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성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 37 성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 - 거버넌스 관점과 여성단체의 역할을 중심으로 오 혜 란 *1) 초 록 2000년 군산 성매매집결지역에서 연이어 발생한 화재사건으로 인하여 우리 사회의 성매매 문제를 더 이상 방치해서는 안된다는 위기의식이 고조되고, 이 러한 희생을 바탕으로 성매매방지법 이 제정되었다. 성매매방지법 이 본회의 를 통과하기까지 행정부의 관련부처는 부처 나름대로, 여성단체는 여성단체대 로, 국회는 국회대로 이의 통과를 위해 다양한 노력을 하였고 그 결실로서 의 미있는 결과물을 얻을 수 있었던 것으로 평가된다. 이 글은 법률안 발의 당시만 해도 법안의 통과가 매우 회의적이었던 이 법 안이 통과되기까지 어떤 요인이 영향을 미쳤나를 살펴보았다. 연구결과, 여러 가지 요인이 복합적으로 나타났고 이들 요인이 함께 어우러져 상승효과를 거 둔 것이라는 평가를 할 수 있다. 성매매방지법 제정에 영향을 미친 요인으로 는 첫째, 여성단체의 영향력이 두드러지게 나타나 행정부와 국회를 주도하면서 법률제정과정을 이끌었고, 사건발생에 따른 여론을 적절히 활용해 법률안 제정 으로 연결했다는 점, 둘째, 국회와 행정부의 여성네트워크의 영향력, 셋째, 법 안발의 의원의 의지와 소속 위원회의 중요성, 넷째, 상임위원회로서의 여성위 원회의 법안 심사 및 의견 제시 효과 등의 요인이 작용한 것으로 분석되었다. 이상의 여러 가지 요인들이 함께 작용하지 않았더라면 성매매를 필요악으로 여기는 우리나라의 사회 분위기상 이 법은 탄생될 수 없었을지도 모른다. * 필자는 성매매방지법 이 통과되는 과정에 이 법률안의 청원 소개의원이자 공동발의 자였던 이연숙 의원의 정책보좌관으로서 이 법안의 국회 통과과정에 관심을 갖고 있 어 그 내용을 비교적 상세히 파악할 수 있었다.

38 여성연구 여성단체가 입법과정에 미친 영향력에 대하여 살펴보고자 성매매방지법 의 제정을 중심으로 이 과정에 나타난 여러 가지 요인에 대한 검토를 하는 과정 에서 NGO 거버넌스의 실체를 확인할 수 있었다. 여성단체가 정부의 중요한 정책형성활동 중의 하나인 법률 제정과정에 깊숙이 개입하는 것은 거버넌스 개념의 성공적인 도입을 가능케 해주는 사례라고 할 수 있다. 성매매방지법 제정과정에 나타난 여성단체의 활동은 우리나라의 행정부문과 NGO와의 파트 너십을 통한 성공적인 거버넌스 모델로 제시될 만한 것으로 보인다. 주요용어 성매매방지법, 성매매, 여성관련 법률, 여성단체, 여성정책, 입법과정, 젠더, 거버넌스, 젠더 거버넌스, NGO I. 들어가는 말 올해 3월 성매매알선등행위의처벌에관한법률안 과 성매매방지및피 해자보호등에관한법률안 (이하 성매매방지법 )이 국회를 통과, 9월 23 일부터 본격적으로 시행되고 있다. 경찰은 이날부터 한달간을 성매매특별 단속기간으로 정하고 이 법을 적용해 이에 위배되는 행위를 한 자들을 철저히 단속하고 있다. 이와 관련한 내용이 언론의 초점이 되고 이에 대 한 반향이 크게 보도됨으로써 이 법에 대한 국민들의 관심이 집중되고 있다. 특히 이 법의 주요 대상인 집창촌 종사자들의 반발이 거세게 나타 나고, 이와 관련해 일부 국회의원이 국정감사석상에서 적절치 않은 발언 을 하는가 하면, 정부고위당국자가 이 법이 경제에도 악영향을 미친다는 발언을 하는 등 이 법의 근본취지에 반하는 의견이 제기되고 있어 이 법 의 주무부처인 여성부에서는 대안논리를 마련하기에 분주하다. 이는 이 법이 갖는 사회적 의미가 사뭇 지대한 것임을 반증하는 것이기도 하다. 1961년 제정된 윤락행위등방지법 (이하 윤방법 )에 의해 성매매는 불법임에도 불구하고 성매매시장은 90년대 이후 유흥접객업소나 성매매 알선업자(일명 포주)의 주도하에 하나의 산업' 으로까지 발전되고, 날로 확대되고 있는 상황이었고 2000년 발생한 군산 대명동 화재사건을 계기

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 39 로 이의 문제점이 심각하게 부각되기에 이르렀다. 게다가 2002년 발생한 군산 개복동 화재사건으로 14명의 여성이 희생되면서 법개정의 시급함이 더욱 큰 설득력을 얻게 되었다. 성매매를 여성인권의 관점에서 바라보아 야 한다는 그간의 여성단체의 주장이 연이어 발생한 성매매집결지 화재 참사 사건으로 국민적 공감대를 얻게 된 것이다. 여성단체의 국회에 대한 끈질긴 압력활동을 통해 2003년 7월 성매매방지법 제정과 관련한 국회 공청회가 개최되었고, 이후 본격적인 심사가 이루어졌으며, 우여곡절을 겪은 후 성매매방지법 이 제정되고 시행되기에 이른 것이다. 1995년 대폭 개정되었던 윤방법 이 우리 사회의 성매매 확산 방지에 적절히 대처하지 못한다는 여론이 계속 되어왔던 상황이어서 여성부에서 도 윤방법 이 갖는 한계를 인정하고 2000년 초반부터 한국여성개발원에 이의 개정검토를 의뢰해 법률개정안을 마련하고 이의 개정작업을 진행해 오고 있었다. 또한 계속해 발생하는 성매매 집결지의 화재사건 및 인권유 린에 대한 문제로 보다 근본적이고 적극적인 방안이 마련되어야 한다는 위기의식을 갖고 있었다. 따라서 여성부는 여성부대로, 여성단체는 여성단체대로 법안개정을 위 한 노력을 벌여오던 중 여성단체의 청원을 국회가 본격적으로 받아들여 의원입법 형태로 적극 추진되었고 여성단체의 노력, 정부의 입법의지와 국회의원의 공감대 형성 및 추진의지 삼박자가 어우러져 의미있는 법안 이 제정되는 결실을 거둔 것이다. 이 법은 성폭력특별법, 가정폭력방지법 에 이어 여성단체가 중심이 되어 법제정을 위한 활동을 적극 전개한데 힘입어 입법화된 법으로서 정 책의 형성에 있어 여성단체와 정부, 의회가 함께 참여해 생산적인 정책물 을 만들어낸 좋은 모델이 된다. 이는 거버넌스적 관점이 도입된 좋은 모 델로도 평가할 수 있다. 법이 만들어지기까지 여성단체를 중심으로 한 다 양한 활동, 정부의 적극적인 지원, 국회의 입법과정 등에서 다양한 상황 이 전개되었다. 여기에 여성장관과 여성국회의원간의 긴밀한 연계, 추진 의지 등의 제반 요인이 한데 어우러져 의미있는 결실을 거둔 성공적인 모델로 평가할 수 있다. 이러한 여러 가지 입법을 위한 적극적인 노력이

40 여성연구 없었다면 성매매를 필요악으로 여기는 우리나라의 사회 분위기상 이 법 은 탄생될 수 없었을런지도 모른다. 여성단체의 노력이 가장 큰 영향을 미쳤던 것으로 평가할 수 있지만 이것만으로 법률이 제정되는 데는 한계 가 있다. 결국 여성단체의 의도와 정부의 정책방향, 사회의 여론, 입법부 의 노력, 최고위직의 정책결정과정에 참여하고 있는 여성의 의지, 연대감 등이 함께 어우러져 결실을 보았다고 하겠다. 이는 정부의 정책결정과정 에 있어 거버넌스적 개념이 도입되고 있다는 것을 보여준 사례라 할 수 있다. 본 논문에서는 가장 최근에 통과된 여성관련 법률인 성매매방지법 이 발의되고 통과되기까지 여성단체는 어떻게 영향을 미쳤으며, 이와 관련된 업무를 수행해야하는 행정부는 어떤 방식으로 영향을 미쳤는지, 이를 입 법화하는 과정에서 국회는 어떤 방식으로 대처했는지를 살펴볼 것이다. 이러한 법률안의 통과과정에서 여성단체의 목소리가 어떻게 반영되었고, 어떤 협조체계 내지 지원이 이루어지는지를 살펴봄으로써 여성관련법률 의 입법과정에 나타난 여성단체의 역할에 대한 고찰을 해보고자 한다. 이 연구가 정부와 사회 내의 각 단체 및 영역과 네트워크 사이의 교섭 등을 통해 공공업무를 수행하는 새로운 행정모델을 모색케 함으로써 바람직한 시민사회중심 거버넌스 형태를 도출하는데 활용되었으면 한다. II. 이론적 배경 여성정책과 거버넌스 성매매방지법 의 입법과정은 정부 주도하에 이루어진 것이 아니고, 여 성단체가 앞장서 입법안을 마련하고 제정을 촉구하고 입법부인 국회가 이를 받아들여 함께 논의하면서 법안을 탄생시켰다는 의미에서 이 법의 제정과정에 나타난 정황이 바람직한 거버넌스의 한 형태로 볼 수 있다. 이에 성매매방지법 의 입법과정이 거버넌스 체제의 모델로 제시될 수 있을 것으로 보고 이를 거버넌스 이론으로 설명하고자 한다. 그러나 거버넌스 이론 자체가 아직까지는 분명한 이론으로서의 틀을

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 41 갖추지 못하고 연구자의 입장과 견해에 따라 매우 다양한 양상으로 나타 나고 있는 실정이다. 이러한 상황임을 감안할 때 우리나라에서 진행되고 있는 구체적인 정책 사례를 이 이론으로 설명하는데는 한계가 있다. 특히 여성정책과 관련해 이를 거버넌스와 연결지어 연구한 사례 자체가 지극 히 일천한 상황에서 하나의 법안 제정과정을 거버넌스 구현의 과정과 연 결시킨다는 것이 무리일 수 있다.1) 그러나 우리나라의 여성정책은 UN 에서도 매우 모범적인 사례로 소개될 만큼 성공을 거두고 있는 국가정책 이니만큼 바람직한 거버넌스의 사례로 연결시켜 지속적인 발전을 도모하 는 일이 매우 필요하다고 본다. 또한 국가의 차원을 넘어서 거버넌스의 개념으로 나아가는 과정에 있는 모든 국가들에게 정책과정에 있어서 정 부와 민간이 협력해 바람직한 정책으로 연결시킨 사례를 제시하는 것 자 체가 작게나마 의미를 지닐 수 있을 것으로 본다. 이에 최근에 시도되고 있는 구체적인 정책사례인 성매매방지법 입법과정과 관련한 내용을 거버 넌스 관점에서 평가함으로써 우리나라 여성정책 발전으로의 연결을 시도 하고자 한다. 1. 거버넌스의 의미 거버넌스의 의미는 거버넌스, 국정관리, 신공공관리, 협력적 통치, 네트 워크적 관리, 망치(網治), 협치(協治), 공치(共治) 등 다양하게 해석되고 있다. 거버넌스는 함께 다스림, 더불어 다스림 의 의미로서 함께 참여하 여 함께 만들고 함께 해결하며 아울러 책임도 함께 지는 것 이라 정의되 는가 하면, 국가를 부정하는 것이 아니고 사회적 요구를 충족시킬 수 있 는 국가를 재창조하는 것, 법의 지배를 위한 규칙을 제정하고, 행위자간 1) 현재까지 여성 혹은 gender와 관련된 거버넌스 연구로는 문순홍ㆍ정규호(2000)의 거버넌스와 젠더:젠더친화적 거버넌스의 조건에 대한 탐구 에 관한 연구, 김영미 (2000)의 거버넌스와 성 정책, 임은선(2002)의 거버넌스적 관점에서 본 여성 할당제에 관한 연구, 장하진(2001)의 여성정책 국정운영 시스템의 변화와 전망 정도를 들 수 있다. 이중 여성정책을 구체적으로 적시하면서 거버넌스와의 관련 성을 검토한 연구는 임은선의 석사학위논문 한편에 불과하고, 다른 연구는 거버넌스 와 성을 접목시키는 학자적 시도로 보여지는 논문이다.

42 여성연구 의 갈등을 조정하며, 공적 책임을 대표하는 국가의 역할 등은 유효한 상 태로 본다. 거버넌스는 전체적으로 볼 때 국가역할의 축소를 의미하지만, 국가를 유지하면서 그 운영방식의 새로운 이론적 틀과 규범에 관한 것이 라 할 수 있다.(김석준 외, 2002 246; 박상필, 2002 416) government는 공식적 권위에 의해 뒷받침되는 제반 활동을 의미하며, 정부가 공식적 권위에 의해 국민이나 시민을 통치한다는 의미가 그 핵심 인데 반해 governance는 구성원들의 공유된 목적에 의해 뒷받침되는 제 반 활동을 의미한다. 즉 권위에 의해서가 아니라 공유된 목적에 의해 구 성원들 모두가 함께 참여하여 더불어 다스려 나가는 것을 의미하며, 여기 서의 구성원들이란 개인뿐만 아니라 단체, 기관, 조직, 정부 등을 총망라 한 개념이다.(김석준, 2000 246) 즉 일정한 목표를 향한 파트너십 을 강 조하면서 다양한 행위자들간의 새로운 협력형태를 의미하는 개념이 거버 넌스이다. 거버넌스의 개념은 정의의 수준에 따라 협의의 정의 와 광의의 정의 로 구분할 수 있다. 거버넌스에 대한 협의의 정의는 국가와 시장 매카니 즘과는 분명히 구분되는 시민사회영역 내에 존재하는 자발적이고 자율적 이며 자기조직적인 조정양식으로서 시민사회 중심적인 접근을 의미한다. 즉 협의의 정의에서는 거버넌스를 복합조직 또는 네트워크로 부르면서 공식적 권위없이도 다양한 행위자들이 자율적으로 호혜적인 상호의존성 에 기반하여 협력하도록 하는 제도 및 조종형태 로 설명한다. 광의의 정 의는 국가와 시장, 시민사회가 과거와는 다른 새로운 형태의 상호작용과 협력체계를 구성하면서 등장한 조정양식을 의미한다. 즉 협의에서는 포함 하지 않았던 국가와 시장 및 시민단체간의 파트너십을 통한 새로운 협력 형태를 의미하며, 그 내용과 성격에 따라 최소국가론, 좋은 거버넌스 및 신행정관리론(NPM) 등을 포함한다.(문순홍ㆍ정규호, 2000 2; 김석준 외, 2000 42-43) 또한 거버넌스의 개념은 시각에 따라 다양하고 다의적인 의미를 내포 한다. 로드스(Rhodes)는 거버넌스를 최소국가, 기업거버넌스, 신공공관 리, 좋은 거버넌스, 사회-인공 시스템, 자기조직화 네트워크 등 다양한 의

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 43 미를 내포하고 있는 것으로 본다. 허스트(Hirst)는 거버넌스가 경제개발, 국제기구와 체제, 기업 거버넌스, 신공공관리 전략, 사회 거버넌스 등을 의미한다고 보고, 피에르와 피터(Pierre & Peter)는 정책 거버넌스가 정 책 네트워크, 공공관리, 경제의 섹터간 조정, 공사 파트너십, 기업 거버넌 스, 신공공관리전략, 사회 거버넌스 등의 의미로 보고 있다. 스토커 (Stoker)는 거버넌스를 정부를 초월하는 기구와 행위자 조직, 경계와 책 임의 모호함, 상호관계적 권력의존, 자율적 자기통치 네트워크, 명령과 권 위를 넘어서는 새로운 통치도구 등과 같은 명제로 제시한다.(김석준, 2002 17-18; 박상필, 2002 417; 정동근, 2003 380) 이렇듯 다양하게 정의되고 있는 거버넌스의 의미속에는 공통적으로 공 공문제의 해결에 있어서 종래와 같이 정부라고 하는 제도적 장치에 전적 으로 의존하기 보다는 정부와 민간부문, 그리고 그 사이의 중간조직들간 의 연결망에 의존하려는 의도가 포함되어 있다. 새로운 공공행정은 기존 의 정부와 사회의 관계를 재설정하고 공공행정의 수행시 다양한 구성 주 체들의 참여와 협력을 요구하고 있다는 것이다. 그리고 이러한 방식을 통 한 공공서비스는 능률성이나 효과성을 높일 수 있을 뿐만 아니라 정통성 이나 정당성을 개선시켜 정부의 성과제고나 행정신뢰성을 증진시킬 수 있다. 바로 이러한 정부업무의 수행방식의 변화와 관련된 총체적인 개념 적 집합이 거버넌스이다. 결국 공공성의 추구와 확보의 문제가 단일적 정 부 또는 제도적 정부만의 임무가 아닌 비제도적이고 준 공공기관들의 참 여와 협력의 장을 통해 구현되는 시대가 된 것이다.(최성남, 2000 27-28) 이러한 거버넌스 체제는 경쟁과 협력이 동시에 존재하는 비판적 협력 체제라고 할 수 있으며 거버넌스 개념 속의 협조적 네트워크는 공공정책 부문의 주요 행위자들 간에 존재하는 상호 의존성에 대한 인식이 만들어 낸 결과라고 할 수 있다. 이러한 상호의존성에 대한 인식은 대리인 체제 라고 할 수 있는 대의민주주의 체제가 야기한 비능률과 상호불신이라는 부작용을 최소화하고 직접 민주주의 체제로 가기 위한 전이단계에서 국 가운영의 능률성과 민주성을 제고하기 위한 필요성에서 비롯되었다. 이러

44 여성연구 한 기존의 국가운영방식을 대체할 수 있는 대안으로서 경쟁과 협조를 양 대 지향점으로 하는 정책 네트워크 체제로서 거버넌스가 주목받게 된 것 이다.(김석준 외, 2000 132-3) 현존하는 탁월한 행정학자 중의 한 사람인 프레데릭슨(Frederickson H. G.) 은 거버넌스의 의미를 하나의 새로운 국정관리과정, 규칙 지시 조건 의 변화, 또는 사회에 대한 새로운 관리방식을 강조함으로써 정부에 관한 의미에 변화를 가져오려는 개념으로 파악하였다. 그는 과거의 행정을 정 부기관이 행하는 행정, 즉 정부행정(government administration)으로 보 아온데 이의를 제기하고 공공행정(public administration)의 용어 속에 포 함되어 있는 공공의 의미에 더욱 중점을 두어 거버넌스를 설명한다. (Frederickson, 1997 84-87) 거버넌스의 부각은 기존의 국민국가 중심의 통제에서 벗어나 탈산업사 회에 맞는 새로운 관계설정과 조정양식을 통하여 국가운영을 새롭게 하 려는 요구를 반영한 것이다. 거버넌스는 국가권력의 쇠퇴와 운영방식의 변화를 초래했고, 국가는 수직적ㆍ수평적 재구조화의 압박을 받아왔다. 전통적인 정부에 대한 대안으로서 거버넌스의 발전에 관한 현재의 논쟁 에서 제기되는 역설은 상이한 제도 수준 사이의 상이한 거버넌스 형태를 통해 집합적 이해를 추구할 때 강한 중심이 요구된다는 것이다. 그래서 정부와 거버넌스는 서로의 반대 개념이 아닌 것이다. 새로운 통치방식인 거버넌스는 관료제와 위계적 조직보다는 네트워크 내에서의 상호작용을 강조하고 있다.(Pierre & Peters, 2000 266; 박상필, 2002 416) 2. 거버넌스의 유형 거버넌스의 종류는 여러 학자들에 의해 다양하게 분류되고 있는데 크 게 나누어 볼 때 국가(정부)주도형, 시장주도형, 시민사회주도형 거버넌 스 모형으로 분류할 수 있다(김석준 외 2002 17-18; 문순홍ㆍ정규호, 2000 9-11). 본 연구에서는 여성 NGO의 입법과정에의 영향력을 중심으 로 한 내용을 다루고 있어 시민사회 주도형 거버넌스의 개념에 중점을

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 45 두고자 한다. 1) 국가(정부)주도형 거버넌스 정부주도형 거버넌스는 국가가 시장과 시민사회를 주도적으로 관리하 는 관리주의적 관점을 갖는다.(김석준 외 2002 17) 기존의 위계적이고 권위적인 통치방식의 문제점을 해결하기 위해 다양한 이해관계자들을 폭 넓게 의사결정과정에 폭넓게 참여시켜 보다 효율적이고 효과적인 관리체 계를 구성하려는 노력에서 등장하였다.(문순홍,정규호, 2000 10-11) 문 제의 원인을 정부규모의 크고 작음이 아니라 잘못된 통치형태에 둠으로 써 정부규모의 축소나 민영화를 최선의 해결책으로 보지는 않으며, 새로 운 형태로 변모한 정부가 문제해결의 중심 역할을 해야 한다고 본다. 또 한 정부의 역할을 노젓기가 아닌 방향잡기의 역할로 본다. 2) 시장주도형 거버넌스 시장주도형 거버넌스는 자본주의, 시장주의적 관점을 가지며 수평적, 협력적, 참여적 관계 속에서 다양한 이해관계자들과의 상호작용을 강조한 다. 관료주의적 정부가 시민의 요구에 대한 반응성이 떨어지고 비효율적 이며 무책임한 측면을 가지고 있다고 비판하면서 작고 효율적인 정부구 조를 요구하고 있다. 시장주도형 거버넌스는 국가가 담당해왔던 공적활동 과 권한을 탈규제와 민영화를 통해 사적영역으로 이전시켜주었는데, 이는 자본주의적 경쟁들을 확대, 강화시킴으로써 시장의 논리에 포섭될 수 밖 에 없다는 우려가 제기된다.(문순홍,정규호, 2000 10) 3) 시민사회주도형 거버넌스 새로운 행정환경의 변화는 정부 주도의 전통적 행정에서 다양한 사회 제세력과 협력하고 공조하여 공공업무를 수행하는 새로운 행정, 즉 거버 넌스로 이동하고 있다. 의사결정과정에 시민사회의 참여와 합의 형성을

46 여성연구 포함하는 거버넌스의 개념은 민주주의적 특성을 강조하고 있으며 정부주 도 와 시장주도 의 틀을 뛰어넘는 대안적인 통치 및 관리체계로서 주목받 고 있다. 최근 들어 NGO는 오늘날 공공서비스를 생산하고 전달하는데 있어 주요한 행위자로 부상하고 있다. 이러한 NGO는 무엇보다 정부와 시장의 견제자로서, 국제사회의 협력자로서, 공공정책과정에 있어서 강력 한 참여자로서의 역할을 담당하고 있다. 정부와 NGO간의 파트너십은 거 버넌스의 구체적인 실현차원의 대표적인 예라고 할 수 있다. NGO를 통한 국민들의 직접적인 참여 증대는 새로운 거버넌스의 등장 을 가져오고, 이는 정부 중심의 거버넌스와 다른 형태의 거버넌스로 발전 한 것이다. 이를 NGO 거버넌스로 부를 수 있다. 이는 NGO가 공동체의 주요 문제의 방향을 결정하고 이를 정부가 관료를 중심으로 집행하는 형 태의 관계를 지닌다. 중요한 국가의 정책 아젠다가 NGO에 의해 선도되 고, 그 구체적인 내용이 NGO의 주도에 의해 결정될 때 이를 NGO 거버 넌스로 볼 수 있는데(김석준 외, 2002 31), 이런 관점에서 볼 때 여성단 체 주도의 성매매방지법 제정과정은 NGO 거버넌스, 즉 시민사회주도 형 거버넌스의 전형적인 사례이다. 그러나 거버넌스가 다양한 이해관계를 가진 행위자들의 각축장으로 변 질되어 방향성과 통치력을 상실할 경우 결국은 통치주체의 무책임성에 시민들의 삶이 노출될 우려가 높다. 즉 거버넌스가 항상 시장이나 정부보 다 더 좋은 결과를 가져다 줄 것이라는 주장은 지나친 논리의 비약일 수 있다(Jessop, 1997 119; 문순홍ㆍ정규호, 2000 16 재인용)는 점을 염두 에 두어야 한다. 시민사회주도형 거버넌스는 보다 강하고 다원화된 시민사회가 전제될 때 가능해지고, 이런 시민사회는 보다 책임성 있고 정책결정과정을 투명 하게 유지할 것이며 사회적인 약자들을 대변해주는 정부를 가져올 것이 란 전제를 갖고 있다. 그러나 성평등과 관련해 시민사회 주도 거버넌스가 그렇게 바람직하게만 작동할 수 없다는 현실적인 장애를 가지고 있다. 이 현실적인 장애는 정부관료들의 이해관계, 여성들의 실질요구와 차이, 그 리고 시민사회의 남성성으로 인한 것이다. 우선 성평등의 관점을 발전계

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 47 획에 통합하려는 정책가들이 모두 다 NGO들의 정책결정과정에의 관여 를 지지하지 않는다는 것이다. 또한 거버넌스에 여성 NGO들이 참여했다 할지라도 여성들의 실질요구와 괴리되어 실패하는 사례도 발생한다. 현실적으로 젠더와 관련된 조직들 즉, 정부, 국제기구, NGO, 정당 등은 성평등의 내용과 관련해 통일된 생각을 가지고 있지 않다. 정부 엘리트들 과 관료들은 주류화 시도에 적대적이다. 이런 상황에서 여성국가기구를 통한 성주류화는 그 진행이 느리고, 비가시적인 조직문화 및 현실의 변형 과정 보다는 고도로 가시적이고 하향적인 활동들 즉, 정책ㆍ가이드라인ㆍ 데이타 등의 생산에 초점을 맞추는 경향이 있다. 그래서 성주류화가 때때 로 정부로 포섭되는 과정이라고 비판받기도 한다.(문순홍ㆍ정규호, 200 0 13-15) 이에 비추어 정부와 NGO의 긍정적 파트너십을 형성해 쉽사리 채택될 수 없었던 진보적인 정책을 도입하는데 성공한 성매매방지법 의 제정과정은 그 의미가 적지 않다고 하겠다. 3. 거버넌스와 성(gender) 거버넌스와 성(gender)은 모두 1980년대 중반부터 본격적으로 논의되 기 시작했으며, 이론적으로나 실천적으로 새로운 통찰력을 제시하고 있는 개념어 라고 볼 수 있다. 그러나 이 두 개념 모두 그 개념정의와 이론화 과정에 다양한 가치체계와 학문영역이 들어와 있고, 상이한 입장들이 공 존ㆍ경합하고 있어 하나의 개념이라기 보다는 담론의 장으로서의 성격이 강하다(문순홍ㆍ정규호, 2000 1)는 것을 전제로 거버넌스와 성과의 연 관관계를 살펴보고자 한다. 거버넌스의 이슈는 너무나 다양한데 이중 여성(젠더)의 문제는 통치의 대상으로서의 여성문제와 성불평등의 의지가 선택된다. 그리고 여성적인 소통방식과 소통공간이 민주주의 운영의 주요도구로 자리잡는 문제, 가치 인식 패턴의 차원에서 체제가 비판적으로 검토되고 여성적인 원리와 남 성적 원리의 균형에 입각한 체제 실험이 동반되어야 한다는 것을 주요이 슈로 삼고 있다.

48 여성연구 브러시(Brush L. D.)는 젠더 거버넌스(governance of gender)와 거버 넌스 젠더(gender of governance)의 의미를 구분해 사용하고 있다. 즉 젠 더 거버넌스는 국가와 사회정책이 어떻게 남성성과 여성성간의 경계를 생산하고 유지시키는가, 그리하여 일상생활에서 어떻게 남성우월을 강화 하거나 침식시켜나가는가를 의미하는 것으로, 거버넌스 젠더는 성차와 지 배적 성의 가정과 실행 방식이 거버넌스의 제도와 능력, 이데올로기를 조 직하는 것의 의미로 파악한다(Brush, 2003 51-93). 부연하면 젠더 거버 넌스는 국가와 사회정책이 일상생활에 영향을 미치는 것, 즉 국가가 젠더 를 정책운영에 활용하는 것으로 통치의 대상으로서의 여성문제를 지칭하 며, 거버넌스 젠더는 성차가 정책집행 능력과 이데올로기를 조직한다는 것으로 성불평등의 의지에 대한 것이다. 이 글에서는 주로 전자의 관점인 젠더 거버넌스 관점에 초점을 맞추어 우리나라 여성정책에 있어서의 거 버넌스 개념의 도입 정도를 살펴보고자 하였다. 여성정책은 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화 등 모든 분야에서 여성의 지위와 권익을 향상시켜 남녀가 평등한 사회를 이룩하려는 포괄적인 국가정책 (권영자, 1995; 김양희, 2001 11)으로 통상적으로 정의되고 있다. 즉 여 성정책은 그 성격상 인구집단으로서 남성과 분류되는 여성을 대상으로 하는 것만을 여성정책으로 규정하는 것이 아니라 사회의 제 분야에서 여 성과 관련된 모든 것을 포괄하는 정책이다. 장필화(1990, 12-14)는 여성 정책의 개념을 보다 명확히 하기 위해서 여성 이라는 부분과 정책 이라 는 부분의 성격을 떼어놓고 검토해야 한다고 주장하는데, 이는 여성 이 정책의 대상으로 규정되거나 그 정책의 주제를 설정하는 의미로 쓰일 수 있지만 그 차이는 일단 구별해서 분석해야 한다는 것이다. 여성정책이란 개념은 그 개념이 설정하는 범위를 넘어서는 역설적 성격을 띠우며, 그것 이 어떤 한 분리된 영역에 국한될 수 없으며 사회구조 전반에 총체적으 로 연관되지 않을 수 없다는 것이다. 여성정책의 운영시스템은 한 부처에 한정되어있지 않고 부처를 넘나들 어야 하며 중앙과 지방의 연계도 직접적이거나 계통을 형성하고 있지 않 고 또한 정부부처간의 관계망보다 여성단체 또는 국제적 연계가 큰 영향

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 49 을 미치는 특성을 지니고 있다. 여성정책의 국정운영시스템은 여성정책과 관련된 다양한 주체들의 상호작용이 어떻게 국가기구의 행정체계로 반영 되는가 하는 문제이며 계층별, 지역별, 이해집단별 여성문제가 정부의 정 책으로 반영되어 실현되는 과정(장하진, 2001 147)이라고 할 때 여성정 책에 있어 거버넌스 개념의 도입은 필연적인 것으로 보인다. 그러나 여성 정책 거버넌스는 정책의 대상인 여성만이 아니라 사회 전체를 포괄하는 주체로서 국가수준의 정책적 접근이 필요하다는 것을 인식하는데서 비롯 되어야 한다. 한국의 성 관련 정책의 특징은 정부가 적극적으로 주도를 하는 가운데, 여성단체의 요구와 견제가 공존하고 있다. 여성단체의 정치적 영향력도 의미가 적지 않지만 정부의 역할이 제도적으로 법적으로 상당부분 영향 력을 미치고 있는 점이 특징이다. 성 정책이 정부주도적으로 이루어지고 있으며, 여성문제의 의제화가 여성단체를 통해 요구되고, 여성단체들은 계속적으로 많은 의제를 창출시키고 있는 것이 우리나라 성 정책의 현주 소이다. 우리나라의 여성정책은 현재 정부, NGO, 민간기업 등 다양한 행 위주체들이 상호조정과 협력의 네트워크를 구성하여 정책을 집행해가는 대표적 사례로 제시될만하다. 이제 정부는 기존의 안일한 입장에서 여성 단체의 요구를 수렴하는 정책적 견지를 떠나 성 정책이라는 측면을 거버 넌스 차원에서 관장할 필요성이 있다(김영미, 2000 468)고 하겠다. 문순홍ㆍ정규호(2000)는 앞서 언급한 거버넌스의 유형에 근거해 젠더 친화적 거버넌스의 위치를 <표 1>과 같이 제시한다. 젠더 친화적 관점에 서 강한 거버넌스는 여성운동 활성화의 배경 혹은 결과로서의 강한 시민 사회를 전제한다는 점에서 그리고 국가내에 여성관련 부처 혹은 조직을 제도화시킬 가능성이 높은 강한 국가를 전제한다는 점에서 의미가 있다 고 할 수 있다. 물론 강한 거버넌스라 할지라도 부분적으로 의미있는 개 념에 불과하고, 젠더 친화적인 거버넌스 그 전부를 대변해주진 못한다고 할 수 있지만 젠더 친화적인 거버넌스는 강한 거버넌스의 위치로 자리매 김하는 것이 적절하다고 본다.

50 여성연구 <표 1> 젠더 친화적 거버넌스의 위치 공식영역 국가 약 비공식영역 약 시장주도형 거버넌스 (최소주의 국가) 시민사회 강 시민사회주도형 거버넌스 강 국가주도형 거버넌스 (신공공관리 NPM) 좋은 거버넌스 (good governance) 강한 거버넌스 (strong governance) * 문순홍ㆍ정규호(2000 16) 참조 우리나라의 경우 1990년대 들어서면서부터 여성단체들간의 네트워크가 활발해지고, 여성단체와 정부, 여성단체와 입법부, 정부와 입법부와의 네 트워크 양상이 두드러지게 나타나고 있다. 이들간의 네트워크 내지는 파 트너십, 연대활동을 통해 여성관련법률이 속속 제정되고 제도적 변화가 활발하게 이루어지고 있다. 1991년 영유아보육법 제정을 시작으로 1993년 성폭력특별법 제정, 1995년 북경세계여성대회 참석, 여성발전기본법 제정, 1997년 가정폭 력방지관련법 제정, 1998년 여성기업지원에관한법률 제정, 1999년 남 녀차별금지및구제에관한법률 제정, 2001년 모성보호관련법( 근로기준법, 남녀고용평등법, 고용보험법, 국민건강보험법 ) 개정, 2001년 여 성부 발족(정부조직법 개정), 2002년 국회여성특별위원회, 상임위원회인 여성위원회로 개편(국회법 개정), 2003년 성매매알선등행위의처벌에관 한법률, 성매매방지및피해자보호등에관한법률 제정에 이르기까지 1990년 이후 여성관련 법률 및 제도의 발전은 괄목할만한 성과를 보여주 고 있다.2) 이렇게 뚜렷이 나타나고 있는 최근의 여성관련 정책의 진전은 2) 이은영, 여성의 법적지위, 정무장관(제2)실, 한국여성발전 50년,1995, 153178; 조형, 양성평등과 한국 법체계 (서울 이화여자대학교 출판부), 1996; 국회 여성특별위원회, 여성관련 법률의 입법과정 및 향후과제,1998ㆍ2000; 국회 여성 위원회 -제16대 국회-여성관련 법률의 입법과정 및 향후과제,2004; 국회 여성특 별위원회, 여성특별위원회 주요활동 및 현안 1998ㆍ2002; 국회 여성위원회, 제 16대 국회 여성위원회 주요활동 2004 참조 정리

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 51 활발하게 이루어져온 여성단체간, 단체와 정부, 정부와 의회와의 네트워 크의 결실이라고 평가할 수 있다. 그중에서도 여성단체가 정부의 중요한 정책형성활동 중의 하나인 법률 제정과정에 깊숙이 개입하는 것은 거버넌스 개념의 성공적인 도입을 가 능케 해주는 사례가 아닌가 한다. 성매매방지법 제정과정은 정부가 추진 하는 정책에 대한 강한 의지를 보여주는 한편, 시민사회가 계속 주장해온 정책의 입안에 대해 앞장서서 힘을 불어넣은 사례로서 강한 거버넌스의 사례이다. 성매매방지법 제정과정에 나타난 여성단체의 활동은 우리나 라의 행정부문과 NGO와의 파트너십을 통한 성공적인 거버넌스 모델로 제시될 만한 것으로 보인다. 성매매방지법 제정과정과 법 집행이후에 나 타나는 여러 가지 현상에 대한 구체적 검토작업은 우리 앞에 다가선 젠 더 거버넌스의 실체를 확인케하고 이를 우리 사회에 정착시키는데 있어 직ㆍ간접으로 도움을 주게 될 것이다. Ⅲ. 성매매현황과 성매매방지법 제정과정 1. 우리나라 성매매 현황 및 관련 정책 2003년 12월 한국형사정책연구원이 여성부의 용역을 받아 진행한 성매 매 실태 및 경제규모에 관한 전국조사 보고서에 따르면 전문적 형태로 성 매매에 가담하여 생계를 유지하는 것으로 추정되는 성매매 종사여성의 수는 최소 33만명이다. 이 수치는 20-30대 여성인구의 4.1%를 차지하며, 같은 연령대 취업여성인구의 8%를 차지하는 규모이다. 성매매 알선업소 는 약 8만여개로 이는 전체 숙박ㆍ음식점업 의 15%에 해당한다. 특히 일 명 사창가' 로 불리는 성매매 업소 밀집지역은 전국 69개 지역에 달하며 밀집지역의 총 업소 수는 2,938개, 종사 여성 수는 약 9,092명, 매출규모는 약 1조8300억원으로 조사됐다. 2002년 현재 한국에서 연간 성매매로 인해 발생하는 경제 규모는 24조

52 여성연구 원대로 국내총생산(GDP)의 4.1%를 차지하며, 이는 2001년 GDP 기준 전 기ㆍ가스ㆍ수도사업 비중(2.9%)을 크게 초과하며 농림어업의 비중 (4.4%)에 맞먹는 거대한 규모로 나타났다.(김은경, 2002 280-283) 전체 성매매 종사자가 얼마인지 정확하게 통계를 잡는다는 것 자체가 가능한 일은 아니지만, 1988년 YMCA 향락문화시민운동보고서에서는 100-120만명으로 추정했고, 1995년 한국여성민우회에서도 120만명으로 추정한 바 있다(변화순ㆍ황정임, 1998 60-66). 현재 검찰 집계 매춘여성도 150만명으로 추정하고 있는데, 통계에 잡히 지 않는 자영형 성매매가 급속도로 확산되고 있음을 볼 때 실제 숫자는 이를 능가할 것이다. 매춘여성의 수 150만은 15-34세 전체 여성의 약 1/5 에 육박하는 심각한 수준이라 하겠다.(박영창, 2003 7) 최근 들어 좀더 심각하게 제기되고 있기는 하지만 우리나라에서 성매 매문제는 어제, 오늘의 문제라고 할 수 없다. 1945년 해방이후, 정부차원 에서 시행된 우리나라의 여성복지는 전쟁미망인을 위한 구호사업에 불과 했으며, 여성복지에 대한 기본틀을 유지하기 시작한 것은 1960년대라고 볼 수 있다. 이때부터 사회적 지원을 필요로 하는 여성을 대상으로 범주 를 넓혀 왔으며, 매매춘 여성에 대한 정책은 1961년 윤락행위등방지법 의 제정과 함께 부녀보호 차원에서 도입되었다.(손승영, 2001 90; 국회 여성위원회, 2003 1) 법률 제771호로 제정되어 공포된 윤방법 의 목적 은 윤락행위를 방지하여 국민 풍기정화와 인권의 존중에 기여하고 더 나아가 직업교육 및 보도를 통하여 자립갱생의 정신과 능력을 함양, 건전 한 사회인으로 복귀시키고자 함 이었다. 이 법에 의거 매춘경험이 있는 여성들이 요보호여성 으로 규정되어 보호시설 또는 자신의 집에서 거주 하면서 상담, 자녀보육, 직업훈련 및 취업알선 등의 서비스를 제공받을 수 있게 되었던 것이다. 이후 우리나라의 성매매관련 정책은 주로 선도보 호사업 중심의 정책을 견지해 왔다. 그러나 선도보호사업만을 통해 성매 매문제를 해결하는데는 한계가 있다. 또한 성매매에 대한 기본인식이 가 부장적 전통에 기반한 남성의 권리라는 인식에서 벗어나지 못하고 있는 상황이다. 이로 인해 우리 사회의 구조적 맥락을 감안한 해결노력이나 시

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 53 도는 부재해 왔다. 그러나 이제 성매매에 대한 시각은 성매매 행위 뿐만 이 아니라 성매매 알선행위에 대해 처벌을 강화하고 이로 인해 피해받은 여성을 보호해야 한다는 쪽으로 바뀌어 나가고 있다. 1995년 개정된 윤방법 에 의해 성구매자인 남성도 처벌을 받게 되었 으며 성매매여성은 본인의 의사에 따라 시설의 입ㆍ퇴소를 결정할 수 있 도록 시대의 흐름을 반영하려는 노력을 하였지만 법 제정 이후 수십년이 지나는 동안 성매매가 보다 복잡하고 다양한 양상을 띄우면서 불법ㆍ편 법의 형태로 성행하면서 사회문제로 계속 제기되고, 이 법은 사문화된 법 으로 점차 의미를 잃고 있었다. 1991년부터 2000년까지 10년간 윤방법 을 위반하여 검거된 인원수를 보면, 1991년에 1,304명을 시작으로 1995년까지 1,000명 내외에 머물러 있 다가 1996년에 2,100명, 1998년에 4,575명, 2000년에 8,383명으로 인원수가 대폭 증가한 것을 볼 수 있다. 또한 기소율은 1991년에 70.4%이던 것이 2000년에는 52.3%로 낮아졌고, 최근에는 50%대를 유지하고 있다. 이것은 검거된 범죄자의 반 정도만 벌금 이상의 처벌을 받게 되고, 반 정도는 석 방된다는 것을 의미한다. 윤방법 위반자의 인원이 해마다 증가하고 있 는 것은 경찰의 성매매에 대한 단속이 확대되고 있음을 보여준다. 그러나 그 중에서 실제 처벌받는 사람은 반 정도밖에 안 된다는 것은 이 법이 사 문화되었음을 시사한다고 할 수 있다.(윤덕경, 2001 19) 즉 법적으로는 금지주의를 택하면서도 실질적으로는 매춘여성을 관리하는 규제주의적 정책으로 인해 엄정한 법 집행이 이루어지지 않았다는 것을 입증한다. 1990년대 중반부터는 성매매문제를 젠더관계에 주목하고 여성주의적 시각에서 판단함으로써 성의 상품화 문제가 주요과제로 등장하였다. 또 한 여성의 인권적 차원에서 해석하고 문제를 풀어가고자 하는 것이 최근 의 입장이다. 이번 군산사건 발생 이후 성매매여성들의 인권문제에 대한 사회적 관심과 실제적인 대응책에 대한 요구가 높아지게 되면서 윤방법 에 대한 전면적인 검토와 사법적 복지적 차원에서의 대응방안 모색에 대한 필요성을 인식하게 되었다.

54 여성연구 2. 성매매방지법 제정 과정 성매매방지법 제정에 대한 본격적인 논의는 군산 대명동 화재사건 이후인 2000년 말부터 시작되었다. 군산 성매매집결지 화재사건으로 세간 의 이목이 집중된 상태에서 성매매관련법의 개정이 시급한 과제로 등장 했고, 이 시점에서 이미 사문화되어 있던 윤락행위등방지법 의 개정을 위해 여성부와 법무부는 공동으로 대처하고자 하였다. 이의 일환으로 한 국여성개발원에 성매매 방지대책 연구 에 관한 용역을 의뢰하였다.(2001 년 4월 25일) 이와 관련해 국내외 자료조사, 외국 입법례 검토, 정책간담 회, 공청회, 국민의식조사 등을 시행하고 여러 차례 수정을 거쳐 개정안 을 마련한 바 있다.(윤덕경, 2001 135) 새로운 법안의 구조는 현행 윤방법 의 구조를 그대로 유지하되, 중간 매개자에 대한 처벌의 강화, 강요에 의한 행위자의 인권보호와 선도 및 사회복귀지원 등의 내용을 충실히 반영하는 것으로 하여 입법의 성격은 윤방법 개정으로 정리하였다. (윤덕경, 2001 138) 그러나 연구과제를 통해 제안된 윤방법 개정시안은 공청회 등을 거 치는 과정에서 다양한 이견들이 제시됨에 따라 입법화가 추진되지 못하 였다. 이 개정안이 현행 윤방법 의 구조를 그대로 유지한다는 점에서 보 다 획기적인 개정을 요구하던 여성계에서는 이 안에 별로 동의하지 않았 고, 이로 인해 여성부에서는 이 법률안 제출을 보류하게 되었다고 한다.3) 정부측의 이러한 개정안 마련 노력과는 별도로 여성단체에서도 개정안을 마련하기 위해 수차례에 걸친 회의와 실무작업 끝에 윤방법 의 폐지를 전제로 새로운 법안을 마련하였고, 이 법안의 제정을 위한 입법청원을 하 기에 이르렀다. 여성단체의 청원안을 받아들여 조배숙 의원 외 86명의원 의 공동발의4)로 제안된 법안이 통과되기까지의 성매매방지법 제정 경 3) 여성부 권익증진국장과의 인터뷰 내용 중에서 4) 강신성일, 강운태, 강창성, 곽치영, 김경천, 김광원, 김근태, 김기배, 김덕규, 김방림, 김성조, 김성호, 김옥두, 김용균, 김운용, 김원길, 김정숙, 김찬우, 김태홍, 김홍신, 김 화중, 김희선, 도종이, 맹형규, 박명환, 박상규, 박상희, 박세환, 박승국, 박시균, 박양 수, 박인상, 박종웅, 박혁규, 배기운, 백승홍, 서상섭, 손희정, 송석찬, 송영길, 신계륜, 신영국, 신현태, 심규철, 심재권, 안경률, 안상수, 안영근, 원유철, 윤경식, 윤여준, 이

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 55 과를 간략하게 정리하면 다음과 같다.5) 2000. 9. 19 군산 대명동 화재참사로 5명의 여성 희생 - 군산대명동화재참사대책위원회 구성하여 진상규명, 책임자 처벌 요구활동 2000. 10. 16 대명동 유가족 및 여성단체, 국가 등 상대로 손해배상 소송 제기 - 2002. 7. 4 1심 선고 직무유기, 직무집행 방기로 인한 손해에 대한 국가 책임 인정 2001. 2월 군산 대명동 희생자와 같은 성매매피해여성의 지원방안 논의 - 한국여성단체연합, 성매매방지법 안 마련을 위한 전문가회의 구 성(법률 전문가, 성매매 현장활동가, 연구자, 여성단체 등)하여 18 회에 걸친 전문가 간담회, 워크샵을 통하여 법률안 초안 마련 - 2001. 10. 23 한국여성단체연합, 성매매방지법 안 토론회 개최하 여, 각계의 의견 수렴 2001. 11. 26 국회 청원서 제출 - 조배숙, 이연숙, 송영길 의원의 소개로 가칭 성매매알선등범죄의 처벌및방지에관한법률안 을 청원함 2002. 1. 한국여성단체연합내에 청원단체들을 중심으로 성매매방지 법 제정특별위원회 구성 2002. 1. 29 군산시 개복동 화재참사로 14명의 여성 희생 - 2002. 4. 22 개복동 유가족 등 국가 등 상대로 손해배상소송 제기 2002. 2. 4. 국회 여성특별위원회 청원안 처리 - 개복동 사건 직후 종합대책, 관계자 처벌 요구, 보상방안, 유흥업소 불법 행위 규제 규택, 이근진, 이미경, 이상수, 이승철, 이연숙, 이우재, 이인기, 이인제, 이재오, 이재 정, 이종걸, 이주영, 이창복, 이훈평, 임인배, 임종석, 임진출, 임채정, 장영달, 전용원, 전용학, 정문화, 정범구, 정세균, 정장선, 정철기, 조배숙, 조재환, 최영희, 추미애, 함 승희, 허운나, 허태열, 현승일 5) 조배숙 의원실 자료 참조 재구성

56 여성연구 관련법안 개정, 성매매방지법 시급히 제정할 것 촉구 2002. 1. ~ 6. 법안설명회 개최 - 한국여성단체연합 성매매특위, 국회 법제실, 의원 보좌진, 양당 정 책전문위원들을 대상으로 법안 설명회 및 워크샵 진행 2002. 3. 국회 법제실 검토 의뢰 2002. 6. 7. 법제실 검토안 반영하여 법률안 성안 2002. 7. 22 여야 여성의원 간담회 개최 2002. 9. 11 여야의원 86명 공동발의 여성위원회 2회(2002.10.24, 2003.12.29) 법제사법위원회 4회(2003.7.1-공청회, 2003.11.1, 2004.2.4, 2.26) - 법률안과 청원을 각각 폐기하고 하나의 법률안으로 입안하여 위 원회 대안으로 제안 2003. 3. 2 국회 본회의 통과 - 제16대 국회 제245회 제11차 국회 본회의 성매매알선등행위의처벌에관한법률안 (대안)(법제사법위원장 제출) 재석 174인 중 174인 전원 찬성, 성매매방지및피해자보호 등에관한법률안(조배숙 의원 대표발의) 재석 172인 중 171인 찬 성 1인 기권 2000년 발생한 군산화재참사 이후 한국여성단체연합의 성과인권위원 회6)를 중심으로 전국 각지에서 발생해 온 성매매여성에 대한 감금과 채 무 등에 의한 강제매춘, 인신매매 등의 인권침해를 방지하고 우리사회에 만연한 성매매를 근절하기 위한 대책활동을 벌여오면서, 법적 대안을 마 련하기로 하고 2000년 말부터 본격적인 활동을 전개해왔다. 성과인권위원 회 산하에 구성된 성매매방지법 제정을 위한 전문가회의 에서는 2001년 4월 이후 수차례에 걸친 토론과 수정과정을 거쳐 법률안을 마련하여 공 6) 소속단체 경남여성회, 대전여민회, 부산성폭력상담소, 새세상을여는천주교여성공동 체, 새움터, 전북여성단체연합, 포항여성회, 한국성폭력상담소, 한국여성한국여성민우 회, 한국여성의전화연합, 한국여성장애인연합, 한국여신학자협의회

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 57 청회를 개최하였고 이런 과정을 거쳐 만들어진 법률안을 2001년 11월 국 회에 청원하였다. 2002년 7월 25일 조배숙 의원은 한국여성단체연합에서 토론회 등을 통 해 마련한 성매매방지관련법을 수정ㆍ보완하여 성매매알선등행위의처벌 및방지에관한법률안 을 대표발의하였다. 그러나 이 법률안이 현행의 윤 방법 을 대체하는 법안이기는 하나 내용구성에 있어서 성매매 범죄자에 대한 처벌관련 조항이 성매매된 자의 보호와 관련된 조항보다 더 많기 때문에 이 법률안의 소관위원회는 여성위원회가 아닌 법제사법위원회가 되어야 한다는 국회법에 근거한 의견이 제시되었다.7) 이에 조배숙 의원은 발의했던 법률안을 철회한 후 다시 처벌에 관한 규 정을 담은 성매매알선등행위의처벌에관한법률안 (이하 처벌법 )과 보 호에 관한 규정들을 담은 성매매방지및피해자보호등에관한법률안 (이하 보호법 )으로 나누어 같은 해 9월 11일 다시 대표발의 하였다.8) 법제사법위원회 소관인 처벌법 과는 별도로 여성위원회 소관인 보호 법 에 대하여 여성위원회 소속 의원들은 이에 대한 이의제기가 거의 없 이 이 법안의 통과를 기정사실로 인정하고 여성부에서도 이에 대해 적극 협조, 지지하는 입장이었다. 즉 2002년 9월 여성위원회에 보호법 안이 회부되었고 2002년 10월 법안이 상정되고, 심도있는 심사를 위해 법안심 사소위원회에 회부되어 이에 대한 논의를 곧바로 진행해 나갔다. 그러나 보호법 안과 처벌법 안이 상호연계되어 있어 법제사법위원회와의 연석 회의 또는 공동 공청회 개최여부 및 시기를 협의해가며 계속 심사해 가 면서 처벌법 안의 처리추이를 관망하는 입장에 놓이게 되었다. 처벌법 안을 심사하게 되어있는 법제사법위원회에서는 2002년 9월 처벌법 안을 회부받았으나 이 법안을 상정한 것은 2003년 7월 공청회를 7) 윤방법 은 보건복지부 소관 법률이었다가 2001년 여성부가 신설되면서 여성부 소관 법률로 이관되어 집행되고 있었음. 8) 처음에 이 법은 여성부 소관 법률로서 제정되어야 한다는 생각으로 보호와 처벌을 모두 한 법에 담아 발의되었음. 그러나 국회 법제실 법률 검토과정에서 보호는 여 성부 소관법률이 되어 여성위원회 소관이 될 수 있지만, 처벌 관련조항은 법무부 소 관으로 법제사법위원회에서 다루어야한다는 지적이 있어 두개의 법률로 나누어 만드 는 과정을 거쳐 다시 접수하게 됨.

58 여성연구 통해서였다. 이 법안과 관련해 법무부에 의견을 의뢰해 의견을 제시받기 는 하였지만9) 그 이후 8개월여 동안 계속 위원회에 상정되지 않고 미루 어져오다 7월에 이르러서야 비로소 공청회를 열고 법안에 대한 본격적인 논의를 하게 된다. 2004년 2월 4일 여성위원회에서 제시한 보호법 안 수정안과 함께 처 벌법 안을 법안심사제1소위에 넘겨 심사하고, 2월 26일 전체회의를 열어 별다른 문제제기 없이 두 법안이 함께 통과되고, 본회의에 회부되어 처 벌법 안은 만장일치(재석 174명 전원 찬성)로 보호법 안은 단 1명의 기 권(재석 172명중 찬성 171명, 기권 1명)하에 통과되었다.10) Ⅳ. 성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인들 1. 여성단체의 영향력 1) 여성단체 주도로 행정부와 국회가 함께 어우러진 거버넌스 개념의 도입 성매매방지법 제정은 여성단체가 성안한 법률안을 의원발의로 제안 하고 그 안을 중심으로 정부가 적극 협조하고 여성단체의 압력과 사회적 분위기에 힘입어 통과되었다. 아내구타문제, 강간문제 등 여성에 대한 폭 력 철폐를 운동과제로 삼고 활동해 오던 여성운동단체에 의해 입법화의 필요성이 제기되고 법안의 성안, 통과에 이르기까지 여성운동단체 주도하 게 제정되었던 성폭력특별법, 구타여성의 인권보호를 위해 상담활동을 하던 여성단체들이 중심이 되어 제도화를 요구하면서 법 제정이 이루어 진 가정폭력방지법 에 이어 성매매방지법 은 여성단체가 앞서의 법률 제정시보다 훨씬 전략적으로 접근해 법률로 제정케 한 것으로 평가할 수 9) 2002년 10월 7일자로 국회 법제사법위원회에서 요청한 의견 제시와 관련해 법무부에 서 2002년 11월 4일자로 공문을 보내 검토의견을 제시함. 10) 국회 홈페이지 회의록 시스템 이용 본회의 자료검색

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 59 있다.11) 이 법의 제정과정은 시민사회중심 거버넌스의 전형적인 사례라 할 수 있다. 우드사이드(Woodside)는 거버넌스 모형이 등장하면서, 국가는 강 압적인 정책도구에 의존하는 대신 주변사회에 대해 자신의 의지를 부담 시키는 섬세한 기법에 더 의존하기 시작하고 있다고 언급한 바 있는데 (Pierre and Peters, 2000 261), 이번에 제정된 성매매방지법 의 경우 정부의 의지가 담긴 법안을 여성단체의 노력과 영향력에 의존해 통과시 키는 방법을 택한 사례로 볼 수 있다. 정부가 성매매 근절대책 마련에 대 한 의지를 갖고 관련법을 개정하고자 노력하고 있는 상황이었으나 정부 가 마련한 개정안에 대해 여성단체가 동의를 하지 않자 정부로서는 입법 을 추진하는데 있어 난관에 봉착했다. 여성단체가 준비하던 보다 진보적 인 법안에 비해 상대적으로 보수성을 지닌, 확실한 성매매 근절 대책이라 고 하기에는 조금 미흡한 법안을 마련했던 정부로서는 여성단체가 준비 한 법안이 통과된다면 나쁠 것이 없다는 입장이었다. 정부가 성매매 근절 을 위한 법안 마련에 대한 의지를 갖고는 있었지만 정부의 방식으로 입 법을 추진하기에는 상당히 급진적이라는 평가를 받을 수 있는 사안이므 로, 법률 제정에 뜻을 갖고 있는 관련단체가 앞장서서 한단계 앞서나가는 법안을 마련하고 이를 국회의원이 받아들이고 정부가 지원하는 방식이 채택된 것이다. 정부입법의 경우 정부간의 입장조율을 모두 마치고 국무 회의를 통과하는 등 거쳐야할 절차가 의원입법에 비해 까다롭고, 의견 조 율과정에서 기존 정부의 법체계를 상당부분 수용하게 되는 것으로 알려 져 있다. 이에 비해 의원입법은 발의의원의 의지여하에 따라 상대적으로 진보적인 내용을 담을 수 있고 이를 관철할 수 있는 여지가 훨씬 크기 때 문에 국회가 여성단체의 의견을 받아들여 법안을 만드는 과정이 많이 이 11) 성매매방지법 제정에 주도적인 역할을 했던 이찬진 변호사는 2001년 10월 여연 주최로 열린 성매매방지법 제정을 위한 토론회 에서 이 법률안을 준비하기 위한 일련의 모임 과정을 돌이켜 보면서 과거 가정폭력관계법 제정을 위한 입법운동 당시보다 훨씬 더 체계적이고 합리적인 역할 분담하에 쟁점 항목들에 대하여 집중 적인 토론과 학습이 이루어지는 등 입법운동 과 관련한 여성운동 부문에 모범적인 또 하나의 전형을 만들었다는 점 역시 큰 의미를 둘 수 있다고 할 것이다. 라고 평가 하면서, 이 법률의 입안, 제정과정이 여성운동 부문의 발전에 기여할 것으로 보았다.

60 여성연구 루어지고 있는 것이다. 여성, 노동, 환경, 복지 분야 등 운동단체의 역량이 조성되어 있는 경우 이러한 방법을 많이 활용하고 있다. 법안의 성안에서부터 통과에 이르기까지 곳곳에서 문제에 부딪힐 때 마다 여성단체에서는 간담회를 개최하고 설명회를 열고, 법안 통과를 촉 구하는 면담을 실시하고, 국회에서 관련회의가 열릴 때마다 10여명의 회 원이 적극적으로 참석해 압력을 행사해 왔다.12) 즉 의원발의법안으로 법 안이 제출되기는 했지만 통과과정에서 여성단체의 노력이 없었다면 법안 의 통과가 쉽지 않았을 것이다. 이 법안이 통과되자 입법을 추진해왔던 한국여성단체연합에서는 환영 성명을 내고 성매매방지법 의 제정이 16대 국회 여성관련 입법의 최대 성과로 평가하기도 했다. 그러나 국회 심의과정에서 누락되거나 수정된 미비점을 보완해야 한다는 입장을 취하고 앞으로 이의 개정을 위해 노력 할 것임을 밝혔다.13) 2) 쟁점에 대한 치열한 토론을 거친 합의과정 총 10회에 걸친 국회 심사과정에서 여성단체들은 현행 법 체계상의 한 계를 이유로 원안에 대한 수정을 요구한 법무부, 여성부, 특히 법사위 전 문위원실과의 쟁점토론을 치열하게 전개하였다고 한다. 그러나 대부분의 법안 기조는 원안대로 합의를 이루었지만, 몇 가지 내용들은 국회의원들 에 의해 수정된 채, 원래의 취지를 살리지 못한 한계를 낳았다.14) 법안이 통과되는 과정에서 법안의 내용이 처음의 의도와는 많이 다르게 바뀌어 나갔고 여성단체에서는 이에 대해 강력한 이의 제기를 하는 한편 어느 정도 수정되더라도 통과되는 것이 더 시급하다는데 합의하고 통과과정을 지켜보았다. 법안을 통과시키는 과정에서 가장 논란이 되었던 부분은 처음 발의안 12) 법안 제정시 조배숙 의원실에서 이 법률안의 제정과정에 참여했던 비서관과의 인터 뷰 내용 13) 한국여성단체연합 홈페이지 성명서/건의문 참조 14) 한국여성단체연합 사무총장 인터뷰 내용

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 61 에 나타난 성매매된 자 에 개념에 대한 것이었다. 법무부에서는 성매매 된 자 라는 개념이 전면 재검토되고 수정이 필요하다는 입장이었다. 법안 에서 성매매 는 윤락행위를 대체하는 쌍방의 성교 행위를 포괄하는 것이 며, 매매의 대상은 성 인데 비해 성매매된 자 의 매매대상은 사람 을 의 미하는 것이므로, 성매매 피해자 또는 (성매매를 목적으로) 인신매매된 자 등으로 교체해야 한다는 것이 법무부의 의견이었다.(최재경, 2003 10) 이와 관련해 여성단체에서는 성매매의 개념 자체에 대한 이견으로 받 아들여 이에 대한 이의를 강력히 제기했다. 즉 성매매된 자는 자발성을 띠우지 않은 상태의 강요의 개념이고 성매매피해자는 성매매에 관련된 여성들의 자발성을 전제로 한 용어라는 점, 성매매 피해자라는 용어로 한 정시킴으로써 좀더 폭넓은 의미의 성매매된 자들을 보호하는데 장애가 된다는 점을 근거로 성매매된 자 로 표현하고, 좀더 폭넓은 의미의 대상 자를 보호할 것을 주장하였다.15) 이 문제에 대해 이 법안을 마련하는데 중심적인 역할을 했던 이찬진 변 호사는 성매매된 자 라는 용어에 대하여 성매매 피해자 라는 개념을 도 입하자는 의견에 대하여는 수긍할 수 있지만, 원안이 근본적으로 금지주 의 원칙을 고수하고 있고, 스웨덴과 같은 방식의 성매매 여성 = 피해자 라는 사회적인 합의를 도출하기에는 아직 시기상조라는 점에서 국제 협 약에서 통용하고 있는 용어의 직역인 성매매된 자 16)정도의 용어를 부득 이 사용할 수 밖에 없다는 입장을 밝혔다.(이찬진, 2003 23) 이러한 논 의를 거친 결과, 최종적으로는 법무부의 주장대로 성매매피해자 로 용어 가 조정되고, 그 대상범주도 줄어들게 되었다. 또한 국회 법제사법위원회의 전문위원은 법률 검토보고서를 통해 법정 형의 균형에 관한 문제, 성매매된 자의 범위에 관한 문제, 외국인여성에 대한 특례로서 선고때까지 강제퇴거명령 집행 유예 문제, 성매매에 대한 추정과 관련해 성을 파는 행위를 한 자 중에서 성매매된 자를 보호하기 15) 한국여성단체연합 사무총장 인터뷰 내용 16) prostituted women

62 여성연구 위해 성을 파는 행위를 한 자가 자신이 성매매된 자임을 주장할 경우 이 에 대한 입증책임을 수사기관이 갖도록 하는 내용 등에 대해 이의를 제 기했다.17) 통상적으로 국회 상임위와 관련부처는 법안심의과정에서 긴밀 한 협조체제를 유지하며 의견 조율을 거치는 것이 관례로 되어있어, 법사 위와 법무부는 법률제정과정에서 이에 대한 의견 조율이 있었을 것이다. 결과적으로 여성단체는 성매매와 관련한 영업을 하는 자에 대한 보다 강 력한 처벌을 요구하였지만 국회와 행정부의 의견으로 인해 당초의 요구 보다 처벌형량이 완화되었으며, 성매매된 자의 범위도 여성단체의 주장에 비해 축소 조정되었고, 외국인 여성에 대한 특례는 공소시까지로 축소 적 용되었고, 수사기관이 성매매된 자의 추정과 관련한 입증책임을 갖지 않 는 것으로 정리되었다. 성매매 근절을 위해서는 정부의 단호하고 강력한 의지가 담긴 법률이 제정되어야 한다는 여성단체의 강력한 주장과 다른 법률과의 형평성, 그동안의 관례 등을 고려해 이보다는 완화된 법규를 적 용해야 한다는 의견이 팽팽하게 맞섰으나 행정부와 의회, 관련단체가 함 께 모여 법조문에 대한 축조심사를 거친 후 절충된 안이 마련되었다. 결국 여성단체에서 처음에 의도했던 내용을 많은 부분 양보하고서 법 안이 통과되었던 것이다. 여성단체들은 성매매로 인해 피해를 당한 여성 들에 대해서는 처벌을 하기 보다는 사회복귀를 위한 지원을 중심으로 하 는 성매매여성의 비범죄화 를 요구하였고, 법안 논의과정에서 국회의원 들의 반대로 충분히 반영되지 못하였지만, 결국 법안통과를 위해 이를 받 아들이는 쪽으로 합의하는 조정의 과정을 거쳤다. 그러나 이러한 논란이 있었음에도 불구하고 법조문의 최종 심사과정에 있어서 국회와 정부, 여 성단체간의 긴밀한 교류하에 법조문 개정을 함께 논의하고 성안하는 과 정을 거쳤다18)는 것 자체가 큰 의미를 갖는 일이고 바람직한 거버넌스의 가능성을 보여준 사례라 하겠다. 윤락(淪落) 이라는 용어가 도적적으로 타락한 사람이라는 의미를 가진 17) 국회 법사위 전문위원의 성매매처벌법 법률심사보고서 참조 18) 한국여성단체연합 사무총장, 해당 법률발의 담당비서관, 여성부 권익증진국장과의 인터뷰 내용

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 63 개념으로서 성을 파는 사람, 주로 여성이 바람직하지 못하다는 가치판단 에 근거하여 성매매 여성들에 대한 비도덕적인 낙인을 통해 성매매 문제 를 사회구조적인 문제가 아닌 개인의 문제로 바라보게 한다는 지적을 반 영해 보다 가치중립적인 용어로서 성매매 라는 용어를 사용하였다는 점, 즉 성을 사고 파는 행위 주체를 모두 포함한 성매매 라는 표현으로서 자 본주의 사회에서 인간의 몸과 성이 상품처럼 매매 되는 현실을 명확히 규정함으로써 사회적인 해결방안을 모색하였다19)는 점 등 이 법이 갖는 의미는 지대하다. 윤방법 개정에 비해 법안명에서부터 이에 담긴 개념적 정의나 구체적 인 내용에 이르기까지 상당부분 앞선 내용으로 법안이 마련되었으나 앞 서 언급했듯이 여성단체가 당초에 주장했던 내용의 많은 부분을 양보하 고 조정해 이루어진 법이기에 이런 한계로 인한 아쉬움이 함께 제기된다. 따라서 이의 개정을 위한 또 다른 노력이 여성단체를 중심으로 경주될 것으로 보인다. 우선 처벌법 의 내용 중에서, 강제나 강요가 없는 선불금의 이용 을 성매매 피해자 범주에 포함시켜야 한다는 현장의 요구가 반영되지 않음 으로써, 선불금 피해 성매매여성들이 자신들에 대한 포주들의 강요행위를 증명하지 못할 경우, 처벌될 수 있다는 점이 우려됨과 동시에 성매매 피 해여성의 범위가 축소되었다는 점, 불법적인 성매매가 이루어진 업소에 대한 폐쇄를 통한 성매매 업소의 축소를 시도한 행정처분 조항이, 현행 법 체계상의 한계를 이유로 인해 삭제됨으로써, 성매매업소를 폐쇄하기 위한 별도의 입법이 요청된다는 점을 들 수 있다.20) 그리고 성매매 피해여성 보호와 이를 위한 지원시설의 설치라는 법 조 항과 법리적으로 모순되는 감호위탁 이라는 용어가 삽입되어 이 조항의 삭제가 반드시 필요하다는 점21) 등의 문제점이 지적되고 있어 이의 개정 19) 조배숙의원실 자료집 및 성매매방지법 발의안, 여성위원회 및 법사위원회 법안 검토보고서 등 참조 20) 조영숙, 성매매방지법 제정, 그러나 이제부터가 시작이다., 한국여성단체연합 홈페 이지 참조 21) 한국여성단체연합의 사무총장인 조영숙씨에 의하면 이 부분은 법안 최종심의과정까

64 여성연구 을 위한 작업이 이루어질 것으로 보인다. 3) 사건발생에 따른 여론을 적절히 활용해 법률안 제정으로 연결 여성관련 주요 법률의 제정과정을 살펴보면 사건발생 여론조성 여성 단체의 활동 정부 압력 국회 압력 법률 제정의 과정을 거치고 있다. 특히 사회적으로 이슈가 되는 문제에 대해 여성단체에서 문제의식을 갖고 정 책적 대안 마련이 필요하다고 생각하고 나름대로의 대처방안을 논의하는 시점 에서 터진 사회적 사건들은 사회적 대안 마련, 즉 관련법안을 제정케하는 중요 한 계기를 제공해 주는 것으로 나타난다. 성폭력특별법 과 가정폭력방지법 의 경우, 이의 대표적인 예이고 성매매 방지법 제정 과정에도 이러한 현상이 그대로 반복된다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같이 도표로 설명된다. <표 2> 여성관련 주요법안 제정 경과 성폭력특별법 22) 가정폭력방지법 23) 성매매방지법 1988년 강간의 위기에 서 범인의 혀를 절단 시킨 변월수씨 사건, 구타 남편 살해혐의로 2000년 9월 군산 대 경찰관들에 의한 윤간 구속된 OOO(1999 남00(1991 명동 화재참사로 5 사건인 강정순씨 사 년), 이형자(1993년), 명의 성매매 종사 건, 1991년 20년이 지 이순심(1994년), 김명 사건 여성 희생 난 성폭행 가해자를 희(1995년) 사건 발생 2002년 1월 군산 개 살해한 김부남씨 사 1996년 구타 아버지를 복동 화재참사로 14 건, 1992년 양부의 지 살해한 전말석 사건, 명의 성매매 종사 속적인 성폭력에 시달 구타 사위를 살해한 여성 희생 리다 남자친구와 함께 이상희 할머니 사건 양부를 살해한 김보 은ㆍ김진관 사건 지 전혀 이야기가 없었던 부분인데 통과된 최종법률안에 이 내용이 삽입되었다고 한다.

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 65 성폭력특별법 22) 아내구타문제와 강간, 성추행 피해자들에 대 여론 한 상담과 지원을 주 조성 업무로 하던 여성의 및 전화를 중심으로 한 여성 여성단체의 공동연대 단체 활동 시작. 성폭력 관 의 련법안을 비판하는 강 활동 연회와 간담회,공청회 잇달아 개최 가정폭력방지법 23) 성매매방지법 성매매방지법 법 안 마련을 위한 수 구타 여성의 인권보호 차례의 전문가 간담 를 위해 상담활동을 회, 워크샵 개최. 하던 현장의 여성단체 국회를 상대로 한 들이 주도적으로 개입 법안설명회 계속 개 하여 법안을 성안. 여 최 성단체가 주도하여 시 성매매방지법 제 민사회단체와 연대해 정 청원(2001년 11 가정폭력방지법 청 월 26일) - 조배숙, 원(1996년 10월 30일) 이연숙, 송영길 의원 소개 제14대 국회의원(92 년 3월 14일) 선거 총선을 앞둔 상황에 서 발생한 충격적인 성폭력 사건으로 불 안한 사회적 분위기 정부 와 여성단체의 활동 와 에 공감하는 여론이 정당, 형성되자 각 정당은 국회 총선을 앞두고 여성 96년 10월, 국민회의 2002. 2. 4. 여성특별 추미애 의원 외 48명 위원회 청원안 처리 의 명의로 가정폭력 - 개복동 사건 직후 방지법안 제출 - 종합대책, 관계자 96년 11월 신한국당 처벌 요구, 보상방 권영자 의원 외 149인 안, 유흥업소 불법 의원 발의로 가정폭 행위 규제 관련법안 력방지법의처벌등에관 개정, 성매매방지 한특례법안 과 가정 법 시급히 제정할 폭력방지및피해자보호 것 촉구 의 표를 의식하여 특별 등에관한법률안 으로 활동 법 제정을 공약으로 2개 법률안 제출 96년 11월 자민련 함 약속. 92년 7월 13일 민자 석재 의원 외 48명 의 당안, 7월 22일 민주 원 명의로 가정폭력 2002년 9월 11일 조 배숙 의원 외 86명 명의로 법안 공동발 의 발의된 법률안 검토 당안, 8월 1일 여연안 방지법안 제출 과정에서 국회와 정 (청원:이우정의원 소 여성정책전문가인 여 부와 여성단체가 함 개), 10월 31일 국민 성의원들의 적극적인 께 참여해 의견 조

66 여성연구 성폭력특별법 22) 가정폭력방지법 23) 성매매방지법 활동 당안 국회 상정- 14 3당 대표 면담, 국회 대 국회에 총 4개의 법사위 전문위원과 여 정 작업을 거침 성단체 대표간의 간담 법률안 상정 회 등 실시 2003년 3월 2일 성 1997년 11월 가정폭 1993년 12월 17일 매매알선등행위의처 력방지법의처벌등에관 법률 성폭력범죄의 처벌 벌에관한법률, 성 한특례법, 가정폭력 제정 및 피해자보호 등에 매매방지및피해자보 방지및피해자보호등에 관한 법률 제정 호등에관한법률 제 관한법률 제정 정 즉 이들 법률의 제정에는 사회적으로 크게 관심을 불러일으키고 주위 를 환기시킬만한 자극적인 사건이 발생하고 이들에 대한 언론의 보도가 대대적으로 있게 되면서 이와 관련된 업무를 하던 여성단체들이 적극적 으로 나서 이러한 사회문제 해결을 위한 법률 제정의 필요성을 역설하게 되고 이에 부응해 정치권이 앞장서서 법안 개정을 이루는 양상이 재연되 고 있다. 성폭력특별법, 가정폭력방지법 에 이어 성매매방지법 제정과정에 서도 이와 관련한 중요한 사건이 터져, 사회적인 여론이 형성되어 있었던 것이고, 여성단체에서는 이런 분위기를 적절히 활용했다고 볼 수 있다. 법안 성안에서부터 청원, 입법 촉구에 이르기까지 다양한 활동을 벌인 결 과 얻어진 소득이었다고 할 수 있지만, 사건이 발발하고 이로 인해 여론 이 어느 정도 무르익은 상태여서 이에 대한 공감대 형성이 훨씬 쉽게 이 루어졌다. 즉 여성단체의 지속적인 작업도 중요하지만 이의 당위성을 부 연해주는 계기가 있을 때 이를 적극 활용하고 정책으로 유기적으로 연결 22) 이상덕(1997)의 논문 참조 정리 23) 남인순(2002)의 논문 참조 정리

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 67 시키는 순발력과 기민함도 매우 필요하다 하겠다. 2. 국회와 행정부내 고위직 여성 네트워크의 영향력 여성단체 출신의 지은희 여성부 장관이 여성단체의 청원에 의해 진행 되는 법안 제정과정에서 크게 힘이 되었으리라는 것은 미루어 짐작하고 도 남음이 있다. 지 장관은 이 법안이 통과되어야 한다는 확실한 의지를 갖고 있었고 이를 위해 관련부처장관에게 계속적인 협조와 지원을 요청 하는 한편 여성단체와의 지속적인 교류, 지원 등의 활동을 펼쳤다. 이 법 안 통과 과정에서 공식, 비공식적인 자리에서의 만남을 통해 강금실 법무 부장관과의 협조체계가 자연스럽게 이루어졌다고 한다.24) 강 장관의 취임전인 2002년 11월에 국회 법제사법위원회 위원장에게 보낸 성매매알선등행위의처벌및방지에관한법률안 검토의견25)에서 법 무부는 제정안은 관련 법률의 난립을 초래할 우려가 있고, 성매매 행위 의 성행에 대한 충분한 사회적 논의와 근절 대책이 없이 처벌만을 강화 하는 것은 오히려 법의 규범성과 실효성을 저해할 수 있음. 입법이 필요 한 사항은 윤방법 개정과정에 반영하면 충분하므로 법제정 반대의견 임 이라고 공식입장을 밝힌 바 있다. 즉 제정안에 대해 인신매매 행위에 대하여는 형법상 부녀매매죄에 관 한 처벌규정(제288조)이 있고, 성매매 알선ㆍ강요행위에 대하여는 윤방 법 에서 상세한 규정을 두고 있으며, 청소년에 대한 성매매 알선행위는 청소년의성보호에관한법률 에서 별도로 규율하고 있어, 동종의 범죄행위 를 수개의 법률에 중복하여 규율하면서 그 구성요건 및 법정형 등을 달 리하는 것은 입법의 명확성과 통일성을 저해한다 고 보았고, 성매매 관련 사범에 대하여도 위와 같이 여러 법률로 규율하고 있음에도 또 다른 성 매매 관련 법률을 제정하는 것은 바람직하지 아니하고 만약 입법으로 반 24) 여성부 권익증진국장과의 인터뷰 내용 25) 국회 법제사법위원회에서 요청한 성매매알선등행위의처벌및방지에관한법률안 에 대 한 법무부의 공식견해라 할 수 있는 것으로 법무부 기획예산담당관실에서 보낸 2004년 11월 4일자 공문내용.

68 여성연구 영하여야 할 사항이 있다면 윤방법 의 개정을 통하여 반영함이 상당하 다고 밝혔다. 또한 성매매 행위의 성행은 처벌규정의 미비보다는 성개방 풍조 및 향 락풍조의 확산 등 전반적인 가치관의 혼돈에 기인하는 것으로 보고, 윤락 가를 비롯한 성매매 사범 전반에 대하여 사회적으로 충분한 논의를 거쳐 종합적인 근절방안이 마련되지 아니한 상황에서 처벌규정만 대폭 강화한 다고 하여 법의 규범성과 실효성을 확보하기는 어렵고, 오히려 법경시 풍 조를 조장할 우려가 있으므로 신중한 검토가 필요하다는 것이 공식적인 의견이었다. 그러나 강 장관 취임 후인 2003년 7월 1일 국회 법제사법위원회 주관으 로 열린 공청회26)에 참석한 법무부의 최재경 검찰제2과장은 단일 입법하 는 것이 바람직하다는 전제하에, 여러 가지 검토할 사항이 있고 이런 사 항들이 깊이있게 논의가 되어서 입법에 반영되었으면 한다는 취지의 발 언을 하였다. 진술 내용을 구체적으로 살펴보면 현재 성매매 또는 그와 관련된 인 신매매의 다양한 형태를 효과적으로 규제할 수 있는 통일적 법체계가 없 고, 다양하게 혼재된 법률 규정으로 대처해서 실효성에 의문이 제기되고 있다. 법정형도 나름대로는 엄정하게 되어 있지만 실제 재판상의 선고형 량은 미미한 수준이다. 또 성매매 등 다양한 목적에서 이루어지는 인신매 매에 강력하게 대처하려는 국제적 입법추세와 맞지 않는 면이 있다. 성매 매, 특히 이와 관련된 인신매매 문제에 강력하고 효율적으로 대처할 수 있는 입법적 정비가 필요하다. 법정형을 지금보다 상향조정하고 구성요건 을 현대화하고, 처벌과 피해자 보호의 조화 등 다양한 고려가 필요하다. 성매매를 조장하는 알선, 강요 등 사례를 강력하게 단속하고 엄정하게 처 벌할 필요가 있다. 수사ㆍ재판의 효율성을 높이기 위해서 신고자를 보호 26) 2003년 7월 1일 국회 법사위원회 주최로 열린 공청회에는 참고진술인으로 법무부의 최재경 검찰제2과장, 참여연대 사회복지위원회의 이찬진 부위원장, 서울지방법원 동 부지원 전주혜 판사, 한국여성단체연합 성매매특위 김현선 집행위원장, 대한변호사 협회 배금자 변호사, 한국형사정책연구원 청소년범죄연구실 김은경 연구위원이 참 석했다.

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 69 하고, 보상금 제도 등을 검토할 필요도 있다. 등의 내용으로 성매매알 선등행위의처벌및방지에관한법률안 의 제정 취지에 대해 적극 공감을 표 명하였다. 다만 피해자 보호 법률이 여성위원회 소관으로 가는 것에 대한 문제, 다른 형벌법 체계나 균형, 책임주의, 구체적인 수사실무의 애로, 지 나친 중형주의 등에 대한 우려가 있어 이의 재검토가 필요함을 지적하며 깊이 있는 논의를 통한 법률제정에 공감하는 입장을 보여주었다. 법무부의 입장변화에 대해 법안을 발의한 조배숙 의원은 이 변화에 대 해 공식적인 입장 변화인지를 확인하자 이에 대해 진술인은 아직 공식적 인 입장이 완전히 정리된 것은 아니나 그런 방향으로 정리될 가능성을 내비쳤다. 이에 대해 조 의원은 장관이 바뀌어서 그런 것은 아닌지를 질 문했고 이에 대해 진술인은 그런 것 때문은 아니라고 답했으나 장관의 견해가 전혀 반영되지 않았다고 볼 수 없을 것이다. 조 의원 외에도 조순 형 의원이 법무부의 입장 변화에 대한 확인을 하는 발언을 하였고 이에 대해 최재경 검사는 입법의 필요성에 공감하며 부분적인 내용검토는 필 요하다는 정도라는 입장을 분명히 하였다.27) 성매매방지법 을 조 의원이 대표발의하였을 당시만 해도 윤방법 의 개정 필요성에 대해서는 공감대가 형성되어 있었으나 이 법의 개정을 넘 어서 완전히 새로운 법을 제정한다는데 대해서는 회의적인 시각이 팽배 했었다. 법무부에서도 이 법이 발의된 직후 법제사법위원회에 제시한 의 견을 통해서도 이에 대해 반대의 입장을 분명히 하고, 윤방법 의 개정을 통해 반영함이 적절하다는 견해였다는 것은 앞서 언급한 내용에서 분명 히 드러난다. 그러다 법안이 본격적으로 논의되기 시작한 시점에서는 이의 제정에 대해 거의 공감한다는 분위기로 돌아섰다. 특히 소관부처인 법무부의 생 각이 바뀌게 된 데는 강 장관의 취임이 가장 큰 영향을 미쳤다고 보는 것 에 별로 이의를 달 사람이 없을 것이다. 실제로 강 장관은 이 법안이 반 드시 통과되어야 할 법안이라는데 인식을 같이하고 이 법안 통과에 법무 부가 협조할 것을 지시했다고 한다.28) 여성단체에서는 여성주의적 관점 27) 국회 회의록 시스템을 이용한 2003년 7월 1일 법사위 공청회 회의록 검색

70 여성연구 을 가진 여성장관이 법안소관부처의 수장이었다는 점이 성매매방지법 제정과정에 결정적인 영향을 미쳤다고 평가한다.29) 2003년 9월 22일 여성부와 법무부가 공동으로 주최한 2003 국제인신매 매방지전문가회의 에 참석한 여성부 장관은 성매매방지법 의 제정 의지 를 분명히 표명하였고, 법무부 장관도 인신매매와 관련된 각종 범죄 근절 을 약속30)하는가 하면 조배숙 의원도 이 자리에 참석해 성매매방지법 제정에 대한 두 여성장관과 발의의원의 성매매방지법 제정에 대한 공 감대 및 의지가 곳곳에서 표출되었고 이러한 약속들이 법안 통과에 큰 힘으로 작용한 것으로 보인다. 또한 국제회의에서 보여준 우리나라의 성 매매근절의지를 분명히 보여준 만큼 이에 대한 국제적 위상을 고려해서 라도 성매매방지법 제정이 힘을 받았을 것으로 생각된다. 이는 기존 우리 사회가 이런 저런 연고를 이유로 자연스럽게 네트워킹 이 이루어지고 이것이 자연스럽게 업무로 연결되는 경우가 적지않은 체 제라는 것을 감안할 때, 좀더 많은 여성들이 우리나라의 정책을 결정하는 자리에 위치하게 될 경우 자연스런 자매애와 연대의식이 형성되어 성인 지적인 관점에서 정책이 결정되고 수행될 수 있다는 좋은 사례를 보여주 는 것이라 하겠다. 3. 법안발의 의원의 의지와 소속 위원회의 의미 이 법안을 발의한 조배숙 의원은 최초의 여성검사 출신으로서 제16대 국회 법제사법위원회에 참여하여 여성 인지적인 시각을 갖고 법안 제정 에 대한 의지를 갖고 있었다는 것이 큰 요인으로 작용했다. 국회의 법안 은 소관 상임위를 통과하더라도 모든 법률이 법사위를 거치도록 되어있 는 만큼 법사위 위원의 법에 대한 의식이 제ㆍ개정 여부에 매우 중요한 영향을 미친다. 그러나 여성의원의 수가 몇 명 안되는 상황에서 법사위 28) 여성부 권익증진국장과의 인터뷰 내용 29) 한국여성단체연합 사무총장 인터뷰 내용 30) 연합뉴스 2003년 9월 22일자 보도 참조

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 71 소속으로 활동하는 의원이 거의 없어 우리나라 법률 제ㆍ개정에 여성적 관점, 즉 성인지적 관점을 갖고 법안을 심의하는 의원이 거의 없다는 것 은 매우 중요한 문제이다. 조 의원은 16대 국회가 출범한 지 3개월이 지 난 후 9월부터 국회의원직을 승계받아 의원활동을 시작하였고 그 전에 16대 국회에서 법제사법위원회에 속한 여성의원은 한명도 없었고 이후로 도 조 의원이 유일하게 여성으로서 법사위에 참여하였다. 법사위 소속 의원들의 경우 대부분 검사, 판사, 변호사 등 법조계 출신 으로 이루어지고 있는데 이들 의원들의 보수성향은 다른 상임위원회보다 훨씬 강한 것으로 나타난다. 실례로 1997년 헌법재판소에서 헌법불합치 판결을 받아 이미 법으로서의 효력을 상실한 동성동본금혼 조항에 대해 서조차 관련된 법률을 개정하지 못하고 있는 실정이다. 즉 법적으로 이미 의미가 없는 법률임에도 불구하고 이를 완전히 없애는 법안을 마련하는 데 주저하는 정도로 보수적인 성향을 지니는 위원회가 법사위인 것이다. 성매매방지법 은 우리 사회의 일반적인 분위기에 비추어 볼 때 상대적 으로 진보적인 내용을 담고 있는 법안인데 이 법안을 발의한 의원이 법 사위 소속 의원이 아니었고 이 법 제정에 대한 강력한 추진의지를 갖지 않았었더라면 국회 법사위는 이 법안의 상정을 무작정 늦추게 되고, 이에 따라 법안 처리가 회기를 넘어서면서 자동폐기되는 양상을 맞이했을 지 도 모를 일이다. 앞으로도 법사위를 비롯한 핵심적인 국회 상임위원회에 보다 많은 여성이 참여할 수 있다면 여성관련 법률제정이 보다 능동적이 고 발전적인 모습으로 이루어 질 수 있을 것이다. 최소한 30%는 여성이 국회에 진출할 수 있어야 제대로 된 여성들의 목소리가 반영될 수 있다 는 것이 이번 법률 통과를 통해서도 얻게 되는 교훈이다. 조 의원은 민주당이 열린우리당과 분리되는 과정에서 민주당 소속의 의원들이 소속당을 떠나 열린우리당으로 가게 됨에 따라 비례대표 국회 의원의 경우 국회의원직을 사퇴한 상황이었는데도 이 법안의 통과를 위 해 의원직을 사직하지 않음으로써 눈총을 사기도 하면서 이 법의 통과에 전력을 기울여왔다. 이러한 노력의 결실로서 이 법안의 통과가 이루어졌 다고 볼 수 있을 것이다.31)

72 여성연구 또한 이 법률의 성안과 통과에 노력했던 조 의원의 비서관이 여성단체 출신으로서 여성단체와 의원간의 적절한 정보통로로서 연계를 형성케 하 는데 기여했던 것으로 보인다.32) 4. 상임위원회로서의 여성위원회의 법안 심사 및 의견 제시의 효과 여성위원회 소관법률이었던 보호법 안에 대해 여성위원회 소속 의원 들의 분명한 입장정리도 법제사법위원회 소관법률이었던 처벌법 안과의 연계처리에 큰 영향을 미쳤다. 여성위원회에서는 소관법률로 회부된 성매매방지및피해자보호등에관 한법률안 에 대하여 이의제기가 거의 없이 이 법안의 통과를 기정사실로 인정하고 법안의 통과에 매우 적극적인 태도를 보였다. 즉 2002년 9월 여 성위원회에 보호법 안이 회부된 직후인 2002년 10월에 법안을 곧바로 상정했고, 이를 법안심사소위원회에 회부하여 이에 대한 논의를 곧바로 진행해 나갔다. 그러나 보호법 안과 처벌법 안이 상호연계되어 있어 법 제사법위원회와의 연석회의 또는 공동 공청회 개최여부 및 시기를 협의 해가며 계속 심사해 가면서 처벌법 안의 처리추이를 관망하는 입장에 놓이게 되었다. 그러나 법제사법위원회에서 처벌법 안의 논의가 시작되 자마자 곧바로 보호법 안을 처리하고 법사위의 일정에 최대한 맞추어 2003년 12월 이 법안을 위원회에서 통과시켜 법사위원회에 회부하는 등 기 민성을 발휘해 법사위에서의 논의에 박차를 가하도록 압력을 불어넣었다. 법사위에서는 여성위원회에서 제시한 보호법 안 수정안과 함께 처벌 법 안을 함께 처리해 본회의에 회부했고 본회의에서도 별다른 이의 제 기없이 원만히 통과되었다. 이는 여성특별위원회로서 법안에 대한 의견제시의 권한만을 갖고 있다 가 직접 법안심사 권한을 갖는 상임위원회인 여성위원회로서 위상을 갖 31) 해당 법률발의 담당비서관과의 인터뷰 내용 32) 조배숙 의원의 비서관은 한국여성단체연합의 회원단체인 한국여성민우회 출신으로 이 법률 제정과정에 깊숙이 개입했음.

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 73 춘 여성위원회가 있음으로써 법률 제정에 큰 역할을 할 수 있는 권한을 적절히 행사한 사례로 보이며, 앞으로 여성위원회가 여성 관련법률 제ㆍ 개정에 절대적인 영향을 미치는 계기로도 작용할 것이다. Ⅴ. 맺는 말 성매매방지법 이 통과되기까지 행정부의 관련부처는 부처 나름대로, 여성단체는 여성단체대로, 국회는 국회대로 이의 통과를 위해 다양한 노 력을 하였고 그 결실로서 의미있는 결과물을 얻을 수 있었던 것으로 평 가된다. 성매매방지법 은 제16대 국회의 중요한 결실이며, 역사적으로도 큰 의미를 지닌 여성관련입법으로 기록될 것이다. 법률안 발의 당시만 해 도 법안의 통과가 매우 회의적이었고, 이의 통과는 무리일 것이라는 의견 이 지배적이었으나 여러 가지 요인이 복합적으로 어우러져 상승효과를 거둔 것이라고 평가할 수 있다. 연구결과, 성매매방지법 제정에 영향을 미친 가장 중요한 요인으로 는, 우선 여성단체의 영향력이 두드러지게 나타나 행정부와 국회를 주도 하면서 법률제정과정을 이끌었고 사건발생에 따른 여론을 적절히 활용해 법률안 제정으로 연결했다는 점, 국회와 행정부의 고위직 여성 네트워크 의 영향력, 법안발의 의원의 의지와 어느 위원회에 소속하는가가 중요하 게 작용했고, 상임위원회로서의 여성위원회의 법안 심사 및 의견 제시가 효과를 거두었다는 점을 들 수 있다. 성매매근절관련법 제정은 2000년 총선과 2002년 대선 당시 한나라당, 민주당의 공약사항이었다. 성매매를 근절하는 법안을 만들겠다는 것이 양 당의 공약사항이었던 만큼 법안 제정에 대한 의무감도 어느 정도는 작용 했을 것으로 보인다. 또한 2004년 총선을 앞두고 여성들의 표를 의식한 의원들이 이 법안에 대해 찬성하는 입장을 취함으로써 결실을 거두었다 고도 하겠다. 이상의 여러 가지 요인들이 함께 작용하지 않았더라면 성매매를 필요

74 여성연구 악으로 여기는 우리나라의 사회 분위기상 이 법은 탄생할 수 없었을 것 이다. 여기서 이들 여러 요인이 어우러지도록 한 원동력이 여성 NGO였 다는 것은 매우 중요한 의미를 갖는다. 이는 여성 NGO가 국가의 정책의 지를 추동시켜 거버넌스를 실현시킨 사례로 보여진다. 쉬운 일은 아니었 지만 입법과정에서 정부와 여성단체, 의회가 함께 힘을 모아 법 통과라는 성과를 거두었으나, 법안 통과 후의 진통 또한 만만치 않다. 이 법안은 올해 3월에 통과하고 6개월간의 준비기간을 거쳐 9월 23일 부터 본격적으로 시행되고 있다. 이 법의 시행을 앞두고 정부에서는 강력 한 집행의지를 천명했고, 법 시행 첫날부터 한달동안을 성매매특별단속기 간으로 정해 대대적인 단속에 들어갔다. 언론에서는 이 법의 시행과 특별 단속에 대한 내용을 톱뉴스로 계속해서 보도했고, 이에 대한 반발세력의 움직임도 상세히 보도하고 있다. 집창촌에 대한 집중단속으로 생계에 위 협을 받고 있다고 주장하는 성매매종사 여성들의 시위, 이 법의 시행에 대한 일반 남성들의 반응, 일부 국회의원의 국감장에서의 성매매 옹호 발 언에 이르기까지 법에 대한 반발이 만만치 않음을 계속 보여주고 있다. 시행착오를 거치긴 하겠지만 성매매가 인권유린의 차원에서도 꼭 근절되 어야 할 국가적 과제임에도 불구하고 국가의 경제 최고책임자의 입에서 는 이 법을 폄하하고, 우리나라의 어려운 경제상황에 어려움을 줄 수 있 다는 발언이 나오고 이것이 큰 비중을 갖고 보도되는 상황이다. 이에 대 해 성매매 근절에 대한 여성계의 강력한 입장, 여성부와 경찰의 강력한 법 추진 의지도 함께 보여지고는 있지만 이 법이 현실적으로 우리 사회 에 정착하기까지 각계의 지속적인 노력이 필요함을 절감한다. 정부 관료들의 이해관계, 여성들의 실질적인 요구와의 차이, 그리고 시 민사회의 남성성 등으로 인해 성평등과 관련해 시민사회 주도 거버넌스 가 그렇게 바람직하게만 작동할 수 없다는 현실적인 장애의 우려가 성 매매방지법 시행과 함께 우리 눈 앞에 그대로 나타나고 있는 현실은 매 우 안타깝지 않을 수 없다. 그러나 우리나라의 성매매관련 정책이 이러한 장애를 극복하고 좋은 거버넌스의 사례로 남게하기 위해서 앞으로도 정 부와 NGO의 노력은 계속되어야 한다.

성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 75 여성부문의 정책은 정부에 의한 일방적인 정책이라기 보다는 민간의 요구와 세계적인 추세, 입법부와의 공조활동 등을 통한 거버넌스 관점의 정책이 이미 추진ㆍ이행되어 왔다. 여성부문은 정부 정책 이행에 있어 다 른 어느 부문보다 거버넌스 관점이 폭넓게 활용되고 있다고 할 수 있으 며 여성관련 법안 제정과정에서 이러한 움직임이 더욱 분명히 감지된다. 여성단체가 입법과정에 미친 영향력에 대하여 살펴보고자 성매매방지 법 의 제정 과정에 나타난 여러 가지 요인에 대한 검토를 하는 과정에서 시민사회중심 거버넌스의 등장을 확인할 수 있었다. 여성단체가 정부의 중요한 정책형성활동 중의 하나인 법률 제정과정에 깊숙이 개입하는 것 은 거버넌스 개념의 성공적인 도입을 가능케 해주는 사례이다. 성폭력특 별법, 가정폭력방지법 에 이어 여성단체가 처음부터 전략적으로 법안 을 마련하고 정부를 주도하면서 이루어낸 성매매방지법 의 제정과정은 시민사회 중심 거버넌스의 대표적 사례로서 그 의미를 부여할 수 있다. 성매매방지법 제정과정에 나타난 여성단체와 정부와의 관계는 우리나라 의 행정부문과 NGO와의 파트너십을 통한 성공적인 젠더 거버넌스 모델 로 제시될 만한 것으로 보인다. 중요한 국가의 정책 아젠다가 NGO에 의해 선도되고, 그 구체적인 내 용이 NGO의 주도에 의해 결정되는 시민사회중심 거버넌스의 형태를 분 명하게 보여준 성매매방지법 의 제정과정은 우리나라의 제반 정책영역 에서 거버넌스 체제 도입을 모색해 보는데 있어 성공적인 모델로 활용될 수 있을 것이다.

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성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 요인에 관한 연구 79 조배숙 의원실 박진경 비서관(법률제정당시의 비서관, 2004.. 8. 12, 면담 인터뷰) 한국여성단체연합 조영숙 사무총장(법률 제정당시 정책실장, 2004. 9. 14, 전화인터뷰)

80 여성연구 A Study on the Factors Affected the Legislation of the Sex Trafficking Prevention Act Focusing on the Governance Perspective and the Role of Women NGOs Hyeran Oh* A serial fire broken out in the sex trafficking district in Gunsan in 2000 raised the public consciousness against sex trafficking in Korea. This incident was an incentive to the legislation of the Sex Trafficking Prevention Act. This study examined what factors affected the passing of the bill, which seemed almost impossible at time of its suggestion. The results show that many factors worked together to create a synergistic effect for the legislation of the Act (1) the pressure and the initiative of women's organizations, and appropriate use of public opinion, (2) the women's networking in higher level at the parliament and the government, (3) the will of the lawmakers and the importance of their committee, and (4) the investigation of the bill and suggestions of the women's committee. Had these factors not worked together, the Act could not have been made in Korean atmosphere.33) Among these factors, the effort of women's organizations was the greatest. The strong intervention of women's organizations in the legislation of the Act shows that NGO governance and gender governance can be successfully introduced in national policy-makingprocess. This case makes a model of successful gender governance through the partnership between the government and Women NGO's in Korea. * Sookmyung Womens University