KINU 통일대계연구 2 0 1 1-0 3 통일대계연구 남북합의통일 마스터플랜 통일대비를 위한 국내과제 박종철, 허문영, 강일규, 김학성, 양현모, 정순원, 정은미, 최은석
통일대비를위한국내과제 인쇄 2011 년 12 월 30 일 발행 2011 년 12 월 30 일 발행처통일연구원발행인통일연구원장편집인통일정책연구센터기획 디자인 인쇄처두일디자인 (2285-0936) 등록제2-02361 호 (97.4.23) 주소 (142-728) 서울특별시강북구한천로 1307( 수유동 ) 통일연구원전화 900-4300( 대표 ) 901-2523( 직통 ) 팩시밀리 901-2543 홈페이지 http://www.kinu.or.kr ISBN 978-89-8479-621-8 93340 가격 13,000원 c통일연구원, 2011 통일연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) 정부간행물판매센타 : 매장 : 734-6818 사무실 : 394-0337 본서에수록된내용은집필자의개인적인견해이며, 당연구원의공식적인의견을반영하는것이아님을밝힙니다.
통일대비를위한국내과제 박종철외
통일대계연구 : 남북합의통일마스터플랜수립 본연구는통일연구원이 2010년부터 2013년까지 4년간수행하는 통일대계연구 : 남북합의통일마스터플랜수립 프로젝트의일환이다. 통일대계연구 는남북합의통일을기본전제로포괄적인통일대계를수립하고단계별통일의과제를확인한후구체적인실행전략을제시함으로써남북한통일에대한종합적인대응책을마련하는것을목적으로한다. 연구 1차년도인 2010년에는 합의통일환경조성 이라는대주제하에통일의비전과가치, 통일의대내외환경평가, 독일통일과사회주의체제전환이후발전상등을연구하였다. 또한국내포럼과국제포럼, 통일 UCC/ 포스터 / 메시지공모전을통해통일비전을확산하고자하였다. 연구 2차년도인 2011년에는 합의통일추진전략 이라는대주제하에북한변화전략, 남북친화력확대방안, 통일대비를위한국내외과제등을연구하였다. 북한변화전략은현시점부터 5년정도의기간동안북한을변화시키는전략에대한연구이며, 남북친화력확대방안은그이후, 즉대내외환경변화로인해북한의개혁개방이본격화된시점부터통일을추진하는단계를의미한다. 5 년 5 년 현재 북한변화단계 통일추진단계 통일이후통합단계
1차년도사업 (2010) 01 통일환경평가 ( 박종철외 ) 02 통일비전개발 ( 조민외 ) 03 독일의평화통일과통일독일 20년발전상 ( 황병덕외 ) 04 사회주의체제전환이후발전상과한반도통일 ( 황병덕외 ) 05 전환기의북한과통일담론 ( 배정호외 ) 06 한반도통일과주변 4국 ( 최진욱편저 ) 07 Korean Unification and the Neighboring Powers ( 최진욱편저 ) 01, 02, 03, 04는연구과제이다. 05는국내포럼결과이며 06과 07은통일외교포럼결과이다. 이밖에통일비전의확산을위한통일 UCC/ 포스트 / 메시지공모전이있었다. 2차년도사업 (2011) 01-1 통일대비를위한북한변화전략 ( 박형중외 ) 01-2 북한변화를위한한 중협력방안 ( 임강택외 ) 02 남북친화력확대방안 ( 조민외 ) 03 통일대비를위한국내과제 ( 박종철외 ) 04 통일외교과제와전략 ( 최진욱외 ) 05 US-China Relations and Korean Unification ( 최진욱편저 ) 06 통통통일 ( 통일연구원 ) 01, 02, 03, 04는연구과제이다. 05는통일외교포럼결과이다. 06은통일의비전과가치를국민들에게보다쉽게알리기위해발간한책자이다. 이밖에통일비전확산을목적으로 통일광장 이라는이름의강연프로그램과포럼이실행되었다. 통일비전확산을위한포럼은 한반도통일의비전과가치 라는소책자로발간되었다.
목차 요약 xi Ⅰ. 서론 1 Ⅱ. 독일통일사례연구 9 1. 분단시기서독의대동독정책 : 분단관리의통일대비적의미 13 2. 독일통일의전개 : 통일대비및추진과정의특징과문제점 25 3. 통일이후통합과정의문제점 36 4. 종합및시사점 : 통일대비를위한정책과제모색 49 Ⅲ. 법 제도분야과제 53 1. 기본방향 55 2. 북한변화단계의과제 58 3. 통일추진단계의과제 75 4. 소결 90 Ⅳ. 정치 행정분야과제 93 1. 기본방향 95 2. 북한변화단계의과제 101 3. 통일추진단계의과제 110 4. 소결 126 Ⅴ. 경제분야과제 129 1. 기본방향 131 2. 북한변화단계의과제 136 3. 통일추진단계의과제 143 4. 소결 161
Ⅵ. 사회분야과제 163 1. 기본방향 165 2. 북한변화단계의과제 172 3. 통일추진단계의과제 187 4. 소결 201 Ⅶ. 인력양성분야과제 205 1. 기본방향 207 2. 북한변화단계의과제 217 3. 통일추진단계의과제 225 4. 소결 231 Ⅷ. 통일교육분야과제 233 1. 기본방향 235 2. 북한변화단계의과제 240 3. 통일추진단계의과제 253 4. 소결 265 Ⅸ. 결론 269 참고문헌 279 최근발간자료안내 285
표목차 < 표 Ⅰ-1> 제도통합 과 가치통합 의비교 6 < 표 Ⅱ-1> 통일후구동 서독지역별연방의회선거결과 : 정당명부제2기표 (%) 39 < 표 Ⅱ-2> 실업률변화추이 43 < 표 Ⅱ-3> 독일사례를통해본분야별통일대비목표 52 < 표 Ⅲ-1> 통일대비법 제도분야의과제 57 < 표 Ⅳ-1> 통일대비정치 행정분야의과제 100 < 표 Ⅴ-1> 통일대비경제분야의과제 135 < 표 Ⅴ-2> 외환보유액추이 139 < 표 Ⅴ-3> 주요국의외환보유액 139 < 표 Ⅴ-4> 경제성장률과소비자물가등락률 152 < 표 Ⅵ-1> 통일대비사회분야의과제 171 < 표 Ⅵ-2> 북한이탈주민정착지원제도개요 184 < 표 Ⅶ-1> 통일대비전문인력양성을위한교육 훈련의다양한유형 ( 안 ) 215 < 표 Ⅶ-2> 통일대비인력양성분야의과제 216 < 표 Ⅶ-3> 통일대비북한변화단계공공부문일반및고도전문가양성 ( 안 ) 220 < 표 Ⅶ-4> 통일교육원의과정별교육운영현황 222 < 표 Ⅶ-5> 통일미래지도자과정북한 통일관련교육내용 (2011년 ) 222 < 표 Ⅶ-6> 통일대비민간부문일반및고도전문가양성 ( 안 ) 229 < 표 Ⅷ-1> 통일대비통일교육분야의과제 239 < 표 Ⅸ-1> 통일대비분야별과제 276
그림목차 < 그림 Ⅴ-1> 재정건전성 138 < 그림 Ⅶ-1> 통일대비전문가인력양성방안의기본방향 209 < 그림 Ⅶ-2> 통일대비전문인력양성추진모형 ( 안 ) 210 < 그림 Ⅶ-3> 통일대비전문인력양성 관리과정모형 ( 안 ) 212 < 그림 Ⅶ-4> 통합인력교육원조직도 ( 안 ) 219 < 그림 Ⅶ-5> 북한산업기술교육원조직도 ( 안 ) 228
요약 본연구는 통일대비를위한국내과제 를도출하기위해서통일과정을 2단계로구분하고자한다. 첫번째단계는북한변화단계로, 북한에개혁 개방정권이등장하여비핵화와경제적개혁 개방을실시하고사회부문의자율성이허용되는단계이다. 이기간은독일의경우베를린장벽이붕괴되기까지의기간에해당한다. 그리고두번째단계는통일추진단계이다. 북한에개혁 개방정권이등장하여시장경제와민주제도도입이추진되고본격적으로통일협상이추진되는단계이다. 이기간은독일에서베를린장벽이붕괴된후통일이선포되기까지의기간이다. 통일대비국내과제에는많은사항이포함될수있다. 본연구는독일사례의시사점을토대로 6가지분야에대한통일대비국내과제를제시하였다. 여섯가지분야별로각각목표, 추진방향, 단계별과제를정리하면다음과같다. 첫째, 법 제도분야의국내대비방안이다. 법 제도분야의목표는북한지역에남한법체계도입을통한법적안정화와통합대비법 제도인프라구축이다. 법 제도분야의정책추진방향으로남북교류협력의제도화를위한법적 제도적기반확장, 북한변화를위한법제지원, 남북한법제통합방안마련등이설정되어야한다. 북한변화단계에서법 제도분야의과제는남북경제교류협력활성화를위한법적조치 ( 남북교류협력법및남북협력기금법개선 ), WTO 체제와개성공단활성화, 한 미 FTA와남북교류협력활성화, 북한경제특구및북한경제발전지원법제마련, 북한인권법제정, 남북한이산가족관련법제정비, 북한이탈주민의법적지위인정을위한입법, 북한체 요약 xi
제전환을위한법제정비지원등이다. 그리고통일추진단계에서법 제도분야의과제는남북교류협력심화를위한법제개선, 친족 상속법상문제해결에서취적과호적정정, 혼인과관련된문제, 재산법문제, 상속문제등해결, 남북한법제통합추진, 통일한국의법무조직설계및인력파견, 북한지역토지문제처리대비등이다. 둘째, 정치 행정분야의국내대비방안이다. 정치 행정분야의목표는권력구조및행정구조개편에대한대비이다. 이분야의정책추진방향은전략적통일대비추진, 일관적이며지속적인통일대비추진, 네트워크중심의대비체제구축등이다. 북한변화단계에서정치분야의과제는통일을위한국내정치적역량강화, 북한정세에대한정확한정보수집및자료축적, 지속적인남북대화등이다. 북한변화단계에서행정분야의과제는북한행정체제에대한정확한이해, 통일행정인력의양성및관리, 남북한행정교류추진등이다. 그리고통일추진단계에서정치분야의과제는통일한국의정부형태합의, 통일한국의의회제도결정, 북한지역정당체계구축등이다. 통일추진단계에서행정분야의과제는통일에대응하기위한국내정부조직개편, 통일한국행정체제에관한구상, 통일한국관료제구축에관한구상, 행정인력파견대비등이다. 셋째, 경제분야의국내대비방안이다. 경제분야의목표는통일대비경제적대응능력강화, 통일대비전국균형발전을위한산업구조조정, 남북한경제통합계획마련등이다. 경제분야의정책추진방향은국내경제체질강화를위한재정건전성확보및외화확보, 경제성장과경제통합을위한산업구조조정노력, 거시경제안정화와경제성장을고려한경제통합준비, 통일리스크관리를위한국내외대책마련등이다. 북한변화단계에서경제분야의과제는우선재정건전화를위한국가자원의효율적배분, 자본관련세제개편, 재정 xii 통일대비를위한국내과제
지출증가억제, 신축적예산배분, 성과관리의강화, 공기업예산조절, 국가재정법의제정, 국회예 결산심의제도개선등이필요하다. 그리고외환건전성확보를위해외화보유액의적정선유지, 외화포트폴리오의다변화가필요하다. 통일비용조달논의의공론화와통일편익의부각도요구된다. 아울러통일대비국제사회와연계망확대도추진되어야한다. 그리고통일추진단계에서경제분야의과제는재정건전성유지, 통일재원마련을위한재정수입의다변화및확대, 사회보장제도다층화를통한재정지출조정, 화폐통합을위한전환율검토, 통화안정화를위한통화정책의독립성강화, 주식시장, 환율, 외환시장의안정화이다. 아울러물가안정을위한국내외공급기반확대와내수시장확대, 산업간구조조정과산업내구조조정, 경제통합로드맵과프로그램마련, 통일리스크관리시스템구축, 국제금융기구등국제사회와협력방안강구도필요한사항이다. 넷째, 사회분야의국내대비방안이다. 사회분야의목표는사회보험및복지분야의통일대비재정비계획마련과사회통합계획을준비하는것이다. 사회분야의추진방향은남한사회복지제도위주의통합방안을지향하되남북한의경제적격차와사회복지재원의한계를감안하여 보편성 과 효율성 의원칙하에점진적으로개편하는것이다. 북한변화단계에서사회복지분야의과제는남한의사회복지부문의재원확충, 북한의사회복지실태파악과국제기구의활용, 과도기적사회복지통합모델의시험적운용이다. 북한변화단계에서노동시장분야의과제는북한노동력의남한노동시장으로의단계적편입지원, 경협확대를통한북한노동력의시장경제에대한이해와적응력제고이다. 그리고북한이탈주민정책과관련하여사회통합기능을강화한북한이탈주민정책개선, 북한이탈주민의일반적사회복지체계로의편입등이실시되어야한다. 통일추진단계에서사회복지 요약 xiii
분야의과제는기초생활보장을중심으로사회보장제도의다층화, 사회복지재원확충을위한제도개선, 북한지역내사회복지인센티브강화, 북한주민수용을위한종합적복지프로그램마련이강구되어야한다. 노동시장분야에서는차등적동질화전략에따른노동시장및노동조직의통합, 북한노동력재교육과특정지역의노동력집중화현상억제방안등이필요하다. 또한가치통합을위한사회적합의조정기구설립, 관용적시민의식함양을위한사회교육강화등이실시되어야한다. 다섯째, 인력양성분야의국내대비방안이다. 인력양성분야의목표는통일대비전문인력의양성및활용이다. 이분야의추진방향은단계별인력양성, 전문적, 다각적, 실용적인력양성, 통일대비일반전문가및고도전문가의양성및활용이다. 그리고공공부문이나민간부문공통으로인력수요예측 ( 파악 ) 및기본방향설정, 인력육성및활용기본계획수립 ( 일정, 대상, 내용등 ), 육성기관및예산확보, 육성프로그램작성, 육성시스템구축, 평가및재교육 ( 보수교육훈련 ) 등에대한계획을수립해야한다. 북한변화단계에서인력양성분야의과제는우선공공부문의경우, 대상 ( 행정관료및공사와공기업 ) 및분야 ( 법 제도, 정치 행정등 ) 를선정하고북한체제변화전략및관련지식교육을실시하며이를위해 통일대비통합인력교육원 을설립하는한편, 부처및자치단체별인력양성도추진되어야한다. 민간부문에서는공공부문의인력양성을참조하여준비하는한편관련정보및자료확보, 관련인프라구축준비, 수요인력및예산관련연구및확보등을추진해야한다. 그리고통일추진단계에서공공부문의과제는통일행정요원의육성, 정책분야별대북지원전문인력육성, 관련조직및단체에인력배치및활용, 남북한관련전문가인력교류확대및활용등이다. 또한민간부문의인력양성과제는 xiv 통일대비를위한국내과제
북한지역의인적자원개발및활용을위한관련직업교육훈련기관설립운영, 북한지역산업및직업안정화를위한직업교육훈련, 교사 강사의양성및파견, 북한지역인력양성을위한 북한산업기술교육원 설립, 북한인력양성을통한북한지역경제활성화유도등이다. 여섯째, 통일교육분야의국내대비방안이다. 통일교육의목표는통일준비를위한가치통합능력함양, 통일후갈등해소와화합을위한가치관과공동체의식배양이다. 통일교육을실시하기위한추진방향은통일단계를고려한통일교육실시, 국내적차원, 대북차원, 국제적차원을고려한통일교육실시, 수요자중심의쌍방향통일교육실시이다. 그리고북한변화단계에서통일교육분야의과제는통일교육원의기능확대, 통일교육확대, 남남갈등해소를위한정치 사회단체간통일관련합의형성촉진, 방송 언론의토론문화개혁이다. 통일추진단계에서통일교육분야의과제는통일한국의갈등해소와통합을위해사회적갈등해결메커니즘구축및남북한주민의동질성회복과북한지역민주화를위한시민교육방안을수립, 남북한주민의경제적가치관차이를줄일수있는맞춤형통일교육실시, 사회적상호관계재구축, 가치통합과사회교육, 시민사회를통한가치및규범공유의형태로사회분야교육실시등이다. 요약 xv
Ⅰ 서론 Ⅰ. 서론 1
이연구는남북한간평화적방법에의한통일을상정하고이에대한국내적대비방안을제시하고자한다. 평화적통일을위한첫번째전제조건은첫째, 북한의변화이다. 북한의경제적개혁 개방과함께시민사회의형성, 정치적자유화등과같은변화가발생해야평화적방법에의한남북통일이가능하다. 독일의경우동독의체제변혁과동독주민의선택에의해통일이가능했듯이우리도북한체제의변화와북한주민의의식변화가통일의시발점이라는것을알수있다. 둘째, 통일에대한여러가지준비를하는것이필요하다. 통일은여러차원에걸친복잡한문제이다. 이에대해여러가지복합적차원에서사전준비를하는것이필요하다. 통일준비에는국제환경조성, 대북정책, 국내정책등의차원이있다. 본연구는이가운데통일에대비한국내과제를제시하고자한다. 통일대비국내과제를제시하기위하여우선독일사례를검토하고시사점을도출하고자하였다. 독일통일은여러가지측면에서우리에게많은교훈을준다. 독일통일과관련하여서독이국내적으로어떤준비를했는가에대한시사점을도출하기위해서독일통일과정을세단계로구분하여분석하고자한다. 독일통일의첫번째단계는신동방정책이추진되었던기간이다. 신동방정책은사후적으로보면결과적으로통일에대비해서동독의변화와동 서독의동질화를촉진하는정책이었다. 그러나신동방정책이실시되었던당시의상황에서이것은통일을목표로한통일대비정책이라기보다는평화공존화해협력정책이었다. 독일통일의두번째단계는통일추진기간이다. 이기간은베를린장벽붕괴 (1989.11) 부터동독주민의선거에의해서독과의통일결정 (1990.3) 을거쳐 1990년 10월독일통일이선포되기까지의기간이다. 이기간에서독이통일을추진하면서준비했던정책들은우리에게많은시사점을준다. 그리고독일통일의세번째 Ⅰ. 서론 3
단계는독일통일이후현재까지 20년이지나는동안통일후통합과정에서발생한여러가지시행착오와결과에대한평가이다. 독일통일과정을분석함으로써국내적으로대비해야할과제에대한점검목록을도출하고자하였다. 본연구는통일대비를위한국내과제를도출하기위해서통일과정을 2단계로구분하였다. 첫번째단계는북한변화단계로, 북한에개혁 개방정권이등장하여비핵화와경제적개혁 개방을실시하고사회부문의자율성이허용되는기간이다. 이기간은독일의경우베를린장벽이붕괴되기까지의단계에해당한다. 그리고두번째단계는통일추진단계이다. 북한에개혁 개방정권이등장하여시장경제와민주제도도입이추진되고본격적으로통일협상이추진되는단계이다. 이기간은독일에서베를린장벽이붕괴된후통일이선포되기까지의기간이다. 통일대비국내과제에는많은사항이포함될수있다. 본연구는독일사례의시사점을토대로 6가지분야에대한통일대비국내과제를제시하고자하였다. 첫째, 법 제도분야로서남북교류협력의제도화를위한법적 제도적기반확장과북한법 제도의변화유도에대한것이다. 둘째, 정치 행정분야로서통일에대비한권력구조및행정체계개편에대한것이다. 셋째, 경제분야로서통일대비재정건전화및재정수요의조달방안, 금융구조개편, 산업구조개편, 통일리스크감소등에대한것이다. 넷째, 사회분야로서사회복지분야, 노동시장, 북한주민포용, 사회통합등에대한것이다. 다섯째, 인력양성분야로서통일에대비한공공부문및민간부문의인력양성에대한것이다. 여섯째, 통일교육분야로서통일에대비한민주시민교육및통일교육의체계화및제도화에대한것이다. 한편, 통일대비국내과제는제도통합의과제와가치통합의과제 4 통일대비를위한국내과제
를다같이포함하고있다. 법 제도분야, 정치 행정분야, 경제분야, 사회분야는주로제도통합에대한것이다. 그리고인력양성분야와통일교육분야는가치통합에관련된것이다. 통일이갈등을조정하고새로운국가정체성을창출하기위해서는제도통합과가치통합이병행되어야한다. 이렇게볼때, 통일대비국내과제도제도통합과가치통합을병행해야한다. 통일사례를보면외적통합 ( 영토 체제통일 ) 의어려움뿐만아니라통일추진단계에서내적통합 ( 사회심리적통일 ) 문제가심각하게대두할수있음을보여준다. 외적통합은영토라는물리적경계를무너뜨리는정치적결단에의한것으로법 제도적통합으로나타난다. 내적통합은국민들의사회적관계에의해결정되는것으로서, 문화및가치체계의동질화정도에달려있다. 분단국의통일추진단계에서제도통합이전제되지않은가치통합은비현실적이며가치통합이뒷받침되지않은상태에서통합된제도가정상적으로작동하는것도어렵다. 따라서진정한의미의국민통합을이루기위해서는제도통합과가치통합이병행추진되어야한다. 제도통합은국가 ( 정부 ) 가주체가되어영토, 법, 정치, 사회, 경제체제를대상으로국가의안보와발전이라는목표를가진다. 제도통합의추동원리는당위성과손익계산에따른정치적결단이되고주안점은영토, 체제와같은통일의외적조건에둔다. 한편, 가치통합은사회 ( 국민 민족 ) 가주체가되어문화, 규범, 개인과집단의공동체의식을대상으로하여국민통합을통한국가 사회질서및역량을제고하는데목표를둔다. 가치통합에서는상호의존, 의사소통, 상징조작, 규범적통제가추동원리가되고, 통일의내적조건형성및진행과정이주안점이된다. 따라서한반도통일과정은제도통합이전제가되고 Ⅰ. 서론 5
가치통합이뒷받침되는형태로서가치통합과제도통합이병행추진되어야한다. < 표 Ⅰ-1> 제도통합 과 가치통합 의비교 제도통합 가치통합 주 체국가 / 정부 사회 / 국민 민족 대 상영토 / 법 / 정치 사회 경제체제 문화 / 규범 / 개인과집단의공동체의식 목 표국가의안보와발전 추동원리당위성과손익계산에따른정치적결단 국민통합을통한국가 사회질서및역량제고 상호의존 / 의사소통 / 상징조작 / 규범적통제 주안점 영토 체제와같은통일의외적조건완성 통일의내적조건형성및진행과정 그리고통합을추진하는과정에서다음원칙이강조되어야한다. 첫째, 자유민주주의와시장자본주의원칙이다. 자유민주주의는통일의내용이기도하지만, 통일과통합을위한전제조건도된다. 자유민주주의는국민주권에기반한정치체제이고또한인간존엄성에바탕한생활원리로서그것이작동된다는점에서인류생활의구체적인실천과정의보편성을담보하고있다. 그리고자유민주주의의가치는개인에대한존엄, 다른사람의복지에대한존중, 반대할권리, 의사결정에참여할수있는권리, 개인에대한기회균등등을포함하고있다. 그리고시장자본주의는자유민주주의와마찬가지로인간삶의보편타당성을갖는다. 둘째, 평화적갈등조정원칙이다. 평화적갈등조정은타협, 포용, 관용, 인내의원칙을의미한다. 통일과정에서가치갈등이심화될가능성이크다. 예멘의사례에서보았듯, 가치갈등의악화는극단적인폭력의형태로서표출될수있다. 따라서통일과정에서남북주민간 6 통일대비를위한국내과제
갈등악화로인한물리적충돌이나군사적긴장은반드시배제되어야한다. 그렇지않으면통일이후의후유증이쉽게치유되기어려울것이다. 셋째, 복합거버넌스 (Governance) 원칙이다. 현대사회에서개인, 집단, 국가등은상호연관될수밖에없다. 따라서어떻게하면건강하고바람직한영향을주고받을것인가를모색하는것은통일추진단계의실천과제측면에서볼때매우중요하다. 그리고우리가그러한점을인식하는것또한매우중요하다. 이를위해사회는구성원의단순합계가아닌구성원간의사회적관계의총계를의미하며, 사회의특성은구성원간의사회적관계가다르다는것부터출발한다는인식이필요하다. 또한사회의문제해결은그관계속에서해결되어야한다는교훈을전제하고나아가개인, 집단, 국가등은현대사회의속성상고립, 대립, 극단등에많은비용을지출할수밖에없다는인식이중요하다. 따라서통일과정에서세계화와분권화, 지방화, 정보화시대의역동적인사회관계를반영한국민통합을이룩하기위해서는거버넌스 (Governance) 에의한통합을지향해야한다. 통일과정에서거버넌스를강조하는이유는환경적흐름과변화에따른것이기도하지만세계화시대의지나친민족주의적흐름과강대국의간섭때문이기도하다. 복합거버넌스의강조를통해민족주의적흐름과강대국의지나친간섭을막으면서동시에통일과정에서발생할수있는국가주도의한계를극복하는방안이될수있다. 넷째, 합의기반중시원칙이다. 통일과정에서제도통합과가치통합의상호작용을통해국민통합을이루기위해서는구성원들의참여와합의가필수적이다. 이것은독일이제도통합을완벽히이뤘으나가치통합에어려움을겪고있는사례에서도알수있다. Ⅰ. 서론 7
Ⅱ 독일통일사례연구 Ⅱ. 독일통일사례연구 9
독일통일사례는통일을준비하고있는한반도에시사하는바가적지않다. 물론독일과한반도는분단상황의측면에서뿐만아니라역사적 사회적 국제적맥락에서상이성을띠고있기때문에독일사례를무턱대고한반도에적용하기어려우며장차한반도통일이독일식으로이루어질것이라는보장도전혀없다. 그럼에도불구하고냉전구도속에서고착 유지되었던독일과한반도분단의유사성을감안하면, 독일의경험은한반도통일대비차원에서타산지석으로는물론이고창조적으로활용될여지가충분히있다. 분단시기서독정부는패전국의지위뿐만아니라동서진영의냉전이라는국제적환경을충분히이해하고자력으로통일을성취하겠다는의지를접었다. 이때문에서독정부의대동독정책은통일대비보다는분단의평화적관리에역점을두었다. 그러나이러한정책은종국에애초의도와전혀다른역설적결과를초래했다. 통일정책의부재에도불구하고급격한국제적환경변화에편승하여동독내부의변화가폭발적으로발생하게되면서독일통일을가능케했다는것, 그리고분단시기통일대비정책의부재가결국에는통일후유증을초래하게되었다는것은역사의역설이아닐수없다. 물론분단관리정책이통일정책으로서전혀의미가없었던것인가에대해서는이론의여지가있다. 분단시기서독의분단관리정책은 분단에의한민족적고통을최소화하고문화적동질성을유지 하는데그목표를두고있었다. 소련의개혁정책이후동독사회내에서변화의요구가급격히등장했던배경에는단지국제환경변화뿐만아니라그러한목표를지향하며 20여년넘게내부적으로잠재력을다져왔던서독의분단관리정책의영향이분명히있었다는점은결코간과할수없다. 따라서분단관리정책은의도하지않았지만통일대비의효과를내재하고있었다는평가가잘못된것이라고말하기어렵다. Ⅱ. 독일통일사례연구 11
어쨌든서독은통일이조만간실현될수있을것으로생각하지않았기때문에 1989년여름동독평화혁명의결과로서 11월 9일베를린장벽이붕괴된이후매우짧은시간내급작스럽게통일을대비하고추진해야만했다. 1990년 10월 3일독일통일이선언될때까지채 1년이못되는시간가운데 1990년 2월동 서독의통일협상이시작되기이전까지서독은내부적으로통일대비의과정을거쳤으며, 3월동독민주정부의출범과더불어통일을위한동 서독협상이본격화됨으로써통일정책을본격적으로추진했다. 당시로서는아무도가지않았던길을새롭게개척해야했던동 서독정부는기본적으로서독연방에동독이가입하는방식의통일을선택했으며내적통합을대비한각종법 제도를새롭게정비했다. 이과정은국내외정치 사회 경제 문화등각분야의현실을반영했으나통일이후실제통합과정은항상의도했던대로전개되지는않았다. 미처예상하지못했던것은아니지만소위통일후유증의그림자는오랫동안독일사회에드리워져있었다. 이러한독일사례는우리에게통일대비의필요성을일깨워준다. 이와관련한구체적인시사점의모색이라는맥락에서독일사례는크게세측면에서연구의대상이다. 첫째, 1989년베를린장벽붕괴이전까지독일의분단관리정책이통일대비측면에서어떻게평가될수있는지의문제이다. 둘째, 베를린장벽붕괴이후독일통일에이르기까지서독은통일내지통합을위해어떠한준비를했으며또동독의민주정부와협상을통해통일을어떻게추진했는지에관한것이다. 셋째, 통일이후통일후유증을분석함으로써짧았던통일준비시기에동 서독이간과했던것이무엇이었는지를규명하는것이다. 상기세측면에대한분석결과가그대로우리의통일대비에적용될수는없겠지만통일후유증을최소화할수있는통일대비정책을 12 통일대비를위한국내과제
마련하고추진하려는우리에게참조하거나생각할거리를충분히줄수있다. 따라서본논문은독일사례를통해서단순히통일대비의필요성을입증하려는것보다어떠한구체적인대비를해야하는지를염두에두고창조적활용의맥락에서시사점을모색하고자한다. 1. 분단시기서독의대동독정책 : 분단관리의통일대비적의미 독일분단은제2차세계대전의패전과연이어발생했던냉전의산물로서국제정치적성격을매우강하게내포했다. 그러한만큼서독의독일정책에서차지하는대외정책의비중이매우높았던탓에독일민족의운명을자신들의손으로결정하기어렵다는체념이서독사회를지배했다. 이러한기반위에 1949년분단에서부터 1990년통일에이르기까지서독의분단관리정책을 4시기로구분하여간략하게정리하면다음과같다. 가. 1950 년대 : 냉전적경쟁 1949년동 서독의독자적정부수립이후 1961년베를린장벽의설치에이르기까지동 서독의국내정치및상호관계는전후유럽정치의재정립과정과직접적으로연계되어있었으며그가운데분단의성격이결정되었다. 아데나워를수반으로하는서독정부는정책의초점을전후경제복구와민주및자유주의정치질서의확립에두었다. 아데나워는서독정부가독일을대표하는유일한합법정부임을내세우고민주적정통성을결여한동독을인정하지않았다. 그는자유민주주의를위협하는어떠한형태의통일도원하지않았기때문 Ⅱ. 독일통일사례연구 13
에 1952년독일의중립화통일을제의한소련의 스탈린각서 를거부하고, 그대신경제복구와자유민주적정치질서의정착을보장할수있는철저한서방으로의통합정책을추진했다. 1 서독정부의동독불인정정책하에서동 서독간정부차원의공식접촉은거의이루어지지못했다. 다만전후 4강의점령통치기간동안에도단절되지않았던점령지역간민간차원의경제및인적교류는양독정부의출범에도불구하고제한적이나마지속되었다. 특히경제교류의중요성에비추어양독정부는 1951년예외적으로 경제및무역에관한베를린협정 을체결했다. 베를린협정은양독간의특수관계를강조한서독의입장과내독경제교류를통한경제적이익과의미를확보하려는동독의이해관계가서로부합했기때문에성사될수있었다. 독일분단의고착화에도불구하고베를린의법적지위는여전히불분명했다. 동독은 1949년헌법에서동베를린을수도로공포한데반해, 서베를린은민주적선거를통해자치적행정체제를갖추고서독정부와의긴밀한관계를유지함에도불구하고점령국의반대로인하여법적으로서독의영토로귀속되지못했다. 서방의전승 3국은서독과독일조약 (Deutschlandvertrag) 을체결함으로서서독에서의점령통치종식과서독의주권회복을보장했다. 그러나이조약의제2 조에서서방 3국은베를린을포함하여독일전체에대한기존의권리와책임을그대로보유할것이라고명시했다. 2 독일조약에명시된기존의국제조약의유효성에대해서는소련도동감했다. 그렇지만소련 1 아데나워의독일정책에대해서는김학성, 서독의분단질서관리외교정책연구 ( 서울 : 민족통일연구원, 1995), pp. 29~40 참조. 2 이조항은이후독일문제에대한 유보권 (Vorbehaltsrecht) 이란이름으로남아있었으며독일통일이 2+4 조약과같은국제적결정이필요했던것도여기에근거했다. 14 통일대비를위한국내과제
은동베를린을동독의영토로인정하는이중적태도를보였다. 다만소련과동독은 1958년까지서독과서베를린의밀접한관계에대해서는대체로큰이의를제기하지않았다. 베를린문제는 1958년 11월후르시쵸프가서방 3국에보낸소위 베를린통첩 (Berlin-Ultimatum) 을계기로새로운국면에접어들게되었다. 여기서소련은기존의점령체제 (Besatzungsregime) 를종식하고서베를린을동독에게넘겨줄것을일방적으로통보했다. 서방측은이를거부하고서베를린에대한자신들의보장을재확인했다. 3 각서교환을통한몇차례의공방끝에베를린문제를둘러싼양측의갈등을해소하기위해 1959년여름부터제네바에서전승 4강국과동 서독의대표가참가한가운데국제회의가개최되었다. 협상의진행과정에서소련은서베를린을비무장자유도시로만들것을새로이제안했지만서방측은이를거부했다. 제네바협상이무산되면서베를린을둘러싸고새로운위기가형성되었다. 나. 1960 년대 : 데탕트의개막과정치적관계개선의모색 1961년 8월에발생한베를린위기는동 서독관계를최악의상태로몰아넣었다. 특히베를린위기를빌미로동독정권이서독주민의동독방문을엄격히제한하는데대해서독정부도내독교역제한등대응조치를마련했다. 그러나서독정부는동 서독인적교류를통제하려는의도를가진것은아니었다. 1961년 12월에는내독교역을재개했으며또한 입국및출국에관한법 도서독기본법에명시된기본권의침해여부를두고격렬한논의가이루어진끝에입법조차되 3 Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen, Dokumente zur Deutschlandpolitik, Reihe Ⅳ, Band 1 (Frankfurt a.m.: Metzner, 1971), p. 442. Ⅱ. 독일통일사례연구 15
지못했다. 이는서독의대동독강경정책이인적교류에미칠부작용을우려한결정이었다. 냉전적논리에따른이러한종류의강경책은이후통일에이르기까지서독정부에의해두번다시시도되지는않았다. 1969년사민당정부의출범이전까지서독정부는동독불인정정책을고수했다. 그러나 1963년에출범한에르하르트 (L. Erhard) 정부와 1966년기민당과사민당의대연정 (Grand coalition) 은아데나워식의강경한독일정책을계속고집하지는않았다. 에르하르트정부는베를린장벽의설치를계기로분단에의한동독주민의고통을최소화시키기위해서비정부적차원의관계발전이필요하다는사실을절감했다. 이에따라서독정부는동독에대한경제적지원용의를밝히고인도주의적차원에서동독의대응을기대했다. 뿐만아니라당시야당이었던사민당은동방정책및독일정책의전면적재검토를요구하기시작했으며이는에곤바 (Egon Bahr) 의 접근을통한변화 (Wandel durch Annährung) 로대변되었다. 4 사민당의정책노선은대연정의출범과함께서서히반영되기시작했다. 예컨대, 비록성사되지는못했지만 1967년서독총리키징어 (K.G. Kiesinger) 가동독수상슈토프 (W. Stoph) 에게경제협력과문화교류의강화를요구하는서한을보냄으로서양독간관계정상화를위한협상이모색되었던것이나 1968년할슈타인독트린의사실상포기는대표적사례로손꼽을수있다. 이러한서독정부의독일정책변화는단순히국내정치적요인에 4 접근을통한변화 의주목표는당장의통일보다예측할수없는먼장래에가능할통일의그날까지최소한의민족적동질성을유지하며정치적 경제적으로동독주민들이인간다운삶을영위할수있도록동독내부의환경을조성케하는것이었다. Egon Bahr, Sicherheit für und vor Deutschland (München: Carl Hanser Verlag, 1991), pp. 11~17 참조. 16 통일대비를위한국내과제
따른것이라기보다국제환경변화에대한적응과정에서나온것이었다. 1960년대동 서긴장완화가가시화되는상황에서아데나워식의일관된동독불인정정책과 선독일문제해결, 후동 서평화공존 논리는긴장완화분위기를저해하는동시에서독우방국들의대공산권관계개선을방해함으로써서독의동맹정책에도장애요인으로등장했다. 따라서이러한외교적난관을돌파하기위해서동방정책및독일정책에대한수정은불가피했다. 5 동독정권은베를린장벽을설치함으로써양독관계의악화를초래하였다. 그리고서독의동 서독관계개선요구에대한반대급부로한편으로는서독의동독불인정정책포기를강요하고, 다른한편으로는경제적이익을확보하려는이중적정책을추구했다. 이는 1963년동 서베를린주민들의상호방문재개를위해서베를린시당국과동독정부간에이루어진 통과사증협정 과동 서독당국간에비공식적으로이루어진 정치범석방거래 에서입증된다. 베를린장벽의설치이후급격히감소했던동 서독주민의상호방문은 1963년부터다시회복되기시작했다. 그배경에는서독정부의동독에대한경제적혜택보장이중요한요인으로작용했다. 1965년 4월서독은동독회사에대해최초로장기융자를제공함으로써인도주의적차원의교류에대한동독정권의호응을유발시켰다. 정치범석방거래는동 서독관계에서경제적의미를단적으로보여주는예이다. 특히 1960년대후반기로들어오면서동독이양독관계의개선을경제적혜택의한수단으로간주하기시작했음은분명해진다. 이사실을뒤집어보면, 서독의대동독경제지원은양독관계의유지및발전을위한지렛대로자리잡게되었다. 5 Peter C. Ludz, Deutschlands doppelte Zukunft: Bundesrepublik und DDR in der Welt von morgen (München: Carl Hanser Verlag, 1974), pp. 47~49. Ⅱ. 독일통일사례연구 17
다. 1970 년대 : 브란트의신동방정책과동 서독관계의활성화 1969년출범한브란트 (W.Brandt) 의사민당 (SPD) 정부는신동방정책을채택함으로써기존의독일정책기조를대폭수정했다. 브란트정부의독일정책기조는 1963년사민당의이론가인에곤바 (Egon Bahr) 가주창했던소위 접근을통한변화 로대변될수있다. 이에따라서독정부는동독불인정정책을포기하는대신 1민족 2국가 의원칙아래동독을사실상 (de facto) 인정하는정책노선을채택하고동독과우편및통행문제에관한협상을필두로동독, 소련및동유럽국가들과의포괄적관계개선을추진하기시작했다. 1970년두차례에걸친동 서독정상회담, 독 소불가침조약, 그리고서독과폴란드의국교정상화등은신동방정책의구체적실천결과들이었다. 특히카셀 (Kassel) 에서열린동 서독정상회담에서브란트는 20개항에이르는대동독요구를통하여동 서독간의평화, 교류협력강화, 베를린문제의정상화등을역설했다. 6 사민당정부의대동독관계개선정책은 1971년부터가시적성과를보이기시작했다. 예컨대동 서베를린간의전화통화가재개되기시작했으며양독간우편교류및전화통신에관한의정서가합의되었다. 특히주목할점은신동방정책의바탕위에동 서유럽간긴장완화의분위기가성숙됨으로서 1971년 9월 3일베를린문제의정상화를위한 4강국간 베를린협정 이체결되었다는사실이다. 이협정을통해서도베를린의법적지위가명확하게규정되지는못했지만적어도베를린상황의근본적안정은도모될수있었다. 뿐만아니라이협정에의거, 동년 12월 민간인과물자의서독과서베를린간통과교 6 브란트가요구한 20 개항에대해서는다음자료를참조. Dokumentation: Das Gespräch von Kassel, Deutschland Archiv, Nr. 6 (1970), pp. 623~624. 18 통일대비를위한국내과제
통에관한동 서독정부간협정 과 여행및방문의완화와개선에관한서베를린시당국과동독정부간협정 이체결될수있었다. 특히서베를린시당국과동독정부간협정은베를린장벽의설치후 10년만에서베를린주민들에게동독지역 ( 동베를린포함 ) 의비교적자유로운왕래를보장했다는점에서의의가매우크다. 양독간정치적관계의정상화는 1972년에체결된양독간의통행협정과기본조약을통해서마침내실현되었다. 이를바탕으로동 서독은교류협력의활성화를위한분야별협정내지의정서를체결하고협정들의이행을위한실무급위원회를구성하여수시로회동함으로서교류협력의확대를꾀할수있었다. 7 물론 1970년대초동 서독관계의개선이쉽게성사된것은아니었다. 동독정권은애초서독및서방의동독에대한온전한법적 (de jure) 인정이보장되지않을경우동 서독기본조약을수용할수없다는입장이었다. 그러나당시유럽에서의평화공존을절실히바랐던소련의압력에동독정권은굴복할수밖에없었다. 이후동독정권은서독과분야별교류협력을위한대화에응하는한편, 양독교류협력의증가가동독에미칠영향에대해우려함으로서대서독차단정책 (Abgrenzungspolitik) 을추진했다. 동독정권의우려는양독문화분야협상의부진에서단적으로드러난다. 경제적 인도적사안과달리문화분야의교류협력은정치적 이념적성격을강하게내포하고있기때문에동독측으로서는쉽사리응하기힘들었다. 따라서 1973년 7 이와관련양독은통과여행의문제를해결하기위한통과위원회 (Transitkommission), 통행조약의준수및보완을위한통행위원회 (Verkehrskommission), 그리고양독국경에서발생하는제문제를해결하기위한국경위원회 (Grenzkommission) 을상설적으로운영하였으며, 이외에도군축, 국경근접지방문, 환경문제, 국경지역자원의공동개발, 문화재반환등과관련하여전문가들간의수시접촉이있었다. Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen, Auskünfte zur Deutschlandpolitik A-Z, 3. Auflage (Bonn: Gesamtdeutsches Institut, 1988), pp. 130~131. Ⅱ. 독일통일사례연구 19
에시작된문화분야의협상은 1975년이후결렬상태에놓이게되었으며 1980년대에들어와서야비로소본격적인진전을보게된다. 양독교류협력의영향에대한우려에도불구하고동독정권이교류협력의활성화에응한배경에는몇가지이유가있다. 첫째, 양독관계를활성화시킴으로서동독정권은동독의국제적위상을제고할수있었다. 기본조약체결이후동독은서방국가들과국교를수립했다. 둘째, 양독교류협력의활성화는동독에게경제적이익을보장했다. 동독은비단내독교역뿐만아니라비상업적차원의교류협력을통해서도서독으로부터경화 (Hard Currency) 를획득할수있었다. 셋째, 동독정권은서독및서방으로부터국가로인정을받으면서과거에비해어느정도자신감을가지고내독관계에응할수있었으며, 내독교류를통해서동독주민의체제에대한불만을부분적으로해소하려고했다. 즉동독정권은내독교류를사회적불만의통풍구로활용하려고했다. 이러한배경요인이내독관계의활성화로직결될수있었던것은무엇보다서독정부의현실주의적독일정책덕분이었다. 특히 1974년서독총리가된슈미트의현실주의적접근태도는주목할만한가치가있다. 그는통일을향한전제조건이양독일에존재하지않는상황에서통일논의는무의미하다고주장하고통일여건의조성차원에서내독관계의실질적개선에초점을맞춘독일정책을일관되게추구했다. 8 이과정에서서독은동독정권에게내독교류협력의확대를통한경제적이익의보장을확실히인식시킴으로서차단정책의벽을조금씩완화하는성과를거둘수있었다. 8 Avril Pittman, From Ostpolitik to Reunification: West German - Soviet political Relations since 1974 (Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1992), pp. 66~72. 20 통일대비를위한국내과제
라. 1980 년대 : 동 서독관계의확대와동독의평화혁명 1970년대초이래점진적으로확대 발전해온내독관계는 1970 년대말미 소간중거리핵미사일 (INF: Intermediate-range Nuclear Force) 협상의결렬과소련의아프카니스탄침공으로야기된소위 신냉전 의난관에봉착했다. 특히중거리핵미사일문제와관련한북대서양조약기구 (North Athlantic Treaty Organization: 이하 NATO) 의 이중결정 9 과 1980년초폴란드사태는동 서유럽간의군사적긴장을고조시켰으며이는양대블록대결의첨병적위치에있는동 서독의안보에심각한위협이되었다. 신냉전의기류속에서도동 서독은자국의안보와직결된유럽평화유지의필요성에대해서는공감대를형성했다. 이는 1981년슈미트와호네커의정상회담에서도확인된바이다. 그럼에도불구하고동독정권은신냉전기류를내독관계에서자신의입지를강화하는기회로활용하고자했다. 1980년내독관계의정상화를요구한호네커의게라 (Gera) 연설에서그러한의도가분명히드러난다. 그가말하는정상화는동 서독의 특수관계 를일반국가간의관계로변경할것을의미한다. 서독정부는이요구를일축하고, 대신내독관계의정상화가기본조약의정신에입각한인적교류의정상화를뜻한다는입장을분명히밝혔다. 신냉전으로인한내독관계의냉각에도불구하고동 서독은내독관계를통해얻을수있는각자의안보와경제적이익 ( 특히동독에해당 ) 을도외시하지는않았다. 1982년서독의정권교체이후콜 (H. 9 1979 년나토회원국들은앞으로 4 년간소련과의중거리핵미사일감축회의를지속할것이라는결정과만약이것이실패할경우미국의중거리핵미사일인 Pershing Ⅱ 를서유럽에배치할것이라는결정을동시에채택했으며이맥락에서 이중결정 (Doppelbeschluß) 이라고말한다. Ⅱ. 독일통일사례연구 21
Kohl) 의기민당정부가과거사민당정부의신동방정책적기본틀을그대로유지한것도그맥락에서이해할수있다. 서독정부는신냉전에따른안보적위협에대응하기위해서무엇보다동맹정책과동방및독일정책사이에균형을유지할필요성을절감했다. 따라서콜은 1970년대자신의당이절대반대했던동방정책과기본조약을인정했을뿐만아니라내독관계의발전을위해심혈을기울였다. 1983년과 1984년콜정부의대동독대규모차관제공은내독관계를안정시키려는서독정부의노력을반영한것이었다. 물론콜정부의독일정책은사민당의그것 10 과는분명한차이를보였다. 콜정부는동독과긴밀한협력관계의필요성을인식하는한편, 독일통일이 유럽통일의틀속에서민족자결과자유를보장하는평화적통일 의형태로이루어질것이라는점을기회있을때마다강조함으로서통일에대한염원을적극적으로표출했다. 이러한측면에서콜정부의독일정책은국내외적안전보장의확보에일차적중점을두는가운데내독관계의확대와적극적인통일논의를병행추진한것으로특징지울수있다. 이정책은 1980년후반소련의개혁정치에힘입어큰성과를보였다. 즉서독정부는한편으로동독과문화협정을체결하고 1987년호네커의서독방문을성사시키는등사민당정 10 1970 년대까지만해도사민당은 먼훗날독일통일의가능성 에대한믿음위에독일정책을추진해왔다. 그러나 1982 년정권을상실한이후사민당은통일에대한기대를포기한다. 당시신냉전을경험하면서사민당은안전보장과평화유지를독일정책의제일과제로받아들이는동시에서독기본법전문에명시된통일명제가더이상가능하지않다는결론에도달한다. 이맥락에서사민당은동독정권의대서독 안보협력자관계 요구에응함으로서 1985~1986 년동독공산당 (SED) 과비화학무기와비핵무기지대의설치에대한합의서를교환하고 1987 년에는 이념논쟁과공동안보 에관한백서를공동으로발표했다. Jens Hacker, Die deutsche Frage aus der Sicht der SPD, D. Blumenwitz & G. Zieger (hrsg.) Die deutsche Frage im Spiegel der Parteien (Köln: Verlag Wissenschaft und Politik, 1989), p. 60; 김학성, 동서독정당간교류협력사례분석과시사점모색, 정치정보연구, 제 12 권 2 호 ( 한국정치정보학회, 2009) 참조. 22 통일대비를위한국내과제
부시절보다내독관계를더욱확대 심화시켰으며, 다른한편으로는독일문제의미해결과통일의당위성을강조함으로서 80년대말동 서독사회는물론이고주변강대국에서독일통일의가능성이수용될수있는분위기를조성했다. 1980년대내독관계가확대될수있었던배경은다양한각도에서분석되고있다. 일반적으로수긍가능한분석을소개하면첫째, 동 서독은 1970년대의수많은대화를통해서상호협상전략을충분히파악할수있었기때문에최대목표치와최소기대치를상호구분함으로써협상의성공가능성이높아졌다는것이다. 11 둘째, 내독관계의확대는동독정권의이익과직결되었다는분석이다. 특히다양한차원에서이루어진서독의대동독경제원조는 1980년대초침체상황에빠져있던동독경제에중요한의미를가졌다. 따라서동독정권은내독경제교류에내재한서독의정치적의도를충분히인식하면서도내독관계의확대를거부할수없었다. 뿐만아니라동독정권은한걸음더나아가신냉전으로인한국제정치적환경의악화가내독관계에미칠피해를제한 (Schadenbegrenzung) 하기위한노력을기울였다. 이는호네커가 1983년서독정부에 이성과현실주의의연합 (Koalition der Vernunft und des Realismus) 을호소하고서독과청소년교류에대한합의, 국경지역에배치했던자동발사화기의자진철수, 비록소련의압력으로성사되지는못했지만 1984년호네커의서독방문결정등과같은내독관계의개선에적극적인태도를보인것에서단적으로증명된다. 그러나내독관계의확대 발전이서독의대동독경제원조에따른단순한인과적결과라고만보기는어렵다. 특히 1980년대후반소련 11 A. James McAdams, Inter-German Relations, Gordon Smith, et als. eds. Developments in West German Politics (London: Macmillan, 1989), p. 235. Ⅱ. 독일통일사례연구 23
의개혁정치에대해동독정권이반발하는상황에서도내독관계의발전을수용하는이면에는단순한경제적이득을넘어동독체제내부의문제가얽혀있다. 1980년대에들어오면서동독사회의체제에대한불만이한층고조되기시작했다. 사회적불만은기본적으로사회주의체제고유의정치적부자유에기인하지만당시경제침체및경제개혁의결과로나타난빈부격차의심화라는내적요인과폴란드사태및고르바초프의개혁정치라는외적요인에의해증폭되었다. 동독사회의체제불만은두가지형태로분출되었다. 적극적인형태로는 1980 년대초동독정권의선전전략차원에서주도된관제평화시위에편승하여나타나기시작한정권에대한사회적저항이며, 12 보다소극적인형태로는주민들의체제개혁에대한기대감상실과서독체제에대한동경의복합작용에따른서독이주희망자의증대였다. 이러한상황에서 1980년대중반부터동독정권은동독주민의서독여행을완화하는조치를취하게된다. 동독정권은이조치를통해서독으로부터경제적반대급부를계속확보하고자했을뿐만아니라주민의서독이주를완화하는효과를얻고자했다. 그러나동독정권이개혁을완고히거부하는한그러한조치만으로동독주민의불만이근본적으로해소될수는없었다. 특히소련개혁정치의여파가 1987년경부터반체제세력의조직화로나타나는가운데동독정권에대한탄압과이주허가통제는 1989년여름동독주민의제3국을경유한대규모서독탈출과나아가대규모평화시위를유발했고종국에는동독체제의붕괴와독일통일로이어졌다. 12 Ernest D. Plock, East German-West Gernan Relations and the Fall of the GDR (Boulder: Westview Press, 1993), pp. 74 80. 24 통일대비를위한국내과제
2. 독일통일의전개 : 통일대비및추진과정의특징과문제점 가. 내적통합의과정 독일통일의전개과정은일반적으로크게 외적측면 과 내적측면 으로구분된다. 외적측면이란독일분단의국제적성격과관련하여통일문제에대한분단의책임당사국들간의필연적인협상과정을의미하는것이며, 내적측면은체제통합을위한양독일간의협상과정을지칭한다. 양측면은통일과정에있어기본적으로서로다른의미와비중을가지고있었다. 통일자체를두고보면외적측면이보다큰비중을차지했다. 독일문제는독일민족의문제이기에앞서국제정치적문제라는사실을고려하면독일문제에대한유보권을가지고있던전승4 대국의동의없이동 서독간의합의만으로통일은불가능하기때문이다. 극단적으로말해서독일문제의해결은양독일의소관사항이아니었다. 그럼에도불구하고내적측면의중요성이결코낮다는것은아니다. 동독체제의급속한붕괴를배경으로한내적측면의발전이외적측면의전개를촉진시키는역할을하였다는점에서더욱그러하다. 그렇지만내적측면의주요당면과제는오히려통일의방법과시기의결정문제와더욱밀접한관련을맺고있었다. 사실호네커의실각이후동독체제가쉽게무너지리라고는아무도예측하지못했다. 동독의새정부가들어서면서베를린장벽을무너뜨림으로서동 서독자유왕래를보장하는등비로소개혁의의지를분명히하였기때문이다. 그러나동 서독관계에관해서동독의수상모드로 (Hans Modrow) 는통일의가능성을단호히부정하고소위 조약공동체 (Vertragsgemeinschaft) 의 13 형성을제의했다. 이에대 Ⅱ. 독일통일사례연구 25
해서독정부는 10개항계획 (Zehn-Punkt-Programm) 을 14 발표하여동독체제의근본적변화를촉구하고그러한전제조건하에동독에대한즉각적도움을제공할것을약속했다. 나아가통일이서독정부의궁극적목표임을밝히고통일의방법으로서외적으로는전유럽적과정 (Gesamteuropäischer Prozeß) 을통하여또내적으로는국가연합의과정을거치는단계적통일안을제시하였다. 서독정부의이러한통일공세는동독체제의급변에적지않은영향을끼쳤다. 그렇지않아도보다근본적인개혁을요구하며시위를계속하던동독주민들은 1989년 12월에들어오면서서독으로부터의통일정세에고무되어차츰통일에대한목소리를높였고, 동시에동독인의서독으로의이주대열은끊이지않았다. 이에따라동독에서정치권력의공백, 사회적불안은물론경제적파탄이가속되었다. 동독인들의이러한행태는근원적으로서방의자유와풍족한소비재에대한갈구와직결되어있었다. 동독인들은 1970년대이래동 서독교류확대를추구한서독의동방정책으로말미암아서독방문또는방송매체를통하여자유체제의실상을접할수있었다. 동 서독국경이열림과동시에서독으로탈출또는서독체제에의편입을의미하는동독인들의통일요구는어떤의미에서당연한것이었다. 더욱이서독정부의동독인방문자들에대한방문환영금 (Begrüβungsgeld) 지급은동독인들의서독방문과서독에대한동경을더욱부채질했다. 정권의붕괴에직면한동독정부는 12월 7일반정부단체와함께 13 애초모드로의계약공동체란양독일은 1973 년 기본제약 과그이후체결된여러협정을바탕으로우호적이고더욱긴밀한관계를유지하는것을의미했다 (1989. 11.17). 그러나 1990 년 2 월 1 일그가처음으로통일의현실을인정하여단계적통일안을제시했을때조약공동체는통일의첫단계로서법적 경제적결합이이루어지는상태이다. Europa Archiv, Nr. 24 (1989), p. D727 과 Europa Archiv, Nr. 4 (1990), pp. D119~D120 참조. 14 Europa Archiv, Nr. 24 (1989), pp. D731~D374. 26 통일대비를위한국내과제
원탁회의 (Runder Tisch) 를마련하여자유총선을약속하는등체제의위기를벗어나려했으나이미서독으로향한동독주민들의마음을되돌릴수는없었다. 모드로는어쩔수없이이에굴복하여 1990년 2월 1일고르바초프와의회동에서통일실현을상의한후단계적방법에의한통일안을내놓았다. 소련과동독정부가통일에대해원칙적으로도의를함으로서통일협상은내 외적측면에서공히공식적이고구체적으로진행될수있었다. 특히외적측면의 2+4 협상개최가결정되자동 서독정부는 2월 20일경제통합을위한협상을개시하여처음으로통일에대해논의했다. 경제통합협상의시작은통일을향한제1보를의미하는것이지만실제로는동 서독모두사회 경제적안정을필요로하는상황에서어쩔수없는선택이기도하였다. 동독정부는경제통합을통해서가속화되는경제파탄과동독인의탈출을막고자했다. 서독정부의입장에서도동독의경제적파산은바람직한것이아니었다. 통일후는말할것도없고통일전에도동독의경제문제는서독에직접적영향을주기때문이다. 특히동독인들의계속되는서독이주가서독에서고용및주택정책의어려움과나아가사회문제를야기할것은분명했다. 따라서서독정부는동독인들이자신들의고장에서경제활동을계속할수있는바탕을제공하기위해서화폐및경제통합을서둘지않을수없었다. 동 서독간의통일협상은 1990년 3월 18일동독의자유총선에서기민당 (CDU) 을중심으로한보수연합이압승함으로서 15 새로운국면에접어들었다. 과거를청산하고새로조직된대부분의동독정당 15 총선결과기민당, 독일사회동맹 (DSU) 와민주개화동 (DA) 으로구성된 독일연합 (Allianz für Deutschland) 이 47.7%, 사민당이 21.8%, 통사당 (SED) 의후신인민주사회주의당 (PDS) 이 16.3%, 자유민주동맹 (BFD) 이 5.3%, 90 연합 (Bündnis 90) 이 2.9%, 기타 6% 를획득했다. Peter Jochen Winters, Zum ersten Mal frei: Die Wahlen zur Volkskammer, Deutschland Archiv, Nr. 4 (1990). p. 499. Ⅱ. 독일통일사례연구 27
들은총선기간중자매관계를맺은서독의정당들로부터지대한도움을받았다. 그러므로총선의결과는동독인들의서독정당들에대한평가와불가분의관계를가질수밖에없었다. 보수연합의승리는결국확고한통일의지를보였고통일정책을주도하는서독의집권당인기민당에대한동독인들의기대를반영하는것이었다. 따라서보수연합이중심이된동독의새거국내각은기본적으로서독정부의통일노선을벗어나기힘들었다. 서독과동독의민주정부는마침내 5월 18일서독의화폐와시장경제체제를바탕으로 화폐 경제 사회통합에관한국가조약 을체결했고, 7월 1일을기점으로경제 사회통합이이루어졌다. 국가조약의체결은통일의기초를마련하였지만그것이곧통일을의미하는것은아니었다. 실질적으로통일은동 서독간에결정될사안이아니었기때문이다. 국가조약을통하여분명해진점은조약서문이밝히듯이통일은 2+4 조약의체결후서독주도의흡수방식이될것이라는사실이었다. 그에상응하여동 서독간의선거조약 ( 통일후동 서독의총선을대비한선거법조정을위한조약 ) 과통일조약은 2+4 협상이사실상타결된거나다름없는상태에서체결되었다. 내적측면의전과정을조감해보면동 서독간에체결된조약들의내용은차치하고라도자본주의와사회주의체제통합이라는전대미문의대사건을준비하는과정에걸맞지않게너무나급속도로진행되었음을알수있다. 이는근본적으로소련의국내적위기로인하여불안을느낀서독정부가동독의붕괴상황에편승하여한시라도빨리통일을실현시키려한데에기인한것이다. 요컨대통일의달성에급급했던서독정부는효율적인외교를통하여외적측면의성공적타결을이끌어낼수있었는데반해상황이어떠했던간에실질적이고신중한대응책을마련하지못한채내적측면을서둘러마무리했기때 28 통일대비를위한국내과제
문에통일이후경제적어려움을증폭시킴과동시에정치 사회적혼란을자초할수밖에없었다. 나. 통일방법및체제통합에대한논쟁 독일통일이매우돌발적인사건이었다는사실은베를린장벽이무너지고통일의서광이비치기시작했을당시까지만해도구체적통일방안을어디서도찾아볼수없었다는데서여실히증명된다. 이는분단의기정사실화를고집했던동독은논외로하더라도서독에서도그만큼독일통일의가능성이거의예측되지못했다는증거이기도하다. 물론서독은 동방정책 의바탕위에민족적동질성을유지하기위한동 서독간의접근 (Innerdeutsche Annäherung) 에많은노력을기울였지만그것은서독정부의확고한통일의지의발로라기보다데탕트라는국제적조류에순응하는불가피한정치적선택이었다. 서독정부는통일의부당성에대해서부정하지는않았으나 1972년 동 서독기본조약 의체결이후동방정책은실제로통일을지향하기보다동 서독의공존및동독주민들의인간다운삶을영위케하는데정책적중점을두어왔다. 그러므로동방정책에서어떠한통일방안을찾기란매우힘들다. 통일에대한구체적방안은동독의민주혁명으로인하여통일의가능성이가시화된후에야비로소 10개항계획 으로나타날수있었다. 그러나여기서제시된단계적통일안은이후동독내의급격한변화로말미암아실현될기회를가질수없었다. 단기간의충격요법적인흡수통일이이루어지기까지의과정을살펴보면, 내적측면에있어서서독정부의통일정책은기본계획을가지지못하였고, 단지통일의달성에급급하여상황의변화에따른위기관리적대 Ⅱ. 독일통일사례연구 29
응으로일관한인상을강하게풍기고있다. 10개항계획 을시작으로서독의통일공세는동독주민들에게엄청난반향을불러일으켰음에도불구하고사회주의이념으로무장된동독의지배엘리트들은개혁을통한사회주의체제의발전가능성을포기하지아니하고동독의자본주화를의미하게될통일에반대하는태도를표명했다. 16 예컨대민주사회주의당 (PSD)-통사당(SED) 의후신-의당수기시 (Gregor Gysi) 는한때논쟁거리였던 제3의길 을재론하여사회주의체제자본주의적장점을접목시켜사회주의체제의위기를극복할것을주장하였다. 17 그러나과거수십년간체제의실험을경험했던동독주민들은또다른사회주의적경험에전혀희망을걸려고하지않았다. 결국동독의경제적 체제적붕괴에직면한동독정부는통일실현을인정하고 4단계통일안을제시하였다. 18 고르바초프역시이를수용하고덧붙여통일방법-국가형태, 시간표, 속도및조건-에대한선택은민족자결원칙에따라독일민족에있음을확신하였다. 19 이후동 서독내통일방법과체제통합을둘러싼본격적논의가시작되었다. 통일방법을두고제기된첫문제는법적절차에관한것으로서독의기본법 (Grundgesetz) 146조와 23조의두조항중어느것을택할것인가에대한격렬한논쟁이일어났다. 기본법정신에의하면 146조 16 1990 년 1 월말까지동독에서의통일에대한제견해들은다음논문을참조. Gerhard Basler, Die Herbstrevolution und die Ost-West-Beziehungen der DDR, Europa Archiv, Nr. 1 (1990), pp. 16~17. 17 동독공산당기관지인 Neues Deutschland (1989.12.9~10) & (1990.2.1). 18 1단계 : 조약공동체, 2단계 : 국가연합 (Konföderation) 의성립, 3단계 : 양독일주권의국가연합에이전, 그리고마지막 4단계 : 총선거를통한통일독일의달성, Euopa Archiv, Nr. 4 (1990), pp. D119~D120. 19 1990년 2월 10일콜의모스크바방문시고르바초프는이러한입장을분명히밝혔다. Pravda (1990.2.11): CDSP, vol. ⅩLII, No. 6 (1990), p. 23에서재인용. 30 통일대비를위한국내과제
가통일에합당한법적근거를가지고있으며 10개항계획 에서도이조항에대한통일이암시되어있었다. 기본법의서문에는이법은통일이될때까지과도적인헌법체계를제공하며독일의통일과자유는전독일국민의자결에의해완결된다고못박고있다. 이러한맥락에서기본법의마지막조항인 146조는독일국민의자유로운결정으로헌법 (Verfassung) 이제정됨과동시에기본법은효력을상실한다고규정하고있다. 이조항에의한통일은결국새로운독일을위해동독뿐아니라서독체제의해체도의미하는것으로동 서독이 1:1의대등한입장에서통일을이루는것이다. 서독국민의다수, 20 자민당 (FDP) 일부와사민당 (SPD) 을비롯한동 서독의좌파지식인들은이방법을지지하였다. 146조가적용되기위한대전제는무엇보다동독의안정이었다. 안정기조위에서만이동독은대응한입장에서서독과단계적이고순리적인협상을진전시킬수있고또통일후발생할여러문제들을사전에조정내지제거할수있기때문이다. 그러나동독의현실은이러한합리적통일방안보다급속한통일을요구하게됨에따라 23조가대안으로등장하게되었다. 23조는전후국제행정관할에속해있던자알란트 (Saarland) 가이규정에따라주민들의투표에의해서독연방에가입한선례가있었다. 이조항의적용은동독의서독체제로의흡수병합을의미하는것으로서독의집권당인기민당 (CDU) 과기사당 (CSU) 의보수우파들에의해선호되었다. 23조에의한통일은 1 1990년에들어와서도계속되는동독주민들의서독이주를조속히막을수있고, 2 통일후서독의법적체제의대폭적수정을피할수있으며, 3 동독의무조건적병합으로서독체제의우월성을증명할수있을뿐아니라, 4 통일독일의서구 20 1990 년 4 월한여론조사에서국민투표에의한통일방식이흡수방식에비해더욱선호 (65% : 33%) 되고있음이밝혀졌다. Der Spiegel, Nr. 14 (1990.4.2). Ⅱ. 독일통일사례연구 31
병합기구-EC와 NATO-에의잔류문제를쉽게해결할수있다는논리적근거를가진다. 그외에도이방법은통일의시간표를앞당길수있는장점을가진다. 특히통일의속도문제는소련의국내적위기로인한통일의불확실성과동독경제의완전한도산위기라는통일현실을염두에둘때중요한의미를가지고있을뿐더러다른한편으로서독의정치일정, 즉임박한총선과도밀접한관련을맺고있었다. 제2의비스마르크가되길원했던콜수상은통일에대한전국민적열광을바탕으로전독일의총선에서승리하기위해서가급적빠른속도의통일전략이필요했던것이다. 결국사회 경제적붕괴를막을대책을가지지못했던동독민주정부는급속한흡수통일의선택을강요당할수밖에없었다. 이에따라동독기민당당수인드메지에 (Lothar de Maiziere) 는총선후의석을확보한다른정당들과거국내각을구성하는연정계약에서 23조에의한통일방법을채택함으로써흡수통일이기정사실화되었다. 23조또는 146조의두가지통일방법에대한논쟁은다른한편으로동 서독의경제통합을둘러싼방법론, 특히통합의속도와조건을중심으로한문제와직결되었다. 베를린장벽의붕괴이래기존의동독체제의완전한해체를요구했던서독정부는경제통합에관한국가조약에서동독에서독체제의이식이라는목적을달성할수있었다. 그러나국가조약의내용을두고서독정부는진보노력뿐아니라보수파로부터의여러가지우려와비판을감수해야했다. 대표적비판자로서사민당의수상후보였던라폰텐 (Oskar Lafontaine) 은통일을기본적으로찬성하면서도국가조약의내용은도저히받아들일수없다는입장을취했다. 그의논지를 21 요약하면 1 충격요법적인화폐및경제통합으로말미암아동독의취약한경제는경쟁에서 32 통일대비를위한국내과제
살아남지못하고도산함으로서동독에는대량선업, 태업내지데모가일상적인일이될것이며, 2 서독의경제가통일로인하여큰부담을안게되어서독주민의분노가분출될것이며, 3 조속한통합이동독의효율적체제변화를위한행정및관리능력을배양할수있을것이라는예상은동독체제의결함을고려하면환상에지나지않으며, 4 통일의의미는국가적통일에만있는것이아니라생활상태의통일성 (Einheitlichkeit der Lebensverha ltnisse) 을창출하는데더욱중요성을가진다는점들이다. 라폰텐의생각은실제로대다수의서독인들, 특히경제전문가들의우려와공감대를형성했다. 서독의경제전문가들은화폐와경제통합이동독에가져다줄자본주의의충격을완화시킬수있는단계적통합방안을제시했다. 22 이들의견해에의하면동독은당분간독립된국가로서체제변화의방향과속도를자율적으로결정하는과도기를가져야된다는것이다. 그러나좌파이외의다수경제전문가들은동독인들의이주행렬로인한동독경제의급속한붕괴와이에대한동독정부의대책불재를직시하여경제적합리성보다정치적결단이요구되는현실을인정하지않을수없었다. 결국전문가들은동독인들에게서독의통일의사에대한신뢰감을조성하여서독이주를막기위해충격요법적 21 Der Spiegel, Nr. 22 (1990.5.28), pp. 21~25, 27. 22 대표적경우로서 1990년 2월초당시서독경제장관이었던하우스만 (Hausmann) 은통합의최종시기를 1993년 1월 1일 EC 경제통합시작에맞추는단계적방안을내놓았으며, 경제발전심의를위한전문가위원회 (SVR) 와 동 서베를린경제학자모임 도단계적통합을주장하였다. 그러나단계적통합방안은크게두가지문제점을내포하고있었다. 첫째, 양독일의화폐교환가치를어떻게정할것인가의문제이다. 만약그가치를현실화할경우동독화폐는매우낮게평가될것이고따라서동독의노동력은서독으로몰릴것이자명하다. 이는결국동독에서임금상승, 인플레이션, 그리고투자감소를유발하여궁극적으로서독경제에악영향을미칠것이다. 둘째, 단계적이라고할때그기간이어느정도길어야가장효율적일수있는가에대한문제이다. Jan Priewe & Rudolf Hickel, Der Preis der Einheit: Bilanz und Perspektiven der deutschen Vereinigung (Frankfurt a.m. : Fischer Verlag, 1991), pp. 88~90. Ⅱ. 독일통일사례연구 33
경제통합의불가피성을인정하는대신이로인해예상되는경제적문제들을조속히해결할수있는정책적대안들 - 예컨대화폐교환비율의현실적결정, 통합후동독에서채금억제, 동독의사회간접자본의확충을위한과감한투자, 동독경제의산업구조조정등 - 을촉구했다. 23 그러나화폐통합에서보듯이서독정부는전문가들의조언에도불구하고동독주민들의압력에굴복하여평균교환율약 1.8:1이라는비현실적인결정을내렸다. 24 그와더불어동독의경제적상황이제대로파악되지않은상태에서서독경제의투자역량을과신한통합에대한접근태도는독일의통일후유증을가중시키는주요원인이되었다. 다. 동 서독통일협정의핵심내용 동 서독정부가통일을추진하는과정에서공식적으로합의한조약문들은비록짧은시간내급하게만들어졌으나통일을위해최소한이나마필요한제도및당면과제를다룬것이기때문에참조할필요가있다. 물론독일의특수한상황이반영된부분이있으나, 급속한흡수통일뿐만아니라점진적통일의경우에도염두에두어야할것 23 예컨대 Hans-Eckart Scharrer, Schocktherapie statt Gradualismus, Wirtschaftsdienst, Vol. 70, Nr. 2 (1990), pp. 75~77; Christian Watrin, Voraussetzungen und offene Fragen einer Wirtschafts und Währungsunion, Wirtschaftsdienst, Vol. 70, Nr. 2 (1990), pp. 68~72 참조. 24 통합이전서독과동독화폐의공식환율은 1:1, 실제적가치로는 1:4, 그리고암시장에서는심지어 1:10으로교환되었다. 이러한현실에따라서독정부내에서는화폐통합시교환가치를적용하는데있어 1:1, 1:2, 1:3, 또는 1:4의각각다른기준이제시되어상당한논란이있었다. 그러나동독의주민과정부의강력한 1:1비율요구에따라서독정부는이를최대한수용하는정치적결단을내렸다. 즉동독에거주하는개인들은나이에따라일정한도 (14세까지는 2000DM, 15세에서 59세까지는 4000DM, 그리고 60세이상은 6000DM) 까지 1:1로교환되며그나머지는 1:2비율로교환되었다. Jan Priewe & R. Hickel, op. cit., pp. 92~98. 34 통일대비를위한국내과제
이며실제로그과정에적용할수있는것이아닐수없다. 1990년동 서독간통일을위한조약은크게세가지로나누어진다. 25 첫째, 1990년 5월 18일체결된 국가조약 으로서동 서독간화폐, 경제, 사회연합의창설을규정했다. 둘째, 1990년 8월 3일체결된 선거조약 으로서동 서독간독일연방의회의첫총선의준비와실행에관한조약이다. 셋째, 1990년 8월 31일체결된 통일조약 으로서독일의통일에따른법 제도적인기준과개정에관해합의한조약이다. 국가조약 에서합의된핵심내용을간략하게요약하면다음과같다. 첫째, 화폐통합은 1990년 7월 1일부터동독화폐가서독화폐로통합되며, 그전제조건으로서동독에서시장경제적금융체계를구축한다. 화폐통합과관련하여동 서독화폐의교환비율을차등적용한다. 둘째, 경제통합과관련하여내독교역, 경제외교, 기업의구조적응, 농업및식료업, 환경보호등에합의한다. 셋째, 사회통합과관련하여사회보험의기반, 실업보험및노동촉진, 연금보험, 의료및건강보험, 사고보험의연금, 사회부조등에합의한다. 넷째, 이상의통합을위한국가재정에관한합의이다. 선거조약 은향후전체독일의선거를통일된선거법에의해치르도록하려는희망에따라동독지역에서독의선거법을적용하는것을목표로삼았다. 이에따라동독지역은 5개주로재편되고, 동베를린은전체베를린의묶음속에서독립된연방주로간주되었다. 통일조약 은최종조약으로서총 9장 45조와부속합의서로구성되었으며핵심내용은다음과같다. 제1장은동독을 5개주로재편하여각주가연방에가입하는방식 25 이와관련한조약문은 Die Verträge zur Einheit Deutschlands (München: C. H. Beck, 1990) 참조. Ⅱ. 독일통일사례연구 35
과관련하여가입의효력에관한내용을규정하고있다. 제2장은기본법 ( 헌법 ) 의효력및변경과관련된것이다. 제3장은법적동화에관한것으로서서독법의적용및동독법의처리와유럽공동체법의적용등을규정하고있다. 제4장은국제조약및협정과관련된문제로서동독의기존조약및협정의계승을명시하고있다. 제5장은공공행정과사법분야에관한규정으로서과도적지침과신설주문제등을다루고있다. 제6장은동독정부의공공재산및부채에관해규정하고있다. 제7장은노동, 사회, 가족, 여성, 보건, 환경보호등에관한규정을담고있다. 제8장은문화, 교육, 과학, 체육등에관한것이다. 제9장은경과 ( 과도기 ) 및최종결정에관한규정을담고있는것으로서각종협약의발효와이에따른제도가완비되기까지과도기에적용되는규정과조약의최종효력에대한규정하고있다. 3. 통일이후통합과정의문제점 독일통일이후발간된보고서와설문조사결과물들은내적통합이단기간내에이루어지기어렵다는사실을공통적으로지적하고있다. 내적통합의현실은여러복합적인모습과이유를가지고있으나분석을위해정치분야, 경제분야, 사회분야의측면으로크게나누어본다면다음과같다. 36 통일대비를위한국내과제
가. 정치분야 통일독일에서정치문화적통합정도는공동체적정체성의수준을통해서평가할수있다. 갑작스러운체제붕괴를경험한동독지역에서의정체성위기는충분히이해될수있다. 1989년 11월베를린장벽이무너진후동독주민들이 우리는하나의민족이다 (Wir sind ein Volk) 라는구호를외쳤을때통일독일의민족공동체적정체성이쉽게확립될수있을것으로보이기도했다. 그러나이는순수한민족감정의발로라기보다통일만되면서독주민들과같은경제적풍요를당장누릴수있을것으로생각한동독주민들의기대에서나온것이상은아니었음이곧드러났다. 독일연방정부의막대한통일비용부담에도불구하고경제체제의재편과정에서자신들의경제적기대가단번에충족되기란불가능한현실을깨닫게되면서구동독지역주민들의정체성은더욱혼란상태에빠지게되었다. 시간이지나면서이들은구서독지역과다른자신들의새로운정체성을점차형성해나가고있으며, 특히과거의동독과의관계에서자신의정체성을새롭게발견하는 동독에대한선별적인향수 (Ostalgie) 를느끼고있다. 문제는정체성위기가비단동독지역에서만국한된현상이아니라는점이다. 서독체제중심으로통일이이루어졌음에도불구하고통일후서독지역에서도심각한정체성위기가감지되고있다. 통일이전 70% 이상의서독국민들은독일인이라는사실에긍지와자긍심을가지고있었다. 그러나통일이후과거의자긍심은 60% 를약간상회하는정도로떨어졌다. 26 26 콘라드아네나워재단의국가정체성에대한연구결과에따르면, 독일인이라는사실에자긍심을가지는서독주민은 1986 년 73%, 1988 년 69%, 1989 년 72%, 1990 년 64%, 1993 년 64% 로서통일이후정체성혼란을보여준다. 동독주민들의경우도통일당시인 1990 년 74% 에이르던수치가 1993 년에는 59% 로급강하는추세를보였다. Konrad-Adenauer- Ⅱ. 독일통일사례연구 37
통일독일국민들의정체성위기는단지국가에대한자긍심부족뿐만아니라현실적으로는정치문화의혼란으로나타나고있다. 특히독일정당구조의파편화현상, 동 서독지역간이념적가치의편차증대, 극우세력의득세, 그리고범죄율의증가는통일이후독일의정치 사회문화적혼란상을직 간접적으로보여주는대표적사례이다. 통일과정에서정당통합은구서독정당구조를기반으로이루어졌으나, 기민당 (CDU) 기사당 (CSU), 사민당 (SPD), 자민당 (FDP) 을중심축으로형성되어있던구서독의정당구조는적지않은변화를겪고있으며특히파편화되는경향을보인다. 비록통일직후구동독지역의주의회선거 (1990년 10월 ) 와최초의연방의회선거 (1990 년 12월 ) 결과는구서독의정당구조를크게벗어나지는않았지만, < 표 Ⅱ-1> 에서보듯이시간이흐르면서변화는가속화되고있다. 정당구조변화의방향은특히구동독지역을중심으로구동독공산당 (SED) 의후신인민사당 (PDS) 의점진적세력팽창, 녹색당과구동독반체제세력과의연대, 자민당의급격한세력상실등으로요약될수있다. 이러한변화가운데민사당의세력팽창은괄목할만하다. 서독지역에서는 1% 전후의지지율을보이는민사당이동독지역에서는 10~30% 대의득표율을얻음으로서세번째로큰정당으로등장했으며, 일부지역에서는최다득표정당으로부상했다. 시간이지나면서오히려그폭이넓어지는추세를보이는동 서독지역간의정당지지율격차는양지역간의이념적가치차이를보여주는단적인사례이다. Stiftung, Department of Political Research, Archive Number, 8603, 8804, 8902, 9007/08, 9301/02, Hans-Joachim Veen & Carsten Zelle, National Identity and Political Priorities in Eastern and Western Germany, German Politics, Vol. 4, No. 1 (April 1995), p. 8 에서재인용. 38 통일대비를위한국내과제
< 표 Ⅱ-1> 통일후구동 서독지역별연방의회선거결과 : 정당명부제 2 기표 (%) 사민당기민연기사연 동맹 90/ 녹색당 자민당민사당 / 좌파당 극우정당 * 기타 투표참여율 구서독지역과서베를린 1990 35.7 35.5 8.8 4.8 10.6 0.3 2.6 1.7 78.6 1994 37.5 33.2 8.9 7.9 7.7 1.0 2.0 1.9 80.5 1998 42.3 28.7 8.4 7.3 7.0 1.2 2.8 2.4 82.8 2002 38.3 29.8 11.0 9.4 7.6 1.1 0.9 1.9 80.6 2005 35.1 28.4 9.1 8.8 10.2 4.9 1.7 1.8 78.5 2009 24.1 26.7 7.9 11.5 15.4 8.3 1.6 4.5 72.2 구동독지역과동베를린 1990 24.3 41.8-6.2 12.9 11.1 1.6 2.1 74.5 1994 31.5 38.5-4.3 3.5 19.8 1.3 1.1 72.6 1998 35.1 27.3-4.1 3.3 21.6 5.0 3.6 80.0 2002 39.7 28.3-4.7 6.4 16.9 1.7 2.3 72.8 2005 30.4 25.3 5.2 8.0 25.3 4.0 1.8 74.3 2009 17.9 29.8-6.8 10.6 28.5 3.3 3.1 64.7 * 독일민족민주당 (NPD) + 공화당 (REP) + 독일국민연합 (DVU) 출처 : 독일연방선관위 (http://www.bundeswahlleiter.de); Schroeder, Klaus, 2006, Die veränderte Republik: Deutschland nach der Wiedervereinigung (Stamsried: Verlag Ernst Vögel), p. 471 자료종합. 정병기, 독일통일의정치통합과한반도, 한반도통일과정과통일방안 ( 전국대 학통일문제연구소협의회 이화여대통일학연구원공동학술회의발표논문집, 2009.11.27), p. 124에서재인용. 이러한정치문화적통합의어려움은단지분단의유산일뿐만아니라통합과정의후유증이기도하다. 통합과정에기인하는정치문화적통합의어려움은크게세가지로정리할수있다. 첫째, 정치사회적계층구조의변혁이미친결과이다. 즉비단과거동독공산당간부뿐만아니라당에충성했던계층은통일이후자신들의기득권을상실하게되었으며, 이에반해구체제에서억압받던계층은새로운지위상승의기회를획득하였다. 전자에속하는계층의경우, 새로운체제 Ⅱ. 독일통일사례연구 39
에대한불만족은당연하며이는통일이후양독지역주민들간의이데올로기적차이를반영하는하나의주요변수로작용한다. 그런데문제는후자의계층에속한사람들도새로운정치사회적상황에크게만족하지못한다는점이다. 실제로구동독체제에서공산당에반대했던일반주민들도통일이후선거에서민사당을지지하는경우가적지않다는사실은어떻게설명될수있는가? 이는바로다음에서지적할두번째요인과직결된다. 둘째, 통일이후제도확립과정에서동독인들의정치사회적소외현상이다. 즉정치사회적제도통합과정에서동독지역의주정부를이끌어나가는정치지도자들은물론이고사회전반에걸쳐주요관리자들은대개서독출신에의해독점되다시피했던결과이다. 이데올로기문제로인해과거공산엘리트들이상급관리자가될수는없다고하더라도동독지역의행정, 사법, 군, 교육그리고기업의체제를재편하는과정에서동독지역주민들은배제되고서독인들이과도하게진출한것이문제를초래했다. 이러한현상은동독지역주민들의열등감을부채질하는동시에, 동독이서독의식민지로전락했다는감정을촉발했으며동독지역주민들의불만과정체성상실을더욱증폭시켰다. 셋째, 통일독일이피할수없는구동독의과거청산작업도내적통합의어려움을가중시킨한요인이다. 사실과거청산은결코쉬운일이아니다. 그중에서도특히비밀경찰 (Stasi) 의과거청산은내적통합문제와직 간접적연관성을가진다. 따지고보면대부분의동독지역주민들은구동독시절비밀경찰활동의피해자라고해도과언이아니다. 그럼에도불구하고비밀경찰문서의정리및처리과정에서동독지역주민들은또다시고통을받고있다. 비밀경찰은과거사회통제를위해각계각층에협력자를두었는데, 그중에는자의또는강요 40 통일대비를위한국내과제
에의해, 심지어자신도모르게협력자로분류되기도했다. 이러한상황에서비밀경찰문서의정리작업은동독지역주민들간의상호불신과반목을야기하는요인으로작용했다. 상호불신은실업률의증가, 가치관전도및혼란과더불어사회심리적불안을고조시키는원인이되었으며결국범죄율의증가, 외국인에대한적대감및극우세력의급속한신장과같은사회병리현상으로표출되었다. 이상과같은문제들은사실상서독체제중심의통합과정에서피하기힘든것이었다. 구동독시절시민운동가들은통일당시동 서독주민의정체성이동등하게고려될수있는새로운헌법을제정했다면, 많은문제들이해결될수있었을것이라고주장한다. 27 서독기본법 146조가아닌 23조에따른통일방식은통일의실현에는도움이되었지만내적통합을저해하게되는정치적실수였다는것이다. 나. 경제분야 내적통합을가로막는여러요인들중에경제적측면은시간이흐를수록결정적인위력을보이고있다. 통일은동 서독지역을막론하고모든독일국민에게경제적으로매우큰충격을안겨주었다. 애초급속하게전개된통일과정에서동 서독의일반주민들은통일이가져다줄경제적후유증에대해심각하게생각하지않았으며단지통일을주도한연방정부의약속과통일독일의밝은장래를너무쉽게믿었다. 그러나통일이후독일의경제상황은연방정부의예상과상당한차이를보였다. 구서독주민의경우통일로인하여엄청난경제적부담을안게되 27 Peter Lohauss, Citizenship and Exclusion, Paper presented for Society for the Advancement Socio-Economics (London: 7 11. July 2000). Ⅱ. 독일통일사례연구 41
었다. 2010년까지약 2조유로에달하는연방재정이구동독지역으로흘러들어갔으며구동독지역의연방세금을제한순수이전지출액은약 1조4천억유로에달한다. 28 2조유로는독일국내총생산의약 4% 에달한다. 이러한재정비용은결국구서독주민들의몫이될수밖에없다. 실제로예상치못했던엄청난비용의조달을위해독일정부는통일당시의약속과달리증세조치 29 를취했으며이마저도막대한통일비용조달에는턱없이모자라기때문에재정적자의확대와공공지출의대폭적삭감을감행했다. 사회보장혜택의축소를의미하는공공지출의삭감은서독지역에서소득분배의불균등을심화시켰다. 사회보장혜택을누려왔던저소득층은더욱가난해진반면, 구동독지역투자유발을위해취해진감세조치에따라고소득층은혜택을입게되었기때문이다. 이는 1992년전후최대의노조파업이발생했던한요인으로작용했다. 이렇듯통일비용의과도한부담은구서독주민들의통일결과에대한불만을증폭시켰으며이불만은구동독주민들에대한원망으로전이되는추세를보였다. 급속한체제흡수적통일은구동독지역주민들에게더욱큰문제를안겨주었다. 통일은동독경제의급속한붕괴를초래했기때문이다. 신탁청 (Treuhandanstalt) 의주도하에추진된사유화및시장경제체제로의급변과정에서동독의산업구조가완전히해체됨으로써생산성의급락과대량실업이초래되었다. 통일초기산업의해체및 28 독일연방정부는 1999년부터재정이전에관한통계를공식적으로발표하지않고있으며, 민간연구기관에서추정치만을발표하고있다. 특히할레경제연구소 (IWH) 는구동독지역의세금부담을고려하여순수재정이전지출금을계산하고있다. Institut fuer Wirtschaftsforschung Halle, Ostdeutschlands Transformation seit 1990 im Spiegle wirtschaftlicher und sozialer Indikatoren, 2. Auflage (Halle: IWH, 2010), p. 6. 29 Jan Priewe u. Rudolf Hickel, Der Preis der Einheit: Bilanz und Perspektiven der deutschen Vereinigung (Frankfurt a.m.: Fischer Verlag, 1991), pp. 154~156 참조. 42 통일대비를위한국내과제
사유화과정에서동독노동인력의약반정도가실업문제에직면하였다. 즉 1989년약 960만명에이르렀던동독지역의노동인력은 1991년상반기약 780만명으로줄었다. 이들가운데서도고정적직장을가진사람은 500만명에불과하며, 약 240만명은완전한실업자, 나머지약 100만명은잠재적실업상태인임시고용내지단축노동자 (Kurzarbeiter) 로일했다. 30 실업문제는시간이지나면서구동독지역경제의전반적개선과더불어호전되고있지만 < 표 Ⅱ-2> 에서보듯이아직도서독지역실업률과비교하여 2배에달하는수준을보이고있다. 시장경제체제에대한이해부족의문제는차치하고실업은생계의문제와직결된것이기때문에새로운체제에서구동독지역주민들의사회적불안감을가중시키는요인이되고있다. < 표 Ⅱ-2> 실업률변화추이 경제인구중실업률 (%) 임금근로자중실업률 (%) 연도 구연방주 신연방주 독일전체 구연방주 신연방주 독일전체 1991 - - - 6.2 10.2 7.3 1992 - - 7.7 6.4 14.4 8.5 1993 - - 8.9 8.0 15.4 9.8 1994 8.1 14.8 9.6 9.0 15.7 10.6 1995 8.1 13.9 9.4 9.1 14.8 10.4 1996 8.9 15.5 10.4 9.9 16.6 11.5 1997 9.6 17.7 11.4 10.8 19.1 12.7 1998 9.2 17.8 11.1 10.3 19.2 12.3 30 Harry Maier, Integrieren statt zerstören: Für eine gemischtwirtschaftliche Strategie in den neuen Bundesländern, Aus Politik und Zeitgeschichte, Nr. B29 (12. Juli. 1991), pp. 4~5. Ⅱ. 독일통일사례연구 43
연도 경제인구중실업률 (%) 임금근로자중실업률 (%) 구연방주신연방주독일전체구연방주신연방주독일전체 1999 8.6 17.3 10.5 9.6 18.7 11.7 2000 7.6 17.1 9.6 8.4 18.5 10.7 2001 7.2 17.3 9.4 8.0 18.8 10.3 2002 7.6 17.7 9.8 8.5 19.2 10.8 2003 8.4 18.5 10.5 9.3 20.1 11.6 2004 8.5 18.4 10.5 9.4 20.1 11.7 2005 9.9 18.7 11.7 11.0 20.6 13.0 2006 9.1 17.3 10.8 10.2 19.2 12.0 2007 7.5 15.1 9.0 8.4 16.8 10.1 2008 6.4 13.1 7.8 7.2 14.7 8.7 출처 : IWH, Wirtschaft im Wandel 2009/10 (2009), p. 404; 송태수, 독일통일의경제통합과정과한반도, 한반도통일과정과통일방안 ( 전국대학통일문제연구소협의회 이화여대통일학연구원공동학술회의발표논문집, 2009.11.27), p. 138 에서재인용. 구서독지역에대한구동독지역주민의상대적빈곤문제도실업문제못지않게내적통합을저해하는요인이되고있다. 경제적수치와지표를통해볼때, 연방정부의 동독지역경제부흥 (Aufbau Ost) 정책은대체로큰성과를거두고있다는점을부인할수는없다. 1990 년대중반까지각종사회경제적지표에서구동독지역은구서독지역의약 70% 전후까지따라왔다. 문제는구동독지역주민들이그러한경제성장에만족하지않는다는것이다. 앞에서도지적했듯이동독주민들의통일요구에는서독의경제적부에대한동경이매우큰역할을했다. 즉동독주민들은통일이되면당장서독주민들과같은소비수준을누릴수있게될것으로예상했다. 그러므로경제수준의급상승에도불구하고여전히존재하는서독지역과의상대적차이에주목하고있다. 1990년중반구동독지역의산업기반시설투자가마무리되기까지구동독지역은양적으로급속한경제성장을이룩했으나이 44 통일대비를위한국내과제
후질적측면에서산업구조개편에초점이맞춰지면서양독일지역의경제적격차는더이상줄어들지않고있다. 따라서구동독지역주민들은양독지역간의격차를자신들의사회문화적부적응과연계시킴으로써 2등시민이라는자괴감을갖는경향을보인다. 이들이원하는것은하루바삐물질적삶에서구서독지역주민들과대등해질수있는것이다. 경제수치상연방정부의엄청난구동독지역지원과이에따른구동독지역의급속한경제에도불구하고구동독지역주민은물론이고구서독지역주민들의불만이지속되는원인은근본적으로 1990년사회경제통합정책의문제에서찾을수있다. 즉급속한단일통화제도의도입은구동독지역의상품생산력을황폐화시켰을뿐만아니라, 생활기준및발전의실질적차이를무시한결정으로써경제적문제를지속시키는주원인이다. 또한구동독지역에대한막대한경제지원은구동독지역주민들의사회적 경제적의존을지속시킴으로써양지역의경제력차이를줄이는데구조적제약요인으로작용한다. 그결과구동독지역주민은사회경제적평등이라는측면에서기대를충족시키지못하는결과에불만이며구서독지역주민들은자신들의복지를희생하고있다는생각에서역시불만을드러낸다. 다. 사회분야 통일이후통일의결과에대한양지역주민들의상이한평가와깊어가는상호불신은내적통합의어려움을단적으로보여준다. 우선통일이라는역사적사실을두고동 서독지역주민들의만족도를조사해보면구동독지역에서는통일로인하여직접적인불이익을겪게된구지배계층을제외한대다수의주민들은통일되었다는사실에대해 Ⅱ. 독일통일사례연구 45
서는변함없이만족하고있다. 이에반해구서독지역주민들은통일초기의열광이식자마자통일을근심거리를제공하는사건으로받아들이고있다. 문제는이러한일반적인만족도차이가아니라그이면에작용하고있는양지역주민들간의통일결과에대한평가의차이에있다. 서독지역주민들은통일비용의과중한부담에대한불만을가지며, 동독주민들은전술했다시피새로운체제에대한적응의어려움때문에불만을가지고있다. 이러한불만은그자체에머물지않고상대지역을원망하는형태로발전하고있다. 즉양지역주민들은상대지역을범주화시켜각각거만함, 신뢰성부족, 이기적 기회주의적이라는의미와게으름, 무능함등의의미가내포된 Wessis( 서쪽것들 ) 와 Ossis ( 동쪽것들 ) 라는말로폄하한다. 이러한상호간의부정적평가는 마음의벽 을쌓았으며, 시간이지나면서더욱높아가는경향을보인다. 31 이러한배경에는구동독주민들의새로운체제에대한부적응이커다란원인으로작용한다. 적응의어려움과관련하여이들이공통적으로지적하는문제는통일이후냉혹해진사회적환경, 유대감의상실, 가족및친지간에느꼈던포근함의상실, 분주함과스트레스등으로요약된다. 32 비록시간이흐르면서상당수의동독지역주민들은점점새로운생활여건에성공적으로적응하고있는것으로나타나지 31 1993년의한설문조사에따르면서독지역주민들의 22%, 동독지역주민들의 11% 만이서로유대관계를갖는동족으로인정하고있으며각각 71%, 85% 는서로다른이해관계를갖는별개의독일인으로생각하고있다. Frankfurter Allgemeine Zeitung, Mai 19, 1993. 32 Ulrich Becker, H. Becker & W. Ruhland, Zwischen Angst und Aufbruch: Das Lebensgefühl der Deutschen in Ost und West nach der Wiedervereinigung (Düsseldorf: ECON Verlag, 1992), p. 54. 46 통일대비를위한국내과제
만이러한결과가모든세대와계층에일률적으로적용되는것은아니다. 비교적적응을잘하고있는주민들의대다수는 40대미만의연령층에집중되어있으며그이상세대는적응상의어려움을여실히보인다. 33 청소년과장년층의적응도가높은이유는새로운체제하에서보다많은사회적기회를얻을수있으며직업전환측면에서도큰어려움을가지지않기때문으로추론된다. 그러나미래사회의주역인청소년에게서내적통합의어려움은더욱크게나타난다는것이문제이다. 통일직후동독지역청소년들은미래에대한전망과관련하여서독지역청소년들에비해훨씬비관적이었다. 34 동독지역청소년들은본질적으로서독지역의동년배와다른심리적, 사회경제적조건을가지고있기때문이었다. 이들은통일을통해자유를얻었지만구체제에서습득된의식구조-예컨대국가와제도에대한불신-는내면에여전히남아있었다. 그러면서도장래의직업과사회진출과관련하여새로운체제가치에입각한교육내용을의무적이며수동적으로받아들이는태도를보였다. 35 통일이후태어난청소년의경우, 사회환경의변화에대해비록높은적응도를보이고있으며가치측면에서양지역청소년은매우유사해졌다. 그러나아직도동독지역청소년들은 33 Rainer Geißler, Sozialer Wandel, Handbuch zur deutschen Einheit, hrsg. von W. Weidenfeld & K.-R. Korte (Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 1993), p. 592. 34 1995년한설문조사결과에따르면, 동 서독내적통합에대한청소년들의전망은크게엇갈린다. 서독지역청소년들의경우동 서독의사회경제적격차가오랫동안지속될것이라는전망은 23%, 어느정도지나면극복될것이라는전망은 47%, 조만간극복될것이라는전망은 22% 인데반해, 동독지역청소년들은각각 57%, 33%, 6% 였다. Gerhard Schmidtchen, Wie weit ist der Weg nach Deutschland? Sozialpsychologie der Jugend in der postsozialistischen Welt (Opladen: Leske+Budrich, 1997), p. 12. 35 Mary Fulbrook, Aspects of Society and Identity in the New Germany, Daedalus, Vol. 123, No. 1 (Winter 1994), p. 223. Ⅱ. 독일통일사례연구 47
새로운사회에서아직도서독지역청소년에비해열등하다고느낀다. 20년의시간은문화를완전히바꾸기에는충분하지못하며특히동 서독지역간에여전히존재하는경제력차이가이를더욱어렵게만들고있다. 36 통일이후동 서독지역에서나타나는이러한사회문화적차이는분단 40여년의유산탓이기도하지만급작스러운통일직후구동독지역주민들은감당하기힘든통일의충격으로인한가치관혼란과사회적불안감증폭도과거의유산못지않게큰영향을미치고있다. 구동독지역의사회심리학자마쯔 (H.-J. Maaz) 는동독지역주민들이통일후생활전반에걸쳐노이로제적증상을보이고있다고분석한다. 37 다시말해서동독지역주민들은통일후실업, 사회보장, 시장경제체제에서요구되는경쟁능력및직업전환교육, 가치관의급격한변화및방향성상실, 점증하는범죄율, 사회적적대감의증대, 과거에는알려지지않았던엄청난환경파괴, 구체제에서의공산당및비밀경찰 (Stasi) 에대한협력의혹, 새로운사회체제에대한보이지않는강요등에직면하여엄청난사회적불안감에시달리고있다는것이다. 36 Das Geld macht den Unterschied zwischen Jugend Ost und West, Lausitzer Rundschau, Juli 23, 2010, <http://www.lr-online.de>( 검색일 : 2010.10.23) 37 체제전환기의동독지역에서나타나는사회심리적현상을분석한대표적저작으로다음책을참조. Hans-Joachim Maaz, Der Gefühlsstau: Ein Psychogramm der DDR (Berlin: Argon Verlag, 1990). 48 통일대비를위한국내과제
4. 종합및시사점 : 통일대비를위한정책과제모색 독일통일사례에서우리가확인할수있는것은서독이통일을대비하지않은결과통일이닥쳤을때적지않은혼란이야기되었으며짧은시간내마련된대응책은통일후유증을극복하기에그리효율적이지않았다는사실이다. 그렇지만아쉽게도독일사례는어떠한대비책을마련하면통일후유증이발생하지않을지에대한답을직접적으로주지못한다. 다만독일이겪었던통합과정및어려움을타산지석으로삼아그답을유추해보는것은가능할것이다. 만약통일대비책에문화적측면을포함시킨다면, 문화적이질화를극복하기위한모든노력이통일대비에속할수있을것이다. 즉과거서독정부가취했던분단의평화적관리도일종의통일대비적속성을가지고있다고평가할수있다. 문제는가치와문화를계량화하기어렵기때문에실제로분단관리정책이통일대비에실제로얼마나기여했는지입증하기어렵다는점이다. 따라서여기서는통일대비라는개념을좁은의미에서사용하고자한다. 예컨대서독은베를린장벽이붕괴된이후에서야비로소본격적으로 ( 좁은의미의 ) 통일을대비하기시작했다. 이러한맥락에서 1989년 11월 9일부터 1990년 10월 3일까지서독의정부및사회, 그리고동 서독정부간의통일의대비및추진과정에서제시되고논의된과제들과통일이후실제동 서독의내적통합과정에서발생했던문제들을기반으로향후한반도통일을대비하여지금부터우리가추진해야할정책과제들을찾을수있을것이다. 기본적으로남한체제가북한체제를효율적이고성공적으로수용하는것에초점을맞춰과제를선정하면, 크게다음의여섯분야의총아홉가지로정리될수있다. Ⅱ. 독일통일사례연구 49
첫째, 법 제도분야로서우선남북교류협력의제도화를위한법적 제도적기반확장이다. 여기에는상주대표부설치, 지방자치단체간자매결연, 남북교역, 국경지역공동개발, 환경협력등의법제화및제도적기반확장등이포함된다. 이를통해통일과정에서북한지역에남한의법 제도가큰장애없이확장될수있는기반이구축될것이다. 둘째, 정치 행정분야로서권력구조및행정체계개편이다. 즉통일을대비하여현재와같은중앙집권및지방자치제도를유지할지또는연방제의도입내지대안등전반적인행정체계를개편해야할지를검토할필요가있다. 나아가대통령중심제또는의원내각제의도입내지대안도고려되어야하며이와관련하여개헌의필요성이전반적으로검토되어야할것이다. 셋째, 경제분야로서몇가지과제를찾을수있다. 우선통일대비재정건전화및재정수요의조달방안이마련되어야한다. 이와관련하여통일비용과편익계산을통한재정수요판단과대비, 그리고통일기금, 통일세, 채권발행, 해외투자유치등의구체적방법이마련되어야한다. 또한전국균형발전을위한산업구조조정의기획및추진이필요하다. 즉통일을대비하여남한의산업인프라를재조정하며통일과동시에북한지역을포함한본격적경제재건을추진하는것은물론이고통일이전에북한의산업시설및토지의사유화관련방식과이에따르는법적기반을사전에결정 구축하는것이다. 그리고금융및화폐통합을대비해야한다. 경제통합의첫단추가화폐및금융통합으로시작되고인플레등의문제를해결해야할것인바, 중앙은행의통화정책적독립성강화, 금융시스템의선진화, 금융기관의국제협력체제확대등의대비가필요하다. 넷째, 사회분야로서먼저사회보험및복지분야의통일대비재정 50 통일대비를위한국내과제
비계획이마련되어야한다. 즉통일을대비하여각종사회보장제도에관한점검및재원마련방안이검토되어야한다. 동시에경제사회구조의재정비및노동시장의변화를대비해야한다. 예컨대통일대비노 사 정관계의재정비, 노조의통합및확대대비, 북한노동자의직업재교육및외국인노동자대체등이충분히검토되어야한다. 그리고통일대비차원에서북한이탈주민정책방향의재설정도포함될필요가있다. 다섯째, 인력양성분야로서무엇보다정책분야별통일대비요원의육성이요구된다. 통일및통합과정의효율성제고를위해정치, 행정, 법, 생산, 교육, 문화등의각분야에서전 현직공무원, 전문가등을대상으로통일대비요원을육성해야하는것은당연하다. 현재에도부분적으로시행되고있으나, 기존의교육을확대 강화할필요가있다. 여기에는단지남북한통합뿐만아니라통일이후우리나라의경쟁력을제고하는것도주요목표로설정되어야한다. 여섯째, 통일교육분야로서민주시민교육내지통일교육의체계화및제도화가필요하다. 통일준비및대북 통일정책에대한국민적합의를위한학교및사회교육의제도화를비롯하여통일이후북한주민의체제적응을위한교육기반구축과남북한이질화된체제및문화로인한갈등완화및해소가가능할수있는사회적인프라구축이라는맥락에서통일교육의체계화및제도화는매우중요한대비과제가아닐수없다. 이상의정책과제를분야별로열거하고그목표를요약하면다음 < 표 Ⅱ-3> 과같이정리할수있다. Ⅱ. 독일통일사례연구 51
< 표 Ⅱ-3> 독일사례를통해본분야별통일대비목표 분야목표 법 제도 정치 행정 북한지역에남한법체계도입을통한법적안정화와법 제도인프라마련 권력구조및행정체계개편 통일대비재정건전화및재정수요의조달방안마련 경제 전국균형발전을위한산업구조조정의기획및추진 금융및화폐통합대비 사회보험및복지분야의통일대비재정비계획마련 사회 경제사회구조의재정비및노동시장의변화대비 북한이탈주민정책분야 통일대비전문인력양성에대한환경조성과국내외적지지와협력확보 인력양성 통일대비전문인력양성인프라구축필요 통일대비전문인력의활동강화를통한통일과국제경쟁력강화 동북아경제중심국가건설과세계일류국가로의도약 통일교육 민주시민교육내지통일교육의체계화및제도화 52 통일대비를위한국내과제
Ⅲ 법 제도분야과제 Ⅲ. 법 제도분야과제 53
1. 기본방향 가. 목표 일반적으로법제통합은서로전혀다른정치체제하에서상당기간분리되어존속해오던두개의체제를하나로통합하는것으로단순한제도적통합이상의복잡한과정임이분명하다. 심지어는정서적통합까지도이루어야한다는점을고려하면이는총체적이고도장기적인과제임에틀림없다. 그러나통합에서가장시급하고도기본적이며본질적인부분은법제분야의통합임을부인할수없다. 법제통합은하나의정치공동체로서갖추어야할가장기본적인요소이기때문이다. 남북한법 제도분야에서중요한점은파트너인북한사회의배경과북한주민들의법인식에관한문제가될것이다. 본연구과제인통일대계연구의핵심은상대국인북한과의원만한합의통일을도출하기위한것으로현재의남한법체제로는상당한곤란함이있다. 따라서남북교류협력을위한법제개선이요구된다고할것이며그렇다면법 제도분야에서는어떻게접근하고개선할것인가의문제로귀결된다. 본연구는분단당사국간에남북의통일이라는정치적결단이이루어진이후그동안의분단을극복하고하나의정치공동체로통합을이루어나가는과정가운데법적측면에서전개될통합분야에관한것이다. 따라서남북한의통일방식은본연구의논의대상에서제외하였으며이미남북한정치적통일을전제로하고향후전개될법적분야의통합에관한연구라는데에범위를두었다. 따라서본연구에서는남북한통일방식에대한논의가연구대상에서제외 Ⅲ. 법 제도분야과제 55
되며, 이미남과북이정치적타협을통해이루어진소위정치적통일이후전개될법적측면의법제통합에연구범위를한정하여다루고있다. 남북한통일의청사진을장기적으로계획한것이라면기본적으로법 제도분야에서의인프라가갖춰질필요가있다. 특히남북한합의통일을위한것이라면현행의남한법제를북한에확대적용한다는기본원칙입장에서는당장에는남한법제에대한개선보다는북한법제에대한개선이필요할것이다. 하지만궁극적으로향후남북한의원만한법제통합을계획한다면통일추진과정에서법제통합이진행될것이므로이경우에는북한의법제뿐만아니라남한의법 제도도당연히정비해야할것이다. 그것이법개정이든새로운입법이든필요하다면현실에따른법 제도정비는당연히수반되어야할문제이지만본연구에서는당장의현안이되는법 제도문제를언급하기로한다. 나. 추진방향 남북통일을대비하여각분야의통합을준비하는자세가필요하나무엇보다법 제도분야에서우선적으로제도적보장이필요하다. 그런점에서법 제도분야의통합이다른분야보다강조된다. 법 제도분야통합은여타분야통합의토대가되며법제통합의방향을어떤방향으로설정하는가에따라통일한국의미래상이달라질수있기때문이다. 기본적으로남한주도하에통합이진행된다고할경우초기단계에서는남한의법제에대한개정작업은사실상이루어지기어렵다. 그렇지만북한변화를위해서는현재남한의법제중걸림돌이되는법제들을살펴보고자한다. 북한의변화를적극적으로이끌어내기위 56 통일대비를위한국내과제
해서남한의입법을통해북한변화의길을찾는것이현실적이고경제적비용측면에서도유리할수있다. 통일의선행조건은북한에개혁 개방정권의등장뿐만아니라남한주도로북한과의합의통일을이끌어내는것이본연구과제의기본방향이고목표이다. 북한이중국식개혁 개방만실시하고정치사회적변화를추구하지않을경우통일가능성은희박하다. 따라서통일추진단계에서북한의법제변화와남북한법제통합의과제를제시하고자하였다. 아래 < 표 Ⅲ-1> 은통일대비법 제도분야의각단계별법제개선방안을정리한것이다. < 표 Ⅲ-1> 통일대비법 제도분야의과제 분야 목표 추진방향 북한변화단계의과제 통일추진단계의과제 법 제도분야 ㅇ북한지역에남한법체계도입을통한법적안정화ㅇ통합대비법 제도인프라구축 ㅇ남북교류협력의제도화를위한법적 제도적기반확장ㅇ북한변화를위한법제지원ㅇ남북한법제통합방안마련 ㅇ남북경제교류협력활성화를위한법적조치 : 남북교류협력법및남북협력기금법개선ㅇ WTO 체제와개성공단활성화ㅇ한 미 FTA 와남북교류협력활성화ㅇ북한경제특구및북한경제발전지원법제마련ㅇ북한인권법제정ㅇ남북한이산가족관련법제정비ㅇ북한이탈주민의법적지위인정을위한입법ㅇ북한체제전환을위한법제정비지원 ㅇ남북교류협력심화를위한법제개선ㅇ친족 상속법상문제해결 : 취적과호적정정, 혼인과관련된문제, 재산법문제, 상속문제등해결ㅇ남북한법제통합추진ㅇ통일한국의법무조직설계및인력파견ㅇ북한지역토지문제처리대비 Ⅲ. 법 제도분야과제 57
2. 북한변화단계의과제 가. 남북경제교류협력활성화를위한법적조치 (1) 남북교류협력법의개선 1971년남북적십자회담을계기로전개되기시작한남북한사이의인적 물적교류와경제 사회적협력사업은확대되어왔다. 우리의 1988년 7월 7일남한의 민족자존과통일번영을위한 7 7특별선언 에의하여남북교류협력은본격적인물꼬를트게되었다. 38 이후확대되어온다방면의남북교류협력사업은그간의남북관계를규율해왔던법제에의해서는현실과큰괴리를형성하게되었다. 이에 1990년대에들어서서 남북교류협력에관한법률 ( 이하 남북교류협력법 ) 을제정하여남북교류협력사업에대한법적토대를마련하여남북간교류협력사업에대한기본법제로의기능하고있다. 그간남북간에는 남북합의서 의채택과발효 (1992) 에의해정치, 군사, 교류협력에관한기본합의사항을도출한것을계기로교류협력사업에대한적극적인조치가취해졌다. 우리정부의평화 화해 협력을중심으로한대북포용정책은 1998년 4월남북경협활성화조치를통해남북간인적 물적교류를확대하게되었다. 2000년 6월남북정상회담에서합의한 6 15 남북공동선언 ( 이하 6 15공동선언 이라함 ) 에양국이합의한이후남북간여러분야에서교류협력이활발하게진행되고있다. 최근에는남북간교류협력사업이보다구체화되고다방면에서이루어지고있다. 38 이백규, 남북한왕래에관련된법적문제점, 남북교류와관련한법적문제점 (1): 특수사법제도연구위원회제 6 7 차회의결과보고 ( 서울 : 법원행정처, 2002), p. 267. 58 통일대비를위한국내과제
남북교류협력법은 1990년 8월 1일법률제4239호로제정되었다. 입법목적은군사분계선이남지역 ( 이하 남한 ) 과그이북지역 ( 이하 북한 ) 간의상호교류와협력을촉진하기위하여필요한사항을규정하는데에있었다. 남북교류협력법은남북교류협력이본격화되기이전남북교류협력과정에서예상되는문제점들을예측하여일방적으로제정 시행한법률이다. 1990년에들어남북간에교류협력이적극적으로추진될필요가있고이를위한법 제도정비가시급하다는인식이널리일반화되게되면서정부는국내외적통일환경의변화에부응하고평화통일의새지평을열기위해남북간의교류협력을법적으로보장하는제도적장치를마련한것이다. 이법은남북간의인적왕래, 주민접촉, 교역, 협력사업을전면개방한다는정신에기초하여그절차에관하여자세히규정하고있다. 또한이법은다른법률에우선하여적용하도록하여우리헌정사상처음으로남북한간의교류협력을법적으로보장함으로서헌법에규정된국민의기본권을확대발전시킨다는의의를가지고있다. 이법은그동안시대적흐름의변화를반영하기위하여수차례의개정이있었으며논의끝에 2005년 5월전폭적인개정이이루어졌다. 그후 9차례추가로일부개정되어 1990년제정된이래현재까지 16 차례개정이있었으며내용면에서실질적인개정은 2005년과 2008년에이루어진바있다. 2005년도의주요개정내용을살펴보면북한주민접촉승인제에서신고제로의변경과남북한거래를민족내부거래로명문화한것이며 2008년도개정의주요내용은북한주민접촉신고면제근거신설및교역대상자지정제도및협력사업자승인제도폐지, 협력사업신고제도입, 행정조사제도마련등이다. Ⅲ. 법 제도분야과제 59
위두차례의남북교류협력법개정은남북간교류협력의발전상황을반영하고접촉 교역 경협관련절차를간소화하여민원인들의편의를제고하기위함이었다. 이와더불어교역및경협이확대에따른질서있는남북교류협력의중요성이강조됨에따라행정조사제도등과같은질서있고바람직한교류협력이행해질수있는제도마련을위한노력이반영되었다. 그러나이러한개정노력에도불구하고남북교류협력법에는개선되어야할부분이여전히많이남아있다. 그이유는남북간교류협력이남북관계상황에민감하게영향을받을수밖에없으며, 초기보다는많은진전이있었다고는하나여전히남북교류협력이행해진부분은제한적이어서새로운분야로남북교류협력이확대됨에따라법률제 개정시예상치못한문제점이발생할가능성이많기때문이다. 아울러남북교류협력의제도화를통해민원인들이기대하는행정의예측가능성제고와급변하는남북관계의상황반영에대한타협점을잘찾아나갈수있도록노력해야할것이다. 따라서향후남북교류협력법의발전방향은교류협력의활성화와남북관계상황변화에적절한대처가가능한방안마련을모두고려하는측면에서논의되어야한다. 향후남북교류협력법은질서있는남북교류협력활성화를위한방향으로개선되어야한다. 질서있는교류협력을위해서는북측으로의음성적인자금유출방지, 원산지위장반입, 남북교류협력법적용회피를위한물품우회반입등의문제점을해결하기위한제도적보완이필요하다. 그러나남북교류협력의질서를세우기위해규제만이강조되어서는안된다. 민원인의편의제고를위해간소화해야할부분이있다면이또한적극발굴하여개정시반영해야한다. 남북교류협력관련 60 통일대비를위한국내과제
절차간소화부분은추후남북관계상황및교류협력발전방향을보아가며그정도를결정해야하며궁극적으로는자율적인남북교류의지면을확대하는방향으로나아가야한다. 다만, 자율성증가에대한책임의증가도함께이루어지는것이바람직할것이다. 예를들어남북간교역에대한원활한관리를위해모든물품의반출입에대해승인을받도록하되, 교역업체중법규를잘준수하는업체에한해물품에대한반출입을포괄적으로승인하는제도등을들수있다. 또한남북교류협력분야는아직까지단순히경제적인관점에서만바라보기어려운점이있기때문에안보적인측면을고려하여정부로하여금남북교류협력을조정할수있는제도의마련도필요하다. 물론이와같은제도는법적안정성및교역 경협사업자들의예측가능성을저해한다는비난을받을것이예상되지만북한의이중적지위로인해남북관계가아직까지는유동적이라는현실적인측면을고려할필요가있다. 다만, 이경우개인의귀책사유없이발생하는손해에대한충분한보상이가능하도록하는제도의보완도함께이루어져야할것이다. 그러나남북관계의유동성만을강조하여남북교류협력법을모호한법으로만드는것은바람직하지않다. 따라서현재까지의남북간교류협력을통해구체화된부분을법제화시키는것이필요할것이다. 특히남북교류협력법은준용규정과위임입법이과도하다는비난을받아왔다. 20년간의교류협력경험을통해구체화된부분은법률에반영할필요가있다. 준용규정중남북교류협력법에구체적으로명시할수있는부분을선별하여구체화하고남북관계특수성을고려하여승인업무에대한재량권은인정하되, 되도록이면승인기준을구체화시켜남북교류협력법이법수요자에게쉽게다가갈수있도록노력해야할것이다. Ⅲ. 법 제도분야과제 61
그리고향후남북교류협력이지금보다더욱활성화되면경제적인관점이중시되어야하는분야와그렇지않은분야로의구분이가능하다. 현재처럼각사업분야별 ( 경제협력, 사회문화교류, 인도지원 ) 지침을통해세부적인절차를규율하는것도좋지만경협분야, 인도지원분야의개별법률을제정하는것도고려해볼필요가있다. (2) 남북협력기금법의개선남북협력기금법을살펴보면 1990년제정된이래 12차례개정이있었으며특히 2008년에는남북협력기금의투명성강화측면에서기금지원의객관성확보를위해기금지원용도를 1 이산가족교류, 2 인도적지원, 3 북한비핵화소요비용등으로세분화하고기금사용의책임성제고를위해기금환수요건을규정하였으며, 기금지원의투명성확보차원에서기금지원시남북교류협력추진협의회의결범위를확대하여정부의재량권을축소하는등의개정이추진되었다. 2010년에는기금용도에 경영외적인사유로인하여발생하는손실을보상하기위한보험 을추가함으로써남북관계에민감하게영향을받는남북교류협력을좀더안정적으로추진할수있도록제도적장치가마련되었다. 남북협력기금법은투명성강화를위해많은노력을해왔으나용도의광범위함으로인해여전히논란이되는경우가있다. 최근에는통일재원관련용역에기금을사용한것에대하여논란이있기도했는데앞으로도기금사용의투명성강화를위한노력을꾸준히기울여야할것이다. 또한최근 5 24조치에따른교역및경협중단으로인해많은기업들이경영적인어려움을겪었다. 이를해결하기위해정부에서는 62 통일대비를위한국내과제