논문 북한인권법제정의필요성에대한고찰 - 북한인권기록보존소설치의필요성을중심으로 - 송인호 최귀일 한동대교수 변호사, 법학박사 / 법무법인동서파트너스변호사 A study on the necessity of North Korean Human Rights Act, especially the record center for human rights violations in North Korea In-Ho Song, Kwi-il Choi Lawyer, Professor, Handong Global University School of Law / Lawyer, Dongsuh Partners 초록 : 제18대국회에이어제19대국회에서도이미 4건의북한인권법안이상임위원회계류중이며, 앞으로이를둘러싼여야간의공방이이어질것으로보인다. 북한의심각한인권침해사실자체는공지의사실이라고할것이나, 그해결방법으로북한인권법의제정여부와그중에서도핵심인 북한인권기록보존소 의설치에대해서는견해대립이심각하다. 그런데이미서독은 1961년부터초당파적으로동독인권침해사실을기록하기위한이른바 잘츠기터중앙기록보존소 를설치하고통일시까지약 30년동안약 4만건의인권침해사례를수집 기록해왔다. 그리고동기관은동독정권에대한간접적인압력수단, 인권침해방지기능을수행해왔다고평가되고있다. 이러한독일의선례를살펴볼때, 그리고다음과같은이유에서북한인권법, 그리고그중에서도북한인권기록보존소를설치할필요가있다. 우선실효성의측면에서, 단기적차원이아니라중장기적관점에서바라볼때북한인권법의실효성을기대할수있으며, 통일후북한내불법청산의관점에서, 그리고북한주민에대한위로적효과와북한정권내인권침해자들에대한경고적효과의측면에서북한인권기록보존소를설치할필요가있다. 또한제2차세계대전이후 UN 헌장, 세계인권선언으로대표되는인권의보편성원칙에비추어볼때, 그리고우리헌법과남북기본합의서, 남북관계발전에관한법률의관계조항의해석에의할때, 북한인권문제를단순한내정간섭의문제로볼수는없다. 비록북한인권법과북한인권기록보존소의설치로인하여단기적으로남북관계가경색이될수는있으나과거천안함, 연평도사건에도불구하고북한이개성공단은포기하지않았던선례에비추어보더라도남북교류협력은어디까지나북한의경제적목적으로유지되는것이므로북한인권법의제정이남북관계의근본적파탄요인이되지는않을것이라고보는것이타당하다. 북한의경우생존권적인권뿐만아니라이미자유권적인권의침해가극심해왔다는점에서인권의종류를구분하여접근하는것은부당하며, 무엇보다통일자체보다어떠한통일된국가를지향하는가의관점에서살펴볼때 인권 은남북교류과정에서덮어두어야할문제가아니라동시에추구해야할필수불가결한가치이다. 통일후북한주민들이 우리가굶어죽어갈때무엇을했느냐? 고물을때남북교류협력을통해인도적지원을하려고했다고답을할수있어야하는것처럼, 우리가인권침해를당하고자유를잃고박해를받을때무엇을했느냐? 는물음에도이제답할수있어야한다. Abstract : After the 18th National Assembly of ROK, four North Korean Human Rights Acts are in the discussion at the 19th National Assembly as well and the opposing parties are pitted against each other on the issue, especially setting up the record center for human rights violations i n 142 인권과정의 Vol. 429
북한인권법제정의필요성에대한고찰 in North Korea. However, West Germany already started Central record center for human rights violations in East Germany and recorded forty thousand cases until reunification. The center performed well the role of reducing the violations by warning the perpetrators in the East Germany. We need to set up North Korean Human Rights Act, especially the record center for human rights violations in North Korea as follows. First of all, the Act will have an effect on reduction of human rights violations in long-term point of view and it will also play an important role in dealing with the unlawfulness of North Korean government after unification of Korea. Second, the Act is not a matter of intervention in the domestic affairs of another country according to the universality of human rights after the second world war, the U. N. charter, the Universal Declaration of Human Rights, and especially under the constitution of ROK and the Inter-Korean Basic Agreement between the North and South Korea in 1992. Third, even though the Act and the recording center may strain South-North relations in the short term, it will not be the fundamental interruption factor in the light of the fact that after the sinking of the Cheonan Navy Ship and North Korea s attack on Yeonpyeong Island, the cooperation in the Kaesong Industrial Complex continued by the economic need of the North Korea. Fourth, it is improper to approach to the problem of human rights violations in North Korea from the view point of distinguishing between the right to freedom and the right to life. Most of all, human right policy need to be promoted simultaneously with the exchange and cooperation between North-South Korea because the protection and promotion of human rights should be the ultimate goal pursued by the United Korea. As we should be able to answer North Korean people s question What did you do when we were starving?, we also should be able to answer the question What did you do when we were persecuted?. 논문접수 : 2012. 9. 19. 심사 : 2012. 10. 8. 게재확정 : 2012. 10. 8. Ⅰ. 서론제19대국회가원구성조차합의하지못한 6 월초새누리당에의해북한인권법안 2건이발의된바있으며 1), 2012. 8. 20. 에는이인제의원 ( 대표발의 ) 이, 2012. 9. 5. 에는조명철의원 ( 대표발의 ) 이각각북한인권법안을발의한바있다. 이는제17대, 제18대에이어제19대국회에서도북한인권법이정치쟁점으로부상할가능성을시사한다. 아울러얼마전통합진보당의소위 종북세력 사태로인하여북한인권에대한시 각이마치좌와우를가르는이념적표징인것처럼논의되고있다. 또한앞으로북한인권법에대한입장은대선후보자간쟁점이될가능성도커진것으로보인다. 북한인권법과관련하여한쪽은남북교류협력이북한주민에게최고의인권이며북한인권법은북한체제붕괴를꾀하는정치적압박에불과하며그실효성을기대할수없다고비판하고있고, 다른한쪽은인권의보편적개념하에늦었지만지금부터라도북한인권에관심을갖고일련의조치를취하는것이마땅하다는입장을 1) 2012. 6. 1. 에윤상현의원등새누리당의원 11 인이, 2012. 6. 15. 에는황진하의원등새누리당의원 20 인이북한인권법안을발의한바있다. 인권과정의 2012 년 11 월 143
논문 견지하고있다. 본논문에서는이제까지발의된북한인권법의주요내용을살펴보고북한인권법중핵심적인이슈라할수있는북한주민에대한인권침해행위를기록하는북한인권기록보존소의설치에대하여, 2012년한반도의남쪽을살아가는국민으로과연어떠한입장을취해야할것인지에관하여생각해보고자한다. Ⅱ. 북한인권법안에대한검토 1. 미국과일본의북한인권법가. 미국의북한인권법 2004. 10. 18. 4년한시법으로제정된미국북한인권법 ( 정식명칭 : North Korean Human Rights Act) 은이후 2008년에연장승인되었으며 2012. 6. 19. 미상원외교위원회에서 5년연장안이가결되었고, 2012. 8. 16. 미국오바마대통령이 북한인권법재승인법안 에서명하여그효력이 2017년까지 5년더연장되었다. 2) 전문가들은미국에서북한인권법이제정된배경으로테러국의변화를통해미국안보를강화하고자하는의도 ( 개입을통한변화추구 ) 를들기도하고, 미국의대외정책기조의일환으로서의성격역시지적되고있다. 즉, 인권존중, 민주주의확산이라는미국의대외정책기조를북한에까지확대한것으로해석되고있는것이다. 3) 미국의북한인권법은 3장 ( 제1장북한주민의인권신장, 제2장어려움에있는북한주민지원, 제3장북한난민보호 ) 15개조로구성되어있다. 4) 제1 장 북한주민의인권신장 에서는인권, 민주주의, 법치, 시장경제발전을위한프로그램을후원하는민간, 비영리단체에매년 200만달러의보조금을지급할수있도록하였고, 대북라디오방송에대한후원을증가시키고국무성내에북한인권담당특사를임명하여그로하여금북한관리와인권에대한토의관여및북한인권관련민간단체와협의하도록규정하고있다. 제2장 어려움에있는북한주민지원 에서는북한지원의원칙을인도적지원과비인도적지원으로구분하여규정하고있는데, 먼저인도적지원의경우 NGO와국제기구를통한원조는전용의극소화를위하여감시 ( 모니터링 ) 의무를규정하고있고, 북한정권에대한인도적원조의경우는 국제적으로인정받은인도적기준에따라전달, 분배, 감시돼야한다. 필요에따라서제공돼야하며정치적보상이나억압수단으로사용돼선안된다. 소정의수혜자에게도달해야하며, 원조의근원을알려야한다. 북한에서가장취약안모든집단에서어느지역에있는지이용가능해야한다. 는원칙을선언하고있고, 비인도적원조의경우는북한의실질적진보 ( 기본권존중, 감옥및강제노동수용소체제의개혁등 ) 를조건으로하여이행할것을규정하고있다. 마지막으로제3장 북한난민보호 에서는북한주민들의난민또는미국내망명을허용하고있으며, 중국정부에대하여유엔난민고등판무관 (UNHCR) 이탈북주민들이난민인지여부와도움을필요로하는지여부를조사할수있도록탈북주민들과의접촉을방해받지않도록할것과중국내탈북난민들에대한무제한접근권을보장할것을계속촉구하도록규정하고있다 5) 2) 2012. 8. 19. 자데일리 NK 기사 (http://www.dailynk.com/korean/read.php?cataid=nk00100&num=96633) 3) 국가인권위원회, 북한인권개선을위한중 장기정책및로드맵구축 : 제도적기반확립및 Action Plan 수립을중심으로, ( 국가인원위원회, 2010. 12.), 112 면. 4) 이하사단법인북한연구소, 월간북한, 통권 473 호, (2011. 5.) 41 면이하참조. 5) 이러한재중탈북민에대한내용은현재까지제출된국내북한인권법안에는없는내용으로서삽입여부를고민해볼필요가있다. 이는중국과의외교마찰우려가있으나북한주민인권의실질적보장을위해서는필요한조항으로볼수있다. 144 인권과정의 Vol. 429
북한인권법제정의필요성에대한고찰 나. 일본의북한인권법 2. 우리북한인권법안검토 일본의북한인권법 ( 정식명칭 : 납치문제기타북조선당국에의한인권침해문제에의대처에관한법률 ) 은 2006. 6. 23. 제정되었으며총 7조로구성되어있다. 주요내용은국가는북한당국에의한일본국민의납치문제해결을위해최대한노력하고 (2 조 ), 납치문제및북한당국에의한인권침해문제에대한관심과인식을깊게하기위해, 북한인권침해문제계발주간을두며 (4조), 정부는북한당국에의해납치된자및탈북자, 북한당국에의한인권침해자에대한보호시책을강구하기위해국내외민간단체와연계확보에힘쓰고탈북자의보호및지원에관해시책을강구하도록힘써야한다 (6조) 로되어있으며, 법명에서알수있듯이북한인권문제에직접적인관심을두기보다납치문제에관심이집중되어있고, 실질적재정지원등이없어전체적으로당위규정에그친다는인상을준다. 다. 평가미국과일본의북한인권법에대하여제정이후상징적의미이상의구체적조치들이이루어지지못하였으며특별한북한인권개선의효과가없었다는점에서실효성이없다는비판이있다. 6) 그러나국제적인인권압박의효과가즉각적으로나타나는것은아니며, 일단북한의인권침해상황을공론화했다는자체로서그의미를찾을수있다고본다. 7) 가. 추진경과 8) 지금까지북한인권법안의추진경과는다음과같다. * 제17대국회 ( 안건모두임기만료폐기 ) - 2005. 8. 11. 북한인권법안 김문수의원등 29인 ( 한나라당 ) * 제18대국회 ( 안건모두임기만료폐기 ) - 2008. 7. 4. 북한인권법안 황우여의원등 23인 ( 한나라당 ) - 2008. 7. 21. 북한인권증진법안 황진하의원등 25인 ( 한나라당 ) - 2008. 11. 11. 북한인권재단설립 운영에관한법률안 홍일표의원등 10인 ( 한나라당 ) - 2008. 12. 26. 북한인권법안 윤상현의원등 20인 ( 한나라당 ) - 2010. 2. 위 4건을통합 조정외교통상통일위원회위원장대안으로제안, 2012. 2. 12. 법사위회부 - 2011. 6. 14. 북한민생인권법안 김동철의원등 15인 ( 민주당 ) * 제19대국회 ( 상임위계류중 ) - 2012. 6. 1. 북한인권법안 윤상현의원등 11인 ( 새누리당 ) - 2012. 6. 15. 북한인권법안 황진하의원등 20인 ( 새누리당 ) 6) 이금순, 북한인권관련미국행정부및의회의동향분석, 북한인권관련국가, 국제기구및 NGO 의동향분석, 국가인권위원회, 2007, 265 면 7) 후술하는바와같이통상적으로국가의인권탄압정책에대한국제적인압박을통한인권개선은단기간에그효과가발생하는것이아니라중장기적인시간을두고그효과가발생하는법이기때문이다. 8) 국회의안정보시스템 2012. 9. 15. 검색 (http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/billsearchresult.jsp) 인권과정의 2012 년 11 월 145
논문 - 2012. 8. 20. 북한인권법안, 이인제의원등 11인 ( 선진통일당 ) - 2012. 9. 5. 북한인권법안, 조명철의원등 53인 ( 새누리당 ) 나. 내용및쟁점제18대국회당시외통위대안과민주당 ( 김동철의원대표발의 ) 측에서제안한북한민생인권법안그리고제19대국회에발의된 4건의법률안의주요내용은다음과같다. 1 먼저, 외통위대안의주요내용을보면, 북한주민에대한인도적지원과인권보호에필요한사항을규정함으로써이들의기본적생존권을확보하고인권의증진에기여함을목적으로하고있고 ( 안제1조 ), 북한인권정책에관한자문을위하여통일부에북한인권자문위원회를두고 ( 안제5조 ), 통일부장관은 3년마다북한인권자문위원회의자문을거쳐북한인권기본계획을수립, 매년집행계획을수립후국회에보고하도록하고 ( 안제6조 ), 정부는북한인권과관련하여국제사회의북한인권증진활동에협력하고이에관한정부의정책을효과적으로실시하기위해외교통상부에북한인권대외직명대사를둘수있고 ( 안제7조 ), 인도적지원과관련하여국가는북한주민에대한인도적지원을북한당국또는북한의기관에제공하는경우, 국제적으로인정되는인도기준에따라전달, 분배, 감시되 고지원을북한주민에게전달되고, 북한주민이지원의제공자를알수있도록하고, 인도적목적외에군사적용도등다른용도로이용되지아니하도록 노력하여야 한다고규정하고있으며 ( 안제8조 ), 국가는북한주민의인권증진을위하여인적교류, 정보교환등관련국제기구, 국제단체및외국정부등과의협력체계를구축하고, 북한인권문제에대한국제사회의관심을제고하며 ( 안제9조 ), 정부는북한인권실태를조사하고북한인권개선과관련된연구, 정책개발, 활동등수행하기위하여북한인권재단을설립하고 ( 안제10조, 재단사업중북한인권기록보존소의설치 운영이포함되어있음 ), 정부는북한인권재단을통하여북한주민인권증진관련민간단체의활동을적극지원하도록하고, 민간단체에대하여그활동에필요한경비를보조할수있도록규정하고있다 ( 안제15조 ). 2 한편, 외통위대안에대한대응법안으로민주당에서발의했던북한민생인권법안의내용을살펴보면, 별도의북한인권재단을두고있지않으며, 북한인권기록보존소대신에통일부내인도주의정보센터를설치하고북한주민의인권보호외에도생활지원관련사항, 국군포로, 납북자, 이산가족, 북한이탈주민관련사항등에대한자료및정보를수집하도록하고있다는점 ( 안제7조 ) 등에서대안과차이가있다. 9) 다음으로 19대국회에서발의된법률안을살펴보면, 9) 이외에도민간단체지원에관한내용도규정하지않고있다. 김동철의원안제 7 조 ( 인도주의정보센터 ) 1 통일부내에인도주의정보센터 ( 이하 정보센터 라한다 ) 를둔다. 2 정보센터는남 북한사이의인도주의업무와관련된다음각호의사항에대하여, 각종자료및정보의수집 보존 발간등을담당한다. 1. 국군포로, 납북자, 이산가족과관련된사항 2. 북한주민들의인권보호및생활지원등과관련된사항 3. 북한이탈주민과관련된사항 4. 북한에대한각종물품및기자재등제공및이에대한교육지원과관련된사항 5. 제 1 호부터제 4 호까지규정된업무와관련된국내 외의정책과관련된사항 3 정보센터는발간자료에대해국회의요청이있는경우, 이를제공하여야한다. 146 인권과정의 Vol. 429
북한인권법제정의필요성에대한고찰 3 윤상현의원안을살펴보면제18대국회대안을그대로다시발의한것으로제안이유까지동일하고, 4 황진하의원안과이인제의원안은제18 대국회에서외교통상통일위원회장이제출한대안과거의동일한내용을담고있으나, 북한인권기록보존소의설치운영을단순히북한인권재단의수행사업의하나로규정하였던대안과달리 10) 별도의 북한인권기록보존소 를설치하도록하고북한인권기록보존소의목적등을구체적으로규정하고있다는점차이가있다. 다만, 황진하의원안의경우는 법무부 에 ( 안제 12조 ), 이인제의원안은 국가인권위원회 에 ( 안제14조 ) 북한인권기록보존소 를설치하도록규정하고있다는차이가있다. 11)12) 5 한편최초의탈북자출신비례대표의원인조명철의원안을살펴보면역시별도의 북한인권기록보존소 를 국가인권위원회 에설치하도록하고있으며 ( 안제13조 ) 13), 북한인권과관련된침해사건에대한 국가인권위원회 에대한신고, 국가인권위원회의조사개시, 국제형사재판소에소제기규정을두고있는것이특징이다 ( 안제12조 ). 14) 10) 외교통상통일위원장대안제 10 조 ( 북한인권재단의설립 ) 1 정부는북한인권실태를조사하고북한인권개선과관련된연구와정책개발, 북한인권개선을위한국내외의활동등을수행하기위하여북한인권재단 ( 이하 재단 이라한다 ) 을설립한다. 2 재단은법인으로하며, 그주된사무소의소재지에설립등기를함으로써성립한다. 3 재단은다음각호의사업을수행한다. 1. 북한인권실태에관한조사 연구 2. 북한인권기록보존소의설치 운영 ( 하략 ) 11) 황진하의원안제 12 조 ( 북한인권기록보존소 ) 1 북한인권침해사례를조사하고관련자료를체계적으로수집 기록 보존하기위하여법무부에북한인권기록보존소를둔다. 2 법무부장관은북한인권기록보존소의업무와관련하여필요한경우에관계중앙행정기관또는지방자치단체의장에게협조를요청할수있고, 요청을받은관계중앙행정기관또는지방자치단체의장은특별한사유가없는한이에응하여야한다. 3 그밖에북한인권기록보존소의구성및운영에관한사항은대통령령으로정한다. 12) 이인제의원안제 14 조 ( 북한인권기록보존소 ) 1 북한인권침해사례를조사하고관련자료를체계적으로수집 기록 보존하기위하여국가인권위원회에북한인권기록보존소를둔다. 2 제 1 항의조사에관하여는성질에반하지않는한 국가인권위원회법 제 4 장이하의규정을준용한다. 3 국가인권위원회위원장은북한인권기록보존소업무와관련하여필요한경우관계중앙행정기관또는지방자치단체의장에게협조를요청할수있고, 요청을받은중앙행정기관또는지방자치단체의장은특별한사유가없는한이에응하여야한다. 4 그밖에북한인권기록보존소의구성및운영에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 13) 조명철의원안제 13 조 ( 북한인권기록보존소의설치 ) 1 북한인권침해사례와관련된자료등을체계적으로수집ㆍ기록ㆍ보존하기위하여국가인권위원회에북한인권기록보존소를둔다. 2 국가인권위원회는북한인권침해사건에대한자료수집ㆍ기록ㆍ보존업무와관련하여필요한경우에관계중앙행정기관의장또는지방자치단체의장에게협조를요청할수있고, 요청을받은관계중앙행정기관의장또는지방자치단체의장은특별한사유가없는한이에따라야한다. 3 제 1 항에따른북한인권기록보존소의구성및운영에필요한사항은대통령령으로정한다. 14) 조명철의원안제 12 조 ( 북한인권침해사건신고등 ) 1 누구든지북한인권과관련된침해사건에대하여국가인권위원회에신고할수있다. 2 국가인권위원회는북한인권침해사건에대한신고서를접수받은경우에그내용이조사대상에해당되면진정사건으로조사를개시한다. 3 제 2 항에따른조사결과그침해가 국제형사재판소관할범죄의처벌등에관한법률 제 8 조또는제 9 조의범죄에해당된다고인정하는경우에통일부장관및법무부장관에게그사실을통보하고, 국제형사재판소에소를제기할수있다. 인권과정의 2012 년 11 월 147
논문 < 표 1. 법안별쟁점비교 > 북한인권기록보존소설치 북한인권기록보존소설치기관 황우여 (18 대 ) 국가인권위 황진하 (18 대 ) ( 별도설치하지는않고국가인권위가인권실태수집, 분석하도록규정 ) 국가인권위 홍일표 (18 대 ) 윤상현 (18 대 ) 국가인권위 김동철 (18 대 ) ( 인도주의정보센터 ) 통일부 ( 인도주의정보센터 ) 대안 (18 대 ) 및윤상현 (19 대 ) 황진하 (19 대 ) 이인제 (19 대 ) 조명철 (19 대 ) 북한인권재단 ( 통일부산하 ) 법무부 국가인권위 국가인권위 다. 쟁점 1. 서독의잘츠기터중앙기록본존소의경우 15) 그동안발의된북한인권관련법안을둘러싼쟁점중가장중요한쟁점중하나인북한인권기록보존소의설치여부및설치기관에대한입장을표로정리하면다음과같다. Ⅲ. 북한인권기록보존소설치의필요성북한인권법내용중가장첨예한이슈중하나가북한인권기록보존소를설치할것인지에관한것이다. 이하에서는동독정권에의한동독주민인권침해실태를기록하기위하여인권침해기록보존소를설치한바있는서독의경우를먼저살펴보고우리의북한인권기록보존소설치의필요성에대해논의하기로한다. 가. 도입경위 1961. 8. 13. 동독정부에의해베를린장벽이설치되고국경을넘는동독주민들에대한사살등인권침해가본격적으로시작되자, 1961. 9. 1. 당시서독함부르크시독일기민당 (CDU) 16) 의장인에릭블루멘필트 (Erik Blumenfeld) 의주도에의해 1961. 11. 24. 동독인권침해사실을기록하는중앙기록본존소 17) 가설치되었다. 한편, 설립에결정적영향을끼친사람은당시서베를린시장이자이후독일총리가되는독일사민당 (SPD) 18) 빌리브란트 (Willy Brandt) 였다. 당시브란트는잘츠기터중앙기록보존소를나치전범을다룬루드빅스부르크 (Ludwigsburg) 중앙심사국과비교하면서그설립의필요성을강조하였는 15) 이건묵, 동독주민과북한주민의인권침해기록보존소에대한정치적갈등사례비교와시사점, 사회과학담론과정책 제 4 권 2 호, ( 경북대학교사회과학연구원, 2011), 42~50 면, ; Heiner Sauer, Hans Otto Plumeyer 著, 이건호譯, 서독잘쯔기터인권침해중앙기록보존소, ( 북한인권정보센터, 2008), 25~34 면 ; 베른하르트젤리거, 동독인권문제, 서독의인권정책및통일전후의잘츠기터인권침해사례수집소의역할과성과, 통일과법률 제 8 호, ( 법무부, 2011), 1~14 면, 16) 독일기독교민주연합 ( 기민당 : CDU, Christlich Demokratische Union) 17) 정식명칭은 잘츠기터주법무성중앙기록보존소 (Die Zentrale Erfassungsstelle der Landesjustizverwaltun gen in Salzgitter) 이다. 중앙기록보존소가설치되기전에는민간인들로이루어진 자유를존중하는법률가의조사위원회 (UFJ, Untersuchungsausschusses Freiheitlicher Juristen) 가서베를린에설치되어인권침해사실을기록하는역할을담당하였다. UFJ 는 1949 년부터 1969 년까지존속하였다 (Heiner Sauer, Hans Otto Plumeyer 著, 이건호譯, 앞의 서독잘쯔기터인권침해중앙기록보존소, 32~34 면 ). 18) 독일사회민주당 ( 사민당 : SPD, Sozialdemokratische Partei Deutschlands) 148 인권과정의 Vol. 429
북한인권법제정의필요성에대한고찰 다. 브란트는동독정권이국경과동베를린지역에서국경을넘는동독주민을사살하는등동독주민대상인권침해행태는나치시대의인권침해행위와비견된다고주장하면서나치시대만행을성공적으로심사하는데루드빅스부르크중앙심사국이적절한기능을하였듯이, 잘츠기터중앙기록보존소는동독정권의인권침해행위를조사하는데아주중요한역할을할것이라고주장하였다. 이로써서독은주요정당인기민당과사민당의초당적합의를통해동독과가장긴국경을맞대고있는니더작센 (Niedersachsen) 주잘츠기터시의잘츠기터-바트 (Salzgitter-Bad) 지방법원구역내동독주민에대한인권침해사안을수집 기록 보존하는중앙기록보존소를설립하게되었다. 19) 나. 설치후갈등잘츠기터중앙기록보존소의설치는초당적으로이루어졌으나, 설치이후곧바로폐쇄여부를놓고서독내정당간, 동서독간갈등이심화되었다. (1) 서독내정당간갈등서독사민당의정치인들은잘츠기터중앙기록보존소가설립된이후부터 1990. 10. 3. 독일이통일되기이전까지지속적으로중앙기록보존소가동서독관계에부정적인영향을미친다고판단하여중앙기록보존소의폐지를주장하였다. 통독이후총리직을수행하기도했던서독정치인슈뢰더 (Gerhard Fritz Kurt Schröder) 는 1985 년동베를린을방문하여중앙기록보존소의해 체를지지한다고하기도하였으며, 1980년대후반에는사민당이집권하고있었던함부르크, 노르트라인-베스트팔렌, 잘랜드, 브레멘, 슐레스비히-홀슈타인주정부와서베를린등 5개주의수상이중앙기록보존소폐지를위하여재정지원을거절하는결정을하기도하였다. 이처럼사민당이중앙기록보존소의폐지를주장한것은중앙기록보존소가동서독관계에있어서장애물이자정치적골칫거리라고보았기때문이다. 아울러이는 1969년서독수상에취임한빌리브란트가주장하고이후독일연방의대동독정책이되었던 동방정책 (Ostpolitik) 으로대표되는긴장완화정책기조에반한다고보았기때문이다. 사민당은동독정권의개혁능력을인정하였고지속적으로중앙기록보존소의역할과활동을반대하였다. 반면, 기민당은통일시까지존치입장을유지하였다. 기민당은독일분단의슬픔과비통함을피하지않고다루는것이민족적자부심을가진독일재통일을위한정치인의제1과제라는확신하에사민당의중앙기록보존소폐쇄요구는동독주민과의인간적유대를해치는것으로보고존치입장을고수하였다. (2) 동독의저항동독정권담당자들은잘츠기터중앙기록보존소를 법적인침공, 복수주의기관, 냉전시대의잔재 로비난하였다. 즉동보존소를보복주의에따른기구로보았고, 동보존소의활동은동독주권을침해한다고보아보존소의폐지를줄기차게주장하였다. 동독정권은중앙기록보존소를폐지시키기위하여 1962. 10. 22. 서독중앙기록보존소에대한 19) 처음에는프리드리히회제 (Friedrich Höse) 검사지휘하에 2 명의직원으로출발하였으며 2 년만에 7 명의직원으로증원되었다 (Heiner Sauer, Hans Otto Plumeyer 著, 이건호譯, 앞의 서독잘쯔기터인권침해중앙기록보존소, 26~28 면 ). 인권과정의 2012 년 11 월 149
논문 반대기구로서동독국가안보부산하에 동독정권의정치적반대자에대한서류화작업을위한기구 를신설하는가하면, 1980. 10. 13. 에는당시동독수상인에리히호네커 (Erich Honeckers) 가동독사회주의통일당 (SED) 20) 강연회개회사에서서독측에대하여중앙기록보존소의폐쇄를공식적으로요구하는일명게라요구 (Geraer Forderungen) 를하기도하였다. 21) 이는잘츠기터중앙기록보존소가얼마나동독정권에게있어불편한존재였는지를잘보여주는예라고할수있다. 한편잘츠기터중앙기록보존소에서근무하는종사자들은국내적폐쇄요구속에서신분에대한불안감을느낄뿐만아니라동독의공개적이고노골적인적대감을경험해야했다. 대표적으로동독은 1966. 10. 13. 동독시민의공민권과인권보호법 을제정하고동법제1조에서, 서독사법권을동독시민에까지확장하여헌법상공민권의실행을이유로소추하거나, 이소추를요구하거나지시 권고하는데협조하는자는다른법에서더높은형을정하고있지않는한 5년의감옥형에처한다. 라고규정하여잘츠기터중앙기록보존소종사자에대한처벌규정을명시하였다. 이에따라중앙기록보존소에서근무하는서독인들의이름은동독의수배자명단가장위쪽에위치하였고그로인해중앙기록보존소종사자들은동독은물론동독과범죄인도계약을체결한공산국가의영향력하에있는지역에여행하는것이불가능하였다. 22) 다. 통일후평가 잘츠기터중앙기록보존소는통일될때까지 29년동안약 4만여건의인권침해사례를수집 정리하였으며 23), 동독정권의인권침해자들에대한간접적인압력수단으로서의기능, 동독주민에대한심리적기대기능등을수행했다고평가된다. 특히동독정권담당자의불법행위를형사소추하는데필요한증거자료를수집 보관하고있는특별한기관으로서역할을수행했다고평가되며, 또한통독이후 인권과통일에대한학문과연구 에있어필요한자료를제공하는장소로평가받고있다. 또한비록중앙기록보존소를둘러싼동서독간의갈등으로인하여동서독간의교류협력이다소어려움을겪긴했지만, 동서독간의교류협력에있어서동독측의동기로서가장중요했던요소가경제적요인이었기에동서독간의교류및협상이중앙기록보존소의존재로인하여불가능하게된것은아니었다고한다. 24) 라. 시사점중앙기록보존소를둘러싼동서독간및서독내정당갈등을통해다음의몇가지시사점을얻을수있다. 첫째, 우리의경우인권기록보존소의설치는시기적으로매우늦은감이있다. 즉, 독일의경우는동서간장벽이설치되면서즉각적으로기록보존소가설치되어통일전약 30년간자료를수집한반면, 우리의경우는분단이후이미 60 년이지났고과거의인권침해현황을파악하기힘들다는한계가있다. 25) 20) Sozialistische Einheitsparteil Deutschland 의약자, 동독공산당을의미. 21) 구체적으로다음의 4 가지요구를하였다. 첫째, 엘베강의경계를강중앙으로확정할것둘째, 잘츠기터중앙기록보존소를폐쇄할것셋째, 동독국적을존중할것넷째, 상설대표부를대사관으로전환할것. 22) 이건묵, 앞의논문, 48~49 면. 23) Heiner Sauer, Hans Otto Plumeyer 著, 이건호譯, 앞의 서독잘쯔기터인권침해중앙기록보존소, 291 면. 24) 베른하르트젤리거, 앞의논문, 14 면. 25) 지난 18 대국회에서북한인권법대안을입안하는과정에서당시자유선진당박선영의원도 통일이후침해사실에대한 150 인권과정의 Vol. 429
북한인권법제정의필요성에대한고찰 둘째, 남한에인권기록보존소가설치될경우북한및남한내정치적갈등이매우강렬할것과그갈등의유형을예상할수있다. 북한이인권기록보존소의폐쇄를 6자회담이나핵폐기, 남북교류협력과연계하는전술을펼칠수있고, 인권기록보존소종사자에대한위협이현실화될수있을것이다. 그럼에도불구하고다음과같은이유에서북한인권기록보존소는설치되어야한다고본다. 2. 북한인권기록보존소설치의필요성가. 북한인권법 ( 북한인권기록보존소설치 ) 에대한북한의입장과북한의인권관지난 6월 19대국회에서북한인권법이발의된것과관련하여북한노동신문은 악랄한정치적도발로서북남관계파국을심화시키고우리공화국의사회주의제도를해치기위한용납못할망동 이라고평가한바있고 (2012. 6. 11. 자노동신문 ), 다음날에는조선중앙통신을통해 인민대중의자주적권리와창조적활동이제도적으로담보되고있는우리나라에는적대세력이떠드는인권문제라는것이존재하지않으며존재할수도없다 고논평한바있다 ( 조선중앙통신 2012. 6. 12. 자논평 ). 26) 이러한북한의반응은북한의인권관의자연스런발현으로해석될수있다. 즉, 북한은소 위 우리식인권론 을펼치고있는데, 우리식인권론은계급적인권론, 상대적인권론, 국권인권론으로설명된다. 계급적인권론은 계급적원쑤들에게는철저한독재를실시하는것이인권 이라는표현에서그의미가잘드러나며, 상대적인권론은인권을인류보편적기준에따라개념정의하지않고 인민이좋아하면그것이공정한인권기준 27) 이라는상대성에따라판단한다. 또한국권인권론이란 자주권을상실한인민은그어떤인권에대해서도말할수없다 는말로대표되듯이국가의자주권과인권을결부시키는주장이다. 28) 이러한북한의인권관의기저에는이른바북한의주체사상과혁명적수령관이자리잡고있다. 북한은 인민대중이혁명의자주적주체로되기위해서는당의령도밑에수령을중심으로하나의사회정치적생명체를이루어야한다 고주장하며, 수령에대한충성심은절대적이고무조건적이어야하며, 사회정치적생명이개인의생명의모체이고, 육체적생명, 개인의생명보다사회정치적생명이더중요하다 는집단주의적생명관을주장하고있다. 29) 바로이러한북한의인권관에따라개인의인권은국가권력보다항상하위적개념, 도구적개념에불과하게취급되고있는것이다. 30) 나. 북한인권법제정여부에대한쟁점별 검토 31) 사실규명을위해필요하며, 남북관계의특수성생각한다면오히려너무늦었다는생각 이라고발언한바있다 ( 제 287 회국회외통위회의록제 2 호, 국회사무처 2010. 2. 11. 23 면 ) 26) 2012. 6. 12. 자뉴스 1 기사 (http://news1.kr/articles/700476) 27) 김일성, 1994 년미국워싱턴타임즈기자단과의만남에서발언 ( 앞의국가인권위원회연구용역보고서, 134 면 ). 28) 앞의 국가인권위원회연구용역보고서, 132 면 29) 김정일, 친애하는지도자김정일동지의문헌집, 조선로동당출판사, 1992, 160~165 면. 30) 이러한북한의인권관에따라이미북한은 1960 년대부터주민재분류사업을통해전체주민을 3 개계층 51 개부류로분류하여배급, 교육, 직장, 주거등생활의전영역에있어서차별을하고있다 ( 북한의인권문제에대한자세한고찰은홍성필, 국제인권에비추어본북한의인권, 저스티스 통권제 98 호, ( 한국법학원, 2007), 224~232 면참고 ). 또한 법 은인권의보장을위해서가아니라계급적원쑤들과불순분자들의침해로부터국가및사회제도를수호하는수단이되고있다 ( 박정원, 북한의인권문제에대한법제도적조명, 일감법학 제 15 호, ( 건국대학교법학연구소, 2009), 132~133 면 ). 31) 북한인권법제정과관련하여이른바보수진영정당과진보진영정당간의의견차는확연하다. 4 건의발의에서알수있듯 인권과정의 2012 년 11 월 151
논문 (1) 실효성여부실효성이없다는견해는첫째, 북한이북한인권개선을거부할경우이에대한대처능력이미약하고둘째, 미국의북한인권법제정이별다른실효성이없었으며셋째, 북한으로부터강한반발이예상되고오히려남북관계를경색시키고북한주민들의삶악화시킬우려가있으며, 넷째, 정치적압박용으로악용될뿐이라는이유로실효성이없다고주장한다. 반면에, 찬성론자는인권기록보존소에의하여인권침해적이고불법적인행위가기록되고문서화된다는것자체가인권침해자들에게상당한부담이되고이로인하여인권침해를자제하는경고적효과가있다고주장한다. 32) 잘츠기터중앙기록보존소의설치로인하여동독내반체제인사들에대한억압이실제로줄어들었다는점이주요근거라고본다. 33) 필자는북한인권기록보존소가다음과같은이유에서설치되어야한다고본다. 첫째, 실효성의측면을단기적인차원에서북한인권개선에기여하느냐는측면으로한정하여판단해서는안되며, 중장기적인관점으로접근할때그실효성을인정할수있기때문이다. 북한인권법의실효성에대한비판논리는현재이루어지고있는남북교류협력또는북한에대한인도적지원으로인한북한주민의생존권확보노력의실효성에대한판단에대해서도동일한논리로적용될수있다. 즉분배의투명성확보가본질적으로담보될수없는상황에서도 장기적 인관점에서북한의 점진적 변화를위해교류협력또는인도적지원을해야하는것처럼역시 장기적 관점에서 점진적인 북한의인권개선을이끌어내기위해 북한인권법 을제정할필요가있는것이다. 과거남아공등인종차별국가에대한국제적인압박이상당한시간이흘렀을때비로소그효과가발생했듯이통상적으로국가의인권탄압정책에대한국제적인압박을통한인권개선은단기간에그효과가발생하는것이아니라중장기적인시간을두고그효 이새누리당은북한인권법제정에매우적극적인입장이며, 선진통일당역시이인제의원이북한인권법을대표발의하는등소위보수진영은북한인권법제정에대하여긍정적인입장이다. 한편, 민주통합당과통합진보당은매우부정적인입장을견지하고있다. 제 18 대국회에서북한인권법을논의하는과정에서신낙균, 박주선, 송민순의원등구민주당외통위원들은법을통하는것이아닌현재정부직제를통해북한인권법의취지를달성할수있다는의견을개진한바있고, 북한인권법제정이오히려경색국면을더경색화하고인권개선의실효성이없다는이유로반대하고있다 ( 제 287 회국회외통위회의록제 2 호, 국회사무처 2010. 2. 11.). 민주통합당이해찬대표는북한인권법에대하여 외교적결례이자내정간섭 이라고발언한바있고, 지난 6 월 6 일교섭단체대표라디오연설에서는 북한인권법의실체는남북한을고려한법안이아니라일부극우보수단체의대북전단살포를돕는 대북삐라지원법 이라고평가하기도했다 (2012. 6. 6. 뉴스 1 기사 (http://news1.kr/articles/693862)). 한편민주당대권유력후보인문재인의원은북한인권법은내정간섭이될수있다는일부의주장에대해 북한인권에대해신중하게접근해야한다 인권은보편적인규범이기때문에어느나라에서든존중돼야한다. 북한주민인권이보편적인규범에비춰못미친다면증진시키는노력을해야한다 고밝히는등북한인권법개정에반대하지만은않는다는듯한의견을개진한바있다 (2012. 6. 5. 자오마이뉴스기사 http://www.ohmynews.com/ NWS_Web/view/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0001740464). 안철수원장은최근발간한 안철수의생각 에서, 정치범수용소가존재하고탈북자의강제북송과처형등이이뤄지는것으로알고있다 며 앞으로우리정부가남북협력을진전시키면서도북한주민들의인권과관련해필요한발언은하는태도가필요하지않나생각한다 고지적했다 ( 오마이뉴스 2012. 7. 19. 자기사 http://www.ohmynews.com/nws_web/ View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0001758621). 새누리당의박근혜의원의경우특별한언급은보이지않으나새누리당의기조와상통하는것으로보인다. 32) 윤여상 / 제성호, 서독의동독인권침해기록사례와한국의원용방법 : 북한인권기록보존소 의설치 운영을중심으로, 중앙법학 제 8 집제 1 호, ( 중앙대학교, 2006), 302 면. 33) 베른하르트젤리거, 앞의논문, 14 면참조 ; 한편이러한효과가서독이제정한동독인권침해중앙기록보존소때문이아니라국제사회의압력때문이라는견해도있으나결국중앙기록보존소가수집 발간한인권침해사례가국제사회가동독의인권침해를인식하는계기및주요자료가되었다는점에서역시중앙기록보존소의의의를인정해야할것이다 ( 윤여상 / 제성호, 앞의논문, 301 면 ). 152 인권과정의 Vol. 429
북한인권법제정의필요성에대한고찰 과가발생하는법이다. 34) 둘째, 북한인권기록보존소는통일후북한내불법행위에대한청산을위해서필요하다. 청산의범위와형사처벌여부와별론으로이러한참혹한역사가다시되풀이되지않아야한다는인식하에최소한의진실규명을한다는차원에서라도반인권적불법청산은필요하며그에대한자료조사의의미에서북한인권기록보존소의설치가필요하다. 셋째, 인권침해사실을기록한다는것자체가북한주민에대한위로적효과와북한정권내인권침해자들에대한경고적효과가있기때문이다. 특히이러한경고적효과는인권침해기록보존소가안정적 지속적으로활동을할때비로소그효과가높아질수있다는점, 단순히행정부내의업무분장또는직제개편을통한조직신설의방법으로북한인권기록보존소를설치할경우정권의정책방향에따라보존소의위상이쉽게흔들릴우려가있다는점에서, 법률 에북한인권기록보존소의설치근거를두고예산의뒷받침하에보다안정적 조직적 체 계적으로진행할필요가있다. 즉북한인권법제정이필요한것이다. 35)36) (2) 내정간섭논란민주통합당이해찬대표의발언에서알수있듯이 37) 일부는북한인권법이북한의주권을침해하는내정간섭이라고본다. 그러나위와같은주장은 600만명의유태인이학살당했던제2차세계대전이후인권문제가더이상한국가의국경선안에갇혀있지않게되었으며한나라의자국민에대한인권침해에대하여국제사회가관여하는것을내정간섭의문제로치부할수없게되었다는사실을간과한주장이다. 제2차세계대전이후 UN 헌장과 1948년세계인권선언의채택을통해 인권 이란개념이국제적으로보편화되기시작하였으며이시기에등장한국제인권법의이론적토대를통해 인권 은한국가를넘는전세계적인보편성을가지게되었다. 38) 더구나북한은시민적 정치적권 34) 남아공의인종차별정책에대한국제사회의압박은 1960 년대부터본격화하기시작하였으며, 남아공에대한제재정책을국내입법화한나라들도있었다. 예를들어미국의경우 1990 년까지 20 여개의주와 90 여개의도시에서제재정책을입법화하였다고한다. 35) 이에대하여북한을자극하지않은조용한인권정책을주장하는견해도있으나그동안의사실상조용한인권정책을통한북한인권개선효과가사실상거의없었다는점, 국제사회의전례에비추어볼때인권에대한문제제기와그로인한개선효과는본질적으로공개적비난과압박이가장효과적인방법이었다는점에서북한인권법제정을통한공개적, 상징적효과는입법자체만으로도크게발휘될수있다고본다. 또한 1970 년대와같이북한정권이안정화되어있던시기에는북한인권법이북한간부층의정권친화도또는체제결속력을높이는역효과를낼수도있겠지만지금과같이계속적경제난등으로정권의내부적결속력이약해져있는상황에서는북한인권법은북한고위층사이에서향후통일및남북협력의시기를대비해서자신들의이름이인권기록보존소에기재되는것을막기위해서라도가급적인권침해자역할을맡는것을서로기피하려고하는분위기를유도하는등북한간부층의체제결속력을오히려약화시키는기능을수행할수있다고보아야할것이다. 36) 국가인권위원회에서는 2011. 3. 15. 북한인권침해신고센터를설치하고북한인권침해사례에대한신고를받기시작하였으며 2012. 3. 15. 에는 1 년간운영성과에대한보고회를열고 1 년간 834 명으로부터 81 건의신고를접수했다고밝히고있다 (http://news.mk.co.kr/newsread.php?year=2012&no=169077). 그러나, 설치의법적근거가부족할뿐만아니라, 예산상제약, 전문성부족, 홍보부족등으로인하여당초기대만큼의효과를거두지못한것으로판단된다. 이는민간단체인 ( 사 ) 북한인권정보센터부설북한인권기록보존소에서총 35,330 건의인권침해사건 (2011 년기준 ) 을기록하고있다는점에비추어볼때 ( 윤여상외 9, 2011 북한인권백서, ( 사 ) 북한인권정보센터부설북한인권기록보존소, 2011, 9 면 ) 더욱분명히드러난다. 따라서보다효과적인북한인권침해사례에대한조사 기록을위해서는법적뒷받침이반드시필요하다. 37) 각주 31 참조. 38) 이러한이해가현대인권사의상식이자국제법의통상적인인식이다 ( 황준식, 국내적인권과국제적인권 - 인권개념의이중성에대한소고, 한양법학, 제 22 권, 제 3 집, ( 한양법학회, 2011), 256 면 ), 또한이러한국제인권법의등장은전통국제법에대한단순한내용추가가아니라질적전환을의미한다고평가되고있다 (W. Michael Reisman, Sovereignty and 인권과정의 2012 년 11 월 153
논문 리에관한인권규약 ( 자유권규약 ) 과경제적 사회적 문화적권리에관한인권규약 ( 사회권규약 ), 아동권리협약등주요인권규약의가입국으로서이를지킬의무가있다. 39) 이렇게국제법적인관점에서살펴볼때, 북한의인권문제를지적하는것을결코내정간섭이라고볼수는없다. 40) 나아가북한인권문제는단순히북한의인권문제뿐만아니라제2차대전을포함한과거사문제, 버마등일부아시아국가에서의아시아의인권문제, 국제인권보호라는넓은관점에서바라보아야하며 41), 이런차원에서도북한인권에대한지적이내정간섭이라는주장은국제인권사의큰흐름을간과한시대착오적인주장이라고할것이다. 또한, 우리헌법과남북기본합의서를조화롭게해석해보아도내정간섭이라는표현은타당하지않다. 우리헌법제3조는 대한민국의영토는한반도와그부속도서로한다. 고규정함으로써북한지역도우리주권의영역에포함됨을선포하고있으며, 헌법제4조는 대한민국은통일을지향하며, 자유민주적기본질서에입각한평화적통일정책을수립하고이를추진한다. 고규정함으로써남북한통합의이념이 자유민주주의 이어야함을선포하고있고 자유민주주의 의핵심가치이자작동을가능하게하는원리가 인권 임을고려한다면인권보장을위한입법은남북한통합과통일을위한입법으로볼수있을것이다. 42) 아울러 1992. 2. 19. 발효된 남북사이의화해와불가침및교류협력에관한 합의서 의법적성격을규정하는과정에서헌법재판소와대법원은남북관계를 나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수관계 라고보았고, 43) 이후 2005. 12. 29. 제정된 남북관계발전에관한법률 제3조는제1항에서남한과북한의관계를 국가간의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수관계 라고규정하고있어적어도국내법적으로북한문제에개입하는것이외국문제에개입하는것으로볼수없음을분명히하고있다. 44) 따라서북한주민에대한인권침해행위를기록하고이를뒷받침하기위한입법을두고내정간섭이라고볼수는없다고할것이다. (3) 남북관계경색앞서실효성논란및민주당의북한인권법에대한태도에서나타나듯이, 북한인권기록보존소의설치는북한당국으로부터상당한반발이예상되고이로써남북관계경색이단기적으로예상된다. 현실적으로단기적인남북교류협력의경색가능성을배제할수는없지만남북교류협력은어디까지나남북상호간 ( 특히북한측의 ) 경제적목적으로진행되는것이기에북한인권법의제정이곧남북간의교류협력을불가능하게하는것은아니라고본다. 이는과거천안함, 연평도사건에도불구하고북한이개성공단은포기하 Human Right in Contemporary International Law, 84 American Journal of International Alw 866(1990) p.872 ; 황준식, 앞의논문, 256~257 면에서재인용 ). 39) 북한은 1981 년이른바자유권규약과사회권규약에가입하였으며, 1990 년아동권리협약도비준한바있다. 40) 이는인권침해가극심하였던르완다사태나, 코소보사태등에대한 UN 의개입의사례를보아도알수있다. 41) 홍성필, 앞의논문, 246~247 면. 42) 박광득, 북한인권법의현실과개선방향, 통일전략 제 11 권제 3 호, ( 한국통일전략학회, 2011), 144~145 면. 43) 헌재 1997. 1. 16. 92 헌바 6, 대법원 1999. 7. 23. 선고 98 두 14525 판결. 44) 남북관계발전에관한법률제 3 조 ( 남한과북한의관계 ) 1 남한과북한의관계는국가간의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수관계이다. 2 남한과북한간의거래는국가간의거래가아닌민족내부의거래로본다. 154 인권과정의 Vol. 429
북한인권법제정의필요성에대한고찰 지않은예를통해서도알수있다. 즉북한인권법제정으로인하여곧교류협력이불가능하게되지않을뿐만아니라, 남북교류협력의단기적경색에대한우려로북한인권법제정을완전히포기하는것은남한의대북협상카드를협소화시킨다는점에서도바람직하지않다. 즉북한인권법을통과시킴으로써기존의교류협력이라는카드외에북한을압박하는카드를하나더가지게되는것이다. 다만, 어디까지나북한인권법제정은남북교류협력과함께추진되어야한다는점에서, 북한의인권관련태도변화를유도하고남한내정치적갈등을줄이기위해서라도북한인권법제정과더불어남북교류협력이더욱확대되는것역시필요하고중요한문제라고본다. (4) 통일한국의궁극적인권보장의가치실현을위한측면북한인권기록보존소의설치를반대하는이들은동보존소가통일에하등에도움이되지않는다고주장한다. 하지만동보존소의설치는통일에기여할뿐만아니라, 통일의가치를뛰어넘는궁극적가치실현을목적으로한다는점에서도설치될필요가있다. 우선, 북한인권기록보존소의설치는제도적통일을넘어사람의통일을이루는데크게기여할수있다. 분단시기북한주민들에대하여남한이어떠한태도를가졌으며, 북한주민들의열악한상황에어떤노력을하였는가는통일후사회통합과정에서적지않은영향을미칠수있다. 기근과홍수등의천재지변에시달리는북한주민들 을어떻게도와주었는지, 혹은정치적압제에시달리는북한주민들의처지를지원하는데어떤노력을경주하였는지여부는통합과정에서중요한일이될것임이분명하다. 45) 또한독일통일이후인권침해및사법상의불법행위청산문제이동서독간의사회통합을위해핵심적인사안이었던점, 이러한불법행위청산의핵심이단순히불법행위에대한물질적인보상이나복수의의미가내포된사법처리가아닌역사적진실을밝힌다는측면의진상규명이었음을고려한다면 46) 북한인권기록보존소의설치는사람의통일은물론진상규명을통한불필요한불신의제거, 사회적갈등의해소에기여함으로써통일이후갈등비용을상당정도줄여줄것으로기대된다. 또한흔히 민족통일 이라는용어를사용하지만, 사실민족은상상의공동체일수있음을유의해야한다. 47) 즉, 민족은베스트팔렌체제이후유럽에서탄생한근대적개념으로서근대국가를탄생시키기위해국가지배계층이언론등을통하여이념적으로탄생시킨상상의개념일수있는것이다. 민족은그만큼위태롭고불안정한존재근거일수있다. 반면에인간존엄에기반하고있는인권은항구적개념이다. 칸트의말처럼인간은그자체로목적으로대우받아야하며인권은그자체로목적이될수있는것이다. 그렇다면 인권 은 통일 보다우월한가치라고할수있으며, 이점에서통일을이유로인권의가치를소홀히여기는태도는문제가있다. 즉, 우리는통일자체보다어떠한통일국가를만드느냐가더중요하다는사실을늘기억해야하며, 인권이존중되는통일한국 이우리가 45) 앞의국가인권위원회연구용역보고서, 3 면. 46) 베른하르트젤리거, 앞의논문, 3 면. 47) 베네딕트앤더슨은 상상의공동체 - 민족주의의기원과전파에대한성찰 ( 나남출판 2003) 이라는저서에서민족을특정한시기에사람들의경험을통해서구성되고의미가부여된상상의공동체라고호칭한바있다. 인권과정의 2012 년 11 월 155
논문 꿈꾸는통일한국의모습이되어야한다. 그렇다면통일을준비하는지금부터이가치를놓지않는것이일관성있는정책일것이다. 48) (5) 교류협력만이최고의인권보장수단일수는없다. 북한인권기록보존소설치에반대하는이들은북한주민들에게최고의인권은잘먹고잘살수있도록도와주는것이며이를위하여인도적지원및경제적교류협력을늘려나가는것이자유회복보다앞서우선적으로중요하다고주장하기도한다. 16세의나이임에도불구하고키가 140cm를넘지못하는북한청소년들을볼때, 수없이많은아사자들을낳고있는북한의경제상황을볼때일응타당한주장이라고볼수도있다. 49) 또한인권침해의내용중생존권적인권침해사안이중요하고이를해결하기위해식량등의지원도해야하는것은사실이기도하다. 하지만연혁적으로살펴볼때북한주민들이당하고있는인권침해중더본질적이고광범위하게발생해온문제가바로자유권적인권에대한침해의문제이다. 50) 또한만약오로지생존권적인권만이중요하다는위와같은논리대로라면남한사회가경험한개발독재야말로최고의인권정책으로정당화될수있다는것인데, 교류협력만을강조하는이들도이에대해서는 동의할수없을것이다. 인권이란개념이결국인간다운삶을살기위한최소한의조건을제공해주는역할을한다고볼때, 인권의범위안에는경제적분야외에도당연히정치적 사상적 종교적 윤리적분야가포함되는것이며, 그렇다면북한인권상황을개선시키는과정에서도경제적인권외에제반인권이동시에신장되는방향으로추진되어야할뿐만아니라경제적인권역시정의로운방법에의해진전되어야할것이다. 3. 북한인권기록보존소설치기관가. 견해의대립그럼구체적으로북한인권기록보존소를설치할때어느부서에설치할지문제가된다. 이와관련하여국가인권위설 51), 통일부설, 법무부설, 특수법인설등이대립하고있다. 먼저국가인권위에두어야한다는견해는, 북한인권기록보존소는북한인권실태를조사, 연구하고이를정리하는곳으로서이는국가인권위의고유기능중하나라는점, 법무부는행정부처로서북한으로부터내정간섭논란거리를제공할수있어서부적절하다는점, 인권기록은비단형법의문제가아니라국제인권규범에반하는반인도적범죄를기록하는것이라는점등을논거로들고있다. 52) 이에대해서는국가인 48) 종전바이마르헌법제 1 조에서 민주공화국 규정을두고있었던독일이나치시대의극심한인권침해를경험한후본 (Bonn) 기본법을제정할때에는본 (Bonn) 기본법제 1 조에서 인간의존엄과인권보장 에대해우선적으로규정하였다는점이우리에게주는시사점이크다고할것이다. 49) 북한은식량난으로인한발육부진으로인하여 2012 년부터인민군징집신체검사에서현역복무가능남성의신장기준을 142cm 까지하향조정한것으로알려졌다 (2012. 4. 1. 자데일리 NK 기사 )(http://www.dailynk.com/korean/read.php?cataid= nk04500&num=94738). 50) 앞서살핀바와같이북한은이미 1960 년대부터주민재분류작업을통해계층별차별을하고있을뿐만아니라 1967 년과 1974 년이른바 당의유일사상체계확립의 10 대원칙 을전국적으로공표하여김일성의교시에사실상헌법보다더높은규범력을부여하고김일성의모든것을신격화하며이를위반한경우형사처벌을하고정치범수용소에수감하는등주민의정치적 사회적자유를극심하게침해하고있음은공지의사실이라고할것이다. 51) 윤여상 / 제성호, 앞의논문, 310 면. 52) 국가인권위원회는 2010. 5. 4. 북한인권법제정촉구권고 를통해위와같은논거를주장한바있다. 156 인권과정의 Vol. 429
북한인권법제정의필요성에대한고찰 권위원회의결정은권고적기능에그친다는한계가있고, 향후소추를고려한다면인권침해에대한최초의기록방식도소추를염두에두고정리되어야할것인데, 국가인권위는아무래도소추를유념한기록, 수집에는한계가있다는반론이제기되고있다. 통일부또는북한인권재단에두어야한다는견해는, 통일부는통일전담행정부처로서통일에관련된가장전문화된부처이고, 북한으로부터내정간섭등의비판을가장적게받을수있는곳이민간재단임을감안하면북한인권재단을민간재단으로설립하고이를통일부산하에둠으로써업무를가장효율적으로처리할수있다고주장한다. 이에대하여통일부는교류협력및대북창구역할을하고있는데, 교류협력의주체가북한인권침해사안을기록하는역할까지담당하는것은부적절하다는지적이있다. 53) 법무부에두어야한다는견해는기록보존소업무의특성상인권옹호및법무를담당하는법무부가적절하다는점, 수사와형사처벌이가능한기관에인권침해기록을보관해야한다는점 54), 잘츠기터중앙기록보존소역시검찰청에소속되어있었고실효성이높았다는점을논거로주장하고있다. 55) 특수법인설은지금까지의민간의노력과성과를존중하여수사능력과법률지식을갖춘법조인과북한인권관련민간전문가들이참여하는반관반민의독립된특수법인으로설치하는민관협동방식이바람직하다고한다. 56) 나. 검토 북한인권기록보존소가통일이후진실규명의측면을넘어불법청산이라는소추기능의기본자료보존소가될수있다는점에서는아무래도법률전문가이면서소추기관인법무부에두는것이바람직하다고볼수도있으나, 동서독과달리전쟁과같이극단적인체험을하였으면서도교류 협력을위한대화를계속해야하는남북관계특수성및북한인권기록보존소설치후에도남북대화의주체로서북한을직접상대해야하는정부의입장을고려한다면통일부나법무부보다는상대적으로독립적인기관인국가인권위원회에설치하는것이바람직하다고할것이다. 그러나현실적으로국가인권위원회도정권의성격에따라그위상과업무의방향이달라질수있다는점, 지금까지민간에서이루어진북한인권침해에대한수집 조사성과및민간의역량을최대한활용한다는점, 전적인공무원조직으로구성하는것보다는민간이관 여하도록할때정권에따른정치적인영향력에서상대적으로더벗어날수있다는점등을종합적으로고려할때반관반민의독립된특수법인형식으로설치하는것이가장바람직하다고본다. 57) Ⅳ. 북한인권기록보존소설치후대응방안 북한인권기록보존소설치는앞서살펴본설 53) 윤여상 / 제성호, 앞의논문, 310 면. 54) 이승신, 북한인권관련법안의주요내용과쟁점, 통일연구 제 15 권제 2 호, ( 연세대통일연구소, 2011), 50~51 면. 55) 동독인권침해중앙기록보존소는원칙적으로형사소추가가능한폭력행위혐의가있는사안에대해서만증거자료수집및보존활동을하였다 ( 윤여상 / 제성호, 앞의논문, 295 면 ). 56) 대한변호사협회가 2008. 5. 23. 주최한 북한인권기록보존소설치의필요성과그운영방안 세미나에서대한변협북한인권소위원회이재원위원장및북한민주화네트워크김윤태사무총장의주장내용 (2008. 5. 23. 자데일리 NK 기사 )(http://www. dailynk.com/korean/read.php?cataid=nk01500&num=56734). 57) 다만, 이때해당법인의관할주무부서는기관의독립성의측면과남북대화의상대로서북한과의관계등을고려할때통일부나법무부보다는국가인권위원회가되는것이좋을것이다. 인권과정의 2012 년 11 월 157
논문 치를둘러싼국내적갈등외에도대중, 대북갈등을유발할것으로예상되므로, 다음과같은점을유의해야할것으로보인다. 1. 대중관계북한주민들에대한인권침해 ( 인신매매, 폭력, 학대등 ) 는중국에서도많이발생하고있다. 따라서인권침해기록을하다보면해당중국인의이름과침해내용이기록될수도있으며, 아울러탈북자들이북한으로송환시장기구금, 수용소생활등인권침해가심각할것임을알면서강제추방하는것역시인권침해소지있어서강제송환을담당하는중국관련자들의이름이기록보존소에기록되어질수도있다. 58) 이와관련하여북한인권법의제정과정에서중국의직접적인반대표명이있을것같지는않지만, 북한인권법제정이후북한인권기록보존소의기록범위를어떻게설정하느냐에따라중국과의외교적마찰은충분이예상된다. 이러한문제를해결하기위해서우리정부로서는북한인권문제는남한의문제이자통일한국의미래와직결됨을중국상대로명확히설명할필요가있어보인다. 아울러중국내인권침해는중국국내법이나국제법상문제가될수있음을설득해나가야할것이다. 북한주민에대한인권침해행위를한중국인에대하여단순히기록할지소추까지할지는고민해야할문제로보인다. 만약소추까지하게된다면그준거법은중국국내법및중국이가입한국제조약에근거해야할것이고, 처벌의주체는원칙적으로 중국정부에대한통보를통해중국정부가되도록하는것이실효성면에서적절하다고보인다. 2. 대북관계북한인권법의제정과정은물론집행과정에서북한의강한반발이예상된다. 단기적인차원의안보불안과교류협력의경색역시예상할수있다. 이런점에서보면어렵더라도현정부에서북한인권법을통과시키는것이바람직할수있다고본다. 즉, 현정부에서북한과의교류협력이거의단절수준에이르렀기에, 북한인권법이제정되더라도이로인한추가적인경색의파급효과가매우미미할것으로보인다. 만일차기정부에서북한인권법을초기에발의한다면향후북한과의교류협력을저해할수도있다는점에서차기정권에게도큰부담일수밖에없을것이기에현정권에서북한인권법을제정하고차기정부에서는교류협력을좀더강화할수있도록여지를열어주는것도적절한선택으로보인다. 59) 무엇보다앞에서살핀바와같이북한인권기록보존소의설치가북한주민의인권개선은물론궁극적으로통일된대한민국이지향하는가치에기여 부합한다는확신을가지고북한의반응과일시적위험에요동치않고나아가는자세가필요하다. 우리정부및정치권에서도북한인권법의문제를정략적으로이용하지않도록유의해야할것이고북한인권법문제가정권의변화에휘둘려서는안된다는사실을잊지말아야할것이다. 60)61) 58) 이건묵, 앞의논문, 57~58 면. 59) 만일차기정부에서이문제를다루어야한다면행정부와국회의역할분담을생각해볼수있다. 즉, 국회는인권문제라는다소강경할수있는입장을대변해주고, 이에반해행정부는북한과의교류협력이라는온건입장을대변함으로써전체적으로 인권보장 을기반으로한남북관계발전과통일을지향해나가는것이다. 60) 북한인권법 의다양한조항들에대한각정당간의입장차이로인하여전체법안에대한합의가어렵다면 북한인권기록보존소 만이라도별도의설치법안을마련하여조속히설립하는것도한방안이될수있을것이다 61) 전략적으로는북한인권법을제정한이후과거 1975 년동서유럽양진영이이른바헬싱키선언을통해 현상유지와인권존 158 인권과정의 Vol. 429
북한인권법제정의필요성에대한고찰 Ⅴ. 결론북한인권법의제정및북한인권기록보존소의설치는남북교류협력을불가능하게한다거나통일에걸림돌이되는골칫거리가결코아니다. 북한인권기록보존소의설립은 불법은감시되고기록되어져야한다 는정의의목소리를반영하고있고, 인권에침해를받고있는이들을위해그러한사실을기록하여함께울어주어야한다는자비의정신을담고있으며, 그동안 인권의보편성 을향해흘러온세계사적인흐름을반영하고있는것이다. 또한북한인권법의제정및북한인권기록보존소의설립은정치적 제도적통일을넘어불법청산과진실규명, 그리고이를통한사람의통일에기여할수있다. 무엇보다, 맹목적인통일지향론이아니라통일한국이지향하는 인권보장 의가치와, 이를이루기위한과정및절차 는어떠해야하는지, 무엇이보다항구적인가치인지에대한진지한고민의산물이바로북한인권법과북한인권기록보존소인것이다. 통일후북한주민들이 우리가굶어죽어갈때무엇을했느냐? 고물을때남북교류협력을통해인도적지원을하려고했다고답을할수있어야하는것처럼, 우리가인권침해를당하고자유를잃고박해를받을때무엇을했느냐? 는물음에도이제답할수있어야한다. 주제어 : 북한, 인권침해, 북한인권법, 북한인권기록보존소, 잘츠기터, 통일 Key words : North Korea, Human Rights, Violations, North Korean Human Rights Act, record center for human rights violations in North Korea, Unification of Korea 중의타협 을이룬것과유사한형태로북한과한반도의인권보장과평화정착을위한협상을해나갈수도있을것이다. 그리고이러한협상테이블로북한을유도하는하나의지렛대로서북한인권법및북한인권기록보존소의존재가큰역할을할수있다고본다. 북한인권과헬싱키프로세스의적용문제에대해서는김민서, 헬싱키프로세스와미국의북한인권법, 국제법학회논총, 제 50 권제 3 호, ( 국제법학회, 2005), 63~72 면참조. 인권과정의 2012 년 11 월 159