기획논단 남북러 남북중삼각협력을통한대북경협활성화방안 성기영 * Ⅰ. 서론 Ⅱ. 남북러삼각협력 : 나진 - 하산프로젝트 Ⅲ. 남북중삼각협력 : 훈춘 ( 琿春 ) 국제시범합작구 Ⅳ. 나선경제특구 Ⅴ. 삼각협력사업의의의 Ⅵ. 남북경협에주는교훈 : 경제적효용성과정치적유용성 요약 남북관계의정체국면에서남북러 남북중삼각협력은박근혜대통령의한반도신뢰프로세스와유라시아이니셔티브를구현하는핵심적수단으로작용할수있다. 삼각협력방식은러시아와중국이라는북한의전략적이해관계자를경협에포함시킴으로써사업의안정성을보장하는것은물론향후동북아경제공동체의시범적모델을창출할수도있다. 그러나 나진-하산프로젝트 나훈춘국제시범합작구를활용한삼각협력프로젝트는경제적효용성과정치적유용성이모두갖춰졌을때만추진동력을얻을수있다. 나진-하산프로젝트 의경우사업을보는한국과러시아의관점차이뿐아니라경제적효용성을가로막는장애물들이여전히존재하고있다. 따라서향후한러간협상을통해나진-하산프로젝트의경제적이득을최대한확보하는데주안점을두어야한다. 또북한을포함한삼각협력이남북경협을대체하는방식이아니라남북경협과병행하여추진될것이라는사실을분명히하는것도필요하다. * 통일연구원통일정책연구센터연구위원 www.koreaexim.go.kr / 43
수은북한경제 / 2014 년가을호 Ⅰ 서론 남북경협의역사는사반세기에이르고있다. 그러나개성공단을제외한남북경협은사실상중단상태에놓여있고이러한상황을극복하기위한 5 24조치의해제여부역시찬반양론에휩싸여있다. 이처럼남북경협을둘러싼정치적환경이쉽게호전될기미를보이지않는가운데남북한과러시아가공동참여하는 나진-하산프로젝트 나중국동북3성을무대로하는남북중협력논의에관심이집중되고있다. 박근혜대통령은 2013 년 10월, 유라시아시대의국제협력 (Global Cooperation in the Era of Eurasia) 컨퍼런스기조연설을통해 유라시아이니셔티브 를공식제안했다. 외교안보, 통상 개발, 교통 에너지 농업분야등전반에걸쳐유라시아국가들간의협력을강화하는한편궁극적으로 하나의대륙, 창조의대륙, 평화의대륙 이라는기조아래 하나의유라시아 를지향해나간다는것이다. 남북러, 남북중삼각협력역시유라시아이니셔티브와밀접한연관속에추진되고있다. 유라시아이니셔티브가지향하는 평화의대륙 구상은박근혜정부대북정책과주변국외교정책의핵심이라고할수있는 한반도신뢰프로세스 와 동북아평화협력구상 의실현과떼려야뗄수없는구조안에놓여있다. 한반도신뢰프로세스를통해남북간신뢰의기반이마련되면가장먼저속도를낼수있는사업중하나가 나진-하산프로젝트 와같은남북러삼각경협프로젝트이다. 또남북러, 남북중삼각협력을추진하는과정에서동북아국가들사이에서협력의경험을공유할수있는연성이슈들이발견되어협력의범위또한확대될것이다. 이는동북아평화협력구상을실현하는하나의통로를제공하게될것이다. 이처럼남북러, 남북중삼각협력방식은박근혜정부의대북정책과외교정책을구현하는중요한수단으로작용할수도있다. 그러나이시점에서북한을포함하는삼각경협에관심이집중되는것은무엇보다도이를통해정체국면을벗어나지못하던대북경협활성화의전기를맞을수있으리라는기대감때문이다. 북한은 2013 년 5월최고인민회의상임위원회에서경제개발구법을채택하였으며그해 10월국가경제개발총국을국가경제개발위원회로승격하는조치를단행하였다. 44 /
기획논단 / 남북러 남북중삼각협력을통한대북경협활성화방안 나아가 19개나되는경제개발구의형태를공업개발구, 농업개발구, 관광개발구, 수출가공구, 첨단기술개발구등구체적으로유형화하면서까지경제개방과외자유치에대한의지를과시하고있다. 북한이경제개발구개발계획을대대적으로선전하면서외자유치에적극적으로나서고있는상황은북러, 북중국경지역을중심으로전개되고있는남북러, 남북중삼각협력의실현가능성에도긍정적기대감을불러일으키고있다. 문제는이러한삼각협력을어떻게대북경협에효과적으로접목하고활용할수있을것이냐로모아진다. 이를위해서는먼저남북러, 남북중삼각협력의현단계를진단해보고남북경협에주는시사점을찾아보는것이필요하다. Ⅱ 남북러삼각협력 : 나진 - 하산프로젝트 박근혜대통령은 2013 년 9월초, G20 정상회의기간에열린한러정상회담에서 유라시아협력을강화하는것이새정부의중요한국정과제 라고강조하고 부산에서출발해러시아를거쳐유럽까지가는철도가있으면좋겠다 는말로유라시아차원의교통네트워크구축에대한기대감을나타냈다. 박대통령의이런구상은 10월 18일, 유라시아시대의국제협력 국제회의에서아시아를넘어유럽과연계하는경제협력체제를구축하는데선도적역할을하겠다는의지를담은유라시아이니셔티브의제안으로나타났다. 1) 2013 년 11월, 박근혜대통령과푸틴대통령은서울에서다시정상회담을갖고 35 개항의합의문을발표했다. 이정상회담이남북러삼각협력과관련하여가장관심을모았던대목은한러간교통물류인프라구축관련합의, 그중에서도이른바 나진 -하산프로젝트 였다. 1) 대외경제정책연구원, 2013 Eurasia Initiative: Global Cooperation in the Era of Eurasia <http://www.kiep.go.kr/ skin.jsp?bid=pub_main_view&grp=publication&num=185828&page=&tabvalue=3>( 검색일 : 2014.10.11) www.koreaexim.go.kr / 45
수은북한경제 / 2014 년가을호 < 그림 1> 유라시아이니셔티브개념도 자료 : 동아일보 나진 -하산프로젝트는나진항제3부두에서북러접경과인접한러시아의하산까지철도 (54km) 를개보수하고화물터미널건설과화물열차확보를통해나진항과시베리아횡단철도 (TSR) 를연계하는물류사업이다. 이를통해궁극적으로유라시아대륙내에서끊어진물류네트워크를연결해 하나의대륙 을지향하는유라시아이니셔티브의 첫단추 로삼겠다는구상이다. 특히나진- 하산프로젝트가관심을모은이유는 2010 년천안함폭침사건에대한대북제재차원에서 5 24조치가단행된이후장기화되고있던남북관계의경색국면때문이었다. 정부는나진-하산프로젝트에대한한국기업의참여를허용함으로써 5 24조치이행과정에서유일한예외를인정했고이를통해남북러삼각협력구도를통한새로운대북경제적접근의모델을구상하고있다. 그러나나진-하산프로젝트자체는박근혜정부들어제시된유라시아이니셔티브보다도훨씬오랜역사를갖고있다. 나진- 하산프로젝트와연계관계를가질수밖에없는유라시아철도구상은중앙아시와유럽국가들로향하는물류네트워크확보와물류비용절감차원에서이미과거정부에서도여러차례논의되어왔기때문이다. 46 /
기획논단 / 남북러 남북중삼각협력을통한대북경협활성화방안 나진-하산프로젝트의첫출발점은러시아가 2001년북러정상회담을통해한반도와러시아, 유럽을연결하는한반도종단철도 (TKR) 와시베리아횡단철도 (TSR) 사업에합의한이후한국기업들에게나진-하산-TSR 을연결하는남북러 3자국제복합운송사업을제안한것이었다. 2) 이에따라 2007년 6월, 한국물류업체 6개사가컨소시엄방식으로 Ruco Logistics. Co. Ltd를설립하고철도공사관계사와해운선사들이참여하여러시아철도공사와한러합작물류회사를창설하기도했다. 그러나합작법인의경영참여문제를둘러싼이견과북핵문제등정치적불안정요인으로인해사업은진척되지못했다. 이후러시아와북한사이에나진-하산철도현대화와나진항 3호부두개발에관한합의서가먼저체결되었고이를추진하기위해러시아와북한이 7대3 의비율로출자한합영회사 ( 나선컨트랜스 ) 가설립되었다. < 표 1> 나진 - 하산프로젝트추진경과 일자 주요내용 2000.10 러시아, TKR-TSR 연결관련남북러 3자회담제의 2001. 2 한러정상회담 TKR-TSR 연결에합의 2001. 8 북러정상회담 TKR-TSR 연결에합의 2006.10 한러간나진-하산철도사업에한국물류기업투자협의 2007. 6 한러철도운영자회의, 나진-하산프로젝트협력을위한양해각서 체결 2008.10 북러, 나진-하산철도현대화사업개시 2013.9 나진-하산철도구간개동 2013.10 박근혜대통령, 유라시아이니셔티브 통해남북러삼각협력강조 2013.11 박근혜-푸틴정상회담, 나진-하산프로젝트 에국내기업참여 MOU 체결 2014. 2 한국측, 나진항지역 1차현장실사 2014. 7 한국측, 나진항지역 2차현장실사 2014. 9 국회외교통일통상위원회러시아하산현장방문 자료 : 성원용, 남북러철도협력의현황과발전전망 및언론보도종합 2) 안병민, 나진 - 하산교통물류사업의현황과향후발전가능성, KDI 북한경제리뷰, 2014 년 2 월호, p.41. www.koreaexim.go.kr / 47
수은북한경제 / 2014 년가을호 현재진행되고있는나진-하산프로젝트의핵심은나선컨트랜스의러시아측지분매입협상이다. 박근혜대통령과푸틴대통령의 2013 년 11월정상회담에서포스코 (POSCO), 코레일 (KORAIL), 현대상선등국내기업의지분매입에대한 MOU 가체결되었다. 이에따라지난 2월과 7월, 나선컨트랜스지분매입협상을벌이고있는포스코등 3개사관계자들과정부측관계자들이나진항을두차례방문, 현지점검작업을벌였다. 3) 당시북한측관계자들도매우우호적인태도로현지실사에임한것으로알려지고있다. 따라서실사과정에대한객관적평가를바탕으로일련의과정이순조롭게진행될경우올해안으로지분인수협상이본격적으로개시될수있을것으로전망되고있다. 4) Ⅲ 남북중삼각협력 : 훈춘 ( 琿春 ) 국제시범합작구 중국지린성 ( 吉林省 ) 훈춘 ( 琿春 ) 및나선지역에서는중국의동북 3성개발과북한의특구개발에대한이해관계가맞아떨어지면서과거와는다른형태로북 중접경지역개발사업이진행되고있다. 기존의북중경협이성 ( 省 ) 급차원에서, 민간기업차원에서진행됐다면최근두만강지역중심의경제개발사업은국가급사회간접자본 (SOC) 개발을중심으로활발히이뤄지고있다고볼수있다. 또과거물품교역중심의경제협력관계를낮은단계의경협으로볼수있다면훈춘및나선지역에서의경제협력사업은높은단계의경협으로정의할수도있다. 나선지역에는이미 800 개의외자기업이입주해있으며상주하는중국기업인만 6,000명에이르는것으로알려지고있다. 공식통계에잡히지않는기업의숫자도적지않다. 이에따라부동산시장도활성화되어 8월부터는주상복합형건물과 3) 현재진행되고있는협상은북러합작법인인 나선컨트랜스 에참여하고있는러시아측특수목적법인 (SPC) 의지분인수에국한되어있다. 그러나협의진전여부에따라서는북러합작법인인 나선컨트랜스 지분의직접인수를위한논의도배제할수는없다. 지분직접인수방식에합의할경우남북간접촉빈도나기회역시늘어나는효과가있을것으로예상된다. 4) 문화일보, 2014년 5월26일. 48 /
기획논단 / 남북러 남북중삼각협력을통한대북경협활성화방안 상업용시설도분양판매에들어간것으로알려져있다. 5) 또 2개의중국계은행을포함해 5개의은행이영업중이다. 6) 훈춘지역을중심으로전개되고있는북중경협은중국정부의동북3성개발계획이북한을거쳐동해로진출하는핵심통로에해당한다. 중국정부는 2003 년 10월개최된공산당제16기 3중전회에서 동북지역등노후공업기지진흥계획실시에관한의견 을채택하여동북진흥계획을공식적으로발표했다. 동북진흥계획은동북3성지역에외자유치를확대하고접경지역과의연계를강화하는한편국제상업지역을육성한다는구상을주요내용으로하고있다. 이계획에는주변국과의경제및과학기술교류확대, 자원및항만공동개발등이포함되어있다. 특히관심을모으는것은이른바 창지투 ( 長吉圖 ) 프로젝트 이다. 중국은 2009 년 8월지린성의창춘 ( 長春 ) 과지린 ( 吉林 ) 을전략적중심지로, 옌벤 ( 延邊 ) 조선족자치주투먼 ( 圖們 ) 과훈춘을최전방으로하는 창지투개발 개방선도구 개발계획을발표했다. 그리고 2012년 4월, 훈춘국제시범합작구의설립을승인했다. 현재창지투선도구는중국동북진흥계획의핵심적프로젝트로자리잡았고또한그핵심에훈춘지역이자리잡고있다. < 표 2> 중국동북지역개발관련주요발표내용 시기 1992 주요내용 국무원이훈춘을변경합작구, 변경개방및수출가공도시로지정지린 ( 吉林 ) 성이투먼 ( 圖們 ) 시를경제개발구로지정 2003.10 국무원의동북노후공업지역진흥계획발표 : 동해를통한해상수송로건설포함 2005. 8 국무원 동북노 ( 老 ) 공업기지의대외개방확대실시에대한의견 에서동북지역개발게획구체화 2007 지린 ( 吉林 ) 성의옌지 ( 延吉 ) 롱징 ( 龍井 ) 투먼 ( 圖們 ) 시 2020년까지통합추진 2009. 8 창춘 지린 투먼개발 개방선도구지정 (2020년까지개발완료 ) 2012. 4 중국두만강지역 ( 훈춘 ) 국제시범합작구설립승인 5) 훈춘시인민정부박일봉발전개혁국부국장인터뷰. 6) 옌벤대학교현동일동북아연구원장인터뷰. www.koreaexim.go.kr / 49
수은북한경제 / 2014 년가을호 훈춘은두만강을경계로남쪽으로는북한나선특별시와인접해있고, 동쪽으로는러시아포시예트지역과인접해있다. 뿐만아니라러시아주요교역항인자루비노항구와는 63km, 북한의나진항과는 65km 정도거리에위치하고있다. 중국의차항출해 ( 借港出海 ), 즉항구를빌려바다로진출한다는전략을뒷받침하는최적의도시로꼽히는이유도바로이러한지리적잇점에근거한다. 따라서훈춘은창지투선도구개발사업의최전선에위치한도시로서이지역을중심으로북중경협을확대하는데에플랫폼의역할을맡게된다. 지린성훈춘의급부상은랴오닝성단둥 ( 丹東 ) 의상대적정체와비교하여관찰해볼필요가있다. 단둥은그동안중국의최대국경도시로서북중경협과관련하여핵심적역할을수행해왔다. 예를들어단둥지역내총생산의 3분의 1을차지하는관광업수요를뒷받침하는연관광객 32만여명중무역업자를포함한북한방문객이 15만명이상을차지하고있다 (2010 년기준 ). 7) 단둥을중심으로하는북중경협의상징으로떠오른지역이황금평경제특구였다. 그러나북중양국은 2011 년 6월, 천더밍 ( 陳德銘 ) 중국상무부장과장성택당시국방위원회부위원장이참석해경제특구합작개발착공식을성대하게개최한이후 3년이지나도록아무런사업진척을이루지못하고있다. 황금평사업의정체와훈춘국제시범합작구의부상이라는현상을낳은요인을중국측에서찾는다면무엇보다도랴오닝성정부와지린성정부가이들사업에대해갖는관심의상대적비중을지적할수있다. 랴오닝성정부가단동개발에대해관심이식어가고있는데비해지린성정부는훈춘을동북아물류허브로개발하는데직접나서고있다는것이다. 8) 창지투개방선도구, 그중에서도훈춘을배경으로하는남북중삼각협력은여전히가능성을타진하는단계에머물러있다. 현재이지역에진출해있는한국기업은포스코, KT&G, 하나은행등소수에불과하다. 하나은행은 2010 년 6월, 자본금 78억위안규모의지린은행지분 18% 를인수하는방식으로진출했고 KT&G 는옌지에현지인삼공장을운영하는방식으로진출해있다. 9) 그러나하나은행이중국내소매 7) 임민경, 중국도시정보시리즈 : 랴오닝성단둥 ( 遼寧省丹東 ) 중국권역별성별기초자료 12-01 (2012 년 1월6일 ) 대외경제정책연구원 8) 중국옌벤대학교동북아연구원이종림교수인터뷰 9) 김부용 임민경, 창지투 ( 長吉圖 ) 개발의현황과시사점 : 훈춘 ( 琿春 ) 을중심으로 중국성 ( 省 ) 별동향브리핑 (2012년 12월27일 ), 대외경제정책연구원, pp.15~16. 50 /
기획논단 / 남북러 남북중삼각협력을통한대북경협활성화방안 금융에집중한다는방침이고 KT&G 역시남부지역을중심으로하는내수유통에주력한다는계획을내놓은바있으므로남북중삼각협력에미치는영향은제한적일것이다. 현지진출한국업체들중남북중삼각협력과관련해가장관심을모으는기업은포스코이다. 포스코는 2010 년 7월지린성정부와창지투개방선도구참여에대한포괄적양해각서 (MOU) 를체결했고이미포스코현대훈춘국제물류단지를운영하고있다. 포스코-지린성정부간 MOU에는향후훈춘지역에한국공업단지건설과관련하여협력한다는내용도포함되어있다. 지린성정부는이미훈춘지역에한국, 일본, 러시아등과합작공단을건설한다는계획을내놓은바있다. 포스코는현재훈춘내물류단지에대한 50년간사용허가권을바탕으로물류시설건설후관련기업에대한임대사업을추진하고있다. 그러나물류임대업이외에도훈춘지역에임가공공단을건설한다는계획을갖고있으므로이구상이실현될경우이지역의심각한인력난을감안할때북한근로자의현지고용여부를검토할수밖에없다. 10) 훈춘지역으로유입되고있는북한의생산직근로자규모는 2,000명정도에이르는것으로파악되고있다. 11) 비공식통계라는한계가있지만중국이북한근로자들을공식적으로받아들이기시작한시점이 2012 년 5월이었다는점을감안하면매우빠른증가세라고할수있다. 게다가지린성투먼과훈춘양대도시가북한근로자들을고용하기위해경쟁적으로나서면서인력유치경쟁까지벌어지고있는것을보면 12) 북한근로자의현지수요가공급을훨씬뛰어넘는상황인것만은분명하다. 게다가북한인력해외송출이지속적증가세를보이고있다는점을감안하면훈춘지역을통한 제2의개성공단 실현가능성도배제할수는없다. 중소기업중앙회측이희망하는대로나선지역에 제2의개성공단 이실현될경우에도어떤형태로든중국측자본재의투입이동반될가능성이크다. 이러한구상들중어느하나가실현되면남한의자본과중국의토지 ( 또는중간재 ), 북한의노동력이결합하는형태의삼각협력이가능해지는것이다. 10) 현대포스코국제물류단지관계자인터뷰. 11) 현대포스코국제물류단지관계자인터뷰. 12) 김승재, 북한노동자내놔! 투먼 vs 훈춘기업인머리채싸움, 주간동아 921호 (2014년 1월13일 ). www.koreaexim.go.kr / 51
수은북한경제 / 2014 년가을호 Ⅳ 나선경제특구 남북중삼각협력과남북러삼각협력구상이만나는곳에바로북한의나진항이위치한다. 나진항이위치한나선지역은중국동북지역, 러시아극동지역, 북한북부지역이하나의꼭지점에서만나는접경지역으로서북한의개방의지와중국, 러시아의동해진출의지가중첩되는지정학적요충지이다. 동시에향후 동북아물류대동맥 의한축을형성할잠재적가능성도내포하고있다. 궁극적으로나선경제특구가중국훈춘지역과접속되고러시아하산지역과연결되어북중러국제경제벨트가형성되고이프로젝트에한국정부도공동참여할수있으리라는기대를갖게하는지역이기도하다. 북한은일찌감치부터동해를통해해양으로진출하려는중국의의도를간파했다. 나진항을지린성뿐만아니라동북 3성과주변국들과의연계수송거점으로개발하려는목표를분명히한것이다. 북한은동시에나진항을집권 3기를시작한푸틴러시아대통령이 극동개발부 를창설하면서까지심혈을기울이고있는신동방정책을유인할전략거점으로설정했다. 중국은창지투선도구개발의성과를기반으로훈춘을거쳐나진항으로물류루트를확보한다는계획이다. 예를들어현재다롄 ( 大連 ) 항을이용하는하얼빈 ( 哈爾濱 )-상하이( 上海 ) 물류루트를나진항을이용하는루트로대체할경우물류비용의 75% 를절감할수있을것으로기대되고있다. 13) 중국은나선지역을기반으로대북경제협력사업을강화하기위해 2011 년 4월 ~2012 년 8월훈춘과나진항을연결하는도로포장공사를실시했다. 또교역량증가에따라훈춘취안허 ( 圈河 ) 세관과북한원정리를연결하는신두만강대교도건설중이다. 그만큼차항출해 ( 借港出海 ) 전략의완성을위해서는나진항확보가필수적인것이다. 13) 현대포스코국제물류단지관계자인터뷰 52 /
기획논단 / 남북러 남북중삼각협력을통한대북경협활성화방안 러시아역시과거비용분담문제로진척을보지못했었던나진-하산간철도현대화작업을 2013년 9월완공하고한국을상대로북러합작법인의지분매각협상을벌이고있다. 나진항이라는북한의중계물류거점을놓고중국과러시아가경쟁하는양상조차나타나고있는것이다. 14) 북한은나진항을기반으로하는중러간 시계추외교 (pendulum diplomacy) 를강화하는차원에서이미나진항 1호부두와 3호부두의임차계약을완료해놓고있다. 뿐만아니라중국은추가로나진항 4~6 호부두를건설해 50년간사용권리를확보한것으로도알려지고있다. 북한은또중국의창지투개발계획에호응해나선시를특별시로승격시켰고 나선경제무역법 등법규개정과투자유치정책개선에나섰다. 2010년 1월에는 나선경제무역지대법 을수정 보완하였고 2011 년 12월, 이를다시개정하였다. 2011 년개정법령은외국인투자유치를위한보장규정을대폭강화하였다. 투자자의재산국유화금지및국유화시보상한다는규정 ( 제7조및제9조 ) 이신설되었고경제무역지대의관리원칙에서 국제관례 를참고한다는규정 ( 제23조 ) 도포함되었다. 나선경제무역지대의독립성을위해독자적인관리위원회를신설하였고관리위원회의운영에관한여러규정들도명시되었다 ( 제24조 ~ 제28조 ). 15) Ⅴ 삼각협력사업의의의 남북러및남북중삼각협력방식을통한대북경협활성화방안이강조되는이유는세가지로나눠볼수있다. 첫째, 남북경협과정에북한과전략적이해를공유하는행위자를포함시킴으로서사업의안정성을보장하고북한의중도이탈을방지하는효과를가져올수있다. 지난 2013 년 4월, 4개월간가동중단사태를겪었던개성공단의사례가대표적이다. 개성공단조업중단사태는러시아나중국처럼북한의 14) 황진회, 북한주요항만의개발동향과시사점, 수은북한경제 2010년겨울호, pp.57~58. 15) 이규창, 김정일사망전후의북한법제정비의미와특징, 온라인시리즈 CO 12-09, 통일연구원. www.koreaexim.go.kr / 53
수은북한경제 / 2014 년가을호 행동을전략적으로통제할수있는국가의참여가사업의안정성을제고할수도있다는사실을일깨워주었다. 개성공단국제화구상역시북한의개방을유도한다는목적과함께공단운영의안정성과지속성을보장하기위한목적에서추진되는것으로해석할수있다. 거슬러올라가면남북러삼각협력프로젝트의경우 1990 년대후반부터구상되었다고볼수있다. 1998 년, 러시아극동정부는러시아의자원과한국의자본과기술, 북한의노동력이결합한 삼위일체공생농업 을제안한바있다. 러시아극동연해주지역에서북한의저임금노동력과러시아의영토와자원, 한국의자본과경영능력을결합하여농업개발및건설인프라개발에나선다는구상이었다. 16) 이러한구상이제안되었던 1990~2000 년대와비교하면김정은정권출범이후북한의대외개방의지는대폭강화된형태로나타나고있다. 19개에이르는경제개발구지정이이를상징적으로보여주고있다. 또북한으로서는 5 24조치등으로인해남북경협이정체되면서삼각협력이라는우회적방식으로남한자본이나기술이유입되는것을마다할이유도없다. 따라서러시아나중국을포함하는남북중, 남북러삼각협력이안정적으로유지될수있는토대는이미마련되어있다고볼수있다. 둘째, 남북러, 남북중삼각협력방식의경협사업은남한과북한을기본당사자로하는삼국협력사업에중국이나러시아역시 지분, 즉이해관계가연루되어있다는점을강조함으로써남북관계개선의효과가남북한만의문제에그치는것이아니라지역질서안정에도긍정적으로기여할수있다는사실을입증하는수단으로활용할수있다. 국제관계에서경제협력사업의효과는경제적효용창출에만그치는것이아니라양자간, 다자간정치적질서를안정화시키는데도기여하는경우가적지않다. 기업인들이북한과교역하고북한지역에투자하는상거래행위에정부가나서는이유는단순히남북교류에관한법률에따른정부의승인때문이라기보다는경협사업이가져오는정치적효과에주목하기때문이다. 남북관계에서이러한정치적효과는경협사업의핵심동력으로작용하고있다. 따라서남북러, 남북중삼각협력이활성화될경우남북관계의후퇴또는경색국면이조성되더라도중국이나러시아등유관행위자들이적극개입하여경협사업의 16) 윤성학, 다양한시너지효과기대되는남 북 러삼각협력, 민족화해 2013 년 11 12 월호 ( 통권제 65 호 ) 54 /
기획논단 / 남북러 남북중삼각협력을통한대북경협활성화방안 지속을위한노력을경주할가능성이크다. 남북관계의회복없이자국이참여한삼각경협사업의지속은불가능할것이기때문이다. 셋째, 남북러, 남북중삼각협력의거점을북한영토바깥에위치시킴으로써북한의변화에대한외부적영향력을증대하는효과를노릴수있다. 그동안북한은대외개방전략의대상을나선, 신의주, 개성, 금강산등국내일부지역의고립된영역 (fenced-off zones) 에국한시킴으로써외부로부터의자본투입과동시에유입될수도있는자본주의적풍조를차단시키는데주력해왔다. 그러나중국의훈춘이나러시아의하산과같은북한지역외부의국경도시에경협사업의거점을마련할경우이러한고립적경계선은자연스레느슨해질수밖에없다. 말하자면외부연계를통한남북간비대칭적상호의존을강화함으로써사업의장기적안정성을보장할수있고외부행위자가북한을다뤄나가는데에있어서도이를협상력의원천으로삼을수있다는것이다. 17) 넷째, 남북러, 남북중삼각협력사업은협력에따른공동프로젝트의창출과이과정에서생성되는다양한상호작용을접경지역에집중함으로써국경지역을단절적개념으로서의 경계 (border) 가아닌연속적개념으로서의 개척지 (frontier) 로인식하게하는지평을열수도있다. 초국경지역 (transboundary region) 의개념을 개척지 로설정하는것은 경계 를뛰어넘어정부및기업, 기타비정부행위자의초국경협력을활성화시킬수있는정치적기반을형성한다. 거시적관점에서보면한반도전체의지정학적위상역시대륙세력과해양세력이단절적으로만나는 경계 가아니라대륙세력이해양세력으로, 또반대로해양세력이대륙세력으로뻗어나가는 개척지 로서의가치를포함하고있다. 냉전시기패권쟁탈국면에서이러한경계지역은수탈의대상이되기일쑤였다. 그러나세계경제의블록화와지역경제협력의제도화흐름속에서초국경협력의필요성이증가되고있고이에따라접경지역의경제적가치또한크게증대되고있다. 따라서한반도접경지역주변을중심으로전개되는남북러, 남북중삼각협력방식의경제협력프로젝트가활성화할경우이는곧그동안논의만무성한채이행의모멘텀을잡지못했던동북아경제공동체의시범적사례를보여줄수도있을것이다. 17) 남북경협에서 외부연계를통한비대칭적상호의존 에대해서는성기영, 상호의존론과남북경제협력 : 개성공단사례를중심으로, 북한연구학회 2013 추계학술회의발표자료집 을참고할것. www.koreaexim.go.kr / 55
수은북한경제 / 2014 년가을호 특히동북아경제특구의연계망구축, 그중에서도환동해권경제지역형성으로나아가는하나의단초가될수있다. 18) Ⅵ 남북경협에주는교훈 : 경제적효용성과정치적유용성 과거남북경협사업들을관찰해보면두가지형태의반면교사 ( 反面敎師 ) 형사례들을발견하게된다. 즉, 정치적유용성은인정되지만경제적효용성부재로인해지속성확보에실패했거나사업자체의경제적타당성에도불구하고남북관계개선에기여하는정치적효과는미미했었던경우가적지않았다. 예를들어금강산관광사업의경우비정치적교류를통한신뢰확보와남북경협에대한관심제고등정치적유용성이존재하는사업이었음에도불구하고현대아산이라는특정사업자를통해폐쇄적으로조성된특정지역에서만사업을추진하는방식으로는경제적효용성을보장받기어려웠었다고할수있다. 이후관광공사를통한정부의직접참여방식과각급학교수학여행등수요의인위적확산을통해경제적효용성을제고하기위한수단까지동원했으나 2008 년관광객피살사건이후사업은중단되어 6년간이나방치상태에이르고있다. 반면 1996 년가동을시작해의류및가방등경공업제품생산을위해운영되었던대우의남포공단은김우중전대우회장스스로도밝혔듯이사업의규모로비춰보았을때커다란손실을남긴것은아니었다. 19) 당시남북경협의수준에비춰볼때대우의남포공단은경제적으로는충분히타당한프로젝트였지만남북관계개선이라는정치적여건의뒷받침을확보하지못한채 3년간운영되다가모기업의사업철수결정에따라사실상폐쇄되고말았다. 18) 이에대해서는김원배, 동북아경제협력과경제특구의발전방향, 한국비교경제학회편 동북아경제협력과경제특구 ( 서울 : 박영사, 2005) 를참고할것. 19) 조선일보, 2013 년 5 월 1 일. 56 /
기획논단 / 남북러 남북중삼각협력을통한대북경협활성화방안 < 표 3> 수송로별운임및기간비교 구 분 기점도착지수송로 거리 (km) 가격 ($) 기간 ( 일 ) 부산 모스크바 나진항경우 TSR 운송 10,150 6,000 17 기존 TSR 운송 10,300 6,500 20 해상운송 23,000 5,600 38 자료 : 성원용, 한국과러시아의철도 에너지협력 p.253. 이러한사례들에비춰보면개성공단사업의경우국내중소기업들의저임금생산기지구축이라는경제적효용성이충분했을뿐아니라북한내부에남한자본에의한생산시설을가동하고이를통해남북관계의불가역성을확보하는정치적효과까지도거둘수있었다. 개성공단이야말로남북경협을통한경제적효용성과정치적유용성이이상적인형태로보장된사례에해당한다는것이다. 따라서북한을사업파트너로하는경협사업의경우정치적유용성과경제적효용성을동시에고려하면서장기적타당성과장래성을검토하는작업은사업성공을위한필수요건에다름아니다. 남북러, 남북중삼각협력사업의형태를띠고있는훈춘중심의경협모델이나나진-하산프로젝트역시정치적효용성과경제적타당성을동시에검토해야한다는필요성에있어서는예외가아니다. 이러한관점에서보면남북러삼각협력사업, 그중에서도나진-하산프로젝트의경제적효용성은비교적분명하다. 무엇보다도이를통해 부산-나진간해상수송후 TSR 경유컨테이너물류수송 이현실화할경우부산-모스크바간물류수송기간이해상운송에비해 20일이상단축될수있을것으로기대되고있다. 특히자동차산업등과관련된고부가가치화물의재고기간을그만큼줄임으로써적지않은수요를창출하게된다는것이다. 20) 그러나나진-하산프로젝트의경제적효용성을입증하기위해서는여전히뛰어넘어야할장애물도적지않다. 우선최근해상운임의급격한하락으로인해 TSR 의 20) 나희승, 남북유라시아철도사업의의의및협력과제, KDI 북한경제리뷰, 2014 년 2 월호, pp.30~31. www.koreaexim.go.kr / 57
수은북한경제 / 2014 년가을호 상대적경쟁력이상당폭저하되었다는점이지적되어야한다. 물류업계에서는 TSR 을통한물류수요가전체수요의 10% 에불과한상황으로알려져있는데 TSR 이용화주들은운임차이에상당히민감한편이다. 해상수송과철도수송의비용격차를감안하면 TSR 노선이가져올수송기간단축효과가그대로비용절감효과로연결되는것은아니라는점도감안해야한다. 게다가모스크바행에국한해분석했을때발생하는이러한경제적효과가유럽국가의기타도시들을향하는동일방식물류수송에서그대로보장되는것도아니다. 예를들어중앙아시아지역으로이동하는철도화물수송의경우 TSR 보다는중국횡단철도 (TCR) 노선을활용하는비중이약 2배이상많은것으로나타나고있다. 현재 TSR 은 TCR 대비약 2,000 달러이상높은가격으로운영되고있기때문이다. 물류업계의이러한우려는나진항개발이후사용권계약과관련하여어떠한조건을제공받느냐에따라상당부분상쇄효과를누릴수있다. 예를들어현재석탄벌크항으로운영되고있는나진항을컨테이너항구로개발했을경우어느정도의우선배정권을받느냐, 또는어느정도의이용할인율을적용받느냐에따라경제적타당성의정도는달라지게될것이다. 이를위해서는한러협상뿐만아니라북러간남북간양자협상을필요로하게된다. 또한 TSR 경유노선의경제성과관련하여서도러시아철도공사가 2015 년실현을목표로내놓은 TSR 7일프로젝트 의이행여부에따라평가는크게달라질수있다. 러시아철도공사는지난 2009년, 컨테이너화차의고속화를통해극동항만에서유라시아까지 1,500km/ 일의화물열차를운행함으로써 7일안에수송을마친다는프로그램구상 ( Trans-Siberian in Seven Days ) 발표한바있다. 21) 이프로젝트가예정대로시행된다면유라시아대륙이동시간을크게줄일수있기때문에앞서설명한업계관계자들의우려를상쇄할수있는플러스요인이도출될것이고자연스레 TSR 과 TKR 의연계성을강화하는요인으로도작용할것이다. 이와는별도로나진-하산프로젝트를 TSR-TKR 연결사업과연계하기위해서는무엇보다도나진-하산간철도의 TSR 접근로를확보해야한다. 이를위해서는우수리스크-바라노프스키-하산구간의현대화가선행되어야한다. 그런데이중단선 21) 이성우외, 동아시아북방물류의변화와부상, KMI 현안분석 No.06, p.19~20. 58 /
기획논단 / 남북러 남북중삼각협력을통한대북경협활성화방안 전철구간인바라노프스키- 하산구간 238km 를현대화하는데만최소 5년의기간에 1백억루블이상이투자되어야하는것으로평가된바있다. 22) 이처럼나진 -하산프로젝트가 TKR-TSR 연결프로젝트로발전하기위해서반드시극복해야할경제적장애물들이여전히존재하고있는실정이다. 이러한요인들에도불구하고사업을지속적으로추진한다면당장러시아측지분인수를위한재원마련의문제에봉착할수밖에없다. 현재러시아측과의협상에서한국측은이프로젝트가포스코, 현대상선등민간기업이참여한컨소시엄차원에서추진되는사업이라는점을강조하고있다. 그러나컨소시엄참여기업들은지분인수재원마련을위해정부기금배정등직간접적지원을요청하고있다. 재원마련방안에대한정부참여의방식과정도에대한대안, 그리고이를바탕으로국회를설득해야하는방안을마련해야하는이유가여기에있다. 결국경제적효용성에장애물로작용하는불확실요인들을신속하게제거하고삼각협력사업에따른정치적유용성을강조하는대국민설득작업이필요한셈이다. 흥미로운사실중의하나는남북러 3국이 2006 년 3월블라디보스토크에서열린남북러철도대표회담에서나진-하산프로젝트추진에합의했을당시부터한국과러시아사이에는사업의성격을바라보는관점에서이견을노출해왔었다는것이다. 한국측은나진-하산프로젝트를순수하게상업적차원으로인식하며접근해온데비해러시아측은남북관계개선효과등정치전략적관점을강조해온것이다. 23) 북러합작법인나선컨트랜스의러시아측지분인수를위한실사작업단계에있는현재까지도이러한관점의차이가완전히해소되었는지는불투명하다. 최근들어서도러시아측인사들은나진- 하산프로젝트를포함한 TKR-TSR 연결사업에대해동서양문명을잇는지정학적중요성등을강조하며직접적인경제적이익을언급하기보다는사업이갖는정치적성격을강조하고있는것을볼수있다. 24) 또한러시아측관계자들은남북러삼각경협이추진되기위해서는남북관계개선이선행되어야 22) 엄구호, 유라시아이니셔티브구상과역내교통협력전망 : 한국의나진-하산철도사업참여의함의와전망, 월간교통 2014년 1월호 ( 통권 191호 ), pp.19~20. 23) 성원용, 남북러철도협력의현황과발전전망 : 나진-하산프로젝트를중심으로, 슬라브학보 제23권 1호, p.245. 24) Georgy Toloraya, Eurasian Initiative and Russia's Turn to the East Policies Complementarity, 2014 한국국제정치학회국제학술회의 유라시아이니셔티브와국제협력 발표자료집 p.57. www.koreaexim.go.kr / 59
수은북한경제 / 2014 년가을호 한다고한국측을압박하고있다. 25) 나진 -하산프로젝트와관련하여한러간협상이진행되고있는시점에서북러밀월관계가급진전되고있는사실도눈여겨볼대목이다. 러시아푸틴대통령은지난 5월, 109억달러에이르는북한의대러채무중 90% 를탕감하고나머지 10% 도북한에재투자한다는방안에최종서명했다. 현재나진- 하산프로젝트와관련한남북간양자협상채널이구축되어있지못한상황에서이러한북러관계의급진전은향후남북러 3자협상에도영향을미치지않을수없다. 특히북러합의에바탕을두고만들어진특수법인의지분을러시아로부터사들이는간접투자방식으로참여하고있는한국은이러한협상구도에서불리한위치에놓이지않을수없다. 나진-하산프로젝트에대한본격투자를앞두고 5 24조치해제여부등을둘러싼국내여론의분열역시한국정부로서는부담스런요인이다. 따라서현단계에서한국정부는한러간협상을통해나진-하산프로젝트의경제적이득을최대한확보하는데주안점을두어야할필요성에직면하고있다. 또한남북러삼각협력이남북경협을대체하는방식이아니라남북경협과병행하여추진될것이라는사실을분명히하는것도필요하다. 자칫한국정부가남북경협의정체국면에서임시방편적으로남북러또는남북중협력에매달린다는인상을주게될경우장기적관점에서추진되어야할삼각협력의동력역시크게떨어질것이기때문이다. 나진-하산프로젝트를통한 TSR-TKR 연결프로젝트는 10여년전부터추진되어왔다. 그리고그당시부터도 말의성찬 ( 盛饌 ) 을넘어서야한다는우려가제기되어왔다. 26) 이러한우려는이번에도예외가아닐것이다. 전략적목표가옳다고해서모든사업이성공하는것은아니다. 악마는디테일에숨어있다 는말의의미를되새겨볼필요가있다. 25) 통일연구원한러포럼 유라시아이니셔티브와한러협력 (2014년 7월3일, 러시아모스크바 ) 러시아측참가자발언. 26) 예를들어임현수, 러시아의동북아경제협력정책과 TSR TKR 연결을위한경제적협상전략, 동북아경제연구 제15권 2호, p.143. 60 /
기획논단 / 남북러 남북중삼각협력을통한대북경협활성화방안 < 참고문헌 > 김부용 임민경, 창지투 ( 長吉圖 ) 개발의현황과시사점 : 훈춘 ( 琿春 ) 을중심으로, 중국성 ( 省 ) 별동향브리핑 (2012년 12월27일 ), 대외경제정책연구원. 김원배, 동북아경제협력과경제특구의발전방향, 한국비교경제학회편 동북아경제협력과경제특구 ( 서울 : 박영사, 2005). 나희승, 남북 유라시아철도사업의의의및협력과제 KDI북한경제리뷰, 2014년 2월호, pp. 20~34. 성기영, 상호의존론과남북경제협력 : 개성공단사례를중심으로, 북한연구학회 2013 추계학술회의발표자료집. 성원용, 남북러철도협력의현황과발전전망 : 나진-하산프로젝트를중심으로, 슬라브학보 제23권 1호, pp.228~260. 성원용, 한국과러시아의철도 에너지협력 한양대학교러시아-유라시아연구사업단 22차한러국제학술대회자료집 pp.245-272. 안병민, 나진-하산교통물류사업의현황과향후발전가능성, KDI 북한경제리뷰, 2014년 2월호, pp.35~47. 엄구호, 한국의나진-하산철도사업참여의함의와전망, 월간교통 2014년 1월호, pp14~2.1 윤성학, 다양한시너지효과기대되는남 북 러삼각협력, 민족화해 2013년 11 12월호 ( 통권제65호 ). 이규창, 김정일사망전후의북한법제정비의미와특징, 온라인시리즈 CO 12-09, 통일연구원. 이성우외, 동아시아북방물류의변화와부상, KMI 현안분석 No.06, 한국해양수산개발원. 임민경, 중국도시정보시리즈 : 랴오닝성단둥 ( 遼寧省丹東 ), 중국권역별성별기초자료 12-01 (2012년 1월6일 ) 대외경제정책연구원. 임현수, 러시아의동북아경제협력정책과 TSR-TKR 연결을위한경제적협상전략 : 동북아시아지역경제협력가능성의모색, 동북아경제연구 제15권 2호 (2003) pp.115~149. 황진회, 북한주요항만의개발동향과시사점, 수은북한경제 2010년겨울호, pp.45~71. Georgy Toloraya, Eurasian Initiative and Russia's Turn to the East Policies Complementarity, 2014 한국국제정치학회국제학술회의 유라시아이니셔티브와국제협력 발표자료집 www.koreaexim.go.kr / 61