정책연구 2015-04 광역자치단체자치역량강화방안연구 2015. 12. 전국시도지사협의회
제출문 전국시도지사협의회장귀하 본보고서를 광역자치단체자치역량강화방안 연구 용역의최종보고서로제출합니다. 2015 년 12 월 연구수행기관 : ( 사 ) 한국지방자치학회 연구진연구책임자 : 최승범 ( 한경대학교교수 ) 공동연구자 : 이수창 ( 경운대학교교수 ) 이현우 ( 경기개발연구원연구위원 ) 본연구보고서는전국시도지사협의회가의뢰하여 ( 사 ) 한국 지방자치학회가작성한것으로공식적인견해가다를수 있습니다.
< 제목차례 > 제1장서론 1 제1절연구의배경및목적 1 1. 연구의배경 1 2. 연구의목적및기여점 2 제2절연구의내용및방법 2 1. 연구의내용 2 2. 연구의방법 3 제2장자치역량의이론적논의 4 제1절자치역량의개념 4 1. 자치역량의개념 4 2. 광역자치단체자치역량의개념 6 제2절광역자치단체자치역량강화제반이론및선행연구검토 8 1. 분권을통한광역정부의기능강화경향 8 2. 광역자치단체자치역량강화제반이론검토 18 3. 광역자치단체자치역량강화선행연구검토 23 4. 광역자치단체자치역량강화 Framework 32 제3절광역자치단체의역량강화필요성및위상재정립 33 1. 광역자치단체의역량강화필요성 33 2. 광역자치단체의위상재정립 36 제3장우리나라광역자치단체자치역량실태분석 39 제1절광역자치단체지위및존속필요성분석 39 1. 광역자치단체의법적지위분석 39 2. 기능상광역자치단체의지위분석 41 3. 광역자치단체의지위의문제점 44 4. 광역자치단체존속필요성분석 45 제2절광역자치단체기능현황분석 49 - iii -
1. 광역자치단체기능현황 49 2. 광역자치단체사무배분현황 55 3. 국가와광역자치단체의기능배분 56 제3절광역자치단체의재정현황 66 1. 국가와광역자치단체의재정배분현황 66 2. 국세와지방세구조현황 67 3. 지방재정의회계별현황 68 제4절광역자치단체의자치역량현실태분석 70 1. 권력구조적자치역량분석 70 2. 행정구조적자치역량분석 79 3. 광역자치단체자치역량분석을통한시사점 93 제5절제주특별자치도자치역량분석 95 1. 제주특별자치도변화과정 95 2. 권한이양에따른차별화된제도운영 97 3. 제주특별자치도제도변화의성과 105 제4장해외사례분석 119 제1절해외사례분석개요 119 1. 사례선정 119 2. 사례분석내용 120 제2절해외사례분석 120 1. 영국 120 2. 프랑스 156 3. 독일 191 4. 미국 229 5. 스페인 256 6. 이탈리아 293 7. 일본 326 제3절해외사례비교분석및시사점 365 1. 사무배분법적근거비교분석 365 2. 각국별정부간기능배분비교분석 368 - iv -
3. 외국사례및기능비교의시사점 390 제5장광역자치단체자치역량강화방안 398 제1절기본방향 398 제2절권력구조적자치역량방안 401 1. 지방자치권확보방안 401 2. 중앙통제에대한지방자치단체역할강화방안 405 3. 차등분권방안 409 제3절행정구조적자치역량방안 413 1. 광역행정조직역량강화방안 413 2. 재정역량강화방안 419 제4절광역지역정부구축방안 423 1. 지역정부형기능재배분방안 423 2. 연방제형기능재배분방안 424 제 6 장결론 427 참고문헌 431 - v -
< 표차례 > < 표 2-1-1-1> 지방자치단체자치역량에대한개념정의 5 < 표 2-2-3-1> 기획관리역량수준과변수 24 < 표 2-2-3-2> 지방의회의정책과정과의회의역할 25 < 표 2-2-3-3> 자치역량개발모형 26 < 표 2-2-3-4> 광역자치단체역량강화모형 27 < 표 2-2-3-5> 외부적자치역량 28 < 표 2-2-3-6> 내부적자치역량 ( 구조및기능적역량포함 ) 29 < 표 2-2-3-7> 광역자치단체역량강화분석모형 32 < 표 3-2-1-1> 부처별국가-지방사무배분실태 (2013.8.31 기준 ) 50 < 표 3-2-1-2> 분야별국가-지방사무배분실태 (2013.8.31 기준 ) 53 < 표 3-2-1-3> 공동사무현황 54 < 표 3-2-1-4> 국가사무의처리주체별수행실태 55 < 표 3-2-1-5> 광역자치단체사무배분실태 (2013.8.31 기준 ) 56 < 표 3-2-1-6> 국가와광역자치단체의기능비교 58 < 표 3-3-2-1> 국세및지방세구조 67 < 표 3-3-3-1> 지방재정회계현황 69 < 표 3-4-2-1> 지방공무원기관별현원 (2014.12) 80 < 표 3-4-2-2> 직종별현원 (2014.12) 81 < 표 3-4-2-3> 인사교류 82 < 표 3-4-2-4> 포상현황 (2014.12) 82 < 표 3-4-2-5> 기관별징계현황 (2014.12) 83 < 표 3-4-2-6> 경기도와서울시의행정기구수현황 (2015.6) 84 < 표 3-4-2-7> 경기도와서울시의분장사무수비교 85 < 표 3-4-2-8> 경기도와서울시의행정기구구성현황 (2015.6) 86 < 표 3-4-2-9> 지자체과급기구수변동 87 < 표 3-4-2-10> 지자체과급기구수변동율 88 < 표 3-4-2-11> 예산상국고보조금규모 89 < 표 3-4-2-12> 재정자주도현황 90 < 표 3-4-2-13> 재정자립도현황 91 - vi -
< 표 3-4-2-14> 자체세입대비지방채현황 92 < 표 3-5-2-1> 제주특별자치도제도개선제1 4단계 97 < 표 3-5-2-2> 제주특별법제5단계제도개선의주요내용 103 < 표 3-5-3-1> 특별자치도와여타특례도시의차이점 105 < 표 3-5-3-2> 제주자치도행정조직의기능 106 < 표 3-5-3-3> 제주특별자치도자치역량강화의성과 112 < 표 3-5-3-4> 제주특별자치도제도개선미반영과제 (2010년기준 ) 113 < 표 4-2-1-1> 영국중앙정부기능 125 < 표 4-2-1-2> 영국의국가-광역정부-기초정부사무배분 127 < 표 4-2-1-3> 영국의재정현황 ( 단위 : 10억유로 /%) 128 < 표 4-2-1-4> 영국광역지역정부기능분석대상 131 < 표 4-2-1-5> 웨일즈광역지방정부부서별사무 132 < 표 4-2-1-5> 스코틀랜드광역지방정부부서별사무 137 < 표 4-2-1-6> 영국기초정부기능분석대상 139 < 표 4-2-1-7> 스완지기초정부부서별사무 140 < 표 4-2-1-8> 글래스고기초정부부서별사무 142 < 표 4-2-1-9> 영국지방정부의수입 144 < 표 4-2-1-10> 영국중앙-광역-기초자치정부간의기능배분 152 < 표 4-2-2-1> 프랑스중앙부처기능 159 < 표 4-2-2-2> 프랑스의국가-광역정부-기초정부사무배분 161 < 표 4-2-2-3> 프랑스의재정현황 ( 단위 :10억유로 /%) 163 < 표 4-2-2-4> 국가와지방의재정분담현황 (2006, 단위 : 10억유로 ) 163 < 표 4-2-2-5> 프랑스광역지역정부기능분석대상 165 < 표 4-2-2-6> 데빠르트망과레지용의주요기능 165 < 표 4-2-2-7> 아키텐광역지방정부부서별사무 166 < 표 4-2-2-8> 노르지방정부부서별사무 168 < 표 4-2-2-9> 프랑스기초정부기능분석대상 175 < 표 4-2-2-10> 보르도기초정부부서별사무 176 < 표 4-2-2-11> 릴기초정부부서별사무 178 < 표 4-2-2-12> 지방세총액 (2006, 단위 10억유로 ) 179 < 표 4-2-2-13> 프랑스중앙-광역-기초자치정부간의기능배분 187 < 표 4-2-3-1> 독일중앙정부기능 193 - vii -
< 표 4-2-3-2> 독일국가-광역정부-기초정부사무배분 195 < 표 4-2-3-3> 독일의재정현황 ( 단위 :10억유로/%) 196 < 표 4-2-3-4> 독일의세원별재원배분현황 (2011-2012) 198 < 표 4-2-3-5> 독일연방과지방정부간의조세수입배분율 ( 단위 :%) 199 < 표 4-2-3-6> 독일광역지역정부기능분석대상 200 < 표 4-2-3-7> 바이에른광역지방정부부서별사무 202 < 표 4-2-3-8> 라인란트-팔츠광역지방정부부서별사무 207 < 표 4-2-3-9> 독일기초정부기능분석대상 214 < 표 4-2-3-10> 뮌헨기초정부부서별사무 215 < 표 4-2-3-11> 마인츠기초정부부서별사무 216 < 표 4-2-3-12> 독일연방정부, 주정부, 자치단체세입현황 218 < 표 4-2-3-13> 독일연방정부, 주정부, 자치단체세출현황 218 < 표 4-2-3-14> 독일주정부의세입구조 (2011년) 219 < 표 4-2-3-15> 독일중앙정부-광역정부-기초자치정부간의기능배분 225 < 표 4-2-4-1> 50개주의인구규모 (2015) 230 < 표 4-2-4-2> 미국중앙정부의기능 231 < 표 4-2-4-3> 미국국가-광역정부-기초정부사무배분 233 < 표 4-2-4-4> 미국의재정현황 235 < 표 4-2-4-5> 연방및지방정부총수입현황 235 < 표 4-2-4-6> 미국주정부의연방정부로부터의재정지원 (2012) 236 < 표 4-2-4-7> 연방정부와주정부간의권한 236 < 표 4-2-4-8> 미국광역지역정부기능분석대상 237 < 표 4-2-4-9> 캘리포니아광역지방정부부서별사무 237 < 표 4-2-4-10> 알래스카광역지방정부부서별사무 241 < 표 4-2-4-11> 미국기초정부기능분석대상 244 < 표 4-2-4-12> 새크라멘토기초정부부서별사무 245 < 표 4-2-4-13> 몬트필리어기초정부부서별사무 246 < 표 4-2-5-1> 스페인국가구성 257 < 표 4-2-5-2> 스페인지방자치단체 257 < 표 4-2-5-3> 스페인의지역자치단체 (2011년) 259 < 표 4-2-5-4> 스페인의정부별사무배분 262 < 표 4-2-5-5> 스페인의주요재정지표 ( 단위 : 10억유로, %) 263 - viii -
< 표 4-2-5-6> 지역정부설치방법에따른권한차이 268 < 표 4-2-5-7> 스페인광역지역정부기능분석대상 268 < 표 4-2-5-8> 스페인기초자치단체기능분석대상 271 < 표 4-2-5-9> 프로빈치아의통치기구 272 < 표 4-2-5-10> 마드리드시부서별사무및조직구성 274 < 표 4-2-5-11> 무니시피오의통치기구 275 < 표 4-2-5-12> 스페인지방정부세입 279 < 표 4-2-5-13> 지역정부의회및집행부구성 282 < 표 4-2-6-1> 각프로빈차마다코무네수 (2012년) 297 < 표 4-2-6-2> 이탈리아중앙-지방정부기능비교 299 < 표 4-2-6-3> 이탈리아의주요재정지표 300 < 표 4-2-6-4> 이탈리아지방정부총수입에서지방세의비율 300 < 표 4-2-6-5> 이탈리아의광역정부기능분석대상 304 < 표 4-2-6-6> 롬바르디아광역지역정부부서별사무 305 < 표 4-2-6-7> 이탈리아의광역정부기능분석대상 307 < 표 4-2-6-8> 시칠리아광역지역정부부서별사무 307 < 표 4-2-6-9> 주별지방정부총수입 (2008년기준 ) 314 < 표 4-2-6-10> 지방제도의근거법령 ( 일부 ) 323 < 표 4-2-7-1> 일본의지방공공단체 328 < 표 4-2-7-2> 일본의정부간사무배분 330 < 표 4-2-7-3> 일본중앙정부의기능 331 < 표 4-2-7-4> 일본의국가-광역정부-기초정부사무배분 333 < 표 4-2-7-5> 일본주요재정지표 ( 단위 :100억엔, %) 334 < 표 4-2-7-6> 일본의광역정부기능분석대상 337 < 표 4-2-7-7> 가나가와현부서별사무및조직구성 337 < 표 4-2-7-8> 이바라키현부서별사무및조직구성 339 < 표 4-2-7-9> 일본의시의유형분류및사무배분 341 < 표 4-2-7-10> 일본요코하마시기능분석대상 342 < 표 4-2-7-11> 요코하마시부서별사무 343 < 표 4-2-7-12> 히타치시부서별사무 346 < 표 4-2-7-13> 일본관구행정평가국의관할구역 355 < 표 4-2-7-14> 일본종합통신국의관할구역 356 - ix -
< 표 4-2-7-15> 일본의특별지방행정기관 (2009년) 357 < 표 4-2-7-16> 도도부현의면적과인구 (2014년 10월 ) 362 < 표 4-3-1-1> 연방제국가와단방제국가의사무배분방식비교 366 < 표 4-3-2-1> 국가별중앙정부기능비교 368 < 표 4-3-2-2> 국가별광역정부기능비교 370 < 표 4-3-2-3> 국가별기초정부기능비교 372 < 표 4-3-3-1> 미국 일본 독일의지방자치단체조직자치권 394 < 표 5-3-3-2> 각국의지방재정제도비교 396 < 표 5-2-1-1> 각국의헌법에근거한지방자치보장비교 402 < 표 5-2-1-2> 각국의지치입법권비교 404 < 표 5-2-2-1> 지방자치단체사무구분체계 408 < 표 5-3-1-1> 각국의광역행정수행비교 414 < 표 5-3-1-2> 각국의지방자치경찰제도비교 416 < 표 5-3-1-3> 각국의특례제도비교 417 < 표 5-3-2-1> 각국의국세세원이양비교 420 < 표 5-4-1-1> 지역정부형기능배분 423 < 표 5-4-2-1> 연방제형기능배분 425 - x -
< 그림차례 > < 그림 3-4-2-1> 전국광역지자체규제정비율현황 ( 15.10 현재 ) 83 < 그림 4-2-1-1> 영국의총재정지출대비지방정부의재정지출비율 128 < 그림 4-2-1-2> 지방정부보조금지원현황 129 < 그림 4-2-1-3> 웨일즈광역지방정부조직도 136 < 그림 4-2-1-4> 스코틀랜드광역지방정부조직도 136 < 그림 4-2-1-5> 스완지기초정부조직도 141 < 그림 4-2-1-6> 글래스고기초정부조직도 143 < 그림 4-2-1-7> 영국지방정부의수입현황 (2013-2014) 146 < 그림 4-2-1-8> 영국지방정부의세출현황 (2009-2014) 146 < 그림 4-2-2-1> 아키텐광역지방정부조직도 167 < 그림 4-2-2-2> 노르지방정부조직도 170 < 그림 4-2-2-3> 사회응집력이사회 (DDCS) 의조직도 170 < 그림 4-2-2-4> 보호집단이사회 (DDTM) 조직도 171 < 그림 4-2-2-5> 영토 해양이사회 (DDPP) 의조직도 171 < 그림 4-2-2-6> 교육서비스이사회 (DSDEN) 의조직도 172 < 그림 4-2-2-7> 공공안전이사회 (DDSP) 의조직도 172 < 그림 4-2-2-8> 헌병대의조직도 173 < 그림 4-2-2-9> ARS 영토부의조직도 173 < 그림 4-2-2-10> DIRECCTE 영토부의조직도 174 < 그림 4-2-2-11> DRAC 영토부의조직도 174 < 그림 4-2-2-12> 노스-파드칼레 북부공공재정지역이사회조직도 175 < 그림 4-2-2-13> 보르도기초정부조직도 177 < 그림 4-2-2-14> 릴기초정부조직도 177 < 그림 4-2-2-15> 프랑스지방정부세입구조 (2012) 180 < 그림 4-2-2-16> 프랑스지방정부세출구조 (2012) 180 < 그림 4-2-3-1> 독일의조세체계 197 < 그림 4-2-3-2> 바이에른광역지방정부조직도 201 < 그림 4-2-3-3> 내무행정부조직도 203 < 그림 4-2-3-4> 교육부조직도 203 - xi -
< 그림 4-2-3-5> 재무부조직도 204 < 그림 4-2-3-6> 경제부조직도 204 < 그림 4-2-3-7> 환경부조직도 205 < 그림 4-2-3-8> 노동부조직도 205 < 그림 4-2-3-9> 농림식품부조직도 206 < 그림 4-2-3-10> 보건부조직도 206 < 그림 4-2-3-11> 라인란트-팔츠광역지방정부조직도 210 < 그림 4-2-3-12> 스포츠 인프라부조직도 210 < 그림 4-2-3-13> 재정부조직도 211 < 그림 4-2-3-14> 사법 소비자보호부조직도 211 < 그림 4-2-3-15> 사회보장부조직도 212 < 그림 4-2-3-16> 경제기후변화에너지지역개발부조직도 212 < 그림 4-2-3-17> 교육과학문화부조직도 213 < 그림 4-2-3-18> 환경농업식품임업부조직도 213 < 그림 4-2-3-19> 통합가정어린이청소년여성부조직도 214 < 그림 4-2-3-20> 뮌헨기초정부조직도 215 < 그림 4-2-3-21> 마인츠기초정부조직도 217 < 그림 4-2-3-22> 독일주정부의세출구조 (2011년) 219 < 그림 4-2-4-1> 주정부및지방정부의일반세입현황 (2012) 235 < 그림 4-2-4-2> 캘리포니아주조직도 239 < 그림 4-2-4-3> 알래스카주조직도 243 < 그림 4-2-4-4> 새크라멘토기초정부조직도 245 < 그림 4-2-4-5> 몬트필리어기초정부조직도 247 < 그림 4-2-4-6> 미국주정부의세입구조 (2013) 248 < 그림 4-2-4-7> 미국주정부의세입과연방정부보조금의변화 249 < 그림 4-2-4-8> 미국주정부의세출구조 (2013) 249 < 그림 4-2-5-1> 스페인의지역정부관할구역및인구분포 266 < 그림 4-2-5-2> 카탈루냐광역지역정부조직도 269 < 그림 4-2-5-3> 카탈루냐광역지방정부조직도 270 < 그림 4-2-5-4> 마드리드광역지방정부내각조직도 271 < 그림 4-2-5-5> 갈리시아코르냐의집행기관조직도 273 < 그림 4-2-5-6> 마드리드시정부조직도 275 - xii -
< 그림 4-2-6-1> 이탈리아의지방자치구조 296 < 그림 4-2-6-1> 롬바르디아광역지방정부행정조직도 305 < 그림 4-2-6-2> 시칠리아광역지방정부조직도 307 < 그림 4-2-6-3> 피렌체조직도 310 < 그림 4-2-7-1> 도도부현및청사소재지, 기초자치단체수 (2014년) 329 < 그림 4-2-7-2> 중앙과지방의재원배분 (2012년) 334 < 그림 4-2-7-3> 지방자치단체세입구성 (2012년) 348 < 그림 4-2-7-4> 지방자치단체세출구성 (2012년도) 348 < 그림 5-2-2-1> 국가-광역-기초간새로운역할분담방안 406 < 그림 5-2-2-2> 사무구분현황 (2012년기준 ) 407 < 그림 5-2-3-1> 차등분권의단계별도입방안 413 - xiii -
제 1 절연구의배경및목적 제 1 장서론 1. 연구의배경최근선진국은세계화 (Globalization) 와지방화 (Localization) 의국제적흐름에따라광역지방정부중심의 지역정부 (Regional Government) 를구축하고있다. 프랑스, 영국등 EU 국가를중심으로 지역의경쟁력이곧국가의경쟁력 이라는인식하에, 이미 1980년대를전후로하여광역지방정부에대한강력한지방분권을단행하였다. 또한, 이들국가에서는지역정부의자치권한을 헌법 상규정함으로써지방분권 지방자치에의한국가발전및국가경쟁력강화를도모중이다. 이와는대조적으로우리나라의광역자치단체는실질적인행 재정권한이부족하여지역특성및행정수요에적합한지방자치의실현이불가능한상황이다. 특히, 현재道는미약한경제개발권한, 중앙정부의하부기관인특별지방행정기관운영, 광역시와도의분리, 대도시에대한행 재정특례등으로인하여광역자치단체로서제기능을제대로수행하지못하고있는실정이다. 또한국민정부이후정권별로지방분권과관련하여특별법을제정하고대통령소속정부위원회를설치 운영중이나, 아직까지가시적성과가미미한실정이라고하겠다. 특히, 최근에각종행정서비스에대한급격한주민수요의변화및증가로인해광역자치단체의기획 조정역할이강조되고있으나, 행 재정적권한의부족으로대응에한계가있는상황이다. 더욱이정치권을중심으로도 ( 道 ) 폐지에관한주장이지속적으로제기되고있음에따라광역자치단체차원에서의대응방안모색이필요한시점이라고하겠다. 제17대국회가구성된이후시 군통합을통해전국을 50~60개의대도시로재편하고, 도 ( 道 ) 를폐지해야한다 ( 지방자치단층제, 道무용론 ) 는주장이계속제기되고있다. 또한일부에서는중간자치단체인광역자치단체를소멸시키고대체기관으로중앙정부소속의광역지방행정청을설치하자는주장도하고있는실정이다. 정치권일부에서제기하는도 ( 道 ) 무용론이받아들여진다면, 이는세계적으로지역정부를강화하는추세에역행하는것이며, 기초자치단체의중앙정부예속화로지방자치의실현이불가할것으로예상되는바, 광역자치단체의자치역량을강화할수있는방안모색이필요한시점이라고할수있다. - 1 -
2. 연구의목적및기여점이런광역자치단체에대한사회일각의부정적인견해및폐지론에대응하여, 본연구는광역자치단체의행 재정적자치역량강화하여지방분권형국가발전전략마련의초석을다져나가기위한방안을마련하는것을목적으로한다. 이목적을실현하기위하여광역자치단체의위상을재정립하고, 광역자치단체행 재정기능강화방안을제시하며, 광역자치단체차등적지방분권방안을제시하도록한다. 본연구의결과는다음의몇가지점에서활용되거나기여점이있을것으로예상된다. 첫째는광역자치단체중심의지방분권형국가발전전략수립시근거자료로활용될수있을것이다. 둘째는대정부 국회정책건의및설득논리개발의기초자료로활용될수있을것이다. 그리고셋째는 지방분권특별법 제21조도의지위및기능재정립에대한대응논리로활용될수있을것이다. 제2절연구의내용및방법 1. 연구의내용 광역지방자치단체의자치역량을강화하여광역자치단체무용론이나폐지론에대응하고광역자치단체의위상을재정립하여자치역량을강화하기위하여, 본연구는다음의내용들을조사 분석하고대응방안을제시하기로한다. 제2장에서는지방자치단체의자치역량에대한개념과이론적고찰을할것이다. 이를위하여지방자치단체의자치역량에대한개념을먼저살펴보고, 자치역량에대한제반이론적논의와선행연구들을고찰할것이다. 그리고이를바탕으로광역자치단체자치역량강화의당위성을도출할것이다. 제3장에서는우리나라광역자치단체의자치역량실태를분석할것이다. 이를위하여광역자치단체의지위및기능현황을먼저살펴보고, 재정현황을살펴볼것이다. 이를바탕으로광역자치단체자치역량의현실태를분석하기로하며, 제주특별자치도의제도변화에따른자치역량을분석하기로한다. 제4장에서는외국의지역정부나광역지방정부의사례를분석하고시사점을도출할것이다. 외국사례부분은광역지방정부중심의 지역정부 (Regional Government) 를구축한국가들 ( 영국, 프랑스, 독일, 미국, 스페인, 이탈리아, 일본 ) 을중심으로살펴보기로하며, 국가별로도시의인구규모를고려하여크 - 2 -
고작은두개의지역정부를선정하여집중분석하기로한다. 사례분석의내용은크게세가지로나누어살펴보기로한다. 첫째, 각국가의행정체계로서국가-광역-기초의기본적관계및광역 지역정부의종류등을살펴본다. 둘째, 광역 지역정부의상세분석으로서광역 지역정부의법적지위, 광역 지역정부의기능, 광역 지역정부의재정, 광역 지역정부의운영과관련된법적내용등을분석한다. 셋째, 중앙정부-광역 지역정부-기초지방정부의기능을비교 분석하기로하며, 이때입법-행정-사법-경찰의기능및수행체계도함께비교 분석한다. 그리고사례분석을바탕으로다음과같은정책적시사점을도출하기로한다. 연방제국가와단방제국가로구분하여분석결과를종합하고, 양체제국가간의공통점과차이점을제시하며, 우리나라에적합한대안마련의방향을제시하기로한다. 제5장에서는우리나라광역자치단체자치역량의강화방안을제시하기로하며, 다음의내용을포함하도록할것이다. 광역자치단체의위상재정립, 광역자치단체행 재정기능강화, 그리고광역자치단체차등적지방분권방안및광역지역정부구축방안등을제시하게될것이다. 2. 연구의방법본연구의방법은다음과같다. 첫째, 지방자치단체의자치역량에대한개념및이론적논의를파악하기위하여, 기존의연구문헌을중심으로선행연구를고찰하도록한다. 둘째, 우리나라광역자치단체의행 재정기능및현실태를분석하기위하여, 정부의각종통계자료와정부 민간연구기관의연구자료등관련된 2차자료를심층고찰하기로한다. 셋째, 외국사례를분석하기위하여인터넷을통한조사와외국사례에대한문헌조사를병행하도록한다. 문헌조사를기초적으로실행하며, 인터넷활용을통해각국가의지방정부에접속하여각지방정부별행 재정기능및조직을파악하고구체적인내용을조사하도록한다. - 3 -
제 2 장자치역량의이론적논의 제1절자치역량의개념 1. 자치역량의개념 자치역량이란 스스로어떤일을감당할수있는능력 을의미한다 ( 최봉기, 2014: 26). 따라서광역자치단체의자치역량이란광역자치단체가스스로어떤일을감당할수있는능력을의미한다. 역량과능력은동일한개념은아니지만, 역량이란 어떤일을해낼수있는힘이나기량 을의미하며, 능력은 어떤일을해낼수있는힘이나자격 을의미한다. 힘이라는관점에서역량과능력은동일한의미를가지지만, 능력은함을갖게하는자격을더강조하는반면, 역량은힘을가가지도록기량을키우는의미를더가지고있다고볼수있다. 여기서는역량이두의미를모두가지는것으로보기로한다. 따라서지방자치단체의역량이란 환경변화에대응하여민주적참여와통제를활성화시킬수있는지역주민의민주의식의성숙도와지방자치권능을효율적으로행사할수있는지방정부구성요소의자질을포함하여스스로문제를해결하거나자신의일을처리해낼수있는능력 이라고정의할수있을것이다. 또한, 지방자치단체역량강화란이러한능력을향상시키는것을의미하며, 좀더구체적으로는민주적요구를충족하기위한참여적메커니즘의개발, 지방정부운영에대한새로운접근법으로써제도개혁, 업무절차와조정메커니즘의개선, 지역수요를만족시킬수있는가치체계및행태를변화시키는능력의강화라고볼수있다. 지방정부의역량과관련하여국내외의연구를살펴보면다음 < 표 2-1-1-1> 과같다. 영국의 ODPM(2003) 은 지방자치단체들이효과적이면서효율적으로기능할수있는능력을강화시켜주기위한활동, 최봉기 (2014) 는 지방스스로의힘과능력으로성취해낼수있는능력, 조성호 (2010) 은 지방자치단체가자기책임하에당해지역의공공사무에대하여총체적으로보다효과적인능력을발휘하여지역발전을주도할수있는능력 등으로자치역량을정의하고있어, 전반적으로지방자치단체가자기스스로책임의식을가지고효율적이며효과적으로주어진업무를처리할수있는능력을자치역량으로이해할수있을것이다. - 4 -
< 표 2-1-1-1> 지방자치단체자치역량에대한개념정의 연구자영국 ODPM (2003) 최봉기 (2014: 26) 이성재 임승빈 (2004: 385) 최용환 남창우 이태일 (2004: 9) 육동일 (2004; 160) 하혜수 (2004) 최미옥 (2005: 119) 조성호 (2010) 개념정의 - 지방자치단체들이효과적이면서효율적으로기능할수있는능력을강화시켜주기위한활동 - 지방스스로의힘과능력으로성취해낼수있는능력 - 좀더구체적으로지방자치단체가지역주민들의자율적인의사와책임하에당해지역의공공사무를스스로결정하고처리함으로써지방자치단체를독자적으로운영하고발전시킬수있는힘 - 지방자치단체가중앙정부의과도한통제를받지않고스스로지역주민과지역의산업등의발전을위하여활동하는능력과비전의제시 - 지방자치단체가지역의문제에대한적절한진단과처방을통하여문제를해결하고성과를높일수있는능력 - 지방자치단체가스스로정책을입안하고실시하며결과에대하여자기책임을명확히할수있는능력 - 지방자치단체를운영하는데있어시의적절하게전환되거나추가의역량을추적시키면서미래성장의견인차역할을할수있는지방자치단체내부에공유되고있는지방자치단체특유의총체적인능력 기술 지식 - 지방자치법상의지방자치단체의업무수행과성과달성을위한인적, 물적, 환경적능력의정도 - 이와같은능력은지방자치단체와외부환경의상호작용을통하여지속적으로발전한결과이며지방자치단체내의조직, 재정, 절차등과단체장, 관료, 의원등과같은구성원역량의총합 - 지방자치단체가자기책임하에당해지역의공공사무에대하여총체적으로보다효과적인능력을발휘하여지역발전을주도할수있는능력 자료 : 조성호 (2010). 광역자치단체자치역량강화방안연구. p.7-9 재구성 - 5 -
2. 광역자치단체자치역량의개념광역자치단체의역할에대한논의는다양하게전개되고있는데, 보통은지방자치구조의계층제에서시작하는광역자치단체의장단점이그논의의출발이라고볼수있다 ( 최병대, 2009: 176-78). 광역자치단체의장점으로는기초자치단체가수행하기힘든대규모사업과광역사무를수행할수있으며, 중앙정부가비대해지는것을막을수있으며, 기초지방자치단체에대한철저한감독이가능하며, 기초지방자치단체간의협력을유도하고중앙정부와의소통을원활하게할수있다는점등이다. 한편단점으로는기초지방자치단체와행정기능이중복되어책임과권한의경계가불분명해지며, 기초지방자치단체에대한불필요한감독과통제가행해질수있으며, 중앙과기초사이의행정지연이발생하고의사전달의왜곡이있을수있다는점등이다. 이러한장단점의요소들은사실상언제나발생할수있는가능성을가지고있고, 환경의변화, 정부간관계, 효과적인자치제도의구비여부등의요인에따라단점보다는장점, 즉자치역량이강화될수있도록자치제도를운영할수있는것이다. 광역자치단체의역할과자치역량의강화에대한수요는최근들어와서증대되고있는데, 그러한요인은크게두가지로압축될수있다 ( 김순은, 2014: 1). 하나는현행의국가주의에기초한중앙집권형지역발전방식이수도권에인구 산업 경제가지나치게집중하는현상을가지고와국가불균형및수도권의비효율을오히려야기한다는것이다. 다른하나는새로운시대적상황인세계화, 저출산 고령화, 가치의다원화, 주민참여의활성화등으로인하여중앙정부와지방정부의역할이차별화되어야한다는것이다. 이러한요인들에의하여국가는국제관계, 핵문제, 남북문제, 외교및국방등의기능을담당하고, 지방정부는산업경제, 사회문제등지역현안문제를다루어야한다는것이다. 특히, 이러한논의는분권형지역발전의주체에대한이론에서출발하는데 ( 김순은, 2014: 2), 분권의발전단계가지방분권화, 지역정부화, 연방화의순서를거치게되며이과정에서광역자치단체의역할이점차중요해진다는것이다. 세계적으로도지역정부혹은광역자치단체의역할과기능, 즉자치역량을강화한사례는많다. 독일은주정부에입법 행정 사법권을부여하였으며, 스페인은지역의독립운동에대응하여지역정부에차별화된자치권을부여하였으며, 영국은잉글랜드와스코틀랜드에지역정부를창설하고잉글랜드에는단 - 6 -
일자치주 (unitary authority) 를구성하였다. 프랑스는광역자치단체인레지용을설치하고장기적으로지역정부화를추진하고있으며, 일본은현재도도부현을광역적협력체제로유도하기위하여시범적으로북해도에자치입법권, 자치조직권, 자치재정권등이강화된도주제 ( 道州制 ) 를실시하고있다. 이렇듯여러나라에서다양한형태로광역자치단체의자치역량을강화하고있는데, 그개념은일반적인지방자치단체자치역량의개념에포함되지만, 광역자치단체이기때문에갖는특수성이있을수있으며, 그러한특수성은다음의상황변화에서기인한다고볼수있다 ( 조성호, 2010: 9-12). 첫째, 1990년도이후급속도로진행되고있는세계화 (globalization) 현상으로말미암아국가간의정치 경제 문화활동이지리적으로는물론기능적 경제적으로연결되고, 국가의우위성이상대적으로약화되고있다. 이러한가운데지방의역할이강화되는세방화 (glocalization) 현상이점차확대되어가고있는데, 이것은국가로부터독립적인공간단위로서지방이정치 경제 문화 행정등의차원에서세계다른나라들의지역과대등하게경쟁을할수있도록능력을갖추는것을의미한다 ( 조성호, 2010: 10). 이것은구체적으로지방자치단체가주체가되어물자 인력 정보의상호교환을통하여국제적환경변화에능동적으로대처할수있도록지역경제강화및활성화를이루어야함을의미한다 ( 김수신, 2006: 283-4). 둘째, 국가발전을통한지역발전보다는지역발전을통한국가발전의전략이더효용력을가지는세방화의시대에는기존에국가차원에서나가능했을능력들을자치단체의역할로규정하는현상이뚜렷해지고있다. 한국경제연구원 (1995) 은지역경제의활력유지, 투자개방과외국기업의유치, 일괄행정 (one-stop service), 지방기업과산업의육성, 지역과학기술수준의향상, 인적자본의형성, 문화가기초가되는지역정체성의확립과지역상품화, 외국대도시권과의분업체계및상호교류증진, 쾌적한환경의조성등과거에는국가가주도적으로수행하던일들을이제는지방자치단체가주도적으로추진해야하는상황이도래하고있다고한다. 안성호 이정주 (2004) 는오늘날중앙주도적정책하향시달식지역발전전략은한계가있으므로, 자치단체가중심이되어중앙정부-지방자치단체-민간기업-지역주민의협업을기반으로한지역발전전략을구사해야한다고주장한다. 셋째, 국가발전에있어국가및사회의다양한주체들의부문별역량의총합이중요해지는상황에서지방분권과지방자치단체의역할강화는점차필수적이되어가고있다. 김성호 (2009: 15) 는국가발전을위한공공부문의효율 - 7 -
성은다양한공급주체가참여하는공공재생산능력과밀접한관계를가진다고보며, 지방자치단체도이러한주체들중하나이며국가가법령으로자율성을제한하게되면공공재생산에차질을가져오게된다고보고지방분권을강하게주장하고있다. 이러한상황에서조성호 (2010: 10) 는지역 재정 인력의차원에서한계를가지고있는기초자치단체보다는넓은관할범위와인적 물적자원을가지고있는광역자치단체가중심이되어대응전략을구사하는것이더바람직할것이라는견해를제시하며, 광역자치단체의자치역량이란 국제적환경변화와이에따른지역에서의보다다양해진역할수행에대한요구수준에부응하여광역자치단체가직면한제반과제를자치적으로처리하거나해결할수있는능력 이라고정의하고있다. 또한, 조성호 (2010: 12) 는기초자치단체와광역자치단체의역량에대한구별이필요하다고주장하면서, 기초자치단체의역량은상기의변화하는환경에서다음의점에서몇가지한계가있다고지적하고있다. 첫째, 자기관할구역을벗어나발생하는문제들에대하여지식과권한을충분히가지지못하고있는기초자치단체는급변하는외부환경에신속히대응하기힘들다. 둘째, 광역적도시행정수요와지역간갈등발생시기초자치단체간지역이기주의와능력부족의문제가야기될수있다. 셋째, 기초자치단체는광역적지역발전사업의추진시해당지역에대한특수성을종합적으로파악하기어렵다. 따라서이러한이유등으로광역자치단체의역할과역량이중요성을가지게된다고할수있다. 따라서외부적으로는세계화 세방화의환경변화, 국가의역할축소, 지역발전에있어타국가지방정부와의경쟁심화등의압력과내부적으로증대되는광역행정수요, 다양한공공재공급주체들의참여, 지방분권에대한필요성증대, 기초자치단체의역량한계등의요소들이광역자치단체의역량의중요성을부각시키고있는것이다. 제 2 절광역자치단체자치역량강화제반이론및선행연구검토 1. 분권을통한광역정부의기능강화경향 1) 1980년대이후의유럽국가들의지방분권개혁 1980년대가시작하면서분권을강화하는제도적개혁의노력이유럽을중 - 8 -
심으로불기시작하였다 (Wollmann, 2004 & 2012). 영국의대처총리와미국의레이건대통령등보수적인정권이들어서면서유럽에서는지방자치단체개혁의물결이일었는데, 신공공관리 (New Public Management: NPM) 라고알려진것이었다. 이전의지방자치단체에대한전통적인개혁 (Traditional Reform) 이시민권의향상, 지방정책결정과정에의시민참여의보장, 주민대표의선출, 기능의이양을수반한경계의조정등이주요내용이었다. 그러나신공공관리적개혁은한편으로지방자치단체의기능에대한시장경쟁의원리도입, 민영화, 아웃소싱등을추구하면서, 다른한편으로는국가의지방자치단체에대한성과관리, 혁신, 책임성강화등을요구하였다. 그럼에도불구하고나라마다차이가있었는데, 영국은이러한신공공관리적입장을충실히따른반면, 프랑스나독일은광역자치단체의기능을강화하고기초자치단체간의협력구조를강화하는개혁을실시하였다. 영국을살펴보면, 지방자치단체는 19세기말부터 1970년대까지 2계층을유지하며다기능을수행하는종합행정기구였다. 1920년대에복지국가의강화논리에따라중앙의복지정책의중앙집권화가이루어졌는데, 특히 1945년이후지방자치단체의기능이었던가스나전기서비스가국유화되었고사회보장기능을국가가담당하게되었다. 반면, 지방자치단체의교육과주택등다른사회서비스기능은의무사항이되었고, 이러한분야에사회복지사등전문직의채용과부서의설치가의무화되어, 소위 자치제국 (municipal empires)' 이라는것이탄생하였다. 그러나 1980년대들어, 지방자치단체의비효율성을제거하기위하여대처정부는기존의 rate( 재산세 ) 를폐지하고인두세 (poll tax) 를도입하였고, 많은자치단체의기능을특수목적의중앙행정기관 ( 소위 quasi-non-governmental organizations: quangos) 으로이관하였다. 그결과지방분권적자치제도가중앙의존적자치제도로바뀌게되었다. 또한 90년대후반에들어서면, 블레어총리는강제경쟁입찰제도, 수범가치제도 (best-value) 를도입하여시장기능을강화하는한편, 지방자치단체에대한합동평가 (Comprehensive Performance Assessments) 를실시하게되었다. 이후신노동당의토리총리는 2000년에시장을직접투표에의해선출할수있는제도를도입하였는데, 이를두고신지방화 (new localism) 라고부르게되었다. 전반적으로최근 30년동안, 영국은지방자치단체의기능을오히려축소하고광역자치단체대신국가의기능을강화하였다고볼수있다. 그럼에도불구하고런던지역의광역행정의필요성때문에 2000년런던광역시 (Great London Authority) 를만들게되었다. - 9 -
독일을살펴보면, 전통적으로주 (Lander) 아래에군 (Kreise) 과자치시 (Gemeinden) 의 2계층을유지하고있다. 1808년의프러시아자치헌장과 1949 년의연방헌법에의하면, 자치시가지역공동체와관련하여전반적인서비스기능을담당하는자치체임을분명히하고있고, 국가의사무를위임받아처리하는전통도고수하고있다. 특히연방헌법은국가가지방에사무소를설치하여서비스를집행하지못하도록하고있다. 따라서 70-80% 의국가와주사무가지방자치단체 (Kreise와 Gemeinden) 에의하여수행되는구조를가지고있으며, 연방공무원의수도전체공무원의 6.5% 밖에되지않으며, 교사및경찰을포함하여약 50% 의공무원이주정부에, 나머지 40% 이상이나머지자치단체에배속되어있다. 그리고독일은사회서비스의대부분이보충성의원리에의하여비공공-비영리조직 (non-public non-for-profit organizations) 에의하여전달되고있다. 1960~1970년대에주정부에의하여작은자치단체들의통합이이루어졌고, 90년대통일후에는동독지역에공산정권에의하여 1952 년에폐지되었던주정부가부활하였고, 이들주에서는주정부주도로작은자치단체간협력구조가활성화되었고, 최근에는통합을통하여종합기능을수행하는자치단체를만들어가고있으며시장을주민이직접선출하도록하고있다. 물론주정부의지역사무소를폐지하고많은기능을자치단체로이관하고있기는하지만, 이모든것들이주정부주도로이루어지고있다는점이특징이다. 독일에서는신공공관리적개혁의물결은별로받아들여지지않았는데, 그이유는이미전통적으로비공공-비영리조직이사회서비스를제공하고있기때문에영국식신공공관리방식을채택할이유가없었기때문이다. 단, 결과및효율성증진의관리방식은받아들여지고있다. 프랑스를살펴보면, 1970년대까지중앙집권적국가였으나, 1980년대들어서면서지역정부의역할을강화하였다. 레종-데파르트망-코뮨의구조로된지방자치구조는 1980년대들어서면서만들어졌으며, 코뮨은기초자치단체이나작은형태를유지하고도시계획과건축허가기능등이새로추가되긴하였지만제한된권한을행사할뿐이고, 데파르트망이실질적으로많은서비스기능을국가로부터이양받아수행하고있다. 또한코뮨사이에는계약을통한다양한형태의협력구조를가능하게하여광역행정의기능을활성화하고있다. 1982년도의지방분권개혁을통하여국가, 레종, 데파르트망, 코뮨의기능을확실하게구분하려고하였지만, 실질적으로는기능중복이나불명확성이남아있어, 국가가어려움에처한주민들에대한사회서비스나인프라스트럭처제공등특정서비스를정책목표를정하여제공하고있다. 신공공관리론 - 10 -
적개혁은기업가적지방자치단체라는개념이한때도입되었으나, 1995년지방선거에서기업가적시장들이대거시장직에서탈락하면서관심이멀어졌다. 수도, 하수도, 쓰레기등의서비스는코뮨의규모가작아민간위탁이나공기업을통하여제공하고있다. 이탈리아를살펴보면, 1990년대특히지역정부인 regioni의입법권과기능적책임성을강화한반면, 기초자치단체인 communi의권한은그대로두었다. 신공공관리적관점에서 1993년에기초자치단체에대한중앙의합동평가를실시하였다. 사회서비스는전통적으로지방의교회가중심이되는자선단체가담당하였는데, 2000년에국가가법을통하여대도시에서는지방자치단체가주로제공하고, 나머지지역에서는비영리자선단체가공급하도록하였다. 상하수도및교통서비스는기초의책임이지만대부분은공기업을통하여제공되며, 쓰레기수거나일부교통의경우아웃소싱의형태로제공되기도한다. 스페인을살펴보면, 1978년분권화를통하여지역정부 (communidades autonomas) 의공무원수를전체공무원의절반정도로높였고기초자치단체의공무원은그대로두어, 광역정부의기능을강화하였다. 사회서비스는 department 수준의지방정부가공급하도록하고있으며, 경우에따라서는아웃소싱도가능토록하였다. 기초자치단체가제공하는공공서비스는주로공기업을통하여제공된다. 2) 2000년대지방자치단체광역행정의경향앞서밝힌바와같이, 세계적으로기초자치단체의수가많은나라들은행 재정적비효율성제거및지역의경쟁력향상이라는논리로지방자치단체를광역화하는추세에있다. 그런데광역화의경향은나라마다특징이있고일률적이지는않아, 다음의몇가지로나타나고있다 ( 국토연구원, 2013). 첫째, 국가에따라서는광역자치단체가규모의경제를달성하지못하여광역자치단체간통 폐합을추진하는경향이나타나고있다. 둘째, 일본등일부국가에서는통합을통하여기초자치단체의수를줄여광역화하는경향이나타나고있다. 셋째, 일부에서는대도시권연합을통하여대도시와주변도시및인접한대도시간의협력체계를강화하는경향이나타나고있다. 넷째, 지방자치단체간조합을통하여광역행정서비스의기반을강화하는추세가나타나고있다. 다섯째, 대도시에대한특례의강화경향이나타나고있다. - 11 -
그러나지방자치단체광역화경향과논의의구체적내용은나라마다다르며, 다음의몇가지차원에서의미를살펴볼필요가있다. 첫째, 연방제국가와단방제국가간에차이를보이고있다. 단방제국가에해당하는영국과프랑스는광역자치단체의수와기능을축소하는경향을보이고있는반면, 이탈리아, 스페인, 일본및연방제국가에해당하는독일, 미국등은우리나라광역자치단체에해당한다고볼수있는주의수와권한은대체로그대로유지한상태에서, 기초자치단체의수를줄이거나연합혹은조합을발전시켜광역행정을유도하고있다. 특히, 일본은도 도 부 현의수를줄여도 주로통합한다 ( 도주제 ) 는논의가있었으나현재는답보상태이며, 수차례에걸쳐기초자치단체인시 정 촌의합병을추진하고있다. 둘째, 행정구역통합과관련하여기초자치단체가소규모인국가일수록행정구역통합에적극적이라는것이다. 기초자치단체의수가 3만6천개를넘는프랑스및 1천7백개를넘는일본은통합을적극적으로추진하고있으나, 240개남짓의영국은행정구역통합의논의가거의없는상태에서최근들어오히려중앙정부의의지로광역보다는기초자치단체의권한을강화하는입장이며, 영국과비슷한기초자치단체를가진우리나라도행정구역통합의논의와진전은그리크지않은상황이다 ( 국토연구원, 2013: 요약ⅸ). 1) 셋째, 대부분의국가에서행정구역통합보다는기능적통합정책을시도하고있다. 우리나라는기능적통합의사례가미흡하나, 프랑스는도시권, 일본은생활권, 2) 영국은경제권 3) 등국가특성에따라다양한형태의기능적통 1) 우리나라는 2010 년부터자율통합을적극추진하였지만, 2013 년말현재통합추진실적은통합청주시와통합창원시 2 곳뿐이다. 2) 일본은 1977 년 대도시주면지역광역행정권 제도를도입하여대도시권내시정촌중광역행정이필요한경우선택적으로권역을설정하도록하였는데, 내용은인구 40 만정도의규모를기준으로하며광역행정기구로반드시협의회를구성하여야한다는점만다를뿐, 후술하는 광역시 정 촌권 과동일하다. 2008 년 4 월까지 25 개권역이지정되었다. 일본은 2008 년 4 월 광역시 정 촌 과 대도시주면지역광역행정권 제도를폐지하고, 새로운유형의지역생활권인 정주자립권 제도를도입하였는데, 중심시와주변시정촌이 1 대 1 협정을체결하여형성되는권역으로서중심시도시기능의집약적정비를통해권역전체의활성화를도모하려는제도이다. 정주자립권권역의형성여부를전적으로시정촌자율에맡기는점에서도 도 부 현지사가설정하던광역시 정 촌권과구별되며, 광역행정기구의설치를의무화하지않고별도의조직없이중심시가권역의관리주체가된다. 정주자립권을지원하기위하여총무성은직접적인재정지원을하며, 농림수산성, 경제산업성, 국토교통성, 문부과학성등은기존의보조금을우선배정하여지원하도록하였다. 2013 년 3 월현재 318 개시 정 촌이 74 개정주자립권을구성하고있으며, 중심지요건을갖춘전국 248 개도시중 84 개도시가중심지도시를선언하고있다. 그러나정주자립권의구성실적은, 제도시행 4 년후평가에의하면, 미미한것으로나타나는데, 그이유는재정지원등이미미하기때문이라고한다. - 12 -
합을시도하고있다. 프랑스의 EPCI, 4) 영국의 GLA, 5) 일본의광역시정촌 6) 등 3) 영국의노동당이 1997 년부터추진하던지역정책은 Region 을중심으로하며런던을제외한잉글랜드지역에 8 개의지역의회 (Regional Assembly), RDA(Regional Development Agency), City Region 등을설치하는것이근간인지방분권정책이었다. 지역의회는 2004 년북동부지역에서지역의회직선제에대한주민투표를실시한결과압도적으로부결되자, 런던권 GLA 를제외한지역의회를 2010-12 년사이에해체하였다. RDA 는연합정권이 2012 년에해체하고, 대신 Region 보다적은단위로서경제적기능을중심으로지방자치단체들이모여자율적인신청을하고중앙정부가지정하는새로운경제권역인 LEP(Local Enterprise Partnership) 를설립하였다. 2013 년 10 월현재 39 개의 LEP 가설립되었으며, 통근권거리에있는자치단체와지역경제계대표들로구성되는협의회를설치하여국가에신청하며, 임의단체로법적지위는없으며, 운영자금은국가로부터지원없이자치단체외기업이갹출하여조달한다. LEP 의주요업무는교통망정비, 우선투자대상사업결정, 사회기반정비, 지역성장기금의자금지원신청, 신성장산업의허브운영을위한컨소시엄구성, 국가의개발계획등에요망사항반영노력, 지역기업에대한규제개선, 전략적주택제공및자금조달, 지역의고용주들과함께실업자고용지원, 민간자금조달, 재생에너지개발및 Green Procurement 추진을위한인센티브검토, 네트워크인프라정비, 정부의우선추진개발사업에의참여등이다. City Region 은 2008 년부터공식화되었으며, 2009 년맨체스터와리즈 (Leeds) 두도시권이지정되었으나, 2010 년출범한연립정권은맨체스터권만법적지위를부여하여 GMCA(Great Manchester Combined Authority) 를설치하였다. 오히려현재연립정권은 LEP 정책을중시하고있으며, 재정적자감축, 지방주의, 재균형등을국정의 3 원칙으로제시하고있다. 보수당중심의연립정권은작은정부를선호하며, 중앙에집중되어있는권한을지방자치단체와커뮤니티에이양함으로써지역주민과시민단체가주체적으로지역운영에참여할수있는사회를만든다는철학하에지방분권을실시하고있다. 2011 년통과된지방주권법 (Localism Act) 은지방정부에법률에서금지하지않는한어떤행동도할수있는 포괄적권한 (general power of competence)' 을부여하였으며, 커뮤니티에는지역의모든중요문제에대한주민투표를보장하였으며, 지역개발에는주민이참여하는근린지구개발계획제도를도입하였다. 4) 프랑스의광역행정기구 (EPCI) 는기초자치단체가너무작고세분화되어있는프랑스에서행정비효율과예산의낭비를막고자코뮌간연합또는협력을의미하는인터코뮌제도의하나로서제도도입초기에는자율성에입각하여결성되었으나, 2008 년사르코지대통령취임이후국가가강제화하고권한을강화하는쪽으로법률을개정하였다 (http://blog.naver.com/postview.nhn?blogid=yc7600&logno=220337485172). EPCI 는독자적인세원을갖는재정연합체와그렇지않은일반연합체로나눌수있으며, 2008-2012 년사이에재개정된프랑스지방행정관련법률체계에서는파리를제외한모든코뮌들이독자적인세원을가진 EPCI 의구성원인것을요구하고있다. 2014 년 1 월 1 일현재독자적인세원을가진 EPCI 의개수는 2,145 개이며, 2015 년 1 월현재메트로폴 11 개, 도시연합체 9 개, 집적지연합체 226 개, 코뮌연합체 1,884 개이다. 5) 영국의 GLA 는 지방자치법 에서지방자치단체로규정되어있지않은상태이나 (Great London Authority Act 1999 에근거하여설립됨 ), 런던권의종합계획수립, 교통, 소방, 경찰업무를담당하고있으며, 주민들과밀접한행정은기초자치단체인 Borough 등에서수행한다. 6) 일본의광역시 정 촌제도는 1969 년 광역시정촌권진흥정비요강 이발표되면서도입되었는데, 시 정 촌단독으로처리하기힘든광역적사무에대한공동처리시스템정비와권역전체의종합적 계획적정비추진으로생화권의기능적통합을실현하기위한 2 가지목적을담고있었다. 대도시권은제외한인구 10 만이상의지역을중심으로도 도 - 13 -
은상시적거버넌스에기초한기능적통합의성공적인사례로평가되고있다 ( 국토연구원, 2013). 3) 우리나라의지방자치단체광역화논의의경향우리나라도기초자치단체의인구 경제 재정력의편차와생활권의불일치로말미암아지방자치단체의광역화현상과논의가계속이어지고있다. 그러한광역화논의는다음의몇가지경향을나타내고있는데, 전부 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법 에추진근거를두고있다 ( 지방자치발전위원회, 2015). 첫째, 인구 50만이상및 100만이상의대도시에대한특례발굴및사무이양논의가진행중이다. 이를위하여인구 50만이상은 특례시, 100만이상은 특정시 로명명하나기초자치단체의지위는계속유지하며, 대도시의특성을고려하여사무특례, 행정운영특례, 7) 재정운영특례 8) 등을인정하는방안을마련중이다. 이를위한법제화방안으로대도시종류 명칭등관련 지방자치법 개정안이 2015년 3월현재국회계류중이며 ( 이찬열, 강기윤, 김용남의원안등 3건 ), 특례사무는 ( 가칭 ) 지방일괄이양법 제정을통해일괄이양을추진할계획이다. 둘째, 특별시 광역시자치구 군의지위및기능을개편하는방안이추진중이다. 특별시개편안은자치구구청장를직선하나의회를구성치않으며, 광역시자치구 군에대한개편의제1안은현재의자치구 군을행정구 군으로만들어시장이구청장 군수를임명하며의회를구성치않으며제2안은특별시개편안과동일하다. 9) 부 현지사가시 정 촌과협의를거쳐권역을지정하고총무대신에게보고하도록한제도이다. 광역시 정 촌을구현하는행정기구로는 지방자치법 에서규정하는일부사무조합, 광역연합, 또는협의회를구성하고, 권역내의모든시 정 촌이구성원이되어야하며, 국가와도 도 부 현은광역시 정 촌계획에수립에소요되는경비를지원토록하였다. 2008 년도에광역시 정 촌제도가폐지되었는데, 당시 334 개가지정되었다. 7) 기준인건비산정시 100 만이상의특수성고려하는계획중 8) 100 만이상대도시재정자율성확대하며그내용은다음과같다. 100 만대도시지방채발행비율현행 5% 에서 8% 로확대 ( 현행지방채발행비율특별 광역시 10%, 도 8%, 시 군 5%, 자치구 2%), 100 만대도시재정투융자사업중 40 억원이상 100 억원미만신규사업은자체심사로전환 ( 단, 100 억원이상사업은중앙의뢰심사유지 ) 9) 개편안에대한후속조치방안도다음과같이마련되고있다. 1 특별 광역시개편안공통보완사항 주민대표성보완 - 의회제도개선 : 시의원증원방법및규모, ( 가칭 ) 지역위원회설치방안마련등 - 14 -
셋째, 시 군 구통합및통합지자체특례발굴이추진중이다. 구체적으로는기존 6개지역 14개시 군통합건의지역에대한후속조치를마련하고있는데, 지역여론등통합여건성숙도를고려하여자율적인통합을추진하고이에대한지원을계획하고있다. 또한시 군 구통합과관련하여제도개선을추진하고있는데, ⅰ) 통합지역에대한성과평가 ( 주민편익 행정효율성 지역경쟁력등 ) 를실시하고, 평가결과를토대로제도개선방안을마련하며, ⅱ) 현행특별법상통합특례기한을연장하고특례를추가로발굴하며, 10) ⅲ) 통합대상지자체를추가로발굴한다는방안을추진중이다. 넷째, 도의지위및기능을재정립하는방안을추진중이다. 도의지위및기능재정립은두가지차원에서추진이되고있다. 하나는도의존치를가정한특별법제정에따른개편방향으로서도의기능개편과지위개편을담고있다. 도의기능개편방향은공동사무폐지등에따라지방이수행하는것이바람직한기능은국가에서도또는시 군으로, 도에서시 군으로각각이양하나, 11) 국가통합적기능은국가가, 지역통합적기능은도가직접수행토록하는것이다. 12) 도의지위개편방향은국가행정기관으로서의지위와상급자치단체로서의지위는원칙적으로배제하며, 13) 국가와도, 도와시 - 구정협의회설치 : 구성및정수, 임기, 선임 위촉방법, 시의회와의관계등기능과역할정립 - 읍 면 동주민자치회우선적용방안마련 시장권한견제 - 독립적감사위원회설치 운영방안마련 - 장기적으로선출직회계감사관제도도입방안마련 특별 광역시와구 군간위임사무범위등정립 - 구청장 군수의인사 조직권범위구체화및위임사무표준안제시 - 특별시 광역시의구 군에대한예산보전기준 규모 절차마련등 2 구청장직선제보완 위임사무에대한조례발의요구, 규칙제 개정요구방식및절차 예산편성요구권의세부내용및처리절차정립 구청장에대한재량재원범위및배분방안마련 시 구협의회의설치및운영방안마련 3 구청장 군수임명제보완 구청장및군수에대한인사청문회도입 장기적으로시의회선출또는개방직등의구청장선임방식마련 10) 구체적내용은통합지자체에대한보통교부세지원특례기한을연장추진하며 ( 단, 2015 년 1 월 1 일이전설치되는통합지자체에한하여적용 ), 지자체건의및전문가의견수렴등을통해특례를추가발굴한다는것이다. 11) 도는광역적기능중심, 시 군은주민생활밀접기능중심으로이양하는방안검토중 12) 국가는전국통일필요성, 전국규모성, 고도의전문성등이필요한사무를수행하며, 도는광역성, 경제성, 효율성등이필요한사무를수행하는안검토중 13) 단, 법령위반시사후교정, 재난대응 분쟁조정등지도감독업무예외적존치 - 15 -
군 은상하관계에서동반자적관계로변화한다는것이다. 다른하나는미래대비개편방향으로서시 군통합, 광역자치단체간통합또는광역행정청설치등을검토중이며, 남북통일등미래를대비한새로운국가운영체제의틀속에서지방행정체제개편을연구한다는것이다. 4) 외국의지방자치단체광역화시사점유럽의경우들을살펴보면, 일단분권을통한자치역량의강화가나라마다다르다는것이며, 대체로영국을제외하고는기초보다광역자치단체의기능을강화하는추세임을알수있다. 영국의경우도인구가밀집된런던의경우, 기초자치단체들의광역행정문제해결을위하여광역정부가탄생하였으며, 독일은주정부의권한으로하위의자치단체들에대한개혁을이끌고있으며, 프랑스및스페인등도광역자치단체의역할을강화하여많은서비스를제공하는것을알수있다. 이렇게유럽에서광역지자체를중심으로이루어진분권개혁의시사점을요약하면다음과같다. 첫째, 유럽대부분의나라들이기초자치단체의규모가작기때문에규모의효율성을위하여이를이끌수있는광역자치단체의필요성이증대하였다는것이다. 독일의경우, 과거동독지역에서공산주의체제하에없어졌던주정부가통일후부활하였고, 기초간의통합이나협력을주정부가주도하여실시하게되었다. 프랑스도데파르트망이나코뮨만으로는부족하여레종을만들고지역경제계획, 기초지자체인프라스트럭처, 직업교육등의책무를부과하였다 (UCLG, 2015). 이러한사례들은기초자치단체가갖는한계점을극복하기위한광역자치단체의역할강화가필요하다는점을극명하게보여주고있다. 둘째, 전통적으로자치단체를통하여제공하던서비스를영국처럼국가가개입하여 quangos를통하여제공하려한나라도있으나, 주민에대한책임성의문제및주민참여의불투명성문제등이대두되고있으며이러한중앙집권적시스템이효율적이라는증거도나타나지않고있다. 특히영국은다른유럽국가들과는달리중앙집권을강화한나라에속하는데, 다음과같은점에서우리에게시사하는바가크다고하겠다. 영국중앙정부는 1980년대카운티와같은광역자치단체를없애고, 많은사회복지기능들을지방자치단체로부터국가로이관하고 quangos를통하여서비스를제공하는데, 이는우리나라의특별지방행정기관이나특수법인처럼중앙정부소속의기관을대폭적으로만들어중앙정부가직접서비스를제공하는구조를말한다. 이러한구조로말미암아지방자치단체의기능과주민에대한책임성이약화되었다고 - 16 -
할수있다 (Wollmann, 2012). 우리나라에서도특별지방행정기관이나특수법인의증대는지방자치단체의역할을크게잠식하며, 책임의불분명성과기능의중복문제를일으키고있는데, 이에대한대안으로서광역자치단체의역할증대가필요하다고할수있다 ( 최승범, 2015). 셋째, 기초자치단체간의협력을통하여광역행정의문제를풀어가려하는프랑스의경우그러한조직의주민대표성이문제시되며, 주민에대한대응성이나책임성이증진되었다는증거가없고기업가정부에대한반감도증대되어책임질수있는지방정부의형태가필요하였다는점이다. 지방자치를실시하는이유중가장중요한것이국가가직접통치할때보다주민에대한책임성을증진시키고민주적의사결정을확대할수있는것이라고한다면, 기초자치단체로갈수록그역할이증대된다. 그러나기초의경우효율성차원의문제를일으킬수있으므로, 민주성과효율성을고려하여그중간단계인광역자치단체의역할이중요해지게된다 (Keles, 1994-95). 넷째, 기초자치단체의기능을민영화하여아웃소싱할경우도, 그러한비정부기관들이오랜전통을가진신뢰할수있는기관이아닌경우책임성의문제가따를수있다는점이다. 지방자치단체의공공서비스민영화및아웃소싱을권유하던독일도최근에는민영화된공공서비스회사들을다시사들이며시민에대한책임성을증진시키는노력을하고있다 (Wollmann, 2004). 전반적으로, 나라마다지방자치단체의역량을강화하는방식에있어차이점이존재하나, 대부분광역자치단체를새로만들거나기능을강화하여기초자치단체가제공할수없는서비스들을제공하는추세에있다. 몇나라에서기초자치단체간협력이나민영화를통하여서비스를제공하는제도들을다양화하여실시하고있으나, 그성과는크게입증되지않았다고할수있다. 또한주민에대한책임성의문제도간과할수없는것이므로, 분권의문제를공공관리론적인효율성의관점에서만접근할수없는것이현실인것이다. 우리나라처럼기초자치단체의규모가크며종합행정을지향하여기초자치단체들이많은기능을수행하고있는경우는유럽적관점에서는이미광역화되어있다고볼수있다. 따라서추가적인광역화의논리는우리현실에서는별로설득력이없으며, 오히려민영화나광역자치단체의광역행정기능강화의방향을모색하는것이필요할것이다. 그러나민영화는이탈리아처럼오래된자선기구등이부족하여신뢰의기반이약하므로, 보다주민에대한책임성과대표성이강한광역자치단체의자치역량을강화하는방안의모색이절실히필요하다고할수있다. - 17 -
2. 광역자치단체자치역량강화제반이론검토이상에서지방자치단체의광역화움직임이많은나라에서나타나는공통적인현상이라는것을알수있었다. 일부국가에서는행정체제의개편을통하여기초자치단체의광역화를이루기도하며, 다른국가에서는기초자치단체간기능적통합이나협력을통하여광역행정을추진하는경우가있지만, 공통적으로나타나는현상은광역행정기능을담당하는체제를설립한다든지광역자치단체의권한을확대하여포괄적인자치권을갖도록하는경향이나타나고있다는점이다. 1) 광역자치단체역량강화관련이론이상에서보듯이광역자치단체의설립이나기능강화는 1980년대이후세계적인추세이며, 1990년대에들어서면이렇듯기능이강화된광역자치단체가제기능을수행하려면어떠한역량을가져야하는가하는논의가나타나기시작한다. 그러한논의배경에는 1990년대이후세계화 세방화시대의변화하는환경, 광역행정수요증대, 중앙정부중심의행정체제개편에대한거부감, 지자체의국제적경쟁력강화의필요성등때문에계속증대하고있으며, 이를뒷받침할수있는다음과같은다양한이론적논의들이나타나고있다. (1) 규모의경제이론경제학에서산출물이증가함에따라평균비용이감소하거나산출물의증가비율이투입물의증가비율을상회하는현상을규모의경제라고부른다. 규모의경제는생산규모를크게함으로써비용절감을통한이익의확대를가져오게되는데, 이러한논리를지역에적용하면동일산업이한지역에입지하여규모를키우면집적이익이확대된다는것이다. 규모의경제논리는비단민간기업뿐만아니라공공부문에도적용을할수있는데, 도시화에있어서도교통, 통신, 교육, 치안, 상하수도, 쓰레기처리등의서비스를광역단위로하거나규모가큰도시에서할경우평균공급비용이낮아져행정의효율성을가져오며주민들은세금을그만큼적게낼수있게된다. 미국에서는이미 1970년대이후행정서비스의적정전달단위의크기가얼마인지에대한논의가있어왔으며, 이에입각하여자치단체간합병, 협의체구성, 지방정부간위탁계약, 특별구설치등다양한서비스전달체계를구축 - 18 -
하여왔다. 또한자치단체의규모가작을경우, 지역의종합개발이나광역행정의수행에있어갈등이야기되거나단절적개발이일어날수있으며투자에대한규모의경제성이저하될수있어, 작은단위의지방자치단체를통합하여고정자산의활용도를높이고보유한인적자원의전문성을유용하게쓸수있는가능성을높이자는주장이있어왔다 ( 이시원 민병익, 2001; 이창균 하능식, 2008: 59; Soul & Dollery, 2000: 15). 우리나라에서도대규모의지방행정구역이보다정교한행정구조를가져오게되고, 규모의생산성증대로인하여공공조직의축소, 지방의원과행정공무원의감축, 중복공공기관의잉여율제공에따른주민 1인당행정비용의감소효과를가져온다는연구도있다 ( 하혜수 김영기, 2006: 12). 또한통합으로인하여상당한인구규모를확보하게되어전문 특화된시설과이에따른인력을확보하게되어시설이용률을높이고비용대비효과를증진시킬수있는것이다. (2) 신지역주의이론 1990년대이후신지역주의 (new regionalism) 은선후진국을막론하고지역개발정책의주요이론적토대가되었다. 이당시불기시작한세계화의추세에따라국경을초월한산업화와국제적분업구조의형성으로국가보다는지역의의미가중요해지기시작하였고, 경제활동의집적지인도시와이를둘러싼지역의정체성확보및지역간네트워크의구축이지역의경쟁력을확보하는요인으로파악되었다 (Wheeler, 2002; Gordon, 2001). 이에따라지역의부활을의미하는신지역주의가등장하게되는데, 그핵심은지역 (region) 이경제 사회의기본단위로서국가발전의원동력이라는것이다 ( 정원식, 2009: 23). 신지역주의는구지역주의를비판하면서새로운지방자치단체를만들거나기존의지방자치단체간협력을통하여도시문제를해결하는것을주요주제로삼고있다 (Swanstrom, 1996, 2001; 배응환, 2008: 42-44). 구지역주의는도농격차의해소와같은사회적형평성의논리에입각하고있는반면, 신지역주의는경쟁, 효율성증진, 자립및균형성등복합적가치를추구하는이론이다 ( 정원식, 2009: 25). 신지역주의자들은미국의메트로폴리탄지역에새로운거버넌스를구축하는연구를다수진행하고있으며, 이연구들은공통적으로다음세가지의목표를공유하고있다 (Pierce, Johnson & Hall, 1993; Savitch & Vogel, 2000; Norris, 2001; 배응환, 2008). 첫째, 지역간협동을통한글로벌경쟁력확보 - 19 -
를위하여대도시권지방자치단체들간의공식또는비공식연결방식을만든다. 둘째, 분절된개발의부 (-) 의외부성을지역거버넌스기제를통하여해결한다. 셋째, 중심도시와교외지역에서발생하는다양한문제를새로운지역거버넌스기제를활용하여해결해나간다. 이러한목표를가진신지역주의및이론은다양한지역사회주체들의연계와협동을통하여경제 사회문제를해결하자는논리를가지고, 전세계적으로발생하고있는지역 지방의광역화추세에대한기본논리적근거를제공하고있는것이다 ( 조성호, 2010: 20). 신지역주의에서는지역발전의핵심주체가지역내존재하는민간, 기업, 협의체등으로변화되고있는데, 이는지역발전의핵심주체에대한입장이기존에는중앙정부에의존적이었다면이제는지방이나지역의역량에초점이맞추어지고있다는것을의미한다. 이는개방경제와세계화의추세속에서사회전부문에걸친경제체제의변화로말미암아지역의경제적활성화가중요한이슈로등장하였고, 이를위하여정치적으로는중앙집권에서지방분권으로그리고지역중심의거버넌스체제로의전환의필요성이증대하였다는점을의미한다 ( 김용웅 차미숙 강현수, 2003). 14) (3) 광역권주도이론광역권 (city-region) 은글로벌경제의새로운주체로등장하고있는데, 오늘날은국가내에서중앙정부보다는광역권의중심도시가부의창출을주도하고있으며, 중심도시와주변배후지의강력한결합관계가세계적인추세이며, 지역적특성화를이룰수있는능력이도시의국제적분업체계속에서그지역의위상을결정하게된다고한다 (Jacobs, 1984; 박재욱, 2008). 또한광역권사이에경쟁이격화되는이유는도시와지역이새로운생산품과서비스를개발하여수입품을대체하게됨에따라지역적특성화가강화되기때문이라고한다. 따라서광역권의원활한발전을위하여자생력을갖춘규모의경제기반과물적 제도적기반이구축되어야하며, 이를토대로국가영역의재구조화, 국가중심의통치방식의지역 지방중심의통치방식으로의전환, 도시의권한및역할증대등이이루어져야한다 ( 조성호, 2010). 14) 신지역주의패러다임에입각한발전모델로는신산업지구론 (Piore and Sabel, 1984; Scott, 1988), 세계도시론 (King, 2000; Sassen, 1991), 산업클러스터론 (Porte, 2001; Krugman, 1991), 지혁혁신체제론등이있다. - 20 -
(4) 지역정부이론최근세계각국은지역문제에대한주민들의참여및스스로의해결을강조하여지방분권을강화하고있는추세이다. 스페인, 이탈리아, 영국등서구선진국들의지방자치단체들은자치입법권, 지역정치권, 지역경제권, 지역재정권등을강화한지역정부 (regional government) 를지역발전의원동력으로삼고그역할과기능을강화해가고있다 ( 안영훈, 2007:125). 이를위하여, 안영훈 (2010: 25) 은지방분권화의수준을국가의통치유형에따라측정한결과, 중앙집권적단일국가, 지방분권형단일국가, 지역정부중심의지역형단일국가, 연방국가의순서로갈수록지방분권화의수준이높아진다고한다. 안성호 (2009) 는지역정부론의기본논리가광역자치단체에대한지방분권을강화하여지역정부수준으로전환하여야하며, 이를위하여자치입법권을비롯하여폭넓은자치권이인정되어야한다고주장한다. 이는광역자치단체가진정한지역의통치주체가되어주민의요구에부응하는서비스를적극적으로전달하고, 주민들의참여와통제를보장하는형태가되어야한다는의미이다 ( 안영훈, 2009: 147-48). 안영훈 (2009: 159-65) 은지역정부구축의선결요건으로서다음과같은제도변화가있어야한다고주장한다. 첫째, 헌법개정을통하여지방자치권을헌법에명문화하고국민전체의기본권으로서격상된지방자치권을인정받아야한다. 둘째, 광역자치단체를포함한지방자치단체의회의자치입법권강화, 지역정부중심의새로운사무배분체계화, 지역정부의자주적재정권의보장, 국가의지방자치단체에대한감독권최소화, 지방자치단체대표의국정참여권보장등이이루어져야한다. (5) 시사점이상의규모의경제이론, 신지역주의론, 광역권주도론, 지역정부이론등은세계화 세방화시대지역과지방의변화된역할기대및이에따른역량강화를공통적으로주장하고있다. 이러한이론들에따르면특히광역자치단체의역량을강화할필요성이제기되는데, 그것을뒷받침하는논거는다음과같다. 첫째, 세계화와지식기반경제의출현으로인하여국경의의미가쇠퇴하고있으며지역이새로운경제단위로부상하고있어, 지역의잠재력과지역지원의효율적활용이강조되고있다. 이러한환경에서지역에권한을부여하는분권화와자체적경쟁력을갖출수있도록광역화하는것이하나의추세로 - 21 -
나타나고있다 ( 강현수, 2008: 33-38). 영국은대런던광역시 (GLA) 체제를이미부활하였으며, 스코틀랜드와웨일즈를각각하나의지역으로광역화하였다. 프랑스는최근 22개의레지옹을포괄적자치권을가지는 15개정도의권역으로재편하려는노력을하고있으며, 일본은 47개의도 도 부 현을 9-13개의도주제로바꾸어야한다는논의와함께홋카이도에대한시범실시를하고있다. 현재진행되고있는세계화 세방화시대에광역화된지방자치단체및주변도시 지역간상호협력과연계를통한광역행정의필요성은날로그중요성을더해가고있는것이다 ( 조성호, 2010). 둘째, 각국가들은자신들이처한국가적현황과사정을고려하여광역권구축을정책적으로추진하고있으며, 이는글로벌화된세계경제체제속에서살아남기위한필수적전략이되어가고있다 ( 박재욱, 2008:23). 이가운데지역간경쟁에능동적으로대처하기위한광역자치단체의정책결정능력은날로증대되어가고있다 ( 안영훈, 2009:48). 이를위하여광역자치단체의자치권신장, 민간단체와의공동협력노력체계구축, 자치재정권확충, 광역자치단체중심의지역경쟁력제고노력, 인력의전문성확보등의제반요건이필요하다고하겠다. 셋째, 우리나라에서도경제성장과함께도시화의추세및도시성장의결과다양한광역행정서비스수요가발생하게되어각각독립적으로활동하던지방자치단체들이경제 사회적으로상호협력하는시스템및권역의개발필요성이증대되어가고있다. 도시계획, 하수처리, 교통, 도로, 주택, 소방, 경찰등의사무는도시간경계를넘어광역적으로처리되어야만실효성이나타날수있게되었으며, 그렇지않을경우나타날수있는갈등을해결하기위한행정적협력제도, 광역사무처리행정기구혹은광역자치단체의역량강화등의필요성이증대되고있다 ( 황상철, 2009). 넷째, 최근우리나라에서정치권과중앙정부를중심으로지방행정체제의개편을도모하고있으나, 지방자치단체의의견수렴이부족하여학계및시민단체로부터많은비판을받고있으며, 지방행정체제개편의논의가기초자치단체간통합에초점을맞추고있어지역주민의접근성저하, 참여가능성저하, 주민불편가중등의우려를낳고있으며, 지역경쟁력저하가능성마저제기되고있다 ( 강형기, 2009; 권경득, 2009; 이기우, 2009; 이승종, 2009). 또한최근나온지방자치발전위원회의지방자치발전종합계획 (2015) 에대하여도위헌, 국민적합의의부재, 풀뿌리민주주의에역행, 중앙집권적발상등많은비판을받고있다 ( 권경석, 2005). 이러한원인중의하나는지방자치단체의행 - 22 -
정비효율, 자치단체간의갈등, 지역간불균형등많은문제들이지방자치단체간협력방식의다양성을고려하지않는데서발생하고있어, 행정체계개편과같은구조적방식을취하지않더라도문제의상당부분이해소될수있는있음을고려해야할것이다. 또한아울러자치역량의한계를가진기초자치단체보다는지역에대한포괄적지식과능력을갖춘광역자치단체의역량을강화시킬필요가있다. 3. 광역자치단체자치역량강화선행연구검토 1) 외국의지방자치단체자치역량측정모형들지방자치단체의자치역량에대한연구및실제적적용은상당히오래전부터여러나라및국제기구에서시작되었으며, 자치역량의구성요소로개인, 조직, 시스템전체등다양한관점에서접근하고있다. CECI(2012) 는캐나다의국제협력과개발을위한 NGO로서 1958년설립되었고주로가난과소외로부터구제하기위하여개발도상국의역량강화 (capacity building) 를지원하는조직이다. CECI는개도국지방자치역량강화를위하여구성요소와관련된주제들을가지고접근하고있는데, 그내용은다음과같다. 영역은크게 6개로나누고있는데, 1분권의역할과책무, 2참여계획및평가, 3행정 재정 인적관리, 4시민참여, 5여성및지방거버넌스, 6주요현안등으로나누고있다. UNFPA(United Nations Population Fund, 2003) 는여성과아동이건강하고생산적인생활을할수있도록돕는 UN 산하기구인데, 시스템, 조직, 개인차원의역량수준에서자치역량을측정하고있다. 각각의구성요소는다음과같은데, 1시스템은경제성장, 정치안정, 법규의구조, 시민사회의성숙, 의사결정의분권화정도등의요소로구성되며, 2조직은비전과미션, 인적자원개발, 체제개발, 반복적인기회, 점검, 평가과정, 조직간및조직내화합, 자원의유통등의요소로구성되며, 3개인은인센티브와동기, 조직의기능을수행할수있는지식과능력등으로구성된다. UNDP(United Nations Development Progrmme, 1998) 는세계 170개국이상의나라로하여금가난의종식, 불평등과차별의금지등을위하여정책, 리더십기술, 파트너십, 제도적역량, 지속가능기반등을달성하도록돕는국제기구이다. UNDP는자치역량을시스템, 제도, 개인차원의역량수준차원에서자치역량을측정하고있다. 각각의구성요소는다음과같은데, 1시스템은버 - 23 -
법률적구조와지원정책등의요소로구성되며, 2제도는 MIS, 자원, 절차, 구조, 의사결정등의요소로구성되며, 3개인은지식, 기술, 능력, 직장윤리등의요소로구성된다. 영국의 ODPM(Office of the Deputy Prime Minister) 은지속가능한지역사회를만들기위하여정부, 지방정부, 기업, 자원봉사단체등과함께돕는기구이다. ODPM은역량의요소를이용가능한사람의수, 업무관련지식, 기술 ( 커뮤니케이션, 협상, 영향력, 인력및자원관리, 정치적인식, 기획과성과관리등 ), 행태등의차원에서접근한다 ( 한국지방행정연구원, 2011). 2) 우리나라의자치역량에관한연구의주요모형들외국의자치역량모형과우리나라실정에맞는요인들을고려하여자치역량을측정하려는연구들이우리나라에서도상당수진행되었다. 그내용들을살펴보면다음과같다. (1) 지방자치단체의기획관리역량모형한국지방행정연구원 (2011) 은지방자치단체의내부역량으로기획관리역량을강화하기위한주요변수로서인적역량과조직역량을측정하고있다. 개인차원의인적역량은전문성과태도로구성되며, 조직역량은내부구조, 타부서와의기능배분, 전략적정책연계망및단체장의특성등으로구성된다. < 표 2-2-3-1> 기획관리역량수준과변수 역량수준역량변수지표 개인 조직 전문성태도내부구조타부서와의기능배분전략적정책연계망단체장의특성 경험, 자격, 리더십업무에대한적극성, 윤리업무분장, 인적자원조정및통합권한공식적 비공식적정책연계망경력, 정책의지및정책이념 자료 : 한국지방행정연구원 (2011). 지방자치단체의관리역량강화전략. p.34. 인용 - 24 -
(2) 지방의회의정책역량모형지방자치단체의자치역량은집행부내부의역량만을의미하지는않는다. 자치역량에는지방의회의역량도포함되는데, 류춘호 (2014) 는지방의회의정책역량을강조하였다. 지방의회의정책역량을강화하는이유는지방의회가단순히합법성, 경제성, 능률성차원에서벗어나효과성, 시민만족도, 정책성과차원에서성과중심의의정활동을하기위해서이다. 정책역량이란정책을성과지향적으로만드는지식, 기술, 구조, 업무방식등을의미한다고하였다. 류춘호 (2014) 는정책과정과의회의역할을결합하여의결권, 행정감사권, 의견제출권과질문권, 청원권과처리권, 국제교류협력권, 정책전문성등의차원에서정책역량을제안하였다. < 표 2-2-3-2> 지방의회의정책과정과의회의역할 구분내용정책과정 의결권 재정권 예산심의, 경산승인, 추경, 지방채및채무부담행위, 공유재산관리계획, 민간투자, 계속비, 예비비, 출자출연, 이월예산등 정책결정 입법권 조례, 동의, 승인, 의견청취권 행정감사권행정감사권, 행정조사권, 동의권정책평가 의견 서류제출및질문권 청원권 / 처리권 국제교류협력권 시정질문, 5 분발언, 서면질문, 결의건의 청원처리, 진정처리 국제교류의결 정책형성 정책정보 정책전문성의원역량강화, 보좌기구활용정책분석 자료 : 류춘호 (2014). 지방의회의의정역량강화방안 ( 전자자료 ), http://www.klog.or.kr/bbs/board.php?bo_table=library_seminar&wr_id=944&page=5. (3) 지방분권시대에있어서자치역량개발모형앞의두자치역량모형이집행부의내부역량과지방의회의역량에관한것이었던반면, 최길수 (2005) 는자치역량을지방정부 ( 지방의회와집행부포함 ) 의역량이외에지역주민의역량까지포함한자치역량모형을제시하였다. 그논거는주민의참여가활성화되어가는시점에주민의민주의식의성숙도도 - 25 -
지방자치단체의역량구성요소로서중요한역할을하기때문이다. 최길수 (2005) 의자치역량개발모형의구성영역을지역주민역량, 지방의정역량및집행역량으로나누어각영역에서의추진과제를가지고세부구성요소를제시하고있다. 지역주민역량은주민감사청구제도, 주민소송제도도입, 주민소환제도도입등의세부구성요소로되어있는데, 이는이미 2006년도에실현된과제들이다. 오히려지역주민역량은이제이들과제가얼마나충실히실현되고있는가를측정하여야할것이다. 지방의정역량은자치입법권의확대와지방의정활동기반강화를세부구성요소로보고있는데, 이요소들은아직도개발의여지가많다고하겠다. 집행역량은지방행정및지방재정역량을세부구성요소로하고있으며, 구체적내용은 < 표 2-2-3-3> 에나타나있다. < 표 2-2-3-3> 자치역량개발모형 영역지역주민역량지방의정역량집행역량 추진과제주민감사청구제도, 주민소송제도도입, 주민소환제도도입자치입법권확대지방의정활동기반강화자치조직권, 교육훈련혁신, 지방행정역량인사제도개선, 인사공정성제고, 중앙-지방간인사교류활성화지방교부세상향국세와지방세의조정지방신세원확보재산세종토세과표현실화지방세비과세및감면축소지방재정역량국고보조금정비지방채발행승인제도개선지방양여금제도개선지방재정평가기능강화재정운영투명성건전성강화 자료 : 최길수 (2005). 지방분권시대에있어서자치역량개발에관한연구. 한국거버넌스학회보. 12:1. p.141-65. 재구성. - 26 -
(4) 광역자치단체역량강화모형이상의기획관리와지방의회역량강화모형이기초와광역자치단체모두에적용되는것이었던반면, 광역자치단체의특이성에착안하여광역자치단체역량강화를주장한모형이있다. 조성호 (2010) 는선진국들의최근지방분권동향및광역자치단체에대한권한강화추세에착안하여, 그경향을세가지차원에서파악하고있다. 광역자치단체간통합, 광역적협력체계구축, 광역자치단체에대한지방분권이그세가지추세이며, 이를반영하여 < 표 2-2-3-4> 와같이광역자치단체역량강화모형을제시하였다. 광역자치단체간통합은광역시 도의통합, 도 도의통합, 초광역적통합등의세부구성요소를포함하고있다. 광역적협력체계구축은중앙정부와광역자치단체간협력체계와광역자치단체와광역자치단체간협력체계구축등의세부구성요소를포함하고있다. 그리고광역자치단체에대한지방분권은중앙권한의지방이양, 자치입법권의확대, 자치재정권의강화등을세부구성요소로포함하고있다. < 표 2-2-3-4> 광역자치단체역량강화모형 대항목광역자치단체간통합광역적협력체계구축광역자치단체에대한지방분권 소항목광역시 도통합, 도 도통합, 초광역통합중앙정부-광역자치단체간협력체계광역자치단체-광역자치단체간협력체계중앙권한지방이양, 자치입법권확대, 자치재정권확충 자료 : 조성호 (2010). 광역자치단체역량강화방안연구. 경기개발연구원. p.72. 재구성 (5) 지방정부의대내외적자치역량모형이상의모형들이조직내부, 지방의회, 지역주민및광역자치단체중특정요소를강조하여자치역량을정의하였다면, 최봉기 (2014) 는지방자치단체를중심으로대내외적구분에입각하여자치역량모형을구성하였다. 우선외부적자치역량은지정학적구조, 산업경제구조, 지역정치구조, 시민사회구조등의영역으로구성된다. 각영역은 < 표 2-2-3-5> 와같이세부적변수와측정지표들을가지고있다. - 27 -
< 표 2-2-3-5> 외부적자치역량영역주요변수측정단위와지표비고풍토 위치 면적지정학적 SOC 수준구조지리적특성 1,2,3,4차산업구조와구성비산업구조중소기업 중견기업 대기업비중특성굴뚝산업과첨단산업의비율산업경제취업률과고용구조및규모구조 GDP 및 1인당 GDP 지역총생산지역수출규모 ( 전국적비율포함 ) 주요수출품목중앙정당대지방정당여부지역정치지배정당정당공천제상향식대하향식공천구조구조여부포함집권적대분권적구조시민교육수준협력 봉사시민사회시민사회역량소득수준조직구성구조주민사회구조적분화정도정도포함 한편, 내부적자치역량은다음의 < 표 2-2-3-6> 에서보는바와같이권력적역량, 인적역량, 조직역량, 재정역량등의영역으로나뉜다. 권력적역량은지방자치권의범위, 중앙통제의정도및지방분권의수준으로다시세분화되며, 인적역량은인력확보형태와의지 태도로세분화되며, 조직역량은적정기구의설치여부및기구개혁의유연성정도로세분화되며, 재정역량은총체적인재정역량과지방정부별재정역량으로세분화된다. 최봉기 (2014) 는내외부적자치역량모형은광역이나기초자치단체중어느하나에특화시키지는않았지만, 상당히포괄적인접근방식을취하고있어앞의모형들중조성호 (2010) 의광역자치단체자치역량강화모형을제외한대부분의모형들의세부구성요소들을포함하고있다고할수있다. - 28 -
< 표 2-2-3-6> 내부적자치역량 ( 구조및기능적역량포함 ) 영역주요변수측정단위와지표비고 지방자치권 범위 자치입법권 자치행정권 자치조직권 자치재정권 조례와규칙의 제정범위 법률위임의범위 자율적정책, 기획, 사업결정의범위 의회및집행부 조직구성의자율범위 지방재정력결정권, 예산의자율성, 조례세의가능성 헌법과개별 법률에의한 자치권부여및 침해방지정도 포함 지방정부에 자치사무처리와위임 대한통제 사무처리의자율성 권력적 역량 중앙통제정도 단체장에대한통제 자율적명령처분의수준, 조직인사관리의자율성정도, 특행기관운영포함 지방의회에대한통제 의회의결권의범위, 의정운영의자율성정도 국회권한의 입법분권 조례규칙에대한 위임수준 지방분권수준 행정분권 명령에의한행정권의분권, 중앙통제의수준 차등분권, 특례제도포함 경찰, 검찰, 사법분권 법원기능의지방분권 정도 - 29 -
영역주요변수측정단위와지표비고 정원의 총정원과직급별 적절성 정원 인력확보형태 전문인력의확보 전문적행정서비스 대응전문인력 전자정부추진정도포함 아웃소싱 필요인력에대한 확보채널의다양성 민영화 / 공동생산등포함 인적역량 도덕성 윤리성 투명성제고및 부패방지제도, 공직수행의중립성 제도 의지 / 태도 혁신성향 혁신아이디어제시 창구및제도확보 정책개발기구의유무, 혁신교육 여부 여부포함 시민요구파악및 시민자율규제 / 시민지향성 대안제시창구및 자원봉사단 조직역량 적정기구설치여부 조직형태의행정수요대응성조직기능의범위와신축성조직유형과네트워크수준 제도확보여부 지역특성규제조직과 서비스조직의비율 지역내부기능, 국내 및국제기능담당 조직 각종의위원회, task force, project team 여부포함지역개발, 복지, 산업지원, 교육, 문화, 재난관리, 규제, 경찰등분야별기능및재정, 각분야에서중앙-광역-기초의연계나협력체계및갈등조정포함 기구개혁유연성정도 조직개편을위한제도적장치 조례와규칙의 규정과용이성 - 30 -
영역주요변수측정단위와지표비고 재정 역량 총체적인재정역량지방정부별재정역량 조직개편에대한저항통제재정규모재정구조조세구조재정구조재정운영의자율성재정력재정부담 개혁저항에대한 대응수단 ( 노조형성권 여부, 해고의자유등 ) 총재정수입 ( 자주재원 + 의존재원 ) 총재정규모 ( 일반회계 + 특별회계 ) 정부총세출규모에서 지방세출비중 정부통세입규모에서 지방세입비중 총세입에서자주재원 비율 ( 평균재정자립도 ) 총세입 ( 지방세수입 + 세외수입 + 보통교부세 ) 비율 ( 재정자주도 ) 총조세중지방세 비율 국세대지방세비율 자주재원의구조, 일반재원의구조, 경상경비의구조 자주재원의경상경비 충당지수, 인건비지방세충당율 재정력지수, 당해연도 재정력지수 주민 1인당지방세 부담액 지방재정조정제 도, 보조사업 포함 - 31 -
영역주요변수측정단위와지표비고 재정편익 재정운영의 노력도 주민 1인당지방정부 지출액 시설물에대한 민간위탁율, 참여예산제도의 활용도, 적정지방채활용율 자료 : 최봉기 (2014). 지방정부의자치역량강화 계명대학교출판부. p.47-71. 재구성. 4. 광역자치단체자치역량강화 Framework 본연구에서광역자치단체의자치역량을분석하는개념적틀은다음의 < 표 2-2-3-7> 과같다. < 표 2-2-3-7> 광역자치단체역량강화분석모형 권력구조적자치역량 행정구조적자치역량 지방자치권중앙통제의정도인적역량조직역량재정역량 자치입법권자치행정권자치조직권자치재정권 지방정부에대한통제단체장에대한통제지방의회에대한통제 인력확보형태의지 / 태도 적정기구의설치여부기구개혁의유연성정도 재정자립도재정자주도부채비율 - 32 -
이미앞에서여러가지자치역량과관련된모형들을살펴본결과, 자치역량의구성요소는크게지방자치단체의외부구조와내부구조로나누어볼수있다. 외부구조는최봉기 (2014) 의외부적자치역량을구성하는요소들과같으나, 이들요소들은개별적지방자치단체를분석할때는유용한도구이나, 지방자치단체의일반적성향을분석하기에는적합하지않다. 본연구는특정지방자치단체에대한사례연구가아니기때문에외부적자치역량을포함하기는적절하지않으므로, 최봉기 (2014) 의내부적자치역량을중심으로한내부구조를분석할수있는자치역량의개념을사용하기로한다. 그리고본연구의핵심이광역자치단체의자치역량강화에관한것인만큼, 조성호 (2010) 의광역자치단체역량강화모형의일부요소들을반영하기로한다. 다만, 조성호 (2014) 의모형에있는광역자치단체간통합은제외하고, 이상의두모형에입각하여개념적틀을구성하였다. 제 3 절광역자치단체의역량강화필요성및위상재정립 1. 광역자치단체의역량강화필요성 1) 광역자치단체중심의지방분권필요성우리나라광역자치단체가광역행정체제를구축하고경쟁력을강화하기위해서는역량강화가무엇보다도중요할것이다. 광역자치단체의자치역량을강화하기위해서는지방자치의발전을위해중앙정부가담당하고있는광역사무처리권한을시 도로대폭이양하는방안을모색할필요가있다. 지역경쟁력강화를위하여특히필요한광역자치단체의기능은외자유치, 광역계획수립, 산업단지개발, 도시개발, 광역교통, 환경등의사업등의추진분야이다. 독일은 1990년대에이미특별지방행정기관의사무를지방자치단체에흡수 통합하였으며, 일부주에서는주정부의특별지방행정기관을기초자치단체에설치하지못하도록규정하여, 중앙으로갈수록정책기획기능을갖도록하고기초로갈수로집행기능을갖도록하였다. 또한, 프랑스는 1983 년 지방자치법 개정을통하여국가사무를부처별로단계적으로일괄이양하도록하였으며, 특별지방행정기관을대폭축소하였다. 그러나우리나라는중소기업, 노동, 건설등상당수의광역행정기능을오히려국가의특별지방행정기관이수행함에따라, 시 도기능약화의원천이되고있다 ( 조성호, 2009). 따라서다음과같은몇가지의관점에서중앙정부의기능의광역자치단체 - 33 -
로의이양을통한자치역량강화가필요하다고할수있다. 첫째, 세계경제의개방, 행정환경의변화와함께세계도시의네트워크화현상에제대로대처하기위해서는도시간의경쟁이한나라안에서국한되는것이아니고전세계적으로작용하기때문에세계경제적관점에서지방정부의경쟁력을증강시키기위한광역정부의중요성과기능강화가강조되어야한다. 둘째, 국가균형발전정책의관점에서도현재정책의기본단위는국토종합계획과유사하게광역자치단체를중심으로하는지역들이기때문에광역자치단체의기능강화가필요하다. 즉, 국가의기본적인균형발전정책을추진하기위해서반드시광역자치단체를지역발전의중심으로삼아야할것이다. 그이유는지역혁신체계구축을통해지역간불균형의폐해극복을위한기술, 인재및문화적성장을이루고있는지역들이주로광역자치단체를중심으로이루어지고있기때문이다. 이러한점에서국가균형발전을위한우리나라의기본전략은지역 ( 광역자치단체 ) 중심의사회기반 SOC를근간으로하고있기때문에현행우리나라광역행정체제의중요성이요구된다 ( 안영훈, 2014). 셋째, 광역자치단체는지역내의균형발전을도모하는중요한주체중의하나로서관할구역안에서지역발전이미진하고재정력과행정력이취약한기초자치단체를지원하고균등화를지향할수있다. 넷째, 광역자치단체는기초정부간업무협조나조정에중요한역할을하며, 감독과통제기능도수행하기때문에 ( 이달곤, 2004), 중앙정부의부담을줄여줄수있고중앙정부의미진한부분을보완할수있는중요한기능을수행하고있다. 2) 광역지방자치단체로서도의역할강화필요성현재우리나라도 ( 道 ) 는미약한경제개발권한, 중앙하부기관인특별지방행정기관운영, 광역시 도의분리, 대도시에대한행 재정특례등으로인하여광역자치단체로서제기능이수행하지못하고있는실정이다. 이로인해오래전부터도 ( 道 ) 의폐지내지는기능축소에대한주장이제기되어왔는데, 이에따라도의지위와기능이앞으로더욱약화될것으로예상된다. 무엇보다도중간자치단체인광역자치단체의소멸시나타날수있는문제들은다음과같다. 첫째, 기초자치단체의중앙정부예속화로지방자치의실현이불가능할뿐만아니라도가약화되거나폐지될경우, 중앙정부가 226개의기초자치단체에직접개입하게됨에따라중앙정부의비대화및행정의비효율을초래할가능성이높아지게된다. 둘째, 급격한주민수요변화및증가로 - 34 -
인해광역자치단체의기획 조정역할이강조되고있으나, 행 재정적권한의부족으로대응에한계가발생하게될것이다. 우리나라에서는도를폐지하여무력화시키려는일부정치권의구상이진행되어 2009년도경에활발한논의가있었고지금도논의의불씨는꺼지지않고있는반면에, 외국선진국의흐름은정반대방향으로흐르고있다. 가까운일본에서는오래전부터광역지방정부를강화하고규모를키워도주제를도입하려는움직임을보이고있다. 프랑스에서도 1982년국가행정구역이었던레죵을지방정부로개편하고자치권을부여하였으며, 2009년 Edouard Balladur 의지방자치단체개혁위원회는유럽연합내의다른나라들의광역자치단체과경쟁할수있도록레종의인구규모를 3백만 ~4백만으로하고 22개에서 15개로줄이며데파르트망과통합하도록권고하여, 2010년지방자치단체개혁법률에서레지옹통합을규정하고 2016년 1월부터시행할계획이다. 15) 독일에서도주정부의경쟁력을강화하기위한권한과재정의강화및주정부의구역개편논의가있다. 이러한일련의흐름은세계화속에서강화되어가는지역간경쟁에서지역경쟁력을높이기위한발상에기인한다. 지역간경쟁이국경을넘어전개되고이를위한정책경쟁과조세경쟁이강화되고있다. 이러한경쟁에서주민과기업을유치하기위한시스템경쟁이전개되고있다. 이에대해중앙정부는더이상지역간경쟁의결과에대해책임을질수없게되고따라서지역정책에대한궁극적인결정권을갖기어렵게되었다. 과거중앙정부가갖고있던지방정책의결정권을지역정부로이양하고지역스스로책임을지도록정치체제에변화가일어나고있으며, 이를위해광역지역을통합하여규모와역량을확장하여경쟁력을높이는방향으로가야할것이다. 또한, 우리나라의경우광역자치단체에대한사회일각의부정적인견해및폐지론에거론되고있더라도앞에서언급한것처럼광역자치단체의폐지는지방자치의예속화를부추겨풀뿌리민주주의를훼손할우려가결코적지않을것이다. 오히려지방분권형국가발전을위해서라도광역자치단체의행 재정적자치역량을강화시킬필요가있으며, 기초자치단체에대한중앙정부의직접통제로인한비효율에대비한중앙정부와기초자치단체의중간단위로서도의유지를통해, 완충 중계 조정역할의강화방안모색되어야할것이다. 15) 김영식 (2015), 프랑스지방자치개혁의특징과시사점. 한국지방정부학회인터넷자료 ( 국회도서관 ). 149-61. - 35 -
2. 광역자치단체의위상재정립 1) 지역정부로서광역자치단체의필요성세계의개방경제화, 지방분권의촉진등으로국민국가 (Nation-state) 의구성체계였던국회, 중앙정부등의대표성이약화되거나비판받으면서다른한편으로지역, 지역주민들의참여의지가강화되었고, 이에따라서지방분권화의수준도더욱높아져왔다 (Keating, 1998). 이에지역민들은더욱중앙의정치권에대한관심이멀어지면서지역사회에대한관심이더높아지게되었다. 그리하여스페인, 이탈리아, 영국등과같은선진국들은지역을대표하는입법권, 지역정치권, 지역경제권, 지역재정권등을더욱요구하는지역정부를지역발전의중심에놓고철저한지방분권체제를구축해왔으며 ( 안영훈, 2014), 지역정부를지역경쟁력강화, 지역주민삶의질향상및지역발전의창도자로서자리매김하여왔다. 유럽통합으로촉진된지역화는글로벌화에대응하여국민국가의변화에따라지역민주주의를재구축하는한편, 지역개발을추진하는공간단위의재정의를의미하였다. 즉, 국가단위보다는지역단위를중심으로하는민주주의의발전과함께주민으로부터가까운지역수준에서지역경제발전을촉진하는주체에대한권한확대등을통하여지역정부의중요성을강화하기시작하였다. 이를좀더구체적으로살펴보면다음과같다. 유럽의여러주요선진국은기초정부에대하여지방자치권인자치입법권, 행정조직및인사권, 자치재정권등이헌법으로보장되어있다. 또한기초정부의경우오랜역사적전통과공동의역사, 문화, 지리적동질성, 사회적경제적조건등이아무리통폐합시기를거쳤다고해도급속하게사라지거나변화하지않기때문에, 지역주민중심의참여와정치적분권의기본계층으로유지되고있으며, 유대감, 일체성 (sense of community) 을파괴하지않는범위내에서보충성의원칙을적용하는 2계층제 ~3계층제하에서의광역정부의활성화및다양한지방정부간협력제도를운영하고있으며, 그중심에지역정부를위치시켜기획, 조정및중계역할을맡도록하고있다. 특히, 프랑스가레지용을지방자치단체화하게된배경을보면, 우리나라광역자치단체의역량을강화할필요성을찾을수있다. 프랑스에서의지역정부설치는 1982년 3월 2일 꼬뮨, 데파트망, 레지용의자유와권리에관한법률 에의하여설치하게된다. 제4공화국이래지역정부의법적성격은점진적인발전과정을거치게되었으나, 지역정부의법적인한계는지방정부로서 - 36 -
의법적성격의결여, 중앙정부통제권의존속, 지방정부구성에관련한직접대의민주주의제도의결여등으로민주적지역정부라규정하기에는문제가있었다. 결국이와같은제도적한계를극복하고보다발전된지방자치를위하여 1982년 3월의프랑스지방자치법은레지용 (région) 을지방자치행정의하나의단위체로확정하고지역정부구성을위하여대의민주주의에기초한기관구성을하며, 지역정부에대한중앙정부의감독 통제는과거의사전통제에서사후통제로전환하는제도적개편을단행하였던것이다. 즉프랑스는과거에존재하였던시 도라하는지방행정단위가그영역이협소하고전후의사회적 경제적변동에영향을주고효과적으로지방행정을수행할수없었기에지역수준의경제행정단위인레지용이필요하게되었다. 지방자치가앞선외국의사례에서 1980년대이후세방화 (Glocalization) 의시대에공통적으로나타난점은광역자치단체또는이보다더큰행정단위로서의지역정부를창설하거나법인격을주어자치역량을강화하였다는것이다. 광역 지역정부의자치역량을강화하기위하여중앙통제의완화를통한자치단체의자치권증진과주민에대한책임성강화, 행 재정적분권을통한국가의부담완화, 세계화 국제화시대지방분권을통한지역경쟁력강화등의전략이사용되었다. 따라서우리도지역정부에해당하는광역자치단체의자치권과행 재정적역량을강화하고그위상을높일필요가있다고하겠다. 2) 통일시대를대비한광역자치단체의역할강화우리나라는남북통일등미래를대비한새로운국가운영체제의틀속에서광역자치단체의지위및기능강화방안을적극적으로모색하는노력이필요하다. 학계에서는통일에대비한광역자치단체의유지필요성에대한논의도이루어져왔는데, 그내용은다음과같다. 우리나라광역자치단체는자치 2계층제 ( 시 도와시 군 자치구 ) 로이루어져있고, 북한도 2009년현재 12개시 도를위시하여 2단계의행정계층 ( 시 도와시 군 구역 ) 으로이루어져있다. 비록북한이지방선거가없어우리와같은자치제도는없어실질적비교는어렵지만, 언젠가통일이된다면북한과우리나라의지방행정체제상이질감을극복하기위해서라도현재와같은도 ( 道 ) 체제의유지가필요하다고하겠다 ( 조성호, 2009). 또한, 도의유지필요성이상의통일후국가구조의변화에대한논의도제시되고있다. 이는남한과북한이 60년이이상전혀다른정치체제하에서국가를운영하고주민들이생활해왔기때문에하나의획일적인정치질서로 - 37 -
는통일에따른정치및생활의충격을흡수하기어렵다는주장이다 ( 전국시도지사협의회, 2009: 248). 논의의핵심은통일후전체로서국가의동질성을유지하면서도지역문제에관해서는어느정도자율적인정치적인결정을하고그결정에대한자기책임질수있도록함으로써주민과지방자치단체가스스로변화에적응하며생존전략을추구하는국가구조의도입이필요하며연방주의에서그모델을발견할수있다는것이다. 통일후광역자치단체의위상을연방제에서찾을지아니면보다자율성이주어진지방분권체제에서찾을지는많은논의가필요할것이다. 그러나최소한현재보다는분권화된행정체제속에서현재보다많은자율적인입법권, 행정및재정권, 정책수립및집행에대한권한및기초자치단체에대한지도 감독권등이강화되어야할것이며, 이를위하여지금부터광역자치단체의역할과위상을높이는제도적변화를시작하는것이필요할것이다. - 38 -
제 3 장우리나라광역자치단체자치역량실태분석 제 1 절광역자치단체지위및존속필요성분석 1. 광역자치단체의법적지위분석 1) 헌법 상광역자치단체의지위우리나라에서지방자치는헌법상보장된제도이다. 그러나지방자치의구체적내용은 헌법 제117조에의거법률로정한다고되어있어, 지방자치단체의종류및기능은법률에유보되어있는상태이다. 헌법 제8장지방자치제117조 1 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다. 2 지방자치단체의종류는법률로정한다. 제118조 1 지방자치단체에의회를둔다. 2 지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체의장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한사항은법률로정한다. 헌법재판소는지방자치가헌법적으로보장된민주정치의요체이며현대의다원적복합사회가요구하는정치적다원주의를실현할수있는제도적장치로서국민주권주의와자유민주주의의이념에크게이바지할수있는것으로보고있다 ( 김성호, 2009). 그러나헌법재판소는지방자치제도의보장이특정지방자치단체의존속을보장하는것은아니며, 지방자치계층구조및종류의보장여부가입법자의입법형성여부에달려있는것으로보고있어, 광역이나기초자치단체가그항구성을보장받지못하고있다. 도의폐지론도정치권을중심으로수시로논의되는이유도여기에있다고볼수있다. 2) 지방자치법 상광역자치단체의지위 지방자치법 제 2 조에의하면, 지방자치단체는통상광역자치단체로불리 - 39 -
는특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도 ( 이상 시 도 로표현 ) 와통상기초자치단체로불리는시, 군, 자치구의두종류가있다. 따라서광역자치단체란 지방자치법 상규정되어있으며, 제3조제1항에의하여법인격이부여된지방자치단체라고볼수있다. 그럼에도불구하고 시 도 라는용어가법률상용어이며 광역자치단체 는법률상용어가아니다. 지방자치법 제1장총강제1절총칙제2조 ( 지방자치단체의종류 ) 1 지방자치단체는다음의두가지종류로구분한다. < 개정 2011.5.30.> 1. 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도 2. 시, 군, 구 2 지방자치단체인구 ( 이하 " 자치구 " 라한다 ) 는특별시와광역시의관할구역안의구만을말하며, 자치구의자치권의범위는법령으로정하는바에따라시 군과다르게할수있다. 3 제1항의지방자치단체외에특정한목적을수행하기위하여필요하면따로특별지방자치단체를설치할수있다. 4 특별지방자치단체의설치 운영에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 제3조 ( 지방자치단체법인격과관할 ) 1 지방자치단체는법인으로한다. 2 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도 ( 이하 " 시 도 " 라한다 ) 는정부의직할 ( 直轄 ) 로두고, 시는도의관할구역안에, 군은광역시, 특별자치시나도의관할구역안에두며, 자치구는특별시와광역시, 특별자치시의관할구역안에둔다. < 개정 2011.5.30.> 3 특별시 광역시및특별자치시가아닌인구 50만이상의시에는자치구가아닌구를둘수있고, 군에는읍 면을두며, 시와구 ( 자치구를포함한다 ) 에는동을, 읍 면에는리를둔다. < 개정 2011.5.30.> 4 제7조제2항에따라설치된시에는도시의형태를갖춘지역에는동을, 그밖의지역에는읍 면을두되, 자치구가아닌구를둘경우에는그구에읍 면 동을둘수있다. - 40 -
지방자치 법제3조제2항에는지방자치단체의관할특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도 ( 이하 시 도 라한다 ) 는정부의직할 ( 直轄 ) 로두고, 시는도의관할구역안에, 군은광역시, 특별자치시나도의관할구역안에두며, 자치구는특별시와광역시, 특별자치시의관할구역안에둔다고하여, 광역자치단체는정부의직할로두어사전적의미로는중간에다른기구나조직을통하지아니하고직접다스리는것으로되어있다. 그러나광역과기초자치단체의관계에대하여는직할이라는표현을하지않고있다. 외국의경우상급지방자치단체와하급지방자치단체라는개념을사용하기도하여, 광역자치단체를기초자치단체에대한감독기관으로서의법적인지위를부여하고있기도하다 ( 전국시도지사협의회, 2009: 18). 그런데우리나라에서는이러한상하의지위를명확히표현하지않고있으며, 경우에따라서는제주특별자치도및세종특별자치시와같이기초자치단체를포함하지않는시 도도있어광역자치단체에대한법적지위나기초에대한위상이제대로정립되어있지않다고볼수있다. 2. 기능상광역자치단체의지위분석 1) 기초자치단체와의관계 지방자치법 상지방자치단체의기능을살펴보면, 제9조에서 i) 지방자치단체의구역, 조직, 행정관리등에관한사무, ii) 주민의복지증진에관한사무, iii) 농림 상공업등산업진흥에관한사무, iv) 지역개발과주민의생활환경시설의설치 관리에관한사무, v) 교육 체육 문화 예술의진흥에관한사무, vi) 지역민방위및지방소방에관한사무등을지방자치단체의사무로서예시하고있다. 또한지방자치법제10조제3항에시 도와시 군 구가사무를처리할때서로경합하지않으며, 경합시시 군 구가우선하여처리하도록불경합성의원칙을규정하고있다. 그러나실제로는시 도와시 군 구의사무가서로경합하거나중복되는경우가많으며, 그결과도폐지론이거론되는논거로활용되기도한다 ( 전국시도지사협의회, 2009: 21). - 41 -
제8조 ( 사무처리의기본원칙 ) 1 지방자치단체는그사무를처리할때주민의편의와복리증진을위하여노력하여야한다. 2 지방자치단체는조직과운영을합리적으로하고그규모를적정하게유지하여야한다. 3 지방자치단체는법령이나상급지방자치단체의조례를위반하여그사무를처리할수없다. 제10조 ( 지방자치단체의종류별사무배분기준 ) 1 제9조에따른지방자치단체의사무를지방자치단체의종류별로배분하는기준은다음각호와같다. 다만, 제9조제2항제1호의사무는각지방자치단체에공통된사무로한다. 1. 시 도가. 행정처리결과가 2개이상의시 군및자치구에미치는광역적사무나. 시 도단위로동일한기준에따라처리되어야할성질의사무다. 지역적특성을살리면서시 도단위로통일성을유지할필요가있는사무라. 국가와시 군및자치구사이의연락 조정등의사무마. 시 군및자치구가독자적으로처리하기에부적당한사무바. 2개이상의시 군및자치구가공동으로설치하는것이적당하다고인정되는규모의시설을설치하고관리하는사무 2. 시 군및자치구제1호에서시 도가처리하는것으로되어있는사무를제외한사무. 다만, 인구 50만이상의시에대하여는도가처리하는사무의일부를직접처리하게할수있다. 2 제1항의배분기준에따른지방자치단체의종류별사무는대통령령으로정한다. 3 시 도와시 군및자치구는사무를처리할때서로경합하지아니하도록하여야하며, 사무가서로경합하면시 군및자치구에서먼저처리한다. 제11조 ( 국가사무의처리제한 ) 지방자치단체는다음각호에해당하는국가사무를처리할수없다. 다만, 법률에이와다른규정이있는경우에는국가사무를처리할수있다. 1. 외교, 국방, 사법 ( 司法 ), 국세등국가의존립에필요한사무 2. 물가정책, 금융정책, 수출입정책등전국적으로통일적처리를요하는사무 3. 농산물 임산물 축산물 수산물및양곡의수급조절과수출입등전국적규모의사무 4. 국가종합경제개발계획, 국가하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속국도 일반국도, 국립공원등전국적규모나이와비슷한규모의사무 5. 근로기준, 측량단위등전국적으로기준을통일하고조정하여야할필요가있는사무 6. 우편, 철도등전국적규모나이와비슷한규모의사무 7. 고도의기술을요하는검사 시험 연구, 항공관리, 기상행정, 원자력개발등지방자치단체의기술과재정능력으로감당하기어려운사무 - 42 -
지방자치법 제10조제1항에시 도의사무로서 i) 행정처리결과가 2개이상의시 군및자치구에미치는광역적사무, ii) 시 도단위로동일한기준에따라처리되어야할성질의사무, iii) 지역적특성을살리면서시 도단위로통일성을유지할필요가있는사무, iv) 국가와시 군및자치구사이의연락 조정등의사무, v) 시 군및자치구가독자적으로처리하기에부적당한사무, vi) 2개이상의시 군및자치구가공동으로설치하는것이적당하다고인정되는규모의시설을설치하고관리하는사무등을예시하고있다. 이내용들을보면, 광역자치단체는기초자치단체기능에대한보완적 조정적사무를수행하는것을원칙으로하고있다고볼수있다. 따라서법제10조제3항의불경합의원칙과더불어광역자치단체의기능에대한지방자치법의조항들은광역자치단체의위상을높이기보다는오히려줄여나가는역할을하고있다. 또한제10조제2항에는인구 50만이상의도시에대한특례를인정하여도사무의일부를수행할수있도록하고있어, 실질적으로도의기능을약화시킬여지를가지고있다. 더구나지방행정체제개편의논리와합쳐져기초자치단체통합이이루어질경우, 통합지자체에주어지는각종의특례및재정이양으로인하여해당광역자치단체로서의도의지위는더욱약화될수밖에없는실정이다. 2) 국가와의관계국가와의관계에있어서는 지방자치법 제11조에의해기본적으로국가사무를처리하지못하도록하여, 국가와광역자치단체의사무위계를정하고있으나, 실제로는타법에서허용하면처리할수있도록예외규정을두고있다. 즉, 각종의특별법을통하여국가와지방자치단체사무의중복이가능하도록법리적으로허용하고있으며, 현실적으로도이러한사무들을국가가기획하고지방자치단체는집행하도록하거나, 다수의사무를중앙부처산하의특별지방행정기관을통하여집행하고있다. 그결과지방자치단체와특별지방행정기관사이에사무중복이발생토록하고있어, 지방자치단체의입지를줄이거나행 재정적자율성의여지가없어지는현상이발생하고있다. 또한, 국회와정부의법률및명령이획일적이어서지역적합성이떨어지거나지역의혁신역량을저하시키는경우가다수발생하고있다 ( 전국시도지사협의회, 2009: 22). 이러한현상은특히자치단체의조례제정기능의자율성에서나타나는데, 우리나라에서는주민의권리를증진시키는조례의제정에있 - 43 -
어서는자율성이어느정도인정되는반면, 주민의권리제한, 의무부과, 벌칙에관한조례를정하기위해서는법률에위임근거가있어야하는법률유보의원칙을고수하고있어, 자치단체의입법수요와입법권사이에는괴리가존재하고있다. 그리고광역자치단체가처리하는사무는통상자치사무, 단체위임사무및기관위임사무로분류되는데, 단체위임사무와기관위임사무에대하여는국가의감독권이인정되고있다. 문제는중앙정부가자치사무에해당하는사무에앞에서말한각종의특별법을제정하여기관위임사무화하는데있다. 물론국가가위임사무를제정하는것이지방자치단체의자치권을일방적으로침해하는것으로보기는힘들다 ( 전국시도지사협의회, 2009: 24). 왜냐하면국가전체적인행정비용의증감을고려하여위임의여부를신중히판단해야할문제이기때문이다. 그러나자치사무를기관위임사무화하여국가의간여를증대시킨다든지, 사무위임에따른비용을자치단체로전가하여자치재정권에영향을미친다든지하는문제는분명히자치역량을약화시키고있는것이라고볼수있다. 3. 광역자치단체의지위의문제점 지방자치법 상나타나있는조문과실질적으로일어나고있는사무처리의방식을종합하여볼때, 광역자치단체의지위상다음과같은문제점들이있다고볼수있다. 첫째, 국가와광역자치단체는법인격에있어상하의관계를규정하고있고, 사무처리에있어서도국가-광역의위계가분명히나타나있다. 반면에광역과기초의관계는법인격상상하관계를규정하는조항이없으며사무처리에있어서는광역자치단체가보충적으로처리하는기준만있어, 기초에대한광역자치단체의법적지위를명확하게할필요성을제시하고있다. 둘째, 기초자치단체와의사무처리관계에있어서는제8조에의거광역자치단체를상급의자치단체로인정하고있으며, 법령이나상급지방자치단체의조례를위반하여사무를처리하지못하도록하고있어, 상당히위계적인지위를인정하고있다. 그럼에도불구하고문제는자치입법권이법률유보원칙에의하여과도하게제한이되고있어자율적인조례제정의폭이제한을당하고있고, 광역자치단체가기초자치단체에대하여감독적기능이법적으로보장되어있다기보다는국가로부터위임된사무의재위임이나기초에대한 - 44 -
보조사업에대한감독권등제한적인범위내에서의간여만인정되어, 실질적인광역자치단체의자치권이자율적인정책기관으로서지위보다는국가의집행기관으로서의자치권을갖고있는것이다. 따라서국가의위임사무남발방지및자치입법권향상을위한제도적노력이필요하다고하겠다. 셋째, 제10조제1항에는시도가처리하도록하는사무의기준을열거하여기초자치단체와의사무중복성이발생하지않도록하고있으며, 광역적특성과지역성을발현하여사무를처리할수있도록하고있어, 광역자치단체의필요성에대한근거를제시하고있다. 그럼에도불구하고특별법이제정되어자치사무를대체하는많은기관위임사무가만들어지고있어기초자치단체는물론광역자치단체도위임사무처리를위한심각한행 재정적부담을지고있다. 또한위임사무의증대와더불어국가의간여도늘어나자치권은심각한위기의상황에있다고하겠다. 넷째, 국가의행정체제개편을위한노력이계속되고있어큰규모의기초자치단체간통합이있거나, 지방자치법상기초자치단체의인구가늘어 50만이상이되면특례를인정받아도의사무중상당부분을직접처리할수있도록하고있어, 광역자치단체, 특히도는본연의기능이제대로발휘하기힘들다고하겠다. 2012년도기준으로인구 50만이상의기초자치단체는 지방자치법 상 18개분야의 42개도사무, 개별법상의 27개도사무를직접처리할수있도록되어있고, 지방재정법 상일반시 군보다 20% 더많은조정교부금을지원받도록규정되어있다 ( 조성호, 2012). 그결과, 인구가 50만이넘는도시들이다수인도 ( 특히경기도 ) 는특히기능이약화되고도시간행 재정력격차가심화되고있다. 따라서세방화 (Glocalization) 의시대에지역및광역의중요성이증대되고있으며, 여러기초자치단체혹은광역자치단체간협력이필요한광역행정서비스의수요분야가늘어나고있고, 주민의참여및통제에기초한자치권의확립이절박한시점에서광역자치단체의필요성이더욱커지고있으며, 지방분권의원리에충실하게행 재정적자율성의확대와이에맞는광역자치단체의지위보장이요구된다고할수있다. 4. 광역자치단체존속필요성분석 이상에서광역자치단체의지위상문제점을살펴보았으며, 광역자치단체의 존속을위하여이러한문제점들을해결할수있는방안의모색하는것이필 - 45 -
요하며, 그전제조건으로서해결방안의모색방향을분석하는것이필요하다 고하겠다. 따라서여기서는광역자치단체존속필요성을광역자치단체의지 위를약화시키는문제점들에대한대응방안을탐색하면서제시하도록한다. 1) 광역자치단체의법적지위존속필요성광역자치단체로서의시 도에대한법률적개념이명확하지않기때문에오는문제로서정치권을중심으로도폐지론과그방법으로서시군통합을통한기초자치단체의광역화논의가간간이일어나고있다. 그논거로서는현행의지방행정체제의근본틀인 13도제가 100년이전인 1896년에채택된고도의중앙집권적인체제로서반자치적인요소를가지고있으며, 교통 통신의발달및인터넷의보급등으로생활 경제권이변화하여행정구역과맞지아니하며, 다단계의행정계층은기능의중복, 과다한인력과예산, 행정처리시간의장기화등의문제를가져와고비용 저효율행정을조장하고주민불편을심화시키고있다고한다 ( 전국시도지사협의회, 2009: 190). 또한개편의기본방향에대해서 17대국회에서는저비용고효율을위해중층구조의해소를위한도의폐지, 기초자치단체의광역화, 읍면동중심의지방자치역량의강화및주민의편익과참여의활성화, 대권역별지방광역행정기구등을제시되었으며, 16) 18 대국회에서도도의폐지및기초의광역화논의가계속되는가운데도폐지보다는도를통합하여강소국연방제를제안하는안도있었다. 17) 이러한도의폐지론이나중층구조의해소에대하여반론도만만치않은데, 몇가지살펴보면다음과같다 ( 전국시도지사협의회, 2009: 196-7). 첫째, 도의폐지는지방자치의근본을경시하는발상으로서주민들이오래살면서축적한공동체의식이나애향심등을오히려훼손할수있다는것이다. 둘째, 독일, 프랑스, 스페인, 이탈리아등많은국가들은헌법에서국가-도-시군의행정체계를보장하고있으며, 우리나라에서도도는이미일종의관습헌법으로보장된체계로보아야한다는것이다. 셋째, 일본의도주제논리, 독일의주의통합논의, 프랑스의레지용의통합논의등많은국가에서광역자치단체의통합으로오히려위상이나경쟁력을높이려는시도를하는반면, 우리나라에서는오히려도의폐지를논의하는것은시대역행적인발상이라는것이다. 16) 국회지방행정체제개편특별위원회, 지방행정체제개편특별위원회활동결과보고서, 2006. 2. 참조 17) 이명수 (2008), 국가구조및행정체제개편을위한강소국연방제, 자유선진당주최토론회. p.13 이하. - 46 -
따라서광역자치단체의존속을위하여제도적으로광역자치단체의법적지위를보장하는것이필요하고할수있다. 이미헌법에서그지위를보장하고있는나라처럼존립의근거를구체적으로규정하거나지방분권국가를지향하며지방자치의이념과주민주권의원칙을반영한다는내용을담는것이최선의방법일수있다 ( 김순은, 2014: 12). 그러나이러한방법은정치권및국민의합의가필요한사항이라여기에만몰두하기보다는그논리를개발하는것이필요할것이다. 아니면차선책으로독일과같이광역자치단체와기초자치단체를따로규율하는자치법의제정도고려해볼수있다 ( 전국시도지사협의회, 2009: 225). 하나의지방자치법에광역과기초자치단체에관련된규정을두다보니조항에따라서두종류의자치단체에공통으로적용되는항목과그렇지않은조항들이있고, 특히사무에관한조항은심각하게기능의중복성을가져오고있어도의폐지론까지나오고있는실정이므로별도의자치법을통한광역자치단체의지위보장도고려해볼수있을것이다. 2) 광역자치단체의자치입법권강화필요성이미앞에서밝혔듯이, 지방자치단체의입법권은법률유보의원칙에의해주민에대한권리제한이나의무에대한조례제정이어렵고또한특별법을통한위임사무의증대등으로인하여자율적인자치입법활동이크게제한을당하고있다. 그원인은현재우리나라에서의입법은대강의사항만을법률로정하고중요한기준이나세부적인내용은시행령이나시행규칙에위임하고있는관행에서비롯된다 ( 전국시도지사협의회, 2009: 227-230). 그결과, 중앙정부가시행령이나시행규칙을통하여지방자치단체에획일적으로지나친규제를가하게되어, 지방자치단체의자율성제한, 규제에따른행정비용의발생, 민간활력의상실, 자치단체의다양한경쟁력상실등의부작용이발생할수있다. 박근혜정부는 2014년부터규제완화를위한정책을펴고있지만, 규제의뿌리중하나가위임사무를만드는입법관행에있기때문에근본적인처방에는한계가있다고볼수있다. 따라서광역자치단체의위상을제고하기위하여자치입법권의강화가필요하다고할수있다. 그실현방안으로는우선각종법률에대통령령으로정하는조항을개정하여조례로정하도록하는단체위임사무를확대할수있도록지방자치단체에지방의회재적 2/3이상의찬성을얻어조례제정근거법률안을관할중앙부처에제출하도록하는법률안제출요구권을줄수도있을것 - 47 -
이다 ( 전국시도지사협의회, 2009: 228). 이경우, 모든지방자치단체가요구권을가질경우요구의남발이우려되므로, 기초자치단체의요구를취합하여광역자치단체만요구권을갖게하여그지위를향상시킬수도있을것이다. 또한이보다광역자치단체가더강한자치입법권을갖기위해서자치사법권과자치조세권을부여하여실질적권한을갖게하는방안도생각해볼수있을것이다 ( 권선필, 2015: 6). 3) 지방행정체제개편을통한광역자치단체의지위강화필요성이미앞에서살펴본바이지만, 영국은스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드에지역정부를수립하였고런던광역정부 (GLA) 도새롭게만들었다. 프랑스는레지용을통합하여줄이려는노력을하고있으며, 독일도주의수를통합하여줄이려고하고있다. 스페인과이탈리아는이미중간계층으로서의다수의광역자치단체를포괄하는지역정부를창설하였다. 일본도 47개의도도부현을 9~13개의초광역적도 도 부 현으로묶는작업을검토하였다. 그러한이유는현대의기술진보는교통 정보 통신등의분야에서획기적인발전을거듭하고있어, 세계화를가속화하고있고국가의역할에큰변화를가져오게되었고이와더불어새로운계층의지역정부를수립하는현상이유럽을중심으로이미세계적으로보편화되어가고있기때문으로보인다 ( 전국시도지사협의회, 2009: 222-224). 따라서이러한현상은글로벌시대에지역경쟁력을제고할수있는기본적인주체가시 도가되어야한다는것을보여주고있다고볼수있다. 이미논의하였지만, 광역자치단체가필요한이유를행정체제개편과관련하여요약하면다음과같다. 첫째, 광역차원의도시계획이나교통계획등여러개의기초자치단체간갈등이존재하기쉬운영역에서모두를만족시키는결정을기초자치단체스스로만들어내기는어렵기때문에광역자치단체의정책조정필요성이증대되고있다. 둘째, 기초자치단체간의재정력과행정력의격차로인하여공공서비스제공에격차가발생하고있어, 정책적불균형의해결을위하여책임있는광역자치단체의존재가필요하다. 셋째, 갈수록지역의경쟁상대는자국내의다른지역이아니라세계속의다른지역이되어가고있으며, 국가가모든지역의경쟁력을다만들어줄수는없는것이다. 뉴욕, 런던, 파리지역은물론상하이, 홍콩, 도쿄, 북경등경쟁할수있는최적의단위는우리나라의경우광역대도시와도단위이다. 지금은경우에따라서는작아서경쟁력이부족한시 도의통합이필요한시점이라고볼수있다. - 48 -
이러한관점에서보면미래의행정체제개편의방향은현재의광역자치단체의존속은물론이고, 오히려시 도의통합과같은개편이추구되어야할것이다. 그러나이러한통합적인개편은주민의의견및정치권의합의를도출하기가쉽지않을것이다. 따라서최소한향후행정구역의개편과정에서는현재의시 도라는광역체제의존재를기초로논의되어야할것이다. 제 2 절광역자치단체기능현황분석 1. 광역자치단체기능현황 1) 국가와지방의사무배분현황우리나라에서최근시행된국가총사무조사는 2013년도에있었는데, 18) 국가와지방의사무배분현황은 < 표 3-2-1-1> 에나타나있다. 2013년 8월말현재법은 1,259개, 시행령은 1,496개, 시행규칙은 1,248개가있으며, 총 4,003 개의법령이존재하고있는것으로나타났다. 이들을대상으로국가와지방의사무를분류한결과국가사무는 46,005개가있으며, 지방사무는 14,715개가있는것으로파악되었다. 19) 총 46,005개의사무중국가사무의비중이 68.01%(31,290개 ) 를차지하고있고, 지방사무의비중은 31.99%(14,715개 ) 를차지하고있어국가사무의비중이지방사무의비중에비해상당히높은것으로나타났다. 국가사무의경우위임사무의비중은 2.29%(1,055개 ) 를차지하고있으나지방사무의경우위임사무의비중이 0.22% 를차지하고있어대부분이국가혹은지방자치단체가직접사무를처리하고있었다. 지방사무의비중이가장높은부서는안전행정부로서 57.91% 를차지하고있는것으로나타났고, 소방방재청 (53.83%) 등이 18) 한국지방행정연구원 (2014). 새로운판별기준에따른국가총사무재배분조사표작성. 19) 사무의총수 ( 한국지방행정연구원, 2014: 19) 는공동사무를참여기관 ( 단체 ) 의개별사무로분리하여합계하는경우에사무의총수는 46,005 개가되며, 사무의처리주체 ( 국가, 광역, 기초등 ) 는다르지만사무의성격과사무명이동일한사무를 1 개로통합하여사무의수를합계하는경우에는 42,149 개가됨. 2009 년도사무총조사에서는사무처리의주체가공동인사무는 1 개의사무로처리하였으나 ( 예 : 처리권자 - 국가 + 광역 + 기초, 국가 + 광역, 국가 + 기초, 광역 + 기초등 ), 2010 년이후에는사무의처리주체를명확하게규정하기위하여안행부와합의하여처리권자가 3 기관인경우 ( 국가 + 광역 + 기초 ) 는 3 개사무로, 처리권자가 2 기관인경우 ( 국가 + 광역, 국가 + 기초, 광역 + 기초 ) 는 2 개사무로각각분리하여사무의총수를계산함. 2013 년도의국가총사무재배분조사에서는공동사무를처리권자별로분리하여개별사무화하는것을원칙으로하였으며사무총수는 46,005 개로정리하고있음 - 49 -
지방사무의비중이 50% 를넘는부서로나타났으며, 경찰청 (90.78%), 관세청 (100.00%), 국방부 (95.95%), 국세청 (100.00%), 금융위원회 (98.21%), 기상청 (100.00%), 방송통신위원회 (94.92%), 방위사업청 (100.00%), 법무부 (93.89%), 법제처 (97.14%), 외교부 (98.36%), 조달청 (97.06%), 특허청 (96.13%) 등은국가사무의비중이 90% 를넘는부서들로나타났다. 지방사무 14,715개의사무중광역사무는 7,553개, 기초사무는 7,067개그리고위임사무는 95개로나타나대부분의사무는광역과기초가각각수행하는것으로나타났다. 지난정권들에서위임사무를발굴하여시도나시군구로이양하는노력을꾸준히추진하여왔는데, 그러한노력이위임사무의수를줄인것으로보인다. < 표 3-2-1-1> 부처별국가 - 지방사무배분실태 (2013.8.31 기준 ) 구분 총계 경찰청 고용노동부 공정거래위원회 관세청 교육부 국가보훈처 국민권익위원회 국방부 국토교통부 국가사무 지방사무 총계 소계 국가사무 위임사무 소계 광역사무 기초사무 위임사무 46,005 31,290 30,235 1,055 14,715 7,553 7,067 95 100 68.01 65.72 2.29 31.99 16.42 15.36 0.21 572 519 519 0 53 35 18 0 100 90.73 90.73 0.00 9.27 6.12 3.15 0.00 1,103 963 955 8 140 73 66 1 100 87.31 86.58 0.73 12.69 6.62 5.98 0.09 335 261 253 8 74 45 26 3 100 77.91 75.52 2.39 22.09 13.43 7.76 0.90 24 24 24 0 0 0 0 0 100 100 100 0 0 0 0 0 1,793 1071 1,003 68 722 578 140 4 100 59.73 55.94 3.79 40.27 32.24 7.81 0.22 576 484 484 0 92 46 46 0 100 84.03 84.03 0.00 15.97 7.99 7.99 0.00 127 64 64 0 63 32 31 0 100 50.39 50.39 0.00 49.61 25.20 24.41 0.00 1,631 1563 1,562 1 68 28 40 0 100 95.83 95.77 0.06 4.17 1.72 2.45 0.00 5,742 2,998 2,707 291 2744 1,377 1,318 49 100 52.21 47.14 5.07 47.79 23.98 22.95 0.85-50 -
구분 금융위원회 기상청 기획재정부 농림축산식품부 농촌진흥청 문화재청 문화체육관광부 미래창조과학부 방송통신위원회 방위사업청 법무부 법제처 병무청 보건복지부 산림청 산업통상자원부 소방방재청 국가사무 지방사무 총계소계국가사무위임사무소계광역사무기초사무위임사무 950 933 933 0 17 16 1 0 100 98.21 98.21 0.00 1.79 1.68 0.11 0.00 108 108 108 0 0 0 0 0 100 100 100 0 0 0 0 0 2,081 1856 1,812 44 225 117 108 0 100 89.19 87.07 2.11 10.81 5.62 5.19 0.00 2,634 1696 1,612 84 938 411 520 7 100 64.39 61.20 3.19 35.61 15.60 19.74 0.27 98 80 80 0 18 9 9 0 100 81.63 81.63 0.00 18.37 9.18 9.18 0.00 264 160 154 6 104 51 53 0 100 60.61 58.33 2.27 39.39 19.32 20.08 0.00 1,401 804 797 7 597 322 275 0 100 57.39 56.89 0.50 42.61 22.98 19.63 0.00 1,338 1090 1,085 5 248 137 111 0 100 81.46 81.09 0.37 18.54 10.24 8.30 0.00 492 467 467 0 25 20 5 0 100 94.92 94.92 0.00 5.08 4.07 1.02 0.00 6 6 6 0 0 0 0 0 100 100 100 0 0 0 0 0 3,891 3646 3,624 22 245 110 135 0 100 93.70 93.14 0.57 6.30 2.83 3.47 0.00 70 68 68 0 2 1 1 0 100 97.14 97.14 0.00 2.86 1.43 1.43 0.00 138 123 123 0 15 8 7 0 100 89.13 89.13 0.00 10.87 5.80 5.07 0.00 2,842 1438 1,393 45 1404 604 800 0 100 50.60 49.01 1.58 49.40 21.25 28.15 0.00 1,187 695 659 36 492 283 209 0 100 58.55 55.52 3.03 41.45 23.84 17.61 0.00 2,519 1998 1,951 47 521 269 252 0 100 79.32 77.45 1.87 20.68 10.68 10.00 0.00 1,097 507 497 10 590 389 195 6 100 46.22 45.31 0.91 53.78 35.46 17.78 0.55-51 -
구분 식품의약품안전처 안전행정부 여성가족부 외교부 원자력안전위원회 조달청 중소기업청 통계청 통일부 특허청 해양경찰청 해양수산부 환경부 기타 국가사무 지방사무 총계 소계 국가사무 위임사무 소계 광역사무 기초사무 위임사무 657 425 405 20 232 108 124 0 100 64.69 61.64 3.04 35.31 16.44 18.87 0.00 4,248 1803 1,777 26 2445 1,214 1,230 1 100 42.44 41.83 0.61 57.56 28.58 28.95 0.02 750 342 327 15 408 181 225 2 100 45.60 43.60 2.00 54.40 24.13 30.00 0.27 366 360 360 0 6 3 3 0 100 98.36 98.36 0.00 1.64 0.82 0.82 0.00 71 52 52 0 19 9 10 0 100 73.24 73.24 0.00 26.76 12.68 14.08 0.00 68 66 66 0 2 1 1 0 100 97.06 97.06 0.00 2.94 1.47 1.47 0.00 686 449 438 11 237 118 119 0 100 65.45 63.85 1.60 34.55 17.20 17.35 0.00 195 128 121 7 67 38 28 1 100 65.64 62.05 3.59 34.36 19.49 14.36 0.51 169 152 151 1 17 8 9 0 100 89.94 89.35 0.59 10.06 4.73 5.33 0.00 413 397 397 0 16 8 8 0 100 96.13 96.13 0.00 3.87 1.94 1.94 0.00 146 107 99 8 39 7 32 0 100 73.29 67.81 5.48 26.71 4.79 21.92 0.00 2,502 1811 1,697 114 691 302 376 13 100 72.38 67.83 4.56 27.62 12.07 15.03 0.52 2,559 1441 1,270 171 1118 584 526 8 100 56.31 49.63 6.68 43.69 22.82 20.55 0.31 156 135 135 0 21 11 10 0 100 86.54 86.54 0.00 13.46 7.05 6.41 0.00 자료 : 한국지방행정연구원 (2014). 새로운판별기준에따른국가총사무재배분조사표작성. p.17-18 한편, < 표 3-2-1-2> 에는분야별국가와지방의사무배분현황이나타나있다. 분야별배분의특징을살펴보면, 공공질서 안전분야와국토 교통분야, 문화 복지분야를제외하고모든분야에서국가사무의비중이매우높게나타나고있으며, 특히, 재정 금융분야와외교 국방분야의경우국가사무의비중이 90% - 52 -
이상으로상당히높게나타나고있어부처별사무배분과거의흡사한분포를보여주고있다. 즉, 민생과밀접한분야는지방의사무배분비중이높게나타나고있는것이다. 따라서부처별및분야별국가와지방의사무배분실태를보면, 향후국가가집중하여야하는분야의사무들과지방자치단체가집중하여야할사무들의성격이무엇인지가늠할수있는단초를제공한다고하겠다. < 표 3-2-1-2> 분야별국가 - 지방사무배분실태 (2013.8.31 기준 ) 총계공공질서안전산업고용재정금융교육과학문화복지외교국방국토해양농림환경기타 국가사무 지방사무 총계국가위임광역기초위임소계소계사무사무사무사무사무 46,005 31,290 30,235 1,055 14,715 7,553 7,067 95 100.00 68.01 65.72 2.29 31.99 16.42 15.36 0.21 6,940 3,512 3,448 64 3,428 1,789 1,625 10 100.00 50.61 49.68 0.92 49.39 25.78 23.41 0.14 4,317 3,421 3,353 68 896 458 431 1 100.00 79.24 77.67 1.58 20.76 10.61 9.98 0.02 4,087 3,686 3,626 60 401 225 172 4 100.00 90.19 88.72 1.47 9.81 5.51 4.21 0.10 3,638 2,655 2,582 73 983 730 249 4 100.00 72.98 70.97 2.01 27.02 20.07 6.84 0.11 5,892 3,269 3,189 80 2,623 1,215 1,374 2 100.00 55.48 54.12 1.36 44.52 20.62 23.22 0.14 6,337 5,988 5,963 25 349 156 193 0 100.00 94.49 94.10 0.39 5.51 2.46 3.05 0.00 8,117 4,628 4,251 377 3,489 1,704 1,702 66 100.00 57.02 52.37 4.64 42.98 20.99 20.97 0.81 6,522 3,997 3,689 308 2,525 1,265 1,243 8 100.00 61.28 56.56 4.72 38.72 19.40 19.06 0.12 155 134 134 0 21 11 10 0 100.00 86.45 86.45 0.00 13.55 7.10 6.45 0.00 자료 : 한국지방행정연구원 (2014). 새로운판별기준에따른국가총사무재배분조사표작성. p.34 2) 공동사무배분실태 다음으로살펴볼것은공동사무인데, 그현황은 < 표 3-1-2-3> 에나타나있다. - 53 -
전체사무의약 13.7% 가공동사무의형태를가지고있다. 총 6,293개로조사되었는데, 그중국가도해야하는사무가 2,053개, 광역지자체도해야하는사무가 2,331개, 그리고기초지자체도해야하는사무가 1,909개이다. 그러나이계산방식은각주체가처리할수있는사무면중복하여계산을한것이기때문에, 이를다시주체별로어떻게조합을이루는지에따라다시계산하면 < 표 3-2-1-3> 의아래에있는순수공동사무의수치로나타난다. 공동사무의특징을살펴보면, 국가-광역-기초모두에해당되는공동사무가가장높은비중을차지하고있으며, 공동사무는광역자치단체가 37.9% 로가장많은비중을차지하고있어, 광역의역할이얼마나중요한지를가늠하게해주고있다. < 표 3-2-1-3> 공동사무현황 사무총계 46,005 순수공동사무수 공동사무합계 6,293(a) (13.7%) 국가광역기초 2,053 2,331 1,909 국가 - 광역 - 기초국가 - 광역국가 - 기초광역 - 기초 2,437(b) 1,419 528 106 384 주 : (a) 의경우는공동사무를처리권자별로개별사무화한결과치임 (b) 의경우는공동사무를 2009 년과같이방식은 1 개의단위사무로처리한결과치임 자료 : 한국지방행정연구원 (2014). 새로운판별기준에따른국가총사무재배분조사표작성. p.28 3) 국가사무의처리주체별수행실태국가가수행하는 32,290개의사무들은모두국가가직접처리하는것은아니다. 일부의지자체위임사무도있지만, 특별지방행정기관, 소속혹은산하기관, 민간위탁등의방식을통하여사무를처리하기도한다. 그처리실태는 < 표 3-2-1-4> 에나타나있다. 우리나라에서는국가가많은사무를매년생산하고있으며, 이의근거및사무에대한관리권을행사하기위하여사무의존립근거및관리주체에대한새로운법률을만들거나아니면기존의법률을개정하게된다. 일부중앙부처는사무를직접집행할수있는조직이없어지방자치단체를통하여집행을하게되는데, 공공질서 안전분야와국토 교통분야, 문화복지분야등의부처에서하는많은사무들이여기에해당한다. - 54 -
< 표 3-2-1-4> 국가사무의처리주체별수행실태 국가사무 구분 사무수 ( 건 ) 비율 (%) 국가수행사무 직접처리특행기관소속 / 산하민간위탁 위임사무 ( 국가 - 지방 ) 총계 22,498 2,905 4,260 572 1055 31,290 48.90 6.31 9.26 1.24 2.29 68.01 자료 : 한국지방행정연구원 (2014). 새로운판별기준에따른국가총사무재배분조사표작성. p.29 그러나지방자치단체에전문성부족이나기타의사유로집행을맡기지않고별도의집행조직을만들어사무를집행하는중앙부처들도있다. 이때만들어지는것이특별지방행정기관 ( 이하특행기관 ) 과소속혹은산하기관이며때로는민간위탁의방법이쓰이기도한다. 그현황이위의 < 표 3-1-2-4> 에나타나있는데, 국가사무중직접처리하는비중은약 49% 이며, 특행기관이약 6.3%, 소속혹은산하기관이약 9.3%, 민간위탁이약 1.2% 이다. 모두그런것은아니지만, 국가사무를국가가지자체가아닌다른기관을통하여수행하게될경우, 사무의유사 중복이나아니면집행의비효율성의문제가발생할수있다. 또한이러한집행구조는중앙정부의규모를비정상적으로비대화시켜지방자치단체의존립을위태롭게할수도있다. 과거정권들에서특히특행기관의정비를계속추진하였던것도그이유이다. 2. 광역자치단체사무배분현황광역자치단체의사무 7,648개의배분실태는 < 표 3-2-1-5> 에나타나있다. 대부분에해당하는 7,304개는광역자치단체가직접처리하고있으며, 소속기관이나산하기관을통하여처리하는사무는 188개, 민간위탁은 61개이며, 기초로위임하여처리하는사무는 95개로나타났다. 광역지자체가직접처리하는사무에비하여산하기관 / 소속기관을통해처리하거나, 민간에위탁하거나기초지자체에위임하여처리하는사무는전체의 5% 미만인것으로나타났다. 따라서기초지자체에위임하는사무들은향후이양을하거나아니면직접처리할수있는역량을키워나가야할것이며, 민간의역량을더욱활용할수있는방안의모색이필요한것으로보인다. - 55 -
광역자치단체의사무처리에있어국가의사무처리와차이가있는것은국가는많은사무를특행기관, 소속혹은산하기관및민간위탁을통하여수행하지만, 아직그럴여력이나조직이제대로갖추어지지않은광역자치단체는대부분의사무를직접처리한다는것이다. < 표 3-2-1-5> 광역자치단체사무배분실태 (2013.8.31 기준 ) 광역사무 구분 사무수 ( 건 ) 비율 (%) 직접처리소속기관 / 산하기관 광역자치 민간위탁소계 광역 기초 ( 위임 ) 총계 7,304 188 61 7,553 95 7,648 95.50 2.50 0.80 98.76 1.24 100.00 자료 : 한국지방행정연구원 (2014). 새로운판별기준에따른국가총사무재배분조사표작성. p.23 사실상광역자치단체의역할이증대되어야하는이유도여기에있다고할 수있다. 즉, 국가에의한서비스의우회전달보다는기존의광역지방자치단 체를통하여전달하는것이더효율적이며비용도적게드는방법인것이다. 3. 국가와광역자치단체의기능배분현재우리나라국가와광역자치단체의기능을살펴보면, < 표 3-2-1-6> 과같다. 중앙의 2원 5실 17부 5처 16청 5위원회의기본적기능과광역자치단체의동기능의수행여부를살펴보면다음과같은특징들이나타나고있다. 첫째, 2원의기능과중복된부분은크지않은것으로보인다. 다만, 감사원과유사한기능으로서광역자치단체는자체감사및감찰활동을하고있으며감사원의감사및감찰처리결과를집행하는기능을하고있다. 또한국가정보원의보안관련위임업무와자체정보보안업무도처리하고있다. 두기능모두국가통제적성격이큰기능이라고볼수있다. 둘째, 5실의기능중에서중복된기능은거의없으나, 국무총리실의규제개혁및정부업무평가 ( 합동평가최종보고 ) 와관련된기능들을광역자치단체가수행하고있다. - 56 -
셋째, 17부의기능은상당부분보조사업이나위임사무로서중복된부분이있다. 그러나각부처는기획이나지원의역할을하고, 광역자치단체는집행의역할을담당하고있어역할에서는차이가있다. 그럼에도불구하고보건복지부, 여성가족부, 교육부, 고용노동부, 문화체육관광부등의교육 문화 복지관련기능들은그규모가크고종류가많아보조사업이나위임사무로광역자치단체가집행기능을수행하게될경우, 재정및인력부담의여지가많다고할수있으며, 실제로아동보육, 노인복지, 학교급식등은지방자치단체로하여금재정부담에따른중앙과지방의갈등이일어나고있는영역이다. 외교부, 통일부, 국방부등은중복되거나위임된사무가거의없어, 국가고유의기능을수행한다고볼수있다. 넷째, 5처의기능중법제처와국가보훈처의기능은광역자치단체와연관성이별로없으며, 국민안전처, 인사혁신처, 식품의약안정청등은위임사무를광역자치단체로하여금일부집행하도록하고있으며, 광역자치단체도자치사무로서안전및재난, 자체인사, 식품 농수산물안전등일부기능을수행하고있다. 특히, 식품의약안전청은지방청들이있고광역자치단체의보건환경연구원의기능과중복된기능들이상당수가있다. 다섯째, 16청의기능은통상본청과지방청의구조로자체적으로수행되고있으나, 많은기능들이광역자치단체가보조사무및위임사무로서집행하거나비슷한기능들을자치사무로서수행하고있어, 유사중복의여지가많다고볼수있다. 특히, 중소기업청과농업진흥청은광역지자체와많은기능들이중복되며, 문화재청은일부중복된다고볼수있다. 행정복합중심도시건설청과새만금개발청의업무는광역자치단체와중복성이있으나, 협력의관계로볼수있다. 그러나국세청, 관세청, 조달청, 검찰청, 병무청, 방위사업청, 경찰청, 특허청등의기능은거의중복의여지가없다고볼수있다. 여섯째, 5위원회의기능은공정거래위원회의공정거래및경제관련일부기능을제외하고는광역자치단체와중복이거의일어나지않는다. 이상을요약하면, 원, 실, 위원회등의기능은광역자치단체의기능과중복의여지는적으나상하통제의요소가강하며, 부, 처, 청등의업무는외교 국방 국세 조달 검찰 치안등국가고유의기능에서는중복의여지가거의없으나복지 교육 문화 고용 중소기업지원 농수산진흥등의기능은중복의여지가크다고볼수있으며중복과함께중앙부처의광역자치단체에대한통제도동반하여자율성을감소시키는기능들이라고볼수있다. - 57 -
< 표 3-2-1-6> 국가와광역자치단체의기능비교 중앙부처 중앙부처기능 광역자치단체수행여부 감사원 국가의세입ㆍ세출의결산검사 확인국가, 지방자치단체, 정부투자기관등의회계검사행정기관등의사무와그소속직원의직무감찰감사결과의처리, 재심의청구의처리심사청구의심리결정, 민원사무와 188 신고등처리, 의견표시등 광역자치단체자체감사및감찰 2 원 국가정보원 국외정보및국내보안정보의수집 작성및배포국가기밀에속하는문서 자재 시설및지역에대한보안업무 형법 중내란 ( 內亂 ) 의죄, 외환 ( 外患 ) 의죄, 군형법 중반란의죄, 암호부정사용의죄, 군사기밀보호법 에규정된죄, 국가보안법 에규정된죄에대한수사국가정보원직원의직무와관련된범죄에대한수사정보및보안업무의기획 조정 정보보안업무위임사무 대통령비서실 특별감찰, 대통령특별보좌및자문 국가안보실 대통령비서실의외교안보정책을보좌정책조정비서관 안보전략비서관 정보융합비서관및위기관리센터의소관업무에관하여국가안보실장보좌외교 국방및통일업무중국가안보에관하여국가안보실장보좌 5 실 대통령경호실 국무조정실 경호안전관리관련학술연구및장비개발대통령경호실직원에대한교육국가경호안전관련분야에종사하는공무원에대한수탁교육경호안전관련단체에종사하는사람에대한수탁교육대통령경호안전대책위원회관련기관소속공무원및실장이필요하다고인정하는사람에대한수탁교육그밖에국가주요행사안전관리분야에관한연구 조사및관련기관에대한지원 국무총리를보좌각중앙행정기관의지휘 감독정책의조정사회위험 갈등의관리정부업무평가규제개혁 국무총리비서실 국무총리의대국회활동보좌에관한사항당정협조업무에관한사항국무총리의국정자문업무에관한사항국내외주요정보및상황에관한사항민원업무처리및조정에관한사항시민단체지원및협력에관한사항국무총리의국정활동홍보에관한사항국무총리의연설문 담화문등작성에관한사항국무조정실업무의홍보지원에관한사항 - 58 -
중앙부처 중앙부처기능 광역자치단체수행여부 국무총리의의전 경호및귀빈의영접에관한사항국무총리공관의유지관리에관한사항 기획재정부 중 장기경제사회발전방향및연차별경제정책방향의수립과총괄조정전략적인재원배분과배분된예산의성과평가조세정책및제도의기획 입안및총괄 조정국고, 국유재산, 정부회계, 국가채무에관한정책의수립과관리총괄외국환및국제금융에관한정책의총괄대외협력및남북경제교류협력증진공공기관운영에관한관리ㆍ감독 지방재정및세출업무 교육부 유아교육, 초중등교육, 대학교육, 평생교육, 교원정책, 학부모정책 자치사무유아교육, 초중등교육, 평생교육, 학부모정책등집행 17 부 미래창조과학부 외교부 과학기술정책의수립 총괄 조정 평가과학기술의연구개발 협력 진흥우주기술개발및진흥, 원자력연구개발생산 이용과학기술인력양성국가정보화기획 정보보호 정보문화방송 통신의융합 진흥및전파관리정보통신산업, 우편 우편환및우편대체 외교정책의수립및시행다자양자경제외교및국제경제협력외교대외경제관련외교정책의수립시행및총괄조정조약및그밖의국제협정에관한사무관장문화협력, 대외홍보에관한사무관장재외동포정책의수립및재외국민보호지원국제정체의조사분석및이민에관한사무관장 R&D 보조사업 통일부 통일정책, 남부회담, 남북한교류. 인도적문제해결, 북한이탈주민정착지원, 북한정보수집및분석, 통일교육, 남부간출입관리 법무부 검찰, 보호처분및보안관찰처분의관리와집행행형소년의보호와보호관찰갱생보호국가보안사범의보도, 사면, 인권옹호, 공증, 송무국적의이탈과회복, 귀화사법시험및군법무관임용시험법조인양성제도에관한연구 개선법무에관한자료조사대통령 국무총리와행정각부처의법령에관한자문과민사 상사 형사 [4] 행정소송및국가배상관계법령의해석에관한사항출입국 외국인정책에관한사무 청소년보호다문화정책 - 59 -
중앙부처 국방부 행정자치부 ( 행자부 ) 문화체육관광부 ( 문체부 ) 농림축산식품부 ( 농축산부 ) 산업통상자원부 중앙부처기능 대통령의국군통수보좌군정및군령에관한사무관장합참의장과각군참모총장지휘감독 정부기능ㆍ구조혁신정부운영협업촉진일하는방식혁신정부 3.0 확산및변화관리국민인재채용및공직개방확대전문성제고및인적협업증진직무 성과중심인사관리구축생산적공무원문화조성깨끗한공직사회실현공동체생활자치로패러다임전환지방재정구조개혁지방규제혁파근본적지방공기업경영혁신 주요정책에관한대국민홍보계획의수립 조정및협의 지원정책과제와관련된전문가 이해관계자및일반국민등의국정참여의촉진과의견수렴영화 애니메이션 음악 비디오물 게임물 멀티미디어문화콘텐츠 캐릭터 만화및디지털문화콘텐츠등문화산업진흥에관한종합계획의수립 시행문화 여가, 국어, 지역문화정책에관한종합계획의수립 조정및시행문화시설및문화예술 관광등과연계한인문 정신문화진흥에관한사항예술정책에관한종합계획의수립 조정및시행관광산업진흥을위한종합계획의수립및시행생활체육, 전문체육, 스포츠산업, 국제체육교류및장애인체육의진흥을위한장기 단기종합계획의수립정기간행물 방송영상 광고 출판 인쇄등문화미디어산업진흥에관한종합발전계획의수립및시행 식량의안정적공급과농산물에대한품질관리농업인의소득및경영안정과복지증진농업의경쟁력향상과관련산업의육성농촌지역개발및국제농업통상협력등에관한사항식품산업의진흥및농산물의유통과가격안정에관한사항 상업 무역 공업 통상, 통상교섭및통상교섭에관한총괄 조정, 외국인투자, 산업기술연구개발정책및에너지 지하자원에관한사무 광역자치단체수행여부 지자체운영을위한제반업무수행 자치사무문체부업무중보조사업및위임사무집행 농축산부업무중보조사업및위임사무집행 경제통상, 산업기술연구개발일부보조사업및위임사무집행 - 60 -
중앙부처 중앙부처기능 광역자치단체수행여부 보건복지부 ( 복지부 ) 환경부 고용노동부 ( 고노부 ) 여성가족부 ( 여가부 ) 국토교통부 ( 국토부 ) 보건위생 방역 의정 약정 보건산업 기초생활보장 자활지원, 사회보장및사회서비스정책에관한사무인구 출산 보육 아동 노인및장애인에관한사무 환경정책의개발ㆍ조정등환경보전에관한중장기종합계획의수립수질보전대책수립및수질환경기준ㆍ목표기준의설정자연환경보전에관한기본정책의수립자원순환기본계획등자원순환관련기본정책의수립ㆍ시행에관한사항 고용관련정책및전략의수립 총괄직업능력개발훈련에관한정책의총괄 조정 평가국가기술자격정책및제도의수립 총괄빈곤취약계층, 국민기초생활보장법 상의자활대상자에대한고용지원및고용개선등에관한사항국가인력수급정책의수립 운영, 인력수급불균형해소대책의수립등국가인력수급에관한사항대학및전문계고교의취업지원등청년고용관련정책의총괄 조정사회적기업의육성 지원정책의수립 총괄취업규칙, 해고, 임금, 근로시간, 휴일, 휴가등근로기준과관련된정책의수립ㆍ총괄산업안전보건기준의설정등산업안전보건정책의수립 총괄산업재해에관한조사및재발방지대책의수립 지도 여성정책의기획 종합및여성의사회참여확대정책의성별영향분석 평가여성인력의개발 활용청소년정책의협의 조정청소년활동진흥및역량개발유해환경으로부터의청소년보호위기청소년등의보호 지원가족및다문화가족정책의기획 종합양육 부양등가족기능의지원다문화가족의사회통합지원성폭력 가정폭력예방및피해자보호성매매예방및피해자보호아동 청소년등의성보호이주여성 여성장애인등의권익보호 지방중추도시권육성 을통한도시활력회복, 신성장동력확보, 생활인프라조성추진세종시 혁신도시의자족성강화, 제주국제자유도시, 새만금등지역성장거점사업의추진해안및내륙권에 휴양관광벨트구축 노후산단재창조를통해기업생산환경을개선 자치사무복지부업무중보조사업및위임사무집행 자치사무환경부업무중보조사업및위임사무집행 자치사무고노부업무중보조사업및위임사무집행 자치사무여가부업무중보조사업및위임사무집행 자치사무국토부업무중보조사업및위임사무집행 - 61 -
5 처 16 청 중앙부처 해양수산부 ( 해수부 ) 국민안전처 인사혁신처 법제처 국가보훈처 식품의약품안전처 국세청 관세청 중앙부처기능 미래창조기업을유치할수있는산업입지중점지원우수인재를산업단지로유치하기위해산단의정주환경개선도시활력증진사업 ( 도시재생사업과통합 ) 을지속지원지역경제를활성화하기위해주요 SOC 계속사업지원서민및취약계층의주거및교통복지를위한사업추진수해예방을위한하천정비사업중친수 ( 親水 ) 시설 ( 공원 체육시설등 ) 조성 해양지원개발및해양과학기술진흥해양환경보전및연안관리해운업의육성및항만의건설, 운영수자원관리, 수산업진흥및어촌개발선박, 선원의관리및해양안전관리 안전및재난에관한전반적인정책의수립 운영및총괄 조정비상대비와민방위에관한업무소방및방재에관한업무해양에서의경비 안전 오염방제및해상사건수사 행정부소속공무원의인사행정에관한기본정책의수립, 인사행정분야의개혁, 채용, 능력발전, 공직윤리, 복무, 공무원연금, 처우개선, 인사관리및소청에관한사무를관장 국무회의에상정될법령안 조약안의심사총리령안 부령안및훈령 예규의심사대통령및국무총리의명에따른법령안의기초정부입법의총괄법령정비의지원법령해석의원발의법률안의검토 협의및자치입법지원국가법령정보의관리 제공 국가유공자와그유족에대한예우및지원 5 18 민주유공자 특수임무유공자에대한예우보훈보상대상자 고엽제후유의증환자 제대군인에대한지원 식품 건강기능식품 의약품 마약류 화장품 의약외품 의료기기등의안전에관한사무 내국세의부과 감면및징수에관한사무관장국세행정정보화기본계획의수립및집행국세청행정감사제도의운영및행정감사계획의수립 조정내국세와관련된진정및고충처리외국인 외국법인및외국인또는외국법인이실질적으로지배하는내국법인에대한소득세 법인세의부과 감면업무의기획및조사대상자선정기준의마련 급증하는수출입물량과여행자에대한통관관리 광역자치단체수행여부 해양항만정책수산업무해수부업무중보조사업및위임사무집행 자치사무보조사업및위임사무집행 지자체관련업무집행 위임사무집행농산물검사 - 62 -
중앙부처 조달청통계청검찰청병무청방위사업청경찰청문화재청 중앙부처기능 수입물품에대한관세및내국세부과로재정수입확보밀수단속을통한국내산업보호기능수행사회안전과국민건강보호를위한마약, 총기류및유해식품불법반입단속환경보호위한유해화학물질, 희귀동식물불법반입단속공정한경쟁을위한원산지허위표시, 지적재산권침해물품의단속불법외환거래및자금세탁방지를위한새로운대외거래종합단속등 물품구매 공급및공사계약관리주요원자재비축사업운영정부물품및국유재산관리나라장터 ( 국가종합전자조달시스템 ) 운영관리 국가통계활동의전반적인기획및조정통계기준의설정각종경제 사회통계의작성및분석통계정보의처리및관리 범죄수사, 공소의제기및그유지에필요한사항범죄수사에관한사법경찰관리지휘 감독법원에대한법령의정당한적용청구재판집행지휘 감독국가를당사자또는참가인으로하는소송과행정소송수행또는그수행에관한지휘 감독 징병검사현역병입영및사회복무요원 ( 예술체육요원등 ) 소집육 해 공군병모집및선발사회복무요원의교육및관리전시병력동원및훈련소집전문연구요원 산업기능요원및승선근무예비역편입 관리병역의무자의국외여행허가등병역자원관리등 방위력개선사업, 군수물자의조달및방위산업의육성과그밖에방위사업에관한사무 치안에관한사무범죄예방에관한연구및계획의수립경찰수사업무에관한기획 지도 조정및통제도로교통에관련되는종합기획및심사분석경비에관한계획의수립및지도치안정보업무에관한기획 지도및조정보안경찰업무에관한기획및교육외사경찰업무에관한기획 지도및조정 문화재의보존 관리 활용 조사 연구및선양에관한사무문화재지정및등록, 현상변경 발굴등허가, 문화재보존과재정지원, 조선궁 능및중요유적지관리, 우리문화재세계화및남북문화재교류, 문화재조사 연구및전문인력양성 광역자치단체수행여부 위임사무지역통계 지방문화재관련업무집행위임사무집행 - 63 -
중앙부처 농촌진흥청특허청중기청기상청 중앙부처기능 농촌진흥을위한시험 연구개발및보급, 농식품산업발전연구지원및농업인의지도 양성과농촌지도자의훈련에관한사무농업과학기술연구개발사업계획의수립및조정기술보급및교육훈련사업등농촌지도사업종합계획수립및조정농촌진흥사업에관한국제농업연구기관및국제기구와의국제협력농업환경, 농촌자원, 생물자원, 농산물안전성, 농업용에너지및생산자동화, 농업관련유용유전자개발, 유전자변형생물체의안정성, 농업유전자원이용관리, 한식세계화, 전통식품산업화등에관한시험 연구와원원잠종의생산과보급농촌환경자원발굴 보전및개발에관한연구미생물및곤충의분류동정및진단기술개발안전농산물생산기술의개발및평가기법에관한연구식량작물 사료작물 녹비작물 바이오에너지작물등의품종개량, 재배법개선, 생산환경및품질보전에관한시험 연구와기술지원에관한사무채소, 과수, 화훼, 인삼, 약초및버섯류분야의품종개발, 유전육종기술, 유전자원관리 종묘생산, 재배법개선, 토양 병해충 기상등의환경관리및재해경감, 재배시설의구조 자재 기구등의개발, 원예및특작산물의품질평가 보전 이용에관한시험 연구와기술지원에관한사무가축 가금 ( 家禽 ) 및반려동물 ( 반려동물 : 애완동물등 ) 의유전육종 품종개량 영양생리와사양 ( 飼養 ) 사료개발 유전자원관리, 축산물의품질 가공 안전성, 초지조성, 사료자원의육종재배 이용및축산환경에관한시험 연구와기술지원에관한사무 특허 실용신안 디자인및상표에관한사무와이에대한심사 심판및변리사에관한사무 중소기업육성시책, 수립중소기업구조개선사업, 벤처기업육성, 중소기업동향조사분석, 대, 중소기업간협력증진, 전통시장활성화, 중소기업자금인력지원, 중소기업기술지원, 중소기업수요기반확층, 중소기업재해관리, 경영정보화지원 지상기상관측을비롯하여고층ㆍ해양ㆍ항공ㆍ레이더ㆍ지진등분류별기상관측지상기상은 572 개지점 ( 종관기상관측장비 ASOS 95 개지점, 자동기상관측장비 AWS 477 개지점 ) 의지상기상관측망을운영고층기상장비는 5 개지점의레윈존데와오토존데 1 소, 통합고층기상관측망 9 개지점에서윈드프로파일러와라디오미터를운영해양은 11 개지점의해양기상부이, 43 개지점의파고부이, 6 개지점의파랑계, 9 개지점의등표, 18 개지점의연안 광역자치단체수행여부 농업기술원작물 원예 환경농업연구기술보급 자치사무보조사업및위임사무 대기연구수질연구 - 64 -
중앙부처 중앙부처기능 광역자치단체수행여부 방재관측장비, 10 개소지점의선박기상관측장비와 1 척의해양기상관측선 ( 기상 1 호 ) 을운영 10 개지점의기상레이더관측 21 개지점의낙뢰관측 13 개지점의항공관측 127 개지점의지진관측 행정중심복합도시건설청 행정중심복합도시건설사업의총괄 조정예정지역안에서의행위허가및건축사무예정지역 주변지역에대한도시계획의수립주변지역지원사업계획의수립개발계획의수립및실시계획의승인조성토지공급계획의승인선수금의승인준공검사행정중심복합도시건설특별회계의관리 운용행정중심복합도시건설추진위원회의사무지원 세종시관련업무 새만금개발청 새만금사업의총괄 조정기본계획수립및변경새만금사업지역에서의행위허가개발계획의수립및실시계획의승인조성토지등의공급계획의승인준공검사선수금의승인새만금사업지역의재해 재난의관리새만금사업투자유치및새만금위원회의사무지원 새만금관련업무 방송통신위원회 방송광고정책, 편성평가정책, 방송진흥기획, 방송정책기획, 지상파방송정책, 방송채널정책에관한사항조사기획총괄, 방송통신시장조사, 방송통신이용자보호, 시청자권익증진, 개인정보보호윤리에관한사항방송용주파수관리에관한사항 5 위원회 공정거래위원회 금융위원회 시장지배적지위의남용행위규제, 기엽결합의제한및경제력집중의억제, 부당한공동행위및사업자단체의경쟁제한행위규제, 불공정거래행위및재판매가격유지행위규제, 부당한국제계약의체결제한, 경쟁제한적인법령및행정처분의협의 조정등경쟁촉진정책에관한사항을관장 금융에관한정책및제도에관한사항금융기관감독및검사 제재 ( 制裁 ) 에관한사항금융기관의설립, 합병, 전환, 영업의양수 양도및경영등의인가 허가에관한사항자본시장의관리 감독및감시등에관한사항금융중심지의조성및발전에관한사항위사항에관련된법령및규정의제정 개정및폐지에관한사항금융및외국환업무취급기관의건전성감독에관한양자간협상, 다자간협상및국제협력에관한사항외국환업무취급기관의건전성감독에관한사항 공정경제업무 - 65 -
중앙부처 국민권익위원회 원자력안전위원회 중앙부처기능 국민의권리보호 권익구제및부패방지를위한정책의수립및시행고충민원의조사와처리및이와관련된시정권고또는의견표명고충민원을유발하는관련행정제도및그제도의운영에개선이필요하다고판단되는경우이에대한권고또는의견표명위원회가처리한고충민원의결과및행정제도의개선에관한실태조사와평가공공기관의부패방지를위한시책및제도개선사항의수립 권고와이를위한공공기관에대한실태조사공공기관의부패방지시책추진상황에대한실태조사 평가부패방지및권익구제교육 홍보계획의수립 시행비영리민간단체의부패방지활동지원등위원회의활동과관련된개인 법인또는단체와의협력및지원위원회의활동과관련된국제협력부패행위신고안내 상담및접수등신고자의보호및보상법령등에대한부패유발요인검토부패방지및권익구제와관련된자료의수집 관리및분석공직자행동강령의시행 운영및그위반행위에대한신고의접수 처리및신고자의보호민원사항에관한안내 상담및민원사항처리실태확인 지도온라인국민참여포털의통합운영과정부민원안내콜센터의설치 운영시민고충처리위원회의활동과관련한협력 지원및교육다수인관련갈등사항에대한중재 조정및기업애로해소를위한기업고충민원의조사 처리 행정심판법 에따른중앙행정심판위원회의운영에관한사항다른법령에따라위원회의소관으로규정된사항 원자력안전관리에관한사항원자력안전관리에따른연구 개발에관한사항그밖에 원자력안전위원회의설치및운영에관한법률 또는다른법률에서위원회의사무로정한사항 광역자치단체수행여부 제 3 절광역자치단체의재정현황 1. 국가와광역자치단체의재정배분현황국가와광역자치단체의재정배분현황을살펴보면, 2009년이후국가재정과지방교육재정은증가하고있으나, 지방재정은감소하고있다. - 66 -
< 표 3-3-1-1> 국가재정과지방재정의비율 ( 단위 : %) 구분 최근통계치 2009 2010 2011 2012 2013 2014 국가재정 55.1 55.5 56.0 55.5 56.9 55.9 지방재정 34.8 34.4 33.5 33.8 33.2 33.3 지방교육 10.1 10.1 10.5 10.7 10.9 10.8 주 : 당초예산 ( 순계 ) 기준이며예산순계는자치단체내회계간 ( 일반회계-특별회계 ) 내부거래, 자치단체간 ( 시도-시군구 ) 외부거래중복계상분을공제한금액임 2. 국세와지방세구조현황 최근의국세와지방세를비교하면 < 표 3-3-2-1> 과같다. < 표 3-3-2-1> 국세및지방세구조 국세 (14 개, 205.5 조원 ) 지방세 (11 개, 53.8 조원 ) 직접세 간접세 관세및목적세 도세 시 군세 소득세 (53.3) 법인세 (42.7) 상속 증여세 (4.6) 종합부동산세 (1.3) 부가가치세 (57.1) 개별소비세 (5.6) 주세 (2.9) 인지세 (0.7) 증권거래세 (3.1) 관세 (8.7) 교통 에너지 환경세 (13.5) 농어촌특별세 (3.3) 교육세 (4.6) 과년도수입 (4.1) 등록면허세 (1.3) 취득세 (13.3) 지방소비세 (3.1) 레저세 (1.0) 지방교육세 (5.0) 지역자원시설세 (0.9) 등록면허세 (1.3) 재산세 (8.3) 지방소득세 (10.3) 주민세 (0.3) 담배소비세 (2.8) 자동차세 (6,7) 과년도수입 (0.6) 주 : 국세는 2014년기준, 지방세는 2013년기준징수액임 자료 : 기획재정부, 행정자치부 ( 국회예산정책처웹사이트인용, 2015.11.7.) 2014년기준국세는 14 세목에 205.5조원이징수되었으나, 지방세는 11개세목에 53.8조원이징수되어국가와지방정부의세수기반에큰격차가있음을보여주고있다. 지방세는다시도세와시군세로나뉘는데, 도세의수입이시군세에비하여낮은것을알수있다. 특히취득세가도세의기반의주요기반이어서경기침체로인한부동산거래의감소는도의재정을약화시키는원인이되고있다. 즉, 사무는시군과비슷한반면, 세수는적고기초지자체에대한보조금지급의부담까지안고있는것이도세의특징이다. - 67 -
3. 지방재정의회계별현황 < 표 3-3-3-1> 은예산을기준으로일반회계, 공기업특별회계및기타회계를합한지방재정의회계별규모를나타내고있는데, 총계는거의매년꾸준히증가하고있다. 광역자치단체인특별시, 광역시및도의재정규모도매년꾸준히오르고있으며, 시, 군, 자치구의합계와비슷한규모이다. 일반회계가차지하는비중이가장크며, 기타회계와공기업특별회계의순으로규모가적어지고있다. 시군구에비하여시도의공기업특별회계와기타회계의비중의합이더큰것을알수있다. 따라서시도의재정은시군구에비하여경기의영향을더많이받을수밖에없는취약한구조이다. 종합하면, 광역자치단체의재정구조는다음과같은문제점들을보이고있다. 첫째, 처리해야할사무에비하여수입이낮은구조를가지고있다. 둘째, 그럼에도불구하고시군구의재정규모와비슷하며, 보조금지급의부담을가지고있다. 셋째, 경기변동에민감한세입기반을가지고있어불경기에는평소시도가수행하던사업에차질을가져올수있을정도로취약한재정기반을가지고있다. 넷째, 중앙정부가계속새로운사업을발굴하여지자체로하여금참여토록하는사업에대한매칭펀드요구로인하여재정력의고갈과중앙-지방의재정적갈등이고조되고있다. 다섯째. 이로인하여광역자치단체중특히도는지역발전, 지역개발, 광역행정등타지자체및세계타지역과의경쟁에서제역할을할수없을정도로자치역량이저하되고있다. - 68 -
< 표 3-3-3-1> 지방재정회계현황 ( 예산기준, 단위 : 십억원 ) 2005 (%) 2006 (%) 2007 (%) 2008 (%) 2009 (%) 2010 (%) 2011 (%) 2012 (%) 2013 (%) 합계 137,380 100 150,021 100 165,002 100 186,088 100 206,545 100 197,897 100 206,115 100 223,055 100 235,851 100 총계 일반회계공기업특회기타특회 106,557 100 116,525 100 127,301 100 147,147 100 164,351 100 159,282 100 166,205 100 179,951 100 191,762 100 13,657 100 14,188 100 15,236 100 15,478 100 17,240 100 16,093 100 16,645 100 18,014 100 18,493 100 17,166 100 19,307 100 22,463 100 23,462 100 24,954 100 22,521 100 23,263 100 25,089 100 25,595 100 합계 67,872 49.4 75,874 50.6 83,594 50.7 91,544 49.2 103,290 50 99,885 50.5 103,579 50.3 111,019 49.8 118,115 50.1 특별 광역시 도 일반회계공기업특회기타특회 50,146 47.1 56,448 48.4 60,856 47.8 68,024 46.2 78,247 47.6 76,636 48.1 79,763 48 85,427 47.5 91,307 47.6 7,295 53.4 7,735 54.5 8,648 56.8 8,585 55.5 9,092 52.7 8,971 55.7 8,933 53.7 9,483 52.6 9,982 54 10,430 60.8 11,690 60.5 14,089 62.7 14,933 63.6 15,950 63.9 14,277 63.4 14,882 64 16,108 64.2 16,825 65.7 합계 37,875 27.6 40,284 26.9 44,640 27.1 49,976 26.9 54,302 26.3 51,442 26 54,231 26.3 60,136 27 62,877 26.7 시 일반회계공기업특회기타특회 28,083 26.4 29,529 25.3 33,448 26.3 38,605 26.2 41,574 25.3 40,399 25.4 42,669 25.7 47,052 26.1 50,077 26.1 6,039 44.2 6,024 42.5 6,048 39.7 6,287 40.6 7,493 43.5 6,398 39.8 6,778 40.7 7,723 42.9 7,675 41.5 3,753 21.9 4,730 24.5 5,143 22.9 5,083 21.7 5,235 21 4,644 20.6 4,783 20.6 5,360 21.4 5,124 20 합계 19,269 14.0 20,922 13.9 21,939 13.3 26,812 14.4 28,193 13.6 27,133 13.7 28,515 13.8 30,267 13.6 31,070 13.2 군 일반회계공기업특회기타특회 17,012 16.0 18,617 16 19,293 15.2 23,990 16.3 25,065 15.3 24,012 15.1 25,186 15.2 27,136 15.1 27,850 14.5 322 2.4 428 3 540 3.5 604 3.9 654 3.8 723 4.5 934 5.6 807 4.5 835 4.5 1,934 11.3 1,877 9.7 2,106 9.4 2,217 9.5 2,473 9.9 2,397 10.6 2,395 10.3 2,324 9.3 2,384 9.3 합계 12,362 9.0 12,939 8.6 14,827 9 17,754 9.5 20,759 10.1 19,436 9.8 19,789 9.6 21,630 9.7 23,787 10.1 자치구 일반회계공기업특회기타특회 11,314 10.6 11,930 10.2 13,702 10.8 16,526 11.2 19,464 11.8 18,233 11.4 18,586 11.2 20,334 11.3 22,527 11.7 0-0 0 - - - - - - - - - - - - - - 1,048 6.1 1,009 5.2 1,125 5 1,228 5.2 1,294 5.2 1,202 5.3 1,202 5.2 1,296 5.2 1,260 4.9-69 -
제 4 절광역자치단체의자치역량현실태분석 1. 권력구조적자치역량분석 1) 지방자치권우리나라의지방자치권은 헌법 에의하여보장되는데, 헌법 제117조는지방자치단체의존재를확인하며기본적인권한이 주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있는 권한을부여하고있다. 또한, 제118조에서는지방의회를구성할수있으며, 그권한에대한사항은법률로정하도록되어있다. 따라서 헌법 에기초하여지방자치법을비롯한여러가지법률에서지방자치권을규정하고있는데, 지방자치권은자치입법권, 자치행정권, 자치조직권, 자치재정권등으로나누어볼수있다. 여기서는각각의현황과한계를살펴보기로한다. (1) 자치입법권자치입법권은주민이나주민의대표에의하여만들어진규칙이나규정을의미하는데, 우리나라에서는조례와규칙이이에해당하며주민이아닌주민대표들이이를만들수있게되어있다. 헌법 과 지방자치법 을보면, 지방의자치입법권은상당히보장받는것처럼규정되어있다. 그러나 지방자치법 곳곳에는자치입법권을제한할수있는요소들이있는데, 이들을살펴보면다음과같다. 가. 조례와규칙의제정범위지방자치단체의자치입법권은 헌법 이정한권리로서, 헌법 제117조제 1항은 지방자치단체는법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다 라고규정하고있다. 또한, 지방자치법 제22조는 지방자치단체는법령의범위안에서그사무에관하여조례를제정할수있다 고규정하고있으며, 제23조는 지방자치단체의장은법령이나조례가위임한범위에서그권한에속하는사무에관하여규칙을제정할수있다 고규정하고있다. 그리고제39조는조례의제정 개정및폐지가지방의회의의결사항으로규정하고있다. 그런데조례와규칙은 지방자치법 제22조와제23조에의하여오히려제 - 70 -
한당하고있다. 즉, 조례와규칙은법률은물론행정부령의범위도넘지못하게하고있다. 또한 지방자치법 제9조제2항의단서는 다만, 법률에이와다른규정이있으면그러하지아니하다 라고하고있어다른법률로서조례와규칙의사무를정할수있도록하고있다. 그결과, 지방자치법 제9조에예시된다양한사무들 20) 에대하여지자체가자유로이조례나규칙을만들수있는것이아니라, 개별법에의하여이사무들에대한처리주체나방법등을다르게정할수있게되는것이다. 나. 법률위임의범위 지방자치법 제22조단서는 다만, 주민의권리제한또는의무부과에관한사항이나벌칙을정할때에는법률의위임이있어야한다. 고규정하여, 주민의권리제한과의무부과에관한조례나규칙은법률적근거가있기전에는지자체자의로만들수없게하고있다. 일견주민의권익을보호하는측면이있으나, 다른한편으로자치입법권의효력을감소시켜자치역량을저하시키는부작용도있는것이다. 다. 국가의지도와감독 지방자치법 제172조제1항은 지방의회의의결이법령에위반되거나공익을현저히해친다고판단되면시 도에대하여는주무부장관이, 시 군및자치구에대하여는시 도지사가재의를요구하게할수있고, 재의요구를받은지방자치단체의장은의결사항을이송받은날부터 20일이내에지방의회에이유를붙여재의를요구하여야한다. 고규정하여, 자치입법권은국가에의하여제약을받을수있다. 시 도의의결사항중자치입법권인조례에대하여중앙정부의주무부장관이판단을하게되며, 위법성뿐만아니라공익성에입각하여재의를요구할수있는여지를두어자치입법권이훼손될가능성이크게존재하는것이다. 또한, 지방자치법 제 172조제2항은 제1항의요구에대하여재의의결과재적의원과반수의출석과출석의원 3분의 2 이상의찬성으로전과같은 20) 지방자치법 제 9 조제 2 항은지방자치단체의사무범위로서지방자치단체의구역, 조직, 행정관리등에관한사무 (11 개 ), 주민의복지증진에관한사무 (10 개 ), 농림 상공업등산업진흥에관한사무 (14 개 ), 지역개발과주민의생활환경시설의설치 관리에관한사무 (15 개 ), 교육 체육 문화 예술의진흥에관한사무 (5 개 ), 지역민방위및지방소방에관한사무 (2 개 ) 등총 57 개의사무를예시하고있다. - 71 -
의결을하면그의결사항은확정된다. 고규정하여, 재의결의높은의결정 족수를요구하고있어그만큼자치입법권을행사하기힘들게만들고있다. (2) 자치행정권자치행정권은지방정부가자기권한에속하는사무를스스로처리할수있는권한을의미한다. 여기에는통상인 허가권의행사와통상적인관리행정, 지역사회와주민에게필요한행정서비스의제공, 질서를유지하고주민의재산과권리를보호하기위한권력행정, 이러한사무들을처리하는데필요한인력을충원하고운영하는자치인사권, 도시계획을포함하여토지이용에관한자치계획권등이포함된다 ( 김병준, 2009: 334). 그런데자치행정권도여러가지요인으로제약을받을수있다. 우선, 자치입법권이각종의법령에의하여제약을받아실질적으로그범위가넓지않으므로, 따라서자치행정권의범위도줄어들게된다. 즉, 조례나규칙은 지방자치법, 지방공무원법, 국민기초생활보장법, 사회보장기본법 등개별법과그시행령에의하여제한을받게된다. 또한, 고유사업에해당하는자치단체장의복지공약사업은사회보장기본법에의하여보건복지부장관과사전에협의하여도입토록하고있어실질적인자치행정권의발현여지는크게줄어들고있다. 21) 지방자치법 제166조제1항은 중앙행정기관의장이나시 도지사는지방자치단체의사무에관하여조언또는권고하거나지도할수있으며, 이를위하여필요하면지방자치단체에자료의제출을요구할수있다. 고규정하여, 자치사무에대한간섭의여지를두고있다. 또한, 동법제167조 ( 국가사무나시 도사무처리의지도 감독 ), 제168조 ( 중앙행정기관과지방자치단체간협의조정 ), 제169조 ( 위법 부당한명령 처분의시정 ), 제170조 ( 지방자치단체의장에대한직무이행명령 ), 제171조 ( 지방자치단체의자치사무에대한감사 ) 등많은규정들이중앙정부의지방자치단체사무처리에대한간섭을명문화하고있어, 자치행정권은그만큼줄어들수있게된다. (3) 자치조직권 자치조직권은지방정부를운영하는데필요한조직을스스로설치하여운영 하거나폐지할수있는권한을의미한다. 여기에는관리행정조직은물론지 21) 매일경제. 자멸부를지자체 복지퍼주기, 2015. 11. 10. - 72 -
방공기업등각종의경영조직도포함되며, 타지방자치단체와협력하여특별지방자치단체등을만들수있는권한도해당한다. 그러나자치조직권은특히더법령에의한제약을받고있다. 지방자치단체내부의행정구역개편, 기관구성, 지방의원의수등과같은사안이모두지방자치법등에의하여국가의승인을받거나대통령으로정하게되어있다. 지방자치법 제112조 ( 행정기구와공무원 ) 제1항은지방자치단체가그사무를분장하기위하여필요한행정기구와지방공원을둔다고규정하고있지만, 제2항에서는 제1항에따른행정기구의설치와지방공무원의정원은인건비등대통령령으로정하는기준에따라그지방자치단체의조례로정한다. 라고규정하여지자체의자율적조직권의여지를없애고있다. 또한, 제 3항에서는 행정자치부장관은지방자치단체의행정기구와지방공무원의정원이적정하게운영되고다른지방자치단체와의균형이유지되도록하기위하여필요한사항을권고할수있다 고하여지방공무원정원관리에있어서도국가의개입여지를크게두고있다. 과거지방자치단체의정원관리에국가의승인제도가있었으며, 이에대한반발이심하자총액인건비제를 2007년부터도입하였다. 그러나총액인건비제는과장급이상의직급에대하여는국가의승인을받도록하여지자체의자율성제약을받는다는반발이있었으며, 2014년기준인건비제를도입하여지자체의인사자율성을확대하였다. 그러나이것도행자부가제시하는기준에따라야하는제약요인이있으며, 재정력이열악한지자체는그나마자율의여지가없는요소가있다. 자치조직권의제약은비단집행부만의문제가아니라, 지방의회도마찬가지이다. 지방의회의자치조직권중사무기구에대한인사권이특히문제가되는데, 지방자치법에의하면지방의회에는사무기구를둘수있으며, 여기에사무처장, 사무국장, 또는사무과장과직원을두게되는데, 이들은모두지방공무원으로보하게되어있다. 또한이들에대한임명권은지방의회의장이아닌지방자치단체장이갖게하고있었다. 그러나자치단체장에의한지방의회사무직원에대한임명권은지방의회의자율성을지나치게제한한다는비판이커서, 2006년 지방자치법 개정을통하여이들중전문직과계약직그리고기능직공무원에대한임용권은자치단체장으로하여금지방의회사무기구의장에게위임하도록하였다. 그리고 2012년다시사무직원은지방의회의장의추천에따라그지방자치단체장이임명하며, 별정직공무원, 지방공무원법제25조의5에따른임기제공무원그리고대통령령으로정하는일반직공 - 73 -
무원은사무기구의장에게그권한을위임하도록지방자치법을개정하였다. 비록지방의회의장의인사권이과거보다는강화되었지만, 아직도자치단체장의영향력이행사될수있으며, 이보다도더큰문제는사무기구설치및직원의임명이완전히자율에의한조례로결정되는것이아니라국가가만든법의테두리내에서조례의형식을빌려운영되고있다는점이다. 한편, 지방의회의자치조직권과관련하여계속주장되어온것은지방의회전문성강화를위하여유급보좌관제도를두자는것이었으나, 2012년대법원은유급보좌관제도가위법한것으로판결하였다. 22) 한사례로서, 경기도는 2013년도예산안심의시 ' 의회역량제고 ' 명목으로 17억7000만원을증액하여, 경기개발연구원에지방의회유급보좌관역할을수행하는의정연구센터를설치하고지방의원을지원할석 박사급인력 27명을채용하였다. 의정연구센터의수행업무를보면 2013년 3월부터 1년여동안의원개인의의정활동지원이전체업무의 98.2% 를차지, 사실상의원보좌기능을위해운영되었는데, 2015년 3월감사원은이를법률상근거가없는것으로폐지를권고하였다. 23) 2015년 4월 28일국회안전행정위원회는지방의회의원보좌관제시행근거를담은지방자치법개정법률안을가결하였으나, 일부국회의원들이원래무급명예직에서시작한기초 광역의회가유급으로바뀌었는데보좌진제도까지도입하게되면근본취지에역행한다는주장을내세워본회의까지상정되지는못하였다. 24) 따라서집행부는물론지방의회의자치조직권은각종의법률의제약, 단체장사무직원중관리자임명권, 대법원의판결및정치권의제동등으로자율성이상당히제약을받고있는상황이다. (4) 자치재정권자치재정권은지방정부를운영하는데필요한재원을확보하고이를자율적으로관리 운용하는권한을의미한다. 여기에는재정권력으로써조세권외에세외수입과경영수입을확보할수있는권한도포함된다. 그런데우리나라자치재정권은조세법률주의에입각해법률로정하는세목이외에지자체가스스로세목을정하여징세할수없다. 25) 지방세기본법 은 22) 2012 년대법원이지방의원 1 명당유급보좌관 1 명을두도록한경기도의조례안에대해법률상근거가없다며무효라고결정하였다. 23) 경상일보 (2015.3.25.). 지방의회보좌관제도입제동걸리나 24) 제민일보 (2015.4.29.). 지방의원보좌관제도입가시밭길 25) 지방세기본법 에제 7 조에의하면, 지방세는보통세와목적세로구분된다. 보통세의 - 74 -
세목을정하고있으며 지방세법 은세율을정하고있어, 지자체가세목을정하거나세율을정할수없게하고있다. 다만, 일부세목에대하여탄력세율을인정할경우지자체는그범위내에서세율의가감이가능하다. 또한, 법률에의해과세표준, 납세의무자, 징수의방법과절차등세부적인사항까지규정되고있다. 지방채의발행도 지방재정법 에서엄격히통제를하고있는데, 제11조 ( 지방채의발행 ) 에서그발행한도를대통령령으로정하게되어있으며, 그한도를넘을경우와외채를들여올경우에는행자부장관의승인을얻도록하고있어재정확보와지방채투입사업에있어중앙정부의의지가크게개입될여지가있다. 또한, 지방자치단체가확보한재정의운용에있어서도국가가법령으로세세히통제를하고있다. 지방재정법 제38조 ( 지방자치단체재정운용업무편람등 ) 제1항은 행정자치부장관은국가및지방재정의운용여건, 지방재정제도의개요등지방자치단체의재정운용에필요한정보로구성된회계연도별지방자치단체재정운용업무편람을작성하여지방자치단체에보급할수있다 고규정하고있으며, 제2항은 지방재정의건전한운용과지방자치단체간재정운용의균형을확보하기위하여필요한회계연도별지방자치단체예산편성기준은행정자치부령으로정한다. 고규정하고, 제3항은 행정자치부장관은지방자치단체의건전한재정지출에필요한기준을정하여지방자치단체에통보할수있다 고규정하여, 사실상국가가지자체의재정운용에크게개입할여지를제공하고있다. 2) 중앙통제의정도 (1) 지방정부에대한통제지방정부에대한국가의통제는민선자치시대개막이후다소나마축소되었다. 아직도국가가지방자치단체의자치역량을제한할수있는여지가각종법률에많이있기는하지만, 과거민선이전과비교하면다소신장된것이사실이다. 그러한증거는여러가지가있는데, 여기서는지방정부에대한통제와관련하여몇가지의변화된제도를살펴보기로한다. 과거지방에대한중앙정부의통제일변도관계는민선자치가탄생하면서 세목은취득세, 등록면허세, 레저세, 담배소비세, 지방소비세, 주민세, 지방소득세, 재산세및자동차세이며, 목적세의세목은지역자원시설세와지방교육세이다. - 75 -
서서히변화하였는데, 김영삼정부의지방분권특별법등에의한지방자치단체의국정참여를필두로계속국정참여가증대되었다. 김대중정부때인 1999년에는지방자치법을개정하여지방자치단체장등협의체설립의근거를마련하여국정참여를하게하였으며, 이명박정부때인 2011년에는지방자치와관련된법률의제 개정및폐지가필요한경우지방자치단체장등협의체의견제출권을신설하였다. 의견을통보받은중앙행정기관의장은 2개월내에타당성을검토하여그결과를행자부장관에통보하고, 행자부장관은지체없이이를해당협의체에그결과를통보하도록하였다. 2005년부터 2014년까지전국시도지사협의회가제출한 365건의제안에대하여 47.7% 의중앙수용률을보이고있으며, 2011년부터 2014년까지전국시도의회의장협의회, 전국시장군수구청장협의회및전국시군자치구의회의장협의회등이제출한제안에대하여는각각 28.4%, 22.0% 및 23.1% 의수용률을보이고있어, 전국시도지사협의회외에는수용률이낮은것을알수있다. 26) 중앙과지방의갈등을조정하기위한제3자에의한갈등관리제도로써법원등에의한해결과헌법재판소에의한해결의절차외에, 지방자치법에제168 조제1항에근거하여행정협의조정위원회를국무총리산하에설립하여중앙행정기관의장과지방자치단체의장이사무처리에있어의견의불일치가있을경우문제를협의하고조정하도록하여통제일변도의지방정부관리방식이많이개선되었다. 다만, 2001년부터 2012년도까지행정협의조정위원회의운영실적은 14건밖에되지않아, 제도는있으나실적이미미한것으로보인다. 27) 중앙정부의지방정부에대한통제는제도적으로많이진전되었으며협의를위한기구를운영하고있지만, 전반적으로그운영이나실적은그리높은편이아니어서, 아직도개선의여지가크다고하겠다. (2) 단체장에대한통제지방자치단체장은정치적으로지방자치단체를외부에대표하는수장을의미할뿐만아니라, 공 사법상법률행위에있어서도지방자치단체를대표하는사람을말한다. 자치단체장은지방자치단체의최고집행기관으로서사무를총괄하게되며, 지방자치단체에귀속된사무를그의책임하에집행하게된다. 그러나한편으로국가나상급자치단체로부터위임된사무를수임 처리하는하 26) 행정자치부등 (2015). 지방자치 20 년평가. p.443 27) 상게서. p.448-76 -
급기관의지위도동시에가지고있게된다. 따라서중앙정부의단체장에대한통제가발생하게되는데, 여기서는중앙의단체장에대한통제제도의변화를중심으로살펴보기로한다. 우선중앙정치나집권세력의영향을받을수있는여지가정당공천제에의하여발생할수있다. 그러나광역자치단체장의정당공천과관련한제도적변화는별로없어정치적견제, 선거법위반혹은형사처벌등의원인이아니면논의의실익이없다. 2014년 6월 14일지방선거제6기지방자치단체장들중선거법을위반하여재판이진행중인경우는 2015년 5월현재광역단체장 1명, 기초단체장 15명, 교육감 3명등이다. 28) 선거법위반은후원금과관련된경우가많아 2010년정치자금법개정을통하여지방자치단체장후보도후원회지정권자로포함되었다. 그러나다수의당선자들이공천헌금, 조직관리비용, 선거운동자금등을마련하기위하여대출, 뇌물, 후보사퇴에대가지불, 당선후비리등을저지르는것을보면, 후원금제도하나만으로는청렴한단체장을선출하기어려운것이현실이다. 따라서보다청렴한자치단체장을선출하기위하여기부나후원금모금방식의현실화가요구된다고할수있다. 둘째는법령상통제수단으로국회의국정감사, 감사원감사, 중앙정부의지도 감독등이있을수있다 ( 홍정의, 2006). 그러나각통제수단은다음과같은문제점들이노정되고있다. 국정감사는권력분립의원칙때문에기속력있는행정처분을내리기어려우며, 고유의자치사무에대한감사가어렵고, 중앙부처와국회상임위감사의중복문제가발생할수있다. 감사원감사는인력의부족으로인한부실감사, 행자부합동감사나시도감사에비하여업무전문성저하등의문제가발생할수있다. 그리고광역자치단체에위임된사무및각종사업에대한중앙정부의지도 감독은주로합동감사를통하여이루어지게되는데, 자치사무와국가사무의영역구분이모호하고, 자치사무에대한감사는법령위반사항에한정하여실시되나감사시법령위반에대한견해의차이로이견이발생하며, 직무이행명령권등도지방자치단체장이이를거부하면강제하기가쉽지않은문제점들이있다. 국가의지방자치단체장에대한정당한통제는단체장의자치역량강화를위하여필요하나, 자칫국가의간섭으로오해될여지가있으며정치적으로악용될여지도있어, 이를위한투명한제도적개선이요구된다고하겠다. 아울러정보공개, 비교공시, 인사공정성확보장치, 지방의회등을통한제도적 28) 연합뉴스. 1,2 심재판마친단체장 34 명중 15 명당선무효위기, 2015.5.13. - 77 -
견제장치, 귀책사유에대한명확한제시및책임성강화제도등의마련이 요구된다. 29) (3) 지방의회에대한통제선거를통하여선출된의원들이지방의회를구성하고이들이주민의뜻을수렴하여의결권을행사하는것은지방민주주의의핵심이라고할수있다. 그리고그전제조건은의원들의의결권이외부의의사에좌우되지않고그의결의내용이전문성에입각한질적품질을확보하기위한제도적장치의마련에있다고할수있다. 따라서여기서는지방의회에대한국가의통제를줄이고의결권의품질을높이기위해그동안어떤제도적변화가있었는지살펴보는것이필요하다. 우선주민의의사가의정에제대로반영되기위한제도적변화를살펴보면, 주민투표 (2004), 주민소환 (2004), 주민감사청구요건의완화 (2005), 주민소송 (2006), 주민조례제정및개폐청구 ( 주민발의 ) 등의제도가도입되었다. 지방의회의기능과권한확대및자율성을보장하기위하여이전에광역의회는 120일, 기초의회는 80일을초과하여회의를열수없었던규정을 2006 년삭제하고, 이를지자체의조례로정하도록하여의회일정운영의자율성을확보하였다. 또한의원의전문성향상과지방의정지원을위하여지방자치법제59조 ( 전문위원 ) 을개정하여전문의원제를확대하였으며위원장과위원의자치입법활동을돕도록하였다. 전문의원의역할은위원회에서의안과청원등의심사, 행정사무감사및조사, 그밖의소관사항과관련하여검토보고및관련자료의수집 조사 연구를하는것이다. 다만, 그직급과정수등에관한사항은지방의회의자율이아니고대통령령으로정하게되어있어아직도중앙의통제여지는남아있는부분이있다. 또한의결권의범위가앞에서본바와같이다른법률에의하여제한당하고있는점등은아직도개선되어야할부분이다. 지방의회일정의증가와전문위원의지원등에힘입어, 조례와규칙의제정은매년꾸준히늘어났는데, 특히조례의제정건수는 2004년전국적으로 33,982건에서 2014년 63,476건으로늘어났다. 규칙제정도동기간에 16,565건에서 26,687건으로늘어전반적으로지방의회의의결권은향상된것으로보인다. 30) 다만조례의발의자가자치단체장인경우가지방의원발의보다많아 29) 행정자치부등 (2015). 지방자치패러다임전환. p.73-78 -
지방의회전문성향상에대한제도보완이요구된다. 지방의원에대한의회활동전문성과전념성을증진시키기위하여 2006년부터지방의원에대한의정비유급화를시행하였다. 이로인하여고학력전문직의지방의회진출이증대되는효과를가져온것으로분석되고있다. 31) 단, 초기의정비심의위원회가자율적으로의정비를규정하여과다인상의문제가나타나자, 2008년부터자치단체유형별로기준액을설정하여 2009년이후큰변화가없게되었다. 지방의회자율성신장의기회가과욕에의하여중앙의통제를받게된사례라고할수있다. 2. 행정구조적자치역량분석 1) 인적역량 (1) 인력확보형태가. 국가및지방공무원수우리나라지방공무원의인력현황은 < 표 3-4-2-1> 과같다. 2014년말기준으로지방공무원의현원은약 290천명으로서중앙공무원수가약 634천명인것에비하면절반이되지않는다. 이를다시시도및시군구로나누어살펴보면, 시도공무원이약 85천명이며, 시군구공무원이약 157천명이며, 읍면동공무원이약 47천명이다. 따라서시도공무원은읍면동을포함한시군구공무원의수의절반이되지않는다. 시도공무원을다시특별시, 광역시및도로나누어살펴보면, 특별시의공무원이약 17천명이며, 광역시의공무원이약 28천명이며, 도의공무원은약 41천명정도이다. 2014년말행자부인구통계에따르면, 우리나라주민등록인구총수는약 51,328천명이며, 서울특별시인구는약 10,103천명이며, 광역시인구는약 13,245천명이며, 도는약 27,979천명정도이다. 따라서인구의지자체별규모로보았을때, 광역시의공무원이가장많고, 그다음으로서울특별시이며, 도가가장적은것을알수있다. 따라서단순히이구대비공무원수라는차원에서보면, 도의인적역량이가장적은것을알수있다. 이는도의사무나기능이많음에도공무원의수는상대적으로적음을뜻하는것이다. 30) 행정자치부등 (2015). 지방자치 20 년평가. p.364 31) 행정자치부등 (2015). 지방자치 20 년평가. p.358-79 -
지 방 시도시군구읍면동 < 표 3-4-2-1> 지방공무원기관별현원 (2014.12) 현원 계 지방직 국가직 총계 924,888 중앙 633,974 633,914 계 289,914 289,837 77 소계 85,366 85,289 77 특별시 16,806 16,801 5 광역시 27,842 27,820 22 도 40,718 40,668 50 소계 157,460 157,460 시 74,108 74,108 군 35,633 35,633 자치구 47,719 47,719 소계 47,088 47,088 읍 5,211 5,211 면 16,871 16,871 동 25,006 25,006 자료 : 행정자치부 (2014). 지방자치단체공무원인사통계 (12.31 기준 ), 인사혁신처 (2014). 행정부국가공무원인사통계 (12.31 기준 ). 나. 직종별국가및지방공무원수한편 < 표 3-4-2-2> 의직종별공무원수를보면, 중앙정부는특정직공무원의수가일반직에비하여훨씬많은반면, 지방자치단체는일반직공무원의수가특정직공무원에비하여압도적으로많음을알수있다. 중앙의특정직은교육부, 경찰청, 국민안전처, 대검찰청, 외교부, 중기청등의순서로많이분포하고있으며, 일반직은미래창조과학부 ( 우정직포함 ), 국세청, 법무부, 교육부, 고용노동부등의순서로많이분포하고있다. 지방자치단체에서는일반직공무원중에서일반공무원이약 243천명으로대부분을차지하며, 시간제및임기제는약 5천명으로비중이낮으며, 전문경력관이나전담직원은합하여약 1천명정도로더적은것을알수있다. 따라서지방자치단체는중앙정부에비하여전문경력을갖거나특정업무를전담하는인력은매우적은것을알수있다. 특정직공무원에는소방직, 교육직및자치경찰이있는데, 일반직공무원다음으로많은비중을차지하고있다. 특정직공무원중에는소 - 80 -
방직이대부분을차지하고있으며, 교육직이나자치경찰은수는매우적다. 초중등교원이국가직이어서교육직지방공무원의수가적은것이다. 그리고 별정직과정무직지방공무원수가적은것을알수있다. < 표 3-4-2-2> 직종별현원 (2014.12) 일반직 특정직 지방 현원 소계지방직국가직 중앙 계 289,914 289,837 77 633,974 일반 243,022 242,969 77 156,540 시간선택제채용공무원 277 277 전문경력관 554 554 전담직위 563 563 일반임기제 4,567 4,567 소계 40,179 40,157 22 477,077 소방직 39,286 39,264 22 교육직 774 774 자치경찰 119 119 정무직 246 244 2 120 별정직 505 505 314 정무직 120 자료 : 행정자치부 (2014). 지방자치단체공무원인사통계 (12.31 기준 ), 인사혁신처 (2014). 행정부국가공무원인사통계 (12.31 기준 ) 종합하면, 지방공무원의대부분은일반직공무원이며, 그다음으로소방직등이순서로비중이높은것을알수있다. 전문직의확보라는차원에서보면, 전문경력관과소방직등이전문직에해당할수있는데, 그수는일반직공무원에비하여훨씬적어향후이의확보가필요함을알수있다. 또한초중등교사가지방자치단체교육청산하의각급학교에서근무하면서국가직을유지하고있어, 이들을지방직공무원으로변경하여지방자치단체의인적역량을강화할필요도있다. - 81 -
다. 지방공무원의인적교류지방공무원의인적역량을높이기위한타기관과의 2014년도인사교류현황은 < 표 3-4-2-3> 에나타나있다. 전입과전출의수를모두합하면약 1만3 천명이넘으며시 도공무원의대부분은관내시 군 구와인적교류를하고있음을알수있다. 보다전문성을키우고안목을넓힐수있는중앙부처와의교류는불과 150명남짓하여, 향후보다적극적인교류가필요하다고할수있다. < 표 3-4-2-3> 인사교류 전입 전출 행안행안행타관내교행타교구분계부외관내부외관내관내시소계안시시군육소계안시육국가시도국가시도군구부도구청부도청기관기관 계 13,489 6,691 74 363 714 1,444 4,084 12 6,798 66 478 714 2,436 3,092 12 시도 4,341 2,685 68 88 92 2,436 1 1,656 43 105 62 1,444 2 시군구 9,148 4,006 6 275 622 1,444 1,648 11 5,142 23 373 652 2,436 1,648 10 자료 : 행정자치부 (2014). 지방자치단체공무원인사통계 (2) 의지 태도가. 공무원의도덕성 / 윤리성지방공무원의도덕성과윤리성을측정하기위하여 < 표 3-4-2-4> 의포상현황과 < 표 3-4-2-5> 의기관별징계현황을살펴보기로한다. 지역사회에대한봉사나청렴성등으로각종의포상을받은수를살펴보면, 시 도지사나시 군 구청장의표창을가장많이받았으며, 다음으로장관표창, 훈포장, 청장표창, 국무총리표창의순으로받았다. 청백봉사상은가장적었는데, 이는수상자수가적어서발생한것으로보인다. 전체적으로약 14% 이상의지방공무원이다양한포상을받고있어, 도덕성이나윤리성이양호한것으로보인다 < 표 3-4-2-4> 포상현황 (2014.12) 계 훈포장 청백봉사상 대통령표창 국무총리표창 장관표창 청장표창 시도지사표창 시군구청장표창 44,143 2,709 10 684 1,496 6,910 1,548 15,433 15,353 자료 : 행정자치부 (2014). 지방자치단체공무원인사통계 - 82 -
기관별로징계를받은현황은 < 표 3-3-2-5> 에나타나있다. 시 군 구공무원들이수가많은만큼징계를받는수가시 도공무원들에비하여많았다. 시 도와시 군 구공무원수와비교하면, 시 도공무원의 0.74%, 그리고시 군 구공무원의 0.84% 가징계를받아시 군 구공무원들의기강이좀더해이함을알수있다. 향후개선되어야할부분이라고볼수있다. < 표 3-4-2-5> 기관별징계현황 (2014.12) 계 기관 시도시군구읍면동 2,347 632 1,301 414 자료 : 행정자치부 (2014). 지방자치단체공무원인사통계 나. 혁신성향지방공무원들의혁신성향을살펴보기위하여, 최근중앙정부에의하여추진되고있는규제완화정책을얼마나잘수행하고있는지에대한측정지표로서전국광역지자체규제정비율을비교하여보았다. < 그림 3-4-2-1> 전국광역지자체규제정비율현황 ( 15.10 현재 ) ( 건축 국토 산업 농업 환경분야 ) ( 문화관광 지방행정 해양수산분야 ) 자료 : 행자부 (2015.11) 규제개혁포털자료 - 83 -
건축 국토 산업 농업 환경분야의규제정비율을시 도별로비교하여보면, 충남, 대구, 충북, 울산등의순서로정비율이높아이지자체들이혁신성이높다고볼수있겠다. 가장낮은시 도는인천, 제주, 광주, 강원의순서였다. 한편으로문화관광 지방행정 해양수산분야의규제정비율을살펴보면, 충남, 경기, 전북, 광주등의순서로정비율이높았다. 가장낮은순서는서울, 제주, 강원, 울산등의순서였다. 두분야에서어떤일관성을찾기는힘들지만, 충남, 충북, 전북등은두분야에서상위에속하고있으며, 서울, 제주, 강원등은하위에속하고있는것을알수있다. 따라서낮은성과를보인시 도들은각분야에서보다혁신성을높이려는노력이필요하다고할수있다. 2) 조직역량 지방자치단체의조직역량을측정하기위하여얼마나적정한기구들이설치 되었는지와기구개혁의유연성이얼마나되는지를살펴보기로한다. (1) 적정기구의설치여부적정기구의설치여부를살펴보기위하여, 우리나라광역자치단체중도를대표하는경기도와광역자치단체인시를대표하는서울시를비교하기로한다 ( 경기개발연구원, 2015). 경기개발연구원은최근경기도와서울시의행정기구들이적정하게설치되었는지를연구하였는데, 우선두지자체의행정기구수를비교하면 < 표 3-4-2-6> 과같다. < 표 3-4-2-6> 경기도와서울시의행정기구수현황 (2015.6) 본청 합계실 국 본부실 과 담당관 직속 기관 사업소 출장소 경기도 233 18 126 38(56) 13(51) 1(3) 서울시 461 16 145 30(78) 46(238) - ( ) : 직속기관과사업소의하부기관 ( 과 ) 수 주 : 합계는실과담당관, 직속기관, 사업소만산입 자료 : 경기개발연구원 (2015). 행정기능및조직연건비교분석. p.27-84 -
과단위정도의행정기구는경기도에비하여서울시가압도적으로많음을알수있다. 직속기관은경기도가많지만, 실 과 담당관과사업소수는서울시가많음을알수있다. 실 과 담당관의수가서울시가많은것은변화의속도가빠른시민들의다양한요구에대처하기위하여조직의다양성을추구했기때문으로보인다. 사업소의수도서울시가많은것은광역행정의기능을서울시가더효율적으로활용하고있는것으로해석이가능한데, 경기도의경우시군이각각사업소를운영하기때문이다. 향후경기도의입장에서급속히변화하는환경에대응하기위하여다양한실 과 담당관을운영할필요가있음을보여주고있다. 경기도와서울시의행정기구당분장사무수를 < 표 3-3-2-7> 에서비교하면, 경기도의각행정기구당분장사무가훨씬많은것을알수있다. 이는서울에별로없는농업, 산림, 공장등에대한행정업무가많기때문에발생하는것으로보이는데, 이미앞에서인구수대비도의공무원수가적다는사실과관련하여몇가지의시사점을던져주고있다. 우선도의행정역량확보를위하여공무원수를늘려야한다는것이다. 경기도의경우인구수도계속늘고있으며, 농촌의도시화가급속히진행되고있어많은업무들이늘어날것으로예상되는바, 시와도간의공무원수의균형이필요하다고할수있다. 둘째, 향후다양한서비스를위하여도의기능을강화하여야하며, 이를위하여사실상기구의다양화가필요하다는것이다. 그리고셋째, 이러한지자체의노력에대하여국가는자율성을주어야한다는것이다. < 표 3-4-2-7> 경기도와서울시의분장사무수비교 계 본청 직속기관 사업소 출장소 경기도 5,327 2,335 2,598 394 40 행정기구수 233 126 56 51 행정기구당분장사무수 22.9 18.5 46.4 7.7 서울시 4,117 1,927 1,247 943 - 행정기구수 416 145 78 238 행정기구당분장사무수 8.9 13.3 16.0 4.0 자료 : 경기개발연구원 (2015). 행정기능및조직연건비교분석. p.27-85 -
< 표 3-4-2-8> 경기도와서울시의행정기구구성현황 (2015.6) 경기도 서울시 본청 (5 실, 2 본부, 11 국 ) 소속기관 본청 (2 실, 8 본부, 7 국 ) 소속기관 도지사재난안전본부보좌기관대변인감사관복지여성실연정협력관대외협력담당관소통기획관행정 (1) 부지사기획조정실도시주택실자치행정국교육협력국문화체육관광국농정해양국철도국행정 (2) 부지사균형발전기획실경제실축산산림국교통국건설국북부소방재난본부사회통합부지사보건복지국환경국여성가족국 직속기관농업기술원인재개발원보건환경연구원소방학교 (1) 소방서 (34) 사업소 (13) 기술학교서울사무소축산위생연구소해양수산자원연구소산림자원연구소수자원본부건설본부여성비전센터북부여성비전센터여성능력개발센터공단환경관리사업소종자관리소출장소 (1) 황해경제자유구역청 서울특별시장대변인서울혁신기획관시민소통기획관기획조정실행정 (1) 부시장여성가족정책실비상기획관평생교육정책관정보기획관경제진흥본부복지본부도시교통본부문화본부기후환경본부행정국재무국관광체육국시민건강국마곡사업추진단행정 (2) 부지사도시공간개선단기술심사담당관도시안전본부도시재생본부도시계획국주택건축국푸른도시국소방재난본부 직속기관시립대학교농업기술센터보건환경연구원인재개발원서울종합방재센터소방서 923) 소방학교청와대소방대 119 특수구조단사업소도시기반시설본부상수도사업본부수도사업소 (8) 상수도연구원수도자재관리센터한강사업본부아동복지센터테이터센터차량정비센터시립병원 (3) 박물관 (2) 시립미술관체육시설관리사업소서울도서관서울역사편찬원공원녹지사업소 (3) 서울대공원공무원수련원품질시험소도로사업소 (6) 교통방송물재생센터 (2) «경기개발연구원 (2015). 행정기능및조직연건비교분석. p.27-9. 재구성 < 표 3-4-2-8> 은경기도와서울시의행정기구현황에대한비교를보여주고있다. 경기도와서울시는각각지역의특성을반영하여행정기구들을구비하고있는것을알수있다. 경기도는농정해양, 축산산림, 균형발전등의조직이있는것이서울시와차별화되며, 서울시는도시계획, 도시공간개선, 청와대소방대및다양한사업소가있는것이경기도와다른점이라고볼수있다. 두광역지자체가지역의특성때문에서로를일치시킬수없는것이며, 각자의특성에맞는행정기구를두는것이자치역량을키워나가는것이라고 - 86 -
볼수있다. 다만경기도의경우, 이미지적하였듯이도시화가진행되어갈수록서울시가가진기능들에대한수요가늘어날것이며, 기초지자체들의광역행정수요를효율적으로해결할수있는사업소와같은기구들이필요하게될수도있는것이다. (2) 기구개혁의유연성정도 광역자치단체가보유하고있는행정기구들을얼마나유동적으로변화시킬 수있는지를측정하기위하여, 역시행자부의 LAIIS 시스템에있는지자체과 급기구수변동자료를 < 표 3-4-2-9> 와같이제시하였다. 이자료는매해공 표되지만, 여기서는지방선거가실시된직후인 2007, 2010, 2014 년도만보기 로한다. 실국본부 < 표 3-4-2-9> 지자체과급기구수변동 2014 2010 2007 본청직속과담기관당관담당실국본부 본청직속과담기관당관담당실국본부 본청 과담당관 서울 14 142 1 14 128 555 13 119 485 30 부산 13 79 7 12 73 263 13 69 207 14 대구 12 64 3 12 54 215 12 50 211 10 인천 12 78 5 12 62 262 12 59 226 12 광주 11 50 8 10 44 176 10 43 173 9 대전 10 55 3 9 46 203 10 48 174 8 울산 10 47 2 9 39 155 9 39 148 6 경기 20 122 4 19 91 378 19 77 339 39 강원 10 52 4 9 44 192 9 41 188 15 충북 10 45 5 9 46 188 9 46-12 충남 11 48 2 11 47 197 11 47 201 17 전북 11 52 3 10 42 182 11 43 188 13 전남 9 48 4 11 44 179 10 45 181 14 경북 12 60 6 11 53-10 49-20 경남 12 53 6 10 46 216 11 46 202 20 제주 12 48 8 12 44 165 13 48 191 11 자료 : 행정자치부 LAIIS 자료 담당 직속기관 - 87 -
우선, 실국본부는대부분조금씩증가하였으며, 과 담당관은이보다는더크 게늘어난것을알수있다. 담당은중간에자료가없어추세를파악하기가 곤란하지만, 이도역시몇지자체를제외하고는늘고있는것을알수있다. 그러나직속기관은 2007 년대비 2014 년도에대폭줄어대부분본청의업무화 한것을알수있다. 즉, 직속기관의수는주는대신본청의기구가늘어나고 있는데, 이는둘사이에반비례의관계가당연히존재하는것에크게기인하 며, 그외에도업무의다양성이증대되기때문으로해석된다. 이러한성향은 시나도의구별없이일어나고있어, 향후의추세라고볼수있다. < 표 3-4-2-10> 지자체과급기구수변동율 2014 2013 2012 2011 2010 서울 B C C C 가 부산 A C C C 다 대구 C C C B 다 인천 B C C D 다 광주 A C C C 다 대전 C C C B 다 울산 C C C C 다 세종 C S 경기 C C C C 다 강원 C C C C 나 충북 B A D C 가 충남 A C B C 나 전북 D C B C 다 전남 A C C B 나 경북 D S C C 다 경남 C C A A 다 제주 C B 주 : S. 증가율이 -10% 미만인경우 : A. 증가율이 -10% 이상인경우 : B. 증가율이 0 인경우 : C. 증가율이 10% 이하인경우 : D. 증가율이 10% 초과인경우 ( 모두전년대비임 ) 가. 기구수가감소한경우 / 나. 증가율이 0 인경우 / 다. 기구수가증가한경우 ( 모두전년대비임 ) 자료 : 행정자치부 LAIIS 자료 - 88 -
또다른기구의유연성을측정하는지표로서전년대비과급기구수의변동율을살펴보는자료가앞의 < 표 3-4-2-10> 에나타나있다. 이는기구수를줄일수록좋은점수인 A 나 가 를받는것인데, 대부분의광역지자체들이성과가좋지않은 C 를받고있는것을알수있다. 이미앞에서분석하였듯이지자체들이다양한행정수요에대응하기위하여기구를늘려야하는데, 이에대하여나쁜평가를하기때문에발생한것으로해석된다. 그러나최근들어지표가향상된지자체들이몇있는데, 이는전년도의실적이나빠서발생하였던지아니면기구수를실제로줄여서발생한것으로해석된다. 그리고경기침체도작용하였을것으로보인다. 3) 재정역량 (1) 국고보조금의존도부족한지방재정을보전하기위한국고보조금의규모는 < 표 3-4-2-11> 에나타나있다. 정부총지출 ( 조원, A) 보조금합계 (B) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 301.8 292.8 309.1 325.4 342.0 355.8 375.4 400,755 421,854 436,899 464,724 491,692 525,392 584,240 비율 (B/A) 13.3 14.4 14.1 14.3 14.4 14.8 15.6 민간보조 경상보조 자본보조 < 표 3-4-2-11> 예산상국고보조금규모 ( 단위 : 억원, %) 84,527 83,109 85,527 93,704 102,252 107,632 113,612 22,169 22,353 28,083 29,055 21,888 17,663 19,650 소계 106,696 105,462 113,610 122,759 124,140 125,295 133,262 지방자치단체보조 경상보조 자본보조 160,088 173,926 181,227 193,100 216,390 255,867 298,732 133,971 142,466 142,062 148,865 151,162 144,230 152,246 소계 294,059 316,392 323,289 341,965 367,552 400,097 450,978 주 : 2013 년은본예산기준자료 : 디지털예산회계시스템 ( 국회예산정책처웹사이트인용, 2015.11.7) - 89 -
정부의지방자치단체에대한국고보조금의비율은매년오르고있어, 사실상국고의존도가높아지고있음을보여주고있다. 또한지방자치단체보조는민간보조보다빠르게증가하고있어역시국고에대한의존도가민간보다높아지고있음을보여준다. 사실상국조보조금은지방자치단체의매칭을전제로하고있어, 많이받는것은곧많이부담하는것이된다. 최근각종의복지사업이비록국가가정했음에도불구하고지방자치단체의매칭을요구하여재원이부족한시도입장에서는큰부담이되고있는것이사실이다. 특히누리교육과정에대한보조금을시도가교육청에지급하지않는사례가늘어나는것도취약한세수기반과이로인한재원의부족이주요원인인것이다. 따라서향후시도의취약한세수기반을강화하기위하여다음과같은방향의지방재정정책이필요하다. 첫째, 국가에대한의존도를줄이는것이필요한데, 이를위하여국가가보조사업을줄여야한다. 둘째, 보조사업을줄이는대신시도의사무권한과재정기반을확대하여야한다. 셋째, 법률에의한위임사무및공동사무의수를줄이고자치사무의비중을늘려야할것이다. (2) 재정재량성광역자치단체의재정재량성을측정하기위하여재정자주도와재정자립도를살펴보면다음 < 표 3-4-2-12> 및 < 표3-4-2-13> 과같다. 우선재정자주도를보면, 대부분의시도의재정자주도가시간이가면서점차떨어지고있는것을알수있다. 재정자주도가자치단체의예산규모에서자체수입과자주재원의비율인것을감안하면, 이두가지의비중이모두줄었다는것을의미한다. 이것은반대로국가에대한의존도가높아지고있다는것을의미하는데, 광역지자체의경쟁력을높이려는선진국의정책과는반대되는현상으로보인다. < 표 3-4-2-12> 재정자주도현황 ( 단위 : %) 서울특별시부산광역시대구광역시인천광역시광주광역시 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 95.9 95.5 96.1 95.4 94.4 93.6 93.7 87.2 91.7 91.5 90.1 81.2 81.4 79.4 80.0 81.3 80.7 76.9 75.4 74.0 72.5 74.3 75.7 74.1 66.6 65.1 82.8 80.2 87.3 84.7 80.8 78.4 75.3 73.6 74.1 75.4 75.0 67.6 65.7 80.1 81.1 77.0 76.5 79.7 80.3 82.0 80.1 79.4 80.6 77.3 71.8 68.4 74.0 71.0 77.1 75.1 75.9 74.2 73.6 69.2 69.9 69.9 67.6 62.5 62.0 대전 80.9 80.8 86.6 83.9 83.1 80.1 74.5 71.9 74.9 76.2 75.4 66.6 66.2-90 -
광역시울산광역시 79.6 77.8 81.7 82.6 84.6 82.6 80.2 78.8 81.0 80.9 80.0 69.4 71.1 경기도 84.5 85.8 86.1 85.7 85.1 85.2 84.4 81.5 81.8 81.7 81.4 71.5 70.0 강원도 68.6 70.1 75.9 75.3 75.8 75.8 75.4 71.7 73.3 74.1 74.1 68.3 64.6 충청북도충청남도전라북도전라남도경상북도경상남도제주자치도 68.5 69.6 78.2 76.4 76.9 76.1 74.6 70.9 71.5 73.6 73.6 66.1 65.6 65.0 66.0 75.2 74.1 73.3 73.5 72.4 71.7 71.1 71.0 71.8 65.9 65.5 64.3 65.1 72.1 70.1 69.8 70.1 71.7 68.9 67.8 69.3 69.1 63.1 61.1 60.7 62.2 69.6 67.8 67.0 69.5 67.9 64.4 65.2 66.8 68.5 62.4 60.5 69.0 69.3 77.5 76.2 75.9 75.1 74.6 73.0 73.6 73.1 73.2 66.1 65.4 67.7 68.7 76.1 75.0 74.8 74.5 75.0 73.3 74.2 74.5 73.4 66.5 66.1 64.3 63.5 76.0 72.9 63.7 67.4 65.0 62.1 63.9 68.1 70.6 66.9 63.4 주 : 1) 재정자주도 =( 자체수입 + 자주재원 )/ 자치단체예산규모 100 2) 일반회계순계예산규모기준임. 자료 : 국가통계포털 서울특별시부산광역시대구광역시인천광역시광주광역시대전광역시울산광역시 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 95.6 95.9 95.5 96.1 94.3 90.5 88.3 92.0 85.8 90.3 90.2 88.8 80.0 80.3 69.7 74.9 75.6 73.4 70.2 62.9 60.5 58.3 57.6 56.4 57.4 56.6 51.4 51.0 69.2 76.4 73.2 73.9 70.7 63.9 59.5 54.7 56.3 53.5 52.8 51.8 46.1 46.9 74.4 74.6 75.9 70.0 69.2 69.8 71.0 74.2 70.4 69.3 71.0 67.3 62.6 59.1 61.6 63.0 59.8 60.6 57.5 54.2 52.6 48.3 47.5 47.5 46.6 45.4 41.9 44.2 73.6 73.6 74.4 75.0 72.8 72.1 66.4 59.3 56.3 57.2 58.3 57.5 49.4 49.3 67.1 71.6 69.6 69.9 65.7 68.4 69.9 67.7 67.2 69.1 71.2 70.7 61.4 63.6 경기도 76.5 78.0 78.8 76.2 75.2 74.9 76.3 75.9 72.8 72.5 72.6 71.6 61.2 60.7 강원도 28.0 26.7 28.9 27.5 26.7 28.3 28.2 28.0 27.1 27.5 26.9 26.6 22.2 21.5 충청북도충청남도전라북도전라남도경상북도경상남도제주자치도 < 표 3-4-2-13> 재정자립도현황 ( 단위 : %) 32.9 31.4 31.3 31.7 31.3 33.3 34.2 33.3 33.7 32.7 34.2 34.2 26.6 28.1 28.4 29.8 30.5 32.7 35.3 36.9 37.8 36.6 36.6 35.4 35.5 36.0 30.2 30.4 26.3 25.6 25.9 25.1 23.9 23.5 22.6 23.6 24.6 24.5 26.0 25.7 22.8 22.1 20.8 21.0 21.1 19.9 20.2 20.1 21.4 19.4 20.6 20.7 21.4 21.7 17.4 17.8 30.1 29.2 29.4 29.6 27.8 28.9 28.7 27.7 29.3 28.1 28.3 28.0 22.7 24.3 36.3 37.2 38.3 37.5 38.8 39.1 39.4 39.4 42.9 42.6 43.3 41.7 36.0 37.4 36.6 37.4 34.7 39.3 33.8 26.4 26.3 25.2 26.1 25.1 28.5 30.6 30.1 30.3 주 : 재정자립도 =( 지방세및세외수입 / 일반회계세입 ) 100 자료 : 국가통계포털 - 91 -
< 표 3-4-2-13> 에서광역자치단체의재정자립도를살펴보면, 이역시재정 자주도와마찬가지로계속떨어지고있는것을알수있다. 일반회계세입대 비지방세와세외수입을합친액수의비중이재정자립도인것을감안하면, 지방세와세외수입이적어지고국가에대한교부세의존도가높아지고있는 것이다. 따라서재정자주도와재정자립도를둘다고려하여도광역자치단체의재정 역량인재정자율성은해가거듭할수록감소하여이제는국가와지방자치단체 의기능과재정에대한기존의정책을대대적으로수정하여야할것이다. (3) 지방채비중 광역자치단체의또다른재정자율성을보여주는지표로자체세입대비지 방채비중을살펴보면 < 표 3-4-2-14> 에나타나있다. < 표 3-4-2-14> 자체세입대비지방채현황 ( 단위 :%) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 서울특별시 8.8 5.7 5.4 4.9 6.3 6.7 12.9 15.7 13.7 12.5 20.0 부산광역시 30.6 27.5 26.8 27.9 31.0 31.9 33.5 36.4 34.8 33.2 31.3 대구광역시 45.3 43.6 43.6 35.4 36.9 34.9 37.4 37.9 37.4 34.1 32.0 인천광역시 13.7 17.0 21.4 21.5 22.3 22.0 28.4 33.7 34.2 31.9 34.1 광주광역시 31.7 32.2 33.2 33.0 32.8 30.9 27.7 27.5 25.8 24.5 25.5 대전광역시 28.8 27.9 25.0 22.0 18.4 18.5 21.8 22.3 21.8 20.8 21.0 울산광역시 26.3 24.2 25.1 23.4 20.3 18.4 20.3 20.6 19.3 15.7 15.4 경기도 8.2 11.3 13.0 12.2 10.9 10.8 12.5 15.8 15.6 14.3 0.0 강원도 14.2 16.1 20.5 20.5 16.2 19.1 24.1 28.0 26.9 24.3 58.2 충청북도 10.2 9.3 10.1 10.4 10.9 11.7 16.0 20.2 20.0 16.8 27.7 충청남도 14.4 10.6 11.6 10.1 10.8 14.3 19.9 21.7 21.0 16.9 13.4 전라북도 18.1 18.0 18.9 17.5 19.7 18.4 19.9 23.8 22.4 21.2 27.3 전라남도 12.6 14.7 11.9 12.2 12.0 12.0 17.6 22.3 24.4 21.3 19.8 경상북도 17.6 15.9 16.9 16.7 15.6 14.2 17.2 20.1 20.2 18.5 16.8 경상남도 10.7 10.4 12.2 14.9 14.4 14.0 16.7 23.0 22.3 20.5 18.0 제주자치도 39.2 36.6 37.5 36.0 31.1 28.8 35.7 39.1 36.8 33.0 52.4 주 : 2014 안전행정통계연보에 2013년지방자치단체채무액이누락된관계로 2013년지방자 치단체채무액은재정고를기준으로작성함 자료 : 행정안전부행정안전통계연보, 지방재정연감, 재정고 - 92 -
자체세입대비지방채의비중은광역자치단체마다큰편차를보이고있다. 서울시, 인천광역시, 강원도, 충청북도, 전라북도, 전라남도, 경상남도, 제주특별자치도와같이그비중이갈수록높아지는광역자치단체가있는반면, 그반대인자치단체들도있다. 지방채의비중이높아진다는것은세입에비하여큰사업을많이하고있다는증거이며, 인천광역시와강원도가대표적으로지방채발행에따른재정난이심각한것을보면, 지방채의비중이높아지는다른광역자치단체들도상당히주의를하여사업을진행해야할것으로보인다. 우리나라에서는지방채발행의한도가정해져있고, 한도를벗어나거나외채를쓸경우행자부장관의승인을받도록되어있음에도, 과도한사업의확대를억제할수있는광역자치단체자체의사업검증역량강화가필요하다고하겠다. 3. 광역자치단체자치역량분석을통한시사점이상의광역자치단체자치역량분석을통하여도출할수있는시사점을제시해보면, 다음과같다. 첫째, 우리나라의경우지난 20년동안지방자치에많은진전이있었음에도불구하고, 지방자치단체의자치역량은권력구조및행정구조적차원에서많은제약과한계를가지고있으며, 광역자치단체는기초자치단체보다도오히려더열악한입장에있는것으로나타났다. 지방자치권이아직충분히주어지지않았으며중앙통제의정도도지나칠만큼세세한부분에까지영향을미치고있다. 광역자치단체의인적역량은중앙에비하여열세이고기초자치단체의인력보다더적으며, 조직역량은광역이나기초모두자율성에제약을받고있다. 또한, 재정적으로중앙의존도가높고기초자치단체에대한재정교부의책임까지있어자율성이거의없는상태이다. 둘째, 지방자치권은지방자치를시작한지 20년이넘었음에도여전히중앙정부로부터각종제약을받고있다. 자치입법권의핵심이되는조례와규칙의제정범위도법률의위임이나범위내에서만인정되지않으며, 그나마도국가의지도와감독을받도록법률에규정되어있어실질적으로자치입법권이크게제약을받고있다. 자치행정권에있어서도국가의사무와권한이광역및기초자치단체에비하여월등히많으며, 위임사무와보조금지급사무등을통하여행정적자율성이제약당하고있는실정이며, 특별지방행정기관이나특수법인제도가발달하여사무의중복이일어나며이러한기관들이기초자치단체로하여금직접사무를집행하도록하는권한이있어광역자치단 - 93 -
체의입지가좁아지고있다. 자치조직권도과거보다는재량의여지가조금씩늘기는하지만, 기준인건비와조직승인권등에의하여제약을당하고있는실정이며지방의회의인사독립권이부여되지않아기본적으로자치입법역량의고도화가어려운실정이다. 또한자치재정권이세입구조에서중앙정부와비교하면턱없이열세이며자율적인과세권이부여되지않고법률의위임을받도록되어있으며, 중앙정부의보조사업범위가넓고매칭사업이대부분이어서지방자치단체의재정자율성은거의없다고볼수있으며, 광역자치단체는기초자치단체까지보조를해주어야하기때문에더욱더재정적자율성이없다고할수있다. 셋째, 중앙의각부처가보조사업혹은위임사무등의형태로중앙은기획기능을지방자치단체는집행기능을담당하도록하여, 각종통제가심할뿐만아니라지방행정수행에인적 재정적으로많은부담을지게하고있다. 지방자치단체들에대하여각종의감사, 감독, 지도, 권고, 지침등을내리고있어업무의자율적범위가위축되고있으며, 단체장도각종의보조사업유치와정치적인제재나불이익을피하려고중앙정부의요구에불응하기힘든정치및행정구조를가지고있으며, 지방의회도자율적인입법이나조직운영을하기가힘들도록중앙정부나법률의통제를받게되어있다. 넷째, 광역자치단체의인적역량을보면중앙정부및기초자치단체에비하여훨씬적은인력을가지고일을해야하는부담을가지고있으며, 중앙정부의각종평가업무를중간에서취합하는역할을하고있어항상전문성향상의요구를받고있다고볼수있다. 과거에비하여중앙과의인사교류가증진되고있으나, 갈수록업무의전문화가필요한사무들이늘어나고있어전문적업무를수행할인력의확충부담을가지고있다고볼수있다. 다섯째, 광역자치단체의조직역량을보면기초자치단체와마찬가지로조직승인과기준준수라는중앙의강력한통제를받고있다고볼수있다. 이역시과거보다는자율성이향상되고있으나, 기본적으로인력채용의자율성이제약을받고있으며, 특히지방의회사무기구에대한지방의회의자율성이없는실정이다. 적정기구의설치여부나기구개혁의유연성도방만한경영을금하려는중앙정부의의지가반영되어매년측정및평가대상이되어있어과도한통제의논란이계속되고있다. 여섯째, 광역자치단체의재정역량을살펴보면, 해마다재정자주도와재정자립도가떨어지고있으며그만큼중앙정부에대한의존도가높아진다고할수있다. 경기침체로인한세수확보가안되는부분도있지만, 중앙정부의과도 - 94 -
한사무독점과각종의보조금지급및매칭펀드부담으로인해광역과기초자치단체모두자율적인재정운영은힘든실정이다. 또한중앙정부가복지분야에있어지방자치단체의자율적인복지사업을협의하여실시하도록사회보장기본법에정하고있어, 중앙의복지사업에대한의무부담과더불어자율성마저도제약당하고있는실정이다. 지방자치실시이후광역자치단체의자치역량은잠재성에있어늘어가는것이사실이지만, 중앙정부의각종통제와법률의위임제약에의하여오히려표출되는자치역량은전반적으로줄어간다고볼수있다. 이는이미앞에서 ( 제2장 ) 살펴본선진국들의추세와는역행하는구조이며, 일부중앙정부의권한이강화된영국과같은나라의경향과비슷하나기본적인전제조건이다르다는특징이하나있다. 즉, 영국은국가가지방자치단체로부터기능과권한을환원하여중앙정부소속의지방행정기관을만들었기때문에지방의기능이축소 조정되었지만, 우리나라의경우종합행정기능을하는광역과기초자치단체의기능을그대로둔상태에서특별지방행정기관이나특수법인의설립을통하여중앙사무를늘리고이의집행의상당부분을광역과기초자치단체를통하여실행하기때문에지방자치단체가업무와재정의이중적압박을받는구조를채택하고있다는점이다. 또한광역자치단체는기초자치단체에대한재정교부의부담까지안고있어서자치역량의차원에서는매우열악한상황이라고볼수있는것이다. 따라서향후지방자치단체의자치역량제고가필요할뿐아니라, 특히광역자치단체의자치역량증진이더욱필요하다고하겠다. 제 5 절제주특별자치도자치역량분석 1. 제주특별자치도변화과정제주특별자치도는지역특색에부합하는지방분권시스템의확립과경쟁력있는국제자유도시조성의목적으로 2006년 7월 1일 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 ( 이하특별법 ) 의시행에따라기존의기초자치단체인 4개시군이폐지되고기초자치단체를포함하는타시도와달리단일의광역자치단체로새롭게출범하였다. 그결과 2개의행정시 ( 제주시와서귀포시 ) 가만들어지고의회는광역의회만구성되었다. 제주특별자치도의설립목적을실현하기위하여 5단계의제도개선이추진되었는데각과정은다음 - 95 -
과같다. 32) 2006년 1단계제도개선에서는자치분권체계정립을위해 7개특별행정기관 ( 지방국토관리청, 지방해양수산청, 지방중소기업청, 보훈지청, 지방노동사무소, 환경출장소, 지방노동위원회등 ) 의이관과자치경찰 감사위원회의신설등 1,602건의제도개선이이루어졌다. 또한인사와조직운영에있어인사청문회및총액인건비제도의적용을배제하여자율성을확보하였으며, 보통교부세총액의 3% 법정률과지방세 100% 범위내가감조정특례권한부여등재정운영의자율성과안정적기반도확보되었다. 2007년 2단계제도개선에서는특별법의개정을통해내 외국인투자유치확대, 외국교육기관및의료기관설립 운영규제를대폭완화하는등의다양한조치를통해 278건제도개선이이루어졌으며경제자유구역을실현할수있는여건이조성되었다. 2009년 3단계제도개선에서는분야및기능별일괄이양도입을추진하여관광3법 ( 관광진흥법, 관광진흥개발기금법, 국제회의산업육성법 ) 의일괄이양등 365건의제도개선이이루어지면서, 관광, 교육 ( 영어교육도시지정 ), 개발분야자율권을확대시켰다. 쇼핑관광을활성화하기위하여내국인면세점이용한도를 1회 600$ 범위내에서연 6회까지허용하였으며, 무비자입국대상을 190개국으로확대하여 2013년도외국인관광객이 200만명을돌파하였다. 초중고대학이상학교법인및교육기관설립운영등에관한권한을이양하여 2+4대학운영은물론, 국제영어교육도시조성으로해외유학대체효과가있는것으로평가되고있다. 33) 2011년 4단계제도개선에서는개별이양에서포괄적이양으로전환하여 119 개의법률을일괄이양하였고, 규제일몰제를도입하는등제주특별자치도의완성도를제고하였다. 2015년 5월현재 4단계제도개선을통하여 3,839건의중앙권한이이양되었다. 34) 2015년 5단계제도개선에서는자치권확대를위하여국가사무를추가이양하고, 제주특별자치도의관광ㆍ교육ㆍ물산업등핵심산업의활성화에필요한특례를확대하며, 외국인의관광편의를높여제주특별자치도가국제자유도시로발전할수있는여건을조성하였다. 32) 국무총리실 (2012). 제주특별자치도 2011 년도성과평가보고서. 요약문 p.i. 33) 행정자치부등 (2015). 지방이바라보는지방자치. p.605 34) 상게서. p.604-96 -
2. 권한이양에따른차별화된제도운영 1) 제주특별법 제1 4단계제도개선제주특별자치도의출범에따라본래의목적을실현하기위하여타광역자치단체에주어지지않은많은자치권과특례들이부여되었는데, 그자세한내용들은 < 표 3-5-2-1> 에나타나있다. < 표 3-5-2-1> 제주특별자치도제도개선제 1 4 단계 제도개선단계 제 1 단계 : 특별법제정 ( 06.2) 제 2 단계 : 제주특별법 1 차개정 ( 07.8) 주요내용 < 추진방향 > ㅇ특별자치도출범에따라새로운행정시스템도입과조직 인사등자치기반확대 < 주요내용 > 1) 행정구조개편, 생산적이고효율적인행정시스템구현ㅇ 1 도, 4 시 군 1 자치도, 2 행정시체제전환ㅇ 350 여개중앙정부사무를우선이양, 법률안제출요청권부여 - 자치조직 인사등총액인건비제배제, 성과주의연봉제등 2) 관광 교육 의료등핵심산업에대한규제대폭완화ㅇ관광진흥개발기금이양 ( 문광부 제주도 ), 제주관광진흥기금설치ㅇ초 중등외국교육기관및국제고등학교등교육기관설치허용ㅇ외국영리법인의의료기관설립허용ㅇ제주관광공사설립법적근거마련, 외국인전용카지노권한이양ㅇ첨단산업육성을위한지원확대, 청정 1 차산업육성 3) 새로운분권제도도입ㆍ시행ㅇ자치경찰설치, 교육감과교육의원직선제, 7 개특별지방행정기관이관, 감사위원회설치등 4) 지방세전세목을특별자치도세로전환 조세자율권확대 < 추진방향 > ㅇ외국교육기관자율성확대, 의료관광여건개선등 4+1 핵심산업경쟁기반강화 < 주요내용 > 1) 관광산업 : 동북아관광 휴양중심지로육성 - 97 -
ㅇ외국인출입국제도및항공접근성개선 - 항공제 5 자유 * 운수권허용 * 외국항공사의제주경유, 여객 화물운송허용 - 무사증입국허가대상국가확대 : 169 개 180 개ㅇ제주관광공사설치시내내국인면세점이용확대 - 이용횟수확대 ( 연 4 6 회 ), 주류구입한도완화 (12 40 만원 ) ㅇ관광경쟁력강화를위한우수관광사업체지정 운영 - 품질인증성과평가및지원 : 음식, 숙박, 여행업체 150 여개소 2) 교육산업 : 국제교육서비스제공을위한인프라구축ㅇ외국교육기관내국인입학비율확대 (5 년간 30%, 이후 10% 50%) ㅇ외국교육기관, 외국인학교설치기준등이양, 자율성확대 3) 의료산업 : 양질의의료서비스제공으로의료관광중심지화ㅇ외국영리의료기관에종사하는외국의료인인정범위확대 * 의사 치과의사, 약사 의사 치과의사, 약사, 간호사 제 3 단계 : 제주특별법 2 차개정 ( 09.3) ㅇ국민건강보험미적용환자대상소개 알선, 유인행위허용, 의료기관의부대사업범위확대등 < 추진방향 > ㅇ포괄적법률단위일괄이양방식도입, 교육 의료규제의획기적완화 < 주요내용 > 1) 관광분야 3 개법률상권한 규제일괄이양ㅇ대상 : 관광진흥법, 국제회의산업육성법, 관광진흥개발기금법ㅇ고객 ( 관광객 사업자 ) 의실제수요와현지특성에부합하는차별화된관광정책수립, 집행가능 2) 관광객유치활성화를위한특례확대ㅇ공항 항만이외시내지역에면세점추가설치허용ㅇ휴양단지내일정금액이상휴양시설소유외국인장기체류허용 3) 제주영어교육도시지정및국제학교설립ㆍ운영특례부여ㅇ교과과정, 학생선발, 교원임용등학교운영자율성보장 - 98 -
제 4 단계 : 제주특별법 3 차개정 ( 11.4) ㅇ영리법인초 중 고국제학교설립허용 4) 제주투자진흥지구내기업유치및투자활성화촉진ㅇ별도의 외국인투자지역 지정절차없이 7 년간조세감면ㅇ지정대상업종확대 ( 관광식당업추가 ), 내국인개발사업자 5 년간조세감면등 < 추진방향 > ㅇ특별자치도조기완성을이룰수있도록전향적제도개선추진 - 현행헌법틀내에서가능한모든권한이양ㅇ종래개별단위이양방식을탈피, 법률단위일괄이양본격추진 - 장관권한 도지사, 시행령 / 시행규칙 조례 < 주요내용 > 1) 제주특별자치도의자치제도개선ㅇ자치경찰제도개선 - 행정시의자치경찰대를폐지, 도지사소속자치경찰단으로통합 - 주 정차금지장소에서주 정차허용등국가경찰권한을도지사권한으로이양, 도로교통법상노인보호구역지정관리등지정권한을도조례로이양 - 자치경찰공무원의정년단일화 ( 경감이하 57 세 60 세 ) ㅇ교육위원회및감사위원회운영관련 - 교육위원장사고시교육위원회위원중연장자의직무대행규정삭제 ( 위원회간사가직무대행 ) - 교육위원회사무직원임명절차개선 ( 위원장추천에따라교육감이임명 ) - 교육감에감사위원일부추천권부여, 감사위원장임기명시및업무대행규정신설등ㅇ자치재정운용의자율성강화 - 관광관련재화 용역에대한부가가치세사후환급도입 - 제주계정의자율편성 3 개사업중 2 개사업군을 1 개사업군으로통합 ( 시 도자율편성사업 + 균형발전사업 시 도자율편성사업 ) * 자율편성 3 개사업 : 시 도자율편성사업, 균형발전사업, 특행기관이관사무 - 지방세심의위원회설치 운영에관한사항이양등 2) 국제자유도시여건조성 교육관련 - 99 -
ㅇ국제학교관련자율권확대 - 유치원및초등학교 3 학년이하내국인입학자격확대ㅇ외국교육기관관련권한이양 - 외국교육기관 ( 대학 ) 의설립과운영에관한각종승인 허가등행정권한및절차 기준이양ㅇ각급학교에대한자율성대폭부여 - 유치원의설립, 지도 감독, 무상교육등권한의포괄적이양 - 초 중등학교취학의무이행사항, 학교발전기금조성및운용방법등에관하여필요사항이양 ( 교육과정, 교원자격등은제외 ) - 대학학교법인설립허가, 재산 회계및고등교육기관지도 감독사항등이양 ( 국립대학에관한사항은제외 ) 사회복지및보건위생관련 ㅇ제주실정에맞는사회복지실현권한이양 - 사회복지서비스이용권유형, 서비스신청방법 절차 - 사회복지시설의개설 운영에관한사항이양 ( 사회복지시설의폐지 휴지또는운영절차, 종사자임면, 보수교육의기간및방법등 ) ㅇ관광제주에걸맞은공중위생권한이양 - 식품위생법, 공중위생관리법에서정하는권한 기준포괄적이양 ( 영업허가방법및절차, 신고업종, 식품진흥기금의운용등 ) - 국민건강증진법에서정하는금연, 흡연구역지정기준및방법등 ( 청정제주이미지에맞는금연정책강화가능 ) 문화 관광관련 ㅇ외국관련문화인프라제도개선 - 외국공연물의추천제한및취소, 외국뉴스통신의국내지사또는지국의설치등록 취소등관련권한이양ㅇ휴양관광사업추진기반조성 - 제주도의관광특구개발을추진하기위해농어촌관광휴양단지사업의시설 규모기준이양 (1 백만m2초과면적에대해서도학습관등의사업적용가능 ) 녹색성장및산업발전특례관련 ㅇ녹색성장기반마련 - 제주특별자치도녹색성장모범도시조성근거마련 - 100 -
( 국책사업연계각종시범사업 * 및녹색기술산업, 기후변화사업등녹색성장사업실시근거규정마련 ) * 시범사업 ( 예 ) : 탄소저감기술 ( 스마트그리드등 ) 활용한영어교육도시조성, 중문관광단지온라인전기자동차사업등추진예정ㅇ신재생에너지산업육성을위한특례부여 - 풍력발전전기사업허가권확대 * 및과징금부과기준등이양 ( 종전에는 2 만 kw 이하만가능 장관과사전협의하에 2 만 kw 초과가능 ) - 석유대체연료고시권한이양 ( 단, 대체연료제외 ) - 풍력자원의적정관리및조사, 풍력발전사업허가, 풍력발전지구의지정 육성등규정신설ㅇ국내 외투자유치여건개선 - 제주자치도내외국인투자기업에종사하는외국인에대한사증발급절차개선 ( 중앙행정기관의장의추천서대신도지사확인서로갈음 ) - 창의적전파활용지구 지정근거마련 ( 모바일산업육성을위한테스트베드 (Test Bed) 역할수행 ) - 조세특례제한법상법인세등과세특례적용일몰기한 3 년연장 ( 09 년말 12 년말 ) ㅇ제주국제자유도시개발센터 (JDC) 의역할강화 - 투자촉진을위해행 재정적지원을할수있는근거조항신설 - JDC 를공공기관에포함지정하여항만재개발사업시행자지위부여 3) 환경보전및지역개발의권한확대ㅇ청정이미지에맞는환경보전정책권한확대 - 도립공원의보전관리계획수립기준, 도립공원위원회설치기준, 도지사지정습지보호지역의지정 해제기준등이양 - 야생동물의종류및서식밀도조사, 포획허가, 수렵승인및신고절차기준등이양ㅇ도시개발사업추진자율성강화 - 건축물의건축과설계 유지관리및지도 감독등관련각종기준, 재건축 재개발정비사업추진및주택관리권한이양 - 도시공원설치 관리및녹지확충에관한각종기준, 도시 택지개발계획수립및사업시행권한및기준이양 - 101 -
ㅇ항만개발 공유수면관리권한확대 - 항만재개발사업준공관련권한이양, 연안관련각종조사및연안통합관리 지역계획의수립 시행에관련된권한 기준이양 - 공유수면의관리와매립, 하천환경의보전관리를위한각종권한 기준이양ㅇ어업산업관련제도개선 - 고부가가치어종 ( 멸치등 ) 의가공능력확대를위해연안어업부속선규모설정권한이양 ( 일정규모초과시관계장관과사전협의필요 ) - 어촌관광활성화를위해관광객편의시설설치및어촌관광구역지정등에관한기준이양 4) 기타ㅇ국유재산무상양여근거마련 - 제주도서귀포시대정읍소재부지 ( 일명 알뜨르비행장 ) 를필요시제주자치도에무상또는대체부지제공조건으로양여가능토록규정ㅇ민 군복합형관광미항건설관련주변지역지원근거마련 - 민군복합형관광미항주변지역발전계획의수립, 관리주체, 재정지원등근거규정신설 자료 : 국무총리실 (2012). 제주특별자치도제 4 단계제도개선자료집. p.9-13, 33-38 인용 2) 제주특별법제5단계제도개선 (1) 제도개선의목적 2015년 4월 28일국회안전행정위원회는제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법전부개정법률안 ( 대안 ) 을가결하였고, 동년 7월 6일국회본회의에서는이 ( 이하제주특별법 ) 를가결하고 7월 24일공포하였다. 이법률개정은제주특별법제5단계제도개선을위하여이루어진것인데, 그목적은제주특별자치도의자치권확대를위하여국가사무를추가이양하고, 제주특별자치도의관광ㆍ교육ㆍ물산업등핵심산업의활성화에필요한특례를확대하며, 외국인의관광편의를높여제주특별자치도가국제자유도시로발전할수있는여건을조성하는한편, 2006년 7월 1일제정이후복잡해진조문체계를간결하게개편하고어려운용어를쉬운용어로바꾸어국민이법을이해하기쉽게정비하려는것이다. 35) 35) 국회의안정보시스템 (2015). 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법전부개정법률안 ( 대안 ) - 102 -
(2) 제도개선의주요내용 제주특별법제 5 단계제도개선의주요내용을간단히살펴보면, 다음의 < 표 3-5-2-2> 와같다. < 표 3-5-2-2> 제주특별법제 5 단계제도개선의주요내용 분야 제주특별자치도의자치역량강화 ( 안제 39 조, 제 46 조및제 47 조 ) 자치경찰사무범위확대및자치경찰위상제고 ( 안제 89 조, 제 90 조, 제 106 조, 제 113 조및제 119 조 ) 감사위원회독립성ㆍ정치적중립성강화 ( 안제 131 조, 제 133 조및제 137 조 ) 국제자유도시의개발ㆍ지원및육성 ( 안제 147 조, 제 162 조, 제 171 조, 제 234 조및 주요내용 1) 지방의회상임위원회에배치하도록한정책자문위원을정원의범위에서특별위원회에서도배치 운용할수있도록함. 2) 제주특별자치도의특성에맞도록공무원의전문성을강화하기위하여직군 직렬의통합 신설에관한범위를 6 급이하에서 5 급이하로확대하고, 직군 직렬통합대상은 2 급부터 5 급까지에서 2 급부터 4 급까지로조정함. 3) 행정시의인사자율성을보장하기위하여제주특별자치도에만설치되어있는인사위원회를행정시에서도설치할수있도록함. 1) 행정시자치경찰대폐지에따른자치경찰단의업무증가와지휘체계정립및자치경찰의발전을위하여자치경찰단장의직급을자치총경에서자치경무관으로상향조정함. 2) 경범죄처벌법 과 도로교통법 의질서위반시통고처분불이행자에대한즉결심판청구권한을자치경찰사무에추가함. 3) 자치경찰근속승진범위를국가경찰과동일하게자치경감까지확대함. 1) 도지사가감사위원회사무국직원임명시감사위원장의추천을받도록하고, 조직 인사및감사활동에관한예산편성의독립성이존중될수있도록함. 2) 감사에참여한외부전문가등에게직무상알게된감사정보등의비밀유지의무를부여하고, 감사위원에대한신분보장을위하여해촉등의절차를정함. 1) 제주국제자유도시개발사업에제주도민의우선고용을권장하기위하여고용계획을제출하도록함. 2) 제주국제자유도시개발센터 (JDC) 의제주투자진흥지구관리권한을제주특별자치도지사로이 - 103 -
제 236 조 ) 관광산업등핵심산업의지원ㆍ육성과환경보호 ( 안제 267 조, 제 269 조, 제 293 조, 제 354 조, 제 379 조, 제 381 조및제 480 조 ) 보훈, 노동, 도로관리사무등의합리적조정 ( 안제 350 조, 제 398 조, 제 400 조, 제 412 조및제 458 조 ) 관함. 3) 제주국제자유도시개발센터가추진하는사업에대한외부연결진입도로, 상ㆍ하수도시설에국비를지원할수있도록함. 4) 국가와제주특별자치도는제주영어교육도시에서공공기관의영어서비스, 공공시설물영어표기등영어사용환경조성에필요한시책을추진하도록함. 5) 국가는민군복합형관광미항설치지역에대한지역발전계획의원활한추진을위하여보조금을지급할수있도록함. 1) 농어민지원을위하여제주국제자유도시개발센터의직전회계연도손익계산서상의순수익금의일부를지역농어촌진흥기금에출연할수있도록함. 2) 제주자치도산농수산물의해상운송에따른물류비부담을경감하고농어업인의삶의질을향상하기위하여해상운송비등을지원할수있도록함. 3) 해양레저를하는스킨스쿠버다이버를낚시어선으로운송할수있도록특례를마련하되, 안전을고려하여도조례로정하는안전시설을갖춘낚시어선에한정하도록함. 4) 제주특별자치도의중요한환경자산인곶자왈의훼손을방지하기위하여국가및지방자치단체가지원할수있도록함. 5) 지하수위의하강등의경우에는지하수취수량을제한하거나그이용을중지할수있도록함. 6) 제주흑우에대하여제주특별자치도관할구역밖으로반출할수없도록제한하고위반시과태료를부과할수있도록함. 1) 보훈사무중전국적통일성유지가필요한국가유공자등의결정등에대한행정심판은중앙행정심판위원회에서심리 재결하도록함. 2) 사업주및사업주단체훈련업무를한국산업인력관리공단으로이관하고, 고용노동부에서수행하는국가기간ㆍ전략산업직업능력개발훈련을제주특별자치도로이관함 3) 외국인근로자에대한재취업승인, 취업기간연장, 재입국취업허가, 구직신청및근로신고등에관한사무를제주특별자치도지사로이양함. - 104 -
4) 제주특별자치도에서관리하는종전의국도관리업무가국가도로정책에서배제됨에따라제주특별자치도안의구국도에대한유지와건설등을위하여도지사가국가와협의하여도로건설 관리계획을수립하고, 그계획을국가가수립한도로건설 관리계획으로보도록함. 5) 사회협약위원회위원장은사회협약이체결되거나사회협약위원회가중재한사항에대하여도지사에게그이행을권고할수있도록함. 자료 : 국회의안정보시스템 (2015). 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 전부개정법률안 ( 대안 ). 인용 3. 제주특별자치도제도변화의성과 1) 여타특례도시와의차이제주특별자치도는 5차례의제도개선을통하여지방분권시스템의확립과경쟁력있는국제자유도시조성이라는목표를달성하고자하였는데, 이는기존의경제자유구역, 기업도시및지역특구등과 < 표 3-5-3-1> 에나타난바와같은차이를가지고있다. 기본개념에있어제주특별자치도는경제활동의예외적혜택과정부규제의완화외에도고도의자치권을보장받는지역이며, 그실현의정도도다른세개념보다훨씬강화된상태이다. 또한대상지역에있어서도경제자유구역이 6개광역지역, 기업도시가시군단위그리고지역특구가시군구단위인반면, 제주특별자치도는도단위에서실시되었다는점에서향후광역지자체로서도에시사하는바가크다고할수있다. < 표 3-5-3-1> 특별자치도와여타특례도시의차이점 특별자치도경제자유구역기업도시지역특구일정한구역을산업입지와정부규제를고도의자치권을지정하여다른경제활동을위해특례적으로통한실질적경제활동의민간기업주도로기본개념완화하여지자체지방분권이예외조치허용및개발된발전을지원하는보장되는지역혜택이부여되는자족복합기능을특별지역경제특별구역가진도시시군구단위대상지역제주특별자치도 6개광역지역시군단위 (6개) (129개) 특례 권한이양 규제완화 권한이양 규제완화 조례지정 ( 지방세 ) 규제완화 ( 제한적 ) 자료 : 국무총리실 (2011). 제주특별자치도제 4 단계제도개선자료집. p.3 인용 자치특례 ( 제한적 ) 규제완화 ( 제한적 ) - 105 -
2) 제주특별자치도의행정구조및기능현황제주특별자치도는총 5차례의제도개선을통하여많은변화를겪게되었는데, 행정의구조에있어서도앞에서언급한바와같이자치시군이없어지고두개의행정시가탄생하는외에도고도의분권을갖춘국제자유도시로서성장하기위하여이에맞는행정조직과기능을갖추게되었다. 우선제주특별자치도의행정구조는기본적으로일반행정을담당하는실국과소속행정기관으로직속기관, 합의제행정기관, 사업소및기획단등을설치하고있으며, 이를좀더구체적으로살펴보면다음 < 표 3-5-3-2> 와같다. < 표 3-5-3-2> 제주자치도행정조직의기능 조직 실국 기능 소통정책관 : 언론협력, 도정홍보, 뉴미디어, 메시지의회협력담당관 : 의회협력총무과 : 부지사의전, 정책보좌, 총무, 인사, 공직노무, 계약, 경리, 청사관리, 탐라기록관리, 청원경찰기획조정실 : 협치정책 ( 기획, 조직관리, 협치행정, 성과관리, 청렴감찰, 통계 ), 예산 ( 예산지원, 원가심사, 공기업 ), 세정 ( 세무관리, 세입관리, 재산관리, 세외수입 ), 특별자치법무 ( 법제, 규제개혁, 송무 ), 정보화 ( 정보전략, 행정정보서비스, 행정통신 ) 안전관리실 : 안전총괄 ( 안전문화, 생활안전, 비상민방위 ), 재난대응 ( 재난대응, 치수복구지원, 상황관리, CCTV 통합관제 ) 특별자치행정국 : 자치행정 ( 자치지원, 시민참여, 민간협력, 민원, 추자특보, 우도특보 ), 지역균형발전 ( 마을발전지원, 정착주민지원 ), 평생교육 ( 교육지원, 대학지원 ), 공원관리문화관광스포츠국 : 문화정책 ( 문화산업, 문화예술, 문화재관리, 문화재보수, 종교 ), 관광정책과 ( 마이스산업, 관광마케팅 ), 관광산업및관광시설관리, 스포츠산업 ( 스포츠시설, 스포츠지원 ), 카지노감독 ( 카지노산업, 카지노관리 ) 국제자유도시건설교통국 : 국제자유도시계획 ( 도시계획, 도시재생, 공간정보혁신도시, 영어교육도시 ), 디자인건축지적 ( 디자인정책, 건축, 주택, 지적새주소, 토지관리 ), 건설 ( 건설행정, 도로계획, 도로시설 ), 교통정책 ( 교통정책, 택시행정, 차량관리 ) 보건복지여성국 : 복지청소년 ( 복지정책, 생활보장, 청소년 - 106 -
조직 기능 육성, 양지공원관리 ), 노인장애인복지 ( 노인복지, 노인요양, 장애인복지, 장애인자활 ), 여성가족정책 ( 여성정책, 여성활동지원, 다문화가족, 아동보육 ), 보건위생 ( 공공보건, 의료산업, 건강증진, 질병관리, 위생관리 ) 환경보전국 : 환경정책과 ( 환경정책, 환경수도, 기후변화대응 ), 환경자산보전 ( 자연환경보전, 곶자왈오름, 환경평가 ), 생활환경관리 ( 자원순환, 유용미생물, 환경자원순환 ), 산림휴양정책 ( 산지경영, 산림보전, 한라생태숲, 소나무방재 ) 경제산업국 : 경제정책 ( 사회적경제, 일자리창출, 골목상권살리기 ), 기업지원 ( 기업정책, 판로지원, 경영지원, 기술지원 ), 미래전략산업 ( 미래전략정책, IT 융합산업, 바이오 물산업 ), 에너지산업 ( 에너지정책, 신재생에너지, 스마트그리드, 전기차육성 ) 농축산식품국 : 친환경농정 ( 농업정책, 친환경농업, 농업경영, 농업기반 ), 식품산업 ( 식품산업, 식품가공개발, 농산물유통 ), 감귤특작 ( 감귤정책, 과수지원, 감귤유통, 원예특작 ), 축산정책 ( 축산물위생유통, 동물방역, 양돈산업, 말산업육성 ), FTA 대응, 축산분뇨냄새저감추진행양수산국 : 수산정책 ( 수산지원, 어선어업, 수산물가공유통, 광어양식, 특화양식 ), 해양산업 ( 해양관리, 해양레저, 해녀박물관 ), 해운항만 ( 해운항만물류, 항만개발, 항만관리 ) 소방안전본부 : 소방정책 ( 소방행정, 예산장비, 안전도시, 소방교육대운영 ), 방호구조 ( 방호조사, 예방지도, 구조구급 ), 119 종합상황관리국제통상국 : 투자정책 ( 국외권유치, 국내권유치, 중국협력 ), 통상정책 ( 수출지원, 물류정책총괄 ), 평화협력 ( 평화사업, 국제교류, 재외도민관리 ) 기획단 민군복합형관광미항갈등해소지원단 : 갈등해소업무총괄, 기획및해소추진, 행정절차지원, 지역발전계획사업지원등특별자치제도추진단 : 특별자치 ( 특별자치업무총괄, 지방분권업무, 특별법권한활용, 총리실성과평가관련업무, 전문가포럼운영등 ), 제도개선 ( 제도개선소관업무, 5, 6 단계제도개선 ) 교통제도개선추진단 : 교통체계개선 ( 대중교통체계개선, 전세버스운송사업관리, 시외버스운송사업관리, 마을버스도입, 전기버스등친환경교통수단도입, 대 - 107 -
조직 직속기관 기능 중교통환승센터실치등 ), 공항인프라확충추진 ( 제주공항운영관리, 제주공항및항공사연계제주마케팅, 공항소음민원사항, 국제노선확충및관리, 제주공항개발, 공항특별수송상황실운영등 ), 골목상권살리기추진단 : 전통시장활성화, 제주사랑상품권사업, 골목상권활성화및컨설팅, 전통시장시설 경영현대화촉진, 골목상권특화거리지원등관광산업경쟁력강화지원추진단 : 축산분뇨냄새저감대책팀사무농업기술원 : 총무과 ( 행정지원 ), 농산물원종장 ( 원예종자연구, 작물종자연구 ), 연구개발국 ( 원예연구, 친환경연구, 감귤육종 ), 기술지원국 ( 농업기술지도및보급, 교육및인력육성, 감귤관측, 기술홍보 ) 인재개발원 : 교육운영 ( 공무원교육훈련수요조사, 기본계획수립및운영, 국외교육훈련, 교육평가및성과분석, 교육자료발간등 ), 사회교육 ( 도민교육계획수립, 제주리더스스쿨과정운영, 재외제주인향토교육학교운영, 도민정보센터운영, 외국어교육계획수립및평가운영, 도민교육등 ) 보건환경연구원 : 질병조사 ( 각종감염진단및조사연구등 ), 식품분석 ( 각종법률에서규정된식품 약품 화장품등에대한검사 ), 농수산물검사 ( 식품위생법, 약사법등에따른조사및연구 ), 환경조사 ( 각종환경오염조사, 검사, 지도점검등 ), 토양화학관리 ( 토양환경보전법에따른조사및검사 ), 대기환경관리 ( 다중시설등의실내공기질측정, 악취검사및조사, 대기오염측정망운영및사고원인조사, 소음진동측정등 ), 수질연구 ( 지하수 도내정수장 욕수 수영장 온천수등검사, 시험, 조사및연구 ) 보훈청 : 보훈업무 ( 현충시설 / 충혼묘지안장, 독립유공자초상, 보훈단체및행사지원, 취업 / 교육지원 ), 보상업무 ( 등록 / 순위변경, 고엽제등록 / 행정소송, 보상금지급, 대부 / 의료지원, 참전유공자지원, 노후복지지원 ), 항일기념관운영제주 서귀포 서부 동부소방서 : 소방행정 ( 행정및예산 ), 예방안전 ( 예방기획및안전지도 ), 현장대응 ( 방호조사, 구조구급 ), 119센터운영자치경찰단 : 경찰정책 ( 기획홍보 기마대 ), 주민생활안전 ( 생활안전 교통관리 ), 민생사법경찰 ( 수사 공항안전 ), 주차지도 ( 주차민원 주차지도 ), 서귀포지역경찰운영 ( 교통생황안전 주차지도 ), 교통정보센터운영 ( 교통시설관리 ) - 108 -
조직 합의제행정기관 사업소 기능 감사위원회 : 감사업무 ( 감사계획수림및조정, 감사대행, 본청 도의회 직속기관 사업소 행정시 도교육청 지방공사 소방행정 자치경찰 대형건설공사 각종시설안전등 ), 조사업무 ( 공직기강감찰활동계획수립및분석평가, 공무원비위등특별조사및처리, 부조리신고센터운영, 다수인민원처리및관리, 국민권익위원회소관사항, 도민감사관제도운영 ), 감사심의 ( 감사위원회의의사운영, 감사결과조정및품질관리에관한사항, 재심의신청사항처리, 우수감사관평가등 ) 제주지방노동위원회 : 조정심판업무, 복수노조, 차별시정등 수자원본부 : 수자원경영 ( 경영관리, 수자원정책관리 ), 상수도관리 ( 상수도정책시설관리, 상수도생산관리, 수질관리 ), 하수도관리 ( 하수계획, 하수시설관리, 제주하수운영, 서귀포하수운영 ), 제주시 서귀포시지역사업소운영문화예술진훙원 : 행정지원 ( 문예회관임대및운영관리 ), 공연기획 ( 각종공연업무, 도립무용단인사및평가, 문예회관및극장무대시설물관리운영 ) 민속자연사박물관 : 행정지원 ( 건축물및시설물관리, 일반서무및성과관리, 시설유지관리, 세외수입및문화관광해설사관리 ), 민속자연사연구 ( 자연사분야학예업무, 동물분야자료조사, 연구, 전시, 민속분야상설전시및사회교육, 특별전및자료수집관리, 상설전시물관리등 ) 세계유산한라산연구원 : 세계유산정책 ( 세계자연유산보존및활용종합계획수립및각종업무총괄, 유산센터관리 ), 생물권지질공원연구 ( 생물권지질공원과업무총괄, 제주도유네스코국제보호지역통합관리체계구축 ), 자연유산관리 ( 자연유산관리업무총괄, 일출봉관련제반업무기획및관리, 만장굴업무총괄, 비자림업무총괄 ), 산림환경연구 ( 산림환경연구업무총괄, 재선충등산림병충해조사및관리감독 ), 수목원운영 ( 수목원업무총괄, 한라산수목원 자연생태체험관유지관리, 멸종위기산림식물종보전및복원 ) 한라산국립공원관리사무소 : 보호관리 ( 기획운영, 보호관리, 공원단속, 관음사지구관리 ), 성판악관리, 영실관리, 탐방안내소관리축산진흥원 : 축산진흥 ( 업무총괄, 제주자치도종축개량및공급, 제주마및보호구역관리, 초지관리, 흑우보호증식 ), 가축자원관리 ( 종돈관리, 사료수급관리 ) - 109 -
조직 기능 행양수산연구원 : 해양수산자원연구, 양식질병관리, 수산종자연구동물위생시험소 : 방역위생 ( 행정지원, 방역, 질병진단, 축산물위생관리, 도축검사 ) 도로관리사업소 : 도로안전관리 ( 일반관리업무, 도로안전관리업무총괄 ), 보수 ( 보수업무총괄, 장비관리 ) 서울본부 : 행정지원, 국회협력, 대외협력, 세종출장소업무한라도서관 : 도서관운영, 자료보존제주도립미술관 : 미술관운영, 제주현대미술관 ( 전시및교육프로그램개발과운영, 찾아가는미술관운영, 미술창작스튜디오운영등 ) 설문대여성문화센터 : 교육운영 ( 일반교육운영프로그램계획수립및운영, 대관업무등 ), 문화기획팀 ( 전시및공연기획, 자료수집및보존, 문화교육프로그램계획수립및운영 ) 돌문화공원 : 행정관리총괄, 시설관리총괄, 교래자연휴양림관리고용센터 : 고용총괄 ( 운영지원, 직업능력개발 ), 취업지원 ( 청년취업, 실업급여, 취업성공페키지, 구인구직, 기업지원, 고용보험관리, 외국인고용허가관리, 서귀포지소관리 ) 자료 : 제주특별자치도홈페이지참조 3) 제주특별자치도의자치역량분석제주특별자치도는앞서본바와같이몇차례의제도개선으로자치역량을대폭신장시키게되었다. 보다대표적이며구체적인사례들을간단히나열하면다음과같다. 36) (1) 자치분권역량제주특별자치도는자치분권역량을강화하기위하여다른자치단체에서실시하지않던제도를신설하여운영하고있다. 우선전국최초로자치경찰제와감사위원회를신설하여운영하고있어자체치안및행정의청렴성증진을위한기초를마련하였다. 또한 7개특별지 36) 행정자치부외 (2015). 지방이바라보는지방자치. p.605. - 110 -
방행정기관의기능을이양받아, 제주지방노동위원회, 제주보훈청등을설립하였다. 둘째, 인구규모에비하여너무많은자치계층을가져자칫행정의비효율, 낭비또는계층간갈등을방지하기위하여기초자치단체로서시와군을없애고행정시두개 ( 제주시와서귀포시 ) 를두고도지사가시장을임명하고있다. 셋째, 초중고및대학이상의사립학교법인및교육기관설립운영등에관한권한을이양받아교육자치를실현하고있으며, 국제적인교육환경조성을위한국제학교의설립권을가져영어교육도시로서의기반을마련하게되었다. (2) 행정역량조직과인사분야에서는최초로인사청문회와총액인건비제를적용하지않고차별적인인사제도를도입함으로써자율성을확보하였다. 다만, 인사청문회배제에대하여는도지사의권한견제를위하여다시도입하자는주장이있으며, 다른지자체에서도인사의공정성과전문성확보를위하여실시하고있는곳도있다. (3) 재정역량가. 재정역량제주특별자치도는보통교부세총액의 3% 법정률과지방세 100% 범위내에서가감조정특례권한이부여되어안정적인재정기반을마련하게되었다. 나. 경제역량산업분야에서는쇼핑관광을활성화하기위하여내국인면세점이용규제를완화하여 1회 600$ 한도내에서 1년에 6회까지구매가능토록하였고, 무사증입국대상이 190여개나라로확대되어중국인을포함한외국인관광객이쉽게방문할수있도록하였으며, 관광분야 3개법률을일괄이양하여관광기금의자율성을확보하였다. 또한제주투자진흥지구지정절차 방법 관리권한을이양하여투자유치환경을조성하였다. 농업분야에서는농업진흥지역의지정절차등권한이양으로농업진흥지역의해제가가능하도록하여토지이용의효율성을극대화하였다. 환경지역개발분야에서는수자원의공공적관리체계확립및관리강화의법적기반을마련하였고, 풍력발전사업의허가대상과풍력발전지구지정및 - 111 -
지원등관리권한과풍력발전전기사업허가권을이양하여에너지사업활성 화및신재생에너지보급의기반을마련하였다. 4) 제주특별자치도의자치역량강화에따른성과분석 (1) 성과 2006년 1차제도개선부터시작하여 2015년 5차제도개선까지다양하며전폭적인자치역량강화로인하여, 제주특별자치도는다음 < 표 3-5-3-3> 과같은행정 재정 경제적성과를보였다. 우선과거 10년간자치역량강화의행정적성과를살펴보면, 지방자치의 3 요소중가장기본이되는주민의수가과거 10년사이에크게늘어났는데, 약 7만명정도로약 12% 의증가가있었으며, 공무원의수도 10년사이에 360 명이상늘어약 7.5% 의증가가있었다. 비록인구증가에는못미치지만공무원의수가증가하였다는것은그만큼조직과인력의자율성이늘어날여지가있었음을반영한다고하겠다. 재정적인성과를살펴보면, 재정규모는 2005년부터 2015년까지약 1조 6천억원정도늘어약 70% 의신장세를보였다. 지방세수입은약 2배이상신장했으나, 재정자립도는오히려감소하였는데, 2007년경기침체로인하여대폭줄었다가 2010년이후에는다시증가세에있다. 지방세수입은최근의관광경기활성화로인하여부동산가격의증가와함께늘어난것으로보인다. 사회복지비역시 2010년이후계속증대하고있는데, 과거에는이러한예산을거의책정할수없었던것과비교되면괄목할성장을보이고있다고하겠다. < 표 3-5-3-3> 제주특별자치도자치역량강화의성과 1995 2000 2005 2010 2015.5 인구 ( 명 ) 513,394 543,323 559,747 577,187 629,237 공무원수 ( 명 ) 4,809 4,979 5,172 (2014년말 ) ( 시군 ) 제도변화 도 1 도1 시2, 군2 시2, 군2 도1 도1 도1 재정규모 ( 억원 ) 15,857 39,531 23,346 27,500 (2001년말 ) (2014년말 ) 지방세수입 1,696 2,349 4,011 5,215 8,862 (2014년말 ) 지방재정자립도 (%) 41.5 36.3 39.3 26.1 30.1-112 -
사회복지비 (%) 16.4 19.5 GRDP( 십억원 ) ( 전국대비 %) 4,322 (1.0) 5,582 (0.9) 8,250 (0.9) 10,899 (0.9) 13,114 (0.9) 산업변화 (%) 1차 : 29.5 2차 : 3.1 3차 : 67.4 1차 : 21.5 2차 : 3.7 3차 : 74.9 1차 : 18.1 2차 : 3.5 3차 : 78.5 1차 : 16.5 2차 : 3.5 3차 : 80.1 1차 : 15.0 2차 : 2.8 3차 : 82.1 주택 ( 호 ) 123,782 129,369 153,406 182,501 208,512 상수도보급율 (%) 99.9 100 100 100 100 도로포장율 (%) 79.2 82.0 83.4 83.9 85.3 관광객 ( 천명 ) 3,996 4,110 5,020 7,578 12,274 (2014년말 ) 관광수입 ( 억원 ) 9,814 14,975 17,202 33,867 65,463 (2013년말 ) 자료 : 행정자치부등 (2015). 지방이바라보는지방자치. p.602-3 재구성. 경제적인성과를살펴보면, 우선국내총생산 (GRDP) 역시크게늘어나고있는데, 지나 10년간약 59% 의신장세를보이고있다. 산업의변화역시 1,2차산업의규모가축소되고, 3차산업의비중이늘어나고있어외국인투자및관광의활성화효과를보여주고있다. 주택도과거 10년사이약 36% 정도증가하였고, 상수도보급율은 100% 를유지하고있으며, 도로포장율도꾸준히오르고있다. 경제효과를단적으로보여주는관광객은약 2.4배, 관광수입은약 3.8배증가하였다. 이상의성과를보면, 제주특별자치도가탄생한이후자치역량의확대와더불어행정 재정 경제적성과가사회각분야에서크게나타나고있는것으로분석되었다. (2) 문제점그러나이러한성과에도불구하고제주특별자치도의자치와관련하여다음과같은문제점들도상존하고있는데, 2010년도에지적된문제점들과 2014년도에나타난문제점들을살펴보기로한다. < 표 3-5-3-4> 제주특별자치도제도개선미반영과제 (2010 년기준 ) 미반영과제사유소관부처 자치권분야 자치조직권에관한특례중제외된직급기준이양 읍면동장직급을 4 급으로상향할경우행정시본청과장 (5 급 ) 과의지휘체계문제등직급인플레우려 행정안전부 - 113 -
미반영과제사유소관부처 기이관특행기관의미이관사무 * 해상안전 / 해양항만청, 시험분석 / 중기청 국제협약, 전문성문제등지방정부수행불가 행정안전부 헌법개정을통한자치도강화방안 포괄적위임금지, 주민의권리의무관련입법한계 행정안전부 국세의특별자치도세전환 국가예산의법정률지원 타자치단체와차별하여국세를부과하지않는것은위헌소지 보조금중특별회계, 기금사업은별도의개별법에정해진사업에따라세입 세출의편성이이루어지므로기술적곤란 기획재정부 기획재정부 법인세는국세이므로국가의과법인세율인하 ( 영업이익에세권이미치는모든지역에동일하관계없이단일세율 10% 적용 ) 게적용해야하며, 차등적용시위헌소지 기획재정부 보통교부세법정률 3% 개선 (3% 초과시추가교부 ) 타자치단체와의형평성저해 행정안전부 재정분야 교육분야 국고보조금 ( 균특회계제주계정 ) 지방비부담기준적용완화 도전지역면세화 제주선박등록특구제도에의한국제선박승선선원보수비과세 제주지역맥주의주세율경감 (72% 30%) 곶자왈공유화법인의특수법인지위확보 학교회계잉여금의타회계전출 ( 과실송금 ) 차등지원시타시도의추가요구로재정운영곤란 조세체계근간훼손우려및타지역과의형평성문제제기반대 내국인면세점, 골프장입장객에대한특별소비세면제등지원하고있으며, 외국인관광객에대해서는사후환급등을통해국외반출재화에대한부가세 특소세등을면세하고있음 현재여타국외근로자에비해우대중으로추가지원시과세형평성저해 국제협약 ( WTO 의보조금금지, FTA 내국인대우등 ) 위배소지 지정기부금단체로조세특례적용중으로현행조세지원으로충분 교육의이윤추구로본질훼손우려 * 부처에서수용하였으나, 3 단계특별법국회심의과정에서삭제 기획재정부 기획재정부 기획재정부 기획재정부 기획재정부행정안전부환경부 교육과학기술부 - 114 -
미반영과제사유소관부처 관광분야 교통분야 관광객전용카지노 화물자동차운송사업용자동차의자동차등록증과자동차등록번호판반납의무 화물자동차운송주선사업허가 ( 변경허가 ) 화물자동차운송사업허가 ( 변경허가 ) 자동차유상운송의금지및사용제한 공항시설사용료감면 ( 도민이용료의 1/2 감면 ) 타지역과의형평성, 국민정서를 고려할때내국인카지노허용은 시기상조 ( 관광3법 일괄이양시 본 제도만불수용 ) 허가권자 ( 장관 ) 와사용정지권한 ( 도지사 ) 이상이하게되므로법체계상문제가있음 이양시화물자동차운송시험허가제한등업무가무력화될가능성이큼 이양시화물자동차운송시험허가제한등업무가무력화될가능성이큼 운수업의영역문제발생등으로운송질서혼란 문화관광부 국토해양부 국토해양부 국토해양부 국토해양부 한국공항관리공단의독립채산제운영으로공항확장등의투자재원국토해양부확충이필요하여감면불가 ( 차관회의결과삭제 ) 자료 : 강창민 (2011). 제주특별자치도출범이후지방정치 행정적실험과평가 www.council. jeju.kr/ezbbs/index.php?job=download&ebcf...p.28-30 재구성 < 표 3-5-3-4> 는 2010년기준제주특별자치도관련제도개선사안중미반영된사항들이나타나있다. 37) 당시에는자치권분야에있어조례제정이나자치조직권, 재정분야에있어국세의지방세전환 지방교부세지원율개선 국고보조부담비율완화 도전역면세화, 교육분야에있어학교회계잉여금타회계전출, 관광분야에있어카지노허용, 교통분야에있어화물자동차업허가권이양 공항시설사용료감면등이주요내용이었다. 상기의제주특별자치도의과제들은일부개선되기는하였으나, 아직도제주특별자치도출범의취지를제대로살리지못한제도들에대한개선요구가이어지고있다. 2014년국회의원들이참석한가운데열린세미나에서발표된자료에따르면, 38) 제주특별자치도의제도개선은아직도다음과같은문제들 37) 강창민 (2011). 제주특별자치도출범이후지방정치 행정적실험과평가. 제주특별자치도의회세미나. www.council.jeju.kr/ezbbs/index.php?job=download&ebcf... 38) 강창일의원실 (2014). 제주특별자치도의성과와미래발전전략 [ 전자자료 ] 세미나자료집. p.12-15. - 115 -
을가지고있다. 첫째, 2014년현재 3,879건의권한이이관되었거나이관예정이지만, 요구도가높은과제들인국세의이양, 보통교부세법정률 3% 이상상향, 도전역면세화등재정특례등이이루어지지않고있다. 둘째, 탄력세의혜택을보던자량대여업의제주등록으로재정자립에혜택을보았으나, 타지자체와의형평성을이유로 5% 에서 7% 로세율원복을행자부로부터요구받아세율조정에대한특례권이침해를받고있다는점이다. 셋째, 행정역량의제고를위하여중앙과의교류가필요하나과거특별지방행정기관소속의공무원들이지압공무원이되면서교류의기회가감소하고있다. 넷째, 제주특별법에위임받은조례제정권이상위법과충돌하는경우도있어법률의개정이필요한사항들이있다. 39) 또한이와는별도로정부 SOC사업이 10년단위로계획이바뀌게되는데, 국가관리시설중지방시설로관리전환이이루어진사업들에대하여그동안은정부에서예외적으로국비를보조하여왔으나 2016 년부터이를중단할계획이어서지방재정의부담이예상되고있다. 40) 5) 제주특별자치도의정책적시사점이상의제주특별자치도에대한자치역량강화분석결과를보면, 모든행정 재정 경제적성과가 1차에서부터 5차에걸친제도개선에기인하는것은아니겠지만상당부분영향을미쳤다는것은부인할수없는사실이다. 따라서제주특별자치도의제도변화의정책적시사점을도출해보면다음과같다. 첫째, 자치권의신장은지역의사회 경제적발전에큰공헌을하고있다. 특히, 지역이단순히국내타지자체와의경쟁이아닌세계적경쟁을하는시대에는자치권의신장이더욱큰의미를가진다고하겠다. 중국관광객의증가, 중국인투자의증대, 유네스코자연유산등재에따른서양관광객의증가, 부동산가격의상승등은과거국가주도의개발시대에는불가능하였을성과로서제주특별자치도의자치권신장과행정과지역공동체등지역사회의역량이집결한결과로보아야할것이다. 즉, 자치권의신장이지역공동체의결속과지역발전의성과를가져왔다고볼수있는것이다. 둘째, 일괄이양의효과가광역지자체로하여금계획적이며지역특성에맞 39) 상게서. 제주도특별법 제 184 조는제주도내도립및사립대학설립운영에관하여고등교육법에대한여러가지특례를규정하여이들대학에대한인가 지도 감독권을이양하였으나업무의전문성과경험이없어문제점을노출하고있다. p.15. 40) 2015 년 12 월 4 일개최된지방자치발전위원회중앙권한지방이양워크숍에참석한제주특별자치도공무원의발언 - 116 -
는발전과규제완화및투자유치전략을세우고집행할수있는기반이되었다. 과거부터현재까지중앙권한의지방이양은개별적이며파편적으로진행되어온것이일반적이었다. 따라서지자체는이렇게이양된권한과사무를가지고지역발전을종합적으로추진하지못하여왔던것이사실이다. 지방자치발전위원회에서는기존에파편적으로이양결정된사무들을일괄적으로이양하는일괄이양에관한법률을 2014년도부터국회에서통과시키려해도아직통과되지못하고있는실정이다. 그러나제주특별법은일괄이양의형태를취하여지방특별행정기관이가진기능과각종의농업 산업 토지등에대한규제권한을이양하여지역맞춤형개발이가능하였으며, 그성과또한크다고할수있다. 셋째, 특별법은행정적권한과함께재정적권한도함께이양하여이양의효과를극대화하였고제주특별자치도의자치역량의크게강화하였다. 지방교부세의 3% 를확보하고지방세를 100% 범위내에서감면할수있는권한을주었으며, 관광관련재화 용역에대한부가가치세사후환급제도를도입하였으며, 지역균형특별회계중제주계정의자율편성 3개사업중 2개사업군 ( 시 도자율편성사업과균형발전사업 ) 을 1개사업군 ( 시 도자율편성사업 ) 으로통합하여자율성을부여하는등주어진자치권을충분히활용할수있는재정권을부여하여국가의간섭을축소하고제주특별자치도의발전자율성을강화하였다. 넷째, 도지사가직접주민에대한책임성을강화하여주민의의사를신속하게반영하는등행정적효율성을높이게되었다. 기초자치단체를통하여주민의의사가간접적으로전달되는구조를탈피하여도가관할구역구석구석을골고루보살필수있게되어행정의신속성과더불어형평성의증진도기대할수있게되었다. 이는기존의광역지자체의역할이기초와중앙의중개기능에머물고있다는비판을넘어서, 광역지자체에게도주민에게직접서비스를제공할수있는적절한영역이있으면오히려업무를보다신속하고공정하게수행할수있는근거를제공한다고하겠으며, 기초지자체와의기능중복에대한비판도아울러극복할수있을것이다. 다섯째, 교육관련자율성신장및녹색성장및산업발전특례제도의운영으로새로운교육및에너지산업과마켓의개척이가능해졌을뿐만아니라새로운성장기반의구축으로재정력을확충할수있는계기가되었다. 지금까지광역지자체인도에대하여는특례가인정되지아니하고, 오히려인구 50만이상의도시에대하여도가수행하는기능의일부를특례사무로지정하고있으며, 인구 100만이상의대도시에는더많은특례를부여하자는지방 - 117 -
자치법의개정논의가있다. 그러나인구규모가큰도시에대한특례의인정은도의기능약화를가져오고있으며, 특례사무에대하여는도의조정권한을약화시키고있다. 더욱이도의경제적핵심지역에해당하는광역시제도는광역시에주어지는사무의범위확대와더불어도의재정력을약화시키는주요한원인으로지적되고있다. 또한광역시가갖는넓은사무범위는도의입장에서는대도시특례를더확장한것과동일한효과를갖는다고볼수있다. 따라서제주특별자치도에서의특례확대를통한자치권과재정력의강화는오히려현재논의되고있는대도시특례가아니라광역지자체인도의권한강화나특례제도를통하여도의자치역량과세계적인경쟁력을높일수있는방안이될수있다는근거를제시한다고하겠다. 여섯째, 그럼에도불구하고아직도제주특별자치도가광역자치단체로서의역량을자율적으로발휘하기위한제도적과제는남아있다. 특히미해결과제들은재정역량과관계가깊은것들이다수인데, 국세의지방세화, 보통교부세의인상, 도전역면세화, 기간사업에대한국가보조유지등의문제가해결되어야제주특별자치도의설립목적인진정한지방자치의실현이가능하다고하겠다. - 118 -
제 1 절해외사례분석개요 제 4 장해외사례분석 1. 사례선정본연구는광역자치단체자치역량의해외사례를조사하여그수준이어느정도인지분석하기위하여, 영국, 프랑스, 독일, 미국, 스페인, 이탈리아, 일본을대상으로선정하였다. 사례의선정기준은지방분권이강화된선진국중단방제국가로분류될수있는영국, 프랑스, 스페인, 이탈리아, 일본등과연방제로분류될수있는독일, 미국등이다. 단방제국가와연방제국가들을나누어선정한이유는다음과같다. 첫째, 연방제국가들은, 비록법적지위가다르긴하여도, 일반적으로지방분권수준이높아광역자치단체에해당할수있는주정부의권한과기능을살펴봄으로써향후우리나라의광역자치단체자치역량을강화하기위하여지향해야할바를시사받을수있다. 둘째, 단방제국가들이라고하여도일률적으로지방분권의수준이낮은것은아니며, 그나라마다지방분권의차이가발생하고있어그러한차이가어디서나오는것인지를파악하여같은단방제국가인우리나라의지방분권을강화하기위한제도적방안이무엇인지시사받을수있다. 셋째, 선진국들의경우국가-광역-기초정부의역할과기능이비교적명확히구별되며, 광역자치단체의기능이강화되어있어향후우리나라광역자치단체의어떤분야의기능을강화할수있을지에대한시사점을제공받을수있다. 각국가들에있어광역자체단체는 2개씩선정을하여분석하였다. 그선정의근거는인구나경제규모면을종합하여가장큰광역자치단체 ( 혹은주 ) 와가장작은광역자치단체 ( 혹은주 ) 를선정하고, 권한과기능차이를비교 분석하였다. 또한각광역자치단체에서 2개씩의기초자치단체를선정하여, 광역과기초자치단체의권한과기능을비교하였다. 상기선정된국가들을비교 분석함으로써, 연방제와단방제의정도에따라국가-광역-기초정부의권한과기능의정도에대한비교가가능하며, 또한각나라의광역과기초자치단체의권한과기능을살펴봄으로써사회 경제적인요소에따라광역-기초정부의권한과기능이어떻게변하는지파악할수있을것이다. - 119 -
2. 사례분석내용본연구에서사례의내용은다음과같다. 우선국가에대한소개, 선정된광역자치단체와기초자치단체에대한소개를한다. 국가-광역-기초정부를소개하면서각정부단위의권한과기능을입법, 행정, 사법의차원에서소개한다. 특히광역자치단체는자치입법권의정도가어디까지보장되어있는지, 행정의기능과자율성이어느정도인지, 자치사법은있는지등이기본적으로분석될것이다. 또한행정의기능은조직, 인사, 재정등의자율성을기본으로하여세부적기능을살펴볼것이다. 제 2 절해외사례분석 1. 영국 1) 국가의행정체계 (1) 국가-광역정부-기초정부의기본적관계영국에서는헌법으로지방자치를보장하는한국과달리일반법률과구별된헌법전이없으므로영국의회가제정한법률과관습법이지방자치의근거가되고있다. 지방정부는원칙적으로영국의회가제정하는법률에따라개별적으로수권된사무만을처리해야한다. 수권된범위를넘어선행위는월권행위금지의법리에의해위법으로간주하고있다. 국가와지방자치및동일지역내각지방자치단체간의역할분담은원칙적으로분야에따라명확하게구별된다. 하지만 2000년이후 2000 지방자치법 (Local Government Act 2000) 과 2010년지역주의법의제정으로지방정부의자율성과역할을강조하고있다. 지방분권주의법의제정으로지역사회및주민의복지증진에관한 3개분야 ( 경제, 사회복지, 환경 ) 정책을일정한제약하에서자유롭게실시할수있게되었다. 영국은잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드로구성되어있지만각지역이잉글랜드주도로통합된역사적배경을가지고있다. 각지역별로독립혹은지역자치를요구하고이들을대변하는정치세력이출현하는등그영향력이점차확대되고있다. 지역의자율성을부여하면서도한국가로서의통합을어떻게유지할것인가가정치적과제이다. 유럽의회에서는 1985년 6월유럽지방자치헌장을채택하고 1988년 9월에 - 120 -
이를시행하였다. 영국은대처정부에서는비준에동의하지않았으나블레어정부가출범하면서헌장에비준하였다. 유렵지방자치헌장은지방정부의자유로운권한행사와보충성의원칙을강조하고있다. 따라서비준채택국의지방정부에이러한원칙이적용되면서지방분권개혁이강조되고있다. 영국의지방정부에대한자치권이양은헌법과법률로자치권을보장하는일반연방국가와는달리영국의회가지방정부에대한헌법적주권을그대로보유하고있으므로자치권을이양한법률의제 개정, 폐지등을통해부여하고있다. 지역간에도차이가있는데스코틀랜드와북아일랜드는입법권과집행권을, 웨일즈는부수적입법권과집행권이부여되어있다. 하지만영국중앙정부와하원국회는의회주권을행사하고있어법률로기존의체제를변경할수있는권한을갖고있다. 스코틀랜드에서제정된법률안은국왕의승인을얻어야발효된다. 국회는소웰협약 (Sewel Convention) 41) 을통하여스코틀랜드지역정부의자치권을최대한보장하고있다. 그리고행 재정의이양에대해서는중앙정부와스코틀랜드지역정부간동의협정 (Concordat) 을통해서정부간이양절차를추진하고있다. 웨일즈지역은스코틀랜드와비교할때상대적으로잉글랜드와친화적인정치 행정체제를가지고있으나독자적인사법체제는가지고있지않다. 다만역사적 문화적인특성을고려하여웨일즈의회는 20여개의기능에서자율권을인정받고있다. 웨일즈지역의독자성보다는잉글랜드와의동질성이강조되다보니영국의회의통제가스코틀랜드보다강한편이다. 우선웨일즈의회의입법적조치요구에대하여영국정부의웨일즈장관, 하원및상원은거부권을가지고있다. 정부간협력기구로는합동장관회의 (Joint Ministerial Committee) 가있으며이기구를통해서두정부상호간의협력및조정을추진해가고있다. 그리고중앙정부로부터웨일즈와스코틀랜드지역정부로행 재정이양을위한정부간협약 (Memorandum of Understanding) 도체결하여계약관계하에서정부간관계를지속시키고있다. (2) 광역지역정부의종류 영국의광역지역정부로는런던광역시, 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드가 있다. 41) 소웰협약이란영국국회가스코틀랜드지역의회에이양된정치 행정권한을침해하는법률제정을하지않겠다는약속으로서스코틀랜드지역정부의권한을침해하는법률을제정하게될경우에는반드시스코틀랜드지역의회의동의를받도록한것이다. - 121 -
가. 런던광역시영국정부는 2000년 Great London Authority(GLA) 의창설하고지역협의회 (Regional Assemblies) 와지역개발청 (Regional Development Agencies) 의설립하여도시권 (City Region) 구상등의지방분권정책을잉글랜드에서추진하였으나연립정권은 2010년 5월에지방정부리더위원회및지역개발공사를폐기로결정하였다. 하지만연립정권이경제성장을촉진하고자자치단체들간의연결고리인지방산업파트너십을우선적인정책으로선정함으로써사실상도시권구상이불가능하게되었다. 1986년대처총리시설에 Great London Council(GLC) 이폐지된후, 32개런던구와 City of London Corporation의단층제지방정부가조직되었다. 1997년총선거에서런던의광역자치단체화를공약으로내건블레어가집권하면서 2000년 7월에 GLA가설립되었다. 2007년 10월에 2007년 GLA(Great London Authority Act 2007) 가제정하면서런던시장의권한이더ㅏ욱확대되었다. 특히주택, 도시계획, 폐기물처리, 문화, 보건, 기후온난화대책, 에너지정책등광범위한분야에서시장의권한이강화되었다. 또한중앙정부는 2010년 7월런던지역의지역사무소를폐지하자 GLA는권한이양을더욱더요구하였다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012a). 나. 웨일즈웨일즈는전통적으로잉글랜드와가까운지역으로 1969년집권한노동당이왕립헌법위원회 (the Royal Commission on the Constitution) 를설치하여웨일즈지역에분권체제수립가능성을연구하였고, 왕립헌법위원회는 민주주의와분권 : 스코틀랜드와웨일즈를위한제언 (Democracy and Devolution: proposals for Scotland and Wales) 라는백서를 1974년발간하면서웨일즈에지방분권에기초한지역정부를설치하여야한다고제안하였다. 웨일즈지역에서 1979년실시된주민투표에서스코틀랜드와같이 4:1의반대로무산되었으나, 1997년총선거가끝난이후집권한노동당은웨일즈청보다웨일즈의회가민주적으로책임성이더욱높다는점에착안하여 1997년 9 월웨일즈의회수립을위한 2차주민투표를실시하여 6,712명이많은다수를얻어웨일즈의회설치를결정하였다. 웨일즈의회가설치된이후웨일즈의회의활성화를위한위원회가구성되었다. 상원의리더였던리차드를중심으로리차드위원회 (the Richard Commission) 를구성하여웨일즈의회의바람직한상을정립하기위하여노력 - 122 -
하였다. 리차드위원회는웨일즈의회의권한강화와선거제도의개혁을건의하였다 ( 한국지방자치학회, 2010). 영국의회는리차드위원회에대한대응으로 웨일즈를위한보다나은정부 (Better Government for Wales) 라는백서를발표하였다. 리차드위원회의건의사항이대부분반영되지는않았지만웨일즈의회의권한을강화하는새로운웨일즈정부법이 2006년제정되었다. 다. 스코틀랜드스코틀랜드는잉글랜드와통합되기전가지독자적의회를구성하여정치와행정을수행하였으나, 1707년 3월잉글랜드와스코틀랜드통합으로스코틀랜드가해체되었다. 다시 19세기들어서면서 1894년영국의회의하원에스코틀랜드지역사무처리를위하여스코틀랜드통합위원회 (Scottish Grand Committee) 가설치되었고, 이는 1907년부터영구적인기구로서발전된후, 1957년하원에스코틀랜드관련법률감독을위한스코틀랜드상임위원회설치, 1962년재차구성된바있다. 1973년헌법위원회 (the Royal Commission on the Constitution) 는스코틀랜드분권을제안하였고, 이분위기가고조되어 1970년대노동당정부는스코틀랜드의회설치를위한법률안을제안하였다. 그결과 1978년스코틀랜드의회의설치를위한스코틀랜드법 (The Scottish Act) 이제정되었다. 스코틀랜드법은스코틀랜드의회의설치를스코틀랜드주민투표에의하여결정하도록규정하였으나 1979년 3월 1일실시된주민투표에서총유권자의 33% 에불과해독자적스코틀랜드의회설치는무산되었다. 1997년총선거에서집권한노동당은 1997년의회가제시한안을토대로스코틀랜드지역분권을위한백서를발표하고이를국민투표에부쳤다. 1997년 9월 11일실시된국민투표에서압도적인지지를받아과세권을갖는스코틀랜드의회를창설하게되었다. 1998년스코틀랜드법이 (Scotland Act of 1998) 이입법화되었으며 1999년 5월선거가실시되어 1999년 7월 1일웨스터민스터에서스코틀랜드의회로많은정치 행정권한이이양되었다. 1999년스코틀랜드정부 (Scottish Parliament) 가탄생하면서스코틀랜드법은웨일즈, 북아일랜드와달리입법 사법 행정에걸쳐폭넓은정치적권한을부여받게되었다. 1979년이후주민선거의실패에도불구하고스코틀랜드지역에대한분권적요구는지속적으로고조되었다. 비록 1979년등장한보수당정부는 1978 년스코틀랜드법을지지하지않았으나 1987년총선거가실시된이후스코틀 - 123 -
랜드헌법의회 (The Scottish Constitutional Convention: SCC) 가구성되어스코틀랜드에대한분권운동을조직적으로추진하였다. 스코틀랜드보수당, 통일당 (Unionist Party), 스코틀랜드국민당 (the Scottish National Party) 을제외한지역의주요정당, 지방정부, 교회, 기타자원조직이참여하는헌법의회는 스코틀랜드를위한권리의선언 (A Claim of Right for Scotland) 를선언하였다. 스코틀랜드헌법의회는 1995년 스코틀랜드의회, 스코틀랜드권리 (Scotland's Parliament, Scotland's Right) 라는보고서를통하여스코틀랜드의분권적대안을제시하였다. 이보고서는 1997년노동당의집권이후스코틀랜드지역의분권을위한정책의기초가되었다 ( 한국지방자치학회, 2010). 라. 북아일랜드아일랜드섬은 32개지역으로구성되어있는데 26개지역은 1921년영국에서독립한아일랜드공화국이며, 그외지역은북아일랜드이다. 북아일랜드의자치권은이양 회수를반복하다가 2007년 5월부터자치정부가통치하고있다. 1998년 4월영국과아일랜드공화국은북아일랜드평화프로세스에최종합의하면서북아일랜드에의회를설치할것이제안되었고, 1998년 5월주민투표를통해결정되었다. 제1회의원선거가실시된이후영국으로부터독립을주장하는 IRA(Irish Republic Army) 의무장해제문제가쟁점이되면서예정보다늦게 1999년 12월이되어서야발족하게되었다. 하지만 2002년 10월북아일랜드의회에서 IRA의스파이스캔들이발생하면서의회의자치권이정지되었다. 2006년 5월에 2006북아일랜드법이제정되면서북아일랜드자치권이부활이명시되었고그해 10월영국정부와아일랜드정부가제안한성앤드류합의를거쳐 2007년 3월총선을거쳐 5월 8일부터자치정부가재건되었다. 중앙정부의북아일랜드장관은북아일랜드내에서민주적정치프로세스를추진하고북아일랜드의회와중앙정부간의조정등에대한책임을진다. 북아일랜드에는법률상스코틀랜드와유사한형태로입법적분권이되어있으나일부기능 ( 치안, 사회안전, 교도소, 형사법등 ) 의이양은유보되어있다. 중앙정부가권한을이양한사항으로는교육, 보건, 농업, 경제, 환경, 지역개발, 고용, 재정, 사회개발, 문화및레저등이있고이에대한입법기능을보유하고있다. 다만법으로성립되기위해서는북아일랜드의회가의결한뒤영국정부의북아일랜드장관의승인이필요하고최종적결정권은중앙정부가가지고있다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012a). - 124 -
2) 광역지역정부의상세분석 (1) 국가-광역정부-기초정부의기능영국은 24개의정부부처로구성되어있으며총 23명의차관이있다. 이들은대부분관련분야의전문가로정책결정에적극적으로관여하고있다. 영국은오랜동안국회의권한이신장되어왔기때문에지방정부에대한통제권이여전히막강한편이다. 실질적으로국회는지방정부의구조를변화시킬수있는권한을갖고있으며지방정부의자치권을회수할수도있다. 하지만중앙정부와지방정부간의갈등은크게나타나지않는다. 이는중앙정부와지방정부그리고광역과기초자치단체간의권한, 역할, 의무등사무배분이명확하게구분되어있기때문이다. 지방정부는법률의범위내에서각종규제를제정하고재산세를징수하는권한을행사한다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012a). < 표 4-2-1-1> 영국중앙정부기능 부처 재무부 내무부 외무부 법무부 국방부 노동연금부 보건부 국제개발부 기능 비즈니스세제개혁, 고용, 개인세제개혁, 은행규제, 적자감소, 금융서비스규제, 정부지출, 탈세및회피, 경제성장 카운터테러, 사이버보안, 약물남용, 강력범죄 해외영국국민, 무기확산, 영국의해외영토, 정치공동체 (commonwealth), 서부발칸반도의안정, 중동과북아프리카의평화와안정, 이란의핵프로그램, 국제적인권, 자기결정에대한포클랜드제도권리, 유럽 단일시장 가족사법시스템, 행정사법개혁, 시민사법개혁, 형사사법개혁, 사법시스템의투명성, 법률원조개혁, 양형개혁, 범죄의피해자, 젊은범죄자재활 군대와국방부개혁, 군대활동지원, 국제방위협력활동, 핵군축, 영국핵억제력 빈곤과사회정의, 직장연금, 노인, 고용, 복지개혁, 보건및안전개혁, 아동보육, 국가연금 약물남용및치료, 국가의료제도 (NHS) 운영 개발도상국기후변화영향분석, 기후변화국제대응, 개발도상국경제개발지원, 개발도상국교육, 자유무역, 개발도상국건강, 비상사태에대한인도적지원, 개발도상국의기근과영양실조, 해외원조 - 125 -
교육부 교통부 기업혁신기술부 환경식품농촌부 에너지기후변화부 문화매체체육부 지역사회지방정부부 북아일랜드사무국 웨일즈사무국 스코틀랜드사무국 국제적인권, 국가교육제도권외부아동 청소년대체교육, 청소년활동지원, 예술과문화, 아동건강, 평등, 학교생활규칙제정, 학교및대학자격과교육과정, 학교및대학자금과책임, 장애아동의교육 교통정책, 교통안전, 배출가스, 고속철도 (HS2) 사이버보안, 노동시장개혁, 경쟁법, 회사법률개혁, 소비자보호, 기업지배구조, 수출통제, 자유무역, 산업전략, 지역성장펀드 산림, 물산업, 소결핵 (Bovine tuberculosis), 생물다양성과생태계, 동물복지, 동물과식물의건강, 식품및농업산업, 농촌지원, 산업환경, 기후변화대응 에너지와기후변화분석, 기업, 산업, 공공부문의에너지수요감축, 에너지산업과인프라라이선스및규제, 영국의에너지안전, 저탄소기술, 가정용에너지, 산업환경, 개발도상국의기후변화영향, 기후변화국제대응, 온실가스배출 예술과문화, 미디어및창조산업, 2012 올림픽및장애인올림픽유산, 광역투자, 통신및 telecomms, 역사건물과기념물보존, 엘리트스포츠육성, 도박규제, 도서관서비스, 박물관과미술관 중앙정부비상사태대응, high street 와 town centres, 지방및지역계획개혁, 가정지원, 지역주의실현, 건축규제, 사회적약자를위한주택공급, 지역기업파트너십 (LEPs) 및기업유치지구, 유럽 지역개발기금관리 북아일랜드지역사회관계, 북아일랜드경제, 북아일랜드의정치적안정, 북아일랜드안전 웨일즈경제성장, 웨일즈어계승 스코틀랜드의헌법, 스코틀랜드의권한이양 국가는국방및외교관계업무, 경제관계업무, 대학교육, 소득보장업무, 보건 의료업무등과같은국가차원의거시적기능을담당하고있다. 지방정부는주민의일상생활과밀접한복지와편익에관한기능을담당하고있다. 광역정부는교육, 고용, 사회복지, 박물관 / 미술관, 주택, 계획, 보도및승마도, 교통, 환경 / 위생건강관리 / 레크리에이션, 공원 / 공공녹지. 소작농지관리, 공항, 지방복 - 126 -
권, 쓰레기처리, 소비자보호, 경찰, 소방등을담당한다. 기초정부는박물관 / 미술관, 주택, 제한된계획, 교통, 환경 / 위생, 지역의안전대책, 상하수도, 시장 / 정기시장, 건강관리 / 레크리에이션, 공원 / 공공녹지, 각종면허, 공항, 지방복권, 전쟁기념비, 쓰레기수집, 대기오염방지, 건축규제, 해안보호, 묘지 / 화장장등을담당한다. 지 방 정 부 중앙정부 광역자치단체 기초자치단체 < 표 4-2-1-2> 영국의국가 - 광역정부 - 기초정부사무배분 국방및외교관계업무, 경제관계업무, 대학교육, 소득보장업무, 보건 의료업무 County District 교육, 고용, 사회복지, 박물관 / 미술관, 주택, 계획 ( 구조계획, 개발행위의통제, 개발계획의틀, 버려진토지관련계획, 국립공원, 지역공원, 보전구역, 건축물보전에관한고지, 수목보전, 개발 / 재개발계획의용지취득및처분 ), 보도및승마도 ( 조사, 설치, 변경과폐지관련명령, 유지관리, 안전확보, 표시 ), 교통 ( 교통계획, Highways, 운송, 모든주차장, Highways 가로등, 보도의가로등 ), 환경 / 위생 ( 동물병 ), 건강관리 / 레크리에이션, 공원 / 공공녹지. 소작농지관리, 공항, 지방복권, 쓰레기처리, 소비자보호, 경찰, 소방 박물관 / 미술관, 주택 ( 제공, 운영, 주택과지역개량 ), 계획 ( 지역계획, 개발행위의통제, 광고의통제, 버려진토지관련계획, 지역공원, 보전구역, 건축물보전에관한고지, 등록건축물의보전, 수목보전, 개발 / 재개발계획의용지취득및처분 ), 교통 ( 뒤편주차장, 일부공공교통, 보도의가로등 ), 환경 / 위생 ( 식품의안전위생, 전염병대책, 사무소 / 상점 / 철도 / 공장 / 건물의위생 ), 지역의안전대책, 상하수도, 시장 / 정기시장, 건강관리 / 레크리에이션, 공원 / 공공녹지, 각종면허, 공항, 지방복권, 전쟁기념비, 쓰레기수집, 대기오염방지, 건축규제, 해안보호, 묘지 / 화장장 (2) 중앙정부와지방정부간의재정배분영국의경우 1998년스코틀랜드권한이양법에따라스코틀랜드에서는완전한예산관련입법권을가진의회가설립되었다. 그권한을사용하여스코틀랜드의회는그들만의예산제도법률인공공재정및책임에관한스코틀랜드법을 2000년에제정하였다. 웨일즈의지방의회는 1998년웨일즈권한이양법에의해설립되었으며웨일즈에적용되는 2차적법률만을제정할수있을뿐이다. - 127 -
< 표 4-2-1-3> 영국의재정현황 ( 단위 : 10 억유로 /%) 구분 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 세입 274.9 379.1 479.5 554.1 584.4 601.1 629.6 639.9 659.6 (GDP 대비 ) 35.1 37.0 36.1 35.6 36.1 36.3 36.8 35.8 35.6 세출 317.3 367.2 526.5 704.9 707.8 729.8 727.9 741.7 748.2 (GDP 대비 ) 40.5 35.9 39.7 45.2 43.8 44.1 42.5 41.5 40.4 주 : 세수구성 = 소득세 27.5%, 법인세 8.1%, 사회보험료 19.1%, 자산과세 11.9%, 소비과세 32.9%, 기타 0.5% 자료 : IMF World Economic Outlook Databases 2015.4 영국정부는정부세입의 70 80% 를차지하는조세수입을근간으로국민보험기여금과기타수입에기초하고있다. 재정지출은정부기능의유지관리에필요한재화와서비스를투입하고이전지출에대부분사용되고있다. 영국의재정은매년소폭적으로증가하고있다. 세입의경우 1995년 276.9 억유로에서 2015년 659.6억유로로증가하였다. 하지만세출의경우 1995년 317.3억유로에서 2015년 748.2억유로로세입을초과하고있다. 세수의구성을보면, 소득세 27.5%, 법인세 8.1%, 사회보험료 19.1%, 자산과세 11.9%, 소비과세 32.9%, 기타 0.5% 이다. < 그림 4-2-1-1> 영국정부의총재정지출대비지방정부의 재정지출율 (2013-2014) 자료 : Local Government Financial Statistics England(Department for Communities and Local Government, 2015). - 128 -
영국의지방재정규모는조금씩증가해왔다. 특히적극적인복지와지방정부의역할확대가요구되면서지방정부의기능인교육, 주택, 교통, 사회안전등지방정부의지출규모가확대되어왔다. 2013-2014년의경우지방정부는영국의공공부문총지출 7,430억파운드에서약 23% 인 1,690억파운드를차지하고있으며, 중앙정부는 76% 인 5,80억파운드를차지하고있다. 그리고공기업은 1% 인 60억파운드를차지하고있다. < 그림 4-2-1-2> 지방정부보조금지원현황 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/444993/2904001_lgf_web_a ccessible_v0_2 final_.pdf 2013-14년중앙정부의지방정부에대한보조금은 75.3억유로이었으나 2014-15년중앙정부보조금이약 3.8% 가감소된 72.4억유로이었다. 세부적으로살펴보면, 세입지원교부금 (Revenue Support Grants) 은 2009-10년 4,501백만유로이었던것이 2014-15년 12,675백만유로로약 2.8배증가하였다. 재분배비주거레이트 (Redistributed non-domestic rates) 은 2009-10년 19,515백만유로이었던것이 2012-13년 23,129백만유로로약 1.2배증가한후 2014년이후지급이중단되었다. 레이트보존방식으로부터의잉여금수입 (Retained income from rate retention scheme) 은 2013-14년신설되어 10,719백만유로가지원된후 2014-2015년소폭상승된 11,144백만유로였다. 경찰보조금은 2009-10년 4,253백만유로이었던것이 2014-15년 7,784백만유로로매년증가하였다. 특정보조금및특별내부 AEF(Specific & special grants inside AEF) 는 2009-10년 45,639백만유로이었던것이 2014-15년 40.763백만유로로매년감소하였다. 지역기반보조금 (Area Based Grant) 은 2010-11년까지지급되었다가폐지되었다. 지역서비스지원보조금 (Local Services Support Grant( 은 - 129 -
2011-12 년신설되어 253 백만유로가지원되었지만 2014-15 년 33 백만우로로 대폭축소되었다. 일반 GLA 보조금 (General GLA grant) 은 2012-13 년폐지되 었다. (3) 광역지역정부의법적지위 1998년영국국회가제정한스코틀랜드법 (Scotland Act) 은스코틀랜드지역국회를구성하도록하고, 법률제정권을부여하였다 (Scotland Act 1998). 스코틀랜드지역정부는전형적인의회-집행부통합형의의원내각제정부를구성하고있으며, 스코틀랜드지역의회 (Scottish Parliament) 총 129명의지역의원으로구성된다. 이들지역의원은 73개선거구다수득점자 (constituency members) 와스코틀랜드 8개지역을대표한각 7명씩지역의원 (regional members) 으로구성된다. 이방식은유럽연합의회구성방식과유사하다. 이와별도로영국전체하원의원중에서스코틀랜드대표국회의원은 59명이다. 지역정부의집행기관구성에대한법적근거는스코틀랜드법제2부 44 66조에근거하고있다 (Part II of the Scotland Act, ss 44 to 63). 스코틀랜드지역정부의집행부 (Scottish Executive Cabinet) 구성은선출된지역의회의원중에서지역의회가제1장관 (First Minister) 을지명하고, 이제1장관은지역정부를대표하며각집행부각료 (Scottish Ministers) 를임명한다. 5명의주장관 (Cabinet Secretaries) 과이들을보좌하는 ( 각 2명씩 ) 10명의담당장관 (Scottish Ministers) 을임명하고이들이스코틀랜드의 40개국, 5천여명의집행부를관리한다. 스코틀랜드지역정부대표자 ( 제1장관 ) 는영국국회의하원의원을겸하고있다. 1998년웨일즈정부법 (Government of Wales Act) 은스코틀랜드지역정부법과는권한의차이를두고웨일즈지역정부 ( 지역의회 ) 를설치하고있다. 그결과웨일즈지역정부에대한입법권은여전히영국을대표하는국회에있게되었다. 1998년지역정부법은웨일즈지역의회의구성을결정하면서 40명의지역의원으로구성하도록한후입법권을부여하지않았었다. 그러나 2006년웨일즈법개정을통해서제3부에서는웨일즈지역의회에위임입법권 (special form of delegated legislation) 을부여하게되었다. 이후 2006년웨일즈법은웨일즈지역에새로운형태의지역정부를출범시켰다. 1998년웨일즈법은의원내각제형태의지역정부를채택하였으나 2006년웨일즈법은기관분리형의지역정부로전환하였다. 아울러웨일즈지역의회와웨일즈지역정부에보다강화된정치 행정권한을이양하였다. - 130 -
웨일즈지역정부의내각 (Cabinet of the Welsh Assembly Government) 은집행기관을총책임지는정책결정기관이기때문에 9명의내각의원 (Ministers) 과지역정부를대표하는제1장관 (First Minister) 이합의제로운영한다. 웨일즈행정부의수장인제1장관은웨일즈지역의회가지명하되임명권은영국국왕이행사한다. 웨일즈지역의회는상기영역에한정하여영국의회가규정한범위내에서 1차적으로입법적조치를할수있는권한을가지며 2차적행정권한은웨일즈지역정부행정기관에부여하였다. 웨일즈지역의회가영국의회가결정한범위를초과할수있는권한이있으나매우제한적이다. 즉웨일즈지역의회는과세권을가지고있지않다. 웨일즈지역은스코틀랜드지역과는달리독자적인사법체제를갖고있지않다. 그이유의하나로는웨일즈지역은스코틀랜드와비교할때잉글랜드와지리적으로도가까울뿐만아니라유사한정치 행정체제를가졌기때문에권한의측면에서도스코틀랜드지역의회에비하여권한이양의정도가낮아자주조세권을부여받지못하였다. (4) 광역지역정부의기능 본연구에서는광역지역정부의기능과사무를분석하기위하여웨일즈와 스코틀랜드지역정부를분석하고자한다. < 표 4-2-1-4> 영국광역지역정부기능분석대상 광역정부 주민수 면적 ( km2 ) 비고 웨일즈 306만명 20,760 22개주 스코틀랜드 526만명 78,759 32개주 가. 웨일즈광역지역정부웨일즈광역지역정부는농업, 수산업, 임업및농촌개발, 고적및역사적건물, 문화, 경제발전, 교육및연수, 환경, 소방 구호서비스및소방안전의확보, 식품, 보건서비스, 고속도로및교통, 주택, 지방정부, 행정, 사회복지, 스포츠및레크리에이션, 관광, 타운및지역계획, 치수및홍수방지, 웨일즈언어등의기능을수행한다. 웨일즈광역지역정부의부서가수행하는사무를제시하면다음과같다. - 131 -
부서 공공 서비스부 건강사회 서비스 농업 식품부 < 표 4-2-1-5> 웨일즈광역지방정부부서별사무 사무 윌리엄스권고사항을포함한공공부문개혁과실천 성과, 협력, 시민에역점을둔공공서비스제공을위한전략적접근에대한공통책임 공공서비스개선과관련규제, 회계감사및조사에대한감독 지방관청에대한긴급금융지원과정부수입 자본확보를통한지방관청및경찰청의미확정된재정지원 경찰청과상호협력, 지방관청의감독과통제 잔여개인재정이니셔티브승인 (residual Private Finance Initiative approval) 을포함한자본금융및회계 지방세, Valuation Office Agency와 Valuation Tribunal Service의후원 지방정부파트너십위원회관리, 웨일스지방정부와다른지방정부간의관계 지방조직성과및책무 지역전략계획수립 사법정책 지방정부에의해비법률서비스제공, 요금부과 지방정부임금평등및단일상태지불 (Single Status Pay) 문제 사법정책 대테러, 지역사회안전, 경찰과다른형사사법기관간의관계 가정폭력 지역사회의화재안전및구조서비스 재향군인과웨일즈주둔군대협력구축 지방선거의일정선정 지방관청에의해제정된 bye-laws 준수여부확인 묘지및화장터에대한규제 치료시간, 암, 심장병, 환자지체이송, 사고, 응급, 구급차도착시간, 공중보건및정신건강지표관리등전반적건강관리서비스담당 건강관리성과측정 일차진료를제외한의료서비스공급계획 National Health Service 조직성과평가 건강위원회, NHS 신뢰의장및부의장과의성과회의 NHS 강화절차 (escalation procedures) 감독 성과토론을위한정규회의주관 식품표준청 (Food Standards Agency) 활동 약물남용 국군과재향군인건강관리 농업및산림관리및경쟁력향상지원, 농촌환경개선, 농촌지역사회적 / 경제적삶의질향상을위한농촌개발계획및집행 농가수입및기술향상을위한농업부문발전 웨일즈농산물유통망확보및홍보 동물질병, 동물원허가 ; 도살장규제등동물관리 가금류, 반려동물, 마, 꿀벌등가축의인공수정 가축및농업목적이외의위험한동물수입등의가축식별및이동정책 지주등록정책 (CPH) - 132 -
부서 보건부 사무 해충및잡초제거, 식물건강, 종자, 농약규제등야생생물보존 유전자변형 (GM) 작물재배및수입, GM 작물시험승인신청에대한평가 농산물가격정보제공 Common Land Policy 국가의료서비스 (NHS) 에대한전반적인업무 ( 의료전문종사자에대한감독, 대리모, 이종이식, 발생학및인간유전학에관한정책수행, 의료면허등 ) NHS 서비스이용요금제공 ( 처방, 치과, 안과, 광학등 ) 정신질환자서비스제공 공중보건및건강보호와관련된모든사무 ( 식품안전, 먹는물등 ) 보건검사관의보고서처리 국가보건서비스와관련된회계국의활동에대한감독 교도소의료서비스지원, 민간의료서비스계약에대한책임 지방정부의모든사회서비스활동의제공에대한감독과정책 입양, 양육서비스, 해외에거주하는영국인의입양지원 1989 년아동법에의한어린이와청소년지원 2004 년아동법에의한정보공유 어린이와가정법원자문지원서비스 (CAFCASS) 지역사회보건정책 웨일즈보건위원회의감독 웨일즈 8 s 치료서비스제공및민간보건서비스관리규정에따른주거, 주소지, 소재지파악, 양자의양육에관한규제 지방정부에의해사회서비스제공, 검사, 보고 노인위원회위원관리 보건및사회보장연구개발 대학원의과교육지원 유전자조작식품관리 경제과학 교통부 기업설립, 성장, 현대화, 발전을돕기위한지원및자문제공 기업및투자유치 수출촉진 기업가정신, 기업및비즈니스정보 금융 비즈니스레이트 (Business Rates) 정책 에너지정책, 주요에너지시설및인프라, 철강 석탄 석유 가스사용감축 산업및상업발전과연계한환경개선 경제분야자문 사회적기업과사회적경제 경제연구자문위원회운영 통합교통시스템의개발등의교통정책 어린이와청소년을위한교통, 무단횡단보도와노상주차규제, 학교차량안전등의도로안전정책 산업도로건설, 개선및보수등의도로교통 웨일즈와 Borders franchise 를통한철도서비스제공 도보및자전거이용촉진 (Active Travel Act) - 133 -
부서 지역사회 빈곤퇴치부 재정 거너번스 기업부 역량 기술부 사무 광역교통체계담당지방관청과다른기관에대한자금지원및운영관리 과학정책개발 연구개발및혁신 ( 연구개발지식이전, 상업화, 연구및혁신성과극대화 ) Technium 네트워크 빈곤퇴치실천계획수행 복지개혁 Families First, 가정지원및재활정책등의아동빈곤 육아 아동및청소년의권리와자격보호 0-3세어린이를위한 Flying Start Initiative 빈곤퇴치실천계획수행 복지개혁 Families First, 가정지원및재활정책등의아동빈곤 육아, 아동및청소년의권리와자격보호 0-3세어린이를위한 Flying Start Initiative 전략적재무설계및정부자원의관리 웨일스재무기능의개발 웨일즈정부의예산안건에대한컨설팅및예산공시 재무회계및감사에대한전반적감독 엄격한예산모니터링및관리를통한웨일즈정부예산의가장효과적인활용 예산평가를통한웨일즈정부예산의지출효과성증진및예산의활용가치극대화 devolved funding settlement 및자금조달 국가조달서비스 Private Finance Initiative 감독 정부후원기관 (WGSBs) 에영향을미치는사항 정부재산및자산습득, 유지, 처분 통계행정및국가통계청과의업무조정 인구통계조사 유럽구조개선기금 (European Union structural funds) 관리및정책 의회에정부사업설명 직업역량교육 기술견습및숙련정책및프로그램제공 청년을포함한고용지원 산업별숙련프로그램지원 (Sector Skills Council) 고용및역량숙련위원회및고용역량위원회운영 직업필수역량자격향상지원 웨일즈의신용및자격제도운영 인력기술개발 Chwarae TEG 운영 역량숙련및고용과관련된유럽구조개선기금 교도소직업훈련 역량개발및취업 창업지원서비스 - 134 -
부서 교육부 교육부 천연 자원부 문화스포츠 관광부 사무 연구인력확보 고등교육연구및개발에따른경제이익극대화 직업상담 광대역및정보통신기술인프라구축 학교거버넌스, 조직, 입학 학교표준, 개선, 학생정원관리 Estyn(education and training inspectorate) 직무프로그램검토 학교의수입관리 학교교육과정, 평가및자격심사 학교안전관리 웨일스매체및외국어교육 지역교육청, 학교압력단체의불만처리 학교추가교육훈련수요파악 난독증환자교육지원 고등교육정책, 전략개발및기금 고등교육에대한법적규제및자격승인 14-19 Learning pathway 개발및집행 11~25세자격연장 청년고용정책 교육인력훈련 박사의과과정을제외한의과교육 미래세대복지를위한지속가능한발전정책 천연자원관리 기후변화대응 물관리정책 지속가능한자원및폐기물관리 에너지정책 지방관청법적분쟁에대한지침을포함한에너지기획정책 건물규제 시골, 해안등접근통제 국립공원 내륙, 해안, 바다어업등의정책규제와집행, 수산정책과항만관리 해양 담수관리, 생물다양성과보호 웨일즈공간계획 관광산업규제, 관광마케팅및홍보 관광축제 역사유물관리 박물관, 공공도서관, 기록물관리 스포츠및여가정책 자료 : http://gov.wales/about/cabinet/cabinetm/?lang=en 국립식물원운영 방송정책 정부손해보상제도 복권기금의분배 웨일즈광역지역정부에는부단체장 1 명이있으며정치적으로임용되었고 정책결정참여수준은그리높지않다. - 135 -
< 그림 4-2-1-3> 웨일즈광역지방정부조직도 자료 : http://gov.wales/about/cabinet/cabinetm/?lang=en 나. 스코틀랜드광역지역정부 스코틀랜드광역지역정부에는부단체장 1 명이있으며정치적으로임용되었 고정책결정참여수준은그리높지않다. < 그림 4-2-1-4> 스코틀랜드광역지방정부조직도 출처 : http://www.gov.scot/about/people/ministers - 136 -
스코틀랜드광역지역정부는비즈니스, 에너지 관광부, 의회비즈니스부, 교통 섬부, 청소년 여성고용부, 어린이 청소년부, 교육과학 스코틀랜드언어부, 지방정부 지역사회역량강화부, 주택복지부, 보건부, 스포츠 건강개선 정신건강부, 지역사회안전 법무부, 환경 기후변화 토지개혁부, 유럽 국제개발부의 13개 department로구성되어있다. 스코틀랜드광역지역정부는농업, 수산업, 임업및농촌개발, 고적및역사적건물, 문화, 경제발전, 교육및연수, 환경, 기후변화, 소방 구호서비스및소방안전의확보, 식품, 보건서비스, 고속도로및교통, 주거및주택, 지방정부, 행정, 사회복지, 스포츠및레크리에이션, 관광, 타운및지역계획, 치수및홍수방지, 어린이및청소년, 여성고용등의기능을수행한다. 스코틀랜드광역지역정부의부서가수행하는사무를제시하면다음과같다. < 표 4-2-1-5> 스코틀랜드광역지방정부부서별사무 부서비즈니스 에너지 관광부의회사무부 비즈니스지원 과학, 기술및혁신 기업지원 물산업 에너지 사무 음식과음료 관광여행 금융서비스 취업정책 우편서비스 헌법 국가성과관리 정부전략, 개혁 스코틀랜드디지털미래 다른광역지방정부의관계 스코틀랜드의공공재정과지속가능성 스코틀랜드경제, 재정정책 스코틀랜드예산, 공공지출, 세금, 예산모니터링및보고 공공서비스개혁, 공공기관의정책, 효율적인정부 공공부문임금과연금 교통 섬부청소년 여성 유럽구조기금 정부조달 Sottish Futures Trust 물관리 도시, 교통정책 고용정책 여성고용 항공 철도 선박 도로 정부기관업무조정 기술및직업훈련 Wood Commission 권고사항 - 137 -
부서고용부어린이 청소년부교육과학 스코틀랜드언어부 청소년고용 생활임금 사무 아동의권리에대처하기위한조치 어린이서비스 아동보호, 심리 취약계층의보호 기술개발스코틀랜드 과학 교직 고등교육및대학 학교인프라와인력 직업교육및대학 현대언어 교육수준 학교수준품질개선 지방정부 지 역사회역량 강화부 주택 복지부 보건부 스포츠 건강 개선 정신건강부 지역사회 안전 법무부 민주당갱신 선거 지역사회역량강화 건축의표준 비즈니스개선지구 마을센터 주택 복지 NHS 급성및기본서비스 환자서비스 환자안전 의료기록 품질전략 공중보건 건강보호 아동과산모의건강 건강증진 성건강 알코올중독 지역사회계획 지방정부 계획 빈곤과노숙자 제 3 섹터와사회적경제, 평등 인권 연금 종교및신앙단체 치과 동맹의료서비스 국내서비스계획 NHS 성능 NHS 직원과지불 건강한직업의삶 성인의보호및지원 스포츠 신체활동 사법시스템 경찰 보안 법조계, 법원, 선고 정의 교도소수감자 형법및절차 피해자와증인 민법 청소년사법 반사회행동, 약물정책, 폭력, 형사사법반종파, 주류허가 지역사회안전, 화재 구조서비스 - 138 -
부서환경 기후변화 토지개혁부유럽 국제개발부 농촌스코틀랜드 토지개혁 물리적 해양환경 농업, 임업, 어업, 양식 음식과음료 지속가능한개발 생물다양성 문화예술 국가기록 국가정체성 유산 사무 자연유산 환경보호 홍수 수질 국립공원 환경및기후 유럽연합 (EU) 과국제관계 국제개발 공정거래 방송 자료 : http://www.gov.scot/about/people/ministers (5) 기초정부의기능본연구에서는기초정부의기능과사무를분석하기위하여스완지와글래스고기초정부를분석하고자한다. 스완지와글래스고의기초정부는교육도로, 교통계획, 공공교통, 사회복지, 주택, 도서관, 레저와레크리에이션, 환경과보건, 쓰레기수거및처리, 계획신청, 전략적계획, 소방과구급, 지방세징수를담당하고있다. < 표 4-2-1-6> 영국기초정부기능분석대상 기초정부 주민수 면적 ( km2 ) 비고 스완지 약 241,300 명 380 글래스고 약 61만명 175.5 가. 스완지스완지기초정부에는부단체장 1명이있으며정치적으로임용되었고정책결정참여수준은그리높지않은것같다. 스완지기초정부는금융 전략, 아동 청소년, 복지및건강, 빈곤퇴치, 기업개발및재생, 노인및취약계층, 주택, 통신, 교육, 환경, 교통등의기능을수행한다. 스완지기초정부의부서가수행하는사무를제시하면다음과같다. - 139 -
< 표 4-2-1-7> 스완지기초정부부서별사무 부서금융 전략과어린이 청소년서비스과웰빙 건강도시과빈곤퇴치과기업 개발및재생과 금융전략 정보및비즈니스 (INC, ICT) 부동산 아동및가족서비스 놀이 청소년서비스및홍보 조기교육및예방 청소년문제서비스 (YOS) 청소년시민성 조기개입및예방 공공보호 문화, 스포츠, 예술 공원 건강도시, 친환경도시 생활안전 빈곤전략 커뮤니티우선 복지권리 제 3 섹터 사회통합 지역화서비스 도시지역 경제개발및투자 관광및여행지마케팅 계획정책, 지역개발계획 (LDP) 성인학습, Workways 시내중심가관리 문화도시 사무 가난 로컬서비스위원회, 커뮤니티리더십 지역업무및협력 청소년을위한기회 이동챔피언 (UNCRC) 권리에관한전국대회 지역채용서비스 어린이 청소년 (CYP) 위원회 돌봄서비스 어린이안전서비스 약물, 알코올 반사회행동 (ASB) 복지 건전한야간활동 건강도시파트너십 주택 (HMO) 복지개혁 재무정보 식품 지역사회응집력 지역사회개발 노숙자 문화유산 과학도시 대학 창조도시 근교지역관리 허가 성인 취약계 층서비스과 노인케어 자립및건강증진을위한활동 정신건강 장애인학습 후원자관리 공동장비 (Joint Equipment) 평가및케어관리 가정폭력 보건및사회복지통합 웨스턴베이 (Western Bay) 노인챔피언 성인사회적응프로그램 약물, 알코올 양로원 의회청사관리및수리 새로운상업모델로부터수입 주택정책, 저렴한주택및주거옵션 조달프레임워크개선 주택재개발계획 에너지계획 웨일스어주택품질표준관리 (WHQS) 지역난방계획 - 140 -
부서 공동체건물및자산전환 새로운상업모델식별및구현 통신및참여 법률 상업서비스 금융서비스 인적자원 (HR), 조직개발 (OD) 정밀조사 학습자지원 학교개선 기획및자원 학교 교육도시 교통정책 고속도로및엔지니어링 폐기물관리 사무 보호시설 학교교육건물및교육품질관리 미래세대 지속가능한개발 보건및안전정책 시운전조직 수요관리전략 재무실적및예산 Education Regional Working (ERW) 학교조직및성과 교육프로그램질관리 교육헌장 정거장 도로수리및자산관리 지속가능한운송 스완지기초정부는금융 전략과, 어린이 청소년서비스과, 웰빙 건강도시과, 빈곤퇴치과, 기업 개발및재생과, 성인 취약계층서비스과, 차세대서비스과, 통신 성과관리과, 교육과, 환경 교통과의 10개 department로구성되어있다. < 그림 4-2-1-5> 스완지기초정부조직도 자료 : http://www.swansea.gov.uk/cabinet - 141 -
나. 글래스고글래스고기초정부에는부단체장 1명이있으며정치적으로임용되었고정책결정참여수준은그리높지않은것같다. 글래스고기초정부는도시재건, 도시개발, 건축, 공공안정, 비즈니스. 주택, 상업, 환경, 조달, 관광등의기능을수행한다. 글래스고기초정부의부서가수행하는사무를제시하면다음과같다. 부서 재건과 도시재생과 공공조달과 기업지원과 계획 건축과 환경과 < 표 4-2-1-8> 글래스고기초정부부서별사무 커먼웰스게임 투자 시티센터와타운센터 글래스고의운하 클라이드강 시티재생 글래스고시티센터전략 시티센터벽화 시티센터벽화기금 esourcing 플랫폼 공급업체관리 eprocurement 조달업체정보안내 사무 SECC 하이드로 M74 클라이드게이트웨이 뉴타운건립 TRAS 소매 독립소매기금 나이트존 아동안전지대 비즈니스게이트웨이 중소기업대출기금 광대역바우처제도 공급업체개발프로그램 디지털엔터프라이즈글래스고 연구및통계 글래스고비즈니스전환대출 RSBi 기금 계획및건축 공공안전 문화유산및디자인 프로젝트및계획연구 환경공학 환경제어장치 지질 글래스고의숲 건강 자연환 경프레임워크 전략과실천계획수립 지속가능한프로젝트 폐기물및에너지프로젝트 하천, 강, 홍수 - 142 -
부서 토지 건물과 주택과 안전과 관광과 토지및건물관리 부동산 재산관리 주택전략 주거재생 오래된개인주택관리 공중위생 환경청결 식품안전 산업보건및안전 관광전략 관광산업 관광정책 사무 에너지관리 도시건물 CGV 지역난방 건축과및공공안전 거래표준 GIS 및부동산 글래스고기초정부는재건과, 도시재생과, 공공조달과, 기업지원과, 계획 건축과, 환경과, 토지 건물과, 주택과, 안전과, 관광과의 10 개 department 로 구성되어있다 < 그림 4-2-1-6> 글래스고기초정부조직도 자료 : http://www.glasgow.gov.uk/index.aspx?articleid=2963-143 -
(6) 광역지역정부의재정영국의지방정부수입은자체재원, 중앙정부의이전재원, 차입재원으로구성되어있다. 자체재원은지방세수입 (council tax) 과세외수입 ( 사용료, 수수료, 각종부담금수입, 공영주택의임대료및매각수입, 복권발행수입 ) 이다. 이전재원은중앙정부의각종교부금과보조금이다. 차입재원은지방정부가자본을투자할목적으로중앙정부나공공기관등으로부터자금을차입하거나증권발행을통해확보하는자금이다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012a). 보조금 지방교부금 (Revenue Support Grant) 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 4.501 3,122 5,873 448 15,175 Redistributed Non Domestic Rates 19,515 21,517 19,017 23,129 - 경찰보조금 (Police Grant) 4,253 4,374 4,546 4,224 7,565 AEF 42) 내특정보조금 (Special Grants inside AEF) 45,639 45,828 45,502 41,820 41,760 지방정부일괄보조금 (Area Based Grant) 3,314 4,363 - - - 지방행정지원금 (Local Service Support Grant) - - 253 223 77 AEF 내기타보조금 48 48 63 50 - AEF 외보조금 17,064 19,069 18,614 18,850 18,417 주택보조금 134 494 704 791 795 자본지출관련보조금 8,761 9,592 8,637 9,739 8,782 독립재원 보조금총계 102,961 107,414 101,800 97,692 90,982 지방세 (Council Tax) 25,633 26,254 26,451 26,715 23,371 Retained Income from Rate Retention Scheme < 표 4-2-1-9> 영국지방정부의수입 ( 단위 : 백만파운드 ) - - - - 10,719 이자수입 778 663 860 815 839 자산매각수입 1,427 1,498 2,014 2,214 2,481 사용료 수수료 12,852 12,597 11,992 12,201 12,695 임차료수입 6,326 6,317 6,583 6,916 7,215-144 -
독립재원총계 47,017 47,328 47,900 48,771 57,319 기타수입 12,271 12,800 11,932 8,842 9,253 합계 162,658 167,543 161,632 155,306 157,554 보조금비율 63% 64% 63% 63% 58% 자료 : Local Government Financial Statistics England(Department for Communities and Local Government, 2011 2015) 지방세 ( 자체재원 ) 는주민의재산가치를 8개등급으로구분하여부과한재산세로유일한지방세이다. 이전수입은세입지원교부금 (RSE: Revenue Support Grants) 43), 국가비주거레이트보조금 (NNDR: National Non-domestic Rates) 44), 특정보조금 (Specific Grants, Ring-fenced Grant, Local Agreement Grant 등 ), 보충 특별잠정보조금 (Supplementary and Special Transitional Grants), 특정목표보조금 45). 특별정부보조금 (Specific Government Grants) 46), 기타서비스이용료, 임대수익, 자본수익등이있다. 차입재원은지방채를의미하는데지방채는중앙정부의승인으로발행되며이에대한대응정책은지방재정에대한총량규제수단이면서재정통제수단으로활용되고있다. 영국지방정부의중앙정부에대한재정의존율은통상 63 64% 정도이다. 지방정부는중앙정부로부터 60% 이상의보조금을지원받고있다. 특히 2013 2014년에는중앙정부로부터 58% 의보조금을지원받아다른연도에비해낮은보조금의존율을나타내었다. 2013 2014년지방정부의총수입대비세원의비율을보면, 지방세 15%, 특정교부금 26%, 기타보조금 21%, 세입지원보조금 10%, 이용료수입 13%, 기타소득 8%, Retained Income from Rate Retention Scheme 7% 로나타났다. 42) AEF(Aggregate External Finance) 은총외부재정을의미한다. 43) 세입지원교부금 (RSE: Revenue Support Grants) 이란용도를지정하지않은일반보조금으로우리나라의보통교부세와유사하며최근그비중이감소하고있다. 44) 국가비주거레이트보조금 (NNDR: National Non-domestic Rates) 이란기업레이트혹은비즈니스레이트라고도하는데상가, 공장등비가정용재산에대한재산세이다. 1990 년대이전까지지방세였던세목을국세로전화시킨것이다. 45) 정보조금 (Specific Grants, Ring-fenced Grant, Local Agreement Grant 등 ), 보충 특별잠정보조금 (Supplementary and Special Transitional Grants), 특정목표보조금은사용용도가정해진특정보조금이며최근도입된특정목표보조금은지방의자율성을어느정도허용하는포괄보조금이다. 46) 특별정부보조금 (Specific Government Grants) 은중앙정부에서지정한특정프로젝트또는서비스수행에사용하도록내래주는보조금으로서지방정부세입에서차지하는비중이가장높다. - 145 -
< 그림 4-2-1-7> 영국지방정부의수입현황 (2013-2014) 자료 : Local Government Financial Statistics England(Department for Communities and Local Government, 2015) 2013-14 년지방정부세출현황을보면, 교육에 32%, 사회보장에 19%, 경찰에 10%, 문화 환경 도시계획에 7%, 소방과구조에 2% 를각각지출하였다. 그리 고주택에 20%, 보건에 2%, 기타서비스에 2% 를지출하였다. < 그림 4-2-1-8> 영국지방정부의세출현황 (2009-2014) https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/444993/2904001_lgf_we b_accessible_v0_2 final_.pdf - 146 -
(7) 광역지역정부의운영과관련된법적내용영국에서는헌법으로지방자치를보장하는한국과달리일반법률과구별된헌법전이없으므로영국의회가제정한법률과관습법이지방자치의근거가되고있다. 지방정부는원칙적으로영국의회가제정하는법률에따라개별적으로수권된사무만을처리해야한다. 수권된범위를넘어선행위는월권행위금지의법리에의해위법으로간주하고있다. 국가와지방자치및동일지역내각지방자치단체간의역할분담은원칙적으로분야에따라명확하게구별된다. 하지만 2000년이후 2000 지방자치법 (Local Government Act 2000) 과 2010년지역주의법의제정으로지방정부의자율성과역할을강조하고있다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012a). (8) 광역지역정부의입법기능영국은입법권한이전적으로국회에있고지방자치단체의입법권은국회가성문법에의하여부여한범위내에서만가능하므로어떠한지방자치단체에도고유의입법권이없다 ( 김태웅, 1997). 이러한점에서지방자치단체의자치입법권은부수적입법권이며, 의회주권과의관계에서모든지방자치단체는법률즉의회의제정법에따라야하고그제정법을변경할수없다는점, 자치단체를구성하는법률과그법률에의한권한내에서조례를제정한다는점, 법원은이들조례의효력여부에대하여선언할의무가있다는점에서조례의특수성이있다 ( 김병국, 1997). 영국지방자치단체는 1972년지방자치법제235조의 선한지배와통치를위하여그리고생활방해의예방과방지를위하여 에근거하여조례제정의일반적권한을갖는다. 또한행정제도가근대화되고복잡해짐에따라개별지방법을제정하게되고거기에위임입법과지방조례라는두가지입법으로입법권의부담을경감하고있다 ( 심소명, 2014). 영국에서는개별적 한정적수권방식에의하여지방자치단체에기능을배분하는관계로사무배분이명확하며, 새로운사무의집행을위하여필요할때마다해당지방자치단체에만적용되는개별적성문법을제정하는방식을취하고있다 ( 김정구, 1998). 지방자치단체가법률상명백히인정되어있지않은사무를집행하려고하는경우에는별개법률안을국회에제출하여당해자치단체에만적용되는지역법의제정을요구할수있는특별한입법절차가마련되어있다 ( 김성호외, 1995). 영국의지방의회는국회와지방자치단체스 - 147 -
스로가주도적으로국회에제안하여통과된법률이허용되는범위에서조례를제정할수있다 ( 김태웅, 1997). 지방자치단체의사무분담에대하여는개별법규에명확하게규정되어있어혼란은없다. 국가와지방자치단체의사무배분에있어주민과가까운기초지방자치단체에우선적으로사무가배분된다. 지방자치단체는교육, 주택, 환경, 경찰및소방, 지역개발, 쓰레기처리등일상생활과밀접한사무를수행함으로써중앙과지방간의사무분담은비교적명확하다. 영국의지방자치단체는법률의범위내에서자치업무를수행하고그권한을넘었을때월권행위라하여통제를받게되지만법률은보통세부적인업무내용까지를규정하지않음으로써자치단체의정책결정과그집행에있어자유재량과자주성을보장하고있다. 자치단체가정책집행에필요한경비의지출규모를스스로결정하고자산세 (rate) 라는지방세를자주적으로결정하여징수할수있다. 이러한정책결정과지출경정및징세의결정은중앙정부나국회에대하여책임을지는것이아니라자치단체의주민에대하여책임을진다 ( 김정구, 1998). 그리고조례의실효성을확보하기위하여자치입법권을지방의회에주고법칙까지도일정한범위를정하여위임하고있다 ( 김태웅, 1997). (9) 광역지역정부의사법기능 47) 영국의법원은크게나누어 1심법원 (High Court), 항소법원 (Court of Appeal) 및상원 (House of Lords) 으로나눈다. 1심법원 (High Court) 은우리나라의고등법원이아니고원칙적으로 5000파운드 ( 약 1100만원 ) 이상의중요사건의 1심법원이며런던과 26개시군에도설치됨. 민사소액사건등별로복잡하지않은사건은 County Court에서다룬다. 또 Magistrate Court라는경미한형사사건을다루는법원은법조인이아닌지방유지일반인이법관으로선임되는것이특징이다. High Court는 3개의 Division으로구성되고 Queen s Bench Division(Q.B.D.), Chancery Division 및 Family Division으로나눈다. Q.B.D. 는원칙적으로계약위반불법행위소송등일반적법률분쟁을취급하고단독심을원칙으로하며판사도총 82명중 54명이다. 형사재판도행하며중요사건은배심원칙이지만형사사건은현재훼예 ( 비방 ), 사기등인간성문제가부각되는경우에예외적으로행해지고있다. Q.B.D. 는해상사고관련사건취 7) ) http://www.mindup.net/bbs/view.php?id=e_lecture&page=6&sn1=&divpage=1&sn=off&ss =on&sc=on&select_arrange=hit&desc=asc&no=711-148 -
급의 Admiralty Court( 부 ) 와해상제외의나머지사건을취급하는 Commercial Court( 부 ) 의업무단위로나눈다. Chancery Division은유산, 신탁, 동업조합, 회사파산사건을취급하며특허법원 (Patents Court) 과회사법원 (Companies Court) 이여기에속한다. 1070년창설된 Family Court는결혼이혼부부재산유아사건등우리나라의가정법원업무를취급하며, 참고로우리나라기업이금융보험무역해상등상대방과의국제상사계약에서런던법원을상사분쟁시의관할법원으로또는영국법 (English Law) 의적용을지정하고있다면 Q.B.D. 의 Commercial Court에서단독판사에의해심리처리된다. 항소심과상고심 ( 영국재판의 2심 ) 은항소법원 (Court of Appeal) 에의해처리된다. 현재항소법원에는 27명의판사가있고 3인합의재판부를원칙으로하고있다. 소액사건의항소는항소허가가있어야하며 County Court 관할사건의 ½액이상의중고액사건, 가압류가처분등의보전처분 (Injunction) 사건등은항소허가없이도항소가가능하며, 항소법원의심리방식은 1심법원의소송기록과변호사의변론만듣고심리하는재심방식 (Re-hearing) 을채택하고있기때문에새로운증인또는증거제출은원칙적으로불가능하다. 영국의상고심은국회상원에설치되어있으며상원의원중우리나라의대법원장격인 Lord Chancellor와고위법관경력의상원의원 10명이대법관이되어 3 명또는 5명의합의부를구성하여대법원에해당되는최종심을수행한다. 상고심은국회상원또는항소법원의상고허가가상고에필수적이며, 상고허가는매우드물게이례적사건에만가능함으로사실상상원의심리사건은매우적다. 연합왕국을구성하는영국의특성상구성국마다다르고, 스코틀랜드법원의민사사건은상원이관할하지만형사사건에대해서는스코틀랜드자체의상고법원이관할한다. 상원의재판형식은전통적으로 Speeches방식의특이한낭독방식에서비롯된다. (10) 광역지역정부의경찰기능영국의지방자치경찰은미국의자치경찰과는매우다르다. 미국의자치경찰은자치단체가전반적인자치경찰에대한책임과권한을가지고운영한다. 그러나영국의지방자치경찰은내무부장관의관여범위가매우넓고실제적이다. 내무부장관은전국지방자치경찰의효율성향상을위한조정 지원 통제할수있는권한을가지고있다. 이권한에따라내무부장관은지방경찰청과차장의임명승인권과해임요구권을가지고있다. 그뿐만아니라자치경찰의실적을평가하여예산에반영하기도한다. - 149 -
영국의자치경찰은미국의자치경찰에비하여자치적요소가적고국가개입범위가넓다고할수있다. 영국의지방경찰위원회는구성부터다르다. 영국의지방경찰위원회는지방의원이과반수다. 영국은기관통합형이기때문에지방의원들이집행권을가지고있다는점에서영국의지방경찰위원회는실질적으로지방자치단체소속이라고할수있다. 지방경찰위원회는지방자치경찰청의실질적인관리기관으로서예산 재정을총괄할뿐만아니라지방경찰청과처장에대한임명권과해임권을가지고있다. 영국의자치경찰은지방자치단체소속이면서영국의경찰업무를실질적으로담당하는중추조직이지만국가의일부강한통제를받는조직이다. 영국의자치경찰은경찰의중심기능을수행하고있다. 국가경찰은독립적인조직으로운영하지않고내무부가그업무를수행한다. 내무부는국가법질서관련업무를총괄하지만경찰업무의효율성을향상시키고효과적인범죄예방책및피해자보호등의치안정책수립등의기획업무에치중한다. 반면에지방자치경찰의업무는지방경찰청이수행하는데방범, 경비, 교통, 수사등법질서를지키고범죄를예방하며범죄자를추적 체포하고증거를수집하며주민들을보호하고도와주는광의의실질적인경찰업무를수행하고있다. 심지어자치경찰은피의자에대한기소 불기소여부를결정하는권한까지가지고있기때문에어느나라자치경찰보다도권한과기능이넓고강하다 ( 양영철, 2009). (11) 특별지방행정기관영국의지방자치경찰은미국의자치경찰과는매우다르다. 미국의자치경찰은자치단체가전반적인자치영국중앙정부의지방행정기관은잉글랜드지방을중심으로 9개의리전 (Region) 이있고이들지역에는국가의지방행정기관으로지역의통합행정청 (Government Office) 과특별지방행정기관들이소재해있다. 따라서잉글랜드지역을포함한전지역에총체적으로지방행정기관의종류를보면, 지방정부를포함해서, 국가의특별지방행정기관이외에도통합지방행정청등이있다. 즉, 이를세분하면지방정부, 통합지방행정청 (Government Office), 지역협의회 (Regional Assembly, Regional Chambers) 등이있다. 지역협의회는지역개발청의업무수행에대한감시역할과지역내의중요한지역계획등에대한지역대표들의의견을수렴하여제시하는민간대표기구이다. 지역내의광역교통계획, 지역공간계획등에대하여의견수렴및검토하는자문기구 (Regional Planning Body) 의역할을수행한다. - 150 -
가. 리전 (Region) 영국은전국을 12개의 Region으로구분한다. 이는행정계층이나행정구역은아니지만, 1940년대이후로전국을구분할때리전 (Region) 으로구분하여왔다. 점차영국국가가전국을통치함에있어서중앙행정기관을중심으로각지역에서업무를수행하는 국가의지방행정기관 ( 우리나라 : 특별지방행정기관 ) 을각지역 (Region) 마다설치하게되었다. 리전의분류는다음과같다. 주민직선으로구성된지역정부관할지역의경우는스코틀랜드, 웨일즈, 런던광역시등이있다. 그리고잉글랜드지방의 8개지역을광역적성격의 자치계층 으로발전시키고자하고있다. 런던광역시지역을포함해서통합지방행정청과지역개발청 (Regional Development Agency) 을설치해두고있다. 뿐만아니라각지역내에는기업, 민간단체등의대표들로구성된지역협의회 (Regional Assembly) 등이있다. 나. 통합행정청 (Government Office) 이는중앙행정기관의일선조직인특별지방행정기관이다. 또한각중앙행정기관의업무를각지역에서관련업무에대하여수행하도록하기위해서각부처별로지역사무소를두고이들사무소를하나의큰지방청사로통합한것이국가의통합지방행정청 (Government Office) 이다. 통합지방행정청내부에는중앙행정기관중대개 10개의중앙부처가합동으로지역사무소를설치운영하고있다. 각지역에위치하여각중앙행정기관의국가사무를종합적이고효율적으로집행하기위하여일원화된지역사무소의기능을수행한다. 주로지역내에서경제발전, 지역활성화등을목적으로하는정부의각종투자를조정하고, 지역경쟁력향상및지역간불균형해소를위한사회자본의투자등의업무를수행한다. 지역개발청 (Regional Development Agency) 은바로이러한업무를각지역에서직접적으로추진하는국가의특별지방행정기관의하나이다. 다. 특별지방행정기관기타리전에설치된중앙행정기관의지방사무국기능을하는특별지방행정기관의종류는다음과같다. 문화언론스포츠부산하의 8개지역문화단 (Regional Cultural Consortium), 영국예술원 (Art Council England) 의 9개지역예술원 (Regional Art Council), 학습기술위원회 (Learning and Skills Council), 국 - 151 -
민보건의료지역청 (NHS Executive Regional Office) 8개청과그산하소속의병원, 건강보호연합, 4개의 1차진료기관연합, 법률서비스위원회 (Legal Services Commission), 주택협회 (Regional Housing Board), 스포츠잉글랜드 (Sport England), 농촌문제포럼 (Rural Affairs forum), 기술직업전문대학및재단학교, 독립적운영체계를가진지방경찰청등이있다 ( 최홍만, 2007). 3) 중앙정부-광역정부-기초지방정부의기능비교분석국가는국방및외교관계업무, 경제관계업무, 대학교육, 소득보장업무, 보건 의료업무등과같은국가차원의거시적기능을담당하고있다. 지방정부는주민의일상생활과밀접한복지와편익에관한기능을담당하고있다. 광역정부는교육, 고용, 사회복지, 박물관 / 미술관, 주택, 계획, 보도및승마도, 교통, 환경 / 위생건강관리 / 레크리에이션, 공원 / 공공녹지, 소작농지관리, 공항, 지방복권, 쓰레기처리, 소비자보호, 경찰, 소방등을담당한다. 기초정부는박물관 / 미술관, 주택, 제한된계획, 교통, 환경 / 위생, 지역의안전대책, 상하수도, 시장 / 정기시장, 건강관리 / 레크리에이션, 공원 / 공공녹지, 각종면허, 공항, 지방복권, 전쟁기념비, 쓰레기수집, 대기오염방지, 건축규제, 해안보호, 묘지 / 화장장등을담당한다. 중앙정부와광역정부그리고기초지방정부간의기능배분을제시하면다음과같다. < 표 4-2-1-10> 영국중앙정부 - 광역정부 - 기초자치정부간의기능배분 중앙정부 광역정부 (County) 기초자치정부 (District) 국방및외교관계경제관계대학소득보장보건 의료 교육고용사회복지박물관 / 미술관주택 ( 극히일부사무 ) 박물관 / 미술관주택 : 제공, 운영, 주택과지역개량 계획구조계획개발행위의통제개발계획의틀버려진토지계획국립공원지역공원보전구역건축물보전에관한고지 계획지역계획개발행위의통제버려진토지계획지역공원보전구역건축물보전에관한고지등록건축물의보전수목보전 - 152 -
수목보전개발, 재개발계획의용지취득 처분보도, 승마도조사설치, 변경과폐지관련명령유지관리안전확보표시교통교통계획고속도로운송모든주차장공공교통도로안전고속도로가로등보도의가로등환경 / 위생동물병 건강관리 / 레크리에이션공원 / 공공녹지소작농지관련 공항지방복권 쓰레기수거소비자보호 경찰소방 개발, 재개발계획의용지취득 처분 보도, 승마도설치, 변경과폐지관련명령표시 교통일부주차장일부공공교통보도의가로등 환경 / 위생식품의안전위생전염병대책사무소, 상점, 철도, 공장건물의위생지역의안전대책상하수도시장 / 정기시장건강관리 / 레크리에이션공원 / 공공녹지 면허관련공항지방복권전쟁기념비쓰레기수거 대기오염방지건축규제해안보호묘지 / 화장장 출처 :Local Government Association(2012), 행정안전부 한국지방행정연구원 (2012a), S.H. Bailey(2004) - 153 -
4) 영국의시사점 (1) 자치권보장영국은헌법으로지방자치를보장하는한국과달리일반법률과구별된헌법전이없으므로영국의회가제정한법률과관습법이지방자치의근거가되고있다. 2000년이후 2000년지방자치법 과 2010년지역주의법의제정으로지방정부의자율성과역할을강조하고있다. 지방분권주의법의제정으로지역사회및주민의복지증진에관한 3개의분야 ( 경제, 사회복지, 환경 ) 정책을일정한제약하에서자유롭게실시하고있다. 영국의광역지역정부는입법적 행정적분권의이양형태로기본법률과부수법률의제정이가능하며영국의회에서유보되지않는분야에서자치권을행사할수있는광범위한권한을행사할수있다. 스코틀랜드의경우국가보유권한 ( 헌법, 국방 국가안전, 재정 경제정책, 교통, 연금, 사회보장, 고용, 방송, 외교, 이민 국적, 에너지등 ) 이외에독자적인입법기능과제약내세율변경권 (3% 내 ) 을보유하고있다. (2) 국가의지도 감독중앙정부의지방정부에대한통제와개입은광범위하게이루어지고있다. 영국에서는각부처가직접개별행정분야별로통제하고있다. 주체, 수단, 내용등이다양하고복잡하다. 광역자치단체와기초자치단체는대응한관계이며, 광역자치단체가중앙을대신하는경우는없다. 공식적인통제는모두제법으로권한이부여되고있다. 개별법을토대로통지, 지방정부와의협의, 각부처의사무연락등에의해통제된다. 행정입법의경우각부처는개별법률의위임으로제법을보완하여세부적인명령, 규칙을정할수있다. 지방조례승인권을두어특정분야의제정법중에구체적인근거규정이주무장관의승인을필요로하고있다. 회계감사, 지휘명령및대체집행, 지방정부공무원의임면에관한통제, 사업계획승인, 행정운영에서의통제와개입, 보조금에의한통제등이대표적인국가의지방정부에대한통제수단이다. 사법통제의경우사법부가지방정부행위의불법성을판단하고이를바탕으로강제, 금지, 파기, 선고, 중당명령등의형태로그권한을행사한다. 또한월권행위금지, 직무집행명령과사법심사를통해지방정부를통제할수있다. - 154 -
(3) 정부 ( 도시유형 ) 별주요사무분담체계확립영국은국가와지방정부가해야할사무를명확하게구분하고있다. 지방의경우의회의입법권을통해사무성격에따라광역자치단체와기초자치단체간의역할을명확히분담하고있으나사무배분의기준은없는실정이다. 하지만도시유형즉대도시지역, 비도시지역, 런던으로구분하여수행해야할사무를명확하게구분하고있다. 대도시지역의경우공공교통, 쓰레기처리, 경찰, 소방 구급업무는디스트릭트간에상호연계가필요하므로사무조합을설립하여처리하고있다. 그외의업무는디스트릭트에서자체적으로해결하고있다. 비도시지역의경우광역자치단체인카운티는교육, 도로, 교통계획, 공공교통, 사회복지, 도서관, 쓰레기처리, 전략적계획, 소방 구급을담당하며, 기초자치단체인디스트릭트는주택, 레크리에이션, 환경 보건, 쓰레기수집, 계획신청, 지방세징수를담당하고있다. 단일통합자치단체인 unitary authority는모든업무를담당한다. 소방 구급 ( 카운티, unitary authority 등과협조 ) 과경찰업무는사무조합을통해자치단체간에상호연계하여처리한다. 런던의경우 GLA와런던버러는광역적업무와지치업무로명확히구분되어있다. GLA는도로, 교통계획, 전략적계획경찰로소방 구급의광역적업무를담당하고있다. 런던버러는광역업무이외의업무를담당하고있으나일부 ( 도로, 교통계획, 전략적계획 ) 는상호협조하고있다. (4) 낮은지방정부의과세자주권과재정책임성영국지방재정은매우낮은지방세비중과매우높은중앙정부의이전재원의존율로지방정부의과세자주권과재정책임성이제약받고있다. 첫째, 영국지방정부는자체재원충당비율이전체재원의 1/4에머물고있다. 둘째, 지방정부의총지출은교육부문과주택부분이절반이상을차지하고있으며거의 90% 가운영경비와인건비로충당되고있다. 셋째, 정부로부터의이전재원에는세입지원교부금, 비주거레이트등의일반보조금과특정보조금등이있는데일반보조금의비중이하락하고사용용도가지정된특정 특별보조금이증가하는추세로그비중이거의 50% 를차지하고있다. 넷째, 지방재원은카운슬세가유일한단일세목으로수의탄력성이매우낮은편이다. - 155 -
다섯째, 지방재정에대한중앙정부의통제가강화되어지방재정의총량을 규제하는정책기조를보이고있으나최근완화되고있는경향이다. (5) 지방정부의기관구성자율성 2000년 지방자치법 을통해영국은새로운기관구성방안이제시되었다. 의회전체가지녔던정책결정과평가에대한책임을정책결정의책임을내각구성의원과정책평가를담당하는일반의원으로이원화하였고직접선거를통한단체장의선출을각지방정부가자율적으로선택하도록하였다. 소규모지방정부를제외한모든정부는내각지도자와내각형, 직선시장과내각형, 직선시장과관리자형중하나를선택해야한다. 또한인구 8만 5천명미만의지방정부는수정위원회제를도입할수있다. 공무원규모의경우웨일즈는약 16만명이며정규직공무원과시간제공무원의비율이거의비슷하다. 간부급공무원의경우는집행부의추전으로전체의회가임명하거나전체의회의동의를얻어집행부가임명한다. 그외에는의회가정한규칙에따라각부국장이임명하는경우가일반적이다. (6) 시사점우리나라광역자치단체역량강화를위해자치권을헌법으로명확하게규정할필요가있으며이에따른성숙된지방분권법수정을통해지방정부의자율성을강화해야한다. 또한지방정부가자신의사무를적극적으로해결할수있도록자치입법권과그에따른재정능력을강화하기위한자치재정권개정이요구된다. 지방정부의자치역량을강화하기위해서는국가의지방정부에대한감독을최소화할필요가있다. 또한지방정부의기관구성에대한자율성이제공되어야한다. 이는지방정부별특성에맞는지방자치를할수있기때문이다. 2. 프랑스 1) 국가의행정체계 (1) 국가-광역정부-기초정부의기본적관계프랑스 헌법 제34조에서는 법률로지방자치단체의자율행정과사무권한, 이에따른재원들의기본적인원칙을결정한다. 라고명시하고있다. 이 - 156 -
에대하여헌법위원회도 1965년 7월 2일판결에서이에대한 헌법 요지를재확인하였다. 예를들면, 1982년 12월 2일의헌법위원회판결에서데파르트망자치단체의이러한사무권한을존중해야한다고판시하였다. 1982년 3월 2일프랑스 신지방분권법 에따르면, 전국지방정부는상호평등한권리를가진다. 하지만지역간포섭관계의지리적계층제로만최종적으로확정하였다. 이러한결과, 전국자치행정구역은 26개의레지용과 4개의해외영토를포함하게되었다. 100개의데파르트망, 지방정부, 36,772개의기초지방정부인코뮨등으로구성되었다. 그후프랑스 지방자치법 은 1983년의 중앙-지방간사무배분법, 1985년 레지용기관구성을위한조직법, 1986년 겸직제도금지법, 1999년 레지용의회선거개정법 등을통하여지방분권을지속적으로추진하고있다. 특히 2003년 3월 28일단행된 헌법 개정은그동안분권제의제도적장치와관련된 지방자치법 이법률에의해규정된한계를극복하고헌법에명시하였다는데에커다란의의가있다. 이는자치권에관한내용을국민의기본권으로규정하고명문화함으로써지방자치의기본적사항을헌법적사항으로규정하였다는것을의미한다. 2003년 3월 17일 헌법 조항의수정이이루어지는데, 수정헌법조항은총 10개조로써지방정부에대한권한이양과지방정부의실험적권한집행을보장하기위한내용을중심으로개정되었다. 이후시행령등을통해서권한이양등방법을구체화하여 2004년부터시행이가능하도록개혁을추진하였다. 프랑스는지방분권을이루어진다. 라고 헌법 제1조제4문에천명하고있다. 헌법 제72조에따르면지방자치단체가코뮨, 데파르트망, 레지용특례지위의지방자치단체, 해외령지방자치단체, 기타법률로정하는단체로구성되도록하고있다. 모든지방자치단체는지방자치단체에영향력을행사하지못하도록규정하고있다 ( 제72조제5항 ). 또한, 헌법 제72조제2항에의거, 지방자치단체는그차원에서가장잘시행될수있는소관사항에대한권한전반에대해결정한다고규정되어있다. 뿐만아니라지방자치단체는법률이정하는바에따라지방자치단체에게과세표준과세율을정할수있도록규정하고있으며지방자치단체간의평등을촉진하기위한재정조정조치근거도마련하여놓았다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012b). 프랑스에서의지역정부설치는 1982년 3월 2일 꼬뮨, 데파트망, 레지용의자유와권리에관한법률 에의하여설치하게된다. 제4공화국이래지역정부의법적성격은점진적인발전과정을거치게되었으나지역정부의법적인 - 157 -
한계는지방정부로서의법적성격의결여, 중앙정부통제권의존속, 지방정부구성에관련한직접대의민주주의제도의결여등으로민주적지역정부라규정하기에는문제가있었다. 이와같은제도적한계를극복하고보다발전된지방자치를위하여 1982년 3월의프랑스 지방자치법 은레지용 (région) 을지방자치행정의하나의단위체로확정하고지역정부구성을위하여대의민주주의에기초한기관구성을하며, 지역정부에대한중앙정부의감독 통제는과거의사전통제에서사후통제로전환하는제도적개편을단행하였다. 1982년지방분권화개혁의주요내용을지역정부 (région) 설치의의의와관련하여정리하면다음과같다. 과거에존재하였던시 도라는지방행정단위는그영역이협소하고전후의사회적 경제적변동에영향을주고효과적으로지방행정을수행할수없으므로보다지역수준의경제행정단위가필요했다. 이광역행정단위가바로지역인레지용 (région) 이었다. 1969년의레지용개혁의시험이좌절된후, 1972년에레지용은행정구획에서영조물법인으로개조되었다. 그러나그성격은전술한바와같이영조물법인이며, 그성격은지방의연합체이고, 그권한은경제적 사회적발전에관한것에한정되고, 레지용의회, 경제사회심의회, 레지용지사가레지용행정을담당하였다 ( 한국지방자치학회, 2010). (2) 광역지역정부의종류프랑스는 신지방자치법 을제정하면서자치행정계층과국가행정계층을지리적 기능적공간을모두활용한지방분권정책을추진하였다. 그결과 1982 년 꼬뮨, 데빠르뜨망, 레지용등지방자치단체의자유에관한법 ( 신지방분권법 ) 제정및시행이후프랑스는완전히지방분권국가로전환하였다. 프랑스에서중앙정부와지방정부의행정구역이일치하게된주된이유는국가행정의효율성을극대화하기위한것으로지방정부가국가의기능을대신하여수행하는체계이기때문이다. 이중에서도주로도 (Département) 를중심으로한행정체제를근간으로하고있다. 특히국가의영조물지위를가졌던지역 (Région) 이자치행정단위상 3 5개도 (Département) 를포함하는지역정부가되면서전국에지리적으로 3계층의지방행정체제가구축되었다. 따라서프랑스는 1982년 신지방분권법 에따라 2계층의자치행정계층을기반으로레지용을포함한 3계층의지방자치단체계층구조로전환하였다. 프랑스는 2003년헌법개정을통해지방자치단체의계층구조에있어레지용에대하여헌법상지위를부여하였으나, 레지용은법률적지위를가지는데 - 158 -
그쳤기때문에꼬뮨과데빠뜨망에비해상대적으로안정적인지위를가지지못하였다. 레지용의헌법적수용은유럽연합차원에서의행정규모로의적정성이고려되었을뿐만아니라다른한편데빠르트망의기능적관점에서의부적합성이고려된것이라할수있다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012b). 현재지역정부는프랑스전체에 26개가있다. 이중에서레지용은 22개이며, 해외영토가 4개가있다. 22개레지용으로는알자스, 아키텐, 오베르뉴, 바스노르망디, 부르고뉴, 브르타뉴, 상트르발드루아르, 샹파뉴아르덴, 코르스, 프랑슈콩테, 오트노르망디, 일드프랑스, 랑그도크루시용, 리무쟁, 로렌, 미디피레네, 노르파드칼레, 페이드라루아르, 피카르디, 푸아투샤랑트, 프로방스알프코트다쥐르, 론알프이있다. 해외영토로는뉴칼레도니아, 프랑스령폴리네시아, 월리 푸트나, 오스트렐리아남단남극령이이에해당된다. 2) 광역지역정부의상세분석 (1) 국가-광역정부-기초정부의기능프랑스는 16개의정부부처로구성되어있으며총 16명의차관이있다. 이들은대부분관련분야의전문가로정책결정에적극적으로관여하고있다. < 표 4-2-2-1> 프랑스중앙부처기능 부처외교국제개발부환경지속개발에너지부교육 고등교육연구부법무부 기능 유럽외교및국제개발, 대외무역, 해외관광및진흥개발및 Francophony 에대한국가사무 - 기후재해조기경보 -COP 21 에서프랑스어사용촉진 - 녹색기후기금 - 전염병관리국제회의 운송, 해양, 수산, 생태, 지속가능한발전, 에너지정책 국가교육, 고등교육및연구, 에너지개발, 학교업무, 고등교육지방분권 사법, 교도소관리, 양형기준마련, 테러피해자구상, HIV 양성자의권리보호, 비상상태 ( 사법행정검색을수행 ), 청소년지원및법적보호, 국회에서채택 PJL " 정보관리및아동의보호 ", 사법부와미성년자보호에의한정보행정 - 159 -
재정공공회계부국방부사회보건여성관리부노동고용직업교육사회대화부내무부농업농식품산림부경제산업디지털부주택국토균형지역개발부지방분권공직부문화홍보부도시청소년체육부해외영토부 예산, 금융, 사회보장기여금관리, 농업과세및투자, 세율조정, 은행관리, 법령이하의주택수리지원 유럽평화정책, 테러대응, 국방예산, 군대문화관리, 국제관계, 재향군인지원, 국방기념정책 보건, 여성, 가족, 노인, 성인건강, 장애인 노동, 고용, 직업고육, 구직자지원, 노사관계, 노동조합, 산업보건정책 테러대응, 안전, 운전면허개혁, 영토개혁, 망명및이민관리, 종교, 경찰, 일반행정관리 농민채무구조조정, 동물전염병관리, 농림업, 농업과세및투자촉진, 지속가능한농업, 식품자원개발, 동물사료, 농업 에너지폐기물, 소비자원산지및식품생산방법통제 경제정책, 국가지원산업육성, 합작투자사업개발, 디지털창조산업및성장동력개발, 비협력국가및지역조사및관리, 중소기업금용지원및고용 주택건설, 개선및개발, 주택금융지원, 주택협의회운영, 지속가능한도시정책, 장애인주택지원, 주택 건물정보제공, 공영주택공급 유럽관계, 지자체공공도서관지원, 평등및시민권보호, 지방재정지원, 농촌지역자치단체지원, 기술 전문지식지원, 공공영역의청소년참여장려 문화및과학촉진, 예술정책, 청소년문화, 미디어교육및정보, 프랑스 TV 방송, 공연예술지원, 창조산업및성장동력을위한문화예술정책 시민생활체육, 사회주택소유, 상업및산업육성, 올림픽및장애인올림픽지원, 여성건강관리및권리신장을위한시민서비스프로그램개발 뉴칼레도니아선거관리, 울트라마린농업, 마르티니크자연재해, 해외비상사태, 실업구제, 평등및시민권보호 1983년제정된 사무배분기본법 은진정한의미에서의지방자치법으로, 제1조에서 " 꼬뮨, 데빠르트망, 레지용각지방정부는선출된의회의결정에따라행정권한을행사하여사무를해결한다. 고규정하여자치정부의자치입법권및자치조직권을보장하고있다. 지방이양을촉진하고있는이사무배분법이고려하는차원은두가지로먼저제도에중점을두고각계층의지방정부에따라적절한행정권한을배분하고자했다. 또, 기본적인시각에서 - 160 -
행정권한의종류 ( 분야 ) 에따라지방정부로의사무배분을규정하였다. 이어동법제2조에서 " 꼬뮨, 데빠르뜨망, 레지용자치정부들을위하여현재의법이명시하고있는행정권한의이양은이들지방정부중어느한곳에, 어떤형태이든지다른자치정부를감독하는행위가발생되는행정권한의이양은할수없다." 고하여지방정부상호간의동등원칙을규정하였다. < 표 4-2-2-2> 프랑스의국가 - 광역정부 - 기초정부사무배분 중앙정부 국가경찰, 화재및재난관리, 사회부조금지급, 각종수용시설, 마약퇴치정신질환치료예방, 위생기구국가기구, 보건시설투자및재정참여, 사회복지시설감독통제, 교육총괄책임, 고등교육기관건설및운영, 교사임금지급, 국가관광정책수립, 도시정책관련사무, 공공서비스지침수립, 주거비재정지원, 공항, 유선방송망운영허가, 공공에너지공급계획수립, 항구업무, 여객 / 화물수송, 국도 / 고속도로 지방정부 광역자치단체 기초자치단체 Région Départem ent Commune 지역개발계획안, 국가주택정책추가보조, 에너지품질향상 / 혁신 / 절약장려, 고등 특수학교, 전문교육조직, 연간광역권교육기금프로그램, 산업용쓰레기처분계획, 운하와강변항구설치 도주택정책위원회, 빈곤층을위한주택정책안, 중학교, 도로관리, 공적부조에관한법적급여서비스, 의료부조, 유아 가족 노인 장애인대상공적부조, 사회복지서비스, 마약퇴치, 예방접종, 모자보건센터, 사회복지, 의료서비스국설립. 최저생계비지급, 쓰레기처리계획 상수공급 공용토지이용계획안 (POS) 작성 / 인가후건설허가서발부, 주거지를위한최우선정책수립, 빈곤층을위한지방주택확보정책 도심대중운송교통, 주변대중교통망설립, 도심이용교통망계획안, 농촌도로관리, 초등학교, 사회복지사업시행 / 재정참여, 방역활동, 위생보건의료서비스, 문화교육에대한설비 / 계획, 도서관, 박물관, 고문서보존, 가정용쓰레기 상수공급 정부간역할분담에서제시하는지방정부의사무배분을보면, 기초지방정부의기본적인역할은지역주민들이가장필요로하는사회복지사무를정점으로초등교육, 도시개발계획, 레져, 문화활동등인접사무를수행한다. 중간지방정부인도 ( 데빠르뜨망 ) 는재정적으로가장많은국고보조를받으면서역시도지역내의사회복지를가장비중있는사무로서수행한다. 광역정부로서레지용은국토개발과지역발전등광역적인임무를부여받고지방정부간협력과조정, 국가와밀접한관계속에서국가정책의일관성과통일성을유지할수있도록뒷받침해주는경제사회분야의선도적인역할등을담당해야한다고제안하고있다. 한편, 민사법원과는별도로행정법원을갖고있는프랑스는국가와지방정부간사무분쟁, 지방정부상호간의갈등이발생하면처음단계에서국가직 - 161 -
임명도지사또는임명군수가국가와지방정부, 지방정부상호간중재자역할을담당하면서문제해결자역할을수행하지만, 다음단계에서는일방적인감독기관으로서의강제적대리권집행등이아닌행정법원을통한합리적이고법적인해결방식을활용하여중앙-지방정부간수평적인관계를유지하고자노력하고있다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012b). 국가는국가경찰, 화재및재난관리, 사회부조금지급, 각종수용시설, 마약퇴치정신질환치료예방, 위생기구국가기구, 보건시설투자및재정참여, 사회복지시설감독통제, 교육총괄책임, 고등교육기관건설및운영, 교사임금지급, 국가관광정책수립, 도시정책관련사무, 공공서비스지침수립, 주거비재정지원, 공항, 유선방송망운영허가, 공공에너지공급계획수립, 항구업무, 여객 화물수송, 국도 고속도로등을담당한다. 레지용은지역개발계획안, 국가주택정책추가보조, 에너지 혁신 절약장려, 고등 특수학교, 전문교육조직, 연간광역권교육기금프로그램, 산업용쓰레기처분계획, 운하와강변항구설치등을담당한다. 데빠르트망은도주택정책위원회, 빈곤층을위한주택정책안, 중학교, 도로관리, 공적부조에관한법적급여서비스, 의료부조, 유아 가족 노인 장애인대상공적부조, 사회복지서비스, 마약퇴치, 예방접종, 모자보건센터, 사회복지, 의료서비스국설립. 최저생계비지급, 쓰레기처리계획 상수공급관련기능등을담당한다. 코뮨은공용토지이용계획안 (POS) 작성 인가후건설허가서발부, 주거지를위한최우선정책수립, 빈곤층을위한지방주택확보정책, 도심대중운송교통, 주변대중교통망설립, 도심이용교통망계획안, 농촌도로관리, 초등학교, 사회복지사업시행 재정참여, 방역활동, 위생보건의료서비스, 문화교육에대한설비 계획, 도서관, 박물관, 고문서보존, 가정용쓰레기 상수공급등을담당한다. (2) 중앙정부와지방정부간의재정배분프랑스는독일과같은연방국가와는달리지방정부의세입, 세출능력은 헌법 에자세하게명시되어있지않다. 그럼에도불구하고재정분권관련 헌법 제72-2조에다른법에의해규제될수있는특정분야를제외한일반적인규정이포함되어있다. 지방정부는법에따라수입을사용할수있으며수입은주로조세이며, 세율및기준은법에의해정해진다. 지방정부가스스로조달한수입이재원의주요원천이다. 기본법은이를주관한다. 또한동법은국가와지방정부간의권한이전은이에상응하는자원배분이따라야하며지방정부간형평성을제고하기위한지방재정조정제도를규정하고있다. - 162 -
< 표 4-2-2-3> 프랑스의재정현황 ( 단위 :10 억유로 /%) 구분 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 세입 601.0 739.8 880.9 992.2 1.046.6 1,083.7 1,120.4 1,141.9 1,159.7 (GDP 대비 ) 49.1 49.8 49.7 49.7 50.8 51.8 53.0 53.3 53.2 세출 663.7 759.4 937.0 1,128.0 1,151.5 1,185.4 1,207.5 1,231.6 1,245.4 (GDP 대비 ) 54.2 51.1 52.9 56.4 55.9 56.7 57.1 57.5 57.1 주 : 세수구성 = 소득세 18.0%, 법인세 5.6%, 사회보험료 37.4%, 자산과세 8.5%, 소비과세 24.5%, 기타 5.9% 자료 : IMF World Economic Outlook Databases 2015.4 프랑스의재정은매년소폭적으로증가하고있다. 세입의경우 1995년 601.0억유로에서 2015년 1,159.7억유로로증가하였다. 하지만세출의경우 1995년 663.7억유로에서 2015년 1,245.4억유로로세입을초과하고있다. 세수의구성을보면, 세수구성 : 소득세 18.0%, 법인세 5.6%, 사회보험료 37.4%, 자산과세 8.5%, 소비과세 24.5%, 기타 5.9% 이다. < 표 4-2-2-4> 국가와지방의재정분담현황 (2006, 단위 : 10 억유로 ) 2006년국가예산 국가부문 지방공공행정 (APUL) 부문 지출총액 380.40(66%) 199.30(34%) 중간소비계정 22.17 41.30 인건비 116.08 55.11 부채이자 38.72 3.16 복지급여및이전재원 -복지급여및사회이전비용 -국고보조금 -경상이전비용 -자본이전비용 -FBCF 48) 196.47 55.14 6.42 108.85 26.06 6.26 52.11 16.98 12.71 18.30 4.12 43.51 세입총액 333.2(63%) 194.74(37%) 조세및사회분담금총액 -소비세 -소득세 -자산세 -세수이전액 -사회분담금기타소득 -생산분야소득 -재산관련수입 -기타이전 305.10 160.24 111.12 8.35-14.26 40.47 28.07 5.8 6.9 15.3 101.79 73.04 13.77 0 14.52 0.47 92.95 30.73 2.09 60.15 48) FBCF(Formation brute de capital fixe) : 생산과정에서 1 년간유효한생산단가로얻어진고정자산가치 - 163 -
프랑스의국가회계관리체계는유럽연한 (EU) 회원국이표준방식으로사용하는유럽국가회계계정 (Système européen de comptabilité nationale, SEC 95) 방식을사용한다. 이방식에서 중앙정부부문 ( 국가, ETAT) 과 지방정부부문 ( 지방공공행정, APUL) 으로구분하며, 지방정부 (collectivités locales) 는보다큰분류인 지방공공행정 (Administrations publiques locales, APUL) 의한부문에속하여계정된다. 따라서지방정부의총재정을운용하는지방공공행정을포함하는기관들은레지용, 데빠르뜨망, 꼬뮨과같은지방정부이외에도지방정부협력기구 ( 단일목적및다목적협력조합, 도시간협력기구, 농촌자치정부간협력기구등과지방정부의사업소 ) 등을전반적으로포함하고있다 ( 프랑스내무부지방정부통계, 2008). 2006년도재정운영결과를토대로보면, 중앙부문의지출총액은약 3,800 억유로 (66%) 이고세입총액은 3,332억유로 (63%) 이다. 지방부문은지출총액이 1,993억유로 (34%) 이고세입총액은약 1,950억유로 (37%) 로나타났다. (3) 광역지역정부의법적지위 1982년 3월 2일프랑스 신지방분권법 은전국지방정부의계층제를최종적으로확정하였다. 이러한결과전국자치행정구역은 4개의해외영토를포함한 6개의레지용지역정부 (région), 100개의도 (département) 지방정부, 36,772개의기초지방정부인꼬뮨 (commune) 등으로구성되었다. 이중에서레지용을지방정부로법인격화한사실은 1982년 3월법안에있어서가장획기적인사실로중요성이있다. 왜냐하면데파르트망은이미 1871년 8월 10일법령을통하여지방정부로서의법적위상을확보하였고, 꼬뮨역시 1884년 4월 5일법률에의하여행정적, 재정적독립성을가지는지방정부로서의법적위상을이미갖추었기때문이다. 그후프랑스 지방자치법 은 1983년의 중앙-지방간사무배분법, 1985년 지역정부기관구성을위한조직법, 1986년 겸직제도금지법, 1999년 지역의회선거개정법 등을통하여보다더발전할수있는계기를만들었다. 특히 2003년 3월 28일단행된헌법개정은그동안분권제의제도적장치와관련된지방자치법이법률에의해규정된한계를극복하고헌법에명시하였다는데에커다란의의가있다. 즉자치권에관한내용을국민의기본권으로규정하고명문화함으로써지방자치의기본적사항을헌법적사항으로규정하였다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012b). - 164 -
(4) 광역지역정부의기능본연구에서는광역지역정부의기능과사무를분석하기위하여 1개의레지용과 1개의데빠르트망을선정하고자한다. 선정기준은인구규모를고려하여레지용으로는아키텐를그리고데빠르트망으로는노르를선정하였다. < 표 4-2-2-5> 프랑스광역지역정부기능분석대상 구분 주민수 면적 ( km2 ) 지방정부 레지용 아키텐 305만명 41,309 5개의데빠르트망 데빠르트망 노르 270만명 5,743 5개의코뮨 레지용과데빠르트망의기능및사무를다음과같이정리할수있다. < 표 4-2-2-6> 데빠르트망과레지용의주요기능 구분데빠르트망레지용 주거 주택 교육 보건 사회 영세민을위한주택정책입안주거지를위한정책수립주택정책위원회운영 중학교건설및관리 사회복지비용부담및규정수립사회 의료서비스계획수립 공포최저생계비지급대상자에대한재원지원 직업훈련 - 교통 해양 농촌지역대중운송및도로망관리해양 항구관리국철과협약체결 주거지우선사업의결정국가의주택정책에대한보충적지원 고등학교, 특수학교, 해양전문학교지원및관리 26 세미만성인을위한전문직업교육실시지역권직업교육연례계획수립 교통계획수립공항신설국철과계약운하시설및강변항구관리 국토개발 토지개발농촌설비보조계획안작성국가-레지용간의국토개발계약에따른지역개발계획안작성 환경 문화재관리 보존 도립도서관및박물관조성 재정지원고문서보존 고문서관리국재정지원 산업용쓰레기처분을위한계획안입안박물관조성과재정지원고문서보존 - - 165 -
가. 아키텐광역지역정부아키텐광역지역정부에는부단체장 1명이있으며정치적으로임용되었고정책결정참여수준은높다. 아키텐광역지역정부는내무행정, 유럽및국제교류, 농업, 지속가능한개발, 관광, 교통, 도시계획및주택, 문화, 교육, 스포츠, 청소년, 경제발전, 고용, 전문교육및학습등의기능을수행하고있다. 아키텐광역지역정부의부서별사무는다음과같다. 아키텐광역지역정부는일반행정부, 유럽 국제교류부, 농업 지속가능한개발 관광부, 교통 도시계획 주택개선부, 문화 교육 스포츠 청소년 연대 프로젝트부, 경제발전 고용부, 전문교육 학습부, 사무 현대화부의 8개 department로구성되어있다. 부서 일반행정국 유럽 국제 교류국 농업 지속 가능한 개발 관광국 교통 도시계획 주택개선국 문화 교육 스포 츠 청소년 연대 프로젝트국 경제발전 고용국 전문교육 학습국 < 표 4-2-2-7> 아키텐광역지방정부부서별사무 정보및문서관리 공공질서 금융 아키텐유럽협력 유럽자금관리 법률및금융 농업이사회운영 음식 산림 해양 사무 인적자원관리및사회적관계개선 통신, 재무 지속가능한개발 관광 유럽서비스지원 금융 인프라및물류 철도운송 국토계발을위한도시계획및주택이사회운영 교육이사회운영 문화유산 스포츠이사회운영 연구 기술개발및혁신 중소기업연대및경제발전 건강 사회서비스 농업, 식품산업, 무역 직업훈련 청소년 사회적통합 공공정책모니터링 산업개발 연구이사회운영 고등교육 기술이전 CVT 분기 ESF 와 moblité http://organigramme-externe.aquitaine.fr/orga-externe/index.do;jsessionid=085fc49a1242fea71476526c4 7CBF060-166 -
첫째, 일반행정부는정보 문서관리국, 공공질서이사회, 금융국, 인적자원관리 사회적관계개선이사회, 내부통신서비스국, 재무행정국으로구성되어있다. 둘째, 유럽 국제교류부는아키텐유럽협력국, 협력이사회, 유럽자금관리국, 업무통제국, 법률 금융국으로구성되어있다. 셋째, 농업 지속가능한개발 관광부는농업이사회 산림 해양국, 지속가능한개발국, 관광이사회, 유럽서비스국으로구성되어있다. 넷째, 교통 도시계획 주택개선부는인프라 물류관리국, 철도운송이사회, 도시계획 주택이사회, 주요미션프로젝트국, 재무행정프로그래밍서비스국으로구성되어있다. < 그림 4-2-2-1> 아키텐광역지방정부조직도 주지사 일반행정부 유럽 국제교류부 농업 지속가능한개발 관광부 ` 교통 도시계획 주택개선부 문화 교육 스포츠 청소년 연대 프로젝트부 경제발전 고용부 전문교육 학습부 사무 현대화부 http://organigramme-externe.aquitaine.fr/orga-externe/index.do;jsessionid=085fc49a1242fea71476526 C47CBF060 다섯째, 문화 교육 스포츠 청소년 연대 프로젝트부는교육이사회, 문화유산국, 프로젝트관리리더십국, 스포츠이사회 청소년 연대국, 재무행정국, 공공정책모니터링국으로구성되어있다. 여섯째, 경제발전 고용부는연구 기술개발및혁신국, 중소기업연대 경제발전국, 산업개발국, 연구이사회 고등교육 기술이전국, 재무행정서비스국, 서비스조정국으로구성되어있다. - 167 -
일곱째, 전문교육 학습부는건강과사회구성체의견습국, CVT 방향국, 재무행정서비스국, 분기 ESF와 moblité국으로구성되어있다. 여덟째, 사무 현대화부는관리정보시스템국, 물류관리국, 품질관리서비스 재무행정관리국, 서비스회의국, 법률서비스국, 장치관리 평가데이터국으로구성되어있다. 나. 노르떼빠르트망노르지방정부에는부단체장 1명이있으며정치적으로임용되었고정책결정참여수준은높은편이다. 노르지방정부는농업, 임업및농촌개발, 소비및무역, 건설, 주택, 애완동물, 시민의자유와양성평등, 문화, 보훈, 교육및훈련, 기업, 경제, 고용, 업무, 공공재정, 환경, 자연과기술, 청소년, 스포츠, 사법, 바다해안선과해상안전, 건강, 보안, 숙박시설, 주택및도시정책, 운송, 여행및교통안전등의기능을수행한다. 아키텐광역지역정부의부서별사무는다음과같다. < 표 4-2-2-8> 노르지방정부부서별사무 부서 사회응집력이사회 (DDCS) 보호집단이사회 (DDTM) 사회통합정책 청소년정책 스포츠 농업 임업 해양어업 해양농업 사무 사회생활 대중교육 여성의권리와남녀평등 주택 도시재생 위험방지및도로안전 사회응집력이사회 (DDCS) 보호집단이사회 (DDTM) 영토 해양이사회 (DDPP) 사회통합정책 청소년정책 스포츠 농업 임업 해양어업 해양농업 식품안전및품질 소비자보호및시장규제 동물건강보호및동물복지규정 환경및야생동물보호 식품 동물수입및수출 사회생활 대중교육 여성의권리와남녀평등 주택 도시재생 위험방지및도로안전 - 168 -
부서 교육서비스이사회 (DSDEN) 공공안전이사회 (DDSP) 헌병대 여성권리 평등지역대표 (DRDFE) ARS 영토부 DIRECCTE 영토부 DRAC 영토부 DREAL 영토부 사무 학교, 공공및민간대학교육자원할당 시험및각종대회 학생정보관리 사회학생을위한프로그램 학교애니메이션프로젝트 학교관리 기본영토구조운영 직원과예산관리 경찰 정보 공공안전 사법경찰 교통안전 여성과남성평등증진 도로의조정 안전 오토바이교육 질서 해외질서유지지원 공중보건 예방 외래진료및병원 의료사회서비스지원 경제발전 고용 노동 시장규제 건축 문화유산 지역개발을위한도시계획 노스-파드 세금칼레 북부공공재정 공적자금관리지역이사회 (DRFiP) 기후변화 온실가스 경제행위자안전확보 물, 공기등환경오염방지및자연유산보존 임대주택 환경경제발전 자료 : http://www.nord.gouv.fr/services-de-l-etat/presentation-des-services/services-departementaux 노르지방정부는사회응집력이사회 (DDCS), 보호집단이사회 (DDTM), 영토 해양이사회 (DDPP), 교육서비스이사회 (DSDEN), 공공안전이사회 (DDSP), 헌병 - 169 -
대, 여성권리 평등지역대표 (DRDFE), ARS 영토부, DIRECCTE 영토부, DRAC 영 토부, DREAL 영토부, 노스 - 파드칼레 북부공공재정지역이사회 (DRFiP) 의 12 개 department 로구성되어있다. < 그림 4-2-2-2> 노르지방정부조직도 첫째, 사회응집력이사회 (DDCS) 는사회비상 호스팅및통합, 개인과가족들 에게선교지원, 주택지원, 컨트롤감사검사평가 (MICAE), 청소년 스포츠및 협회 (Mjesva) 로구성되어있다. < 그림 4-2-2-3> 사회응집력이사회 (DDCS) 의조직도 사회응집력이사회 (DDCS) 사회비상 호스팅통합 개인 가족선교지원 주택지원 컨트롤감사검사평가 청소년 스포츠및협회 http://www.nord.gouv.fr/content/download/3552/17294/file/organigramme%20de%20la%20ddcs%209%20f%c 3%A9vrier%202015.pdf - 170 -
둘째, 보호집단이사회 (DDTM) 는동물 식물건강보호, 품질및식품안전, 일반행정, 환경보호 동물보호, 품질 안전및비식품제품 시설안전, 소비자보 호 시장규제로구성되어있다. < 그림 4-2-2-4> 보호집단이사회 (DDTM) 조직도 보호집단이사회 (DDTM) 동물 식물건강보호 품질및식품안전 일반행정 환경보호 동물보호 품질 안전및비식품제품 시설안전 소비자보호 시장규제 http://www.nord.gouv.fr/content/download/6339/38080/file/organigramme%20ddpp%2059%201-2014.pdf 셋째, 영토 해양이사회 (DDPP) 는일반행정, 지속가능한경제 농업서비스, 도시재생 계획, 건축, 물 환경, 주거, 보안 위험 위기관리, 도시계획수립으로구 성되어있다. < 그림 4-2-2-5> 영토 해양이사회 (DDPP) 의조직도 영토 해양이사회 (DDPP) 일반행정 지속가능한경제 농업서비스 도시재생 계획 건축 http://www.nord.gouv.fr/content/download/24785/161786/file/orga_ddtm_juin2015_sans%20photo.pdf 물 환경 주거 보안 위험 위기관리 도시계획수립 - 171 -
넷째, 교육서비스이사회 (DSDEN) 는일반행정 재무, 교사개인학사과정공개교육플랫폼 (Personnels Enseignants du Premier degré public Plateforme académique), 개인학사과정의학업교사, 교육, 조직 Scolair, 생활통합으로구성되어있다. < 그림 4-2-2-6> 교육서비스이사회 (DSDEN) 의조직도 교육서비스이사회 (DSDEN) 일반행정 재무 교사개인학사과정공개교육플랫폼 개인학사과정학업교사 교육 조직 S c o l a I r 생활통합 http://www.ac-lille.fr/dsden59/presentation/docs/organigramme-dsden59.pdf 다섯째, 공공안전이사회 (DDSP) 는시민보호 위기관리, 경찰, 국가경찰, 일반행 정, 프랑스해외지국, 내부지국, 안전 순환도로로구성되어있다. < 그림 4-2-2-7> 공공안전이사회 (DDSP) 의조직도 공공안전이사회 (DDSP) 시민보호위기관리 경찰 국가경찰 일반행정 해외지국 내부지국 안전 순환도로 http://www.nord.gouv.fr/services-de-l-etat/presentation-des-services/services-departementaux/direct ion-departementale-de-la-securite-publique-ddsp - 172 -
여섯째, 헌병대는일반관리, 지방헌병대, 모바일헌병대, 전문경찰서, 국가 헌병대, 국가헌병대일반감사관, 헌병대의군사기능위원회로구성되어있다. < 그림 4-2-2-8> 헌병대의조직도 헌병대 일반관리 지방헌병대 모바일헌병대 전문경찰서 국가헌병대 국가헌병대 일반감사관 헌병대 군사기능위원회 일곱째, 여성권리 평등지역대표 (DRDFE) 는노르의 DRDFE 지방팀-파드칼레, 여성권리 사회통합으로구성되어있다. 여덟째, ARS 영토부는공공 환경보건, 보건의료, 의료공급이사회, 일반행정으로구성되어있다. < 그림 4-2-2-9> ARS 영토부의조직도 ARS 영토부 공공 환경 보건 보건 의료 의료공급이사회 일반 행정 http://www.nord.gouv.fr/content/download/13343/80042/file/organigramme_ars_bleu_septembre%202013.pdf - 173 -
아홉번째, DIRECCTE 영토부는비즈니스 고용 경제, 노동, 경쟁 소비자보호 로구성되어있다. < 그림 4-2-2-10> DIRECCTE 영토부의조직도 DIRECCTE 영토부 비즈니스 고용 경제 노동 경쟁 소비자보호 열번째, DRAC 영토부는일반행정, 문화유산, 예술창조, 미디어 문화산업, 프랑스어육성으로구성되어있다. < 그림 4-2-2-11> DRAC 영토부의조직도 DRAC 영토부 일반행정 문화유산 예술창조 예술창조 프랑스어육성 열한번째, DREAL 영토부는위험관리, 지역사회서비스및천연자원, 에너 지서비스 기후 주택 영토계획, 지식서비스, 차량운송서비스, 여행복합인프라서 비스로구성되어있다. - 174 -
열두번째, 노스 - 파드칼레 공공재정지역이사회 (DRFiP) 는재정관리, 공공관 리, 클러스터 자원관리로구성되어있다. < 그림 4-2-2-12> 노스 - 파드칼레 북부공공재정지역이사회 (DRFiP) 의조직도 노스 - 파드칼레 북부 공공재정지역이사회 (DRFiP) 재정관리 공공관리 클러스터 자원관리 자료 : http://www.nord.gouv.fr/content/download/12649/76119/file/drfip%20organigramme.pdf (5) 기초정부의기능본연구에서는기초정부의기능과사무를분석하기위하여보르도와릴기초정부를분석하고자한다. 보르도와릴의기초정부는주거 주택, 교육, 보건 사회복지, 직업훈련, 교통 해양, 국토개발 토지개발, 환경 문화재관리및보존등을담당하고있다. < 표 4-2-2-9> 프랑스기초정부기능분석대상 기초정부 주민수 면적 ( km2 ) 비고 보르도 약 24만명 49.36 릴 약 23만명 39.51 가. 보르도보르도기초정부에는부단체장 1명이있으며정치적으로임용되었고정책결정참여수준은높은편이다. 보르도기초정부는사회연대, 시민, 교육, 스포츠, 기술서비스, 문화, 도시생활, 금융, 디지털, 공공조달, 건강, 위생, 주택등의기능을수행한다. 보르도기초정부의부서가수행하는사무를제시하면다음과같다. - 175 -
< 표 4-2-2-10> 보르도기초정부부서별사무 부서연대 시민과교육 스포츠 사회과기술서비스과계획과문화과도시생활과금융과디지털혁신 정보시스템과 시민권 선거 인구조사 묘지관리 교육 유아및가족 스포츠 지역사회삶의질관리 도시전략 공공장소및도시교통관리 공공시설관리 센터유지보수, 관리, 운영 도시개발 토지법관리 건축 도시아카이브 도서관 책과문화미디어 현대미술관 음악학교 영토관리 환경 건강 공공조달 법무및소송 디지털품질관리 디지털서비스및개발 디지털계획 사무 시민생활 도시사회개발 노인 문화예술 자산관리 위험예방 도시시설관리 사회생활 공원, 정원관리 식물원 도시계획 주택 도시재생 무용, 연극 박물관 장식미술및디자인박물관 예술및문화유산 재무관리 화재안전 공유재산관리 지역민주주의및시민참여 재산평가 물류및부동산 인프라구축및생산 정보보안관리 보르도기초정부는연대 시민과, 교육 스포츠 사회과, 기술서비스과, 계획과, 문화과, 도시생활과, 금융과, 디지털혁신 정보시스템과의 8 개 department 로 구성되어있다. - 176 -
- 177 - < 그림 4-2-2-13> 보르도기초정부조직도시장연대 시민과교육 스포츠 사회과기술서비스과계획과문화과도시생활과금융과디지털혁신 정보시스템과자료 : http://www.bordeaux.fr/ebx/linkresolverservlet?classofcontent=presentationstandard&id=59684 나. 릴릴기초정부는사회 교육과, 시민생활과, 문화과, 도시품질 개발과, 인적자원과, 금융과의 6 개 department 로구성되어있다. < 그림 4-2-2-14> 릴기초정부조직도시장사회교육과시민생활과문화과도시품질개발과인적자원과금융과자료 : http://www.lille.fr/files/content/shared/files/votre%20mairie/orga_general_juillet2015.pdf 릴기초정부에는부단체장 1 명이있으며정치적으로임용되었고정책결정참여수준은높은편이다. 릴기초정부는문화, 유산, 스포츠, 레저, 교육및훈련, 환경, 도시계획및주택, 경제, 공공조달, 국제관계, 참여민주주의, 박물관등의기능을수행한다. 릴기초정부의부서가수행하는사무를제시하면다음과같다.
< 표 4-2-2-11> 릴기초정부부서별사무 부서사회 교육과시민생활과문화과도시품질 개발과인적자원과금융과 유아 스포츠 청소년 사회통합 선거 묘지관리 민주주의참여 도시정책 행사 극장 전시장 문화유산 독서및문학 지속가능한개발 주거 비즈니스 채용 사회적관계 인사행정 세금관리 재정관리 사무 교육 건강 노인 장애인 갈등중재 지역공동체 경찰 규제 시각예술 예술및음악 문화시설 도시및지역계획 건물관리 공공토지관리및생활환경 노동 자원관리 내부통신 공공조달 통신및정보시스템 (6) 광역지역정부의재정프랑스지방정부의재원은크게지방세와국가교부금으로마련된다. 지방자치단체의지방세는다시직접세와간접세로구분한다. 2006년지방자치단체의재원규모를보면총 936억유로이고, 이중에서 4가지로구성된직접세의비중은 602억유로 (64%) 이며간접세는 334억유로 (36%) 였다. 4가지직접세는주거설비가된장소와그부속건물의거주자에게부과하는거주세 (taxe d'habitation), 소유한토지내의모든건축물과소유토지대장임대가의 50% 를세원의기준으로부과하는기건축토지소유세 (taxe foncière sur les propriétés bâties), 건축물이없는모든토지자산에대해세금을부과하는미건축토지소유세 (taxe foncière sur les propriétés non bâties), 그리고봉급소득을제외한모든상업활동에부과되는사업세등이다. - 178 -
다른직접세와간접세및세외수입으로는가정쓰레기수거세 (taxe d'enlèvement des ordures ménagères), 지방자치단체교통시설에부과하는세금, 상가권리금이나임대권이전등에대해서기초자치단체와광역자치단체를위한징수액을더하여부가된이전등록세 (taxe additionnelle aux droits de mutation), 관광체류세, 케이블카세, 광산이용세등간접세와기타세외수입으로구성된다. ( 지방자치단체별 ) 지방세종류 < 표 4-2-2-12> 지방세총액 (2006, 단위 10 억유로 ) 꼬뮨및지방자치단체간협력기구 데빠르뜨망레지용총액 4 가지직접세총액 37,73 18,13 4,36 60,22 - 거주세 - 기건축토지세 - 미건축토지세 - 사업세 기타간접세및세외수입 - 가정쓰레기수거세 - 명의이전 ( 등록 ) 세 - 석유류내국세 - 대중교통요금 - 자동차등록세 - 전기세 - 해외영토자치단체세 - 보험관련특별세 - 직업교육지원세 - 관광체류세 - 전신주세 - 케이블카세 - 광산이용세 - 운전면허세 - 기타 9,44 11,65 0,75 15,89 4,53 5,50 0,05 8,05-1,59 0,01 2,76 13,97 18,74 0,81 26,70 14,91 14,51 3,97 33,39 4,60 2,10-5,28-0,94 0,72 - - 0,16 0,17 0,03 0,01-0,91-7,39 5,04 - - 0,50 0,15 1,15-0,005-0,01 0,01-0,25 - - 1,02-1,83-0,48-0,37 0,03 - - - 0,005 0,23 4,60 9,49 6,06 5,28 1,83 1,44 1,35 1,15 0,37 0,19 0,17 0,04 0,02 0,005 1,15 지방세총액 52,64 32,64 8,33 93,61 자료 : 프랑스내무부지방정부통계, 2008:73. - 179 -
프랑스지방정부의세입구조 (2012) 를보면, 세금은 722억유로, 주민세는 194억유로, 재산세 273억유로, 미개발토지에대한세금 10억유로, 기업의토지기여 67억유로, 부가가치세 152억유로, 네트워크회사의정액세금 13 억유로였다. 이를전체세입대비로보면, 세금 54%, 자원투자 10%, 기타영업수입 7%, 보조금 4%, Concours de l'etat 25% 로이루어져있다. < 그림 4-2-2-15> 프랑스지방정부세입구조 (2012) 자료 : http://www.collectivites-locales.gouv.fr/collectivites-locales-chiffres-2015 프랑스광역지역정부지출구조 (2009) 를보면, transfertsverses 가 40% 이상을 자치하고있으며장비보조금이약 20%, 장비구입이약 15%, 인건비가약 10%, 구매및외부비용이약 5%, 이자및기타비용이약 10% 를자치하고있다. < 그림 4-2-2-16> 프랑스지방정부세출구조 (2012) http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/finances-publiques/financement-collectivites-territoriales/essent iel/s-informer/impots-dotations-etat-emprunt-ressources-collectivites-territoriales-0#.vewwqvntmko - 180 -
(7) 광역지역정부의운영과관련된법적내용 프랑스는지방분권으로이루어진다. 라고 헌법 제1조제4문에천명하고있다. 제12장지방자치단체를두어지방자치관련 10개조를마련하였다. 헌법제72조는지방자치단체의종류를명시하고있다. 지방자치단체가코뮨, 데빠르트망, 레지용, 특례지위의지방자치단체, 해외령지방자치단체, 기타법률로정하는단체로구성된다. 제72조제5항에서는모든지방자치단체는다른지방자치단체에영향력행사가불가능함을명시하고있다. 제72조제2항은지방자치단체는그차원에서가장잘시행될수있는소관사항에대한권한전반에대해결정할수있음을규정하고있다. 제72-1조제1항은유권자들이해당지방의회에그소관에속하는사항을의사결정에포함할것을요구하는청원권을부여하고있다. 제72-1조제2항은조직법에서정하는바에따라지방자치단체는그소관에속하는결정안, 계획안을주민투표로결정할수있음을규정하고있다. 제37-1조, 제72조제4항은실험법제도를도입하여자치단체의권한에관하여규정한기존의법률이나법규명령의규정을배제하고실험적으로권한행사가가능하도록하고있다. 제72-1조제2항은지방자치단체는법률이정하는바에따라지방자치단체에게과세표준과세율을정할수있도록규정하고있다. 제72-2조제5항은지방자치단체간의평등을촉진하기위한재정조정조치근거도마련하고있다. 제72조제6항은단일국가에서나오는법령체계의통일성을유지하기위한법적인통제규정을두고있다. (8) 광역지역정부의입법기능프랑스 헌법 은 2003년 3월 28일의헌법개정으로지방자치단체의법규명령제정권을명시하였다. 개정된 헌법 제72조제3항은지방자치단체가자신의권한행사를위하여법규명령제정권을보유함을규정하고있다. 프랑스헌법재판소는 2002년의판례를통하여지방자치단체의자유로운행정을규정한구 헌법 제72조제2항을근거로지방자치단체가자신의권한행사에행사에관한법률의시행을위한법규명령을제정할권한을가진다고보아지방자치단체의법규명령재정권을헌법에근거하여인정한바있다. 그런데헌법재판소의이결정에서는수상이가지는법규명령권, 즉국가의법규명령권을침해하는대상이나효과를가질수는없다고하여한계를두고있었다. 지방자치단체가법률의시행을위해 독자적법규명령제정권 을가지느냐하는문제는이전부터논쟁이있었다. 이문제는법률의시행을위한정부의 - 181 -
법규명령제정권과지방자치단체의법규명령제정권과의관계를둘러싸고나타났다. 자치행정의관련되는법률의시행에있어서원칙적으로지방자치단체가그시행을위한법규명령제정권을가지는가아니면법률이그시행을위하여구체적사항을국가의법규명령으로정하도록위임하고있지않은경우에만지방자치단체의법규명령제정권이인정되는가하는문제가있었던것이다. 법규명령제정대상이지방자치단체자체의권한사무에관한것이어야하고 헌법 제72조제3항이 법률에의해규정된조건의범위내 라고분명히명시하고있으므로법률에부합되게제정되어야한다는한계가있다. 또한, 지방자치단체의법규명령제정권은총리나대통령이가지는국가적차원의법규명령재정권을침해할수없고, 이법규명령이정한조건도준수해야한다. 총리의법규명령등국가의법규명령의제정권은법률이그시행을지방자치단체맡긴경우라도역시행사될수있다고본다. 따라서지방자치단체의이러한법규명령제정권은잔여법규명령제정권이라고평가되고있다. 지방자치단체의법규명령제정권에관한 2003년의 헌법 개정을진정한혁신은아니라는평가가있는것처럼, 개정 헌법 의새로운규정은지방자치단체의자치입법권한의전통적이론을바꾸는것은아니다. 다만, 지방분권을위한지방자치단체의권한을좀더우호적이고적극적으로확인한것이며국가로부터독립적인지방자치단체의규범제정권을인정하는것은아니다 ( 김성수, 2011). (9) 광역지역정부의사법기능 49) 프랑스의일반재판과행정재판은완전히별도의체계를갖지만민사재판과형사재판은동일한구조를가지며, 범죄로부터국민을보호하기위한형사재판은다음과같이 4단계로구분진행된다. 우선담당검사가결정되고, 다음으로검사가사법경찰에게예비수사를맡기면, 사법경찰은위법을확인하고조서를꾸민다. 세번째단계는예심으로서, 예심판사가위법자들을수사하고구인장이나체포영장으로용의자를출두시켜심문한후공소를기각할것인가아니면관할해당재판소로사건을송치할것인가를결정한다. 마지막단계는물론공판으로서, 중죄재판소에피소된피고 accuse든, 경범죄로경범재판소 Correctionnelle에서재판을받는용의자 prevenu든법정에나가재판장의심문을받아야한다. 49) http://egloos.zum.com/kk1234ang/v/2240430-182 -
프랑스의 471개지원에는판사 1명의단독심인민사재판소 Tribunal d'instance와경찰재판소 Tribunal de police가함께설치되어있는데전자는민사사건을, 후자는형사사건을다루며, 여기서는법규위반 contraventions 을한경우최고 2개월미만의형량을선고할수있다. 전국 181개지방법원 Tribunal de Grande Instance에서도민사재판과형사재판이이루어지며, 판사 3명의합의제인형사재판 Correctionnel은경범죄 delits를위한제1심으로금고형 (2개월이상 5년이하 ) 이나벌금형을선고할수있다. 35개주요도시에설치된고등법원 Cour d'appel은지방법원에서판결한사건의상고심을담당하며, 각도에설치되어있는중죄재판소 Cour d'assises에서는중죄를범한사람들의 1심을다루는데, 1명의판사와 2명의배석판사그리고 9명의배심원이재판을한다. 파리에는대법원에해당될파기원 Cour de cassation이있는데, 여기서는항소심에대한최종법률심만을맡으며, 판사 16명의합의제로운영된다. 국가평의회 Conseil d'etat는국가나지방자치단체가피소된경우 ' 최고행정재판소 ' 의역할도하며, 하급행정재판소에서판결된것들을재심의하는최종심으로행정권으로부터침해받은시민은누구나억울함을호소할수있다. 최고행정재판소는동시에정부의사법적조언자의역할도한다. 12명의하원의원과같은수의상원의원으로구성된고등사범재판소는공화국대통령이중대한배신행위로고발된경우, 즉대통령이나각료의반역죄나간첩죄재판이있는경우에만소집되며, 정부는 250명의사법관으로구성된감사원에의해회계감사를받는다. 사법기구인헌법재판소 Conseil Constitutionnel는헌법수호기관으로서, 임기 9년의 9명의위원으로구성되는데재임이불가능하며 1/3씩 3년마다교체된다. 이기구의주요임무는법안의위헌성을심사하고선거를감시하는것이며대통령의비상권발동에고문역할도맡으며, 시민의기본권과자유의수호자라할수있다. (10) 광역지역정부의경찰기능프랑스는국가경찰이중심인국가다. 국가경찰은방법 수사 교통 질서유지등일반적업무를담당한다. 또한국가경찰은조직범죄, 특별범죄수사, 국가의안전을위협하는간첩활동및테러범죄소탕, 불법이민감시등기능범위가매우넓다. 이에비하여자치경찰의역사가오래되지않은프랑스자치경찰은그기능이매우한정적이다. 자치경찰은범죄예방순찰, 기초질 - 183 -
서유지, 자치법규집행등지역적인경찰업무를담당한다. 또한자치경찰은자치단체장의경찰령집행, 주민의공중위생, 안전, 질서유지, 공공의평온과안전등행정경찰중심으로운영하고있다. 일반적인범죄예방, 질서유지에관련된사항은도지사, 지점장, 시장등의협의하여활동장소와성격등을결정하고있다. 프랑스자치경찰의기능은다음과같다. 첫째, 행정경찰기능이다. 질서유지, 공공평온, 공공안전, 건축허가위반사항에대한감시, 검사에게위반사항보고, 통학로안전확보, 주차위반단속, 순찰, 경계활동, 범죄사실인지의경우국가경찰에즉시보고, 거동수상자에직무질문 임의동행 신체수색, 기초정부축제감시관리, 기초정부시설및건물정비, 도로법규칙상나열된도로법위반에대한조서작성권및국가경찰에보고, 수렵과낚시감시등동식물보호와환경보호업무둘째, 도로교통사무이다. 자치정부가제정한자치법규집행과이를위반한경범행위를조서로작성하며도로교통법위반행위에대해서도조서를작성한다. 형소법제21조제2항규정에근거하여자치경찰관이사법경찰리, 사법경찰리보조의자격으로행정처분할경우운전자의음주상태또는음주측정거부시는관할국가경찰또는군경찰소속사법경찰관에게즉시보고한다. 이때사법경찰관은자치경찰로하여금해당운전자를즉시연행하도록명령할수있다 ( 양영철, 2009). (11) 특별지방행정기관프랑스에서특별지방행정기관의수와그유형의다양성등에대해서는분류하기가너무나어렵다 (Cour des Comptes, 2003:14). 수행하는업무에있어서도각중앙부처의성격에따라서천차만별로나타나고있다. 가장오래된특별지방행정기관의경우는주로내무부와재경부에속한국가의행정기관들이라고할수있다. 이는주로 19세기로부터그역사가시작되고있다. 따라서처음에나타난것이임명도지사이고이로부터각부처의다양한지방행정기관들이나타나기시작했다. 그로부터각중앙부처는비공식적으로는장관의행정회람을통해서또는공식적으로는정부조직법에근거해서특별지방행정기관을설치하고있다. 2009년도현재 15개중앙부처가모두데빠르뜨망행정계층에각특별지방행정기관을설치 운영하고있다. 그리고레지용광역도수준에서는 12개부처가설치 운영하는특별지방행정기관이있고, 약 3만 5천여명의공무원들이 - 184 -
근무한다. 총괄적으로는 2008년통계를기준으로약 11,000개의행정기관이전국적으로위치하고있으며총인력은약 30만명의공무원이근무하고있다 (DGCL, 2009). 프랑스는특별지방행정기관으로교육기관 ( 교육감, recteur d academie이교육부를대신 ), 출납회계국장 (tresorier payeur general, 중앙부처인재무부지휘하에세금의징수와공공회계예산지출을담당한다 ), 국방 ( 군경찰의도움과함께군대 ) 등의부문은도지사의권한이미치지않는다. 현재의데빠르트망도행정체제는 1982년신지방자치법에의해서이루어진지방자치제도직후의 1982년 5월 10일정부시행령 (decret) 으로이루어진행정분권에의한결과로나타난산물이다. 프랑스특별지방행정기관은행정계층별로소재하고있어서크게 3가지유형이있다. 이를정리하면다음과같다. 1 각 15개중앙부처의지방사무국형태로관할지역에소재해있는국가의지방행정관청 ( 특별지방행정기관 ) 으로총 11,000개가된다. 2 주요중앙부처가직접레저용광역도에설치하여 12개네트워크를구축하고각레지용광역도에소재해있으며총인력 34,000명을임용하고있다. 3 초광역적행정을수행하기위하여몇개의레지용또는데빠르뜨망등을중복적으로관장하는약 20개의네트워크를구축하고있는특별지방행정기관들도있다. 이들역시약 35,000명의인력을임용하고있다 (DGCL, 2009). 하지만아직까지정부의어떠한법령에서도체계적으로특별지방행정기관을설치및운영하는근거를두고있지는않다 (Cour des Comptes, 2003). 1 데빠르뜨망도에설치된특별지방행정기관은국가도청 (Preectures), 재경부소속국세및지방세징수국 (services fiscaux), 재무운영국 (Treor public), 세관 (douanes), 소비자경쟁감시국 (directions departementales de la concurrence, de la consommation et de la reression des fraudes, DDCCRF), 학교프로그램감사국 (inspections acadeiques), 국토건설설비국 (directions departementales de l euipement, DDE), 산림국 (directions departementales de l agriculture et de la foret, DDAF), 근로고용국 (directions deaprtementales du travail, de l emploi et de la formation professionnelle, DDTEFP), 사회보장위생국 (directions departementales des affaires sanitaires et sociales, DDASS), 스포츠청소년국 (directions departementales de la jeunesse et des sports, DDJS), 소년범죄보호국 (protection judiciaire de la jeunesse, PJJ), 건축문화재보호국 (services departementaux de l architecture et du patrimoine, SDAP) 등이다. - 185 -
2 레지용광역도수준에설치된특별지방행정기관은지역국세징수국 (directions reionales des impos), 통계지국 (INSEE), 국토설비국 (directions regionales de l euipement,dre), 문화재국 (directions regionales des affaires culturelles, DRAC), 사회보장국 (directions regionales des affaires sanitaires et sociales, DRASS), 전문직업근로고용국 (directions reigonales du travail, de l emploi et de la formation professionnelle, DRTEFP), 농어촌산림국 (directions regionales de l agriculture et de la foret, DRAF), 환경국 (directions regionales de l environnement, DIREN), 연구산업환경국 (directions regionales de la recherche, de l industrie et de l environnement), 연구기술단 (delegations regionales pour la recherche et la technologie, DRRT), 무역상공국 (directions regionales du commerce exteieur, DRCE), 스포츠청소년국 (directions regionales de la jeunesse et des sports, DRJS), 관광자원관리단 (delegations regionales au tourisme, DRT) 등이다. 3 약 20여개의특별지방행정기관은레지용광역도의범위를벗어나초광역적인관할구역을중심으로업무를수행하며대략 3만 5천여명정도의공무원이근무하고있다. 예를들면다음과같은행정기관이여기에속하고있다. 해양항해국 (services maritimes et de navigation), 기술설비연구국 (centres d etudes techniques de l equipement, CETE), 전국민간항공국 (services territoriaux de la direction geneale de l aviation civile, DGAC), 재향군인보훈국 (directions interdepartementales des anciens combattants), 지역항해국및항공관련국 (directions de l aviation civile, centres regionaux de navigation aerienne, services speciaux des bases aeriennes). 3) 중앙정부-광역정부-기초지방정부의기능비교분석중앙정부는국가경찰, 화재및재난관리, 사회부조금지급, 각종수용시설, 마약퇴치정신질환치료예방, 위생기구국가기구, 보건시설투자및재정참여, 사회복지시설감독통제, 교육총괄책임, 고등교육기관건설및운영, 교사임금지급, 국가관광정책수립, 도시정책관련사무, 공공서비스지침수립, 주거비재정지원, 공항, 유선방송망운영허가, 공공에너지공급계획수립, 항구업무, 여객 화물수송, 국도 고속도로등을담당한다. 레지용은지역개발계획안, 국가주택정책추가보조, 에너지 혁신 절약장려, 고등 특수학교, 전문교육조직, 연간광역권교육기금프로그램, 산업용쓰레기처분계획, 운하와강변항구설치등을담당한다. - 186 -
< 표 4-2-2-13> 프랑스중앙정부 - 광역정부 - 기초자치정부간의기능배분 중앙정부사무레지용데빠르트망코뮨 국가경찰화재및재난관리사회부조금지급각종수용시설마약퇴치정신질환치료예방위생기구 국가기구보건시설투자 재정참여사회복지시설감독통제교육총괄책임 고등교육기관건설 운영교사임금지급국가관광정책수립도시정책관련사무공공서비스지침수립주거비재정지원공항유선방송망운영허가공공에너지공급계획수립항구업무여객 화물수송국도 고속도로 주거 주택 교육 보건 사회복지 직업훈련 교통 해양 직업훈련 교통 해양 국토개발 토지개발 환경, 문화재관리 보존 주거자우선사업결정, 국가의주택정책에대한보충적지원 고등학교, 특수학교, 해양전문학교, 지원및관리 26세미만성인을위한전문직업교육실시, 지역적직업교육연례계획수립교통계획수립, 공항신설, 국철과계약, 운하시설및강변항구관리 26세미만성인을위한전문직업교육실시, 지역적직업교육연례계획수립교통계획수립, 공항신설, 국철과계약, 운하시설및강변항구관리 국가 - 레지옹간의국토개발계약에따른지역개발계획안작성 산업용쓰레기처분을위한계획안입안, 박물관조성과재정지원, 고문서보존 자료 : 행정안전부 한국지방행정연구원 (2012b) 영세민을위한주택정책입안, 주거자를위한정책수립, 주택정책위원회의운영 중학교건설 관리 사회복지비용부담 규정수립, 사회 의료서비스계획의수립및공포, 최저생계비지급대상자에대한재정지원 농촌지역대중운송도로망관리, 해양 항구관리, 국철과협약체결 농촌지역대중운송도로망관리, 해양 항구관리, 국철과협약체결 농촌설비보조계획안작성 도립도서관, 박물관조성재정지원, 고문서보존, 고문서관리국재정지원 영세민주거보조계획수립, 지방주택건설계획, 건축허가 탁아소, 유치원, 초등학교의건설 관리 방역활동, 위생보건의료서비스, 공적부조요청자서류관리 도시대중교통운송체계수립, 도시이동교통망계획안수립 도시대중교통운송체계수립, 도시이동교통망계획안수립도시개발계획, 토지이용계획의입안 인가, 지역개발을위한코뮨간개발헌장수립 승인가정용쓰레기수거처리, 유물 유적지보호, 음악 유영 미술교육 - 187 -
데빠르트망은도주택정책위원회, 빈곤층을위한주택정책안, 중학교, 도로관리, 공적부조에관한법적급여서비스, 의료부조, 유아 가족 노인 장애인대상공적부조, 사회복지서비스, 마약퇴치, 예방접종, 모자보건센터, 사회복지, 의료서비스국설립. 최저생계비지급, 쓰레기처리계획 상수공급관련기능등을담당한다. 코뮨은공용토지이용계획안 (POS) 작성 인가후건설허가서발부, 주거지를위한최우선정책수립, 빈곤층을위한지방주택확보정책, 도심대중운송교통, 주변대중교통망설립, 도심이용교통망계획안, 농촌도로관리, 초등학교, 사회복지사업시행 재정참여, 방역활동, 위생보건의료서비스, 문화교육에대한설비 계획, 도서관, 박물관, 고문서보존, 가정용쓰레기 상수공급등의기능을담당한다. 4) 프랑스의시사점 (1) 자치권헌법적보장프랑스 헌법 제34조에서법률로지방자치단체의자율행정과사무권한, 이에따른재원들의기본적인원칙을명시하고있다. 헌법위원회도이에대한헌법요지를재확인하였다. 동법제72조제2항의보충성의원칙, 제37-1조와제72조제4항에서의지방민주주의및자유로운행정의강화내용, 제 72-2조제2항에서의재정자치강화, 제72조제6항의중앙정부의최소한의통제는지방자치단체의자치권을최대한보장하기위한조항들이다. (2) 국가의지도 감독프랑스에서는중앙집권과지방차지를구별해주는통제기능에는두가지의형태가존재한다. 계서적통제와후견적통제로구분된다. 후견적통제는통제를받는당국의창의권을존중하는범위에서이루어지며법률에의해서만제한되어있다. 국가가행하는감독은다만대상과영역, 방식에있어서제한된통제권을의미한다. 실정법상에서국가와지방자치단체와의관계는후견적통제뿐만아니라행정적분권에서특징적으로볼수있는계서적통제의요소 ( 승인, 중지, 폐지, 개편 ) 들로찾아볼수있다. 이것은국가와지방자치단체의관계를후견적통제관계로만파악해서는안되며후견적통제가완전하게계서적통제와구별된다고볼수있다. - 188 -
(3) 정부별주요사무분담체계확립 1983년제정된 사무배분기본법 제1조에서 " 꼬뮨, 데빠르뜨망, 레지용각지방정부는선출된의회의결정에따라행정권한을행사하여사무를해결한다 라고규정하여자치정부의자치입법권및자치조직권을보장하고있다. 정부간역할분담에서제시하는지방정부의사무배분을보면, 기초지방정부의기본적인역할은지역주민들이가장필요로하는사회복지사무를정점으로초등교육, 도시개발계획, 레져, 문화활동등인접사무를수행한다. 중간지방정부인데빠르트망은재정적으로가장많은국고보조를받으면서역시데빠르트망지역내의사회복지를가장비중있는사무로서수행한다. 광역지역정부로서레지용은국토개발과지역발전등광역적인임무를부여받고지방정부간협력과조정, 국가와밀접한관계속에서국가정책의일관성과통일성을유지할수있도록뒷받침해주는경제사회분야의선도적인역할등을담당해야한다고제안하고있다. 민사법원과는별도로행정법원을갖고있는프랑스는국가와지방정부간사무분쟁, 지방정부상호간의갈등이발생하면처음단계에서국가직임명도지사또는임명군수가국가와지방정부, 지방정부상호간중재자역할을담당하면서문제해결자역할을수행하지만, 다음단계에서는일방적인감독기관으로서의강제적대리권집행등이아닌행정법원을통한합리적이고법적인해결방식을활용하여중앙-지방간수평적인관계를유지하고자노력한다. (4) 지방정부의과세자주권과재정책임성프랑스의국가회계관리체계는유럽연한 (EU) 회원국이표준방식으로사용하는유럽국가회계계정 (Système européen de comptabilité nationale, SEC 95) 방식을사용한다. 이계정방식에서 중앙정부부문 ( 국가, Etat) 과 지방부문 ( 지방공공행정, APUL) 으로구분하며, 지방정부 (collectivités locales, 지방자치단체 ) 는보다큰분류인 지방공공행정 (Administrations publiques locales, APUL) 의한부문에속하여계정된다. 지방정부의총재정을운용하는지방공공행정을포함하는기관들은레지용, 데빠르뜨망, 꼬뮨과같은지방정부이외에도지방정부협력기구 ( 단일목적및다목적협력조합, 도시간협력기구, 농촌자치정부간협력기구등과지방정부의사업소 ) 등을전반적으로포함하고있다. 프랑스지방정부의재원은크게지방세와국가교부금으로마련된다. 지방자치단체의지방세는다시직접세와간접세로구분한다. 직접세의비중은약 65% 이며간접세의비중은 34% 이다. - 189 -
중앙정부는지방자치단체에대하여크게 4가지종류의교부금 (dotation de l'etat) 을지원한다. 먼저, 경상교부금및투자교부금등이복잡하다는이유에서 1993년총경상교부금 (dotation globale de fonctionnement; DGF) 제도를단순화하였고, 1996년도에는총투자교부금 (dotation globale d'équipement: DGE) 제도도개편한바있다. 이두가지이외에도중앙권한의지방이양에따른재정보전을하는권한이양재정보조금이있고, 지방자치단체에대한법적면세및감면에대한보전교부금등이있다. (5) 재정조정정부간재정지원방식은수직적재정지원과수평적재정지원으로나눈다. 수직적재정지원은중앙정부가지방정부에게또한상급지방정부가하급지방정부에게재원을지원하거나정부간재원불균형을조정해주는재원의재배분방식이다. 여기서말하는재원은중앙정부의재원뿐만아니라지방정부나심지어지업체로부터나오는재원을포함하며재원을배분하는주체는중앙정부나상급지방정부이다. 수평적재정지원은동등한지방정부차원에서재정력이우월한지방정부가재정력이열등한지방정부에게일부재원을지원하거나지방정부간재정불균형을조정하는재원재배분방식이다. 프랑스의정부간재정지원은오랜중앙집권적전통에의하여수직적관계에중점이주어졌는데지방분권화이후 1990년대초반부터수평적재정지원제도를채택하여시행하고있다. 프랑스는지역불균형을시정하기위하여 1990년대들어많은논란을거쳐재정력이우월한자치단체가재정력이열등한자치단체에게재원의지원내지재정불균형을조정하는도시연대교부금, 농촌연대교부금, 수도권기초자치단체연대기금과레지용형평교부금제도를채택하였다. 중앙정부의특정교부금을교부금방식으로대부분전환하여국가에의한간섭 통제를감소되고자율성이강화된바가있다. 교부금의배분기준과지표에대한계속적인수정 보완을통하여신뢰성과적정성을확보하고있다. 중앙정부는지방정부에대한권한이양과함께그업무수행에따른재원을충당하기위하여이에상응하는재원이양을병행하여재정력을제고하였다. 중앙정부의지방에대한재정지원시중앙정부의자의적인통제와간섭을배제하기위하여지방자치단체장, 국회의원, 중앙부처공무원등으로구성된지방재정위원회를설치 운영하고있다. - 190 -
(6) 지방정부의기관구성자율성프랑스지방자치단체의권력구조및기관구성형태와관련하여지방정부는합의제기관으로지방의회를설치하여지방의회의의장이단체장으로간선되는의회단체장통합형의지방민주주의를실체화하고있다. 획일적인기관구성제도를운영하고있는프랑스의경우지방자치단체의조직에관한법적근거는 헌법 제72조, 제73조이다, 법률로지방자치단체의지위와조직권한등을결정할수있다고명시하고있다. (7) 시사점프랑스는분권제의제도적장치와관련된지방자치법이법률에의해규정된한계를극복하기위해헌법에자치권에관한내용을국민의기본권으로규정하였다. 이러함을고려할때, 우리나라광역자치단체의자치역량을강화하고자치의이념을충실히실현하기위해서우리나라도지방자치에관한사항을헌법으로명문화해야할것이다. 프랑스의꼬뮨, 데빠르뜨망, 레지용자치정부간행정권한의이양에있어서감독및관여를하지못하도록규정함으로써지방정부상호간의동등원칙을준수하고있다. 우리나라도중앙정부가지방정부에대한불필요한관섭및개입을하지못하도록법률에규정할필요가있다. 프랑스는광역정부인레지용에국토개발과지역발전등광역적인임무를부여하고있다. 우리나라광역자치단체에게이러한사무를부여하여광역자치단체의역할을강화할필요가있다. 이를위해서프랑스가지방자치단체에게과세표준과세율변경권을부여하고있음을고려할때, 우리나라광역자치단체에게자치재정에대한자율권을부여할필요가있다. 3. 독일 1) 국가의행정체계 (1) 국가-광역정부-기초정부의기본적관계지역적인차원에서행정권은거의주에의해서행사되고연방의직접적인행정권은매우제한된범위내에서만인정되고있다. 예컨대, 관세, 연방방위행정, 철도, 우편, 노동등이이에속한다. 이에대하여연방의상급행정청은일반행정은아니고기술적인특수업무에관한것이대부분이다. 즉행정권 - 191 -
한은대부분주와지방정부에게배분되어있다. 주의행정청은주법은물론연방법률도집행한다. 또한세부적인법률규정이없다고하더라도주행정청은에너지공급, 공공교통행정, 교육및문화, 병원및노인후생등의생존배려적인활동을한다. 주에서연방법률을집행하는경우에연방정부의감독을받는다. 주가연방법률을집행하는유형에는두가지가있다. 통상적으로주는연방의법률을 기본법 에서달리정한바가없으면고유사무로집행한다 ( 기본법 제83조 ). 즉위임행정은예외적으로만인정된다. 연방법률을주정부가고유사무로집행하는경우에연방의감독권은합법성의감독에한정된다. 이경우주를보호하기위하여연방참의원의관여를규정하고있다. 또한연방정부는연방법률의집행에관하여연방참의원의동의를얻어일반적인행정규칙을제정할수있다 ( 기본법 제84조 ). 주가연방법률을위임행정 (Auftragsverwaltung) 으로집행하는경우에연방정부는합법성뿐만아니라합목적성에대한감독을할수있다. 연방은연방참의원의동의를얻어일반적인행정규칙을제정할수있으며, 또한지시권을행사할수있다 ( 기본법 제85조 ). 연방법률에는불확정개념과재량규정을많이포함하고있으므로주정부의행정적인운신의폭은넓은편이라고할수있다. 연방과주가공동으로행정관청이나그밖의조직을만들어결정권을부여하는것은허용되지않는다 ( 혼합행정의금지 ). 기본법 은주의책임혹은연방의책임중에하나일것을요구하고있다. 다만, 주와연방이계약을통해통일적인행정을수행하는것은허용되고실무상으로도자주있다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012c). (2) 광역지역정부의종류독일은연방주의를채택하고있으며독일 기본법 에따라 16개주의고유헌법으로 지방자치법 을제정하고각주의기초자치단체를이루는게마인데가자치행정의전권을보유하고있다. 독일은국가구조의기본원리로서연방주의를채택하고있어연방정부가 16개의주를직접적으로통제하는관계가아니라연방정부와각주가행정적으로상호협력하는협력적연방주의를운영하고있다. 독일지방정부의법적제도가주마다다양한형태를보이지만한가지공통된것이있다면연방기본헌법제28조 1항에명시한것으로 각주정부에 - 192 -
각자치연합시군에, 각자치시에, 주민들의직접 비밀 자유 평등선거에의해선출된시민대표를가져야한다 고규정하고있다. 각주정부하의지방정부들의기관구성이나형태가다양한것은역사적인배경때문인데 2차세계대전이후강대국의점령지가 4개의지역으로분할되면서각자의특성에따른조직구성이이루어졌다. 독일의 16개주로는바텐-뷔르템베르크, 노르트라인-베스트팔렌, 슐레스비하-홀슈타인, 메글렌부르크-포어폼메른, 브레멘, 함부르크, 헤센, 브란덴부르크, 니더작센, 바이에른, 라인란트-팔츠, 잘란트, 작센, 작센-안할트, 베를린, 튀링엔이며이들은단순한지역으로서의주가아닌고유한권력을갖는국가로서의기능을수행하고있다. 2) 광역지역정부의상세분석 (1) 국가-광역정부-기초정부의기능독일은 14개의정부부처로구성되어있으며총 14명의차관이있다. 이들은대부분관련분야의전문가로정책결정에적극적으로관여하고있다. 독일은연방과주가동등하게중앙정부로서의권한을가지고있으며연방정부는전지역에걸쳐동질성원칙을지키려고노력한다. 주정부도독자적인행정체제를갖추고헌법상의독립성이부여되지만핵심적인국가과제는연방정부에귀속되어있다 ( 연방헌법제70조, 제74조 ). 부처기능 외교부 내무부 법무부 < 표 4-2-3-1> 독일중앙정부기능 유럽외교정책, 국가정보, 지역초점을맞추고, 평화와안보, 국제문제, G7, 인권, 인도적지원, 대외무역, 국제법 국제업무, 정보기술, 디지털사회및사이버보안, 스포츠공공안전, 위기관리및국민보호, 일반행정관리, 공무원급여법, 노동및단체교섭법등의공공서비스, 연방조직관리, 헌법, 주법, 행정법, 연방경찰, 이민, 난민, 여성평등, 장애인고용보호 민법 ( 의무법, 부동산법, 가정법률, 상속 ), 상업및기업법률, 지적재산권과저작권의권리, 형법, 판사, 검사, 변호사와변리사, 공증인및등록기관의서비스나전문법, 경제소비자보호 - 193 -
재무부 경제기술부 노동사회부 식량농업소비자보호부 국방부 가족노인여성청소년부 보건부 교통건설도시개발부 환경자연보호핵안전부 교육연구부 경제협력개발부 연방예산, 세관및조세정책 ( 판매세, 소비세 ), 국세징수, 연방금융관계, 헌법및법률문제, 금융시장정책, 민영화, 투자및연방부동산, 유럽연합예산및재정관련정책 경제및수출통제, 전기, 가스, 통신, 우편및철도, 기술안전, 화학, 기술장비, 제품등의재료연구및시험, 지질연구및자연자원 고용, 실업급여, 외국인고용, 노동시장통제, 최저임금, 단체협약, 산업안전보건, 법정상해보험, 복지, 사회보상, 의료공급, 연금, 취업교육및연수, 장애인고용정책, 재활, 훈련및고용촉진, 유럽및국제사회고용정책 식품안전, 농촌개발, 농업육성, 축산육성, 산림, 어업육성, 국제협력, 교육및연구개발 국방정책, 국방예산관리, 국방문제관련법률자문, 연방군운용계획, 군사전략, 일반행정관리, 정보기슬 가족정책및육아, 노인문제, 남녀평등, 어린이및청소년문제 법정건강보험, 의료공급, 질병통제및생뭉의약, 감염보호및공중보건, 이식법, 배어보호및줄기세포등의료분야관리, 의료기구시험및통제, 만성질환자지원, 아동건강지원, HIV 감염및에이즈환자관리, 약물중독 교통정책, 공항, 운항, 선박, 수로, 내륙운송, 도로건설, 통신 기후변화, 에너지, 원자력안전 방사선방호, 자연 생물 관광 스포츠, 건강안전 화학물질안전, 물 페기물 토양, 공기 소음 교육전략및정책개발, 유럽 교육국제협력및연구, 고등교육, 직업훈련 평생학습, 국가핵심기술 혁신, 생명과학연구, 미래연금계획 유럽연합경제정책, 경제개발, 국제사회개발협력, 농촌개발, 직업개발, 국제개발정책 크라이스 (Kreis) 는광역자치단체로서기초자치단체인게마인데를보완하는 역할을하며자치시 (Kreistreie Stadt) 는크라이스의관할을받지않고독립된 - 194 -
시로서크라이스와게마인데의기능을동시에수행한다. 게마인데는각주의법률의범위안에서모든행정사무를자치적으로처리하는자치권을보유하고있다. 크라이스는지방자치단체이자국가의하급행정기관이기때문에연방및주의위임도처리하며크라이스의업무는의무적업무와임의적업무로구성된다. 게마인데는연방기본법이정하는기초지방자치단체로서광범위한자치권을보장받고있다. 게마인데는가장광범위한기능을수행하고있다. 지역사회의대부분의사항을관장할수있기때문에행정서비스의제1차적급부의주체이다. < 표 4-2-3-2> 독일국가 - 광역정부 - 기초정부사무배분 정부수준 연방정부 주정부 지방정부 광역자치단체 기초자치단체 사무 외무행정, 국방행정, 연방재무부행정, 연방철도, 연방우편행정, 영방수로행정, 선박여객운송행정, 국경수비행정, 국가안전을위한정보행정과헌법질서확보를위한수사행정등 독일의권한배분 : 연방 (Bund) 이입법권, 주 (Land) 는행정권을가지며, 연방행정, 주행정및지방자치행정이수평적 독립적이면서도서로중첩됨 안보 경찰, 시민보호, 사법, 통계, 초등교육, 중등교육, 직업 기술, 병원, 건강보호, 지역계획, 환경보호, 극장, 박물관, 음악당, 공원 공지, 스포츠 레크리에이션, 도로, 운송, 항만, 공항, 농림수산, 경제진흥 연방정부와공동사무 : 대학설립, 경제구조개선, 농업구조개선, 해양환경보호 Landkr eis Gemei nde 안보 경찰, 중등및특수학교업무, 유치원업무, 지방도로건설 유지, 상하수도유지관리, 지역소방업무 재난방지, 스포츠센타, 청소년지원 업무, 보훈대상자수혜업무, 농업진흥교육, 종합병원유지, 응급시설지원, 쓰레기처리업무, 문화적영역업무, 대중교통의개선, 용수계획 시행, 농업촉진, 관광진흥, 주택건설촉진, 주기획청하부행정, 도로교통청업무, 운전면허증, 범칙금수납, 자치단체지도감독, 감리행정, 건축허가, 용수관리청 농림청하부행정, 광범위한환경보호, 자연보호집행 안보 경찰, 도로건설, 학교건립, 소방업무, 도시계획, 지역전역의교통 에너지수급, 하수 쓰레기처리, 상수도공급, 일선접수창구역할 연방정부와주정부로부터많은위임사무를받아처리하고있다. 이는게 마인데가국가적통치기구의한주체임을반영한것이다. 또한크라이스로부 - 195 -
터독립된자치시는크라이스와게마인데의기능을동시에수행하기때문에 그소관업무는더욱광범위하다. (2) 중앙정부와지방정부간의재정배분독일의지방정부의조세입법권은연방헌법제105조와헌법제140조, 제106 조, 제72조와연계된상태에서이해될수있다. 주정부의배타적조세입법권은헌법제105조제2a항에준해지역적인, 소비세, 지출세, 부동산취득세의세율결정등에대한배타적인조세입법권한을행사한다. 또한주정부는헌법제140조에의해준용되는바이마르헌법제137조제6항에의해교회세에대한배태적인입법권을행사한다. 주정부의경쟁적조세입법권은연방헌법제72 조제1항에규정되어있다. 또한연방헌법제106조제6항제2문에준해부동산세, 영업세, 등의세율에대한입법권을행사할수있다. 독일정부는소득세, 법인세, 사회보험료, 자산세, 소비세가주조세수입이다. 일본의재정은매년소폭적으로증가하고있다. 세입의경우 2001년 8,387억유로에서 2015년 13,406억유로로증가하였다. 하지만세출의경우 2001년 10,141억유로에서 2015년 13,321억달러로세입을초과하고있다. 세수의구성을보면, 소득세 25.6%, 법인세 4.85%, 사회보험료 38.3%, 자산과세 2.4%, 소비과세 28.4%, 기타 0.5% 이다. < 표 4-2-3-3> 독일의재정현황 ( 단위 :10 억유로 /%) 구분 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 세입 838.7 946.6 969.3 1,089.8 1,157.2 1,217.8 1,249.4 1,293.8 1,340.6 (GDP 대비 ) 44.2 44.8 42.2 42.3 42.9 44.3 44.5 44.6 44.5 세출 1,014.1 923.4 1,043.5 1,194.1 1,178.6 1,215.2 1,245.3 1,275.8 1,332.1 (GDP 대비 ) 53.4 43.7 45.4 46.4 43.7 44.2 44.3 43.9 44.2 주 : 세수구성 = 소득세 25.6%, 법인세 4.85%, 사회보험료 38.3%, 자산과세 2.4%, 소비과세 28.4%, 기타 0.5% 자료 : IMF World Economic Outlook Databases 2015.4 독일의조세체계는연방, 주, 게마인데및게마인데연합체간에재정관계가연계되어있는매우복잡한구조를이루고있다. 연방정부는연방세, 공동세를세원으로하며주간의재정격차를해소하기위하여주간재정조정교부금과지방자치단체간재정조정교부금을지원한다. 주정부는주세와공동세 - 196 -
를세원으로하며지방자치단체간재정조정교부금을지원한다. 자치단체인 게마인데는자치단체세와공동세를세원으로하며크라이스에크라이스부담 금을연방정부와주정부에서영업세부담금을지급한다. < 그림 4-2-3-1> 독일의조세체계 독일의조세는연방세, 공동세, 주세, 자치단체세로구성되어있다. 첫째, 연방세는연방소비세 ( 담배세, 커피세, 설탕세, 주류관련세, 전기및에너지관련세, 자동차세, 항공세등 ), 보험세, 연대부가세, 수입부과금으로구성되어있다. 둘째, 주세는재산세, 상속세, 증여세, 맥주세, 도박장과징금, 부동산취득세, 복권세, 경마세, 소방세로구성되어있다. 셋째, 자치단체세는영업세, 부동산세, 제2주택세, 지방소비세 ( 견세, 음료세, 사냥 낚시세, 유흥장세, 음료수세 ), 오락세로구성되어있다. 넷째, 공동세는근로 소득세, 법인세, 이자소득세, 부가가치세로구성되어있다. 공동세에대한연방정부, 주정부, 자치단체의배분은다음과같이이루어진다. 근로 소득세 : 연방정부 42.5%, 주정부 42.5%, 자치단체 15.0% 법인세 : 연방정부 50.0%, 주정부 50.0% 이자소득세 : 연방정부 44.0%, 주정부 44.0%, 자치단체 12.0% 부가가치세 : 연방정부 54.7%, 주정부 43.3%, 자치단체 2% 독일의세원별재원배분현황을보면다음과같다. 공동세는 211년독일전체조세수입의 71%, 2012년전체조세수입의 71.6% 를차지하고있다. 공동 - 197 -
세가독일전체조세수입의 2/3을크게넘어서는수준에있으며 3/4에는못미치는수준에있다. 단독세는 2011년전체조세수입의 29%, 2012년전체조세수입의 28.4% 를차지하고있다. 단독세가독일전체조세수입의 1/3에도못미치는수준에있으며 1/4를조금넘어서는수준에있다. 연방정부의단독세는 2011년전체조세수입의 17.5%, 2012년전체조세수입의 16.7% 를차지하고있다. 연방정부의단독세가전체단독세의 1/2이상을차지하고있다. 주정부의단독세는 2011년전체조세수입의 2.3%, 2012년전체조세수입의 2.4% 를차지하고있다. 주정부의단독세가전체단독세의 1/10에도미치지못한다. 지방자치단체의단독세는 2011년전체조세수입의 9.2%, 2012년전체조세수입의 9.3% 를차지하고있다. 지방자치단체의단독세가전체단독세의 1/3 수준에해당된다. < 표 4-2-3-4> 독일의세원별재원배분현황 (2011-2012) ( 단위 : 백만유로 /%) 구분 공동세원 연방정부세원 주정부세원 자치단체세원 합계 2011 년조세수입규모 403,568(71.0%) 99,134(17.5%) 13,095(2.3%) 52,531(9.2%) 568,328(100%) 2012 년조세수입규모 426,190(71.6%) 99,794(16.7%) 14,201(2.4%) 55,398(9.3%) 595,583(100%) 자료 : http://www.bundesfinanzministerium.de/web/en/home/home.html(2015) 독일의전체세입에대한연방정부와지방정부간의조세수입배분율을보면다음과같다. 독일정부예산의전체수입에서조세수입의비중은회계연도마다조금의차이는있지만약 95% 에서 97% 를차지하고있다. 1980년연방정부의세입재원은전체수입의약 48%, 지방자치단체와주정부를포함한지방정부의세입재원은전체수입의약 49% 를차지하고있다. 1985년연방정부세입재원은전체수입의약 47%, 지방정부약 49% 를차지하고있다. 1990년연방정부의조세수입은전체수입의약 49%, 지방정부는약 47.5% 를차지하고있다. 1995년연방정부의조세수입은전체수입의약 45%, 지방정부는약 50% 를차지하고있다. 2000년연방정부의조세수입은전체수입의약 42.5%, 지방정부는약 53% 를차지하고있다. 2005년연방정부의조세수입은전체수입의약 42.%, 지방정부는약 54% 를차지하고있다. 2007년연방정부의조세수입은약 42%, 지방정부는약 53% 를차지하고있다. 2010년연방정부의조세수입은전체수입의약 42.6%, 지방정부는약 53% 를차지하고있다. - 198 -
< 표 4-2-3-5> 독일전체세입에대한연방정부와지방정부간의조세수입 배분율 ( 단위 :%) 구분 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2007 2010 연방정부 48.3 47.2 48.7 45.0 42.5 42.5 42.1 42.6 지방정부 48.8 49.3 47.5 50.1 52.8 53.8 53.1 52.9 총조세수입 97.1 96.5 96.2 95.1 95.3 96.3 95.2 95.5 자료 : http://www.bundesfinanzministerium.de/web/en/home/home.html(2015) (3) 광역지역정부의법적지위연방기본법 ( 통일헌법 ) 제20조 1항에서독일은민주사회연방국가라고규정하고있으며, 다시연방기본법제79조 3항에서는연방조직과함께주정부의협력원칙등을규정하고있다. 연방기본법제70조는기본법에서별도의규정이없는한주는입법권을가진다고규정함으로써헌법제30조의규정을재확인하고있다. 이는 기본법에서규정한바를제외하고, 주정부는자치권에근거하여자율적으로연방법률을집행한다 고하여주정부의행정자치권과조직권을보장하고있는규정이다. 연방국가에서연방과주간의권한배분은헌법에의해서정해진다. 독일연방기본법제30조는기본법에의하여명시적으로연방의권한으로열거되지아니한사항은주의권한에속한다고함으로써주권한의추정원칙을규정하고있다. 헌법에명시되지않은잔여권한은원칙적으로주의권한으로추정되었다. 다만, 사물의성질상연방권한으로인정되는사안과연방권한과밀접한관계가있는경우에한하여좁은범위내에서묵시적인연방권한이인정되고있다. 독일연방국가에서권한배분의특징은입법권의배분과행정권의배분이별개로규정된다는점이다 ( 혼합체제 : gemischtes System). 특정한분야의입법권과행정권, 사법권을함께연방또는주에배분하는미국과는다른권한배분의방식을채택하고있다. 독일연방기본법제30조는 기본법에다른규율이나허용을하고있지아니하는한국가권한의행사와국가업무의수행은주의업무에속한다 라고규정하여연방권한의열거주의를채택하고연방권한으로헌법에열거되지아니한권한은모두주의권한에속하는것으로추정한다. 이러한규정으로 - 199 -
인하여권한배분에있어서주의권한에비중이큰것으로보인다. 하지만입법권의배분은연방에중점이놓여있고행정권은주를중심으로배분되어있다. 연방은입법권에있어서중요한비중을차지하는반면에행정권한은미약하다. 주는주법은물론연방법률도집행함으로써행정권에큰비중을차지하고있다. 사법권의배분에있어서연방법원은상소에대한권한만을가지는것이원칙이고제1심과 2심에서는주법과연방법을적용하는주법원의관할이다. (4) 광역지역정부의기능본연구에서는광역지역정부의기능과사무를분석하기위하여독일에서면적과인구규모가가장큰바이에른과면적과인구규모는하위권이지만자치단체를가장많이보유한라인란트-팔츠를선정하였다. < 표 4-2-3-6> 독일광역지역정부기능분석대상 광역정부주민수면적 (Km 2 ) 비고 바이에른 1,251 만명 70,549.44 7 개정부관구, 25 개자치시, 71 개크라이스, 2,056 개게마인데 라인란트 - 팔츠 405 만명 19,846 12 개자치시, 24 개크라이스, 2,306 개게마인데 주정부의기능및사무를다음과같이정리할수있다. 첫째, 주정부는내부행정으로일반적 행정적인문제, 인사관리, 지방자치사무에관한지도 감독, 공공의안녕과질서유지사무를수행한다. 둘째, 주정부는일반적 행정적인문제를처리하기위해행정절차법, 행정전산망, 정보보호, 행정조직, 행정청소유건물등의관련사무를관장한다. 셋째, 주정부는인사관리로인사관리의합리성제고, 급여체제, 퇴직, 직무체계와공무원노동조합과의임금체계및시행등에관한사무를관장한다. 넷째, 주정부는지방자치사무에관한지도 감독으로주정부의계획에자치단체의참여와이해관계조정및협력관계유지, 자치단체의조례 규칙에대한지도감독을실시한다. 다섯째, 주정부는공공의안녕과질서유지를위해교통 치안 용수관리등의경찰행정, 국가안전, 재난방지, 소방행정, 주민등록업무, 개명, 국적관계, 외국인관리등의업무를관장한다. - 200 -
여섯째, 주정부는학교재정적지원과교사충원계획, 학생의학교생활에관한사무, 대학교육계획수립및재정지원, 주립박물관, 도서관, 극장, 음악당, 기념물보호, 예술진훙사무를처리한다. 일곱째, 주정부는경제발전을위해농업, 목축업, 산림, 지역개발계획 ( 구획정리, 주택건설 ), 도로건설, 고속도로에대한연방과의협력, 상공회의소, 수공업자회를관장한다. 여덟째, 주정부는전염병대책, 국민보건예방, 의료보험, 사회복지보험, 의료행정, 수의에관한사항, 요식업, 의약품, 사회부조, 영세민대책, 망명자보호, 탈출자이주대책, 마약중독자대책과같은보건 사회와관련된사무를처리한다. 아홉째, 주정부는환경및자연보호관련업무를용수관리청, 영업관리청등에위임하고이들을지시 감독한다. 끝으로주정부는공동세의징수 배분과같은재무업무를처리한다. 가. 바이에른광역지역정부바이에른광역지역정부에는부단체장 1명이있으며정치적으로임용되었고정책결정참여수준은높은편이다. 바이에른광역지역정부는내무행정부, 교육부, 재무부, 경제부, 환경부, 노동부, 농림식품부, 보건부의 8개 department 로구성되어있다. < 그림 4-2-3-2> 바이에른광역지방정부조직도 주지사 내 농 무 교 재 경 환 노 림 보 행 육 무 제 경 동 식 건 정 부 부 부 부 부 품 부 부 부 자료 : http://www.bayern.de/staatsregierung/staatsministerien/ - 201 -
바이에른광역지역정부의부서별사무는다음과같다. < 표 4-2-3-7> 바이에른광역지방정부부서별사무 부서 내무행정부 교육부 재무부 경제부 환경부 노동부 농림식품부 보건부 헌법과국가관리 주업무 공공질서및안전 헌법보호및사이버보안 소방 응급서비스및시민보호 학교및교육 대학및연구 예술및문화, 스포츠 예산, 공공서비스 세금 자산및권리 행정서비스 입법및법률 경제정책 전략 커뮤니케이션 중소기업 공예 관광 혁신 연구 기술 소비자보호 자연보호와경관관리 물관리와홍수방지 토양보호및오염된지역관리 대기오염 기후변화대응 폐기물관리 소음방지 사회정책 직업훈련 산업안전및보건 자원봉사 가정 어린이 청소년 중앙작업및권리 농업정책 교육및상담 농업생산 농업연구 혁신 건강 법정건강보험 병원및약물서비스 사무 운송 정부건물건설 법률 계획및건설기계 국토개발을위한주택및도시개발 도로및교통, 건설 성인교육 정치교육 문화기금 투자, 지역개발 재정정책 지역수익공유 투자 금융 구조정책 국제화 산업 디지털화 미디어 에너지정책 에너지인프라 신재생에너지 에너지효율 생명공학및유전공학 전자기오염및모바일 원자력 방사능방호및해체 식품안전 동물건강 동물복지규칙 지속가능한개발 환경 경제 유럽연합과국제협력 여성평등 노인 장애인 이민 영양및시장 농촌 신재생자원 농촌개발 임학 홍보및지급 호스피스서비스 가족치료및가족간병인의강화 출처 : http://www.bayern.de/staatsregierung/staatsministerien/ - 202 -
첫째, 내무행정부는일반내부관리국 (Allgemeine Innere Verwaltung) 과대법원건물국 (Oberste Baubehörde) 으로구성되어있다. 일반내부관리국은헌법과, 주관리과, 시행정과, 공공질서및안전과, 헌법보호및사이버보안과, 소방 응급서비스 시민보호과로구성되어있다. 대법원건물국은정부건물건설과, 법률 계획 건설기계과, 주택 도시개발과, 수송 운송과로구성되어있다. < 그림 4-2-3-3> 내무행정부조직도 http://www.innenministerium.bayern.de/assets/stmi/min/organisation/stmi_organisationsplan06_2014_kle in.pdf 둘째, 교육부는사무국, 예산국, 초 중 특수학교국, Realschulen 국, 고등학 교국, 직업학교국, 대학 의학국, 응용과학대학 과학시설국, 연구국, 문화 고등교육법국, 예술문화국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-4> 교육부조직도 자료 : file:///c:/users/%ec%9d%b4%ec%88%98%ec%b0%bd/downloads/organigramm_stmbw.pdf - 203 -
셋째, 재무부는예산 금융 자금관리 회계국, 공무원인사관리국, 세금 세금정책 조직 세무행정자동화국, 투자 부동산관리국, 주 지역개발국, 연방 주 지방자치단체 EU 금융및법무관계국, 디지털 광대역 측량국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-5> 재무부조직도 자료 : http://www.stmflh.bayern.de/ueber_uns/organisationsplan/organisationsplan_stmf.pdf 넷째, 경제부는사무국, 입법및법률국, 경제정책 전략 커뮤니케이션국, 중소기업 공예 관광국, 혁신 연구 기술국, 투자 금융 구조정책국, 국제화 산업국, 디지털화 미디어국, 에너지정책 에너지인프라국, 신재생에너지 에너지효율국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-6> 경제부조직도 http://www.stmwi.bayern.de/fileadmin/user_upload/stmwivt/themen/ministerium/dokumente_und_cover/2 015-07-01-StMWi-Organisationsplan.pdf - 204 -
다섯째, 환경부는사무국, 통신및지속가능성국, 정치 법및국제협력국, 소비자보호및노동검사관, 소비자건강보호및식품안전 수의학국, 물 토양보존국, 자연보호 경관관리국, 기후보호 기술환경보호 순환경제국, 원자력 방사선방호및해체국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-7> 환경부조직도 자료 : http://www.stmuv.bayern.de/ministerium/doc/org.pdf 여섯째, 노동부는예산 직원 사무국, 전략 계획 법률 통신국, 취업 직업훈련 직업건강및안전국, 가족 청소년 교육국, 발전정책및사회보장 여성국, 장애인참여 사회적지원국, 통합및이민 실향민 유럽정책국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-8> 노동부조직도 자료 : http://www.stmas.bayern.de/imperia/md/content/stmas/stmas_internet/orgplan.pdf - 205 -
일곱째, 농림식품부는사무국, 농업정책국, 교육 상담국, 농업생산 농업연 구및혁신국, 영향 시장국, 농촌 재생자원및농촌개발관리국, 임업및 임학국, 홍보 지불국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-9> 농림식품부조직도 자료 : http://www.stmelf.bayern.de/mam/cms01/ministerium/dateien/z2_orga_stmelf_neutral.pdf 여덟째, 보건부는사무국, 통신 사회보장국, 병원치료국, 건강정책 환자치 료 건강보험국, 관리 예방국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-10> 보건부조직도 보건부 사무 국 통신 사회보장국 병원 치료 국 건강정책 환자치료 건강보험국 관리 예방국 출처 : http://www.stmgp.bayern.de/ministerium/organisation/doc/org.pdf - 206 -
나. 라인란트-팔츠광역지역정부라인란트-팔츠광역지역정부에는부단체장 1명이있으며정치적으로임용되었고정책결정참여수준은높은편이다. 라인란트-팔츠광역지역정부는스포츠 인프라, 재정, 사법및소비자보호, 사회보장, 경제, 기후변화, 에너지, 지역개발, 교육, 과학, 문화, 환경, 농업, 식품, 임업, 사회통합, 가정, 어린이, 청소년, 여성등의기능을수행한다. 라인란트-팔츠광역지역정부의부서가수행하는사무를제시하면다음과같다. 부서 스포츠 인프라부 재정부 사법 소비자보호부 사회보장부 < 표 4-2-3-8> 라인란트 - 팔츠광역지방정부부서별사무 내부보안 시민여가 교육 에너지 건강 재정및사회정책 정책문제, 예측및재무계획, 금융연구 인력, 조직및금융서비스법 예산, 자산과부채 사무 스포츠인프라 공공질서및안전 ( 경찰, 비밀서비스, 화재및시민보호 ) 측량및지적 지역스포츠및레저정책 교통인프라 세금 건설및주택 건설법률과건설상담 인사문제및관리감독 행정내부서비스 성주류화 공무원, 공증인과법적권리의법률, 인적자원개발 예산, 예산, 자금관리및회계, 여행경비, 지원문제, 단체교섭법에대한지원 건설및부동산문제, 노동보호, 보안책임 조직개발, 정의의현대화, 품질관리, 사법기관, 사업개발, 통계, 조달 정보통신기술 리더십문화 공법 헙법 유럽법 민법 형법 교도소운영 교육및훈련, 치료 Unterbringungsgesetz, 국제협력및인구통계학 소비자보호 노동법 관세레지스터안내, Tarifverträ gen 및중재서비스의관리 노동시장정책 불법고용및신고처리 의료및간호전문직관리 사회기술 의료산업보건및안전 건강, 사고및연금보험 - 207 -
부서 사회보장부 경제기후변화에너지지역개발부 교육과학 사무 건강정책및간호 사회보장, 빈곤감소및부채상담 세대를위한사회보장정책 인구변화에따른문제해결 장애아동, 청소년및성인을위한중증장애인법 직업및사회재활 사회적보상법률 장애인의이익을위한감독 약물및약물남용 중독 건강증진, 보건서비스및질병관리를포함한보건정책 보건경제및상태모니터링 병원계획 병원금융, 병원법 정신치료 약물및약국관리 시민안전및보호 경제정책 지역및부문구조정책 유럽 통합, 국제및인접국가협력, 경제, 기후변화, 에너지및지역계획 중산층과산업, 국내무역, 대외무역및전시산업의업무 카르텔과경쟁, 공공조달, 공공조달재판소, 가격및가격모니터링 상법, 상업의협회의감독, 공예법, 공예회의소및토지길드협회감독 감사업무및엔지니어의상공회의소감독 공공부문의은행및저축은행, 민간보험회사의보험감독, 협동조합지도협회의법률감독 직업교육및훈련 지질조사, 계측및검증 ; 채취산업, 연구개발프로젝트의추진을포함한재생가능한자원의사용 에너지규제및에너지레귤레이터의법률집행 경제발전, 중소기업진흥, 소외지역개발을위한투자자금지원및투자유치, 란드 - 팔츠의투자개발은행 (ISB) 혁신추진, 혁신및비즈니스인큐베이터 정보통신정책, 정보기술 (IT) 및우편서비스 관광및목욕 스파산업 지속가능한경제발전 공간계획및지역계획 핵감독, 방사성폐기물과원자력시설의원격감시모니터링을포함한방사선보호 폐기물관리를통한토양의예방및기술적보호 폐기물처리, 폐기물관리계획및기존기술관리 에너지컨설팅, 에너지공급, 에너지관리, 에너지효율성, 연구개발프로젝트추진등재생가능자원의사용, 발전소계획승인절차의감독등에너지정책 혁신적인에너지기술과지열의추진 온실가스배출권거래의업무 학교서비스및교칙 - 208 -
부서 문화부 환경농업식품임업부 환경농업식품임업부 통합가정어린이청소년여성부 학교및교육 학부모참여조정 라인란트 팔츠교육서버운영 대학 외국대학학위 연구및기술 문화재단 문화기관 라인란트세계문화유산 교회, 종교단체 문화재관리, 박물관 사무 인적자원, 고용법, 조직 행정서비스 금융및부동산 정보통신기술 통계 정부조직, 행정현대화, 법률 자연보호, 가정, 생물다양성보존, 보존과사회의법 공간환경계획, 환경모니터링및정보시스템 자연과풍경관리, 생태토지관리 자연보전과농업 환경정책의법칙 환경정치와사회, 환경및자연보호에자원봉사 지속가능한환경교육, 국제환경정책, 환경, 스포츠 생물다양성전략, 전문홍보및정보작업 물관리의기본문제, 재정지원 물관리계획, 유럽연합 (EU) 물기본지침 보호및지하수, 물공급의관리, 수질모니터링 폐수, 공장관련물보호 수질, 수생생태, 어업. 홍수방지, 포도재배, 영양 동물복지및가축생산 토지작업의상업관리 산림개발및환경관리 임업환경정책및통신 농림사냥정책 노동검사 사회통합정책 이민정책 이민자교육 난민정책 가족정책 어린이정책 장비 제품안전 오염제어 화학물질안전성 유전공학 농업및농촌개발 아동보육 청소년정책 청소년보호 여성정책 성주류화 라인란트 - 팔츠광역지역정부는스포츠 인프라부, 재정부, 사법및소비자 - 209 -
보호부, 사회보장부, 경제 기후변화 에너지 지역개발부, 교육 과학 문화 부, 환경 농업 식품 임업부, 통합 가정 어린이 청소년 여성부의 8 개 department 로구성되어있다. < 그림 4-2-3-11> 라인란트 - 팔츠광역지방정부조직도 주지사 스포츠 인프라부 재정부 사법 소비자보호국 사회보장부 경제 기후변화 에너지 지역개발부 교육 과학 문화부 환경 농업 식품 임업부 통합 가정 어린이 청소년 여성부 자료 : http://www.rlp.de/de/landesregierung/ministerien/ 첫째, 스포츠 인프라부는주법률 법규및개발협력국, 사무국, 자치단체 스포츠국, 경찰국, 시민보호 군 측량및지리정보국, 헌법보호국, 교통 운송국, 인프라국, IT 관리 멀티미디어 전자정부및행정현대화국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-12> 스포츠 인프라부조직도 자료 : file:///c:/users/%ec%9d%b4%ec%88%98%ec%b0%bd/downloads/orgaisim.pdf - 210 -
둘째, 재정부는인력 조직및금융서비스법국, 예산국, 자산 부채국, 세금국, 건설 주택국, 건설법률 건설상담국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-13> 재정부조직도재정부 인력 조직 금융서비스법국 예산국 자산 부채국 세금국 건설 주택국 건설법률 건설상담국 자료 : http://fm.rlp.de/fileadmin/fm/downloads/wir_ueber_uns/orgaplan_4_2015.pdf 셋째, 사법 소비자보호부는공법 헙법 유럽법국, 민법국, 형법국, 교도 소운영국, 교육및훈련 치료 Unterbringungsgesetz 국제협력및인구통 계학국, 소비자보호국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-14> 사법 소비자보호부조직도 사법 소비자보호부 공법 헙법 유럽법국 민법국 형법국 교도소운영국 교육및훈련 치료 Unterbringungsgesetz 국제협력 인구통계학국 소비자보호국 http://www.mjv.rlp.de/ministerium/wir-ueber-uns/organisation/binarywriterservlet?imguid=6b475bf6-01d8- d419-9f55-f762e4e2711c&ubasvariant=11111111-1111-1111-1111-111111111111-211 -
- 212 - 넷째, 사회보장부는사무국, 작업국 (Arbeit), 고용국, 사회 인구국, 사회보장국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-15> 사회보장부조직도사회보장부사무국작업국고용국사회 인구국사회보장국자료 : http://msagd.rlp.de/ministerium/organisationsplan/ 다섯째, 경제기후변화에너지지역개발부는사무국, 경제정책 경제질서및교육국, 경제개발 유럽및대외무역 관광국, 혁신 중소기업 통신국, 재활용 토양보호물질흐름관리 환경기술국, 에너지 기후변화 원자력 방사선방호국, 공간계획및지역계획 지속가능한개발국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-16> 경제기후변화에너지지역개발부조직도경제기후변화에너지지역개발부사무국경제정책 경제질서 교육국경제개발 유럽 대외무역 관광국혁신 중소기업 통신국재활용 토양보호물질흐름관리 환경기술국에너지 기후변화 원자력 방사선방호국공간계획및지역계획 지속가능한개발국자료 : http://www.mwkel.rlp.de/file/organigram,-english-date-01-feb-2013-pdf/ 여섯째, 교육과학문화부는사무국, 학교법률 인권 인적자원관리 교사교육국, 기획 조정및교육지원국, 직업훈련학교국, 초 중 고등학교국, 교
육정책국, 연구 기술국, 대학건설및고등교육법 일반법무국, 문화예술 진흥국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-17> 교육과학문화부조직도 교육과학문화부 사무국 학교법률 인권 인적자원관리 교사교육국 기획 조정 교육지원국 직업훈련학교국 초 중 고등학교국 교육정책국 연구 기술국 대학건설 고등교육법 일반법무국 문화예술진흥국 자료 : http://mbwwk.rlp.de/ministerium/organigramm/ 일곱째, 환경농업식품임업부는사무국, 자연보호및지속가능한개발국, 물관리국, 포도재배 영양 동물복지및가축생산국, 임업국, 노동검사 장비및제품안전 오염제어 화학물질안전성 유전공학국, 농업및농촌개발국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-18> 환경농업식품임업부조직도 환경농업식품임업부 사무국 자연보호 지속가능한개발국 물관리국 포도재배 영양 동물복지 가축생산국 임업국 노동검사 장비 제품안전 오염제어 화학물질안전성 유전공학국 농업 농촌개발국 http://mulewf.rlp.de/fileadmin/mufv/img/inhalte/ueberuns/organigramm/organigramm_juli_2015.pdf - 213 -
여덟째, 통합가정어린이청소년여성부는사무국, 통합및이민국, 가족국, 어 린이및청소년국, 여성국으로구성되어있다. < 그림 4-2-3-19> 통합가정어린이청소년여성부조직도 통합가정어린이청소년여성부 사무국 통합 이민국 가족국 자료 : http://mifkjf.rlp.de/ministerium/organisationsplan/ 어린이 청소년국 여성국 (5) 기초정부의기능 본연구에서는기초정부의기능과사무를분석하기위하여뮌헨과마인츠기초정부를분석하고자한다. 뮌헨과마인츠의기초정부는초 중학교, 사회부조, 주민등록, 소방, 상하수도, 공원녹지, 기타공공시설유지및관리, 토지이용, 건축계획등을담당하고있다. < 표 4-2-3-9> 독일기초정부기능분석대상 기초정부 주민수 면적 ( km2 ) 비고 뮌헨 약 1,400만명 310.43 마인츠 약 21만명 97.75 가. 뮌헨뮌헨기초정부는법률 관리과, 부동산관리과, 부동산서비스과, 인프라서비스과, 검토과, 뮌헨 Geodaten Service과, 폐기물관리운영과, 시장과, Stadtgüter과, 도시임업관리과의 10개 department로구성되어있다. - 214 -
< 그림 4-2-3-20> 뮌헨기초정부조직도 자료 : http://www.muenchen.de/rathaus/stadtverwaltung/kommunalreferat/wir_ueber_uns.html 뮌헨기초정부에는부단체장 1명이있으며정치적으로임용되었고정책결정참여수준은높은편이다. 뮌헨기초정부는사회연대, 시민, 교육, 스포츠, 기술서비스, 문화, 도시생활, 금융, 디지털, 공공조달, 건강, 위생, 주택등의기능을수행한다. 뮌헨기초정부의부서별사무를제시하면다음과같다. < 표 4-2-3-10> 뮌헨기초정부부서별사무 부서법률 관리과부동산관리과부동산서비스과인프라서비스과검토과 법률상담 공공조달 사회적단지토지이용 문화와사회 건물관리및운영 소방서 상업서비스 도시개발 인프라시설관리 중앙관리서비스 토지와건물평가 임대료및임대검토 사무 지역개발을위한도시개발 선매권리수용 상업및주거 건설 프로젝트개발 행정사무 도시청소서비스 기술재산관리 - 215 -
뮌헨 Geodaten Service 과 폐기물 관리운영과 시장과 지리정보 토지보유 서비스, 마케팅, 판매 시및산업폐기물처리 재활용 도살장 식품시장 Stadtgüter 과 Gutsbetriebe 부동산 도시 도시숲관리 임업관리과 녹지관리 집주소관리 거리이름 고객센터관리 공원폐기물 시장품질관리 농업시장 농업관리 상업관리 숲재단관리 나. 마인츠마인츠기초정부에는부단체장 1명이있으며정치적으로임용되었고정책결정참여수준은높은편이다. 마인츠기초정부는노동, 고용, 교육, 학교, 시민, 이민및통합, 건설, 주택, 교통및운송, 건강, 안전및복지, 환경등의기능을수행한다. 마인츠기초정부의부서가수행하는사무를제시하면다음과같다. 부서 금융 투자 스포츠부 경제 도시개발 부동산부 사회 어린이 청소년 학교 건강부 < 표 4-2-3-11> 마인츠기초정부부서별사무 예산, 금융, 투자 세금 사무 경제개발과부동산 미디어산업등의산업개발 관광 공공조달 농업 임업개발및포도재배 도시개발, 토지이용계획, 소매 사회복지, 장애인 심리상담서비스 특별지원 외국인및사회서비스지원 보안 노인간호및모바일서비스 양로원, 관련재단운영 일반사회복지, 보호자 성년자에대한가정법원지원 관세, Stadtkasse 스포츠, 실내및야외수영장 투자관리센터운영 박람회및시장 건축 무역및라이센스 무기및폭발물관리 사냥및낚시관리 어린이, 청소년및가족지원 청소년, 청소년센터, 놀이터 보육원 부모수당, 가족수당, 유지보수지급, 학생 마스터학자금대출 주택, 주택지원, 주택수당 사회보장 의료, 병원, 기차 - 216 -
부서 환경 녹색 에너지 운송부 건물 복원 문화부 환경보호, 환경계획 물, 폐기물 토양보전 경관보호, 자연보호 토지보존 토목 사무 도시계획, 측량 빌딩제어, 건물 Eigenbetrieb Gebäudewirtschaft 도시재생 Denkmalpflege 대학, 대학과협력 공동묘지및장례서비스 공원, 레크리에이션 에너지 교통계획, 교통공학 운전면허시험장, 운전면허 간판및표시 문화 도서관, 음악원 박물관및전시회 도시아카이브및지역역사 성인교육, 주립극장 마인츠기초정부는금융 투자 스포츠부, 경제 도시개발 부동산부, 사 회 어린이 청소년 학교 건강부, 환경 녹색 에너지 운송부, 건물 복 원 문화부의 5 개 department 로구성되어있다. < 그림 4-2-3-21> 마인츠기초정부조직도 시장 금융 투자 스포츠부 경제 도시개발 부동산부 사회 어린이 청소년 학교 건강부 환경 녹색 에너지 운송부 건물 복원 문화부 자료 : http://www.mainz.de/vv/oe/dezernat2.php - 217 -
(6) 광역지역정부의재정독일에서주정부의예산편성은세입이거의 80% 정도가조세수입이다. 이외에는연방정부의보조금이 10% 정도가되고나머지 10% 는이자수입혹은행정수입이다. 16개주정부의연도별세입현황을보면, 2000년 240,376백만유로, 2005년 237,235백만유로, 2010년 266,782백만유로, 2011년 286,486백만유로, 2012년 315,642백만유로, 2013년 329,238백만유로였다. < 표 4-2-3-12> 독일연방정부, 주정부, 자치단체세입현황 ( 단위 : 백만유로 /%) 구분 2000 2005 2010 2011 2012 2013 연방정부 292,433 250,043 288,698 307,144 335,455 334,893 주정부 240,376 237,235 266,782 286,486 315,642 329,238 연방정부대비주정부세입비율 82.2 94.9 92.4 93.3 94.1 98.3 자치단체 148,009 150,945 175,392 183,908 197,770 205,768 https://www.destatis.de/de/publikationen/statistischesjahrbuch/statistischesjahrbuch2014.pdf? blob=p ublicationfile 연방정부대비주정부의세입비율을보면, 2000년 82.2%, 2005년 94.9%, 2010년 92.4%, 2011년 93.3%, 2012년 94.1%, 2013년 98.3% 에이르고있다. 주정부의연방정부대비세입비율이매년증가하고있음을알수있다. 16개주정부의연도별세출현황을보면, 2000년 250,791백만유로, 2005년 259,968백만유로, 2010년 287,269백만유로, 2011년 295,907백만유로, 2012년 321,459백만유로, 2013년 329,880백유로였다. < 표 4-2-3-13> 독일연방정부, 주정부, 자치단체세출현황 구분 2000 2005 2010 2011 2012 2013 연방정부 265,508 81,483 333,062 324,852 357,503 349,441 주정부 250,791 259,968 287,269 295,907 321,459 329,880 자치단체 146,074 153,183 182,267 184,878 196,864 204,715 https://www.destatis.de/de/publikationen/statistischesjahrbuch/statistischesjahrbuch2014.pdf? blob=p ublicationfile - 218 -
독일 16개주정부를통합하여주의세입구조 (2011년기준 ) 를분석해보면, 전체 16개주를통합한세입항목중에서자산의양도등자본계정에서의수입 ( 기채포함 ) 이 52.15% 를가장높은비율을차지하고있다. 그다음으로조세그리고이와유사한공과금의합계액이 37.37% 를차지하고있다. 대등한단계에서의지불 ( 공제항목 ) 이 5.51% 로세번째로높고지속적인보조금이 3.04% 로네번째로높다. 지속적인보조금은특정한목적 ( 사회보장지출, 도로건설, 대중교통망확충등 ) 을위해연방정부등으로부터지속지원을받는재원이다. < 표 4-2-3-14> 독일주정부의세입구조 (2011 년 ) ( 단위 : 백만유로 /%) 세입항목금액비율 (%) 총계 602,032 100.00 조세와조세유사공과금 224,969 37.37 경제활동을통한수입 7,288 1.21 이자수입 4,307 0.72 지속적인보조금등 18,322 3.04 대등한단계에서의지불 ( 공제항목 ) 33,189 5.51 자산의양도등자본계정에서의수입 ( 기채포함 ) 313,957 52.15 https://www.destatis.de/de/publikationen/statistischesjahrbuch/statistischesjahrbuch2014.pdf? blob=publ icationfile < 그림 4-2-3-22> 독일주정부의세출구조 (2011 년 ) https://www.destatis.de/de/publikationen/statistischesjahrbuch/statistischesjahrbuch2014.pdf? blob=publ icationfile - 219 -
독일 16 개주정부를통합하여주의세출구조 (2011 년기준 ) 를분석해보면, 전체세출대비사회보장은 56%, 일반서비스는 12%, 일반재무행정은 11%, 교 육 11%, 문화 스포츠등 10% 를차지하고있다. (7) 광역지역정부의운영과관련된법적내용기본법제28조제2항은 지방자치단체에게법률의법위내에서지역사회의모든사무를자기책임하에규율할권리를보장한다. 고규정함으로써지방자치권의개념 내용을명확히하고있다. 주, 크라이스, 게미인데에주민직선에의한의회를두도록하고있다. 게마인데와게마인데연합의자치행정권을보장하나게마인데조합은법적인사무영역범위내에서만권한이인정되어보충적역할을명시하고있다. 기본법에별도규정이없거나이를허용하지않는한국가적권능의행사와국가과제의수행은주의소관사항이다 ( 제30조 ). 연방과주의관계를규정한법률적내용은다음과같다. 기본법제31조-제 37조에따르면, 연방법은주법에우선한다 ( 제31조 ), 외교관계는연방의소관사항 ( 제32조 ) 이나주는입법권이주에있는사안에대하여연방정부의동의를얻어외국과조약체결이가능하다. 연방과주의협조및재난시는연방의개입하도록규정하고있다 ( 제35조 ). 주가연방에대한관련법상의의무불이행시연방정부는연방상원의동의로강제조치가가능하다 ( 제87조 ). 제70조-제80조에따르면, 기본법이연방에입법권을수여하지않는한주가입법권을가진다. 연방의전속적입법영역에대해주는명시적으로위임된범위내에서입법권을가진다. 경합적입법영역에대해주는연방이입법권을행사하지않는사항에대해서입법권을가진다. 법률에의해연방정부또는주정부에법규명령제정권한의위임이가능하다. 제82조-제91d조따르면, 주는기본법이벌도로규정하거나허용하는경우를제외하고는고유사무로서연방법률을집행한다. 집행에있어서연방과주의권한분담및공동과제를규정한다. 연방정부의주정부에대한법률집행감독절차를규정하고있다. 제93조는연방헌법재판소가자치행정권의침해를이유로한지방자치단체및지방자치단체협의체에의한헌법소원에관한사항을결정하도록하고있다. 제104a조-제115i조에따르면, 연방과주는기본법이특별히규정하지않는한자기과제의수행에필요한지출에대한책임을지며자립적이고독립적으로예산을운영한다. 연방과주의배타적입법권, 조세의귀속등을규정하고있다. 법률에의하여주의상이한재정능력을조정하도록규정하고있다 - 220 -
(8) 광역지역정부의입법기능독일기본법제28조제2항은 지방자치단체는법률의범위내에서그지역사회의모든사무를자기의책임으로규율할권리가보장되지않으면안된다. 또한지방자치단체연합도그의법률상사무영역의범위내에서법률상의기준에따라자치권을가진다. 라고하여게마인데의자율적인자치권을규정하고지역에서발생한지역문제와주요현안을자치적으로해결할수있는자치권을최대한보장하고있다 ( 최승원외, 2009). 자치권은제도적권리주체보장, 객관적법 제도보장, 주관적법적지위보장으로구분된다. 구체적인자치입법권은주의입법권에의하여부여된다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012c). 여기에는영역고권, 인사고권, 제정고권, 자치입법권, 조직고권, 문화고권, 환경고권등이포함된다. 지방자치단체의고권들은지방자치에본질적인요소이며, 무제한적행사가아니라국가에의하여승인된것이므로법령의범위내에서인정되는것이다 ( 홍정선, 1993). 헌법에의하여연방의입법권사항으로규정되지아니한영역에대해서는주가입법권을갖는다. 외관적으로보면주가광범한입법권을가지고있으며헌법이예외적으로연방입법사항으로정하는경우에만주의입법권이제약을받는것처럼보인다. 그러나실제에있어서는그반대이다. 연방의입법권이매우광범하게인정되어있고경합적인입법사항에대해서도연방이거의입법권을다행사하기때문에주의입법영역은상당히제한되어있다. 연방법률에의한제한없이주가입법권을행사하는입법사항으로는다음과같은것을들수있다. 첫째문화사무, 특히학교, 대학, 방송, 둘째지방자치분야, 즉도시, 기초지방자치단체및광역지방자치단체의조직및권한, 셋째경찰법분야, 즉국가의질서행정과그조직에관한일반적인규율, 경찰법에는집행경찰뿐만아니라공공의안전과질서를위협하는위험에대한예방을포함한다 ( 건축감독, 영업감독, 보건및동물의료등 ). 주법의주요한예를들면주헌법, 주선거법, 주조직법, 지방자치법, 지방선거법, 경찰법, 모금법, 소방법, 재난구호법, 병원법, 유치원법, 장례법, 주발전프로그램, 중간층지원법, 주도로법, 낚시법, 건축법, 기사법, 일요일및휴일법, 상린권법, 학교법, 교회세징수법, 방송시설에관한주법, 문화재보호법, 주예산, 주수수료법, 지방세법, 운동경기법, 대학법, 주공무원법, 등록법, 주경관보호법, 주임야법, 주수렵법등과같다. 입법권의배분은연방에보다많은비중이두어져있으며그범위내에서 - 221 -
주의입법권은제한된다. 독일에서는연방입법권의확대를통하여감소된주의입법권을보완하기위하여주정부의연방입법과정에대한참여를폭넓게인정하고있다. 주의연방입법에대한참여는주로연방참사원을통하여이루어진다. 연방참사원은주의이익을연방에대하여대표하는연방의헌법기관으로서주정부의대표자들로구성된다. 연방참사원은정부초안에대한의견표명, 일정한연방법률안에대한동의권행사, 자체적인법률안발의권등을통하여연방입법권의행사에참여한다. (9) 광역지역정부의사법기능 50) 독일은미국과는달리연방지방법원이나연방고등법원은없고, 연방법원은주법원으로부터상고되어오는사건을최종심으로다루는것이원칙이다. 연방일반법원 (Bundesgerichtshof) 은민사, 형사재판을관할하는연방의최고법원으로서, 민사재판부와형사재판부로나뉘고각재판부는재판장 1인과배석판사 4인으로구성된다. 각재판부의견해를통일하기위한민사대부 ( 大部 ) 와형사대부가있으며, 주고등법원판결에대한상고사건을관할한다. 연방행정법원은연방재정법원, 연방노동법원 (Bundesarbeitsgericht), 연방사회법원 (Bundessozialgericht) 이있으며, 해당분야의연방내최고법원이다. 주법원은고등법원, 지방법원, 구법원의체계로이루어지며, 주헌법재판소가있다. 고등법원 (Oberlandesgericht) 은지방법원의 1심판결에대한항소법원으로서재판장 1인과배석판사 2인으로구성되며, 주최고법원으로서관내지방법원및구 ( 區 ) 법원에대한업무감독권행사한다. 분야별로고등행정법원, 주노동법원, 주사회법원이별도로설치되어있다 ( 단, 재정사건은 2심급으로서항소법원이없다.) 지방법원 (Landgericht) 은합의부로구성되며, 특히형사부는일반시민중에서선정된참심원 (Schöffen) 이재판에관여한다. 대형사부와중죄부는 5인의재판관중 2인이, 소형사부는 3인의재판관중재판장을제외한 2인이참심원으로구성된다. 구법원 ( 혹은지방단독법원. Amtsgericht) 은단독법관으로구성되어있다. 소액의민사사건, 경미한형사사건의 1심재판담당하며, 분야별로행정법원, 노동법원, 사회법원, 재정법원이별도로설치되어있다. 독일의각주는각자의헌법을갖고있어서주헌법상의분쟁을해결하기위해주마다헌법재판소를두고있으며, 각주헌법재판소의명칭, 구성, 업무등은주마다상당한차이를보인다. 50) http://cafe.daum.net/sonlaw/ckb0/15?q=%b5%b6%c0%cf%c0%c7%20%bb%e7%b9%fd%c1%a6%b5%b5&re=1-222 -
(10) 광역지역정부의경찰기능독일은대표적인대륙법체계를가진국가이다. 독일은지방자치단체와국가간의기능배분기준은기본법의근거규정으로구분한다. 이기본법에의하면경찰기능은원칙적으로주정부의기능으로분류된다. 연방경찰은연방헌법보호청, 연방국경수비경찰, 연방수사국이있다. 명칭처럼연방경찰은국경경비등특수한업무만맡고있어사실상의지역치안은주경찰이담당한다. 연방경찰은기술, 정책, 연구지원, 연방차원범죄수사, 국방, 국민의보호등을관장한다. 헌법보호, 연방정부전체의이익을해할목적으로기도된행위및국제적인범죄진압은연방경찰의기능이다. 자치경찰인주경찰의기능은범죄예방, 수사, 경무, 교통, 경비등일반적인경찰활동을주요기능으로한다. 또한주자치경찰은주정부의공공안녕과질서, 응급및비상관련업무, 범인의소환, 압류, 범죄조회와정보수집등주전체의통일적집행등의사무를정하여수행하고있다 ( 김형만외, 2003). 연방경찰과주경찰간의병렬사무가있는데집회 시위, 외국인체류문제등이대표적인병렬사무이다 ( 양영철, 2009). (11) 특별지방행정기관독일은공공기관개념의부재라고말할수있다 (Flinderset al., 1999). 독일에서는우리나라의공공기관에해당하는개념은원칙적으로존재하지않는다. 다만, 우리나라의특별지방행정기관과유사한개념으로서여러공공기관에대한유형이있는데이는주로연방정부와주정부행정계층간설치되어있는행정기관이중심이된다. 독일의연방행정기관을크게연방직접행정기관과연방간접집행기관으로구분한다. 이를다시연방최고행정기관, 연방상급행정기관, 연방중급행정기관, 연방하급행정기관등 4단계로구분한다. 이중에서연방정부의특별지방행정기관은주로연방상급행정기관부터이다. 하지만우리나라의특별지방행정기관의종류와성격등에서큰차이가있다. 1 연방최고행정기관은연방대통령실, 연방수상실, 연방공보실, 연방문화미디어위원회, 연방감사원, 연방각부처등으로헌법기관또는연방정부를직접보좌하는기관을의미한다. 2 연방상급행정기관은현재독일연방공화국에약 70여개의연방상급행정기관이존재한다. 이는연방최고행정기관의산하기관으로해당사무에대해독일전지역을관할하고있다. 3 연방중급행정기관은연방최고행정기관과연방상급행정기관의지시와감독을받으며현재 35여개의기관을가지고있다. 4 연방하급행정기관은독 - 223 -
일의특정도시혹은소규모특정지역만을관할하는행정기관을의미한다. 예를들면외무, 재정, 수로및해운, 병무, 국경수비에관한사무에한해연방하급행정기관이설치되어운영중이다. 주정부의경우도연방정부와유사하게분류하고있다. 주최고행정기관은주지사실, 주감사원, 주의각행정부처가이에속한다. 그리고특별지방행정기관과유사한성격의기관들이있다. 1 주상급행정기관은주최고행정기관의산하기관으로해당사무에대해주를관할하는기관이다. 16개주마다일정하지않지만대표적인주상급행정기관에는주소속의헌정질서수호국, 통계국, 문화재국, 환경국등이있다. 2 주중급행정기관은관구청과지방재정국이있는데이것은해당사무에대하여주의일부지역을관할하는기관이다. 이중에서관구청은주민들의행정편의를고려해만든주행정부의지청이다. 즉주에따라관구청이없는주도있으며 1개주에 3 7개의관구청이설치 운영되고있다. 3 주하급행정기관은보건소, 도로, 재정, 산림, 영업보호, 학교교육감독등의사무를담당하는데소규모지역을업무관할지역으로하는행정기관이다. 특별지방행정기관에는연방및주정부의지방사무국 ( 소 ), 주정부지방관청 ( 관구행정청 ) 이있다. 1 연방및주정부의지방사무국 ( 소 ) 을들수있다. 연방및주정부의행정기관중에서특별지방행정기관은간접행위기관으로분류되며공법상의공사, 재단, 영조물등과같은독립적행정기관이다. 연방정부의특별지방행정기관으로는통일헌법제87조제2항에따라서연방공공법인으로주정부의범위를넘어전국적서비스를제공하며주로보건의료, 사고보험, 연금등의분야에관계된다. 주정부의지방사무국으로서특별지방행정기관들은중급행정기관에속하며주정부행정관할지역내에각지에위치하여주정부업무를수행하며주정부공무원으로근무한다. 또한하급행정기관에서는주정부의관구또는주정부업무를위임받아수행하는특별지방행정기관이다. 때로는크라이스가주정부를대신하여지방자치단체에대한감독기관역할을수행한다. 주정부의특별지방행정기관으로중급행정기관에속하며주정부행정관할지역내에서주정부업무를수행한다. 규모가작은주정부의경우에는이러한중급행정기관이없다. 규모가큰정부에설치한통합행정청이바로주정부관구이다. 관구행정은주별기능이다소차이가나며규모가큰주에만설치되어있다. 서부지역의자르란트와슐레스비히-홀스타인주는관구행정이존재하지않으며, 구동독지역의브란덴부르크, 메켈렌부르크-포어폼메른, 뒤 - 224 -
링겐주역시관구행정이존재하지않는다. 관구의기관장의권한은일반적으로광범위한데주정부의하위행정기관으로써법적감독권과전문성을갖고있을뿐만아니라주정부의내무부직속기관으로써특정행정기구들의행정업무를통합 조정하는업무를수행한다. 라인란트-팔츠주의관구들은치안업무, 교원인사, 환경보호, 지역개발과산림행정의사무를관장하였으며현재행정개혁을통해산림, 교육등의특별행정을담당하는특별행정기구로전환하였다. 또한크라이스나자유시에대한감시권과통제권을갖고그들의행정사무에대한적법성을조사하며이들의집행사무를조정 통합한다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012). 3) 중앙정부 - 광역정부 - 기초지방정부의기능비교분석 독일중앙정부는외무행정, 국방행정, 연방재무부행정, 연방철도, 연방 우편행정, 영방수로행정, 선박여객운송행정, 국경수비행정, 국가안전을 위한정보행정과헌법질서확보를위한수사행정등의기능을수행한다. 주 정부는안보 경찰, 시민보호, 사법, 통계, 초등교육, 중등교육, 직업 기술, 병원, 건강보호, 지역계획, 환경보호, 극장, 박물관, 음악당, 공원 공지, 스포츠 레크 리에이션, 도로, 운송, 항만, 공항, 농림수산, 경제진흥등의기능을수행한다. 크라이스는안보 경찰, 중등및특수학교업무, 유치원업무, 지방도로건설 유 지, 상하수도유지관리, 지역소방업무 재난방지, 스포츠센타, 청소년지원업 무, 보훈대상자수혜업무, 농업진흥교육, 종합병원유지, 응급시설지원, 쓰 레기처리업무, 문화적영역업무, 대중교통의개선, 용수계획 시행, 농업촉진, 관광진흥, 주택건설촉진, 주기획청하부행정, 도로교통청업무, 운전면허증, 범칙금수납, 자치단체지도감독, 감리행정, 건축허가, 용수관리청 농림청하 부행정, 광범위한환경보호, 자연보호등의기능을수행한다. 게마인데는안 보 경찰, 도로건설, 학교건립, 소방업무, 도시계획, 지역전역의교통 에너 지수급, 하수 쓰레기처리, 상수도공급, 일선접수창구의역할을수행한다. < 표 4-2-3-15> 독일중앙정부 - 광역정부 - 기초자치정부간의기능배분 중앙정부 사무 광역정부 크라이스 게마인데 일반행정 외무행정안보 경찰 국방행정소방 연방재무부행정시민보호 연방철도사법 - 225 -
연방우편행정연방수로행정선박여객운송행정국경수비행정국가안전을위한정보행정과헌법질서확보를위한수사행정 주민등록 통계 선거인등록 교육 취학전교육 초등교육 중등교육 직업, 기술 고등교육 공중보건병원 건강보호 사회복지유치원 탁아소 가족복지서비스 복지가정 ( 수용소 ) 사회안전 주택 도시계획주택 도시계획 지역 부분계획 환경 공중위생상하수도 쓰레기수거 처리 묘지 화장장 도살장 환경보호 소비자보호 문화 레저 스포츠극장 음악당 박물관 도서관 공원 공지 스포츠 레저 종교시설교통 운송도로 운송 도시도로운송 도시철도운송 항만 공항 경제서비스가스 지역난방 - 226 -
출처 : 행정안전부 한국지방행정연구원 (2012c). 물공급 농림수산 전기 경제진흥 무역 산업관광 기타경제서비스 4) 독일의시사점 (1) 자치권헌법적보장독일은 기본법 제28조제2항에지방자치단체에게법률의범위내에서지역사회의모든사무를자기책임하에규율하는권리가보장되어야한다고명시함으로써지방자치단체의자치권이명확하게규정되어있다. 제70조 ~ 제80 조에자치입법권, 제93조에자치권침해에대한헌법소원, 제104a조 ~ 제115i조에자치재정권등이명확하게제시되어있다. (2) 국가의지도 감독독일 기본법 은각주헌법에서자치단체행정의합법성을감독할것을규정하고있으며, 자치사무에대하여는원칙적으로법적감독만가능하도록규정하고있다. 각주헌법은특별한사무에관하여법률이정하는바에따라감독관청의동의를받도록규정하고있으며, 자치사무에대한주의법적감독을넘어서는통제에대하여는법률유보의제한을받도록하고있다. 각주의법적감독을넘어서는국가적통제를위해서는법률의근거를필요로하며법률이정한범위안에서통제권을발할수있다. 각주가국가적임무를위임한경우에는법률이정하는바에따라명령권및감독권을유보할수있다고규정함으로써위임사무에대하여는법적감독과전문성감독도가능하다. 하지만이경우에도법률의근거는필요하다. (3) 정부별주요사무분담체계확립독일은국가에의한통제방식의차이에따라자치단체고유의자치사무와위임사무로구분한다. 지방자치관련규정에서는지역공동체의사무와지역적인사무를구별하고있다. 게마인데의능력을넘어서는사무는상급단체 - 227 -
로이양또는자치단체간협력적형식으로처리한다. 공공안전, 도로건설과유지, 공공복지와공중보건의사무영역, 건설, 주거문제및도시계획에관한자치단체의의무적사무는수행여부가법적으로확정되어있지만그수행방법은자유의사에의한다. 공동사무는자치단체의권한에속하는일정한사무에대하여국가가이사무를장려할목적으로자치단체와공동계획을수립한다. 이런사무는연방, 주, 지차단체간의공동관리또는공동재원조달의대상이되는사무이다. 대한건설, 경제구조의개선, 농업구조의개선, 해양환경보호에관한사무는주정부에속해있으나연방정부는이러한사무에소요되는경비의절반정도를부담한다. 자치단체의사무이면서도전국적또는자치단체의관할영역을넘는사무에관한이해관계는재정적지원이나사무의지휘 감독이자치단체의한계를넘어설수있다. 국가적이해관계가있는사무의집행에대해서는연방과주또는자치단체가공동재원을마련하고공동으로대처한다. (4) 지방정부의과세자주권과재정책임성독일주정부의지방재정은거의 80% 정도가조세수입으로충당되고있다. 그외에연방정부의보조금이 10% 정도이며나머지 10% 는이자수입이나행정수입으로충당된다. 재정규모는게마인데의재정규모가연방정부나주정부의규모와비교할때적지않다는것이특징이다. 자체수입에는지방세와사용료, 수수료, 분담금등각종요금이있으며자체수입은재정수입의약 45% 를차지한다. 재정지원금은지방자치단체재정수입의약 33% 로중요한재원이다. 차용금은사회간접시설, 경제시설에대한투자목적에한하여사용가능하다. (5) 재정조정독일의지방재정조정제도의특징은공동세재원을중앙과지방에배분하는조정기능을하며지방정부와지방정부간수평적재정조정에도기여하고있다는것이다. 지방재정조정제도는연방정부및주정부간상호부조라는측면에서연방국가의와해를초래할수있는연대감상실을미연에방지하며동시에정부간재정력격차를해소한다는의미를지닌다. 지방재정조정제도의성공을위해서는지방정부의자주재원확충과지역간재정력격차해소가필수적이므로, 동격차가어느정도완화될때가지연방정부차원에서의투자자원이선행되어야한다. - 228 -
(6) 지방정부의기관구성자율성독일주정부는연방정부로부터독립된주헌법과지방자치법을가지고있으며지방자치단체는기본법제28조에따라자치권을부여받고있으나주에따라매우다양한지방자치제도를운영하고있다. 1990년대이후자치단체기관구성의형태가주의경계를벗어나서로수렴하는현상을보이게되었다. 이때주도적인역할을한형태는남독일의회형이었다. 다른주에많은영향을미치게되어시장직선제를도입하는주들이크게증가하고있다. 주민이 2,000명이하인지방자치단체의장은명예직으로근무하는것이가능하며주민이 500명이상인지방자치단체의경우기본조례를통하여전임직시장을둘것인지를결정할수있다. 시장은게마인데조직의장으로서다양한권한을행사할수있다. 즉행정의조정및관리, 게마인데의회 소속위원회등의회의준비및의결진행, 법규에따른위임사무의수행, 지방자치단체협력에있어서감독관청및인근자치단체와의협력, 공무원에대한인사, 업무분장및내부조직구성에대한결정, 하급기관간의분쟁해결, 주요개발사안의결정, 행정결정및계획의외부공개등의권한을사용할수있다. (7) 시사점 기본법 에지방자치단체의자치권의개념과내용을명확히규정하고있다. 또한이법에서는게마인데의자율적인자치권을규정하고지역에서발생한지역문제와주요현안을자치적으로해결할수있는자치권을최대한보장하고있다는점을감안할때, 우리나라광역자치단체기능강화를위해지방자치에관한사항을헌법에명시할필요가있다. 독일지방정부의조세입법권이연방헌법에보장된만큼지방정부는지방재원확보에있어서자율성을가진다. 게다가지방정부의전체수입에서조세수입의비중이상당히높은편이다. 이런점을고려할때, 우리나라광역자치단체가지방분권을통한자치를제대로수행하기위해서는조세입법권을보장할필요가있다. 4. 미국 1) 국가의행정체계 (1) 국가 - 광역정부 - 기초정부의기본적관계 미국정부의계층구조는연방정부, 주정부, 지방정부의 3 계층으로구분된 - 229 -
다. 이중에서지방정부는카운티와기초정부로구분되고이두종류의지방정부간구별되는별도의자치사무를각각수행하고있다. 연방정부와주정부간의관계는시간이흐르면서연방정부의권한이강화되어왔고연방정부가어떤정책을취하느냐에따라주정부의권한이변화되어왔지만주정부와지방정부간의관계는큰변화없이지속되어왔다. 대부분지방정부의집행부와지방의회는주민의직접선거로구성되며지방정부차원에서비례대표제는없다. 또한, 미국연방헌법에서지방정부에대한규정이없고, 지방정부용어도없다. 주정부의헌법과법률에따라서지방정부의권한이확대, 감소또는지방정부를폐지할수도있다. 기본적으로지방정부의자치권을귀속하는주정부법률은주헌법, 주정부법, 지방정부법이다. 주정부는시정부 (municipality) 가채택가능한정부형태를결정할뿐만아니라이들지방정부인시를폐지할수있는권한도지니고있다. 주정부에의해창조되는지방정부의자치권범위와기관구성형태등은지방정부의헌법이라할수있는시헌장에규정되어있다. 지방정부는주정부에의해법적지위와권한이결정된다. 지방정부는주에따라지방정부의종류와기관구성형태, 수행기능, 과세 기채권등권한범위에큰차이가있다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012d). (2) 광역지역정부의종류미국의경우광역지방정부에해당되는것이주정부이다. 현재미국은 50개의주로구성되어있으며인구규모에따라수행하는기능이다소상이하다. 현재캘리포니아가가장인구규모가크며다음으로텍사스, 뉴욕, 플로리다, 일리노이등이다. 인구규모가가장작은주는와이오밍이며, 버몬트, 노스다코타, 알래스카는비슷한규모의인구를가지고있다. < 표 4-2-4-1> 50 개주의인구규모 (2015) 인구규모 주 ( 개 ) 10,000,000명이상 7 5,000,000 10,000,000명 15 2,000,000 5,000,000명 14 1,000,000 2,000,000명 7 10,000,000명미만 7 합계 50 자료 : http://www.vox.com/2015/8/12/9132953/state-population-rank - 230 -
2) 광역지역정부의상세분석 (1) 국가-광역정부-기초정부의기능미국연방정부는 15개의정부부처로구성되어있으며총 35명의차관이있다. 이들은대부분관련분야의전문가로정책결정에적극적으로관여하고있다. 미국지방정부에부여되는자치권의범위가주에따라다르며, 주내에서도지방정부의규모에따라일정하지않다. 집행기관인시장, 시정관리관, 시위원회, 감독위원회의자치행정권도주에따라지방자치단체의인구규모에따라각각상이하다. 부처기능 국무부 재무부 국방부 법무부 내무부 농무부 상무부 노동부 보건복지부 주택도시개발부 < 표 4-2-4-2> 미국중앙정부의기능 국제정치, 경제성장 에너지 환경, 국제안보, 외교정책, 국가일반행정관리, 시민안전 민주주의 인권 국가재정, 국제금융, 테러및금융정보, 경제정책, 재정입법, 일반행정관리, 조세정책, 재무관련정책 국방정책, 육군 해군 해병대 공군 법률정책, 검찰, 교정, 정보정책조사, 연방가석방 사면, 연방수사, 마약, 형사, 연방보안, 이민심사, 사법통계, 소년사법 소년범죄예방, 독점금지, 민사 민권, 영토 천연자원, 국제경찰 어업, 야생동식물, 국립공원, 인디언관련업무및교육, 국토 해양관리, 물관리, 해양에너지관리, 교정, 안전및환경, 표면광산매립및집행, 지질조사 동물건강, 생명공학, 보존, 재난및비상사태대비, 에너지, 환경및천연자원, 생명윤리, 농장, 식품영양, 식품안전, 임학, 국토보안, 마케팅및무역, 유기농업, 식물건강, 농촌및지역사회개발, 농촌투자, 어린이를위한 USDA 경제분석, 산업보안, 인구조사, 경제개발관리, 경제및통계관리, 국제무역관리, 소수민족사업개발, 국립표준기술연구, 국립해양 대기, 국립기술정보, 국가통신및정보관리, 특허 상표 국제노동, 노동통계, 노동자임금관리, 고용및훈련관리, 광산안전및보건, 산업안전및보건, 장애인고용, 노사표준, 산업재해, 연금, 재향군인고용및훈련, 임금및노동시간, 여성고용 어린이 가족관리, 사회생활관리, 의료연구및품질관리, 유해물질및질병등록, 질병통제및예방, 의료서비스, 식품및의약품, 보건자원관리, 국립보건원, 약품남용및정신건강관리 주택소유자차압방지, 주택구입, 일자리창출을위한경제개발, 가정에너지정책, 주거환경, 공정대출, 기관및단체보조금, - 231 -
운송부 에너지부 교육부 보훈부 국토안보부 주택여건개선, 노숙자관리, 임대주택, 주거차별금지, 주택연구및통계, 장애인 노인 재향군인주택정보제공, 노인주택정보정보, 임대지원 운송규제, 국가교통통계, 국립교통연구, 항공, 도로및교량, 운송, 철도, 대중교통, 해양, 자동차안전 에너지, 에너지과학및혁신, 기후변화, 원자력안전및보안 교육과학및기술연구, 교육계획, 평가및정책개발, 교육기술의사무실, 국제교류사무실, 교육혁신과개선, 특수교육및재활서비스, 영어취득, 영어미숙학생을위한언어향상과학업성취, 초등및중등교육 재향군인건강관리, 장애보상, 연금, 직업재활및고용, 부양교육지원, 생존자혜택, 주택융자, 생명보험, 묘지서비스및관리, 기념관및기념비관리, 재향군인통계, 각종기념행사 국경안보, 시민권및이민, 인권과시민자유, 사이버보안, 중요한인프라안보, 재해, 경제안보, 비상통신, 인신매매, 국제참여, 테러방지, 교통안보 기초정부인시지방정부에우선의분권적사무배분이이루어지고있다. 미국지방자치제도에서의지방정부에대한원칙은주헌법및주홈룰법에근거하여각지방정부의자치원칙을광범위하게존중하고있다. 하지만자치권이확대됨에따라서홈룰도또한수평적 ( 지방정부간 ) 및수직적 ( 지방-주-연방 ) 정부간활동의영향을미치게되었다. 따라서각주에서는주정부-지방정부등정부간협력을강조하는방향으로사무배분을인정하고있는실정이다. 사무배분법형식은시정부가헌법형식으로헌장을채택하거나또는주의회가법률형식인헌장을제정하며사무를배분하는근거가된다. 지방정부에부여되는사무배분은중요한사항인만큼주지사가발하는명령이나규칙에의하여사무배분이이루어지는예는없다 ( 행정안전부 한국지방행정연구원, 2012d). 주정부는자치헌장 (home rule charter), 선택헌장 (optional charter), 특별헌장 (special charter), 일반헌장 (general charter), 분류헌장 (classified charter) 등헌장에의하여지방정부에사무를배분하고있다. 연방정부는세금의부과, 전쟁의선포, 군대소집, 화폐및차관, 주간통상규제, 연방재판소설치, 이민자들에대한귀화법규의제정등을담당한다. 주정부는경찰권행사, 교육 ( 고등교육은주정부, 공립학교는주정부감독하에지방정부담당 ), 사회안보, 공중위생서비스 ( 보건, 복지, 자연보호, 환경보호등 ), 지방정부에대한통제등을담당한다. - 232 -
지방정부 연방정부 주정부 < 표 4-2-4-3> 미국국가 - 광역정부 - 기초정부사무배분 종합 주헌법및자치헌장 카운티정부 기초자치정부 (Town) 특별구 세금의부과, 전쟁의선포, 군대소집, 화폐및차관, 주간통상규제, 연방재판소설치, 이민자들에대한귀화법규의제정등 경찰권 : 공공의안전, 공중위생, 공공의풍기, 공공의편익, 일반복지등을지키고유지하기위한인신상, 재산상의권리제한 공공서비스 : 교육 ( 고등교육은주정부, 공립학교는주정부감독하에지방정부담당 ), 사회안보 ( 주방위군, 주경찰, 민간방위조직등 ), 공중위생서비스 ( 보건, 복지, 자연보호, 환경보호등 ) 지방정부에대한통제 : 주정부는권고, 보고, 검사, 보조금, 법률의제 개정등을통해지방자치단체지도 지원 감독 도시계획, 주택및도심재개발, 고속도로및기타도로관리, 대중교통, 교육및훈련, 보건의료와사회복지, 경찰서비스, 공공시설등 주전체관련기능인세금징수, 공중보건향상기능, 상수도, 대중교통망등 지역주민의일상기능을수행, 각종기록관리, 범죄인기소, 도로관리, 교육등 의료와병원서비스, 교육, 사회복지서비스 지방자치단체로부터기능이양사무 : 계획, 레크리에이션서비스, 도서관서비스등 뉴잉글랜드주 : 법집행, 고속도로건설 유지관리, 세징수 자산평가, 사회복지등 LA 카운티 : 계약에의한서비스제공으로일괄적인지방공공서비스 소방, 경찰, 교육, 위생, 공원과레크리에이션, 공항관리, 주차장, 도서관분야, 도서관서비스, 쓰레기수거와처리, 매립쓰레기처리, 상수원공급서비스등 뉴잉글랜드지방 ( 특별목적지방자치단체의지위 ): 소방, 경찰, 레크리에이션서비스, 사회복지서비스담당 전기공급, 경찰서비스, 하수처리와위생서비스, 도시가스공급, 소방, 주택, 공원, 대중교통서비스등 지방정부는정부별로다음과같은사무를각각담당한다. 첫째, 모든지방정부는도시계획, 주택및도심재개발, 고속도로및기타도로관리, 대중교통, 교육및훈련, 보건의료와사회복지, 경찰서비스, 공공시설등의사무를처리한다. 둘째, 모든지방정부는주헌법및자치헌장에명시된주전체관련기능인세금징수, 공중보건향상기능, 상수도, 대중교통망, 지역주민의일상기능을수행, 각종기록관리, 범죄인기소, 도로관리, 교육등의사무를처리한다. 셋째, 카운티정부는의료와병원서비스, 교육, 사회복지서비스, 지방자치단체로부터기능이양사무 : 계획, 레크리에이션서비스, 도서관서비스등의사무를처리한다. 51) - 233 -
넷째, 기초자치 (Town) 정부는소방, 경찰, 교육, 위생, 공원과레크리에이션, 공항관리, 주차장, 도서관분야, 도서관서비스, 쓰레기수거와처리, 매립쓰레기처리, 상수원공급서비스등의사무를처리한다. 다만, 뉴잉글랜드지방 ( 특별목적지방자치단체의지위 ) 은소방, 경찰, 레크리에이션서비스, 사회복지서비스의사무를별도로처리한다. 다섯째, 특별구는전기공급, 경찰서비스, 하수처리와위생서비스, 도시가스공급, 소방, 주택, 공원, 대중교통서비스등의사무를처리한다. (2) 중앙정부와지방정부간의재정배분먼저, 미국연방헌법에서조세와직접관련한규정을살펴보기로한다. 그런데사실이문제는미국연방헌법이 1787년에만들어진너무나낡은형태의법규정이고실제로미국의경우에는성문화된헌법보다관련된법원의판결이더중요한의미를가지는나라이므로큰의미를가지지는않는다고볼수있다. 현재성문화되어있고지금도의미가있는연방헌법조문가운데직접조세와관련한조문은세입 (Revenue) 과관련된법안으로서하원에제안되어야한다는것을규정한연방헌법제1조제7절 (Origination Clause), 조세를부과하고징수할수있는권한을의회 (Congress) 가가지며, 소비세 (Excises) 는모든주에통일적이어야한다는것을규정한연방헌법제1조제8절 (Unification Clause), 주에서주로수출되는물건에대해서는세금을부과할수없다고규정하고있는연방헌법제1조제9절제5항, 연방의회가소득세를주 (States) 의인구비례에의하지않고도부과할수있다고규정하고있는수정헌법제16조이다. 미국정부는소득세, 법인세, 사회보험료, 자산세, 소비세가주조세수입이다. 미국의재정은매년소폭적으로증가하고있다. 세입의경우 2001년 34,120억달러에서 2015년 58,010억달러로증가하였다. 하지만세출의경우 2001년 35,060억달러에서 2015년 65,590억달러로세입을초과하고있다. 세수의구성을보면, 소득세 37.7%, 법인세 10.2%, 사회보험료 22.3%, 자산과세 11.8%, 소비과세 17.9% 이다. 51) 뉴잉글랜드주는법집행, 고속도로건설 유지관리, 세징수자산평가, 사회복지등을별도로처리한다. LA 카운티는계약에의한서비스제공으로일괄적인지방공공서비스구매를별도로처리한다. - 234 -
< 표 4-2-4-4> 미국의재정현황 ( 단위 :10 억 US 달러 /%) 구분 2001 2003 2007 2010 2011 2012 2013 2014 2015 세입 3,412 3,355 4,584 4,304 4,513 4,718 5,174 5,474 5,801 (GDP 대비 ) 32.1 29.2 31.7 28.8 29.1 29.2 30.9 31.4 32.0 세출 3,506 3,936 5,047 5,994 6,056 6,106 6,139 6,404 6,559 (GDP 대비 ) 33.0 34.2 34.9 40.1 39.0 37.8 36.6 36.8 36.2 주 : 세수구성 = 소득세 37.7%, 법인세 10.2%, 사회보험료 22.3%, 자산과세 11.8%, 소비과세 17.9% 자료 : IMF World Economic Outlook Databases 2015.4 미국주정부및지방정부의무이자수입 (non-interest receipts) 은꾸준히증 가하고있다. 주정부는 2012 년기준 24,500 억달러에서 2015 년 31,761 억달러 로증가하였고, 지방정부는 10,757 억달러에서 11,597 억달러로증가하였다. a < 표 4-2-4-5> 연방및지방정부총수입현황 ( 단위 :10억US달러) 회계연도 주정부수입 지방정부수입 총지방정부수입 2012 1,373.4 1,075.7 2,449.1 2013 1,664.6 1,121.3 2,785.9 2014 1,658.6 1,143.0 2,801.6 2015 1,648.3 1.159.7 2,808.0 자료 : http://www.usgovernmentrevenue.com/year_revenue 미국주정부와지방정부의일반세입현황을보면, 세금이 53.4%, 사용료및 수수료 16.4%, 기타일반세입이 7.7%, 연방정부지원이 22.5% 를차지하고있 다. 미국의경우주정부와지방정부의세입에대한연방정부의의존율은 22.5% 에해당된다. < 그림 4-2-4-1> 주정부및지방정부의일반세입현황 (2012) - 235 -
2012년미국 50개주정부가연방정부로부터지원받은재정보조금은 514,139,109천달러이며, 주정부간조정보조금은 533,657,604천달러를차지하고있다. 2012년주정부의수익은 1,907,026,846천달러중에서재정보조금이자치하는비율은약 30.0% 를차지한다. < 표 4-2-4-6> 미국주정부의연방정부로부터의재정지원 (2012) ( 단위 : 천US달러 ) 구분 주정부수입 연방정부의재정보조금 주정부간조정보조금 금액 1,907,026,846 514,139,109 533,657,604 자료 : http://factfinder.census.gov/faces/tableservices/jsf/pages/productview.xhtml?src=bkmk (3) 광역지역정부의법적지위연방정부체제하에서연방정부와주정부는각기독자적권한을갖고있으며헌법은이를구체적으로명시하고있거나묵시적으로인정하고있다. 연방정부는아래표에서열거한명시적권한이외에도국가로서의고유권한과함축적권한을갖고있다. < 표 4-2-4-7> 연방정부와주정부간의권한 구분연방정부연방정부와주정부주정부 헌법에의해인정된권한 조례 외교, 선전포고 주간통상규제 군대양성및지원 우체국설치운영 하급법원설치 조세부과및징수 채무부담 법률제정및집행 법원설치 일반사회복지제공 은행및회사의설립 주내통상규제 선거관리 공중보건 안전, 도덕증진 지방자치단체설립 헌법수정비준 주방위군설치 헌법에의해금지된권한 주간거래에대한규제 권리장전침해 주경계변경 작위나귀족칭호부여 노예제도도입 투표권제한 관세부과, 조폐 조약체결 계약의무의손상 시민특권 면제권침해 법률에의한적정절차및동등한보호위반 - 236 -
연방정부는미국이국가인데서수반되는조약체결, 전쟁수행, 통상증진, 영토확보등과같은고유권한을갖는다. 주정부는수정헌법제10조에따라헌법이미합중국에위임하지않거나주에대하여금지되지않은권한은주와국민에게유보된다는규정하에주정부는헌법에서명기한권한이외에도연방정부가침해할수없는독자적권한을갖고있다. 미국은주가우선이며주가모여연방정부를결정한것이므로독자적인헌법과삼권분권체제를갖추는등완전한정부형태를취하고있다. 주정부에서는모든정치행정의근거가되는법은주헌법이다. 주헌법은입법 행정 사법부의설치와권한의범위, 행사방법에관한근거법이되고있으며연방헌법과는그형태나규정방식이많이다르다. (4) 광역지역정부의기능본연구에서는광역지역정부의기능과사무를분석하기위하여인구규모가가장큰캘리포니아주와인구규모가하위권에있나면적이가장큰알래스카를선정하였다. < 표 4-2-4-8> 미국광역지역정부기능분석대상 광역정부 주민수 면적 ( km2 ) 지방정부 캘리포니아 3,790만명 410,000 10개시 알래스카 29만명 1,171,854 3개시 가. 캘리포니아광역지역정부캘리포니아광역지역정부에는부단체장 2명이있으며정치적, 전문직으로임용되었고정책결정참여수준은높은편이다. 캘리포니아광역지역정부는기업 소비자보호 주택, 교정 재활, 재무, 식품농업, 재향군인, 환경보호, 정부운영, 보건복지, 노동 인력개발, 천연자원, 교통의기능을수행하고있다. 캘리포니아광역지역정부의부서별사무는다음과같다. < 표 4-2-4-9> 캘리포니아광역지방정부부서별사무 부서 사무 기업 소비자보호 기업규제 - 237 -
주택부 교정 재활부 재무부 금융기관허가 산업규제 알코올음료규제 소비자교육및봉사활동 도드 - 프랭크월스트리트개혁법안과소비자보호 소비자문제해결지원 불법고용방지, 고용차별방지 주택및지역사회개발 주택금융 - 최초주택구매자상담지원 - 주택소유자지원프로그램운영및상담지원 - 주택분쟁해결 - 압류예방및문제해결지원 - 임대주택공급 성인교육 성인가석방운영 가석방청문회위원회운영 재수건강관리 CCHCS 의료계약 예산 회계 감사및평가 경제및금융연구 정신질환범죄자위원회운영 시설계획, 건설및관리 청소년범죄 교도소산업기관운영 재활프로그램운영 IT 정책 입법분석 캘리포니아금융정보시스템운영 식품농업부 동물건강, 식품안전서비스 전시회및박람회 검사서비스 마케팅서비스 측정기준 식물보호및식물건강 재향군인부환경보호부정부운영부보건복지부 재향군인교육 재향군인취업알선 재향군인의료서비스지원 농업자료관리 멸종위기종관리 환경모니터링 해충 식품안전 농약규제 행정심의 건축심의 자신관리 공립학교건설 부동산서비스 위험및보험관리 노인 아동지원 재향군인주택지원 재향군인보훈 재향군인, 참전용사및가족지원서비스 관리폐기물처리및재활용 유해폐기물규제 공중보건 환경개선 환경영향및위험평가 수자원관리 직원급여및복지 직무분류 시민권 공무원교육 공무원시험, 모집및관리 건강관리서비스 헬스케어 - 238 -
노동 인력개발부 천연자원부 교통부 지역사회서비스 인력개발서비스 응급의료서비스 국가장애보험 채용및교육 급여세금 노동시장정보 구직지원 재향군인의서비스 자원보존, 임원및소방 엑스포공원 물고기및야생동물관리 고속도로순찰대운영 항공, 도로교통 대중교통 교통계획 공중보건 사회서비스 병원관리 인력채용및교육사업장지원 경력구직자를위한교육 고용주에대한근로자교육프로그램 커뮤니티칼리지경제개발이니셔티브 캘리포니아비즈니스투자서비스 노사관계 공원및레크리에이션 수자원관리 박물관 교통관리및장비 운전자안전 운전면허증 차량등록 캘리포니아광역지역정부는기업 소비자보호 주택부, 교정 재활부, 재무부, 식품농업부, 재향군인부, 환경보호부, 정부운영부, 보건복지부, 노동 인력개발 부, 천연자원부, 교통부의 11 개 department 로구성되어있다. < 그림 4-2-4-2> 캘리포니아주조직도 자료 : http://www.cold.ca.gov/ca_state_gov_orgchart.pdf 첫째, 기업 소비자보호 주택부는공정한고용 주택국, 소비자보호국, 알코올 음료규제국, 주택및지역개발국, 기업감독국의 5 개국으로구성되어있다. - 239 -
둘째, 교정 재활부는성인부문과 (division of adult institutions), 성인가석방과, 성인재활프로그램과, 청소년사법과의 4개과로구성되어있다. 셋째, 재무부는천연자원에너지환경자본지출과, 교정사법일반정부과, 교육과, 보건인적서비스과, 행정회계과, 고용지방정부과, 예산운영지원회계시스템과, 예측노동교통과의 8개과로구성되어있다. 넷째, 식품농업부는동물건강식품안전서비스과, 카운티관계실, 전시회박람회과, 검사서비스과, 마케팅서비스과, 측정표준과, 식물건강해충보호서비스과의 7개과로구성되어있다. 다섯째, 재향군인부는 8명의사무차장이근무하고있다. 여섯째, 환경보호부는해충규제국, 유해물질통제국, 환경영향건강평가실, 자원재활용 복구국의 3개국과 1개실로구성되어있다. 일곱째, 정부운영부는기술국, 인적자원관리국, 일반행정서비스국, 행정법무실의 3개국과 1개실로구성되어있다. 여덟째, 보건복지부는노인국, 어린이지원국, 개발서비스국, 보건서비스국, 주병원국, 사회서비스국, 관리보건국 (department of managed health care), 공중보건국, 지역사회서비스및개발국, 재활국, 응급의료서비스공사, 주보건계획개발실의 10개국, 1개공사, 1실로구성되어있다. 아홉째, 노동 인력개발부는고용개발국, 산업관계국, 고용훈련패널국의 3 개국으로구성되어있다. 열번째, 천연자원부는수자원국, 보존국, 산림화재보호국, 공원레크리에이션부, 물고기야생동물국, 캘리리포니아보존경찰청, 엑스포공원의 5개국, 1개청으로구성되어있다. 열한번째, 교통부는차량국, 교통국, 고속철도청의 2개국, 1청으로구성되어있다. 나. 알래스카광역지역정부알래스카광역지역정부에는부단체장 1명이있으며정치적으로임용되었고정책결정참여수준은높은편이다. 알래스카광역지역정부는상업 지역 경제개발, 교정, 교육 조기발달, 환경보존, 물고기 게임, 보건 사회서비스, 노동인력개발, 군대 재향군인, 천연자원, 공공안전, 재정수입, 교통 공공시설의기능을수행하고있다. 알래스카광역지역정부의부서별사무는다음과같다. - 240 -
부서 행정부 상업 지역 경제개발부 교정부 교육 조기발달부 환경보존부 물고기 게임부 보건 사회서비스부 노동인력개발부 < 표 4-2-4-10> 알래스카광역지방정부부서별사무 행정서비스 기업기술서비스 재정 온라인차량등록 인사 노동관계 에너지 산업개발과수출 철도 해산물마케팅 알코올음료규제 행정서비스 은행및증권 재활및재수감 집행유예및가석방 수감자건강관리 학생정보, 평가 어린이영양 직업및기술교육 조기교육 ESEA 연방프로그램 공기질관리 환경 보건, 산업폐기물유출방지 물및수질관리 수산업 서식지관리 스포츠피시 사냥 사격 트래킹 전자도서관 재정관리서비스 개척자주택 정신건강 행동건강 생명통계 알코올중독및약물남용 ` 행정서비스지원 직업기술센터 인력개발, 고용안정 비즈니스파트너십 사무 위기관리 퇴직관리 평등고용 청문회 관선변호인 지역사회개발 경제개발 보험 기업, 비즈니스인 허가 국제무역 규제 학습지원 학교보건, 안전및대안교육 학교지원 특수교육 교사인증 종보존 물고기, 야생동물및기타야생자원관리 야생동물보호 인허가 노인, 장애및특수교육 청소년사법 아동서비스 공공지원 공중위생 노인과장애인서비스 노사관계 노동기준및안전 연구및분석 직업재활, 근로자보상 - 241 -
부서 군대 재향군인부 천연자원부 공공안전부 재정수입부 교통 공공시설부 알래스카항공공사 알래스카항공방위군 알래스카육군방위군 알래스카군사청소년아카데미 국토보안및비상관리 알래스카정신건강신탁토지 농업 임업 지질및지구물리조사 광업, 토지와물 석유및가스 경찰 주범죄연구 앰버경보 가정폭력과성폭력 주택금융 퇴직금관리 아동지원서비스 고속도로 알래스카마린하이웨이시스템 알래스카철도 항공 공항 교량설계 시민권 중소기업지원 건설입찰 설계및건설기준 고속도로안전 통합식물관리계획 도로및공공시설관리및운영 건설자재 터널 사무 시설관리 해군민병대 주방위군 재향군인 공원과야외레크리에이션 지원서비스 프로젝트관리및허가 공공정보센터 UCC 주파이프라인조정 주치안질서유지 화재및생활안전부문 야생동물보호 성범죄자 어린이유괴범등록 영구기금당 세무 재무 무역을위한무게측정장치표준화및상업용차량단속 주교통개선프로그램 (STIP) 항구및항만 온라인허가 주공공시설관리 도로기상정보시스템 주도로관리 주지역계획 주설계및엔지니어링서비스 운송, 교통지리정보 과적제한및차량크기허가 알래스카광역지역정부는행정부, 상업 지역 경제개발부, 교정부, 교육 조기발달부, 환경보존부, 물고기 게임부, 보건 사회서비스부, 노동인력개발부, 군대 재향군인부, 천연자원부, 공공안전부, 재정수입부, 교통 공공시설부의 13개 department로구성되어있다. 첫째, 행정부는행정과, 재정과, 기업 기술서비스과, 일반서비스과, 온라인차량등록과, 인사 노동관계과, 위기관리과, 퇴직 혜택과, 평등고용 기회실, 공공변호실, 행정청문회실, 관선변호인청으로구성되어있다. - 242 -
둘째, 상업 지역 경제개발부는에너지국, 산업개발 수출국, 행정서비스과, 은행 안정과, 지역공동체 지역개발과, 경제개발과, 보험과, 기업 비즈니스 전문인면허발급과, 사무국, 국제무역실이있으며알래스카가스공사, 알래스카철도공사, 알래스카해산물마케팅연구소를두고있다. 셋째, 교정부는행정과, 집행유예 가석방과, 교정기관과로구성되어있다. 넷째, 교육 조기발달부는도서관 기록물보관 박물관과, 사무국으로구성되어있다. 다섯째, 환경보존부는공기질과, 환경건강과, 행정서비스과, 유출방지 대응과, 상수도과로구성되어있다. 여섯째, 물고기 게임부는상업수산과, 스포츠피쉬과, 야생동물보존과, 서식지과, 종보존과, 행정서비스과로구성되어있다. < 그림 4-2-4-3> 알래스카주조직도 자료 : http://alaska.gov/akdir1.html#dec 일곱째, 보건 사회서비스부는알래스카개척자가정국, 행동건강국, 건강관리서비스국, 청소년사법국, 아동서비스실, 공공지원국, 공중위생국, 노인 장애인서비스국, 재정관리 서비스국으로구성되어있다. 여덟째, 노동인력개발부는행정서비스과, 알래스카취업기술센터, 비즈니스 - 243 -
파트너십과, 고용실, 고용안정과, 노동관계국, 취업재활과, 근로자보상과로구성되어있다. 아홉째, 군대 재향군인부는알래스카방위군, 에너지관리 국토안보과, 재향군인실, 알래스카군대청년아카데미, 행정서비스과로구성되어있다. 열번째, 천연자원부는알래스카건강신뢰토지실, 농업과, 신림과, 지질 지구물리조사과, 광업 토지 물과, 석유 가스과, 공원 레크리에이션과, 지원서비스과, 프로젝트관리 허가실, 공공정보센터, 기록실, 주파이프라인조정실로구성되어있다. 열한번째, 공공안전부는사무국, 행정서비스실, 알래스카주치안과, 화재 생명안전과, 주서비스과, 야생동물보호과, 주화재마샬실로구성되어있다. 열두번째, 재정수입부는알래스카영화실, 알래스카정신건강신뢰국, 알래스카시채권은행국, 알래스카천연가스개발국, 행정서비스과, 아동지원서비스과, 영구기금배당과, 재무과, 사무국, 장기요양옴부즈맨실, 세무과로구성되어있으며알래스카주택금융공사와알래스카영구기금공사를두고있다. 열세번째, 교통 공공시설부는행정서비스과, 알래스카마린하이웨이시스템과, 시민권 중소비즈니스기업과, 사무국, 페어뱅크스국제공항과, 정보시스템 서비스과, 측정표준 상용차량단속과, 프로그램개발과, 주차량유지관리과, 주설계 엔지니어링서비스과, 주공공시설과, 주항공과, 주도로 공항유지관리 운영과, 테드스티븐스앵커리지국제공항과로구성되어있다. (5) 기초정부의기능본연구에서는기초정부의기능과사무를분석하기위하여새크라멘토와몬트필리어기초정부를분석하고자한다. 새크라멘토와몬트필리어기초정부는소방, 경찰, 교육, 위생, 공원과레크리에이션, 공항관리, 주차장, 도서관분야, 도서관서비스, 쓰레기수거와처리, 매립쓰레기처리, 상수원공급서비스등을담당하고있다. < 표 4-2-4-11> 미국기초정부기능분석대상 기초정부 주민수 면적 ( km2 ) 비고 새크라멘토 약 50만명 257.0 몬트필리어 약 800천명 26.6-244 -
가. 새크라멘토새크라멘토기초정부에는시정관리관 1명이있으며전문직임용되었고정책결정참여수준은높은편이다. 새크라멘토기초정부는앞의 < 그림 4-2-4-4> 처럼시정관리자산하의재무실, 인적자원실, 정보기술실과지역사회개발국, 컨벤션 문화서비스국, 경제개발국, 소방국, 공원 레크리에이션국, 경찰국, 공공사무국, 공공재공급국으로구성되어있다. < 그림 4-2-4-4> 새크라멘토기초정부조직도 자료 : http://www.cityofsacramento.org/city-hall/departments 새크라멘토기초정부는동물, 예술과문화, 교육, 도서관, 교통, 공원및레 크리에이션, 공공안정. 재활용및폐기물, 주거등의기능을수행한다. 새크라 멘토기초정부의부서가수행하는사무를제시하면다음과같다. < 표 4-2-4-12> 새크라멘토기초정부부서별사무 부서지역사회개발국컨벤션 문화서비스국 동물보호서비스 건물, 비즈니스 새크라멘토역사센터 크로커미술관 동화타운 역사올드새크라멘토 묘지 사무 주택및위험한주택관리 시개발계획 컨벤션센터단지 ( 기념관강당, 커뮤니티센터극장 ) 역사박물관 메트로폴리탄예술위원회 동물원 - 245 -
농업허브및연구개발경제개발국 청정기술과에너지 생명과학및헬스케어 화재예방소방국 화재조사및방화 공원정비공원 공원계획및개발 공원안전서비스레크리에이션국 성인스포츠 수영 필드서비스경찰국 조사 건설 인도, 보도, 하수구관리공공사무국 거리조경 녹지공공재공급국 물 폐수및배수 회계재무실 예산및예산정책 전략기획 채용인적자원실 후생복지및퇴직 시민권한 311센터 데이터관리및적용정보기술실 기업비즈니스시스템 지리정보시스템 고등교육 산업개발 도시개발 화재건축허가검사 안전수축검사 캠프 골프 하이틴서비스 여행및투어 교통, 항공, 지하철감독 범죄수사 주차 교통 토목 수질보존 교육 세입관리 공공재정개선 노사관계 고용및직위분류 위기관리 IT고객서비스 기술지원서비스 기술행정 나. 몬트필리어몬트필리어기초정부에는시정관리관 1명이있으며전문직임용되었고정책결정참여수준은높은편이다. 몬트필리어기초정부는건물, 보건, 공동묘지, 사회정의, 재원, 화재및구급, 공원, 지역사회계발, 경찰, 공공업무, 레크리에이션등의기능을수행한다. 몬트필리어기초정부의부서가수행하는사무를제시하면 < 표 4-2-4-13> 과같다. < 표 4-2-4-13> 몬트필리어기초정부부서별사무 부서 건축 보건과 건축허가 화재및건물안전 공동묘지과 녹색산묘지 느릅나무거리묘지 사무 보육 건강관리 - 246 -
사회정의센터 재무과 소방 구급과 공원과 계획 지역사회 개발과 경찰과 공공사무과 레크리에이션과 지역사회건강 안전을위한범죄예방 예산 고용 화재 구급 공원 자연놀이터 대피소 자연 건축환경 지역경제 과세 필드서비스 조사 도시거리와보도 다리 가드레일 옹벽 폭풍드레인 물과하수메인 펌프스테이션 캠프운영 수영및테니스레슨 회계 세입관리 저소득층을위한주택 지역사회참여활동 교통감독 범죄수사 저장탱크 물과하수도서비스 제설 거리청소 거리벤치, 쓰레기용기유지보수 트래픽서명및포장표시 레크리에이션시설관리 레크리에이션프로그램개발 몬트필리어기초정부는건축 보건과, 공동묘지과, 사회정의센터, 재무과, 소방 구급과, 공원과, 계획 지역사회개발과, 경찰과, 공공사무과, 레크리에 이션과의 10 개 department 로구성되어있다. < 그림 4-2-4-5> 몬트필리어기초정부조직도 자료 : http://www.montpelier-vt.org/community/5/departments-services.html - 247 -
(6) 광역지역정부의재정미국주의세입구조 (2013) 를보면, 세금이전체수입의 48.5% 를, 연방정부의보조금이 30.0% 를, 사용료및수수료가 10.7%, 그리고기타가 9.7% 를차지하고있다. < 그림 4-2-4-6> 미국주정부의세입구조 (2013) 자료 : http://www2.census.gov/govs/state/g13-asfin.pdf 미국 50개주의연방정부보조금과세입변화를살펴보면, 2007년주정부의세입은 7,570억달러이며연방정부의보조금은 4,070억달러였다. 2008년주정부의세입은 2007년에비해조금상승한 7,800억달러이며연방정부의보조금도조금상승한 4,700억달러였다. 2009년주정부의세입은조금감소한 7,130억달러인데반해연방정부의보조금은상승한 4,760억달러였다. 2010년주정부의세입은계속감소하여 7,060억달러인데비해연방정부의보조금은크게상승한 5,560억달러였다. 2011년주정부의세입은조금상승한 7,620억달러이며연방정부의보조금은 5,760억달러로계속상승하는추세를보였다. 2012년주정부의세입은조금 - 248 -
상승한 7,990 억달러인데비해연방정부의보조금은조금감소한 5,140 억달러 였다. 2013 년주정부의세입은증가하여 8,770 억달러이었으며연방정부의보 조금은거의변화가없이 5,130 억달러이었다. < 그림 4-2-4-7> 미국주정부의세입과연방정부보조금의변화 (2013) 자료 : http://www2.census.gov/govs/state/g13-asfin.pdf 미국주의세출구조 (2013) 를보면, 교육이전체세출의 35.6%, 공공복지가 30.8% 를, 보건및병원이 7.8%, 자본지출이 6.8%, 기타 19.0% 를차지하고있다. < 그림 4-2-4-8> 미국주정부의세출구조 (2013) 자료 : http://www2.census.gov/govs/state/g13-asfin.pdf - 249 -
(7) 광역지역정부의운영과관련된법적내용미국연방헌법에서지방정부에대한규정이없고, 지방정부용어도없다. 이것은지방정부가주헌법의산물이라는것을입증해주고있는것이다. 주정부의헌법과법률에따라서지방정부의권한이확대, 감소또는지방정부를폐지할수도있다. 기본적으로지방정부의자치권을귀속하는주정부법률은주헌법, 주정부법, 지방정부법이다. 주정부는시정부 (municipality) 가채택가능한정부형태를결정할뿐만아니라이들지방정부인시를폐지할수있는권한도지니고있다. 주정부에의해창조되는지방정부의자치권범위와기관구성형태등은지방정부의헌법이라할수있는시헌장에규정되어있다. (8) 광역지역정부의입법기능미국에서지방자치단체의연방헌법적지위는명확하게규정되지않아매우불명확하다. 즉지방자치에관한사항은모두각주의헌법이나법률에위임되어있으므로연방헌법에서는지방자치단체에게어떤임무와권한을주고있는지불분명할뿐만아니라자치입법권의근거를찾을수없다. 때문에자치입법권은각주의헌법과법률에유래되고성격이규정되며입법범위를제한받고있으므로지방자치단체마다자치입법권의보장범위에차이가있다 ( 강수경, 2006). 자치입법권을포함한지방자치단체그자체가주의창조물이며주의회의전체적인통제하에있다. 미국의지방자치단체에는계층제도가없으므로지방자치단체는자신에게권한을수권한주정부의감독을받을뿐만아니라상급자치단체의감독을받지않는다 ( 김성수, 2011). 미국의주정부가지방자치단체에부여한권한을해석하는방법으로두가지기본적인원칙이선택적으로적용된다. 주의회가명백하게부여하지않은권한은지방자치단체가그것을보유할수없다고엄격하게해석하는 Dillon's Rule과지방자치단체의권한이아니라고명백하게부정되지않으면지방자치단체가그권한을보유한다고하는 Home Rule이있다 ( 임채호, 2003). (9) 광역지역정부의사법기능 52) 연방법원은대법원 (Supreme court), 항소법원 (Appellate court), 하급법원 52) http://cafe.daum.net/ilgo36th/cvco/181?q=%b9%cc%b1%b9%c0%c7%20%bb%e7%b9%fd%c1%a6%b5%b5&re=1-250 -
(District Court) 으로나뉘며, 판사들은모두대통령의지명으로상원청문회를통과하여만임명이되고대법원장은대법관중에서뽑지만또다시청문회를통과해야한다. 모든판사 ( 연방지방판사관계없이 ) 들은 Judge라부르나대법관만은 Justice, 대법원장은 Chief Justice 라부르며, 대법관은대법원장을포함해서모두 9명이고각자가하나또는둘의연방항소법원의사건을처리하나, 판결은전체회의의과반수로한다. 또한각주정부에서최종적으로올라오는것도대법원에서판결하며, 최종판결시항상소수의견과다수의견을공표한다. 항소법원과하급법원은모두 13개이고. 그곳판사들은자기를보좌할 Magistrate들을임명할수있다. 연방법원처럼각주에도대법원 (Supreme Court), 항소법원 (Appellate Court), 하급법원 (Circuit Court-순회재판소 ) 으로나누어있으며, 대법원의대법관선출은주마다다르다. 어떤주는주지사가임명한다든지, 어떤주는주지사가임명하고주민의가부를묻기도하고, 어떤주는완전히투표에의하여뽑는다. 항소법원판사와하급법원판사는모두투표에의하여뽑으며, 하급법원판사는보조판사 (Associate Judge) 를임명할수있다. 주정부검사중가장높은주검사를 State Attorney General( 주검사장 ), 그리고각 County의검사를 County State Attorney라부르며, 전부선거로뽑는다. 이사람들은정해진예산내에서자기밑의검사를임명할수있다. (10) 광역지역정부의경찰기능주경찰은그범위와설치수를보면매우한정되어있다. 주경찰의임무와권한은개개의주법률에의해서정해지기때문에주에따라상이하다. 일반적인주경찰의임무는고속도로순찰, 교통, 단속, 주내의자치경찰관할구역이외의각지역에대한범죄수사등을담당한다. 미국경찰조직의특성은크게두가지로설명할수있다. 첫째, 미국경찰조직은고도로지방분권화되어있으며경찰기관들끼리상호독립적이라는점이다. 둘째, 경찰조직은종적으로보면연방수사기관, 주경찰그리고기초자치단체경찰 ( 시 군 ) 로구분할수있다. 미국은우리나라의경찰청과같은중앙경찰기관이없다. 그렇기때문에중앙경찰에의한일사불란한명령체계를가지고있지않으며, 각지방경찰은각자의자율성을가지고업무를처리한다. 미국에서는연방수사기관에경찰이라는명칭을쓰지않는다. 미국에서는경찰이라고하면대체로기초자치단체인시와군경찰을의미한다. 미국의주자치경찰은주에따라기능범위가차이가있으나대체로주전 - 251 -
역에걸친순찰업무와범죄수사 교통단속등의경찰권을행사한다. 고속도로순찰, 범죄예방, 불법주류유통감독, 범죄통제국의법집행과주법무국의마약반등을통합하여총체적인경찰활동을수행한다. 또한주경찰은지방정부의요청이있을경우소요진압, 재난구조, 수사, 교육범죄식별등을위한검색, 일반법집행보조, 경찰보조활동등의기능도수행한다. 미국의기초자치경찰은경찰사무대부분을처리하며경찰의중심이라고할수있다. 도시규모에따라약간씩다르지만대도시나카운티의자치경찰은일반범죄에서부터조직폭력, 청소년, 마약, 매춘등특수범죄까지다룬다. 우리에게널리알려진뉴욕시경찰국은인구약 800만명의생명과안전을돌보는역할을하고있다. 뉴욕시경찰국은정규경찰관약 4만명이며하부조직은 5개의카운티와 59개의커뮤니티로구성되어있다. 경찰국에는순찰부, 조직범죄단속부, 수사부를두고있다. 순찰부는 8개의지역을나누어서관리하고있으며순찰과교통통제가주목적이다. 조직범죄단속부는마약, 매춘, 차량절도등조직범죄를수사하는부서로서비행단속과, 수사지원과, 조사반, 차량범죄과, 조직범죄수사과, 마약과, 갱수사과등 7새과로구성되어있다. 미국의자치경찰은경찰의모든업무를대부분수행하고있다. 기능중연방법이나주법에의하여연방경찰또는주경찰의기능일지라도상호협력하면서수행하고있다 ( 양영철, 2009). 3) 중앙정부-광역정부-기초지방정부의기능비교분석미국연방정부는세금의부과, 전쟁의선포, 군대소집, 화폐및차관, 주간통상규제, 연방재판소설치, 이민자들에대한귀화법규의제정등의기능을수행한다. 주정부는자치헌장 (home rule charter), 선택헌장 (optional charter), 특별헌장 (special charter), 일반헌장 (general charter), 분류헌장 (classified charter) 등헌장에의하여지방정부에사무를배분하고있다. 연방정부는세금의부과, 전쟁의선포, 군대소집, 화폐및차관, 주간통상규제, 연방재판소설치, 이민자들에대한귀화법규의제정등을담당한다. 주정부는경찰권행사, 교육 ( 고등교육은주정부, 공립학교는주정부감독하에지방정부담당 ), 사회안보, 공중위생서비스 ( 보건, 복지, 자연보호, 환경보호등 ), 지방정부에대한통제등을담당한다. 모든지방정부는도시계획, 주택및도심재개발, 고속도로및기타도로관리, 대중교통, 교육및훈련, 보건의료와사회복지, 경찰서비스, 공공시설등 - 252 -
의사무를처리한다. 모든지방정부는주헌법및자치헌장에명시된주전체관련기능인세금징수, 공중보건향상기능, 상수도, 대중교통망, 지역주민의일상기능을수행, 각종기록관리, 범죄인기소, 도로관리, 교육등의사무를처리한다. 카운티정부는의료와병원서비스, 교육, 사회복지서비스, 지방자치단체로부터기능이양사무 : 계획, 레크리에이션서비스, 도서관서비스등의사무를처리한다. 기초자치 (Town) 정부는소방, 경찰, 교육, 위생, 공원과레크리에이션, 공항관리, 주차장, 도서관분야, 도서관서비스, 쓰레기수거와처리, 매립쓰레기처리, 상수원공급서비스등의사무를처리한다. 다만, 뉴잉글랜드지방 ( 특별목적지방자치단체의지위 ) 은소방, 경찰, 레크리에이션서비스, 사회복지서비스의사무를별도로처리한다. 특별구는전기공급, 경찰서비스, 하수처리와위생서비스, 도시가스공급, 소방, 주택, 공원, 대중교통등의사무를처리한다. 미국자치행정을보면, 일반적으로소방, 경찰, 교육, 위생, 공원과레저, 공항관리, 주차장, 도서관분야등에대한서비스를제공하고있다. 광역적인행정수요에대해서는재정규모가큰지방정부나카운티정부가주도적으로사업을진행하는경향을나타내고있다. 80년대후반에이르러카운티정부를중심으로의료와병원서비스에가장많은지출을하는경향으로나타났고그다음으로교육과사회복지서비스가중심이되고있다. 미국지방정부간기능분담실태를보면, 분리형사무배분방식을채택하고있어주와카운티지방정부간에기능중복이없으며명확한사무배분이이루어지고있다. 지방정부가처리하는비효율적이거나불합리하다고판단될때에는광역적카운티정부와서비스공급계약을체결하여카운티로하여금그기능을처리하도록하는방법이사용되고있다. 특히지방정부는재정적압박이가중됨에따라공공서비스를제공하는책임과의무를계약을통한민영화및다른정부기관에이양하려는경향도보이고있다. 4) 미국의시사점 (1) 자치권보장미국연방헌법에서는지방정부에대한규정이없고지방정부용어도없다. 이것은지방정부가주헌법의산물이라는것을입증하는것이다. 주정부의헌법과법률에따라서지방정부의권한이확대, 감소또는지방정부를폐지할수도있다. - 253 -
기본적으로지방정부의자치권을귀속하는주정부법률은주헌법, 주정부법, 지방정부법이다. 주정부는시정부가채택가능한정부형태를결정할뿐만아니라이들지방정부인시를폐지할수있는권한도가진다. 주정부에의해창조되는지방정부의자치권범위와기관구성형태등은지방정부의헌법이라할수있는시헌장에규정되어있다. (2) 국가의지도 감독주정부와지방정부의정부간관계는각주에따라서독자적으로주정부의입법을통하여지방정부의경계, 지방정부형태와행정구조, 지방선거제도, 윤리규정, 기타지방정부간협력체제, 토지사용규정, 조세제도, 조세평가, 임금과보수를포함한인사규정, 연금제도, 근로조건등을제정할수있다. 각주정부는지방정부에대하여감독권을행사하기도하고승인권으로대체하기도하며지방정부의행정관을임명하는수단을사용하는등다양한형태로지방정부와의관계속에서통제와감독을행하고있다. (3) 훔룰에근거한정부별사무분담주정부가홈룰승인을통해서지방정부에대하여해당지방정부의자치행정조직, 세수입, 복지사무확대, 지방사무의규제활동등을인정해준다. 이러한승인은결과적으로주정부의헌법에근거하고분야별개별법률을제정하여주정의선점권을법률로정하면주정부사무가되고개별법률에서지방정부가의무적으로수행해야할의무적자치사무를규정하면된다. 다른모든분야에대해서는홈룰을제정하여상위법인주정부법률을준수하면서지방정부의자치사무를수행하게된다. (4) 지방정부의과세자주권과재정책임성주정부는판매세, 개인소득세에의존하는세입구조를지닌다. 반면에지방정부는주로재산세에의존하는세입구조를갖고있다. 지방정부의재정에있어서연방정부또는주정부로부터이전되는보조금이중요한역할을한다. 연방정부가주정부혹은지방정부에지급하는보조금은특정보조금인경우가대부분이며포괄보조금, 정액보조금등의형태로지원되고있다. - 254 -
(5) 재정조정지방정부의세입중약 38% 가연방정부및주정부로부터의이전금이며나머지는지방세, 사용료및기타세입원이다. 평균적으로주정부는연방정부로부터세입의 1/5에해당되는재정지원을받고지방정부는약 35% 에달하는재정지원을주정부로부터받고있으며연방정부로부터약 3% 에달하는재정지원을받고있다. (6) 지방정부의기관구성자율성각주정부에서규정하는정부형태는시장-의회형, 위원회형, 의회-매니저형, 전체회의형이다. 지방정부에서가장많이채택하고있는정부형태는시장-의회형, 의회-매니저형이다. 지방정부별기관구성에대한자율권이주어져있다. 시장의임기는통상 4년으로직선되며주요권한으로는시행정부수반으로써법률이규정한임명권을제외하고시공무원에임명및소환권을가진다. 또한시정부의정책을집행하고행정운영권, 예산집행권등일반적인행정권을행사한다. (7) 시사점미국주정부는독자적권한을갖고있으며헌법은이를구체적으로명시하고있거나묵시적으로인정하고있다. 또한사무배분법형식은시정부가헌법형식으로헌장을채택하거나또는주의회가법률형식인헌장을제정하며사무를배분하는근거가된다. 때문에지방정부에부여되는사무배분은중요한사항인만큼주지사가발하는명령이나규칙에의하여사무배분이이루어지는예는없다. 게다가주정부는자치헌장 (home rule charter), 선택헌장 (optional charter), 특별헌장 (special charter), 일반헌장 (general charter), 분류헌장 (classified charter) 등다양한헌장을통해기초지방정부에사무를배분하고있다. 이런점을고려할때, 우리나라광역자치단체의기능을강화하기위해서는우선적으로홈룰법과같은법을제정하여광역자치단체에광범위한사무권한을부여할필요가있다. 더불어광역자치단체가지방정부에대한사무배분을위해헌장과같은필요한하위법규를제정할필요가있다. - 255 -
5. 스페인 1) 국가의행정체계 (1) 국가-광역정부-기초정부의기본적관계스페인의국가형태는입헌군주국이며, 국왕은 2014년 6월즉위한펠리페 6세 (Felipe VI) 이다. 스페인의국왕은국가원수로서불가침존재이며책임을묻지못한다. 공식칭호는 스페인왕 (Rey de España) 이다. 국왕은국가대표권을가지며군주의행위는총리및관계각료에의해부서 (countersignature, 副署 ) 되어야하며, 부서가없는행위는헌법상무효이다. 국왕의주요권한은법률폐지및공포권, 국회소집및해산권 ( 총리는각료회의의심의를거친후그책임하에양원또는각원해산을국왕에건의 ), 총리및각료임명권, 군통수권, 선전포고및강화권, 외교사절파견및접수권등이다. 정부형태는내각책임제로, 2011년 12월에취임한국민당 (PP, Partido Popular) 의마리아노라호이브레이 (Mariano Rajoy Brey) 가총리이며임기는 4년이다. 스페인의의회는양원제로하원이 350석, 상원이 266석이며, 임기는모두 4년이다. 외교기조는유럽연합 (EU, European Union) 과북대서양조약기구 (NATO, North Atlantic Treaty Organization) 의회원국을포함하여, 모든국가와선린우호관계를추구하는데있다. 스페인의총리는정부의대표 (President of the Government) 로불린다. 총리는정부활동을총괄하며, 주요임무는부처간의업무조정이다. 총리를선출하는절차를살펴보면하원이새로이구성되거나헌법이따로정하는경우, 국왕은원내주요정당대표들과협의후총리후보자 1명을하원의장에게추천한다. 하원은추천된후보로부터정치강령을제출받고신임투표를한다. 하원으로부터재적과반수의신임을받으면국왕이총리에임명한다. 하지만총리후보자가 1차투표에서재적의원과반수의찬성을얻지못할경우 48시간내에 2차투표를실시하고출석의원과반수의찬성으로선출한다. 2차투표에서도신임을얻지못할경우새후보를지명한다. 최초의신임투표일로부터 2개월내에신임총리를선출하지못할경우, 국왕은국회를해산하고총선을재실시한다. - 256 -
< 표 4-2-5-1> 스페인국가구성 구분 의회 중앙정부 사법부 판사, 하원 상원 치안판사 : 독립적, 임기고정 대통령 : 의회표결구성전국배분 : 도 4명, 부통령 : 대통령임명대법원, 국가고등법원조직 300-400명도서지역 3명, 장관 : 대통령선택, 고등사법재판소 (17 선거를통해기타지역 1명, 개지역정부1개소씩 ), 선출자치시 4명, 도재판소, 재판소지역상원의원 국가입법권행사, 대내외정책, 민간및의무국가예산승인, 정부행위통제, 군행정, 집행권과모든사법권행사권한헌법에근거한기타의무규제권 스페인에서는정부각료를총리의제청에따라국왕이임명한다. 스페인의지방자치형태를살펴보면, 이베리아 (Iberia) 반도내 47개주 (provincia) 및 5 개의도서주로구성되어있다. 지중해모로코연안에세우타 (Ceuta) 와멜리야 (Melilla), 3개도서그룹으로페논데알우세마스 (Penon de Alhucemas), 페논데벨레스델라고메라 (Penon de Velez de la Gomera), 차파리나스 (Chafarinas) 제도가있다. 1978년도스페인개정헌법은국가권력의분산에관해특별한모델을설정하였다. 1985년까지이베리아반도및카나리아 (Canarias), 발레아스 (Baleares) 제도를망라하는 17개지역은중앙정부와자치권을놓고교섭한결과, 스페인은 자치국가 (Un Estado de las Autonomias) 형태로서 17개자치정부로구성되게되었다. 17개 Comunidad autonoma 50개 Provincia 중심지역 안달루시아 (Andalucía) Almería,Cádiz,Córdoba,Granada, Huelva, Jaén, Málaga, Sevila(8) Sevila 아라곤 (Aragón) Huesca, Teruel, Zaragoza(3) Zaragoza 아스투리아스 (Asturias) Asturias Oviedo 발레아레스제도 (Islas Baleares) 카나리아제도 (Islas Canarias) < 표 4-2-5-2> 스페인지방자치단체 Islas Baleares Santa Cruz de Tenerife, Las Palmas Palma de Mallorca Santa Cruz de Tenerife - 257 -
칸타브리아 (Cantabria) Cantabria Santander Ávila, Burgos, León, Palencia, 카스티야이레온 Salamanca, Segovia, Soria, (Castilla y León) Valladolid, Zamora(9) Valladolid 카스티야라만차 Albacete, Ciudad Real, Cuenca, (Castilla - LaMancha) Guadalajara, Toledo(5) Toledo 카탈루냐 (Cataluña) Barcelona, Gerona, Lérida(3) Barcelona 발렌시아나 (Valenciana) Alicante, Castellón, Valencia(3) Valencia 엑스트레마두라 (Extre madura) Badajoz, Cáceres Mérida 갈리시아 (Galicia) La Coruña, Lugo, Santiago de Pontevedra(3) Compostela 마드리드 (Madrid) Madrid Madrid 무르시아 (Murcia) Murcia Murcia 나바라 (Navarra) Navarra Pamplona 파이스바스코 (País Vasco) Álava, Guipúzcoa, Vizcaya Vitoria 라리오하 (La Rioja) La Rioja Logroño 역사, 언어적으로가장지역적독자성이강한바스크 (Basque) 지방과카탈루냐 (Cataluña) 지방에서는이미 1979년에첫지방자치선거가실시되었다. 이에따라스페인은단일국가지만헌법제2조에서국가의지방분권체제 (sub-national governments) 로서 지역 (region) 의자치권 을인정한기초-광역-지역등 3계층제로되어있다. 지역의최고정부라고할수있는 17개의지역정부 (Comunidad Autonóma), 광역정부 (Provincias) 인 50개의프로빈치아, 2 개의자치시 (Ciudades Autonomas), 8,109개의기초자치단체안무니시피오 (Municipios) 로구성되었다. 그중에서 7개의지역정부는한개의프로빈치아 (Provinz) 로구성되어있으며다른지역정부는여러개의프로빈치아 ( 최대9개 ) 로이루어져있다. 지역정부 (Comunidad Autonomia) 는연방정부에있어서일종의주라고할수있다. 스페인은내적단합을이루기위하여과감한연방제도를도입하였으며이것은스페인의다양성을수용하는역할을하고있다3). 정치적목적등에의해서 1833년에설치된 50개의광역정부 (provincia) 는지방의계층단위겸중앙정부의행정계층의하나로만들어졌다. 그러나도는자치공동체의신설로그지위가애매하여그정체성과행정적기능이약한편이다 ( 안영훈, 2005). 중앙정부의입장에서도를대표하는부지사 (Deputy-Delegate, 과거에는 Civil Governor) 가광역지역내의국가행정사무 ( 노동, 경찰, 국도, 항구, 재정, 건강보험, 교육등 ) 을지휘한다 (CEACS, 1997:388-9). 스페인헌법은고프로빈 - 258 -
치아를고유한법인격을가진지방자치단체로규정하고있다. 프로빈치아는여러무니시피오로구성되고지역적단위를이룬다. 구역의변경은의회의조직법에의해서승인받아야한다 ( 헌법제141조 ). 기초자치단체인무니시피오 (Municipio) 는지방자치단체의기본단위다. 헌법은시의자치권과완전한법인격을보장하고있다. 시정부와행정은시장과주민들이선출한시의원으로구성된시의회 (Town Councils) 의책임하에있다. 시장은의회에서선출하거나주민들에의해직접선출된다 ( 헌법제140조 ). 스페인민주헌법에따르면기본통치원리는지역간연대원칙 (solidarity) 에근거하여, 지역간적절하고정당한경제적균형을보장해야한다고명시하고있다 ( 스페인헌법제138조 ). 독일연방국가의주정부간 ( 재정 ) 협력원칙 ( 독일헌법제91조 ) 과연방체제유지원칙 ( 통합성, principle of fidelity) 등의영향을받아서, 스페인헌법상연대원칙은국정운영의기본원칙이며각지역정부의자치분권적통치체제의기초가되고있다. 이원칙에근거하여지역정부간재정보전기금의설치를규정하고있다 ( 스페인헌법제158조 ). 이연대원칙은각지역의균형발전을위한정당성의근거로작용하고있기때문에중앙정부가의무적으로재정지원을하게되고, 이러한원칙의실천을담보하기위하여보충성원칙을이의실천원칙으로활용하고있다. (2) 광역지역정부의종류스페인전체에서가장큰규모의자치단체로지역자치단체는전국에 17개지역정부 (Comunidad autonoma) 이고, 각각 17개의지역지방의회를두고있다. 지역정부는독자적인사법기능이없고, 다만행정구역내에국가기관인고등재판소가설치되어있다. 이러한지역정부 (Comunidad autonoma) 는기본적으로입법및의결기관인지역의회 (Asamblea Autonomica) 와집행기관인지역정부 (Gobierno Autonomico) 로통치기구를구성하고있다. 또한지역자치단체에따라옴부즈만또는회계감사원을설치하고있다. < 표 4-2-5-3> 스페인의지역자치단체 (17지역자치지역, 2 자치시, 2011년 ) 지역자치단체 인구 ( 명 ) 안달루시아 (Andalucía) 8,424,102 아라곤 (Aragón) 1,346,293 아스투리아스대공령 (Principado de Asturias) 1,081,487-259 -
발레아레스제도 (Islas Baleares) 1,113,114 카나리아제도 (Islas Canarias) 2,126,769 칸타브리아 (Cantabria) 593,121 카스티야이레온 (Castilla y León) 2,558,463 카스티야라만차 (Castilla - LaMancha) 2,115,334 카탈루냐 (Cataluña) 7,539,618 코무니타트발렌시아나 (Comunitat Valenciana) 5,117,190 엑스트레마두라 (Extre madura) 1,109,367 갈리시아 (Galicia) 2,795,422 코무니다드데마드리드 (comunidad de Madrid) 6,489,680 레기온데무르시아 (región de Murcia) 1,470,069 코무니다드포랄데나바라 (comunidad foral de Navarra) 642,051 파이스바스코 (País Vasco) 2,184,606 라리오하 (La Rioja) 322,955 시우다드아우토노마데세우타 (Ciudad autónoma de Ceuta) 82,376 시우다드아우토노마데멜리야 (Ciudad autónoma de Melilla) 78,476 스페인전체 (totaldeespaña) 47,190,493 자료 : 스페인통계청 (INE, Instituto Nacional de Estadística) 또한, 역사성으로인하여카탈로니아, 바스크, 갈리시아등지역정부는경제적, 정치적으로확대된자치권을부여받아특별한지위를누리고있다. 또상대적으로안달루시아, 카나리군도, 나바라, 발랑시아지역도폭넓은자치권을부여받고있다. 예를들면, 나바라 (Navarre) 와바스크 (Basque) 지방은다른 15개지역과달리 특례적지위 를받아, 중앙정부로부터특별세제혜택및면세지역으로지정받아국세수입과관련해서는중앙정부와독자적인세수입협정을맺고있기도하다. (3) 국가와지방간연대원칙에근거한통치스페인에는현재 17개지역자치지역과세우타 (Ceuta) 와멜리야 (Melilla) 같은 2개자치시, 50개프로빈치아, 8,087개의무니시피오가있으며, 각프로빈치아별로자치수도 50개가있다. 자치행정의기본단위는무니시피오이고, 그규모에따라마드리드 (Madrid) 와같은대도시는여러개의구 (distrito) 로구성된다. 스페인민주헌법에따르면기본통치원리는지역간연대원칙 (solidarity) 에 - 260 -
근거하여, 지역간적절하고정당한경제적균형을보장해야한다고명시하고있다 ( 스페인헌법제138조 ). 스페인헌법상연대원칙은국정운영의기본원칙이며, 각지역정부의자치분권적통치체제의기초가되고있다. 스페인이단일국가의통합적통치체제를유지하기위한 4가지특성을규정하고있는데다음과같다. 1 헌법에서연대원칙등으로스페인의일체성 (indivisibility, indissolubility) 을재확인한바있고, 2 지역정부의자치입법권 (2차법률제정권 ) 을인정하면서도헌법제정권한은제외한국회중심의입법권 (Act of sovereignty) 을유지하고있다. 3 국가와각지역정부간, 그리고지역정부상호간의권한쟁의 ( 입법권, 사무권한등 ) 에관한사안은헌법재판소의판결에기초하고있으며, 4 지역중심으로주민상호간의연대원칙 (priniciple of solidarity) 을보장하고있다. 이연대원칙은각지역의균형발전을위한정당성의근거로작용하고있기때문에중앙정부가의무적으로재정지원을하게되고, 이러한원칙의실천을담보하기위하여보충성원칙을이의실천원칙으로활용하고있다. 또한중앙정부는각지역정부에정부대표 (delegado del gobierno) 를, 그리고각프로빈치아에는지사 (gobernador civil) 를임명하며, 각프로빈치아는중앙정부수도 ( 마드리드 ) 에연락사무소를두고있다. 정부대표는지역정부내에서국가행정을지휘관리하며지역정부또는기초단체고유행정과지역국가행정을조정하는역할을한다. 정부대표는단체장이지명하고법률에따라임면된다. (4) 지역정부와기초정부헌법제140조는기초지방정부의자치권보장, 기초의회의원에대한직접비밀평등선거등을규정하고있으며다시제141조3항에서기초정부간협력체 ( 지방정부간협력기구 ) 의구성도보장하고있다. 헌법제141조에서는도지방정부를규정하면서이는기초정부의연합체이며국가정책을집행하는행정조직이기도하다는점을명시하고있다. 따라서도정부의경계변경은상원과하원으로구성된양원국회 (Cortes Generales) 의승인을받도록하고있으며, 다시제141조제2항에서도의회 (diputaciones) 가도정부의집행부와행정기관을구성한다는점도명시하고있다. 덧붙여헌법제143조에도지방정부의특례사항도인정하고있다. - 261 -
2) 중앙정부-광역정부-기초지방정부의기능비교분석 (1) 중앙정부-광역정부-기초지방정부의기능비교스페인정부는의원내각제로내각은 17개의중앙부처로구성되며 17명의차관은전문가로정책결정에적극적으로참여한다. 스페인행정은크게중앙행정 (central administration) 과지방행정 (local administration) 으로구분된다. 헌법제148조는중앙정부와지방정부의권한분담에관해규정하고있다. 자치단체는크게지역정부 (comunidad autonoma), 광역단체인프로빈치아 (provincia), 기초단체무니시피오 (municipio) 등 3개형태로구분된다. 17개지역정부는기본적으로헌법제148조제1항에열거된규정을기초로전권적권한, 지역법률제정권한, 집행권한등을행사한다. 구체적으로전권적권한은지역정부가법제상이나실행상전체권한을가진것으로예를들어축산, 내해어업, 관광등이있다. 지역법률제정권은특정주제에대해국가규정을준수하는범위에서지역적특성을반영한구체적인법률및규칙을제정하는것이다. 집행권한은국가규정을따라집행및적용하는것이다. < 표 4-2-5-4> 스페인의정부별사무배분 정부수준사무 1인권사항 2국적, 이민, 외국인, 망명 3국제관계 4국방 5사법행정 6 상법, 형법, 민사및형사소송법 7노동관련법 8민사관련법 9지적소유권 10세관, 해외거래 11화폐제도 12도량형단위, 공공근로시간 13경제활동촉진및조정 14국고및국채관리 15과학기술촉진및조정 16 검역, 보건기구, 약제등법률 17지역과관계없는사회보장법률 18행정중앙정부관련법, 공무원법 19영해어업 20해운, 선적, 항만, 공항21복수지역정부철도, 도로, 우편및전신22복수지역정부하천이용, 발전시설23환경보호법률24대형공공사업25광산, 에너지26무기, 화약등의제조, 판매, 소지27신문, 라디오, TV 등매스컴관련법률28국가문화유산유출및약탈보호, 국가문화시설관리29학위취득법규정30치안 ( 자치경찰제외 ) 31국가목적통계32주민투표실시승인 1자치기관조직 2구역내무니시피오 (Municipio) 의경계변경, 국가행정중지방으로이관된사무 3지역계획 도시계획 주택정비, 4공공사업, 5철도, 도로, 운송 6피난및스포츠관련항구, 기타관련항구및항만 7일반지역정부경제계획의농업 축산업, 8임업, 9환경보호 10수력 운하 관개 광천 온천등 (Comunidad 이용계획 건설 개발, 11내수면어업, 양식업, 조개채취, 수렵및하천어업 autonoma) 12정기적시장 13국가경제정책목적의구역내경제발전촉진 14수공업 15박물과, 도서관, 음악학교 16기념물보호 17문화, 연구, 언어교육촉진 18관광촉진, 관광계획 19스포츠및여가이용촉진 20사회부조21보건위생22관내시설정비감시및보호, 지방경찰조정및기타권한 - 262 -
광역정부 (Provincia) 기초정부 (Municipio) 1관내의무니시피오 (Municipio) 의사무종합적이고적절한공급관리 ( Municipio에대해법적, 경제적, 기술적지원및협조 ) 2복수의 Municipio 간행정서비스제공 3Municipio 공공사업연간계획작성등관리조정기능 4국가및지역정부 (Comunidad autonoma) 와함깨지방행정의조정 5 국가및지역정부 (Comunidad autonoma) 의법률에의해이양된공공사업을조정 6기타지역정부 (Comunidad autonoma) 위임기능 1 공공장소안전 2 구역내교통정리 3 치안, 방화, 소화 4 도시계획, 주택, 공원, 녹지, 도로등포장및유지관리 5 역사및문화유산 6 환경보전 7 생필품, 축산, 시장, 소비자보호 8 공중위생 9 보건위생일부 10 묘지, 장례 11 사회복지 12 수도, 도로청소, 폐기물처리, 하수도 13 공공교통기관 14 문화, 스포츠, 레저, 관광 15 교육일부등 또한헌법제148조제1항의규정에따라지역지방정부의사무권한은다음과같다. 1 자치기관조직, 2 구역내무니시피오 (Municipio) 의경계변경, 국가행정중지방으로이관된사무, 3 지역계획, 도시계획, 주택정비, 4 공공사업, 5 철도, 도로, 운송 6 피난및스포츠관련항구, 기타관련항구및항만 7 일반경제계획의농업, 축산업 8 임업 9환경보호 10수력, 운하, 관개, 광천, 온천등이용계획, 건설, 개발 11내수면어업, 양식업, 조개채취, 수렵및하천어업 12 정기적시장 13 국가경제정책목적의구역내경제발전촉진 14 수공업 15 박물과, 도서관, 음악학교 16 기념물보호 17 문화, 연구, 언어교육촉진 18 관광촉진, 관광계획 19 스포츠및여가이용촉진 20 사회부조21보건위생22관내시설정비감시및보호, 지방경찰조정및기타권한등을가지고있다. (2) 중앙정부와지방정부간재정배분스페인의재정은매년소폭적으로증가하고있다. 세입의경우 1995년 173.8십억유로에서 2015년 413.9십억유로로증가하였다. 하지만세출의경우 1995년 203.6십억유로에서 2015년 460.7십억유로로세입을초과하고있다. 세수의구성을보면, 소득세 22.6%, 법인세 6.4%, 사회보험료 35.8%, 자산과세 6.3%, 소비과세 26.6%, 기타 2.4% 이다. < 표 4-2-5-5> 스페인의주요재정지표 ( 단위 : 10억유로, %) 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 세입 173.8 246.0 367.7 391.6 387.4 390.4 393.5 399.7 413.9 (GDP 대비 %) 37.9 38.1 39.5 36.2 36.0 37.0 37.5 37.8 38.1-263 -
세출 203.6 252.6 356.5 493.1 488.6 499.3 464.8 461.5 460.7 (GDP 대비 %) 44.4 39.1 38.3 45.6 45.5 47.3 44.3 43.6 42.4 주 : 소득세 22.6%, 법인세 6.4%, 사회보험료 35.8%, 자산과세 6.3%, 소비과세 26.6%, 기타 2.4% 자료 : IMF World Economic Outlook Databases 2015.4 또한 1975년당시 OECD 국가들의총조세수입이평균적으로 GDP의 31% 수준이었을때, 스페인은 GDP 대비총조세수입이 20% 이하였다. 이후꾸준한조세제도의개혁을통해서 2000년대이후부터스페인의조세수입총액은현재 OECD 국가평균수준과일치하게되었다. 또한공공지출의비중에있어서 2006년을기준으로보면, 중앙정부가 53%, 지역정부는 35% 의총지출수준으로나타나고있다. 중앙정부와지방정부의재정배분은지방자치발전을위한초기단계에서주로중앙정부와지역정부간재정협약을체결하여재정지원을추진해왔다. 즉, 1986년부터 2001년까지재정세제위원회 (CPFF) 를통해제1차 (1986-1991), 제2차 (1992-1996), 제3차 (1997-2001) 등으로중앙정부와지역정부간재정협약제도를운영해왔다. 헌법상원칙인재정보전원칙에따른국가의지방정부에대한재정보전수준이여전히각지역정부들에게만족을주지못하게됨으로써스페인정부는다시 2001년법률개정을통해서지역정부의권한확대와함께자율적재정제도를확대하게되었다. 2001년 7월 27일새로안정된재정세제도의개편을구체화하기위하여지역정부의자율적재원확보에관한새로운지방세제도입을제정한 2001년 12월 27일제21/2001호개정법률 (LSFCA) 을기반으로건강보건, 공적부조와 ( 중앙정부와지역정부간 ) 공동사무등 3가지분야의중앙권한지방이양을통한안정된재정지원제도를운영하게되었다. 또한동법제2조2항의자치지역정부간재정보정기금지원원칙도세부적으로규정하고재정지원이필요한지역정부에대하여지역의부가가치와수입창출을위하여지원하는것을주목적으로하였다. 이것은중앙정부와지방정부 ( 기초및지역정부 ) 협의회간공동협력위원회 ( 재정세제위원회 ) 를설립하여지방세제도의자율화방안을구체화한지방세제의전면적인개혁을추진한것이라고할수있다. 이결과가지방재정개혁에관한법률제51/2002호이기도하고, 이를근거로지방정부에대한안정적 - 264 -
재정확보를위한본격적인제도개편이가속화되었다. 53) 또한 2004년 3월정부시행령제2/2004호로지방정부의지방세정권 (Local Tax Offices Regulatory Law) 을확대함으로써지방재정및지방세를개편한법률제62/2003호를제도적으로뒷받침하였다. 지방재정제도에관해서는스페인헌법제7장 경제와재정 편에서지방정부의지방세제도와예산운영에대한원칙을명시하고있으며 ( 제137조의지방정부의자치재정권인정 ), 또한중앙-지방정부관관계에대해서도헌법제 7장은그기본원칙을규정하고있다. 즉, 각지역정부중심으로자치재정권을인정하고있으며 ( 제156조제1항 ) 이러한헌법조항들은제8장에서지방재정관련세부규정으로그취지를명확히하고있다. 스페인의경우지방정부의자치재정권을헌법적으로보장하고있다. 지역정부의자치재정권을인정한헌법제156조제1항은지역정부는국가의재정과의협력및조화의원칙 (principle of coordination) 하에그자치재정권을폭넓게인정받고있다. 또한모든 ( 지역 ) 국민간연대원칙의정신과일치하는범위내에서국가는지역정부에대한재정지원의무가있다 (Martin, 2003: 74-75). 이외에도헌법제158조제2항은지역정부간연대원칙 (principle of inter -regional solidarity) 을명시하고, 이원칙에의하여전국에있는공공기관에대하여최소한의재정보전기준을보장하고있다. 54) 특히지역정부간연대원칙 (priniciple of solidarity) 에근거하여지역정부와도정부가재정배분의근간이되는지역개발및지역경제활성화를위한투자지출부분에충당되는재정보전기금 (funds of compensation) 을설치 운영하고있다. 종합적으로이상두원칙에근간을두고지방정부에대한이중적재정지원체제를운영하고있는바, 크게국가의이전재원과자치정부의지방세중심의조세제도 ( 자율적지방세제 ) 가그것이다. 그러나대개의지방정부는국가의재정지원에크게의존하고있는것또한사실이다. 그리고나바라 (Navarra) 와바스크, 카나리군도등에대한지방세제도의 특례제도 ("foral" system) 를인정하고있다 (3) 광역지역정부의법적지위 스페인의지방자치에대한법적근거를보면지방정부는기초정부 - 광역정 53) Spanish official journal(boe), www.noticias.juridicas.com. 54) 스페인헌법상자치재정관련원칙 - Article 156 establishes the principles of the system: financial autonomy, coordination and solidarity. - 265 -
부-지역정부의 3계층제이며이러한지방정부의자치권은 1978년개정헌법에서보장하고있다. 먼저, 스페인헌법제137조는지방정부의자치권, 지방정부의종류등을규정하고있다. 제138조에서는지역정부에관한규정을두고헌법제2조의연대원칙을실천하기위한 보충성원칙 및 균등화원칙 (Equalisation) 등을제시하고있다. 또한 17개지역정부 (Comunidad Autonóma) 는기본법규에해당하는자치헌장 (Estatutos Autonomicos) 에근거하고, 광역정부 (Provincias) 와기초정부 (Municipios) 는전국공통의지방제도기본법 (Reguladora de las Basas da Regimen Local) 에근거하여자치단체를운영한다. 이에따라스페인은 17개지역정부중에서 7개지역정부는각 1개의광역지방정부로구성되어있다. 이들 7개지역은 Asturias, Balearic Islands, Cantabria, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarre 등이다. < 그림 4-2-5-1> 스페인의지역정부관할구역및인구분포 그리고 17 개지역정부중에서바스크와나바라 2 개의지역정부는 특례적 지위 를인정받아다른연방국가의주정부와같은강화된자치권을부여받 - 266 -
아다른지역정부와동일한권한이외에도주택, 지방세등에대한 100% 자치재정권을행사한다. 이러한지역정부는 1979년헌법에의해지역정부의자치권이확보되었고, 지역간갈등문제를잠정적으로해소할수있는제도적장치등이마련되면서스페인의 17개지역사회스스로가갈등을소화할수있는역량과기회를제공받게되었다. 역사성으로인하여카탈로니아, 바스크, 갈리시아지역정부는경제적, 정치적으로확대된자치권을부여받아특별한지위를누리고있다. 또상대적으로안달루시아, 카나리군도, 나바라, 발랑시아지역도폭넓은자치권을부여받고있다. 예를들면, 나바라 (Navarre) 와바스크 (Basque) 는다른 15개지역과달리 특례적지위 를받아, 중앙정부로부터특별세제혜택및면세지역으로지정받아국세수입과관련해서중앙정부와독자적인세수입협정을맺고있다. 또한스페인은이탈리아와같이지역 (Autonomous Community, Region) 중심의자치제도를유지하는지역형국가 (regional state) 이다. 즉, 단일국가이지만연방체제와유사하게지역정부에입법권, 조세권등상당한지방분권화를시행하는국가이다. 스페인의이러한정치적분권 (devolution, political decentralization) 체제는헌법상규정한원칙에근거해서재정보전을통한실질적인지방정부및지역정부의자주재원보장및이에근거하여이양받은자치권의실행력이뒷받침되고있다. 특히중앙집권적성향과지방분권적성향의잠재적갈등을보충성의원칙 ( 스페인헌법제2조, 제138조 1항 ) 에근거해서각지역간다양성을보장해오고있다. (4) 광역지역정부의기능차이스페인의지역정부의설치방법에따라권한에있어차이를가진다. 헌법제143조제2항에따라지역의회의결과기초의회 3분의 2 이상의찬성에의하여신청된경우에는헌법제148조제1항의권한만부여된다. 그러나헌법제151조에따라기초의회 4분의 3이상의찬성으로주민투표를통해지역정부를설치한경우에는헌법제148조제1항의권한보다다소광범위한권한이부여된다. - 267 -
< 표 4-2-5-6> 지역정부 (Comunidad autonoma) 설치방법에따른권한차이 설치방법 헌법제 143 조제 2 항 지역의회의결, 기초의회 3 분의 2 이상찬성에의한신청 설립시점헌법제 148 조제 1 항의권한만부여 설립후 설치후 5 년경과후에조례 (Estatuto de Autonomia) 를개정하여권한확대가능 헌법제 151 조 기초의회 4 분의 3 이상찬성으로주민투표를통해지역정부설치 헌법제 148 조제 1 항의권한보다광범위한권한부여 조례 (Estatuto de Autonomia) 개정없이국가조직법에속한권한중위임적용가능 또한지역정부 (Comunidad autonoma) 와지방단체 (Entidades Locales: Provincia, Municipio, Islas 등 ) 의차이를살펴보면다음과같다. 첫째, 지역정부는반드시설치해야하는기관은아니지만, 지방단체는반드시설치해야하는기관이다. 둘째, 17개지역정부는각각그형태와규모가상이하지만, 지방단체는전국동일하다. 따라서지역정부의설립은지방단체 (Provincia, Municipio, Islas) 의요청으로자유롭게설립가능하다. 셋째, 지역정부는정치적자치성격으로법률제정권을가지고, 지방단체는행정적자치성격으로법률제정권이없다. 스페인의광역지역정부의기능과사무를분석하기위하여카탈루니아와스코틀랜드지역정부를분석하고자한다. < 표 4-2-5-7> 스페인광역지역정부기능분석대상 광역지역정부주민수면적 (Km2) 기초자치단체 카탈루니아약 750 만명 32,114 마드리드약 627 만명 7,995 자료 : 카탈루냐통계청홈페이지 (www.idescat.cat/economia/inec?tc) 4 프로빈치아, 947 무니시피오 1 프로빈치아, 179 무니시피오 가. 카탈루니아광역지역정부 17개광역지역정부는기본적으로헌법제148조제1항에열거된규정을기초로전권적권한, 지역법률제정권한, 집행권한등을행사한다. 구체적으로전권적권한은지역정부가법제상이나실행상전체권한을가진것으로예를 - 268 -
들어축산, 내해어업, 관광등이있다. 지역법률제정권은특정주제에대해국 가규정을준수하는범위에서지역적특성을반영한구체적인법률및규칙 을제정하는것이다. 집행권한은국가규정을따라집행및적용하는것이다. < 그림 4-2-5-2> 카탈루냐광역지역정부조직도 카탈루냐통치조직 (Ceneralidad de Cataluna) 카탈루냐의회 (Parlamento de Cataluna) 단체장 (Presidente de la Generalidad) 자문위원회 (Consefo Consultivo de la Generalidad) 내각 (Consefo Ejectivo o Gobierno) 회계감사원 (Sindicatura de Cuentas) 옴부즈만 (Defensor del Pueblo) 행정실국 (Administracion de la Generalidad) 지역주민 (Cludadanos) 선거 임명 법제정 정책추진 감독규칙제정 행정서비스제공상호관계 자료 : 스페인카탈루냐정부홈페이지 (http://economia.gencat.cat/en/inici) 또한, 헌법제 148 조제 1 항의규정에따라지역지방정부의사무권한은다음 과같다. 1 자치기관조직, 2 구역내무니시피오 (Municipio) 의경계변경, 국가 - 269 -
행정중지방으로이관된사무, 3 지역계획, 도시계획, 주택정비, 4 공공사업, 5 철도, 도로, 운송 6 피난및스포츠관련항구, 기타관련항구및항만 7 일반경제계획의농업, 축산업 8 임업 9환경보호 10수력, 운하, 관개, 광천, 온천등이용계획, 건설, 개발 11내수면어업, 양식업, 조개채취, 수렵및하천어업 12 정기적시장 13 국가경제정책목적의구역내경제발전촉진 14 수공업 15 박물과, 도서관, 음악학교 16 기념물보호 17 문화, 연구, 언어교육촉진 18 관광촉진, 관광계획 19 스포츠및여가이용촉진 20 사회부조21보건위생22관내시설정비감시및보호, 지방경찰조정및기타권한등을가지고있다. 카탈루냐는 2006년 8월 9일에스페인의회의승인과카탈루냐국민투표를거쳐자치헌법을개정하여독립적인지역국가로전면개혁을강행하였다. 이에는정치적기구인의회와집행부, 옴부즈만제를구성하였다. 특히집행부는행정조직과상공업조직으로이원화하였는데먼저행정조직은사회보장과건강을중심으로한행정조직이며, 상공업조직은산업과상공업을주로지원하는조직이다. 카탈루냐지역정부는의장이단체장을겸직하며 1명의부단체장을두고부단체장은정치적으로임명되며정책결정의참여수준은높지않다. 지방정부는 11국 ( 사회복지가족국, 정부지원국, 경제지식국, 교육국, 보건건강국, 생활국, 환경지속발전국, 문화국, 농림수산식품국, 노동경제국, 안전국 ) 을두고있다. < 그림 4-2-5-3> 카탈루냐광역지방정부조직도 자료 : 카탈루니아정부홈페이지 (http://www.catalangovernment.eu/pres_gov) - 270 -
나. 마드리드광역지역정부마드리드광역지역정부는스페인의수도이며정부구성은앞서살펴본카탈루냐의구성과같다. 즉, 단체장은의회의자이겸직하며정치적으로결정에의해 1명의부단체장을두고정책결정에참여수준은높지않다. 지역정부는 7국으로금융노동경제국, 지방정부환경도시계획국, 보건국, 가족사회정책국, 교육청소년체육국, 주택운송건설국등대국제도를운영하고있으며, 조직도는다음과같다. < 그림 4-2-5-4> 마드리드광역지방정부내각조직도 단체장 대변인실 금융노동경제국 지방정부환경계획국 보건국 가족사회정책국 교육청소년체육국 주택운송건설국 자료 : 마드리드지역정부홈페이지 (http://www.madrid.org/cs/) (5) 기초정부의기능스페인의기초정부로는헌법제137조에서규정하고있는필수지방자치단체로프로빈치아 (Provincia), 무니시피오 (Municipio), 도서지역 (Islas) 등이있다. 분석대상으로는코르냐와마드리드를대상으로하였다. < 표 4-2-5-8> 스페인기초자치단체기능분석대상 기초자치단체 주민수 면적 (Km2) 기타 코르냐 약 244,810명 37.8 가리시아광역지역정부 마드리드 약 316 만명 605.8 마드리드광역지역정부 자료 : 코르냐정부홈페이지 (www.coruna.es/) - 271 -
가. 프로빈치아 (Provincia) 1 프로빈치아 (Provincia) 의개요스페인전국에 50개 (2012년) 의프로빈치아가존재하며, 정치적자치단체가아닌행정적자치단체이므로기본적으로입법권은존재하지않는다. 프로빈치아 (Provincia) 는고유의법인격을가진지방자치단체로서기초단체인무니시피오 (Municipio) 의집합체이며, 국가행정을수행하기위한행정구역으로결정되는데구역변경이나조직변경은국회승인을필요로한다. 또한프로빈치아 (Provincia) 의통치및자치행정은의회또는기타대표기관에의한다. 의결기관 (Pleno) 프로빈치아 (Provincia) 의회의원구성은관내 Municipio 의회의원중간접선거를통해선출하며임기는 4년이다. Provincia 의회의의석수는인구기준으로 50만이하 25명, 50-100만 27명, 100-350만 31명, 350만이상 51명등이다. 매월 1회이상정기의회를개최한다. 의결기관인 Pleno의권한은첫째, 프로빈치아 (Provincia) 최고기관으로서의권한이다. 이에는기준및규범제정권한으로의회조직, 조례승인, 각종계획승인등이해당된다. 둘째, 조직운영결정권한으로인사제도권한, 행정상기능결정권한등이해당된다. 통치기구 Provincia의통치기구는집행기관을겸하는의회 (Diputacion Provincial) 이며의회는단체장겸직의의장, 부의장, 상임이사회 (Comision de Gobierno), 본회의 (Pleno) 등으로구성되어있다. < 표 4-2-5-9> 프로빈치아의통치기구 의장 (Presidente) 부의장 (Vicepresidnete) 상임이사회 (Comision de Gobierno) 의회 (Pleno) 기능 의회지휘감독, 지출명령, 계약단체장겸직, 기타행정기능 의장대행, ( 상임이사회구성원중의장임명 ) 의장보좌, 의장위임권한 감독, 감사, 각종계획, 조례, 예산, 인사배치, 보수, 자산양도 - 272 -
집행기관프로빈치아 (Provincia) 의집행기관은의회의장 (Presidente de la Diputacion) 이겸직한다. 의장은의원간투표를통해결정되는데첫번째투표에서절대다수를획득하고나, 두번째투표에서상대다수를획득한의원이다. 부의장은상임이사회구성원중에서의장이임명한다. 의장의주요권한은의회의장권한 ( 의회소집, 의회진행, 의결사항의수행및공표등 ), 프로빈치아 (Provincia) 의최고대표기관, 단체장권한 ( 집행부지휘및감독, 사업추진및감사, 예산집행, 계약승인등 ), 기타국가및지역정부 (Comunidad autonoma) 로부터의위임받은권한등이다. 상임이사회 (Comision de Gobierno) 상임이사회는의회의장및총수 1/3을초과하지않는의회의원으로구성되며, 그구성원의임면은의회의장이자유롭게할수있다. 또한상임이사회의역할은의회의장을보좌하며, 의장또는법률로위임받은권한을행사한다. 2 프로빈치아 (Provincia) 의기능첫째, 관내의무니시피오 (Municipio) 의사무를종합적이고적절한공급을관리한다. 이에는 Municipio에대해법적, 경제적, 기술적지원및협조를의미하며, 특히운영및경제적으로취약한기초자치단체에해당된다. 또한복수의 Municipio 간행정서비스제공, Municipio의공공사업에대한연간계획작성등관리조정기능을가진다. < 그림 4-2-5-5> 갈리시아 (Galicia) 코르냐 (La Coruña) 의집행기관조직도 - 273 -
둘째, 국가및지역정부 (Comunidad autonoma) 와함깨지방행정의조정권한을가진다. 셋째, 국가및지역정부 (Comunidad autonoma) 의법률에의해이양된공공사업을조정하고, 기타지역정부 (Comunidad autonoma) 로부터의위임받은기능을행사한다. 3 갈리시아 (Galicia) 코르냐 (La Coruña) 코르냐시는광역지역정부와동일하게의회의장이단체장을겸직하고있으며정부조직구성을앞의 < 그림 4-2-5-3> 에서보면의장보좌관과기자실, 그리고 1명의부단체장과하위에 14국으로구성되어있다. 이에는총무국, 인사국, 일반감사국, 홍보및비서의전국, 재무국, 계획정비국, 무니시피오지원국, 지역발전서비스국, 조세사찰국, 조세관리국, 도시계획기술업무국, 도로공사국, 산업공업및국토보전국, 정보서비스국등이다. 4 마드리드지역정부마드리드 (Madrid) 마드리드시는스페인의수도로서인구 316 만명의대도시이다. 마드리드시 의정부구성은 1 명의부단체장과하위로 9 부체제이며, 고용자본사회관리부, 행정구역조정협력부, 정부관계조정및홍보부, 금융경제부, 건강안전및위기 관리부, 시민참여및정보화부, 도시개발부, 환경보전부, 문화체육부등으로 구성되어있다. 부서 고용자본사회권리부 행정구역조정협력부 정부관계조정홍보부 양성평등정책, 여성가족정책, 아동정책, 이민 도시공간계획수립및조정, 도시정책이행감독 지방분권추진 마드리드정부기관간조정 ( 이사회, 의회, 총회 ) 사무 교육, 고용촉진, 관광, 기술혁신 지역사회단체연계 협력 협약 시정홍보및보급 금융경제부 경제시책, 통계조사, 금융시책 재정 예산, 소득통계, 도시시설건설 건강안전위기관리부 시민참여정보화부 < 표 4-2-5-10> 마드리드시부서별사무및조직구성 건강증진, 공중보건, 약물중독약물중독대책 시민참여시책추진, 공공시설커뮤니티연계 디지털참여및홍보 안전및보안비상사태대응 정보공개시책 시민권리보호및협력, 자원봉사 - 274 -
부서 도시개발부 환경보전부 문화체육부 도시계획및관리, 도시재생, 전략도시계획 도로개발 보수, 도시시설관리 환경보호 관리, 녹색공간조성, 공원시책 대기오염관리, 공공장소청소 문화공간조성, 문화재디지털화 도서관및박물관운영 사무 도시간판및조명관리 도시기반시설건설 자료 : 마드리드시정부홈페이지 (www.madrid.es/potales/munimadrid/es/inicio/) 폐기물및물관리, 교통범칙금시책 문화 체육진흥시책, 기념물관리및도시경관관리, 체육대회 < 그림 4-2-5-6> 마드리드시정부조직도 단체장 고용자본사회권리부 행정구역조정협력부 정부관계조정및홍보부 금융경제부 자료 : 마드리드시정부홈페이지 (www.madrid.es/potales/munimadrid/es/inicio/) 건강안전및위기관리부 시민참여및정보화부 도시개발부 환경보전부 문화체육부 나. 무니시피오 (Municipio) 1 무니시피오 (Municipio) 의개요무니시피오 (Municipio) 는헌법에서규정한가장작은단위의지방자치단체로전국에약 8,087개 (2014년) 존재한다. 무니시피오 (Municipio) 의인구규모는다양한데 50인미만의무니시피오 (Municipio) 도약 292단체가존재한다. < 표 4-2-5-11> 무니시피오의통치기구 의장부의장상임이사회의회 기능 의회지휘감독, 징벌, 지출명령, 계약, 허가, 치안, 단체장겸직, 기타행정기능 의장대행 ( 상임이사회구성원중의장임명 ) 의장보좌, 의장위임권한 ( 단, 인구 5,000 명이상단체만설치가능 ) 감독, 감사, 구역내각종변경, 도시계획, 조직규칙, 조례, 예산, 인사, 보수, 자산양도 - 275 -
무니시피오 (Municipio) 의통치는의장 (Alcalde), 부의장 (Tenientes de Alcaide), 상임이사회 (Comision de Gobierno), 의회 (Pleno) 등으로구성된다. 단, 법령상 상임이사회는인구규모가 5,000 명을초과하는경우에만설치할수있다. 의결기관 (Pleno) 무니시피오 (Municipio) 의회의원은선거를통해선출되며의원임기는 4년이고, 의석수는인구규모에따라상이하다. 즉, 의석수는인구 250인이하 5 명, 250-1,000명이하 7명, 1,000-2,000명이하 9명, 2,000-5,000명이하 11명, 5,000-10,000명이하 13명, 10,000-20,000명이하 17명, 20,000-50,000명이하 21명, 50,000-100,000 명이하 25명, 100,000명이상 25명 +1명 (10만명당 ) 등이다. 무니시피오 (Municipio) 의의결기관은의회 (Pleno) 이며, 정기의회는인구규모에따라횟수가상이한데인구 5천명이하의경우 3개월에 1회이상, 인구 5 천-2만명이하의경우 2개월에 1회이상, 인구 2만명이상의경우월 1회이상정기의회를개최해야한다. 의회의권한은첫째, 무니시피오 (Municipio) 최고기관으로서의권한이다. 이에는기준및규범제정권한으로도시계획승인, 조직규정승인, 조례승인등이다. 둘째, 조직운영기관으로서의권한으로인사제도권한, 구역변경, 지방세결정, 행정분쟁조정, 자산관리권한등이다. 집행기관무니시피오 (Municipio) 의집행기관은의회의장 (Alcalde) 이겸직한다. 의장은의원간투표를통해결정되는데투표에서절대다수를획득하며, 인구 100-250인이하의무니시피오의경우에는무니시피오의회의원선거에서최다득표를획득한의원이의장으로선출된다. 부의장은상임이사회구성원중에서의장이임명한다. 의장의주요권한은의회의장권한 ( 의회소집, 의회진행, 의결사항의수행및공표등 ), 무니시피오의최고대표기관 ( 협정체결, 치안수장, 집행부명령등 ), 단체장권한 ( 집행부지휘및감독, 사업추진및감사, 예산집행, 계약승인, 징벌권, 허가, 인사등 ), 기타국가및지역정부 (Comunidad autonoma) 로부터의위임받은권한등이다. 상임이사회상임이사회는의장 (Alcalde) 과의회 (Pleno) 의원총수 3분의 1을초과하지않는의원으로구성되며, 구성원은의장이자유롭게임면가능하다. 주요권한은의장을보좌하고, 기타기관또는법률에의해위임받은권한을가지고있다. - 276 -
2 무니시피오 (Municipio) 의기능무니시피오 (Municipio) 의가능한기능은다음과같다. 공공장소안전, 구역내교통정리, 치안 방화 소화, 도시계획 주택 공원 녹지 도로등포장및유지관리, 역사및문화유산, 환경보전, 생필품 축산 시장 소비자보호, 공중위생, 보건위생일부, 묘지 장례, 사회복지, 수도 도로청소 폐기물처리 하수도, 공공교통기관, 문화 스포츠 레저 관광, 교육일부등을사무로한다. 또한무니시피오의의무적최저행정서비스는가로등, 묘지, 쓰레기, 폐기물수집, 도로청소, 상수도, 하수도, 도로, 도로포장, 식품및음료관리등이다. 이러한의무적최저행정서비스는인구규모에따라제공하도록되어있다. 인구 5천명이상 : 공원, 도서관, 시장, 쓰레기및폐기물처리 인구 2만명이상 : 치안, 사회복지, 소방, 공공스포츠시설 인구 5만명이상 : 공공교통기관, 환경보전또한무니시피오에서단독으로제공하기어려운행정서비스에대해서는 ⅰ) 인접무니시피오와공동수행, ⅱ) 프로빈치아의지원및협력요청, ⅲ) 지역정부에지원의뢰등을통해대응할수있다. 다. 도서지역 (Islas) 스페인은다수의섬으로이루어진지역이많은지리적특성으로인해일반적인지방조직과상이한행정제도를가진다. 대표적으로카나리아제도 (Islas Canarias), 발레아레스제도 (Islas Baleares) 가있다. 첫째, 카나리아제도 (Islas Canarias: 지역정부 ) 는주요섬을중심으로 7개의도서의회 ( 그란카나리아, 란사로테, 페르테벤드테라, 테네리피아, 라파르마, 라고메라, 엘이에로등 ) 가설치되어있으며, 도서의회 ( 島嶼議會 ) 의원은주민직접선거를통해선출된다. 둘째, 발레아레스제도 (Islas Baleares: 지역정부 ) 는지역특수성을고려하여통치기구로 3개의도서의회 ( 마요르카, 메노르카, 이비자포르멘테라등 ) 를설치하고있다. 발레아레스제도는프로빈치아및무니시피오가존재하지않는관계로지방의회에해당하는것이도서의회이다. 이러한도서의회의주요기능은지역정부에서위임및이양된사무를처리하고, 지역정부와합의하여집행및관리업무를수행한다. (6) 광역지역정부의재정 스페인헌법제 157 조에서명시한지역정부재원에대한헌법규정근거하 - 277 -
에정부조직법 (LBRL) 에서이와관련한재정제도를세부적으로규정하였다. 이법은스페인의지방자치제도와지방정부에관한기본법률제71985호이며지방정부의기본적재정제도에대해서도규정하고있다. 또한지역정부에적용되는지방재정관련기본법은 1980년지역정부재정에관한조직법 (LOFCA) 제8/1980호가기본이된다. 이후 3년뒤인 1988년 12 월 28일법률제39/1988호를통해서보다완전한지방재정제도와지방예산에관한운영원칙을제정한바있으며, 이는바로헌법제7장에서규정한지방정부의존재를구체화한지방정부의자율재정원칙을확인한내용이기도한것이다. 이법률에따르면국가의지방정부에대한재정적예속관계를금지시키면서명실상부한자치재정권을가진지방자치제도로의활성화를모색한중요한법률이기도하였다. 재원구조지역정부는헌법제133조근거에따라서헌법과법률의규정에일치하는범위내에서는새로운지방세를자율적으로설치 징수할수있다. 또헌법제 158조의보충성원칙을보장하고있기때문에국가가지역정부의재정확보를위해재정지원을해야할의무도있으나, 반대로지역정부도국가의세수입에동참할의무가있다. 따라서지역정부의재정수입구조는크게자체재원으로서의지방세와세외수입, 국가로부터의양도세, 교부금등 3가지로구성된다. 또한국가는지역경제의균형적발전, 유지를위하여수평적재정조정기금을마련하여운영하고있고, 이에지역정부에대해서는재정조정기금으로지원하고있다. 지역정부의총수입중조세수입은 20% 정도이며, 보건의료와교육에관한사무권한이이양된후소득세의 33% 세원을조세수입으로하고있다. 보충적으로 1997년부터부유세, 이전등록세등을징수할수있으며때로는지역정부에따라서도박세, 저축세등을신설하여운영하고있다 (Discretionary Taxes). 그리고앞서언급한바와같이다른지역정부와달리나바라와바스크지역정부는별도의조세체계 (Foral system) 를운영하고있다. 55) 즉, 1996년부터각지역별로소득세를설치하여지역의전체소득세중 15-30% 를지역정부세원으로하고있다. 그리하여지역정부는부가가치세수입중현재는 35% 를자체재원으로징수하며, 휘발유세, 담배, 주류, 자동차등록세, 전기세등에대해서는 40% 를자체재원으로갖는다. 55) Foral System: Navarre/Basque ACs levy all national taxes. - 278 -
지방세와세외수입지역정부의자체재원은지방세와자율적재정운영으로부터얻은세외수입등이원천이된다. 지방세수에대해서는국가와지역정부가공동의세원을세울수있지만지방세증가에대한책임성의부담을고려해서지역정부지방세수에대한재원의존도는크지않다고할수있다. < 표 4-2-5-12> 스페인지방정부세입 56) 지방재정구조 ( 총수입 100%) 기초정부 (100) 도정부 (50) 지역정부 (17) 조세수입 32% 58% 20% 교부금수입 36% 28% 67% 지방채등기타수입 32% 14% 13% 지역정부재정조직법 (LOFCA) 제 14 조에서제한규정을두고있는금융자산 의운영및대부활동 ( 지방채발행등 ) 에의한자산운영은각지역정부가사실 상세외수입으로서활발하게활용하고있는제도이기도하다. 중앙이전조세또한지역정부의재원이되는중앙이전조세로서양도세는지역정부재정의상당한부분을차지하고있다. 1996년과 2002년지역정부재정조직법 (LOFCA) 을개정하면서중앙정부로부터양도세부분의재정지원비중을강화시켜왔다. 주로두부분에있어서제도의변화를가져왔는데, 먼저개인별소득세 (impuesto osbre la renta de las personas fisicas, personal income tax), 부가가치세 (IVT), 그리고특별세수등을중앙정부가양도하도록하였으며, 또한양도세수에대하여지역정부의규제권한 ( 세율조정권 ) 을확대시킨바있다. 그결과소득세가양분이되면서 70% 는국가의세수기반으로, 나머지 33% 는 ( 이전에는 30% 였으나 2002년부터 ) 지역정부의세원으로분리되었다. 그리하여각지역정부는각관할행정구역을기반으로징수한 ( 개인 ) 소득세의 33% 를지역정부재원으로충당하게되었다. 56) 2006 년기준 : Martinez-Vazquez and Sanz-Sanz, 2007. - 279 -
한편부가가치세와특별세등의경우는중앙정부가양도한세원이각지역정부관할구역내에서소비를기준으로산정할때 35% 를넘지않는수준에서이전되도록제한하였다. 이러한재원이전에대하여지역정부재정조직법 (LOFCA) 제11조에서는다음과같은국세들이지역정부로세원이양이가능하다고규정하고있다. 즉, a) 소득세는 33% 까지 b) 재산세 c) 재산등기이전세 ( 자산등록세 ) d) 부가가치세의 35% 까지 e) 기부및상속세 f) 특별제조세의 40% 까지 g) 전기세 h) 교통관련특별세 i) 도박세 j) 특정연료판매세등이다. 둘째, 지역정부마다조세권확대범위가다양하지만각지역정부의자율적의사에따라서소득세율을결정할수있도록하였으나, 소비세와관련해서는여전히중앙정부가그세율결정권을갖는다. 교부금가장오래된지방정부의재원은역시중앙정부로부터의이전교부금으로지역정부내관할지역이국세로충당한재원수준이얼마인지를고려해서지역정부에대한이전교부금수준을결정하는방법을채택하고있다. 이첫번째형태의이전교부금은 1997년이후로소득세부분이지역정부로이양되면서상당한재원이축소되었다. 또다른고려요인은지역정부간형평기금으로부터의이전교부금재원이있다. 지역간차이를고려한지역형평기금으로부터의이전재원으로서의두번째형태의이전교부금 ( 지역형평교부금 ) 으로유럽연합의구조기금원조와함께각지역간경제적연대감을강화시키는절대적으로중요한재원으로작용하고있다. 지역형평교부금은민간투자재원의연간약 30% 를지원받으며, 지역정부의지역민개인소득수준이유럽연합의평균수준에서 75% 이하인지역정부에대하여교부하고있다. 2002년지방재정법개정이후의교부금제도를살펴보면다음과같다. 1988년재정법을전면개편한 2002년법은실제로국세제도를전면개정하였고, 이를크게 3가지분야로구분한바있다. 먼저보전기금 ("sufficiency" fund) 은각지역정부의필요재정수요와징세력간의차이를고려해서지원하는교부금이다. 기본 ( 최저보장 ) 교부금 (top-up allocations) 은공공서비스중교육과국민건강분야에소요되는필요재정을충당하지못하는지역정부에대하여최소한의재정지원을하도록결정된교부금이다. 그리고장기적으로지역발전에필요한투자재원에충당할목적의지역정부간보전기금 (interregional compensation fund) 등 - 280 -
으로나누었다. 이전에필요한교부금산정방식은지역정부재정조직법 (LOFCA) 및지역간보정기금을규정한법률등에예시된사회경제지표를고 려해서그이전재원수준이결정된다. (7) 광역지역정부의운영과관련된법적내용광역지역정부와관련된법적근거는우선스페인헌법제2조에서전국의통일성을위해민족및지역의자치권과단결을승인보장하고있다. 이렇게헌법에서보장하는자치원칙은세가지의특징을가지는데첫째, 각지역정부는독자의법인격을가진단체라는점, 둘째자치의의미는정치적성격을가지며고유의법령제정능력을가진다는점, 마지막으로국가의기관및활동에참여한다는점등이다. 또한헌법제40조는지역적연대의원칙을보장하여각민족, 각지역간격차에의한불균형을조정하고자배려하고있다. 이러한연대원칙을효율적으로추진할책임은국가에있음을명시적으로규정하고있다. 광역지역정부는헌법제143조와제151조에의해설치되며권한범위에서약간의차이를가진다. 헌법제151조에의해설치된광역지역정부는제143조에의한지역정부에비해상대적으로많은권한 ( 교육, 보건위생, 사회복지사업, 도시정비계획등 ) 을가지고있다. 한편, 17개광역지역정부는지역정부내의조직, 권한등에대해자치헌장을통해규정하고있다. 그리고지역정부내의프로빈치아와무니시피오에대해서는지방제도기본법에의해전국공통의법률에의해규정하고있다. (8) 광역지역정부의입법기능지역정부의회 (Regional Parliaments, Asamblea Legislativa) 는헌법과국회가정하는법률 (Ley Orgnica) 하에서지역정부의행정관할구역범위내에영향을미치는입법권을행사한다. 지역정부의예산안을심의의결하고국가법률집행을위한입법지원을한다. 지역지역의회는지역정부의관할구역을선거구로하여선출되는임기 4년의지방의원들로구성하며, 의원정수는지역정부에따라최대 135인에서최소 33인까지다양하다. 지역정부의회는국회에지역정부의기관구성등조직에관한혁신, 개정법률안제출권등을부여받도록하였고, 이와관련된법률이국회에서채택되기위해관련지역정부내에서그지역의주민투표로서결정하도록하였다. 지역지역의회는의원중에서단체장을선임하고, 집행부의활동을감시하다. - 281 -
지역의회는국회에대해법률제안을할수있으며, 특정법률에대한성립을국회에요청할수있다. 그리고지역의회는지역대표로서국회상원의원으로 1명에서최대 3명 ( 인구 100명당 1인추가 ) 까지참여한다. < 표 4-2-5-13> 지역정부의회및집행부구성 구성 기능 지역자치의회 선거를통해선출 ( 의회별 33-135 명 ) 임기 4 년 법률제정승인, 예산승인, 집행부활동통제, 의원중단체장선임, 헌법에근거한기타의무 지역자치정부 단체장 : 의회에서선출, 부단체장 : 단체장임명지역담당국장 : 단체장선출 지역정부집행사무및규제사무수행 그리고지역정부의집행부로서단체장 (Presidente de la Comunidad Autonma) 은지역지역의회의원중에서선출되며, 임명은국왕이한다. 지역정부의행정부수장으로써집행부구성, 행정입법명령권 (Decretos) 의제정, 정책계획안확정및집행및지역정부를대표한다. 집행위원회 (Consejo de Gobierno) 는단체장이임명한각실국책임자들로구성되며, 지역정부의예산안편성과집행, 정책집행및고위공무원에대한임명권과해임권을행사한다. 이러한집행부조직은지역정부별상이하게구성되어있다. 또한, 지역지방정부는기타조직으로움부즈만을설치하여집행부에대한행정통제와조언을한다. 움부즈만의구성원은의회에서임명한다. (9) 광역지역정부의사법기능스페인의사법기관인재판소에대해살펴보면, 가장상위의사법기관으로 최고재판소 (Tribunal Supremo) 가있다. 최고재판소는마드리드에설치되어있으며민 형사, 기타사법사항등모든사법문제에대한최고기관의지위를가진다. 다음으로전국총괄의사법기관으로 전국관할재판소 (Audiencia Nacional) 가마드리드에설치되어있으며, 민사이외모든소송을담당한다. 최고재판소아래에 17개광역지역정부에 1개소씩설치되어있는 고등재판소 (Tribunal Superior de Justicia) 가있다. 고등재판소는지역정부의최고사법기관으로민사 형사소송의제3심재판소로서모든소송을관장한다. 민사소송과형사소송의제2심재판소로프로빈치아관할재판소 (Audiencias Provinciales) 가존재한다. 이는프로빈치아관할내에서제1심예비재판소 - 282 -
(Juzgados de Primera Instancia e Instruccion), 형무소감시재판소 (Juzgados de Vigilancia Penitenciaria), 미성년재판소 (Juzgados de Menores), 행정재판소 (Juzgados de lo Contencioso Administrativo), 노동재판소 (Juzgados de lo Social) 등에서보내온소송들을담당한다. 제1심재판소로 5종류로구분되는데민사소송및형사소송을담당하는제1 심예비재판소, 형무소감시재판소, 미성년재판소, 행정재판소, 노동재판소등이있다. 이들의관할범위는프로빈치아보다작은구역으로설정하고있다. 최하위사법기관으로무니시피오에설치된치안재판소 (Juzgados de Paz) 가있으며민사소송과형사소송만을다룬다. 사법부는정부의내부기관으로사법평의회를두고있는데이는국회에서선출된의장과위원 20명으로구성된다. 사법평의회는사법부를감시하는기능을가지며인사, 복무규율등을건의한다. 한편, 사법부에속하지않고헌법에서규정한독립기관으로헌법재판소 (Tribunal Constitucional) 가존재한다. 헌법재판소의구성은국회선출 8명 ( 상원 4명, 하원4명 ), 정부대표 2명, 사법평의회대표 2명등 12명이다. 헌법재판소는헌법의해석기관으로첫째국민의권리및자유의침해를보호하고, 둘째위헌법률여부를결정하고, 셋째국가와지역정부의분쟁및복수의지역정부간분쟁을조정하고, 넷째헌법에서규정한국가기관간분쟁을조정하고, 다섯째국제조약의합헌여부를판단하고, 마지막으로독립기관의분쟁을조정등의기능을수행하고있다. (10) 광역지역정부의경찰기능스페인은 1986년 3월경찰조직법 (Ley Organica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado) 에따라, 기본적으로공공안전에관한보장임무는국가에있으며, 주등지방정부는이에공동으로참여할의무를가지게된다. 따라서경찰은크게국가경찰과자치경찰로이분되어있다. 국가경찰은국가일반경찰 (Cuerpo nacional de policia) 과국가군경찰 (Guadia civil) 로편성되었고, 자치경찰 (Local policia) 은기초자치단체에창설되어있으며, 일부주 ( 까탈루니아, 바스크, 나바라 ) 에만주 ( 州 ) 경찰을창설하였다. 그리고까탈루니아와바스크지역은국가경찰을대체하는주경찰로편성되어있으나, 나바라지역은기초자치단체에설치된자치경찰과같이국가경찰과이원적으로구성된주경찰을운영하고있는것이특징이다. 한편, 군경찰의경우에는평상시에내무부장관의지휘 통제를받고있으나, 전쟁상황또는비 - 283 -
상계엄상황등군인신분에맞는임무수행에대해서는국방부장관의지휘 통제를받는다. 이와같이스페인의경찰기능은국가경찰과자치경찰의이원적구조를가지고있다. 국가경찰은내무장관지휘하에국립및군인경찰로구성되어있고, 자치경찰은창설이의무화되지않은각광역자치경찰과기초자치경찰의이원적구조를가지고있다. 기초자치단체는헌법과법령, 조례에따라철저한자립도를기반으로자치경찰을운영하고있다. 구체적으로살펴보면, 먼저, 국가경찰은국립경찰과군인경찰로구성되며, 내무장관이총괄지휘를맡는다. 국가경찰은주단위고등경찰국, 도단위경찰국, 시단위의경찰서및산하지구경찰서등으로구성된다. 반면, 군인경찰은관구사령부와지역대로구성된다. 도단위이하의지방조직은국가임명직도지사의지휘하에운영된다. 그다음, 자치경찰은스페인헌법은광역자치단체및기초자치단체에경찰창설을의무화하고있지는않다. 그러나 공공의안전 을국가의배타적권한사항으로규정하고법률의범위내에서각주자치규약의형태로주경찰의창설을인정한다. 첫째, 광역자치경찰로주경찰 ( 광역단위자치경찰 ) 창설의권한은해당주에위임하고있으나강제성을부여하지는않는다. 하지만사전에법률로국회의승인을받도록규정되어있다. 이에따라총 17개주가운데 7개주의자치규약에주경찰의창설이규정되어있으며그중 3개주만이자체경찰력을보유하고있다. 둘째, 기초자치경찰로서지방행정체제기본법에따라기초자치단체는경찰권을가질수있다. 자치경찰의기능은상당히제한적으로주요업무는교통단속, 시설보호, 질서유지, 사법경팔에피의자인계, 국가경찰에의협조등으로, 국립경찰의기능을보완하는역할수행하며, 시장과시의회의지휘를받는다. 한편, 시장지휘하의시민적무장조직으로계급적구조와조직을가지고있으며시장이임명하는본부장 (Jefatura) 이직접지휘한다. 또한자치경찰은국가경찰의고유업무인사법경찰업무에있어협력의무를가진다. 시경찰은교통사고사범의처리나범죄예방및단속의임무수행시관할국가경찰에통보하여야한다. 자치경찰이없는광역자치단체의경우에는국가경찰로부터경찰력을제공받아운영하게된다. - 284 -
(11) 기타자치단체조직가. 특별지역행정기관 (Municipiodad de Municipios) 구성및역할무니시피오공동조직은복수의무니시피오간특정사무를공동으로수행하기위해자발적인합의를통해만든특별지역행정조직이다. 예를들어분야별상수도및하수도, 소방, 교통, 복지, 쓰레기처리, 도시계획, 환경, 관광, 지역개발, 도축등에대해복수의무니시피오가분야별지역행정조직을만들어사무를수행한다. 단구성은해당지역정부구역내의무니시피오여야하며반드시인접한무니시피오일필요는없다. 무니시피오공동조직은법인격을가지며, 소관구역, 목적, 권한, 조직, 재원, 설치기간등운영에필요한제반사항을자치규약으로정한다. 17개지역정부별 7-213개의특별지역행정기관이설치되어운영되고있다. 의회특별지역행정기관은의회및의장이존재하고, 의회는각무니시피오의대표로구성되는데인구및경제력을고려하여대표자의수를정하며, 의장은의회에서선출한다. 나. 지역무니시피오 (Comarca) 구성및역할지역무니시피오는자치헌장에근거하여지역정부구역내복수의무니시피오를연계한행정조직을설치가능하며, 복수의무니시피오요청에의해설치가능하다. 무니시피오공동조직은대상지역의무니시피오중절반을차지하는무니시피오주민 5분의 2가반대하거나, 대상무니시피오유권자의절반이반대할경우에는설치불가능하다. 지역무니시피오의역할은지역정부의법률에근거하여경계, 기관구성, 운영및관리, 권한, 재원등이정해진다. 또한지역무니시피오는무니시피오가수행하는의무사무를수행해야한다. 지역정부중지역무니시피오를설치하고있는곳은소수지역이며지역별로 1~41개를설치하고있는지역도있다. 다. 대도시지역행정권 (Area Metropolitana) 대도시지역행정권 지역정부는국가행정기관, 구역내프로빈치아, 무니시피오등의의견을청 - 285 -
취하여법률에따라대도시지역행정권을설립, 변경, 폐지할수있다. 대도시지역행정에대한기관형태및구성은지역정부의법률에의한다. 구성이확정되면대도시권에해당하는모든무니시피오가참여해야한다. 현재는카탈루냐 (Cataluña) 에 2개의대도시지역행정권을설치하여운영하고있다. 공공운송업무대도시지역행정권 특정사무인공공운송을수행하기위해 18 개무니시피아로구성 ( 인구약 280 만명 ) 하여운영하고있다. 상하수도및쓰레기처리대도시지역행정권 특정사무인상하수도및쓰레기처리를수행하기위해 33 개무니시피아로 구성 ( 인구약 300 만명 ) 하여운영하고있다. 라. 자치시 (Ciudad Autonoma) 자치시는지리적으로아프리카대륙에위치하고있는 2개지역에대해전국 17개지역정부와별도로독립적인특별자치권을부여한자치단체이다. 시우다드아우토노마데세우타 (Ciudad autónoma de Ceuta) 시우다드아우토노마데멜리야 (Ciudad autónoma de Melilla) 특별자치권세우타시와멜리야시는자치시의특별자치권에대해특별기관제도 ( 의회 의장 시정부 ), 시의권한, 재정제도등을각자치시의자치헌장에정하고있다. 자치시는지역정부의일반적인무니시피오규모이나그조직및권한은지역정부와동일하게가진다. 마. 주민자치조직 (Entidades Locales Menores) 구성주민자치조직으로지역정부의법률에따라산재한주민의분권화를목적으로무니시피오보다도소규모인가족마을 (Caserio), 교구 (Parroquia), 마을 (Alden) 등의명칭으로부르는자치조직이다. 주민자치조직의설립은해당지역주민또는해당무니시피오주민의발의에의해이루어진다. - 286 -
권한 주민자치조직의권한은약수터, 세탁장, 동물및수도장건설, 보전및보 수, 농도, 산, 경찰, 도로청소등이다. 4) 스페인의시사점 (1) 자치권의보장스페인은단일국가로입헌국주국가이며내각책임제정부형태를가진다. 이탈리아와같이지역 (Autonomous Community, Region) 중심의자치제도를유지하는지역형국가 (regional state) 이다. 즉, 단일국가이지만연방체제와유사하게지역정부에입법권, 조세권등상당한지방분권화를시행하는국가이다. 헌법제138조에서는지역정부관련규정을두고헌법제2조의연대원칙을실천하기위한보충성원칙및균등화원칙 (Equalisation) 을제시하고있다. 이러한지역정부 (Comunidad autonoma) 와광역및기초정부 (Provincia, Municipio, Islas 등 ) 의차이점은다음과같다. 첫째, 지역정부는반드시설치해야하는기관은아니지만, 광역및기초정부는반드시설치해야하는기관이다. 둘째, 17개지역정부는각각그형태와규모가상이하지만, 광역및기초정부의권한은전국동일하다. 따라서지역정부의설립은지방단체 (Provincia, Municipio, Islas) 의요청으로자유롭게설치가능하다. 셋째, 지역정부는정치적자치성격으로법률제정권을가지고, 광역및기초정부는행정적자치성격으로법률제정권이없다. (2) 국가의지도 감독국가는지역정부 (Comunidad autonoma) 에정부대표및보좌관을 1인파견한다. 정부대표는지역정부내에서국가행정을지휘관리하며지역정부또는기초단체고유행정과지역국가행정을조정하는역할을한다. (3) 훔룰에근거한정부별사무분담가. 광역정부 (Provincia) 광역정부의주요사무는첫째, 관내의무니시피오 (Municipio) 의사무를종합적이고적절한공급을관리한다. 이에는 Municipio에대해법적, 경제적, 기술적지원및협조를의미하며, 특히운영및경제적으로취약한기초자치단체 - 287 -
에해당된다. 또한복수의 Municipio 간행정서비스제공, Municipio의공공사업에대한연간계획작성등관리조정기능을가진다. 둘째, 국가및지역정부 (Comunidad autonoma) 와함깨지방행정의조정권한을가진다. 셋째, 국가및지역정부 (Comunidad autonoma) 의법률에의해이양된공공사업을조정하고, 기타지역정부 (Comunidad autonoma) 로부터의위임받은기능을행사한다. 나. 무니시피오 (Municipio) 무니시피오 (Municipio) 는헌법에서규정한가장작은단위의지방자치단체로전국에약 8,087개 (2014년) 존재한다. 무니시피오 (Municipio) 의인구규모는다양한데 50인미만의무니시피오 (Municipio) 도약 292단체가존재한다. 무니시피오 (Municipio) 의권한은 1공공장소안전, 2구역내교통정리, 3치안 방화 소화, 4도시계획 주택 공원 녹지 도로등포장및유지관리, 5역사및문화유산, 6환경보전, 7생필품 축산 시장 소비자보호, 8공중위생, 9보건위생일부, 10묘지 장례, 11사회복지, 12수도 도로청소 폐기물처리 하수도, 13공공교통기관, 14문화 스포츠 레저 관광, 15교육일부등이다무니시피오의무적최저행정서비스는 1가로등, 2묘지, 3쓰레기 폐기물수집, 4도로청소, 5상수도, 6하수도, 7도로, 8도로포장, 9식품및음료관리등이며, 무니시피오의인구규모에따른의무적최저행정서비스는인구 5 천명이상 1공원, 2도서관, 3시장, 4쓰레기및폐기물처리, 인구 2만명이상 1치안, 2사회복지, 3소방, 4공공스포츠시설, 그리고인구 5만명이상 1공공교통기관, 2환경보전등이다. 자치시 (Ciudad Autonoma) 자치시는지리적으로아프리카대륙에위치하고있는 2개지역 (Ceuta, Melilla) 에대해전국 17개지역정부와별도로독립적인특별자치권을부여한자치단체이다. 자치시는지역정부의일반적인무니시피오규모이지만, 그조직및권한은지역정부와동일하게가진다. 광역행정기관 1특별지역행정기관 (Municipiodad de Municipios) : 지역정부내에복수의무시니피오에의해공동사무를처리하는특별광역행정기관을설치하고있다. 특별지역행정기관 (Municipiodad de Municipios) 은복수의무니시피오간특정사무를공동으로수행하기위해자발적인합의를통해만든특별지역행정조 - 288 -
직이다. 예를들어분야별상수도및하수도, 소방, 교통, 복지, 쓰레기처리, 도시계획, 환경, 관광, 지역개발, 도축등에대해복수의무니시피오가분야별지역행정조직을만들어사무를수행한다. 2지역무니시피오 (Comarca) : 보다원활한광역행정을위하여지역무니시피오 (Comarca) 를운영하고있는데, 지역정부구역내복수의무니시피오들을연계한행정조직을설치할수있으며, 복수의무니시피오요청에의해설치가능하다. 3대도시지역행정권 (Area Metropolitana) : 지역정부는국가행정기관, 구역내프로빈치아, 무니시피오등의의견을청취하여법률에따라대도시지역행정권을설립, 변경, 폐지할수있다. 구성이확정되면대도시권에해당하는모든무니시피오가참여해야한다. 현재는카탈루냐 (Cataluña) 에 2개의대도시지역행정권 ( 공공운송업무대도시지역행정권, 상하수도및쓰레기처리대도시지역행정권 ) 을설치하여운영하고있다. 4주민자치조직 (Entidades Locales Menores) : 주민자치조직으로지역정부의법률에따라산재한주민의분권화를목적으로무니시피오보다도소규모인가족마을 (Caserio), 교구 (Parroquia), 마을 (Alden) 등의명칭으로부르는자치조직이며, 주민자치조직의주요권한은약수터, 세탁장, 동물및수도장건설, 보전및보수, 농도, 산, 경찰, 도로청소등이다. (4) 지방정부의과세자주권과재정책임성스페인의지방재정제도는중앙과지방의협력에기초한자치와자율을기본원리로하고있다. 궁극적으로는중앙정부가최종권한을가지는한계에도불구하고지방정부는지방세의결정및징수에대한재량권을확보하고있으며, 중앙정부로부터절반이상의국세를양도받고있다. 또한스페인은지방분권에맞게지방의특수성을고려한다양한조세체계를구축하고있다. 스페인의지방재정제도는각지역의특수성과발전수준을고려하고있다. 일반체제지역정부, 광역및기초정부, 자치시등각지역의특성을고려하여행정체계를구분하고이에적합한조세체계를구축하였다. 지방자치체의지방세도모든지방세를획일적으로부과하기보다선택적조세체계를추가적으로도입하고있으며, 지방자치체나주의상황을고려한국세의부분적양도도이루어지고있다. - 289 -
(5) 재정조정스페인지방정부는기본공공서비스보장기금등을통해필요한재원의절반이상을조달하고있다. 자치단체에대한안정적재원확보는지방행정을지원하면서국민들에대한행정서비스의실질적개선을달성하기위한전제조건이다. 스페인지방재정조정제도관련기금들의다른특징으로는기금배분의기준이투명하고명확하다는점을들수있다. 스페인의경우주민당동등한재원의보장을기금배분의기준으로설정하고있다. 스페인에서는주요국세의절반이지방정부로양도된다. 지방분권의진전은지방사무의증가를의미하기때문에지방분권의확대에따른지방정부의재원확대는불가피하다. 스페인에서알수있듯이완전한연방제국가가아닌중앙집중적국가에서는지방정부의권한이아무리확대되어도중앙정부의지방정부에대한통제및관리는불가피하다. 따라서국가가일정한한계를법적으로정하면지방정부는그범위에서재량권을행사할수있다. 스페인에서는중앙과지방의동반자적관계를지향하기위해다양한협력기구를상설운영하고있다. 이는대다수의사결정에서수직적관계를형성하고있는한국의정부구조에시사하는바가크다. (6) 지방정부의기관구성자율성광역정부 (Provincia) 는행정적자치조직이며, 고유의법인격을가진지방자치단체로서기초단체인무니시피오 (Municipio) 의집합체이고, 국가행정을수행하기위한행정구역으로구역변경이나조직변경은국회승인을필요로한다. 또한프로빈치아 (Provincia) 의통치및자치행정은의회또는기타대표기관에의한다. 광역정부 (Provincia) 의집행기관은의회의장 (Presidente de la Diputacion) 이겸직한다. 의장의주요권한은의회의장권한 ( 의회소집, 의회진행, 의결사항의수행및공표등 ), 프로빈치아 (Provincia) 의최고대표기관, 단체장권한 ( 집행부지휘및감독, 사업추진및감사, 예산집행, 계약승인등 ), 기타국가및지역정부 (Comunidad autonoma) 로부터의위임받은권한등을가진다. 광역정부 (Provincia) 의회의권한은첫째, 프로빈치아 (Provincia) 최고기관으로서의권한이다. 이에는기준및규범제정권한으로의회조직, 조례승인, 각종계획승인등이해당된다. 둘째, 조직운영결정권한으로인사제도권한, 행정상기능결정권한등이해당된다. - 290 -
무니시피오 (Municipio) 의회의권한은첫째, 무니시피오 (Municipio) 최고기관으로서의권한이다. 이에는기준및규범제정권한으로도시계획승인, 조직규정승인, 조례승인등이해당된다. 둘째, 조직운영기관으로서의권한으로인사제도권한, 구역변경, 지방세결정, 행정분쟁조정, 자산관리권한등이해당된다. 그리고무니시피오에서단독으로제공하기어려운행정서비스에대한대응은 1인접무니시피오와공동수행 2프로빈치아의지원및협력요청 3지역정부에지원의뢰등의방식으로대응한다. (7) 시사점스페인은크게중앙행정 (central administration) 과지방행정 (local administration) 으로구분된다. 헌법제148조는중앙정부와지방정부의권한분담에관해규정하고있다. 자치단체는크게지역정부 (comunidad autonoma), 광역단체인프로빈치아 (provincia), 기초단체무니시피오 (municipio) 등 3개형태로구분된다. 이러한스페인은잦은내전과대통령에서부터여당당수, 국방부장관, 군사령관까지겸직하면서프랑코의장기집권, 프랑크사후의대대적인혼란과민주정부로의현명한수습, 지방자치실시등의과정을거쳐왔다. 우리나라도 6.25전쟁, 군사독재정권, 민주화과정에서의혼란, 지방자치실시등의과정을살펴보면우리나라역사와근접하다고볼수있다. 다른점이있다면, 스페인의지방분권은언어와민족의다양성과지역간감정대립이우리보다강하게나타났다. 따라서스페인의분권화에대한요구는우리나라보다더강한측면이있지만, 우리나라에시사하는바는크다고볼수있다. 구체적으로살펴보면, 첫째, 스페인의기본통치원리는헌법에근거하여지역간연대원칙에따라지역간적절하고정당한경제적균형을보장하고있다. 이러한지역간연대원칙은국정운영의기본원칙이며, 각지역정부의자치분권적통치체제의기초가된다. 이에따라스페인은국가권력이수평적으로분권화되어있을뿐만아니라여러계층에수직적으로도분권화되어있다. 자치공동체는독립되어있고, 입법과행정에관한독자적인권한을가지고있다. 또한재정체제는자치공동체로하여금상당수준의재정자율성을보장한다. 따라서우리나라의경우에도지방자치의자율성과권한을헌법에광범위하게규정할것이아니라, 헌법에지방자치를명확히명시할필요가있다. 또한지방자치법은지방자치단체를규제하는것이아니라, 지지하는법으로작용하여야하며, 조례는각지역의다양성을반영할수있도록스페인의자치헌장과조직법처럼법수준으로상향될필요가있다. - 291 -
둘째, 스페인은단일국가의통합적통치체제를유지하기위한 4가지특성을규정하고있다. 1헌법에서연대원칙등으로스페인의일체성 (indivisibility, indissolubility) 을재확인한바있고, 2지역정부의자치입법권 (2차법률제정권 ) 을인정하면서도헌법제정권한은제외한국회중심의입법권 (Act of sovereignty) 을유지하고있다. 3국가와각지역정부간, 그리고지역정부상호간의권한쟁의 ( 입법권, 사무권한등 ) 에관한사안은헌법재판소의판결에기초하고있으며, 4지역중심으로주민상호간의연대원칙 (priniciple of solidarity) 을보장하고있다. 이연대원칙이각지역의균형발전을위한정당성의근거로작용하고있기때문에중앙정부가의무적으로재정지원을하게되고, 이러한원칙의실천을담보하기위하여보충성원칙을실천원칙으로활용하고있다. 따라서우리나라의경우에는지방자치단체의자치권을확대할필요가있다. 기본적으로입법권을인정하여전국적으로유사한기본자치법을전제로지역적상황에맞는입법활동이가능하도록자치권을확대할필요가있다. 셋째, 스페인의지방재정제도는중앙정부와지방정부의협력에기초한자치와자율을기본원리로하고있다. 궁극적으로는중앙정부가최종권한을가지는한계에도불구하고지방정부는지방세의결정및징수에대한재량권을확보하고있으며, 중앙정부로부터절반이상의국세를양도받고있다. 또한스페인은지방분권에맞게지방의특수성을고려한다양한조세체계를구축하고있다. 스페인의지방재정제도는각지역의특수성과발전수준을고려하고있다. 일반체제지역정부, 광역및기초정부, 자치시등각지역의특성을고려하여행정체계를구분하고이에적합한조세체계를구축하였다. 지방자치체의지방세도모든지방세를획일적으로부과하기보다선택적조세체계를추가적으로도입하고있으며, 지방자치체나주의상황을고려한국세의부분적양도도이루어지고있다. 따라서우리나라의지방정부도지방세의결정및징수에관한재량권을확보할필요가있으며, 이와함께자방자치의자율성과자립을위해과세자주권을확대할필요가있다. 넷째, 스페인지방정부는기본공공서비스보장기금등을통해필요한재원의절반이상을조달하고있다. 자치단체에대한안정적재원확보는지방행정을지원하면서국민들에대한행정서비스의실질적개선을달성하기위한전제조건이다. 스페인지방재정조정제도관련기금들의다른특징으로는기금배분의기준이투명하고명확하다는점을들수있다. 스페인의경우주민당동등한재원의보장을기금배분의기준으로설정하고있다. 스페인에 - 292 -
서는주요국세의절반이지방정부로양도된다. 지방분권의진전은지방사무의증가를의미하기때문에지방분권의확대에따른지방정부의재원확대는불가피하다. 스페인에서알수있듯이완전한연방제국가가아닌중앙집중적국가에서는지방정부의권한이아무리확대되어도중앙정부의지방정부에대한통제및관리는불가피하다. 따라서국가가일정한한계를법적으로정하면지방정부는그범위에서재량권을행사할수있다. 스페인에서는중앙과지방의동반자적관계를지향하기위해다양한협력기구를상설운영하고있다. 이는대다수의사결정에서수직적관계를형성하고있는한국의정부구조에시사하는바가크다. 다섯째, 스페인의경우주요국세의절반이지방정부도양도된다. 특히, 중앙정부의양도세는지역정부재정의상당한부분을차지하고있다. 개인별소득세, 부가가치세, 특별세수등을중앙정부가양도하고있으며, 이러한양도세수에대하여지역정부의세율조정권을부여하고있다. 그결과소득세가양분되면서 63% 는국가의세수기반으로나머지 33% 는지역정부의세원으로분리되었다. 이에따라각지역정부는각관할행정구역을기반으로징수한소득세의 33% 를지역정부의재원으로충당하게되었다. 이와함께부가가치세와특별세등은중앙정부가양도한세원이각지역정부관할구역내에서소비를기준으로산정할때 35% 를넘지않는수준에서이전되고있다. 또한지역정부마다조세권확대의범위가다양하지만각지역정부의자율적의사에따라소득세율을결정할수있다. 따라서지방재정의재원보장을위해주요국세의상당부분을지방정부로이양시킬필요가있다. 여섯째, 스페인의경우, 상하수도 소방 복지등특별지역행정기관 (Municipiodad de Municipios), 지역무니시피오 (Comarca), 공공운송업무 상하수도 쓰레기처리등대도시지역행정권 (Area Metropolitana) 을갖추고있다. 따라서우리나라의경우에도복수의자치단체간특정사무를공동으로수행하기위한광역행정기능의강화가필요하다. 6. 이탈리아 1) 국가의행정체계 (1) 국가-광역정부-기초정부의기본적관계이탈리아는헌법제5조에따라지방자치의인지와추진을강조하고 공화 - 293 -
국은지방자치를승인하고촉진한다. 공화국은국가사무에서가장광범위한행정의분권을실시하여그입법의원칙및방법을자치와분권의요청에부합한다. 라고규정하고있다. 또한헌법제114 조에코무네, 프로빈차, 대도시, 주그리고수도로마를규정하고, 공화국은코무네, 프로빈차, 대도시또는정부로구성된다. 코무네, 프로빈차, 대도시, 주는헌법에의해결정되는원칙에따라고유의헌장, 권한, 직무를갖는자치단체이며, 로마는공화국의수도이고국가의법률이그제도를규정하고있다. 고하여헌법에지방자치를규정하고있다. 이에따라이탈리아지방자치의기본구조는주 (regione), 프로빈차 (provincia), 코무네 (comune) 에의한 3층제로이루어진다. 이중주에는보통주 (regione a statuto ordinario) 와특별주 (regione autonoma a statuto speciala) 가있다. 헌법상 5개주는역사적배경, 민족, 언어의특성등을감안하여자치권을강화한특별자치주 (Regione Autonoma) 로관리하였다. 5개주는도서지역인시칠리아 (Sicilia), 사르데냐 (Sardegna) 와북부국경지역의발레다오스타 (Valle d'aosta), 프리울리베네치아줄리아 (Friuli-Venezia Giulia), 트렌티노알토아디제 (Trentino-Alto Adige) 등이다. 이러한특별주는일정한분야에서독점적인입법권을갖는것이외에다른 15개보통주에비해광범위한권한을부여하고있다. 특별주는각지역에서징수되는국세 ( 부가가치세제외 ) 를배분받고있다. 대상이되는국세의배분비율은각특별주마다다르지만, 시칠리아주경우에는부가가치세를제외한모든국세의 100% 를배분받고있다. 그리고헌법제117조에따르면주는입법권을갖는분야에대해서는원칙적으로행정권한도가질수있다. 그러나입법및분야별각종계획등을제외한직접행정서비스는프로빈차와코무네에맡기는것이바람직하다고되어있다. 이탈리아는의원내각제국가이며, 16개중앙부처로구성되어 7명의차관, 18명의정무차관을두고있으며차관직은모두정당인이며정책결정에참여도가높지않다. 헌법에사무배분에대해서는 " 보완성의원칙 ' 을따르도록명시되어행정사무를기초자치단체에의해수행하는것이원칙으로되어있다. 또한 1997년밧사니니법에따라행정권한의재분배 ( 국가에서지방으로의권한이양 ) 가행해져행정사무의코무네, 프로빈차, 주역할이증대하였다. 또한지방자치법전에서는지방단체가행사할수있는권한이포괄적으로정해져있다. 이것은프랑스나일본의규정방법에가까운한정열거방식의영국과는차이가있다. - 294 -
또한 2001년의헌법개정에따라종래는국가에권한이주어진분야가한정열거되어있었던것에대해서국가가권한을갖는분야가한정열거된국가와주가공동관리하는분야가명시됨과동시에, 그이외의분야에관한입법권은주에속하게되었다. 이밖에지방자치법규정에따라지방자치에관한법률이적용되는단체로서코무네와프로빈차외에대도시 (citta metropolitana), 대도시지역 (area metropolitana), 산악부공동체 (comunita montane), 코무네공동체 (unioni dei comuni) 등이지방행정을지원하는단위로구성되어있다. 2012년기준으로이탈리아의지방자치행정구조는광역지역정부에해당하는주 (regione) 가 20 개이며, 기초정부에해당하는프로빈차 (provincia) 와코무네 (comune) 가각각 107개, 8,092개로이루어져있다. (2) 이탈리아의지방자치구조구체적으로이탈리아의지방자치구조에대해살펴보면다음과같다. 첫째, 주 (regione) 는헌법의범위내에서자체법령을가지고있고그법령은주의정부형태, 조직과기능을규정 명시하고있다. 각주정부는입법권한을행사하는주의회와집행권한을행사하는위원회로구성되어있다. 주의총독은보통선거로선출되며, 각주는지방의발전과요구를충족시키기위해전적인행정권한을부여받았으나외무, 국제무역, 국방, 세관및출입국관리, 치안, 법집행등의행정권은인정되지않는다. 또한국제관계, 노동시장, 교육, 과학연구, 건강증진등과같은사항은중앙정부와함께처리된다. 또한헌법제117조에서규정된범위내에서주의입법권한을부여받아일부사항에대해서는주정부가독립적입법권을가지고있다. 다만행정권한등에대한법률은중앙정부에서만제정할수있고, 일부사항은중앙정부와합의하여주가법률을제정할수있다 ( 홍승현, 2011: 17-18). 둘째, 프로빈차 (provincia) 는주민의직접선거에의해선출된지사 (presidente) 가지사에의해임명된이사와함께집행권을담당하고있다. 총체적으로코무네및주와비교하면, 재정규모등이반드시크지않을수있어종종폐지론이제기되고있지만, 현재까지존속하고있다. 또한프로빈차는국가의대표자인현지방장관 (prefetto) 을두고지방단체에대한국가의위임사무를모니터링하고주의지방사무를총괄하고있다. 프로빈차는교육, 경찰등국가행정의단위이기도하다. 셋째, 코무네 (comune) 는기초자치단체이며, 우리나라의시군구 ( 일본의시 정 촌 ) 에해당한다. - 295 -
< 그림 4-2-6-1> 이탈리아의지방자치구조 지방정부 Amministrazioni Locali 특별주 ( 레죠네 ) Regioni a Statuto Speciale 일반주 ( 레죠네 ) Regioni a Statuto Ordinario 프로빈차 Provincia 코무네 Comuni 산골지역조합 Comunita Montane 코무네조합 Unioni di Comuni 지역정부산하기관 Altre Amministrazioni Locali (3) 광역지역정부의종류 이탈리아의광역지역정부로주 (regione) 는지방자치단체와국가사이에위치하고있는행정단위이다. 주에관한규정은공화국헌법에규정되어있지만, 지방자치단체법상지방자치단체는아니다. 현재광역지역정부로서주는 15개보통주 (regione a statuto ordinario) 와 5개특별주 (regione autonoma a statuto speciala) 가있다. 이가운데 5개특별주는도서지역인시칠리아 (Sicilia), 사르데냐 (Sardegna) 와북부지역의발레다오스타 (Valle d'aosta), 프리울리베네치아줄리아 (Friuli-Venezia Giulia), 트렌티노알토아디제 (Trentino -Alto Adige) 등이다. - 296 -
< 표 4-2-6-1> 각프로빈차마다코무네수 (2012년) 구분 주 프로빈차 코무네 이탈리아 107 8092 소계 24 3059 피에몬테주 (Piemonte) 8 1206 북서발레다오스타주 (Valle d'aosta) 74 Nord-ovest 리구리아주 (Liguria) 4 235 롬바르디아주 (Lombardia) 12 1544 소계 20 1480 ( 볼자노 ) Bolzano 자치프로빈차 116 북동 트렌티노 (Trento) 자치프로빈차 217 Nord-est 베네토주Veneto 7 581 프리울리베네치아줄리아주 (Friuli-Venezia Giulia) 4 218 에밀리아로마냐주 (Emilia-Romagna) 9 348 소계 22 996 중부 Centro(I) 남부 Sud 도서 Isole 토스카나주 (Toscana) 10 287 움브리아주 (Umbria) 2 92 마르케주 (Marche) 5 239 라치오주 (Lazio) 5 378 소계 24 1790 아브루초주 (Abruzzo) 4 305 몰리세주 (Molise) 2 136 캄파니아주 (Campania) 5 551 풀리아주 (Puglia) 6 258 바실리카타주 (Basilicata) 2 131 칼라브리아주 (Calabria) 5 409 소계 17 767 시칠리아주 (Sicilia) 9 390 사르데냐주 (Sardegna) 8 377 제2차세계대전직후제정된공화국헌법에주 (regione) 에관한규정이정해져있었지만, 특히보통주설치는여러가지이유로인해지연되었다. 보통주의조직 사무에관한법률은 1970년대에야제정되었다. 주의구역은 1861년국가통일이전에있던왕국및제공국의영토를기본적으로답습하고일정한역사적배경을가지고있다. 주의설치목적은국 - 297 -
가와프로빈차사이에행정단위를두고거기에국가의권한을이양함으로써주민에게가까운행정을한다는것이었다. 주영역마다다른행정수요에대응할수있는행정을실현하고, 특히특별주에서는주민의인종과언어의특징및그경제적 사회적발전단계고려등의이유도있었다. 또한한편으로중앙정부의부담을경감하는요인도있었다. 2) 광역지역정부의상세분석 (1) 국가-광역정부-기초정부의기능헌법에사무배분에대해서는 " 보완성의원칙 ' 을따르도록명시되어행정사무를기초자치단체에의해수행하는것이원칙으로되어있다. 또한 1997년밧사니니법에따라행정권한의재분배 ( 국가에서지방으로의권한이양 ) 가행해져행정사무의코무네, 프로빈차, 주역할이증대하였다. 또한지방자치법전에서는지방단체가행사할수있는권한이포괄적으로정해져있다. 구체적으로헌법제117조는중앙정부와주정부의법적권한이규정되어있다. 국가의독자적권한은외교, 국제관계, 종교문제, 교육일반, 사회보장, 선거에관한사항, 관세, 국가의통화, 금융시장, 공정거래, 지역간재원의형평화등을국가의권한으로명시하고있다. 광역과기초지방정부는기본적으로보충성의원칙에따라전국적통일성을위해상위정부에맡겨진행정적권한이외의모든행정적권한은기초자치단체의기능으로명시되어있다. 광역정부는헌법규정에의해국가만이갖는기능과국가와광역정부가공동을갖는기능을제외한광역정부가갖는기능으로는행정권이있다. 그러나광역정부가갖는행정권은입법및각분야의각종계획등을제외한행정서비스는프로빈차와코무네에맡기는것이바람직하다고본다. 도정부 (Province) 는환경, 방재, 수자원및에너지자원, 공원, 폐기물처리, 의료서비스, 고등교육등분야에서프로빈차전역에관한행정사무또는그소속코무네사이의조정등에관한사무를담당한다. 또한프로빈차는하위조직인코무네와의협력및제안에따라정해진계획에따라, 경제, 산업, 상업, 관광, 사회, 문화, 스포츠부문에서프로빈차지역에서행정사무사업의조정 추진한다. 기초정부로코무네는보충성의원칙에따라지역주민및지역사회에관련된행정사무중국가법또는주법률에의해다른행정주체가관할하도록지정되어있는경우를제외한모든사무를담당한다. 즉, 관할구역질서유지와사회서비스, 경제개발등관련공공기능을수행한다. - 298 -
지방정부 중앙정부 지역정부 (region) 도지방정부 (province) 기초정부 (commune) < 표 4-2-6-2> 이탈리아중앙 - 지방정부기능비교 외교정책, 국제관계, 정치적망명판단권, 국민의법적신분, 이민, 종교국과의관계, 국방및군대, 무기, 화학, 화폐, 금융시장등 - 법률, 질서, 안전, 지방경찰 ( 자치경찰포함 ) - 행정조직으로써의공직과산하법인의코무네 (comune) 등관리 - 공공서비스공급 : 사회부조, 건강, 전문적 기술적지도, 지방박물관, 도서관, 운송, 관내항해담당경제개발관련업무 : 관광및호텔산업, 도로유지및건설, 지역의중요공공업무, 채석장, 농업, 선박, 생수담당환경관련업무 : 도시계획, 야생동물보호, 사냥, 낚시, 산림, 토양보호, 오염측정등담당 도로유지와건설, 고등교육기관을위한건물과행정직원의공급, 사냥 낚시, 농업인센티브, 시민보호계획과사회부조일부그외재정의범위내에서문화나스포츠이벤트등을포함하여행정가들이자발적으로선택한일을수행 관할구역질서유지와사회서비스, 경제개발등관련기능수행도시계획과건축, 시공공업무, 공업지구마련, 유아교육과의무교육을위한건물과행정직의공급, 사회부조, 건강과공공위생, 교육권, 시도로유지및건축, 도시교통, 공공상업통제, 벽보와간판관리, 거리비품, 쓰레기수거, 상수도와가스공급, 화장장, 교통통제, 도시경찰, 주택, 하수도, 공공도축장, 장터와시장등을담당그외재정의범위내에서극장이나음악활동지원, 출생 결혼 사망신고, 시민권, 병역등국가와주가위임한기능수행 (2) 중앙정부와지방정부간의재정배분이탈리아의재정은 2010년이후크게증가하지못하고있다. 세입의경우 1995년 398.9억유로에서 2000년 547.4억유로, 2005년 640.1억유로로매년소폭적으로증가하였다. 그러나 2010년이후에는 2010년 732.4억유로에서 2015년 786.4억유로로증가폭이거의없는실정이다. 하지만세출의경우 1995년 463.8억유로에서 2015년 828.9억유로로세입을초과하고있다. 세수의구성을보면, 소득세 27.2%, 법인세 6.5%, 사회보험료 30.3%, 자산과세 6.3%, 소비과세 25.5%, 기타 4.2% 이다. 1990년대이탈리아는재정적측면에서지방정부의중앙재정의존도는 90% 에달하였으며, 국세에대한지방세의비율이 8.0% 에불과할정도로정부간재정관계는중앙집권적체계를갖추고있었다. 이에지방분권개혁에따라 2001년헌법개정을통해지방정부의권한을강화하는한편, 기능이양에따른세원이양과지방재정권한강화를위한개혁을실시하였다. 그결과 1990-299 -
년대 10% 에못미치던지방정부의세원이점차증가하여 2009 년기준으로 지방세가전체세입의 23% 이상차지하는수준으로증가하였다 ( 국세 (76.6): 지방세 (23.4), 2009 년기준 ). < 표 4-2-6-3> 이탈리아의주요재정지표 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 세입 398.9 547.4 640.1 732.4 747.8 771.7 771.6 786.2 786.4 (GDP 대비 ) 40.5 44.2 43.0 45.6 45.6 47.8 47.9 48.7 48.3 세출 463.8 563.8 702.3 800.5 804.9 820.3 817.5 835.3 828.9 (GDP 대비 ) 47.1 45.5 47.1 49.9 49.1 50.8 50.8 51.7 50.9 주 : 소득세 27.2%, 법인세 6.5%, 사회보험료 30.3%, 자산과세 6.3%, 소비과세 25.5%, 기타 4.2% 자료 : IMF World Economic Outlook Databases 2015.4 그러나지방정부총수입에서지방세가차지하는비중은여전히절반도못 미치는수준이다. 결국나머지절반이상의재원을중앙정부의이전재원, 채 권발행등에의존하고있다고볼수있다. < 표 4-2-6-4> 이탈리아지방정부총수입에서지방세의비율 ( 단위 : 비중 ) 구분 1995 200 2005 2009 2000-2009 평균 지방세비중 28.0 46.4 51.3 39.6 46.23 결국, 이탈리아의정부간재정관계는수직적재정불균형수준이높은중앙집권적체계를특징으로볼수있다. 헌법제119조에서국가가특정코무네, 프로빈차, 대도시및주에경제발전과사회의융합 통합을위한경제적 사회적불균형을제거등을위해교부금을교부하는것이인정되고있다. 또한지방자치통일법전제149조에서국가이전교부금 (trasferimenti erariali) 은인구, 면적, 사회경제적상황을고려한기준등에따라배분된다고되어있다. 또한국가는예외적인상황에대처하기위해특별교부금 (contributi specifici) 을부여할수있다. - 300 -
구체적으로정부간재원이전에대해살펴보면다음과같다. 가. 국가에서주에재원이전 1999년 113호법에의해국가의재원이전의일부가폐지되고, 한편으로개인소득세의주부가세세율이증가되고, 또한부가가치세의일부를주의수입으로인정되었다. 나. 국가에서프로빈차, 현에대한재원이전프로빈차및코무네는국가에서보통교부금 (contributo ordinario) 및통합교부금 (contributo consolidato) 이주어진다. 이들은프로빈차및코무네의고유사무와위임사무의재원으로하는것으로되어있다. 기타경상부문이전소득으로지방재정평형교부금 (contributo perequativo per fiscalita locale), 개인소득세배포금 (compartecipazione IRPEF) 등이자본부문이전소득으로개발투자교부금 (contributo per sviluppo investimenti) 등이있다. 다. 주에서프로빈차 코무네에대한재원이전주는주의경제계획및투자계획의실현을위해주에서지방자치단체에이양또는위임된사무의수행에필요한재원을보장하기위해지방자치단체의재정을지원한다 ( 지방자치통일법전제 149 조 ). 국가의관련법에의해규정된투자지출을위해프로빈차 코무네에속해야수입은국가계획에따라배분된다. 지방자치단체가주로부터부여된권능을행사하는데필요한사무경비는주가주계획에따라재원을결정하도록규정되어있다 ( 지방자치통일법전제149조 ). 라. 유럽연합에서주에재원이전유럽연합지역에서의지역간격차시정을위한구조기금 (Structural Funds) 의보조금이유럽연합에서주에교부된다. 구조기금에지역간격차를축소하고지역경제의구조개발과구조조정을지원경제적 사회적 지역적유대를강화하기위한자금제공을목적으로하는유럽지역개발기금 (European Regional Development Fund : ERDF), 직업훈련및일자리창출시책에대한자금제공을목적으로하는유럽사회기금 (European Social Fund : ESF) 의두기금이있지만, 일인당 GDP가역내평균 90 % 미만의회 - 301 -
원국의교통인프라정비와환경보전에자금을지원하기위한결속기금 (Cohesion Fund) 과함께 EU의중요한재원이전이되고있다. 또한, 결속기금이외지역진흥이바지기금으로는유럽공동농업정책하에농업구조의현대화를지원하는유럽농업보증기금 (European Agricultural Guarantee Fund : EAGF), 농촌진흥을위한유럽농업기금 (European Agricultural Fund for Rural Development), 그리고어업의현대화촉진을위한지원을할유럽어업기금 (European Fisheries Fund : EFF) 등이기능하고있다. 구조기금은목적 1 저개발지역의개발과구조조정의촉진 목표, 2 구조적어려움에직면하는지역의경제적 사회적전환에대한지원 목적, 3 교육훈련및고용개선 현대화에대한지원 의세가지목적분야로구성되며, 이것이전체의약 94 % 를차지하고있다. 저개발지역의개발과구조조정의촉진 은일인당 GDP가역내평균의 75 % 미만인지역등이수급대상이되고있으며, 이탈리아에서는칸빠니아, 풀리아, 바실리카타칼라브리아, 시칠리아, 사르데냐, 몰리즈남쪽이탈리아지중해지역의 7개주에교부되고있다. 구조기금은그러나신흥국에의한 EU 가입이증가함에따라이탈리아를비롯한많은지역에교부되지않고있다. EU에의존체질이또한회원국의재정구조에큰문제를일으키는것으로도기금에너무의존하지않도록규정하고있다. (3) 광역지역정부의법적지위이탈리아헌법에서는중앙및지방의권한배분, 재정분권과관련한사항들이제5장에규정되어있다. 광역지역정부 ( 주 ) 와기초자치단체 ( 프로빈차, 코뮤네 ) 의법적지위와기본권한등이나타나있다. 이탈리아는앞서살펴본바와같이 20개광역지역정부인주정부 (Regions) 로구성되어있으며, 이중 5개주가종족적혹은언어적소수를보호하려는취지로연방제적요소를가미한특별자치법의적용을받고있다. 각주정부 (Regions) 는헌법의범위내에서자체법령을가지고있고, 그법령은주정부의형태, 조직과기능을규정 명시하고있다. 각주정부는입법권한을행사하는주의회와집행권한을행사하는위원회로구성되어있다. 주정부의총독은보통선거로선출되면 1997년법률 (n.59) 을통해각주정부는지방의발전과요구를충족시키기위해전적인행정권한을가지고있다. 다만, 외무, 국제무역, 국방, 세관및출입국관리, 치안, 법집행등의행정권은 - 302 -
인정되지않는다. 또한국제관계, 노동시장, 교육, 과학연구, 건강증진등과같은사항은중앙정부와함께처리한다 ( 홍승현, 2011: 17-18). 그리고주정부중에서도서지역인시칠리아, 사르데나와북부국경지역인프리울리베네치아줄리아, 트렌티노알토아디제, 발레다오스타의 5개특별주정부는역사적배경, 민족, 언어의특성등을감안하여자치권을강화한헌법으로규정된특별법령주 (Regione a statuto speciale) 로관리되고있다. 특별법령의특별주는보다광범위한행정권한을가지고있어, 일반주정부에서는중앙정부가제공하는교육, 공공의료, 공공기반시설등과같은다양한서비스를특별주가직접제공하고있다. (4) 광역지역정부의기능가. 일반주 (regione) 개요주는특정분야의법규범제정권한을가지고있다. 그러나자신의헌법을제정하고연방국가를형성하는단위는아니다. 2001년헌법개정을통해주의조직에관한자율성이인정되는동시에보다광범위한주의활동을인정받았다. 또한, 주에의한프로빈차및코무네에대한적법성감독을규정하고있던과거규정제130은 2001년헌법개정으로폐지되었다. 주의기관주의기관은공화국헌법에규정되어있으며, 주의회 (consiglio regionale), 주이사회 (giunta regionale) 주지사 (presidente) 가설치되어있다 ( 헌법제121조 ). 의회에입법권, 주이사회에집행권, 그리고주지사에주대표의지위가주어지고있다. 또한 1999년의헌법개정은주조례의제정에관한권한을의회에부여된부분이제거되고주조례제정권이주의회, 주이사회중에속하는지의결정은각주헌장에명기되게되었다 주의권한또한주는입법권을가진다. 2001년공화국헌법개정에따라종전에는주가입법권을갖는분야가한정열거된반면, 국가의권한에전속하는분야및국가와주의공동관리사항이명기되어, 그이외의모든분야에대한권 - 303 -
한이주에전속되어, 그입법권한도가지게되었다. 국가와주사이의입법권의구분에관해서는헌법제117조에규정되어있다. 국가만이입법권을갖는분야 : 외교, 이민, 국방, 통화, 국고재정, 국가 프로빈차 코무네 유럽연합선거법공안, 국적, 혼인, 재판, 일반교육제도, 사회보장, 세관, 중량 음식단위, 환경, 문화유산등 ( 헌법제117조제1항 ) 국가와주의공동입법권을가지는분야 : 국제관계, 무역, 교육제도, 직업, 과학연구, 노동관계 ( 노동안전 ), 기술혁신의지원, 보건, 소방, 대도시기반정비, 사회보장, 지역차원의금융기관등 ( 헌법제117조제2항 ) 기타그외의분야 : 주만이입법권을가지는분야로, 주입법권을갖는분야에대해서는원칙적으로행정권도있다. 그러나입법및각분야의각종계획등을제외한직접행정서비스는프로빈차와코무네에맡기는것이바람직하다고되어있다. 구역의변경주의합병및새로운주의창설은해당지역의주정부의사전협의를조건으로헌법에의해결정된다. 프로빈차및코무네가, 몇몇주에서다른주로움직이는것은해당지역의주에대한사전협의를조건으로국법에따라진행된다. 또한하나의주내에서경계의변경및새로운프로빈차의창설은해당지역의주정부의사전협의를조건으로코무네의발의에따른국가의법률 ( 지방자치법전 ) 에의해결정된다. 또한지역의변경등에관한프로빈차의관여에대해서는구역의변경에대해정하는각주의법률에적혀있다. 롬바르디아 (Lombardia) 광역지역정부이탈리아의일반적인광역지역정부로밀라노등대도시를가지고있는롬바르디아광역지역정부와역사성을가진특별광역지역정부로시칠리아광역지역정부를대상으로살펴보고자한다. < 표 4-2-6-5> 이탈리아의광역정부기능분석대상 광역지역정부 주민수 면적 ( km2 ) 기초자치단체수 자료 : 롬바르디아지역정부홈페이지 (www.regione.lombardia.it/cs/) - 304 -
부서 지역국 금융경제국 조직공영기관관리국 국제교류협력국 < 표 4-2-6-6> 롬바르디아광역지역정부부서별사무 기관간행정업무조정및사무배분 입법제도개혁, 기초자치단체조직관리 지역금융활성화, 재무관리, 지역경제력증진 경제금융자료수집및관리 공영사업소관리, 엑스포개발계획 조달사무관리 사무 규제개혁및의회업무연계 공공기관조직관리, EU 업무 지역관리연계사회프로그램 지역내구역관리및경계조정 조직및인사관리 문화유산지역활성화, 대외협력및국제교류 국제관계및 EU 협력프로그램관리 자료 : 롬바르디아지역정부홈페이지 (www.regione.lombardia.it/cs/) 이탈리아광역지역정부는의회 (consiglio regionale), 이사회 (giunta regionale), 지사 (presidente) 등으로구성되어있으며이사회는집행기관및입법기관을관리하는기능을가지고있다. 롬바르디아광역지역정부지사의행정사무수행관련조직구성을보면정책결정참여도가높지않은부지사 ( 정당인 ) 와하위에 4국으로단순화하여집행하고있다. 구체적으로지역국, 금융경제국, 조직및공영기관관리국, 국제교류협력국등으로구성된다. < 그림 4-2-6-1> 롬바르디아광역지방정부행정조직도 단체장 대변인실 지역국 금융경제국 조직공영기관관리국 국제교류협력국 자료 : 롬바르디아지역정부홈페이지 (www.regione.lombardia.it/cs/) - 305 -
나. 특별주 개요헌법상 5개주는역사적배경, 민족, 언어의특성등을감안하여자치권을강화한특별자치주 (Regione Autonoma) 로관리한다 ( 헌법제116조 ). 5개주는시칠리아주, 사르데냐주, 발레다오스타주, 트렌티노알토아디제주, 프리울리베네치아쥬리아주는특별한주이며, 헌법적법률에따라특별자치의형식과조건이헌법에규정되었다. 이러한 5개의특별주는보통주에비해비교적넓은권한을부여하고있다. 그러나최근의헌법개정으로보통주에종전보다큰권한을인정함으로써그차이는작아지고있다고도알려져있다. 또한특별주는일정분야에서독점적인입법권을가진다. 트렌티노알토아디제주에서는입법권이토렌트프로빈차와볼차프로빈차에부여하고있다. 특정분야에서독점적입법권을가진특별주는헌법, 국가법의일반원칙, 국제적의무, 국가와다른주의이익등법령에따라독점적입법권을가진다. 주이사회 (giunta regionale) 각특별주에서는주의회가이사를선출한다. 이사는주이사회는공동조직의일원일뿐만아니라, 독립적인직무를위임된다. 일부주헌장은주의회에대해이사회해산권한을인정 ( 프리울리베네치아쥬리아주 ), 반드시불신임투표에만의하지아니하고이사회사임 ( 사르데냐주 ), 심지어단일이사파면 ( 트렌티노알토아디제주 ) 을인정하고있다. 또한특별주에서는특별의회에서이사회에일반행정에소요권한을회부할수있으며, 그경우에는, 주이사회법령제정권이주어진다. 보통주에서이미주지사의직접선거를결정각주헌장에도그취지명기되어있다. 특별주에서도이에호응하여 5개의특별주헌장에대한개정이논의되고있다. 특별주지사의국무회의참여특별주의주지사는주관련내용이국무회의에서다뤄질경우국무회의에참여할권리를부여하고있다. 특히시칠리아주지사는내각회의에서다루어질의제에대해장관과동등한투표권을가지고있다. 의제와관련된주지사가국무회의소집되지않은경우국무회의구성에미비한것으로간주되며채택된조치는무효가된다. - 306 -
시칠리아광역지역정부이탈리아에서역사성을가진특별광역지역정부로시칠리아광역지역정부를대상으로살펴보고자한다. 시칠리아는인구약 500만명규모이며도서지역으로이루어진광역지역정부이다. < 표 4-2-6-7> 이탈리아의광역정부기능분석대상 광역지역정부 주민수 면적 ( km2 ) 기초자치단체수 시칠리아 약 500 만명 25,702.82 9프로빈차, 390코무네 출처 : 시칠리아지역정부홈페이지 (pti.regione.siciia.it/cs/) 시칠리아광역지역정부도일반광역정부와동일하게의회 (consiglio regionale), 이사회 (giunta regionale), 지사 (presidente) 등으로구성되어있다. < 그림 4-2-6-2> 시칠리아광역지방정부조직도 출처 : 시칠리아지역정부홈페이지 (pti.regione.sicilia.it/portal/) 지사를중심으로 1명의부단체장 ( 정당인 ) 과행정사무수행관련조직구성을보면 12국으로구성하여이사회의의결에따른집행을한다. 구체적으로농림수산국, 생산유통국, 문화자원국, 경제국, 에너지활용국, 가족노동사회국, 지방자치국, 건설사업국, 교육훈련국, 보건건강국, 토지환경국, 관광체육국등으로구성된다. < 표 4-2-6-8> 시칠리아광역지역정부부서별사무부서사무농림수산국 농림수산업활동대책및조정지원 어업경계조정 - 307 -
부서 생산유통국 문화자원국 사무 지역간도로계획, 교통안전 물류시설및유통망정비, 운송계획 문화예술공간조성및활성화 각종자원개발및관리 경제국 지역경제활성화지원, 경제통계조사 중소기업지원 에너지활용국 가족노동사회국 지방자치국 건설사업국 교육훈련국 보건건강국 토지환경국 관광체육국 에너지이용및관리 신재생에너지개발및지원 가족지원, 아동 여성정책, 인권정책 노동안정, 고용정책, 취업 창업지원 지역사회복지지원, 사회통계조사 자치사무, 기초자치단체간협력관리 분권사무이행, 지역행정사무 공공건설사업계획, 주택건설계획 택지개발계획 교육시설관리, 교육훈련, 지역주민의견반영 공중보건및보건의료계획 지역주민건강증진계획수립및추진 토지이용계획, 지역도시계획, 지역균형발전 환경보전및대책계획수립및추진 지역관광진흥및홍보 지역체육진흥및체육활동공간조성 출처 : 시칠리아지역정부홈페이지 (pti.regione.sicilia.it/portal/) (5) 기초정부의기능 이탈리아의기초정부로는프로빈차 (provincia) 와코무네 (comune) 가있다. 이 들이수행하고있는기능에대하여구제적으로살펴보면, 다음과같다. 가. 프로빈차프로빈차는이탈리아전역에 107개가존재한다. 프로빈차수장은지사 (presidente della provincia) 이며, 의결기관으로서의의회 (consiglio provinciale) 및집행기관으로서의프로빈차이사회 (giunta provinciale) 가설치되어있다. 이밖에각프로빈차마다국가기관으로내무부에서파견된지방장관 (prefetto) 가놓여있다. 프로빈차의재정규모를보면, 총체적으로는코무네나주보다작다. 자주폐지론이있었지만, 현재에도존재하고있다. 최근의행정개혁에서도일부사무가주에서지방으로이양되어있다. 프로빈차는그지역에서소관사무를 - 308 -
실시하는것과동시에, 지역내의코무네간의조정에관한사무도실시한다. 프로빈차에대해서도코무네와마찬가지로, 헌장에관한자치, 규범에관한자치, 조직 관리면의자치, 과세 재정적자치 가인정된다. 따라서프로빈차는독자적인헌장및조례를정할수있으며, 재정및내부조직등에대해서도자율성을가진다. 구체적으로프로빈차는다음과같은분야에서프로빈차전역에관한행정사무또는그소속코무네사이의조정등에관한행정사무를실시한다 ( 지방자치법제19조제1항 ). 환경보호및환경영향평가 방재 수자원및에너지자원의보전등 공원, 자연보호구역등자연환경과서식하는동식물의보호 수렵및낚시에관한규제 프로빈차의규모에행해지는폐기물처리, 수질오염및대기배기가스, 소음측정및규정제 감시 국가및주에서위임된공중보건및예방등의의료서비스 국가및주에서위임된학교건설및고등교육 직업교육에관한사무 통계의수집및분석, 코무네등의지방단체 25의운영에관한기술지원또한, 프로빈차는하위조직인코무네와의협력및제안에따라정해진계획에따라, 경제, 산업, 상업, 관광, 사회, 문화, 스포츠부문에서프로빈차지역에서행정사무사업의조정 추진한다 ( 지방자치법제19조제2항 ). 뿐만아니라프로빈차는주수준의행정계획수립및구현에관하여코무네와주간의조정등을실시한다 ( 지방자치법제 20 조 ). 주의경제계획, 환경계획, 기타지역계획을원활하게수행하기위해지역내의코무네의요구를청취하고정리한다. 주법률이정하는바에따라주의개발계획, 기타제반계획에참여한다. 주의개발계획의목표와전망에따라프로빈차독자적인다년계획을책정하고, 코무네간에사회경제활동의조정을실시한다. 끝으로밧사니니법에의해행정경찰, 소방및각종인허가등에관한사무가주에서프로빈차로이양됨에따라사무를수행하고있다. 이탈리아의기초정부로서피렌체의정부구성은다음과같다. 단체장과부단체장아래사무총장과일반관리자가있으며, 크게 3실 9국이있다. 각부로는영토와관련부로도시와환경, 농업, 경제개발, 국제협력등의부서있다. - 309 -
그리고공공관련부로도시계획, 자산관리, 건설, 토목공사등의부서가있 다. 관리관련부로금융서비스, 재무, 교육, 문화, 스포츠, 도서관등의부서 가있으며, 조직도는다음과같다. < 그림 4-2-6-3> 피렌체조직도 나. 코무네 개요이탈리아의코무네 (comune) 는우리나라의시군구 ( 일본의시정촌 ) 에해당하는기초자치단체를말한다. 일부코무네는중세의오랜전통을계승하고있는곳도있어, 지역공동체로서의아이덴티티가강한것으로알려져주민사이의애향심이강조될수있다. 그러나중세의코무네와현재코무네사이에는제도적연속성은없다. 또한코무네는법인격을가지며, 코무네의정체성을상징하는것으로서헌장에코무네의문장이정해져있다. 또한역사적중요성이있는역사적기념이존재하며, 코무네에대해서는내무부제안에따른대통령령을가지고 도시 (città) 라는칭호가부여된다 ( 지방자치법제18조 ). - 310 -
코무네는 지방자치법 제3조제4항에따라다음과같은자치를갖는다. 1) 헌장에관한자치 (autonomia statutaria) 2) 규범에관한자치 (autonomia normativa) 3) 조직관리면의자치 (autonomia organizzativa ed amministrativa) 4) 과세 재정적자율성 (autonomia impositiva e finanziaria) 을가진다. 헌장에관한자치 에따라법률의범위내에서코무네자신이스스로의행정조직근본규범인헌장을정할수있다. 규범에관한자치 는코무네에문의에있어주민등이따라야한다규범을코무네스스로정하고이를준수할권한을가진다는의미이다. 또한자신의조직을코무네자신이정할수있으며 ( 조직 관리면의자치 ') 법률의범위내에서독자적인과세권한등이있다 ( 과세 재정적자치 ). 이런코무네의기관으로는의회 (consiglio comunale) 이사회 (giunta comunale) 신다코 (sindaco: 단체장 ) 으로규정되어있다 ( 지방자치법제36조 ). 코무네의사무코무네의사무는원칙적으로는지역주민및지역사회에관련된행정사무중국가법또는주법률에의해다른행정주체가관할하도록지정되어있는경우를제외한모든사무를담당한다 ( 지방자치법제13조 ). 즉코무네가권능을갖는분야는법령에열거된것에한정되지않는다. 지방자치법전제13조 제1항국가의법률또는국가의법률에귀속이명확하게규정된사무를제외하고주민서비스지역사회, 지역정비및토지활용, 경제발전에관한행정사무는주로코무네에속한다. 또한, 2001년헌법개정을통해지방대도시, 주에속하는것으로되어있는것이외의모든행정사무는 보완성의원칙 (principio di sussidiarietà) 에의해코무네에속하게되었다 ( 헌법제118조 ). 또한 1999년법률제265호에의해개정된지방자치법제3조제5호또한 코무네와프로빈차는보완성의원칙에따라고유사무, 및국가법및주법률에의해주어진업무를수행한다. 라고규정하고있다. 보완성의원칙이헌법위에서도명기된것으로, 국가와국가에의한지방단체의참여및감독의여지를남기면서도더주민에게밀접한행정당국에많은행정사무가할당되어있다. 뿐만아니라코무네가주민및민간단체의자치적이고자발적인활동에대한조정에관한사무를담당하고있다고규정하고있다. 즉, 코무네가민간에 - 311 -
속하는사항을보완하는역할을가진것으로알려져있다 ( 지방자치법제3조제5항 ). 그리고밧사니니법이라할수있는 3개의법인행정개혁과관련된법인 1997년법률제59호에규정된행정사무, 지방분권에관한 1998년위임법령제112호, 1999년위임법령제443호에의해국가와주에귀속되었던많은임무가코무네의사무로속하게되었다. 구체적으로권한이이양된사무를살펴보면다음과같다. 생산활동의통제 ( 지점의설치, 산업시설의설치확대및폐쇄에관한절차, 건설허가등 ) 지역박람회 ( 참가자격의확인및참가의허용 ) 도시건축물및토지의등기 (20,000명이상의주민이사는코무네대해서는등기사무및등기사항증명서의발행 ) 공공사업 주민의안전 ( 코무네지역의긴급조치의적용, 단일코무네간의비상대응계획의준비, 초기응급조치의실시, 자원봉사소방단의조직 ) 보건위생 ( 긴급시지역의보건위생문제등에관한대응, 국가계획에참여 ) 사회복지 ( 각종서비스의공급뿐아니라연소자, 청소년, 노인, 가족, 장애인, 약물의존자, 사회복지협동조합, 공공자선구호시설, 복지자원봉사등에관한사무의전부또는일부 ) 직업교육 문화활동 ( 코무네에속하는문화재의재평가, 문화활동의촉진 ) 행정경찰 ( 지역수준에서할자전거등경기개최허가, 도검류행상자격, 대리인자격, 불꽃놀이업체자격, 일반행상자격, 사격강사자격, 아파트임대신청접수, 기타코무네의행정경찰조치전반 ) (6) 광역지역정부의재정이탈리아의주정부는주생산활동세 (IRAP, Imposta Regionale sulle Attività Produttive), 주개인소득세부가세 (Addizionale regionale all'irpef), 주자동차세 (Tasse automobilistich eregionali), 주인허가세금 (Tasse sulle concessioni regionali) 메탄국가소비세에대한주부가세 (Addizionale regionale all'imposta di consumo sul gas metano), 고형폐기물처리비용 (Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi) 자동차등록세에대한주부가세 - 312 -
(Addizionale regionale imposta sulla trascrizione al Pubblico Registro Automobilistico) 국가인허가에대한주세 (Imposta regionale sulle con cessioni statali), 주소유지기타국가자산의점유비용 (Tassa per l' occupazione di spazi ed aree pubbliche) 등이지만, 주행정사무수속비용위임사무수속비용등자주재원이된다. 1998년의주생산활동세 (IRAP, Imposta Regionale sulle Attività Produttive) 의도입은 ICIAP의폐지와함께실현한것이지만이폐지분은국가에서보전의해투자된다. 이에앞서이미 97년프로빈차와코무네에대한보조금은국가의교부금이감소 ( 전년대비마이너스 9.6%) 하는한편, 주에서그것은증가 ( 전년대비플러스 10.8 %) 하고있다. 99년제113호법에의해국가의재원이전이일부폐지되고대신하여 2000 년부터개인소득세의주부가세율이증가되었다. 또한부가가치세 (IVA) 의일부를주가얻을수있도록인정받았다. 또한 EU로부터의이전소득으로는구조기금이있고칸빠니아, 풀리아, 바실리카타칼라브리아, 시칠리아, 사르데냐, 몰리즈의 7개주가 ' 저개발지역의개발과구조조정의촉진 ' 을위한보조대상이다. 한편, 특별주의재정은일종의지방교부세에의존하고있다. 해당주영역에서국세로징수된세금의일부일정비율이특별주의재원이된다. 예를들어중앙정부는특별주영역에서국세로징수된세금에대해사르데냐에슨 70%, 발레다오스타와트렌티노알토아디제에는 90%, 시칠리아에는 100% 를특별주의자체재원으로보장한다. 이에따라이탈리아의지역광역정부인주정부별수입과지출현황을살펴보면다음과같다. 북부지역과남부지역사이의전반적인경제적인차이뿐만아니라, 북부국경에위치하는특별주와규모및수입, 지출이유사한일반주를비교할때특별주의재정수입이더높게나타나고있다. 그러나북부지역이아닌시칠리아와사르데냐의경우특별주의혜택을받고있는도서지역이지만재정수입실적은매우저조하게나타나고있다 ( 홍승현외, 2011: 21-23). - 313 -
특별법령 일반법령 구분 북부 남부 북부 중부 남부 < 표 4-2-6-9> 주별지방정부총수입 (2008 년기준 ) 지역 총수입 ( 백만 ) 인구 ( 명 ) 일인당수입 ( ) 발레다오스타 (Valle d Aosta) 2,219 127,065 17,467 2 프리울리베네치아줄리아 (Friuli Venezia Giulia) 19,229 1,230,936 15,621 7 트렌티노 (Trento) 자치프로빈차 8,331 519,800 16,028 5 ( 볼자노 ) Bolzano 자치프로빈차 8,268 498,857 16,574 4 시칠리아 (Sicilia) 43,356 5,037,799 8,606 21 사르데냐 (Sardegna) 16,849 1,671,001 10,083 15 피에몬테 (Piemonte) 67,921 4,432,571 15,323 8 롬바르디아 (Lombardia) 179,590 9,742,676 18,433 1 베네토 (Veneto) 67,307 4,885,548 13,777 11 리구리아 (Liguria) 23,612 1,615,064 14,620 9 에밀리아로마냐 (Emilia Romagna) 68,636 4,337,979 15,822 6 토스카나 (Toscana) 52,094 3,707,818 14,050 10 움브리아 (Umbria) 11,409 894,222 12,758 12 마르케 (Marche) 19,393 1,569,578 12,355 13 라치오 (Lazio) 97,445 5,626,710 17,318 3 아브루초 (Abruzzo) 14,705 1,334,675 11,017 14 몰리세 (Molise) 3,166 320,795 9,870 16 캄파니아 (Campania) 50,558 5,812,962 8,697 20 풀리아 (Puglia) 37,368 4,079,702 9,159 17 바실리카타 (Basilicata) 5,188 590,601 8,784 19 칼라브리아 (Calabria) 18,026 2,008,709 8,974 18 전체 814,668 60,045,068 13,568 자료 : 홍승현외 (2011). 이탈리아의재정제도. 한국조세연구원 순위 (7) 광역지역정부의운영과관련된법적내용이탈리아의광역지역정부는입법권을가지고있는데 2001년공화국헌법개정에따라종전에는주가입법권을갖는분야가한정열거된반면, 국가의권한에전속하는분야및국가와주의공동관리사항이명기되어, 그이외의모든분야에대한권한이주에전속되어, 그입법권한도가지게되었다. 국가와주사이의입법권의구분에관해서는헌법제117조에규정되어있다. 국가만이입법권을갖는분야 : 외교, 이민, 국방, 통화, 국고재정, 국가 프로빈차 코무네 유럽연합선거법공안, 국적, 혼인, 재판, 일반교육제도, 사회보장, 세관, 중량 음식단위, 환경, 문화유산등의분야 ( 헌법제117조제1항 ) - 314 -
국가와주의공동입법권을가지는분야 : 국제관계, 무역, 교육제도, 직업, 과학연구, 노동관계 ( 노동상의안전 ), 기술혁신의지원, 보건, 소방, 대규모도시기반정비, 사회보장, 지역차원의금융기관등의분야 ( 헌법제117조제2항 ) 기타그외의분야 : 주만이입법권을가지는분야로, 주입법권을갖는분야에대해서는원칙적으로행정권도있다. 그러나입법및각분야의각종계획등을제외한직접행정서비스는프로빈차와코무네에맡기는것이바람직하다고되어있다. 주의합병및새로운주의창설은해당지역의주정부의사전협의를조건으로헌법에의해결정된다. 프로빈차및코무네가, 몇몇주에서다른주로움직이는것은해당지역의주에대한사전협의를조건으로국법에따라진행된다. 또한하나의주내에서경계의변경및새로운프로빈차의창설은해당지역의주정부의사전협의를조건으로코무네의발의에따른국가의법률 ( 지방자치법전 ) 에의해결정된다. 또한지역의변경등에관한프로빈차의관여에대해서는구역의변경에대해정하는각주의법률에적혀있다. 한편, 헌법상 5개주는역사적배경, 민족, 언어의특성등을감안하여자치권을강화한특별자치주 (Regione Autonoma) 로관리한다 ( 헌법제116조 ). 5개주는시칠리아주, 사르데냐주, 발레다오스타주, 트렌티노알토아디제주, 프리울리베네치아쥬리아주는특별한주이며, 헌법적법률에따라특별자치의형식과조건이헌법에규정되었다. 이러한 5개의특별주는보통주에비해비교적넓은권한을부여하고있다. 그러나최근의헌법개정으로보통주에종전보다큰권한을인정함으로써그차이는작아지고있다고도알려져있다. 또한특별주는일정분야에서독점적인입법권을가진다. 트렌티노알토아디제주에서는입법권이토렌트프로빈차와볼차프로빈차에부여하고있다. 특정분야에서독점적입법권을가진특별주는헌법, 국가법의일반원칙, 국제의무, 국가와다른주의이익등법령에따라독점적입법권을가진다. (8) 광역지역정부의입법기능이탈리아의헌법규정을살펴보면, 주정부 (Region) 가사법권을제외한행정권및입법권에대하여연방국가주정부수준의자치권한을보장하고있다. 이탈리아헌법제117조에서규정하고있는범위내에서입법권한을부여받아일부사항에대해서는주정부가독립된입법권을가지고있다. 다만, 행 - 315 -
정권한등에대한법률은중앙정부에서만제정할수있고, 일부사항은중앙정부와합의하여주정부가법률을제정할수있다. 또한헌법제119조에따라모든주정부는재정자치권이부여되어있다. 하지만실제로 2009년연방주의재정법 (n.42/2009) 이제정될때까지지방정부의자치재정권은시행되지않았다. 2009년부터주정부를포함한프로빈차, 코무네에완전한세입 세출자치권과지방세도입, 징수권한이부여되었다. 그리고이탈리아헌법제121조에따르면 1. 지역정부의구성, 2. 지역정부의회, 3. 지역정부내각구성, 4. 내각의수반등에대하여권한과책임이명시되어있다. 제122조는지역정부내각및의원의구성요건, 선출요건등이나타나있으며, 제123조에서는지역정부의자체입법권한과수정정차, 기초자치단체와지역정부와의합의체가의회의주요기능에해당하며, 법령은이들합의체에의해제출되어야함을명시하고있다. 지역정부의회단독의지만으로는법령이제출될수없음을의미한다 ( 김정훈외, 2010: 147-148). (9) 광역지역정부의사법기능이탈리아의재판소는행정사건, 통상사건 ( 민사 형사 ), 회계사건, 군사사건, 조세사건등 5가지로구분된다. 법원은 3심제로구성되어민사 형사사건의경우제1심재판소는사건금액의크기나사안에따라치안판사법원에서심리하고, 제2심재판소는공소원에서, 제3심재판소는대법원에서담당하고있다. 행정사건은지역정부행정재판소와상소심으로국무원에서담당하며, 회계사건은회계감사원에서, 군사사건은군사재판소에서담당한다. 그리고행정사건의경우지역정부별상이한법률을가지고있기때문에개별지역정부법에근거하여판결되고, 기타의경우에는원칙적으로국법에따라판결된다. 한편, 별도의독립기관으로헌법재판소가존재하며임기는 9년이고 15인으로구성된다. 헌법재판관은대통령, 국회, 최고사법재판관등이각각 3분의 1 씩추천하여선임된다. 헌법재판소의주요기능은법률의위헌여부심사권, 국가와지역정부간분쟁조정, 지역정부간분쟁조정, 대통령및장관탄핵심사권등을가지고있다. (10) 광역지역정부의경찰기능공공질서및공중의안전을지키기위한치안경찰 (polizia di sicurezza) 외에, 행정경찰 (polizia amministrativa) 가놓여있으며, 행정경찰은 1998년위임법령제112호에따라국가에서주및지방단체에이양되었다. - 316 -
행정경찰은특정분야에서공공의이익을보호할목적으로설치된다. 전국경찰과지방경찰이지방경찰은특히코무네지역을그업무범위로하고도시, 농촌, 교통, 영업, 건축, 위생, 묘지, 수의사등에관한임무가있다. 그러나이러한모든것을각지방단체에서수행해야한다는것은아니다. 특히코무네에이양된행정경찰의임무로는다음과같은것이있다. 지역수준에서할자동차등의경기개최허가, 칼등의행상자격대리인자격불꽃놀이업체자격일반행상자격사격강사자격인증, 아파트임대신청접수, 기타코무네에걸리는행정경찰조치전반이포함된다. 이에따라국가경찰외에모든자치단체가자치경찰권을보유하며자치경찰은주 도 시별로각사무를구분하고있는, 국가경찰과자치경찰의이원적구조를가지고있다. 자치경찰공무원은사법경찰의지위를가지며자치경찰의각책임자는사법경찰관리자의지위를가진다. 구체적으로정부별경찰기능을살펴보면다음과같다. 먼저, 국가경찰은내무부소속의국가경찰, 국방부소속의군인경찰, 재무부소속의재무경찰로구성되어있다. 중앙에내무부소속의경찰총국, 지방조직으로각도에도지사소속하에경찰본부및산하조직인경찰서가있다. 그다음자치경찰로는광역과기초를포함한모든자치단체는관할지역마다자체경찰력을보유하여모두자치경찰을보유하고있다. 첫째, 주자치경찰 (Polizia Regione) 은지방정부의업무가긴급한상황에효과적으로대처할필요가있다는새로운시대적요구에의해설치되었다. 최소 7명이상의경찰관을보유한주는자체경찰조직을보유할수있다. 주법령의집행및보호, 비상사태나재해에따른구호업무, 기타사법 교통 행정경찰등지역경찰업무중심으로처리된다. 둘째, 프로빈차자치경찰 (Polizia Provinciale) 은관할내의대기, 동물, 삼림, 하천, 호수등환경보호에관한조직적조정의필요성으로인해기존경비조직을재구성하여자치경찰을조직하였다. 이외에도도로법의개정으로도관할고소도로순찰업무가도자치경찰로이관되었고, 관광객보호, 관할구역범죄예방및운전학원관리등의업무를수행한다. 셋째, 코무네자치경찰 (Polizia Municipale, Vigili Urbani) 은지역주민의수, 유동인구의수, 지역의특성등을고려하여경찰관의수를결정하고인구밀집도및지역형태등을고려하여조직의형태를구성한다. 기본적으로경찰책임자와운용관리와지원부서로구성된경찰본부와지구대로구성되어시법령의준수여부감시, 행정법규집행및위반사범단속, 교통소통관리, 공 - 317 -
공질서유지, 방범순찰, 공공시설보호및관리, 자연재해 재난대응, 개인의사고에대한구호조치, 사법경찰보조기능을담당한다. 또한이러한자치경찰은국가경찰인지방경찰본부장의요청이있을경우그의지휘하에서공공질서와안전유지업무에협조하여야한다. (11) 기타단체 ( 특별행정기관 ) 지방자치법전에서는지방단체로서코무네, 프로빈차, 대도시, 산악부공동체, 도서지역공동체, 코무네공동체가열거되어있다 ( 지방자치법제2조 ). 따라서코무네와프로빈차외의지역단체에대해살펴보면다음과같다. 가. 대도시 (città metropolitana) 개요대도시 (città metropolitana) 는지방자치법전뿐만아니라, 헌법에서도지방단체로인정받고있다. 그러나현재까지설치되어있지않다. 대도시는프로빈차의사무이외에코무네사무중대도시행정에관련된내용을관장한다. 대도시는토리노, 밀라노, 베니스, 제노바, 볼로냐, 피렌체, 로마, 발리, 나폴리와같은대도시의중심도시 (comune capoluogo) 와주변코무네사이에서형성된다 ( 지방자치법제 23 조 ). 참여하는주변코무네는중심도시에연접하고중심도시와행정서비스, 경제, 사회, 환경, 문화등으로밀접한관계에있는코무네가된다. 중심도시의신다코 ( 단체장 ) 및해당지역의지사는관계지방단체의발의에따라그대표자회의를소집한다. 구역대도시는프로빈차로서의기능을가지고있기때문에대도시지역이프로빈차의그것과일치하지않는경우대도시지역을포함한프로빈차의지역에서대도시지역의소멸, 프로빈차의지역이새롭게결정된다. 대도시설치후주는관련지역단체의동의하에대도시에포함된코무네의행정구역을검토할수있다 ( 지방자치법제 25 조 ). 사무대도시는프로빈차와동일한권한을부여한다 ( 지방자치법제 22 조제 2 항 ). 일반적으로코무네의권한내에있는사무중효율성 경제성의관점에서광역적으로해야한다는사무내용은대도시설치시그코무네사무에관 - 318 -
한대도시에서의처리에대하여국가가정할수있다. 대도시의주요권한은 ⅰ) 지역계획 (pianificazione territoriale) 수립, ⅱ) 코무네간교통계획수립, ⅲ) 환경보전및대기오염등모니터링, ⅳ) 지반보전, ⅴ) 상하수도, ⅵ) 폐기물처리, ⅶ) 대규모상업 유통을위한서비스, ⅷ) 문화활동등이다. 대도시권 (aree metropolitane) 대도시권은인구가집중하는대도시지역의행정문제를처리하기위해만들어진제도이다 ( 지방자치법제22조 ). 이제도는광역행정구역지정에관한제도이며, 그자체는지방단체가아니다. 대도시는토리노, 밀라노, 베니스, 제노바, 볼로냐, 피렌체, 로마, 발리, 나폴리및그도시와경제활동, 행정서비스, 문화및지역특성에밀접한관계에있는코무네의해형성된지역이다. 대도시지역이대도시지역과일치여부에대해서는대도시의설치에대한자세한규칙이존재하지않기때문에미정이다. 관련코무네의제안에따라, 국가는이제안에서 180일이내에대도시의구획을정한다. 정해진기한까지국가가결정하지아니하는때에는정부는통일회의 (conferenza unifita) 의의견을들은후다른기간을정하여주에결정을하도록지시한다 나. 산간지역산지공동체 (comunità montane) 산지공동체는그전부또는일부가산악지대에위치한코무네의광역행정조직이며, 무네간사무의공동처리를목적으로한다. 그러나코무네공동체와달리국가및주법률에의해산지공동체의고유사무로한것및국가등으로부터위임된사무도실시한다. 산지공동체의설치는주가자체규정에따라산악지역의활용및커무네간의사무를공동처리한다는점에서적절한지역을확정하고주지사에의해결정된다 ( 지방자치법제 27 조 3 항 ). 참여한코무네는산악지역이일정비율이상이어야한다. 또한인구 4 만명이상의코무네와프로빈차청 ( 즉의회 ) 이존재하는코무네도참여가금지된조직에불균형을초래하는것을방지구조로되어있다. 산지공동체에대해, 주법률은지역확정이외에 ⅰ) 규약을비준하는절차, ⅱ) 협의절차, ⅲ) 지역별장기계획및연간계획, ⅳ) 산지공동체간의국가및유럽연합의보조금배분기준, ⅴ) 산지공동체와지역내에서권한을갖는다른단체와의관계등을규정하고있다. - 319 -
조직산지공동체는대표기관과집행기관이있다. 산지공동체의대표자는의장이며, 산지공동체를구성하는코무네의신다코 ( 단체장 ) 한사람이맡는다. 산지공동체의대표기관은구성코무네의회에서임명된의원으로구성된다. 또한그집행구성코무네의신다코 ( 단체장 ), 이사등으로구성된다. 대표기관은산지공동체의운영방침, 예산 결산등주요사항을결정하고그에기초하여집행기관이구체적인활동을진행한다. 산지공동체의기관은단일코무네의구성기관을정하는규정 ( 지방자치법제 37 조및제 47 조 ) 에의거하여구성원수에대해서도단일코무네에서같은규모의인구를갖는것에적용되는정수가적용된다. 사무산지공동체는산악지역의진흥을목적으로하지만, 그활동에임하여, 중장기경제사회개발계획 을채택한다. 이것은대상지역의현황을고려하여경제, 생산, 사회각부문의구체적인개발가능성 ( 투자의종류와장소, 경비관련업체에장려금등 ) 을예측행정사무의방침을정한것이다. 산지공동체는코무네사무의공동처리법률에의해직접부여된사무 ( 고유사무 ) 및지방단체에서위탁된사무 ( 수탁사무 ) 를실시한다. 코무네사무의공동처리국가법및주법률에따라코무네의고유사무중코무네가합동으로실시해야할사무의전부가산지공동체에부여될수있다 ( 지방자치법제28조제1항 ). 특히중요한것에대해서는아래의사무를들수있다 (1994년법률제97호제11조 ). - 지역의대중교통특히초중고교생등의스쿨버스의확보 - 코무네경찰 - 산지공동체의지역에서계속거주하는것을장려하기위해주민의요구에따른노인서비스및청년직업교육에관한사업코무네의사무중산악부공동체가행할수사업으로는 ⅰ) 지방규모의박람회개최허가, ⅱ) 부동산등기대장의저장 업데이트, ⅲ) 소방부문비상대응, ⅳ) 교육서비스의일부등을들수있다. 산지공동체의고유한사무 : 국가및지방등으로직접산지공동체에부여된사무를실시한다 ( 지방자치법제28조제2항 ). 국가의법률에의해부여된사무중상하수도및폐기물관리가특히중요하다. - 320 -
수탁사무 : 산지공동체는무네현주가위탁하는사무의전부를담당할 수있다 ( 지방자치법제 28 조 ). 주가위탁할사무중중요한것은삼림의 운영관리에관한것이다. 재원산지공동체는고유의부과금수단을가지지않고, 국가및다른지방단체등의보조금및예탁대출공고 (cassa depositi e prestiti) 에서대출을활동재원으로한다. 국고이전수입 : 산지공동체에대해서는주로다음의자금을국가에서직접또는간접적으로배분된다. - 보통교부금 (fondo ordinario): 일반적으로인구를기준으로 75 %, 지역면적을기준으로 25 % 가산지공동체에분배된다. - 국가투자보통교부금 (fondo nazionale ordinario per gli investimenti): 재정법에의해설정된자금으로국가에서국가에배분된각주가산지공동체에분배한다. - 개발투자교부금 (fondo per lo sviluppo degli investimenti): 산지공동체에의한개발투자에배분되는차입금의상환조건에따라매년배분된다. 자금차입 : 산지공동체는예탁대출공사에서차입을할수있으며, 이차입금은산악지대의토지구입및조림, 기타법령에정하는투자에충당된다. 다. 도서지역 : 도서지역공동체 (comunità isolane) 규모가작은섬의개발촉진및관련지역의활성화를목적으로하고코무네의광역행정조직을설치할수있다. 지방자치법전은이를지방단체라고하여도서지역공동체규정하고있다 ( 지방자치법제29조 ). 도서지역공동체는산지공동체에관한규정에따라운영된다. 라. 코무네공동체 (unione di comuni) 개요코무네공동체는코무네의광역행정조직이다. 코무네공동체는단독으로또는여러사무를처리하기위해원칙적으로인접한 2개이상의코무네의해구성된지방단체이다 ( 지방자치법제32조 ). 2003년 5월현재코무네공동체는 - 321 -
205개가존재하고, 약 900개의코무네가가입하고있다. 또한 1999년에는 16개코무네공동체밖에존재하지않았다. 코무네공동체의제도발족당시는 10년이내에코무네공동체지역에서코무네의합병이되지않는경우코무네공동체는해체해야만했다. 1999년법률제265호에따라 10년후합병의무등의제한이없어때문에최근에는코무네공동체의수는증가하고있다. 조직코무네공동체는단독으로또는여러사무의공동처리를위해원칙적으로인구 5,000명미만의같은프로빈차에있는 2 개이상의코무네에의해설립된다. 코무네공동체의설립시그규약이정해져조직, 공동처리하는사무등이결정된다. 코무네공동체의기관은코무네관한규정에준하여선정된의회, 이사회및의장 (presidente) 이다. 구성은코무네의신다코중에서의장을선출하고다른기관구성은코무네이사및의회의원에서선출된다. 또한, 선출에있어서는소수의대표도포함하도록배려되어있다. 코무네공동체의소득구성, 코무네의부담금외에각종사무에관련된수수료등이있다. 사무이탈리아전국코무네협회 (ANCI) 의자료에따르면코무네공동체는 53개의사무를할수있다고되어주요한사무는다음과같다. 코무네는무네공동체에서할사무를그중에서선택한다. 행정서비스제공 : 코무네경찰, 도서관, 묘지, 스쿨버스, 대중교통, 교육, 부동산등기대장경제발전정책, 통계, 도로의유지관리, 상하수도등 회원코무네의일반관리사무의공동처리 : 서기의공동설치가맹코무네의직원인사, 회원코무네의회계처리등 4) 이탈리아의시사점 (1) 자치권의보장 : 3층제이탈리아의지방자치제도는주, 프로빈차, 코무네의 3층제의구조를취하고있다. 3층제를취하고있는프랑스와는달리이탈리아는지방자치법전에서말하는지방단체가아닌특정분야에서입법권 ( 주법률의제정 ) 을가지고 - 322 -
있다. 한편, 주선거제도, 국가회계제도등에대한기본적인사항은국가의법률에의해정해져있으며, 독일과같이연방제를구성하는단위가아니다. 이탈리아지방제도를살펴보면, 지방단체에관하여는그기관의주요업무, 선거, 재정, 회계에관한규정은대부분국가가정한지방자치법전에기재되어있다. 한편, 주에관해서는헌법에그조직의기본원칙이정해져선거, 회계등의개별분야에대한국가의법률이정한원칙에따라각국가가정한국가법률로정해져있다. < 표 4-2-6-10> 지방제도의근거법령 ( 일부 ) 구분주지방단체 기본조직 공화국헌법 선거제도 1995년법률제 43호 회계제도권한, 사무배분공무원제도 2000년위임입법령제76호 지방자치법전 (1990년법률제142호 ) 1997년법률제59호 2001년위임입법령제165호 기초자치단체인코무네는약 8,100개가존재하고거의스페인과비슷한수이며, 유럽연합국가내에서도많은부류에속한다. 평균인구규모는 7,000 명이며, 일본과비교하면소규모이다. 종전에는코무네의합병을장려하는정책이진행되고있었지만, 현재는코무네합병제도를두면서도코무네공동체등의광역행정조직에의해행정사무를처리할수많은작은코무네사이에설치되어있다. (2) 국가의지도 감독이탈리아에서는국가및지방단체에대한국가의감독이존재하지만, 2001년의헌법개정을비롯한제도개혁을통해참여방법이간접적으로되어있다 ( 주법률에대한헌법재판소의국가에서의문의제출등 ). 그러나현재에도내무부에의한지방단체장의해임권한이존재하는등지방장관을비롯한국가기관에의한지방단체의활동에대한지속적인감독이존재한다. - 323 -
(3) 훔룰에근거한정부별사무분담헌법에사무배분에대해서는 " 보완성의원칙 ' 을따르도록명시되어행정사무를기초자치단체에의해수행하는것이원칙으로되어있다. 또한 1997 년밧사니니법에따라행정권한의재분배 ( 국가에서지방으로의권한이양 ) 가행해져행정사무의코무네, 프로빈차, 주역할이증대했다. 또한지방자치법전에서는지방단체가행사할수있는권한은포괄적으로정해져있다. 이것은프랑스나일본의규정방법에가까운한정열거방식의영국과는다르다. 또한 2001 년의헌법개정에따라종래는국가에권한이주어진분야가한정열거되어있었던것에대해서국가가권한을갖는분야가한정열거된국가와주가공동관리하는분야가명시됨과동시에, 그이외의분야에관한입법권은주에속하게되었다. (4) 지방정부의과세자주권과재정책임성영국이나스웨덴등과달리이탈리아에서는직접세, 간접세도다양한지방세목이존재한다. 그러나 2001년헌법개정후에도조세제도에관한것은국가의권한으로되어있으며, 주및지방단체는국가의법률의범위내에서지방세를부과하고있다. 2000년에는국가와지방단체를합친지방재정전체에서본세입에서차지하는세수비중은 30% 를넘는정도이다. 1990년이후코무네에코무네재산세가도입, 주에서주생산활동세 (IRAP) 가도입되는등국가및지방단체의세입에서세수가차지하는비중이증가하고있다. 1997년의세제개혁을통해국가및지방단체모두에서국세인소득세에대한부가세를부과할인정받게되었다. (5) 재정조정헌법제119조에서국가가특정코무네, 프로빈차, 대도시및주에경제발전과사회의융합 통합을위한경제적 사회적불균형을제거등을위해교부금을교부하는것이인정되고있다. 또한지방자치통일법전제 149 조에서국가이전교부금 (trasferimenti erariali) 은인구, 면적, 사회경제적상황을고려한기준등에따라배분된다고되어있다. 또한국가는예외적인상황에대처하기위해특별교부금 (contributi specifici) 을부여할수있다. - 324 -
(6) 지방정부의기관구성자율성주및지방단체중에서도대표자인단체장 ( 주지사, 프로빈차지사, 신다코 ), 의결기관인의회 ( 주의회, 프로빈차의회, 코무네의회 ), 및집행기관인이사회 ( 주이사회, 프로빈차이사회, 코무네이사회 ) 가존재한다. 단체장 ( 지사 ) 와이사회의관계는의원내각제의총리와내각의관계에근사하고있다. 또한, 대부분의경우의회의수장이별도로존재하지만, 기본적으로의회의소집등의회운영에관련된임무를지지행정집행자체에대한직접적인권한은가지지않는다. (7) 시사점이탈리아의지방자치제도는 3층제의지방제도와북부의일부주에서발견된연방제를요구하는움직임, 또한소규모기초자치단체등이탈리아의지방제도는언뜻보면우리나라와크게다르게보인다. 그러나이탈리아의지방제도는다양한지방세목, 지방단체의일반적인권한부여, 다양한광역행정조직등우리나라와비슷한점도많다. 현재이탈리아의지방제도는나폴레옹에의하여이탈리아지배의시대에전국적으로통일하고정해진제도에서유래한다. 그프랑스의제도는메이지시대에일본에서형성된지방제도의모델이었다. 이러한역사적배경때문에양자제도는원래같은제도를모델로형성되고, 또한다른과정을거쳐현재에이르고있다. 현재에도쌍방의제도에는어떤유사점이존재하며그변천과정비교도흥미로운것이다. 특히최근에는지속적으로진행되어온이탈리아의지방분권개혁과정은우리나라에있어서주목할만한것이다. 첫째, 이탈리아의경우헌법에근거한보충성의원리를통해명시적으로지방자치를보장하고있다. 둘째, 지역정부의자치권을보장하면서지방자치권한을확대하였다. 예를들어이탈리아의경우지역정부-광역지방정부-기초지방정부의 3계층지방자치단체를가지고있으며, 지역정부는법률제정권을가지고있다. 또한각지역정부로하여금지역마다다른행정수요에대응할수있도록자율적인통치형태와기본조직및운영의원칙들을지역정부주민들의자율적인의사결정에따라서정해지는자치입법권을행사하고있다. 이러한지역정부의자치권의확대로획일적인형태의지방정부 ( 광역, 기초 ) 모델을버리고다양한행정조직의자율성과기관운영의자율권을가지고있다. 셋째, 중앙집권국가에서분권국가로전 - 325 -
환을하였지만, 국가의지방통제수단을인정하고있다. 넷째, 이와같이지난몇년사이에밧사니니법에의한지방에사무의이양, 보완성의원칙의헌법에도입, 또한주생산활동세등의도입을비롯한지방세개혁의주및지방단체의자주재원의안정화등의개혁이쌓여왔다. 급속이라고도할속도로개혁이이루어지고있으며, 지금도지방분권개혁의도상에있는이탈리아동향뿐만아니라지방분권강화의변혁기에있는우리나라에도도움이될수있는여러가지방법을포함하는것으로보인다. 7. 일본 1) 국가의행정체계 (1) 국가-광역정부-기초정부의기본적관계일본의중앙과지방간의관계는국가전체의통치시스템의하나로자리잡고있으며, 중앙행정과지방행정이전체적으로상호의존 상호보완관계에있는 융합형 시스템을채택하고있다. 이융합형행정시스템하에서일본의지방자치에는더욱강력한중앙집권적인요소가남아있다는점에서, 중앙과지방의역할을재검토하여지방자치단체의자주성및자립성을높이는것이중요한과제이다. 지방자치법에는기본적으로, 지방자치단체로서도도부현 ( 都道府縣 ) 및시정촌 ( 市町村 ) 의 2가지가규정되어있으며, 일본의지방자치제도는광역단위인도도부현과기초단위인시정촌의 2 계층제를채택하고있다. 일반적으로연방제국가에서는연방-주-광역지방자치단위-기초지방자치단위라고하는 4계층의패턴이표준적이며, 단일국가의경우에는국가-광역지방자치단위- 기초지방자치단위의 3 계층의패턴이표준적이다. 일본의경우는단일국가의표준적인패턴과일치한다. 도도부현의수는 47개로, 1888년에근대적인자치제도가도입되었을때부터이어져오고있다. 도도부현의구역은 8세기의고대율령제하에마련된지방행정단위를기초로하였고, 1603 년에생긴에도시대의각번 ( 藩 ) 의구역을기본으로한것이며, 역사적으로형성된일본인의의식과합치한다는점에서안정적이다. 또한최근에는시정촌의합병이계속이루어짐에따라, 도도부현을폐지하고전국에서 10 개정도의도주제 ( 道州制 ) 를도입하자는논의에대해갑론을박이벌어지고있다. - 326 -
시정촌의수는 1888년에근대적인자치제도를도입한이래계속감소하고있다. 먼저, 1889 년의시제, 정촌제의시행에앞서시정촌이합병되어, 당시 7만남짓이었던시정촌을약 1만5천개로재편했다 ( 메이지대합병 ). 이어서제 2차세계대전후, 1953년부터 1961년에걸쳐정촌합병촉진법등에기초하여시정촌합병이진행되어, 약 1만개였던시정촌수가이기간동안에약 3분의 1로감소했다 ( 쇼와대합병 ). 그결과, 시정촌의행정력과재정력이확충되고지방자치가진전되었으며, 특히그후고도의경제성장에따라도시화에대응하는데도움이되었다. 최근에는지방분권의추진과어려운지방재정등을배경으로 1999년부터이른바 헤이세이대합병 추진으로, 1999년 4월 1일시점에 3,229개였던시정촌이 2014년 10월 1일현재 1,718개로감소했다. 일본의시정촌은새로운지방자치제도의도입과지방분권의진전에따른사무권한의확대, 혹은사회경제의발전에따른사무의고도화 복잡화에대응할수있는행정 재정능력을획득하기위해끊임없이그규모를확대해온것이다. 또한일본의경우지방분권개혁에따라중앙정부와지방자치단체의관계를종래의상하 주종의관계에서대등 협력의관계로전환하기위해 1999 년 7월에제정된지방분권일괄법에의해지방자치법이나기타관계법률의개정이이루어졌다. 따라서현재일본의중앙과지방간관계에서지방자치단체는민주적인통치의주체이며, 일반적인권한을가지는종합행정의주체라고할수있다. 도도부현및시정촌은단순히국가의행정구역으로서정해져있는것이아니며, 중앙정부의파견기관도아니다. 그지역을기초로그지역에살고있는주민을구성원으로하여그지역내에서의행정을담당하는기능을가진, 중앙정부와독립된법인격을가진존재이다. 또한도도부현이나시정촌은지역주민에의해민주적으로선출된대표가그권한을행사하는통치주체이기도하다. 그리고일본의지방자치제도는지방자치단체의권능에대해제한적열거주의를채택하지않고포괄적수권주의를채택하고있다. 즉, 지방자치법에서 보통지방공공단체는 ~ 지역에서사무를처리한다. 고규정하고, 법률상 보통지방자치단체 라고불리는도도부현및시정촌에대해모두포괄적인권능 ( 일반적권한 ) 을부여하고있다. 개별법률에의해수권된권한에더해이일반적인권한을활용하면서도도부현및시정촌은지역에서의종합행정주체로서지역사회의주민을위해필요한여러가지활동을하고있다. - 327 -
이에따라일본의지방자치단체는보통지방공공단체와특별지방공공단체의 2종류로나뉘어져있다. 보통지방공공단체는한국의광역시도에해당하는 47개도도부현 ( 都道府縣 ) 과한국의시군구기초단체에해당하는 1,727개의시정촌 ( 市町村 ) 으로구성되어있다. 특별지방공공단체는도쿄도 ( 東京都 ) 내의 23 개특별구 ( 特別區 ), 지방공공단체조합, 재산구 ( 財産區 ), 지방개발사업단등 4 종류가있다. < 표 4-2-7-1> 일본의지방공공단체 보통지방 공공단체 구분 47개도도부현 ( 都道府縣 ) (1 都 1 道 2 府 43 縣 ) 1,727개시정촌 ( 市町村 ) (786 市 757 町 184 村 ) 비고도쿄도 ( 東京都 ), 홋카이도 ( 北海道 ), 오사카부 ( 大阪府 ), 교토부 ( 京都府 ), 43현 ( 縣 ) 786시 ( 市 ) 는지정도시 ( 指定都市 ; 인구 50만이상 ), 중핵시 ( 中核市 ; 30만이상 ), 특별시 ( 特例市 ; 20만이상 ) 등으로구분 23 개특별구 ( 特別區 ) 도쿄도 ( 東京都 ) 내소재 지방공공단체조합 특별지방 공공단체 재산구 ( 財産區 ) 지방개발사업단 시정촌 ( 市町村 ) 또는특별구 ( 特別區 ) 의재산을소유하거나공공시설설치시그재산이나시설을관리하는행정단위특정지역의종합개발을위해복수의자치단체가참여하는사업단 (2) 광역지역정부의종류일본에서보통지방공공단체는그조직, 사무, 권한과기능등이일반적인성격을가지며그존재가보편적이기때문에, 전형적인지방자치단체라고할수있다는점에서이같은이름으로불린다. 헌법상지방자치의보장대상이되는지방자치단체이며, 도도부현과시정촌이여기에해당한다. 현행지방자치제도상, 일본전역은모두도도부현으로나뉘며, 그리고각도도부현은모두시정촌으로나뉘는이중구조로되어있다. 그리고시의경우에는일반시외에보다큰권한을가지는정령지정도시, 중핵시및특례시가존재한다. 이중도도부현은시정촌을포괄하는광역지방자치단체이며, 현재전국에 47 개가있다. 도 ( 都 ) 는도쿄도하나이다. 도쿄도는일본의수도 - 328 -
이며, 특별구제도등도 ( 道 ), 부 ( 府 ), 현 ( 縣 ) 과는다른제도를가진다. 도 ( 道 ) 도홋카이도뿐이며, 부 ( 府 ) 는교토부와오사카부로 2 개가있다. 그밖에는모두현 ( 縣 ) 이다. 도 ( 道 ), 부 ( 府 ), 현 ( 縣 ) 과같이그명칭이다른것은역사적인연혁에따른것이지도부현사이에제도적인차이는없다. < 그림 4-2-7-1> 도도부현, 도도부현청소재지, 도도부현별기초자치단체수 (2014 년 ) - 329 -
(3) 중앙정부-광역정부-기초지방정부의기능비교분석일본의경우, 중앙정부와광역, 기초지방정부의기능부담을살펴보면, 사무배분에있어서가능한것은먼저시정촌에, 다음으로도도부현에, 그리고지방자치단체가할수없는일을마지막으로중앙정부에배분한다고하는것이다. 이는 보충성의원리 와같은견해라고할수있다. < 표 4-2-7-2> 일본의정부간사무배분 중앙도도부현시정촌 외교방위안전 외교, 방위, 특정경찰, 방재 경찰, 방재 소방, 방재 국토토지이용 지정외 1 급하천, 국립공원, 특정도시계획, 일정농지전용허가, 특정보안림지정 지정구간 1 급하천,2 급하천, 특정도시계획사업및도시계획구역지정, 국정공원, 현립자연공원, 농지전용허가, 보안림지정 도시계획사업시행, 준용하천 교통 SOC 철도버스사업허가, 고속도로, 지정국도, 특정도시공원 자동차운전면허, 국도, 현도, 공영주택, 도시공원, 유역하수도, 항만관리, 특정어항관리 시정촌도, 공영주택, 하수도, 도시공원, 항만관리, 어항관리 경제활동노동 통화, 금융업등록면허, 직업소개, 특정노동쟁의조정, 부당노동행위재심사, 특정건설업허가, 특정중소기업지원 특정금융업등록, 특정직업소개, 직업훈련, 노동쟁의조정, 부당노동행위심사, 건설업허가, 중소기업지원 특정직업소개 보건복지환경 연금, 의사면허, 의약품제조승인, 이용사미용사면허 생활보호 ( 정촌 ), 보건소, 아동상담소, 신체장해자수첩교부, 세탁소면허, 마약취급자면허, 병원개설허가 생활보호 ( 시 ), 보육소, 장애자원호, 국민건강보험, 개호보험, 상수도, 쓰레기정화처리, 특정보건소 교육문화스포츠 대학, 대학사학조성, 교과서검정, 교과서무상급여 고등학교, 특수교육, 초등중학교사급여인사, 유초중고사학조성, 특정공립대학 초등중학교, 유치원, 특정공립대학 자료 : 제 28 차지방제도조사회답신, 2006.2 그러나실제의중앙정부, 도도부현및시정촌사이의사무배분에있어서 는, 사무분야마다각단계에배분되어완결되는것이아니라, 같은분야의 - 330 -
사무가각단계에서기능적으로분담되어있는경우가많다. 일본의지방자치제도는사무배분에대해서는 분리형 이아니라 융합형 이다. 또한도도부현과시정촌은서로독립된지방자치단체이며, 둘사이에제도상의상하관계는없다. 그러나도도부현은시정촌을포괄하는광역지방자치단체이며, 한편으로시정촌은주민의생활과밀접하게관계된기초지방자치단체라는성격때문에처리하는사무에차이가있다. 또한도도부현이광역적인입장에서다양한분야에서시정촌에대해지도나조언, 나아가인허가등의사무를행하는경우가있다. 또한도도부현이나시정촌은중앙정부가담당하는외교, 방위, 통화및사법등의사무를제외하고국가의모든기능을담당하고있다고볼수있다. 2) 광역지역정부의상세분석 (1) 국가-광역정부-기초정부의기능일본은의원내각제국가이며 14개중앙성청에 25명의차관을두고있는데정치적임용직으로정책결정에참여도가낮은편이다. 일본은 1999년 7월에제정된 지방분권추진을위한관계법률의정비등에관한법률 ( 지방분권일괄법 ) 에의해지방자치법의대개정이이루어져중앙정부와지방자치단체의역할이명확하게분담되었다. 개정된이법에의해지방자치단체는지역에서의행정을자주적 종합적으로실시하는역할을넓게담당하게되었다. 한편, 중앙정부는 1 국제사회에서의국가존립에관계되는사무 2 전국적으로통일하여정하는것이바람직한국민의제활동에관한사무 3 전국적인규모또는시점에서실시해야할시책 사업의실시등을하도록되었다. < 표 4-2-7-3> 일본중앙정부의기능 부처 내각관방 내각법제국 국가안전보장회의 기능 정보통신기술종합전략, 정보조사, 총리보좌, 행정개혁추진, 지적재산전략, 항만공항위기관리, 종합해양정책, 납치문제대책, 우정민영화추진, 사회보장개혁담당, 원전사고경제피해대응, 각의에제안된법률안및시행령등의입안 심사및검토, 국제법조사, 국방기본방향, 방위계획, 방위계획관련산업등의조정계획, 무력공격사태대처, 국가안전보장관련외교정책및방위정책 - 331 -
인사원국가공무원의인사관리 ( 급여, 복무, 복지, 채용, 연수, 징계등 ) 내각주요정책관련사무, 왕실관련사무, 양성평등촉진, 오키나와진흥개발, 북방영토문제, 재해국민보호, 안전및치안, 소비자시책, 내각부경제재정자문회의, 중앙방재회의, 우주정책위원회, 아동육아본부, 금융위기대책, 자살종합대책, 국제평화협력본부, 저출산고령화대책회의부흥청동일본대지진 (2011.3.11.) 복구및지원 ( 기한 2021.3.31. 폐지예정 ) 총무성 법무성 외무성 재무성 문부과학성 후생노동성 농림수산성 경제산업성 행정조직, 공무원제도, 지방행재정, 선거, 소방방재, 정보통신, 우정사업, 통계, 정부정책평가, 독립행정법인, 공유지확대추진, 시정촌통합, 주민기본대장, 지방공무원제도, 각종선거, 일본방송협회, 공해조사, 정치자금적정화, 지방채관리, 지방공기업, 지방재정및지방세, 지방교부세, 기본 6 법의유지및정비, 국민권익보호, 출입국관리, 사법제도, 행정소송, 교정, 검찰, 인권사무 외교정책, 외교사절, 통상항해, 외국정부교섭, 재외국민보호및문화홍보, 국제연합관련사무, 국제정체정보조사, 여권및해외이주 국세업무, 국고관리, 예산결산, 조세제도, 주세, 관세업무, 통관업, 국고관리, 국채업무, 일본은행권, 금융기관관리, 재정투융자, 담배및소금, 지진재보험교육개혁, 생애학습. 지방교육관련직원인사, 초중등교육, 교과서검정, 대학및고등전문학교, 대학설치, 대학입시, 국립대학, 사회교육, 통신및시청각교육, 일본어교육, 청소년건전육성, 기술자및연구자육성, 과학기술지식보급, 기초연구, 이화학연구, 우주개발및이용, 원자력연구개발, 스포츠진흥, 문화예술지원, 종교법인지원, 유네스코활동, 문화재의보전및이용사회보장정책, 저출산고령화사회대응, 질병예방및치료연구, 노동3 권보장, 인구정책, 의료보급지도및감독, 의사및치과의사, 수도, 한센병진료소, 마약단속, 독극물단속, 공중위생증진, 산업안전, 정부수행직업소개및지도, 고용보험, 산재보험, 공공직업훈련, 여성노동문제, 아동복지증진, 사회복지사업개선, 생활보호, 소비생활협동조합, 국민생활보호, 노인복지, 장애인복지, 개호보험, 의료보험, 연금보험, 인구동태통계및월별근로통계조사, 상이군인및전몰자유족보호식량안정공급, 농림수산업협동조합, 음식료품및유지, 도매시장감독, 농림수산물수출입및관세, 농축산물, 농림수산물식품안전, 가축개량, 농지개량, 수의사, 경마감독및조성, 농림수산업기술개발, 수입사료유통, 국토녹화, 국유림관리, 수산자원보존관리, 원양어업, 어선건조및등록조사, 어항관리경제구조개혁, 산업구조개선, 산업입지, 통상정책, 공업표준정비, 산업공해방지, 광공업의진흥및수출입, 광공업기술개발, 생산및유통, 철도산업, 화학물질관리, 우주개발관련대규모기술개발, 디자인관련지도및장려, 상품시장거래및투자감독, 정보통신및정보처리고도화, 광물및에너지종합정책, 신에너지정책, 석유 가스 석탄등생산안정및효율적공급, 에너지원자력대책, 전기가스열에너지공급, 변리사, 중소기업육성지원 - 332 -
국토교통성환경성방위성회계검사원 국토계획, 사회자본정비, 교통망정비및계획, 토지이용, 택지공급, 화물유통, 석유파이프라인사업, 여행및관광, 호텔및여관등록, 대도시권개발, 홋카이도종합개발계획, 지가공시및대책, 호우및폭설방제, 재해지역집단이주, 도시계획, 시가지정비, 옥외광고물, 수자원시설, 공유수면매립및간척, 운하및사방, 토사및붕괴방지, 도로및해안관리, 주택공급, 주택금융지원, 도로운송, 터미널, 자동차등록및정비, 수상운송, 항만운송및관리, 선박등록및안전, 선박사고, 항공운송및관리, 공항시설, 교통안전기본계획, 기상예보및경보, 해상보안 환경종합정책, 환경영향평가, 폐기물처리및재생, 환경보전, 지구온난화대책, 국제환경연계, 수질환경및대기환경대책, 자연환경계획, 야생생물보호, 국립공원관리, 공해건강피해보상, 환경조사연구, 원자력규제 방위및경비, 육해공자위대관리, 장비연구개발, 방위시설주변환경정비, 주일미군협정지원, 군인연금, 자위대교육훈련및연구개발 국가수입지출결산관련회계검사, 회계경리감독, 결산확인 < 표 4-2-7-4> 일본의국가 - 광역정부 - 기초정부사무배분 중앙정부 외교, 방위, 특정경찰, 방재, 지정외 1 급하천, 국립공원, 특정도시계획, 일정농지전용허가, 특정보안림지정, 철도버스사업허가, 고속도로, 지정국도, 특정도시공원, 통화, 금융업등록면허, 직업소개, 특정노동쟁의조정, 부당노동행위재심사, 특정건설업허가, 특정중소기업지원, 연금, 의사면허, 의약품제조승인, 이용사미용사면허, 대학, 대학사학조성, 교과서검정, 교과서무상급여 지방정부 광역자치단체 도도부현 경찰, 방재, 지정구간 1 급하천,2 급하천, 특정도시계획, 국정공원, 현립자연공원, 농지전용허가, 보안림지정, 자동차운전면허, 국도, 현도, 공영주택, 도시공원, 유역하수도, 항만관리, 특정어항관리, 특정금융업등록, 특정직업소개, 직업훈련, 노동쟁의조정, 부당노동행위심사, 건설업허가, 중소기업지원, 생활보호 ( 정촌 ), 보건소, 아동상담소, 신체장해자수첩교부, 세탁소면허, 마약취급자면허, 병원개설허가, 고등학교, 특수교육, 초등중학교사급여인사, 유초중고사학조성, 특정공립대학 기초자치단체 시정촌 소방, 방재, 도시계획, 준용하천, 시정촌도, 공영주택, 하수도, 도시공원, 항만관리, 어항관리, 특정직업소개, 생활보호 ( 시 ), 보육소, 장애자원호, 국민건강보험, 개호보험, 상수도, 쓰레기정화처리, 특정보건소, 초등중학교, 유치원, 특정공립대학 (2) 중앙정부와지방정부간의재정배분일본의재정은매년소폭적으로증가하고있다. 세입의경우 1995년 14,693 백억엔에서 2015년 16,685백억엔으로증가하였다. 하지만세출의경우 1995년 17,073백억엔에서 2015년 19,806백억엔으로세입을초과하고있다. 세수의구 - 333 -
성을보면, 소득세 18.6%, 법인세 12.5%, 사회보험료 41.6%, 자산과세 9.1%, 소비과세 18.0%, 기타 0.5% 이다. 일본의정부간재정규모는최종지출을기준으로보았을때, 지방자치단체전체의재정규모는중앙정부의재정규모를웃돌고있다. 수입 ( 조세 ) 에대해서는, 중앙정부와지방자치단체전체의세원배분은 3:2 로중앙정부가크지만, 지방교부세및국고지출금등에의해중앙정부로부터지방자치단체로대규모재정이전이있기때문에, 지출단계에서는중앙정부와지방자치단체전체의비율은 2:3 정도로되어있다. 또한도도부현과시정촌의재정규모는거의같은크기로되어있다. < 표 4-2-7-5> 일본주요재정지표 ( 단위 :100억엔, %) 구분 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 세입 14,693 14,907 14,763 14,283 14,511 14,779 15,358 15,892 16,685 (GDP 대비 %) 29.3 29.2 29.3 29.6 30.8 31.1 32.0 32.6 33.3 세출 17,073 18,891 17,189 18,771 19,139 18,941 19,447 19,640 19,806 (GDP 대비 %) 34.0 37.1 34.1 38.9 40.6 39.9 40.5 40.3 39.6 주 : 세수구성 : 소득세 18.6%, 법인세 12.5%, 사회보험료 41.6%, 자산과세 9.1%, 소비과세 18.0%, 기타 0.3% 자료 : IMF World Economic Outlook Databases 2015.4 < 그림 4-2-7-2> 중앙과지방의재원배분 (2012 년 ) - 334 -
지방자치단체는기본적으로자율적인재정운영에대해완전한권능을가 지지만, 여러가지제도등을통해국가의재정운영과의균형을유지하고재 원이보장되고있다. (3) 광역지역정부의법적지위가. 헌법에기초한지방자치의보장일본의지방자치는일본헌법에근거를두고있다. 1946년에제정되어이듬해인 1947년에시행된일본헌법은지방자치를민주주의에불가결한것으로보고, 지방자치단체를국가통치구조내에명확하게위치를부여하여그자치를보장하고있다. 즉일본헌법은제8장을 지방자치 의장으로하고, 4개조의규정을두어지방자치를헌법상에서보장함과함께지방자치의기본적인방식을기재하고있다. 제92조에서는단체자치와주민자치, 이 2 가지를포함한 지방자치의근본이되는취지 라고하는기본원칙을명확히하고있다. 제93조에서는주민자치의관점에서의회의설치와의회의원및집행기관의장의직접공선을규정하고있다. 제94조에서는단체자치의관점에서지방자치단체에행정권을부여하는것뿐만아니라법률범위내에서의자치입법권을부여하고있다. 마지막제95조는특정지방자치단체에만적용되는특별법 ( 지방자치특별법 ) 을제정할때에주민투표를요구하는규정이다. 이와같이일본에서는지방자치가헌법상에보장되어있기때문에헌법을개정하지않는한, 국가의법률로도지방자치단체를모두폐지하거나의회가집행기관의장을선출하는등의행위는불가능하게되어있다. 나. 기본법으로서의지방자치법헌법제92조에는 지방공공단체의조직및운영에관한사항은지방자치의근본이되는취지에기초하여법률로정한다 고되어있다. 이규정에기초하여지방자치와관련된여러가지법률이정해져있다. 그중에서가장중요하고기본적인사항을정하고있는것이 1947년에제정되어헌법과동시에시행된 지방자치법 이다. 이지방자치법은지방자치단체의종류, 권한, 주민, 의회, 집행기관및재무등지방자치단체의조직및운영에관한기본적인사항에대해규정함과함께중앙정부와지방자치단체의관계및지방자치단체상호의관계에대해서도규정하고있다. - 335 -
또한지방자치법외에도지방공무원법, 공직선거법, 지방재정법, 지방세법 등지방자치에관한많은법률이제정되어있다. (4) 광역지역정부의기능지방자치단체의사무는 자치사무 와 법정수탁사무 의두종류로나뉜다. 이중법정수탁사무는법률또는정령에기초하여지방자치단체가처리하는사무중에서정부가본래해야할역할에관한것으로, 정부차원에서적정한처리를확보할필요가있다고판단하여법률또는정령으로정한사무이다. 구체적으로는여권교부, 국도관리, 국가의지정통계에관한사무등을들수있다. 자치사무는법정수탁사무를제외한지방자치단체가처리하는모든사무이다. 법정수탁사무와자치사무의차이는전자가후자에비해정부의관여가강하게인정되고있는점이다. 1999년지방분권일괄법이제정되기전에는지방자치단체사무중기관위임사무가존재하였다. 그러나지방분권일괄법에의해기관위임사무제도또한폐지되었다. 기관위임사무제도란지방자치단체의장이법률에의해각정부부처가관장하는사무를그부처의파견기관으로서관리 집행하는제도이다. 이것은일본의중앙집권형행정시스템의핵심부분을형성하는것으로알려져왔으나, 사무처리의책임소재를불명확하게할뿐만아니라지방자치단체를국가의하급행정기관으로취급하는것이아니냐는비판이예전부터있었다. 지방분권일괄법에따라지방자치법이개정되면서이기관위임사무제도는폐지되었고, 지방자치단체가처리하는사무는종래에기관위임사무로되어온것을포함하여모두지방자치단체의사무가되었다. 지방자치법에따르면도도부현은시정촌을포괄하는광역지방자치단체로서광역사무, 시정촌에관한연락조정사무및시정촌에대한보완사무를처리한다고되어있다. 또한시정촌은기초지방자치단체로서도도부현이처리하는것이외의사무를처리한다고되어있다. 이것은 시정촌우선의원칙 을정한것이다. 이러한광역과기초간기능배분원칙에따라도도부현이처리하는사무는다음과같다. 광역사무 ( 예 : 도도부현도로, 항만, 치산 치수, 보건소, 직업훈련, 경찰 ) 시정촌에관한연락조정사무 ( 예 : 시정촌의조직 운영의합리화에관한조언 권고 지도 ) 시정촌에대한보완사무 ( 예 : 고등학교, 박물관, 병원 ) - 336 -
일본의광역정부의기능과사무를분석하기위하여가나가와현과이바라키 현을분석하고자한다. < 표 4-2-7-6> 일본의광역정부기능분석대상 광역지역정부주민수면적 ( km2 ) 기초자치단체수 가나가와현약 911 만명 2,415.81 19 시, 13 정, 1 촌 이바라키현약 291 만명 6,096.93 32 시, 10 정, 2 촌 자료 : 일본총무성홈페이지 (www.idescat.cat/economia/inec?tc) 가. 가나가와현 ( 神奈川縣 ) 광역정부가나가와현은수도동경을포함하여일본제2의광역자치단체이다. 가나가와현의지방정부구성을보면, 지사와그아래에 2명 ( 부지사정원에관한조례에서는 3명 ) 의부지사를두고있으며부지사아래에는지사부국, 지방공영기업기업청, 각종행정위원회등 3종류의기관을설치하고있고, 의결기관으로는도의회를설치하고있다. 가나가와현의행정조직은 1지사 2부지사 7부 2국 2청 9위원회 1의회로구성되어있는데우선지사부국에는정책국, 총무국, 안전방재국, 현민국, 환경농정국, 보건복지국, 산업노동국, 현토정비국, 회계국, 기타센터등을두고있다. 그리고지방공영기업을관리하는기업청에는기업국을두고하위기관은수도부와용수전기부를두고있다. 또한 9개의위원회에는교육위원회 ( 교육국 ), 인사위원회, 감사위원, 노동위원회, 선거관리위원회, 수용위원회, 카나가와해구어업조정위원회, 내수면어장관리위원회, 공안위원회 ( 경찰본부 ) 등이설치되어있다. < 표 4-2-7-7> 가나가와현부서별사무및조직구성 부서 정책국 총무국 종합기획조정, 종합계획수립 추진 과학기술정책종합계획, 대학연계 토지및수자원관리종합조정 인사, 조직, 연수, 복무, 복리후생 행정개혁추진 사무 자치법규심사, 지역정책 기초단체재정운영지원, 광역연계, 지방분권 정보화사업, 기지대책및연계 공유재산관리, 시설정비, 청사관리 예산편성 집행 결산, 지방세과세 징수 - 337 -
부서 안전방재국 현민국 환경농정국 보건복지국 산업노동국 현토정비국 지역현정종합센터 사무 안전방재기획및종합계획수립 관내소방본부지원및조정 위기관리종합대책, 생활안전및교 종합방재센터, 소방학교통안전대책 인권종합계획, 남여공동참여시책추진 현정주요시책홍보및보급 소비생활상담및소비자보호 문화예술진흥, 국제교류및협력 아동청소년육성지원, 각종상담센터운영지원 사립학교교육진흥 환경기본계획및영향평가법과조례 자연환경보전, 수원환경보전, 산시행림보전 대기, 매연, 수질, 화학물질등환경 농림수산업진흥및대책대책 도시농업, 축산진흥, 환경센터, 폐기물대책및처리장운영수산센터운영 의료법인및지역의료, 의사확보대책, 장애자참여및생활지원, 장애자암대책복지시설지도 의료보험, 건강관리및증진, 현립 생활보호, 홈리스지원, 환경위생, 병원식품위생 지역복지, 고령자복지, 복지시설, 개 의약품안전대책, 헌혈, 복지사무호보험감독소운영, 진료소 산업특구, 창업지원, 상공업지원 관광지원, 토산품판로확대, 중소기업지원, 기업유치, 국제비지 신에너지대책 ( 태양광, 신재생에 니스추진 상점가활성화, 너지 ) 중소기업금융지원, 고용및취업대책, 노사관계, 직 노동센터운영 업훈련, 건설업허가, 택지거래업면허, 토지 도로계획및조정, 도로정비관이용및정비리및인허가 도시계획, 공공건설공사검사, 신칸 하천, 하수도계획및유지관리, 센역유치사방공사 교통시책, 토지구획정리, 시가지개 주택정책, 현영주택, 건축지도발, 도시녹화및안전대책 회계국 회계및출납, 결산사무 물품조달사무 4개지역종합센터운영 광역행정지원 기업청기업국 의회국 교육위원회교육국 방재대책, 지역환경정책조정, 공해방지 농림수산업진흥, 자연보전, 산림조성조정 수도사업계획및운영 수자원댐등계획및조정 재해대책, 수도시설정비, 정수시설 현립발전소운영운영 의회및의원지원, 의원보수, 정무 본회의등회의지원, 의회활동조사비보좌, 자료조사 교육위원회개최, 교육행정종합계 교직원급여, 인사, 복무, 교육, 획, 현립고교복리후생 교육예산조정, 공립학교시설관리 학교체육, 현립체육센터및교육및국고보조센터운영 - 338 -
부서 공안위원회경찰본부 기타위원회사무국 사무 공안위원회개최, 생활안전, 지역방범, 경찰서 형사범죄, 교통안전, 공안, 지방경찰학교 인사위원회, 감사위원, 노동위원회, 수용위원회 내수면어장관리위원회 선거관리위원회, 가나가와해구어업조정위원회 자료 : 가나가와현홈페이지 (www.pref.kanagawa.jp/div/). 나. 이바라키현 ( 茨城縣 ) 광역정부이바라키현은수도동경에서북동쪽으로약 2시간 (100km) 거리에위치한인구 291만명 (47광역단체중 11위 ) 인광역자치단체이다. 이바라키현의지방정부구성을보면, 지사와그아래에 2명의부지사를두고있는데구체적으로 1지사 2부지사 7부 1국 73과 1의회로구성되어있다. 우선지사직할비서실, 총무부, 기획부, 생활환경부, 보건복지부, 상공노동부, 농림수산부, 토목부, 회계사무국등을두고있다. 그리고지방공영기업을관리하는기업국과병원사업국을두고있다. 또한 9개의위원회에는교육위원회 ( 교육청 ), 공안위원회 ( 경찰본부 ), 인사위원회, 감사위원, 노동위원회, 선거관리위원회, 수용위원회, 해구어업조정위원회, 내수면어장관리위원회등이설치되어있다. 부서 지사직할 총무부 기획부 생활환경부 < 표 4-2-7-8> 이바라키현부서별사무및조직구성 사무 정책심의, 입지추진, 자료수집, 비서실 홍보, 여성청소년, 전국체전추진, 국제교류 출자법인지도감독, 행재정개혁, 예산편선및집행, 재정조사, 시정지방분권추진촌대응 행정제도, 사학진흥대책, 인사, 조직, 지방세부과징수, 공유재산관리, 복무, 급여청사관리 현정종합계획, 수도권정비계획, 토지이용, 수자원확보및이용조대학유치정, 지역진흥 도시개발, 교통대책, 정보화사업, 통 공업지대및산단조성, 항만공항계조사, 이용계획 현민운동및문화행정기획추진, 교통안전대책, 안전마을만들기 환경보전대책, 자연보호대책 지구온난화대책, 공해방지대책, 수질개선, 폐기물대책 방재위기관리대책, 소방학교 - 339 -
부서 보건복지부 상공노동부 농림수산부 사무 보건복지행정, 사회복지및위생, 인권관련사항, 의료관련자격, 식품인구통계위생안전 보건소, 위생연구소, 의료대학사항 보건예방, 암대책, 감염증, 예방접종 지역복지추지, 재해구조, 생활보호, 아동복지, 고령자복지, 장애인복복지센터지, 생활위생 상공행정, 신농업정책, 중소기업진흥, 노사관계안정, 근로복지, 근로청소지하자원년지원 산업기술지원, 지역상업진흥, 지역 고용대책, 직업훈련, 기술센터및관광진흥전문학원 농림수산업개선, 국유농지개척관리 산림보전및조성관리계획, 임처분업진흥 농업경영, 산지유통및판로확대, 수산업진흥, 농촌진흥및환경개축산진흥선, 농지정비 토목부 건설지도및통계, 토지이용법, 측 하천종합개발계획및정비, 항만량법등시행정비, 공원 공공건설공사검사, 도로계획및정 공유재산임대운영, 도시계획및비건설정비, 하수도 도로유지관리, 철도및궤도정비, 주택및택지개발, 거주환경정비교량정비 기업회계국 교육위원회교육청 공안위원회경찰본부 기타위원회 회계및출납사무 결산조정, 지출심사, 물품조달 의무교육, 특별지원교육, 보건체육사항 현립중고등학교지도감독, 시설관 교직원인사, 복무, 후생, 도서관및리미술관 생활안전 ( 소년, 생활환경, 신체안전 ), 지역방범 형사범죄대책, 교통안전, 공안대책 선거관리위원회사무, 감사위원사무 인사위원회사무, 노동위원회사무 출처 : 이바라키현홈페이지 (www.pref.ibaraki.jp/div/). 지방경찰학교및경찰서운영 수용위원회사무, 해구어업조정위원회사무 내수면어장관리위원회사무 (5) 기초정부의기능 기초정부로서시정촌이처리하는사무로는다음과같은것이있다. 주민생활의기초에관한사무 ( 예 : 호적, 주민등록, 주거표시 ) - 340 -
주민의안전과건강의확보에관한사무 ( 예 : 소방, 쓰레기처리, 하수도 ) 주민복지에관한사무 ( 예 : 생활보호 ( 시의구역 ), 개호보험, 국민건강보험 ) 마을정비에관한사무 ( 예 : 도시계획, 시정촌도로, 공원 ) 각종시설의설치및관리에관한사무 ( 예 : 공민관, 시민회관, 탁아소, 초중학교, 도서관 ) 이외에도일본은인구를기준으로지정하는대도시제도가있다. 일본의대도시제도가정령지정도시이다. 지방자치법은정령으로지정하는인구 50 만명이상의시를정령지정도시로규정하고있다. 그러나실제로는, 지정할당시의인구가 100 만명이상이었거나, 지정할당시에는 100 만명이상이아니었더라도장래에 100 만명이상이될것으로전망되는경우에는 80 만명 ( 헤이세이대합병에서는이인구요건이 70 만명으로완화됨 ) 이상의시가정령시로지정되어있다. 구분 정령지정도시 중핵시 특례시 인구 50만이상으로정령으로 1. 인구 : 30만이상인구 20만이상으로요건지정하는시 2. 면적 : 100km2이상정령으로정하는시 도 도 부 현이처리하는사무중원칙적으로지정도시에원칙적으로중핵시에사무 - 민생행정에관한사무이양되어있는사무를이양되어있는사무특례 - 보건위생행정에관한사무처리함를처리함 - 도시계획에관한사무등처리 지사의인가, 허가, 승인등의원칙적으로감독상의특 행정감독을요하는사무에대하여례는없음. 단지복지에원칙적으로감독상의감독그감독을받지않거나지사관한사무에대해서는특례는없음특례감독대신에직접주무장관의지정도시와같은특례가 감독을받음 있음 조직행정구를설치특례 특례없음 특례없음 재정특례 지정절차 < 표 4-2-7-9> 일본의시의유형분류및사무배분 - 보통교부세의형태보정 - 지방양여세의할증 - 지방채발행의허가권자가 - 보통교부세형태보정 - 보통교부세형태보정도 도 부 현지사에서자치대신이됨 - 복권발행가능 지방자치법 제252 조의24 지방자치법 제252조 지방자치법 제252조의19 - 시의회의의결, 의26의 4 제1항의지정도시의지정에관도 도 부 현동의를 - 시의회의의결, 한정령얻은시가신청도 도 부 현동의 - 341 -
2014년, 현재, 오사카시, 나고야시, 교토시, 요코하마시, 고베시, 기타큐슈시, 삿포로시, 가와사키시, 후쿠오카시, 히로시마시, 센다이시, 치바시, 사이타마시, 시즈오카시, 사카이시, 니가타시, 하마마츠시, 오카야마시, 사가미하라시, 구마모토시로총 20 개의시가지정되어있다. 정령지정도시는사무배분상, 사회복지, 공중위생, 도시계획등 17 항목에대해부현수준의권한을가짐과아울러개별법에따라국도의관리, 의무교육등의분야에서도동일한권한을인정받고있다. 또한정령지정도시안에는행정구가설치된다. 또한중핵시로, 인구 30만명이상이라는요건을만족하고정령으로지정하는시를중핵시라고한다. 2014년, 현재 43개시가지정되어있다. 중핵시에는보건소가설치가능하며, 이밖에정령지정도시가처리할수있는사무중에서도도부현이그구역에걸쳐일괄적으로처리하는것이효율적인사무를제외한것을처리할수있다. 특례시는인구 20만명이상이라는요건을만족하고정령으로지정하는시를특례시라고한다. 2014년, 현재 40 개시가지정되어있다. 중핵시에권한이위양되어있는사무중에서특례시가처리하는것보다도도부현이일괄적으로처리하는것이더효율적인사무를제외한것이특례시에이양된다. 그예로는도시계획법에기초한개발행위의허가등을들수있다. 기초정부의기능과사무를분석하기위하여일본에서기초자치단체중인구 50만명이상시로요코하마시 ( 橫浜市 ) 와인구 10만명이상인일반시로히타치시 ( 日立市 ) 를분석하고자한다. 요코하마시는지정도시로서대도시특례를가진도시이며히타치시는일반적인시의기능을담당하고있다. < 표 4-2-7-10> 일본요코하마시기능분석대상 기초정부주민수면적 (Km2) 비고 요코하마시 ( 橫浜市 ) 약 3,718,913 명 437.49 재정규모 1 조 4,221 억엔, 18 개행정구 히타치시 ( 日立市 ) 약 183,017 명 225.71 재정규모 698 억 2,032 만엔 자료 : 일본總務省市町村現況調査 (2015.10.1.) - 342 -
가. 요코하마시 ( 橫浜市 ) 요코하마시는일본의대도시특례를가진지정도시로가나가와현에위치하고이다. 지정도시는일본지방자치법제252조의 19 제1항지정도시지정에관한시행령에서법률상인구 50만이상을지정요건으로하여, 인구 50만을넘으면시행령 ( 政令 ) 에의해광역자치단체의기능을일부이양받을수있는지정도시 ( 指定都市 ) 가되는대도시특례제도이다. 지정도시는법령상지정요건 50만인이상도시를대상으로하지만, 시대별병행조건은다음과같이발전해왔다. 11956년 : 동경도제 (1943) 실시와함께과거 5대도시를기초로정령시지정, 약 100만인이상인구, 21963-2003 : 선행지정도시와동격의인구, 32005년이후한시적조치로서시정촌통합유도를위해통합시인구등이다. 지정도시는대도시행정의효율적수행을위하여일반시보다사무배분, 행정감사, 행정조직등에특례가인정되고있다. 1956년제도도입당시에는오사카시 ( 大阪市 ), 나고야시 ( 名古屋市 ), 교토시 ( 京都市 ), 요코하마시 ( 橫浜市 ), 코베시 ( 神戶市 ) 등 5개대도시만이었지만, 2015년 1월현재는 20개대도시가지정되었다. 정령지정도시는일반시정촌과달리, 사회복지, 보건위생, 도시계획등시민생활과직결한도도부현의사무를실시할수있으며, 토지구역정리사업인가, 지방채허가등과관련하여감독을받지않고중앙과직접교섭할수있다. 또한행정구 ( 동경부의특별구와별개 ) 를설치할수있다. 요코하마시는일본의기초자치단체중가장큰규모의자치단체로그조직구성을보면시장을단체장으로하여하위에 3부시장, 1본부, 1실, 21국, 6위원회, 18구청, 37산하공공기관을구성하고있다. < 표 4-2-7-11> 요코하마시부서별사무 부서온난화대책총괄본부회계실 사무 온난화대책종합기획및조정 요코하마스마트시티프로젝트추진추진 지구온난화대책추진법률근거 온난화대책관련국내외지역실행계획연계 온실효과가스배출상황조사 홍보및보급개발, 본부위기관리 시온난화대책사업자협의회운영 총괄본부사업과타실국간연락조정 지출관련서류심사 자금운용 현금출잡및보관 결산및재무회계시스템운용관리 - 343 -
부서 정책국 재정국 총무국 국제국 사무 장기비전계획수립 국제정책및공항관리 중기계획수립 기지대책 대도시제도및타도시연계, 시 남여공동참여수립내대학연계 재원확보계획 지방세및조세제도 예산및결산 계약, 재산, 공공사업조정 위기관리 의회관련사항조정 국제관계사업조정 다문화공생 자치단체외교 법제사무 인사, 조직, 전자시청, 산하기관조정 해외사무소운영 국제기술협력 국제기구지원및도시간협력 방범, 홍보및방청 콜센터, 구정지원, 스포츠진흥 시민국 정보공개및개인정보보호, 인권 협동추진및지역활동지원 문화관광국 관광프로모션 문화진흥, 컨벤션사무 중소기업종합지원 경제국 기업유치및입지촉진 상업, 소비생활 고용, 취업, 기능 아동청소년국 건강복지국 의료국 병원경영본부 환경창조국 자원순환국 건축국 도시정비국 육아지원, 학대대응, 아동수당 보육소정비및운영지원 방과후아동육성 지역복지, 지역보건 생활복지 ( 생활보호, 연금 ) 의료정책, 의료정보기획 암및질병대책 3 개시립병원경영 ( 시민병원, 뇌졸중및치매센 공원, 녹지, 농지활용 환경보전조사연구 환경대책 시장활성화 창업및벤처지원, 신산업지원 청소년육성지원, 청소년상담센터운영 불임치료비지원 장애아지원, 아동가정지원 장애자지원, 고령자지원 지역의료및생활위생 재택의료 구급및재해의료 터운영, 간호사채용, 적십자병원지정관리 ) 공해규제및지도단속 생물다양성 녹지, 공원, 하수도시설등정비유지관리 폐기물감량및자원화, 폐기물적정처리 개발, 건축, 주택등기획조정 공공건축물정비및보전 개발, 건축등인허가및검사 도시계획수립, 공영주택계획및지도, 위반대책건설관리 도시정비종합조정 도심부및신요코하마정비 항구의미래 21 계획수립추진 거주환경정비, 재개발사업, 지역정비 버스등교통시책 도로계획조정및건설유지관리도로국 하천정비및유지관리, 가도수 교통결절점정비정비항만국 항만관련사항 임해개발관련사항 - 344 -
부서소방국 수도국 사무 소방사무 수자원정비, 정수장및펌프장 재해대책운전 수질관리, 누수파열수선 배수관교체 교통국 고속철도사업 자동차운송사업 교육위원회 시립학교및도서관등교육기 평생학습지원, 문화재관련사항사무국관설치및관리 선거관리위원 각종선거의집행및관리 직접청구사무회 선거관리위원회사무 선거제상시개선사무국 인사위원회 직원임용, 급여, 근무조건등조사및연구 불이기처분불복심사사무사무국 직원채용시험 감사사무국 감사위원관리 결산감사, 외부감사 정기감사, 재정지원단체감사, 행 주민감사청구정감사 본회의, 상임위, 특별위, 운영위 의회사무국 등운영 의회홍보및보도 시정정보수집, 분석, 조사연구 자료 : 요코하마시홈페이지 (www.city.yokohama.lg.jp/front/organ.html) 한편, 요코하마시의구청조직은츠루미구 ( 鶴見區 ) 의경우, 1부 1센터 1사무소 12과등으로구성되어있다. 총무부에총무과구정추진과, 지역진흥과, 호적과, 세무과, 회계실등을두고있으며, 복지보건센터에복지보건과, 생활위생과, 고령및장애자지원과, 아동가정지원과, 생활지원과, 보험연금과등을두고있다. 토목사무소에는관리팀, 도로팀, 하수도및공원팀을두고있다. 나. 히타치시 ( 日立市 ) 히타치시는도쿄의북동부에위치한인구 18만명규모의이바라키현의기초자치단체이다. 단체장을중심으로하위에 2명의부시장을두고, 1소방본부 1국 7부, 6위원회, 의회사무국등으로구성하여운영하고있다. 히타치시청은기획부, 총무부, 재정부, 생활환경부, 보건복지부, 도시건설부, 산업경제부등 6부와소방본부에 3과 4소방서, 그리고기업국은상하수도부에 7과를두고있다. 위원회는교육위원회사무국, 선거관리위원회, 감사위원사무국, 공평위원회, 농업위원회사무국, 고정자산평가심사위원회등을설치하고있다. - 345 -
부서 기획부 총무부 재정부 생활환경부 보건복지부 도시건설부 산업경제부 < 표 4-2-7-12> 히타치시부서별사무 사무 지역창생종합전략수립, 후기기본 광역행정사무, 토지이용계획사계획수립항 인구문제대책수립, 지역진흥계획 정보정책기획및조정, 정보화 시정주요정책기획및조사, 조정사업추진 민원상담, 인권사항, 시정홍보및보급 의회대응, 경계변경, 행정자료수 생활안전사항, 대주민업무 ( 주소, 집, 통계조사수당등 ) 직원인사, 복무, 복리후생, 안전 각종공사준공검사, 출고검사, 공위생, 연수사비감축 조직및사무분장, 행정절차사항 신청사계획및공사 예산편성및집행, 결산심사, 재 공유재산관리및처분, 물품취정계획, 교부세득관리및수선 시세부과및징수, 조사, 체납징수 공사계약 시민참여및활동추진, 자원봉 소비자단체육성및보호, 공해사지원대책추진 각종시민교류센터지원, 청소년 환경정책추진, 환경규제및고육성및지원충처리 여성단체지원, 남녀공동참여추진 기상정보제공, 폐기물처리및 쓰레기처리, 청소센터운영자원화추진 묘지납골당인허가, 장례식장사항, 환경위생 각종사회복지시책, 생활보호, 통 보건위생, 예방접종, 모자보건, 계조사개호예방사업 고령자시책, 노인관련센터, 장수 건강보험사무, 국민연금사무, 개수당, 복지버스호보험 장애자복지시책, 복지택시운영 시영주택, 아동복지, 보육원, 유치원, 간선도로정비, 옥외광고물, 공공 도시정비, 토지구획정리사업, 도교통정책로계획및공사 도시계획수립, 시가지재개발사 도시건설공유지활용, 건축인허업및활성화가및도로지정 건축공사설계시공감독 지적조사 상공업진흥, 중소기업지원및육성 관광지원, 지역브랜드육성 고용촉진, 지역산업육성및지원 농림수산업진흥, 공설지방도매 계량검사소, 기업유치및입지시장지원지원 공원관리사무소운영 회계과 지출부담행위확인및심사 출납회계및결산조정 - 346 -
부서 기업국상하수도부 소방본부 의회사무국 교육위원회사무국 사무 상하수도관련계약, 검침, 부과 상하수도기본계획수립및징수 상하수도관거신설및보수유 상수도유지관리및개량, 배수관지관리조사 종말처리장및펌프시설운영 오수처리, 수질검사 방재계획관련사항, 구급및응급대책 특별구조대, 소방기기정비계획 소방설비지도및검사, 화재예방운동 방재기준지도및검사, 교육 의원지원, 회기지원, 방청, 의회 의회운영, 의회홍보, 의원복리후자료조사연구생 초중학교및특별지원학교시설 레저활동지원, 각종체육대회관리지원 평생학습및사회교육활동지원, 도서관관리및프로그램개발스포츠진흥 자료 : 히타치시홈페이지 (www.city.hitachi.lg.jp/kigyo/006/p018856.html) (6) 광역지역정부의재정가. 재정전반지방자치단체의재정은지방재정계획에의해재원이보장되고있다. 지방재정계획은정식적으로는 지방자치단체의세입세출총액의예상액 이라불리는것이다. 지방교부세법제7조를보면, 내각이이것을정하여국회에제출함과동시에일반에게공표해야한다고정해져있다. 지방재정계획은지방재정전체의세입과세출을적산하여그수지상황을예상함으로써, 지방자치단체가법령에의해의무화된사업이나일정한수준의행정서비스를제공하기위해필요한재원을확보하고있는지를검증하기위한시스템이다. 만약재원이부족한경우에는, 지방자치단체에필요한재원을확보하기위해정부가지방세재정제도의개정이나지방교부세율의인상검토등을하게된다. 한편, 지방자치단체는지방재정계획을통해서국가의경제 재정정책과정합성을유지하기위한지방재정의전국적규모의바람직한모습을파악함과아울러개개의재정운영의지침으로삼을수있다. 지방자치단체의재정규모는 2012년도결산액을보면, 지방자치단체에서세입총액은약 99.8 조엔, 세출총액은약 96.4 조엔이다. 도도부현은세입 - 347 -
총액약 50.9 조엔, 세출총액약 49.5 조엔이며, 시정촌은세입총액이약 56.1 조엔, 세출총액이약 54.2 조엔이다. 또한양자간에상호재정이전이있기때문에, 양자의단순합계는전체지방자치단체의합계와일치하지않는다. < 그림 4-2-7-3> 지방자치단체세입 구성 (2012 년 ) < 그림 4-2-7-4> 지방자치단체세출 구성 (2012 년도 ) < 그림 4-2-7-5> 지방세 ( 도도부현세 ) 수입 (2012 년 ) - 348 -
나. 지방세지방세가세입총액에서차지하는비율은 34.5% 이며, 도도부현의경우세입총액에서차지하는도도부현세의비율은 31.6% 에달한다. 도도부현은지방세법이정하는바에따라지방세를부과 징수할수있다. 일본은지방세세목이매우많은데, 지방세법에있어서도부현세가 12종 ( 보통세 10종, 목적세 2종 ), 시정촌세가 13종 ( 보통세 6종, 목적세 7종 ) 으로합계 25 종의지방세가정해져있다. 또한이밖에도지방자치단체는법정외세 ( 법정외보통세, 법정외목적세 ) 를창설할수있다. 지방세수에대해, 도도부현별인구 1인당세수액을전국평균 (100) 과비교해보면도쿄도 (164.6) 및아이치현 (114.4) 등대도시권에서는세수액이큰편이나, 오키나와현 (65.6) 및아키타현 (70.4) 등지방에서는세수액이적은현이많다. 최대인도쿄도와최소인오키나와현을비교하면약 2.5배격차가있다. 이것을세목별로비교해보면, 법인관계세 ( 법인주민세및법인사업세 ) 는도쿄도가가장많고 (226.2), 다음으로오사카부 (116.4) 이다. 지방권에서는나라현이 53.3 로가장적다. 도쿄도와나라현을비교하면약 4.2 배의격차가난다. 개인주민세의경우, 최대 ( 도쿄도 : 159.7) 와최소 ( 오키나와현 : 59.0) 의격차는약 2.7 배이다. 지방소비세의경우, 최대 ( 도쿄도 : 138.6) 와최소 ( 오키나와현 : 75.4) 의격차는약 1.8 배이다. 고정자산세의경우, 최대 ( 도쿄도 : 158.6) 와최소 ( 나가사키현 : 68.3) 의격차가약 2.3 배이다. 이처럼지방세수는대도시권과지방권에격차가보인다. 이중법인관계세는각세목중에서도지역간의격차가가장두드러진다. 다. 지방교부세일본은지방세수에상기와같이지방자치단체간의격차가있는것을감안하여, 지방재정조정제도로서지방교부세제도를두고있다. 앞서서술한지방재정계획이지방재정전체의거시적인재원보장을하는것인데반해, 이지방교부세제도는개개의지방자치단체에대한미시적인재원보장을하는것이다. 이제도는국세의일정비율 ( 법정화 ) 을지방자치단체의공유재원으로서확보한다음, 일정한산출방식에기초하여각지방자치단체에대한교부액을결정해교부하는시스템이다. 이시스템을통해지방세원의편재에의한지방자치단체간의재정력격차가시정되고있다. - 349 -
지방교부세의특징지방교부세는다음과같은특징을가진다. 지방교부세는본래는지방자치단체의세수입의성격이강하지만, 지방자치단체간의재원불균형을조정하여모든지방자치단체가일정한행정수준을유지할수있도록재원을보장한다는관점에서, 국세의형태로정부가지방자치단체를대신하여징수해서일정한합리적인기준에따라재배분되고있는것이다. 이점으로볼때, 말하자면 정부가지방자치단체를대신하여징수하고있는, 지방자치단체가공유하는고유재원 이라는성격을갖추고있다. 지방교부세의용도는지방자치단체의자율적인판단에맡기고있으며, 정부가그용도에조건을달거나용도를제한해서는안된다고되어있다. 이러한점에서지방교부세는용도가정해져있는국고보조금과는근본적으로성격이다르며, 지방세와대등한중요한일반재원 ( 지방의자율적인판단으로사용할수있는재원 ) 으로서자리매김하고있다. 중앙과지방은서로협력하여공공경제를담당하고있지만, 세출면에서의중앙과지방의지출비율은약 2:3 으로지방의역할이상대적으로크다. 이에반해, 조세수입전체중에서국세와지방세의비율은약 3:2 로지방에배분되고있는세수입은상대적으로적다. 지방교부세는중앙과지방의세출규모와세원배분의격차를보정하는역할을하고있다. 지방교부세의총액과종류지방교부세의총액은국세의일정비율에연동한다. 이일정비율이란소득세및주세의 32%, 법인세의 34%, 소비세의 29.5%, 담배세의 25% 로되어있다. 실제로는지방재정계획의책정을통해지방재원이부족하거나한경우에교부세원자 ( 原資 ) 의차입, 교부세의이월, 총액의특례증액또는특례감액등이이루어져, 이국세의일정비율과완전일치하지않는경우가있다. 지방교부세에는보통교부세와특별교부세가있다. 보통교부세는지방자치단체의재원부족액을공평하게충당하기위한것이며, 총액의 94% 로그대부분을차지한다. 특별교부세는재해발생이나해당지역의특수한사정에의한세출등보통교부세로는전부대응할수없는재원부족에충당하기위한것이며, 총액의 6% 를차지하고있다. 2014년도까지는특별교부세의지방교부세에대한비율이점점인상되고있다. - 350 -
지방교부세의배분방법지방자치단체의기준재정수요액과기준재정수입액의차이 ( 재원부족액 ) 가보통교부세로서해당지방자치단체에교부된다. 이때문에기준재정수입액이기준재정수요액을웃도는지방자치단체 ( 예 : 도쿄도 ) 에는보통교부세를교부하지않는다 ( 이러한지방자치단체를 불교부단체 라고한다 ). 기준재정수요액이란각지방자치단체의재정수요를합리적으로측정하기위해토목비 ( 도로교량비 ) 나교육비 ( 초등학교비 ) 와같은각행정항목별로일정한계산식에기초하여산출되는것이다. 먼저, 표준단체 ( 도도부현은인구 170 만명, 시정촌은인구 10 만명인시 ) 에있어서, 일정한행정수준을유지하기위해필요한비용이산정된다. 다음으로, 그비용에기초하여인구와면적혹은지역특성등을감안해보정하여각지방자치단체의기준재정수요액이결정된다. 기준재정수입액은최근의세수입등에서예상되는각지방자치단체의표준적인지방세수입액의일정비율 ( 도도부현, 시정촌모두 75%) 이다. 기준재정수입액을지방세수입액의 100% 로하지않는것은, 지방세증가에대한지방자치단체의의욕을감소시키지않기위해서이다 ( 지방세수증가분만큼보통교부세가감소한다는판단을의미 ). 또한각지방자치단체가기준재정수요액으로는파악할수없는독자적인사업을위한재원을남겨두기위해서이다. 또이렇게산출된지방자치단체별재원부족액의합계가보통교부세의총액과일치하지않는경우각지방자치단체에대한조정이이루어져, 재원부족액합계가보통교부세의총액과일치하도록되어있다. 라. 국고지출금국고지출금은지방교부세와마찬가지로정부가지방자치단체에교부하는것인데, 그용도가특정되어있다. 국고지출금에는국고부담금, 국고보조금및국고위탁금의 3 종류가있다. 국고부담금이란중앙정부와지방자치단체의공동책임에기초하여, 한쪽책임자인중앙정부가사업실시주체인지방자치단체에지급하는것이다. 대표적인것으로는의무교육에관련된국고부담금이있다. 국고보조금은정부가특정시책을추진하기위한인센티브로서지방자치단체에교부하는것이다. 국고위탁금은본래는정부의사무이지만, 편리성과효율성을고려하여지방자치단체에위탁하고있는사업에관한지출이다. 대표적인것으로는국회의원의선거사무경비가있다. - 351 -
이것들은모두특정한사무사업에대해교부되는특정재원이며, 다른목 적으로유용할수없다. 최근들어, 특히국고보조금에대해그교부요건의 완화 ( 예 : 시설의규격등 ) 와일반재원화의필요성이논의되고있다. 마. 지방채지방자치단체는지방채이외의세입을그세출의재원으로해야한다는기본원칙이지방재정법제 5 조에정해져있다. 그러나이조는공영기업, 출자금 대출금, 지방채의차환, 재해응급사업및공공시설정비등의경비에대해서는지방채를발행하여그재원으로삼는것을인정하고있다. 지방채발행시에는원칙적으로도도부현은총무대신과, 시정촌은도도부현지사와협의해야한다. 종전에는지방자치단체가지방채를발행하려면총무대신또는도도부현지사의허가를얻어야했으나, 지방분권일괄법에의해 2006년 4 월이후허가제에서협의제로바뀌었다. 지방자치단체는협의시에총무대신등이동의한지방채에대해서는장기저리로공적자금을빌릴수있다. 또한총무대신등과의협의시에동의를얻지못했더라도미리의회에보고한다음지방채를발행할수있다. 또한 2012년 4월부터지방공공단체의자주성, 자립성을높이는관점에서협의제도를일부개정하고민간등자금에관한사전신고제도가도입되었다. (7) 광역지역정부의운영과관련된법적내용일본헌법은제8장을 지방자치 의장으로하고, 4개조의규정을두어지방자치를헌법상에서보장함과함께지방자치의기본적인방식을기재하고있다. 또한제92조에서는단체자치와주민자치, 이 2 가지를포함한 지방자치의근본이되는취지 라고하는기본원칙을명확히하고있다. 제93조에서는주민자치의관점에서의회의설치와의회의원및집행기관의장의직접공선을규정하고있다. 제94조에서는단체자치의관점에서지방자치단체에행정권을부여하는것뿐만아니라법률범위내에서의자치입법권을부여하고있다. 마지막제95조는특정지방자치단체에만적용되는특별법 ( 지방자치특별법 ) 을제정할때에주민투표를요구하는규정이다. 이와같이일본에서는지방자치가헌법상에보장되어있기때문에헌법을개정하지않는한, 국가의법률로도지방자치단체를모두폐지하거나의회가집행기관의장을선출하는등의행위는불가능하게되어있다. 헌법제92조에는 지방공공단체의조직및운영에관한사항은지방자치 - 352 -
의근본이되는취지에기초하여법률로정한다 고되어있다. 이규정에기초하여지방자치와관련된여러가지법률이정해져있다. 그중에서가장중요하고기본적인사항을정하고있는것이 1947년에제정되어헌법과동시에시행된 지방자치법 이다. 이지방자치법은지방자치단체의종류, 권한, 주민, 의회, 집행기관및재무등지방자치단체의조직및운영에관한기본적인사항에대해규정함과함께중앙정부와지방자치단체의관계및지방자치단체상호의관계에대해서도규정하고있다. 또한지방공무원법, 공직선거법, 지방재정법, 지방세법등지방자치에관한많은법률이제정되어있다. (8) 광역지역정부의입법기능일본헌법제94조는 지방공공단체는 ~ 법률의범위내에서조례를제정할수있다. 고규정하고있으며, 지방자치단체의자치입법권을보장하고있다. 이에따라지방자치법에는지방자치단체가제정하는법형식으로서조례와규칙 2종류를인정하고있다. 첫째, 조례는지방자치단체의의회가그의결에따라해당자치단체의사무에관해제정하는것이다. 조례의제정범위로는지방자치단체는해당단체의모든사무에관해조례를제정할수있다. 이러한조례는국가의법령과함께국내법질서의일부를구성하는것이지만, 헌법을비롯한국가의법령에위반되는조례는그위반의한도내에서무효가된다. 조례는지방자치단체라는지역사회에서사용되는법이며, 그효력이미치는범위는원칙적으로해당지방자치단체의구역내로한정되면그구역밖에는미치지않는다. 지방자치단체가사람들에게의무를부과하거나그권리를제한하려면, 법령에특별한규정이있는경우를제외하고그밖에는조례에따라야한다. 또한조례에는그실효성을담보하기위해벌칙을마련할수있다. 둘째, 규칙은지방자치단체의장이그권한에속하는사무에관해제정한다. 지방자치단체의장은법령에반하지않는범위내에서규칙을제정할수있다. 규칙의효력은조례와마찬가지로국가법령의하위에있다. 또한조례와규칙이상충하는경우에는조례가우선한다. 규칙이미치는범위는조례와마찬가지로원칙적으로해당지방자치단체의구역내에한정된다. 교육위원회등의행정위원회도법률이정하는바에따라그권한에속하는사무에관해규칙을정할수있다. - 353 -
(9) 광역지역정부의사법기능일본의최고사법기관은최고재판소와하급재판소로구분한다. 최고재판소는 15명으로구성되며도쿄에설치되어있다. 하급재판소로는제2심재판소로고등재판소 8개소, 제1심재판소로지방재판소및가정재판소각 50개소, 간이재판소 438개소등이설치되어있다. (10) 광역지역정부의경찰기능일본의경찰기능은국가경찰과자치경찰을통합 혼용한절충형제도를운영하고있다. 이는국가경찰과지방경찰이동시에존재하는이원적경찰조직을가지고있으나사실상국가경찰과자치경찰이단일체제에서운영되고있는것으로, 중앙의국가경찰과광역단위 ( 都道府縣 ) 의자치경찰간의절충및합의제공안위원회에의한경찰관리 라는특징으로대별할수있다. 먼저, 국가경찰로서국가경찰기구로는국가공안위원회, 경찰청, 관구경찰국이있다. 국가공안위원회는총리소관 ( 지휘명령권없는감독 ) 으로설치하며, 위원장 ( 국무대신으로임명 ), 5인의위원 ( 양원의동의를얻어총리가임명 ) 으로구성되고, 경찰청의관리기관의역할을수행한다. 경찰청은국가공안위원회가총리의승인을얻어경찰청장관을임명하며, 경찰청산하에관구경찰국 (7개) 을두고국가사무에대해관할자치경찰을지휘감독한다. 경찰청부속기관으로는경찰대학교, 과학경찰연구소등이있다. 그다음자치경찰로서자치경찰기구로는도도부현 ( 都道府縣 ) 공안위원회, 동경도경시청및도부현 ( 道府縣 ) 경찰본부, 경찰서등이있다. 첫째, 도도부현 ( 都道府縣 ) 공안위원회는경시청및도부현 ( 道府縣 ) 경찰본부의관리기관역할을수행한다. 공안위원회의위원은도도부 ( 都道府 ) 와지정현 ( 指定縣 ) 은 5 인, 기타현 ( 縣 ) 은 3인이며, 위원장은위원중에서선출된다. 둘째, 경시청및도부현 ( 道府縣 ) 경찰본부로東京경시청, 北海道경찰본부, 大阪 京都府경찰본부, 縣경찰본부등 47개자치경찰조직산하에경찰서 (1,269개) 설치되어있다. 수도경찰의경시총감은국가공안위원회가東京공안위원회동의를얻은후총리승인을얻어임명하고, 나머지지방경찰본부장은국가공안위원회가道府縣공안위원회동의를얻어임명한다. 국가공무원경찰관은경찰청소속경찰관, 都道府縣 ( 경시정 ( 총경 )) 이상이되며, 국가공안위원회가都道府縣공안위원회의견을들어임명한다. 지방공무원경찰관은都道府縣 ( 경시 ( 경정 )) 이하가되며, 경시총감과道府縣경찰본부장이都道府縣공안위의견을들어임명한다. - 354 -
(11) 특별지방행정기관일본정부의지방행정기관으로는국가행정기관 ( 부, 성, 위원회, 청 ) 의소장사무를분장하기위해설치되어있는지방지분부국 ( 地方支分部局 ) 이있다. 국가행정조직법제9조는 국가행정기관에는그의소관사무를분장시킬필요가있는경우법률에따라지방지분부국을둘수있다 고규정하고있다. 이는소위 지방출장기관내지지방파견기관 이라고하거나 지방분국 이라고불린다. 또한내각부설치법제6관에는국가의특별지방행정기관인지방지부분국설치근거를규정하고있으며, 제1목제43조에서본부에오키나와종합사무국을두며, 전향에정한것외에본부에제4조제3항에규정하는소관사무를분장시킬필요가있는경우, 법률이정하는바에따라지방지부분국을둘수있다. 지방지분부국은국가행정기관의지방조직으로전국각블록 ( 관동, 관서등 ) 마다局으로설치, 하부조직으로도도부현마다지국이나사무소를두고있다. 법령상지방지분부국은그부 성 위원회 청의직하에설치된것이며, 특정내부부국의하부기관은아니다. 즉, 오키나와종합사무국은내각부전체의지방부분구국이지, 내각부오키나와진흥국의지방지분부국은아니다. < 표 4-2-7-13> 일본관구행정평가국의관할구역 명칭위치관할구역 북해도관구행정평가국 동북관구행정평가국 관동관구행정평가국 중부관구행정평가국 근기관구행정평가국 중국사국관구행정평가국 구주관구행정평가국 삿뽀로시 센다이시 사이타마시 나고야시 오사카시 히로시마시 후구오카시 北海道 青森県, 岩手県, 宮城県, 秋田県, 山形県, 福島県 茨城県, 栃木県, 群馬県, 埼玉県, 千葉県, 東京都, 神奈川県新潟県, 山梨県, 長野県 富山県, 石川県, 岐阜県, 静岡県, 愛知県, 三重県 福井県, 滋賀県, 京都府, 大阪府, 兵庫県, 奈良県, 和歌山県 鳥取県, 島根県, 岡山県, 広島県, 山口県, 徳島県, 香川県, 愛媛県, 高知県 福岡県, 佐賀県, 長崎県, 熊本 U 県, 大分県, 宮ノ崎県, 鹿児島県 - 355 -
구체적인명칭이나배치는국가행정조직법제3조에따라제정된각부성청의설치법 (ex: 총무성설치법 ), 조직령, 조직규칙등에규정에따르고있다. 법률인총무성설치법, 정령인총무성조직령, 성령인총무성조직규칙등을통해총무성소관지방지분부국의설치, 조직, 분상사무등을구체적으로정하고있다. 이에따라 19개국가행정기관 ( 부, 성, 위원회, 청 ) 에 38개지방지분부국 ( 地方支分部局 ) 이설치되어있다. 총무성의경우총무성설치법제24조에근거하여설치된지방지분부국은관구행정평가국, 종합통신국, 오키나와행정평가사무소, 오키나와종합통신사무소등이설치되어있다. 관구행정평가국은소관사무를분장시키기위해필요한곳에행정평가지국을둘수있으며, 그명칭및관할구역을정령으로정할수있다. 또한종합통신국의명칭위치및관할구역도정령으로정한다 광역자치단체인도도부현조직과의혼동을막기위해지역명을머리에붙이는경우都, 府, 縣을빼고있다. 예를들어東京國稅局은국가의특별지방행정기관이고, 東京都交通局은광역지방자치단체인東京都의기관이다. < 표 4-2-7-14> 일본종합통신국의관할구역 명칭 위치 관할구역 북해도종합통신국 삿뽀로시 北海道 동북종합통신국 센다이시 青森県, 岩手県, 宮城県, 秋田県, 山形県, 福島県 관동종합통신국 도코도 茨城県, 栃木県, 群馬県, 埼玉県, 千葉県, 東京都, 神奈川県, 山梨県 신월종합통신국 나가노시 新潟県, 長野県 북륙종합통신국 가나자와시 富山県, 石川県, 福井県 동해종합통신국 나고야시 岐阜県, 静岡県, 愛知県, 三重県 근기종합통신국 오사카시 滋賀県, 京都府, 大阪府, 兵庫県, 奈良県, 和歌山県 중국종합통신국 히로시마시 鳥取県, 島根県, 岡山県, 広島県, 山口県 사국종합통신국 마츠야마시 徳島県, 香川県, 愛媛県, 高知県 구주종합통신국 구미모토시 福岡県, 佐賀県, 長崎県, 熊本 U 県, 大分県, 宮ノ崎県, 鹿児島県 - 356 -
2007년지방분권개혁추진위원회는 지방분권개혁으로특별지방행정기관의폐지 축소 를추진하였다. 지방6단체와전국지사회는지방분권개혁에대한제안으로특별지방행정기관의정리를제안하였다. 구체적으로첫째, 특별지방행정기관의사무 권한의정비하였다. 우선그필요성에대해충분한조사실시후, 불필요한사무 권한등은폐지한다음이를분류해서민간에서할수있는일과민간이수행하는것이바람직한일은민간에서수행하도록하였다. 부, 성, 청 내각부 궁내부 총무성 법무성 < 표 4-2-7-15> 일본의특별지방행정기관 (2009 년 ) 오키나와종합사무국 교토사무소 지방지분부국 관구행정평가국 ( 관 )/ 사국행정평가지국 / 행정평가사무소 ( 현 ) 오키나와행정평가사무소, 종합통신국 ( 관 ), 오키나와종합통신사무소 교정관구 ( 시 ), 지방경생보호위원회 ( 관 )/ 사무국, 법무국 ( 시 )/ 지국 ( 시 ), 지방 법무국 ( 시 )/ 지국 ( 시 ), 지방입국관리국 ( 시 )/ 지국 ( 시 ), 보호관찰소 ( 시 )/ 지부 ( 시 ) 공안조사청공안조사국 ( 관 )/ 공안조사사무소 ( 시 ) 재무성 재무국 ( 관 )/ 후쿠오카재무지국 / 재무사무소 ( 시 ), 세관 ( 시 )/ 세관지서 ( 시 ), 오 키나와지구세관 / 세관지서 ( 시 ) 국세청국세국 ( 시 )/ 세무서 ( 시 ), 오키나와국세사무소 / 세무서 ( 시 ) 문부과학성 후생노동성 미토원자력사무소 지방후생국 ( 관 )/ 사국후생지국, 도도부현노동국 ( 현 )/ 노동기준감독서 ( 시 )/ 공 공직업안정소 ( 시 ) 사회보험청지방사회보험사무국 ( 현 )/ 사회보험사무소 ( 시 ) 농림수산성 지방농정국 ( 관 )/ 지방농정사무소 ( 현 ), 북해도농정사무소 임야청삼림관리국 ( 관 )/ 삼림관리서 ( 시 ) 수산청어업조정사무소 ( 北海道 仙台 新潟 境港 瀬戸内 九州 ) 경제산업청 국토교통성 기상청 경제산업국 ( 관 )/ 중부경제산업국전력 가스사업북륙지국 지방정비국 ( 관 ), 북해도개발국 / 개발건설부 ( 시 ), 지방운수국 ( 관 )/ 고베운수 감리부 / 운수지국, 지방항공국 ( 도쿄 오사카 ), 항공교통관제부 ( 시 ) 관구기상대 ( 시 )/ 지방기상대 ( 시 ), 오키나와기상대 / 지방기상대 ( 宮ォ古島 石 垣島 南大東島 ), 해양기상대 ( 市 ) 해상보안청관구해상보안본부 ( 제 1 에서제 11 까지 ) 환경성지방환경사무소 ( 관 ) 방위성지방방위국 ( 관, 오키나와 )/ 지방방위지국 ( 시 )/ 지방방위사무소 ( 시 ) - 357 -
둘째, 국가와도도부현의이중행정등을해소하여행정의슬림화추진하였다. 도도부현단위의특별지방행정기관은원칙적으로폐지, 블록단위의특별지방행정기관중지방에서할수있는것도폐지하였다. 다만, 국가의존립에관한사무를취급하는조직 ( 출입국관리국, 세관등 ), 전국적인규모 관점에서행할필요가있는사무를취급하는조직 ( 지방항공국의항공관제부문, 관구기상대 ), 그리고공공사업등에관한지방의역할을확대한후에도여전히전국적규모 관점에서국가가집접집행할필요성이매우큰일을행하는조직에대해서는유지하였다. 셋째, 특별지방행정기관의폐지, 사무 권한등에지방이양에따라그직원에대해서는우선조직과사무의철저한합리화를추진하고, 그다음지방은필요한인원의승계에관해협력하도록하였다. 4) 일본의시사점일본은단일국가로입헌군주제국가이며정부는내각책임제형태를가진다. 의회는참의원과중의원의양원제이다. 아시아의동북쪽, 태평양의서쪽에위치한섬나라로서전체면적은남한면적의 3.8배이고, 한반도전체의 1.7배로 377,950km2이다. 2013년기준으로인구는 1억 2,731만명이다. 수도는도쿄 ( 東京 ) 이다. 한편, 일본에서는지방자치가헌법상에보장되어있기때문에헌법을개정하지않는한, 국가의법률로도지방자치단체를모두폐지하거나의회가집행기관의장을선출하는등의행위는불가능하게되어있다일본의지방정부는크게광역자치단체로 47개도도부현 ( 都道府縣 ) 과기초단체에해당하는 1,727개의시정촌 ( 市町村 ) 등 2계층으로구성되어있다. 또한특별지방단체로도쿄도 ( 東京都 ) 내의 23개특별구 ( 特別區 ), 지방공공단체조합, 재산구 ( 財産區 ), 지방개발사업단등으로구성되어있다. (1) 광역정부 ( 都道府縣 ) 와기초자치단체 ( 市町村 ) 의관계도도부현은시정촌을포괄하는광역지방자치단체이며, 현재전국에 47 개가있다. 도 ( 都 ) 는도쿄도하나이다. 도쿄도는일본의수도이며, 특별구제도등도 ( 道 ), 부 ( 府 ), 현 ( 縣 ) 과는다른제도를가진다. 도 ( 道 ) 도홋카이도뿐이다. 부 ( 府 ) 는교토부와오사카부로 2 개가있다. 그밖에 43개현 ( 縣 ) 이다. 도 ( 都 ) 를제외하고도 ( 道 ), 부 ( 府 ), 현 ( 縣 ) 과같이그명칭이다른것은역사적인연혁에따른것이지도부현사이에제도적인차이는없다. - 358 -
한편, 시정촌은주민의생활과가장밀접한사무를맡고있는기초지방자치단체이며전국에 1,718개의시정촌 (790 시, 745 정, 183 촌 ) 이있다. 시정촌중시가되기위해서는인구 5 만명이상 ( 헤이세이대합병에서는인구요건이 3 만명으로완화됨 ) 이어야하며, 도시적인형태로되어야할것등의요건을만족시켜야한다. 또한정, 촌이라는구역은통상 군 ( 郡 ) 이라는구역에속해있다. 그러나군은단순히지리적인명칭에불과하며어떠한행정적기능도없다. 정과촌중에서는정이촌에비해도시적인형태가갖추어져있고, 상공업과같은도시적인직업을가진인구가많다는것뿐, 그사무의범위에는차이가없다. 이러한도도부현과시정촌의관계는서로독립된지방자치단체이며, 둘사이에제도상의상하관계는없다. 그러나도도부현은시정촌을포괄하는광역지방자치단체이며, 한편으로시정촌은주민의생활과밀접하게관계된기초지방자치단체라는성격때문에처리하는사무에차이가있다. 또한도도부현이광역적인입장에서다양한분야에서시정촌에대해지도나조언, 나아가인허가등의사무를행하는경우가있다. (2) 지방자치단체의획일성일본의지방자치단체는도도부현및시정촌모두인구나면적의규모는다양하지만, 기본적으로각각동일한권한과기능이부여되어동일한사무를처리하고있다. 또그조직에대해서도헌법에기초한지방자치단체장의직접공선제를비롯하여지방자치법등의법률로규정된부분이많다. 따라서일본의지방자치단체는그조직및행정운영의양면에서획일성이강하다. 이처럼획일성이강한요인은지방자치단체가제공하는행정서비스에대해서도국가가실시하는행정서비스와마찬가지로전국어느지역에서나동일한내용과수준을확보해야한다는견해가강하기때문이다. 각지방자치단체의인구규모나재정력등에큰차이가있는데도불구하고획일적인제도에의해동일한수준의행정서비스를제공하기위해서는당연히지방자치단체간의재정조정이필요하다. 이때문에국세의일정비율을재정력에따라지방자치단체에배분하는지방교부세제도가마련되어있다. (3) 인구규모에따른대도시구분 일본은인구규모에따라대도시로정령지정도시, 중핵시, 특례시로구분된다. - 359 -
가. 정령지정도시일본의대도시제도가정령지정도시이다. 지방자치법은정령으로지정하는인구 50 만명이상의시를정령지정도시로규정하고있다. 그러나실제로는, 지정할당시의인구가 100만명이상이었거나, 지정할당시에는 100 만명이상이아니었더라도장래에 100만명이상이될것으로전망되는경우에는 80만명 ( 헤이세이대합병에서는이인구요건이 70만명으로완화됨 ) 이상의시가정령시로지정되는데 2014년기준으로전국에총 20개의시가지정되어있다. 정령지정도시는사무배분상, 사회복지, 공중위생, 도시계획등 17항목에대해부현수준의권한을가짐과아울러개별법에따라국도의관리, 의무교육등의분야에서도동일한권한을인정받고있다. 또한정령지정도시안에는행정구가설치된다. 나. 중핵시인구 30만명이상이라는요건을만족하고정령으로지정하는시를중핵시라고한다. 2014년기준으로 43개시가지정되어있다. 중핵시에는보건소가설치가능하며, 이밖에정령지정도시가처리할수있는사무중에서도도부현이그구역에걸쳐일괄적으로처리하는것이효율적인사무를제외한것을처리할수있다. 다. 특례시인구 20만명이상이라는요건을만족하고정령으로지정하는시를특례시라고한다. 2014년기준으로 40개시가지정되어있다. 중핵시에권한이위양되어있는사무중에서특례시가처리하는것보다도도부현이일괄적으로처리하는것이더효율적인사무를제외한것이특례시에이양된다. 그예로는도시계획법에기초한개발행위의허가등을들수있다. 라. 특별 ( 자치 ) 구수도인도쿄도에만존재하는자치구 ( 치요다구, 신주쿠구등 ) 를말하며, 현재 23개의특별구가존재한다. 특별구가담당하는사무는일반시와비교하여약간범위가좁기는하지만, 거의동일한것이다. 일반시와다른부분은, 예를들면소방이나상하수도등이며, 이러한사무는도쿄도가담당하고있다. 특별구의구청장및구의회의원은직접공선에의해선출된다. - 360 -
(4) 광역행정기관일본은복수의자치단체간특정사무를공동으로수행하기위한광역행정기관을두고있다. 복수의기초자치단체또는광역자치단체가특정분야의사무에대해지방자치단체가단독으로처리하는것보다도공동으로처리하는것이능률적 합리적인경우에, 해당사무를처리하기위해둘이상의지방자치단체가공동으로설치하는조직으로지방자치단체연합이존재한다. 이에는 3가지형태가있는데첫째, 일부사무조합으로쓰레기처리나소방등을시정촌이공동으로처리하기위해설치하는기관이다. 둘째, 광역연합으로광역에걸친사무에대해광역계획을작성하여종합적 계획적으로처리하기위해광역단체가공동으로설치한다. 셋째, 재산구조직이다. 이는시정촌내의일부구역이재산이나시설을소유하고있는경우에이를관리하기위해설치하는특별지방단체이다. 재산관리라는특별한목적만을위해설치되는지방자치단체이며, 도시지역에는거의없고농촌이나산촌에많이존재한다. 재산구가소유하는재산으로는산림이가장많으며용수로, 늪지, 묘지, 택지, 전답, 온천등여러가지가있다. (5) 중앙과지방재정관계일본의조세배분을보면국세와지방세비중은 55:45이다 ( 14년기준 ). 주요국세로는법인세, 소득세, 소비세등이있으며, 지방자치단체는재산과세중심으로세원이배분되어있으나, 소득과세와소비과세도지방세로일정부분이양되어있다. 지방세법에서도부현세가 12종 ( 보통세 10종, 목적세 2종 ), 시정촌세가 13종 ( 보통세 6종, 목적세 7종 ) 으로합계 25종의지방세가정해져있다. 또한이밖에도지방자치단체는법정외세 ( 법정외보통세, 법정외목적세 ) 를창설할수있다. 또한일본지방재정제도는지방재정조정제도로법정교부금이지방교부세와국가사업에대한국가보조금으로운영하고있다. 또한중앙과지방간합의에의한법률 (2011년제정) 에따라중앙정부의정책시행으로지방행재정에영향을주는경우에지방과합의를의무화하고있으므로중앙과지방간행재정조정을의무화하고있다. (6) 중앙정부및지방정부간관계와개혁 일본에서지방자치단체는국가전체의통치시스템의하나로자리잡고있으 - 361 -
며, 중앙행정과지방행정이전체적으로상호의존 상호보완관계에있는 융합형 시스템을채택하고있다. 이융합형행정시스템하에서일본의지방자치에는더욱강력한중앙집권적인요소가남아있다는점에서, 중앙과지방의역할을재검토하여지방자치단체의자주성및자립성을높이는것이중요한과제이다. 지방자치단체가국가행정기관의관여에불복하여중앙정부와지방자치단체사이에계쟁이발생한경우에, 공평하고중립적인입장에서심사하여권고등을하는기관으로서중앙-지방계쟁처리위원회가정부 ( 총무성 ) 에새로설치되었다. 개별법의개정에따라정부의권한을도도부현에, 또도도부현의권한을시정촌에이양했다. 또한이와관련해지방자치법을개정하여특례시제도를새로만들었다. 그리고기존에국가법령에의해일정한직원 행정기관등의설치를일률적으로의무화했던이른바필치 ( 必置 ) 규제도개정되었다. < 표 4-2-7-16> 도도부현의면적과인구 (2014 년 10 월 ) 인구면적 ( km ²) 도도부현청소재지자치단체수 홋카이도 5,463,045 83,457.48 삿포로 179 아오모리현 1,367,858 9,644.74 아오모리 40 이와테현 1,311,367 15,278.89 모리오카 33 미야기현 2,329,439 7,285.80 센다이 35 아키타현 1,070,226 11,636.32 아키타 25 야마가타현 1,151,318 9,323.46 야마가타 35 후쿠시마현 1,976,096 13,782.76 후쿠시마 59 이바라키현 2,993,638 6,095.84 미토 44 도치기현 2,010,272 6,408.28 우쓰노미야 25 군마현 2,019,687 6,362.33 마에바시 35 사이타마현 7,288,848 3,798.08 사이타마 63 치바현 6,247,860 5,156.62 치바 54 도쿄도 13,202,037 2,188.67 도쿄 39 가나가와현 9,100,606 2,416.05 요코하마 33 니가타현 2,354,872 12,583.84 니가타 30 도야마현 1,091,612 4,247.62 도야마 15 이시카와현 1,163,380 4,186.21 가나자와 19 후쿠이현 808,229 4,189.89 후쿠이 17 야마나시현 861,615 4,465.37 고후 27 나가노현 2,160,814 13,562.23 나가노 77 기후현 2,098,176 10,621.17 기후 42-362 -
시즈오카현 3,803,481 7,780.60 시즈오카 35 아이치현 7,478,606 5,165.16 나고야 54 미에현 1,868,860 5,777.35 쓰 29 시가현 1,421,779 4,017.36 오쓰 19 교토부 2,585,904 4,613.26 교토 26 오사카부 8,878,694 1,901.42 오사카 43 효고현 5,655,361 8,396.47 고베 41 나라현 1,403,034 3,691.09 나라 39 와카야마현 1,012,236 4,726.32 와카야마 30 돗토리현 587,067 3,507.31 돗토리 19 시마네현 711,364 6,707.98 마쓰에 19 오카야마현 1,945,208 7,113.24 오카야마 27 히로시마현 2,876,300 8,479.81 히로시마 23 야마구치현 1,443,146 6,114.14 야마구치 19 도쿠시마현 782,342 4,146.81 도쿠시마 24 가가와현 1,010,028 1,876.58 다카마쓰 17 에히메현 1,436,527 5,678.51 마쓰야마 20 고치현 754,275 7,105.20 고치 34 후쿠오카현 5,118,813 4,979.42 후쿠오카 60 사가현 852,285 2,439.67 사가 20 나가사키현 1,424,533 4,105.88 나가사키 21 구마모토현 1,825,686 7,404.89 구마모토 45 오이타현 1,197,854 6,339.82 오이타 18 미야자키현 1,142,486 7,736.08 미야자키 26 가고시마현 1,703,126 9,188.99 가고시마 43 오키나와현 1,448,358 2,276.72 나하 41 전국 128,438,348 377,961.73 1,719 (7) 시사점일본은 1995년이후분권화와행정구역개편을중심으로세차례의분권개혁을통해지방자치의효율성강화를목적으로지방자치개혁이이루어져왔다. 지방분권일괄법 과도주제의추진등을통해광역적기능에해당하는권한을이양받고있으며, 헌법에근거한광범위한자치입법권, 자치재정권을행사할수있도록보장받고있다. 우리나라의지방자치가이러한일본의지방자치개혁을많이따라왔다는점에서일본의광역지방정부의강화노력은광역자치단체의역량을강화하고자하는우리나라에시사하여주는바가클것이다. 구체적으로첫째, 헌법적보장에근거하여지방자치가보장될필요가있다. 스페인과이탈리아등과같이일본의지방자치는일본헌법에근거를두고있다. 일본헌법은지방자치를민주주의에불가결한것으로보고, 지방자치단 - 363 -
체를국가통치구조내에명확하게위치를부여하고그자치를보장하고있다. 이처럼일본에서는지방자치가헌법상에보장되어있기때문에헌법을개정하지않는한, 국가의법률로도지방자치단체를모두폐지하거나의회가집행기관의장을선출하는등의행위는불가능하게되어있다. 둘째, 지방정부에민주적인권한이부여되어야한다. 일본의지방자치단체는민주적인통치주체이며, 일반적인권한은가지는종합행정주체이다. 도도부현및시정촌은그지역을기초로그지역에살고있는주민을구성원으로하여그지역내에서의행정을담당하는기능을가진중앙정부와는독립된법인격을가진존재이다. 도도부현과시정촌과의관계도서로독립된지방자치단체이며, 둘사이에제도상의상하관계는없다. 셋째, 지방자치단체의자율성과자립성을위해지방자치단체의입법권과과세자주권이확대되어야한다. 일본의경우헌법제94조에서단체자치의관점에서행정권을부여하는것뿐만아니라법률의범위내에서자치입법권을부여하고있으며, 지방자치단체의제한세율조정과법정외세제정권등이인정된다. 넷째, 지방자치단체의형태는지역적특수성을반영하여, 정치적, 지리적, 역사적관계에근거하여구성되어야한다. 일본의지방자치단체는 1도 1도 2 부 43현과 1,718개의시정촌으로구분되어있으며시의경우에는일반시외에인구규모에따라정령지정도시, 중핵시, 특례시, 특별구등으로구분하여일반시보다큰권한을가지고있다. 정령지정도시는사무배분상사회복지, 공중위생, 도시계획등 17개항목에대해부현수준의권한을가지고있으며, 그밖에중핵시, 특례시의경우에도지역에서처리하는것이보다효과적인사무등에대해서는권한을가진다. 다섯째, 복수의자치단체간특정사무를공동으로수행하기위한광역행정기능의강화가필요하다. 일본의경우일부사무조합, 광역연합등복수의자치단체가공동으로처리하는것이효과적인경우해당사무를공동으로처리하기위한지방자치단체연합이존재한다. 여섯째, 지방재정제도의경우최종권한은중앙정부가가지지만, 지방정부도지방세의결정및징수에대한재량권이확보되어야한다. 일본의경우지방자치단체가기본적으로자율적인재정운영에대한권한을가지지만, 여러제도등을통해국가의재정운영과의균형을유지하고재원이보장되고있다. 구체적으로지방재정계획에의해재원이보장되고있다. 지방재정계획은지방재정전체의세입과세출을적산하여지방자치단체가법령에의해의 - 364 -
무화된사업이나일정한수준의행정서비스를제공하기위해필요한재원을확보하고있는지를검토하기위한계획이다. 이를통해재원이부족한경우에는지방재정을확보하기위해정부가지방세제도의개정이나지방교부세율인상등을검토하게된다. 제 3 절해외사례비교분석및시사점 1. 사무배분법적근거비교분석본연구에서해외사례로선정된 7개의국가를연방제국가와단방제국가로구분하여비교분석하고우리나라중앙과지방간기능재정립에필요한시사점을도출하고자한다. 연방제국가들의경우, 입법권이중앙의연방정부와분권화된지방 ( 주 ) 정부와나누어갖게되므로이러한권한범위내에서지방정부의자치권이확보된다. 기본적으로영국과미국에서지방정부가수행하는사무의권한범위는단방제국가의법운영원리와달리, 법률에서규정하고있는특정한범위내에서만자치권을행사하는것이보통이며, 법적으로부여된권한의범위를넘어설때는법적월권을범하게되어제한을받게된다. 단방제국가의경우우리나라와같은단일국가에서국가가지방자치단체에배분하는사무란법령에근거하여부여하기때문에법개념상권한으로서어떤일을할수있는능력이되며, 이를부여받은기능적직권이라할수있다. 이러한권한의이양효과를발생시키는사무배분은전국토에걸쳐국가행정체계상국가의행정기관내부적으로권한을위임하여수행하는행정분권과, 국가의권한을법적으로별도의공법인을구성하는지방자치단체에이양또는위임하여수행하는지방 ( 자치 ) 분권이라는상호보완적인행정체제로이루어진다. 지방분권상부여받은지방자치단체의권한범위는, 대륙법계국가의법체계의시각에서보면, 통상일반법적원리에기초하고있다. 따라서자치단체가관할하는지역내에서지역사회의복지와이익을대변하는사무 ( 권한 ) 의종합행정수행에관한총괄적인책임을행정주체인자치단체가지게된다. 이것이독일자치법원리의전권한성또는자기책임성이고, 프랑스자치법원리인행정권한의보편성원리등으로표현되는기본원칙이다. 연방제국가와단방제국가간의시무구분및사무배분체계를비교분석하면다음과같다. - 365 -
프랑스, 일본, 이탈리아, 스페인과같은단방제국가는사무를국가사무, 시도또는시군구, 지방자치단체사무, 국가사무를대행하는위임사무또는의무적자치사무, 자유재량적자치사무그리고협력사무형태로구분하고있다. 즉, 사무구분은법의지배원리에의하여기본적으로헌법에서국가사무와주정부사무또는광역 기초정부의사무를기능별, 사무분야별로규정하고있다. 영국은최근에미국과같은홈룰제도를도입하여지방정부의자치기본조례를제정하고개별지방정부마다사무권한의범위, 수단등에대하여자율적인법적근거를통해서사무수행권한과책임을확대하여왔다. 동시에기초정부와광역정부간명확한역할분담체계를확립하기위하여법률에반드시사무구분과사무배분을명기하고있다. 따라서지방정부가수행하는사무 ( 자치사무 ) 는기본적으로 1지방정부가법률에근거한사무들을의무적으로수행해야할책임이있는, 즉법률로집행권을강제하고있는사무 ( 법률에근거한의무적자치사무 ) 와 2지방정부스스로가행. 재정역량을고려하여지역사회발전을위해자발적으로수행하고자하는지방정부의자치사무등으로나뉜다. 미국각주와영국지방정부가향유하는홈룰에의한지방정부의사무구분및사무배분수행체계는, 총괄적으로비교해볼때지방정부에주어진의무와책임을실천하기위해필요한지방정부와그관할지역에대하여자율적으로법률을제정할수있는헌법과법률로부여받은폭넓은권한에의한사무수행방식이므로단방제국가의일반법에기초한지방자치단체전권한성보장원칙에의한자치사무수행방식보다자율성을확대해주고있다. < 표 4-3-1-1> 연방제국가와단방제국가의사무배분방식비교 구분국가사무구분법적근거사무배분방식 연방제국가 미국 연방사무주정부사무카운티사무시티사무타운십사무 주정부헌법주지방자치법개별법, 개별지방정부의 Charter - 연방법에서국가사무규정 - 주정부헌법과주지방자치법, 개별법에서사무배분을정함 - 홈룰에서사전적, 포괄적자치사무수행권한의범위를확정 영국 국가사무지역정부사무 1972년지방정부법 -개별법상그리고각지 각분야별지방정부법방정부법으로자치사무 - 366 -
카운티사무디스트릭트사무통합지방정부사무공동사무 스코틀랜드법웨일즈법 를법률로규정하면나머지는국가사무 -홈룰방식의 자치기본조례 에의한사전적, 포괄적자치사무수행권한의범위를확정 독일 국가사무주정부사무게마인데사무크라이스사무필요적의무사무 ( 위임사무 ), 공동사무 ( 자치단체간협력기구사무 ) 헌법주정부헌법지방자치법개별법 - 연방헌법과주헌법에국가 ( 주 ) 사무와자치사무배분근거를명시 프랑스 국가사무꼬뮨사무데빠르뜨망사무레지용사무의무적자치사무 ( 위임사무 ), 공동사무 ( 자치단체간협력기구사무 ) 지방자치법사무배분기본법개별법 -국가사무, 자치사무등은신지방자치법에기초하여사무배분기본법에배분원칙과분야를정하고이에준하여개별법률로명문화 단방제국가 스페인 국가사무지역정부사무프로빈치아사무무니시피오사무 헌법지역정부별자치헌장지방제도기본법 -헌법에서국가사무와지역정부사무를정하고, 구체적인사항은지역정부별자치헌장에서규정. -지방제도기본법에의해전국공통기준명문화 이탈리아 국가사무레지오네사무프로빈차사무코무네사무 헌법지방자치법 -헌법에서국가사무와지역정부사무를정하고, 구체적인사항은지역정부별지방자치법에서명문화 일본 국가사무, 자치사무, 법정수탁사무, 공동사무 개별법지방자치법 - 국가사무분야는신지방자치법에한정적으로규정 - 367 -
2. 각국별정부간기능배분비교분석 1) 중앙정부기능앞서살펴본정부간기능배분원칙에따라연방국가와단방국가들의기능배분실태를살펴보면, 첫째, 공통적으로국가는국방및외교관계업무, 경제관계업무, 대학교육, 소득보장업무, 보건 의료업무등과같은국가차원의거시적기능을담당하고있다. 둘째, 연방제국가의공통점은외교, 국방, 통화, 사법, 금융등국제사회에서국익확보와국가의생존과관련된사무를담당하고있다. 차이점은미국의경우전쟁의선포, 군대소집, 연방재판소설치등의기능을가지고있으며, 영국은대학교육, 소득보장, 보건의료기능, 독일은연방철도, 연방우편, 수로, 국가안전을위한정보행정과헌법질서확보를위한수사행정등의기능도담당하고있다. 셋째, 단방제국가의공통점은외교, 국방등국제관계에관한기능을공통적으로수행하는반면, 국가별로상이한기능을담당하고있다. 프랑스의경우경찰, 방재, 사회부조, 마약, 보건및사회복지시설, 교육, 주거비재정지원등많은기능을담당하고있다. 스페인은, 지적소유권, 사법, 과학기술, 해운및항만, 공항, 철도등의기능도담당하고있다. 이탈리아는정치적망명, 국민의법적신분등에대한기능을담당하며, 일본은특정도시계획, 의사면허, 이용사및미용사면허, 대학, 사학등의기능도담당한다. < 표 4-3-2-1> 국가별중앙정부기능비교 구분국가기능 연방제국가 단방제국가 미국영국독일프랑스 세금의부과, 전쟁의선포, 군대소집, 화폐및차관, 주간통상규제, 연방재판소설치, 이민자들에대한귀화법규의제정등 국방및외교관계업무, 경제관계업무, 대학교육, 소득보장업무, 보건 의료업무 외무행정, 국방행정, 연방재무부행정, 연방철도, 연방우편행정, 연방수로행정, 선박여객운송행정, 국경수비행정, 국가안전을위한정보행정과헌법질서확보를위한수사행정등 국가경찰, 화재및재난관리, 사회부조금지급, 각종수용시설, 마약퇴치정신질환치료예방, 위생기구국가기구, 보건시설투자및재정참여, 사회복지시설감독통제, 교육총괄책임, 고등교육기관건설및운영, 교사임금지급, 국가관광정책수립, 도시정책관련사무, 공 - 368 -
공서비스지침수립, 주거비재정지원, 공항, 유선방송망운영허가, 공공에너지공급계획수립, 항구업무, 여객 / 화물수송, 국도 / 고속도로 스페인 인권, 국적, 이민, 외국인, 망명, 국제관계, 국방, 사법행정, 상법, 형법, 민사및형사소송법, 지적소유권, 세관, 해외거래, 화폐제도, 도량형단위, 국고및국채관리, 과학기술촉진및조정, 해운, 선적, 항만, 공항, 복수지역정부철도 도로, 우편, 광산, 에너지등 이탈리아 일본 한국 외교정책, 국제관계, 정치적망명판단권, 국민의법적신분, 이민, 종교국과의관계, 국방및군대, 무기, 화학, 화폐, 금융시장등 외교, 방위, 특정경찰, 방재, 지정외 1 급하천, 국립공원, 특정도시계획, 일정농지전용허가, 특정보안림지정, 철도버스사업허가, 고속도로, 지정국도, 특정도시공원, 통화, 금융업등록면허, 직업소개, 특정노동쟁의조정, 부당노동행위재심사, 특정건설업허가, 특정중소기업지원, 연금, 의사면허, 의약품제조승인, 이용사미용사면허, 대학, 대학사학조성, 교과서검정, 교과서무상급여 외교 / 국방, 경찰, 사법, 재난재해, 국가종합경제개발계획, 국토종합개발계획, 직할하천, 국유림, 지정항만 / 간척, 고속도로 / 일반국도, 국립공원, 우편 / 철도, 지방교육자치, 대입자율화, 영어공교육, 교원능력제고, 인프라, 보건의료, 기초생활보장, 국민연금, 사회서비스, 노인 / 가족 / 장애인정책, 지역경제활성화, 물가정책 / 금융정책, 수출입정책, 에너지및대체, 에너지, 농수산관련산업육성, 축산물 / 수산물 / 양곡수급 2) 광역정부기능지방정부는주민의일상생활과밀접한복지와편익에관한기능을담당하고있다. 이중광역정부는국토개발, 지역발전등광역적인기능을담당하고있으며, 지방정부간협력과조정, 국가와관계속에서국가정책의일관성과통일성을유지할수있도록하는역할을담당하고있다. 이에따라첫째, 공통적인광역정부의기능은교육, 고용, 사회복지, 박물관 / 미술관, 주택, 계획, 보도및승마도, 교통, 환경 / 위생건강관리 / 레크리에이션, 공원 / 공공녹지, 소작농지관리, 공항, 지방복권, 쓰레기처리, 소비자보호, 경찰, 소방등을담당한다. 둘째, 연방제광역정부의공통점은지역내안전을위한경찰권, 교육 보건복지등공공서비스, 지방정부에대한통제기능을담당하고있다. 연방정부별차이점으로는미국은위생, 풍기등을유지하기위한인신상권리제한 - 369 -
등의기능을가지고있으며, 영국은박물관 / 미술관, 공원, 고속도로운송, 주차장, 지방복권, 쓰레기처리등에관한기능도가지고있다. 독일은초중등교육, 직업및기술, 스포츠등의기능을가진다. 셋째, 단방제광역정부의공통점은지역개발, 환경등의기능을가지고있는반면, 연방제광역정부와같이국가별로차별된기능을가지고있다. 프랑스의경우에너지절약, 마약퇴치등의기능을담당하며, 스페인은구역내경계변경, 지방경찰조정등을기능을담당, 이탈리아는건강, 전문적 기술적지도, 관광및호텔산업등의기능을담당, 일본은하천, 하수도, 항만, 직업훈련, 노동쟁의조정, 초중등교사급여및인사등을담당한다. 구분 국가 기능 미국 경찰권 : 공공의안전, 공중위생, 공공의풍기, 공공의편익, 일반복지등을지키고유지하기위한인신상, 재산상의권리제한공공서비스 : 교육 ( 고등교육은주정부, 공립학교는주정부감독하에지방정부담당 ), 사회안보 ( 주방위군, 주경찰, 민간방위조직등 ), 공중위생서비스 ( 보건, 복지, 자연보호, 환경보호등 ) 지방정부에대한통제 : 주정부는권고, 보고, 검사, 보조금, 법률의제 개정등을통해지방자치단체지도 지원 감독 교육, 고용, 사회복지, 박물관 / 미술관, 주택, 계획 ( 구조계획, 개발행위의통제, 개발계획의틀, 버려진토지관련계획, 국립공원, 지역공 원, 보전구역, 건축물보전에관한고지, 수목보전, 개발 / 재개발계획연방제의용지취득및처분 ), 보도및승마도 ( 조사, 설치, 변경과폐지관국가영국련명령, 유지관리, 안전확보, 표시 ), 교통 ( 교통계획, Highways, 운 송, 모든주차장, Highways 가로등, 보도의가로등 ), 환경 / 위생 ( 동물 병 ), 건강관리 / 레크리에이션, 공원 / 공공녹지. 소작농지관리, 공항, 지 방복권, 쓰레기처리, 소비자보호, 경찰, 소방 안보 경찰, 시민보호, 사법, 통계, 초등교육, 중등교육, 직업 기술, 병원, 건강보호, 지역계획, 환경보호, 극장, 박물관, 음악당, 공원 독일 공지, 스포츠 레크리에이션, 도로, 운송, 항만, 공항, 농림수산, 경제진흥 연방정부와공동사무 : 대학설립, 경제구조개선, 농업구조개선, 해양환경보호 지역개발계획안, 국가주택정책추가보조, 에너지품질향상 / 혁신 / 절약 장려, 고등 특수학교, 전문교육조직, 연간광역권교육기금프로그 램, 산업용쓰레기처분계획, 운하와강변항구설치 단방제국가 프랑스 < 표 4-3-2-2> 국가별광역정부기능비교 도주택정책위원회, 빈곤층을위한주택정책안, 중학교, 도로관리, 공적부조에관한법적급여서비스, 의료부조, 유아 가족 노인 장애인대상공적부조, 사회복지서비스, 마약퇴치, 예방접종, 모자보건센터, 사회복지, 의료서비스국설립. 최저생계비지급, 쓰레기처리계획 상수공급 - 370 -
스페인이탈리아일본한국 자치기관조직, 구역내무니시피오 (Municipio) 경계변경, 지역계획, 도시계획, 주택정비, 철도, 도로, 운송, 축산업, 임업, 환경보호, 수력, 운하, 관개, 광천, 온천등이용계획및건설개발, 수공업, 박물관, 도서관, 음악학교, 관광계획, 사회부조, 보건위생, 지방경찰조정등 법률 ( 국가로부터법률제정권위임인정 ), 질서, 안전, 지방경찰 ( 자치경찰포함 ), 사회부조, 건강, 전문적 기술적지도, 지방박물관, 도서관, 운송, 관내항해담당, 관광및호텔산업, 도로유지및건설, 채석장, 농업, 선박, 도시계획, 야생동물보호, 토양보호, 오염측정등 경찰, 방재, 지정구간1급하천, 2급하천, 특정도시계획, 국정공원, 현립자연공원, 농지전용허가, 보안림지정, 자동차운전면허, 국도, 현도, 공영주택, 도시공원, 유역하수도, 항만관리, 특정어항관리, 특정금융업등록, 특정직업소개, 직업훈련, 노동쟁의조정, 부당노동행위심사, 건설업허가, 중소기업지원, 생활보호 ( 정촌 ), 보건소, 아동상담소, 신체장해자수첩교부, 세탁소면허, 마약취급자면허, 병원개설허가, 고등학교, 특수교육, 초등중학교사급여인사, 유초중고사학조성, 특정공립대학 소방, 도시계획, 종합토지이용계획, SOC 확충의지원, 상하수도, 전문교육 / 기술교육, 대학 / 연구소 / 박물관, 고등학교 / 농업, 고등교육지원, 공적부조, 모자보건, 전염병관리, 환경영향평가, 수질오염, 대기오염, 종합병원, 조세, 지방세율조정, 대중교통, 건축규제 3) 기초정부기능지방정부는주민의일상생활과밀접한복지와편익에관한기능을담당하고있다. 사무배분에있어주민과가까운기초정부에우선적으로사무가배분된다. 이에따라첫째, 공통적으로기초정부는박물관 / 미술관, 주택, 제한된계획, 교통, 환경 / 위생, 지역의안전대책, 상하수도, 시장 / 정기시장, 건강관리 / 레크리에이션, 공원 / 공공녹지, 각종면허, 공항, 지방복권, 전쟁기념비, 쓰레기수집, 대기오염방지, 건축규제, 해안보호, 묘지 / 화장장등을일상생활과밀접한기능을담당한다. 둘째, 연방제기초정부의공통점은경찰서비스, 보건의료와사회복지, 쓰레기수거, 상하수도, 문화등주민의일상생활과밀접한공공서비스기능을담당하고있다. 반면, 차이점으로영국은버려진토지계획, 지역공원, 시장, 복권, 주차장등의기능을담당하고, 독일은중등학교, 지역소방및재난, 스포츠센터, 청소년, 응급시설, 건축허가등의기능을담당한다. 셋째, 단방제기초정부의공통점은도시계획, 소방, 방재, 보건복지등관 - 371 -
할구역의질서유지와사회서비스기능을담당하고있다. 반면, 국가별차이점으로는프랑스는도심대중운송, 빈곤층을위한주택, 고문서보존등의기능을담당, 스페인은역사및문화유산, 도로및녹지포장, 소비자보호등을기능을담당하고있다. 이탈리아는화장장등의기능을담당하고있으며, 일본은보육, 장애자등생활보호기능을담당하고있다. < 표 4-3-2-3> 국가별기초정부기능비교 구분국가기능 연방제국가 단방제국가 미국 영국 독일 프랑스 스페인 도시계획, 주택및도심재개발, 고속도로및기타도로관리, 대중교통, 교육및훈련, 보건의료와사회복지, 경찰서비스, 공공시설등 박물관 / 미술관, 주택 ( 제공, 운영, 주택과지역개량 ), 계획 ( 지역계획, 개발행위의통제, 광고의통제, 버려진토지관련계획, 지역공원, 보전구역, 건축물보전에관한고지, 등록건축물의보전, 수목보전, 개발 / 재개발계획의용지취득및처분 ), 교통 ( 뒤편주차장, 일부공공교통, 보도의가로등 ), 환경 / 위생 ( 식품의안전위생, 전염병대책, 사무소 / 상점 / 철도 / 공장 / 건물의위생 ), 지역의안전대책, 상하수도, 시장 / 정기시장, 건강관리 / 레크리에이션, 공원 / 공공녹지, 각종면허, 공항, 지방복권, 전쟁기념비, 쓰레기수집, 대기오염방지, 건축규제, 해안보호, 묘지 / 화장장 안보 경찰, 중등및특수학교업무, 유치원업무, 지방도로건설 유지, 상하수도유지관리, 지역소방업무 재난방지, 스포츠센타, 청소년지원 업무, 보훈대상자수혜업무, 농업진흥교육, 종합병원유지, 응급시설지원, 쓰레기처리업무, 문화적영역업무, 대중교통의개선, 용수계획 시행, 농업촉진, 관광진흥, 주택건설촉진, 주기획청하부행정, 도로교통청업무, 운전면허증, 범칙금수납, 자치단체지도감독, 감리행정, 건축허가, 용수관리청 농림청하부행정, 광범위한환경보호, 자연보호집행 안보 경찰, 도로건설, 학교건립, 소방업무, 도시계획, 지역전역의교통 에너지수급, 하수 쓰레기처리, 상수도공급, 일선접수창구역할 공용토지이용계획안 (POS) 작성 / 인가후건설허가서발부, 주거지를위한최우선정책수립, 빈곤층을위한지방주택확보정책 도심대중운송교통, 주변대중교통망설립, 도심이용교통망계획안, 농촌도로관리, 초등학교, 사회복지사업시행 / 재정참여, 방역활동, 위생보건의료서비스, 문화교육에대한설비 / 계획, 도서관, 박물관, 고문서보존, 가정용쓰레기 상수공급 관내무니시피오 (Municipio) 의사무관리 ( 법적 경제적 기술적지원및협조 ), Municipio 공공사업연간계획작성등관리조정기능, 기타지역정부 (Comunidad autonoma) 위임기능 공공장소안전, 교통정리, 치안, 방화, 소화, 도시계획, 주택, 공원 녹지 도로등포장및유지관리, 역사및문화유산, 환경보전, 생필품 축산 시장및소비자보호, 공중위생등 - 372 -
이탈리아 일본 한국 도로유지 건설, 고등교육기관을위한건물과행정직원공급, 관내사냥 낚시, 농업인센티브, 시민보호계획, 그외재정의범위내에서문화나스포츠이벤트등 관할구역질서유지, 회서비스, 경제개발등관련공공기능수행도시계획 건축, 건강 공공위생, 교육권, 시도로유지 건축, 도시교통, 벽보와간판관리, 거리비품, 쓰레기수거, 상 하수도와가스공급, 화장장, 도시경찰, 주택, 시장등 소방, 방재도시계획, 준용하천시정촌도, 공영주택, 하수도, 도시공원, 항만관리, 어항관리특정직업소개, 생활보호 ( 시 ), 보육소, 장애자원호, 국민건강보험, 개호보험, 상수도, 쓰레기정화처리, 특정보건소, 초등중학교, 유치원, 특정공립대학 지역민방위, 지역주택개발, 주택사무, 장단기주택공급, 계획수립, 도시계획, 지방도로, 하천관리, 상 / 하수도, 공원 / 녹지, 유아원 ~ 고등학교지원, 공공교육시설, 주거환경관련규제사무, 주민생계복지관련사무, 주거환경개선, 사회복지시설, 보건진료 / 위생, 상가지역개발, 공장지대개발, 지역개발촉진사무, 농림 / 상공산업진흥, 교통편의시설, 지역경제 4) 국가별중앙정부와광역정부의기능비교이상에서국가별중앙정부, 광역정부및기초정부의기능을개략적으로살펴보았다. 여기서는한국, 일본, 프랑스, 독일, 미국의중앙정부와광역정부의구체적기능을비교하여보기로하겠다. 한국, 일본, 프랑스는단방형국가로서의분류되며, 독일과미국은연방형국가로분류가되기때문에, 분권이앞선국가들을단방형과연방형으로나누어그공통점과차이점을알아보고, 향후한국이나가야할점에대한시사점을발견하도록한다. 국가별정부기능은한국행자부의중앙행정기관기능분류체계 ( 기능별 ) 에따라분류하였는데, 그이유는우리나라와기본으로비교하여외국의시사점을제공받기위해서이다. 분류된기능은일반공공행정, 공공질서및안전, 사회복지, 보건, 산업 통상 중소기업, 재정 세제지원, 국방, 외교 통일, 교육, 과학기술, 교통및물류, 지역개발, 농림, 문화 체육 관광, 통신, 환경등이다. 다섯나라의비교분석한결과는 < 표 4-3-2-4> 와같다. 첫째, 중앙정부의기능을비교하면, 단방제인일본과프랑스는한국에고유한기능이아닌이상우리나라의중앙정부가하는일들을대부분다하고있다. 연방제국가인미국도대부분하고있으나, 독일은우리나라보다연방정부의기능이적다. 독일의기능이적은분야는지방행정 재정지원, 조달, 통계, 중소기업지원, 지자체도로건설, 물류시설확충, 하천관리, 개발제한구역관리, 지역균형발전, 농 - 373 -
촌지원, 문화재관리, 문화관광기반조성및지원정책등이다. 연방제국가중독일의경우중앙정부의많은기능을지방에서처리하고있어그만큼연방정부의행정부담이적다고볼수있다. 재정 세제지원 외교 통일 국방 통신등의기능은대부분의국가에서중앙정부의기능이었으며, 과학기술은일부보조나위임의형태로광역정부가참여하는국가들도있었다. 둘째, 광역정부의기능을비교하면, 단방제인일본은우리보다보조나위임 ( 수탁 ) 사무를더많이처리하고있는반면, 프랑스는훨씬적은기능을수행하고있다. 일본의경우, 경찰교육 범죄수사 운전면허관리 치안, 근로자복지증진, 지방보훈행정, 결핵관리, 암 희귀질환지원, 도로 철도경영개선지원, 공항 항공시설건설 관리등의기능을지방에서도위임 ( 수탁 ) 처리하고있다. 연방제인독일과미국은우리보다훨씬많은자치사무를처리하고있었는데, 공공질서및안전, 사회복지, 보건, 중소기업지원, 교육, 교통및물류, 지역개발, 농림, 문화 체육 관광등의기능이었으며, 특히미국은사회복지와보건에대한광역자치단체의자치기능이발달해있었다. 셋째, 분야별로비교한결과는다음과같다. ➀ 일반 공공행정분야에있어단방제인일본은우리나라와비슷하였으나프랑스는대부분의기능을중앙정부가수행하고있으며, 연방제인독일과미국은개인정보보호, 지방행정 재정지원등의기능이광역자치단체가자치사무로처리하는기능이었다. ➁ 공공질서 안전분야에있어단방제인일본은우리나라보다위임 ( 수탁 ) 으로처리하는기능이많았으며, 프랑스는교통안전은자치사무였고, 연방제인독일과미국은이분야에서자치사무로처리하는기능이훨씬많았다. ➂ 사회복지분야에있어단방제인일본은우리나라와비슷하였으나프랑스는국가가처리하는기능이많았으며, 연방제인독일은국가가처리하거나아니면대부분광역자치단체에위임하였으며, 미국은대부분국가가처리하였고일부를광역정부가자치사무로처리하였다. ➃ 보건분야에있어, 단방제인일본은우리와비슷하였으며프랑스는대부분의기능을국가가처리하였으며, 연방제인독일은대부분국가가처리하나일부는광역정부에위임하였으며미국은대부분국가가처리하였으며일부는광역의자치사무로도처리하였다. ➄ 산업 통상 중소기업분야에있어, 단방제인일본은우리나라와비슷하였으며프랑스는대부분국가가처리하였고, 연방제인독일은대부분국가가처리하거나일부광역정부에위임하였고미국은대부분국가가처리하거나 - 374 -
일부자치사무로또일부는위임사무로처리하였다. ➅ 재정 세제지원에있어, 단방제인일본과프랑스는모두우리나라와같이국가가처리하고있으며, 연방제인독일은대부분국가가처리하거나일부의금융서비스 지원정책과금융정보분석사무일부를자치사무로도처리하며미국은대부분국가가처리하거나금융서비스 지원정책과금융 정보분석사무일부를위임으로처리하고있다. ➆ 국방의분야는모든나라가중앙정부의기능으로하고있다. ➇ 외교 통일분야에있어, 단방제인일본은문화외교와인도적사업을위임 ( 수탁 ) 의범위에서일부수행하고있으며프랑스및연방제인독일과미국은모두국가가수행하고있다. ➈ 교육의분야에있어, 단방제인일본은우리와비슷하게위임 ( 수탁 ) 으로일부기능을처리하고있으며프랑스는고등학교이하의교육을광역자치단체가자치사무로처리하고있고, 연방제인독일과미국은중앙정부와광역정부의기능이두주체에게나누어처리되고있다. ➉ 과학기술분야에있어, 단방제인일본은우리나라와비슷하게일부의기능을위임 ( 수탁 ) 의형태로처리하며프랑스는국가가처리하고있고, 연방제인독일은국가가대부분처리하거나일부를자치사무와위임사무의형태로처리하고있으며미국은일부만위임하고있다. 11 교통및물류분야에있어, 단방제인일본은우리나라와비슷하게많은기능들이위임 ( 수탁 ) 으로처리되고있으며프랑스는중앙과광역정부의기능이분리되어각자자신의사무를수행하고있고, 연방제인독일은일부기능이광역정부의자치사무나위임의형태로처리되고미국은독일과마찬가지이다. 12 지역개발분야에있어, 단방제인일본은우리와비슷하며프랑스는대부분국가가처리하고있고, 연방제인독일은중앙과광역정부가기능을나누어처리하고있으며미국은국가가대부분처리하고도시나토지정책의일부는광역정부도자치사무로처리하는분야이다. 13 농림분야에있어, 단방제인일본은우리나라와비슷하며프랑스는대부분국가가처리하거나위임혹은보조의형태로처리하며, 연방제인독일은농림정책의대부분을광역정부가처리하고산림정책의대부분을중앙정부가처리하고미국은농림정책은각각수행하며산림은중앙정부가처리하되많은기능에서위임의형태를취하고있다. 14 문화 체육 관광의분야에있어, 단방제인일본은대부분국가가처리하나 - 375 -
보조 위임 ( 수탁 ) 의기능이우리나라보다많으며프랑스는대부분국가의기능이며, 연방제인독일은중앙정부와광역정부가각가기능을가지고있으며미국도독일과비슷하다. 15 통신의분야에있어, 모든국가가중앙정부의기능으로하고있다. 16 환경의분야에있어, 단방제인일본은대부분중앙정부가처리하거나일부위임 ( 수탁 ) 형태로처리하는데우리나라보다그수가더많으며프랑스도일본과비슷하며, 연방제인독일과미국도마찬가지이다. - 376 -
정책분야 일반공공행정 중앙부처 국무총리실행정자치부인사혁신처기획재정부조달청등관련부처 < 표 4-3-2-4> 한국, 일본, 프랑스, 독일, 미국의중앙정부및광역정부기능비교 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 국제행사운영 지원 중대사건특별조사 개인정보보호 인권보호 각종국가위원회운영 규제개혁 정부업무평가 정책조정 지방행 재정지원, 지역별납세관리 청렴증진 행정심판 국세행정지원 경제정책 조정 협력 국정홍보 전자정부 창조경제추진 법제행정지원 공무원교육 인사 지원 중앙청사관리 물자 시설조달 원자재비축 관리 국가통계생산 관리 통계연구 개발 광역수행여부 - 377 -
정책분야 공공질서및안전 사회복지 중앙부처 경찰청해양수산부국민안전처법무부등관련부처 고용노동부보건 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 통계조사 지원 특별감찰관운영 비상기획 정부의전 국가기록물관리 정부혁신 조직관리 경비 경찰교육 교통안전 국민생활안전 지원 범죄수사 과학수사 운전면허관리 재난예방 복구지원 비상대비 소방방재 행정지원 해상경비 안전 치안 법무정책 검찰행정 범죄예방 출입국관리 외국인정책 고용노동국제협력 고용노동행정지원 고용보험 광역수행여부 - 378 -
정책분야 중앙부처 복지부여성가족부등 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 고용 노동정책 근로자복지증진 산업안전보건 산업재해예방 산재보험 예방 임금채권보장 장애인고용증진 직업능력개발 교직원 군인 국민연금 보훈관리 행정지원 지방보훈행정 주택정책 금융 기초생활보장급여지원 자활서비스지원 노인생활안정 장사시설확충 질병관리 보육지원 저출산대응 인구정책 사회복지기반조성 아동복지 보호육성 장애인생활안정 지원 청소년정책 광역수행여부 - 379 -
정책분야 보건 중앙부처 보건복지부식품 의약품 안전처 등 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여성가족기능강화 행정지원 여성권익증진 여성정책 인력개발 건강보험제도운영 결핵관리 공공보건의료확충 구강보건사업지원 국립의료원지원 국민건강생활실천 금연 절주사업 보건산업육성 보건의료서비스지원 생명과학연구지원 암 희귀질환지원 응급의료체계운영지원 장기 인체혈액관리 정신질환관리 질병관리본부운영 한의학연구 정책개발 농축산물 식품 의약품 의료기기안전 안전평가 광역수행여부 - 380 -
정책분야 산업 통상 중소기업 중앙부처 산업 통상 자원부 중소 기업청 특허청 공정 거래 위원회 등 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 지방식약청운영 공정거래 행정지원 소비자보호 산업기술진흥 중소기업금융 수출입금융지원 산업경쟁력기반구축 생활산업진흥 창조경제 국제산업협력 무역구제 진흥 외국인투자유치 산업기술표준 제품안전관리 자본재산업진흥 지역산업균형발전 국내외자원개발 에너지수급안정 에너지안전관리 에너지및자원정책 원자력 전력산업 자유무역협정 광역수행여부 - 381 -
정책분야 재정 세제지원 국방 중앙부처 기획 재정부 관세청 금융 위원회 등 국방부병무청방위 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 중소기업수출및판로 중소기업정책조정 행정지원 중소기업경영안정 기술지원 창업 생산구조고도화 소상공인지원 국내외지식재산권보호 산업재산권심사 심판 출원등록 지식재산육성 정보화 인력개발 종합지원 관세심사 행정지원 관세정보화 국제협력 밀수감시단속 수출입통관 조세정책 공적자금관리 금융서비스 정책 금융정보분석 병력운영 전력유지 방위력개선 광역수행여부 - 382 -
정책분야 외교 통일 교육 중앙부처 사업청등 외교부통일부등 교육부 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 병무행정 통일정책 지원 지역외교 개발협력 경제외교 국제기구 대한민국재외공관 문화외교 외교의전 정보관리 외교정책 연구 조약및국제법 한반도평화교섭 남북교류협력 회담 북한정보분석 관리 인도적사업 고등교육연구역량강화 고등교육학술 장학 복지 대학의특성화 다양화 교육행정지원 정보 통계분석 관리 유아및초중등교육 평생 직업교육체계구축 광역수행여부 - 383 -
정책분야 과학기술 교통및물류 중앙부처 미래 창조 과학부 원자력 위원회 기상청 등 국토교통부해양수산부등 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 인적자원정책기반강화국제교육진흥 협력증진 과학기술정책 행정지원 연구개발조정 연구공동체지원 국가과학기술자문 기상행정지원 기상관측 연구 예보 기후변화대응 지역기상업무 미래창조과학행정지원 과학기술기반 인력양성 과학기술협력 과학문화창달 기초연구진흥 미래원천기술개발 우주기술개발 원자력안전 진흥 고속도로건설 국도 광역도로건설 도로정책 민자도로건설 지자체도로건설 광역수행여부 - 384 -
정책분야 지역개발 중앙부처 산업통상자원부 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 도로철도경영개선지원 건설교통정보화 건설기술정책 국토해양인재개발 물류산업 시설확충 정책 자동차관리안전 대중교통활성화 지방국토청운영 고속철도건설 도시철도건설 일반철도 광역철도건설 철도안전 운영 정책 일반공항건설 항공시설 항공운항기술 안전 정책 지방해양항만청운영 항만개발 건설 항만운영 해상운송 항만지역발전 투자협력 해양 해양교통안전관리 산업단지개발 지원 댐건설 치수능력개발 수자원정책 기술개발 광역수행여부 - 385 -
정책분야 농림 중앙부처 국토교통부해양수산부기상청등 농림 축산 식품부 산림청 등 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 용수공급 개발 하천관리 홍수예보 개발제한구역 국토정보 정책 도시정책 토지정책 지역균형발전 국제농업 통상협력 농림연구정책 행정지원 농림축산검역 농산물유통 농산물품질관리 농업 농촌정보화 농업경영체육성 농업과학 농업생산기반조성관리 농업연수 인력양성 농지관리 농촌개발 복지증진 식량정책 식물검역 식품산업정책 종자관리 광역수행여부 - 386 -
정책분야 문화체육관광 중앙부처 문화 체육 관광부 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 지역농업육성 축산정책 농업 농촌기술연구 개발 지원 농촌진흥행정지원 국유림확대 산림정책지원 행정지원 산림경영기반구축 산림과학기술개발 산림생태계보전 산림인력개발 산림자원이용 육성 보호 산림정보화 산림휴양 경관조성 해외산림협력 궁능원보존 매장문화재보존 보호 무형문화재보호 문화재조사 연구 복원 문화재정책기반조성 행정지원 사적 자연문화재보존관리 전통문화전문인력양성 광역수행여부 - 387 -
정책분야 통신 중앙부처 미래 창조 과학부 방송통 신 위원회 등 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 관광 레저정책 사행산업관리 국립국악원 박물관 중앙극장 도서관 현대미술관운영 문화기반 미디어 산업정책 문화중심도시조성 예술정책 종교문화지원 체육정책 SW산업육성 방송통신 과학기술인력양성 방송정책 전파 방송통신융합 방송통신이용자권익증진 전파관리고도화 전파연구기반조성 전파방송산업경쟁력강화 정보화촉진 첨단인프라기반조성 통신서비스고도화 우정사업경영 행정지원 우체국보험 예금 우편 광역수행여부 - 388 -
정책분야 환경 중앙부처 환경부해양수산부등 대기능 ( 중앙수행기능 ) 단방제국가 연방제국가 한국 일본 프랑스 독일 미국 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 광역 중앙 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 수행 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 여부 해양오염관리 해양환경보전 대기보전 생활공해관리 4대강유역관리상하수도 토양지하수관리 수질보전 관리 자연환경 생물자원보전 자원순환체계구축 환경보전기반육성 행정지원 광역수행여부 주 : 1) 중앙수행여부 ( ) 는한국의중앙정부대기능과유사한기능을수행하는지의여부임 2) 광역수행여부에있어 는자치사무, 는위임 국고보조 중복 협력사무등포함자료 : 1) 행정자치부 (2015). 중앙행정기관기능분류체계 ( 기능별 ) 재정리 2) 경기도 (2015) 각실국별업무계획참고 3) 각국가별정부및광역자치단체홈페이지참조 - 389 -
3. 외국사례및기능비교의시사점 1) 광역자치단체권력구조적역량강화에대한시사점 (1) 지방자치권의강화광역자치단체의권력구조적역량강화를위하여가장중요한것은우선자치기능의강화가있어야한다. 이를위하여연방제국가와단방제국가의기능배분에대한비교를통해우리나라광역자치단체기능재정립에필요한시사점을제시하면다음과같다. 먼저, 공통적으로해외사례를통해살펴본국가들의중앙정부와지방정부간기능배분을살펴보면, 국가는국방및외교관계업무, 경제관계업무, 대학교육, 소득보장업무, 보건 의료업무등과같은국가차원의거시적기능을담당하고있다. 지방정부는주민의일상생활과밀접한복지와편익에관한기능을담당하고있다. 우리나라의경우외국사례의국가들과같이크게는중앙과광역, 기초간의기능배분기준에따라국가는국가의존립, 전국적으로통일적처리를요하는사무, 광역과기초는주민생활과밀접한관련이있는사무로구분하여기능을배분하고있다. 그러나여전히국가의기능이많은비중을차지함에따라지방정부의역할범위가협소한실정이며, 중앙과지방간중복되는기능들이많이존재한다. 그다음해외사례분석의국가들의경우정부간기능배분에대하여개별법규에명확하게규정되어있다. 단방제국가에서는점차법률의일반적인적용범위에대하여특례적규정을포함한특별법등의제정으로법적인권한범위를제한하거나특정한분야에대해서만규정하는사례가늘고있어법적으로제한된분야에있어서는연방제국가의월권행위금지의원칙을적용하고있다. 연방제국가경우도주정부가지방정부에대하여포괄적으로권한을집행할수있도록일반법의제정및홈룰제도등을통해서지방정부의포괄적인행정권한을사전에부여하여종합행정을수행할수있는권한을인정하는추세를보여왔다. 영국의예를들면, 2000년이후법체계상 2000년 7월 28일지방정부법제2조에서영국지방정부의사무수행권한이선별적인권한의집행방식에서총괄적인권한의집행방식으로수행이가능하다고규정하면서지방정부의종합행정수행체계를일반화하였다. 다만동법제3조에서지방정부 - 390 -
는총체적인권한을집행함에있어서지방세에관해서는여전히제약이있다는것을분명히재규정하고있어서재정적인자율권은아직월권행위금지의원칙을적용하는제한적인상황에있다. 이상과같이우리나라의경우도단방제국가의전권한성원리와연방제국가의월권행위의금지원리들이상호보완적으로활용되면서, 중앙-지방정부간사무배분을규정함에있어서헌법과법률을통해서기본적인역할분담을체계화할필요가있다. 나아가보다구체적인사무배분영역에대해서는먼저자율적인홈룰제도를활용하도록하여종합행정을수행할수있는자치권을보장해야하고한편으로는국가의존속등국가사무의수행에대한선결권을보호하기위하여특별법상의개별규정으로사무배분을제도화하는혼합적인방식을사용할필요가있다. 해외사례분석결과를토대로우리나라광역자치단체가향후기능강화를위해보다구체적으로사무를배분할경우아래와같이배분할필요가있다. 첫째, 국방 외교 안보기능의경우연방국가에서는연방정부가주로담당하고있으나일부국가의경우주정부로제한된범위내에서국방 외교 안보의기능을담당하는것으로나타났다. 하지만우리나라의경우광역자치단체가이를수행하는것은부적합하다. 하지만외교의경우광역자치단체가외국지방정부와 MOU를맺고교류하는있는것을고려할때이기능에대한일부를광역자치단체가담당하는것도필요할것으로보인다. 둘째, 경제 산업개발기능은대부분전국적인차원에서국가가담당하되일부광역적 지역적인기능은지역경제발전차원에서광역자치단체가담당할필요가있다. 셋째, 보건 복지기능은주민들과밀접한관련성이있는것으로광역자치단체가우선적으로담당할필요가있다. 국가는보건 복지관련예산업무나정책개발의역할을담당하고직접적인서비스제공은광역자치단체가담당하는것이바람직할것이다. 넷째, 교육기능은국가와광역자치단체가비슷한정도의역할을할필요가있으나대학은국가가담당하고그이하및각종성인 평생 직업관련교육은광역자치단체가담당할필요가있다. 다섯째, 교통 통신기능은전국적인기능으로서국가가담당하되일부광역적 지역적기능의경우에국한하여광역자치단체가담당할수있도록사무를배분할필요가있다. 여섯째, 문화 관광기능은국가가해야할역할은그다지많지않다. 광역 - 391 -
자치단체가이기능을담당하는것이적합하다. 문화와관광은지역적특색을반영하고있는것인만큼중앙정부의획일적인정책보다는지역의특성을반영한정책개발및집행이문화 관광산업의성장을촉진할수있다. 일곱째, 환경보전기능은국가와광역자치단체가적절히분할해서수행할필요가있다. 환경보존기능은국가가정책적 전국적측면에서수행할필요성이있다. 하지만환경에직접밀착되어있는광역자치단체가환경보전기능의일부를충분히담당할수있어야한다. 끝으로, 주택 도시 지역개발기능은국가보다는광역자치단체가담당해야할기능이다. 국가는전국적 정책적측면에서최소한의기능만을담당하고대부분의기능은광역자치단체가담당할필요가있다. (2) 중앙-지방통제의변화중앙정부의지방정부에대한통제정도는국가마다다양하다. 영국의경우영국에서는각부처가직접개별행정분야별로통제하고있다. 주체, 수단, 내용등이다양하고복잡하다. 광역자치단체와기초자치단체는대응한관계이며, 광역자치단체가중앙을대신하는경우는없다. 프랑스의경우중앙집권과지방차지를구별해주는통제기능에는두가지의형태가존재한다. 계서적통제와후견적통제로구분된다. 후견적통제는통제를받는당국의창의권을존중하는범위에서이루어지며법률에의해서만제한되어있다. 국가가행하는감독은다만대상과영역, 방식에있어서제한된통제권을의미한다. 실정법상에서국가와지방자치단체와의관계는후견적통제뿐만아니라행정적분권에서특징적으로볼수있는계서적통제의요소 ( 승인, 중지, 폐지, 개편 ) 들로찾아볼수있다. 이것은국가와지방자치단체의관계를후견적통제관계로만파악해서는안되며후견적통제가완전하게계서적통제와구별된다고볼수있다. 독일의경우각주헌법에서자치단체행정의합법성을감독할것을규정하고있으며자치사무에대하여는원칙적으로법적감독만가능하도록규정하고있다. 미국의경우주정부와지방정부의정부간관계는각주에따라서독자적으로주정부의입법을통하여지방정부의경계, 지방정부형태와행정구조, 지방선거제도, 윤리규정, 기타지방정부간협력체제, 토지사용규정, 조세제도, 조세평가, 임금과보수를포함한인사규정, 연금제도, 근로조건등을제정할수있다. 각주정부는지방정부에대하여감독권을행사하기도하고승인권으로대체하기도하며지방정부의행정관을임명하는수단을사용하는등다 - 392 -
양한형태로지방정부와의관계속에서통제와감독을행하고있다. 우리나라의경우중앙정부의지방정부에대한통제수준은매우높은편이다. 때문에현재수준의분권으로지방자치가본연의목적을달성할수있을지에대한의문의목소리가매우높다. 달리말하면, 지방자치의경험이 20년이상이됨에도불구하고여전히그발전속도가부진한이유를중앙정부에의한지방정부에대한통제에서찾을수있다. 우리나라정치및행정의가장큰병폐중의하나는공식적제도가형식화되고실제운영은제도와전혀다른방향에서이루어진다는점이다. 이런강력한중앙정부에의한지방정부의통제는지방자치의실현을방해하는요소로작용하고있음을부인할수없다. 우리나라지방자치의실현을가속화하기위해서는중앙정부에의한지방정부의통제를약화시켜야한다. 즉지방정부의자율성을확대시켜야한다. 이를위해서는미국과같이중앙정부가아닌광역자치단체에그권한을법률에위반되지않는한도내에서부여할필요가있다. 광역자치단체가독자적으로조례를통하여지방자치단체의지방정부형태와행정구조, 윤리규정, 기타지방정부간협력체제, 토지사용규정, 조세권, 임금과보수를포함한인사규정, 근로조건등을제정할수있도록할필요가있다. 광역자치단체는자신의여건을고려하여주민의참여와의회의통제하에독자적으로입법화할수있도록여건을조성해주는것이가장우선시되어야할조치일것이다. 중앙정부는사후적으로광역자치단체에대하여감독권을행사하는방식으로지방정부를통제할필요가있다. 2) 광역자치단체행정구조적역량강화에대한시사점 (1) 인적 조직적자치역량의강화미국과일본은각각다른유형으로자치조직이구성 운영되고있지만지방자치단체가기구설치, 정원관리, 인건비책정등에대해서자율적으로결정할수있도록규정되어있으며중앙정부가권력적수단을통해이에간섭할수있다. 독일의경우, 주가독자적인조직자치권을가지고있으나불가피한예외적인경우에한하여연방이개입할수있다. 또한미국, 독일은지방자치단체의조직구성과인적구성에관하여중앙정부가간섭하지않고있으며일본은국가의간섭을최소화시키고있다. 반면에, 우리나라는기준인건비제도도입후지방자치단체의조직운영자율성이점차확대되고있으나, 조직 - 393 -
관련권한을개별자치단체에이양하기위해서는자치단체의책임성을담보 할수있는방안이강구되어야할것이다. < 표 4-3-3-1> 미국 일본 독일의지방자치단체조직자치권 구분미국일본독일 정원관리 중앙정부의제약없이지방정부의수장의제안과시의회의승인으로공무원정원의증원및감원이이루어짐 법적으로는지방자치단체의자율적인운영에맡겨져있고자치단체별로조례를통화여이를정하고있음. 실제적으로는총무성자치행정국장의통지서에의한정원통제가이루어짐 주정부는우선적자치조직권을부여받으며, 불가피한상황발생시연방정부가각주와행정적으로상호협력방식으로관여함 기구관리 기본적으로주정부에의해지방정부의법적지위와기관구성형태, 수행기능등의권한이결정됨. 주민의수요와필요에따라지방정부신설또는폐지가진행됨 각지자체의설정에맞는조직을설치하도록되어있음. 특히기본조직은조례를통해의회의의결을거치도록하는민주적통제규정이있음 각주가필요한조직을스스로설치하도록권한을부여함 출처 : 한국행정연구원 (2014) 미국 일본 독일지방자치단체조직관리체계및운영현황연구 우리나라광역자치단체의자율성과책임성을증진시킬수있도록외국의사례로부터시사점을제시하면다음과같다. 첫째, 중앙정부가지방자치단체의조직관리권에대한직접적인통제를실시하는방식보다는거시적차원에서기본방향과원칙을제공하고자치단체는이러한틀속에서조직관리의자율성을확대해나가되, 자체조직관리역량의강화, 상시적인조직진단시스템의구축, 자치단체조직정보공개시스템체계화, 조직관리에대한인센티브의확대등간접적인자율통제방식으로변화해야한다. 더불어지방자치단체스스로도수요자중심적이고성과지향적으로조직을효율적으로관리할수있도록적극적으로노력하여야한다. 둘째, 자치단체조직관리의자율성이확대되었음에도불구하고만일상위직급의남용이나증설가능성, 그에다른지방재정력의부족과주민부담의 - 394 -
증대가발생한다면, 더이상중앙정부의일방적통제 규제가아니라지방의회나시민단체, 주민들의견제와통제를강화하는방향으로제도개선이이루어져야한다. 셋째, 중장기적으로는자치단체의조례에의한조직설계의자치권을부여할것을검토할필요도있다. 하지만이러한경우주민참여를통하여인건비의절감및조직의축소를통한효율화등을촉진시키는것도가능하도록해야할것이다. 이를위해지방의자율적인내부통제시스템이작동될수있도록시민단체와지역주민의견제역량을강화하고조직및인사에관하자치단체간비교가가능하도록조직관련정보를세부적으로공개하도록의무화하여야한다. 중앙정부차원에서도지방자치단체의조직에대한주기적진단과평가등의환류기능을강화하고특히유사자치단체의조직과인력규모의비교가가능하도록자치단체의인구와행정수요를감안한자치단체별유형화를시도할필요가있다. 넷째, 자치조직권의남용방지를위한지방의회의역할을강화할필요가있다. 자치조직권은지방자치단체가자치행정의수행을위한가장기본적수단이므로운영의책임성을담보할수있다면중앙의직접적관여보다는지방자치단체에스스로결정할수있도록하는것이바람직하므로, 지방의회에그감독권을이양하여견제와균형의역할을수행하도록할필요가있다. 끝으로, 조직운영의자율성을최대한부여하더라도모든자치단체에게조직운영의자율성을부여하는것은현실적으로어려우므로, 차등적분권의원리에따라먼저단계적으로광역자치단체가기초자치단체의기구와정원에대해보다체계적으로관리할수있도록하는방안을모색할필요가있다 ( 한국지방행정연구원, 2014). (2) 지방재정의자율성확보앞서살펴본해외사례검토결과, 대부분의국가에서지방정부의재정자율성을보장하고있다. 스페인의경우헌법에서보충성원칙을보장하고있기때문에국가가지역정부의재정확보를위한재정지원의의무가있어국세의상당부분이지방정부로이전된다. 스페인은헌법규정에지방정부의지방세제도와예산운용에대한원칙을명시함에따라지방정부의자치재정권이인정되고있다. 이에따라자치정부의지방세중심의조세제도가운영되고있으며, 헌법과법률의규정에일치하는일정범위에서의새로운지방세를자율적으로설치, 징수할수있는지방세율제정권을가지고있다. - 395 -
< 표 5-3-3-2> 각국의지방재정제도비교 구분스페인이탈리아영국프랑스독일미국일본한국 지방재정제도 국가의이전재원과함께헌법상자율적지방재정제도를보장, 지방정부의자치재정권이인정됨에따라지방세중심의조세제도가운영, 지방정부의일정범위내에서지방세율제정권부여 국가의재정의존도가높은편이며, 특례지위의지방정부에대한재정특례부여 국가의재정의존도가높은편이며, 지역정부별세율변경권과같은특례보유 국가의재정의존도가낮은편이나법률이정하는바에따라지방자치단체가과세표준과세율을정할수있음 높은조세수입, 연방, 주, 자치단체간조세수입배분이헌법에보장 국가의이전재원과함께헌법상자율적지방재정제도를보장, 세목종류, 과세방법, 과표, 세율등의자율성과과세권보유 지방재정계획을통해지방정부의부족한재원은지방세제도개정이나지방교부세율인상등을통해재원보장, 지방자치단체의제한세율조정, 법정외세제정권등부여 재정조정 ( 교부세, 보조금 ) 에의한지방재정보장, 지방세목신설불가능, 탄력세율조정가능 이탈리아의경우조세제도에관한것이국가의권한으로되어있어주및지방단체는국가의법률범위내에서지방세를부과하고있어국가재정의의존도가비교적높은편이다. 그러나지역의특성에따라특별한자치권을부여하고이러한권한을수행하기위해재정, 세제상의특례를부여하고있다. 영국은지방세인카운슬세만지방재정으로운영되고있다. 때문에상당수의지방자치단체가재정적으로자립하지못하고있다. 하지만지방정부간에기능과재원의배분이명확하고기능적으로구분된범위에서지방의자율성이충분히보장되고있다. 프랑스의광역지방정부는국가의재정의존도가높으나법률이정하는바에따라지방자치단체가과세표준과세율을정할수있다. 독일의광역지방정부는높은조세수입배분율을가지고있으며연방, 주, 자치단체간조세수입배분이헌법에보장되어있다. 미국의주정부는판매세와개인소득세에의존하는조세구조를지니고있다. 국가의이전재원과함께헌법상자율적지방재정제도를보장하고있다. - 396 -
일본의경우지방자치단체가기본적으로자율적인재정운영에대한권한을가지지만, 여러제도등을통해국가의재정운영과의균형을유지하고재원이보장되고있다. 구체적으로지방재정계획에의해재원이보장되고있다. 지방재정계획은지방재정전체의세입과세출을적산하여지방자치단체가법령에의해의무화된사업이나일정한수준의행정서비스를제공하기위해필요한재원을확보하고있는지를검토하기위한계획이다. 이를통해재원이부족한경우에는지방재정을확보하기위해정부가지방세제도의개정이나지방교부세율인상등을검토하게된다. 따라서지방재정제도의경우최종권한은중앙정부가가지지만, 지방정부도지방세의결정및징수에대한재량권을확보할필요가있다. 즉, 지방정부에대한재정지원체제로국가의이전재원과함께지방정부의지방세중심의조세제도 ( 자율적지방세제 ) 를근간으로지방재정이운영되어야한다. 또한지방자치의자율성과자립성을위해재정의안정성과효율성을확보할수있도록과세자주권을확대하여야할것이다. - 397 -
제 5 장광역자치단체자치역량강화방안 제 1 절기본방향 세계의개방경제화, 지방분권의촉진등으로국민국가 (Nation-state) 의구성체계였던국회, 중앙정부등의대표성이약화되거나비판받으면서다른한편으로지역, 지역주민들의참여의지가강화되었고, 이에따라서지방분권화의수준도더욱높아져왔다 (Keating, 1998). 이에지역민들은더욱중앙의정치권에대한관심이멀어지면서지역사회에대한관심이더높아지게되었다. 그리하여스페인, 이탈리아, 영국등과같은선진국의지방정부들은지역을대표하는입법권, 지역정치권, 지역경제권, 지역재정권등을더욱요구하는지역정부를지역발전의중심에놓고철저한지방분권체제를구축해왔다 ( 안영훈, 2014). 현재우리나라도 ( 道 ) 는미약한경제개발권한, 중앙하부기관인특별지방행정기관운영, 광역시 도의분리, 대도시에대한행 재정특례등으로인하여광역자치단체로서제기능이수행하지못하고있는실정이다. 이로인해최근도 ( 道 ) 의폐지내지는기능약화를주장함에따라도의지위와기능이더욱약화될것으로예상된다. 무엇보다도중간자치단체인광역자치단체의소멸시, 기초자치단체의중앙정부예속화로지방자치의실현이불가능할뿐만아니라급격한주민수요변화및증가로인해광역자치단체의기획 조정역할이강조되고있으나행 재정적권한의부족으로대응에한계가발생하게될것이다. 이러한움직임은명확하게선진국의지방자치추세와역행하는것이다. 우리나라에서는도를폐지하여무력화시키려는정치권의구상이진행되고있는반면에외국선진국의흐름은정반대방향으로흐르고있다. 가까운일본에서는오래전부터광역지방정부를강화하고규모를키워도주제를도입하려는움직임을보이고있다. 프랑스에서도국가행정구역이었던레죵을지방정부로개편하고자치권을부여하였다. 독일에서도주정부의경쟁력을강화하기위한권한과재정의강화및주정부의구역개편논의가있다. 이러한일련의흐름은세계화속에서강화되어가는지역간경쟁에서지역경쟁력을높이기위한발상에기인한다. 지역간경쟁이국경을넘어전개되고이를위한정책경쟁과조세경쟁이강화되고있다. 이러한경쟁에서주민과기업을유치하기위한시스템경쟁이전개되고있다. 이에대해중앙정부는더이상 - 398 -
지역간경쟁의결과에대해책임을질수없게되고따라서지역정책에대한궁극적인결정권을갖기어렵게되었다. 과거중앙정부가갖고있던지방정책의결정권을지역정부로이양하고지역스스로책임을지도록정치체제에변화가일어나고있다. 이를위해광역지역을통합하여규모와역량을확장하여경쟁력을높이는방향으로가고있다. 유럽의주요선진국은기초정부에대하여종합행정의권한이부여되어있으며, 지방자치권인자치입법권, 행정조직및인사권, 자치재정권등이헌법으로보장되어있다. 또한기초정부의경우오랜역사적전통과공동의역사, 문화, 지리적동질성, 사회적경제적조건등이아무리통폐합시기를거쳤다고해도급속하게사라지거나변화하지않기때문에지역주민중심의참여와정치적분권의기본계층으로유지되고있으며, 유대감, 일체성 (sense of community) 을파괴하지않는범위내에서보충성의원칙을적용하는 2계층제 ~3계층제하에서의광역정부의활성화및다양한지방정부간협력제도를운영하고있다. 유럽통합으로촉진된지역화는글로벌화에대응하여국민국가의변화에따라지역민주주의를재구축하는한편, 지역개발을추진하는공간단위의재정의를의미하였다. 국가단위보다는지역단위를중심으로민주주의의발전과함께주민으로부터가까운지역수준에서지역경제발전을촉진하는주체에대한권한확대등이중요하게되면서, 지역정부의중요성이부각되기시작하였다. 특히프랑스가레지용을지방자치단체화하게된배경을보면우리나라광역자치단체의역량을강화할필요성을찾을수있다. 프랑스에서의지역정부설치는 1982년 3월 2일 꼬뮨, 데파트망, 레지용의자유와권리에관한법률 에의하여설치하게된다. 제4공화국이래지역정부의법적성격은점진적인발전과정을거치게되었으나지역정부의법적인한계는지방정부로서의법적성격의결여, 중앙정부통제권의존속, 지방정부구성에관련한직접대의민주주의제도의결여등으로민주적지역정부라규정하기에는문제가있었다. 결국이와같은제도적한계를극복하고보다발전된지방자치를위하여 1982년 3월의프랑스지방자치법은레지용 (région) 을지방자치행정의하나의단위체로확정하고지역정부구성을위하여대의민주주의에기초한기관구성을하며, 지역정부에대한중앙정부의감독 통제는과거의사전통제에서사후통제로전환하는제도적개편을단행하였던것이다. 즉프랑스는과거에존재하였던시 도라하는지방행정단위가그영역이협소하고전후의 - 399 -
사회적 경제적변동에영향을주고효과적으로지방행정을수행할수없었기에지역수준의경제행정단위인레지용이필요하게되었다. 우리나라의경우광역자치단체에대한사회일각의부정적인견해및폐지론에거론되고있더라도앞에서언급한것처럼광역자치단체의폐지는지방자치의예속화를부추겨풀뿌리민주주의를훼손할우려가결코적지않을것이다. 오히려지방분권형국가발전을위해서라도광역자치단체의행 재정적자치역량을강화시킬필요가있다. 세계경제의개방, 행정환경의변화와함께세계도시의네트워크화현상에제대로대처하기위해서는도시간의경쟁이한나라안에서국한되는것이아니고전세계적으로작용하기때문에세계경제적관점에서지방정부의경쟁력을증강시키기위해광역정부의중요성을강조되어야한다. 또한국가균형발전정책의관점에서도현재이정책의기본단위는국토종합계획과유사하게광역자치단체를중심으로하는지역들이포함되어있다. 국가의기본적인균형발전정책을추진하기위해서반드시광역자치단체를지역발전의중심으로삼아야한다. 그이유는광역자치단체를기반으로하는지역에서지역혁신체계구축을통한혁신주도형경제발전모델을국가균형발전정책의동력으로하여지역간불균형의폐해극복을위한기술, 인재및문화적성장을추진하기때문이다. 그리고광역자치단체는지역내의균형발전을도모하는중요한주체중의하나로서관할구역안에서지역발전이미진하고재정력과행정력이취약한정부를지원하고균등화를지향한다. 기초정부간업무협조나조정에중요한역할을하며, 약간의감독과통제기능도수행한다 ( 이달곤, 2004). 이러한점에서국가균형발전을위한우리나라의기본전략은지역 ( 광역자치단체 ) 중심의사회기반 SOC를근간으로하고있기때문에현행우리나라광역행정체제의중요성이요구된다 ( 안영훈, 2014). 우리나라광역자치단체가광역행정체제를구축하고경쟁력을강화하기위해서는역량강화가무엇보다도중요할것이다. 광역자치단체의자치역량을강화하기위해서는지방자치의발전을위해중앙정부가담당하고있는광역사무처리권한을道로대폭이양하는방안을모색할필요가있다. 더불어남북통일등미래를대비한새로운국가운영체제의틀속에서광역자치단체의지위및기능강화방안을적극적으로모색하는노력이필요하다. - 400 -
제 2 절권력구조적자치역량방안 1. 지방자치권확보방안 1) 헌법에근거한지방자치보장지방자치단체의책임성확보와함께자치권을확대하기위해서는궁극적으로헌법적보장에근거하여지방자치가보장되어야한다. 헌법을통해자치권을보장하고있는외국의경우에도과거에는법률개정에의해서개별적으로권한을위임또는이양하였으나, 현재는헌법또는법률상권한을명시적으로구분하고있다. 지방정부에대하여미국등에서만사용하던홈룰방식의자치헌장제도가지역분권형단일국가에도보편화되어입법권을부여하여하는헌법적자치권의확대가이루어지고있다 ( 안영훈, 2010: 199). 스페인은 1978년부터효력을가진스페인민주헌법에따라기본통치원리는지역간연대원칙 (solidarity) 에근거하여, 지역간적절하고정당한경제적균형을보장해야한다고명시하고있다. 이러한연대원칙은국정운영의기본원칙이며각지역정부의자치분권적통치체제의기초가되며, 이원칙에근거하여지역정부간재정보전기금의설치를규정하고있다. 또한이연대원칙은각지역의균형발전을위한정당성의근거로작용하고있기때문에중앙정부가의무적으로재정지원을하게되고, 이러한원칙의실현을담보하기위하여보총성의원칙이실제적용되고있다. 이탈리아의지방자치는중앙행정기관의권한을지방으로이양하는과정에서진행되었다. 먼저, 1999년헌법개정의기초가되는수정법률제1호지역정부의특례적지위를헌법에명문화하였으며, 그다음 2001년헌법개정과정에서지방정부에대한권한및세원이양에대한기본틀을완성하였다. 영국에서는헌법으로지방자치를보장하는한국과달리일반법률과구별된헌법전이없으므로영국의회가제정한법률과관습법이지방자치의근거가되고있다. 지방정부는원칙적으로영국의회가제정하는법률에따라개별적으로수권된사무만을처리해야한다. 수권된범위를넘어선행위는월권행위금지의법리에의해위법으로간주하고있다. 프랑스헌법제34조에서는 법률로지방자치단체의자율행정과사무권한, 이에따른재원들의기본적인원칙을결정한다 라고명시하고있다. 프랑스는지방분권을이루어진다 라고헌법제1조제4문에천명하고있다. 헌법 72조에따르면지방자치단체가코뮨, 데파르트망, 레지용특례지위의지방자 - 401 -
치단체, 해외령지방자치단체, 기타법률로정하는단체로구성되도록하고있다. 모든지방자치단체는지방자치단체에영향력을행사하지못하도록규정하고있다. 법제72조제2항에의거, 지방자치단체는그차원에서가장잘시행될수있는소관사항에대한권한전반에대해결정한다고규정되어있다. 뿐만아니라지방자치단체는법률이정하는바에따라지방자치단체에게과세표준과세율을정할수있도록규정하고있으며지방자치단체간의평등을촉진하기위한재정조정조치근거도마련하여놓았다. 독일기본법제28조제2항은 지방자치단체에게법률의범위내에서지역사회의모든사무를자기책임하에규율할권리가보장되어야한다. 고규정함으로써지방자치단체의자치권의개념과내용을명확하게제시하고있다. 미국연방헌법에서지방정부에대한규정이없고, 지방정부용어도없다. 이것은지방정부가주헌법의산물이라는것을입증해주고있는것이다. 주정부의헌법과법률에따라서지방정부의권한이확대, 감소또는지방정부를폐지할수도있다. 기본적으로지방정부의자치권을귀속하는주정부법률은주헌법, 주정부법, 지방정부법이다. 따라서우리나라의경우에도지방자치의자율성과권한을헌법에광범위하게규정할것이아니라, 헌법에지방자치를명확히명시할필요가있다. 또한지방자치법은지방자치단체를규제하는것이아니라, 지지하는법으로작용하여야하며, 조례는각지역의다양성을반영할수있도록외국의경우와같이자치헌장과조직법처럼법수준으로상향될필요가있다. < 표 5-2-1-1> 각국의헌법에근거한지방자치보장비교 구분스페인이탈리아영국프랑스독일미국일본한국 헌법에근거한지방자치보장 민주헌법에규정된지역간연대원칙에근거하여지역간자치분권적통치체제구축 헌법에기초하여지역정부의특례적지위, 지방정부에대한권한및세원이양의기본틀완성 영국의회가제정한법률과관습법이지방자치의근거 헌법상에서지방자치를보장함과동시에지방분권, 자치계층, 과제자주권, 재정조정조치근거등의명시 헌법상에서지방자치를보장함과동시에지방자치의기본적인방식을기재 주정부의헌법과법률이지방정부자치권부여 헌법상에서지방자치를보장함과동시에지방자치의기본방식을기재 헌법상에서지방자치를보장하고동시에지방자치의기본방식을기재 - 402 -
2) 정치적 행정적자치의이원화로자치권강화우리나라의경우도단방제국가의전권한성원리와연방제국가의월권행위의금지원리들이상호보완적으로활용되면서, 중앙-지방정부간사무배분을규정함에있어서헌법과법률을통해서기본적인역할분담을체계화할필요가있다. 나아가보다구체적인사무배분영역에대해서는먼저자율적인홈룰제도를활용하도록하여종합행정을수행할수있는자치권을보장해야하고한편으로는국가의존속등국가사무의수행에대한선결권을보호하기위하여특별법상의개별규정으로사무배분을제도화하는혼합적인방식을사용할필요가있다. 실제지역연방제형태의대규모광역자치를통해지역정부는정치적자치, 광역 기초자치단체는행정적자치로이원화하여지방제도를운영하고있다. 스페인의경우헌법제2조의규정에따라국가의지방분권체제 (sub-national governments) 로서 지역 (region) 의자치권 을인정하여지역-광역-기초정부의 3층제를유지하고있다. 지역 (Autonomous Community, Region) 중심의자치제도를유지하는지역형국가 (regional state) 로서지역정부에입법권, 조세권등상당한지방분권화를시행하고있다. 스페인의이러한정치적분권 (devolution, political decentralization) 체제는헌법상규정한원칙에근거해서재정보전을통한실질적인지방정부및지역정부의자주재원보장및이에근거하여이양받은자치권의실행력이뒷받침되고있다. 특히중앙집권적성향과지방분권적성향의잠재적갈등을보충성의원칙 ( 스페인헌법제2조, 제138조 1항 ) 에근거해서각지역간다양성을보장해오고있다. 이탈리아의경우에도헌법규정에따라지방정부의자치권이보장되어있다. 이에따라이탈리아의각지역정부는헌법에서규정한취지에맞게지역정부로하여금자율적인통치형태와기본조직및운영원칙들을지역정부주민들의자율적의사결정에따라서정하는자치입법권을행사하고있다. 이러한지역정부의자치권확대로획일적인형태의지방정부 ( 광역, 기초 ) 모델을버리고다양한행정조직의자율성과기관운영의자율권을가지고있다. 영국의경우는지방정부는중앙정부에서결정된규제를단지집행하는권한만을가진다. 다만예외적으로법률이정하는범위내에서 Scotland, Wales, Northern Ireland 의회에서각자치영역내에서의규제관련입법을제정할수있는규제입법권이제한적으로주어진다. 그외에는지방정부내의공원이나시장에서의행위제한등경미한사항에대한규제와관련해서지방자치령 (Local by-laws) 을제정할수있을뿐이다. - 403 -
프랑스의경우 2003년 3월 28일단행된헌법개정을통해자치권에관한내용을국민의기본권으로규정하고명문화함으로써지방자치의기본적사항을헌법적사항으로규정하였다. 이에지역정부는자치입법권을행사하고있다. 독일의경우기본법제70조에 기본법이연방에입법권을부여하지않는한각주는입법권을가진다. 라고규정하고있으며, 연방의입법권을규정한기본법제71조부터제75조는지방자치에관하여규정하지않고있기때문에각주헌법이지방자치에관한규정을두고있다. 미국의경우지방자치에관한사항은모두각주의헌법이나법률에위임되어있으므로연방헌법에서는지방자치단체에게어떤임무와권한을주고있는불분명할뿐만아니라자치입법권의근거를찾을수없다. 자치입법권은각주의헌법이나법률에서유래되고성격이규정되며입법행위가제한을받고있으므로지방자치단체마다자치입법권의보장범위에차이가있다. 일본의경우헌법제94조에서단체자치의관점에서행정권을부여하는것뿐만아니라법률의범위내에서자치입법권을부여하고있다. < 표 5-2-1-2> 각국의지치입법권비교 구분스페인이탈리아영국프랑스독일미국일본한국 자치 ( 입법 ) 권 헌법규정에따라지역의자치권이인정, 지역정부에입법권부여 헌법규정에따라자치권이보장, 지역주민들의자율적의사결정에따라자치입법권행사 법률이정하는범위내에서의제한적자치입법권행사 헌법규정에따라지역의자치권이인정, 지역정부에입법권부여 헌법규정에따라자치권이보장, 지역정부에입법권부여 각주의헌법이나법률에서유래되고성격이규정되며입법행위가제한을받고있으므로지방자치단체마다자치입법권의보장범위에차이 법률의범위내에서자치입법권 ( 조례제정 ) 부여 법률의범위내에서자치입법권 ( 조례제정 ) 부여 - 404 -
2. 중앙통제에대한지방자치단체역할강화방안 1) 중앙과지방간역할재배분중앙과지방간사무배분기준및원칙을 지방자치법 으로일원화통해중복 혼란을방지할필요가있다. 현재는지방자치법에서사무배분기준을제시하고있으며, 지방분권법에서사무배분의원칙을제시하고있다. 그러나두법에서제시하고있는사무배분의원칙과기준이지나치게추상적인경향이있으며, 각부처별로법령제 개정시혼란을발생할수있으며, 집행단계에서효율성이저하될수있다 ( 지방자치발전위원회, 2013). 또한사무배분원칙이무시되는경우가보편적이며, 특히지방이양에따른재원, 인력등의동반이양이이루어지지않아사무배분의원칙과기준의실효성에대한의문이제기되고있는현실이다. 이에따라관련규정을지방자치법으로일원화하여국가사무, 광역사무, 기초사무로명확히규정하여운영될필요가있다. 또한전국적통일성, 국가정책등과함께주민의접근성, 주민편익성, 사무처리의편의성등에따라사무배분기준을구체화하여야한다. 구체적인배분방안은다음과같다. 첫째, 국가사무는현재국방등국가의존립에관한사무, 물가정책 금융정책등전국적으로통일적처리를요하는사무등과함께국가최저수준 (National Minimum) 사회복지사무와지자체별검사기준 방법의통일성 일관성확보가필요한사무등을추가할필요가있다. 국가최저수준의사회복지사무로는노인시설, 장애인생활시설, 정신요양시설운영등을들수있다. 둘째, 광역 ( 시도 ) 사무는현재행정처리의결과가 2개이상시군및자치구의미치는광역적사무와시도단위로동일기준에따라처리되어야할사무등과함께주민의복지증진에관한사무, 농림 상공업등지역산업진흥관련사무, 교육 체육 문화 예술진흥관련사무등을추가할필요가있다. 이중주민의복지증진에관한사무로는시 군 자치구에공통되는복지업무의연계 조정 지도, 노인복지사업계획, 수립 조정, 공중보건의사의배치 지도, 전염병예방종합계획수립등을들수있다. 셋째, 기초 ( 시, 군, 구 ) 사무는현재시도가처리하는것이외의사무등과함께주민복리증진에관한사무 *, 지역개발및주민의생활, 환경시설설치 관리에관한사무등추가할필요가있다. 이중주민복리증진에관한사무로는생활보호대상자조사 선정, 사회복지시설설치 운영, 아동상담소설치 운영, 보건소및지소의설치 운영, 전염병예방접종실시등을들수있다. - 405 -
< 그림 5-2-2-1> 국가 - 광역 - 기초간새로운역할분담방안 ( 예시 ) 기초지방정부 광역지방정부 중앙정부 2) 중앙과지방간역할구분체계개편우리나라의사무는중앙과지방간관계로보면국가사무와지방사무로구별할수있지만, 지방정부의입장에서처리사무를기준으로보면국가사무, 자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무로구분된다. 이러한사무는각사무구분에따라경비부담의주체, 중앙정부의감독범위등에따라차이가발생한다. 2012년기준우리나라의총사무는 45,794건이며, 이중국가사무는 31,198 건으로 68.1%, 자치사무는 14,598건으로 31.9% 를차지한다. 그러나국가사무중에서국가가직접처리하는사무는 30,130건으로 65.8% 이며, 기관위임사무를포함하여지방자치단체가처리하는사무는 15,664건으로 34.2% 를차지하고있다. 이처럼여전히행정과재정권한이중앙정부에집중되어있으므로지방분권이실현되기위해서는자치사무의비중을높일필요가있다. 또한지방분권의측면에서국민에게행정서비스를제공하는데있어구체적인사무배분기준을마련하여국가사무와자치사무의합리적구분체계를마련할필요가있다. - 406 -
< 그림 5-2-2-2> 사무구분현황 (2012 년기준 ) 原처리권자기준사무건수 : 45,794 건現처리권자기준 직접처리사무 : 30,130 건 (65.8%) 국가처리사무 30,130 건 (65.8%) 국가사무 31,198 건 (68.1%) 기관위임사무 : 1,068 건 (2.3%) 지방자치단체사무 14,596 건 (31.9%) 단체위임사무 자치사무 : 14,596 건 (31.9%) - 시도사무 : 7,699 건 (16.8%) - 시군구사무 : 6,897 건 (15.1%) 지방자치단체처리사무 15,664 건 (34.2%) 자료 : 지방자치발전위원회내부자료 (2014) 이를위해서는국가사무중에서지방정부가처리하는위임사무를자치사무로전환하고, 법정수입사무를도입할필요가있다. 그러나기관위임사무는국가의사무를지방자치단체장에위임하여처리하도록하는사무이나, 국가로부터의재정지원이원활하게이루어지고있지않으며, 지방의회의관련조례제정, 의회감사등관여가불가능하다. 뿐만아니라중앙의지속적인지방관여와간섭수단이되므로지방행정의자율성과종합성을저해하게된다. 또한사무처리에있어책임소재가불분명하며, 지역주민의불편및혼란이가중되는등의문제들이지속적으로발생하고있는상황이다. 따라서중앙의지속적인지방관여및간섭수단이되는기관위임사무를폐지할필요가있다. 일본의경우 1999년지방분권일괄법제정을통해기관위임사무를폐지하고자치사무로전환을추진하였으며, 부득이존치가필요한경우기관위임사무에대하여법정수탁사무 ( 전액국가부담, 지방의회관여가능 ) 로전환하였다. 이를통해사무구분체계를국가사무와자치사무로단순, 명료하게개선할필요가있다. 다만, 기관위임사무중지방이양이불가능한사무에대해서는국가환원하도록하고, 지방이양이나국가환원이곤란하여현행존치가불가피한사무 ( 예 : 국유재산관리등 ) 는법정수임사무로전환하여야한다. 전환된 - 407 -
법정수임사무는기관위임사무와달리, 조례제정및지방의회의관여를허용 하고, 국가의감독수단을법률로써명확히규정및제한 ( 처리비용국가전액부 담 ) 되어야한다. 단, 일본은 1999년기관위임사무를폐지하였으나, 당초계획 (80% 이상자치사무화 ) 과는달리약 40% 가법정수임사무로잔존하게되어, 실효성이높지않은것으로평가되고있어, 장기적으로는기관위임사무에대한주도면밀한분석작업을통해자치사무로의전환을적극추진해나가는것이바람직하다. 구분자치사무단체위임사무기관위임사무 법적근거 사무성질 및 판단기준 < 표 5-2-2-1> 지방자치단체사무구분체계 지방자치법제 9 조제 1 항전단 제 2 항 ( 관할구역의자치사무 ) 자치단체가자기책임과부담하에주민의공공복리를위하여처리하는사무와자치단체의존립목적을위한사무 법령등에규정없이자치단체가시행하고있는사무 법령에근거없이조례나규칙에의해시행중인사무 법령에다음과같이규정된사무 - 시 도지사는 을하여야한다. 지방자치법제 9 조제 1 항후단 제 2 항 ( 법령에의하여자치단체에속하는사무 ) 법령등에의하여국가또는상급자치단체로부터자치단체에위임된사무 국가사무중법령의규정에의하여자치단체에게위임한사무 법령에다음과같이규정된사무 - 시 도, 시 군 구에게 을위임한다. 지방자치법제 102 조, 제 104 조정부조직법제 6 조제 1 항 ( 법령에의하여지방자치단체의장에게위임된사무 ) 법령등에의하여국가또는상급자치단체로부터자치단체의장에게사무처리를위임하는사무 국가적이해관계가현저한사무로서시도지사, 시장 군수 구청장이위임받아처리하는국가사무 법령에다음과같이규정된사무 - 시 도지사에게위임한다. - 시장 군수 구청장에게위임한다. - 408 -