정치학석사학위논문 정당기원이 정당제도화에미치는영향 : 민주당계열정당을중심으로 2015 년 8 월 서울대학교대학원 정치외교학부정치학전공 김소연

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정치학석사학위논문 정당기원이 정당제도화에미치는영향 : 민주당계열정당을중심으로 2015 년 8 월 서울대학교대학원 정치외교학부정치학전공 김소연

정당기원이 정당제도화에미치는영향 : 민주당계열정당을중심으로 지도교수강원택 이논문을정치학석사학위논문으로제출함 2015 년 7 월 서울대학교대학원 정치외교학부정치학전공 김소연 김소연의정치학석사학위논문을인준함 2015 년 8 월 위원장김의영 ( 인 ) 부위원장강원택 ( 인 ) 위원박원호 ( 인 )

국문초록 정당은현대의대의민주주의국가에있어서필수적인요소이다. 특히중요한것은하나의정당이아닌여러정당들이경쟁을통해사회를다양하게대표한다는점이다. 또한정당은자신들의정책에책임을질수있어야한다. 정당의조직이높은수준의제도화에도달하는것은이러한정당의대표성과책임성에상당한영향을미친다. 현재한국의정당체제는거대양당을기반으로한양당체제라고보아도무방하다. 하지만그중제1야당의위치에있는새정치민주연합은새누리당과비교했을때, 매우낮은제도화수준에서벗어나지못하고있다. 새누리당과새정치민주연합은유사한시기에형성되었고같은제도내에서발전해왔음에도조직적인특성이전혀다르게나타나고있다. 그리고정당개혁이후에도새누리당은견고한조직을구성하고있는반면, 민주당계열의정당들은이합집산을거듭하며불안한양상을보이고있다. 거대양당이왜서로다른모습을보이고있는지에대한의문이이논문의출발점이다. 이논문에서는유사한시작과발전과정을겪은양당이서로상반된모습을보이는원인을민주당계열정당들의기원적속성에서찾고자한다. 글에서제시하는기원적속성은파네비안코 (1988) 와키첼트 (2006) 의논의에서참고하였다. 본연구에서고려한기원적속성은세가지로, 공식적조직구조형성방식, 카리스마적지도자의존재와영향력, 그리고제도외부적방식및단체로부터의자율성이다. 민주당계열의정당들은평민당과 ( 구 ) 민주당시절에서부터서로다른기원적속성을지니고있으며, 이는시간이지날수록두세력간의갈등을심화시키는역할을하고있다. -i-

평민당과 ( 구 ) 민주당이가장큰차이를보이는것은카리스마적지도자의존재유무이다. 평민당에는김대중이라는카리스마적지도자가존재했지만 ( 구 ) 민주당의대표였던이기택은김대중만큼의영향력을지니지는못했다. 카리스마적지도자가존재하는것은정당의제도화를막을뿐만아니라정당이제도화되지않아도안정을유지할수있도록한다. 따라서평민당은제도화가미진했음에도불구하고 ( 구 ) 민주당에비해보다안정적으로조직을유지했다. 또한 ( 구 ) 민주당과는다르게평민당은침투적방식으로조직을형성했다는점역시평민당내부의갈등이드러나지않는것에영향을미쳤다. 제도외부적방식, 혹은단체로부터의자율성에있어서도평민당에비해 ( 구 ) 민주당이강한의존성을보였다. 이러한차이는평민당과 ( 구 ) 민주당간에갈등을불러일으켰다. 이후, 새천년민주당과열린우리당으로양세력이개편되면서양세력은보다유사한기원적속성을지니게된다. 비록열린우리당의속성은확산적성격을띠고있었지만, 적어도형성당시두세력은모두침투적방식으로형성되었고, 카리스마적지도자가없으며각각호남과재야세력이라는제도외부에의존하고있다. 하지만이러한유사성에도불구하고양세력의갈등은더욱심화되었다. 이는열린우리당세력이추구한정당개혁과연관이있다. 열린우리당세력은개혁을위해새천년민주당에서분당한세력으로, 남아있는새천년민주당세력을개혁대상으로삼았다. 따라서카리스마적지도자의상실로인해그간미봉되었던갈등이터져나오던새천년민주당으로써는더욱혼란에빠질수밖에없었던것이다. 또한열린우리당의제도외부에대한의존성이높아지면서정당의조직이약화되고, 세력간극심한갈등을불러왔다. 하지만새천년민주당세력과열린우리당세력의갈등은갑작스럽게등장한것이아니며, 평민당과 ( 구 ) 민주당시절부터달랐던기원적속성에서비롯된것이다. 이러한기원적속성의차이는열린우리당세력의정 - i-

치개혁당시양세력을적대적인관계로만들었고이를통해갈등이심화되었다. 이러한차이에도불구하고양세력이통합하면서이들의갈등은시간이지날수록심화되고있으며, 조직을약화시키는방식으로개혁을추진하면서더욱갈등의폭을넓혀가고있다. 따라서문제를극복하기위해서는제도외부에대한의존을줄이고, 조직으로서의정당이강화될수있는정치개혁을추구하는것이필요하다. 주요어 : 정당제도화, 기원적속성, 운동정당, 정당개혁, 조직으로서 의정당 학번 :2013-20176 - i-

목 차 제 1장서론 1 제 1절문제제기 1 제 2절연구사례및대상 4 제 3절논문의구성 9 제 2 장기존연구문헌검토 10 제 3장이론적분석틀 15 제 1절제도화정의 15 1. 구조내부적안정성 : 리더십교체주기 22 2. 구조외부적적응성 : 정당변화 28 3. 내부적태도일관성 : 입당, 탈당 33 4. 외부적태도자율성 : 외부단체의존도 36 제 2절이론적틀 : 기원적속성과제도화 37 제 4장사례분석 : 새정치민주연합을중심으로 43 제 1절공식적조직구조형성방식 43 1. 조직형성의기원 43 2. 정당의형성방식이제도화에미치는영향 49 3. 소결 52 제 2절카리스마적지도자의존재와영향력 53 1. 카리스마적지도자의존재유무 53 2. 카리스마적지도자가제도화에미치는영향 60 3. 소결 65 -v-

제 3절제도외부적방식및단체로부터의자율성 67 1. 제도외부에대한의존 67 2. 제도외부적의존이제도화에미치는영향 72 3. 소결 79 제 5 장결론 81 참고문헌 84 Abstract 98 -vi-

표목차 [ 표 1-1] 정당분류 6 [ 표 3-1] 제도화분류 20 [ 표 3-2] 제도화수준평가지표 21 [ 표 3-3]2002-2015 년새누리당당대표 23 [ 표 3-4]2002-2015 년민주당계열정당당대표 27 그림 목차 [ 그림 3-1] 새누리당변천과정 29 [ 그림 3-2] 새정치민주연합변천과정 31 [ 그림 3-3] 이론적틀 42 -vi-

제 1 장서론 제 1 절문제제기 정당은현대민주주의에있어서핵심적인요소이다. 특히대의민주주의를따르고있는현대정부들에있어서정당은매우핵심적이고결정적인역할을수행한다 (Schatschneider,1942). 사람들의요구를사회정책으로전환시키는것과책임있고민감하게반응하는정부의역할을수행하는것은다른기술의발전이나조직을통해대체될수없는정당만의고유한기능이라고할수있다 (Sartori,1976). 따라서정치체계내에서정당이원활하게작동하는것은건강한민주주의와정부의기능에필수적이다. 하지만모든정당이안정적이고발전적인경로를따르는것은아니다. 정당의제도화수준에따라크고작은여러정당들은그기능의차이를보이고있고, 이는하나의정당체계하에서작동하는정당들사이에서도예외는아니다. 2015 년상반기현재한국의 19 대국회는통합진보당의해산으로새누리당, 새정치민주연합그리고정의당세개의정당만으로구성되어있다. 이중새누리당은 160 명, 새정치민주연합은 130 명의의원이활동하고있고, 정의당다섯명의의원과무소속의원세명이더해져총 298 명의의원들이활동하고있다. 의원수에서볼수있듯이한국의국회는양당체제라고할수있을만큼새누리당과새정치민주연합이라는거대양당이의석을독식하는형태로작동하고있다. 이는사실 19 대국회이전부터지속되었던경향이다. 양당의지배라고는하지만조직으로서의새정치민주연합은하나의정당이라고인식하기어려울만큼취약해보이고, 반면에조직으로서의새누리당은견고해보인다. 양당은 1987 년민주화 1

이후, 유사한형태로출발하여같은제도내에서발전해왔음에도조직적인특성에서는전혀다른모습을보이고있다. 왜이두정당은정당의기능에있어서차이를보이는가? 특히이른바 3 김식정당정치 를극복하기위한목적에서 2000 년대초정당개혁이이루어진이후에도새누리당은견고하게조직을구성하고있는반면, 유독민주당계열정당들은조직적으로약화된모습을보이고있다. 왜이처럼정당개혁의결과는두정당간상이하게나타났을까? 이글은이러한질문들에서출발한다. 예컨대, 새정치민주연합은 2015 년당대표선거를앞두고또다시상당한갈등을표출했다. 갈등의원인은경선규칙과관련된것이었는데, 이과정에서상대후보에대한원색적인비난과사퇴요구가줄을이었다. 이전에도새정치민주연합은경선관련규칙을포함한여러가지요인을둘러싸고지속적으로당내세력간의갈등을드러내왔다. 새누리당과비교해보면이러한갈등이새정치민주연합에서보다빈번하게벌어짐을알수있다. 이처럼잦은당내갈등은리더십의불안정으로이어진다. 실제로새정치민주연합은 87 년이후로새누리당과비교했을때, 당지도부가훨씬더빈번하게교체되어왔다. 뿐만아니라새누리당보다훨씬잦은분당과합당, 당명변경을경험하기도했다. 구성원들의입당, 탈당역시빈번하게일어날뿐만아니라, 정당의운영역시당외부의재야세력이나시민단체에상당부분의존하는경향을보이기도한다. 이런점을보았을때, 새정치민주연합은새누리당에비해낮은제도화수준을지니고있다고할수있다. 정당이처음등장했을당시, 정당이라는개념이부정적인인식을벗어나긍정적인부분으로자리잡게된것은다원적인것이필요하다는인식이생겨났기때문이다. 즉, 정당은처음부터잘조직되고정당성을갖춘조직이아니었고점차시간이지나면서정당성을지닌행위자로인식 2

되었다. 정당이사회적으로필요한존재로떠오르는데에는두가지근본적조건이필요했다. 첫째는사회에다원주의적힘이필수적이라는인식, 둘째는정치적대표의중요성이다 (HansDaalder,2002:40). 이런점을생각했을때, 하나의정당이모든구성원을지배하는것이아니라여러정당들간의경쟁을통한다양성이보장되는것이중요하다. 다원성이라고하는것은민주주의에있어서도매우기본적으로보장되어야하는가치이며사회구성원을다양하게대표하는것은민주주의사회에서필수적이기때문이다. 따라서현재의한국과같이거대양당중하나의정당이제대로기능하지못하는것은정당정치뿐아니라한국민주주의에도부정적인영향을미칠수있는중요한문제이다. 이러한문제의식을가지고유사한시기에형성된두정당이유사한발전과정을거쳐왔으며, 유사한제도적인정당개혁을거쳤음에도상반된모습을보이는원인은무엇인지규명하고자하는것이이논문의목적이다. 이러한문제를살펴보기위해이글에서는우선새정치민주연합과새누리당의제도화수준을비교하여새정치민주연합의문제점을지적할것이다. 그리고그원인을새정치민주연합의기원적속성과운동정당적인특성에서찾아보고자한다. 3

제 2 절연구사례및대상 이글의연구대상은현재야당인새정치민주연합을구성하는당내두주요세력인열린우리당세력과새천년민주당세력이다. 여기에주목하는이유는다음과같다. 우선새정치민주연합과새누리당을둘러싼외부적환경조건은크게다르지않기때문이다. 따라서양당이차이를보인다면, 이는정당내부에서원인을찾아야할것이라고보았다. 이를위해새정치민주연합의내부의역학관계, 특히당내세력간의상이한속성에주목하게되었다. 당내두세력중새천년민주당세력은보다오랜시간제도권에서주류세력으로존재해왔으며, 열린우리당세력은그보다조금뒤에등장하여노무현대통령의당선으로처음정치적영향력을갖게된세력이다. 열린우리당등장이후로당내갈등이극심해진것은이시기에처음으로두세력의위치가변동되었기때문이라고생각할수있다. 이두세력의기원을조금더거슬러올라가면, 한쪽은김대중의평화민주당, 다른한쪽은민주연합을중심으로창당된 ( 구 ) 민주당에기원을두고있다. 물론, 내부구성원들을보면새천년민주당과열린우리당은평민당과민주연합의구성원들이혼재되어있음을알수있다. 하지만이글에서주목하고자하는것은운동정당적인성격이보다강했던 ( 구 ) 민주당의특성을열린우리당이이어왔고, 보다정치제도권에순응하는성향을드러낸평민당의특징을새천년민주당이이어왔다는점이다. 따라서이글에서는새천년민주당세력과열린우리당세력이처음으로정치세력화된평화민주당과 ( 구 ) 민주당을그기원으로보고이를우선적으로분석하고자한다. 이어서, 열린우리당세력이주도권을잡으면서새천년민주당과열린우리당이분당되고결국세력의재편성이일어났던시기에대해살펴볼것이다. 시기를두가지로분류하는이유는다음과같다. 우선, 이 4

두세력의기원적속성에주목해야두세력이갖는정치적특성을이해할수있기때문이다. 하지만하나의시점으로는한계가있다.1987 년이후 30 여년을지나오면서적지않은정치적변화가생겨났고이로인해당내세력의성격에도변화가생겨났을것으로볼수있기때문이다. 특히열린우리당이새천년민주당에서분당되어나온 2002 년부터 2004 년까지의시기가이들의기원적속성을새롭게형성한때로볼수있다. 이는또한새천년민주당세력의속성에도영향을미쳤을것이다. 이러한분석은정당체제가아닌개별정당에초점을맞추고있다. 이경우, 정당의어느측면에초점을맞출것인지가중요하다. 정당의기능에따라다양한측면이존재하기때문이다. 키 (Key,1964) 는정당을그기능에따라세가지로분류하고있는데, 이는 1 유권자속의정당,2 조직으로서의정당,3 정부내정당이다. 달톤과와튼베르그 (Daltonand Watenberg,2002:5) 는키의이러한분류에따라정당의여러기능을정리하고있다. 우선, 유권자속의정당의기능은유권자들의선택을단순하게만들어주고, 정치적인문제에대한교육을제공하며, 유권자들이정치에지속적이고안정적으로참여할수있게해주는것이다. 조직으로서의정당은공직에참여할후보자를발굴하고교육시켜경쟁시키고지지자들의이익을집약, 정교화해정책에반영하는기능을가진다. 마지막으로정부내의정당은우선안정적인정부를유지하는것이핵심적기능이다. 정당들은정부를조직하고그안에서다수를구성해정책을결정한다. 또한정부에대응하는반대의역할을수행함으로써유권자들에게대안을제시하고집권당이정책에책임을진다. 이를표로정리하면다음과같다. 5

정당분류 유권자속의정당 조직으로서의정당 정부내정당 정당기능 1. 투표자들의선택을용이하게함 2. 유권자교육 3. 일체감과충성심의상징 4. 참여할사람동원 1. 정치지도자와공직후보자발굴및경쟁 2. 정치엘리트훈련 3. 지지자들의정치적이익정교화 4. 지지자들의정치적이익집약 1. 정부내다수형성 2. 정부조직 3. 정책적목표적용 4. 정부에대응하는대안제공 5. 정부행위에대한책임 6. 행정부관리 7. 정부지속성유지 표 1-1 정당분류 ( 달톤과와튼베르그 (DaltonandWatenberg,2002) 참고 ) 이글에서는이중조직으로써의정당측면에초점을맞추고자한다. 조직으로서의정당기능은크게나눠볼때정치지도자배출과이익의집 약및표출이라는두갈래로분리할수있다. 이중이익의집약및표 출기능은대중매체의발달과정당외의조직들의발달로인해정당만의 배타적인기능이라고보기어려워지고있다. 인터넷의발달로인해, 사람 들은정당을통하지않고자신들의이익을직접적으로표출할수있게 되었으며정당을우회해정치에참여할수있게되었기때문이다. 뿐만 아니라여러정치적, 사회적집단들에의해이익의집약및표출기능이 대체되기도한다. 필립슈미터 (Philippe Schmiter,2001) 는시민과통치자들을매개하는 집단들이점차특성화되고전문화되어간다고말하면서자신들의이해관 계를정책에반영시키려는조직유형을세가지로분류하고있다. 이러 한매개조직유형은정당, 이익집단, 사회운동으로나눌수있는데, 정당 6

과여타조직은선거에서의경쟁유무와책임유무라는차이를지닌다. 슈미터는이세매개유형모두가신생민주주의국가의공고화에서중요한역할을수행하며, 이러한역할에있어서정당이특권적이거나우세한위치를차지한다고보기는어렵다고말한다. 정치지도자의배출기능에있어서도정당의약화현상이나타나고있다. 대표적인것이오픈프라이머리방식의도입이다. 우리나라에서는 20 02 년대통령선거후보경선에서처음으로일종의미국식예비선거제도가도입되었다. 국민경선제라는이름으로지금까지시행되고있는이제도는정당들의개혁시도의일환으로시작된것으로, 기존후보선출방식이상당히폐쇄적인방식이었다면여기에국민들의참여가가능하도록개방성을포함한다는의의를가지고있다. 후보선출방식에대한하잔과라하트 (HazanandRahat,2010) 의분류에따르면우리나라의경우, 가장배타적인극단인당총재가전권을행사하는방식에서가장개방적인극단, 즉당원이아닌일반국민까지참여하도록허용하는형태로극과극을옮겨가는개혁이시행되었다고볼수있다. 이러한경선제는 2002 년개혁을통해도입된원내정당화모델에서강조하는공직선출방식의변화의일환이다. 원내정당화모델에서는정당의정책추구와유권자의지지추구가상충될가능성이있다는문제점이꾸준히지적되고있는데, 원내정당론자들은이를보완하는것이경선제라고보고있다. 경선제는정당의후보선출방식을상향식으로개방하는것이고, 따라서가장하부의정당지지자나정당투표자까지도참여가가능하기때문에당의정책이일반유권자들의선호와동떨어지지않을것이라고보는것이다 ( 정진민,2002). 하지만국민경선제는많은비판에직면하고있는데, 경선의단점으로지적되는것은정당조직의약화와고비용문제, 그리고대표성문제등이있다. 백창재 (1999) 는미국식예비선거제도의정치적영향을분석한 7

논문에서상당수의후보들이특정한이슈나특정한사회경제적집단을집중적으로공략하여강력한자신의지지세력을구축하려드는것을예비선거제의부정적인영향으로지적하고있다. 아울러그는예비선거가 선거의상황적요인들의중요성 을크게증대시켰고, 이러한상황적요인에따라각사회경제적, 정치적집단들의대표성이달라지는것이가장큰문제라고말하고있다. 이과정에서정당의역할은매우축소된다. 강원택 (2012) 역시개방형경선제개혁을비판하면서크게두가지를문제삼고있다. 첫째는대통령선거와달리선거구크기가상대적으로작은국회의원선거나지방선거에서나타날수있는동원의위험성이고두번째문제점은여론조사에의존한다는점이다. 여론조사에의존해후보를선출할경우, 사람들이수동적으로응답하게되고, 그결과에대해책임의식을가지지못한다는점이문제가되며, 무작위로선출된 민심 이 당심 보다우세할경우, 정당원들의존재가무의미해지는결과를가져온다. 또한여론조사는정당을우회하여정치지도자가등장할수있는경로를열어주기때문에그후보를정치적으로검증하지못하는결과를가져오기도하고정당보다는인물중심의선거에치우치게만든다. 이두현상에서볼때, 조직으로서의정당기능의약화와연관되는문제중가장두드러지는것은대표성과책임성의문제라고할수있다. 정당의기능을여타조직이수행하는것이가능해진것은사실이지만이들은그결과에대해책임지지않으며, 그집단을대표하는것에있어서도정당성을갖추지못하기때문이다. 하지만대의민주주의하에서가장중요한부분역시대표성과책임성의문제이다. 따라서사람들의이익을집약하고, 정당성을갖춘대표를통해이를정책에반영하며, 그에따른결과를책임지는것은정당만의배타적인기능으로남아야하는것이다. 그러므로여기에서는가장중요한측면이라고판단되는조직으로서의정당측면에초점을맞출것이다. 8

제 3 절논문의구성 논문은총다섯개의장으로이루어져있다. 첫번째장에서는문제를제기하고논문이연구대상으로삼는사례에대해논의하고있다. 두번째장에서는이와관련된기존연구문헌을검토할것이다. 기존연구문헌의경우, 민주당계열의정당들을하나의흐름으로보고설명하고자하는연구가부족한상황이다. 이에따라전반적인정당의약화를다룬연구문헌들을검토한뒤, 민주당계열의개별정당들의제도화부진을설명하는연구문헌들을검토해보도록할것이다. 세번째장에서는제도화에대한이론적논의를할것이다. 이장에서는우선제도화에대한기존의연구들을통해제도화를새롭게정의하고, 제도화를평가하는기준을정리하고있다. 이기준에따라새누리당과새정치민주연합의제도화수준을평가한뒤, 새정치민주연합이새누리당에비해더낮은제도화수준에머물러있다는것을규명해보이고자한다. 이를설명하기위한이론적틀로써, 파네비안코 (Panebianco,1988) 의기원적속성과키첼트 (Kitschelt,2006) 의운동정당적인속성에대해살펴볼것이다. 네번째장에서는새정치민주연합이왜새누리당에비해제도화하지못했는가를기원적속성에주목해설명하고자한다. 우선, 새정치민주연합의기원적속성을분석하고, 제도화수준에대해간단하게정리할것이다. 그리고기원적속성이제도화에미친영향에대해살펴볼것이다. 마지막으로다섯번째장에서는연구를정리하고결론을도출할것이다. 9

제 2 장기존연구문헌검토 한국에서정당의낮은제도화수준은끊임없이언급되는주제이다.87 년민주화이후한국의정당정치는상당부분민주주의의공고화에기여하며제도화단계를밟아왔고, 이전에비해서는의회내에서의타협을통해정책을실행해나가는모습을보여주고있지만, 정당의사당성, 정당운영의비민주성, 정당의단기성과유동성, 국민과의유리성, 균열구조반영의편협성, 지역에기반한정치등은여전히지속적으로한국정당의낮은제도화수준을보여주는특징으로지적되고있다 ( 김용호,2001; 안희수,1995; 장훈,1997; 주정연,2001; 최용섭,2001; 최장집,2002; 이신일 2008; 정진민 2008 등외 ). 또한 서구의정당과는다르게우리나라의정당들은시민사회와강한연계를갖지못하며정당구조역시서구와같은대중정당형태가아니라간부정당 (cadre-party) 이나선거-전문가정당의형태로존재 해왔다고할수있다 ( 강원택,2007:41). 하지만개별정당들의제도화수준을평가하고자하는연구는많이진행되지않은상황이다. 대부분의연구들은정당전반의제도화수준에대해다루고있다. 따라서우선적으로정당전반의제도화수준을다룬문헌들에대해서살펴보고, 이어서민주당계열의정당들중개별정당, 특히열린우리당의제도화문제를다룬문헌들을살펴보고자한다. 열린우리당은새천년민주당에서분당되어나오면서정치개혁을주장하며등장했기때문에정당제도화에대한기대를불러일으킨정당이었다. 하지만기대와같이정치개혁을제도화하는데에는실패했으며, 이에따라실패의원인을분석한연구들이다수존재한다. 김용호 (2001) 는간부정당과카르텔정당적인한국정당의특징을지적하면서정당의사당화현상, 정당운영의비민주성, 정당의단기성과유동 10

성, 정당의지역의존성등을한국정당의부정적인측면으로꼽고있고, 안희수 (1995) 는권력자에게주목되어있는정당, 그에따른단기성, 비민주성, 정부에속해있는정당, 국민과의유리성, 정책실현능력의부족등을한국정당정치의부족한점으로지적하고있다. 이신일 (2008) 은정치전통으로서의권위주의, 초기정치지도자의정당불신과도구화, 군부의정치개입, 야당의분열, 이데올로기의편협성, 지역주의, 정당운영자금의후진성등을한국정당의제도화를지연시키는요인으로지적하고있으며, 이에대한해결방법으로는정당민주화, 사당화금지, 군부의직업화, 건전한야당육성등을제시한다. 위에서언급한많은요인들중정당의제도적발전을저해하는요인으로특히사당성을지목하는학자들도있다 ( 장훈,1997; 최용섭,2001; 주정연,2001; 정진민,2008; 김영명,2009). 이들은정당의사당적요소가여타정당의부정적인요소들-정당의비민주성, 정당의단기성과유동성등-에일방적인영향을미치거나상호작용하면서정당들이낮은제도화수준을벗어나지못한것이라고주장한다. 이들은한국정당의제도화가미진한이유를역사적이고구조적인측면에서찾는경우가많다. 즉, 한국의정치공간이만들어지고민주주의가자리잡는과정에서의문제들로인해한국정당의특징이형성되었으며, 이로인해정당들의제도화가미진했다는해석이다. 그러나이들의설명은개별정당이아닌정당체제적인차원에머물러있기때문에개별정당들이제도화수준에서차이를보이는것을설명하지못한다는한계를지닌다.2002 년부터시작된정당개혁이후, 유사한제도적인변화가있었음에도새누리당과새정치민주연합이서로다른제도화의수준을보이는것을설명하기위해서는개별정당차원의분석이필요한것이다. 또한사당성에특히주목하는학자들의주장은정당의사당화가약화된이후의정당제도화의부진에대해서설명하지못한다는한계를지닌다. 11

김대중과김영삼양김의정계은퇴이후, 정당들의사당화현상은급격하게약화되었다. 문제는그이후에도새누리당과새정치민주연합의제도화수준이차이를보이고있다는점이다. 정당의사당화가제도화에미치는영향이없다고할수는없지만, 사당성이사라진이후정당들의제도화수준에서차이가보인다는점에서사당성으로제도적발전의미비를설명하는것에는한계가있다고할수있다. 민주당계열의개별정당들에주목해서정당의제도화문제를다루는연구들은대부분열린우리당에초점을맞추고있지만그이전의정당을다룬연구가있다. 박경미 (2006;2007) 는정당의잦은이합집산을낮은수준의정당제도화지표로보고, 민자당과민주당의비교를통해민주당의지도부가초기에수직적조직화에실패했기때문에이후에도이합집산을거듭하고있다고결론짓고있다. 그는정당조직의지속에필요한조건으로강한수직적조직화, 중앙권력의제도화, 의회정치의주도권을들고, 수평적조직화를택한민주당지도부의선택이 2006 년민주당의약화에까지영향을미친것이라고말한다. 박경미의연구는조직으로서의정당측면에초점을맞추고있다는점, 그리고상이한특성을지닌것으로보이는세정당의합당으로이루어진민자당은조직적안정성을획득했지만민주화운동이라는유사한배경을지닌두정당의결합인민주당은그러지못했는가라는문제의식등에있어서본연구와유사하다고볼수있다. 하지만이연구는당시민주당을구성하고있던신민주연합과민주연합이상반된목표를지니고있었음에도불구하고민주-반민주라는대립에서동질적인배경을가졌다는점에만주목하고있다는한계를지닌다.( 구 ) 민주당세력을구성하는민주연합은민주화운동에있어서기존의정당체제와개별정당들에불만을지니고있었고, 이는기존정치권인사들을중심으로결집된신민주연합의입장과배치되는것이었기때문이다. 또한민정당의경우, 세당이합당한조직을유지해 12

야만권력을유지할수있다는전략적인이해관계가있었다면신민주연합은민주당에비해압도적으로비대한조직이었다는점에서그러한절박함이부족했을수있다는점도간과되고있다. 또한당시민주화운동세력이다수를점하고있던민주당계열에서는권위주의의산물로여겨지는수직적조직화를기피할수밖에없는요인이존재했을가능성역시심도있게다뤄지지않고있다. 박경미 (2008) 는다른논문에서열린우리당의이합집산이평민당에서부터형성된수평적조직적특성에소속의원들의부정적선거예측이결합되어발생한것이라고보고있다. 기존의민주당이지니고있던수평적조직화라는특징과외부인사의영입의반복때문에중앙권력이응집성을지니지못하였고, 중앙당과원내정당의구조적분리를통해지도부와당원과의연계성은더욱취약해졌다는것이다. 이과정에서선거결과에대해보장받을수없던소속의원들은더이상열린우리당에머물러있을유인을갖지못해탈당하게되었다는설명이다. 이는이전의민자당과민주당을비교한논문과유사한문제인식에서출발하고있고, 열린우리당의분열을당시의요인들만으로설명하는것이아니라평민당으로거슬러올라가설명한다는점에서의의를지닌다. 이는현재의새정치민주연합이지지부진한모습을보이는원인이열린우리당의정치개혁실패때문이라고분석하는김수진 (2015) 의설명과도비슷한입장이다. 하지만이연구는열린우리당이어떤이유로인해평민당시절형성된수평적조직화를수정하지않았는지에대해서는다루고있지않다. 독일의녹색당의경우, 풀뿌리민주주의의강조, 중앙집권적 관료제적위계구조의거부, 수평적이고참여적협력방식을표방하는사회운동 등을강조하면서 1970 년대후반정치화되었으며풀뿌리 (grassroot) 를강조하는점에서알수있듯이수평적조직화를추구하던정당이었다. 하지만시간이지나면서조직의개편필요성을느끼게되었고 1990 년대들어보다 13

전략적인형태로조직을제도화하게된다 ( 이병훈,2013). 열린우리당의분열을다룬박경미의연구에서는열린우리당이녹색당과는다르게수평적조직화라는특징을개혁하지않은원인에대한의문을해소하지못한다. 민주당계열의정당중열린우리당의분열에초점을맞추는다른연구들은다음과같다. 주인석 (2012) 은열린우리당과민주노동당을통합진보당과진보통합당의기원적모델로삼고이두정당의분열에대해기원적특징과조직변화에초점을두어설명하고자하였다. 그는정당조직상열린우리당에서나타나는기원적특징을카리스마적리더십의부재, 당내민주주의원칙하의수평적권력관계, 청와대라는외부기구와의불명확한경계로들고있다. 특히박경미 (2008) 의연구에서지적했던, 수평적조직화라는특성을개혁하지못한원인을 당내갈등의개인화 로설명하고있다. 하지만이연구는열린우리당이가지고있던외생적인특징을간과한채, 내생적으로생성된부분만을강조하고있다는점에서한계를가진다. 열린우리당은비록내생적인형태로생성되었지만, 외부인사를대거영입하면서외생적인성향을갖게되었기때문이다. 형은화 (2013) 는집권당과대통령의거리유지로인한정치적구심점의상실, 이념적공통분모의부재로인한당내분열의심화, 당정분리와국민참여경선에서나타난문제점등으로인해열린우리당이해체에이르렀다고보고있는데, 이는현상에대한분석에그치고있고보다근본적인원인에대해서설명하지못하고있는것으로보인다. 따라서이글에서는기존의연구들에서많이다루지않았던개별정당, 특히민주당계열의제도화수준에초점을맞추어분석을진행하고자한다. 개별정당의제도화수준을기원적속성과관련하여역사적인두흐름으로나누어살펴볼것이다. 14

제 3 장이론적분석틀 이글에서살펴보고자하는이론적관심은두가지이다. 하나는정당제도화에관련된것이고다른하나는기원에관련된것이다. 두가지의이론을보는이유는다음과같다. 우선, 정당제도화에관한이론만을검토할경우, 한국의제도화수준을평가하는것에서더나아가기어렵다는점이다. 한국정당의전반적인제도화수준평가는기존의논문들에서도충분히시도하고있는것이기때문에이보다심도깊은분석을위해서는추가적인이론이필요하다. 따라서정당의기원적속성과그중운동정당적인속성에대한논의를추가적으로살펴보고, 이를통해정당들간에제도화수준의차이가생겨나는것을설명하고자한다. 제 1 절제도화정의 제도화를정의하는것은쉽지않은일이다. 어떤기준을세우느냐에따라각각다른제도화의측면을내세울수있기때문이다. 하지만가장폭넓은수준에서제도화를분류하면가치나행동양식에대한제도화측면과조직적인제도화의측면두가지로나눌수있다 (RandalandSvå sand,2002;basedau and Stroh,2008). 첫번째로, 조직자체보다는조직이표방하는가치나행동양식에보다집중하는학자들이있다. 이들은제도화를매우넓은의미로해석하고있으며, 정당과같은특정조직의제도화보다는공유되는가치를지닌운동의제도화를다룬다는특징이있다. 큐빅 (Kubick,1998:134-5) 은 인간간의상호관계를틀지우는것 을 15

제도라고인식한다. 따라서그는제도화를상당히광범위하게정의내리고있다. 그는자신이제시한여섯가지조건중한가지이상을충족하게되면사회적관습, 혹은상호관계의패턴이제도화되었다고판단한다. 그중첫째는표준화로, 이는이미존재하는일련의절차에따라상호관계가수행되는것이다. 두번째는반복성으로, 특정한문제나이슈가불거질때, 그절차가반복적으로사용되는것과연관되어있다. 세번째는정당성의문제로행동양식이평범한것혹은당연한것으로폭넓게인식되는가의여부이다. 네번째는허가여부로상호관계의패턴이공식적으로승인되는것이다. 이러한패턴은처벌이나보상을통해서보장되거나강화된다. 다섯번째는행위자와자원의동원이줄어드는것으로써상호관계의패턴이상대적으로적은비용을필요로하는지를통해평가한다. 마지막으로여섯번째는일상화로, 존재하는여타대안적관습의적용에비해서적은파괴성을지니는것이다. 큐빅은이기준들을다루기쉽게허가여부, 절차, 파괴성, 정당성등으로통합하여제도화의정도를측정하고자시도한다. 이보다는좁은시각을지니고있지만여전히넓은의미에서특정운동의행동양식에초점을맞추는학자들이있다. 메이어와태로우 (Meyera nd Tarow,1998:21) 의경우, 제도화를 운동에관여하는모든행위자들이잘수립되고상호익숙한패턴에의존할수있는것 으로보고있다. 특히정치적운동에서의제도화는 통제불가능한행위양식을따를경우생겨나는불확실성이나불안정성을없애는것 이다. 이들은제도화가세가지과정을거친다고보고있는데, 그세가지는다음과같다. 첫번째는 집합행위의일상화 이다. 이는운동에있어서의도전자와기존의주권자가서로 공동의각본에의지할수있게되는것 으로, 잠재적으로위험한일탈과익숙한패턴모두를인식하는것이다. 두번째는 포섭과주변화 이다. 이는이미수립된절차를준수할의지가있는도 16

전자에게는제도내의정치적거래에접근할기회를제공하지만이를거부하는도전자는억압이나무시를통해대화에서조차배제해버리는것을의미한다. 마지막은 흡수 로, 도전자가기존의정치관습을방해하지않고자신들의주장이나전략을바꾸는것이다. 페리와마틴 (FerreeandMartin,1995:6) 은제도화가 다른조직들과의규칙적이고이상적인관계의발전 이라고말한다. 이와비슷하게힙셔 (H ipsher,1998:157) 는제도화를 보다표준화되고덜위협이되는집합행위의형태로변화하는과정 이라고정의한다. 이때제도화는더적은수준의동원과분열을수반한다. 이러한정의는특정집단이힘을행사하는방식이나, 행동양식등을규정함으로써집단이제도내에포함되는과정을설명하기에는충분할수있으나, 이글에서다루고자하는정당의제도화를설명하기에는한계를지닌다. 정당은비록그수준에차이는있을수있으나우선적으로조직을구성하는것이필수적이기때문이다. 따라서정당의제도화를설명하기위해서는조직적이고구조적인제도화의측면을다루는정의를살펴보아야한다. 그중조직의제도화에있어서가장대표적인학자는헌팅턴이다. 헌팅턴 (Huntington,1968:12-24) 은제도화가 조직이나절차가가치와안정성을얻을수있는과정 이라고정의한다. 매인워링과스컬리 (Mainwarin gandsculy,1995:2-3) 는정당을정부로의선거영역에서의주요행위자들이정부로접근할수있게해주는것으로인식하고있기때문에조직이개인화되어있거나정치적과정을구조화하지못하는경우, 제도화되지못한것이라고보고있다. 이와매우유사하게잔다 (Janda,1980:1 9) 는제도화된정당이란 일시적인지도자와분리된사회조직으로써대중들의마음속에구현되는것이며, 이조직의지지자들이가치를부여한반복적인행동양식을나타내는것 이라고말한다. 파네비안코 (Panebi anco,1988:53-56,163) 는약간다른입장을견지하고있는데, 조직이 17

지도자의가치나목적을받아들이는과정으로제도화를본다. 이과정에서조직은지도자개인의목적을달성하게해주는수단으로써의성격을잃는다. 란달과스베산드 (Randaland Svåsand,2002:9-13) 는위에서제시한주요학자들의정의를정리해서제도화를 정당이지닌행동과태도, 혹은문화의통합된패턴측면에서수립되는것 이라고정의하고, 바세두와스트로 (Basedau andstroh,2008:6-14) 는란달과스베산드의논의를발전시켜 선거에참여하는개별정당들이조직의안정성과가치를증진시키는과정 이라고제도화를정의내린다. 이들의논의를종합해보면, 제도화는 조직의행동양식이정당성을지니고있으며, 조직이제대로기능할수있을정도의안정성을획득하는것 이라고정의할수있다. 이러한제도화의정의를가지고한국정당들의제도화수준을논의하고자한다. 이를위해서는제도화를측정하는방식을살펴보아야하는데이역시다양하다. 우선, 제도화를이루는요인들을분석해야한다. 헌팅턴은모든정치적체계의제도화단계가그조직이지니는적응성 (adaptability), 복합성 (complexity), 자율성 (autonomy) 및그조직과절차사이의일관성 (coherence) 으로규정된다고본다. 우선적응성의경우, 조직이나그조직의절차의적응성이뛰어날수록제도화되어있다고할수있다. 적응성은 1. 더오랜시간존속한조직일수록,2. 지도자의교체가성공적으로반복될수록 ( 특히세대교체 ),3. 환경의변화에적응해본연의기능을잘수행할수록높다. 마지막기능적인부분에있어서, 특히정당은자신이대표하는유권자들이변화할때, 또조직이정부에반대하는입장에서정부의입장으로변화할때잘적응하는것이적응성을높여준다. 두번째는복합성이다. 조직의복합성이높을수록제도화된것으로, 조직의하부조직이위계적으로나기능적으로여러개가중첩되어있을수 18

록, 더많은목적을가진조직일수록복합성이높다고본다. 세번째는자율성이다. 조직이다른집단에대해서행동방식이자율적일수록제도화된것이다. 자율성이높다는것은부패하지않은것이라는의미와도같다. 다만이때, 자율성이가장탄탄한수준에서는사회집단과정치적조직간의일정한관계가성립하는데, 정치조직이더많은사회집단의이익을집약하고표출할수록자율성이높다고할수있다. 마지막은일관성으로, 조직이더일관적일수록제도화된것이다. 이때, 일관성은급작스러운조직구성원의확장이나그체계에참여하는사람이증가하는것에영향을받는다. 파네비안코는제도화를두가지로측정하는데, 하나는외부환경에대해조직이지닌자율성의정도이고다른하나는조직내여러분야들의상호의존정도이다. 즉, 조직이외부환경에대해자율적일수록, 조직내의구조적일관성이높을수록제도화된것이다. 파네비안코의제도화정의는정당의내부적측면과외부적측면을구분하고있다는점에서새로운시각을제시했다는의의를지닌다. 란달과스베산드는파네비안코의측정법을참고하여네가지로제도화에필요한요소들을구분하고있다. 구조적인것과태도적인것, 내부와외부라는조건을가지고분류한네가지제도화의지표는체계성 (systemness), 가치확립 (value infusio n), 결정자율성 (decisionalautonomy), 구현성 (reification) 이다. 이들이말하는체계성 (systemness) 은조직 (organization) 보다제도화에적합한단어로, 정당조직을이루는상호작용들의범위와밀도, 규칙성 (r egularity) 이증가하는것을의미한다. 이때규칙성이라는것은습관화의정도, 그리고태도를관장하는만연한관습들의발전을함축하고있다. 가치확립 (valueinfusion) 은정당이정당일관성에중요한측면으로써, 자신들만의고유한문화혹은가치체계를만들어내는것을의미한다. 결정자율성 (decisionalautonomy) 을지닌다는것은정책이나전략을 19

결정할때간섭으로부터자유롭다는것이고마지막으로구현성 (reificatio n) 은정당의존재가대중들의이미지안에자리잡은정도를의미한다. 바세두와스트로는네가지분류를안정성과가치확립, 내부와외부라는기준으로나누고있으며이에따라 사회내뿌리 (rootsin society), 조직도수준 (leveloforganization), 자율성 (Autonomy) 과 일관성 (c oherence) 이라는네가지제도화지표를제시한다. 이글에서는위와같은제도화정의를따라, 구조적인측면과태도적인측면, 그리고정당내적인측면과외적인측면모두를포함하고자한다. 따라서헌팅턴의네가지지표와란델과스베산드의분류, 바세두와스트로의분류를조금씩수정하여다음과같이제도화분류를만들어보았다. 내부적 외부적 구조적 안정성 적응성 태도적 일관성 자율성 표 3-1 제도화분류 구조내부적안정성은정당운영이얼마나안정적으로이루어지는지를의미한다. 구조외부적적응성은정당이환경의변화에도불구하고얼마나잘존속하고있는지를통해알수있다. 내부적태도일관성의경우, 정당구성원들이그정당이추구하는가치를어느정도로받아들이고있으며, 이것이자신의가치와다를때얼마나용인할수있는지를의미한다. 외부적태도자율성은정당외부에있는단체에대한의존도나동원과같은제도외부적방식에대한의존도가낮은것을말한다. 이분류의세부적인지표를정하는것에있어서는잔다 (Janda,1980) 의지표를일부활용하였다. 잔다는 53 개국의 158 개의정당들을제도화, 정부내지위, 사회적지지, 이슈기원, 목적의기원, 자율성, 조직의정도, 20

힘의중앙화, 일관성, 참여라는개념으로분석하고있다. 하나의개념을분석하는데에각각 4-5 개의지표를사용하고있는데, 이중에서는제도화, 자율성, 일관성을평가하는지표중일부를차용하고자한다. 이연구에서는우선, 구조내부적안정성을평가하는지표로는리더십교체주기를분석할것이다. 구조외부적적응성의경우같은정당안에서이루어지는이름변경, 분당, 합병을통해알아볼것이다. 내부적태도일관성의경우, 국회의원들의이념분포나의회표결로는부족함이있다고생각되어입당, 탈당을통해분석할것이다. 외부적태도자율성은정당구성원의원천과외부단체에의존하는정도를통해평가할것이다. 이를표로정리하면다음과같다. 제도화분류 평가지표 구조내부적안정성 리더십교체주기 구조외부적적응성 정당변화 ( 당명변경, 분당, 합당등 ) 국회의원이념분포 내부적태도일관성 의회표결 입당, 탈당 외부적태도자율성 정당구성원의원천외부단체에대한의존도 표 3-2 제도화수준평가지표 21

1. 구조내부적안정성 : 리더십교체주기 우선, 구조내부적안정성을측정하기위한리더십의교체주기이다. 당대표, 혹은대표최고위원은당의모든사무를책임지는위치로이들의교체주기를살펴보는것은정당내부의불안정성을짐작할수있는지표가된다. 양당모두제16 대국회이후부터를살펴보았다. 새누리당은 1997 년부터지속되었지만새천년민주당이 2001 년이후부터김대중총재체제에서벗어났기때문에같은기간동안양당의리더십교체주기를비교하기위하여 2002 년에서 2015 년을기준으로두었다. 임시대표와비상대책위원회 ( 비대위 ) 모두를포함하였지만재임기간을산출하는것에있어서는임시대표와비대위를제외하였다. 민주당계열의정당들은새천년민주당과열린우리당, 통합민주당, 민주통합당, 새정치국민회의다섯정당을살펴보았다. 새누리당은 2002 년부터현재까지 2003 년의박희태권한대행과 2011 년의박근혜비대위를제외하고총 11 번의대표가선출되었다. 이중박근혜는두번연이어당대표를역임하였다. 현재의당대표를제외한열번의대표임기평균은 13.4 개월이다. 당대표의임기인 2년을모두채운대표는 2004 년박근혜와 2006 년의강재섭,2012 년의황우여세명뿐이지만이중박희태는재선거출마로사퇴 1) 하였고, 이를이은정몽준이나머지임기를모두채웠다는점을고려하면, 새누리당의당대표들은대체로 1 년이상의임기를유지하고있으며, 안정적인리더십을보이고있다고할수있다. 새누리당의당대표연혁을표로나타내면다음과같다. 2) 1) 강원도민일보.2009.9.8.htp:/www.kado.net/news/articleView.html?idxno=43074 2( 검색일 :2015.7.12) 2) 새누리당걸어온길 htp://www.saenuriparty.kr/web/intro/web/historyview.do ( 검색일 :2015.7.12) 22

새누리당 시기 당대표 2002.05.14 서청원 2003.01.30 박희태권한대행 2003.06.26 최병렬 2004.03.23 박근혜 2004.07.19 박근혜 2006.07.11 강재섭 2008.07.03 박희태 2009.09.08 정몽준 ( 박희태재선거출마 ) 2010.07.14 안상수 2011.07.04 홍준표 2011.12.19 박근혜 ( 비대위 ) 2012.05.15 황우여 2014.07.16 김무성 표 3-32002-2015 년새누리당당대표하지만민주당은이와는다른양상을나타낸다. 우선새천년민주당의경우임시직과비대위를제외하고는일곱번의대표직변화가있었다.2 002 년전당대회에서선출된한화갑 3) 이 10 개월만에사퇴한뒤두번째로많은표를얻었던정대철이대표를승계했다. 4) 하지만정대철역시 7 개월만에대표직을사퇴하고대표직은박상천에게승계되었다. 5) 2개월뒤, 임시전당대회에서조순형이전당대회전까지임무를수행할당대표로선출되지만 6) 선거책임을이유로 5개월만에사퇴하면서 7) 비대위로넘어가게된다. 다음해인 2005 년전당대회에서비대위원장이었던한화 3) 파이낸셜뉴스.2002.4.27.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid= sec&sid1=110&oid=014&aid=0000012676( 검색일 :2015.7.11) 4) 연합뉴스.2003.2.23.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec& sid1=100&oid=001&aid=0000324056( 검색일 :2015.7.11) 5)YTN.2003.9.21.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1 =115&oid=052&aid=0000012331( 검색일 :2015.7.11) 6) 머니투데이.2003.11.28.htp://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=s ec&sid1=101&oid=008&aid=0000347896( 검색일 :2015.7.11) 7) 연합뉴스.2004.4.16.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec& sid1=100&oid=001&aid=0000623687( 검색일 :2015.7.11) 23

갑이선출되고 8) 2006 년공동대표제로전환되면서장상과공동대표를역임하나 9) 정치자금문제로그해말한화갑이의원직을상실하면서 10) 장상단일대표로유지가된다.2007 년 4월전당대회에서선출된박상천 11) 은통합민주당으로의통합으로인해 2개월간새천년민주당의당대표로임기를수행하였다. 새천년민주당은약 8개월의평균리더십존속기간을갖고있다. 같은기간에활동했던열린우리당은더욱좋지않은상황이다.2004 년한해에만정동영 12), 신기남 13), 이부영 14) 세명의당의장을배출하였으며 2005 년에도임채정 15), 정세균 16) 임시의장두명을포함해문희상 17) 까지총세명의당의장을배출하였다.2 년간정식으로선출된당대표는초대대표인정동영과문희상두명뿐이었으며, 나머지는대표사퇴로인한승계혹은임시당의장이었다.2006 년에도상황은비슷해서총두명의대표중전당대회에서선출된정동영이 4개월의짧은임기를지속하였고, 18) 김근태가임시당의장을맡아 2006 년을마무리하였다. 19) 2007 8) 프레시안.2005.2.3.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&s id1=100&oid=002&aid=0000016381( 검색일 :2015.7.11) 9) 한국일보.2006.6.15.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec& sid1=100&oid=038&aid=0000333709( 검색일 :2015.7.11) 10) 경향신문.2006.12.22.htp://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid= 200612221515521&code=910402( 검색일 :2015.7.11) 11)YTN.2007.4.3.htp:/www.ytn.co.kr/_ln/0101_200704032003538389( 검색일 :2015. 7.11) 12) 이데일리.2004.1.11.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec &sid1=101&oid=018&aid=0000114280( 검색일 :2015.7.11) 13) 파이낸셜뉴스.2004.5.17.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid =sec&sid1=001&oid=014&aid=0000123642( 검색일 :2015.7.11) 14) 내일신문.2004.8.19.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec &sid1=100&oid=086&aid=0000004348( 검색일 :2015.7.11) 15) 내일신문.2005.1.7.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec& sid1=100&oid=086&aid=0000012066( 검색일 :2015.7.11) 16)MBN.2005.10.31.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&s id1=100&oid=019&aid=0000118313( 검색일 :2015.7.11) 17) 머니투데이.2005.4.2.htp://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=se c&sid1=101&oid=008&aid=0000523646( 검색일 :2015.7.11) 24

년 2월에는정세균이당의장으로합의추대되어통합전 6개월의임기를마쳤다. 20) 열린우리당의평균리더십존속기간은 5.5 개월로앞서새천년민주당에비해서도현저하게부족한기간임을알수있다. 새천년민주당과열린우리당이결국다시통합된통합민주당은 15 개월이라는긴시간의정당존속기간을보이고있다. 초대대표인손학규와박상천공동대표가 5개월간대표직에머물렀으며 21) 뒤를이은정세균이 25 개월간대표임기를수행하였다. 22) 뒤를이은손학규는민주통합당으로거듭나기전까지 15 개월간대표직에자리했다. 23) 하지만이처럼안정적으로자리잡는것처럼보였던리더십은민주통합당으로가면서다시흔들리기시작한다. 초대대표인한명숙체제 24) 는 3개월만에문성근권한대행체제로이행되고 25), 이는한달여만에비대위 ( 비대위원장박지원 ) 로전환된다. 26) 다시한달여뒤, 이해찬이당대표직에선출되지만 27) 역시 5개월만에문재인권한대행체제로넘어가게되었다. 28) 두달후 18) 동아일보.2006.2.18.htp:/news.donga.com/3/al/20060218/8276654/1( 검색일 :201 5.7.11) 19) 매일경제.2006.06.10.htp://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=se c&sid1=100&oid=009&aid=0000509470( 검색일 :2015.7.11) 20) 연합뉴스.2007.02.14.htp://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=se c&sid1=100&oid=001&aid=0001548052( 검색일 :2015.7.11) 21)YTN.2008.2.17.htp:/www.ytn.co.kr/_ln/0101_200802170014261016( 검색일 :201 5.7.12) 22)MBN.2008.7.6.htp:/mbn.mk.co.kr/pages/news/newsView.php?news_seq_no=3 66832( 검색일 :2015.7.12) 23) 연합뉴스.2010.10.3.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec &sid1=100&oid=001&aid=0004684482( 검색일 :2015.7.12) 24) 아주경제.2012.1.15.htp://www.ajunews.com/common/redirect.jsp?newsId=2012 0115000242( 검색일 :2015.7.12) 25) 연합뉴스.2012.4.15.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec &sid1=115&oid=001&aid=0005584405( 검색일 :2015.7.12) 26) 헤럴드경제.2012.5.4.htp:/news.heraldcorp.com/view.php?ud=20120504000703& md=20120617064211_bl ( 검색일 :2015.7.12) 27) 아시아경제.2012.6.9 htp:/www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=20120609180 91489054( 검색일 :2015.7.12) 28) 동아일보.2012.11.18.htp:/news.donga.com/3/al/20121118/50926120/1( 검색일 :2 015.7.12) 25

비대위 ( 비대위원장문희상 ) 를거쳐 29) 김한길이민주통합당이라는이름을지닌정당의마지막당대표를맡았다. 30) 민주통합당으로넘어오면서리더십의존속기간은 6개월로급격하게다시줄어드는모습을보였고이후안철수신당과의연합을통해새정치민주연합으로거듭난뒤에도 4개월만에김한길안철수공동대표가사퇴하는등 31) 불안정한모습을보이다가 2015 년문재인당대표체제로이어지고있다. 이들의총평균존속기간은 8.6 개월로새누리당보다매우짧아서상당히불안정한리더십을유지하고있다. 또한비대위나임시당대표역시새누리당에비해현저하게많은수를기록하고있다. 당대표라는지위가선거에서의책임이나정당에관련된모든사무에대한책임을지고있기때문에임기를모두채우고마치는경우보다는중도사퇴하는경우가많고, 따라서이시기에각종선거에서패배한경험이많은민주당계열정당들이불리한점이많다는것을감안하더라도민주당계열의정당들에서보이는리더십교체주기에는문제가있다. 리더십이자주교체되는것은정당에서추구하고자하는정책이제대로추진되기어렵게만들것이고, 이는정당의색채를불분명하게만들뿐아니라내부구성원들의결합력도기대하기어렵게만든다. 특히새누리당과비교해보면민주당계열정당들이상당히불안정하게작동하고있다는것을확인할수있다. 따라서민주당은구조내부적안정성에있어서상대적으로제도화수준이미흡하다고평가할수있다. 29) 아시아경제.2013.1.13.htp:/www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2013011310 502753779( 검색일 :2015.7.12) 30)KBS.2013.5.4.htp://news.kbs.co.kr/news/view.do?ncd=2653744( 검색일 :2015.7. 12) 31) 아주경제.2014.7.31.htp:/www.ajunews.com/view/20140731104940544( 검색일 : 2015.7.12) 26

새천년민주당통합민주당민주통합당새정치민주연합 시기 당대표 시기 당대표 02.04.27 한화갑 04.01.11 정동영 03.02.23 정대철승계 04.05.17 신기남승계열 03.09.21 박상현승계 04.08.19 이부영승계 03.11.28 조순형 린 05.01.06 임채정 ( 임시 ) 우 04.04.19 한화갑 ( 비대위 ) 리 05.04.02 문희상 05.02.03 한화갑 05.10.31 정세균 ( 임시 ) 당 06.06.15 한화갑, 장상 06.02.18 정동영 06.12.22 장상 06.06.10 김근태 07.04.03 박상천 07.02.14 정세균 시기 당대표 2008.02.17 손학규, 박상천 2008.07.06 정세균 (08.02. 사퇴 ) 2008.10.03 손학규 2012.01.15 한명숙 2012.04.15 문성근대행 2012.05.04 박지원 ( 비대위 ) 2012.06.09 이해찬 2012.11.18 문재인대행 2013.01.13 문희상 ( 비대위 ) 2013.05.04 김한길 2014.03.26 김한길, 안철수 2014.08.01 박영선국민공감혁신위원장 2014.09.19 문희상 ( 비대위 ) 2015.02 문재인 표 3-42002-2015 년민주당계열정당당대표 27

2. 구조외부적적응성 : 정당변화 정당의존속기간을측정해보기위해서는 87 년이후양당의변화과정을살펴볼것이다. 새누리당의전신은 1990 년 3당합당으로창당된민주자유당 ( 민자당 ) 이라고할수있다. 당시노태우대통령은여소야대의어려운상황을김영삼의통일민주당, 김종필의신민주공화당과의 3당의합당이라는혁신적인방식으로벗어날수있었다. 하지만세개의상이한배경을가진정당이합당한만큼, 민주자유당으로거듭난뒤에도이들은내부적인계파갈등을겪을수밖에없었다. 그과정에서김종필총재를필두로한신민주공화당계열은자유민주연합을창당하면서분리되어나왔고, 남은민자당세력은정당쇄신작업차원에서 1996 년당명을신한국당으로교체한다. 당시신한국당의대표적인대선후보였던이회창후보는대통령선거에서의승리를위해당시민주당의조순총재와연합을이루어 1997 년한나라당을창당하였다. 이후한나라당은꾸준히지속되어오다가 2012 년미래희망연대와합당한뒤, 정당쇄신차원에서새누리당으로당명을변경하였고, 같은해 11 월선진통일당과합당하였다. 민주당계열의경우, 이보다훨씬복잡한당명변경, 탈당, 연합형성을보여주고있다. 민주당의전신은 3당합당당시배제되었던김대중의평화민주당과 ( 구 ) 민주당이라고할수있다. 평화민주당은통일민주당내에서 3당합당에반대하는세력이창당한 ( 구 ) 민주당과끊임없이합당을논의했지만별다른진전이없었다. 평화민주당은재야세력을끌어들이면서신한민주당으로변신을꾀하기도했다. 하지만평화민주당과 ( 구 ) 민주당은이어지는선거에서좋은성적을내지못했고, 결국 1991 년민주당으로통합하게된다. 하지만민주당역시오래지속되지는못했고, 정치은퇴를선언했던김대중이돌아와창당한새정치국민회의에대다수가참여하게된다. 민주당잔여세력은통합민주당으로재창당하여명맥을 28

그림 3-1 새누리당변천과정 29

이어가려했으나조순과이회창의합당으로분리되고, 이에반대한세력이새정치국민회의에참여하거나흩어져결국공중분해되고만다. 그러나새정치국민회의역시그명맥을오래유지하지못했다. 김대중이김종필과의 DJP 연합을통해대통령에당선되지만여소야대상황에처하고, 이를타개하기위해 2000 년새천년민주당을창당하기때문이다. 노무현대통령이당선된이후, 내부적으로개혁을주장하던세력은열린우리당으로분당을시도하게되고제1야당에서급격하게세력이감소하게된새천년민주당은 2005 년민주당으로당명을변경하며정당의쇄신을꾀한다. 이후열린우리당에서대거탈당한의원들과민주당과한나라당의의원일부가 2007 년대통합민주신당을창당하지만선거에서는승리하지못하고, 결국민주당과의통합을통해 2008 년통합민주당으로거듭나게된다. 통합민주당은같은해민주당으로당명을변경하고 2011 년 12 월, 시민통합당과의합당을통해민주통합당으로다시태어난다. 민주통합당은이후,2014 년 3월, 안철수신당과의합당을선언하면서새정치민주연합으로현재활동하고있다. 이처럼정당의변경이많음에도불구하고, 위에서언급한잔다 (Janda) 의기준에따르면민주당계열의정당모두같은정당으로판단할수있다. 잔다는정당들의지속기간을측정하기위하여정당정체성을판단하는기준을제시하였다. 정당의이름이다를경우, 정당내부의엘리트혹은활동가들이 50% 이하로교체되었다면이정당은같은정당일확률이높다.16 대국회에서부터 18 대국회까지국회사자료 32) 를통해당내의원들의변동을기록해본결과, 민주당계열의정당들은대부분구성원이유사하다는것을관찰할수있었다. 열린우리당의경우초선의원이다수였다는특징을지니지만새천년민주당의핵심인물들이상당수존재했다는점에서같은정당이라고판단할수있을것이다. 다만, 같은정당으 32) 대한민국국회 htp:/www.assembly.go.kr/assm/assembly/assdata/assdata01/bb s/bbslist.do?bbs_cd_n=45( 검색일 :2015.4.14.) 30

그림 3-2 새정치민주연합변천과정 31

로판명된다고하더라도당명변경, 분당, 합당등하나의정당에변화가잦을경우역시제도화수준이낮은것으로볼수있다. 따라서이곳에서는정당변화가얼마나자주이루어졌는지를통해새누리당과새정치민주연합의제도화수준을비교하고자한다. 새누리당의경우,1990 년창당된민자당이 1996 년까지갈등을겪고 19 97 년부터재편되어지금까지이어져오고있다. 즉, 약 20 년에가까운기간동안한번의당명변경만을겪고하나의정당조직을유지해온것이다. 하지만민주당계열의경우는사뭇다르다.2000 년창당된새천년민주당은 2008 년까지그명맥을유지하기는했으나도중에열린우리당으로의분당을겪고 2004 년선거에서아홉명의의원만이당선되는등, 정당의지지기반이상당히불안했다고볼수있다. 또한민주당계열에서는대대적인정당개혁이이루어진 2004 년이후로더욱잦은이합집산이나타나고있다는점역시특징적이다. 이전까지는민주당계열정당들이평균 5년정도큰변화없이존속해온반면,2004 년이후로는거의매년합당과창당, 당명변경등을시도하고있는것이다. 이처럼정당의변화에있어서는새누리당과새정치민주연합양당의차이가분명하게드러난다고할수있다. 32

3. 내부적태도일관성 : 입당, 탈당 내부적태도일관성을측정하기위한지표로는국회의원들의입당, 탈당양상을살펴볼것이다. 이지표에서는국회의원들의표결행태에서나타나는응집성은제외했다. 이를실증적으로보여줄수있는국회의원들의표결행태는전자투표가실행된 16 대국회이후부터연구대상이되었고,2005 년이후에야입법행태를연구한자료들이등장하기시작하였다. 그간국회에서의강한정당기율은한국정당의특징중하나로지적되어왔기때문에이는지금까지불안정한정당조직에대한반증이될수있다. 이들은국회의원들의입법행태가정책보다는소속정당, 의원의이념적성향, 지역구이익등에의해더크게영향을받는다고주장하고있다.( 전진영 2010; 이갑윤, 이현우 2011) 실제로 17 대국회와 18 대국회를대상으로국회의원들의표결행태를연구한자료를검토한결과, 국회의원들은정당영향을많이받는것으로나타났다.17 대국회의입법행태를연구한이갑윤과이현우 (2011) 는이념차이를보이는국회의원들조차도표결에서는정당별로수렴하게된다는결론을내렸다. 또한 18 대국회를대상으로국회의정당응집성을측정한전진영 (2010) 은 1점을만점으로했을때, 각정당이 0.98 정도의강한기율을보이며이것이내각제와비슷한수준의강한정당응집성을나타내는것이라고말하고있다. 이러한결과는정당의불안정성과는배치되는것으로보인다. 하지만국회의원의표결에미치는요인은다양하고, 위의연구에서살펴본것처럼정책적인것보다는정당이나지역구의이해관계가더큰영향을미치고있다는점을생각해야한다. 즉, 정당지도부가가지고있는공천에대한영향력등의여타이익때문에정당의뜻을거스르지않는표결을하게될가능성이있는것이다. 이는겉으로드러난결과와는다르게실제 33

적인정당의일관성에는영향을미치지않을수도있다. 이런이유때문에표결행태에서보여지는원내정당의응집성은지표로사용하지않을것이며,16 대,17 대,18 대국회를구성하는새누리당과민주당계열정당들의입당, 탈당양상을통해정당들이일관성을유지하는지를측정할것이다. 이는위에서사용한것과같은국회사자료를참고하였다. 16 대국회는의원수부족으로교섭단체자격을상실한자유민주연합을제외하고한나라당과새천년민주당, 열린우리당세정당만이교섭단체로포함되어있었다. 이들의변동사항을보면다음과같다. 한나라당의의원수는 133 명에서 137 명으로네명이증가하였고 18 명이입당,18 명이탈당하였으며이중 7명은열린우리당창당에참여하였다. 새천년민주당의경우 119 명에서 60 명으로의원수의상당한변화가있었다. 이를세부적으로살펴보면 7명입당,55 명이탈당하였으며이중 40 명이열린우리당창당에참여하였다. 열린우리당은한나라당과새천년민주당탈당의원 4 7명으로시작하였고퇴직 33) 으로인한 2명의의원탈당과 2명의의원가입으로 47 명의의원수를유지하였다. 17 대국회에서는최초교섭단체에는열린우리당과한나라당만이포함되지만다섯개의신규교섭단체가형성되고통합되는과정을거쳤다. 이중열린우리당은 152 명이었으나이들대부분이대통합민주신당을거쳐최종적으로통합민주당에속하게되었다. 새누리당은 121 명에서 111 명으로열명이감소하였고 5명의입당과 17 명의탈당이있었다. 탈당한사람중 15 명은친박계로, 공천과정에서불만을느끼고탈당한사람들로구성되어있다. 통합민주당의경우, 그전신이라고할수있는대통합민주신당이열린우리당을흡수합당하면서 60 명의입당,10 명의탈당을겪 33) 가장포괄적인의원직상실의사유로서, 특별한행위없이법적인절차에의해의원직을상실하는경우 가퇴직이라고할수있다. 한편, 국회의원이헌법및법률에의하여겸직할수없는보직에취임하거나또는형벌의확정등에의하여피선거권이상실된경우도현행법상퇴직하는경우 로본다.( 출처 : 법무부블로그 htp:/blog.daum.net/mojustice/8706255( 검색일 :2015.7.22.) 34

는다. 이후통합민주당은민주당과의통합을통해임기말 136 석의의석을갖게되고, 그도중 1명의입당과 6명의탈당을겪는다. 18 대국회에서는한나라당이 153 명에서 162 명으로의원수가증가하는데, 이는 17 대국회에서공천에반박해탈당한의원들이복당한것이포함된다. 34) 한나라당은 21 명의입당과 12 명의탈당을겪었다. 민주당의경우 81 명으로시작하여임기말 79 명의의석수를확보하고있었다.9 명이입당하였으며 8명이탈당하였다. 이와같은입당, 탈당을볼때,16 대와 17 대국회에서는민주당계열의정당들이더욱극심한입당, 탈당을겪었다는것을볼수있다. 이는극단으로치닫게되면서결국분당으로이어졌고, 분당하여나간정당구성원들이다시재결합하기도하는등, 민주당계열의입당과탈당은반복적으로이루어졌다.18 대국회에서는예외적으로한나라당이더많은입당, 탈당수를보였지만 16 대국회부터관찰했을때, 민주당계열의정당들이더불안한양상을보이고있다. 34) 뉴시스.2008.7.16.htp://media.daum.net/politics/assembly/newsview?newsid=20 080716113206170( 검색일 :2015.4.14.) 35

4. 외부적태도자율성 : 외부단체의존도 권위주의체제하에서집권당에속해있었던새누리당계열의정당들과는다르게민주당계열의정당들은민주화투쟁과정에서시민사회와긴밀한관계를맺고있었다.1987 년민주화로의이행이이루어지면서이들의관계는멀어지는듯했지만,1990 년 3당합당으로소외된김대중의평민당이 3당합당에대항하여지지기반을넓히기위해사회운동세력과의연계를유지하게된다. 사회운동세력은민주당계열정당의집권전까지성명서발표나대중집회, 서명운동등의직접적인행동을통해야당을지원했고민주당이집권한이후에도낙천, 낙선운동이나정책검증운동등의간접적인방식을통해자신들이원하는후보혹은정당을지지하는모습을보였다 ( 최종숙,2012). 특히노무현의경우, 본인이대통령으로당선되는과정에있어서노사모의역할이매우중요했기때문에대통령임기를수행하면서도노사모와의연결고리를유지했고대중의직접적인지지에의존하는모습을보였다 ( 강원택, 장덕진 2011). 뿐만아니라 ( 구 ) 민주당과열린우리당에는운동세력이대거포함되면서지속적으로외부에대한의존성을높여가는모습을보였다. 네가지지표를통해새누리당과새정치민주연합의제도화수준을살펴본결과, 양정당은확연히다른수준의제도화를이룬것으로보인다. 현재의새누리당과새정치민주연합은정당이형성되던시점에서부터지금까지전혀다른발전과정을거쳐왔던것이다. 새누리당은꾸준히조직으로서의정당이유지되어온반면, 새정치민주연합은점차조직기반이취약해지는방향으로진행해왔다. 이글에서는그간민주당계열의정당들의제도화가부진했다는점을지적하고자하며, 새누리당과비교해민주당계열의제도화수준이더낮은원인을민주당내세력들의기원적속성에서찾고자한다. 36

제 2 절이론적틀 : 기원적속성과제도화 처음으로정당들의기원적속성을분류한학자는뒤베르제이다. 뒤베르제 (Duverge,1954:23-37) 는선거적이고의회적인틀안에서만들어진정당과외부의여러기관들에의해형성된정당을구분하고있다. 이들은대비되는특징을지니고있는데, 의회내부에서형성된정당의경우, 의회집단의영향력이큰반면, 외부에서형성된정당의경우보다독립적인성향을보인다. 이는후자의정당들이선거참여와의회내투쟁을자신들의정치적인목적을위해이용하는하나의수단정도로만생각하고있기때문이다. 뒤베르제는의회내부적기원을지닌정당형성이보다오래된유형이며외부적기원을가진정당이보다이후에등장한형식이라고말하고있다. 이러한의회외부적인간섭이발생하는것은사회주의정당의등장이후로, 보통선거권의도입이이러한경향을북돋아주는역할을했다고본다. 파네비안코 (1988:50-56,163) 는뒤베르제의주장이너무간단하다고비판하면서이를보다세분화하고있다. 그는제도화과정에서조직의기원적특징이시간이지나면서도조직의발전에영향을미친다는점을강조하고있다. 특히정당의기원적모델과제도화단계에서의위치, 환경적특징간의상호작용을살펴보는것은뒤베르제와같은전통적인논의보다더나은설명을제공하며, 유사한이념적목적과사회적배경을지닌정당끼리도구별할수있다고주장한다. 파네비안코가말하는정당의기원적모델은세가지요인으로이루어져있다. 첫번째요인은조직의구조와발전이다. 이는조직이영토적침투에의해형성된것인지영토적확산에의해형성된것인지, 혹은둘모두에의한것인지를구분하는것이다. 침투의경우일관성있는중심세력이존재하지만확산의경우는보다분산되어있기때문에하나의리더십을형성하기어렵 37

다는특징을지닌다. 따라서영토적침투의요소가있는경우, 보다제도화된정당의형태를지닐수있다. 두번째요인은외부적스폰서조직의존재여부이다. 이는지도자의정당성원천에영향을미치는것으로이조직이내부적으로정당화된것인지, 외부적으로정당화된것인지를구분하는것이다. 정당내부로부터권위나정당성을찾을수록, 그리고국가를초월하는제도외부에서정당성을찾을수록제도화된다. 세번째요인은카리스마적지도자의존재유무이다. 정당이카리스마적지도자에의존하지않을수록정당은더높은수준의제도화를이룰수있다. 파네비안코는카리스마적지도자가제도화에미치는영향에대해서는약간의예외가있다고보는데, 제도화이전, 순수한카리스마적지도자가존재할경우, 조직적인제도화과정이없어도일관된지배연합을만들어냄으로써안정을취할수있지만또한제도화에저항하는형태를지닐수있다고설명한다. 따라서카리스마적지도자가존재하는경우, 제도화는매우강력해지거나혹은부재하게된다. 하지만파네비안코의설명만으로는한계가있다. 이논의를통해서정당들, 혹은정당내부의세력을분리해서그기원적특징들을확인해볼수는있지만, 이것이어떤점에서어떻게정당조직에영향을미치고있는지를알기위해서는보다세밀한분석이필요하기때문이다. 단순히기원적특징이다른두세력이존재하기때문에갈등이발생한다고설명할수는없으며각정당이처한상황과탄생당시의배경에따라갈등을만들어내는요소는천차만별일것이다. 따라서자신이다루고자하는정당에걸맞은추가적인기준이필요하게된다. 이곳에서는민주당내부세력의운동정당적인성격에초점을맞출것이므로키첼트 (Kitschelt) 의운동정당이라는개념을이용하여이것이낮은제도화수준에영향을미쳤다는것을알아보고자한다. 38

키첼트는운동과이익집단, 정당을분리하여비교, 분석함으로써이들을정의내리고있다. 그는이세종류의조직을제도적, 기능적으로분류하고있는데, 이곳에서는운동과정당분류만을살펴보는것으로충분할것이다. 우선민주적대의영역에참여하는방식에있어서운동은제도화된정치적환경에대한저항을통해집합적인목적을추구한다. 즉, 정치제도외부에서기존의정치체제나정당, 정치인에대한저항을통해자신들의힘을행사하는것이다. 이때저항은폭력적일수도있고그렇지않을수도있다. 정당의경우, 여러명의후보가경쟁하는선거를통해자신들의힘을행사한다. 기능적으로보았을때, 이둘은조직을위한자원동원방식에있어서차이를보이는데, 운동의경우파괴적인저항에힘을쏟고운동을유지하는조직에대해서는큰투자를하지않는다. 따라서운동을지속할수있는기간이짧고그영향력이미치는영역또한넓지않다는특징을지닌다. 하지만정당의경우, 이런단점을보완하기위해조직적구조에많은투자를기울인다. 따라서정당은오래지속되며넓은영역에힘을행사할수있는것이다. 키첼트는운동이운동정당으로변화하는경우에대해서도설명하고있다. 운동이운동정당으로바뀌는이유는다음과같다. 첫번째는도전과실패를통한정치적학습의문제이다. 운동과정에서여타정당들과갈등하면서실패를경험하고, 이것이반복되면서변화에대한필요를느끼게되는것이다. 두번째는불완전하고불균등한정보를지닌게임이라는설명으로, 운동참여자들이운동이많은지지를받고있다고생각했고정당이되면지지자가많을것이라고판단했기때문이다. 여기서문제는운동이운동정당으로변화하는과정에서떨어져나가는사람들이예상보다많다는점이다. 이때소모되는비용에대해서는알지못하고가지고있는자산만생각하기때문에운동정당으로변화한다. 39

세번째는조직에참여하는사람을늘려야전국구집단이될수있는자원을갖게되기때문이다. 당연하게도전국구집단이되기위한비용의장벽이낮을수록운동이정당이될확률이높다. 네번째는대변해주는정당이나정치인이없는분야에매진하는운동의경우정당이된다. 정당이이분야에매진하지않는이유는관심이없다기보다는그운동을지지하는지지자들의표를얻는것보다이로인해빼앗기는다른표가더많을것이라는판단때문이다. 많은경우이런운동들이정당이될때운동이지속가능할것이라고생각하지않으면서도정당이되는데의회내로진입해야캐스팅보트역할이라도할수있다고판단하기때문이다. 이러한운동정당은세가지의특징을지닌다. 운동정당은조직적이고전략적인사회운동의관습을정당경쟁영역에적용하고자하는경우를말한다. 첫째로이들은공식적인조직적정당구조에거의투자하지않는다. 또한두번째로사회적선택의문제 35) 를해결하는데에도거의투자하지않는다. 이익을집약하는것에있어서제도적인체계가부족하기때문이다. 하지만이들역시제도화과정을겪으며, 이과정에서분화되는유형은매우폭넓게나타나고있다. 하나의극단에서운동정당은카리스마적리더에의해이끌어지며다른한극단에서는풀뿌리민주주의를통해운영된다. 마지막으로운동정당은외부적인정치관습의관점에서봤을때, 공식적인민주적경쟁의영역으로제도외부적동원을끌어옴으로써두경로를모두시도하려고한다 (Kitschelt,2006:280-281). 운동정당의개념을보다확실히하기위해키첼트가운동정당의예로들고있는것을보면, 생태주의정당이나환경정당, 극우정당등이있다. 그중하나가좌파자유지상주의정당 (left-libertarian parties) 이다. 35) 사회적선택의문제는 aldrich(1995) 의책에등장하는개념으로, 사회를구성하는모든사람들의선호가집단의선호와일치하는것이아니라는데에서발생하는문제이다. 이를해결하기위해서정부는정책을결정하는방식을정해야한다. 40

좌파자유지상주의자들은위계적이고공식적인당조직을거부하기때문에이들이구성한당조직은느슨한성층체계적조직을이룬다. 이러한분권적경향은정치적파벌주의를부추기고분리되어진각조직수준에서개인적헌신도가가장크거나자원을가장많이소유한비공식적엘리트들이당을지배하게된다. 이들의핵심적인갈등은기성정당과타협및동맹을생각하는온건전략과근본적인대립각을이루는급진전략사이에서벌어진다 (Kitschelt,1988). 이글에서분석하고자하는대상은가장최근통합을이룬새천년민주당과열린우리당이다. 이들은새정치민주연합을구성하는세력중가장큰세력들이자대비되는속성을가진세력들이기도하다. 평민당과 ( 구 ) 민주당으로시작한두세력은기원적속성에있어서처음부터차이를보였지만, 시간이흐름에따라점차그차이가더욱커져가는경향을보여준다. 따라서이두세력의특징을살펴보는것은새정치민주연합이지속적으로분열하는원인에대해알아보기에적합할것이다. 이들중특히열린우리당의경우운동정당적인특징을강하게보이고있기때문에기원적속성과운동정당적속성모두를고려해야두세력을분석할수있다. 따라서이곳에서는파네비안코와키첼트의두이론을조합해새롭게세가지의기준을도출하였다. 그세가지는 1. 공식적조직구조형성방식,2. 카리스마적지도자의존재와영향력,3. 제도외부적방식혹은단체로부터의자율성이다. 이세가지기준에따라새천년민주당세력과열린우리당세력을분석하고, 이것이정당제도화에어떤영향을미쳤는지알아볼것이다. 이론적분석틀을그림으로나타내면다음과같다. 41

그림 3-3 이론적틀 42

제 4 장사례분석 : 새정치민주연합을중심으로 제 1 절공식적조직구조형성방식 1. 조직형성의기원 정당의조직이형성되는방식은크게두가지이다. 구심점이되는세력을중심으로위에서부터형성되는방식과, 기존에존재하고있는여러세력들이연합하는방식으로아래에서부터형성하는방식이다. 한국의정당들은대체로전자의방식으로형성되어왔는데, 이는해방과미군정을겪으면서한국의정치지형이형성되던환경에서부터시작된것이다. 한국의정치환경조성에는미군정의역할을빼놓을수가없다. 해방직후우리나라는미군정에의해정치체제가이식되었고, 급박하게국가의수립이라는목표를달성해야했던한국은위로부터의민주주의를받아들일수밖에없었다. 당시정치인들조차정당정치에대한경험이전무했던상황에서정당은정치엘리트들의도구화되는경향을보였다. 초대대통령이었던이승만은집권초반에는정당과분리된대통령을추구했다. 하지만곧여당의필요성을절감하여자유당을창당했고, 생성초기부터한국의정당체제는 여야당이동일한이념적지평에위치하며, 엘리트중심적인성격 ( 최장집,2002:61-63) 을지니게되었던것이다. 이후제3공화국의주도세력은정당중심의정치를헌법에까지명시했음에도불구하고자신들의정당으로민주공화당을창당하는등, 지속적으로정당은정권의도구로이용되어왔다. 역사적으로봤을때, 초대정권인이승만정권부터 1980 년대제5공화국에이르기까지정권을잡은세력 43

들은모두정당을자신들의정치적도구로서만들고유지했다고할수있다 ( 김만흠,2012:42-43). 즉,1980 년대에이르기까지한국의정당은침투적방식에의해서만형성되었다고할수있다. 이는당시권위주의하에서기존정치체계외부의세력에게는정치권으로의진입장벽이높았기때문이기도하다. 하지만민주화가진행되어가면서정치권으로의진입장벽이점차낮아지게되었고, 외부에서만머물던운동세력이정치권내로의진입을시도하기시작하면서침투적방식에의해서만이아니라확산적방식에의해서도정당이형성될수있는가능성이생기기시작했다. 정치권외부의운동세력이자체적으로정당을형성하는것외에도기존의정당들이외부의재야세력을대거영입하는것을통해서, 정당의형성은외형적으로침투적이지만그성격은확산적인경우역시생겨났다. 이러한변화는새정치민주연합을구성하는양세력의기원적속성에차이를가져온다. 우선, 새천년민주당세력은기존정치인들이구성한평화민주당 ( 약칭평민당 ) 에서시작되었다. 이들은이미기존정당체제에서활동해오던사람들이대부분이었기때문에정당조직을구성하는것에문제가없었고, 김대중의대선출마라는뚜렷한목표를가지고창당되었기때문에매우빠른시일안에조직이구성될수있었다. 당시민주당고문이었던김대중은 1987 년 10 월 28 일대통령후보출마를공식적으로발표하고, 이를위한신당을창당할것임을밝혔다. 민주당내의동교동의원들역시김대중의후보출마선언직후계보의원모임을열고민주당탈당결의와구체적인창당일정을논의했다. 이들은 28 일출마선언이후,30 일창당발기인대회를개최한뒤곧바로지구당창당을시작해 11 월 10 일이전중앙당을창당하는계획을세웠다. 36) 실제창당이진행되면서 12 일중앙당창당대회를개최하기로한평민당 36) 경향신문.1987.10.28,1 면. 44

은 11 월 5일 13 개지구당창당대회를가지는등, 상당히신속한진행을보여주었다. 37) 이와같이정당의창당이짧은시일내에도원활하게이루어질수있었던것은구심점과정당의목표가분명하게존재했기때문이다. 이러한특징은민주화운동재야세력들이정당에진입했을때에도유지되었다. 김대영 (2007) 은운동세력의정치진입을세단계로나누어보고있는데, 이중첫번째단계에서운동세력의평민당진입이이루어졌다. 제1단계에서운동가들은 평화민주통일연구회 를통해개별적으로기성제도정당에편입했는데이들은주로 제13 대대통령선거에서김대중후보에대한비판적지지를선언했던재야운동가들을중심으로구성 되었다. 이들은 1988 년 13 대총선에서평민당후보로 23 명이출마하였고그중 15 명이라는다수가당선되는성과를이루었다 ( 김대영,2007:210-2 11). 즉, 다수의민주화운동세력이평민당세력내부로진입하는과정에서도김대중을중심축으로하는정당의기반은흔들리지않았던것이다. 이와반면에열린우리당세력의기원이라고볼수있는 ( 구 ) 민주당은어느한세력을주축으로모였다고하기에는어려운측면이있다.( 구 ) 민주당은 1990 년 6월 15 일창당된정당으로,3 당합당에반대한각정당소속의현직국회의원들과재야세력, 전직국회의원등이모두참여한정당이었다.( 구 ) 민주당에서도이기택이총재로써가장중심적인위치에있는듯했지만, 정당의전반적인성격은여러계파가연합한형태를띠고있었고이들은기존체제를개혁하는것이가장큰목적이었기때문에여타정당들의수직적조직구조와같은공식적인조직구조탈피가중요시되었다는점에서특정한중심세력이존재하기어려웠다. 이는운동세력과의결합과정을볼때에도분명하게나타난다. 위에서언급한것과같이운동세력의정치권진입은세단계로이루어졌는데 ( 구 ) 민주당으로진입한운동세력은제2단계를통해정치권에포함되었다. 37) 동아일보.1987.11.5,1 면. 45

이들은원래기존정치권에편입하지않는것을목적으로하고있었고, 제1단계운동세력의정치진입이후까지도제2단계의운동세력들은독자적인정당을창당하기위해노력했다. 그러던중일부가이를벗어나민주연합을결성하고,( 구 ) 민주당과연합하게된다 ( 김대영,2007:213-216). 민주연합은 ( 구 ) 민주당이창당된지약 8개월후인 1991 년 2월 3일전당대회를통해 ( 구 ) 민주당과연합하였다.( 구 ) 민주당과민주연합은당운영을 6인집단지도체제로하여그중 4인을민주당,2 인을민주연합에서맡기로하고, 민주연합이 ( 구 ) 민주당에입당하는형식을택하되양쪽이동수로제2창당준비위를구성하기로합의했다. 또한민주당의기존당직자와지구당위원장은모두사퇴하고새지도부에서이를심의하기로하였다. 38) 이러한합의조건과더불어당시민주연합은기존 ( 구 ) 민주당의지구당 70 개에더해 40 개의지구당창당을표명 39) 하는등,( 구 ) 민주당내에서상당한비중을가지고연합하였다는것을알수있다. 당시 ( 구 ) 민주당은정치권내에서굳은기반을다지지못하고내분을거듭하며 외부인사영입을통한제2의창당 40), 민주당해체후신당창당 41) 을논하는등정당의존속이위협받는상황이었고, 민주연합역시범야권통합시도실패와국민통합추진회의 ( 통추회의 ) 해산등으로인해진로가불투명한상황이었다. 양세력모두불안정한상황하에서이들은 세대교체를명분으로내세워비호남권에서반민자 ( 民自 ) 세력을결집하고이를바탕으로궁극적으로김대중총재의입지를축소시켜야권의물갈이운동으로확산시켜나가겠다 42) 는공통의목적을가지고연합하였던것이다. 이런점에서보았을때, 평민당은조직을구성하는방식이침투적방식이라고볼수있지만 ( 구 ) 민주당은확산에가까운방식으 38) 한겨레.1991.1.23,1 면. 39) 한겨레.1991.2.3,3 면. 40) 경향신문.1990.12.6,3 면. 41) 동아일보.1991.1.4,2 면. 42) 경향신문.1991.1.12,17 면. 46

로형성되었다고보아야한다. 평민당과 ( 구 ) 민주당세력은이후몇차례의통합과분당을거쳐, 새천년민주당과열린우리당으로재편성되었다. 이들은초기와는다르게정당형성방식에있어서는모두침투적방식을택하고있다. 새천년민주당의경우, 여소야대상황을극복하기위한방안의일종으로새정치국민회의의주도로창당된신당이었다. 당시김대중대통령은신당을창당하는당위성에대해 새로운정치세력영입, 전국정당화, 정치안정의구심점마련, 남북관계의성공적해결 을들었다. 특히나 여당의안정의석확보 를상당히강조하면서, 정국이불안한원인을여당이소수인것에서찾고있다. 43) 즉, 여당이다수를확보하게되면당시의문제들이상당부분해결될수있다는주장이었다. 결국여소야대를벗어날목적으로창당된당시의새천년민주당은비록신진인사를영입하고자노력하긴했지만기존정당의구조가변화하지는않았다는점에서위로부터의정당형성이라고할수있다. 새정치국민회의와새천년민주당모두김대중대통령이총재지위를유지하고있었고, 김대중총재의지휘하에서새정치국민회의의의원전원이상무위원에속했으며, 새정치국민회의의자금을빌리거나사무요원을데려와쓰는등, 기존정당의조직을대부분활용하여창당하였다 44) 는특징을지닌다. 따라서새천년민주당의창당은침투적방식으로창당되었다고보는것이무리가없을것이다. 열린우리당역시새천년민주당에서분당되어나온정당이기때문에마찬가지로침투적방식이라고볼수있다. 김대중대통령이정권말기여러스캔들에휘말리면서새천년민주당의이미지는점차부정적으로변하 43) 연합뉴스.1999.11.25.htp:/media.daum.net/breakingnews/newsview?newsid=19 991125144500677( 검색일 :2015.6.16.) 44) 연합뉴스.1999.11.26.htp:/media.daum.net/breakingnews/newsview?newsid=19 991126104900230( 검색일 :2015.6.16.) 47

게되었다. 따라서당내의개혁세력이점차목소리를높이기시작했고, 이들은국민경선제를도입하는등정당의이미지를쇄신하고자노력했지만결국여기에서만족하지못하고새로운정당을창당하는방향으로나아갔던것이다. 이들의상황은이전의평민당과흡사하다고할수있다. 열린우리당세력은 15 일이라는매우단시일만에정당을창당했으며, 개혁이라는하나의원대한목표를가진것처럼보였다. 하지만열린우리당의경우, 신당에참여한기존의새천년민주당소속의원들이이미여러계파로나뉘어있었고, 외부정당의인사들, 재야인사들까지다수포함되면서분산된성격을지니고있었다. 게다가구심점역할을할수있는존재였던노무현당시대통령이정당과의철저한분리를선언했기때문에정당에서지배적인연합이구축되지못했다는특징을지닌다. 또한각자가원하는개혁의방향, 정도가달랐고서로가지고있는기득권에서도차이를보였기때문에정당내부적으로갈등이생겨날수밖에없었다. 뿐만아니라,2004 년총선을통해국회의절반이상을외부인사로채우면서, 더욱분산적인상황으로나아가게되었다. 이는비록열린우리당이침투적인방식으로창당되었음에도불구하고그내부적성향은확산적인것이었다는점을보여준다. 48

2. 정당의형성방식이제도화에미치는영향 이러한정당의형성방식은제도화에다양한영향을미친다. 파네비안코는정당이침투적방식으로형성될경우강한제도를만들어내는경향이있다고보았다. 침투적방식으로형성된정당에는조직형성초기단계에서부터발전적과정을거치도록강하게밀어붙일수있는중심적인엘리트들이존재하기때문이다. 반면확산적방식에의해형성된정당의경우, 여러경쟁하는엘리트들이조직의자원을서로통제하고자하기때문에연합, 합의, 협상등의과정을통해서만조직이발전할수있다. 따라서확산적방식으로형성된정당은침투적방식으로형성된정당보다제도화에불리한경향이있는것이다. 새정치민주연합은서로다른방식을통해형성된두세력이결합한정당이다. 두세력중, 확산적특징이보다강했던열린우리당은특히구조내부적안정성을확보하지못했다는점이가장뚜렷하게드러난다. 위에서도보았듯이 ( 구 ) 민주당이가장갈등을빚은것은리더십선출과관련된문제였다. 이는카리스마적지도자의존재와도관련이있는것이지만, 지도자개인뿐아니라정당을침투적으로형성한중심세력이없다는점도크게영향을미쳤다. 확산적인특징은 ( 구 ) 민주당세력이열린우리당세력으로개편된시점에까지이어졌다. 앞서새누리당과새정치민주연합의제도화수준을비교하는것에서보았듯이민주당계열의당대표는임기의 3분의 1정도만을재임할수있었다. 열린우리당에서구조내부적안정성이더욱불안정하게된것은 2004 년총선에서재야세력이대거영입된것을원인으로볼수있다. 외부세력이많아지면서소속의원들의이념성향과정책입장이지나치게다양해졌고, 서로상충되는태도를나타내는경우도많아졌는데이와같은 다양한입장과의견을조정하고통합하는민주적인제도나지도력 이 49

존재하지않았던것이다 ( 정영태,2004:18). 여타정당역시마찬가지이지만결국정당내부의문제에서자신들의원하는결과를얻지못한세력들은잦은입당과탈당을반복하게되었고, 잦은입당, 탈당은정당의잦은변화로이어질수밖에없었다. 김대중의은퇴이후새천년민주당에서는열린우리당으로의분당이후꾸준히탈당인원이발생했고특히탄핵안을둘러싸고다수의의원들이탈당을선언했다. 45) 열린우리당의경우도공천과관련한갈등은창당직후부터후반부까지이어졌으며 46) 당의정책적노선에반해탈당하는경우 ( 대연정 47), 댐건설 48), 전반적인정책불이행 49) 등 ) 역시이어졌다. 45) 머니투데이.2004.3.14.htp://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=s ec&sid1=101&oid=008&aid=0000386095/ 뉴시스.2004.3.15.htp:/news.naver.com/ main/read.nhn?mode=lsd&mid=sec&sid1=100&oid=003&aid=0000038753/ 동아일보.2004.3.15.htp://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=1 01&oid=020&aid=0000229002 등 ( 검색일 :2015.7.13.) 46) 경향신문.2004.3.8.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec& sid1=100&oid=032&aid=0000056679/ 한겨레.2004.3.8.htp:/news.naver.com/main /read.nhn?mode=lsd&mid=sec&sid1=102&oid=028&aid=0000049066 / 뉴시스.200 4.3.24. htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=lsd&mid=sec&sid1=100&oid =003&aid=0000042049 / 강원일보.2006.3.14.htp:/news.naver.com/main/read.nh n?mode=lsd&mid=sec&sid1=102&oid=087&aid=0000077889/ 한겨레.2006.4.12.h tp:/www.hani.co.kr/arti/politics/politics_general/115323.html 등 ( 검색일 :2015.7.1 3.) 47) 대연정은 2005 년 7 월노무현대통령이제안한것으로, 분권형대통령제에기반한것이다. 노무현대통령은 2003 년부터대통령의권력을분산시키려는계획을언급해왔고, 중대선거구제로의개편과함께이를구체화시키려는의지를표명하였으나 2004 년총선당시집권당인열린우리당이의회의과반수를점하였기때문에시도하지못하였다. 하지만이어 2005 년 4 월재보선에서여당의과반수가무너지자한나라당에대연정을제안한다 ( 이송평,2010:184-189). 하지만당시대연정제안과정에서집권당이었던열린우리당과의논의를거치지않는등 ( 강원택,2008:68) 당내의갈등을불러일으켰다. 서울신문.2005.8.1.htp:/news.naver.c om/main/read.nhn?mode=lsd&mid=sec&sid1=100&oid=081&aid=0000052569 ( 검색일 :2015.7.13.) 48) 한탄강댐건설은 2000 년대이전부터많은논란이있어왔다. 수차례의건설계획변경과환경단체, 지역단체의반대를무릅쓰고 2006 년들어정부는한탄강댐건설을강행하려는모습을보였다.( 뉴스와이어.2006.10.19.htp:/media.daum.net/ press/newsview?newsid=20061019112215792 ( 검색일 :2015.7.23.) 당시열린우리당소속이었던이철우전국회의원은이에반대하여탈당하였다. 강원일보.2006. 10.17.htp:/news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=102&oid= 50

결국열린우리당은불만을지닌세력들의대거탈당론이불거지면서 50) 창당 4년만에새로운정당을통해기존의새천년민주당세력과재연합하게된다. 공천과관련한탈당은여타정당들에서도종종볼수있는일이지만열린우리당세력과새천년민주당세력은그러한탈당이결국분당과창당등으로이어졌다는점에서더욱심각한수준이었다고할수있다. 문제는열린우리당세력과새천년민주당세력이다시하나의정당을형성하면서이러한확산적성향이존속되었다는점이다. 새천년민주당세력은비록침투적방식으로형성되었지만김대중이라는중심적존재가사라짐과더불어확산적성향을지닌열린우리당세력과의연합으로인해내부갈등이보다확산될수밖에없었다. 하지만양세력의침투적성격과확산적성격이평민당과 ( 구 ) 민주당시절부터이어진것이라면, 왜 2004 년이후가그이전보다더심각한갈등을내포하고있었는지를설명해야한다. 적어도 2004 년이전의양세력연합은그이후에비해서갈등이극심하지않은것으로보이기때문이다. 이를설명하기위해서는카리스마적지도자의존재와영향력에대해살펴보아야한다. 087&aid=0000100488( 검색일 :2015.7.13.) 49) 김성호전의원은특히열린우리당의대북정책에반대를표하며탈당하였다. 김성호는열린우리당이대선당시의공약을이행하지않았으며, 정체성을잃어버렸다고강하게비판하면서 열린우리당은노선도없고정치행태도형편없다 고혹평하고있다. 한겨레 21.2006.10.17.htp://legacy.www.hani.co.kr/section-021118 000/2006/10/021118000200610170631038.html( 검색일 :2015.7.13.) 50) 부산일보.2006.12.26.htp://www.busanilbo.com/news2000/html/2006/1226/01002 0061226.1004113721.html( 검색일 :2015.7.13.) 51

3. 소결 열린우리당세력은조직이형성되는기원에서부터새천년민주당세력과차이를보인다.( 구 ) 민주당은평민당에비해확산적인방식으로형성된정당이며, 평민당과합당하기직전까지도재야세력과의연합을통해확산적인성격을키워갔다. 이들이주세력으로있었던열린우리당은비록기존정당에서분당하는형태의침투적방식으로형성된정당이지만외부세력의대거영입을거치면서역시확산적인성향을지니게되었다고할수있다. 분당당시부터한나라당탈당파, 개혁당, 재야세력등과연합했던열린우리당세력은 2004 년총선을거치면서당선자의 70% 이상을재야세력으로구성하게된다. 이러한특징은제도화의지표중특히구조내부적안정성에영향을미쳤는데,( 구 ) 민주당에서부터리더십선출과정에대한갈등이끊이지않았다는점을보면알수있다. 하지만정당의조직형성기원과관련된부분에대해서는이것이제도화에미친영향을분명하게파악하기어려운데, 이는김대중이카리스마적지도자로위치하고있었기때문이다. 따라서평민당은침투적으로형성되었음에도내부적으로제도화가진행되고있었는가에대해서는의문을가질수밖에없다. 평민당과 ( 구 ) 민주당은서로다른방식으로형성된것에반해새천년민주당과열린우리당세력은기본적으로침투적인방식으로형성되었다는공통점을가짐에도불구하고 2000 년대이전보다더극심한갈등을보여주고있다는점에서정당의형성방식이나그기원으로는이두세력의갈등을충분히설명하기에는한계가있다고볼수있다. 52

제 2 절카리스마적지도자의존재와영향력 1. 카리스마적지도자의존재유무 87 년민주화이후, 한국의정당들은지역주의적정당이라는비판과함께비민주적이고전근대적인사당체제라는평가를받아왔다. 이러한일인지배구조는앞에서언급한것처럼우리나라에처음정당이생겼던이승만시절부터시작된것으로, 김영삼과김대중을중심으로한정당에서역시마찬가지였다 ( 손호철,2010:191). 오랜반독재투쟁하에서강력한지도력은필수불가결했고한국정치전반적으로제도화가결핍되어있었기때문에양김의정당정치가일인지배구조를형성했던것이다. 이러한일인지배체제는노태우정부의민주화과도기를거치면서고조된지역주의와결합하여 공고한일인지배지역붕당체제 로귀착되었다 ( 김영명, 2009:23). 이러한구조적인원인뿐아니라, 위에서보았던것처럼그목적에있어서도평민당은김대중의출마를위해창당된정당이었다. 따라서평민당내의김대중의영향력은상당할수밖에없었다.1987 년의 13 대대선에서패배한이후, 평민당내부에서는불만이터져나오기시작했다. 하지만평민당은의원들의목소리를차단하고자했으며, 당시평민당대변인이었던정대철이사직하면서공표한 나의소견 을통해김대중을반박하자 당론의초점을흐리게했다 는이유로경고조치를내렸다. 당시총재였던김대중은정대철대변인의사의에 언짢은표정 을지었다가 나의소견 을공표한사실을듣고 역정을내는상태에까지이르렀다 는언론보도가있었다. 51) 뿐만아니라당내비판적인분위기가김대중에게까지전달되지않는것 51) 동아일보.1987.12.22,3 면. 53

을두고당내의중견간부가 교주를쫓는신도와총재를모시는당인들은입장이다른것아니냐 는발언 52) 까지한것을볼때, 당시의김대중총재가 교주 와도같은위치에있었을것이라고생각할수있다. 실제로김대중은신민당의최고위원인선문제를논의하는과정에서 지역이니노소니계파니따지다보면인선을할수없다 며인선을자신에게맡겨달라고당부하여결국김대중총재위임으로인선방식이결정되는등 53) 본인의지도력행사범위를축소시키려하지않았다. 또한평민당당시, 야권통합문제로인해연이어갈등이발생하는상황속에서 나자신의거취문제거론으로직접개입할수도없어괴로운심정 이라며직접적인리더십을발휘할수없음을안타까워하기도했다. 54) 하지만 ( 구 ) 민주당의이기택은김대중만큼의영향력을지니고있던것은아니었다. 우선, 개인적인정치적경력의차이가존재한다. 김대중은당시민주화운동지도자로써상당한지지도를얻고있는정치인이었다. 하지만이기택은 20 여년간야당의원으로 6선까지하였으나,1991 년일반유권자를대상으로한경향신문의여론조사에서상당히저조한지지도를보였다. 또한지지하는사람들의이유에도 지도력 을선택한응답자가없었는데, 이부분에있어서이기택본인은양김의그늘에있느라자신의실체가잘못알려지거나알려지지않은것이라고항변하고있다. 당시민주당이지도력결핍으로자리를잡지못하고있다는지적 55) 역시이기택이카리스마적인지도자로존재하지는못했다는점을보여주고있다. 실제로야당통합과정에서이기택에반대하는 ( 구 ) 민주당내인사들은적극적으로이기택을성토하고반박하는등, 철저하게비판의목소리가 52) 동아일보.1987.12.23,2 면. 53) 한겨레.1991.9.15,2 면. 54) 경향신문.1990.5.22,4 면. 55) 경향신문.1991.4.20,17 면. 54

차단되었던평민당과는대조적인모습을보인다. 이러한부족한지도력은당내갈등을통해서도알수있다. 김대중이 추대 를통해당의총재직을맡았던것과는반대로,( 구 ) 민주당은창당이전부터총재의선출방식에대해갈등을빚었다. 경선을실시해야한다는측과, 경선을실시하지말아야한다는큰갈래의갈등뿐아니라경선실시파내부적으로도지도부선출방식에대한이견이혼재해있었던것이다. 당시김정길과조순형등은경선을피하고사전에합의로총재단을구성해선출절차만밟는것이좋을것이라는의견을피력했고, 56) ( 구 ) 민주당은창당대회에서총재를선출하기로결정한뒤에도선출론과경선론, 그리고총재와부총재의동시선출과분리선출등을둘러싸고갈등을벌였다. 57) 이러한갈등은당직인선과야당통합문제에까지이어져, 민주당내에 스타 가많아통합이어렵다 58) 는말까지나오게만들었다. 양김과는다른당내민주화 를추구하는것이라고주장하는이기택의의도와는다르게민주당은 선장을잃은채미로를헤매는 무정부주의자의결사 라는비판을들으며, 카리스마적지도자의부재를여실히드러냈다. 59) 이후, 평민당과 ( 구 ) 민주당이새천년민주당과열린우리당으로재정렬되면서양당은모두카리스마적지도자를잃는상황에처하게됐다. 열린우리당이분당되기이전의새천년민주당의경우, 김대중이대통령직수행이후정계를은퇴할것을대비하여김대중이후의지도자를찾아야했다. 하지만새천년민주당은당의쇄신차원에서 2002 년 1월당권과대권을공식적으로분리하였고, 국민참여경선 을통해대통령후보를결정하겠다는방침을세우면서강한지도자가설수없도록제도를구축해 56) 동아일보.1990.6.4,5 면. 57) 한겨레.1990.6.8,2 면. 58) 매일경제.1990.8.19,2 면. 59) 경향신문.1990.11.20,2 면. 55

갔다. 게다가당시대통령후보로선출된노무현은 ( 구 ) 민주당세력으 로, 기존민주당구성원들이모두 인정하는 카리스마적지도자는아니 었다. 민주당경선과정에서김대중과가장밀접한세력이었던 동교동계 구 파는쇠퇴의기로에서있다는평을받았고, 노무현의등장은 탈 DJ 에대 한기대와우려를동시에가져왔다. 60) 노무현이민주당내에서확실한 인정을받지못한것은그가경선을통해선출된후보라는점역시영향 을미쳤다. 당시민주당에서역사상처음으로도입한 국민참여경선 에 는이인제, 김근태, 정동영, 한화갑, 김중권, 유종근, 노무현등일곱명의 후보가참여했다. 경선이진행되면서전혀기대하지않았던후보인노무 현의승리가거의확실시되자경선후보들은하나둘씩사퇴하였다. 노무현은 2002 년 4 월 27 일열린서울경선에서마지막남은후보인정동 영에승리하면서민주당의대통령후보가되었지만, 그직후부터민주당 내부의반대세력들의공세에시달려야했다. 실제로당시민주당의일부 최고위원들은경선다음날노무현후보와의상견례뿐아니라,29 일있 었던최고위원회의에도불참하면서불편한심기를드러내기도했다. 61) 당시재보선을전후해강하게나타났던신당론을둘러싼갈등역시노 무현후보의거취문제가중심에서있었다. 이신당론은당시의민주당 으로는대선에서이길수없다는생각에서출발했다. 여기에는대선후 보부터새롭게뽑자는한화갑의 백지신당론 과노무현후보를중심으로 외연을확대하는방식의신당론이존재했다. 62) 이후, 재보선에서민주당 60) 동아일보.2002.4.28.htp:/news.naver.com/main/scrap/read.nhn?oid=020&aid=00 00126634&scrapGroupId=21751&scrapItemId=182625&sortType=scrapDate ( 검색일 :2015.6.25.) 61) 파이낸셜뉴스.2002.4.29.htp://news.naver.com/main/scrap/read.nhn?oid=014&ai d=0000012830&scrapgroupid=21751&scrapitemid=182627&sorttype=scrapdate ( 검색일 :2015.6.25.) 62) 연합뉴스.2002.8.1.htp:/news.naver.com/main/scrap/read.nhn?oid=001&aid=000 0215231&scrapGroupId=21751&scrapItemId=182619&sortType=scrapDate( 검색일 : 2015.6.28.) 56

이하나도승리하지못하자, 노무현후보를둘러싼갈등은더욱심화되어갔다. 대선이후, 노무현을중심으로한내부개혁세력이열린우리당으로의분당을시도하면서새천년민주당은 명목상의 지도자마저상실하게된다. 결국분당이후미봉되어있던당내균열이중진용퇴론논란과조직책선정과정에서의잡음, 전당대회에서구성할지도체제를둘러싼이견등으로터져나오기시작했다. 63) 당시당대표후보였던추미애역시인터뷰를통해정당의미래를위해 선배들이기득권을드러내지말고진로를터주시라 고말하며당시의중진들이기득권을지키기위해지배구조개혁안을받아들이지않는것을비판했다. 64) 이전까지김대중이라는카리스마적지도자하에서안정을유지하는듯했던새천년민주당은새로운지도자를선출할제도를확립하려는시도를하지않았고, 결국제도가구비되지못한상태에서그뒤를이을카리스마적지도자를찾지못하게되자결국이전의 ( 구 ) 민주당이겪었던과정을답습하게된것이다. 이는열린우리당도다르지않았다. 위에서언급한것처럼, 열린우리당은다양한출신성분이포함되어있었고, 민주당에서옮겨온의원들조차다양한계파로나뉘어있었다. 따라서창당이전부터소장파와중진파로나뉘어지도부구성절차와원칙을둘러싸고치열한논쟁을벌였다. 65) 하지만열린우리당의경우, 노무현이시도한개혁으로인해카리스마적지도자가존재할수없었다는보다분명한특징이있다. 노무현은당시대통령의위치에있었으므로충분히카리스마적지도자로존재할수도있었지만, 후보시절부터 낡은정치, 특히패권주의나지역주의,3 김식보 63) 연합뉴스.2003.11.13.htp:/media.daum.net/politics/others/newsview?newsid=20 031113041036805( 검색일 :2015.6.16.) 64) 오마이뉴스.2003.11.15. htp:/media.daum.net/politics/others/newsview?newsid =20031115100847064( 검색일 :2015.6.16.) 65) 오마이뉴스.2003.10.28.htp://media.daum.net/politics/others/newsview?newsid= 20031028080821543( 검색일 :2015.6.16.) 57

스정치를종식시키는것 을목표 ( 새천년민주당,2003) 로삼았기때문에이를철저하게기피하는태도를지니고있었다. 노무현이시도하고자했던개혁은 권력의권위주의와특권적구조를해체하는것 ( 노무현재단, 2010:269) 에초점을맞추고있었다. 당시노무현은후보시절의연설에서 3 김식정치 에서탈피하고권위주의를타파할것을강조하는모습을보였다. 노후보를 하늘이점지한임금 이라고표현하는시민에게는 그러시면안된다. 이제는지도자가아니라 친구같은대통령 이필요한시대 라고답하고, 개헌문제와관련한답변에서 제왕적대통령이틀어쥐고마음대로하는정치를바꾸기위해두사람이분권적대통령제를만들기로했다.DJP 처럼계약서에도장찍지않아도야합하거나갈라먹기하지않고국민을위해진심으로협력해낡은정치를끝내고새로운정치를만들어내겠다. ( 새천년민주당,2003: 25,35) 며적극적으로카리스마적지도자에서벗어나려고하고있었다. 노무현대통령의탈권위주의란 수직적, 위계적권력피라미드의정점에위치해있는대통령스스로가그권위주의적권력동원과활용을포기하는한편민주적이고수평적인대통령리더십을새롭게구축하고행사하는것 이라할수있었다. 이러한탈권위주의리더십의일환으로노무현대통령은당정분리의원칙을채택했다 ( 정해구,2004:27). 이러한당정분리의원칙에따라 2004 년총선에여당국회의원후보에대한공천권을행사하지않았고여당의주요당직인사에도관여하지않고자했다. 아울러청와대의정무수석비서관제를폐지함으로써야당과의관계를포함한정치적인사안은전적으로집권여당에일임하였고여당내의지도부사퇴등의문제에도개입하지않았다. 노무현대통령은이와같은당정분리가 여당이대통령으로부터정치적으로독립하여 정당민주주의 를이룩하기위한일종의중요한전환점 임을분명히하였다 ( 김병문, 2012:144). 따라서새천년민주당과열린우리당세력모두에게는카리스 58

마적지도자가부재했을뿐아니라, 오히려카리스마적지도자가부정되 는상황이었다고할수있다. 59

2. 카리스마적지도자가제도화에미치는영향 카리스마적지도자는정당의형성초기에서부터강한제도화가이루어진수준으로응집된지배연합을형성해낸다. 이들은지도자의지지가있으면그정당의중심부로진입할수있기때문에엘리트의충원이상당히구심적인형태를띠게된다. 이와같은권위의강한중앙화는제도화의부재와도연관이있다. 카리스마적지도자가존재할경우, 지도자는제도화에오히려저항하는행태를보인다. 정당이제도화되고조직적으로강화될경우, 정당은지도자의통제로부터벗어날것이기때문이다. 파네비안코는순수한카리스마적지도자가있는경우는외부조직으로부터지지를받는경우와공존할수없다고보는데, 정당이카리스마적지도자의수단과외부조직의수단둘모두가될수없기때문이다. 이런경우는개인적카리스마가희석된형태인상황적카리스마에해당한다고말한다. 사실상, 카리스마적지도자의존재역시일차적으로는구조내부적일관성에강하게영향을미친다. 김대중이카리스마적지도자로존재했던새천년민주당세력은제도화에대한필요성을느끼지못하고있었음에도제도화된것같은안정감을지니고있었다. 이는김대중이라는존재가제도화를대신하고있었기때문이다. 하지만처음부터카리스마적지도자가존재하지않았던열린우리당세력의경우, 지속적으로리더십에대한문제가제기되었다. 이들이창당초기부터가장문제시했던부분은리더의선출방식과연관되어있었고, 여타세력들과연합하는과정에서도특히나갈등을겪었던부분역시리더선출문제였다. 이는김대중이총재로건재하던시절의새천년민주당세력과, 김대중의탈당이후의새천년민주당세력을분리하여보았을때에도분명히드러난다. 노무현후보는새천년민주당에서중심세력을구성하는후보는아니었 60

다. 당시민주당의대표주자는대세론을얻고있던이인제후보였는데, 그대세론은광주경선을거치면서무너지게되었다. 그러나후보로선출되고난후에도, 노무현은당의실질적인대표가되지못했다. 경선직후지지율이정체되는모습을보이자후보를단일화하자는명분으로공식후보를뒤흔드는일이당내에서공공연히일어났다 ( 김진석,2008:20-21). 당시노무현후보에적대적이었던당내세력은 후보단일화협의회 ( 후단협 ) 이라는모임을만들면서까지노무현을끌어내리기위해노력했다. 결국노무현은당내 일부 의지지에의존하면서선거운동을해야했고, 대통령에당선된이후에도새천년민주당내일부의원들은여전히노무현에대해우호적이지않았다 ( 강원택,2008:67). 이런점은 2002 년 8월있었던민주당국회의원, 지구당위원장연석회의인사말에서도찾아볼수있다. 저의사퇴를요구하는것은부당합니다. 저도후보로서저를지지해주신분들과당에대한책임이있습니다. 그리고선출된후보로서의권리도있습니다. 선거결과에대한책임, 여론의지지를잃은책임이라면재경선으로충분하지않겠습니까? 저를흔들기위한것이라면그것은너무불순하고, 검증도없이외부인사를후보로옹립하자는뜻이라면그것은너무위험하고무책임한일입니다. 후보는덜렁사퇴해버렸는데, 경선자가오지않거나, 신당이성립하지않거나하는사태가벌어지면누가책임을지겠습니까? 대안도없이후보부터흔들고보자는것은옳지않은일입니다. 신당후보경선하는데민주당후보가무슨기득권이있다는겁니까? 국민경선없이후보를빼앗자는속셈을사퇴요구로표현한것이라면그것은떳떳치못한일입니다 ( 새천년민주당,2003:62). 이는노무현이당시국민참여경선제로선출된후보라는점이가장크 61

게작용했다. 국민참여경선제는 2002 년새천년민주당에서처음으로도입한방식으로, 우리나라정당사상처음으로일반유권자가대선후보경선에참여하는방식이었다. 게다가당원의수와같은수의일반유권자를참여시킴으로써일반유권자의지지가차지하는비중이당내지지자가차지하는비중만큼중요해졌다. 이런이유로상대적으로당내지지기반이확고했던이인제후보를이기고당외부의일반유권자지지기반이넓었던노무현후보가당선되었던것이다. 그결과노무현후보는대선운동기간내내당내지도자들의확고한지지를얻지못했다 ( 김용호,2003, 한국사회학회주최세미나, 김용호,2005:134-135 에서재인용 ). 뿐만아니라앞에서설명한것과같은탈권위주의적인정책을시도한것역시개인의카리스마를약화시키는것에일조했다. 이러한정책의기조는단순히노무현대통령개인에의한것은아니었다.2001 년부터민주당내에서는동교동계의쇠퇴와더불어구주류와개혁을원하는신주류의갈등이지속되었다. 지구당위원장제도폐지와운영위원장제의도입등은구주류세력이장악하고있었던지구당위원장의기득권을빼앗기위한조치였다고볼수있다. 문제는이러한당개혁안이격렬한갈등을불러일으켰다는점이다. 결국 쇄신 과 신당 을둘러싸고구주류와신주류는 2003 년 9월당내폭력사태까지유발하게된다. 그결과개혁파가대거탈당하고이들에한나라당탈당파와개혁당이결합하여열린우리당이창당된것이다 ( 박찬표,2012:51). 구주류와신주류가이처럼첨예한갈등을겪은데다가신주류세력이정권을잡게되면서실시한탈권위주의적인정책으로인해갈등의골은더욱깊어졌다. 노무현은김대중이권위주의적인리더십을지니고있었다는것을인정하고있으며 보다민주적인정당 을택하는것이우선이었기때문에김대중의권위주의적인리더십을받아들였다 ( 노무현재단,2010) 고했던것을감안하면, 김대중의기존행태를비판하는입장에설수있는가능성 62