현 안분석 3 R&D 에대한정부지원 : 기업규모별지원현황과종합평가의중요성 Ⅰ. 서론 김학수 한국조세연구원연구위원 (hagskim@kipf.re.kr) 새로운정부가출범하며많은정책의변화가예상되는시기이다. 박근혜정부는 140개국정과제중첫번째국정과제로 과학기술을통한창조산업육성 을선정하고과학기술정책을총괄하는컨트롤타워로서 미래창조과학부 를신설했다. 정보통신부를없애고정보통신부의기능과역할을지식경제부등타부처로이관했던이명박정부와는확연히다른모습과행보이다. 물론이명박정부에서도신성장동력과원천기술개발에대한조세지원을확대하는등 R&D 확대를위한정책을강화했으나박근혜정부에서과학기술의역할은다른어느정부에서보다강조될것으로보인다. 정부정책의무게중심이 창조 와 과학 으로옮겨감에따라박근혜정부는사용할수있는정책수단들을재검토하고정책목표달성을위해필요하다고판단되는분야또는계층의지원을확대하는것이예정된수순일것이다. 박근혜정부가구현하고자하는창조경제의주역은중소기업이며, 국정과제 중소기업성장희망사다리구축 을위해중소및중견기업에대한 R&D 지원을확대하겠다는의지를표명했다. 이러한새정부의정책의지와목표를국정과제로선정 발표하기전에관련부처담당자및전문가들의면밀한검토가있었겠지만, 특정계층또는분야의지원을제도화하기이전에보다심도있는분석이필요한것으로판단된다. 복지확대등대통령공약사항을이행하기위해향후 5년간 130여조원이상의막대한재원을조달해야하는시점에서, 가장효과적이고효율적인정책수단을선정해야함은누누이강조되어도지나치지않다. 특히대외충격에취약한소규모개방경제이고, 복지수요가급증하고있으며, 통일이라는엄청난충격이발생할수있다는우리경제의특수성을고려할때, 재정건전성의확보및유지는매우중요한정책과제이므로특정계층 분야에대한재정지출을확대하는데는신중한판단이요구된다. 민간기업들의 R&D 활동을정부가지원하는가장큰이유는시장에서결정되는 42 2013.4
R&D 에대한정부지원 : 기업규모별지원현황과종합평가의중요성 R&D 활동수준이사회적으로바람직한수준보다낮다고판단하기때문이다. 1) 이러한상황을정부가나서서해결하기위해사용할수있는정책수단은크게두가지이다. 첫번째는정부보조금이나조세지원과같은금전적지원을통해민간기업들의 R&D 활동을촉진시키는정책이고, 다른하나는민간기업들이보다많은 R&D 활동을수행할수있는제도적기반을조성하는방법이다. 제도적기반구축및정비를위한정부의노력은 R&D 수행과정에서발생하는연구인력부족등의애로사항해소, R&D 협력기반구축을통한내재적위험분산, 성공시이득을보장하는등의제도적기반을정비하는것이다. 예를들어, 특허권제도이외에도연구인력양성, 산학연협력기반구축, 산업기술국제협력체계구축등다양한방안들이있다. 이글에서는정부가민간기업들의 R&D 활동을촉진함으로써경제성장을달성하기위해시행하고있는국가연구개발사업과조세지원제도라는두가지유형의재정정책수단에대한최근현황을살펴보고시사점을제시하고자한다. 특히지난가을국회에서뜨거운논란의대상이었던연구및인력개발비에대한세액공제의기업규모별수혜규모의차이를중심으로논의를진행하고자한다. 우선우리나라의 R&D 활동의추이와함께정부가수행하고있는민간기업 R&D 지원정책수단들의현황을기업규모중심으로살펴보고자한다. 그리고향후새정부에서조세지출성과관리의일환으로시행될조세지출종합평가가논란이되고있는연구및인력개발비에대한세액공제개편방향을도출하는데있어서이것이중요한이유와성공적종합평가의수행을 가장효과적이고효율적인정책수단을선정해야함은누누이강조되어도지나치지않다. 위해어떤노력이선행되어야하는지를살펴보고자한다. Ⅱ. 기업규모별 R&D 활동추이 1. 우리나라 R&D 활동추이국가과학기술위원회의 2011년도연구개발활동조사보고서 에따르면, 우리나라의 2011년총연구개발비는전년대비 13.8% 증가한 49.9조원규모이고 GDP 대비비중은전년대비 0.29% 포인트증가한 4.03% 수준이다. 2006년이후총연구개발비규모와 GDP 대비비중모두꾸준히상승한것으로나타났다. 2006년대비 2011년규모는 12.5조원확대됐고 GDP 대비비중은 1.02% 포인트증가했다. 이러한수준은규모면에서는세계 6위권이고 GDP 대비비중은세계 2위수준으로나타났다. 가장큰규모의총연구개발비를지출하는나라는미국으로우리나라총연구개발비의 8.9배에달하고, 일본 4배, 중국 2.3배, 독일 2.1 배, 프랑스 1.3배수준인것으로나타났다. GDP 대비비중은이스라엘의 4.4% 에이어두번째로높은수준으로나타났다. 1) R&D 는공공재성격을갖고있어서경제적대가를치른누군가에의해개발된기술은그기술을개발하는데어떠한경제적대가도치르지않은자들에의해모방 사용될수있다. 이러한문제점을보완하기위해일정기간개발된기술의독점사용권을개발자또는특허권신청자에게보장하는특허권제도가존재한다. 최근삼성과애플사이의특허권침해관련소송에서볼수있듯이특허권제도에의해특허권이완벽히보장되기도어려울뿐아니라법적판단을통해일정수준의권리를보장받는데도매우많은비용과긴시간이필요하다. 결과적으로 R&D 활동은사회적으로바람직한수준이하로위축될수밖에없고, 이는경제학에서시장실패에따른정부의시장개입근거를설명하는대표적사례로설명되고있다. 43
현 안분석 3 우리나라의 R&D 활동은최근세계수위권수준으로상승하였으나우리보다일찍 R&D 활동을시작한주요선진국들에비해축적된 R&D 자산의규모는작은것으로보고된바있다. [ 그림 1] 우리나라연구개발비및 GDP 대비연구개발비비중추이 600,000 4.03 3.74 500,000 3.56 3.21 3.36 3.01 438,548 498,904 400,000 344,981 379,285 313,014 300,000 273.457 200,000 100,000 ( 단위 : 억원, %) 4.50 4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0 0.00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 자료 : 국가과학기술위원회 (2012), 2011년도연구개발활동조사보고서 500,000 450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 401,576 2.90 (2009) [ 그림 2] 연구개발비국제비교 3.26 1.77 178,816 (2010) (2010) 2.82 104,318 92,554 (2010) (2010) 2.25 (2011) (2010) 1.76 1.74 (2011) (2010) (2008) 1980 년대이후본격적으로시작된우리나라의 R&D 활동은최근세계수위권수준으로상승하였으 나우리보다일찍 R&D 활동을시작한주요선진국들 에비해축적된 R&D 자산의규모는작은것으로보고 된바있다. 2) 이는우리나라의 R&D 의역사가다른국 가들보다상대적으로짧기때문에그동안축적된 R&D 스톡은주요국가들보다작다는점을보여주며별다 른부존자원이없는우리나라는향후지속발전을위해 더욱 R&D 확대를위해노력해야함을시사한다. 또한 WTO 체제출범이후특정산업육성을위한정부지 원정책이금지된국제규범하에서사용할수있는대표 적산업정책은 R&D 관련정책으로볼수있다. 4.50 4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00 과거생산요소들의양적확대에의해성장을지속 했던것과달리우리경제의성장패러다임이혁신주 4.03 1.26 2.24 57,789 45,016 39,858 30,248 25,878 23,608 ( 단위 : 백만 US 달러, %) 원자료 : 국가과학기술위원회 (20120), 2011 년도연구개발활동조사보고서 원자료 : OECD, Main Science and Technology indicators 2012-1 2) Kim(2009) 는 1981 년부터 2006 년까지의 22 개 OECD 국가들의연구개발스톡을영구재고법 (perpetual inventory method) 에의해추정하고미국을기준으로비교한결과, 우리나라의 2000 년평균 R&D 스톡은미국의 6.2% 수준에불과하고 GDP 대비연구개발비중의 2000 년대평균은비교대상 22 개국가중 12 위로중위권에머물고있음을보여주고있다. 44 2013.4
R&D 에대한정부지원 : 기업규모별지원현황과종합평가의중요성 도형으로바뀐것으로 2008년세계경제포럼은평가했다. 3) 혁신주도형경제의성장은물적생산요소들의양적투입확대보다는총요소생산성 (total factor productivity) 이라는경제전반의생산성향상에의해주도된다. 혁신주도형경제로이행한것으로평가받고있는우리경제가향후지속적성장을통해국민들의삶을개선하고자한다면, 총요소생산성의주요결정요인으로꼽히는 R&D를통한기술개발을게을리할수없다. 따라서현재유량 (flow) 개념인연간연구개발비의 GDP 대비비중이세계수위권이라고해서안심하거나 R&D 활동을촉진하기위한정책들을축소하거나폐기할단계는아닌것으로판단된다. 이러한점에서창조경제를슬로건으로내세운박근혜정부의정책방향은긍정적으로평가된다. 2. 기업규모별 R&D 활동추이국가과학기술위원회 (2012) 에따르면, 앞에서살펴본총 R&D 투자는민간과공공의연구개발비가총합된것이며우리나라의민간재원연구개발비는 36.8조원규모로전체에서차지하는비중은 2011년약 74% 로나타났다. 4) 또한공공재원중민간기업체가사용한금액을포함하고민간재원중대학과공공연구기관에서사용한금액을차감하여구한민간기업체의연구개발비는 2011년 38.2조원으로나타났다. 이중에서 74.2% 에달하는 28.3조원을대기업이사용했으며, 중소기업과벤처기업은각각 10% 초반수준인 5.2조원과 4.6조원을사용한것으로나타났다. 5) [ 그림 3] 과 [ 그림 4] 를살펴보면, 기업들의연구개 우리경제가향후지속적성장을통해 국민들의삶을개선하고자한다면, 총요소생산성의주요결정요인으로꼽히는 R&D 를통한기술개발을지속해야한다. 발비는모든기업유형에서지속적으로증가하는추이 를보이지만대기업연구개발비지출이지속적으로 70% 이상을차지하고있으며연구개발비지출규모나 증가추이에서대기업이중소기업이나벤처기업을크 게앞서고있음을보여준다. 또한 [ 그림 4] 에서볼수 있듯이, 2006 년이후 2009 년까지대기업비중은소폭 축소되고중소기업과벤처기업의비중은소폭확대됐 다. 그러나 2011 년대기업비중은국제금융위기이후 2009 년대비 3.3% 포인트확대된반면, 같은해중소 기업과벤처기업의비중은 2009 년대비각각 2.2% 포 인트와 1.1% 포인트축소된것으로나타났다. 300,000 250,000 200,000 160,217 150,000 100,000 50,000 0 [ 그림 3] 기업규모별연구개발비추이 25,031 26,019 175,119 32,710 30,820 187,139 38,250 34,611 199,699 44,873 37,086 242,129 48,503 37,401 283,462 52,192 2006 2007 2008 2009 2010 2011 ( 단위 : 억원 ) 46,179 자료 : 국가과학기술위원회 (2012), 2011 년도연구개발활동조사보고서 3) World Economic Forum(2008) 4) 재원별연구개발비의국가별비교등보다자세한사항은국가과학기술위원회 (2012, pp. 6~8) 를참고하기바란다. 우리나라의공공재원비중은 26% 수준으로중국이나일본보다는 2~3% 포인트높지만프랑스 41.7%, 영국 38.4%, 미국 38.4, 독일은 30% 수준으로우리보다공공재원비중이높은것으로나타났다. 5) 여기서대기업은중소기업이나벤처기업이아닌일반기업을말한다. 최근중소기업과대기업사이에중견기업이라는법적기업유형을신설하였으나여기의통계자료는중견기업을대기업에포함시키고있다. 45
현 안분석 3 연구개발비는모든기업유형에서지속적으로증가하는추이를보이지만대기업이지속적으로 70% 이상을차지하고있으며연구개발비지출규모나증가추이에서중소기업이나벤처기업을크게앞서고있다. [ 그림 4] 기업유형별연구개발비비중추이 ( 단위 : %) 100.0 90.0 80.0 75.8 73.4 72.0 70.9 73.8 74.2 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 12.3 13.7 14.7 15.9 14.8 13.7 10.0 0.0 11.8 12.9 13.3 13.2 11.4 12.1 2006 2007 2008 2009 2010 2011 자료 : 국가과학기술위원회 (2012), 2011년도연구개발활동조사보고서 위에서살펴본 R&D 활동의대기업집중현상은 < 표 1> 에서보다잘나타난다. 2011년상위 5개사의비중은 39.7%, 상위 10개사의비중은 45.2%, 상위 20개사 의비중은 51.2% 로나타났다. 1998년에는상위 5개사, 10개사, 20개사의비중이각각 40.18%, 49.68%, 60.75% 로최근 5년평균추이보다훨씬더상위기업들에집중됐었으나, 2000년대초반과중반에약 5% 포인트안팎씩집중도가낮아졌고 2000년대중반이후연도별로소폭의변화는있지만 2007년이후지속적으로동일한비중의추이를보이고있다. [ 그림 4] 와 < 표 1> 에나타나있는우리나라기업들의 R&D 활동의대기업집중현상은주요 OECD 국가들의고용자수를기준으로측정한기업규모별 R&D 총지출비중을보여주는 < 표 2> 에서도찾아볼수있다. OECD 국가들은평균적으로 500인이상고용하고있는기업들이절반이상의 R&D 총지출을수행하고있으며 2005년이후평균비중이 58.4% 로 2000 년대초반보다 1.6% 포인트확대된것으로나타났다. 또한 50~249인을고용하는중소기업들의연구개발활동비중의 OECD 평균은약 18% 초중반수준으로 500인이상기업군다음으로활발한연구개발활동을수행하고있는것으로나타났다. 고용자수 10~49인규모의기업군과 250~499인규모기업군의연구개발활동비중은각각 10% 초중반수준으로큰변화없이 2000~2010년의기간동안유지되어온것을볼수있다. < 표 1> 상위기업의연구개발비집중도 구분 1998 2000 2005 2007 2008 2009 2010 2011 07~ 11 평균 상위 5개사 40.18 34.81 42.01 39.60 38.70 39.20 40.90 39.70 39.62 상위 10개사 49.68 45.85 48.40 44.90 43.10 43.60 46.20 45.20 44.60 상위 20개사 60.75 55.42 55.62 50.10 48.40 49.20 52.00 51.20 50.18 자료 : 국가과학기술위원회 (2012), 2011년도연구개발활동조사보고서 ( 단위 : %) 46 2013.4
R&D 에대한정부지원 : 기업규모별지원현황과종합평가의중요성 < 표 2> 주요국의기업규모별연구개발비지출비중 : 고용자수기준 ( 단위 : %) 2000 년대초반 2000 년대후반 9 인미만 10 인 ~49 인 50 인 ~249 인 250 인 ~499 인 500 인이상 9 인미만 10 인 ~49 인 50 인 ~249 인 250 인 ~499 인 500 인이상 뉴질랜드 19.3 26.6 26.8 12.7 15.6 23.6 24.0 30.3 2.7 19.4 에스토니아 11.3 28.3 20.9 7.4 32.1 8.6 26.0 20.1 24.7 20.6 슬로바키아 2.7 6.7 36.4 20.3 34.0 3.4 6.6 34.8 20.8 34.5 스페인 1.5 14.2 25.0 13.6 45.7 4.5 20.2 27.5 11.2 36.7 아일랜드 2.9 18.1 26.5 16.2 36.2 3.3 18.4 27.4 19.4 37.9 노르웨이 22.6 31.8 8.0 37.6 0.0 20.0 30.9 9.6 39.6 폴란드 0.9 5.6 31.2 24.1 38.3 0.6 5.8 25.6 20.4 47.3 포르투갈 2.7 11.6 21.3 17.9 46.5 2.2 9.7 25.3 13.3 49.5 캐나다 4.8 11.8 19.0 6.7 57.7 5.8 13.7 18.2 7.8 54.5 벨기에 3.1 12.8 22.4 9.7 52.1 2.1 10.1 23.0 9.8 55.0 칠레 0.1 1.8 30.0 12.0 56.1 체코 1.7 6.7 24.2 9.1 58.3 1.8 8.8 24.6 8.4 56.3 호주 7.2 14.1 15.6 7.6 41.6 7.1 11.8 14.0 8.9 58.2 덴마크 3.6 11.4 14.7 10.5 59.7 5.0 9.6 15.3 8.3 60.9 오스트리아 2.2 6.9 16.6 12.0 62.4 2.6 7.5 18.1 10.8 61.0 스위스 1.8 7.6 16.0 10.8 63.8 2.9 7.7 18.4 9.5 61.5 헝가리 4.0 6.3 13.7 9.4 66.6 8.5 11.5 12.2 5.8 62.0 슬로베니아 3.7 4.8 19.3 7.3 64.9 3.6 9.2 17.6 7.4 62.3 룩셈부르크 10.3 17.9 10.8 61.0 13.4 10.5 12.7 63.5 네덜란드 8.8 18.4 4.0 20.4 7.6 17.1 8.4 67.0 이탈리아 0.7 4.7 12.1 6.9 75.6 1.1 7.6 13.1 8.1 70.2 핀란드 2.1 7.6 12.1 8.7 69.6 2.3 7.0 10.3 9.0 71.4 한국 0.7 7.8 11.1 5.4 75.0 1.1 9.6 12.6 5.3 71.5 스웨덴 4.4 12.3 6.2 77.0 6.7 12.3 9.3 71.8 프랑스 1.1 4.8 9.7 8.4 75.7 1.9 6.1 11.6 8.0 72.3 영국 1.6 4.3 13.6 9.9 73.9 2.0 3.7 13.2 6.9 74.3 미국 2.8 8.7 4.1 81.7 7.2 8.8 3.5 80.6 독일 0.3 1.9 7.0 4.9 86.0 0.5 2.8 7.5 5.2 84.0 일본 7.5 92.1 6.4 93.4 평균 3.6 10.4 18.3 10.3 56.8 3.9 10.5 18.5 10.3 58.4 자주 : 1. 상기연구개발비비중은 2005 년기준 PPP US 달러로측정된기업들의총 R&D 지출에대한추정치를기준으로작성 2. 평균비중은가용한통계자료가있는국가들의단순평균임 3. 2000 년대초반은 2000~2005 년의기간동안자료가가용한연도의기업규모별비중을보여주고있으며 2000 년대후반은 2006~2010 년기간동안의비중을나타냄 4. 2000 년대후반 500 인이상기업의비중을기준으로정렬한결과임자료 : OECD, R&D Statistics 47
현 안분석 3 R&D 활동을활발히하고있는나라들로분류되는미국, 일본, 영국, 프랑스, 독일, 스웨덴, 한국, 핀란드등의 500인이상기업군이수행하는 R&D 활동의비중은 70% 를상회하는것으로나타났다. 특히, R&D 활동을활발히하고있는나라들로분류되는미국, 일본, 영국, 프랑스, 독일, 스웨덴, 한국, 핀란드등의 500인이상기업군이수행하는 R&D 활동의비중은 70% 를상회하는것으로나타났으며이중가장높은비중을보이고있는나라는일본으로그비중이 93.4% 에달한다. 또한이러한국가들의여타기업군들의 R&D 활동비중은 OECD 평균추이와유사하게 500인이상규모의기업들을제외한 50~249 인규모의기업들의비중이높고여타규모의기업군들의비중은낮은것으로나타났다. 그러나각기업규모별비중의절대수준은 OECD 평균에비해크게낮은수준인것으로나타났다. 확대되어왔으며기업규모별비중에다소의연도별등 락은있었을지라도대기업에의해주도되어왔다는정 도로요약될수있다. R&D 활동이혁신을대변하는총요소생산성의주 요결정요인이라는연구결과들은 Terleckyj(1980), Sherer(1982), Grilliches(1994), Griffith et al(2001) 등을비롯하여셀수없을정도로많다. 6) 비록 R&D 활동의비중은대기업에집중되어왔지만, [ 그림 3] 에 서살펴본것처럼모든기업들의 R&D 활동은지속적 으로증가하는추이를보였다는사실은기업들의총요 소생산성을확대하는데기여했음을시사한다. < 표 3> 기업규모별연구개발비증가율및비중변화추이 대기업 중소벤처 1992~2011 12.5 15.7 1992~2003 12.6 16.9 2003~2011 12.5 14.0 ( 단위 : %) 주 : 중소벤처의경우 2000 년까지는중소기업자료를이용하고 2001 년이후에는중소기업과벤처기업으로구분된연구개발비를합산하여계산자료 : 과학기술통계서비스 (http://sts.ntis.go.kr) 의자료를이용하여저자가계산 3. 기업규모별연구개발비와총요소생산성증가율추이 실패의가능성이내재되어있는 R&D 활동을기업 들이수행하는궁극적이유는 R&D 를통해신제품을 생산할수있거나기존의제품을보다값싸게생산할 수있는기술을개발함으로써기업의수익성제고를 도모하는기업가정신의발현양상중하나이기때문 이다. 그러나앞서살펴본기업규모별 R&D 활동의추 이는먼저기업규모와상관없이지속적으로그규모가 < 표 3> 의민간기업의유형별연구개발비증가율과비중변화추이를살펴보면, 대기업의경우 2003년을전후하여연구개발비증가율에큰변화없이 12.5% 수준을유지하고있다. 한편중소벤처연구개발비증가율은 2003 년이후 16.9% 에서 14% 로 2.9% 포인트둔화됐지만대기업연구개발비증가율보다높았던것으로나타났다. [ 그림 5] 에서볼수있듯이, R&D 활동은경기에매우민감하여 R&D 증가율은경제성장률의움직임과매우유사한양상을보이고있다. 보다자세히연 6) 국내에서도이원기 김봉기 (2003), 김인철 김원규 김학수 (2003), Kim(2009) 등다수의관련연구결과가존재한다. 48 2013.4
R&D 에대한정부지원 : 기업규모별지원현황과종합평가의중요성 도별증가율을기업규모별로비교해보면, 중소기업 R&D 증가율이대기업 R&D 증가율을크게상회한기간은 1999~2001년과 2006~2009년의기간으로나타났다. 첫번째 1999~2001년의기간은벤처기업활성화등의정부정책이중점적으로추진되던시기였고 2000년과 2001년의중소벤처기업들의 R&D 활동은 70% 수준의증가율을보이며폭등했다. 이후 2003 년벤처버블의붕괴이후회복세를보이면서 2006년 30% 수준의증가율을시현했다. 이후 2010년까지추세적으로하락하다가 2011년 14.5% 의증가율을보이며반등했다. 대기업의경우 1994년 35% 를상회하는증가율을보인후 1998년외환위기까지추세적으로증가추이가둔화되다가 1998년 10% 를넘는감소세를시현했다. 이후대기업 R&D 활동은 20% 안팎의증가율을보인 2003년, 2004년, 2010년, 2011년을제외한다른연도에는 10% 안팎의증가세를보이며중소벤처와달리비교적안정적증가추이가지속되는경향을보였으나 R&D 활동은경기에매우민감하여 R&D 증가율은경제성장률의움직임과매우유사한양상을보이고있다. 중소기업 R&D 증가율이대기업 R&D 증가율을크게상회한기간은 1999~2001년과 2006~2009년의기간으로나타났다. 역시실질GDP 증가율의움직임과매우유사한양상으로전개된것으로나타났다. 이러한중소기업 R&D 활동의증가세에도불구하고, 최근김원규 (2012) 는 2000년대이후중소기업성장에있어서혁신의역할, 즉총요소생산성증가율의역할이크게축소된것으로분석하고있다. 김원규 (2012) 에따르면, 중소기업들의총요소생산성증가율 ( 총요소생산성성장기여도 ) 은 1984~2009년의기간 [ 그림 5] 기업규모별 R&D 증가율과실질 GDP 증가율추이 ( 단위 : %) 80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00-10.00-20.00 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00-2.00-4.00-6.00-8.00 자료 : 한국은행경제통계시스템 (http://ecos.bok.or.kr) 과과학기술통계서비스 (http://sts.ntis.go.kr) 의자료를이용하여저자작성 49
현 안분석 3 김원규 (2012) 는특히 2000년대들어서기업규모별성장격차는거의전적으로총요소생산성증가율격차에기인하므로, 혁신강화를통한중소기업의생산성제고노력이필요하다고지적하고있다. 동안대기업보다 0.6% 포인트나낮지만중소기업총요소생산성성장기여율은대기업과큰차이를보이지 않는 31.9% 수준으로나타났다. 7) 그러나 2006~2009 년의기간동안에는중소기업의총요소생산성증가율과성장기여율은각각 -0.9% 와 -22.9% 로나타난반면대기업의총요소생산성증가율과성장기여율은각각 2.7% 와 47.6% 로나타났다. 이러한분석결과에기초하여김원규 (2012) 는최근들어중소기업의성장에있어서혁신의역할이현저히축소되었으며, 특히 2000년대들어서기업규모별성장격차는거의전적으로총요소생산성증가율격차에기인하므로, 혁신강화를통한중소기업의생산성제 < 표 4> 기업규모별총요소생산성성장기여도및기여율 ( 단위 : 광공업 10 인이상사업체기준, %) 규모 1984~2009년 1984~1990년 1991~1995년 1996~2000년 2001~2005년 2006~2009년 중소기업 2.4 3.5-0.3 3.8 4.9-0.9 대기업 3.0 3.6 1.2-1.3 8.2 2.7 10~19명 3.2 4.6 2.3 5.6 4.0-1.9 20~49명 2.7 4.1 0.6 4.6 3.8-0.8 기여도 기여율 50~99명 2.4 3.9-0.9 3.1 6.1-1.7 100~199명 2.4 3.9-0.9 2.5 5.7-0.6 200~299명 2.4 2.8-1.2 3.8 4.7 1.3 300~499명 2.0 4.0-2.5-0.1 5.6 2.1 500명이상 3.1 3.6 1.8-1.5 8.6 2.8 중소기업 31.9 35.1-3.1 43.6 93.0-22.9 대기업 32.1 37.1 9.6-13.0 126.8 47.6 10~19명 42.6 44.8 27.3 68.7 78.8-43.6 20~49명 33.7 37.7 6.6 61.0 71.1-14.4 50~99명 29.8 35.0-10.5 37.2 94.5-47.9 100~199명 29.5 33.4-10.4 27.4 103.9-32.2 200~299명 29.1 30.8-11.8 28.8 133.4 34.2 300~499명 24.2 37.3-22.1-0.6 130.5 58.0 500명이상 33.1 37.0 14.2-14.3 129.2 46.0 자료 : 김원규 (2012) 에서재인용 7) 성장회계 (growth accounting) 에서총요소생산성의증가율은한기업또는경제의실질부가가치증가율로부터여타생산요소투입증가율을차감한나머지로정의되므로총요소생산성증가율은해당기업또는경제의실질부가가치성장기여도가된다. 예를들어, 한기업의실질부가가치가 10% 성장할때총요소생산성의증가율이 3% 이고여타생산요소들의증가율이 7% 이면, 이기업의실질부가가치성장에미친총요소생산성의기여도는총요소생산성증가율과동일한 3%p 이고총요소생산성이성장에미친기여율을말하는총요소생산성성장기여율은 30% 가된다. 50 2013.4
R&D 에대한정부지원 : 기업규모별지원현황과종합평가의중요성 고노력이필요하다고지적하고있다. Ⅲ. R&D에대한기업규모별정부지원 1. 국가연구개발사업의기업규모별지원민간기업에대한정부의 R&D 지원은우선직접적인재정지출사업인 국가연구개발사업 을통해서수행되고있으며 2011년 R&D 예산은정부예산의 5.3% 수준인 14.9조원이편성됐다. 2005년전체정부예산대비 R&D 예산은 4.1% 이었으나이후연평균 11.1% 씩성장하며정부예산대비비중이 1.2% 포인트나확대된것으로나타났다. 이러한수준의정부 R&D 예산은 2011년현재 493개사업 41,619개과제에투입되고있다. < 표 6> 에나타나있는국가연구개발사업연구비의수행주체별사용현황을살펴보면, 민간기업이수행한국가연구개발비비중은 2009년 22.7% 에서 2011 년 21.7% 로 1% 포인트축소된것으로나타났다. 2009 년이후민간기업의비중이소폭감소하였으나이러한비중감소는대기업비중의감소에기인하는것으로 국가연구개발사업의규모는지속적으로확대되어왔을지라도, 대기업비중이이처럼확대된것은자금여력이부족한중소기업에대한지원규모는확대됐지만상대적비중이크게축소된결과이다. 보인다. 같은기간동안대기업이국가연구개발사업연구비를지원받은비중은 1.3% 포인트축소되었으나중소기업의비중은 0.3% 포인트확대된것으로나타났다. 그러나이러한대기업비중의감소추이는최근의양상일뿐시계열을좀더확장해서살펴보면 2011년대기업비중은 2000년초반이후약 23% 포인트확대된것으로나타난다. 국가연구개발사업의규모는지속적으로확대되어왔을지라도, 대기업비중이이처럼확대된것은자금여력이부족한중소기업에대한국가연구개발사업연구비지원규모는확대됐지만상대적비중이크게축소된결과이다. < 표 5> 최근국가연구개발사업예산현황 구분 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 ( 단위 : 억원, %) 연평균증가율 (2006~2011) 조사 분석대상 정부예산 (A) 1) 1,879,459 2,059,276 2,098,100 2,357,740 2,573,360 2,642,770 2,795,133 7.4 R&D 예산 (B) 2) 77,996 89,096 97,629 110,784 123,437 137,014 148,902 B/A 4.10 4.30 4.7 4.7 4.8 5.2 5.3 투자액 77,904 87,639 95,745 109,936 124,145 136,827 148,528 11.6 사업수 ( 건 ) 390 357 426 486 473 483 493 3.7 과제수 ( 건 ) 30,425 31,967 33,125 37,449 39,471 39,179 41,619 5.9 원원주 : 1) 정부예산 은일반회계와특별회계를합한통합재정규모임원원주 : 2) R&D 예산 은일반회계, 특별회계및각종기금을합한수치임원자료 : 한국산업기술진흥협회 (2012) 에서재인용원자료 : KISTEP, 2011 년도국가연구개발사업조사 분석보고서. 2012. 8 11.1 51
현 안분석 3 < 표 6> 연구개발수행주체별국가연구개발사업투자현황 ( 단위 : 억원, %) 구분 2009 년 2010 년 2011 년증감 금액비중금액 (A) 비중금액 (B) 비중 B-A %p 기업 28,185 22.7 28,683 21.0 32,330 21.7 3,647 12.7 대기업 13,183 10.6 12,330 9.0 13,861 9.3 1,531 12.4 중소기업 15,002 12.1 16,353 12.0 18,469 12.4 2,116 12.9 대학 30,120 24.3 33,956 24.8 37,672 25.4 3,716 10.9 연구기관 56,401 45.4 62,203 15.5 64,418 43.3 2,215 3.6 국공립연구소 6,683 5.4 7,090 5.2 7,319 4.9 229 3.2 출연연구소 49,718 40.0 55,113 40.3 57,099 38.4 1,986 3.6 정부부처 1,007 0.8 3,024 2.2 3,744 2.5 720 23.8 기타 8,433 6.8 8,960 6.5 10.363 7.0 1,403 15.7 합계 124,145 100.0 136,827 100.0 148,528 100.0 11,701 8.6 원주 : 1. 2009~2010 년사업수및세부과제수중범부처사업인 21C 프론티어연구개발사업은중복으로산정원주 : 2. 기타는경찰청, 공정거래위원회, 기획재정부, 고용노동부, 법무부, 법제처, 여성부, 외교통상부, 통일부, 해양경찰청, 행정안전부, 행정중심복합도시건설청등 12 개부 청임원주 : 3. 2011 년국가과학기술위원회의출범으로과학기술종합조정, 한국과학기술기획평가원운영비지원등일부사업이타부처 ( 교육과학기술부, 기획재정부 ) 로부터이관원자료 : 한국산업기술진흥협회 (2012) 에서재인용원자료 : KISTEP, 2011 년도국가연구개발사업조사 분석보고서 ( 편집 ). 2012. 8. [ 그림 6] 국가연구개발사업산업체지원금액중중소기업비중 ( 단위 : %) 90.0 80.7 80.0 80.0 75.5 70.0 67.9 61.4 63.1 60.0 55.0 57.0 57.1 53.2 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 자료 : 과학기술통계서비스 (http://sts.ntis.go.kr) 2. R&D에대한기업규모별조세지원민간기업들의 R&D 활동에대한지원은국가연구개발사업을통한직접지원뿐만아니라일정조건을갖추는경우에지원받을수있는조세지원의형태로도이루어지고있다. 조세특례제한법제2장제2절연구및인력개발에대한조세특례로규정되어있는현행연구및인력개발관련 11개조세지원제도는준비단계, 개발단계, 성과단계, 기타외국인투자촉진등의네가지로크게분류된다. 8) 2011년연구및인력개발관련조세지원규모는 2.8조원수준이고 2009년 2조원규모대비 35% 이상 8) 준비단계의조세지원제도는조특법제 9 조의연구및인력개발준비금손금산입제도가있다. 개발단계의조세지원제도로는조특법제 10 조, 제 10 조의 2, 제 11 조에의해시행되는연구및인력개발활동의경상적성격의비용지출에대한세액공제제도, 연구개발관련출연금등의과세특례, 그리고관련설비투자에대한세액공제제도가있다. 성과단계의조세지원제도는조특법제 12 조, 제 12 조의 2, 제 13 조, 제 14 조, 제 16 조에규정된기술취득금액에대한과세특례, 연구개발특구에입주하는첨단기술기업등에대한감면, 중소기업창업투자회사등의주식양도차익등에대한비과세, 창업자등에의출자에대한과세특례, 중소기업창업투자조합출자등에대한소득공제이다. 그리고조특법제 18 조와제 18 조의 2 에따라외국인기술자에대한소득세감면과외국인근로자에대한과세특례제도와같은외국인투자유치를위한조세지원제도가시행되고있다. 52 2013.4
R&D 에대한정부지원 : 기업규모별지원현황과종합평가의중요성 증가한것으로나타났다. 연구및인력개발관련조세지원의대부분은개발단계에집중되어있는데, 특히개발단계에서지출되는경상적비용에대한세액공제가전체조세지원규모의 84.4%(2011년기준 ) 에달하며지속적으로그비중이확대되고있다. 준비단계의연구및인력개발준비금손금산입제도는 2011년 845억원규모의법인세를경감해주는효과를갖는것으로나타났으며 2009년이후해마다규모는증가하지만대체적으로전체조세지원규모의 3% 초반수준을유지하고있다. 개발단계조세지원이전 체조세지원에서차지하는비중은 2011년 88.3% 수준으로조세지원규모는 2.4조원정도이다. 이중대부분이조특법제10조에의한인건비및재료비등경상적지출에대한세액공제로서 2.3조원을소폭상회하는것으로나타났다. 9) 성과단계에포함되는조세지출항목의수는다른단계에비해많지만기술취득금액에대한과세특례와연구개발특구에입주하는첨단기술기업들에대한법인세감면을제외하고대부분벤처등혁신형중소기업창업활성화를위한금융지원의성격을갖고있으 < 표 7> 조특법제 2 장제 2 절연구및인력개발관련조세지원추이 ( 단위 : 억원, %) 준비단계 개발단계 성과단계 기타 조세지원 2009 년 2010 년 2011 년 3 년평균 규모비중규모비중규모비중규모비중 ( 제 9 조 ) 연구및인력개발준비금손금산입 646 3.2 742 3.2 845 3.1 744 3.1 소계 646 3.2 742 3.2 845 3.1 744 3.1 ( 제 10 조 ) 연구및인력개발비에대한세액공제 15,535 76.7 18,571 79.2 23,341 84.4 19,149 80.5 ( 제 10 조의 2) 연구개발관련출연금등의과세특례 7 0.0 13 0.1 12 0.0 11 0.0 ( 제 11 조 ) 연구및인력개발을위한설비투자에대한세액공제 1,235 6.1 949 4.0 1,065 3.9 1,083 4.6 소계 16,777 82.9 19,533 83.3 24,418 88.3 20,243 85.1 ( 제 12 조 ) 기술취득금액에대한과세특례 9 0.0 12 0.1 4 0.0 8 0.0 ( 제 12 조의 2) 연구개발특구에입주하는첨단기술기업등에대한감면 ( 제 13 조 ) 중소기업창업투자회사등의주식양도차익등에대한비과세 277 1.4 223 1.0 261 0.9 254 1.1 22 0.1 18 0.1 27 0.1 22 0.1 ( 제 14 조 ) 창업자등에의출자에대한과세특례 7 0.0 - - - - 2 0.0 ( 제 16 조 ) 중소기업창업투자조합출자등에대한소득공제 21 0.1 12 0.1 10 0.0 14 0.1 소계 336 1.7 265 1.1 302 1.1 301 1.3 ( 제 18 조 ) 외국인기술자에대한소득세의감면 197 1.0 305 1.3 80 0.3 194 0.8 ( 제 18 조의 2) 외국인근로자 ( 임원또는사용인 ) 에대한과세특례 2,288 11.3 2,607 11.1 1,997 7.2 2,297 9.7 소계 2,485 12.3 2,912 12.4 2,077 7.5 2,491 10.5 연구및인력개발관련조세지출합계 20,244 100.0 23,452 100.0 27,642 100.0 23,779 100.0 자료 : 대한민국정부, 조세지출예산서, 각연도 9) 조특법제 11 조에따른설비투자에대한세액공제는 2011 년 1,065 억원규모에불과하며조특법제 10 조에의한기업들의연구및인력개발지출비용의대부분이경상적지출이라는점을보여준다. 53
현 안분석 3 기업규모별연구개발비비중이나법인세총부담세액의대기업비중은 70~80% 대수준으로대기업에매우편중되어있다. 그러나조특법제10조에의한세액공제혜택의대기업집중도는 60% 수준이다. 나활용실적은미미하다. 10) 비록활용실적은비교적크게나타났지만외국인기술자와근로자에대한소득세감면등은우리기업들의직접적연구및인력개발과는관련되어있다고보기는어려운것으로판단된다. 다만, 외국인투자를유치하고외국기술의확산에기여하도록도입된것으로보인다. 위에서살펴본조세지원제도들중에서재정지출사업인국가연구개발사업에대응되는기술개발단계의조세지원제도는조특법제10조에따른연구및인력개발비에대한세액공제제도의조세지출금액이다. [ 그림 4] 의기업규모별연구개발비비중이나 < 표 8> 에나타나있는법인세총부담세액의대기업비중은 70~80% 대수준으로대기업에매우편중되어있다. 그러나조특법제10 조에의한세액공제혜택의대기업집중도는 60% 수준이다. < 표 8> 조특법제 10 조에의한기업규모별세액공제 세액공제 법인세총부담세액 중소기업 신고법인수금액 (A) 신고법인수 일반법인 ( 단위 : 개, 억원, %) 금액 (B) 대기업집중도 2007 7,818 5,109.9 495 8,927.3 63.6 2008 8,753 6,068.1 519 9,203.6 60.3 2009 9,509 6,250.8 668 9,196.0 59.5 2010 11,008 7,729.9 756 10,686.9 58.0 2011 12,846 9,192.8 1,038 13,920.3 60.2 2007 185,878 66,489.9 25,975 232,361.2 77.8 2008 191,018 73,763.3 32,776 299,304.7 80.2 2009 195,319 67,939.8 32,420 280,605.5 80.5 2010 202,926 60,149.8 33,816 235,664.7 79.7 2011 212,836 67,757.7 34,883 311,861.3 82.2 주 : 1. 일반법인은조세특례제한법시행령제 2 조에의한중소기업이아닌기업들임주 : 2. 조특법제 10 조에의한세액공제금액중에서소득세공제금액은법인세공제금액의 1% 수준으로미미하여제외주 : 3. 대기업집중도 =100 * B/(A+B) 자료 : 국세청, 국세통계연보, 각연도 2011 년연구및인력개발비세액공제 2.3 조원 중대기업집중도는 60.2% 로연구개발비대기업비 중 (74.2%) 이나법인세총부담세액의대기업집중 도 (82.2%) 보다상대적으로낮게나타났다. 2011 년 12,846 개중소기업이 0.9 조원규모의세액공제혜택 을받았고 1,038 개대기업이 1.4 조원규모의세액공 제혜택을받아서기업당세액공제혜택은대기업이 훨씬큰것으로나타났다. 2007 년이후조특법제 10 조에의한세액공제액의대기업집중도는 60% 안팎으 로유지되고있는반면, 총부담세액의대기업집중도 는 80% 안팎수준이다. 이러한현황들은세액공제제 도가중소기업에유리하게설계되어있어서중소기업 10) 기술취득금액에대한과세특례 ( 제 12 조 ) 는특허권, 실용신안권, 기술비법등을취득한중소기업에취득비용의 7% 를세액공제해주지만 2011 년활용실적은 4 억원에불과하다. 또한연구개발특구에입주하는첨단기술기업등에대한감면 ( 제 12 조의 2) 의 2011 년활용실적은 261 억원수준으로전체조세지원규모의 0.9% 수준으로미미한것으로나타났다. 54 2013.4
R&D 에대한정부지원 : 기업규모별지원현황과종합평가의중요성 이지출한연구및인력개발비비중보다더많은혜택을받고있음을보여주는것으로판단된다. 11) 3. R&D에대한기업규모별정부지원 - 종합앞서살펴본두가지의기업규모별 R&D 정부지원현황을함께고려할필요가있다. 민간기업연구개발비중중소 벤처기업비중은 25~30% 수준에불과하지만, 정부 R&D 지원은국가연구개발사업과세액공제를통하여기업규모와큰상관없이거의같은수준으로이루어지고있는것으로나타난다. < 표 9> 가보여주는 2007년이후정부 R&D 지원의대기업집중도는 49~51% 수준으로유지되는반면, 같은기간민간연구개발비중대기업비중은 70~74% 수준에서유지되고있다. R&D에투입할자금여력이부족한중소기업에는국가연구개발사업을통한직접보조금의형태로중점지원하고자금여력이풍부하고납세부담이큰대기업의경우에는기업들이자체적으로부담한 R&D 활동수준에따라세액공제해주는것이바람직할것으로판단되나 2000년대후반우리나라의 R&D 정부지원정책방향은다소반대로작동했던것으로보인다. 중소기업이받은정부 R&D 지원이 2007년이후연평균 16% 증가했으나조특법제10조에의한세액공제증가율이 15.8% 이고국가연구개발사업을통한직접보조금증가가 16.1% 로큰차이가없이운용된것 R&D에투입할자금여력이부족한중소기업에는국가연구개발사업을통한직접보조금의형태로중점지원하고대기업의경우에는자체적으로부담한 R&D 활동수준에따라세액공제해주는것이바람직할것으로판단된다. 으로나타났다. 그러나대기업의경우에는세액공제연평균증가율은 11.7% 로중소기업보다낮지만국가연구개발사업을통한직접보조금의연평균증가율이 23.7% 에이르며대기업에대한직접보조금증가세가대기업에대한 R&D 정부지원합계의증가율을 17% 에달하도록견인한것으로나타났다. 이상에서살펴본기업규모별총지원금액추이와함께지원제도별수혜기업들의수와지원규모를살펴볼필요가있다. < 표 10> 은국가연구개발사업과조특법제10조에의한세액공제제도에의해지원받은기업들의수와기업당평균수혜금액을기업규모별로보여주고있다. 2009년법인세신고기업의수가 42만개에달하고 2010년과 2011년에각각 44만개와 46만개라는점을고려하면, 정부 R&D 지원제도의수혜를받은기업의수는전체법인세신고기업의 1.2~3.0% 에불과할정도로매우적다. 12) 국가연구개발사업을통해서기술개발단계의지 11) 조특법제 10 조에따라세액공제를받을수있는비용은 신성장동력연구개발비, 원천기술연구개발비, 그리고 일반연구 인력개발비 로구분되고유형별비용과기업규모에따라다른공제율과공제방식이적용된다. 신성장동력연구개발비와원천기술연구개발비에대한세액공제는각각동법시행령제 9 조제 1 항 ( 별표 7) 와동법시행령제 9 조제 2 항 ( 별표 8) 에서정하고있는대상기술에서발생하는연구개발비에대해해당비용의 20%( 중소기업의경우 30%) 세액공제를받을수있다. 일반연구 인력개발비에대한세액공제는신성장동력이나원천기술에해당하지않는연구개발행위에서발생한연구및인력개발비에대해총액방식또는증가분방식중기업의선택에따라세액공제를허용하지만기업규모별로다른세액공제율을적용한다. 직전 4 년간일반연구 인력개발비가발생하지않았거나직전과세연도에발생한비용이해당과세연도개시일로부터소급하여 4 년평균발생액보다작은경우는총액방식만적용하도록규정하고있다. 증가분방식의세액공제율은 40%( 중소기업의경우 50%) 를적용하고총액방식의경우과세연도발생비용에 (3+α)%~25% 까지기업규모에따라세액공제율을차등적용한다. 동조항의최저한세적용배제여부도기업규모에따라차등적으로규정하고있는데, 중소기업의경우동조항에의한세액공제금액은최저한세에의해적용받지않는다. 12) 2009 년 27 만 7,524 개, 2010 년 29 만 6,505 개, 2011 년 31 만 1,524 개의흑자법인수만을고려하더라도정부 R&D 지원제도의수혜를받은기업의비중은 5% 미만이다. 55
현 안분석 3 세액공제수혜기업의수는국가연구개발사업수혜기업의수보다약 2~3.6배정도크지만여전히적은수의기업들만혜택을보고있는것으로나타났다. 원을받은기업들의평균수혜금액은대기업의경우 2009년 51.5억원에서 2011년 48.2억원수준으로수혜대상기업수의증가와함께다소감소한것으로나타났으나중소기업의경우수혜기업의수는 5,100개안팎의유사한수준으로유지된반면중소기업평균수혜금액은 2009년 3억원에서 2011년 3.6억원수준으로 20% 확대된것으로나타났다. 그러나대기업들의평균수혜금액은중소기업평균수혜금액보다 15 배정도큰것으로나타났다. 이는기술력이높은대 기업들이수행하는연구과제의규모가크다는것을의미하기도하지만재원조달여력이상대적으로풍부한 300개미만의소수대기업들에대해국가연구개발사업을통해지원해줄필요가있는지다시고려할필요가있음을시사한다. 세액공제수혜기업의수는국가연구개발사업수혜기업의수보다약 2~3.6배정도크지만여전히적은수의기업들만혜택을보고있는것으로나타났다. 13) 2011년현재수혜기업중대기업은 1,038개수준이고중소기업은 12,846개로나타났다. 이는 46만개에달하는법인세신고기업수에비하면 3% 수준에불과하다. 세액공제혜택을받는기업들의평균수혜금액은국가연구개발사업대비 20~30% 수준으로 2009년이후지속되어온것으로나타났다. 대기업의경우기업당평균세액공제규모는국가연구개발사업평균수혜금액의 30% 수준인반면중소기업의평균세액공제규모는국가연구개발사업평균수혜금액의 20% 수준 < 표 9> 기업규모별정부 R&D 지원현황비교 중소기업 대기업 2007 2008 2009 2010 2011 연평균증가율 세액공제 ( 조특법제 10 조 ) 5,109.9 6,068.1 6,250.8 7,729.9 9,192.8 15.8 국가연구개발 10,148.0 11,787.0 15,002.0 16,353.0 18,469.0 16.1 합계 15,257.9 17,855.1 21,252.8 24,082.9 27,661.8 16.0 세액공제 ( 조특법제 10 조 ) 8,927.3 9,203.6 9,196.0 10,686.9 13,920.3 11.7 국가연구개발 5,923.0 9,627.0 13,183.0 12,330.0 13,861.0 23.7 합계 14,850.3 18,830.6 22,379.0 23,016.9 27,781.3 17.0 정부 R&D 지원대기업집중도 49.3 51.3 51.3 48.9 50.1 - 민간연구개발비대기업비중 73.4 72.0 70.9 73.8 74.2 - ( 단위 : 억원, %) 주 : 1. 국세통계연보에서찾을수있는기업규모별 R&D 관련세액공제금액으로는연구및인력개발설비투자에대한세액공제 ( 조특법제 11 조 ) 와기술취득금액에대한세액공제 ( 조특법제 12 조의 2) 가있으나설비투자에대한세액공제는 1 천억원규모이고기술취득금액에대한세액공제는 10 억원미만이어서제외 2. 정부 R&D 지원대기업집중도는전체지원액 ( 중소기업합계 + 대기업합계 ) 대비대기업합계의비중자료 : 국세청, 국세통계연보, 각연호 ; 과학기술통계서비스 (http://sts.ntis.go.kr) 13) 세액공제는법에서정하는요건을갖추는경제행위를수행한법인이내야할법인세가있는경우에는세액공제의혜택을받을수있어서특정한연구주제에대한수행자로선택된경우에만직접재정지원을받는국가연구개발사업의경우보다수혜기업수가많은것은당연한것으로판단된다. 56 2013.4
R&D 에대한정부지원 : 기업규모별지원현황과종합평가의중요성 < 표 10> 정부지원제도별수혜기업수및평균지원규모비교 ( 단위 : 억원, 개, 배 ) 국가연구개발 (A) 세액공제 (B) 배율 (B/A) 대기업 중소기업 대기업 중소기업 대기업 중소기업 금액 13,175 14,955 9,196 6,251 0.7 0.4 2009 2010 2011 기업수 256 5,063 668 9,509 2.6 1.9 기업당평균 51.5 3.0 13.8 0.7 0.3 0.2 금액 12,328 16,333 10,687 7,730 0.9 0.5 기업수 268 5,146 756 11,008 2.8 2.1 기업당평균 46.0 3.2 14.1 0.7 0.3 0.2 금액 13,829 18,432 13,920 9,193 1.0 0.5 기업수 287 5,062 1,038 12,846 3.6 2.5 기업당평균 48.2 3.6 13.4 0.7 0.3 0.2 자료 : 국가연구개발사업관련기업규모별수혜기업수및지원금액은한국산업기술진흥협회협조자료를활용하고세액공제관련자료는 국세통계연보 를활용하여저자작성 이다. 이처럼국가연구개발사업의혜택을받는기업의수는세액공제혜택을받는기업들의수보다작고혜택의크기는큰것으로나타났다. 이는정부의직접보조금은선택된일부소수기업들에보다큰규모로지원되고조세지원제도는보다많은기업들에적은규모로지원되고있음을시사한다. 자체부담 R&D 활동을수행할여력이부족한중소기업들에연간 7천만원수준의세액공제형태의지원과보다많은중소기업들에 3 억 6천만원수준의직접보조금이중소기업들의생산성향상및부가가치증대에미치는효과에대한보다심도있는분석을수행하기전에어떤정책수단이더효과적인지를예단하기는어려울것으로보인다. 그러나재무적여건이열악한중소기업에는세액공제보다는직접보조금의지원이더효과적일것으로판단된다. 재정지출의일부인조세지출의성과제고의의무를이행하기위해올해부터조세지출성과관리체계를도입 시행할계획이다. Ⅳ. 조세지출종합평가의중요성및필요조건 1. 조세지출종합평가의중요성 국가재정법 제16조제3호는재정을운영함에있어서재정지출과조세지출의성과를제고해야한다고규정하며조세지출을포함한직간접적정부지출의성과제고를예산원칙중하나로제시하고있다. 이에 2006년부터재정지출사업들에대해서는소관부처에서수행하는자율평가와전문가들에의해의뢰하여수행되는심층평가를주기적으로시행하고평가결과를다음연도예산편성에반영하고있다. 그러나재정지출과달리조세지출에대한성과관리에대한법적기 57
현 안분석 3 중소기업과중견기업에대한 R&D 지원확대를통해중소기업들의 R&D 활동을확대하며경쟁력 기술력을제고해야한다는주장도있는데현행제도의개편에앞서보다심도있는평가가필요하다. 반이마련된것은 2013년부터이다. 2013년 1월 1일개정에서신설된 조세특례제한법 제142조제4항은조세특례에대한평가를실시할수있다고규정함으로써조세지출에대한성과관리에대한법적근거를제시하고있다. 14) 최근국무회의의결을거쳐발표된 2013년도조세특례기본계획에따르면, 조세지출성과관리대상은국세감면을유발하는비과세 감면제도들로서조세지출예산서에포함되어있는모든항목들이다. 정부에서현재추진중인성과관리체계는소관부처에서수행하는자체평가와전문연구기관에의해수행될종합평가로구성되어있다. 15) 이미주기적으로성과평가를시행하고있는국가연구개발사업의경우처럼 R&D 조세지원의경우에는성과제고를위해 R&D 조세지원에대한자체평가와종합평가가시행될것으로보인다. 각주 15) 에서설명한바와같이자체평가는해당항목의소관부처에서시행하겠으나이와는별도로전문가그룹에의해서수행될 R&D 조세지원제도 에대한종합평가는정책본연의목표인민간자체부담 R&D 활동촉진을통한생산성및기업경쟁력제고를위해서어떤정책수단이더효율적이고효과적인지에대한분석을포함하여현재논란이되고있는기업규모별 R&D 조세지원효과에대한자세한분석결과를제시하고제도개편의필요성과개편방향의타당성에대한확신을줄수있어야한다. 지속적으로정부의 R&D 지원은기업규모에상관없이확대되어왔음에도불구하고 2000년대들어서중소기업의성장에혁신을대변하는총요소생산성의역할이크게축소되며대기업과중소기업의성장격차의주요요인으로기업규모별생산성격차가지적되고있다. 더욱이경제정책의과실이대기업에집중된다는비판과함께일각에서는대기업들이받고있는 R&D 관련세액공제제도를축소하거나폐지하여중소기업에보다많은혜택이돌아가도록해야한다는주장이제기되고있다. 또한중소기업과중견기업에대한 R&D 지원확대를통해중소기업들의 R&D 활동을확대하며경쟁력 기술력을제고해야한다는주장도있는데이는박근혜정부의국정과제중하나이기도하다. 최근제기되고있는중소기업및중견기업 R&D 지원을확대하고대기업에대한지원을축소해야한다는정책방향이타당성을갖기위해서는대기업의경우조세지원이나국가연구개발사업을통한재정지출을축소해도대기업의 R&D 활동이위축되지않고과거처럼지속적으로확대될수있다는확신과중소기업및중견기업 R&D 지원을확대하는경우해당기업군의 R&D 14) 이러한제도적정비의배경에는조세지출의새로운합리적정비방안으로조세지출성과관리제도도입의필요성을논의한 2011 년 11 월과 2012 년 1 월에개최된舊 재정관리위원회 제 4 차및 5 차회의가있다. 이후기획재정부가 2012 년 7 월 23 일재정관리협의회안건으로보고한 조세지출성과관리제고방안 에서조세지출에자율평가와종합심층평가로구성된조세지출성과관리체계를도입할계획을밝혔다. 15) 조세지출자체평가는제도의목적, 정책대상자, 실제수혜자, 조세지출실적, 기대효과등에대해소관부처에서체크리스트방식으로수행하여그결과를조세감면건의및평가의견서제출시에기획재정부장관에게제출해야한다. 조세지출자체평가는그간형식적으로운영되어오던조세감면건의서와평가서제도에성과평가요소를도입함으로써좀더강화된형태의제도를운영하도록설계됐다. 조세지출자체평가를시행함으로써해당비과세 감면제도의소관부처에보다큰책무성을부여하고제도의도입부터사후관리에이르기까지소관부처의적극적개입을유도할것으로기대된다. 그러나소관부처의직접적이해에평가결과가환류될수없는한계는향후개선될필요가있다. 58 2013.4
R&D 에대한정부지원 : 기업규모별지원현황과종합평가의중요성 확대를통해생산성이증가할것이라는확신이있어야한다. 이러한확신은맹목적믿음에서비롯되는것이아니라과거의정책변화에대한경제주체들의행동변화를엄밀하게분석한연구결과에기초해야한다. R&D 활동이총요소생산성향상이라는경로를통해경제와기업의성장에긍정적영향을미친다는것은여러기존연구결과들에서확인됐다. 그러나기업규모에따라직접적재정지출사업이기업의생산성향상에큰영향을미칠수도있고조세지원제도가그러할수도있으나두제도의효과를함께고려하는분석결과는찾아보기어렵다. 조세지원의효과를함께고려하지않고국가연구개발사업에대한심층평가를수행하고개선방향을제시하고있는박노욱 송호신 (2009) 을포함하여대부분의기존연구결과들은직접지원이나조세지원의효과만을분석하고있다. 그러나한기업이국가연구개발사업의지원을받으면서세액공제를받을가능성은매우높다. 따라서국가연구개발사업이민간기업들의 R&D 확대와생산성제고에어떠한영향을미쳤는지를분석할때조세지원제도의효과를동시에고려하지않거나그반대의경우에는특정제도에대한분석결과가과대추정될가능성이높다. 결과적으로이번에새롭게시작될조세지출제도들에대한종합평가는기존재정사업심층평가에서포괄하지못하고있는정부의다른정책수단이동일한정책목표에미치는영향을함께고려하는보다발전된형태의분석이수행되어야한다. 이는비과세 감면제도의축소를통한세수기반확충이라는정책목표와창조경제의주역으로중소기업및중견기업의역할확대를위한해당기업군에대한 R&D 지원확대라는상충적정책목표달성에효과적정책수단을선택하는근 새롭게시작될조세지출제도들에대한종합평가는기존재정사업심층평가에서포괄하지못하고있는정부의다른정책수단이동일한정책목표에미치는영향을함께고려하는보다발전된형태의분석이수행되어야한다. 거와현행제도의개편방향의타당성을제시할수있는유일한길이라고판단된다. 2. 조세지출종합평가의필요조건앞에서언급한바와같이기존연구들에서특정정책수단에대한제한적분석만을수행하고있는이유는기존연구를수행한연구자들이동일한정책목표를가지고있는정책수단들의효과를함께분석해야한다는것을몰라서가아니다. 이는조세지원및국가연구개발사업에대한기업수준의세부내역과 R&D 성과및기업의생산성등경영성과를연계할수있는 DB 부재로인해보다심도있는연구를진행할수없었기때문이다. R&D 관련정부지원정책에대한기존국내외연구들은대부분자료상의한계로직접지원의효과를분석하거나조세지원의효과만을분석하고있다. 우리나라의경우국가연구개발사업과조세지원의효과를함께분석을시도하기도했으나, 김상헌 손원익 (2006) 과김학수 (2007) 의경우설문조사결과를활용하고있어서설문결과의신뢰성문제가제기된다. 16) 박노 16) 거시통계자료를이용하여직접보조금과조세정책변수를동시에고려한연구로는손원익 (2002) 과신태영 (2004) 도있다. 손원익 (2002) 은정부직접보조금과민간자체부담 R&D 사이에는대체관계가있다는결과를보이고있다. 그러나신태영 (2004) 은손원익 (2002) 에서처럼 20 년간의비교적짧은기간의거시자료를이용하여분석하고있으나손원익 (2002) 과는달리보완관계가있음을주장하고있다. 또한조세정책변수를대변하는 B-index 의추정계수가연구자마다상이하게추정되고있고거시자료를이용한분석의경우기업규모와같은특성을고려하지는못하는한계가있다. 59
현 안분석 3 재정사업심층평가에대응되는조세지출종합평가가진일보된보다종합적인분석결과를제시하기위해서는부처간칸막이제거와민관협조를통해빅데이터를구축하고이를활용할수있어야한다. 욱 송호신 (2009) 의경우자료상의한계로인해조세지원제도의영향을통제하지않고국가연구개발사업의자료만활용하여민간자체부담 R&D 투자가국가연구개발사업에의해촉진되었다는실증분석결과를제시하고있다. 김인철 김원규 김학수 (2003) 와권남훈 고상원 (2004) 에서는조세지원제도의영향을통제하지않고 2000년대초반의국가연구개발사업자료를활용하여공공재원의 R&D 투자가민간자체부담 R&D 투자를구축한다는실증분석결과를제시하고있다. Lach(2002) 는이스라엘중소기업에지원된정부직접보조금이자체부담 R&D 활동을촉진시키지만대기업의경우에는대체된다고주장했다. 미국국립과학재단의자료를이용하여민간자체부담 R&D 과정부의직접보조금사이에보완관계가존재한다고 Diamond(1999) 는주장했다. 반면미국의소기업혁신연구프로그램의자료를이용하여정부의지원이민간의자체부담 R&D를완전구축한다는실증분석결과를 Wallston(2000) 는제시하고있다. 이외에 Bloom Griffith Reenen(2002) 는민간 R&D 투자는정부직접보조금과통계적으로유의한보완관계존재하며조세지원에대해민간자체부담 R&D 투자는다소비탄력적으로반응한다는분석결과를제시하고있다. 이처럼서로상반되거나일의적함의를제시하지 못하는분석결과들이병존하는이유는분석대상과시기가다르고관심의대상인정책변수들이외의다른여건들이충분히통제되지않았기때문으로판단된다. 여타여건들을충분히통제하고분석대상인정책변수들의효과를측정하기위해서는매우광범위한세부내역을포괄하고있는범부처차원의빅데이터를구축하고활용할수있어야한다. 이러한자료가활용가능할때, 다양한과학적실증분석기법을활용하여재정정책수단들에대한엄정한평가가가능해진다. 개별부처에서수행하는자체평가에의해서도어느정도의효과분석이가능하겠지만, 보다과학적이고체계적인제도들의효과분석은종합평가에서이루어지므로제도개선방안수립에있어서훨씬더중요한평가라할수있다. 재정사업심층평가에대응되는조세지출종합평가가진일보된보다종합적인분석결과를제시하기위해서는부처간칸막이제거와민관협조를통해빅데이터를구축하고이를활용할수있어야한다. R&D 정부지원수단에대한종합적인효과분석을위해서는연구개발활동조사보고 DB, 국가연구개발사업 DB, 국세청의개별납세자료 DB, 그리고개별기업들의경영성과를측정할수있는기업재무제표 DB를통합 연계하는빅데이터를구축하는것이가장이상적이다. R&D 관련정비지원정책수단과관련된정보는한국산업기술진흥협회에서관리하고있는국가연구개발사업및연구개발활동조사보고서작성을위해구축된기업수준의미시자료와국세청의법인세개별납세자료및부속서류를일반기업재무제표 DB와연계한형태의방대한 DB화작업이필요하다. 기업들의재무제표이외에이러한중요한자료들은개인정보보호의차원에서외부에공개되지않고엄격하게관리되고있다. 조특법제10조와관련하여일반연구및인력개발비명세서 ( 조특법시행규칙별지제 3호서식 ) 에세액공제를받고자하는기업들은자체연 60 2013.4
R&D 에대한정부지원 : 기업규모별지원현황과종합평가의중요성 구개발비중인건비 재료비 기타경상비, 위탁및공동연구개발비, 인력개발비, 맞춤형교육비용, 현장훈련수당등, 그리고합계를기입하도록되어있다. 또한한국산업기술진흥협회의기업수준의미시자료또한개별기업들이자체부담한연구개발비와외부연구개발비의내역뿐만아니라연구개발의성격과분야등에대한매우귀중한개별기업들이수행한연구과제들의특성정보가포함되어있다. 이러한상세자료를활용할수있는방안에대한모색은종합평가를원활히수행하기위해반드시선행되어야할필요조건이다. 따라서해당자료를관리하고있는정부기관과민간협회그리고연구를전담할전문가그룹들이개인정보보호법의범위안에서개별기업수준의자료를활용할수있는방안에대한논의를하루빨리시작해야한다. 올해세법개정안에종합평가결과를반영하기위해서는시간이많이남아있지않다. 설령올해에는충분한자료로종합평가를시행하지못하더라도향후지속적인조세지출성과관리를위해서하루빨리구체적논의가진행되어야만한다. Ⅴ. 시사점지난해말국회를중심으로민간기업에지원되고있는직접보조금의기업군별지원규모나효과를고려하지않고조특법제10조에따른 R&D 활동에대한조세지원제도가대기업에편향적으로지원되고있으므로이를폐지또는축소해야한다는주장이제기된바있다. 그러나앞에서살펴본바와같이, 정부의 R&D 지원은조세지원뿐만아니라국가연구개발사업을통해직접지원형태로도이루어지고있으며이두정책수단들과기업규모별 R&D 활동의대기업집중도등을고려할때특정기업규모에편향되게지원되고있다는주장은큰설득력을갖기어렵다. 빅데이터의구축 활용가능성은박근혜정부국정과제이행의성공여부를좌우할것으로판단된다. 정부의 R&D 지원규모는모든기업에대해지속적으로확대되어왔음에도불구하고, 중소기업과대기업의성장격차가더욱확대되는주요원인은기업규모별총요소생산성의차이라는분석결과와함께이를위해중소기업의 R&D 활동을보다확대할수있는정책이필요하다는주장이제기되고있다. 이는 R&D 에대한기업군별정부지원수단들의효과에대한깊이있는분석이필요함을의미한다. 뿐만아니라대기업 R&D에대한정부지원을축소하기에앞서서경제에미치는파급효과를심도있게분석하고제도적개선방안을도출해야한다. 올해부터정부가시행할조세지출성과관리제도는자체평가와종합심층평가로구성되는데, 정부의정책수단들의효과를엄밀히평가하고궁극적으로제도개선방안을수립하기위해서는자체평가뿐만아니라종합평가가잘수행될수있도록구체적실행방안을면밀히계획하고시행해야한다. 국가의미래를설계하고위기에잘대응하기위해서범부처뿐만아니라민관협조를통해행정자료들을통합 연계하여빅데이터를구축하고활용해야만한다. 이는박근혜정부의 섬기는정부 3.0 구현 이라는국정과제실현방안의일환일뿐만아니라나아가세수기반확충과기업규모별 R&D 지원정책개선을통한창조경제구축이라는정책목표를달성하는지름길이라고판단된다. 61
현 안분석 3 < 참고문헌 > 국가과학기술위원회, 2011년도연구개발활동조사보고서, 2012 국세청, 국세통계연보, 각연도권남훈 고상원, 기업 R&D 투자에대한정부직접보조금의효과, 국제경제연구 제10권, 2004, pp.157~181 김상헌 손원익, 기업의연구개발에대한조세지원의효과 : 기업별세액공제자료를바탕으로, 공공경제 제11권, 2006, pp.101~122 김인철 김원규 김학수, 연구개발투자의효율성분석, 산업연구원, 2003 김원규, 기업규모별총요소생산성분석, Issue Paper, 산업연구원, 2012 김학수, 연구개발투자에대한조세지원제도의효과분석, 한국경제연구원, 2007 대한민국정부, 조세지출예산서, 각연도박노욱 송호신, R&D 사업의성과관리와재정지원개선방안, 한국조세연구원, 2009 손원익, 연구개발(R&D) 투자에대한조세지원의실효성분석, 한국조세연구원, 2002 신태영, 기업혁신능력확충을위한정부연구개발투자전략 : 정부의 R&D투자가민간의 R&D투자에미치는영향, 과학기술정책연구, 2004 이원기 김봉기, 연구개발투자의생산성파급효과분석, Monthly Bulletin No. 5, 한국은행, 2003, pp.24~51 한국산업기술진흥협회, 2012 산업기술백서, 2012 미래창조과학부, 과학기술통계서비스 (http://sts. ntis.go.kr) 한국은행, 경제통계시스템 (http://ecos.bok.or.kr) Bloom, N., Griffith, R., Reenen, J., Do R&D tax credits work? Evidence from a panel of countries 1979~1997, Journal of Public Economics 85, 2002, pp.1~31 Diamond, A. M., Does federal funding Crowd In private funding of science? Contemporary Economic Policy 17, 2009, pp.423~431 Griffith, R., S. Redding, and J. V. Reenen, Mapping the Two Faces of R&D: Productivity Growth in a Panel of OECD Industries, The Institute for Fiscal Studies, 2001 Griliches, Z., Productivity, R&D and the Data Constraint, American Economic Review 84, 1994, pp.1~23 Kim, H., Empirical evidence on the determinants of TFP and its role in the growth of innovation-driven economies, Seoul Journal of Economics 22, 2009, pp.55~75 Lach, S., Do R&D subsidies stimulate or displace private R&D? Evidence from Israel, Journal of Industrial Economics 50, 2002, pp.369~390 OECD, R&D Statistics, 2012 Scherer, F. M., Inter-industry Technology Flows and Productivity Growth, Review of Economics and Statistics Vol. 64, 1982, pp.627~634 Terleckyj, N. E., Direct and Indirect Effects of Industrial Research and Development on the Productivity Growth of Industries, in J. W. Kendrick and B. N. Vaccara, eds., New Developments in Productivity Measurement and Analysis, Chicago: University of Chicago Press, 1980 62 2013.4
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