제주특별자치도의새로운재정환경과대응방안을위한시론적연구 제주대학교행정학과교수민 기 제주특별자치도의회정책자문위원윤 상 은 Ⅰ. 연구배경 : 새로운재정환경과재정위험 2010년이후제주특별자치도의예산총량과지방세수입은국내다른지방자치단체에비하여이후높은성장세를나타내고있다. 예산의경우, < 표 1> 에서와같이전국자치단체총예산은 2010년 139.86조원에서 2015년 173.26조원으로 6년동안 23.9% 증가하였으나, 같은기간제주도의총예산은 2조7,498조원에서 3조8,194억원총 38.9% 증가하여전국평균보다 15%p의높은성과를보였다. 특히, 2013년제주도예산은전년대비 9.4% 증가함으로써전국의 3.8% 보다 5.6%p 높은큰성장세를기록하였다. 이후제주도는 2014년부터 2016년 ( 예산 41,028억원 ) 1) 까지각각 6.4%, 6.6%, 7.4% 의예산증가율을보이고있다. 전국자치단체예산증가율보다높은제주도의재정은 2010년이후견조 ( 堅調 ) 한지방세증가에힘입어지속적으로확장적재정기조를유지하고있다. < 표 1> 연도별예산현황 구분 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 6 년증가율 제주 금액 ( 억원 ) 27,498 28,532 30,763 33,667 35,825 38,194 증감률 2.0% 3.8% 7.8% 9.4% 6.4% 6.6% 38.9% 1) 2016 년전국자치단체예산현황은 2016 년 3 월 1 일현재공개되지않고있다. 37
구분 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 6 년증가율 전국금액 ( 조원 ) 139.86 141.04 151.1 156.89 163.58 173.26 23.9% 증감률 1.7% 0.8% 7.1% 3.8% 4.3% 5.9% 자료 : 행정자치부, 재정고. 각년도예산자료 특히결산기준지방세수입의경우, < 표 2> 에서와같이전국자치단체총지방세수입은 2009년약 45.06억원에서 2015년약 65.8조원 ( 전년대비 5.0% 성장추정 ) 으로 7년동안 46.0%, 연평균 6.57% 증가한것으로나타났다. 이같은전국적추세와달리제주도지방세수입은같은기간동안 4,146억원에서 2015년 11,241억원으로총 171.1%, 연평균 24.4% 증가하여전국지방자치단체의연평균증가율보다 17.83%p 높은성장률을기록하였다. 2015 회계연도의결산이진행중에있기때문에전국지방세수입징수액이확정되지않았으나, 제주의 2015년지방세는 2014년대비 23.6% 증가하여국세와전국자치단체지방세수입증가율보다훨씬큰세입증가율을기록할것으로예상된다. < 표 2> 지방세수입현황 ( 결산기준 ) 구분 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 7 년증가율 제주 전국 금액 ( 억원 ) 4,146 5,215 5,814 6,841 7,686 9,095 11,241 증가율 -6.85% 25.78% 11.49% 17.66% 12.35% 18.33% 23.60% 금액 ( 조원 ) 45.06 50.08 52.30 53.94 54.67 62.63 65.80 증가율 -1.62% 11.14% 4.43% 3.14% 1.35% 14.56% 5.06% 171.1% 46.0% 자료 : 행정자치부, 재정고. 각년도결산자료 < 그림 1> 전국및제주도지방세수입증가율 ( 결산기준 ) 38
제주특별자치도의새로운재정환경과대응방안을위한시론적연구 2010년이후의이같은제주도재정환경의긍정적변화에영향을미친가장큰사건은 제주특별자치도의출범 (2006년 7월 1일 ) 이다. 10년차의제주특별자치도는대한민국의지방자치역사의새로운시도라는평가를받고있다. 그이유는주권 (sovereignty) 이결합된연방국가 (federal state) 의형태와달리주권의불가분적 (indivisibleness) 성격을가진단일국가 (unitary state) 에서국가와지방간의권력분립의강도를한단계높은수준으로발전시킨역사적사건이기때문이다 ( 민기 김경범, 2013). 우리나라의지방분권정책의대표적인사례인제주특별자치도는상당한과제들을안고있지만동시에많은성과도창출하고있다. 제주특별자치도는 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 ( 이하, 제주특별법 이라한다 ) 의우월한법적지위를통해일반법인 지방세기본법, 지방세법, 지방세특례제한법, 지방재정법, 지방교부세법 등의규정과는다른특별한규정을통해자치재정권을부여받거나, 제주특별법 의법률적위임을통해자치입법인조례의규정으로일반자치단체와는차별적인자치재정권을활용할수있다. 제주특별자치도는 제주특별법 제8장자치재정 편을통하여제주특별자치도세, 지방세에관한특례, 세액감면특례, 세율조정특례, 지방교부세특례, 지역발전특별회계의제주계정특례, 기금관리특례, 공기업관리특례, 지방채발행특례, 주민참여예산제도, 공유재산및물품관리특례등을도입운영하고있다. 이상과같은특례중제주특별자치도출범초기인식하지못했던 제주자치도세일원화 특례조항의활용을통한재정수입증대와재정적불이익논란의대상이되었던보통교부세법정률등의특례가 2010년이후지방세증대방안을시도하는정책적동인 ( 動因 ) 이되기도하였다. 특별자치도출범이후재정영향의요인중하나는도와시 군세를 제주자치도세로의일원화 이다. 제주특별법제120조 ( 제주특별자치도세 ) 에의해지방세기본법 ( 제 8조 ) 에서는도세 ( 광역자치단체 ) 를취득세, 등록면허세, 레저세, 지방소비세, 지역자원시설세, 지방교육세와시 군세 ( 기초자치단체 ) 를담배소비세, 주민세, 지방소득세, 재산세, 자동차세로구분하고있는데, 이러한세목들은모두제120조에따라 제주자치도세 로일원화된다. 단일광역행정체제로의전환에따라도세와시 군세로구분되었던지방세세목을제주자치도세로의일원화한것은단순한통합이상의재정적의미를포함하고있다. 과거도세와시 군세로분리되었을때에는세율인하를통해세원확충을하 39
는데한계가있었다. 2012년이후제주도지방세입에크게기여하고있는비영업용승용자동차에대한취득세율을 7% 에서 5% 2) 로낮출수있었던정책적동기에는도세 시군세의일원화요인이크게작용하였다. 제주도의경우, 차량취득에따른취득세와보유에따른자동차세가제주특별자치도세로통합되어이두세목의수입은제주자치도의세입이되었다. 다른도의경우, 취득세는도세 ( 광역자치단체 ) 이며, 자동차세는시 군세 ( 기초자치단체 ) 이다. 제주특별자치도는세율인하로인해취득세수입이이전보다감소될경우, 보유세인자동차세수입을통해취득세감소분을보전할수있다. 따라서이러한효과를감안할경우, 제주특별자치도세로의일원화는제주도의재정정책활용폭을넓힌것이라고볼수있다. 또다른재정영향은제주도에교부되는보통교부세액을보통교부세총액의 100분의 3으로법정화한특례 ( 제주특별법제124조 ) 이다. 지방교부세법 제6조제1항에따르면, 보통교부세는매년도의 기준재정수입액 이 기준재정수요액 에미달하는자치단체에대하여그미달액을기초로산정하여교부된다. 이상과같은산식에불구하고 제주특별법 제124조에서는제주특별자치도의보통교부세를 지방교부세법 의규정에도불구하고전국보통교부세총액의 100분의 3을고정하여지급하도록규정하고있다. 제주특별법 제124조의보통교부세법정률재정특례는재정수입관점에서두가지의특징을포함하고있다. 첫째, 제주도의기준재정수요액의증가율이기준재정수입액의증가율보다크다면의보통교부세가 3% 법정률로고정화되는것은제주도에게불리하다. 그이유는고정화되지않았다면그차액만큼을지방교부세법산정방식에의해보전될수있기때문이다. 둘째, 첫번째가정과달리제주도는기준재정수입액에관계없이보통교부세 ( 법정률 3%) 를확보할수있는이점도존재한다. 만약제주도의기준재정수입액의증가율이기준재정수요액의증가율보다크거나같아도제주도의보통교부세는줄어들지않는다. 2010년이후의예산증가는두번째요인에따른영향이라고볼수있다. 만약, 지 2) 당초제주도는 제주특별자치도세감면조례 개정을통해 (2011.5.11.) 비영업용승용자동차 세율을 7% 에서 5% 로낮추었으나당시행정안전부의정책지도에의해 제주도외법인명의의차량에지방세법규정 에따라취득세율 7% 로환원하는조례를다시개정하였다. 40
제주특별자치도의새로운재정환경과대응방안을위한시론적연구 방교부세법에의한산정방식이적용되는일반자치단체였다면지방세증가에따라일정부분보통교부세가적게교부되어재정총량의증가가크게높아지지는않았을것이다. 본연구는 2010년이후제주도의급격한지방세증가에따른재정위험에대한대응방안으로서지속적인세입원을발굴하는시론적대안을제시하는데목적이있다. 본연구에서제기하는재정위험요인은급격한지방세증가에있다. 지방세의증가는일견매우긍정적이며바람직한현상일수도있다. 그러나현재제주도의세입증가의가장큰요인은부동산거래에따른취득세의증가이다. 부동산경기의과열을제주사회에긍정적인영향보다는부정적인영향을야기하기때문에부동산거래제한관련정책영향으로 2~3년내에부동산경기가하강세로접어들가능성이있다. 이같은정책으로인해지방세의증가가정체또는둔화될뿐만아니라감소할개연성이충분히존재한다. 향후예측되는지방세수입의감소에대비하는방안에는 또다른세입원의발굴 또는 세출감축을통한재정효율화모색 등이있다. 본연구에서는전자인 또다른세입원의발굴 에초점을맞추어논의를전개하고자한다. 이러한관점에서본연구는 2010년이후제주도의예산증가에주요요인이된지방세입의성격과이러한지방세입이미래에도지속성장의가능성이있는지를살펴보고자한다. 이를위해제2 장에서는제주도의세입구조와지방세목의세입내용분석을통해제주자치도세의성장가능성을분석한다. 제3장에서는제주도의지속가능한재정확충방안으로 지방관광세 와 풍력발전에대한지역자원시설세 도입에대한탐색적논의를제시한다. 제4장에서는이연구의결론을맺고자한다. Ⅱ. 제주특별자치도지방세수입의지속확충가능성고찰 지방자치가부활바로전년도인 1990년제주도 ( 도, 시 군합계 ) 지방세는 673억원이었다. 지방자치제의부활이후 2000년까지지방재정확충을위해새로운세목의신설등많은변화가있었다. 이러한지방세목의변화는 2000년부가세형태로도입된지방교육세의신설이후상당히안정적인모습을보이고있다. 물론 2009년지방소득세가도입되었으나소득할주민세와종업원할사업소세가합해진것이어서 41
내용적으로달라진것은없다. 그리고 2011년지방세목개편으로 16개지방세목이 11개로축소되었지만 3) 실질적인변화없이유사세목으로상호통합되었기때문에세입총규모에큰변화가발생하지않았다. 다만, 지방세수의변화에실질적인영향을준세제개편은 2010년시행된지방소비세의도입이다. 지방교육세가도입된 2001년제주도의지방세수입은 3,275억원이었으며, 특별자치도가출범했던 2006년의지방세수입은 4,337억원이었다. 동기간중지방세수입의연평균증가율은 5.4% 로점증적성장추세를보였다. 특별자치도출범이후 3~4년간의지방세수입은정체상태에머무르고있었으나 2008년하반기에발생한세계금융위기여파로 2008년과 2009년은전년대비각각 0.4% 와 6.9% 감소를기록하였다. 세계경제위기로부터회복기에접어든 2010년에는지방소비세도입등의영향으로제주도의지방세수입은전년보다 1,069억원 ( 전년대비 25.8%) 증가하였다. 이후제주도의지방세증가율은연평균 5% 이하의성장률에그친전국적추세와달리연평균 19.89%(2009년 ~2014년기간 ) 를기록하였다. 제주도의 2010년이후의이같은급격한지방세수입의증가는 < 그림 2> 에서와같이평균상승추세선을넘어서고있다. 지방세수입의증가는해당지방정부와지역주민모두가환영할만한재정성과이다. 그렇지만이같은지방세수입의증가가장기간점증 성장형태의지속성을보이지않고특정기간동안만급격한증가를보인이후다시감소나정체추세로전환될경우, 그동안지방세증가에의해확대된세출총량 ( 공공서비스 ) 을유지하는데재정적문제가발생한다. 선출직공무원입장에서는지방세감소로인해발생하는세입문제를세출감소로해결하기보다는지방채동원이나민간자본유치를통해해결하는것이득표극대화를위한합리적행위가될것이다. < 표 3> 연도별지방세수입현황 연도 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 금액 3,275 3,759 3,874 4,057 4,011 4,337 4,471 전년대비증감율 - 14.8% 3.1% 4.7% -1.1% 8.1% 3.1% 연도 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 금액 4,451 4,146 5,215 5,814 6,841 7,686 9,095 전년대비증감율 -0.4% -6.9% 25.8% 11.5% 17.7% 12.4% 18.3% 자료 : 행정자치부, 지방세정연감및재정고. 각년도결산자료 3) 지방세 16 개중도축세만실질적으로폐지된것이다. 42
제주특별자치도의새로운재정환경과대응방안을위한시론적연구 < 그림 2> 연도별지방세수입 지난 2011년이후제주도의지방세수입증가의지속성을살펴보기위해제주도지방세세목별수입액과 1990년부터 2010년까지지방세수입을활용한지방세세입추계액을비교하고자한다. 실제징수액과세입추계액의격차가작을수록현재징수되는세입액은안정적이며, 만약그렇지않고그격차가크다면과거와다른재정적요인으로인해 2010년이후의세입이크게증가했을것이라는가정이성립된다. 본연구에서는 Box-Jenkins의자기회귀통합이동평균 (ARIMA) 모형을이용하여 2011년이후의제주도지방세를추계하고자한다. 1990년에서 2010년까지의결산자료를활용하여지방세추계를한결과는 < 표 4> 와같다. 2011년지방세세목의대폭적인변경을최소화하기위해개편전 취득세, 등록세, 면허세 는 취득세 등록면허세 로, 개편후 지방소득세 ( 소득할주민세, 종업원할사업소세 ) 와주민세 ( 균등분주민세, 재산분주민세 ) 로구분된개편전주민세는개편전의 주민세 로통합하여예측한다. 그리고과거자료가없는 지방소비세 는 2011년이후정부로부터배분받은실제금액을사용하여지방세수입의추계치를구하여실제세입결산액과비교하고자한다. 4) 2011년부터 2012년사이의지방세총액결산액과추계액을비교해보면, 2011년 443억원, 2012년 1,267억원, 2013년 1,911억원, 2014년 2,718억원이추계보다더많 4) < 표 4> 의추정은 지방세총액은개별세목들의합계, 지방교육세는평균증가율유지를가정 하고추계한것이다. 그리고 재산세 는재산세와도시계획세, 지역자원시설세 는공동시설세와지역개발세, 자동차세는자동차세와주행세의합계를추계한것이다. 43
이징수되었다. 동기간중의결산액과추계액의차이가 8.3%( 11), 22.7%( 12), 33.1%( 13), 42.6%( 14) 로기간이경과할수록커지는것을알수있다. < 표 4> 를보면이같은큰차이는취득세 ( 등록면허세포함 ), 지방소득세 ( 주민세포함 ), 자동차세, 지방교육세에서발생하고있다. 기타의레저세, 담배소비세, 지역자원시설세, 재산세는그차이가매우적거나오히려추계액보다실제수입이적은경우도발견된다. 추계액보다실제많은규모의세금이징수된세목의특징을살펴보면, 취득세의경우 2012년이후징수액과추계액의차이가 260억원 ( 11), 966억원 ( 12), 1,344억원 ( 13), 1,896억원 ( 14) 으로매년큰폭의증가를나타내고있다. 취득세의대폭적인증가의주요원인은제주도가 2012년이후역외세원인리스차약 3만대가량을제주도에등록시킴으로써발생한것이라고볼수있다. 5) 제주도의발표에따르면 리스및렌트차량유치등록 을통해얻은세수입이 2012년 1,019억원, 2013년 1,111억원, 2014년 1,202억원에이른다. 6) 2014년기준, 제주도에세원이소재하지않은역외세원인리스차량을통해서얻은지방세수입이전체지방세수입의 13.2% 에달하고있다. 지방세총액 취득세 등록면허세 레저세 담배소비세 지방소득세 주민세 < 표 4> 지방세결산액및추계액수입비교 ( 단위 : 억원 ) 구분 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 결산액 5,814 6,841 7,686 9,095 추계액 5,371 5,574 5,775 6,377 차액 443 1,267 1,911 2,718 결산액 1,623 2,377 2,800 3,397 추계액 1,363 1,411 1,456 1,501 차액 260 966 1,344 1,896 결산액 576 557 623 584 추계액 555 581 605 628 차액 21-24 18-44 결산액 353 430 396 435 추계액 401 410 419 427 차액 -48 20-23 8 결산액 545 612 688 798 추계액 500 521 541 560 차액 45 91 147 238 5) 제주의소리. 2015. 제주도, 지방세 1 조원시대눈앞리스車등록유치 대박 (2015.3.29.) 6) 리스차량등록에따른역외세원수입은취득세및자동차세등이있다. 44
제주특별자치도의새로운재정환경과대응방안을위한시론적연구 구 분 2011년 2012년 2013년 2014년 결산액 64 72 79 102 지역자원시설세 추계액 59 61 63 65 차액 5 11 16 37 결산액 762 713 775 841 재산세 추계액 706 735 761 787 차액 56-22 14 54 결산액 641 665 849 956 자동차세 추계액 570 594 617 639 차액 71 71 232 317 결산액 514 530 553 979 지방소비세 추계액 514 530 553 979 차액 0 0 0 0 결산액 728 807 876 962 지방교육세 추계액 703 732 761 791 차 25 75 115 171 역외세원인리스차량등록으로인해서자동차세수입도증가하였다. 취득세와자동차세수입발생으로인해서자동차세의결산액과추계액의차이는 2012년에는 71 억원에불과하였지만 2013년 232억원, 2014년 317억원에달하였다. 리스차량등록이외에취득세수입증가에큰영향을미친또다른요인은부동산거래증가율과부동산거래가액의상승 7) 이다. < 표 5> 에서와같이 2013년과 2014년토지거래면적은전년도대비각각 33.7% 와 38.1% 증가하였다. < 표 5> 연도별제주도토지거래현황 구분 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 필지수 ( 건수 ) 26,647 27,339 31,680 35,641 38,128 45,112 59,367 면적 m2 44,053 40,038 41,725 42,250 40,207 53,745 74,247 증감율 -9.1% 4.2% 1.3% -4.8% 33.7% 38.1% 자료 : 국토교통부부동산통계자료 (http://www.onnara.go.kr/ep/statistics2/statistics00.jsp) 재정리. 7) 제주도내주택거래 3.3 m2당실거래가격을비교하면, 2006 년 ~2011 년기간중연평균가격증가율은제주시동지역 5.8%, 제주시읍면지역 1.87%, 서귀포시동지역 5.16%, 서귀포시읍면지역 4.87% 였다. 그러나 2011 년 ~2015 년기간중연평균가격증가율은제주시동지역 8.55%, 제주시읍면지역 16.8%, 서귀포시동지역 24.01%, 서귀포시읍면지역 24.8% 였다 ( 국토교통부부동산통계자료정리 ). 45
지방소득세는지역소재기업의법인및개인소득세의증가로인해 2011년 45억원, 2012년 91억원, 2013년 232억원, 2014년 317억원으로크게상승하였다. 이어서지방교육세의증가는취득세, 등록분등록면허세, 레저세, 주민세, 재산세, 자동차세, 담배소비세와같은 본세 에 부가세 로징수되는특성으로인해 본세 의증가, 특히취득세의증가로인해서결산액과추계액의차이가크게나타난것으로분석된다. 제주도지방세증가에가장큰요인은특별자치도제도활용을통한역외세원의확충과최근 3~4년간의부동산경기활성화에있다. 특히, 제주도의역외세원을통한지방세수입은 2010년 448억원, 2011년 498억원, 2012년 1,522억원, 2013년 1,711억원, 2014년 1,823억원으로크게증가하였다. 8) 역외세원이가진가장큰약점은세원이제주지역에정착되어있어야하는데사실상과세대상인세원이다른지역에소재하고있어바람직한지방세가갖추어야할 지역성 ( 정착성 ) 의원칙 에위배된다는점이다. 당시다른지역보다 2%p 낮은세율과기업민원의혁신 9) 을통해제주와연고가거의없는리스차량을제주도로등록유치하였다. 그러나행정자치부의정책지도에의해타지역과동일한세율 ( 취득가액의 7% 세율 ) 로의환원과다른지역에서도제주도와동일한차량등록시스템을도입하여등록서비스를제공하고있기때문에이제는제주만이기업에제공해줄수있는재정상의인센티브나행정상의편의제공의차별성이사라져버렸다. 향후리스차량을등록하고있는기업이신규차량에대한제주도에등록건수를점차적으로줄이고수도권등다른지역으로이전할경우제주도는지방세수입의감소에직면할것이다. 이와함께부동산경기의활황에힘입어최근폭발적으로증가하고있는부동산거래가계속유지될것인가에대한의구심이다. 부동산경기의과열로인해서지방세수입의증가를어느정도기대할수있으나, 부동산경기의과열로인한제주사회가감당해야하는사회적비용이더클수있기때문에현재와같은부동산경기과열이뒷받침된재정확충도한계상황에직면할것으로예상된다. 이러한점을종합적으로고려해볼때제주도의지방세수입의증가는안정적기대감보다불확실성이더크다고볼수있다. 이같은지방세수입의불확실성을방지할수있는지속가 8) 2014 년 1,823 억원의역외세원은차량등 1,202 억원, 중계경주 532 억원, 항공기 17 억원, 국제선박 66 억원, 선박투자회사 6 억원 으로구성되어있다. 국제선박 66 억원중 51 억원은선박이전에따른것이다 ( 제주특별자치도세정담당관실자료 ). 9) 차량등록이온라인등록을통해이루어지기때문에무방문, 무서류민원서비스를제공함. 46
제주특별자치도의새로운재정환경과대응방안을위한시론적연구 능한세수확충방안을다음장에서논하고자한다. Ⅲ. 지속가능한지방세확충방안탐색 : 지방관광세도입및풍력발전과세방안 지방세의세원이지방자치단체의구역을넘어서자유롭게이동한다면과세기술상의문제뿐만아니라지방자치단체의재정운영에도많은혼란과지장이초래된다 ( 손희준외, 2012). 세원을유치한지방정부에서는지방세수입이증가한기간동안이에상응한세출을증가시킬것이다. 그러나일정기간이후유치한세원이다른지역으로빠져나갈경우에세입감소에따라이미확대된지출의상당액을감축하는것은매우어려운일이다 ( 한국법제연구원, 2012). 지방정부는세입의안정성결여로인해서총량적재정규율을유지하는데어려움에직면할가능성이높아질것이다. 지방자치단체와주민에게바람직한지방세가갖추어야할원칙으로 자주재정권의원칙, 부담분임의원칙, 응익과세의원칙, 안정성의원칙, 신축성의원칙, 충분 보편성의원칙, 조세수출금지의원칙, 정책세제배제의원칙 등이논의되고있다 ( 김태호, 2013). 이처럼다양한원칙에는 안정성 과 신장성 신축성 처럼상호배치되는원칙도존재한다. 그러나제주도가향후지속적인지방세확충가능성이있는세원확보를위한원칙중에는 응익과세의원칙 과 안정성의원칙 이우선적으로고려되어야할것이다. 응익과세의원칙은제주도가공급하는지방공공서비스로부터얻은편익에상응하는지방세를편익수혜자가부담할수있어야한다는원칙이다. 지방공공서비스는지역내에존재하는자산을기준으로한물적서비스뿐만아니라사람을중심으로하는인적서비스도포함된다 ( 김태호, 2013). 안정성의원칙은지방정부의세입이지방자치단체가통제할수없는경기등외적요인에의해서민감하게영향을받아서는안된다는것이다. 지방세수입이안정적이어야하는이유는지방정부의주요서비스는주민의생활과직결되고있는것이많기때문에지역주민들의일상생활에필요한공공서비스를경기변동과관계없이계속적으로공급하려면세입이안정적으로조달되어야하기때문이다 ( 강윤호외, 2015). 47
지방세원칙의관점에서최근몇년동안의제주도의지방세수입의증가에서가장취약한지방세의원칙이 응익과세의원칙 과 안정성의원칙 이라고볼수있다. 리스차량의등록의경우, 등록한대부분의차량이제주도이외의지역에서운행되고있기때문에차량등록자가제주도의공공서비스를제공받는경우가아니다. 이러한구조로인해서리스차량등록에부과되는취득세수입은응익과세의원칙이적용되지않는다고볼수있다. 그리고리스차량의등록이제주의지역성또는정착성과관계없기때문에리스차량소유회사의경영결정에따라리스차량의신규등록이영향을받을수있다. 이같은두가지원칙등을충족하는새로운지방세의발굴이향후제주도의지속가능한지방세확충여부를결정할것이다. 1. 지방관광세도입탐색 지방관광세에대한논의는 1990년이후현재까지상당수준진전되어왔다 ( 양덕순, 1999, 조계근, 2008, 이인원 김대진, 2012). 가장최근의연구는한국지방세연구원에서주관하였던 관광세도입과합리적인운영방안에관한연구 ( 이인원 김대진, 2012) 이다. 본연구는한국지방세연구원에서발간한연구보고서의지방관광세에대한기본적인개념및도입방안등을이용하여제주특별자치도에대한지방관광세도입을제안하고자한다. 지방관광세 (local tourism tax) 10) 는일반적으로지방자치단체관할지역내에있는관광시설이나숙박업소와같은사업체등관광자원의입장및이용행위에대해부과하는조세를의미한다. 지방관광세의도입이학계를중심으로논의되고있는이유를살펴보면지방관광세는세원의지역정착성, 보편성, 세수의안정성 신장성, 응익성의원칙등과같은지방세의요건을충족하고있기때문이다. 특히, 지방관광세는이용자부담원칙, 관광인프라구축관련재정수요측면에서도입의필요성과정당성이제기되었다. 관광객은관광행위를통하여방문지역의자연환경손상, 쓰레기등 10) 지방관광세는일부에서제기하는 제주도입도에부과하는사람에대해서정액으로부과하는입도세 와는다른개념이다. 일부지방재정논문이나교과서등에는제주도에입도세 ( 入島稅 ) 가존재하는것처럼소개하고있으나이는사실과다른오류이다. 입도세에대한아이디어는근본적으로헌법 ( 제 14 조 ) 에서규정하고있는국민의거주이전 ( 일시적체류와생활근거지 ) 의자유를제한하는위헌적요소를포함하고있다. 만약, 제주도의입도자를대상으로비용의무를부과하고자하는경우에는 제주특별자치도 를자연공원법에의한 국립공원 으로지정하고입도에따른입장료 ( 세금이아닌사용료개념의세외수입 ) 비용부담에대한특례를 제주특별법 에규정하여야할것이다. 48
제주특별자치도의새로운재정환경과대응방안을위한시론적연구 생활폐기물배출, 도로사용으로인한파손 마모, 교통정체및대기오염등의외부비용을유발하는원인제공자이자관광자원을활용하는수익자이기도하다. 동시에, 이들관광객은해당지역의관광자원이용에따른편익을향유하는주체이기때문에이들에게지방관광세를부과할만한정당성은확보될수있다고판단된다. 선행연구에서논의된지방관광세과세대상에는관광객이관광자원이나관광관련시설, 관광사업체등을이용하면서요금을지불하는일체의행위, 인문 자연관광자원이입장및이용행위, 골프장 관광유람선등관광관련시설의이용행위, 호텔, 콘도, 펜션, 게스트하우스등관광숙박시설과그부대시설의이용행위, 기타관광음식점과기념품점에서구매행위등이포함된다. 11) 과세표준은과세대상에따라종량세, 종가세, 정액세, 정률세등이검토될수있다. 과세표준을산정하는데소요되는행정비용등을고려하여숙박요금, 입장료, 사용료등실제지불하는금액을과세표준으로하는것이유용한방법중하나일수있다. 세율의경우, 관광이용행위에따라발생하는금전비용에대해균등세율또는차등세율등을적용할수있을것이다. 세무행정상의 편의의원칙 과 최소징세비의원칙 등을고려하여과세권자 ( 제주도지사 ) 가관광객 ( 담세자 ) 을대상으로직접관광세를징수하는것은세무행정상징세에많은어려움이발생하기때문에관광자원을관리하는자또는관광사업체를운영하는자를징수의무자로하는것이세무행정의효율성을높이는수단일것이다. 이인원 김대진 (2012) 은한국지방세연구원보고서에서 제주특별자치도사례를중심으로관광세도입의기대효과분석 을실시하였다. 당시보고서는제주특별자치도관광객수 ( 내외국인포함 ) 와관광수입의추계를 < 표 6> 과같이추계하였다. 12) 이인원 김대진의연구에서의관광객추계치와실제제주방문관광객의차이는 2012 년 2,969,066명, 2013년 3,859,722명, 2014년 5,002,712명으로매우크게나타나고있다. 이러한차이를고려하여본연구에서는실적치를중심으로지방관광세도입의세수효과를추정하고자한다. 11) 본연구는지방관광세도입을위한탐색수준의연구이기때문에과세대상에해당될수있는업종등을모두열거한다. 12) 이인원 김대진은 2000 년부터 2010 년까지의제주도관광객수의평균치를이용하여추계하였다. 49
< 표 6> 제주관광객연도별추계치및실적치비교 연도 추계치 실적 관광객수 ( 명 ) 관광수입 ( 백만원 ) 관광객수 ( 명 ) 관광수입 ( 백만원 )* 2012 6,722,637 2,336,816 9,691,703 3,368,875 2013 6,991,543 2,430,289 10,851,265 3,771,944 2014 7,271,205 2,527,501 12,273,917 4,266,464 자료 : 추계치는이인원 김대진 (2012), 실적은제주특별자치도관광협회자료재정리 * 주 : 관광수입은이인원 김대진 (2012) 의 1 인당관광객의평균비용 ( 약 344 천원 ) 을적용함. 그러나제주특별자치도 2013 년연차보고서 (2015) 는국내여행객 1 인당평균지출액은 579,744 원, 2013 년제주도관광수입은 6 조 5,463 억원으로밝히고있음. 이인원 김대진 (2012) 의연구와같이제주도가관광수입의 5% 또는 10% 를지방관광세의형태로징수하고, 관광세율의 1% 상승에따른수요의가격탄력성은선행연구의결과에따라 0.8% 의관광객감소율을적용한다. 13) 이같은가정에의하여지방관광세를도입하여 5% 와 10% 의세율을적용할경우 < 표 7> 과같이 2012년 1,617억원 ~3,099억원, 2013년 1,811억원 ~3,470억원, 2014년 2,048억원 ~3,925억원의추가적세수를확보할수있을것이다. 제주도의지방관광세수입은 2014년기준전체지방세수입의 22.5%~43.2% 에해당할것으로추정된다. < 표 7> 지방관광세도입시제주도의관광세수입추정치 연도관광수입세율지방관광세수입 (a) 지방세수입 (b) 비중 (=a/b) 2012 년 3,368,875 백만원 2013 년 3,771,944 백만원 2014 년 4,266,464 백만원 5% 161,706 백만원 23.6% 6,841 억원 10% 309,937 백만원 45.3% 5% 181,053백만원 23.6% 7,686 억원 10% 347,019 백만원 45.1% 5% 204,790백만원 22.5% 9,095 억원 10% 392,515 백만원 43.2% 13) 비용증가로인한관광객감소는 13 백만명 (2015.12.31. 일기준 ) 이넘는제주관광객의양적성장을질적성장으로전환하려는제주도의정책과일치하기때문에연구자는지방관광세도입에주요장애요인이되지않을것으로본다. 50
제주특별자치도의새로운재정환경과대응방안을위한시론적연구 2. 풍력발전에대한지역자원시설세도입탐색 1) 제주풍력산업현황풍력발전은바람을이용하여풍차로발전기를돌리는발전방식을말한다. 비용면에서는핵발전의발전단가와비슷한수준이나, 핵발전의폐기물처리비용을고려하면풍력발전은가장경제적이고친환경적인에너지이다. 반면, 전력생산량이바람에의존하기때문에바람이불지않으면발전을할수없고, 초기투자비가높은단점이있다. 우리나라의풍력잠재량은지형적특성상육상풍력에비해해상풍력잠재량이훨씬큰것으로알려져있다. 우리나라영토에육상풍력발전기 (2MW/ km2의용량밀도 ) 를설치할경우전영토의 18%, 해상풍력발전기 (3MW/ km2의용량밀도 ) 를설치할경우전영해의 32% 에설치가가능하다. 2012년말기준, 우리나라에설치된풍력발전의총설비용량은약 420MW이며, 14) 주로제주도와강원도대관령지역에집중되어있다. 제주지역최초의풍력발전사업는 1998년구좌읍행원리에설치되었다. 이후 2013년 12월현재, 약 109.9MW 설비용량이구축되어가동되고있다. 15) 제주도는 2020년까지신재생에너지로전력수요의 50% 를대체하고 2030년까지 100% 를대체하는 Carbon Free Island Jeju by 2030 계획을수립하였다. 16) 이계획에따르면제주도는 2030년까지육상풍력 300MW, 해상풍력은 2GW 설비용량을목표로풍력발전계획을추진중에있다. 제주지역의해상풍력은월정해안에 2MW와 3MW의시스템을구축하여시험중에있고, 한림읍수원해안에한국전력기술이 150MW, 남부발전이가파도앞해상에 200MW를구축추진중에있다. 2) 풍력발전산업의세수효과추정제주도풍력발전종합관리계획에따르면, 2013년말현재운영중인제주도의풍력발전설비용량은 109.9MW이다. 계획대로풍력발전사업허가가진행되면 2015년이후풍력발전설비용량은 < 표 8> 과같이 300MW에달하며, 2030년까지육상풍력은 300MW, 해상풍력은 2GW 설비용량을설치 운영될예정이다. 14) 제주특별자치도. 2013. 제주지역부존자원이용에따른지역자원시설세과세대상확대방안 (2013.9). 15) 제주특별자치도. 2014. 풍력발전전력계통연계워크샵 (2014.4). 16) 제주특별자치도, 2012. 제주특별자치도풍력발전종합관리계획 (2012.11). 51
설비용량 < 표 8> 연도별풍력발전설비용량예측치 단위 : MW 구분 2015~16 년 2017~19 년 2020~24 년 2025~29 년 2030 년 ~ 육상 300 300 300 300 300 해상 180 380 1000 1300 2,000 합계 480 680 1,300 1,600 2,300 자료 : 제주특별자치도, 제주특별자치도풍력발전종합관리계획 수정 보완 풍력발전이지역자원시설세의과세대상으로추가될경우, 이로인해서발생되는지방세수입을예측하기위하여 ( 식 1) 과같이연간발전용량을계산한다. ( 식 1) 의예상가동율은현재민간에서운영중인풍력발전기평균이용율인육상풍력발전 26%, 해상풍력발전 34% 를적용한다. ( 식 1) 에의한연간발전용량은 < 표 9> 와같이 2020년과 2030년에각각 3,661,680MW와 6,640,080MW까지증가할것으로예측되었다. 연간발전용량 = 설비용량 365일 24시간 예상가동율 ( 식 1) < 표 9> 연도별연간발전용량예측 발전량 ( 단위 : MW) 구분 2015~16 년 2017~19 년 2020~24 년 2025~29 년 2030 년 ~ 육상 683,280 683,280 683,280 683,280 683,280 해상 536,112 1,131,792 2,978,400 3,871,920 5,956,800 합계 1,219,392 1,815,072 3,661,680 4,555,200 6,640,080 자료 : 제주특별자치도, 제주특별자치도풍력발전종합관리계획 수정 보완 풍력발전의지역자원시설세특정자원분에대한세수규모추정을위하여현행과세대상중에원자력과화력발전의표준세율을 ( 식 2) 및 ( 식 3) 과같이적용한다. 이같은계산식에의하면, < 표 10> 과같이 2014년세수규모의추정치는화력발전표준세율 (0.15원/kWh) 을적용할경우 99,581천원, 원자력발전표준세율 (0.5원/kWh) 을적용할경우 331,938천원의지역자원시설세의세수확충이기대된다. 2030년에는풍력발전으로인해서발생되는지역자원시설세는최대 3,320,020천원 ( 원자력발전단가 ) 에서최소 996,012천원 ( 화력발전단가 ) 에달할것으로예상된다. 세수규모 : 발전량 0.5원 /kwh( 원자력표준세율 ) ( 식 2) 세수규모 : 발전량 0.15원 /kwh( 화력표준세율 ) ( 식 3) 52
제주특별자치도의새로운재정환경과대응방안을위한시론적연구 < 표 10> 현행표준세율적용풍력발전세수효과 단위 : MW, 천원 구분 2014 년 2015~16 년 2017~19 년 2020~24 년 2025~29 년 2030 년 ~ 발전량 663,877 1,219,392 1,815,072 3,661,680 4,555,200 6,640,080 표준세율 화력 99,581 82,909 272,261 549,252 683,280 996,012 원자력 331,938 609,696 907,536 1,830,840 2,277,600 3,320,040 그렇지만현행원자력의지역자원시설세세율에탄력세율을 100% 적용하여세수효과를추정하면표준세율의 2배인 2014년 664백만원, 2015년 1,219백만원, 2017년 1,815백만원, 2020년 3,662백만원, 2025년 4,555백만원, 2030년 6,640백만원의세수가예상된다. 또한 2030년계획대로풍력발전의설비가완성된후예상가동율을 20% 정도로추정하고풍력발전에대한지역자원시설세표준세율외에계통한계가격 (SMP) 17) 에일정률 (1%,2%,3%,4%) 을적용할경우지역자원시설세는크게차이가발생한것으로나타났다. 세수효과민감도분석에따르면 ( 제주특별자치도, 2014.9) 예상가동률 20%, SMP 2% 일때예상세수는 2015년 3,364백만원, 2020년 9,110백만원, 2030년 16,118백만원으로추정되었다. Ⅳ. 결론 본연구는 2010년이후의제주도지방세수입의급격한증가의원인이안정적조세기반의확충에의한것인지, 아니면일시적현상에의한것인지를살펴보았다. 그결과지난 4~5년간제주자치도세중가장높은세수를기록한취득세수입이역외세원과투기적부동산경기과열등에의해서이루어진것으로나타났다. 이에본연구는장기적으로지속가능한제주도의지방세수입확충을위해서지방관광세와풍력발전에대한지역자원시설세도입을탐색해보았다. 특히, 2014년기준전체지방세수입의최하 22.5% 이상에해당하는지방관광세가도입될경우제주도는지속가 17) SMP : 각시간대별전력수요부족분에대해발전소를추가건설하였을경우의기회비용을말함. 최근 1 년간제주와육지의 SMP 의평균은 200 원 /kwh 임 ( 제주특별자치도, 2013. 9). 53
능한재정확충의수단을확보하게된다. 이러한시론적구상을현실화하기위해서는지방관광세를독립세목으로신설할것인지, 또는지방특별소비세형태의지방관광세를신설하는것이효율적인지에대한심도있는연구가필요하다. 더불어지방관광세나풍력발전관련지역자원시설세를목적세로신설할것인지아니면관광또는발전설비로인한외부성이제주전역에미친다는점을감안하여보통세로할것인지에대한논의도동시에진행되어야할것이다. 최근 5년정도지속된재정수입의증가가하강국면으로접어들어다시지방채발행이증가하고복지등공공서비스확대여력이소진되면보통교부세법정률에대한문제가거론될수있을것이다. 보통교부세법정률의문제는재정확보의문제를넘어서제주특별자치도의지속적인발전동력과도밀접한관련이있다. 만약, 특별자치도의출범으로인해서국가로부터제주도가재정적불이익을감수해야한다면일반자치로의복귀등을주장하는목소리가살아날가능성도여전히존재하고있다. 본연구는 2010년이후계속되어온지방세수입증가추세를이어가면서현재세입구조에내재해있는역외세원의이탈가능성과부동산경기의하강국면으로의전환등에의해서발생할우려가있는재정절벽 (fiscal cliff) 을사전에예방하고지속가능한재정확충방안을모색하기위한시론적 ( 試論的 ) 논의를제공하고자작성되었다. 제주특별자치도의지속가능한재정확충방안이수립되기위해서는본연구에서제시된문제점과탐색적아이디어들이향후보다정치 ( 精緻 ) 한연구를통해서보완발전되어야할것이다. 54
제주특별자치도의새로운재정환경과대응방안을위한시론적연구 참고문헌 강윤호 민기 전상경. 2015. 현대지방재정론. 서울 : 박영사 김태호. 2013. 지방세개론. 서울 : 세연 T&A. 손희준 강인재 장노순 최근열. 2012. 지방재정론. 서울 : 대영문화사. 민기 김경범. 2013. 지방자치시범도로서의제주특별자치도에대한평가와발전방향. 사회과학연구, 4(1): 19-54. 양덕순. 1999. 조세법률주의와관광세도입효과분석. 동아시아연구논총, 10: 185-202. 이인원 김대진. 2012. 관광세도입과합리적인운영방안에대한연구. 서울 : 한국지방세연구원. 조계근. 2008. 강원도에관광세도입방향과효과분석. 한국지방재정학회춘계학술대회발표논문집. 제주의소리. 2015. 제주도, 지방세 1 조원시대눈앞리스차등록유치 대박 (2015.3.29.) 제주특별자치도. 2012. 제주특별자치도풍력발전종합관리계획 (2012.11). 제주특별자치도. 2013. 제주지역부존자원이용에따른지역자원시설세과세대상확대방안 (2013.9). 제주특별자치도. 2014. 풍력발전전력계통연계워크샵. (2014.4). 하연섭. 2015. 정부예산과재무행정. 서울 : 다산출판사. 한국법제연구원. 2012. 총량적재정규율제도도입에관한연구 Ⅰ. 서울 : 한국법제연구원. 55