한국행정학회 한국행정연구원공동주최 2017 년춘계기획세미나 성공하는정부를위한조건과개혁방향 발표자료집 일시 : 2017 년 3 월 10 일 ( 금 ) 13:00~18:30 장소 : 대한상공회의소소회의실 3 1. Round Table " 성공하는정부의행정 권혁주 ( 서울대학교 )...2p 국정운영의패러다임과정책조정 2. 제1회의 배수호 ( 성균관대학교 )...28p 정부관료제에서행정의책임성 : 유학의수신론 ( 修身論 ) 관점에서톺아보기 한승주 ( 명지대학교 )...52p 민주화이후관료제의정치화 고길곤 ( 서울대학교 )...70p 청렴한정부와미래의국정운영 윤견수 ( 고려대학교 )...97p 한국관료제의권위주의에대한성찰 : 개발연대의기획과브리핑행정을중심으로 3. 제2회의 이창길 ( 세종대학교 )...118p 성공정부를위한정부조직개편 : 원칙과방향 이수영 ( 서울대학교 )...145p 성공하는정부를위한공무원인사관리 : 계급제와직위분류제를중심으로 이민창 ( 조선대학교 )...167p 규제개혁추진과정의민관협력 류철 (KDI 국제정책대학원 )...193p 예산관련견제 / 균형제도의현황및개선방안
한국행정학회 한국행정연구원공동주최 2017 년춘계기획세미나 성공하는정부를위한조건과개혁방향 국정운영의패러다임과정책조정 권혁주 ( 서울대학교행정대학원교수 ) 본논문은 2017 년 3 월 10 일대한상공회의소에서개최될한국행정학회 한국행정연구 원공동주최 2017 년춘계기획세미나에서발표될예정임 - 2 -
초록 이논문은민주화이후한국정부의국정운영패러다임을논리성과일관성그리고효과성을중심으로분석한다. 국정운영패러다임의변화와좌절속에서한국정부의국정운영에서제기되는핵심적인과제로서권위주의의극복, 사회적갈등의효과적관리, 국정운영의혼선방지를지적한다. 이논문은결론적으로민주주의와공동체의통합을기본적원칙으로하는공화주의적국정운영패러다임을설정하는것이필요하다고주장한다. - 3 -
Ⅰ. 연구의목적과접근방법 지난 60년간지속적인경제성장과민주주의공고화로대한민국은이제선진국의대열에동참하고있다해도과언이아니다. 이러한성과를이룬한국에서정책적교훈을얻기위해많은개발도상국정부와국제기구들은한국의발전경험을공유하고자하고있다. 그러나지금까지성과와외부의칭찬에취하고있기에는한국이직면한현실의문제는너무나심각하다. 지난 10여년간한국경제는더이상주목할만한성장과발전을이루지못하고답보상태에머물고있다. 더욱이최근박근혜정부의비선실세에의한국정농단사태로대통령이탄핵에직면하는심각한정치적위기에봉착하고있으며, 이로인해정부는경제, 사회, 복지, 통일분야등국가적정책과제에효과적인대응을하지못하고있는상황이다. 이러한경제적, 정치적위기가단순히세계경제흐름이나정치인개인의부정부패에기인한일회적현상이라고보다는보다근본적으로한국정부의국정운영방식이심각한한계에봉착하고있으며사회적으로는계층간, 세대간의대립과반목그리고갈등에시달리고있기때문이다. 최근대통령탄핵촉구와반대를각각주장하며개최되는촛불집회와보수단체의집회는직접적으로대통령탄핵에대한이견을표현하는것이지만우리사회의소득불평등, 노동시장의불안정성, 세대간의격차, 가족구조의변화등사회구조적문제에기인하고있는것으로보인다. 전쟁의폐허에서빈곤을극복하여경제적풍요와정치적민주화를이룬한국시민이안정과평화를향유하지못하고사회갈등으로인해고통받고있는이유는무엇인가? 물론대부분의사회들은사회적가치를둘러싼분배갈등을경험한다. 뿐만아니라영국의유럽연합탈퇴결정과미국의트럼프대통령의당선에서보여주듯이세계의여러나라들도사회적대립과갈등으로많은문제를겪고있다. 이렇게볼때미국과영국과같은후기산업국가에서제조업의몰락과노동시장에서이주노동자와의갈등과같은세계화로인한사회적구조의변화가공통적요인으로작용하고있는것으로보인다. 그러나각각서로다른요인들이사회적문제의원인으로도작용하고있으며그에따른정책대안도다르게요구된다. 그렇다면한국사회가겪고있는사회적대립과갈등의원인은무엇이며그에대한대안은무엇인가? 이러한문제의식에기초하여이연구에서는민주화이후한국정부의국정운영패러다임에살펴보기로한다. 민주화이후역대한국정부들이사회, 경제적발전을추구하면서바람직한국가의역할을어떻게규정하고정책을추진해왔는지를국정운영패러다임의시각에서살펴보기로한다. 특히이러한국정운영패러다임을통해국가정책을운용하면서국가와사회의관계가어떻게정립되었는지, 과거의국정운영패러다임이현재한국사회가겪고있는사회적대립과갈등에어떻게영향을끼치고있 - 4 -
는지를살펴보기로한다. 이러한분석을통해대한민국이겪고있는사회갈등을해소하고보다성숙한사회로발전하기위한새로운국정운영패러다임에대해서모색해보기로한다. 이와같은논의를통해우리에게요구되는새로운패러다임과이에필요한정책조정방식에대해제시하고자한다. 본논문과함께진행되는다른연구들에서관료제의정치적중립성, 공직자의윤리와부패, 권위주의조직문화, 공무원인사제도등정부운영의측면에대해다루게된다. 이러한분석에앞서국정운영패러다임에대해논의할필요가있다. 정부가추구하는기본적인목표와가치를국정이념이라고할수있다. 이러한국정이념은국민의행복, 경제적풍요, 정치적자유등과같은가치를내포하고있으며집권한정치세력이지향하는바에따라다르게나타날수있다. 민주주의체제에서는이러한대다수국민의지지를받은세력이집권하고그에따라그들의국정이념도국가적목표로서정당성을갖게된다. 이렇게정부가정한국정이념에따라국가정책의방향을정하고이를달성하기위해정책을추진하는데있어서전체적인논리적체계를제공하는것을국정운영의패러다임이라고할수있다. 국정운영패러다임은다양한정책행위자들에게정책목적을설정하고, 정책수단을정해이를활용하는방법등하나의일관된논리체계를제공한다. 1. 국정운영의패러다임의내용과평가 Lane은정책과정의중요한기본적요소로서정책목적, 정책수단, 정책행위자를지적하는데정책행위자가설정된목적을달성하기위해정책수단을선정하고집행하는데이론적틀을제공하는것을하나의정책논리라고할수있다 (Lane 1987). 설정된정책논리에따라정책과정이운영됨에따라여기에관계되는정책행위자들은하나의일관된이론적토대에기초하여정책에대해고려하고집행할수있게되고결과적으로전체적인정책과정의효과성을제고할수있게된다. 그런데정부는하나의정책분야가아니라다양하고복잡한정책을추진하기때문에이보다는보다포괄적인논리체계가필요하다. 즉하나의정책분야에만적용되는것이아니라여러정책분야에걸쳐적용되는논리적체계가필요하며, 이것을국정운영의패러다임이라고할수있다. Hall에따르면국정운영의패러다임은다음의세가지중요사항에대해분명한방향을제시하여국정운영전반에걸친종합적인이론적체계를제공한다 (Hall 1993). 첫째, 국정운영패러다임은사회 경제적가치, 시민의권리와의무등에대한철학적, 정치적가치를실현할수있는논리를제공하여, 전체적인국정목표와방향에따라국가의다양한정책들이하나의일관된방향을공유하면서추구할수있도록하는논리체계를제공한다. 둘째, 국정운영패러다임은국가와사회와관계를설정한다. 이를 - 5 -
통해국가가정책의대상으로삼고구체적인정책을추진해야하는영역과시민개개인이나민간기업혹은단체들이스스로결정하여활동하는영역을설정하게된다. 뒤에서분석하는바와같이한국의맥락에서는국가와사회의관계를구체적으로결정하는관료제의위상과역할에대한시각과논리를내포하게된다. 셋째, 설정된국정목표를달성하기위한정책수단을선정하는데일정한기준들을제시한다. 설정된정책목표를달성하기위해활용할수있는다양한정책수단이존재하는데그가운데어떠한것이가장적절한것인지는과학적인논리에따라결정되는것이일반적이다. 그러나과학적논리를활용하더라도여전히몇개의선택가능한정책수단이남게되는데이러한상황에서국정운영패러다임에따라최종적인선택을가름하게된다. 국정운영패러다임은단순한논리체계라기보다는구체적인현실의도전에직면하여정책을운용하는하나의철학적내용을내포한세계관이라고볼수있다. 이러한국정운영패러다임을통해대통령에서부터국무총리, 장관그리고중앙정부의공무원, 일선현장의공무원에게이르기까지다양한정책행위자로구성되어있는정부는대체적으로일관된방향과흐름을가지고정책을운영할수있데된다. 일반국민들이나사회단체, 기업등도이러한국정운영패러다임을통해정책방향을이해하며결과적으로국가정책이안정적으로운용되는데기여한다. 분명한국정운영패러다임을가지고일관되게정책을운용한가장대표적인사례로서영국의마가렛대처정부를제시할수있다. 마가렛대처수상은개인의자유와시장의효율성에대한기본적신념을기초로한신자유주의이론을중심으로작은정부와시장중심의경제운용을국정운영의패러다임을갖고강력한개혁을추진하였다. 대처의영국정부는이러한국정운영패러다임에따라영국항공, 전력등국영기업을민영화하였으며, 효율적인정부운영을위해다양한개혁프로그램을실시하였다. 뿐만아니라당시까지영국공공정책에강력한영향을끼치고있던노동조합과정치적대결을불사하여그들의정책요구를좌절시키기도하였다. 마가렛대처수상정부는분명하고일관된국정운영패러다임으로정부가추진하는정책목표를효과적으로수행할수있었다. 수상에서부터일선공무원까지마가렛대처정부가추진하는국정운영패러다임을명확하게이해하고정책수행에가이드라인으로활용했던것이다. 그러나대부분의정부들은처음부터이렇게명확한국정운영패러다임을가지고국정을운영하는것은아니다. 선거를통해정권을잡는과정에서국정운영패러다임이형성되기도하고정부를운영하면서국정운영패러다임이모양을잡아가기도하는것이다. 대부분의정부와정권의최고책임자들은분명하고체계적인국정패러다임을가지고있다고주장하는것이현실이지만, 국정운영패러다임이일관성을결여하고있거나, 실제로국정운영패러다임이존재하지않는경우도비일비재하다. 또한국정운영패러다임이국정운영에있어서일관되게적용되지못하여일관성이매우낮은경우도있다. 이러한경우정부는정책에혼선을초래하고결과 - 6 -
적으로국정운영에실패하기쉽게된다. 그렇다면국정운영패러다임을파악하고효과적활용에대해어떻게평가할수있는가하는질문이제기된다. 국정운영패러다임의내용을파악하고, 분석하는데있어서우선적으로는정권의최고책임자와해당정부의정치적주장이나수사를통해제시하는내용이일차적으로활용될수있다. 객관적인평가를위해서제시할수있내적인논리성과외적인일관성은중요한평가기준이될수있다. 정권의담당자들이자신들의국정운영패러다임으로서어떠한철학적, 정치적논리체계를제시한다고해도그것이내적인논리적적실성이없다면국정운영의패러다임으로서효과적으로기능을할수없기때문이다. 한편국정운영패러다임이국정전반에걸쳐적용되는과정에서전체적인일관성을가져야한다. 어떤정책분야에서는국정운영패러다임에따라정책목표가선정되고정책수단이선정되어추진되는가하면, 다른분야에서는적용되지않는다면외적인일관성을가지지못하고있다고할것이다. 이렇게되면결과적으로국정운영에전체적방향을제시하는국정운영패러다임으로서역할을하지못하는것으로볼수있다. 여기서한가지고려해야할점은국정운영패러다임을적용하는데필요한정책조정체계이다. 국정운영패러다임은추상적이고일반적인내용으로구성되어있기때문에구체적인정책을결정하거나집행하면서구체화되는데, 현실에서이를적용하는정책행위자들에게항상분명하거나하나의선택지만을가리키지않는경우가많다. 대통령이나국무총리가이해하는내용과정책실무를담당하는공무원이이해하는내용이다를수있으며, 노동부와보건복지부사이에국정운영패러다임에대해구체적인문제를두고이해의차이가존재할수있다. 이러한혼선을극복하고국정운영패러다임에맞게정책을운용하기위해서정책조정의필요성이제기된다. 정책조정은국정운영패러다임의추상적인논리체계를구체화하고서로다른정책행위자들이일관된방향으로정책을추진하도록하는하나의조정체계라고할수있다. 정책분야마다전문화가가속화되고정책을추진하는행정조직체계에분권화가이루어질수록이러한정책조정중요성은더욱커지게된다. 그런데정책조정과대비되는개념으로정책통제를제시할수있다. 정책통제는국정운영을해나가면서서로다른의견이나정책방향에대해일방적인통제를통해일관성을확보해나가는것이다. 정책조정이관련된정책행위자나기관의의견을존중하고토론과절충을통해방향을잡아나가는것이라면정책통제는권한을중심으로위계적으로방향을잡아나가는것이라고할수있다. 이렇게볼때정책조정은정부의정책업무를수행함에있어서전문성에따른자율성을하나의전제조건을한다고볼수있다. - 7 -
국정운영패러다임을분석하고평가하는데또하나의중요한평가기준은해당국가의국정전반을이끌어가면서설정된국정이념과국가의정책목표를성취했는가하는성과의측면에서효과성이다. 국정운영패러다임을통해정부가정책을원할히집행하여시대적과제와도전에적절히대응했는가하는측면에서바라보는것이다. 아무리국정운영패러다임이내적인논리성과외적인일관성을가지고있다고해도현실에서제기되는도전과과제를풀어나가는데효과적이지못할수있기때문이다. 국정운영패러다임의효과성은실제로정부가정책을시행한결과에따라역사적으로판단된다고볼수있다. 2. 국정운영패러다임의역사적성격 그런데국정운영패러다임을설정함에있어서대통령후보나정당과같은정치세력은단순히정책논리적고려를통해선택을하는것이아니라민주적선거과정에서다양한형식과논리를통해자신들의국정운영패러다임을제시하고서로경쟁한다. 유권자들은이들가운데하나를지지하게되고그것이국정운영패러다임으로설정되는것이다. 이렇게볼때국정운영패러다임은일종의민주적과정을통한사회계약에의해설정되는것이다. 또한이러한사회계약으로인해사회의정부와사회의다양한정치세력간에기회와의무가설정되게된다. 한편으로정치세력이제안하는국정목표나국정운영패러다임은국가가처한정치, 경제, 사회적환경에따라영향을받지않을수없다. 경제적으로잘발전된국가에게주어진환경이경제적, 사회적으로여러가지문제에봉착한개발도상국에선택할수있는국정목표나국정운영패러다임은다를수밖에없는것이다. 또한하나의국가에서도이전의국정운영의결과로인해경제적, 사회적구조의변화와다양한파급효과가나타나게되며, 이후의국정운영패러다임은이러한역사적경로에따라설정되게된다. 한편으로미래의국정목표나국정운영의패러다임도이러한역사적경로를고려한선택을하는것이불가피하게될것이다. 이러한국정운영패러다임에대한개념을배경으로이어지는절에서는민주화이후한국정부가적용한국정운영패러다임에대해논리성, 일관성, 정책조정의측면에서살펴보고그러한국정운영패러다임의창출한경제적사회적결과를분석하기로한다. 그런데한국정부의국정운영패러다임을분석함에있어서하나의준거틀로서발전국가체제를논의하고이와관련하여이후의국정운영패러다임에대해논의하고자한다. 그것은민주화이후한국정부들이국정목표나국정운영패러다임을설정함에있어서발전국가체제를비판적으로극복하고자하였으며, 발전국가체제에서창출된경제적, 사회적구조가이후한국사회에지속적인영향을주었기때문이다. - 8 -
Ⅱ. 국정운영패러다임으로서발전국가체제와역사적유산 한국에서획기적인경제발전을성취한박정희정부는국가주도의경제발전정책을추진하면서나름대로독특한국정운영패러다임을구축하였다. 이시기의국정운영패러다임은국가가경제발전을주도하는발전국가론으로잘설명된다. 5 16 쿠데타이후정권을잡은박정희정부는경제개발 5개년계획을수립하고, 수입대체산업화에이어수출주도형발전정책을추진하였다. 발전국가패러다임에서경제성장이정부정책의가장핵심적인목표이며, 이와같은정책목표를달성하기위해정부는전략적개입을추진하였다. 시장경제체제가기본적인경제운영원리로작동하고있었지만공공재의공급뿐만아니라정책목적의달성을위한규제와비공식적간섭등을통해정부가정책적으로경제성장을견인하였던것이다. 그런데이러한국가주도형발전전략은단순히한국에서만추진된것이아니라 1950-60년대유엔등을통해신생독립국의발전전략으로권고되었던내용이다. 한국의경우유엔의네이던보고서를통해이와같은전략을권고한바있다 (Nathan Report, 1954). 국가주도형경제발전론은기본적으로케인즈이론에따른경제발전론에기초하고있으며, 사회경제적기반시설과사회의다양한경제주체가성숙하지못한신생독립국의상황에서효과적으로경제발전을추구하는전략이었다. 이렇게볼때국가주도형발전전략은신생개발도상국의국정운영패러다임으로논리성을갖고있었다. 그러나이러한전략은대부분의개발도상국에서효과적인결과를창출하지못한반면한국을비롯한일부국가에서만성공을거두었다. 그렇다면한국에서이러한국가주도형발전전략이라는국정운영패러다임이성공을거둘수있었던요인은무엇인가? 오래동안역사적으로전통을가지고있던능력중심의관료충원제도가확립되었고, 1950년대대중교육의확대및대학교육을통해길러진인재들이국가관료제로충원되었다. 특히박정희정부는관료의정책적몰입을도모하기위해경쟁적임용고시와함께보수인상, 신분보장, 연금제도강화하였으며, 이를통해관료제의능력은급속히제고되었으며, 이를통해국가주도적경제발전정책을추진하기위한필요조건을확보하게되었다. 정부의내부적요인도작용하였는데, 국정운영과정책조정의측면에서경제기획원등과같은부처에서장기적발전계획을수립하고이를각부처가수행하도록조정하는효과적인정책조정체계를운영하였던것을꼽을수있다 (Choi, 2014). 뿐만아니라박정희대통령은수출진흥확대회의등과같은중앙정부, 일선정부부처및다양한경제주체들을정책토론에참여시켜정책의일관성을확보하는노력을하였다. 이뿐만아니라정부부처의업무를모니터하고정책을조정하기위해박정희정부이래청와대의참모조직이급격히확대되 - 9 -
었다. 또한중앙정보부와같은국가의정보, 감찰기관들이정부를각부처를감시하고통제하였다. 이들기관은정부뿐만아니라사회의다양한단체및활동가를감시, 통제하고억압하였다. 이렇게보면박정희정부가유신체제를구축하면서권위주의적체제의성격이강화되면서정책조정기능보다정책적통제와정치적억압등의기제가두드러지게되었다. 이러한관점에서박정희정부의국정운영을관료적권위주의로설명되기도한다. 경제성장을최우선을가치로산업정책등을활용한발전지향적정책을추진하면서, 정부가경제성장을위해특정산업이나기업을전략적으로선택하고, 이러한선택과정에서공정한원칙에의거하지않고자의적인정책결정이이루어졌다. 이렇게선택된기업들은수출주도형경제성장전략에따라독점적시장진입과금융지원과같은다양한정책적인특혜를받았다. 이러한경제성장우선정책에따른발전주의국가운영은그밖의다른사회적가치들을희생시켰다. 권위주의정권은노동자, 도시빈민사회기층세력의경제적요구를묵살하고그들의정치적참여를제한하고억압하였다 ( 양재진, 2005). 산재보험과의료보험과같은사회정책을도입함에있어서도사회적권리나평등의가치를실현하기위한방안으로실시되기보다는경제발전을위한정책적도구로활용하였다 ( 정무권 2007; 권혁주 2007). 특히유신체제와함께진행된중화학중심공업화를추진하면서임금억제를위한노동탄압은더욱심해졌다. 이렇게정치적탄압에기초한경제성장우선정책을추진하면서박정희대통령이내세운논리는 경제제일주의 원칙이었다. 이러한경제제일주의는경제적빈곤을탈피하는것이가장긴급한국가적과제이고이러한빈곤탈피가이루어진이후그밖의다른과제들을추진한다는단계론적논리에기반을둔다. 이러한단계론적논리가설득력을가졌던것은, 첫째, 한국사회라는공동체가생존하기위해불가피한것이라는논리를내포하고있다. 어떤공동체가절박한위기의상황에직면했을때그위기를극복하고공동체의성원이모두공존하기위해서는가장생존가능성이높은성원을함께우선지원하고그가생존의기반을확보했을때다른성원들을지원한다는것이다. 이러한생존의논리가적용되기위해서는성원이서로함께하는공동체라는유대관계를가지고있어야만한다. 둘째이러한단계론적생존논리는먼저지원을받은사회적성원이다른성원에대한사회적의무를배태하게된다. 공동체성원의공존이라는사회적의무가발생하게되는것이다. 발전국가패러다임은박정희정부뿐만아니라이후의전두환, 노태우권위주의정 - 10 -
부에서도활용되게되는데, 경제발전을위한정부의주도적역할이라는기본적특성외에권위주의적정치체제와친화적성격을갖는것이사실이다. 이러한맥락에서민주화이후한국정부에서는권위주의를청산하는관점에서도발전주의적국가운영의패러다임을극복하고자하는노력이이어지게된다. 3. 민주화이후개혁과신공공관리국정운영 1. 김영삼정부의과거청산과신자유주의국정운영 이절에서는민주화이후한국정부가추진한개혁과국정운영의패러다임과그사회적결과에대하여논의한다. 먼저김영삼정부는 1990년노태우대통령이주도한 3 당합당에참여하여여당후보로서대통령에당선한김영삼대통령이었지만 1961년제2공화국이래처음으로민간인출신대통령이라는점을강조하면서과거권위주의정권과차별성을강조하였다. 박정희정부이래전두환노태우정부로이어지는군부정권의폐해를청산하고새로운민주주의정치질서를만들고 ( 김형준, 2007), 경제적으로민간의자율성이우선하는시장경제를구축하겠다는것이그의국정의목표였다. 따라서김영삼정부는국정운영패러다임으로서발전주의체제를극복하고시장경제에따른신자유주의패러다임을적용하겠다는것으로이해된다. 김영삼정부는집권하자곧군부내의비공식적결사체인하나회를해체하여군부엘리트들이정치세력화하는것을차단하였다. 1997년에는전두환, 노태우등전직대통령을비자금조성과내란혐의로재판에회부하여법의심판을받도록하는등과거와분명한단절을시도하였다. 군부엘리트의해체와함께김영삼정부는정치인과관료들의정경유착과같은부패에대해서도강력한개혁정책을실시하였다. 특히권위주의의폐해가극심했던박정희정부말기와전두환, 노태우정부에서정치권의인사들과재계의정치적유착관계를파헤치고, 과거정권에서부당한방법을재산을축적했던정치인들을숙청하였다. 이러한과정에서김영삼정부에서다수의사법부, 입법부, 행정부의고위직인사가부정축재, 탈세등으로처벌을받았다. 또한김영삼정부는공직자재산등록및공개제도를도입하여공직자의탈법, 부패등을제도적으로막고자하였다 ( 안문석, 1995). 김영삼정부의이러한과거청산과공직사회에대한반부패청렴정책은일반국민들로부터대대적인지지를받았다. 김영삼정부는금융실명제와부동산실명제를도입하여시장중심의국정운영패러다임에필요한핵심적인제도를마련하였다. 이두제도는권위주의유산과의단절과공직사회의부패방지라는과거청산의목적을가지고도입되었으나, 금융과부동산거래에서시장경제질서를확고히하는제도적기반을마련했다는점에서매우중요 - 11 -
한경제적함의를갖고있다. 금융실명제는금융거래를실명으로하는제도로서이를통해금융거래가투명해지고, 금융소득에대한정당한조세를부과할수있도록하여시장의공정성을제고하게된다. 김영삼정부는또한 1995년부동산실명제를입법화하여시행함으로서부동산거래에있어서도실명으로만거래하도록하였다. 현재의관점에서뒤돌아볼때이두제도를통하여시장의거래가투명해지고보다공정한조세가가능해지도록하여한국경제가한층더성숙한모습으로발전해나가는데크게기여하였다고평가할수있다. 김영삼정부는작은정부를구축하기위해 1993년과 1994년두차례정부조직을개편하였다. 장 차관의수를줄이고중앙정부의공무원을 1,000 여명이상감축하는등작은정부를위한개혁을실시하였다. 부처의수를줄이기위해상공부와동력자원부를통합하여통상산업부, 교통부와건설부를통합하는건설교통부를설치하였다. 한편새로운정책과제에대응하기위해우편업무를당당하던체신부를개편하여정보통신부로하여금정보통신업무를맡도록하였다. 정부와사회의관계를재정립하기위해관료와전문가위주의정책기획과집행을지양하기위해행정과정을쇄신하고규제를완화하는개혁을실시하였다. 1993년 4월행정쇄신위원회를설치하여 6,000 건의규제를개혁하였으며, 1997년에는규제개혁위원회를설치하여규제개혁을적극적으로추진하였다. 한편경제기획원에있던공정거래위원회를총리실로이관하여독립성을강화시키면서시장의공정성을제고하고자하였다. 이렇게보면권위주의적정부와단절을시도한김영삼정부는국가주도의경제성장을위한발전주의체제에대한대안으로정부와관료의권한을축소하고민간의자율적인경제활동을제고하는국정운영패러다임을적용하였다고평가할수있다. 권력을남용과부패를근절은과거에대한청산이라면경제활동의자율과투명성은미래경제성장에대한것으로당시에전세계적으로영향력을확대하던신자유주의개혁과일맥상통하는것이다 ( 임도빈, 2008). 그러나김영삼정부가신자유주의적국정운영패러다임을일관성을가지고효과적으로추진하지는못했다. 정부조직개편에서김영삼정부는경제기획원과재무부를통합하여재정경제원을설치하였고, 장관을부총리급으로격상시켰다. 이러한통합에는과거국가가주도적역할을한발전주의체제에서핵심적인역할을했던경제기획원을폐지한다는것으로이해할수있으나기획과재정을통합하는초대형경제부처를만들어오히려정부가정책적으로더많은영향력을행사하게되는결과를가져왔다. 김영삼정부는결국정부가정책을기획하고주도하는발전주의적국정운영을답습했다. 집권하자마자 신경제 100일계획 을추진하였는데이것은과거정부주도의경제정책과크게다르지않는것이었다. 실제로 100일계획의내용을보면 정부에의한산업육성 과 시장자율에의회귀 등서로상반되는것을포함하고있었다 ( 강광 - 12 -
하 2000: 314). 이와더불어김영삼정부에서발생한성수대교붕괴사건, 삼풍백화점붕괴사건은김영삼정부의허술한국정운영을보여주는사례들이다. 그러나가장극명하게김영삼정부의국정운영의실패를보여주는것은 1997년발생한한국의 IMF 금융위기이다. 이는경제자유화의일환으로추진한금융시장의개방과이에대한정부의감독및관리의실패로인해금융시장의급작스런불균형으로발생한위기로서치명적인정책실패의결과이다. 당시금융위기를겪었던국가들에비해한국의부채부담이크지않았다는점도이러한상황을잘설명해준다. 민간에서저금리의외채를단기에조달하여고금리의장기대출에사용하는등민간외환시장의불균형을정부가적절히관리하고감독하지못해서발생한것이금융위기직접적요인이되었는데, 결국 1997 년경제위기는신자유주의적국정운영의실패를여실히보여주는예이다. 김영삼정부는발전주의적국정운영방식을청산하고시장중심의신자유주의적국정운영패러다임을도임하였지만그것은형식적인수준에불과하였던것으로평가된다. < 표 1> 외채부담의국제비교 한국 인도네시아 타일랜드 멕시코 국민소득대비부채비율 25% 1 57% 35% 70% 수출대비채무이자비율 5.8% 2 30.9% 10.2% 24% 한국자료 1. 1997, 2. 1996 년기준, 기타국가 1995년기준 출처 : World Bank, (1997) 2. 김대중정부의구조조정과생산적복지 1997년외환위기의상황에서진행된대통령선거에서김대중후보가당선되면서한국민주주의역사상처음으로여야간의정권교체가실현되었다. 최대의국가적위기상황에서집권한김대중정부는경제위기극복을국정목표로설정하고노사성의양보화 타협을통해양보하고타협하여필요한정책을추진하는전략을선택했다 ( 국정홍보처, 2003). 경제위기를극복하기위해김대중정부는 4대개혁을설정하고적극적으로추진하였는데, 금융개혁, 기업구조조정및지배체제개선, 노동시장개혁, 공공부분개혁등이 4대개혁과제이다. 이와같은 4대개혁은발전주의체제에서비대해진금융부분과방만하게운영된재벌등기업의지배구조를개혁함과동시에 1987년민주화이후성장한노동부분, 공공부분에대한구조조정을목적으로하는것이었는데, 궁극적으로이같은개혁과제가지향하는것은시장중심의경제운용에필요한경제구조를구축하 - 13 -
는것이다. 그가운데서도 IMF 경제위기가금융부분의무책임한외환도입과기업에대한방만한여신운용에따른금융위기로촉발된것이기때문이금융개혁과기업구조개혁은가장시급히시행되어야하는과제였다. 김대중정부는금융시장구조조정을위해 150 조규모의기금을조성하여, 새로설치된한국예금보험공사, 한국자산관리공사를통하여집행하였다. 구조조정을위한총괄 조정은금융감독위원회가담당하도록하였다. 기업의지배구조의개선을위해극히적은수의주식으로기업을지배하고, 시장에중대한영향을끼치는현상을방지하기위해대주주의책임을강화하고, 소액주주의권한행사를보장하는개혁을실시하였다 ( 장하준 신장섭, 2003). 김대중정부에게가장어려운과제는노동시장개혁이었다. 이는 1980년대말노동자대투쟁을통해확보된노동자의권리를축소하는것으로이전의김영삼정부가시도하였으나실패한것이었다. 김대중정부가추진한노동시장개혁은기업경영의이유로근로자를해고하는것이용이하도록하는것과기업이직접노동자를고용하지않고다른회사가고용한노동자를파견을받아일하도록할수있게하는것을포함하는노동시장의유연화정책이었다. 이와같은노동시장유연화정책은경제위기를극복하기위한정책이었지만신자유주의적국정운영패러다임에서핵심적인내용을구성하는것이었다. 그런데김대중정부가이러한노동시장개혁은안정된고용계약을가지며노동조합을통해직업의안정성을확보한정규직근로자와현실적으로이와같은보호를받지못하는비정규직, 일용직근로자로노동자가나누어지게되는노동시장의이중구조를초래하였다 ( 양재진, 2003). 발전주의체제에서는권위주의정권이노동자에대한억압을통하여임금을통제하고그것을기초로수출주도형산업화를추진했다면, 김대중정부는노동시장의이중구조를통하여임금을통제하는방식을취한것이다. 김대중정부의노동시장개혁은정부의일방적추진이나시장의자발적결정이아닌사회적합의기구인노사정위원회를통해이루어졌다는점에서과거의국정운영방식과는차이가있다. 노사정위원회는노동시장의개혁과함께실업자와빈곤층에대한보호대책을함께추진할것을합의하여, 정부는고용보험을확대하고실업수당을더많은사람에게지급하였다. 그런데김대중정부는경제위기로인한실업과빈곤대책에서머물지않고 생산적복지 라는국정이념을설정하고대폭적으로복지정책을확대하였다는것이다. 국민기초생활보장법을도입하여빈곤층에대한지원을사회적권리의차원으로격상시켰으며, 직역과지역등전국적으로분리되어있던의료보험조합을국민건강보험공단을통합하였다. 또한 IMF의권고에도불구하고공적연금민영화를추진하지않고국민연금제도를확대했다. - 14 -
이렇게김대중정부가복지정책을적극적으로확대하게됨에따라이후사회복지분야에대한정부의재정지출이지속적으로증가하게된다. 이와같은복지정책은정책은정부가추진했던신자유주의적개혁정책을추진하기위한방편으로활용되었을뿐근본적으로보편적복지국가를추진하는것은아니라는비판이존재하기도하나 ( 조영훈, 2001), 매우빈약했던복지정책을확대하고내실을다지는것으로서김대중정부의생산적복지정책은한국의복지국가발전에기여했다고평가하는시각이존재한다 ( 김연명, 2001). < 그림 1> 김대중정부이후사회복지지출 자료 : 통계청 이러한김대중정부의복지정책의확대는국가의역할을확대를의미하는데, 이것은과거발전주의국정운영패러다임에서정부가지시, 통제, 규제를통해정책을추진하는것에비해국민에게필요한복지를제공하는역할을확대했다는점에서커다란차이가있다. 그런데공공부분의개혁에서김대중정부는신공공관리론에입각한개혁정책을추진하는상반된모습을보였다. 김대중정부에서있었던 1차정부조직개편에서재정경제부와기획예산위원회를분리함과동시에예산청을설치했고, 2차개혁에서는예산청을기획예산위원회로통합시켰다. 정책집행을담당하는기관들을책임행정기관으로변화시켜민간에서와마찬가지로국민을고객으로상정하고서비스품질을향상시키려는정책이었다. 이와같은정책은영국의대처정부가추진한전형적인신공공관 - 15 -
리정책이라고볼수있다. 3 차행정개혁에서는정부부처간의정책조정을위해부 총리제도를도입하는것이었다. 이렇게볼때김대중정부의국정운영패러다임의일관성이분명하지않은것이었다. 신공공관리적행정개혁을통해정부를개혁하고작은정부를추구하는한편국민기초생활보장제도의실시와국민건강보험을통한의료보험통합등복지를확대하고재정지출을증가시키는두가지상반된정책방향을추진하였다. 이렇듯김대중정부는각각의정책분야에서서로다른정책방향을적용하는등하나의일관된국정운영패러다임을가지고있었다고보기어렵다. 이것은 IMF 경제위기상황을극복하고한국경제를다시성장의길로되돌리기위한실용주의적필요에의한것이라고평가된다. 한편노동시장의이중구조와복지국가의확대와같은김대중정부의개혁은이후한국사회의구조에커다란영향을끼치게된다. 3. 노무현정부의참여민주주의와신공공관리개혁 김대중정부의수립이여 야간의정권교체로한국민주주의를공고히하는이정표였다면노무현정부의탄생은 기득권층에대한도전 이승리한것으로평가된다 ( 안병영 정무권, 2007). 노무현정부는참여민주주의를국정이념으로삼고, 이를위해국가균형발전, 정부혁신을국정목표로설정하였다. 노무현정부의이러한목표를달성하기위해국가가적극적인역할을수행한다는국정운영패러다임을적용하였는데, 이는시장의자율성을가장중요한원리로하는신자유주의국정운영패러다임과는차이가있는것이다. 노무현정부는국민의국정참여와지역균형과같은국정목표를이루기위해국가의적절한역할이필요하다고판단했던것이다. 그런데노무현정부는집권이후현실적정책문제를풀어나가기보다는과거사규명을위한법제정, 국가보안법개정등과거권위주의정부에서있었던인권피해를구제하고그에대한책임을가리는정치적현안에전력을다했다. 그러나이러한정치적입법은사회의다른정치적세력들의강한반대에부딪혀커다란진전을이루지못했고이로인해전반적으로정책이지연되는결과를초래했다. 뿐만아니라노무현정부가지역균형정책의핵심으로설정하고추진하였던행정수도이전은헌법재판소의위헌판결로인하여크게수정되어행정복합도시로그성격이바뀌어정부가정책의일관성이크게훼손되었으며, 이에따라사업의추진도지체되는결과를초래하였다. 더욱이 2004년대통령이선거법위반과관련해탄핵소추되고헌법재판소에서탄핵심의를받는동안 60여일동안대통령의권한이정지되는초유의상황을맞이하였다. 이러한법률적, 정치적사건으로인해국정운영에많은어려움을겪을수밖에없었다. - 16 -
그럼에도불구하고노무현정부는정부혁신을위한다양한개혁과혁신을추진했는데, 정부가필요한역할을다하기위해서는정부조직을효율적으로만드는것이필요하다는인식에기초하고있다. 노무현정부의혁신정책의구체적인내용을보면신공공관리이론에서강조하는인센티브제도, 내부시장제도등인데이들제도들은공무원들도모두자신의개인적이익을위해행동한다는개인주의적합리주의에근거한것들이다. 지방분권을위해서노무현정부는정부의다양한권한을중앙정부에서지방정부로이전하고, 이에필요한재원을분권교부세를신설하여지원하였다. 그러나권한이양에따른필요재원을충분히확보할수없었던지방정부에게오히려지방분권은행정적부담만떠넘기는결과를가져왔다는지적이제기되었다 ( 배인명, 2011). 그러나노무현정부에게가장어려운문제로제기된것은사회적불평등과양극화현상의심화였다. 김대중정부에서단행한노동시장개혁으로형성되기시작한노동시장의이중구조가점점고착화되기시작했고이로인한사회계층간격차가점점심화되면서정부에게커다란부담으로작용하기시작하였다. 그러나노무현정부는이러한이중구조의고착화와중간계층의감소로발생하는사회적양극화현상에대해적절히대응하지못했다. 특히이시가에저소득층과최고소득층의일자리는증가한반면중산층이가지는일자리는점점축소되어사회적양극화가발생하였고이러한현상은노무현정부가추구하는사회적평등이나균형발전에상충되는것이었다 ( 전병유 김복순, 2005). < 표 2> 고용직위에따른사회보험가입격차 국민연금 국민건강보험 고용보험 2001 2007 2001 2007 2001 2007 임금소득전체 51.8 62.6 54.3 63.9 46.9 55.6 정규직 92.7 98.8 94.8 99.3 80.0 83.6 비정규직 19.3 33.9 22.2 36.8 20.7 33.3 자료 : 김유선 2001, 2007, 비정규직의규모와노동조건, 서울 : 노동과사회연구소 복지정책의측면에서참여적복지를천명한노무현정부는이전부터확대되기시작한복지를계속확대해나갔다. 저출산, 노령화현상에대응하여유아및아동에대한돌봄을확대하고고령층의노인들의필요에적절히대응하기위해장기요양보험실시를위해정책을추진하였다. 그러나노무현정부는노동시장의이중구조로인해발생하는사회적보호의양극화에대해적절히대응하지못했다. 표 2에서보는바와같이정규직과비정규직간의사회보험의가입에있어서극명한차이를보이고있다. 이와같이소득불평등의심화와함께정규직과비정규직의차이가발생하게됨으로서노무현정부는핵심적인지지계층에게실망감을주게되었다. 이로인해이어지는대통령선거에서한나라당의후보였던이명박에게정권을내어주게되는결과를맞게 - 17 -
되었다. 전체적으로노무현정부는참여와지역균형, 사회적형평성제고를위해정부가필요한역할을수행해야하고그에따라정부조직도혁신을통해지속적인변화와발전을해야한다는매우논리적이고일관된국정운영패러다임을활용했다고판단된다. 그러나노동시장의유연화, 금융부분의개방화등이전정부에서추진한정책들로인해소득분배의악화, 노동시장의이중구조및양극화현상에대해적절히대응하지못했다. 노무현정부는적극적인정부의역할을강조했지만그성과는뚜렷하지못했던것으로평가된다. Ⅳ. 국정운영패러다임의상실과정치적위기 노무현정부에이어여 야간의정권교체로이명박정부가성립하였다. 이명박정부는선진일류국가를건설한다는국정이념을설정하고활기찬시장경제를구축하고세계선진국과어깨를나란히하면서글로벌사회에서선도적역할을하겠다는것을약속했다. 이전김대중, 노무현정부가강조했던복지정책에대해서는중요한정책적강조를두지않고시민들이능동적으로복지를추구하고정부는이를지원한다는것으로하여그기조가약화되었음을알수있다. 실제로이명박후보는대통령선거에서 7 4 7 공약 (7% 경제성장율, 국민소득 4만불, 세계 7대강국 ) 을내세우고이를달성하겠다는공약으로대통령에당선되었고, 이를위해 4대강개발 ( 한반도대운하사업 ), 해외자원개발등과같은정부의재정사업을통한경제성장을촉진하겠다는것이었다. 또한대기업감세와규제완화같은기업활성화정책을통해경제성장을유도한다는것이었다. 특히이명박정부는 2008년법인세기본과세구간을 1억원에서 2억원으로상향하여해당구간의세율을 13% 에서 11% 로, 다음과세구간의세율을 25% 에서 22% 로낮추었다. 국정이념과목표를추구하기위한이명박정부의국정운영패러다임은정부가주도적인역할을했던발전주의적패러다임과상당히유사한것으로평가할수있다. 그런데이명박정부의초기였던 2008년미국의뉴욕에서촉발된세계금융위기로인해세계경제가침체되기시작하면서이명박정부의이러한국정운영방식은의도했던경제성장을가져오지못했다. 이어서미국산쇠고기수입과관련되어대규모촛불시위로인해정부의정책은더욱어려움을겪게되었다. 결국 2008년한국의경제성자율은 2.3% 를기록했고, 세계경제위기가휩쓸고지나간 2009년에는 0.3% 에머물렀다. 이와같은이명박정부의국정목표달성의실패는세계경제위기와같은외부적요 - 18 -
인에의해영향을받은점이크지만한편으로국가의재정사업을통해경제를성장을촉진하는것이과거와같은효과를거두지못하게하는경제적구조가변화에기인한것이기도했다. 예를들어 4대강사업과같이정부재정을통한대규모사회간접자본사업도과거와같이고용을유발하는등경제적파급효과가크게나타나지않았다. 이것은건설사업도더이상과거처럼승수효과가큰노동집약적산업이아니라자본집약적인사업으로그성격이변모했기때문이다. 또한해외자원개발사업을추진했던이명박정부는세계경제위기와함께지구환경의오염과지속가능성의문제에봉착하면서녹색성장으로내용을변경하기도했는데정책환경의변화에따라처음의도한바와같이국정운영패러다임이운용되지못했다는점을보여준다. < 그림 2> 소득계층의구성변화 자료 : 노동패널 이러한문제에봉착한이명박정부는임기후반부에서부터공정사회와동반성장이라는새로운국정이념을제시하기시작했다. 이와같은변화는소득불평등, 노동시장의양극화와같은한국사회의사회적불평등과계층간의갈등을해소하기위한대응이라고판단된다. < 그림 2> 는한국의소득계층을중위소득 ( 소득 50분위 ) 을중심으로양분하고이를다시저소득층 ( 중위소득 3분의 2 이하 ) 와하위중간소득층 ( 중위소득 3분의 2에서중위소득 ) 으로나누었으며, 같은방식으로상위소득층의상위중간소득층, 고소득층으로나누었다. 이를통해알수있는것은저소득층의비중이점점증가하고하위중간소득층이점점감소하고있다는것이다. 이명박정부가이러한문제에대해국정운영패러다임을바꾸었지만실제로그것을적용하고현실적으로어떠한변화를가져오지는못했다. 오히려국정운영에혼선을가져온것이사실이다. 이러한맥락에서 2012 년치러진대통령선거는사회적양극화해소와고용불안으 - 19 -
로부터국민을보호하기위한복지정책을중심으로선거쟁점이형성되었다. 야당이었던민주당 2010년지방교육감선거에서무상급식을통해선거에서상당한효과를보고이를복지국가전반에걸쳐적용하는보편적복지를선거에가장중요한공약으로제시했다. 이에대응하여새누리당박근혜후보도국민행복을공약으로생애맞춤형복지를내세웠다. 또한야당의주장에맞서무상급식과기초연금도주장하였다. 또한선거에서경제민주화라는공약을내세우면서경제적집중현상을개선하고기업의지배구조를개선할것을약속하였다. 이와같은박근혜후보의정책은경제성장을통한부의창출과이를통한분배를주장했던이명박정부와상당히거리가있는것이었다. 그러나선거에서승리한박근혜정부는선거에서공약한내용을변경하거나선거에서내세우지않았던정책을추진하는급격한입장선회를보였다. 예를들어소득하위 70% 의 65세이상노인들에게모두동일하게지급하기로했던것을국민연금을포함한소득과연계하여지급하기로정책을바꾸었다. 이러한구체적인정책사항뿐만아니라대통령선거에서공약으로내걸었던경제민주화등은정부출범이후국정목표에서사라졌으며, 창조경제라는새로운국정이념을도입하는등국정목표와중요정책에서급격한변화를가져왔다. 박근혜정부가추진하여실질적인개혁성과가있었던것은공무원연금개혁이었다. 박근혜정부는세월호침몰사고이후공공부분을개혁하는일환으로공무원연금개혁을추진하였다. 정부가추진하던재정안정화를위한모수개혁에서구조개혁으로정책방향을급선회하여공무원연금의구조와지급률을궁극적으로국민연금과동일하도록개혁한다는것이었다. 그러나공무원연금과국민연금이전제하고있는소득수준의차이, 퇴직금제도의존재여부, 제도의성숙도차이등으로인해구조개혁으로인한복잡한고려가필요한개혁이었다. 뿐만아니라공무원연금은공무원의정치적중립성과경제적자유의제한등관료제를운영하기위한필수적제도로서제도개혁의파급성이매우큰것이었다. 박근혜대통령이개혁에대한강력한요구에도불구하고국회선진화법으로개혁이지연될수밖에없었는데, 불가피하게국회에여야가참여하는공무원연금특별위원회를구성하고여기서합의된바에따라모수개혁으로공무원연금개혁이마무리되었다. 이과정에서정부와국회그리고공무원및국민들사이에서공무원연금의성격과공무원의직업적성격에대한논의가이루어지면서정치적중립성을지키고국가적의무를다해야한다는공무원으로서의특수성보다는하나의직업군에불과한것이라는주장이강하게주장되면서많은공무원들이깊은좌절감을느끼게된것도사실이다. 그러나국회에서통과되어확정된안은공무원의특수성을감안한제도의성격을유지하면서재정안정화를위한개혁으로귀결되었다. 이과정에서박근혜대통령과 - 20 -
당시여당의원내대표인유승민의원과심각한갈등이발생하고이후대통령탄핵으 로이어지는정치적위기의발단이되었다. 공무원연금개혁이후박근혜정부는노동시장개혁을다음의개혁과제로제기하였는데, 이개혁은정년연장에따른고연령층에대한임금피크제의도입과정규직에대한해고를용이하게하는유연성제고방안을골자로하고있다. 저임금, 고용불안정과사회보장미비등비정규직에대한문제는그대로둔채정규직에대한해고를용이하게하는개혁으로노동계에서는강하게반대하는정책이었다. 노동시장개혁안도국회의반대로법제화가이루어지지못하고표류하는상황을맞이하게되었다. 그런데일련의선거공약의폐기및변동과개혁입법추진과정의난맥으로인해박근혜정부의국정이념, 국정목표에혼선을초래하는문제가발생하였다. 더욱이국정을운영하고이끌어가는논리체계로서국정운영패러다임의부재라는현상이대두되었으며, 이로인해국정에많은혼선이발생하게되었다. 이러한상황에 2016년말갑작스럽게대통령의비선실세의국정농단과국정운영에서박근혜대통령의무능력과무관심이노출되고, 재벌에게뇌물을강요하거나직업공무원들에게퇴직을강요하는등헌법위반사례로인해국회에서탄핵이발의되는지경에이르게되었다. Ⅴ. 성공하는정부를위한국정운영패러다임 : 민주주의와공화주의 지금까지민주화이후한국정부의국정운영패러다임의논리성과일관성그리고효과성을중심으로논의하였다. 권위주의적정치체제를배경으로하는국가주도형발전주의국정운영패러다임을극복하기위해작은정부를지향하고, 시장의자율성을높이는국정운영패러다임을추구했던김영삼정부는권위주의과거청산에는성과가있었으나시장자율에맞기는국정운영을시도하다경제위기를초래하는등크게실패했다. 경제위기를극복하기위해다양한개혁을추진하고이를위해복지국가를확대하기시작했던김대중정부는신자유주의개혁을국가의주도로추진했다는이중적인성격을나타냈다. 국정운영패러다임에서내적인논리성이높았던노무현정부는국정목표로추진했던정책에서효과성이높지않았고오히려소득분배의악화와사회적양극화를완화하는데실패했다. 이명박정부는국가의재정정책을통한경제성장이라는발전주의적국정운영패러다임을시도하였으나세계경제위기등으로크게성공하지못했고임기후반에공정사회라는국정목표로전환하면서혼선을초래하였다. 최근의박근혜정부는국정운영의패러다임을상실하고대통령이탄핵소추를당하는등초유의국가적정치적위기를초래하였다. 이렇게국정운영패러다임의변화와좌절속에서한국정부의국정운영에핵심적인 - 21 -
세가지문제점이제기되고있다. 첫째, 대통령에게권력이집중되는권위주의는현상은여전히존재하고있다는사실이다. 민주화이후한국정부는대통령을중심으로한청와대에권한이집중되는모습을보여왔다. 국정운영패러다임이일관성을가지지못함으로인해대통령과그를보좌하는청와대가거의모든정책사항에일일이개입하게되는현상이발생하는것은어쩌면불가피한결과인지도모른다. < 부록 1> 에서보는바와같이대통령국정목표와국정운영패러다임에따라정부의정책을조정하는역할을해야하는국무총리, 재경부장관, 행정안전부, 국무조정실장등의장관들의재임기간이많아야 1년을겨우넘기는정도로국정운영을정책조정기능이약화되어있다. 이로인해청와대비서실의정책통제가강화되고대통령의권한집중과이로인한정치적책임의집중현상도불가피하게되었다. 국무총리의경우헌법에명시되어있는국무위원추천권이나해임건의권을실질적으로행사하는경우가거의없어서국무총리로서행정을통할하는헌법적정책조정기능을거의행사하지못하고있다. 따라서그의실질적인정책조정기능을기대하는것이매우어려운것이다. 이렇게볼때선거를통한정부구성이라는거시적인민주주의는공고화되었지만, 권위주의적국정운영이라는과거의패러다임을극복하는데실패한것이분명하다. 그런데최근대통령의권력집중현상과더불어국회의권력도강화되면서대통령과국회가권력을두고투쟁하는모습이대두되고있으며, 이러한와중에서공무원과관료제도정치화되는양상을보이고있다. 과거의권위주의에국가의정당한권력간의대립이중첩되어나타나는현상이다. 둘째로민주화이후지속적인사회계층간의대립과갈등이심화되고있다는점이다. 소득분배에서불평등의심화와함께중산층의축소되는현상으로인한사회적양극화현상이심화되고있다. 노동시장유연화정책으로인한노동시장의이중구조와이로인한고용불안과사회적위험의증대와중첩되면서사회적갈등을악화시키고있는데이러한현상에대한국가정책이효과적으로대응하지못하고있다는점이다. 이렇게사회적대립과갈등이심해지게되면불가피하게공공정책의효율성과효과성이낮아지게되고사회적생산성도하락하게되어궁극적으로한국경제발전에도부정적인영향를끼치게된다. 셋째, 경제발전에있어서국가가주도적역할을했던발전주의패러다임의유산으로정부가경제침체나위기를극복하기위해주도적역할을시도하고있으나그효과가뚜렷하지못하다는점이다. 뿐만아니라국가주도형발전주의에서국가의정책적선택으로인한경제적승자와패자가결정되는현실도여전히남아있다. IMF 경제위기를극복하는과정에서도정부의정책적선택에따라어떤기업은구제되었지만그렇지못한기업은도산하는등국가주도적경제운영이라는국정운영패러다임도극복되지못했다. 또한시장중심의경제운영이라는국정운영패러다임을제시하면서이러 - 22 -
한정부주도의경제정책이빈번하면서국정운영패러다임의혼선을초래하고있다. 그렇다면미래의성공하는정부를위한국정운영패러다임의방향은무엇인가? 권위주의의극복, 사회적갈등의효과적관리, 그리고지금까지의국정운영패러다임의혼선을막기위해서는민주주의와공동체의통합을기본적원칙으로하는공화주의적국정운영패러다임을설정하는것이필요하다. 이를통해사회적대립과갈등을통합으로이끌고대한민국을사회적으로보다성숙한나라로만들고경제적으로풍요로운나라로만들수있다는것이다. 국정운영에서권위주의를탈피하기위해서는국정운영패러다임을민주적운영원칙에따라야한다. 민주적으로선출된정부라고그권한을권위주의적으로행사하는것을지양해야한다. 대통령은헌법에명시되어있는국무총리의행정통할을위한권한을존중하고, 각부처의장관들도그들의권한을행사하도록자율성을부여해야한다. 정부가교체되면수많은정부및국영기업의책임자들이교체되는데, 이들을임명하는절차가법적으로엄연히존재하지만대부분실제임명은대통령이나정부의실세가해온관행도시정되어야한다. 또한국가관료제와공무원의정치적중립을확고히하는것이필요하다. 민주주의에서정권이교체되면정부가추진하는국정목표를위해관료들이자신의업무를추진해야하지만, 정부가정책을추진하더라도국민전체에봉사한다는관료제에대한헌법적가치의테두리안에서수행되어야한다. 다시말해대통령에의해탈헌법적으로행사된권한에대해제한이필요하다는것이다. 그러나여기서보다강조하고자하는것은공동체의조화와타협을강조하는공화주의국정운영을통해사회통합을이루어야한다는점이다. 한국사회의급속한경제성장과구조조정과그과정에서국가의자의적인선택이승자와패자를결정하면서공정성과정당성그리고협력과공생의사회적규범이심각하게흔들리고있다. 이러한생존만능주의, 물질주의는결국시민들에게도덕감성보다는어떻게하든원하는것만얻으면된다는결과주의를불어넣었고이로인해거의모든정책쟁점에대해양보와타협이없는첨예한대립이발생하고있다. 이러한대립의와중에서후기산업사회가요구하는성숙한민주주의사회를이루기는매우어려울수밖에없다. 그렇다면사회통합을이루기위한공화주의적국정운영패러다임의구성원리는무엇인가? 첫째시민한사람, 한사람을주권자로서존중하여야한다. 따라서국가는빈곤이나그밖의사회적곤란으로인해타인에게예속되는것과마찬가지로불안한삶을사는일이발생하지않도록해야한다. 이러한기본적조건이충족될때주권자로서개인은공동체의삶속에서필요한사회적덕성 (arte) 을갖추어나갈수있을것 - 23 -
이다. 이러한관점에서보편적복지국가의추구를위한국가의역할을강조할수있다. 둘째, 다양한가치와취향을가진사회의다양성을인정하여야한다. 이러한다양성속에서질서를유지하고조화를찾기위해국가는필요한법과규칙을준수해야하며, 법체계의최상위에존재하는헌법적가치를존중해야한다. 셋째, 경제적발전에대한국가주도혹은시장중심의이분적패러다임을극복하는새로운접근이필요하며, 국가의역할도국가가승자와패자를결정하는역할에서공정한시장의규칙을관철시키는역할을수행해야한다. 대기업, 중소기업, 자영업등다양한경제주체들이공화주의적패러다임속에서공존하도록노력하는것이필요하는것이다. 지금까지의논의는국정운영패러다임의국가와사회의관계, 그리고정부의역할을중심으로논의하였다. 이어지는연구에서는정부의내적인운영에관련하여다양한분석과이를기초로국정운영에필요한새로운정책적접근을제시할것인데, 이러한내 외적접근을통합해서새로운국정운영패러다임을수립할수있을것으로판단된다. - 24 -
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World Bank, 1997, Global Development Finance, World Bank: Washington DC, Chang (1998) 에서재인용. - 26 -
부록 1 역대국무총리재임기간 정권비고이름임기시작임기종료재임기간일수 김영삼정부 김대중정부 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 평균재임일수 : 서리제외 25 대황인성 1993-02-25 1993-12-16 9 개월 22 일 295 일 26 대이회창 1993-12-17 1994-04-21 4 개월 5 일 126 일 27 대이영덕 1994-04-30 1994-12-16 7 개월 17 일 231 일 28 대이홍구 1994-12-17 1995-12-17 12 개월 1 일 366 일 29 대이수성 1995-12-18 1997-03-04 14 개월 15 일 443 일 30 대고건 1997-03-05 1998-03-02 11 개월 26 일 363 일 평균재임일수 304 일 서리 1998-03-03 1998-08-17 5개월 15일 168일김종필 31대 1998-08-18 2000-01-12 16개월 26일 513일 32 대박태준 2000-01-13 2000-05-18 4 개월 6 일 127 일 서리 2000-05-23 2000-06-28 1개월 6일 37일이한동 33대 2000-06-29 2000-07-10 24개월 12일 742일 서리장상 2002-07-11 2002-07-31 21 일 21 일 서리장대환 2002-08-09 2002-08-28 20 일 20 일 서리 2002-09-10 2002-10-04 25일 25일김석수 34대 2002-10-05 2003-02-26 4개월 22일 145일 평균재임일수 381.75 일 35 대고건 2003-02-27 2004-05-24 14 개월 28 일 453 일 36 대이해찬 2004-06-30 2006-03-15 20 개월 15 일 624 일 37 대한명숙 2006-04-20 2007-03-06 10 개월 15 일 321 일 38 대한덕수 2007-04-03 2008-02-28 10 개월 26 일 332 일 평균재임일수 432.50 일 39 대한승수 2008-02-29 2009-09-28 19 개월 578 일 40 대정운찬 2009-09-29 2010-08-11 10 개월 14 일 317 일 41 대김황식 2010-10-01 2013-02-26 28 개월 26 일 880 일 평균재임일수 591.67 일 42 대정홍원 2013-02-26 2015-02-16 23 개월 22 일 721 일 43 대이완구 2015-02-16 2015-04-26 2 개월 11 일 70 일 44 대황교안 2015-06-18 현재 20 개월 9 일 619 일 평균재임일수 출처 : 국무총리실홈페이지 http://www.pmo.go.kr/pmo/prime/prime06.jsp 470.33 일 - 27 -
한국행정학회 한국행정연구원공동주최 2017 년춘계기획세미나 성공하는정부를위한조건과개혁방향 정부관료제에서행정의책임성 : 유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 관점에서톺아보기 1) 배수호 ( 성균관대행정학과 / 국정전문대학원교수 ) 본논문은 2017 년 3 월 10 일대한상공회의소에서개최될한국행정학회 한국행정연구 원공동주최 2017 년춘계기획세미나에서발표될예정임 1) 이연구는현재수정 보완중에있으니, 직접혹은간접인용은삼가하여주시기바랍니다. - 28 -
초록 이논문은우리사회에서주요이슈로떠오르고있는 관료의행정책임성 을핵심주제로한탐색적시도이다. 무엇보다도오늘날관료사회가계층제적책임성에대한지나친편중으로다른차원의행정책임성은오히려압도 질식되고있는상황에이르렀다. 이연구에서는관료개인의윤리적자율성과책임성을전제하지않고서, 여러차원에서의행정의책임성 - 이를테면계층제적, 법적, 전문가적, 정치적책임성 -의실효성을확보하기어렵다는전제하에유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 관점에서공직사회에서행정책임성의제고를위한탐색적고민과논의를시도한다. 우선수신론은행정책임성의실질적인확보에밑바탕이되는관료개인의윤리적자율성과책임감을배양할수있다. 또한수신론은충신 ( 忠信 ) 으로서의충 ( 忠 ), 자율적규제와통제능력의배양공직의가치와규범에대한성찰, 윤리적딜레마상황의대처능력함양등관료개인의윤리적자율성과책임성을높이고나아가행정책임성의전반적인수준을높일수있을것으로사려된다. - 29 -
I. 들어가며 정부관료제에서행정책임성을확보하는것은행정학분야의오래된주제이면서늘현재적의미성을강하게띠고있는주제이기도하다. 공공업무를수행하는국가가있고정부조직에서관료의행정책임성은줄곧학계, 정치계, 그리고일반시민의뜨거운관심을반영한다. 때로는기대와때로는우려로표현되기도한다. 행정이론과행정현상을연구하는학자들에게행정책임성은투자대비회수율이그리커보이지않는연구주제이기도하다. 지금우리사회에서만큼 행정책임성 논란이뜨겁게제기되는경우가역사상그리많지않으리라생각한다. 공직사회는일대전환점에직면하고있고목표지점을잃은채우왕좌왕하는모습이역력히보인다. 정부조직에근무하는관료들은우리나라최고의엘리트들로구성되어있다는것은이견의여지가없어보인다. 하지만거기에걸맞는자부심, 책임의식, 공공성, 윤리성등은찾아보기어렵다. 이사회의날개가되어야할관료들이추락하는오늘날의위기상황을어떻게이해하고해결방안을모색하여야할까. 관료의추락을어떻게이해할것이며어떻게행정책임성을제고할수있을까. 이연구에서는관료개인차원에서의윤리적자율성과책임성이무엇보다도강조되어야함을지적하고자한다. 언제부터인가우리에게개인의규범성, 윤리성, 자율성, 책임성은낯선단어가되었고생소한주제가되었다. 특히오늘날행정현상을연구하고이해하려는우리학자에게이것은굳이다루고싶지않은주제일지도모른다. 그러나새는한쪽날개만으로창공으로솟구쳐오를수없듯이, 관료조직에서행정의책임성을제고하기위해서는법, 제도적차원에서의책임성을강조하는것못지않게규범적 윤리적차원에서의관료개인의책임성도함께중시되어야한다. 또한관료개인의윤리적자율성과책임성을전제하지않고서, 여러차원에서의행정의책임성 - 이를테면, 계층제적, 법적, 전문가적, 정치적책임성 -의실효성을확보하기어렵다. 무엇보다도이연구는오늘날관료의행정책임성의현주소를진단하고유학의수신론 ( 修身論 ) 관점에서공직사회에서행정책임성의제고를위한고민과논의를시도한다. 유학사상은스스로의공부와수양을통해소아적차원에서대아적차원으로거듭나기를강조한다. 이지점에서유학의수신론은행정책임성의실효성을확보할수있는밑그름을제공할수있는것이다. 부언설명하면, 여타의행정책임성은개인의윤리적자율성과책임성이전제되어서야가능하기때문이다. 이연구에서는우선유학사상에서인간의본성에대한성선설 ( 性善說 ) 과성악설 ( 性 惡說 ) 을간략히소개 설명하고, 오늘날행정이론들이가정하고있는인간의본성에대 - 30 -
한이해가어떠한지살펴본다. 그런다음행정책임성개념에대한논의와오늘날관료의행정책임성의현주소와모습에대한진단을토대로행정책임성의개념틀 (framework) 을제시한다. 유학의수신론이오늘날행정책임성의논의에서기여할수있는바가무엇인지톺아보고자한다. 특히충신 ( 忠信 ) 으로서의충 ( 忠 ), 자율적규제와통제능력의배양공직의가치와규범에대한성찰, 윤리적딜레마상황의대처능력함양등네가지차원에서밀도높은논의를전개하고자한다. II. 정부관료제에서행정의책임성 1. 사람은선 ( 善 ) 한존재인가아니면악 ( 惡 ) 한존재인가? 인간의본성에대한가정과이해는인류지성사에서오랜논쟁거리였다. 동양사회에서인간본성에대한논쟁은문헌상으로적어도거의 2,500년까지거슬러올라간다. 맹자 에서고자와맹자간에오간성 ( 性 ) 에대한논쟁이그대표적이라할수있다. 고자 ( 告子 ) 가말하기를 성은고여맴돌고있는물과같다. 동쪽으로터놓으면동쪽으로흐르게되고서쪽으로터놓으면서쪽으로흐르게된다. 사람의본성은선 ( 善 ) 과불선 ( 不善 ) 으로나누어지지않음은마치물이동 ( 東 ) 과서 ( 西 ) 로나누어지지않음과같다. 맹자 ( 孟子 ) 가말하기를 물은정말동서의구분이없지만상하의구분도없지않는가. 사람의본성이선하다는것은물이아래로흘러내려가는거와같다. 사람은 ( 누구나 ) 선하지않는사람이없고물은아래로흘러내려가지않은물이없다. 지금 ( 누군가 ) 물을쳐서튀어오르게하여이마위로높게올라가게하고거꾸로쳐올려서산에라도이르게할수있으나이것이어찌물의본성이겠는가. 그힘에의해그렇게된것이다. 사람이불선 ( 不善 ) 하도록할수있는데그본성또한이와같은것이다. 2) 위의구문에서보는바와같이, 맹자는물이위에서아래로자연스럽게흐르듯이 인간의본성은원래선하다는것이다. 사람이불선을행하게되는경우는사람의본 성이본래불선하기때문이아니다. 물이외부의힘에의해사람의이마위로튀에 오르게하고산위에라도끌어올리수있지만이것이물의자연스런모습이아니듯이, 사람이불선하는경우도있지만이것은사회적, 역사적, 경제적상황과여건, 가정의 환경과같은외부의상황과영향력속에서나타나게된다는것이다. 이에반해 고자 2) 孟子 < 告子章句上 > 二章. 告子曰性猶湍水也決諸東方則東流決諸西方則西流人性之無分於善不善也猶水之無分於東西也孟子曰水信無分於東西無分於上下乎人性之善也猶水之就下也人無有不善水無有不下今夫水搏而躍之可使過顙激而行之可使在山是豈水之性哉勢則然也人之可使爲不善其性亦猶是也. - 31 -
( 告子 ) 는고여있는물을동쪽으로터놓으면동쪽으로흐르고, 서쪽으로터놓으면서 쪽으로흐르게되는물의특성에비유하여성무선악설 ( 性無善惡說 ) 을주장한다. [ 중 략 ] 성 ( 性 ) 은본래선하지도않고악하지도않다는것이다. ( 배수호외, 2015). 한편순자 ( 荀子 ) 의철학에서는 인간의본성은악하다 고가정한다. 여기서악 ( 惡 ) 을 이기심 으로이해하면크게틀리지않을듯하다. 荀子 性惡 편에서다음두구문 을살펴보고자한다. 사람의본성은악한것이니그것이선하다고하는것은거짓이다. 지금사람들의본성은나면서부터이익을좋아하는데, 이것을따르기때문에쟁탈이생기고사양함이없어진다. 사람은나면서부터질투하고미워하는데, 이것을따르기때문에남을해치고상하게하는일이생기며충성과믿음이없어진다. 사람은나면서부터귀와눈의욕망이있어아름다운소리와빛깔을좋아하는데, 이것을따르기때문에지나친혼란이생기고예의와형식이없어진다. 그러니사람의본성을따르고사람의감정을쫒는다면반드시뺏게되며, 분수를어기고이피를어지럽히게되어난폭함으로귀결될것이다. 그러므로반드시스승과법도에따른교화와예의의교도가있어야하며, 그런다음에야서로사양하고형식에합치되어다스려질것이다. 그러므로인간의본성이악하다는것은분명해보이며, 그것이선하다는것은거짓이다. 3) 맹자는 사람이배우는것은그의본성이선하기때문이다. 라고말하였다. 내생각은그렇지않다. 그것은사람의본성을제대로알지못해본성과작위의구분을잘살피지못한때문이다. [ 중략 ] 맹자는 사람의본성은선한데, 모두그본성을잃기때문에악해지는것이라. 라고말하였다. 나는그것은잘못된말이라고생각한다. 사람을본성대로내버려두면그의질박함이떠나고그의자질도떠나버려선한것을반드시잃어버리고말것이다. 이로써본다면, 사람의본성은악한것이분명하다. 4) 위의두구문에서말하듯이, 순자는맹자와는다르게, 인간의기본적인욕망을인정 하고긍정한다. 순자는 인간이이기적이며합리적존재 라는것이며, 이것을인정하 고사회의안정과번영을위해예 ( 禮 ) 에의한교화를중시한다. 3) 荀子 < 性惡 > 1. 人之性惡其善者僞也今人之性生而有好利焉順是故爭奪生而辭讓亡焉生而有疾惡焉順是故殘賊生而忠信亡焉生而有耳目之欲有好聲色焉順是故淫亂生而禮義文理亡焉然則從人之性順人之情必出於爭奪合於犯分亂理而歸於暴故必將有師法之化禮義之道然後出於辭讓合於文理而歸於治用此觀之然則人之性惡明矣其善者僞也. 김학주 (2008: 774-775) 의번역을전반적으로따랐음을밝힌다. 4) 荀子 < 性惡 > 3. 孟子曰人之學者其性善曰是不然是不及知人之性而不察乎人之性偽之分者也. [ 中略 ] 孟子曰今人之性善將皆失喪其性故惡也曰若是則過矣今人之性生而離其朴離其資必失而喪之用此觀之然則人之性惡明矣. 김학주 (2008: 777-779) 의번역을전반적으로따랐음을밝힌다. - 32 -
순자에따르면, 본성은악하기때문에본성에의지하여서는큰재앙을초래할수있다고강조한다. 스승과법도에따라꾸준한노력을통해올바른습성을쌓아나가야만올바른사람이될수있다는것이다. 5). 따라서타고난본성은노력과올바른습관의형성을하면서본성을교화할수있다고본다. 6) 순자는인간의주체성을대단히긍정하고강조하고있다는점이다. 7) 순자는맹자와같은다른유가철학자들과마찬가지로, 법과제도보다는인물중심의개인적수양과통치를강조하고있다. 그럼에도맹자와의다른점은상대적으로법과제도도함께긍정하고있다는점이다. 8) 순자의인간본성에대한가정은한비자 ( 韓非子 ), 이사 ( 李斯 ) 를비롯한법가철학자들에게계승된다. 법가철학자의관점에서보면, 인간은본래이기심을추구하는존재이므로사회가안정되고발전하기위해서는인간의이기심을통제하여야하는데, 이는오직강력한법과제도의제정과함께일관적이고무정실주의적시행을주문한다. 인간의행위에대한포상과처벌에있어오직제정된규정에만따를뿐정실주의적인요소와고려가개입될여지는있을수없는것이다. 인간의본성을어떻게바라볼것인가에따라우리사회에서관료를바라보는시각과관점이다르기마련이다. 성악설의관점에서바라보면, 관료는 이기적이고합리적인존재 로서자신과조직의이익을추구한다. 따라서관료가자신이나조직의이익극대화경향에따른병폐를사전에방지하기위해서는법과제도의제정과시행이필요하다고본다. 한편성선설의입장에서는관료개인은타인, 사회와긴밀하게연계되어있다고본다. 따라서개인이나조직의이익보다는 공익 (public interest) 을추구하는이타적존재 로본다. 성선설의입장에따르면, 관료개인은모든일에대해성찰적 숙의적인자세로임하게된다. 중국송대에체계를갖춘성리학 ( 性理學 ) 에서는맹자의성선설입장을줄곧견지하지만, 현실정치와국가체제의운영에있어법과제도의긍정성을인정하고채택하고있다. 그럼에도관료의핵심자질은자기수양에따른인격의완성을중시한다. 바로 내성외왕 ( 內聖外王 ) 사상이다. 오늘날행정학의주요이론들은정도의차이는있겠으나, 동양철학의표현을빌리자면, 성악설의입장에서있다고볼수있다. 이들이론에서인간의본성은 이기적이고합리적인존재 라는것을강조하고있기때문이다. 하지만, 그정도의차이는분명존재하는듯하다. 엄석진 (2009) 은행정책임성의개념과유형을설명하면서, 행정이론을크게네가지 로나누어보고있다. 구체적으로 Weber 와 Wilson 을비롯한고전적행정이론, 신행 5) 荀子 < 儒效 > 15. 6) 荀子 < 儒效 > 16. 7) 荀子 < 儒效 > 6. 8) 특히 荀子 < 君道 > 을참조하기바란다. - 33 -
정학 (new public administration), 신공공관리론 (new public management), 그리고거버넌스 (governance) 이론이다. 먼저고전적행정이론에따르면, 관료는교육과실습을통해업무의전문성을갖추고헌법, 법률, 규칙등에근거하여의무를수행하도록하고있다. 또한조직내관료의직위는계층적인위계질서속에서관료개인은자신의상급자의지시와명령에절대복종하는 상명하복 을강조한다. Weber는행정의책임성을확보하기위하여계층제적조직내에서관료개인에게주어진 몰인격적질서에복종하고상관의명령을수행하는도덕적의무와체계적인규율과통제를준수하는자제심을 심어주어야한다고주장한다 ( 엄석진, 2009: 27). 그리고 Wilson은행정의책임성확보를위해 계층제적통제, 실적제 (meritocracy), 명확한법규와절차, 전문화와과업의세분화, 명확한명령계통의확립 등을주장한다 ( 엄석진, 2009: 29). 사회적형평성 (social equity) 을강조하는신행정학에서는사회적약자에대한배려과관심, 가치지향성 (value-orientedness), 능동성, 대응성 (responsiveness), 성찰성, 전문가로서의재량과전문성등을중시한다. 신행정학의관점에서행정관료는사회적약자와시민의수요에적극반응하고이들을위한가치지향적인정책을수립 집행하며공공서비스를제공하여야한다. 또한관료자신의행위에대해항상성찰적인태도와자세를가져야하며, 공직에대한소명의식이적극요구된다 ( 엄석진, 2009). 신공공관리론, 주인-대리인이론 (principal-agent theory) 와같은이론과모형에서는관료개인은 이기적이고합리적인존재 임이명확하게명시된다. 부언하면, 관료개인은 자신이가진재량과전문성을통해사회적형평성을추구하는 선한공복 ( 公僕 ) 이아닌, 자신의재량과전문성을무기로 주인인시민을속이고자신의사익에몰입하려는 기회주의적대리인 (opportunistic agent) 이라고본다 ( 엄석진, 2009: 36). 이러한전제속에서행정의책임은주인-대리인간의계약관계에대한책임으로치환된다. 명확하게명시된주인-대리인간의계약속에서대리인 ( 관료조직혹은관료 ) 에게권한과재량이부여되는반면, 업적및성과에대한책임을묻게된다. 공공선택론 (public choice theory), 예산극대화모형 (budget maximization model) 와같은이론과모형에서도관료는역시 사익을극대화하려는존재 로묘사된다. 하지만관료에게행정의책임성을담보하기위한제안은주로법과제도에명확하게명시토록하여부처인원및예산극대화, 승진등관료의기회주의적행태 (opportunistic behavior) 를방지할것을주문한다. 거버넌스이론은환경, 복지, 재난안전과같은 wicked 사회문제와집단행동문제 (collective action problem) 를해결해가는데다양한이해관계자 (stakeholder) 간의참여를통한집합적노력을강조한다. 거버넌스이론에서도인간은 이기적이고합리적인존재 를가정하고있지만, 한편으로이해관계자상호간의인지와존중, 네트워크, 신뢰, 가치 관점 의견등에서의다양성인정, 상호학습과숙의과정, 성찰성등을강조한다 ( 배수호 서정철, 2014; 이명석, 2002, 2010; 홍성원 이종원, 2009; Kooiman, - 34 -
2003; Stoker, 1998). 동양철학의관점에서보면, 위에서살펴본행정이론과모형들은원칙적으로성악설의입장을취하고있는것으로보인다. 인간은기본적으로 이기적이고합리적인존재 라는입장에서있기때문이다. 그럼에도이러한정도의차이에따라인간의본성을도식화하면다음 < 그림 1> 과같다. < 그림 1> 행정이론에서인간의본성에대한가정 이연구에서인간의본성에대한가정은성악설보다는성선설의입장을취하고자한다. 그러나성선설의입장에서보면, 인간은하늘의마음 ( 천성 ) 을부여받은존재이다. 뒤에서보다자세하게논의하겠지만, 성선설의입장에서는혼탁한여건, 환경, 상황등에가려진자신의선한본성을확인하고본연지성 ( 本然之性 ) 으로 되돌아가기 위해자반하고성찰할것을주문한다. 성선설의입장을취하면, 관료에게공직사회와업무는자신의수양의장 ( 場 ) 이며인격완성의방도이라고할수있다. 2. 행정책임성의개념과논의 행정학분야에서논의되는행정의책임성개념을살펴보면, 행정책임성의범위를어디까지둘것인가에따라책임성은다양하게정의된다. 행정의책임성을법률적 외재적책임에한정할것인지 (accountability) 아니면법률적 외재적책임뿐만아니라 수탁자및공복 ( 公僕 ) 으로서공직자들의광범위한도의적 윤리적책임 을포괄하는지 (responsibility) 에따라책임성의범위는다를수있다 ( 이종수, 2012: 157). Cooper(2012) 는책임을객관적책임 (objective responsibility) 과주관적책임 (subjective responsibility) 으로구분하고이를행정의책임성을논의할때적용한다. 객관적책임은 우리자신의외부에서부과되는기대 와관련이있는반면, 주관적책임은 우리가책임이있다고느끼는것 에연관된다고한다. 구체적으로객관적책임에서는 행정인으로서법의준수를통해선출직공무원에게책임을지는 행위, 계층제적조직구조내에서상사직원의명령과지시에대한책임과함께부하직원의행위에대해책임을지는행위, 공직자로서공익을위해시민들에봉사할책임등을포함한다 (Cooper, 2012, 행정사상과방법론연구회옮김, 2013: 95-109). 이에비하여, 주관적책임은 충성, 양심및정체성에대한우리자신의신념 에기반하고있으며, 공직생활동안양심의강요를받는이유는 상사나법이그렇게하고요구하기때문이 - 35 -
아니라신념, 가치및성품등으로구성된내적동인 (inner drive) 때문 이라는것이다. 특히우리가주관적책임에주목해야할이유는정부관료제에서객관적책임을수행하고완수해나가는데매우중요하기때문이다 (Cooper, 2012, 행정사상과방법론연구회옮김, 2013: 110-116). 행정책임성에대한논쟁으로는 Friedrich(1966) vs. Finer(1966) 간의논쟁이유명하다. Friedrich(1966) 는관료의행정책임성은관료자신의전문성과시민의요구에대한대응성을두축으로하는관료개인의자율적인책임을강조한다. 즉, 책임감높은행정관료는 기술적지식 (technical knowledge) 와민중적정서 (popular sentiment) 에민감한사람 이어야한다는것이다 ( 이종수, 2012: 161). 따라서 Friedrich(1966) 는행정책임성확보를위해행정관료스스로자율적규제와책임을수행하는내적통제 (internal control) 를강조한다. 한편 Finer(1966) 는관료의영향력이확대되어가는행정현실에서법적 제도적장치와기제와같은외적통제 (external control) 를통해서관료의행정책임성을확보할수있음을주장한다. 행정책임성의유형화는 Romzek & Dubnick(1987, 1994) 의유형분류를대체적으로따르고있다 ( 김병섭 김정인, 2015, 17-43; 엄석진, 2009; 주재현 한승주, 2015). Romzek & Dubnick(1987, 1994) 은관료에대한행정통제주체가관료조직의내부혹은외부에있는지, 행정통제의정도가강한지혹은약한지등두가지판단기준에근거하여, < 표 1> 에서보는바와같이, 네가지유형의행정책임성을분류하고있다. < 표 1> 행정책임성의유형분류 통제주체의위치 관료조직내부 관료조직외부 통제의 강함 계층제적 (bureaucratic) 법적 (legal) 강도 약함 전문가적 (professional) 정치적 (political) * 출처 : Romzek & Dubnick(1987). 계층제적책임성은관료개인이관료조직내부에서상급자의명령 지시 감독, 조직내부의표준운영규칙과절차, 조직내부규율등을준수할의무을지고있으며, 자율성이낮은편으로조직내부로부터강한통제를받는다 ( 엄석진, 2009; 주재현 한승주, 2015). 계층제적책임성은 Weber식관료제와정치행정이원론전통에서중요시되어왔다. 법적책임성에서관료개인은의회가정한법률규정등을준수할의무를지며, 공직조직외부의통제로낮은수준의자율성을특징으로한다 ( 주재현 한승주, 2015). 의회의각종통제, 사법부의심판, 회계감사등을통해법적책임성이확보되게된다. - 36 -
한편전문가적책임성과정치적책임성에서는계층제적책임성과법적책임성에비하여통제의강도가상대적으로약한편이다. 전문가적책임성은전문기술과전문지식으로무장한관료가자신의업무에대해재량권과자율성을행사할수있도록한다. 관료는한분야의전문가로서내면화 내재화된규범에근거하여업무에대한판단과수행에있어상당한자율성을가지게된다. 여기서내면화 내재화된규범은 전문가로서의사회화, 개인적신념, 훈련과교육, 업무경험등에기반 하는데 전문성에대한존중 이전문가적책임성을확보하는데중요하다 ( 엄석진, 2009). 정치적책임성은민주주의의원리가관료제에적용된경우라고할수있다. 관료는일반시민, 정치인, 언론, 시민단체등의선호와수요를파악하도록노력하여야하며, 이들의요구에대응하여야할의무를지닌다. 행정책임성논의에서계층제적책임성과법적책임성이먼저강조되었다가전문가적책임성과정치적책임성이점차적으로주목받아행정책임성의범위가확장하게되었다 ( 엄석진, 2009; 주재현 한승주, 2015). 9) 우리사회에서는 1987년민주화이후에고전적인행정이론에서강조하는계층제적책임성과법적책임성뿐만아니라전문가적책임성과정치적책임성도관료의중요한행정책임으로강조되어왔다. Bovens(1998) 는행정의책임성을적극적책임성 (active responsibility) 와소극적책임성 (passive responsibility) 로구분한다. 소극적책임성은 Romzek & Dubnick(1987) 의유형분류에서법적책임성과계층제적책임성에해당한다. 적극적책임성에서는공공봉사, 사명감, 사회적형평성등가치와미덕을적극적으로추구할경우에책임을완수하는것으로간주한다. 관료는권위, 역할, 그리고이해관계의딜레마와충돌이발생하는지점에서객관적책임과주관적책임간의갈등을겪게되는데, 이러한난국을타개하기위한방법으로관료개인의윤리적자율성 (ethical autonomy) 의함양에주목한다. 엄격한계층제적이고위계적인조직에서상급자의명령, 지시, 감독을받는관료는자신의윤리적자율성을유지하고함양하기는더욱힘들어진다. 그럼에도공직조직이최악의상황으로치닫는경우마지막희망이자보루는관료개인차원에서의윤리적자율성이라는것이다. Cooper는조직안팎에서관료가자신의윤리적자율성을유지하고함양할수있도록실천방안을제시한다. 먼저, 관료는자신이몸담고있는공직조직에서자신의책임한계를정하고이한계의경계를넘어설수있는윤리적정체성 (ethical identity) 을함양하여야한다. 둘째, 공직조직차원에서관료개인의권리와양심을보호하기위한법적 제도적장치와기제를마련하여야한다. 셋째, 관료가자신의조 9) 행정책임성의범위확장에대한논의는다소조심하게접근할필요가있다고본다. Wilson 이정치행정이원론이주창하기이전에엽관주의적관료제에서도관료의정치적책임성은매우중시되었다고볼수있기때문이다. 또한 Wilson 은행정의정치적중립성과정치적영향력으로부터관료의독립성을확보하는데관료의전문성을강조하였기때문이다. 따라서행정책임성의범위확장이라고보다는행정책임성의재발견이나재구성으로보는것이타당할수있다. - 37 -
직의이해관계에매몰되지않고조직너머의가치, 이념, 권리, 요구, 역할등을스스로인지하고지각할수있어야한다. 이것을 자기지각의윤리 (ethics of self-awareness) 라고한다. 넷째, 관료자신이윤리적차원에서의원리적사고를함양하고확충 ( 擴充 ) 할수있어야한다. 원리적사고의함양과확충을통해관료는공직조직의내외부에서 규칙, 권한형식, 벌또는보상의가능성및사회적승인을초월 하고정의, 자선, 진실성, 민주적대응성, 사회적형평성과같은윤리적대원칙에의지하게된다 (Cooper, 2012, 행정사상과방법론연구회옮김, 2013: 306-312 & 343). 지금까지논의된행정책임성을바탕으로 행정책임성의개념틀 (framework) 을제 시하면 < 그림 2> 와같다. < 그림 2> 는 Romzek & Dubnick(1987) 이말한네가지차 원의행정책임성에관료개인의윤리적자율성을결합하여제시한것이다. < 그림 2> 행정책임성의개념틀 < 그림 2> 에서보는바와같이, 관료의행정책임성을제고하기위해서는관료개인의규범성 윤리성 자율성을바탕으로하여야가능하다. 이것에대한탄탄한바탕이마련되지않은관료조직에서는계층제적, 법적, 전문가적, 정치적책임성을담보하기에는한계를지닐수밖에없다. 관료들이윤리적자율성 (ethical autonomy) 으로무장되어있지않고서는계층제적이고위계적인공직질서속에서무사안일과복지부동으로일관하며법적책임에따른처벌을회피하는데급급하게될것이다. 또한윤리적자율성은전문가적책임성과정치적책임성을완수하는데중요한바탕덕목이다. 윤리적자율성을갖춘관료는행정전문가로서의가치와역할을실현하도록노력하며, 계층적인역할한계를넘어서시민의필요와요구에대응할수있는높은정치적책임성을완수할수있을것이다. - 38 -
3. 오늘날공직사회에서행정책임성의모습 오늘날우리공직사회에서행정책임성의모습은어떠할까. 여기에는상당한수준의주관에개입될수있겠으나, 공직사회에서행정책임성의완보정도는매우낮은것으로사려된다. 특히박근혜정부로들어서면서공직사회에서행정책임성의수준은날개없는새가추락하듯이극도로하향으로직강하였다고보여진다. 우리사회에서어느직업군보다도책임감과공공서비스정신으로무장되어있어야할공직사회에서어느누구한사람책임지려는적극적인자세와태도는실종되어있다. 대신에 많은손의문제 에서나타나듯공직사회에서관료어느누구도책임을지려하지않는다. Romzek & Dubnick(1987) 의행정책임성유형분류를토대로살펴보면, 우선우리공직사회에서계층제적책임성이지나치게높아보인다. 청와대, 장관, 차관등상급자의명령, 지시와감독에얽매여서오히려다른차원의행정책임성, 이를테면, 법적책임성, 전문가적책임성등을압도하고질식시키고있는실정이다. 한예로, 박근혜정부에서 문화예술계블랙리스트 10) 을작성하고관리할때, 정부관료들은청와대, 장관등상급자의명령과지시를그대로따르는데급급하였던거같다. 양심의자유 ( 헌법 19조 ), 언론 출판의자유 와 집회 결사의자유 ( 헌법 21조 ), 학문과예술의자유 ( 헌법 22조 ), 누구나차별받지않는법앞의평등 ( 헌법 11조 ) 등중요한헌법적가치와이념이심각하게위협받고있는상황에서도관료들이큰문제의식없이그대로집행하였다는사실에서우리공직사회에서행정책임성이얼마나위험수위에와있는지를잘보여준다. 이것은바로관료의전문가적책임성이상당한수준으로저평준화되어있음을증명해주는것이다. 부언하면, 정부관료들이한분야의전문가로서내면화 내재화된규범에근거하여상급자로부터지시받은업무에대한판단과수행에서의자율성을망각하였음을말해준다. 여기서우리에게의미있는시사점을주는사례가미국대통령트럼프의 반이민행정명령 11) 에대한국무부외교관과직원의반대서명운동이다. 1,000명이넘는국무부외교관과직원이 반이민행정명령 에대한반대문서에서명하고적극적으로반발하였는데 ( 동아일보, 2017/02/01), 이들은자신이외교전문가로서내재화된규범에따라행동하였던것으로보인다. 우리공직사회와는사뭇다른모습이라고할수있다. 10) 문화예술계블랙리스트 명단에는 세월호정부시행령 폐기촉구선언 (2015 년 5 월 1 일 ) 에서명한문화인 594 명, 세월호시국선언 에참여한문학인 745 명, 2012 년대통령선거당시 문재인후보지지선언 에참여한예술인 6,517 명, 2014 년서울시장선거당시 박원순후보지지선언 에참여한 1,608 명등이포함되어있으며, 문화예술인 9,473 명에달한다. 블랙리스트명단에실린문화예술인에대한검열, 예산편성배제등실질적인조치가이뤄졌다. 한국일보 (2016/10/12) 을참조하기바란다. 11) 미국트럼트 (Donald Trump) 대통령은 2017 년 1 월 27 일에이라크, 이란, 소말리아, 수단, 시리아, 리비아, 예멘등중동과아프리카 7 개국국민의비자발급을 90 일간중단하고미국난민수용프로그램 (USRAP) 을 120 일동안중단시키는행정명령 (Executive Order 13769) 에서명하였다. 이에대해국무부외교관과직원들이즉각반발하였고 1,000 여명이넘는공직자가이에동참하였다. 또한 2017 년 2 월 3 일 ( 현지시각 ) 에미국연방법원은 반이민행정명령 에대해전국적으로잠정적으로중단토록하였다. 동아일보 (2017/02/01) 과한겨레신문 (2017/02/04) 을참조하기바란다. - 39 -
다음으로정부관료의법적책임성수준은어떠한가. 현행법률과규칙에저촉되지않거나위반하지않으면관료에게법적인책임을물을수없다. 예를들어, 한정책이나프로그램의결정, 집행, 평가과정에서많은관료들이관여하게되는데, 이때 많은손의문제 (problem of many hands) 로인해특정관료에게법적으로책임을지우기도어려우며어느누구도책임을지려하지않는다. 따라서법조항이나처벌규정에서명시된사항만을위반하지않거나위반사항이증명되지못한다면아무책임이없다는인식이공직사회에팽배해있는듯하다. 이러한인식속에서는아무리법적통제와제재장치를견고하고촘촘하게마련하고있더라도관료에게높은수준의법적책임성을묻기는어려운것이다. 정치적책임성의측면에서는섣불리판단하기어려운점이있다. 대통령, 국회의원와같은정치인과장관, 차관과같은정무직공무원의명령과지시에대해서는충실히정치적책임을다하면서도, 정작국민에대해적극적으로정치적인책임을지려는모습을보이지않는듯하다. 대개책임소재의불명확화, 책임의전가혹은회피, 정보나자료의미공개등기회주의적행태를보이기도한다. 또한관료자신이나자신이속한조직에게유리한경우에는적극적으로정보를공개하고책임을완수하려는모습을보이지만, 불리한경우에는정보나자료의미공개, 책임의전가나회피등부정적행태를보인다. 한예로세월호구출당시안전행정부는국민과언론을대상으로브리핑과홍보에집중하였고, 사실확인없이생존자수를부풀려발표하는등재난대응과생존자구출등본연의임무에충실하지못하였다. 해경도언론보도에치중하고자신의성과를부풀렸는가하면, 불리한경우나상황에서는책임의일부를민간구조업체와민간잠수부에책임의일부를떠넘기려는행태를보였다 ( 김병섭 김정인, 2015: 34-35). 김병섭 김정인 (2015: 17-43) 의연구에따르면, 세월호사고당시안전행정부, 해경등공직조직의관료들은법적규정을위반하지않고상급자의명령과지시를충실하게따르기만하면관료로서의책임은다한다고생각하였을뿐, 높은사명감, 공공봉사, 생명에대한존중과같은적극적책임성을완수하려는모습은찾아보기어려웠다. 흔히말하는 무사안일, 복지부동, 영혼없는공무원 은법적규정을위반하지않고상급자의명령과지시감독만을충실하게따르기만하면그만이라는소극적책임성으로만일관하는공직사회와정부관료를두고비판하는표현인것이다. III. 유학의수신론 ( 修身論 ) 12) 유학사상에서수신 ( 修身 ), 자기수양 ( 自己修養 ) 을통한도덕적자아실현은매우중요 12) 수신론 ( 修身論 ) 에대한소개와설명은배수호 (2013:7-11) 의일부내용을발췌 수정하였음을밝힌다. - 40 -
하게강조된다. 大學 < 經一章 > 에따르면, 개인스스로성의 ( 誠意 ), 정심 ( 正心 ), 수신 ( 修身 ) 을이룬후에제가 ( 齊家 ), 치국 ( 治國 ), 평천하 ( 平天下 ) 로이어지게된다. 13) 개인스스로의정심과수신이나와타인과의관계, 나와사회와의관계에서중요한출발점이된다 ( 이동희, 2012; 한형조, 2009, 2012). 大學 에이러한생각이잘나타나있다. 공자는 고지학자위기 ( 古之學者爲己 ), 금지학자위인 ( 今之學者爲人 ) 14) 이라고하여도덕적자아의완성을위한인격수양인위기지학 ( 爲己之學 ) 을제시한다. 이는개인스스로도덕적자아의완성을위한배움과수양을강조하다는의미에서 유교적개인주의 ( 최일범, 2009) 혹은드베리 (de Bary) 가말하는 도덕적개인주의 (moral individualism) ( 최일범, 2009) 이라고하기도한다. 유학에서다른사람과의관계, 사회와의관계는모두 나 로부터출발한다. 자기수양없이는다른사람과의관계설정또한정상적이거나온전할수없다는것이다. 오직자기자신의수양과실천을통해다른사람과의올바른인간관계를맺을수있고, 나아가자신이속한집단이나사회에서올바른자리매김을할수있다고본다. 바로자기자신의마음공부와배움을통한자기수양과의식전환에만그치지않고, 반드시실천으로이어져야만도덕적자아의실현및완성을가져올수있다. 도덕적자아의실현및완성이자신과관계를맺는타인, 집단, 사회공동체로확충 ( 擴充 ) 되어야궁극적으로소아 ( 小我 ) 에서대아 ( 大我혹은聖人 ) 로되돌아가게된다 ( 유권종, 2011; 한형조, 2009). 따라서유학의수신론 위기지학에서는자기수양을통한의식전환과더불어주체적 능동적 적극적실천을강조한다. 자기수양을통한수신의궁극적인경지는나와우주만물의관계적유대성을인식하고천인합일 ( 天人合一 ) 에이르는상태이다. 그렇다면도덕적자아의실현과완성을위한수양방법으로유학은어떠한것을요 구하고있는지살펴보기로한다. 먼저공자는극기복례 ( 克己復禮 ) 를수양방법으로들 고있다. 제자안연 ( 顔淵 ) 이인 ( 仁 ) 에대해묻자공자는다음과같이대답한다. 자기를이겨내고예 ( 禮 ) 로되돌아가면인 ( 仁 ) 을이루게된다. 하루라도자기를이겨내고예로돌아간다면천하는인의길로들어설것이다. 인의길로들어서는것은전적으로내자신으로부터시작되는것이지, 어찌남으로부터시작되는것이겠는가? 15) 13) 大學 < 經一章 >. 古之欲明明德於天下者先治其國欲治其國者先齊其家欲齊其家者先脩其身欲脩其身者先正其心欲正其心者先誠其意欲誠其意者先致其知致知在格物物格而后知至知至而后意誠意誠而后心正心正而后身脩身脩而后家齊家齊而后國治國治而后天下平. 14) 論語 < 憲問篇 >. 15) 論語 < 顔淵篇 >. 克己復禮爲仁一日克己復禮天下歸仁焉爲仁由己而由人乎哉. - 41 -
여기서자신의가식된모습 ( 氣質之性 ) 인 거짓나 에서자신의욕심과사리사욕을버리고자기본연의모습 ( 本然之性 ) 인 참나 로되돌아가는것이바로극기 ( 克己 ) 이다. 이기동 (2011a) 은이를두고 본마음 을회복하는것이라고한다. 여기서나, 타인, 공동체, 자연, 그리고우주는하나의뿌리로연결되어있다는절대적인깨달음이요구된다. 이런깨달음을통해 하늘의마음 인본마음으로되돌아가는것이바로극기이다. 달리말하자면, 욕심으로가득한소아 ( 小我 ) 에서한마음을회복한대아 ( 大我 ) 로되돌아가는것이다. 이를위해서는사회의행동규범인예 ( 禮 ) 를실천하여야한다는것이핵심요지이다. 안연이다시인 ( 仁 ) 을실천하는방법및수단을구체적으로청하였을때, 공자는사물론 ( 四勿論 ) 을제시한다. 즉공자는인을실천하는데있어 예 ( 禮 ) 가아니면보지도말고, 듣지도말고, 말하지도말고, 움직이지도말라 16) 고충고한다. 예는타인에대한배려이자타인과의온전한삶을함께이루고자하는공존의지혜이다. 예를통해인간개인의욕심과사리사욕을통제하고절제하게된다. 극기복례라는말속에는 내가변하는순간, 세상이바뀐다 는중요한진리가내포되어있다. 자신에대한철저한진단 반성 실천을통해변해가는것, 이것이야말로세상을새롭게하고 함께 더불어 사는삶의모습이될수있다. 여기에서는 그대가있기에내가존재한다 라는관계론적사고가자리잡고있다 ( 배병삼, 2012: 24-25). 극기복례가궁극적으로는 함께 더불어 사는삶을지향하며, 나와너, 우주만물, 자연이 우리 로발효하는것이다 ( 배병삼, 2012:23-24). 극기복례는자기자신이타인, 가족, 사회, 공동체, 생물, 무생물, 우주, 자연과끊을수없는연계성을가진유기체적존재라는것을깨닫도록하고이들과공존공생하는삶을모색하도록한다. 맹자의사단설 ( 四端說 ) 은공자의극기복례와같은맥락을가지며자기수양을위한 방법을제시한다. 맹자는 남을불쌍하게여기는타고난마음이없다면사람이아니 다. 자기자신의옳지못함을부끄러워하거나남의옳지못함을미워하는마음이없 다면사람이아니다. 남에게겸손하고사양하는마음이없다면사람이아니다. 잘잘못 을가릴줄아는마음이없다면사람이아니다. 남을불쌍히여기는마음이인 ( 仁 ) 의 실마리이고, 자기자신의옳지못함을부끄러워하고남의옳지못함을미워하는마음 이의 ( 義 ) 의실마리이고, 남에게겸손하고사양하는마음이예 ( 禮 ) 의실마리이고, 잘잘 못을가릴줄아는마음이지혜 ( 智慧 ) 의실마리이다. 17) 라고한다. 인간은측은지심 ( 惻隱之心 ), 수오지심 ( 羞惡之心 ), 사양지심 ( 辭讓之心 ), 시비지심 ( 是非之心 ) 이있기때문 에본래선한존재라는것이다. 이사단 ( 四端 ) 이바로맹자의성선설 ( 性善說 ) 을이루 는근거가된다. 여기서인 ( 仁 ) 의실마리인측은지심은타인, 사회, 공동체뿐만아니라 생물, 무생물등만물과의친근하고하나된마음을나타낸다. 의 ( 義 ) 의실마리인수 오지심은자기의잘못과남의잘못을바로잡고실천하고자하는적극적인마음가짐 16) 論語 < 顔淵篇 >. 非禮勿視, 非禮勿聽, 非禮勿言, 非禮勿動. 17) 孟子 < 公孫丑章句上 >. 無惻隱之心非人也無羞惡之心非人也無辭讓之心非人也無是非之心非人也. 惻隱之心仁之端也羞惡之心義之端也辭讓之心禮之端也是非之心智之端也. - 42 -
을말한다. 예 ( 禮 ) 의실마리인사양지심은남을배려하는마음이다. 즉내가먹고싶은것, 소유하고싶은것을남에게양보하는마음이다. 사양지심은인간의물질적욕망을스스로통제하고생물뿐만아니라무생물까지확대된남에대해배려하고양보하는마음으로보다적극적으로해석될수있다. 마지막으로지혜 ( 智慧 ) 의실마리인시비지심은 옳고그름 을분별할수있는마음이다. 반면맹자의사단과대비되는게칠정 ( 七情 ) 이다. 이는희 ( 喜 ) 노 ( 怒 ) 애 ( 哀 ) 락 ( 樂 ) 애 ( 愛 ) 오 ( 惡 ) 욕 ( 欲 ) 을말한다. 따라서칠정의욕망에휩쓸리게되면, 인간은마음의중심을잃게되어세상은혼란스럽고어지럽게된다. 칠정의욕망에휩쓸리지않기위해서는중용적 ( 中庸的 ) 사고와실천이요구된다. 中庸 에서 희노애락 ( 喜怒哀樂 ) 의감정이아직발하지않는것을중 ( 中 ) 이라하고, 감정이발하였으나절도에맞는것을화 ( 和 ) 라고한다. 중은천하를이루는크나큰근본이며, 화는천하에도를떨치게함이다. 중화 ( 中和 ) 가지극한상태에이르면천지는각자올바른위치에있게되며만물은절로길러진다. 18) 중용 ( 中庸 ) 에따른삶에서 군자는타인과화합하고조화를지향하지만, 같지는않다. 이에비해소인은똑같으나화합하고조화를이루지못한다 19) 고한다. 즉군자의삶은자신의생각과가치관을남에게강요하는것이아니라서로다름을인정하고조화롭게어울린다는것이다. 여기서나오는역지사지 ( 易地思之 ), 타인과의소통, 과유불급 ( 過猶不及 ), 불편부당 ( 不偏不黨 ), 관용, 이질성및다양성존중등은중용사상의핵심가치이다. 한쪽으로의치우침에대한경계와남에대한배려는자기와타인간의신뢰를쌓고소통통로를확보하여조화로운삶을향유할수있는가능성을보여준다. 더불어중용에서는지극정성스런실천성이뚜렷하게강조되는데, 이는독 ( 篤 ), 독행 ( 篤行 ) 으로표현된다. 中庸 13 章 에서 평상시에덕을행하고말을삼가는데에있어모자람이있다면감히힘쓰지않을수없는것이다. 만일남음이있으면절제하고조심하여야할것이다. 말은행실을살펴보아야하고행실은말을살펴보아서로일치하는데군자는어찌독실하지않을수있겠는가 20) 라고한다. 또한 20 章 에서 실행하지않을지라도일단실행하게되면독실하지않을수없는것이다. 남이한번에능하더라고나는백번을노력하고, 남이열번만에능하게되더라도나는천번의노력을기울여야할것이다. 21) 공자는일이관지 ( 一以貫之 ) 하여충서 ( 忠恕 ) 로도를실천하였다고한다. 22) 충서 ( 忠恕 ) 18) 中庸 < 第一章 >. 喜怒哀樂之未發謂之中發而皆中節謂之和. 中也者天下之大本也. 和也者天下之達道也. 致中和天地位焉萬物育焉. 19) 論語 < 子路篇 >. 君子和而不同, 小人同而不和. 20) 中庸 <13 章 >. 庸德之行庸言之謹有所不足不敢不勉有餘不敢盡言顧行行顧言君子胡不慥慥爾. 21) 中庸 20 章. 有弗行行之弗篤弗措也人一能之己百之人十能之己千之. 22) 論語 < 里仁篇 >. 子曰參乎吾道一以貫之曾子曰唯子出門人問曰何謂也曾子曰夫子之道忠恕而 - 43 -
에서충 ( 忠 ) 은 속에있는마음 이고서 ( 恕 ) 는 남과나의같은마음 을뜻한다 ( 이기동, 2011a:154-155, 171-172). 속에있는마음 인충 ( 忠 ) 이밖으로표출되어나타날때 남과나의같은마음 인서 ( 恕 ) 로나타나게된다. 속에있는마음, 즉 본마음 은남의마음과동일하므로본마음을따르게되면자연스레남의입장을이해하게되고남과더불어조화를이룰수있게된다 ( 이기동, 2011a:172). 공자의제자자공 ( 子貢 ) 이평생간직할교훈을묻자공자는 서 ( 恕 ) 라고하면서 자기가하고싶지않는바를남에게도강요하지말라 23) 고구체적으로제시하였다. 나아가 中庸 에서는 나에게시행하여보고원하지않으면남에게도강요하지말라 24) 고보다명료하게부각시키고있다. 부언설명하자면, 사람을다스리려면먼저그사람의마음을다스려야하는데, 사람의마음은다같기때문에그사람의처지에임했을때일어날수있는나의마음으로그사람을다스리면될것이다 ( 이기동, 2011b:154). 맹자는공자의사상을계승 발전시켰는데, 특히공자의인 ( 仁 ) 사상은맹자에의해 인의 ( 仁義 ) 사상으로이어졌다. 맹자의인의사상은다음구문에서명확하게보여준다. 인은사람의마음이요. 의는사람의길이다. ( 그럼에도 ) 사람들은그길을버리고따르지않고그마음을놓아버리고서찾지않으니. 슬프구나! 사람들이닭과개를잃으면 ( 이를 ) 알고찾으려애쓰지만자신의마음을놓아버리고서찾으려하지않는다. 학문의길은다른게아니라놓아버린자신의마음을찾는것일뿐이다. 25) 다른사람을내자신처럼아끼고사랑하는마음인인 ( 仁 ) 을기르고사람의도리인의 ( 義 ) 를실천하는것은유학적소양인에게는매우중요한덕목인것이다. 놓아버린자신의마음을찾고 ( 求放心 ) 인 ( 仁 ) 한마음을자신의언행에서의 ( 義 ) 로표출하는것이바로자기수양인것이다. IV. 수신론의관점에서행정책임성톺아보기 오늘날공직사회는행정책임성을확보하는게요원해보이고심각한수준의위기에직면하고있다. 특히정부관료들은계층제적책임성에대해서는편중되어있어서다른차원의행정책임성을오히려압도하고있는실정이다. 이장에서는계층제적책임성에의지나친편중에서벗어나유학의수신론관점에서행정책임성을실질적으 已矣. 23) 論語 < 衛靈公篇 >. 己所不欲勿施於人. 24) 中庸 <13 章 >. 施諸己而不願亦勿施於人. 25) 孟子 < 告子章句上 > 十一章. 孟子曰仁人心也義人路也舍基路而不由放基心而不求哀哉人有鷄犬放則知求之有放心而不求學問之道無他求其放心而己矣. - 44 -
로확보 확충할수있는방안을고민하고자한다. 1. 충신 ( 忠信 ) 으로서의충 ( 忠 ) 대중들에게충 ( 忠 ) 은과거전통사회에서군주에대한절대적이고맹목적인충성 ( 忠誠 ) 으로이해되고있다. 군위신강 ( 君爲臣綱 ) 은부위자강 ( 父爲子綱 ) 과등치하여아들이아버지를받들어섬기듯이, 신하와백성들은오직군주에대해절대적으로복종하고추종할것을강요받는다. 하지만, 충 = 효 에대한이해는철저한계층적이고위계적인신분과계급속에서상급자에대한일방적인복종과의리만을강조하게되는공직윤리로정착하게된다. 오늘날우리에게익숙한표현들인 멸사봉공, 상명하복, 상명하달 등에서짐작할수있듯이, 우리공직사회에지나치게과도한계층제적책임성의편중으로귀결되고있는것이다. 이러한 충 = 효 라는이념속에는행정책임성의측면에서다음과같은위험을내포하고있다. 충효이념에서 충 은 공직의상하관계를합리적인이성과자율적인선택이불가능한당위적이면서도불가항력적인가족내의혈연관계로윤색함으로써, 공사 ( 公私 ) 자타 ( 自他 ) 의구분이불가한한덩어리진운명공동체 로치환되고, 공직사회에서중시되어야할 이성적합리주의를혈연적 온정주의 가삼켜버리게끔하는내적기제 로작동되게한다 ( 최화인 배수호, 2015: 18). 또한 충 은특정개인이나상급자에대한절대적인복종을매개로하여공직사회에서정실주의, 분파주의를조장할수있으며, 공직조직밖으로는특정이해관계집단이나정치집단의몫과이익만을도모함으로써사회전체차원에서의공공성을해칠가능성을다분히안고있는것이다 ( 최화인 배수호, 2015). 그렇다면, 오늘날공직사회에서 충 개념은용도폐기되어야할것인가? 오히려잘못된 충 개념을유학의수신론관점에서새롭게해석과구성하여활용가치를높여야할것이다. 유학사상이오늘날우리사회에서가장매도되고있는개념이바로 충 이라고생각한다. 유학의수신론관점에서보았을때, 충 은中과心의합성으로 마음의중심, 자신의진실된마음 을뜻한다. 마음공부는유학수신론의핵심이다. 우러러하늘에한점부끄러움이없고구부려사람에게부끄럽지않는 ( 仰不愧於天, 俯不怍於人 ) 마음이바로충이다. 여기에는군주를비롯한상급자에대한절대적인복종이끼어들여지가없어보인다. 나의양심에비추어진실스런마음이바로충인것이다. 논어, 중용, 孟子 에서 충신 ( 忠信 ), 충서 ( 忠恕 ) 에서 충 은자기수양과수기 ( 修己 ) 의실천방식이고실천덕목이다. 즉, 충 은 인 ( 仁 ) 에도달하기위한군자의마음가짐과언행의일상지침 이었다 ( 최화인 배수호, 2015). 論語 < 學而篇 > 에서공자는 충신 ( 忠信 ) 을주 ( 主 ) 로삼으라. 26) 고하였다. 군자에게중요한실천덕목인외연과내연의일치, 언행의일치는바로충신 ( 忠信 ) 을마음의중심으로자리를잡았을때에만가능하다는것이다. 26) 論語 < 學而篇 >. 子曰君子不重則不威學則不固主忠信無友不如己者過則勿憚改. - 45 -
충신 ( 忠信 ), 충서 ( 忠恕 ) 등에서강조되는 충 은오히려계층제적책임성의병리현상을예방하고보완할수있는기제로작동할수있으리라기대된다. 자기함양을통해소아적인간에서대아적인간으로거듭난관료는불의한상급자의명령과지시에대해떳떳하게이의를제기할수있는양심과내적인힘을보유한다. 또한자기자신, 상급자, 조직차원에만시야가머물러있지않고사회, 국가, 일반시민등에게도자신의시야와안목을가지는역량을가질수있기때문이다. 특히이런역량은계층제적책임성의한계를인정하고전문가적책임성과정치적책임성을실질적으로완수할수있는역량과실천능력을배양할수있을것이다. 2. 자율적규제와통제능력의배양 앞서 < 그림 2> 에서설명하였지만, 계층제적책임, 법적책임, 전문가적책임, 정치적책임등행정책임성을보다온전하고실질적으로확보하기위해서관료개인의윤리적자율성과책임성의확충이절실하게요청된다. 또한법률, 조직내부의규정 규율에따라관료에게책임을묻는차원에서의개관적책임성못지않게관료스스로공익의가치를자각하고느끼고행동할수있는자기수양으로무장된관료의책임성, 즉주관적 내적책임성확보는무엇보다도중요하다고생각한다. 하지만관료개인차원의윤리적자율성과책임성이밑바탕이되지않고서는다른차원의책임성을확보하기어렵다고본다. 관료개인의윤리적감각과자율적판단력, 재량적능력을바탕으로할때에만행정책임성을비로소확보할수있는것이다. 이러한윤리적 자율적역량은관료개인의꾸준한자기수양과성찰을통해서확충해나갈수있다. 오늘날우리공직사회의병폐로알려진무사안일주의, 복지부동등은자율적규제와통제능력의부족에기인한바가크다. 자신의안위를위해적극적으로책임지지않으려는관료의행태는공직사회에서자주관찰되는현상이다. 세월호사고당시현장에서구조를담당하던일선관료들은상부로의보고와상부로부터지시만을기다리다가중요한구조시점을놓치고말았다. 현장에서상황, 여건등을가장잘파악할수일선관료들의자율적인판단과행동은위기상황에서절실하게필요하다. 유학의수신론은관료의윤리적자율성과직결되는자기규제와자기통제능력을키우는데기여할수있다. 유학의수신론에서는 개인의자발적인자기반성과수양을통해도덕적자기완성을추구 하기때문에충서 ( 忠恕 ), 극기복례 ( 克己復禮 ), 수기안인 ( 修己安人 ) 추기급인 ( 推己及人 ) 을통해자신의언행에대한도덕적책임감과자율적규제능력을확충할수있다 ( 배수호외, 2016). - 46 -
3. 공직의가치와규범에대한성찰 공직사회에서행정책임성을완수하는데는법적책임성과계층제적책임성등소극적책임성의확보만으로는부족하다. 소극적책임성의확보와함께, 적극적책임성을구현해나가야할것이다. 적극적책임성은공공부문에서관료에게요구되는가치, 규범, 신념, 동기등을적극적으로고민하고논의하면서형성된다 (Bovens, 1998). 구체적으로말하자면, 공익, 사회적형평성, 사회통합, 정치적중립, 민주성, 대응성, 성찰성, 숙의성, 공정성, 효율성등을공공부문에서어떻게개념화하여야할것인지, 이들가치를어떻게달성할것인지, 가치간의우선순위에충돌이있을시어떻게우선순위를정할것인지등에대해서진지한고민과논의가전제되어야적극적책임성을구현할수있는것이다. 유학사상의핵심은 위인지학 ( 爲人之學 ) 이아니라 위기지학 ( 爲己之學 ) 이라할수있다. 하지만 자기공부 는자기자신의사욕만을추구하는것은아니다. 유학사상에서자기의도덕적인격완성은내자신이타인, 우주만물과긴밀하게연계되어있음을각성하고내자신의시야과관점을가족, 이웃, 지역공동체, 국가전체로확장하여공동의생존과번영을위해실천할때비로소완성된다. 이것이유학의궁극적목표이자지향점이다. 유학의수신론은관료에게 천하위기 ( 天下爲己 ) 가아니라 천하위공 ( 天下爲公 ) 을추구할수있는방향타를제공할수있다. 또한수신론은 천하위공 ( 天下爲公 ) 을달성하는데필요한공직의가치, 신념, 규범등에대해고민하고논의할수있는교육과기회의장을제공할수있다. 4. 윤리적딜레마상황의대처능력함양 관료들은공직업무를수행하면서다양한차원과종류에서권위, 이해관계, 가치등의상충과딜레마상황에자주마주하게된다. 이러한딜레마상황에서책임있는관료가되기위해서는자신이담당한업무의성격, 중요성, 여건등을대의 ( 大義 ) 의차원에서생각하고결정하고행동할수있어야한다. 이를위해윤리적자율성에대한판단능력의훈련과학습은절실하게필요한덕목이라할수있다. 유학의수신론에서는인간을 이기적이고합리적존재 라고보는게아니라내자신은타인및우주만물의일부이며긴밀하게연계되어있는존재로파악한다. 자기수양을통해소아적차원에서대아적차원의사람으로거듭나게나면, 공직생활에서자주직면하게되는윤리적딜레마상황을보다넓고장기적인시각과안목에서판단하고행동할수있는역량을증진시킬수있을것이다. 또한유학의수신론은중용 ( 中庸 ) 와중도의사고를길러주고균형잡힌감각과사고능력을향상시킨가. 여기에는인욕 ( 人 - 47 -
慾 ) 이개입될여지가없다. 공직생활에서직면하는윤리적딜레마상황에대해보다 넓고장기적인안목과시각에서편향됨이없이공평무사하게공공성과공익을실천할 수있는능력을함양할수있을것으로기대된다. V. 나오며 이연구는오늘날우리사회에서주요이슈로떠오르고있는 관료의행정책임성 을핵심주제로하여탐색적연구를시도하였다. 무엇보다도오늘날관료사회가계층제적책임성에대해지나치게편중되어다른차원의행정책임성을오히려압도하고질식시키는상황에이르렀다. 관료개인의윤리적자율성과책임성을전제하지않고서는여러차원에서의행정의책임성 - 이를테면, 계층제적, 법적, 전문가적, 정치적책임성 -의실효성을확보하기어렵다. 따라서이연구는탐색적인시도로서유학의수신론관점에서공직사회에서행정책임성의제고를위한고민과논의를시도하였다. 우선수신론은행정책임성의실질적인확보에밑바탕이되는관료개인의윤리적자율성과책임감을배양할수있음을지적하였다. 또한수신론과행정책임성간의연계성에대한논의를통해충신 ( 忠信 ) 으로서의충 ( 忠 ), 자율적규제와통제능력의배양, 공직의가치와규범에대한성찰, 윤리적딜레마상황의대처능력함양등이관료개인의윤리적자율성과책임성을높이고나아가행정책임성의전반적인수준을높일수있다고강조하였다. 유학의수신론관점에서는관료개인의자기수양을통한인격완성에초점을두어논의를전개하였다. 하지만관료들이공직조직안팎에서자기함양, 성찰, 자반 ( 自反 ) 등을통해윤리적자율성을확충하는데는사회적분위기, 법적 제도적장치와기제, 조직문화등이맞물려작동되어야한다고본다. 상급자나동료의부정부패행위, 정실주의적인사관행등을고발하는관료에대해서는사회에서보호해주는분위기조성이무엇보다도중요하다. 조직의배신자 로낙인찍히게되는오늘날사회분위기에서자기수양만을강조하는것만으로는관료개인의윤리적자율성을함양하기에충분하지않기때문이다. 이와더불어, 공직조직안팎에서일어나는불의 ( 不義 ) 에대해용기있고정정당당하게행동하는관료를보호하고장려할수있는 - 예를들어, 내부고발자의실질적인보호- 법과제도의정비와보완도병행되어야할것으로본다. 또한획일적이고위계적인질서가강한조직풍토 (organizational climate) 와조직문화 (organizational culture) 에서는무사안일주의, 책임회피등이팽배하여나타나기마련이다. 이는현재우리나라공직문화의고질적인병폐로늘지적되고있는것이기도하다. 공직사회에서관료자신의생존과가치를조직의생존과가치로등치시키는조직문화와조직풍토에서는다양한의견과목소리가표출될수있는기회와장을말 - 48 -
살시킬수있다. 따라서관료개인의윤리적자율성과책임성은공직사회내에서성 숙된조직풍토와조직문화와긴밀하게연동될수밖에없는것이다. - 49 -
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한국행정학회 한국행정연구원공동주최 2017 년춘계기획세미나 성공하는정부를위한조건과개혁방향 민주화이후정부관료제의정치화 한승주 ( 명지대학교행정학과교수 ) 본논문은 2017 년 3 월 10 일대한상공회의소에서개최될한국행정학회 한국행정연구 원공동주최 2017 년춘계기획세미나에서발표될예정임 - 52 -
초록 민주화이후정권교체과정에서나타난정부관료제의정치화양상은첫째, 조직개편등부처이해관계의변동에서기득권을지키기위한직업관료의정치적활동이지속적으로발생하였다. 둘째, 그러나심각한것은선출권력과직업관료사이의정책적이견을소통하고조정하는제도가부재하였고셋째, 직업관료의이견을 항명 으로보고 엄단 의대상으로여기면서, 국정운영의책임을 1급공무원에게집단사표의방식으로묻는관행이발생한것이다. 그로인해정부관료제의정치도구화문제가심화될수있으므로, 고위직공무원의중립성보장과정치적책임의균형을맞출수있는제도가마련되어야한다. - 53 -
Ⅰ. 문제제기 정치적중립성은정당정치체계에서공직자의정파적선호가공무에영향을주지않아야한다는의무이다. 우리나라에서는강한대통령권한과의회정치의미발전으로인하여공직자에게정치적중립은의회와행정부사이의관계문제라기보다행정부내부의선출직정치인과직업관료사이의문제로나타났다 ( 윤견수 한승주, 2012). 권위주의정치체계아래, 산업화과정에서정부관료는주도적역할을담당하였다. 이과정에서직업관료는이념적, 정파적혼란을경험할가능성이적었다. 이념적으로편향된정책을추진하더라도 ⅰ) 국가발전이데올로기화 ( 경제성장, 안보논리 ) 로파당적견해로인식하기어려웠을것이고 ⅱ) 보수여당의 ( 지역 ) 기반과동일한고위공무원임명으로정권과직업관료의이해관계가일체화되었으며, ⅲ) 정치권력의교체없는장기집권으로정치변동에따른중립을판단해야할필요가거의없었다.( 최장집, 2010) 민주화이후선거를통한주기적정권교체가발생하면서정부관료제는본격적으로변화하는정치적환경을가지게되었다. 다양한정치사회적요구에직면하고정권교체로집권당과관료기구의동질성깨졌고, 주기적으로교체되는조직적주인 ( 선출직정치인 ) 과신분이보장되는대리인 ( 직업관료 ) 사이의관계가재설정되어야했다. 그러나, 지난 20 여년간선출직정치인들은정치개혁을무력화시키는관료제의권 력을비판하며행정개혁의대상이라고목소리를높였고, 직업관료는정권의비합리적 조직개편과부당한지시강요로영혼없는공무원이되고있다는불만을쏟아내왔다. 최근사태를보면 27) 관료제가대통령 / 집권당의파당적요구를저항없이수용하는문제가대두되면서, 관료제가정치도구화된것이라는우려가높다. 관료가선호하는특정정파를 / 정책을지지하는치적활동의문제라기보다는, 부당하다고판단되는지시에도인사상의불이익을피하거나인사상의기회를잡기위하여침묵하고부응하는문제가크다중립의문제가공직자가정치적공정성을판단하고구현하기위한적극적행동을수행하지못하는문제로나타나면서공직자의윤리, 책임의문제와겹치고있다. 27) ( 블랙리스트를주도한고위직들은실무진에게 ) 생각하지마라, 판단을내가할테니, 너희는시키는대로만하라 는식의이야기를공공연하게했다...( 양심에반하는데도 ) 그런지시에따른실무자들이모든책임을져야한다면너무나가혹한일이다... 더이상공무원이소신과양심을어겨가며영혼없는공무원이될수밖에없는상황이되지않도록, 공무원의정치중립을지킬수있도록제도를개선해야한다. ( 유진룡전문체부장관. 2017.1.23.) - 54 -
정부관료제가 정치화 되었기에비합리적이고불공정한국정운영이발생되었다면 정부관료제가정치화된양상을분석석하고왜그러한문제가발생하였는지원인을 찾아야한다. 민주화이후지난시기는관료제가선출직정치인을포획해온과정이었는가? 선출직정치인이관료제를과잉지배해온과정이었는가? 관료제정치화의방향에따라서처방이달라지므로, 현재관료제의정치화현실을파악하여야부합하는관료제탈정치화를위한처방을내릴수있을것이다. 직업관료의정치화문제가존재한다면그맥락과구조를살펴보아야하므로, 행정부내부의선출 / 정무직과직업관료사이의갈등이어떻게드러났는지를살펴볼것이다. 주로어떤정치적갈등이존재하였는지를분석함으로써관료제의정치화현실을파악할수있을것이다. 그러나이러한갈등은외부에서관찰하기쉽지않으며관점에따라설명이상이할수있으므로객관적분석이어려운한계가있다. 여기서는언론보도를자료로하여질적분석을진행하였다. Ⅱ. 정치적중립성과관료제정치화의두측면 1. 관료제정치화의두측면 관료제의정치화 (politicization) 에대한우려는관료제스스로권력화되어국민이뽑은대표의정책구현을무력화시키는정치권력화측면과관료제의무비판적복종과무목적집행으로특정정파의도구가되는정치도구화측면으로나눌수있다. 정치적으로중립하기위해관료제가정치권력화되지않도록정치적으로종속되어야하는동시에, 정치도구화를막기위해정치적으로독립되어야한다. 1) 관료제의정치권력화 직업관료에의한선출직포획, 선출직기만행태로, 관료제가권력화되어자기이익만을추구하는과잉된관료정치상황을의미한다. 직업관료는특정부처에오래근속하면서자기부처의가치나고객집단의이해관계를우월하게여길수있으며우월한정보력, 전문적능력을가지고자신의이해관계를구현하기위해국민의뽑은대표가주장하는개혁을반대하거나, 지연하고, 정보를은닉하는등의행태를무력화시킬수있다. 정년보장의신분안정은선출직과정무직의주기적반복을겪으면서그들을지나가는 손님, 정치적철새 로여기고자신들을조직의주인으로인식하는경향을만들수있다 ( 박천오 주재현, 2007). 이러한관료제의권력은정책환경, 공공의지지, 전 - 55 -
문지식, 응집력, 리더십 (Meier, 1993) 에의해부처별차이가있다 ( 오재록, 2008). 따라서관료제의정치권력화를막고중립성확보를위하여선출직이관료제에대한정치적통제를강화해야한다. 대표적인정치적통제수단으로대통령비서실을강화하여담당부처를통제하는방법, 당정협의를강화하는방법, 공무원에대한인사조치, 성과관리의강화등이꼽힌다 ( 양재진, 2003). 그러나선출직의짧은임기, 전문성의부족과미흡한정책역량으로관료제에대한 정치적통제가쉽지않고, 외부시민에의한민주적통제수단은시민사회의역량이 나정보공개문제등으로한계가있을수있다. 2) 관료제의정치도구화 직업관료가통치권력과의관계에서과잉복종과순응을하여불합리하거나불공정한지시를무비판적으로수용하는상황을의미한다. 직업관료의인사권을가지고있는선출직 / 정무직의비합리적지시를도구적으로구현하는문제가발생하는것으로선출직에의한과도한엽관적인사운영과조직장악은관료제의능동성과공정성을해칠수있다. 특히, 선출직이국민으로부터위임된정치적정당성을명분으로과도하게파당적인국정운영을전개할때이는견제하고제어할전문가적윤리와시민적의무의발현이직업관료에게요구된다는것이다. 따라서관료제의정치도구화를막고중립성확보를위해서는관료제의독립성과자율성을강화하는조치가필요하다. 부처에게결정의자율성을위임하고절차상의통제장치를완화하며조직내부의의사결정에참여할수있도록민주적장치를마련등이필요하다. 그러나관료의자율성확대는부정부패에대한우려, 관료제의스스로의혁신의지 에대한불신, 수직적 / 집단주의적조직문화, 부처의강력한권력자원등으로인하여 현실화하기어려운제약이많다 ( 오재록 전영한, 2012) 정부관료제의정치화가어떤측면에서문제가되고있는가에따라서중립성확보를위한처방이관료제재량의제한방향으로갈것인지, 허용방향으로갈것인지달라질수있으므로 ( 박천오 주재현, 2007), 관료제정치화의양태를두측면에서살펴보아야관료제의정치적중립문제를보다폭넓게이해할수있을것이다. - 56 -
< 표 1> 관료제정치화의두측면 정치성의근원 행정수단의독점, 전문적처리기술보유 출처 : 한승주 (2016) 정치화의모습 정치권력화 정치도구화 통제의방향주요통제수단통제의어려움 정치적대응의무 재량제한, 복종유인 전문직업적의무 재량허용, 자율성확보 정치적통제 ( 선출직 ), 법적통제등객관적책임강조. 관료제통제의제도강화 정치적통제 ( 시민 ), 전문가적통제등주관적책임강조. 관료제의독립성, 자율성, 전문성강화 개념적측면 - 정치적중립의모호성, 상충성 제도적측면 - 선출직의짧은임기, 약한외부통제권, 시민사회의역량등 조직적측면 - 수직적 집단주의적조직문화, 폐쇄적조직구조, 업무재량, 조직자원의권력성등 2. 관료제의정치적중립성 직업관료는국민이선출한대표에복종함으로써민의에따른행정을하는정치행정적역할을맡고있는데정치적대응의무 (responsiveness) 라할수있다. 선출직인대통령과정무직인장차관등이요구하는정책의효과적인구현을위하여최선을다해야한다. 베버이후많은관료제연구는직업관료의파당적정치개입과자의성을통제하기위해선출직 / 정무직에게복종하는방식으로정치적중립성을확보하는것에초점을맞추고있다. 한편으로, 직업관료는전문직업적의무 (professionalism) 를실현해야할전문가라는역할이있는데, 담당직무에대한자신의전문적지식과기술, 전문적규범등지키며정책과정에서능동적행위자가되어야한다. 정치적으로편향되거나불합리한지시, 불공정한명령에판단없이복종하는것이아니라나름의기준으로판단하고이견을발언하는적극성을통해서정치적중립성을확보할것을기대하는것이다. 정치적대응의무는관료제에게정치권력에복종할의무를부여하며관료제를통제하지만, 전문직업적의무는정치권력에대항하는전문가적의무를부여하고자율과책임윤리를강조하는관료제통제를주장한다. 따라서정치적으로대응할의무와함께전문직업적으로행동할의무를동시에구현함으로써관료제는정치적중립성을확보하게된다. 그러나두의무가상충하는딜레마상황에놓인공무원에게기계적중립성이란애 - 57 -
초부터가능하지도않고바람직하지도않으며 ( 이문수, 2012), 결국중립성은정치적대응의무 (responsiveness) 와전문직업적의무 (professionalism) 사이의긴장관계속에서동태적으로형성되는것이다. 다시말해, 중립성은둘이상의정파가운데어떤특정한정태적지점을고수할의무가아니라전문가이자시민으로서정치적인공정성, 불편부당함을끊임없이추구하려는적극적태도이자자신의정치적 / 정책적견해에대한반성적사유를그치지않는태도로보아야한다. 그렇기에정치적중립을선거개입금지, 특정정당에대한지지 / 반대의사표명금지, 집단행동금지, 정부정책에대한반대표명금지등과같이, 금지된것을하지않는정태적규제로접근한다면중립의무가내포하는동태성, 적극성, 성찰성을놓친절반의의미일뿐이다. 공무원중립성개념에대하여공무원에게부여된다중적역할과다면적책임을구현하는과정이라는폭넓은개념해석이필요하다. 3. 논의의전제 한국관료제의정치적중립문제를논의에앞선전제는두가지이다. 첫번째로 ⅰ) 정치적중립성을논의할범위를행정부안에서선출된정치권력 ( 선출직 / 정무직공무원 ) 과행정권력 ( 경력직공무원 ) 사이의문제로좁혀볼것이다. 앞서언급한대로한국정치의맥락에서공무원의중립성문제는강한대통령권을둘러싼행정부내부문제로드러날수있기때문이다. 두번째로 ⅱ) 관료제의 정치화 라는의미는매우넓고포괄적이라서행정이민의에대응하는민주성획득으로정의하기도하는데 ( 박종민 윤견수, 2015), 여기서는관료제의정치화를부정적측면인관료제의정치권력화와정치도구화를의미하며두측면은구별되지만본질적으로배타적개념으로볼수없고충분히연결되어전환되는상태이다. 마지막으로 ⅲ) 오늘날관료제의정치화가중앙정부와지방자치단체에서다소다른맥락에서전개되고있다는지적과그가능성은충분하나, 여기서는중앙정부를중심으로살펴보았다. 4. 연구방법 행정부내에서선출직 / 정무직과경력직사이를경계로두집단사이에드러난갈등을살펴본다면, 관료제의정치화양상을간접적으로확인할수있을것이므로, 문민정부가시작된 1993년부터현박근혜정부 4년차인 2016년까지언론에보도된두집단사이의갈등을다룬사건을모아서그내용을분석하였다. 분석의기준은선출직과직업관료사이의갈등이언제, 어떤상황에서나타났으며입장의차이는무엇인지, 시기에따라서갈등이어떻게변화했는지어떤측면이더심각하게강조되었는지등에초점을두었다. - 58 -
한국언론진흥재단의기사통합검색시스템 (www.bigkinds) 에서제공되는 8개중앙지의정치기사를대상으로, 선출직정치인과직업관료사이의갈등을다룬기사를수집하였다. 공무원, 관료, 고위공직자, 1급공무원, 실국장급공무원, 갈등, 항명, 저항, 거부, 파동, 파문, 포획, 관료권력, 일괄사표, 전보, 좌천, 퇴직등의검색어로 1998년 1월 1일부터 2016년 12월 31일까지기간으로조사하였다. Ⅲ. 한국정부관료제의정치화문제 : 선출권력과직업관료의갈등 탐색 1. 부처이해관계의변동조치에대한관료저항 선출직 / 정무직등선출권력과직업관료사이의갈등으로가장빈번하게언급되는바는부처의기득권개혁상황에서나타나고있었다. 공무원의저항, 반발, 거부등을검색하면관련기사들의주요내용은부처의이해관계의변동을가져오는조직개편, 서열파괴인사조치, 규제축소등의상황에서부처의반발이었다. 이와같이직업관료의승진자리, 업무권한등기득권한에영향을주는조치들이발생할때, 직업관료의조직적저항이나타나는것이다. 조직개편에대한부처의반발은부처의기득권수호를위한정치적행위로서조명되는데, 특히정부교체때새정부가추진하는정부조직개편으로영향을받는부처에서인수위를상대로각종로비활동이벌인다. 인수위의정부개편안에대해부처의반발은지난 20여년간지속적으로등장하였고정부교체때마다공직사회의초미의관심사는조직개편으로인해소속부처가받는영향을최소화하려는것이었다. 이문제가부각된것은이명박정부초기인 2008년과박근혜초기인 2013년에집중되어있다. 대부처주의의작은정부를표방한이명박정부는부처통합의범위가넓을수밖에없었으므로관련부처들의로비가상당했고이것이인수위원간의갈등으로심화되기도하였다 ( 한국경제. 2008.1.12.). 이명박대통령이 소수의조직, 특히주요한부처에있는사람, 요직에있는인사들중에더더욱시대변화를따라가지못하는사람들이있다 며 ( 일부공직자들이 ) 조직적이지는않지만그래도반변화적인자세를취하는것은바람직하지않다 고발언하였다 (2008.1.13.). 이렇게강한반대속에서이뤄진 15부처체계와조직감축조치는정권말기에이르러오히려조직규모증가로나타나면서 ( 김근세 허아랑, 2015), 관료의포획결과라는비판을받기도하였다. 또한 2011년 국방개혁 307계획 으로불린국방개혁안도개혁조치로인해장성의수가 15% 이상줄어들것이라는우려로군의반발움직임이있었는데국방부가예비역장성들을내세워개혁안에대한반대를우회적으로표출하였다고의심받았던사례 - 59 -
이다. 박근혜정권의조직개편에대한부처의반발도적지않았다. 특히, 2013년인수위의조직개편안에통상업무가외교부에서산업통산자원부에넘긴다는내용이포함되자외교부가개편안의위헌성까지지적하면서반발하기도했다. 28) 집권 2년차에는세월호사건의책임을묻는 2차조직개편안이제시되었는데안전행정부에서분리하기로결정되었던조직기능이결국안행부에그대로남도록수정되자안행부의치열한로비결과라고여겨졌다 ( 문화일보, 2014.5.29.) 조직개편은매우정치적상황으로개편을통해정권의의도를구현하려는선출권력과기득권을뺏기지않으려는직업관료사이의치열한공방이벌어질수밖에없다. 대통령의개혁방향을담은조직개편으로손해보는부처가적극적인로비를벌이는관료정치의장이펼쳐지면서직업관료의권력이여실히행사될수있다. 정권초기에는인수위와해당부처가갈등하며조직감축이벌어지지만정권말기에는레임덕상황에서관료의요구가결국수용되면서조직규모가다시증가하거나원상복귀되는경향이있으며이것은직업관료가선출권력을포획하는관료권력을보여주는현상으로지적될수있다. 인사개혁에대한부처의저항도발생하였다. 특히검찰항명으로불리는반발이김대중및노무현정권동안세차례발생하였다. 1999년심재륜고검장징계에대한검찰의반발, 2003년법무부가검사장급이상검찰고위간부의기수를크게낮추는서열파괴인사안을통보하자검찰간부들이법무장관에게철회를주장하는집단행동, 2005년형사소송법개정등에관한사법개혁안에대하여검찰수사권의무력화반발등이었다. 이중 2003년과 2005년의검찰반발은인사관행과업무권한의유지를목적으로했다는점에서기득권을지키기위한조직적반발로볼수있다. 또한 2006 년 2월에는경찰공무원 30여명이하위직경찰공무원이간부급이경위까지근속승진할수있는경찰공무원법개정안에대해대통령이거부권행사입장을밝히자집단반발하며대통령을상대로헌법소원을제기하기도하였다. 조직개편, 인사개혁은선출권력이직업관료를통제하는가장대표적인기제이며이에대한부처단위의반발은기득권을뺏기지않으려는직업관료의정치권력적행위이다. 하지만역설적이게도선출권력이정부교체때마다대규모개편방식을사용하거나국면전환용으로잦은개편을추진한결과, 관료사회에서는조직개편에대처하려는부처의정치적행위가과잉되어갈수밖에없고부처변동은곧자신의경력변동으로연결되므로선출권력의눈치를지나치게보는상황이되었다는우려도커졌다 ( 한국경제. 2017.1.31.). 조직개편으로발생되는직업관료의정치적행위가관료권력의 28) 경향신문. 2013.2.4. 인수위 vs. 외교부혈투누가이길까. - 60 -
적극적발휘라기보다는선출권력에의해어느정도유발된정치화로볼수도있을것 이다. < 표 2> 정권과직업관료의주요갈등사례 : 조직개편 / 인사조치 시기김대중정권노무현정권이명박정권박근혜정권 조직개편 / 인사조치관련갈등내용 1999 년법조비리관련고검장징계조치에대한검찰의반발 2003년검찰인사에대한검찰의반발 2006년경찰공무원법개정안거부와관련한경찰의반발 2008년정부조직개편으로통합되는부처의반발 2011 년국방개혁안에대한국방부의반발 2013 년정부조직개편에대한외교부의반발 2. 정책적견해의충돌 선출권력과직업관료사이의갈등은정책의방향을두고나타나기도하였다. 경제부처, 건설부처, 교육부처등정권의주요국정과제와밀접하게관련된특정부처를중심으로정책적이견표출이발견되었다. 경제개발분야에서는경기부양에대한관점차이, 외교안보분야에서는대북정책에관한관점차이, 교육분야에서는엘리트교육에대한관점차이등이대표적이다. 이러한충돌은공식적인사건으로나타나거나큰쟁점으로드러나는편은아니라앞서조직개편에대한반발양태와다소달랐다. 이들사이정책적견해의충돌은선출권력측에서개혁추진의어려움이정책방향에맞추지않으려는관료집단의정치적행위 ( 부처의의도적인정보유출, 현안에대한늑장대응, 집행의지연, 불성실한설명등 ) 로비판하는양태로서드러나고있었다. 관료집단의이러한저항은종종 항명 으로표현되었고 민주화이후정치세력의개혁의지를관료집단이무너뜨린다, 정책역량이부족한선출직이관료집단에의지할수밖에없으니관료가개혁을무력화시킨다 는주장으로연결되었다. 대통령과부처의정책적입장차이와갈등은정권별로차이가있는데 < 표 3> 에서보듯이노무현정권에서다수의사례가발생되었다. 노무현정권첫해인 2003년에만교육행정시스템재검토에결정에대한교육부의반발, 이라크파병결정에대한국가인권위원회의반대의견발표가있었으며, 2004년에는대통령부의외교안보정책에대한외교부공무원의비난발언사건, 서해북방한계선교신내용보고누락이군의의도적인정보유출이라는청와대의비판사건이있었다 ( 군의언론플레이엄중문책 ). 또한 외교부 / 국방부등용산기지협상팀이대통령을배제한채굴욕적으로협상했다 는청와대민정수석실의직무감찰보고서가공개돼파문을일으키기도했다. 2005년에는사법개혁추진위원회의개혁안에대한검찰의반발등이있었다. 29) 2007년 1.11 29) http://bemil.chosun.com/nbrd/bbs/view.html?b_bbs_id=10038&num=26139-61 -
대책으로불리는부동산대책마련과정에서건교부와재경부관료들과청와대의갈등이발생하기도하였다. 정권마지막이었던 2008년 2월에는로스쿨탈락대학일부구제에방침에대해청와대와교육부총리사이의갈등이발생하기도했다. 노무현정부내내벌어진대통령부와관료조직사이의마찰을청와대는 대통령권위에대한관료사회의도전 으로인식한것으로보였다 ( 평검사와의대화에서대통령의발언, 이쯤되면막가자는거죠? 이한사례 ). 한편이명박정권에서는 2008년교육분야의핵심공약을내세웠던역사교과서수정, 교원평가제, 영어공교육강화등에대해사회적논란이발생하면서교과부의내부적우려표명이있었고, 감세와규제완화법안에대해세수감소를우려한관련부처의이견이있었다 ( 동아일보, 한국일보, 2008.4.23.). 이에대해이명박정권은이러한갈등은부처의특정이념에편향된정견에의한것으로귀인하였고 좌파공무원 등의발언으로이념적논쟁을일으켰다. 정책에대한비판은공무원복무규정상금지됙에공무원의 항명 이되고 엄단 해야할대상으로표현하고있었다. 박근혜정권에서는 2013년기초연금정책을둘러싼청와대의정책방향과복지부사이의의견충돌이있었고복지부장관이사퇴하는사건이발생하였다. 규제철폐를향한청와대의강력한요구에비해더딘규제개혁집행에대해비판하는발언이지속적으로발생하기도하였다. 부처는부처의업무성격과이해관계에따라나름의가치와관점이있을수있고관료사회의응집력, 네트워크에서나오는특권으로인하여대통령의정책방향과충돌할수있다. 그동안이러한충돌에서우위는정보와지식을가진직업관료라고보는입장이강한편이었고때로는 관료필승의법칙 으로불리기도하였다 ( 한국일보, 2008.2.12.). 정보를독점하고훈련된정책기술자인직업관료에게선출권력이의지할수밖에없다는것으로 노무현정권은강력한개혁의지로출범했지만밥그릇지키기에나선직업관료의벽을뚫지못했고, 이명박도기업인출신대통령의개인적경험으로모피아로불리는재무관료멀리했지만결국그들에포위되어서대기업중심성장전략을밀어붙였다 ( 한국일보, 2013.1.20.) 는평가가대표적이다. 정책방향에대한충돌이벌어졌을때, 선출권력은대체로이러한우려에근거하여관료집단에대해보수적혹은좌파적이라는비난하면서강경한대응을하겠다는발언을지속적으로해왔다. 그리고이것은발언으로그치지않고고위직공무원의인사조치로이어졌다. < 표 3> 정권과직업관료의주요갈등사례 : 정책갈등 시기 김대중정권 노무현정권 갈등내용 2001 년의약분업책임에대한복지부의반발 2003 년교육행정시스템재검토결정에대한교육부의반발 - 62 -
이명박정권 박근혜정권 2003년이라크파병에대한국가인권위의반대의견 2004년서해북방한계선교신내용보고누락에대한군의정보유출갈등 2004년외교노선에대한외교부공무원의비난발언과대비협상과정의정보누출 2005년사법개혁 ( 형사소송법개정 ) 에대한검찰의반발 2006년경찰공무원법개정안에대해경찰공무원의대통령을상대로헌법소원제기 2007년부동산정책 (1.11대책) 에대한건교부, 재경부의이견표출 2008년로스쿨탈락대학구제에대한교육부의반발 2008년감세, 규제개혁법안에대한관련부처의이견 2008년교육정책 ( 역사교과서수정, 영어몰입교육등 ) 에대한부처이견 2011년국방개혁안 ( 국방개혁307계획 ) 에대한국방부의반발 2013년기초연금정책에대한복지부의반발 3. 국정책임으로서 1 급공무원교체관행화 정책에대한대통령부와관료집단의관점이충돌은 대통령권위에대한도전 ( 노무현정권 ) 으로받아들여지거나 좌파공무원의저항 ( 이명박정권 ) 으로규정되면서, 고위직공무원의 물갈이 방식으로처리되는관행이나타났다. 그간정권초기에특정부처의실국장급일부를대상으로이뤄지던인사조치가노무현정권부터특정부처의 1급공무원 일괄사표 방식으로확대되었고, 이명박정권들어서는부처의폭이넓어지고국책기관장까지크게확대되었다. 박근혜정권들어서도부처의 1급공무원인사에대한일괄사표는이어졌다. < 표 4> 1 급공무원일괄사표제출주요연혁 시기노무현정권이명박정권박근혜정권 주요내용 2003년행정자치부, 해양수산부 1급공무원일괄사표제출 2007년건교부 1급공무원 5명일괄사표제출 2008년총리실, 농림부, 교과부, 국세청 1급공무원일괄사표제출 2008년국책연구기관장일괄사표제출 2008년청와대기능직공무원 60명교체 2010년지경부, 국토부 1급일부교체, 농림부 1급일괄사표제출 2014년복지부, 해수부, 기재부 1급일괄사표제출 2014년문체부 1급일괄사표제출 - 63 -
노무현정권은집권첫해인 2003년 3월행정자치부, 해양수산부 1급공무원전원의사표제출을받았으며이과정에서청와대는 정권이바뀌었는데고위공직자가모두그대로자리에앉아있을수는없는것 이며 1급은물러나는것이관례 라입장이언론에보도되었다.( 서울신문, 2003.3.3.). 하지만민주화이후정부교체에따라김영삼정권때고위직공무원물갈이가상당수이뤄진것은사실이지만 후배기수의승진방식으로선임기수의퇴진유도방식을사용했던것이며 30) 이와같이일괄사표를받은전례는역대정부에서없었다 며공직사회의반발이컸던것으로보도되고있다. 직업공무원의꽃인 1급에올랐지만코드불일치판정을받으면나가야하는딱한처지가된다 는것이다 ( 경향신문, 2003.3.25.). 이명박정권에는 1급공무원교체가더욱확산되었다. 국무총리실, 농림수산식품부, 교육과학기술부, 국세청등에서 1급공무원일괄사표를받아냈으며청와대근무하는기능직공무원이교체되었고, 주요공기업과공공기관, 국책연구기관장까지재신임을묻는다며일괄사표가요구된것으로알려졌다. 2010년에도지식경제부의 16개국장급자리가교체되었고농림수산식품부의 1급공무원일괄사표를받았으며국토해양부는 1급 8명중 4명이사표를냈고집권마지막해인 2012년에도 1급줄사표는이어졌다. 이러한배경을당시청와대측발언보도를통해살펴보면, 이명박대통령이국가경쟁력강화회의에서 공무원이움직이지않는다 는발언을공식적으로하였고 (2008 년 12월 12일 ), 생각이다르면병이나고그러면홍보효과도떨어진다 (2008년 11월 7일 ) 며고위공무원에대한불신을드러냈다. 교육부간부들이과거관행과의식에젖어새정부의교육철학에적극동조하지않는다는 판단으로 충격요법 을사용하였고 ( 국민일보, 2008.12.16.) 좌파공무원이교육개혁방해한다는인식 을비춰졌다 ( 내일신문 2008,12,24). 고위공무원의일괄사표이후에는 청와대행정관들을이명박정책전도사로활용하기위해각부처에전진배치시키는 조치를시행하였다 ( 국민일보, 2008.12.16.) 청와대및인수위참여인사들은개혁을거부하는관료들의완강한저항을교육개혁부진의큰원인으로꼽았다. ( 국민일보 2009.1.13.) 이명박대통령은대통령의국정에대한낮은평가의원인을관료집단의문제로귀인하면서, 고위직공무원인사조치를확대하였고, 정책실패의책임을고위직공무원의정치이념이대통령과맞지않는문제로바라보았다. 이에따라 1급공무원일괄교체, 305개공공기관가운데 240곳에기관장교체추진하는등 ( 한겨레 2008.5.22.) 측근을인선하는 낙하산인사 를시행하였고이러한인사조치는정실인사로우려되기도하였다. 박근혜정권에서는집권과동시에부처의실국장인사를보류할것을지시하면서 정부가원활하게출발하려면핵심전력인실국장인사대상자를철저히검증해야한 30) http://www.hani.co.kr/arti/print/329001.html - 64 -
다는것이이유였다 ( 세계일보 2013.4.3.). 집권 2 년차인 2014 년에는국무총리실과해 양수산부 1 급공무원일괄사표, 문체부 1 급간부의일괄사표등이이뤄졌다. 정리하면정부교체때 1급공무원교체가관행화되었으며정책지연및실패등국정운영에대한비판을고위직공무원의책임으로귀인하면서 1급공무원에게일괄교체방식이점차확산된것이다. 정권이교체되고도 1급공무원들이물러나지않으면 뻔뻔한것 으로몰아가는정치권의발언이나올정도로고위직교체는관행이며도리라고표현되고있었다. 이명박정권의인수위에서는정권교체를 훼손된국가정체성의복구 로표현하면서 걸림돌을치워야 하며공무원을 정권친위대로돌려놓아야한다 는발언이나오기도하였다. 이러한고위직공무원의인사조치를통해서조직장악력을높이는정치적통제수단이자리잡은것이다. 하지만고위직공무원에대한정치적인사조치의확산에대한우려도크다. 경력직관료가정권의도구로전략하여영혼없는행동을하고있다 는비판으로, 부실한공약의문제, 정권의국정운영역량부족등의문제를고위직공무원의정치이념문제로전환시키고있다는것이다. 또한고위직은정무적특징을감안하더라도과도한인사조치는부처의정책결정과조정의가장핵심적역량을지닌실국장급공무원의전문가적판단과발언을위축시킬수있다. 선출권력과직업관료사이의갈등이발생하더라도현실적으로직업관료가인사권한을가진대통령과장관를향한동등한다툼의주체가되기는어려울수있다 ( 김병준, 2016). 소위영혼없는공무원문제의언급빈도나, 대통령한마디에정책방향이급변하는문제 31) 에대한언급이이명박정권들어서급증하는것을통해그러한우려를간접적으로뒷받침할수도있다. < 그림 1> 영혼없는공무원 문제언급빈도의변화 31) 여름전력수요를낮추기위해누진제가필요하다는산업통산자원부에너지자원실장의발언이대통령이새누리당지도부오찬에서가정용전기요금의누진율을낮추기로했다는결정에이틀후산업부는 주택용누진제요금경감방안 을내놓았던것을들수있다. 이외에도대기업집단기준상향조정에대한공정거래위원의입장변경, 설악산케이블카설치사업에대한환경부의부결에서재추진으로변경, 대통령의결정만바라보는신복지부동이라고비판 ( 한국일보 2016.8.15.). 관료집단의전문성이존중받지못한다는것이다. - 65 -
전체적으로정리하면, 선출직과직업관료사이의갈등은크게조직개편과같이부처의기득권이변경되는상황과특정정책추진에대한견해충돌상황으로나타났다. 첫째, 부처는조직개편과같이기득권에영향을받는상황에서는집단적으로움직이며반발하는등부처이익추구를위한정치적활동을벌인다. 이러한양태는분명정부관료제의권력추구적속성이라비판받을수있다. 둘째, 선출권력과직업관료사이에는정책을둘러싼이견이존재한다. 경제, 외교안보, 교육, 복지등특정한부처에서견해차이가두드러졌는데정권의국정과제와밀접하고권력부처로불리는경우에주로편중되었다. 직업관료의정책에대한이견은비공식적으로정보유출이나대응지연등으로나타나기도해선출권력에게는기만적행위거나정권에대한부정으로여겨졌다. 선출직및정무직의 항명 이나 엄단 과같은발언으로볼때그러한데, 특히노무현정권은대통령권위에대한도전으로받아들이는인식을보였고이명박정권은정파적 / 이념적저항으로인식하는것으로보였다. 셋째, 선출권력의이러한인식은고위직공무원에대한정치적인사조치로이어졌다. 정권교체시 1급공무원교체가관행화되었고, 국정쇄신을위한 1급공무원일괄사표도관행화되었다. 일부부처를중심으로 1급공무원의일괄사표-선별수리가이뤄지는것이당연하다는인식확산되었고교체범위가점차넓어지고있다. 노무현때시작되어이명박때공직기강확립명분으로국책기관장까지확산되었고박근혜때는집권 2년차에일괄사표제출받는등 1급공무원은실질적으로정무직으로운영되고있었다. 이러한현상은관료에게정치권줄대기를하려는유인을만들수있고 1급공무원에게국정책임을집단적으로묻는방식은이들을정치도구화시킬우려가큰것으로보인다. Ⅳ. 고위직공무원의정무직화문제 민주화이후한국정부관료제의정치화에서두드러진특징은 1급공무원으로대표되는고위직공무원의정치적교체이다. 고위공무원이정권과함께교체되고, 국정이비판을받을때정치적책임을지고교체되는등정무직과된것이다. 직업관료의최상부가가진정무적특성을무시하기어렵지만, 그들에대해국정운영의정치적책임을묻는인사조치의확대는바람직한것일까? 고위공무원의정치적교체가행정의국민에대한대응성을높였는가를기준으로평가한다면, 긍정적으로평가하기힘들것이다. 최근의사태를감안하면, 적어도대통령에대한민감성은크게높였을지모르나, 정작국민을위한공익관점의전문가적판단과발언의무는크게위축되었다고판단할수밖에없다. 부처이익추구활동을제어하고직업관료의반개혁적성향을통제하기위해서, 그 - 66 -
리고원활한국정과제추진을위하여고위공무원운영에정치적고려를하는것은필수적이다. 하지만, 고위공무원에게국정운영상의문제에대한책임을묻는것이적절한것인지의문이다. 정부교체때 1급공무원교체가관행화되고교체범위도점차확산되며, 일괄사표제출의방식으로국정난맥의책임을묻는것은공직사회에정치권력에부합하려는기회주의적행동을유발하거나전문가적판단을보류하고침묵하는정치도구화양상을심화시킬우려가크다. 이미이들은성과평가체계를통해서국정과제에대한성과책임을지고있으며이들의성과평가는상당히정치성을띨수밖에없다. 그럼에도정치적분위기쇄신을위한일괄사표를통한집단책임을묻는것은공직사회흔들기이며선출권력에대한정당한대응성확보수단으로보기어렵다. 고위공무원이정권과다른정책견해를표출하는것은복종의무의위반이며항명인가? 정책에대한직업관료의관점과의견이선출된정치권력과충돌할때이를어떻게해결할것인가? 상호간의견충돌의한이유는분명직업관료의이기적행태, 반개혁적성향일수있으므로정치권력의통제가필요하지만, 전문직업적판단에대한선출권력측의존중도필요하다. 상호간정책적견해를나눌수있는제도의운영없이, 특히부당한정치권력의지시에직업관료개인이윤리적으로행동할것을요구하는것도비현실적이다. 공직사회내에이견을발언하고토론할수있는제도가운영되어야한다. 그형태가직장협의회, 노동조합, 내부감사제등무엇이든지제도의실질적운영이보장되려면장차관을중심으로한부처정무직과직업관료사이의소통과정과결과에권위가있어야하고, 이를위해서는장관의권한강화, 그리고청와대의실국장급에대한인사개입통로를줄여야한다. 직업관료는정치의도구가아니라도구를든장인이며국정과제실현과정에서협업해야할동반자이다. 정치권력과행정권력사이의관계는어느정도시끄럽고불편한관계가되어야바람직하다. 이불편한관계를제도화하여세련되고안정되게만들어야한다. 행정권력의전문성에대한존중없이이전정권이쓰던자원으로취급하고보복적 / 징계적인대우를하는것은위험하며직업관료제의분열을낳고판단중지와침묵을낳을우려가크다. 그간우리는고위직공무원의정치적대응성을높이고관리적전문성을높이기위한방향에서제도를운영하면서 ( 김연수 김근세, 2007) 직업관료의정치권력화를막기위한정치적통제장치를강화해온면이크다. 최근의사태는그러한방향에서나타난과잉된모습으로볼수있기에이를다시수정하고중립성이라는동태적균형을찾기위해서는직업관료의전문직업적의무가강화되어야할것이며이러한방향에서제도마련이요구된다. 예를들어정책현장의전문가로서부처가추진하는 / 해온정책에대한스스로의평가가정부교체의주기와함께이뤄지고, 이평가가전문가적평가로서권위를얻을수있다면선출권력과직업관료사이의정책적이견을조정하 - 67 -
고함께정책방향을결정하는기초가될수있을것으로본다. 무엇보다정부관료제는정치적편향으로매도되지않는, 존중받을수있는전문가적견해를형성하고소통하는것이중요할것이며이과정은고위직공무원의주요역할이되어야할것이다. - 68 -
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한국행정학회 한국행정연구원공동주최 2017 년춘계기획세미나성공하는정부를위한조건과개혁방향 청렴한정부와미래의국정운영 고길곤 ( 서울대학교행정대학원교수 ) 본논문은 2017 년 3 월 10 일대한상공회의소에서개최될한국행정학회 한국행정연구 원공동주최 2017 년춘계기획세미나에서발표될예정임 - 70 -
초록 한국의반부패정책은부패가심각하다는전제를가지고출발하면서예방, 적발, 처벌의논리를가지고진행되었다. 본논문은한국의부패수준에대한경험및인식자료를바탕으로부패가심각하다는기존의가정은부패문제를단순화하고있음을지적하였다. 또한, 반부패관련제도와정책이부족하여부패가만연하고있다는주장과달리한국의반부패정책의제도화수준은매우높은것으로나타났다. 따라서청렴한정부의미래의국정운영에서반부패정책의방향은부패라는부정적인현상에초점을맞추기보다는청렴이라는긍정적현상을강화하는방향으로나아가야할것이다. 또한, 단순히새로운제도를도입하기보다는기존의제도의평가와연계를심화시키는것이필요하다. 특히반부패제도와관련되어지속적으로제기되고있는독립적반부패기구문제는설치여부에대한논쟁에서벗어나정부의정책방향에따라판단해야할문제임을지적하였다. 마지막으로시민사회의중요성과정치부패문제를제기하면서우리나라의청렴정책은공무원의노력만으로달성할수없으며사회전체가꾸준히노력해서달성해나가야하는과제임을지적하였다. - 71 -
I. 서론 부패에관한연구는부패를어떻게정의할것인가에대한개념적인문제에서, 부패의수준이어느정도인지와같은측정상의문제, 부패의영향과효과에대한문제, 부패를어떻게통제할것인가에대한정책과제도적수단에대한문제등으로다양하게진행됐다. 이러한연구들이지속적으로진행되어온것은부패라는사회적병리현상에대해다양한진단과처방이존재한다는것을의미할뿐아니라제시되어온정책이여전히한계가있음을이야기한다. 부패의문제는행정책임과공직윤리의문제로귀결된다. 부패는공무원이어떻게행동해야할지에대한국민의규범적 법적기대를위반한행위이며, 이러한책임위반행위는궁극적으로는공직자의윤리의문제이기도하다. 따라서행정책임과공직윤리를확보함으로써부패를줄일수있다는자명한결론에도달하게된다. 하지만행정책임과공직윤리가확보되지못하는데는무수히많은원인이있고, 이를확보하기위한정책수단들도다양한경로를통해그효과가발생되며그크기도상이할수밖에없다. 이러한이유로반부패정책은단편적인접근으로는기대효과를얻을수없다. 한국의반부패정책은이러한단편적접근을극복하는과정이었다. 2001년부패방지법제정이전에서도공무원직무에관한범죄는이미형법에규정이되어있었으며, 각종법령을통해부패행위는통제됐다. 2011년공익신고자보호법을비롯하여 2016년의부정청탁및금품등의수수에관한법률또한법령에따른반부패행위통제의노력이었다. 또한, 2001년부패방지위원회과반부패정책을담당한중앙행정기관으로설치되고이후국가청렴위원회및국민권익위원회로변천을하는과정에서제도화된반부패기구를통한부패통제의노력도진행되었다. 시민과함께하는반부패노력은부패행위신고, 행동강령위반신고, 공익신고, 청탁금지법위반신고에이르기까지다양한신고제도가운영되고있다. 이처럼우리나라의반부패정책은틀은다른선진국못지않게틀을갖추어가고왔다. 하지만반부패제도와정책이다양한관점에서발전되어왔음에도불구하고여전히한국의부패수준에대한우려는매우클뿐아니라, 반부패정책의효과성에대해서도부정적인견해가존재한다. 최근부정청탁및금품등수수에관한법률의입법과실행과정에서많은논란이존재했음에도불구하고국민이적극적인지지를보낸것은, 법의실질적효과에대한의문에도불구하고부패를척결하고자하는법의취지를지지한것이라고볼것이다. 본논문은부패라는현상은실존하는존재일뿐아니라시민들의인식을통해형성된 (constructed) 존재임을전제한다. 이러한가정하에서부패에대한인식과실제수준에대한간격이존재하며, 부패원인도상이하게접근될수있음을제시하고자한다. 이를바탕으로반부패정책도시민의부패인식을개선하는정책과, 실제부패행위를줄이는정책으로구분하여접근해볼수있음을지적하고자한다. 특히부패인식과 - 72 -
행위는단순히공직자의관점에서만접근해서는안되며, 시민이부패의피해자이자또한유발자라는점을고려한다면민간부패의문제가적극적정책의제도대두될필요가있음을지적하고자한다. 마지막으로기존의부패라는예외적이고병리적현상에중심을둠에따라다수의청렴하고책임감있는공직자에대한국민의인식이약화되고있음을지적하면서반부패정책은청렴한공직자에대한사회적존경을높이는방향으로나아가야할필요성을제기하고자한다. II. 부패에대한인식과경험의차이 본장에서는한국청렴정책의역설적인현상, 즉경제발전과민주주의발전뿐만아니라행정의투명성향상의노력이진행되었고반부패정책이꾸준히도입되었음에도불구하고한국의부패수준은개선되지않고있다는주장을논의하고자한다. 과연이주장이타당한지를실증적으로살펴보면서한국의부패수준과현황에대한잘못된인식이청렴정책의방향을잘못설정할수있음을제시하고자한다. 1. 한국은과연부패한국가인가? 한국이부패한국가라고주장하는연구들은국제비교, 시민인식도, 그리고언론보도에바탕을두고있다. < 그림 1> 은부패수준의국제비교에가장널리사용되는 Transparency International의 CPI 지수의추이를나타내고있다. 이추세를살펴보면한국의부패수준은지난 10년간큰개선이없을뿐아니라국제적순위도 40위권에머무는것으로나타나고있다. < 그림 6> 국제지수에나타난우리나라부패인식수준의변화 주 : 점수가높을수록청렴도가높음 - 73 -
시민이행정분야와사회전반의부패에대한인식은더욱심각한수준이다. < 그림 > 은공무원과일반시민에게행정분야와사회전반의부패여부를측정한국민권익위원회부패인식도조사결과를보여주고있다. 지난 10년동안대부분의연도에서시민들은행정분야와사회전반에걸쳐부패했다고인식하는비율이 50% 를웃돌고있다. 2016년의경우약 52% 정도의시민이행정분야나사회전반이부패했다고생각하고있다. 다만, 공무원들에게행정분야와사회전반의부패여부를물었을때행정분야에대한부패수준은매우낮다고응답하고있으며사회전반의부패수준은행정분야보다더높다고인식하는것으로나타나고있다. 시민의높은부패인식수준은다른조사에서도동일하게나타난다. 2014년도서울대학교행정대학원의정부역할과범위및삶의질에대한연구조사결과를보면 10점만점으로측정한설문조사 (N=5,940) 에서정부가부패했다고 (0점에서 4점 ) 응답한비율이 49% 로그렇지않다고 (6점에서 10점 ) 응답한비율 26.7% 보다월등히높은것으로나타나고있다. 기업인과자영업자를대상으로한한국행정연구원의부패실태조사결과도유사하게나오고있는데 2014년의경우약 57% 정도가공무원들이직무수행과관련하여금품 / 향응 / 편의등을수수하는행위가심각하다고응답을하고있다. < 그림 7> 사회전반및공무원의부패에대한인식 출처 : 국민권익위원회부패인식도조사 < 그림 > 에서처럼언론에서언급되는부패, 청렴, 뇌물의언급횟수역시지속적으로 증가하고있다. 특히 2006 년이후부패와관련된기사는꾸준히증가를하는것으로 나타나고있다. - 74 -
< 그림 3> 언론기사에서언급되는부패, 청렴, 뇌물의언급횟수 출처 : 카인즈데이터분석 국제지수와시민인식, 그리고언론을통해나타난부패의심각성과달리부패경험, 부패적발등을통해나타난부패수준은전혀다른양상을나타낸다. < 그림 4> 는민원인을대상으로한금품, 향응, 편의등의제공경험이있는지를측정한국민권익위원회의외부청렴도조사결과이다. 이결과에따르면 2014년의경우부패경험이있는민원인은약 1.7% 로이중금품제공율은 0.70%p, 향응제공율은 0.73%p, 편의제공율은 0.24%p인것으로나타났다. 32) 그리고 2014년이전경우를살펴보더라도 < 그림 4> 처럼 1% 대에머무르고있는것으로나타나고있다. 한편제공된금품, 향응, 편의의규모를통해부패경험의심각성을살펴볼수있는데 2014년의경우금품제공자의 58.3% 가 30만원미만이고향응제공자도 51.2% 가 30만원미만인것으로나타나고있다. < 그림 5> 는공공기관직원을대상으로부패경험을조사한결과로인사관련금품등을직접제공한경험률은 1% 미만으로매우낮게나타나고있다. 다만, 위법하거나부당한지시에의한예산집행이나업무지시의비율은높은것으로나타나고있다. 32) 권익위에서는부패경험을응답자본인의직접경험이외에도응답자본인이아닌친지, 동료등주변사람들의금품, 향응, 편의제공경험을측정하고있다. 이간접경험률은 2014 년 1.1% 정도로낮게나타나고있다. - 75 -
< 그림 4> 국민권익위원회외부청렴도부패경험조사결과 출처 : 2015 년공공기관청렴도측정결과보고서, 국민권익위원회 < 그림 5> 국민권익위원회공공기관내부청렴도부패경험률추이 ( 08~ 16) 출처 : 2016 년공공기관청렴도측정결과보고서, 국민권익위원회 유사하게자영업자와기업인을대상으로한한국행정연구원의부패실태조사결과를 살펴보면 2014 년의경우약 2.5% 의응답자가금품등을제공하였다고대답을하였 - 76 -
고, 이들중 30 만원내외가전체중 36.0% 를차지하는것으로나타나고있다. 또한, 금품등을제공한사람중 44.0% 가주로식사 / 술접대를한것으로나타나고있으며 현금 / 수표제공자는 28% 에불과한것으로나타나고있다. 실제부패가적발된건수를살펴보기위해대검찰청의 범죄분석 의뇌물죄기소건수를살펴보면 33) < 그림 6> 에서나타나고있듯이전체적으로뇌물죄기소건수가최근들어감소하고있으며 2013년의경우 509건에달하는것으로나타나고있다. 한편, 금품 향응등의수수로인해공무원행동강령위반행위로징계를받은경우는 2013년경우 725건에달하고있다. 34) < 그림 6> 공무원뇌물죄의추세 ( 대검찰청 ) 출처 : 대검찰청, 범죄분석 이상의결과를종합해보면매우중요한시사점을확인할수있다. 첫째, 행정부의일반적인부패수준에대한시민의인식은매우부정적이지만실제금품등의제공행위의경험 ( 직접혹은간접 ) 수준은상대적으로낮은것으로나타나고있다. 물론자신의부패행위를솔직하게응답하지않는설문응답자의태도때문이라고생각할수있으나, 자신이아닌주변사람들의금품등의제공행위를경험했는지를물었을때에도그경험율이높지않은점을고려한다면시민의높은부패인식은실제경험을바탕으로한것이라기보다는비경험적요인을반영하고있음을시사한다. 따라서, 시민들의정부부패에대한부정적인식이왜비경험적요인에의존하는지는반부패정책설계에서중요한쟁점이된다. 33) 대검찰청범죄분석자료에서포함되는공무원은국가공무원, 지방공무원, 국회공무원, 법원공무원, 교육청공무원, 기타공무원을모두합한값이다. 34) 국민권익위원회 (2014), 국민권익백서. - 77 -
둘째, 공무원행동강령위반이나대검찰청의뇌물죄통계를살펴보더라도전체국가공무원의수를약 60만명으로가정하더라도 35) 0.08% 정도가이를위반하는것으로나타나고있다. 이비율을가지고부패수준이절대적으로낮다고보기는어렵지만최소한부패가만연하고있다는주장을지지하기는매우어렵다. 셋째, 시민의인식과부패실제간의간격은정부반부패정책의대상이변해야함을시사한다. 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률은전통적인형태의부패즉금품등의수수에초점을맞추고있다. 하지만위분석에서도나타나듯이금품등수수자체가만연된행위라고보기어렵다. 정부가법을통해금품등수수를규제하더라도이를추가적으로줄일수있는불법행위의규모는실제크지않으며, 오히려상당한규제비용을부담할수있음을시사한다. 즉반부패정책의대상이되는부패행위가시민들의뇌물이나금품수수가아닐수있음을시사한다. 따라서정부는시민들이부패가만연하고있다고생각하는원인을찾아내서이를해결하는데정책우선순위를두어야할것이다. 2. 시민은왜정부가부패했다고생각하는가? 시민들이부패했다고정부가인식하는것을단순히인식오류라고가정하는것은매우잘못된접근이다. 부패가심각하다고생각하는시민은자신이실제부패행위의당사자가될가능성이있을때실제행동으로옮길가능성이있기때문이다 ( 고길곤, 이보라, 2012). 또한, 정부가부패했다는시민일수록정부에대한신뢰가떨어지고갈등조정자로서정부의임무를수행하기어렵게된다. 부패원인에대한요인에대해매우다양한연구들이제시되고있으나 ( 고길곤 2017), 일반적인인식과부패경험이있는사람의인식을구분할필요가있다. 먼저부패의원인에대한일반적인인식을살펴보자. 서원석 (2014) 은 2000년부터 2014년까지의연도별공직부패발생요인에관한연구를종합한결과를 < 표 > 와같이제시하고있는데 < 표 > 에따르면가장중요한요인으로나타나고있는상위 5개요인을보면업무처리상의관행, 비리공직자에대한관대한처벌, 공직사회내부의상납관행, 공무원개인의윤리의식부족, 그리고사회전반의부조리풍토로나타나고있다. 부패원인에대해시민들이대부분관행과윤리를원인으로제시하고있다는것은부패의문제를문화의문제로인식하는경향이강하다는점을제시한다. 35) 지방공무원까지합하면 100 만명이상이된다. - 78 -
< 그림 7> 자영업자와기업가들이응답한공직부패발생요인 하지만부패원인에대한이런일반적인식과달리부패경험이있는사람들에게상대적으로중요한요인은기대이익인것으로나타나고있다. 고길곤 조수연 (2017) 은부패에대한경제적합리성, 제도적차원, 문화적차원의변수중어느변수가부패경험유무에영향을주는지분석한결과기대이익이가장중요할뿐아니라연도와관계없이지속적으로통계적으로유의미한것으로나타나고있다. 즉부패경험에대한오즈는기대이익에대한기대가한단위증가할때 1.59배더증가하는것으로나타나고있다. 이결과는기대이익이부패의향에도유의미하게영향을미친다는결과 ( 고길곤 이보라 2012) 의결과와도일치한다. - 79 -