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1 KIPA 연구보고서 성공하는정부를위한국정운영 조세현 권혁주

2 참여연구진연구관리책임자조세현연구위원연구책임자권혁주교수 ( 서울대 ) 공동연구자고길곤교수 ( 서울대 ) 류철교수 (KDI 정책대학원 ) 배수호교수 ( 성균관대 ) 윤견수교수 ( 고려대 ) 이민창교수 ( 조선대 ) 이수영교수 ( 서울대 ) 이창길교수 ( 세종대 ) 한승주교수 ( 명지대 ) 연구참여자임인선연구원 ( 한국행정연구원 ) 조영섭연구원 ( 서울대학교석사과정 ) 권현주편집부장 ( 한국행정학회 ) 연구운영실무협의회위원배인명교수 ( 서울여대 ) 오영균교수 ( 수원대 ) 출처를밝히지않고이보고서를무단전제또는복제하는것을금합니다. 본보고서의내용은연구책임자의개인적의견이며, 연구원의공식적인의견은아님을밝힙니다. 본보고서를 [ 저작권법 ] 제24조 3( 공공저작물의자유이용 ) 에따라사용하실경우한국행정연구원의동의를반드시받아사용하여주시기바랍니다.

3 발간사 대한민국은정치적으로나국정운영의측면에서커다란시련과도전에직면한바있습니다. 수많은국민들이국정농단사태에대해광화문광장에모여항의하였고, 국회의탄핵소추와헌법재판소의판결을거쳐대통령이파면되는상황에이르게되었습니다. 그러나이와같은위기상황이정치적혼란과사회 경제적파국을초래하지않고헌법적절차에따라마무리된것은정말불행중다행이었습니다. 공정한선거를통하여새정부가출범할수있었다는점에대해모든국민이크게안도하였습니다. 커다란위기가한차례지나갔지만그러한상황이발생한원인에대한심도있는분석과대응방안의모색을통해향후정부의역할과운영방식을재조명해야할때입니다. 이러한맥락에서한국행정연구원은한국행정학회와공동으로 KIPA-KAPA 정부혁신포럼을운영하였습니다. 수차례에걸친포럼을통해 성공하는정부의운영 을주제로연구를진행해왔으며, 이제그결과를출간하게되었습니다. 이연구에는한국행정학계의중진및신진학자들이참여하여 민주적국정운영과관료적책임성 그리고 성공하는정부의행정관리 라는두가지하위주제에대해각각연구를진행해왔습니다. 연구자들은지난정부에서노정된국정운영의문제점이단순히그시기에국한된것이아니라지난 30년간민주화이후권위주의발전국가시기의국정운영을극복하고자하는노력과정에서파생되어온것이라는시각에서연구를진행해왔습니다. 따라서여기서분석된문제점과대응방안은앞으로한국정부가국정운영에서성공을거두기위해진지하게고려되어야할것이라고생각합니다. 지난 60년간전쟁의참화를딛고대한민국은경제발전과민주화그리고사회발전을일구어왔습니다. 그러나이제보다성숙하고책임있는국가로서한단계더발전하기위해모두가애쓰고노력해야할때입니다. 과거정부의행정관리와공공정책에는잘한점도있고문제점도존재하는것이사실입니다. 더욱이과거에는꼭필요한일들이시대적환경이바뀌고국민적요구의변화에따라앞으로는적절하지않은공공정책들도존재합니다. 이연구는이와같은발전론적시각에서과거와현재그리고미래에대한균형잡힌분석을통하여성공하는정부를위한국정운영방안을모색하고있다는데큰의의가있습니다. 따라서이번연구의결과물은새정부국정운영개혁의방향성을체계적으로제시해줄수있을것입니다. 이번연구가성공적으로진행되기위해많은노고를아끼지않으신한국행정학회의

4 최흥석회장, 구민교연구위원장에게감사드립니다. 연구책임을맡은서울대권혁주교수와연구에참여하신고길곤 ( 서울대 ), 류철 (KDI School), 배수호 ( 성균관대 ), 윤견수 ( 고려대 ), 이민창 ( 조선대 ), 이수영 ( 서울대 ), 이창길 ( 세종대 ), 한승주 ( 명지대 ) 교수등연구진여러분께깊은감사드립니다. KIPA-KAPA 정부혁신포럼운영을통해연구의발전과확산을위해애써주신박중훈선임연구위원, 조세현연구위원, 윤선영초청연구위원의노고에감사드립니다. 한국행정연구원장정윤수

5 CONTENTS 성공하는정부를위한국정운영 제 1 장서론 [ 권혁주 ] 제 1 절성공하는정부를위한국정운영방안의모색 2 제 2 장 민주적국정운영과행정의책임성 제 1 절민주화이후한국국정운영패러다임분석과새로운방향모색 [ 권혁주 ] 연구의목적과접근방법 국정운영패러다임으로서발전국가론과대안들 민주화이후개혁과국정운영패러다임 국정운영패러다임의혼선과정치적위기 성공하는정부를위한국정운영패러다임 : 민주적공화주의 37 제 2 절정권교체와관료제의정치적중립 [ 한승주 ] 문제제기 관료제의정치적중립책임 연구방법 정권교체와관료제의정치적갈등과대응 정치적중립성측면의고찰 결론 : 제도적차원의제언 75 제 3 절청렴한정부와미래의국정운영 [ 고길곤 ] 서론 부패에대한인식과경험의차이 우리나라반부패정책의변화와방향 부패행위를줄이기위한제도와정책 반부패정책의방향 101 v

6 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 4 절한국관료제권위주의에대한성찰 : 개발연대의브리핑행정을중심으로 [ 윤견수 ] 들어가는글 브리핑행정의기반 : 박정희시대관료제의특징 연구방법론 박정희시대 브리핑행정 들여다보기 브리핑행정의유산 : 권위주의와형식주의의강화 나가는글 137 제 5 절정부관료제에서행정의책임성 : 유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 관점에서톺아보기 [ 배수호 ] 들어가며 인간의본성 ( 本性 ) 에대한가정과유학 ( 儒學 ) 의 수신론 ( 修身論 ) 정부관료제에서행정의책임성 수신론의관점에서행정의책임성톺아보기 나오며 164 제 3 장 성공하는정부의행정관리 제 1 절성공정부를위한정부조직개편 : 원칙과방향 [ 이창길 ] 서론 : 정부조직개편의비판과성찰 정부조직개편, 필요한가? 상징론 vs. 목적론 정부조직개편의기본원칙 : 헌법 정부조직개편의방향과대안 결론 : 정부조직개편의성공요건 198 vi

7 제 2 절성공하는정부를위한공무원인사관리 : 직위분류제로의전환 [ 이수영 ] 문제제기 계급제와직위분류제 행정환경변화와인사관리 공무원인재상분석 계급제, 직위분류제, 그리고인사행정의가치 직위분류제도입을위한노력 맺으며 228 제 3 절견제와균형이작동하는예산과정구축 [ 류철 ] 서론 예산법률주의 하향식예산편성및심의 공공기금운용의효율성제고 결산기능과회계감사의협조체계구축 결론 261 제 4 절규제개혁과민관협력 [ 이민창 ] 서론 민관협력파트너십이론 사례분석 결론 290 제 4 장결론 [ 권혁주 ] 참고문헌 _ 300 < 국내문헌 > 300 < 국외문헌 > 312 < 정부문서 > 320 < 신문기사 > 322 < 홈페이지 > 343 vii

8 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표목차 < 표 2-1> 국가별외채부담 26 < 표 2-2> 정규직 비정규직사회보험가입비율 32 < 표 2-3> 제도화된정치적중립의무 52 < 표 2-4> 조직개편의갈등과관료제의대응 63 < 표 2-5> 고위직공무원 (1-4 급 ) 의의원면직비중변화 ( 일반직 ) 66 < 표 2-6> 인사교체 개혁의갈등과관료제의대응 67 < 표 2-7> 정책변화의갈등과관료제의대응 70 < 표 2-8> Global Corruption Barometer(2013) 에서나타난 한국의부패수준 81 < 표 2-9> 자영업자와기업가들이응답한공직부패발생요인 88 < 표 2-10> 한국의주요반부패정책의변화 91 < 표 2-11> 반부패정책제안의변화 96 < 표 2-12> 국민권익위원회의연도별주요반부패활동 99 < 표 2-13> 일반직연도별기사건수 115 < 표 2-14> 브리핑행정의도입 ( 원인 ) 117 < 표 2-15> 브리핑상황 ( 맥락 ) 118 < 표 2-16> 브리핑내용 121 < 표 2-17> 브리핑형식 123 < 표 2-18> 브리핑주체 ( 관료 ) 126 < 표 2-19> 브리핑행정의결과 128 < 표 2-20> 시기별범주비교 134 < 표 2-21> 상위범주, 범주, 주요개념 139 < 표 2-22> 행정책임성의유형분류 152 < 표 3-1> 정부조직개편에대한두가지시각 177 < 표 3-2> 정부부처들의정부조직법상기능과헌법규정 181 viii

9 < 표 3-3> 대통령실과국무총리실의인력규모의변화추이 187 < 표 3-4> 계급제와직위분류제비교 204 < 표 3-5> 인사행정의가치와공직분류체계 218 < 표 3-6> 넓은의미의민관협력파트너십분류 274 < 표 3-7> 공공부문과민간부문행위자들의차이 277 ix

10 Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림목차 < 그림 2-1> 김대중정부이후사회복지지출 29 < 그림 2-2> 소득계층의구성변화 35 < 그림 2-3> 직업관료의정치적중립대응유형 : 행정부내 상하관계의맥락 55 < 그림 2-4> 고위직공무원 (1-4 급 ) 의의원면직비중변화 ( 일반직 ) 66 < 그림 2-5> 국제지수에나타난우리나라부패인식수준의변화 81 < 그림 2-6> 사회전반및공무원의부패에대한인식 82 < 그림 2-7> 언론기사에서언급되는부패, 청렴, 뇌물의언급횟수 83 < 그림 2-8> 국민권익위원회외부청렴도부패경험조사결과 84 < 그림 2-9> 국민권익위원회공공기관내부청렴도 부패경험률추이 (`08~`16) 84 < 그림 2-10> 국민권익위원회및한국행정연구원의부패경험수준 85 < 그림 2-11> 공무원뇌물죄의추세 ( 대검찰청 ) 86 < 그림 2-12> 금품제공의보편성, 필요성, 긍정적영향에대한인식 90 < 그림 2-13> 행정이론의 성악설 가정정도 147 < 그림 2-14> 행정책임성의개념틀 155 < 그림 3-1> 정부조직의변천과정 169 < 그림 3-2> 헌법상책무에충실한정부조직개편도 198 x

11 국문요약 1. 연구배경및필요성 최근정치적위기상황에서제기된한국정부의국정운영문제점에대한 체계적인분석과새로운국정운영방안을모색할필요성이제기됨 한국은지난 60년간경제성장과함께민주화에도성공함 년이후민주적선거에따른정부수립과함께여 야간의평화적정권교체를이루어냄 - 또한복지국가체제를발전시켜다양한사회적위험으로부터국민들을보호하고있음 그러나한국은새로운사회적도전과정책적과제에직면함 - 한국의 65세이상인구의빈곤율이 OECD 최고수준으로사회적으로큰문제가되고있음 - 노동시장유연화의추진으로다수의비정규직이양산되어불안한경제생활을영위하며, 저임금노동이확산되고있음 - 정부에게이러한빈부격차의증가와세대간갈등의증폭에효과적으로대처하는역할이요구됨 한국정부는이러한사회적도전과정책적수요에효과적으로대응하지못하였음 년세계경제위기로인한지속적경기침체에대한돌파구를제시하지못하였으며, 오히려메르스와같은신종전염병확산 xi

12 성공하는정부를위한국정운영 을막지못하였고, 세월호참사에서는무책임과무능력을드러냄 년박근혜대통령의비선실세국정농단사태와이로인한대통령의탄핵과정에서정부와관료에대한신뢰가땅에떨어짐 새정부가출범한상황에서이러한한국정부의위기를극복하기위해민주화이후한국정부의문제점대해분석하고새로운국정운영방안을모색하는것이필요함 - 민주화이후정부의국정운영과정부관료조직의정치적중립성, 청렴성, 책임성에대해분석이필요함 - 이를토대로민주적공화주의의관점에서새로운역할을효과적으로수행할수있는정부의조직, 인사및재정관리에대해분석하여성공하는정부를위한새로운국정운영방안을모색할필요성이제기됨 xii

13 국문요약 2. 이론적배경및대안적국정운영패러다임의제시 역대정부의국정이념패러다임을분석하기위한이론적틀에대해고찰 하며기존국정운영의문제점을해결할민주적공화주의국정이념패러 다임을제시함 국정이념및정책논리에대한이론적논의를통해국정운영패러다임의정의와이에대한평가기준을마련함 - Lane(1987) 은정책행위자가설정된목적을달성하기위해정책수단을선정하고집행하는데이론적틀을제공하는것을하나의정책논리라고제시함 - 이에대해여러정책분야에걸쳐적용되는논리적체계를국정운영의패러다임이라고할수있음 - Hall(1993) 은국가에일관된논리체계를제공하고, 국가와사회의관계를설정하며정책수단선정의기준을제시하는등국정운영패러다임의세가지기능을제시함 - 국정운영패러다임의평가기준은이론의논리적타당성충족요건인구성적타당성, 내적타당성, 신뢰성으로설정함 역대정부국정운영패러다임의분석 박정희정부의발전국가론및민주화이후각정부의국정운영패러다임을분석하고문제점을정리함 - 발전국가패러다임에서는정부정책의핵심목표로경제성장을설정하며이를위해정부의전략적개입을추진하며경제제일주의와단계론적생존논리를통해다른사회적가치들을희생시킴 - 김영삼정부는신자유주의국정운영패러다임을제시하였지만, 정책적일관성이약했으며, 효과성측면에서실패하였음 xiii

14 성공하는정부를위한국정운영 - 김대중정부역시신자유주의기조를유지했으며내적일관성은확보했으나역시정책적일관성은약하였고노동시장의이중구조및사회복지지출증가라는변화를불러옴 - 노무현정부는신공공관리패러다임을적용하여국가의역할을강조하였는데정책적일관성은확보하였지만내적일관성은약했으며노동시장이중구조및양극화현상에적절히대응하지못하였음 - 이명박정부는임기도중외부충격에대한대처의미흡으로국정운영패러다임이큰폭으로변경되었으며박근혜정부는국정운영패러다임을명확히제시하지못해국정에많은혼선이발생함 - 종합적으로민주화이후한국정부의국정운영패러다임은정책의일관성과효과성이낮았고, 국정운영의결과로사회계층간대립이심화되었으며국가주도적패러다임과시장중심의패러다임의혼재를초래하였음 민주적공화주의국정운영패러다임의제시 향후정부의국정운영패러다임으로서헌법 1조에명시된민주적공화주의의패러다임을제시함 민주적공화주의의핵심으로주권자로서의시민에대한존중과자유보장, 원칙 법에의한공동체의질서유지를들수있음 민주적공화주의패러다임의방향은크게세가지로볼수있음 - 헌법의민주주의원리와규범에입각한민주적운영원칙에따른국정운영패러다임 - 관료제의운영에있어공무원의정치적중립과책임성확고화 - 공동체성원간의조화와타협을강조하는공화주의국정운영 민주적공화주의패러다임에따른정책적과제는다음과같음 - 시민개개인을주권자로서존중하며사회의다양성인정할수있는제도적장치의마련 xiv

15 국문요약 3. 민주적공화주의관점하에서각정책주제분석 관료제의정치적중립성 관료제의정치성은권력성, 도구성의두가지측면으로나누어지며, 관료의정치적중립성이란이두측면사이의균형을의미함 - 권력성은관료가국민을대상으로공적권위를행사하는지위로부터나오는것인반면도구성은대의제민주주의체제하에서관료가부여받은기본적역할임 관료제의정치화를통제하는제도는적극적정치화통제제도와소극적정치화통제제도가있음 - 현재정치적중립제도의핵심인적극적정치화통제제도는과잉된행정권력화를통제하는것으로서직업관료의정당활동, 선거개입, 집단행동등의금지등이있음 - 소극적정치화통제제도에는직업관료의정치적권리의보호, 부당한지시에대한저항의무등이있지만현재충분히제도화되었다고보기어려움 1998년부터 2016년까지지난 20여년간신문기사를분석하여정권교체로야기된갈등을중립성의차원에서해석함 - 조직개편시에는내부논쟁과외부표출, 인사교체시에는복종과외부표출, 정책변화시에는네유형의갈등이모두발생함 현재한국의관료제는정치로부터독립적인동시에종속적이어야하는딜레마상황에빠져있음 - 대체로관료제는정치적지시에불만을가질때내부논쟁, 외부표출, 내부방해, 외부유출등불만을표출하는방식을택함 - 정권교체시관료제는압력과통제를받아과잉된정치도구화, 소극적정치화의방향으로흐를가능성이큼 관료의과잉된정치도구화가우려되는상황은소극적정치화통제제도정비의필요성을제기함 xv

16 성공하는정부를위한국정운영 한국의부패수준과반부패정책분석 부패의개념정의부터부패의측정문제, 부패의통제문제등부패에대한다양한논의가진행되었음 - 부패에대한다양한논의는부패라는현상에대해여러진단과처방이존재한다는것과기존반부패정책의한계점을시사함 한국의부패에대한국제비교, 시민인식도, 언론보도등의여러조사결과는부패의만연에대한인식에비해실제부패수준은낮다는것을보여줌 - 부패인식 (CPI) 지수에따르면한국의부패수준은세계 40위권이며, 시민이갖는사회전반의부패정도에대한인식역시매우높고, 언론기사에서부패와뇌물등에대한언급이꾸준히증가하고있음 - 하지만실제부패경험률과검찰의뇌물죄기소건수를보면실제한국의부패수준은낮은것으로보임 역대한국의반부패정책의변화와특징에대해검토함 - 한국의반부패정책은부패의부정적효과를줄이고통제하려는노력에초점을맞추었음 - 형법의뇌물죄규정, 부패방지법, 공익신고자보호법, 부정청탁및금품등의수수에관한법률을제정하여부패행위를통제함 년부패방지위원회에서현재국민권익위원회까지반부패기구역시발전하였으며다양한신고제도를운용하는등정책적틀은선진국수준에이르고있음 - 한편행정시스템제도개선과공직윤리강화, 부패행위처벌의실효성증대, 청렴교육등의방향으로반부패정책개선방안등이제시되고있음 한국의현행반부패정책현황은부패에서청렴으로의정책초점이동과반부패정책간원활한연계의필요성을제기함 xvi

17 국문요약 박정희정권의브리핑행정사례분석 권위주의에대한정의와함께한국관료제의권위주의의출발점중하나로박정희정권의브리핑행정에대해언급함 - Altemeyer(1981, 1988, 1996) 와 Duckitt(1989, 1992) 은권위주의에대해조직내구성원들과의상호작용을통해학습된결과이자동일한정체성을공유하는조직으로서관료제내부에서나타나는현상이라정의함 - 기존문헌에따르면박정희시대관료는군인들이대거유입되어브리핑이관료들의행정기술로정착되었으며기존기술관료와일제강점기관료들역시이방식에익숙하였음 박정희정권당시의신문기사에대한질적자료분석및정부발간자료와관료들의회고록을통해박정희시대의브리핑행정에대해분석함 - 브리핑행정은 5.16 군사정변이후군인관료들에게익숙했던브리핑이행정기술로수용되어언론에부각됨 - 신문기사에서브리핑상황은정보전달, 정책검토, 확인, 평가등으로나타나며브리핑의내용은현황과계획의보고, 현안의건의, 상급자의지시및지적등으로나타났음 - 브리핑의형식은대부분상급자의순시나시찰과정에서이루어졌으며관료들은브리핑전에강도높은준비를하였음 - 당시브리핑은관료를평가하는인사기준이었으며관료들이출세하는발판이되었음 - 브리핑행정의결과로일방적인지시보고, 상부에대한복종과아부가만연하는권위주의와전시행정등의형식주의가만연하게되었음 박정희정권의브리핑행정으로인한권위주의와형식주의의만연은이후정부에서도지속되어민주적공화주의의행정문화로전환이요구됨 xvii

18 성공하는정부를위한국정운영 한국행정의책임성 현재한국의행정의책임성을진단하기위해성선설과성악설의관점에서행정의책임성에대한이론을고찰함 - 맹자 ( 孟子 ) 는성선설을주장했으며순자 ( 荀子 ) 는인간의본성이이기심과욕망등으로이루어져있다는성악설을주장했음 - 현대행정이론은인간의이기성과합리성을가정하여성악설에기초하고있음 - 성선설의입장에서유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 관점에대해고찰함 유학의수신론은자신의진실된마음과남의마음을같이여기는충서 ( 忠恕 ), 치우침이나과부족이없는알맞은정도를의미하는중용 ( 中庸 ), 이기심, 욕망, 사리사욕에서벗어나본래의참된자신으로돌아가는극기복례 ( 克己復禮 ), 자신에대한성찰을통해세상의변화를이끌어낸다는수기치인 ( 修己治人 ) 등으로표현됨 - 행정의책임성에대한행정학의구체적논의들을언급함 Friedrich(1966) 와 Finer(1966) 는행정의책임성을내적통제로접근할것인지, 혹은외적통제로접근할것인지논쟁하였음 Romzek & Dubnick(1987, 1994) 은통제의강도, 통제주체의위치에따라행정의책임성을계층제적, 법적, 전문가적, 정치적책임성등네가지로유형화하였음 현재한국공직사회는책임성의측면에서계층제적책임성이지나치게높아법적책임성, 전문가적책임성을압도하고있음 - 최근 문화예술계블랙리스트 사례에서볼수있듯이한국의관료들은청와대와상급자의명령과지시에그대로순응하는높은계층제적책임성을보임 - 한분야의전문가로서내재화된규범에근거해업무의수행에서자율성을갖는전문가적책임성이한국공직사회에서결여되어있음 - 법조항이나처벌규정에서명시된사항만을위반하지않거나위반 xviii

19 국문요약 사항이증명되지못한다면아무책임이없다는인식이공직사회에팽배하여법적책임성이낮은모습을보이고있음 - 정치적책임성의측면에서정부관료들은국회및정무직공무원에대해서는높은정치적책임성을보이지만책임의전가와회피, 정보및자료의미공개등의행태를보이며국민에대한정치적책임을지지않으려고함 한국공직사회에부족한법적책임성, 전문가적책임성및국민에대한정치적책임성을제고시키는데유학수신론관점이큰역할을할수있음 역대정부조직개편분석 정부개혁에대한기존이론은상징론적시각과목적론적시각으로구분할수있음 - 상징론적시각은정부조직개편을관료의혁신, 사회적정당성의확보등을목적으로한정치적인과정의단기적개편으로보고있으며부분적이고점진적인개편을추구함 - 목적론적시각은전문가적시각에서정부가기술적효율성및서비스향상을위해장기적으로조직을개편한다고보며전면적이고혁신적인개편을추구함 한국의정부조직개편에대해부정적인분석과긍정적인분석이제시되었음 - 기존정부조직개편은실질적인효과를불러오지못했으며정치적으로즉흥적인결정에의한경우가많았고폐쇄적인추진방식을나타냈으며하드웨어중심의부처개편에집중한부정적측면이있음 - 정부조직개편의긍정적효과로는시대변화에대한적절한대응과정권초기의강력한리더십에의한개혁, 관료사회의혁신도모, 정부조직효율화에일부기여함을들수있음 xix

20 성공하는정부를위한국정운영 1948년정부수립이후 62회의정부조직개편논의에대해분석함 년현재 18개부처중 16개부처가 2000년이후설립될정도로정부조직개편이잦았음 - 기존정부개편에대한논의는정치적과정을중시하는상징론과정부조직의효율성을추구하는목적론의특성을모두갖고있었음 - 또한기존의정부조직개편논의는정치적상황에따라소규모개편에서전면개편으로전환되는경우가많았음 - 빈번한대규모의정부조직개편은개편과정에서의정치적수사와상징의만연, 관료들의혼선, 개편의사회적비용과다등의문제점을드러내었음 목적론적시각에서전문적이고합리적으로정부조직을개편하기위해책임성, 민주성, 형평성등헌법의기본원칙에입각한정부조직개편방안이필요함 직위분류제적요소의도입과그한계 전문성, 개방성, 공정성, 책임성등의네가지인사행정의핵심가치를공직분류제의관점에서검토한기존연구를정리함 - 계급제는순환보직및일반행정가양성의측면으로인해공무원의전문성을저해할위험이있지만상대적으로직위분류제의경우공무원의전문성을제고시킬수있음 - 공직의개방성의측면에서기존계급제및직업공무원제는문제점을드러냈으며, 새로운인사시스템이필요함 - 성과평가및채용의공정성의측면에서직위분류제와계급제는모두취약점을지니고있음 - 기존계급제는사람중심의인사관리와연공서열위주인사관행으로인해공무원의책임성을약화시키지만직위분류제는업무중심의인사관리로공직의책임성을강화할수있음 xx

21 국문요약 역대한국정부는계급제를근간으로직위분류제적요소를도입함 - 직위분류제적요소로성과급제도, 성과급적연봉제, 개방형직위제도, 직위공모제도, 외무공무원직무등급제도, 성과계약등평가제도, 경력개발제도, 직무성과급적연봉제도, 민간경력자일괄채용시험, 임기제공무원제도등이차례로도입되었지만그한계점이드러남 인사행정의핵심가치를제고시키기위해직위분류제로의전환에대한필요성이제기됨 예산과정의문제점과예산법률주의에대한고찰 한국의예산과정의문제점을재정민주주의시각에서분석함 - 한국의예산과정은국회의재정통제기능이제대로발휘되지못하고있으며, 행정부와국회간예산관련정보가비대칭적임 - 국회의상향식예산안심의 확정절차는효율적예산과정을저해함 - 기금제도의증대로이에대한재정통제가제대로이루어지지못하고있음 - 국회의결산심사기간이너무짧은문제점이있음 한국의현행예산제도에대비되는예산법률주의의특성을정리함 - 한국의예산비법률주의는국회의재정통제를어렵게하는반면미국등에서도입한예산법률주의는예산항목의집행내용을실질적으로규율하는수단을확보하도록하며예산과관련된처리절차나효력들을상세하게규율할수있는기본법들을마련할수있는근거를제공함 현행예산제도를개선하기위해국회의하향식예산심의제도도입과효율적인공공기금운용제도, 결산기능과회계감사의협조체제도입이필요함 xxi

22 성공하는정부를위한국정운영 김대중정부이후역대정부의규제개혁추진체계와민관협력분석 민관협력파트너십이론을통시적으로고찰하고상호성과조직정체성을기준으로하여네가지유형으로분류함 - 초기민관협력파트너십이론은공공부문의효율성을강화하기위한시장메커니즘의도입을중심으로논의가이루어짐 - 최근민관협력파트너십의개념은상호성에초점을맞추어정의되고있음 - Brinkerhoff(2002) 는상호성과조직정체성을기준으로하여민관협력파트너십을네가지유형으로분류함 역대정부의규제개혁추진체계분석 - 규제개혁위원회가중심이된김대중정부와노무현정부의규제개혁추진체계는체계적이고상시적이며실질적인민관협력기회가많았음 - 이명박정부의국가경쟁력강화위원회신설로인해이원화된규제개혁추진체계는상대적으로전문성이약했음 - 박근혜정부는규제개혁현장점검회의, 민관합동규제개선추진단, 규제개혁신문고등의설립을통해거의모든분야에걸쳐규제개혁시행의근거와조직을만들었음 역대정부의민관협력추진체계분석 - 김대중정부에서이명박정부까지의민관협력추진체계는민간참여를활성화하는측면이있었으나민관협력파트너십의상시적제도화및민간의전문성도입이미흡하였음 - 박근혜정부는민관합동규제개선추진단등공식화된조직을통해규제개혁에관련주요행위자들이참여할근거를마련함 규제개혁을위한민관협력의특징분석 - 규제개혁정책은다양한이해관계의상충, 추진체계 과정 성과의복잡성이라는특징을갖고있음 xxii

23 국문요약 - 위의규제개혁정책의특징은규제개혁을위한민관협력파트너십의형성및운영에장애물이되어규제개혁의성과달성을어렵게함 - 규제개혁정책과민관협력파트너십의복잡한특징으로인해규제개혁을위한민관협력파트너십제도가원활히작동하기위해서는면밀한설계가필요함 4. 결론및정책대안 민주적공화주의의국정운영패러다임하에서각정책주제별로개선방 안을제시함 관료제의정치적중립성을제고시키기위해현재미흡한과잉도구화통제제도를보강하여야함 - 정권교체시정책에대한직업관료와선출된정치권력의충돌을조정할제도가요구됨 - 도구화와정치화의균형을맞추기위해과잉된도구화를억제하도록관료의불복종을의무화하고지원하는제도가필요함 - 근본적으로는부처가추진하는정책에대한스스로의평가가전문가적으로권위를얻어야하며장관의권한강화, 그리고청와대의실국장급에대한인사개입통로를줄여야함 향후반부패정책은부패인식개선정책과부패행위억제정책, 반부패정책간의연계를목적으로발전되어야함 - 부패인식개선을위해부패에서청렴으로초점을이동하여반부패정책을개선시켜야함 - 광범위한반부패정책의연계를위해거시적정책평가및기존정책의발전적심화에주력해야함 - 반부패기구의기능과역할, 신설조직의역량에초점을맞추어반 xxiii

24 성공하는정부를위한국정운영 부패기구신설문제를접근할필요가있음 - 시민사회와언론의감시기능을부각하고, 민간기업차원까지반부패노력을증대시켜야함 한국행정이민주적공화주의하에서절차와윤리를중시하도록하기위해브리핑행정에서시작된한국관료제의권위주의와형식주의문화를변화시켜야함 - 기획과브리핑능력을중시하는관료제문화에서탈피하여민주적공화주의하에서절차적정당성과행정의도덕성을강조하는문화로변화해야함 유학의수신론관점은 관료의존재이유와책임성자각, 충신 ( 忠信 ) 으로서의충 ( 忠 ), 자율적자기규제와자기통제능력의배양, 공직의가치와규범에대한성찰, 윤리적딜레마상황의대처능력함양 등을통해행정의책임성을제고시킬수있음 - 유학의수신론은시민의권리를보장하고공공복리를추구하는데기여하고종국에는시민들이행복한삶을영위할수있도록하는것이관료의존재이유라는것을일깨워줌 - 충신으로서의충은나의양심에비추어진실된마음을뜻하며관료는이를통해전문가적책임성과정치적책임성을제고시킬수있음 - 관료는수신론을통해자율적으로자신을규제하고자기통제능력을길러무사안일주의와복지부동등의병폐를제거할수있음 - 수신론은관료에게공직의가치, 신념, 규범에대해고민하고논의하도록하며윤리적딜레마상황에적용시킬기준을제시함 헌법을정부조직의개편원칙으로삼아정부조직이헌법이지향하는가치를담도록개편해야함 - 국정지원기능은민주성을반영해분권과자치를강조하여대통령비서실, 국무조정실의축소개편, 부총리제폐지, 행정각부의처단위구성을해야함 - 경제부처는책임성의가치를위해역할과책무중심의개편을진행 xxiv

25 국문요약 하여예산처를기획재정부에서분리하고, 산업통상자원부및미래창조과학부를개편하고에너지개발청을신설하며, 해양수산부를폐지 개편해야함 - 사회부처는형평성의가치를강조해견제와균형을이루도록보건복지부와여성가족부의기능을정비하고, 보건복지부와고용노동부를재편하며, 국민안전처를개편하고교육부와문화체육부의불필요한규제를축소하는개편을진행해야함 정부조직개편의성공을위해부처간수평적협업체계를구축하고행정내부계층구조를단순화하며, 국민중심의거버넌스체계를개편하고, 개편시기 과정 범위 방식에대한신중한검토가필요함 기존에계급제원칙의고수하에서직위분류제요소를도입한것은애매한상황으로한계점이뚜렷하기때문에보다근본적으로직위분류제로의전환을고려하는것이필요함 - 직위분류제적요소의추가도입, 혹은직무분석및직무평가의지속적진행을통한향후직위분류제전면도입등을추진할필요가있음 국회의예산안심의과정을하향식의사결정과정으로개편해야함 - 장기적예산계획심의절차와해당년도예산안심의절차를분리 - 국회의예산의거시적관리를위해독자적인재정총량과분야별재원분배에대한논의를진행해야함 - 미국의회의예산위원회제도와예산결의안제도를참고할필요가있음 - 정부부처의사업에대한예산안배정과해당사업의성과지표간의연계성이강화되어야함 - 상임위의예비심사에서행해지는예산안증액경향을조절해선심성예산남발을방지 - 사전예산제도를도입해국가재정운용계획을미리국회가심의하도록해야함 xxv

26 성공하는정부를위한국정운영 - 기금의통폐합및기금구성요건을법률에명확히명시하는등의기금제도를개선해야함 - 결산감사기능의강화를위해감사원의회계감사와국회의결산기능의협조를진행해야함 민관협력파트너십형태의규제개혁추진에있어민관협력파트너십구조의개선을주장함 - 규제개혁의과정, 규제권한의소유, 피규제자의복잡한이해관계등을고려해야함 - 이를바탕으로민관협력파트너십구조의형성, 권한의부여, 전문성의확보, 사후관리등에대한섬세한설계가필요함 5. 기대효과 본연구를통해향후새정부의국정운영에있어기존문제점들을해결 할패러다임을제안하고정부제도개혁의방향을제시함 관료제의과잉된정치적도구화를억제하고관료가전문가적권위를얻을수있도록함 국민의부패에대한인식을제고시키며, 기존반부패정책의효율적연계를달성하고공공과민간부문모두의청렴도를제고시키는정책방향을제시함 한국관료제의권위주의와형식주의가만연하게된원인을찾고이에대한개선방안을모색하는데출발점을마련함 유학의수신론관점을도입하여관료의법적책임성, 계층제적책임성, 전문가적책임성, 적극적책임성등을제고시키고위계적인조직풍토를개선시킬수있음 직위분류제도입을통해기존공무원들이자신의조직이나임명권자에 xxvi

27 국문요약 게보이는국지적합리성추구행태를극복하고국가전체의합리성및헌법적가치를추구하고주권자로서의시민을존중하는민주적공화주의를지향하도록할수있음 국회의실질적인예산심의, 결산심사기능을강화하고예산과정에관여하는주요기관의견제와균형기능을제고하는방안을제시하여국가재정운용의효율성을증대시킬수있음 민관협력파트너십구조에대한세부적인고찰을통해효율적인규제개혁방안을모색할수있음 위에서각정책주제별로언급한제도적개혁및정부조직의개편을통해주권자로서의시민을존중하고정치공동체의통합을추구하는민주적공화주의국정운영패러다임을적용하면사회적갈등해소및국정목표달성이라는효과를얻을것으로기대됨 xxvii

28 영문요약 Searching for an effective and responsible government Huck-ju Kwon Over the past six decades, Korea (referring to the Republic of Korea unless stated otherwise) has managed to undergo a remarkable transformation. Korea was able to shift its economy from one of the poorest to one of the most affluent economies. Such economic transition has been accompanied with democratization. Since 1987, when the first direct popular election for the Presidency was held, transitions of power took place in accordance with democratic procedures. Korea was also able to establish a comprehensive welfare state providing social protection to a majority of its citizens. Such remarkable transformation became a model for developing countries to emulate. Despite the great success, Korea is faced with new social challenges which demand effective policy responses. For instance, Korea s incidence of old age poverty is the highest among OECD member xxviii

29 영문요약 countries owing to drastic changes in the family structure and the immature public pension system. In the labor market, job insecurity and low wages pose a great economic threat to the working age population. Social inequality and distributional conflict have risen sharply in the last twenty years since the Asian economic crisis in In this challenging period of economic and social condition, it is fundamentally imperative that the government play a significant role to bring about social integration and economic security for the citizenry. Contrary to such expectation, it is difficult to say that the Korean government has effectively carried out its work. The government has not been able to steer the economy through the global recession that emanated from Its response to the MERS (Middle East Respiratory Syndrome) epidemic was well below par. In 2016, during the impeachment process of President Park Geun-hye, it was exposed that political neutrality of Korean bureaucracy, enshrined in article 7.1 in the Constitution, was seriously violated and that public officials efforts to protect its political neutrality was not satisfactory. What are the underlying reasons for the Korean government to be faced with such serious inadequacy? What has happened to the responsibility, transparency and competency of Korean bureaucracy, once highly praised? These are the questions that the present study seek to answer. The contributing authors in this study will also try to elicit policy implications for an effective and responsible government in the future from the perspective of a democratic republican idea. This study is divided into two main parts (Parts 2 and 3) together with an Introduction (Part 1) and Conclusion (Part 4). In Part 2, this xxix

30 성공하는정부를위한국정운영 study examines the theoretical and normative rationale of governance in the Korean government since the 1990s. In Part 3, this study examines the various dimensions of the public management of bureaucracy. The authors in Part 2 point out that effective governance and political neutrality have been eroded over the past thirty years during the democratic process of power transitions that take place every five years. In terms of governance, the successive governments since 1993 had endeavored to replace the developmental state model of governance with neo-liberal and new public management models, but often resorted back to the old model of governance (Chapter 1). Chapter 1 proposes a governance paradigm of democratic republicanism for the future, which emphasizes public responsibility and political neutrality of bureaucracy. In contrast to the authoritarian regime under which bureaucratic autonomy was protected, political neutrality of bureaucracy has been exposed to political power (Chapter 2). It will be necessary to emphasize responsibility and transparency as the guiding principles for public officials while at the same time motivate public institutions to work effectively to fight against corruption (Chapter 3). While Chapter 4 points out that the old habitual practice of hierarchical policy implementation dies hard, an argument entailing that public officials should strive for responsibility in line with Confucian public philosophy is made in Chapter 5. Part 3 analyses public management in the government and explores possible policy reforms for sustaining an effective government. In terms of governmental organization, Chapter 1 emphasizes that the government, particularly, ministries and implementing agencies, should be organized according to the Constitutional principles. In particular, government ministries should be established in order to fulfil public xxx

31 영문요약 functions that the Constitution states as government imperatives. Chapter 2 examines the historical experience of personnel management in the Korean government. Although personnel management according to the principle of rank-in-person succeeded in doing an effective job in the era of rapid economic development, it will be necessary to introduce a more encompassing system of rank-in-position in order to meet the demand of the changing environment. Chapter 4 analyses the process of budgetary scrutiny. Despite significant improvement in the fiscal management system, Chapter 4 calls for further reforms such as the introduction of budget legal codes and top-down reviews of the budget in the National Assembly in order to increase the system of checks and balances in the fiscal process. Chapter 5 discusses regulatory reforms that have been in effect since the 1990s and emphasizes the importance of collaboration between public agencies and private entities. All in all, the authors in this study recognize the progress made over the last three decades after democratization in 1987 to produce significant effects. Not only in terms of politics, but also in terms of public management, there have been significant reforms which have produced lasting effects such as the reform of real-name transaction in banking and performance evaluation reforms. Korea has never been complacent about the need for institutional reform. However, it is now time to seriously reflect on the public norms and ethics in the government. The successful government in the future will require not only effectiveness but also responsibility. In conclusion, this study calls for a democratic and republican approach to governance, which emphasizes public virtue as well as institutional competence. xxxi

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33 제 1 장 서론 제 1 절성공하는정부를위한국정운영방안의모색

34 성공하는정부를위한국정운영 제 1 장서론 제 1 절성공하는정부를위한국정운영방안의모색 지난 60년간눈부신경제성장과함께대한민국은민주화에도성공하여 1987년이래민주적선거에따른정부수립과함께수차례여 야간평화적정권교체를이루어왔다. 이와더불어복지국가체제를발전시켜다양한사회적위험으로부터국민들을보호하고있다. 이러한대한민국의성취는세계의많은개발도상국에게성공의모델로자리매김하고있다. 개발도상국뿐만아니라우리보다앞선선진국들도이러한성과에대한평가는매우긍정적시각에서바라보고있는것이사실이다. 선진국들이사회문제로부딪히고있는국민들사이의사회적차별이나불평등, 마약과범죄와같은사회적이탈현상에있어서도우리나라는세계의여러나라에비해훨씬좋은상황에있다는평가를받고있다. 이러한성취를기반으로지난 2010년대한민국은경제개발협력기구 (OECD) 의개발협력위원회 (Development Assistance Committee) 의공식회원국으로가입하여원조를받던나라에서명실상부한공여국가로성장하였다. 이제국제사회의책임있는일원으로서그역할을수행하고있는것이다. 그러나이러한성공의기쁨을만끽하기도전에우리는새로운사회적도전과정책적과제에직면하고있다. 경제적풍요와기술발전으로평균수명이급격히늘어나얼마전까지모든사람이서로에게인사처럼건네던 건강하게오래사시라 는바람이이제현실로나타났지만, 그결과우리는은퇴이후긴노년의삶을어떻게살아갈것인가에대해걱정해야만하는지경에이르렀다. 우리나라의 65세이상인구의빈곤율은 OECD 회원국가가운데최고수준에이르고있어노년의빈곤은개인적으로나사회적으로커다란문제가되고있다. 한편 2

35 서론 제 1 장 생산성의향상을위해유연한노동시장체제로전환을꾀했지만, 그결과많은사람들이비정규직이라는불안한경제생활을하게되었다. 또많은사람들이일하면서도가난의위협에서벗어나지못하는저임금노동이우리의현실이되고있는것이다. 이러한불확실성의시대에최선의역할을수행해국민에게안녕과풍요를보장해야하는것이정부의역할이다. 정부가원활한국정운영과효과적인정책집행으로이러한과업을수행해야하는것이다. 저성장시대에서빈부격차가점점더심화되고, 세대간의갈등이증폭되고있는상황에서사회적통합과안정을이루기위해효과적인정부의역할이그어느때보다절실히요구되는상황이다. 뿐만아니라지구환경의변화와범세계적인테러위협으로국제사회와의원활한협력이한층중요하게부각되고있으며, 이를위해한국정부의국제사회에서의정책수행능력도제고되어야하는시점이다. 그러나대한민국의정부가이러한사회적도전과정책적수요에효과적으로대응하고있는가하는질문에긍정적으로답하기어려운것이냉정한현실적판단이다. 오히려 2008년세계경제위기이후지속되는경기침체에서벗어나돌파구를제시하기는커녕메르스와같은신종전염병확산에속수무책이었고, 세월호참사에서는무책임과무능력을노정하기도하였다. 이정도의능력밖에보여주지못하는정부가진정지난 60여년간경제성장을주도적으로이끈바로그대한민국정부인가하는회의를갖지않을수없었다. 뿐만아니라 2016년후반박근혜대통령의비선실세의국정농단사태가언론에알려지고그에대한수사가진행되면서대한민국정부와관료에대한신뢰는땅에떨어지는지경에이르렀다. 우리헌법제7조 1항은 공무원은국민전체에대한봉사자이며, 국민에대하여책임을진다, 그리고 2항은 공무원의신분과정치적중립성은법률이정하는바에의하여보장된다, 라고규정함으로써공직자들의책임성, 정치적중립성을천명하고이를위한직업공무원제를요구하고있다. 그러나박근혜정부는공무원의정치적중립성이나전문성을존중하기보다는정치적목적에그들을동원하는데급급했고, 부당한지시에관료들은무기력하게추종했던것으로드러났다. 3

36 성공하는정부를위한국정운영 경제발전과민주화, 복지국가의구축을성공적으로이룬한국정부가이렇게위기에봉착한이유는무엇인가? 관료제의책임성, 전문성, 정치적중립성이상실된원인은무엇인가? 이러한문제를극복하고우리가직면한정책적도전에효과적으로대응할수있는국정운영방안은무엇인가? 이번연구는이와같은질문에대답하기위하여민주적공화주의라는관점에서민주화이후지난 30년간한국정부의국정운영과정부관료조직의정치적중립성, 청렴성, 책임성에대해분석하고, 새로운역할을효과적으로수행할수있는정부의조직, 인사및재정관리에대해분석하여성공하는정부를위한새로운국정운영방안을모색하는것을목적으로하고있다. 이러한연구를수행함에있어서연구진들은세가지이론적가정을공유하면서출발하였다. 첫째, 한국정부의국정운영기본원칙은헌법제1조에명시된바와같이민주적공화주의이며, 앞으로성공하는정부의국정운영을위해서도가장기본적인원칙으로자리매김해야한다는것이다. 이같은관점에서박근혜정부에서드러난국정운영의문제점뿐만아니라지난 30년간국정운영에서발생한문제점들이결과적으로민주적공화주의의원칙들을훼손하였던것이아닌가하는문제의식을도출하였다. 민주적공화주의의제도적원칙인공무원의정치적중립성의훼손이나행정의책임성약화가특정한시기의대통령이나권력층의권력남용으로일시적으로발생한것이아니라지난 30년간주기적인정권교체에서누적적으로발생한것이라는문제의식에서연구를수행하고자하였다. 또한지속적으로수행한신자유주의개혁에따른공무원의책임성약화도그원인이될수있다는것이다. 지금한국정부와행정관료제가직면한문제들을분석하고이에대한대안을찾기위해서는민주화이후한국정부를조망하는민주적공화주의시각이필요하다는점이다. 한국행정학회춘계기획세미나로이연구의중간발표가있었던 2017년 3월 10일헌법재판소는박근혜대통령의파면을결정하였다. 만일이연구에서제기한국정운영의문제들이박근혜정부에국한것들이었다면헌법재판소의결정과함께더이상연구를진행할필요가없었을것이다. 그러나이연구에서분석하는국정운영방안, 관료제의책임성과행정관리등의문제들은박근혜 4

37 서론 제 1 장 정부뿐만아니라민주적공화주의의관점에서향후새로운정부에게도중요한정책적과제이며도전이라는점에연구진들은의견을같이했다. 이러한시각에서문재인정부가들어선이후에도우리연구진은기본적인연구의문제의식과방향의변화없이연구를지속했으며, 여기서제시되는연구결과와정책적제안들은향후한국정부에게도유효하다고판단된다. 둘째, 한국정부의국정운영과관료제관리에서제기되는문제들은처음부터잘못된정책이나집행으로발생한것이아니라해당정책들이구상되고시행되었던각각의국면에서는적절하고필요한것들이대부분이라는관점이다. 이것은하나의발전론적시각 (developmental perspective) 으로서어떤특정한단계에서적절한정책이그다음단계에서는그적절성이나효과성이그전에비해매우약화되거나오히려문제가될수있다고보는것이다. 특히한국과같이짧은시기에급격한경제발전과사회변화, 그리고민주화를겪은나라는여러발전단계를단절적으로이행하면서그이전단계에서적절했던정책이다음단계에서역효과를발생할가능성이높다는관점이다. 이러한관점에서볼때더욱어려운상황은이전의발전단계에서제기된문제를해결하기위해추진된정책을정부가열심히추구하면서오히려현재의문제를악화시키고, 그러한현상을쉽게인식하지못한다는점이다. 사회문제나공공의제를해결하기위해정부가정책을적극적으로추진하고있지만오히려그정책이새로운문제를야기한다는것이다. 셋째, 연구진들은성공하는정부의국정운영방안을모색함에서있어서양적성장에치중했던경제성장기나공식적제도구축과절차를강조했던민주화시기를넘어우리가맞이하는새로운후기산업사회에서는보다성숙한국정운영의원칙과목표들이필요하며, 민주적공화주의관점에서그대안을찾아보자는문제의식을공유하였다. 예를들어공직에서밤낮없이근무했던발전시기의공무원은조직의한구성원으로상부의명령에따라자기의업무를수행하는사람이었다면, 효율적성과를창출하는것을강조했던신공공관리행정개혁의시기에공무원에게중요한것은합리적인의사결정이었다. 그러나시민들의기대수준이매우높고다양한기술적변화가급격히이루어지는새로운시대의 5

38 성공하는정부를위한국정운영 공공성에부응하기위해서는전문성과투명성에기초한신뢰가중요하다는것이다. 또한시민들에게도시민적덕성이필요할수있다는인식이다. 이와같은공공의품성을북돋는조직문화는무엇인지탐구해보자는것이다. 지금까지설명한문제의식과이론적관점에기초하여이연구는다음과같은가정에서출발한다. 현재한국정부가직면한문제의근원은경제발전시기의권위주의정부가초래한문제를극복하기위한민주화이후의노력들이그유효성을상실하면서비롯되었다는것이다. 그렇다면민주적공화주의관점에서새로운시대의전지구적기술적, 사회적변화에필요한국정운영과행정관리방안은무엇인가? 이연구는다음과같이커다란두개의부분으로구성되어있다. 1장서론에이어 2장은민주적국정운영과관료적책임성이라는주제를다루는데, 민주주의와공화주의가조화를이루는국정운영을위해서는정치적민주주의와함께정부의책임성이매우중요한요소이기때문이다. 이와같은책임성은공무원정치적중립성, 청렴성으로확보될수있으며, 이주제들을 2장에서다룬다. 3 장에서는민주적공화주의관점에서성공하는정부를위한행정관리에대하여분석한다. 구체적으로헌법의원칙에따라정부를구성하고, 공무원이능력을발휘할수있는인사제도에다루며, 민관협력이라는관점에서규제정책을분석한다. 4장에서연구결과를요약하고이론적, 정책적시사점을논의한다. 구체적으로 2장 1절에서권혁주는민주화이후한국정부의국정운영패러다임에대해분석을시도한다. 국정운영패러다임이란국가정책의방향을정하고이를추구하기위한논리로서효과적인국정운영을위해필요한논리적체계이다. 여기서민주화이후한국정부가권위주의정치체제를기반으로한정부주도의경제성장이라는발전국가를극복하기위한대안으로서제시한국정운영패러다임들이일관성을갖추고있는지, 효과적인결과를창출했는지에대해내적논리성, 정책적일관성, 효과성의관점에서분석한다. 또한이장에서는국정운영패러다임으로적용되었던신자유주의나신공공관리에대한대안으로서민주적공화주의의가능성에대해이론적으로논의한다. 또한민주적공화주의관점에서국정운영방안으로서정부구성의논리, 관료제의정치적중립 6

39 서론 제 1 장 성, 책임성등의기본적원칙과방향에대해살펴본다. 2장 2절에서한승주는정권교체와관료적중립성에대해분석하고있다. 민주화이후선거를통해 7명의대통령이정부를구성하였고그가운데 3번의여 야간정권교체가있었다. 이와같은민주주의공고화와함께선출된권력인대통령과국회의행정관료제에대한민주적통제가강화되었다. 그러나역설적이게도민주화이후공직자의과도한정치화가초래되었다는지적이제기되고있다. 한승주는이장에서관료가정책을주도하던권위주의를넘어민주화가공고화되었는데도공직자가본연의행정업무에집중하지못하고정치화되는이유는무엇인가에대해논의한다. 2장 3절에서고길곤은청렴한정부와미래의국정운영에대해분석한다. 고길곤은공공분야에서부패에대한한국국민의인식은매우부정적인데비해한국의부패는국제적으로비교할때매우양호하게나타나고있다는불일치현상을설명하는데서논의를출발하고있다. 지금까지한국사회에도입한반부패제도와정책은어떠한성과를거두었는지평가해보고, 지금까지반부패라는관점에서추구된정책을넘어새로운방향으로서청렴성의원칙에대해논의한다. 한국관료제에대한권위주의성찰을시도하는 2장 4절에서윤견수는시각을과거로돌려개발연대의공무원의행정활동을브리핑에초점을맞추어분석한다. 브리핑행정이란상부에서위계적으로설정된목표들을어떻게추진했는지그결과에대해간단 명료하게보고하는활동으로권위주의조직문화와외형적결과에집착하는결과주의를초래한다. 이연구는급격히변화하는행정에도불구하고권위주의적행정문화가여전히남아있는것은아닌지하는문제의식에서출발하고있다. 방대한역사적자료에대한질적분석을통해변화속에서권위주의행정양태를살펴보는연구이다. 유교이론을현대행정학에접목하는연구를꾸준히수행해온배수호는 2장 5절에서수신론의관점에서정부관료제에서행정의책임성을톺아보고있다. 이절에서배수호는행정이론에서제기되는행정의책임성에대해비교하고, 그것이기초하고있는인간의심성에대한이론적관점들을살펴보고있다. 법적, 계층적, 전문가적책임성과같이지금까지논의가주로행정의책임성을규제하고강제하기위한방안으로 7

40 성공하는정부를위한국정운영 제시되고있는것에비하여, 공직자가자신의인격을수양하고완성하는수양의장으로서행정에임하는성찰적행정책임성에대해논의한다. 3장에서는보다구체적으로민주적공화주의관점에서성공하는정부를위해조직의정비, 인사관리및예산과정의개혁, 규제개혁과민관공동협력등에대해분석하고있다. 3장 1절에서이창길은그동안의정부조직개편을상징성과목적성의관점에서성찰하면서앞으로정부조직의개편에서지켜야할새로운원칙을제시하고그에따른대안을제공하고자한다. 특히이창길은정부조직개편의원칙과방향으로서헌법의가치와내용을제시한다. 정부조직은우리헌법에서대한민국이소중하게생각하는가치, 정부가해야할일이라고명시한일을잘수행할수있도록짜여있어야한다는민주적공화주의의핵심적논리이다. 예를들어헌법 119조 1항은균형있는국민경제성장및안정과적정한소득의분배를유지하는것을국가의책무로규정하고있지만, 정부조직법상에나타난기획재정부의기능은중장기국가발전전략, 경제재정정책수립 총괄 조정등으로명시되어있는등불일치현상을보여주고있다. 이러한문제의식에서출발하여이창길의연구는민주적공화주의라는헌법의원칙과가치에충실한정부조직을구상해보고있다. 3장 2절에서이수영은계급제와직위분류제의비교를중심으로성공하는정부를위한공무원의인사관리에대하여논의하고있다. 사람을중심으로하는공직분류제가계급제라면일을중심으로공직을분류하는제도가직위분류제이다. 1963년공무원법전면개정이후우리나라공직인사관리제도는계급제를중심으로하되직위분류제를가미할수있는체제를유지해오고있다. 이절에서이수영은행정의수요에따라변천해온공직인사관리제도를연혁적으로분석하고, 세계화의심화와과학기술의급속한발달로고도의전문성이요구되고국내적으로는다양한난제들이제기되는상황에서정부및공무원이국민과소통하며그들을위해일하는민주적공화주의를실현하기위해필요한인사관리제도에대해살펴본다. 3장 3절은견제와균형이라는관점에서예산과정을분석하고있다. 이절에서류철은재정권의공정한분배라는관점에서재정민주주의를정의하고이를 8

41 서론 제 1 장 실현하기위해서는재정에서있어서견제와균형이필요하다는시각에서한국의예산과정을비판적으로고찰하고있다. 이와같이재정에대한민주성, 책임성확보는민주적공화주의의핵심적내용이라고할수있다. 1990년대말부터최근까지한국정부는국가재정운용계획의도입과하향식예산편성제도, 성과관리체계, 그리고디지털예산회계시스템구축등 4대재정개혁을정착시켜왔다. 그렇다면예산과정에서견제와균형이잘작동하고있는가? 이에대해류철은정부의예산수립, 국회의예산심의, 결산과정에대해분석하고문제점을해결하기위한대안을제시하고있다. 특히류철은예산법률주의에대해검토하고있다. 3장 4절에서이민창은민주화이후한국정부가추진해온규제개혁을조망하고규제개혁을추진하는데있어서효과적인방안을민관협력의관점에서모색하고있다. 경제발전시기에효과적인정책수단으로활용된규제가남용되는것을막기위해여러정부에서규제개혁위원회를설치 운영해왔다. 이민창은이와같은규제개혁위원회는효과적으로활동해왔는가에대해문제를제기한다. 중앙정부뿐만아니라지방정부의규제개혁활동은어떠한지살펴보고좀더명확한규제개혁정책의의미및효과적인수단개발에초점을맞추고있다. 민주적공화주의관점에서규제는국민의자유를제약하기도하고공동체의삶을위해불가피한것이기도한것으로, 이것을어떻게관리하고개혁하는가하는것은매우중요한정책적과제이다. 4장결론에서는각장의연구에서도출된결론들을요약하고이러한내용을기초로민주적공화주의의시각에서미래의성공하는정부의국정운영방안에대해논의한다. 원활한민주주의에기반하여국민들사이의갈등과분열을극복하는사회통합을향한국정운영과행정관리방안에대해논의한다. 앞에서논의한바와같이우리가제시하고자하는정책적시사점은단순히국정농단사태로정권의실패를참담히경험한박근혜정부만의문제가아니라민주화이후지난 30년간누적되어온과제들에대한것이며, 문재인정부뿐만아니라그이후정부에도중요한시사점을제공하고자한다. 9

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43 제 2 장 민주적국정운영과행정의책임성 제1절민주화이후한국국정운영패러다임분석과새로운방향모색제2절정권교체와관료제의정치적중립제3절청렴한정부와미래의국정운영제4절한국관료제권위주의에대한성찰 : 개발연대의브리핑행정을중심으로제5절정부관료제에서행정의책임성 : 유학 ( 儒學 ) 의수신론 ( 修身論 ) 관점에서톺아보기

44 성공하는정부를위한국정운영 제 2 장민주적국정운영과행정의책임성 제 1 절민주화이후한국국정운영패러다임분석과새로운 방향모색 1. 연구의목적과접근방법 1960년대이후꾸준한경제성장과민주주의의공고화로대한민국은이제선진국의대열에합류하고있다해도과언이아니다. 이러한성과를이룬한국에서정책적교훈을얻기위해많은개발도상국정부와국제기구들은한국의발전경험을공유하고자하고있다. 그러나지금까지성과와외부의칭찬에만족하기에는한국이직면한현실의문제는너무나심각하다. 지난 10여년간한국경제는더이상주목할만한성장과발전을이루지못하고답보상태에머물고있다. 사회적으로는계층간, 세대간의대립과반목그리고갈등에시달리고있기때문이다. 박근혜대통령탄핵촉구와반대를각각주장하며개최된촛불집회와보수단체의집회는직접적으로대통령탄핵에대한이견을표현하는것이지만그기저에는우리사회의소득불평등, 노동시장의불안정성, 세대간의격차, 가족구조의변화등사회구조적문제가자리잡고있는것으로보인다. 전쟁의폐허에서빈곤을극복하여경제적풍요와정치적민주화를이룬한국시민이안정과평화를향유하지못하고사회갈등으로인해고통받고있는이유는무엇인가? 물론대부분의사회들은사회적가치를둘러싼분배갈등을경험한다. 최근영국의유럽연합탈퇴결정과미국의트럼프대통령의당선에서 12

45 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 보여주듯이세계의여러나라들도사회적대립과갈등으로많은문제를겪고있다. 이렇게볼때후기산업국가에서제조업의쇠퇴와노동시장에서이주노동자와의갈등과같은사회구조적변화가공통적으로사회갈등의심화에영향을주고있는것으로보인다 (Johnson & Mitchell, 2017). 그러나사회마다각각서로다른요인들이사회적문제의원인으로작용하고있으며그에따른정책대안도다르게요구된다. 한국은박근혜정부의비선실세에의한국정농단사태로대통령이탄핵소추되어파면되는등심각한정치적위기를경험하였다. 이로인해정부는경제, 사회, 복지, 통일분야등국가적정책과제에효과적인대응을하지못하고상당한기간동안실질적으로정지상태에놓여있었다. 이러한위기는단순히정치인개인의부정부패에기인한일회적현상이라고보다는보다근본적으로한국정부의국정운영방식이심각한한계에봉착하고있기때문이라고볼수있다. 이러한문제의식에기초하여이연구에서는민주화이후한국정부의국정운영패러다임에살펴보기로한다. 민주화이후역대한국정부들이사회, 경제적발전을추구하면서바람직한국가의역할을어떻게규정하고정책을추진해왔는지를국정운영패러다임의시각에서살펴보기로한다. 또한이러한국정운영패러다임의분석을통해, 과거의국정운영패러다임이현재한국사회가겪고있는사회적대립과갈등에어떻게영향을끼치고있는지를살펴보기로한다. 이러한분석을통해대한민국이겪고있는사회갈등을해소하고, 보다성숙한사회로발전하기위한새로운국정운영패러다임에대해서모색하기위해민주적공화주의에대해논의하기로한다. 1) 국정운영의패러다임의내용과분석적접근 분석에앞서국정운영패러다임에대해이론적측면에서논의할필요가있다. 정부가추구하는기본적인목표와가치를국정이념이라고할수있다. 이러한국정이념은국민의안녕, 경제적풍요, 정치적자유등과같은가치를내포하고있으며집권한정치세력이지향하는바에따라다르게나타날수있다. 13

46 성공하는정부를위한국정운영 민주주의체제에서는대다수국민의지지를받은세력이집권하고, 그에따라그들의국정이념도국가적목표로서정당성을갖게된다. 임도빈 (2008) 은역대정부통치철학을대통령을중심으로분석하였는데, 이는국정이념에대한연구로이해할수있다. 이렇게정부가정한국정이념에따라국가정책의방향을정하고이를달성하기위해정책을추진하는데있어서전체적인논리적체계를제공하는것을국정운영의패러다임이라고할수있다. 국정운영패러다임은다양한정책행위자들에게정책목적을설정하고, 정책수단을정해이를활용하는방법등하나의일관된논리체계를제공한다. 이와같은국정운영패러다임의짜임새와일관성에대한논의를통해본연구의분석적시각을마련하고자한다. Lane(1987) 은정책과정의중요한기본적요소로서정책목적, 정책수단, 정책행위자를지적하는데정책행위자가설정된목적을달성하기위해정책수단을선정하고집행하는데이론적틀을제공하는것을하나의정책논리라고제시한다. 설정된정책논리에따라정책과정이운영됨에따라여기에관계되는정책행위자들은하나의일관된이론적토대에기초하여정책에대해고려하고집행할수있게되고결과적으로전체적인정책과정의효과성을제고할수있게된다. 그런데정부는하나의정책분야가아니라다양한분야에서정책을추진하기때문에이보다더포괄적인논리체계가필요하다. 즉하나의정책분야에만적용되는것이아니라여러정책분야에걸쳐적용되는논리적체계가필요하며, 이것을국정운영의패러다임이라고할수있다. 국정운영의패러다임은다음의세가지중요사항에대해분명한방향을제시하여국정운영전반에걸친종합적인이론적체계를제공한다 (Hall, 1993). 첫째, 국정운영패러다임은사회 경제적가치, 시민의권리와의무등에대한철학적, 정치적가치를실현할수있는논리를제공하여, 전체적인국정목표와방향에따라국가의다양한정책들이하나의일관된방향을공유하면서추구할수있도록하는논리체계를제공한다. 둘째, 국정운영패러다임은국가와사회의관계를설정한다. 이를통해국가가정책의대상으로삼고구체적인정책을추진해야하는영역과시민개개인이나민간기업혹은단체들이스스로결정하 14

47 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 여활동하는영역을설정하게된다. 뒤에서분석하는바와같이한국의맥락에서는국가와사회의관계를구체적으로결정하는관료제의위상과역할에대한시각과논리를내포하게된다. 셋째, 설정된국정목표를달성하기위한정책수단을선정하는데일정한기준들을제시한다. 설정된정책목표를달성하기위해활용할수있는다양한정책수단이존재하는데그가운데어떠한것이가장적절한것인지는과학적인논리에따라결정되는것이일반적이다. 그러나과학적논리를활용하더라도여전히몇개의선택가능한정책수단이남게되는데이러한상황에서국정운영패러다임에따라최종적인선택을가름하게된다 (Goodin, Rein & Moran, 2006: 8-9). 국정운영패러다임은단순한논리체계라기보다는구체적인현실의도전에직면하여정책을운용하는하나의실질적관리운영의논리체계가되어야한다. 이러한국정운영패러다임을통해대통령에서부터국무총리, 장관그리고중앙정부의공무원, 일선현장의공무원에게이르기까지다양한정책행위자로구성되어있는정부는대체적으로일관된방향과흐름을가지고정책을운영할수있게된다. 일반국민들이나사회단체, 기업등도이러한국정운영패러다임을통해정책방향을이해하며결과적으로국가정책이안정적으로운용되는데기여한다. 국정운영패러다임으로서일관되게정책운용에적용된가장대표적인사례로서신자유주의에따른영국의마가렛대처정부의경우를들수있다. 그러나대부분의정부들은처음부터이렇게명확한국정운영패러다임을가지고국정을운영하는것은아니다. 선거를통해정권을잡는과정에서국정운영패러다임이형성되기도하고정부를운영하면서국정운영패러다임이모양을잡아가기도하는것이다. 대부분의정부와정권의최고책임자들은분명하고체계적인국정패러다임을가지고있다고주장하지만, 현실적으로국정운영패러다임이일관성을결여하고있거나, 실제로국정운영패러다임이존재하지않는경우도비일비재하다. 또한국정운영에있어서일관되게적용되지못하여국정운영패러다임의일관성이매우낮은경우도있다. 이러한경우정부는정책에혼선을초래하고결과적으로국정운영에실패하게된다. 15

48 성공하는정부를위한국정운영 이제실제현실에서국정운영패러다임을적용하고활용하는현상에대해어떻게분석할것인가에대한분석적측면에서논의해보자. 국정운영패러다임의내용을파악하기위해서우선적으로는정권의최고책임자와해당정부의정치적주장이나수사를통해제시하는내용을일차적으로활용할수있다. 그러나보다구체적으로국정운영패러다임에대해객관적으로분석하기위해서그것이국정에어떻게적용되었는가를분석해야한다. 따라서이논문에서는질적연구에서많이사용되는문헌에대한텍스트분석보다는이론적관점에서논리성분석에초점을두고자한다. 어떤이론이논리적타당성을가지려면구성적타당성, 내적타당성, 외적타당성그리고신뢰성을가져야한다 ( 이종원, 2011). 국정운영패러다임도일종의이론적구조로서이러한조건을충족해야할것이다. 구성적타당성의측면에서이연구는민주화이후집권하여정책을추진한한국정부의국정운영패러다임을분석하기때문에구성적타당성은기본적으로충족시킨다고가정하고, 나머지세가지조건을다음과같이정하여내적인논리성과정책적일관성, 효과성이라는분석의기준을활용하고자한다. 첫째, 정권의담당자들이자신들의국정운영패러다임으로서어떠한철학적, 정치적논리체계를제시한다고해도그것이내적인논리적적실성이없다면국정운영의패러다임으로서효과적으로기능을할수없기때문이다. 예를들어신자유주의국정관리패러다임에서는인간을자신의이익을추구하는합리적개인으로서설정하고그에따라비용과편익에대한의사결정을중심으로내적논리체계를구성한다. 또한합리적개인들이자신들의이해관계에따라선택하고경쟁하면사회적으로가장적절한결과에도달한다는내적논리를제시한다. 이와같은일관된내적논리체계가민주화이후정부들의국정운영패러다임에존재하는지를분석한다. 한편국정운영패러다임이국정전반에걸쳐적용되는과정에서전체적인일관성을가져야한다. 어떤정책분야에서는국정운영패러다임에따라정책목표가선정되고정책수단이선정되어추진되는가하면, 다른분야에서는적용되지않는다면정책적인일관성을가지지못하고있다고할것이다. 정책적일관성 16

49 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 을가지지못하면정부의관료들이나사회적행위자들에게혼선을가져오고결과적으로국정운영에전체적방향을제시하는국정운영패러다임으로서역할을하지못하는것으로볼수있다. 이러한맥락에서정책적일관성을두번째분석의기준으로설정하고자한다. 국정운영패러다임을분석하고평가하는데또하나의중요한기준은해당국가의국정전반을이끌어가면서설정된국정이념과국가의정책목표를성취했는가하는성과의측면에서효과성의관점이다. 국정운영패러다임에따라정부가정책을추진하여나타난결과가무엇인가살펴봐야한다. 그러한정책을집행하여시대적과제와도전에적절히대응했는가하는관점에서국정운영패러다임을평가할수있는것이다. 아무리국정운영패러다임이내적인논리성과외적인일관성을가지고있다고해도현실에서제기되는도전과과제를풀어나가는데효과적이지못할수있으며, 어떤경우에는그결과가오히려사회적인문제를야기할수있다. 이렇게된다면그러한국정운영패러다임은효과적이지못하다고판단할수밖에없다. 그런데이와같은국정운영의패러다임의결과는짧은기간내에즉각적으로나타나지않는경우가많아이러한때에는역사적으로판단될수밖에없다. 2) 국정운영의패러다임의역사적성격 그런데국정운영패러다임을설정함에있어서대통령후보나정당과같은정치세력은단순히정책논리만을고려하는것이아니라선거과정에서다양한형식과표현을통해자신들의국정운영패러다임을제시하고국민의선택을받기위해서로경쟁한다. 유권자들은이들가운데하나를지지하게되고이러한과정을통해국정운영패러다임이설정되게된다. 이렇게볼때국정운영패러다임은일종의민주적과정을통한사회계약을통해만들어지는것이다. 또한이러한사회계약으로인해정부와시민들사이에책임과권한이형성되게되는것이다. 한편으로어떤정치세력이제안하는국정목표나국정운영패러다임은국가 17

50 성공하는정부를위한국정운영 가처한정치, 경제, 사회적환경에따라영향을받게된다. 경제적으로잘발전된국가의국정목표나국정운영패러다임과경제적, 사회적으로여러가지문제에봉착한개발도상국이선택할수있는국정목표나국정운영패러다임은다를수밖에없는것이다. 또한하나의국가에서도이전의국정운영의결과로인해경제적, 사회적구조의변화및다양한파급효과가나타나게되며, 이후의국정운영패러다임은이러한역사적경로에따라설정되게된다. 한편으로미래의국정목표나국정운영의패러다임도이러한역사적경로를고려한선택을하는것이불가피하게될것이다. 이렇게볼때국정운영패러다임의성립과적용그리고성공적인결과는단순히해당정부의영향만으로결정되는것은아니라고할수있다. 이러한국정운영패러다임에대한개념과분석적관점을기초로이어지는절에서는민주화이후한국정부가적용한국정운영패러다임에대해내적논리성, 정책적일관성의측면에서살펴보고, 그러한국정운영패러다임을적용하여나타난사회적 경제적결과를분석하기로한다. 이에앞서한국정부의국정운영패러다임을분석함에있어서하나의준거틀로서발전국가체제를논의하고이와관련하여이후의국정운영패러다임에대해논의하고자한다. 그것은발전국가체제에서창출된경제적, 사회적구조가민주화이후에도한국사회에지속적인영향을주었기때문이며, 이후한국정부들이국정목표나국정운영패러다임을설정함에있어서발전국가체제를비판적으로극복하고자하는노력에서출발하고있기때문이다. 논리적으로뿐만아니라정치과정을통해형성되는국정운영패러다임의분석은불가피하게역사적이고해석학적성격을띠게된다. 이러한이유로객관적인엄밀성에서한계를가질수밖에없는것도사실이다. 이러한한계를인식하면서본연구는상호주관적으로가장핵심적인역사적, 정책적사례를중심으로분석을시도하고자한다. 18

51 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 2. 국정운영패러다임으로서발전국가론과대안들 1960년대급속한경제발전을성취한박정희정부는국가주도의경제발전정책을추진하면서나름대로독특한국정운영패러다임을구축하였다. 이시기의국정운영패러다임은국가가경제발전을주도하는발전국가론으로잘설명된다 쿠데타를통해정권을잡은박정희정부는국가가주도하는경제개발 5개년계획을수립하여, 먼저수입대체산업화를추진한데이어수출주도형발전정책을추진하였다. 발전국가패러다임에서는경제성장이정부정책의가장핵심적인목표이며, 이와같은정책목표를달성하기위해정부는전략적개입을추진하였다. 시장경제체제가기본적인경제운영원리로작동하고있었지만공공재의공급뿐만아니라정책목적의달성을위한규제와비공식적간섭등을통해정부가정책적으로경제성장을견인하였던것이다. 그런데이러한국가주도형발전전략은단순히한국에서만추진된것이아니라 년대유엔등을통해신생독립국의발전전략으로권고되었던내용이다. 한국의경우유엔의네이던보고서를통해이와같은전략을권고한바있다 (UN Nathan Report, 1954). 국가주도형경제발전론은기본적으로케인즈이론에따른경제발전론에기초하고있으며, 사회경제적기반시설과사회의다양한경제주체가성숙하지못한신생독립국의상황에서효과적으로경제발전을추구하는전략이었다. 이렇게볼때국가주도형발전전략은신생개발도상국의국정운영패러다임으로논리성을갖고있었다. 그러나이러한전략은대부분의개발도상국에서효과적인결과를창출하지못한반면한국을비롯한일부국가에서만성공을거두었다. 그렇다면한국에서이러한국가주도형발전전략이라는국정운영패러다임이성공을거둘수있었던요인은무엇인가? 먼저관료제가역사적으로전통을가지고확립되어있었고, 1950년대확대된초중고와대학교육을통해길러진우수한인재들이국가관료제로유입되었기때문이다. 특히박정희정부는경쟁 19

52 성공하는정부를위한국정운영 적임용고시와함께관료의정책적몰입을도모하기위해신분보장, 보수인상, 연금제도강화등의조치를취하였으며, 이를통해관료제의능력은급속히제고되었으며, 이를통해국가주도적경제발전정책을추진하기위한필요조건을확보하게되었다 ( 윤견수 박진우, 2016). 정부의행정 정책관리적요인도작용하였는데, 국정운영과정책조정의측면에서경제기획원등과같은부처에서장기적발전계획을수립하고이를각부처가수행하도록조정하는효과적인정책조정체계를운영하였던것을꼽을수있다 (Choi, 2014). 뿐만아니라박정희대통령은수출진흥확대회의등과같은중앙정부, 일선정부부처및다양한경제주체들을정책토론및조정에참여시켜정책의일관성을확보하는노력을하였다. 한편정부부처의업무를모니터하고정책을조정하기위해박정희정부이래청와대의참모조직이급격히확대되었다 (Jung, 2014). 또한중앙정보부와같은국가의정보, 감찰기관들이정부의각부처를감시하고통제하였다. 이들기관은정부뿐만아니라사회의다양한단체및활동가를감시, 통제하고억압하였다. 박정희정부가유신체제를구축하면서권위주의적체제의성격이강화되면서정책조정기능보다정책적통제와정치적억압등의기제가두드러지게되었다. 경제성장을최우선을가치로산업정책등을활용한발전지향적정책을추진하면서, 정부가경제성장을위해특정산업이나기업을전략적으로선택하고, 이러한선택과정에서공정한원칙에의거하지않고자의적인정책결정이이루어졌다. 이렇게선택된기업들은수출주도형경제성장전략에따라독점적시장진입과금융지원과같은다양한정책적인특혜를받았다. 이러한경제성장우선정책에따른발전주의국가운영은그밖의다른사회적가치들을희생시켰다. 권위주의정권은노동자, 도시빈민등사회기층세력의경제적요구를묵살하고그들의정치적참여를제한하고억압하였다 ( 양재진, 2005). 산재보험과의료보험과같은사회정책을도입함에있어서도사회적권리나평등의가치를실현하기위한방안으로실시되기보다는경제발전을위한정책적도구로활용하였다 ( 권혁주, 2007; 안병영 정무권, 2007). 특히유신체제와함께진행된중화학중심공업화를추진하면서임금억제를위한노동탄압은더욱심해졌다. 20

53 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 이렇게정치적탄압에기초한경제성장우선정책을추진하면서박정희대통령이내세운논리는 경제제일주의 원칙이었다. 이러한경제제일주의는경제적빈곤을탈피하는것이가장긴급한국가적과제이고이러한빈곤탈피가이루어진이후그밖의다른과제들을추진한다는단계론적논리에기반을둔다. 이러한단계론적논리는다음과같은특징을갖는다. 첫째, 한국사회라는공동체가극심한빈곤과외부적위협속에서생존하기위해불가피한선택이라는논리를내포하고있다. 어떤공동체가절박한위기의상황에직면했을때그위기를극복하고공동체의성원이모두공존하기위해서는가장생존가능성이높은성원을우선지원하고, 그가생존의기반을확보했을때다른성원들을지원한다는논리이다. 이러한생존의논리가적용되기위해서는성원이서로유대관계를형성하고함께하는공동체라는전제가필요하다. 둘째, 이러한단계론적생존논리는공동체에서먼저선택적지원을받은사회적성원이다른성원에대한사회적의무를배태하게된다. 공동체성원의공존이라는사회적의무가발생하게되는것이다. 경제제일주의에따른이러한사회적의무는이후의한국사회의불평등의심화라는점에서다시논의하기로한다. 한편발전국가패러다임은박정희정부뿐만아니라이후의전두환, 노태우권위주의정부에서도활용되게되는데, 경제발전을위한정부의주도적역할이라는기본적특성외에권위주의적정치체제와선택적친화성을갖는것이사실이다. 이러한맥락에서민주화이후한국정부에서는권위주의를청산하는관점에서도발전주의국가운영의패러다임을극복하고자하는노력이이어지게된다. 발전국가론에대한대안으로서신자유주의국정운영패러다임을제시할수있다. 신자유주의적국정운영패러다임을현실에적용한가장대표적사례로서영국을들수있다. 1979년집권한영국의마가렛대처수상은개인의자유와시장의효율성에대한신념을기초로한신자유주의이론을중심으로작은정부와시장중심의국정운영패러다임을갖고강력한개혁을추진하였다 (King, 1987). 신자유주의는시장에의한자원의배분이가장효율적이며, 정부의개입은경제적으로비효율적이고정치적으로시민의자유를억압한다고보았다. 21

54 성공하는정부를위한국정운영 대처의영국정부는이러한국정운영패러다임에따라영국항공, 전력등국영기업을민영화하였으며, 효율적인정부운영을위해다양한개혁프로그램을실시하였다. 뿐만아니라당시까지영국공공정책에강력한영향을끼치고있던노동조합과정치적대결을불사하면서그들의정책적요구를좌절시키기도하였다. 정부운영의측면에서는경쟁을통한성과를제고하는신공공관리기법들이개발, 적용되었다. 예산배분에따른성과를강조하고, 공무원들에게성과에따른보상제도를도입하였으며, 공공기관들사이의협력과조정을위해시장기제를도입 활용하였다 (Pierson, 1998: 159). 이같은정책들은장기적으로는문제점을노정하기도했지만, 마가렛대처수상정부는분명하고일관된국정운영패러다임으로정부가추진하는정책목표를효과적으로수행할수있었다. 수상에서부터일선공무원까지마가렛대처정부가추진하는국정운영패러다임을명확하게이해하고정책수행에가이드라인으로활용했던것이다 ( 정정길외, 2017). 이렇게정부의개입에부정적이고시민의자유와시장의효율성을강조하는신자유주의적국정운영패러다임은발전국가국정운영패러다임과아주대조적이며, 이에따라중요한대안으로제시될수있다. 한편국정운영패러다임으로서협력적거버넌스도하나의대안으로제시되고있다. 국정운영에있어서정부가주도적으로정책을추진하기보다는다양한사회적행위자들이참여하여다양한사회적가치와이해관계속에서서로설득과타협을통해국정을운영한다는대안이다 ( 정용덕, 2001). 다양한사회적행위자들이이해관계의조정을통해정책을결정하고집행하며, 참여와협력을강조한다는점에서사회적갈등을해소하고관리하는대안적국정운영패러다임으로제시되고있다. 또한과거처럼정부가모든정보를독점하던시대를넘어다양한사회적행위자들이정보와기술적능력을소유하게됨으로서정부도불가피하게이들을대등한파트너로인정할수밖에없다는점도협력적거버넌스의필요성을강화시키고있다. 그러나협력적거버넌스는국정운영패러다임으로적용하기에는한계점을내포하고있는것도사실이다. 먼저다양한사회적이해관계자가정책결정과집행에참여함으로서정책의책임성과투명 22

55 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 성이모호해지는문제가있다 (Fukuyama, 2016). 또한협력적거버넌스는정부가다른사회적이해관계자와소통하고협력하는것을강조하는반면정부조직의내적인운영에대해서는논리적체계를제공하지않고있는약점이있다. 끝으로국정운영의패러다임으로새롭게제시되고있는것이민주적공화주의이다. 이것은민주주의국가에서권력의원천인시민들의정치적권리의보호뿐만아니라정당한행사를핵심적내용으로한다. 또한주권자로서시민들의참여와통합을강조하고이를위해경제적형평성과사회적권리를중요한정책가치로설정한다. 민주적공화주의에서는민주주의원칙에따른정치과정을강조함과동시에정치공동체의통합을강조하며헌법에기초한법치주의국민에게봉사하는정부를중요한제도적요소로삼는다. 이글에서는민주화이후국정운영패러다임을분석하고향후새로운대안으로서민주적공화주의를좀더자세히논의하고자한다. 3. 민주화이후개혁과국정운영패러다임 1) 문민정부의과거청산과신자유주의국정운영 이절에서는민주화이후한국정부가추진한개혁과국정운영의패러다임을분석하고그사회적결과에대하여논의한다. 먼저김영삼정부는 1990년노태우대통령이주도한 3당합당에참여하여여당후보로서김영삼대통령이당선되어출범하였지만 1961년제2공화국이래처음으로민간인출신대통령이라는점을강조하면서과거권위주의정권과차별성을강조하였다. 박정희정부이래전두환노태우정부로이어지는군부정권의폐해를청산하고새로운민주주의정치질서를만들고 ( 김형준, 2007), 경제적으로민간의자율성이우선하는시장경제를구축하겠다는것이김영삼정부의국정의목표였다. 따라서아래박재윤경제특보의발언에서나타나듯이김영삼정부는국정운영패러다임으로서발전주의체제를극복하고시장경제에따른신자유주의패러다임을적용하겠다는것을분명히했다. 23

56 성공하는정부를위한국정운영 과거권위주의체제하에는정부의계획과통제가경제발전의힘이자바탕이었으나민주주의체제에서는국민의자발적인참여와창의력이발휘될때에만경제가활성화될수있다.... 이와같은신경제의실현을위해서는구시대적인행정조직을효율적으로개편하고, 이를통해행정 재정 금융제도의전면적인개혁이단행되어야할것이다. ( 국민일보, ) 김영삼정부는집권하자마자바로군부내의비공식적결사체인하나회를해체하여군부엘리트들이정치세력화하는것을차단하였다. 전두환, 노태우두전직대통령을내란과부패혐의로기소하여법의심판을받도록하는등과거와분명한단절을시도하였다. 군부엘리트의해체와함께김영삼정부는정치인과관료들의정경유착과같은부패에대해서도강력한개혁정책을실시하였다. 부패가심했던박정희정부말기와전두환, 노태우정부에서권력을행사한정치권의인사들과재계의정치적유착관계를파헤치고, 부당한방법으로재산을축적했던고위인사들을숙청하였다. 이러한과정에서다수의사법부, 입법부, 행정부의고위직인사가부정축재, 탈세등으로처벌을받았다. 또한김영삼정부는공직자재산등록및공개제도를도입하여공직자의탈법, 부패등을제도적으로막고자하였다 ( 안문석, 1995). 김영삼정부의이러한과거청산과공직사회에대한반부패청렴정책은일반국민들로부터대대적인지지를받았다. 또한김영삼정부는작은정부를구축하기위해 1993년과 1994년두차례정부조직을개편하였다. 장 차관의수를줄이고중앙정부의공무원을 1,000 여명이상감축하는등작은정부를위한개혁을실시하였다. 부처의수를줄이기위해상공부와동력자원부를통상산업부로, 교통부와건설부를통합하여건설교통부를설치하였다. 한편새로운기술적환경에대응하기위해우편업무를담당하던체신부를개편하여정보통신부로하여금정보통신업무를맡도록하였다. 또한정부와사회의관계를재정립하고관료와전문가위주의정책기획과집행을지양하기위해행정과정을쇄신하고규제를완화하는개혁을실시하였다. 1993년행정쇄신위원회를설치하고 6,000 건의규제를개혁하였으며, 1997년에는규제개혁위원회를설치하여규제개혁을적극적으로추진하였다. 한편경제기획원에있던공정거래위원회를총리실로이관하여독립성을강화시키면서시장의공정성을 24

57 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 제고하고자하였다. 시장중심의국정운영패러다임에필요한핵심적인제도라는관점에서가장주목해야할김영삼정부의개혁은금융실명제와부동산실명제이다. 이두제도는권위주의유산과의단절과공직사회의부패방지라는과거청산의목적을가지고도입되었으나, 금융과부동산거래에서시장경제질서를확고히하는제도적기반을마련했다는점에서매우중요한경제적함의를갖고있다. 금융실명제는금융거래를실명으로하는제도로서이를통해금융거래가투명해지고, 금융소득에대한정당한조세를부과할수있도록하여시장의공정성을제고하게된다 ( 이천표, 1994). 김영삼정부는또한 1995년부동산실명제를입법화하여시행함으로서부동산거래에있어서도실명으로만거래하도록하였다. 현재의관점에서뒤돌아볼때이두제도를통하여시장의거래가투명해지고보다공정한조세가가능해지도록하여한국경제가한층더성숙한모습으로발전해나가는데크게기여하였다고평가할수있다. 이렇게보면권위주의적정부와단절을시도한김영삼정부는국가주도의경제성장을위한발전주의체제에대한대안으로정부와관료의권한을축소하고민간의자율적인경제활동을제고하는국정운영패러다임을적용하였다고평가할수있다. 권력남용과부패근절은과거에대한청산이라면경제활동의자율과투명성은미래경제성장에대한것으로당시에전세계적으로영향력을확대하던신자유주의개혁과일맥상통하는것이다 ( 임도빈, 2008). 이렇게볼때김영삼정부는국정운영의패러다임에있어서내적논리체계를일관되게구축한것으로평가된다. 그러나김영삼정부가신자유주의적국정운영패러다임을정책적일관성을가지고효과적으로추진했다고보기는어렵다. 정부조직개편에서김영삼정부는경제기획원과재무부를통합하여재정경제원을설치하였고, 장관을부총리급으로격상시켰다. 이러한통합에는과거국가가주도적역할을한발전주의체제에서핵심적인역할을했던경제기획원을폐지한다는것으로이해할수있으나기획과재정을통합하는초대형경제부처를만들어오히려정부가정책적으로더많은영향력을행사하게되는결과를가져왔다. 김영삼정부는결국정부가정책을기획하고주도하는발전주의적국정운영을답습했다. 집권하자마자 신경제 100일 25

58 성공하는정부를위한국정운영 계획 을추진하였는데이것은과거정부주도의경제정책과크게다르지않는것이었다. 실제로 100일계획의내용을보면 정부에의한산업육성, 생필품가격의관리 와 시장자율에의회귀 등서로상반되는것을포함하고있었는데 ( 강광하, 2000: 314), 이것은국정운영패러다임의정책적일관성이약했다는점을보여주는것이다. 김영삼정부의국정운영패러다임은효과성의측면에서실패를경험한다. 김영삼정부에서발생한성수대교붕괴사건, 삼풍백화점붕괴사건은김영삼정부의허술한국정운영을보여주는사례들이다. 그러나가장극명하게김영삼정부의국정운영의실패를보여주는것은 1997년발생한한국의 IMF 금융위기이다. 이는경제자유화의일환으로추진한금융시장의개방과이에대한정부의감독및관리의실패로인해금융시장의급작스런불균형으로발생한위기로서치명적인정책실패의결과이다. 당시금융위기를겪었던국가들에비해한국의부채부담이크지않았다는점도이러한상황을잘설명해준다 ( 표 2-1 참조 ). 민간에서저금리의외채를단기에조달하여고금리의장기대출에사용하는등민간외환시장의불균형을정부가적절히관리하고감독하지못해서발생한것이금융위기직접적요인이되었는데, 결국 1997년경제위기는신자유주의적국정운영의실패를여실히보여주는예이다. 김영삼정부는발전주의적국정운영방식을청산하고시장중심의신자유주의적국정운영패러다임을도입하였지만그것은일관성있게추진되지못하였고, 효과성의측면에서실패를겪은것으로평가된다. 표 2-1 국가별외채부담 한국인도네시아타일랜드멕시코 국민소득대비부채비율수출대비채무이자비율 25% 1 57% 35% 70% 5.8% % 10.2% 24% 한국 , 년기준, 그외국가 1995년기준 * 출처 : World Bank, (1997), Chang, H. (1998: 1556) 에서재인용 26

59 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 2) 국민의정부와구조조정, 생산적복지 1997년외환위기의상황에서진행된대통령선거에서김대중후보가당선되면서한국민주주의역사상처음으로여당에서야당으로정권교체가실현되었다. 최대의국가적위기상황에서집권한김대중정부는경제위기극복을국정목표로설정하고노사정의양보화 타협을통해필요한정책을추진하는전략을선택했다 ( 국정홍보처, 2003). 경제위기를극복하기위해김대중정부는 4대개혁을설정하고이를적극적으로추진하였는데, 금융개혁, 기업구조조정및지배체제개선, 노동시장개혁, 공공부문개혁등이 4대개혁과제이다. 이와같은 4대개혁은발전주의체제에서비대해진금융부문과방만하게운영된재벌등기업의지배구조를개혁함과동시에 1987년민주화이후성장한노동부문, 공공부문에대한구조조정을목적으로하는것이었는데, 궁극적으로이같은개혁과제가지향하는것은시장중심의경제운용에필요한경제구조를구축하는것이다. 이렇게볼때김대중정부의국정운영패러다임도신자유주의적기조를가지고있다고평가할수있다. 김대중정부는 IMF 경제위기가금융부문의무책임한외환도입과기업에대한방만한여신운용에따른금융위기로촉발된것이기때문에금융개혁과기업구조개혁을가장시급히시행되어야하는과제로설정하였다. 김대중정부는금융시장구조조정을위해 150조규모의기금을조성하여, 새로설치된한국예금보험공사, 한국자산관리공사를통하여집행하였다 (Lee & Han, 2006). 구조조정을위한총괄 조정은금융감독위원회가담당하도록하였다. 기업의지배구조개선을위해극히적은수의주식으로기업을지배하고, 시장에중대한영향을끼치는현상을방지하기위해대주주의책임을강화하고, 소액주주의권한행사를보장하는개혁을실시하였다 ( 장하준 신장섭, 2003). 김대중정부에게가장어려운과제는노동시장개혁이었다. 이는 1980년대말노동자대투쟁을통해확보된노동자의권리를축소하는것으로이전의김영삼정부가시도하였으나실패한것이었다 ( 이영환 김영순, 2001). 김대중정부가추진한노동시장개혁은기업경영의이유로근로자를해고하는것이용이 27

60 성공하는정부를위한국정운영 하도록하는것과기업이직접노동자를고용하지않고다른회사가고용한노동자를파견을받아일하도록할수있게하는것을포함하는노동시장의유연화정책이었다. 이와같은노동시장유연화정책은경제위기를극복하기위한정책이었지만신자유주의적국정운영패러다임에서핵심적인내용을구성하는것이었다. 이렇게볼때김대중정부의국정운영패러다임은신자유주의적기조를중심으로내적일관성을확보하고있었다고평가된다. 그런데이러한김대중정부의노동시장개혁은안정된고용계약을가지며노동조합을통해직업의안정성을확보한정규직근로자와현실적으로이와같은보호를받지못하는비정규직, 일용직근로자로노동자가나누어지게되는노동시장의이중구조를초래하였다 ( 양재진, 2003b). 발전주의체제에서는권위주의정권이노동자에대한억압을통하여임금을통제하고그것을기초로수출주도형산업화를추진했다면, 김대중정부는노동시장의이중구조를통하여임금을통제하는방식을취한것이다. 김대중정부의노동시장개혁은정부의일방적추진이나시장의자발적결정이아닌사회적합의기구인노사정위원회를통해이루어졌다는점에서과거권위주의적국정운영방식과는차이가있으며, 이것은일종의조합주의적의사결정방식이라고볼수있다. 노사정위원회는노동시장의개혁과함께실업자와빈곤층에대한보호대책을함께추진할것을합의하여, 정부는고용보험을확대하고더많은사람에게실업수당을지급하였다. 그런데김대중정부는경제위기로인한실업과빈곤대책에서머물지않고 생산적복지 라는국정이념을설정하고대폭적으로복지정책을확대하였다. 국민기초생활보장법을도입하여빈곤층에대한지원을사회적권리의차원으로격상시켰으며, 직역과지역등전국적으로분리되어있던의료보험조합을국민건강보험공단으로통합하였다. 또한 IMF의권고에도불구하고공적연금민영화를추진하지않고국민연금제도를확대했다. 이렇게김대중정부가복지정책을적극적으로확대하게됨에따라, 그림 2-1 이보여주는것처럼이후사회복지분야에대한정부의재정지출이지속적으로증가하게된다. 이와같은복지정책은정책은정부가추진했던신자유주의적 28

61 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 개혁정책을추진하기위한방편으로활용되었을뿐근본적으로보편적복지국가를추진하는것은아니라는비판이존재하기도하나 ( 조영훈, 2002), 매우빈약했던복지정책을확대하고내실을다지는것으로서김대중정부의생산적복지정책은한국의복지국가발전에기여했다고평가하는시각이존재한다 ( 김연명, 2001). 이러한김대중정부의복지정책의확대는국가의역할을확대를의미하는데, 이것은과거발전주의국정운영패러다임에서정부가지시, 통제, 규제를통해정책을추진하는것에비해국민에게필요한복지를제공하는역할을확대했다는점에서커다란차이가있다. 반면에경제위기극복과정에서김대중정부가국정운영패러다임으로서설정한신자유주의논리와도맥락이다른정책방향이었다. 그림 2-1 김대중정부이후사회복지지출 * 출처 : 한국의사회지표 ( 통계청, ) 를바탕으로저자작성 그런데공공부문의개혁에서김대중정부는신공공관리론에입각한개혁정책을추진하는상반된모습을보였다. 김대중정부에서있었던 1차정부조직개편에서재정경제부와기획예산위원회를분리함과동시에예산청을설치했고, 2차개혁에서는예산청을기획예산위원회로통합시켰다. 정책집행을담당하는기관 29

62 성공하는정부를위한국정운영 들을책임행정기관으로변화시켜민간에서와마찬가지로국민을고객으로상정하고서비스품질을향상시키려는정책이었다. 이와같은정책은영국의대처정부가추진한전형적인신공공관리정책이라고볼수있다. 3차행정개혁은정부부처간의정책조정을위해부총리제도를도입하는것이었다. 이렇게볼때김대중정부의국정운영패러다임은정책적일관성이뚜렷하지않은것이었다. 신공공관리적행정개혁을통해정부를개혁하고시장중심의신자유주의경제정책을추구하는한편국민기초생활보장제도의실시와국민건강보험을통한의료보험통합등복지를확대하고재정지출을증가시키는두가지상반된정책방향을추진하였다. 이렇듯김대중정부는각각의정책분야에서서로다른정책방향을적용하는등하나의일관된국정운영패러다임을가지고있었다고보기어렵다. 이것은 IMF 경제위기상황을극복하고한국경제를다시성장의길로되돌리기위한실용주의적필요에의한것이라고평가된다. 한편노동시장의이중구조와복지국가의확대와같은김대중정부의개혁은이후한국사회의구조에커다란영향을끼치게된다. 3) 참여정부의신공공관리개혁 김대중정부의수립이여 야간의정권교체로한국민주주의를공고히하는이정표였다면노무현정부의탄생은사회기층세력의 기득권층에대한도전 이승리한것으로평가되기도한다 ( 안병영 정무권, 2007). 노무현정부는참여민주주의를국정이념으로삼고, 이를위해국가균형발전, 정부혁신을국정목표로설정하였다. 노무현정부의이러한목표를달성하기위해국가가적극적인역할을수행한다는국정운영패러다임을적용하였는데 ( 류석진, 2014), 이는시장의자율성을가장중요한원리로하는신자유주의국정운영패러다임과는차이가있는것이다. 노무현정부는국민의국정참여와지역균형과같은국정목표를이루기위해국가의적절한역할이필요하다고판단했던것이다 ( 참여정부국정브리핑, 2009: 25). 그런데노무현정부는집권이후현실적정책문제를풀어나가는것뿐만아니라과거사규명을위한법제정, 국가보안법개정등과거권위주의정부에서 30

63 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 있었던인권피해를구제하고그에대한책임을가리는정치적현안에전력을다했다. 그러나이러한정치적입법은사회의다른정치적세력들의강한반대에부딪혀커다란진전을이루지못했고이로인해전반적으로정책이지연되는결과를초래했다. 뿐만아니라노무현정부가지역균형정책의핵심으로설정하고추진하였던행정수도이전은헌법재판소의위헌판결로인하여크게수정되어행정복합도시로그성격이바뀌어정부가정책의일관성이크게훼손되었으며, 이에따라사업의추진도지체되는결과를초래하였다. 더욱이 2004 년대통령이선거법위반과관련해탄핵소추되고헌법재판소에서탄핵심의를받는동안 60여일동안대통령의권한이정지되는초유의상황을맞이하였다 ( 고건, 2013). 이러한법률적, 정치적사건으로인해국정운영에많은어려움을겪을수밖에없었다. 그럼에도불구하고국정운영패러다임으로서정부혁신을가장강조하면서다양한개혁과혁신을추진했는데, 정부가필요한역할을다하기위해서는정부조직을효율적으로만드는것이필요하다는인식에기초하고있다. 노무현정부의혁신정책의구체적인내용을보면신공공관리이론에서강조하는성과와경쟁중심의인사정책, 총액배분예산자율편성, 내부시장제도등인데이들제도들은공무원들도모두자신의개인적이익을위해행동한다는개인주의적합리주의에근거한것들이다. 이렇게볼때노무현정부의국정운영패러다임은내적으로이질적요소들이내포되어있었다. 다음의인용에서도그것이잘드러나고있다. 제일황당하게느끼는것이참여정부에 당신신자유주의정부지? 라고말하는것이다. 또한쪽에서는 당신좌파정부지? 라고말하는것이다.... 그런의미에서참여정부는 좌파신자유주의정부 다. ( 참여정부국정브리핑, 2009: 31) 참여정부를표방한노무현정부는다양한정책행위자를국정운영에참여토 록하면서균형발전, 지방분권등을추진하였다 ( 김병섭, 2007). 지방분권을위 31

64 성공하는정부를위한국정운영 해서노무현정부는정부의다양한권한을중앙정부에서지방정부로이전하고, 이에필요한재원을분권교부세를신설하여지원하였다. 그러나권한이양에따른필요재원을충분히확보할수없었던지방정부에게오히려지방분권은행정적부담만떠넘기는결과를가져왔다는지적이제기되었다 ( 배인명, 2011). 전체적으로노무현정부는정부운영에있어서신공공관리적접근과사회적으로국가의적극적인역할을강조하는국정운영을추진하였다는점에서국정운영패러다임의내적일관성이높지않은것으로평가된다. 그러나노무현정부에게가장어려운문제로제기된것은사회적불평등과양극화현상의심화였다. 김대중정부에서단행한노동시장개혁으로형성되기시작한노동시장의이중구조가점점고착화되기시작했고이로인한사회계층간격차가점점심화되면서정부에게커다란부담으로작용하기시작하였다. 그러나노무현정부는이러한이중구조의고착화와중간계층의감소로발생하는사회적양극화현상에대해적절히대응하지못했다. 특히이시기에저소득층과최고소득층의일자리는증가한반면중산층이가지는일자리는점점축소되어사회적양극화가발생하였고이러한현상은노무현정부가추구하는사회적평등이나균형발전에상충되는것이었다 ( 전병유 김복순, 2005). 표 2-2 정규직 비정규직사회보험가입비율 국민연금 국민건강보험 고용보험 임금소득전체 정규직 비정규직 * 출처 : 김유선 (2001, 2007) 을바탕으로저자작성 32

65 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 복지정책의측면에서참여적복지를천명한노무현정부는김대중정부부터성장하기시작한복지를계속확대해나갔다. 저출산, 노령화현상에대응하여유아및아동에대한돌봄을확대하고고령층의노인들의필요에적절히대응하기위해장기요양보험제도를추진하였다. 그러나역시노무현정부는노동시장의이중구조로인해발생하는사회적보호의양극화에대해서도적절히대응하지못했다. 표 2-2 에서보는바와같이정규직과비정규직간의사회보험의가입에있어서극명한차이를보이고있다. 이와같이소득불평등의심화와함께정규직과비정규직의차이가발생하게됨으로서노무현정부는핵심적인지지계층에게실망감을주게되었다. 이로인해이어지는대통령선거에서한나라당의후보였던이명박에게정권을내어주게되는결과를맞게되었다. 요약하면노무현정부는참여와지역균형, 사회적형평성제고를위해정부가필요한역할을수행해야하고그에따라정부조직도혁신을통해지속적인변화와발전을해야한다는논리에따라국정운영패러다임을활용했다고판단된다. 이렇게볼때노무현정부의국정운영패러다임은내적논리성의측면에서이질적논리가혼합되어있던반면, 정책적일관성은뚜렷하게갖고있었던것으로판단된다. 그러나노동시장의유연화, 금융부문의개방화등이전정부에서부터추진한정책들로인해발생한소득분배의악화, 노동시장의이중구조및양극화현상에대해적절히대응하지못했다. 노무현정부는이러한문제를해결하기위해적극적인정부의역할을강조했지만그성과는뚜렷하지못했던것으로평가된다. 4. 국정운영패러다임의혼선과정치적위기 노무현정부에이어여 야간의정권교체로이명박정부가성립하였다. 이명박 정부는선진일류국가를건설한다는국정이념을설정하고활기찬시장경제를 구축하고세계선진국과어깨를나란히하면서글로벌사회에서선도적역할을 33

66 성공하는정부를위한국정운영 하겠다는것을약속했다. 이전김대중, 노무현정부가강조했던복지정책에대해서는중요한정책적강조를두지않고시민들이능동적으로복지를추구하고정부는이를지원한다는것으로하여그기조가약화되었음을알수있다. 실제로이명박후보는대통령선거에서 공약 (7% 경제성장률, 국민소득 4만불, 세계 7대강국 ) 을내세우고이를달성하겠다는공약으로대통령에당선되었고, 이를위해 4대강개발 ( 한반도대운하사업 ), 해외자원개발등과같은정부의재정사업을통한경제성장을추구하였다. 또한대기업감세와규제완화같은기업활성화정책을통해경제성장을유도하려하였다. 국정이념과목표를추구하기위한이명박정부의국정운영패러다임은정부가주도적인역할을했던발전주의적패러다임과상당히유사한것으로평가할수있다. 이명박정부는 2008년법인세기본과세구간을 1억원에서 2억원으로상향하여해당구간의세율을 13% 에서 11% 로, 다음과세구간의세율을 25% 에서 22% 로낮추었다 ( 임경석, 2012: 81). 소득세를낮추는것과대비하여법인세를인하한것은개인보다기업에방점을두는것으로기업을통한급속한경제성장을추구하는논리로이해된다. 그런데이명박정부의초기였던 2008년미국의뉴욕에서촉발된세계금융위기로인해세계경제가침체되기시작하면서이명박정부의이러한국정운영방식은의도했던경제성장을가져오지못했다. 이어서미국산쇠고기수입과관련되어대규모촛불시위로인해정부의정책은더욱어려움을겪게되었다. 결국 2008년한국의경제성장률은 2.3% 를기록했고, 세계경제위기가휩쓸고지나간 2009년에는 0.3% 에머물렀다. 이와같은이명박정부의국정목표달성의실패는세계경제위기와같은외부적요인에의해영향을받은점이크지만한편으로국가의재정사업을통해경제를성장을촉진하는것이과거와같은효과를거두지못하게하는경제적구조의변화에기인한것이기도했다. 예를들어 4대강사업과같이정부재정을통한대규모사회간접자본사업도과거와같이고용을유발하는등의경제적파급효과가크게나타나지않았다. 이것은건설사업도더이상과거처럼승수효과가큰노동집약적산업이아니라자본집약적인사업으로그성격이변모 34

67 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 했기때문이다. 또한해외자원개발사업을추진했던이명박정부는세계경제위기와함께지구환경의오염과지속가능성의문제에봉착하면서녹색성장으로내용을변경하기도했는데정책환경의변화에따라처음의도한바와같이국정운영패러다임이운용되지못했다는점을보여준다. 이러한문제에봉착한이명박정부는임기후반부에서부터공정사회와동반성장이라는새로운국정이념을제시하기시작했다. 이와같은변화는소득불평등, 노동시장의양극화와같은한국사회의사회적불평등과계층간의갈등을해소하기위한대응이라고판단된다. 그림 2-2 소득계층의구성변화 * 출처 : 한국노동패널 ( 한국노동연구원, ) 데이터를바탕으로저자작성 그림 2-2 는한국의소득계층을중위소득 ( 소득 50분위 ) 을중심으로양분하고이를다시저소득층 ( 중위소득 3분의 2 이하 ) 과하위중간소득층 ( 중위소득 3분의 2에서중위소득 ) 으로나누었으며, 같은방식으로상위소득층의상위중간소득층, 고소득층으로나누었다. 이를통해알수있는것은저소득층의비중이점점증가하고하위중간소득층이점점감소하고있다는것이다. 이명박정부는이러한문제에대응하기위해국정운영패러다임을바꾸었지만현실적으로어떠한변화를가져오지는못했다. 요약하면이명박정부의국정운영패러 35

68 성공하는정부를위한국정운영 다임은발전국가논리에서공정사회논리로급격한변화를거쳤고이에따라시간적관점에서국정운영패러다임의일관성이낮다고하겠다. 이러한맥락에서 2012년치러진대통령선거는사회적양극화해소와고용불안으로부터국민을보호하기위한복지정책을중심으로선거쟁점이형성되었다. 야당이었던민주당은 2010년지방교육감선거에서무상급식을통해선거에서상당한효과를보고이를복지국가전반에걸쳐적용하는보편적복지를선거에가장중요한공약으로제시했다. 이에대응하여새누리당박근혜후보도국민행복을공약으로생애맞춤형복지를내세웠다. 또한야당의주장에맞서무상급식과기초연금도주장하였다. 또한선거에서경제민주화라는공약을내세우면서경제적집중현상을개선하고기업의지배구조를개선할것을약속하였다. 이와같은박근혜후보의정책은경제성장을통한부의창출과이를통한분배를주장했던이명박정부와상당히거리가있는것이었다. 그러나선거에서승리한박근혜정부는선거에서공약한내용을변경하거나선거에서내세우지않았던정책을추진하는급격한입장선회를보였다. 예를들어소득하위 70% 의 65세이상노인들에게모두동일하게지급하기로했던것을국민연금을포함한소득과연계하여지급하기로정책을바꾸었다. 이러한구체적인정책사항뿐만아니라대통령선거에서공약으로내걸었던경제민주화등은정부출범이후국정목표에서사라졌으며, 창조경제라는새로운국정이념을도입하는등국정목표와중요정책에서급격한변화를가져왔다. 박근혜정부가추진하여실질적인개혁성과가있었던것은공무원연금개혁이었다. 박근혜정부는세월호침몰사고이후공공부분개혁의일환으로공무원연금개혁을추진하였다 ( 권혁주, 2015). 정부가추진하던재정안정화를위한모수개혁에서구조개혁으로정책방향을급선회하여공무원연금의구조와지급률을궁극적으로국민연금과동일하도록개혁한다는것이었다. 그러나공무원연금과국민연금이전제하고있는소득수준의차이, 퇴직금제도의존재여부, 제도의성숙도차이등으로인해구조개혁을하려면복잡한고려가필요했다. 뿐만아니라공무원연금은공무원의정치적중립성과경제적자유의제한등관료제를운영하기위한필수적제도로서국정운영에있어서제도개혁의파급 36

69 이론적 제도적논의와연구모형 제 2 장 성이매우큰것이었다. 박근혜대통령의개혁에대한강력한요구에도불구하고국회선진화법으로개혁이지연될수밖에없었는데, 불가피하게국회에여야가참여하는공무원연금특별위원회를구성하고여기서합의된바에따라박근혜정부가처음계획했던것과는다르게공무원연금개혁은모수개혁으로마무리되었다. 공무원연금개혁이후박근혜정부는노동시장개혁을다음의개혁과제로제기하였는데, 이개혁은정년연장에따른고연령층에대한임금피크제의도입과정규직에대한해고를용이하게하는유연성제고방안을골자로하였다. 저임금, 고용불안정과사회보장미비등비정규직에대한문제는그대로둔채정규직에대한해고를용이하게하는개혁으로노동계에서는강하게반대하는정책이었다. 노동시장개혁안도국회의반대로법제화가이루어지지못하고표류하는상황을맞이하게되었다. 그런데일련의선거공약의폐기및변동과개혁입법추진과정의난맥으로인해박근혜정부의국정이념, 국정목표에혼선을초래하는문제가발생하였다. 더욱이국정을운영하고이끌어가는논리체계로서국정운영패러다임이명확히제시되지못하는현상이대두되었으며, 이로인해국정에많은혼선이발생하게되었다. 이러한상황에 2016년말갑작스럽게대통령비선실세의국정농단과국정운영에서박근혜대통령의무능력과무관심이노출되고, 재벌에게뇌물을강요하거나직업공무원들에게퇴직을강요하는등헌법위반사례로인해국회에서탄핵이발의되고결국파면되는지경에이르게되었다. 5. 성공하는정부를위한국정운영패러다임 : 민주적공화주의 지금까지민주화이후한국정부의국정운영패러다임의내적논리성과정책 적일관성그리고효과성을중심으로논의하였다. 권위주의적정치체제를배경 으로하는국가주도형발전주의국정운영패러다임을극복하기위해작은정부 37