고령사회 대응을 위한 노인 관련 법제 개편 방향 67 고령사회 대응을 위한 노인 관련 법제 개편 방향1) Reform Direction for Elderly-related Legislation in an Aged Korea 박종준 한국법제연구원 부연구위원 고령사회에 효과적으로 대응하기 위해서는 복잡하게 산재되어 있는 현행 노인 관련 법제를 체계화할 필요성이 매우 크다. 노인 관련 법제의 체계화로 노인복지정책의 근간이 되는 법제가 규율 내용의 맥락 과 논리에 따라 합리적으로 정비되고 이를 바탕으로 일선 실무 차원에서의 행정 투명성이 제고되며 일반 국민의 규범에 대한 이해도와 활용도가 높아질 수 있다면 장기적인 관점에서는 고령사회에 훨씬 더 효과 적으로 대응할 수 있는 노인복지체제가 구축될 수 있을 것이다. 1. 들어가며 대상이 아니라 스스로 부양하는 자립 의 주체라 는 정책적 인식의 전환이 이루어지고 있으며, 이 우리나라는 급격한 경제 발전을 토대로 국민의 에 따라 노인이 사회의 일원으로 공존하기 위해 생활수준이 향상되고 의료 보건 및 복지 등 생활 서는 경제적, 사회적, 정신적, 신체적으로 건강하 제반 여건의 확충과 발달로 평균수명이 연장됨에 고 안정된 삶을 영위할 수 있도록 하는 제도의 안 따라 저출산 문제와 병행하여 급격한 고령화가 정화 실질화가 필수적이라는 사회적 공감이 더 진행되어 이미 초유의 고령사회에 접어들었다. 욱더 확고해지고 있다. 하지만 고령사회에 노인 이러한 고령사회 시대에 노인은 더 이상 부양 의 과 관련한 문제의 중요성과 시급성에 비추어 현 1) 이 글은 김정순, 박종준 (2015) 연구보고서의 내용 중 일부를 최신 동향 등을 반영하여 수정 및 보완한 것임을 밝힘.
68 이달의초점 행고령사회노인관련법제는적지않은법제상의문제점들을드러내고있는실정이다. 노인관련법제중대표적인법률인 노인복지법 의경우 1981년에제정된후수차례개정을거쳐왔으나기본적인체계상의변화는없다고할수있다. 현행 노인복지법 은주로저소득취약계층의노인을대상으로하는각종복지정책의근거법률로기능하여왔기에현재의핵가족화, 저출산등의사회현상들과복잡하게뒤얽혀있는고령화문제에효과적으로대처하기에는한계가있다는지적이많다. 이는다른분야의 복지법 이라는제명을가진법률들과의단순한법체계비교에서도극명하게드러나는문제이기도하다. 아동복지법, 장애인복지법, 농어촌주민의보건복지증진을위한특별법 ( 이하 농어촌복지법 이라함 ) 등의특정분야에관한복지관련법제에서는별도의장편성을두어해당분야복지정책의효과적인수립과시행을위한사항들 ( 정책기본계획및시행계획수립에관한사항, 각종정책위원회등과같은공적책임주체에관한사항, 정책협조에관한사항등 ) 을일목요연하게규정하고있다. 이러한정책적기반을토 대로다양한개별적복지서비스에관한근거를명확히규정하는한편, 이를전담하는기관과시설에관한사항을규율하는것으로대략적인법체계를구성하고있다. 이에비해 노인복지법 은노인복지정책에관한체계적인규율보다는노인질환등에대한대처, 노후생활안정을위한조치등을주요이슈로하여이와관련한개별적인대응정책에관한사항들이산재되어규정돼있다고보는것이정확하다. 특히최근들어노인학대가중요한사회적문제로부각됨에따라 2015년부터 2017년에걸쳐노인학대의예방및방지를위한다양한법적수단들이앞다투어 노인복지법 에도입되고있는실정이다. 2) 하지만이러한노인학대관련정책들의효과와별개로노인학대와관련된조항들이 노인복지법 전반에걸쳐별다른체계없이복잡하게산재된형태로규정되어있는문제는여전히상존해있다. 이에따라최근의활발한법개정움직임에도여전히 노인복지법 에대해서는필수적으로포함되어야할노인복지의대상이되는 노인 의개념정의가누락된정의조항이미비한점이나노인복지정책의기본이념 ( 제2조 ) 과노인복지상담원 2) 2016 년 12 월 30 일시행된 노인복지법 ( 법률제 13646 호, 2015. 12. 29., 일부개정 ) 일부개정법률은노인학대관련범죄전력자의취업제한등노인학대와관련한규제및처벌을강화하고노인복지시설이휴지ㆍ폐지하거나사업정지ㆍ폐지명령을받는경우이로인한서비스중단에따른이용자의불편을최소화하기위해이용자권익보호조치를하도록의무화하는것을주요내용으로담고있음. 2017 년 6 월 3 일시행된 노인복지법 ( 법률제 14320 호, 2016. 12. 2., 일부개정 ) 일부개정법률은노인에대한금지행위규정에정서적학대행위를추가하고일정시설ㆍ기관의장과종사자에대한노인학대신고의무규정에노인학대의객체가되는노인의연령기준을 65 세이상으로명시하는한편노인에대한금지행위의객체가되는노인의연령기준도 65 세이상으로명시하는것을주요내용으로하고있음. 2017 년 9 월 15 일시행된 노인복지법 ( 법률제 14596 호, 2017. 3. 14., 일부개정 ) 일부개정법률은노인학대행위자에게노인학대와관련해심리치료등의권고가있는경우이를성실히이행하도록하고학대피해노인전용쉼터의설치및업무위탁에필요한비용지원의근거를마련하였으며 2018 년 1 월 25 일부터시행될예정인 노인복지법 ( 법률제 14922 호, 2017. 10. 24., 일부개정 ) 일부개정법률은노인복지시설의설치ㆍ운영자와종사자및이용자에대한인권교육실시의근거, 국가또는지방자치단체의독거노인지원사업과노인성질환에대한의료지원사업에대한비용지원근거등을포함하고있음. 보건복지포럼 (2017. 12.)
고령사회대응을위한노인관련법제개편방향 69 의근거 ( 제7조 ) 가같은총칙장에편성되어있는등쉽게납득할수없는법체계의문제점등이지적된다. 이처럼그때그때의정책적이슈들이개별적으로반영되는과정에서법체계의정합성이크게부족해진점, 빈번한개정으로법적규율의명확성이떨어져일반수범자의이해를저하시키는불명확성을초래하고있는점등은 노인복지법 이반드시개선해나가야할부분이라하겠다. 고령사회노인복지에관한가장주요한법제로자리매김해야할 노인복지법 이이처럼체계적으로정비되지못한것은앞서언급한것처럼원래이법이주로저소득취약계층노인을위한복지정책의근거법률로제정되었다는태생적한계도있겠지만고령사회노인복지에관한확고한정책적위상을 저출산 고령사회기본법 이선점해버렸다는점도주요한이유라고판단된다. 저출산 고령사회기본법 은제253회국회제1차법안심사소위원회에제출된 저출산사회대책기본법안, 고령사회기본법안, 고령화및인구대책기본법안 등 4건의법률안을근거로보건복지위원회에서제안한 저출산 고령사회기본법안 이 2005년 4월 26일국회본회의에서통과됨으로써제정된법률이다. 저출산 고령사회기본법 은대표적인국가ㆍ사회문제로대두된저출산이슈와고령화이슈를서로연계해그에따른변화에더욱능동적으로대처하기위한목적으로저출산ㆍ고령사회정책의기본방향과구체적인정책의수립ㆍ추진체계에관한사항을 규정하기위해제정된법률이다. 3) 이에따라이법은저출산과고령사회정책수립, 추진체계, 평가및심의, 저출산 고령사회위원회의네가지사항등을주요한규율내용으로삼고있다. 이와같이고령사회에관한기본법과노인복지에관한법률이별도로존재하는것이현행국내법제의실정이다. 이글에서는고령사회노인관련법제의개편필요성을개관하고이를토대로고령사회의노인문제를합리적으로해소하고새로운노인복지수요를효과적으로반영할수있는노인관련법제의개편방향을살펴보고자한다. 2. 고령사회대응을위한노인관련법제개편의필요성가. 현행노인복지법의문제점고령사회노인과관련한국내법제의문제점을논의할때는무엇보다도현행 노인복지법 에관한논의에서부터시작할수밖에없다. 노인복지법 은 1981년에제정된이후수차례의개정을거쳐왔으나, 기본적인체계상의큰변화없이그때그때개별적인정책대응을위한법개정이이루어지는바람에법률의체계성이부족한편이다. 이러한법체계의미비는법률전체는물론법률을구성하고있는개별장내부의조항구성에서도나타나고있다. 아래에서는이러한측면에서현행 노인복지법 의체계상문제점을짚어보기로한다. 3) 저출산 고령사회기본법 ( 법률제 12449 호, 2014. 3. 18. 시행 ) 제 1 조목적조항을참조할것.
70 이달의초점 1) 노인복지법전체체계상의미비점법률전체의체계를놓고볼때 노인복지법 은법률명에어울리지않게개별장의구성이특정분야에협소하게국한되어있다. 즉제1장총칙을제외하면보건 복지조치에관한제2장과노인복지시설의설치 운영에관한제3장이가장핵심적인규율부분이됨을알수있는데, 단지이두개의장만으로는 노인복지법 이지향하는규율체계가무엇인지매우모호해보인다. 또한원래경로연금을규율하고있었던제2장부분은구 ( 舊 ) 기초노령연금법( 법률제8385호, 2007. 4. 25. 제정, 2008. 1. 1. 시행 ) 제정으로해당조항들이모두삭제되는바람에제9조부터제22 조에이르는많은조항이규율내용없이공백상태그자체로법률에포함되어있다. 개정에따라해당조항을삭제하는국내법률의개정방식을감안한다고하더라도거의 7년여에이르는시점까지이러한공백조항의상태가유지되고있다는것은결코바람직한상황이라고보기어렵다. 수범자의이해용이성및법적명확성, 법체계성확보를위해서라도 노인복지법 전반에대한개정작업이필요한것으로보인다. 2) 노인복지법개별장내부의미비점 노인복지법 을구성하는개별장의체계도미흡한부분이많다. 총칙장의경우목적조항이나정의조항및기본이념등에관한규율과더불어노인실태조사에관한조항이나노인의날등지정에관한조항, 노인복지상담원이나노인 전용주거시설등에관한조항이함께규정되어있는것은쉽게납득하기어려운부분이다. 보통해당법률의전체방향과가치, 이를실현하기위한국가등의책무를규정하는총칙장에서규정하기에는다소협소한규율사항들이포함되어있기때문이다. 이러한비체계성은보건 복지조치에관한사항을규율하는제3장이나노인복지시설의설치ㆍ운영에관한사항을규율하는제4 장에도나타나고있다. 제3장의경우특별한맥락이나논리없이노인을위한제반복지조치들을백화점식으로나열하고있다는인상을지우기힘들다. 제4장의경우는더심각한데, 장의명칭은노인복지시설에관한규율임을나타내고있으나, 그내부에노인학대에관한규율과요양보호사에관한각종규정들을포함하고있어체계적으로부적합하다고할수있다. 특히요양보호사와관련된조항들은제39조의2와제39조의 3에서연속해서규정되다가긴급전화제도에관한근거로제39조의4가제시되면서노인학대에관한규율이되었다가, 제39조의14( 요양보호사자격의취소 ) 에이르러다시요양보호사에관한규율이나타나고있어규율체계자체에서혼선이감지된다. 요양보호사에관한조항들을모아별도로분리하여별개의절이나장에서규율하는것이타당하다고할것이다. 특히최근들어많이신설된노인학대에관한일련의조항들은제4장에서분리하여별개의절이나장으로규정하는것이체계상적합하다. 그밖에노인일자리전담기관의설치근거 ( 제23조의2) 나노인보호전문기관의설치근거 ( 제39조의5) 등을따로모아 보건복지포럼 (2017. 12.)
고령사회대응을위한노인관련법제개편방향 71 보칙의장에서규율하는것도검토해볼만하다. 3) 노인복지정책수립 추진체계의미비 노인복지법 은고령사회노인복지에관한가장대표적인법률임에도정작노인복지정책의효과적인수행을위한구체적인추진체계에관한규율을별도로두고있지않다. 국가와지방자치단체가노인의보건및복지증진을위한시책을강구할의무가있음을선언하고있을뿐 ( 제4 조 ), 노인복지에관한종합계획이나구체적인시행계획의수립 추진, 전담주체나전문위원회등에관한규율도보이지않는다. 이와관련해서는저출산ㆍ고령사회정책의기본방향과구체적인정책의수립ㆍ추진체계에관한사항을주요하게규정하고있는 저출산 고령사회기본법 을고려할필요가있다. 하지만엄밀히말하여 저출산 고령사회기본법 은정의조항에서도명시하고있듯이저출산및인구고령화에따른변화에대응하기위하여수립, 시행하는저출산 고령사회정책을다루는법률이지, 노인복지정책자체를직접적으로규율하는법률이라고보기에는일정한한계가있을수밖에없다. 만약현행 노인복지법 의법적위상을노인에대한보건 복지조치에관한사항이나노인복지시설에대한규율에서벗어나노인복지정책전체를아우르는일반법으로서의지위로격상시킬수있다면이러한노인복지정책의수립 추진체계구축에관한법적근거가꼭마련될필요가있다고할것이다. 나. 노인복지법과관련법제의관계설정 노인복지법 은다른고령사회노인복지관련법제와의관계에관한명문규정을두고있지않다. 이러한부분이 노인복지법 이라는법률명에도불구하고이법을노인복지에관한기본법이라고주장하기어려운이유중하나이기도할것이다. 이와비교하여 저출산ㆍ고령사회기본법 제6조는 국가는저출산 고령사회정책과관계되는다른법률을제정또는개정하는경우이법의목적과기본이념에맞도록하여야한다 고명시함으로써같은법이고령사회정책에관한기본법으로서법적위상을보유하고있다는사실을밝히고있다. 또한 고령친화산업진흥법 은고령친화산업발전계획이 저출산ㆍ고령사회기본법 제20조및제21조에따른저출산ㆍ고령사회기본계획및연도별시행계획에포함되도록하는조항 ( 제4조 ) 을두어계획간연계성을더욱강화하고있기도하다. 비록 노인복지법 에서다른법률들과의관계에관한명시적인조항을두고있지는않지만, 오히려 노인복지법 은다른노인복지관련법제와깊이연관되어있다. 대표적인법제가바로 노인장기요양보험법 이다. 노인장기요양보험법 의주된규율대상인장기요양기관과관련하여 노인복지법 에근거를두고있는노인요양시설, 노인요양공동생활가정, 재가노인복지시설등을설치ㆍ운영하고있는경우 노인장기요양보험법 제31조에따른지정절차를거쳐장기요양기관으로서의기능을수행할수있도록하고있다.
72 이달의초점 하지만이러한복합적인규율구조로 4) 노인장기요양보험법 제37조에따라지정취소가이루어지더라도기존의 노인복지법 에근거한노인복지시설에대해서는별도의법적효력이미치지못해일선에서이를악용하거나수급자에게결국피해가가는일이나타나고있다. 한편고령자가그능력에맞는직업을보유할수있도록하는지원정책에관한근거법률인 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 의경우소관부서가고용노동부인데반해역시근로능력이있는노인에게일할기회를우선적으로제공하도록하고 ( 제23조제1항 ), 노인의취업활성화를위해노인취업알선기관등에필요한지원을할수있도록규정 ( 제23조제 2항 ) 하는한편노인의능력과적성에맞는일자리지원사업을전문적 체계적으로수행하기위한노인일자리전담기관의설치 운영근거까지두고있는 노인복지법 은보건복지부가소관부서이다. 고용노동부가관할하는 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 만큼이나노인일자리지원에관한다양한사항을담고있는 노인복지법 임에도양법률간의관계를어떻게설정할지에대해서는별다른규정이보이지않는다. 물론노인복지를위해서가능한한많은법률에서관련된지원사항들을규정해놓는것이결과적으로노인들에게유익한것이라고볼수 있다해도서로유사한규율내용을담고있는법률들간의관계가불명확하게남겨져있다면이는추후에실무상혼선이나해석상관할의충돌등과같은문제를불러일으킬소지가다분하다. 더군다나노인복지와관련된진흥 지원에관한중복된규율은예산중복과비효율성을초래하여종국에는국민의불편으로이어질수도있다는점을상기해야할것이다. 다. 법령상고령기준의재정립필요성노인에관한법적정의는결국연령기준과밀접한관련성을가질수밖에없다. 그리고국내의고령사회노인관련법제에서는거의대부분 65 세이상을고령자노인의기준으로삼고있는것으로보인다. 노인복지법 의경우최근 노인학대관련범죄 의정의조항 ( 제1조의2 제5호 ), 노인학대신고의무에관한조항 ( 제39조의6), 노인에대한금지행위조항 ( 제39조의9) 등의개정으로 65세이상을연령기준으로명시하였으며, 한편으로생업지원 ( 제25조 ), 경로우대 ( 제26조 ), 건강진단 ( 제27조 ), 상담ㆍ입소등의조치 ( 제28조 ) 등에관한조항에서연령기준으로 65세이상을제시하고있다. 한편노인복지주택의입소자격등에관한조항 ( 제33조의2) 에서는 60세이상을기준으로제시하고있다. 그리고 노인장기요양보험법 제2조제1호는 노인등 의개념정의에서 4) 노인장기요양보험법 에따른장기요양기관과 노인복지법 제 34 조에따른노인의료복지시설등에관한법적연계에대해서는 노인장기요양보험법 제 23 조제 1 항제 2 호에서간단하게규정되어있고그상세한내용은같은법시행령제 10 조및제 11 조등에서상세한사항을규정하고있다. 양법률간의규율관계가행정입법인시행령단계에가서야구체적으로밝혀지는구조는위임입법의원칙이나법제의예측가능성및투명성등이라는측면에서분명타당하지않다. 보건복지포럼 (2017. 12.)
고령사회대응을위한노인관련법제개편방향 73 65세이상의노인을규율대상으로또한포섭하고있다. 이처럼현행국내법제는 노인 에대한별도의정의조항을두고있지않으며노인에관한정책의특성에따라필요한경우별도로연령기준을그때그때규정하면서도대부분 65세이상을연령기준으로내세우고있음을확인할수있다. 이러한경우를제외하면국내의노인관련법제는노인에관한명시적인정의조항을두는경우가흔치않으며, 그만큼노인의연령상기준을법률등의상위법령에드러내는것을꺼린다는인상을지우기힘든것이사실이다. 이는노인의연령기준에대한전사회적공감대가아직은그리확고하게자리잡지못하였다는사실을방증하는것이기도하다. 물론해당법률의목적이나규율방식의합리성여부, 정책의특성등에따라노인의개념범주를어떠한연령기준으로포섭할것인지, 어떠한법령형식에서규율할것인지등의문제는충분히달라질수있는것이다. 더나아가서는변동성이큰사회여건에대한더욱탄력적인대응을위해상위법의위임을전제로행정입법에서노인의연령기준을명시하는것도법적으로가능하다고하겠다. 하지만규율대상이되는노인의범위를총칙의장중정의조항에서 65세를연령기준으로명확히제시하고있는 노인장기요양보험법 의경우와비교할때 노인복지법 은같은법의적용대상이되는 노인 의범주를일반적으로확정하지않은채로개별조항마다필요한경우에 65 세이상등의연령기준을개별적으로적용하고있어법적인문제를야기하고있다. 즉 노인복지법 에서노인의연령기준이명시되지않은조항의경우그적용대상이되는노인의범위가어디까지인지가불명확하다는것은동법에서결코간과되어서는안될부분이다. 또한법률의적용대상이되는노인의범위가일반적으로확정되어있지않은상황에서개별조항마다각기다 표 1. 정책별지원대상자의연령 구분소득보장의료보장사회서비스등 만 65 세이상 - 기초연금 - 노인일자리 ( 다수 ) - 농지연금 - 노인장기요양보험 - 인공관절수술비지원 - 종합돌봄, 단기가사서비스 - 독거노인서비스 - 양로시설 요양시설입소 - 경로우대제 - 경로당이용 만 60 세이상 - 국민연금 - 노인일자리 ( 취업 창업 ) - 주택연금 (60 세 ) - 치매검진 - 안검진및수술비지원사업 - 치매치료관리비 - 노인복지주택입소 - 노인복지관, 노인교실이용 자료 : 대한민국정부. (2015). 2016~2020 제 3 차저출산 고령사회기본계획. p. 147.
74 이달의초점 른연령기준을적용한다면이를정당화할수있는특별한사정이충분히입증되지않는한평등의원칙은물론체계성의원칙등에위배될소지가다분하다. 더나아가노인관련법률들에서노인의정의가미비하고확고한연령기준자체가법령에서자리매김하지못함으로써노인관련법제의체계성도그에따라통일되지못하고각기산재되어있는양상을보이고있는것이큰문제라고하겠다. 실제로여러가지노인관련복지정책들에서지원이이루어지는대상자의연령기준은다음과같이다양하게규정되어있다. 노인복지에관하여규율하고있는다양한법률들을아무리찾아보아도정작노인의정의나연령기준과같은가장기본적인규율사항이누락되어있다거나하위법령단계에숨겨져있다면당사자는물론일반국민의법감정상해당법에대한불명확성이가중되고예측가능성은저하될수밖에없다. 또한노인에대한여러가지복지정책들이통일되지못한다양한연령기준에의거하여집행될경우수범자의혼란은물론복지형평성차원에서도논란의여지를남길수있다고본다. 따라서장기적인관점에서연령기준을확립하고노인의정의를법률에서명시하는것은노인관련법제의개선방향과도맞닿아있다고도생각된다. 더군다나최근고령기준의재정립에관한사회적논의가적극적으로진행되고있는현상황을고려할때, 이에발맞추 어법제상고령기준에관한규율들을전체적으로재점검해볼필요가있다고하겠다. 고령사회에걸맞은노인의범위에관한사회전체의공감대형성을토대로하여관계법제에산재되어있는고령기준을더욱체계적으로정립해나가야할것이다. 라. 기타고령사회노인관련법제의미비점그밖의고령사회대응을위한노인관련법제의미비점을전반적으로지적해보기로한다. 우선첫째로, 중앙정부와지방정부간의명확한역할분담이현행노인복지법제에서는그리효과적으로드러나지못하고있는듯하다. 앞서살펴본여러법제들, 즉 노인복지법 을비롯해 저출산 고령사회기본법, 기초연금법, 노인장기요양보험법, 장애인 고령자등주거약자지원에관한법률, 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률, 고령친화산업진흥법, 치매관리법 등에서는해당법률의정책이나시책마련에서모두동일하게국가와지방자치단체를병렬하여같은내용의의무를부여하고있다. 중앙정부와지방정부간에조화로운역할분담과노인복지연계망을통한복지전달체계확립은종국적으로지향해나가야할정책적목표가되어야할것이다. 5) 둘째, 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률 은장애인 노인 임산부등이 5) 이러한의미에서 2015 년법률개정 ( 법률제 13112 호 ) 으로광역치매센터설치에관한근거를도입함으로써중앙과지역을연계하는치매관리전달체계의확립을도모한 치매관리법 의제도개선노력은주목할만하다. 보건복지포럼 (2017. 12.)
고령사회대응을위한노인관련법제개편방향 75 일상생활에서안전하고편리하게시설과설비를이용하고정보에접근할수있도록보장하기위해제정된법률이다. 이법은제4조에서정보에대한자유로운접근권의보장을규정하고, 대상시설의범위에통신시설을포함하는한편 ( 제7 조 ), 국가와지방자치단체로하여금이에필요한지원시책의마련의무를부여하고있다 ( 제6조 ). 이런조항들로만봐서는이법이노인등이정보에더용이하게접근할수있도록하는제도적보장을충실히기획하고있는것으로보인다. 하지만이러한조항들외에추가적인상세규율이존재하지않는다. 오히려 국가정보화기본법 제 32조 6) 등에서고령자의정보접근성을보장하기위한규율을두고있다. 이제는고령자도빠르게발달한정보통신기술에힘입어일상생활에서높은비중을인터넷활동에할애하고있다는점을고려할때고령자의정보접근성보장에관한법적규율이통일적으로정비될필요가있다고보인다. 아울러 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률 은장애인에대해서만적용되는몇가지조항 ( 장애인에대한안내서비스, 수화 ( 手話 ) 통역등의편의제공을규정하고있는 제16조의2의조항또는장애인전용주차구역을규정하고있는제17조가대표적 ) 을두고있는바, 일상생활에서노인의고유한특성이반영된편의조치에대한근거를마련하여규율의형평을도모하는것도필요하다고할것이다. 3. 고령사회대응을위한노인관련법제개편검토가. 고령사회대응노인관련법제의개편방향고령사회노인관련법제의핵심적인문제는노인관련법제가대증요법식의제 개정과정을거치다보니관계법체계가복잡하게산재되어있고규율내용또한체계적이지못하여노인관련정책을효과적으로뒷받침하는데한계가있다는점이다. 그리고이러한노인관련법제의문제를해소하기위한제도개선의가장중요한실마리는바로현행 노인복지법 을어떻게개선해나갈것인가에달려있는것으로보인다. 이미국내에서도 노인복지법 을필두로하여 저출산 고령사회기본법, 기초연금법, 노인장기요양보험법, 고용상연령차별금지및고령자고용 6) 국가정보화기본법 ( 법률제 14839 호, 2017. 7. 26., 타법개정 ) 제 32 조 ( 장애인 고령자등의정보접근및이용보장 ) 1 국가기관등은인터넷을통하여정보나서비스를제공할때장애인 고령자등이쉽게웹사이트를이용할수있도록접근성을보장하여야한다. 2 정보통신서비스제공자는그서비스를제공할때장애인 고령자등의접근과이용의편익을증진하기위하여노력하여야한다. 3 정보통신관련제조업자는정보통신기기및소프트웨어 ( 이하 " 정보통신제품 " 이라한다 ) 를설계, 제작, 가공할때장애인 고령자등이쉽게접근하고이용할수있도록노력하여야한다. 4 국가기관등은정보통신제품을구매할때장애인 고령자등의정보접근과이용편의를보장한정보통신제품을우선하여구매하도록노력하여야한다. 5 과학기술정보통신부장관은장애인 고령자등의정보접근및이용편의증진을위한정보통신서비스및정보통신제품등의종류 지침등을정하여고시하여야한다.
76 이달의초점 촉진에관한법률, 장애인 고령자등주거약자지원에관한법률, 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률, 고령친화산업진흥법, 치매관리법 등개별적이고도특수한각분야에서노인복지를향상시키기위한다양한입법과정책들이속속마련되어집행되고있는상황이다. 문제는애초부터소득이낮은취약계층의노인을상정하고있는 노인복지법 의소극적인규율체계로는사회제반현상과맞물려갈수록심각해지고있는고령사회에대한효과적인대응도지난할뿐더러, 노인복지에관한기본법도아니고특별법도아닌 노인복지법 특유의모호한위상으로개별분야의노인관련법제와의관계설정이불확실해지고체계부적합성으로인한적용상혼선의문제까지야기될수있다는점이다. 따라서고령사회노인관련법제의개선방향은무엇보다현행 노인복지법 에대한개선방안도출에초점이모아져야할필요성이매우크다. 이하에서는현행 노인복지법 에대한구체적인개선방안들을비교 검토해보고가장합리적인안을모색해보기로한다. 나. 고령사회대응노인복지법개선방안 1) 제1안 : 고령사회노인복지기본법의제정현행 노인복지법 개선을위한제1안으로서노인복지법을전면적으로개편하여고령사회노인복지에관한최상위법이자기본법으로서의지위를부여하는방안을생각해볼수있을것이다. 이첫번째방안과관련해서는이미많은선행연구가이러한노인복지기본법의제정필요성을강조하고있다 ( 김태한, 고준기, 2013, pp. 185-188; 손미정, 2007, p. 232). 제1안의장점으로는고령사회노인복지에관한기본법이존재하지않는현상황에서, 법적위상이모호한 노인복지법 을재정비하여기본법으로재탄생시킴으로써노인복지법제의체계화라는목표달성에가장근접할수있다는점을꼽을수있다. 또한기본법제정시노인복지정책의수립 시행체계를확립할수있고노인복지업무를전담하는공적주체에관한규율도가능해질수있어전반적으로노인복지정책추진의큰원동력을얻게될수있을것이라는기대도장점으로꼽을수있다. 무엇보다복잡하고미묘하게얽혀있는관련타법률과의관계도일거에해소할수있다는점을높이살수있다. 반면제1안에따라노인복지에관한기본법을제정 추진할경우일단저출산 고령사회정책의수립 추진등에관한기본법인 저출산 고령사회기본법 이나사회보장정책의수립 추진과관련제도에관한기본적인사항을규정하는 사회보장기본법 과중복되거나큰실효성을확보하지못하는또하나의선언법에그칠우려가높다는점이가장큰단점이라고하겠다. 노인복지에관한기본법을별도로제정한다고하여노인복지에대한체감만족도가실제로높아질지도의문이며이미오래전부터개별분야에서적용되어온관련법제와의충돌가능성도우려된다. 이미다른노인복지법제에서규율하고있는사항 보건복지포럼 (2017. 12.)
고령사회대응을위한노인관련법제개편방향 77 을가져와서기본법으로재구성할경우또다른혼란도가중될수있다는점또한충분히검토되어야할것이다. 특히기본법제정과정에서소요될입법비용은막대하나실제적인효용은크지않을수있다는점도고민해볼대목이다. 제1안은그안에담긴당위성에도불구하고너무이상적인대안이라현실적으로실현가능성이작고그에따른실제적인효과도쉽게낙관하기어렵다는점에서노인관련법제의개선방안에서제외하는것이타당하다고보인다. 2) 제2안 : 노인에대한보건 복지조치및노인복지시설등에관한법률로정비하는방안제2안은현행 노인복지법 의주된규율내용이노인사회참여지원, 생업지원, 경로우대, 건강진단등보건 복지조치와노인주거복지시설 노인의료복지시설 노인여가복지시설 재가노인복지시설 노인보호전문기관등을아우르는노인복지시설의설치및운영에관한사항에있다는점을고려하여 노인복지법 을재정비하여노인의보건 복지조치및노인복지시설에관한법으로법적성격을명확하게개정하는방안이다. 이러한제2안은일종의절충설로서사실상노인복지에관한기본법으로적용되지못하고있는 노인복지법 의문제점을, 기본법제정보다는적은입법비용으로해소할수있다는점에서는일단긍정적이다. 현행 노인복지법 에서주안점을두고있는규율사항을선별하여이에국한된법체계로재정비함으로써법률의성격을온전히 드러내도록하여법률에대한수범자의이해도와예측가능성을제고하는한편, 다른법률과의관계에서도체계정합성을한단계더고양할수있다고보인다. 하지만제2안의경우현행 노인복지법 의규율범위를보건 복지조치와노인복지시설로국한할경우기존에같은법에산재되어규정된방대한양의노인복지지원사항들에관한법적근거를상실하게할우려가있다는점이가장큰단점이라고하겠다. 또한현행 노인복지법 제3장과제4장안에서도맥락상맞지않거나서로어울리지않는규정들이혼합되어있는상황에서구체적으로어떻게법률을재정비할것인지에대한방향을도출하는것이결코녹록지않다는점도반드시고려되어야할사항이다. 더나아가 노인복지법 이라는제명이가지는상징성을감안할때당장직접적수범자인노인층의강력한반대도충분히예상할수있는난점이라고할것이다. 3) 제3안 : 노인복지법의규율내용은최대한그대로유지하면서법률체계를정비하는방안제3안은일단현행 노인복지법 에서담고있는주요한복지정책들의내용을그대로유지하면서앞서언급한체계상의문제점을위주로법을고쳐나가자는방안이라고할수있다. 즉일종의미시적인차원에서 노인복지법 의체계자체만을놓고이를보다논리적이고일목요연하게바꾸어나가자는제안이다. 특히 노인복지
78 이달의초점 법 의핵심적인규율내용이노인에대한사회서비스등의조치, 노인복지시설의설치ㆍ운영, 그리고노인학대등위해요소로부터의노인안전보호등에있다는점을고려하여이러한실체적내용에따라법률의장과절, 그리고개별조항을재배치하는한편이에수반하여조항마다하위법령에의존하고있는규율사항을상향입법하여법률단계의규율을강화하도록하는법제개선이있어야한다. 이를위해이미오래전에삭제된제2장부분을유효한규율내용으로채워넣고제3장 ( 보건ㆍ복지조치 ) 과제4장 ( 노인복지시설의설치ㆍ운영 ) 의규율내용을쪼개어유사한맥락으로다시통합하여별도의장또는절로편성하는등의개정작업이필요하다. 이러한제 3안은일단입법비용이다른방안에비해크지않으며지극히현실적인방안이라는것이큰장점이다. 무엇보다당장시급해보이는 노인복지법 의체계상문제들을하나하나짚고해소해나가다보면자연스럽게다른법제와의거시적인차원에서의관계설정문제도해결될수있을것이라는기대감도있다. 이러한제3안의단점으로는법률안의조항들의위치만바꾼다고해서해당법률의체계및관련법제와의연계성과정합성이자동적으로확보될수있는것은아니라는점, 법률내규율사항들을맥락에따라재정비한다고해도워낙다양한규율내용들이포괄적으로규정되어있어개선방안이지향하는법제의체계화는요원할수있다는점, 결국법률의규율내용에변화가없다면법개정으로인한노인복지서비스에대 한실제적인만족도증가효과도그리크지않을것이라는점등을꼽을수있을것이다. 하지만세가지개선방안중에서제3안이가장현실적이면서도합리적인방안이라는사실은인정되어야한다. 그동안그때그때시급한정책대응을위한잦은법개정으로스스로의체계를잃어버린 노인복지법 의기본구조를바로잡는작업부터시작하는것이고령사회노인관련법제의개선을위한가장바람직한첫걸음이라고하겠다. 다. 고령기준재정립을위한법제개선 2015년 12월수립된 제3차저출산 고령사회기본계획 (2016~2020년) 에는 100세시대에맞는일자리, 복지체계개편을위해노인기준연령에대한사회적논의를본격화하겠다는내용의정책추진방향이밝혀져있다 ( 대한민국정부, 2015, p. 147). 현행고령자들의인식수준이나경험, 경제 사회적여건등이이전세대와는확연히차별화되고있는상황에서노인에대한연령규범도새로운변화를모색할필요가있다는것이다 ( 저출산 고령사회위원회, 2015, p. 93). 이른바 100세시대에걸맞은고령기준의재정립에대한검토필요성이정부차원에서도제기되기에이른것이다. 2014년노인실태조사결과에서도노인스스로생각하는노인을규정하는연령기준및연령규범으로가장많은답이나온연령대는 70~74세로전체응답의 46.7% 를차지했고, 75세이상이라는답도 31.6% 에이르렀는데, 이를종합해보면무려 78.3% 가 70세이상 보건복지포럼 (2017. 12.)
고령사회대응을위한노인관련법제개편방향 79 을노인으로인지하고있다는사실을확인할수있다 ( 정경희, 오영희, 강은나, 김재호, 선우덕, 오미애등, 2014, p. 538). 물론 고령 기준재정립에관한논의는결코쉽게결론내릴수있는사항은아니다. 현행법제에산재되어있는고령기준을변경할경우발생할수있는다양한정책적변수들, 수범자의불이익, 사회구조의변화등에대한신중한검토와논의가진행되어야하며무엇보다사회전체의공감대가충분히확보되어야할것이다. 하지만고령기준재정립에관한사회적논의와합의가충실하게보장되고, 이러한사항들이체계적으로법제화된다면노인복지정책의체계정합성이확보될수있는좋은계기가마련될것으로보인다. 이와맞물려노인관련법제중에서노인의정의및연령기준을명시하는개선방안에대한검토와연구가진행되는것이바람직하다. 노인의정의및연령기준에관한사항을담을법률로는 노인복지법 또는 저출산 고령사회기본법 이적당하다고판단된다. 사회적합의를토대로하여고령기준이재정립될경우이러한사항을반영하여노인의정의를법률에서명시하되노인복지와관련해다른개별법률의특성을반영하여해당영역에서만연령을재조정할필요가있는예외적인경우를허용하는단서규정을첨가하는형식이바람직할것이다. 4. 나가며고령사회에대응하기위한노인관련법제의문제점과개편방안을검토해보았다. 주된초점을노인복지정책의개선이슈보다는노인관련법제자체에대한법제적논의에맞추어진행하였다. 따라서법에서규정하고있는정책의타당성에대한검토보다는법체계의정합성, 규율의연계성또는통일성, 중복되거나불필요한규율의존재여부등을살펴보는데주안점을두었다. 특히앞서살펴본고령사회노인관련법제의문제점지적에서가장많이언급된가치는아마도노인관련법제의체계화라고할것이다. 노인관련법제의체계화로현행노인복지정책에당장큰변화가생긴다거나노인들이실생활에서직접적으로체감하는복지의수준이훨씬더높아질것이라고확답하기는어려울지도모른다. 하지만노인복지정책의근간이되는법제가규율내용의맥락과논리에따라체계적으로정비되고, 이를바탕으로일선실무차원에서의행정투명성이제고되며일반국민들이규범에대하여가지는이해도와활용도가높아질수있다면, 보다장기적인관점에서는고령사회에훨씬더효과적으로대응할수있는노인복지체제가구축될수있을것이다. 그동안고령사회노인관련법제는주로노인복지와관련하여중요하거나그실행이매우시급한정책들을포괄하여누락된사항없이온전히담아내는것에더많이집중해온것이라고할수있다. 그렇다면이제부터라도노인관련법제
80 이달의초점 의틀을단순명료하면서도정확한구조로확실하게다잡고, 이를바탕으로개별적인특수분야에대한규율이유기적으로구성될수있도록전체법체계를객관적으로재정립할필요가있다고하겠다. 이를위해고령사회노인관련법제에대한보다심도있는연구들이향후지속적으로진행되어나가야할것이다. 박사학위논문. 계명대학교대학원. 저출산 고령사회위원회. (2015. 10.). 제3차저출산 고령사회기본계획 ( 안 ). 공청회자료. 저출산 고령사회기본법, 법률제12449호 (2014). 치매관리법, 법률제13112호. (2015). 참고문헌 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률, 법률제13897호 (2016). 국가정보화기본법, 법률제14839호 (2017). 김정순, 박종준. (2015). 고령사회의노인복지관련법제의개선방안연구. 한국법제연구원. 김태한, 고준기. (2013). 고령화에따른노인복지관련법의문제점및향후개선과제. 인하대학교법학연구, 제16집제1호, 167-198. 노인복지법, 법률제13646호 (2016). 노인복지법, 법률제14320호 (2017). 노인복지법, 법률제14596호 (2017). 노인복지법, 법률제14922호 (2018). 노인장기요양보험법, 법률제14321호 (2016). 대한민국정부. (2015). 2016~2020 제3차저출산 고령사회기본계획. 정경희, 오영희, 강은나, 김재호, 선우덕, 오미애등. (2014). 2014년도노인실태조사. 보건복지부, 한국보건사회연구원. 손미정. (2007). 고령자의사회보장권에관한연구. 보건복지포럼 (2017. 12.)