한국의환경영향평가 환경영향평가제도의도입과발전 우리나라에서환경영향평가가최초로도입된것은 1977년환경보전법이제정되면서부터이다. 그러나이환경영향평가가실제로시행되기시작한것은 1981년 3월부터인데당시환경영향평가의대상은중앙정부기관이행하는특정사업에한정되고있었다. 평가대상사업으로는도시지역의개발사업, 공업단지의조성, 에너지개발, 항구와공항의건설, 도로와철도및지하철의건설, 수자원의개발, 아파트지역의개발, 관광휴양지의개발, 개간사업등이었다. 환경영향평가의시행초기에평가의무자와평가대상사업을위의범위로한정한것은환경영향평가가비교적새로운수단이었으므로경험이부족하여전면적인실시이전에환경영향평가에대한경험과기술을축적하자는것이그이유였다. 1981년환경보전법이개정되면서환경영향평가의무대상범위가정부기관은물론공기업에까지그대상이확대된다. 그러나초기의환경영향평가는그시행에많은문제점을노출하였다. 우선환경영향평가는사업에대한기초계획이완성된단계에서행하도록되어있었으나구체적인사업시행지역을지정하지않고환경영향평가가시행되는경우가많았다 ( 동아일보, 1983. 5. 28.). 사업시행지역이구체적으로지정되지않는상태에서의환경영향평가가아무런의미도갖지못함은물론이다. 더욱이이환경영향평가는다른정부부서들로부터자신의권한을침해당하고, 귀찮기만한추가적인업무로인식되고있었다. 환경청장은환경영향평가를검토한후필요하다고인정되면관련부서의장에게
사업계획을조정할것을요구할수있도록되어있었다. 그러나관련정부부서는이러한절차를불편하게생각하는경향이농후하였다. 환경청의한근무자에의하면 다른정부부서관계자는환경영향평가라는것을추가적인업무로인식하고있으며더구나사업계획에대한보완이나수정요구를환경청이하게되면이는환경청이자신의권한을넘는행위를하고있으며자신들의업무영역을침해하고있다 고생각한다는것이다. 결과적으로환경영향평가는정부기관들의무시와비협조로유명무실하게진행되었다. 예를들면, 건설부에서낙동강, 금강, 한강등에대규모다목적댐을건설하는데환경영향평가를실시하지않고진행하는경우가빈번하였다. 이당시한신문사설은 환경영향평가가무시되고있다. 설사환경영향평가가시행된다하더라도이는오직행정형식을위해서만시행되는것이다. 다른정부기관이나부서들이환경청을보사부에소속된하급행정기관이라는인식을가지는한환경영향평가는환경보호에아무런소용이없는무용지물이되고말것이다 라고당시환경영향평가를평가하고있었다 ( 동아일보, 1983. 5. 30). 1986년환경보전법의개정에서환경영향평가의대상은사기업이행하는대규모사업을포함하도록확대된다. 그리고환경청은환경영향평가의절차를더욱세부적으로구체화시키게된다. 그러나환경영향평가대상사업의확대와구체적인환경영향평가절차의마련은환경영향평가의실질적인발전을가져오지는못하였다. 그주된이유는환경영향평가의대상이되는사기업의대규모프로젝트는대부분이사회간접자본의확충을위한것이었으므로관련정부부서와의밀접한관련하에행해지고있었는데환경영향평가에대한관련정부부서들의인식부족과비협조로환경영향평가가제대로행해지지않았기때문이었다. 2) 1) 사기업이환경영향평가를해야하는대규모프로젝트를시행할때이들은주로해당정부부서들
더구나환경영향평가서를검토한후환경청장은필요한조치를취할것을요구할수있도록하고있었으나이러한요구가법적구속력을가진것이아니어서실질적인효력은없었기때문이었다. 한신문보도에의하면 1982년이후 1990년까지총 430건의환경청장의요구에오직 13건만이수용되었다고한다 ( 건설환경신문, 1990. 10. 22). 이러한상황하에서대규모사업들이환경영향평가를하지도않은상태에서진행되는예가빈번해지고있었다 ( 한겨레신문, 1989. 11. 14). 환경보전법에근거를두고있던환경영향평가제도는 1990년환경정책기본법, 환경오염피해분쟁조정법, 대기환경보전법, 소음진동규제법, 수질환경보전법, 유해화학물질관리법등 6개개별법들이국회를통과되면서환경정책기본법에의하여관리되도록된다. 환경정책기본법은환경보전에영향을미치는사업을하고자하는자는환경영향평가서를작성하여환경처장관과협의하도록하고그평가서의작성시에는반드시주민의의견을수렴하도록하였다. 또협의내용의이행여부의조사확인결과협의내용을이행하지않을때에는관계행정기관의장에게시정을위한필요한조치를요청하도록하였다 ( 환경처, 1991a:65). 그러나이역시많은문제점을내포하고있는것이었다. 주된문제점들은첫째, 환경영향평가서작성과정에서평가서초안을작성하여공개하지않고계획이구체화된단계에서최종평가서만을작성한결과계 과밀접한관계를지니며사업을진행하게된다. 사업체들은환경영향평가를철저히행하게되면사업의진척에많은어려움이있다는것을관계부서에호소하고이러한문제점들은경제장관회의에서주로경제적인이유를그근거로하여제기된다. 이렇게되면정부부서간의역학관계상환경청장은경제장관들의의견을받아들일수밖에없는처지에놓이게된다는것이다. 이것이환경영향평가를둘러싼환경청, 관련정부부서, 그리고해당사업체들과의전형적인삼각관계로보여진다. 그좋은예가바로팔당댐골재채취사업이다. 정부는주택공급의확대를위하여택지개발과아파트공사를적극독려하고있었으나건설회사들은골재부족문제를심각하게정부부서에제기하였고결국환경영향평가를면제한상태에서팔당댐골재재취사업을진행하게된것이다 ( 환경부공무원과의면담. 1991. 7, Moon, 1992:211).
획의조정및변경이곤란하고계획수립초기에지역주민의입장이고려될여지가없었다. 둘째, 환경영향평가결과에따른평가서협의내용을사업자가이행하지않을때에는환경처가관계인 허가기관의장과사업자에게그이행을촉구할수있으나협의내용은행정적구속력을가지고있지않은행정지도적성격이어서협의내용의이행을담보할실효성이없었다. 그리고셋째, 평가대상사업이한정되어있어이의확대가필요하다는점등이었다 ( 환경처, 1991a:277-278). 이러한문제점들로인하여환경영향평가는사업자가평가서를형식적으로작성하는사례가빈번하였고환경영향평가절차와사업계획수립및승인절차와연계성이미흡하여평가협의내용이제대로지켜지지않는등실효성에대한의문이제기되고있었다. 이러한문제점을해결하고환경영향평가의실효성을제고하기위하여환경영향평가법이 1993년 6월 11일제정, 공포되었다 ( 환경부, 1995:351). 1997년에는환경영향평가법을개선하여시도조례로환경영향평가대상을확대할수있도록하였다. 또폐수배출시설등의배출농도에관한협의내용을위반한경우협의기준초과부담금을부과징수하도록하였다. 2001년에는환경 교통 재해 인구등에대한각각의영향평가를통합하는 환경 교통 재해등에관한영향평가법 을제정하였다. 동법의제정으로하나의사업이 2가지분야이상의평가대상이될경우하나의통합영향평가서로작성하여비능률을줄이고자하였다. 2003년에는환경영향평가항목 범위획정 (Scoping) 제도를도입하였고, 사업자가환경영향평가서작성에관한대행계약을체결하는경우설계등다른계약과분리하여발주토록하여저비용으로인한부실한환경조사및평가서작성을예방하고내실화를도모할수있도록하였다. 현행환경영향평가제도
현행환경 교통 재해등에관한영향평가법은사업자에게환경영향평가서작성의의무를부과하고있으며사업의시행으로영향을받게될자연환경, 생활환경, 사회 경제환경분야에대하여환경영향평가를실시하도록하고있다. 평가항목과내용은 [ 표 7-7] 과같다. 동법은주민의의견을설명회나공청회등을개최하여수렴하고이를평가서의내용에반영시키도록하고있는데주민의의견을수렴하고자할때에는환경영향평가서초안을작성하여야하며이에포함되어야하는내용은다음과같다 ( 환경 교통 재해등에관한영향평가법시행령제5조 ). 1. 사업의개요 2. 영향평가대상지역의설정 3. 영향평가분야별현황의조사내용 4. 사업계획에대한대안별영향의분석및평가 5. 영향에관한분석및대책 6. 환경에미치는불가피한영향에관한분석및피해에대한대책 7. 환경정책기본법제25조의규정에의한사전환경성검토협의를거친경우그협의내용의반영여부 평가항목내용 자연환경분야 (5) 생활환경분야 (11) 사회 경제환경분야 (7) 기상, 지형, 지질, 동 식물해양환경, 수리수문토지이용, 대기질, 수질 ( 지표지하 ), 토양, 폐기물, 소음진동, 악취, 전파장해, 일조장해, 위락경관, 위생보건인구, 주거 ( 이주포함 ), 산업, 공공시설, 교육, 교통, 문화재 2006.
사업계획에대한승인, 인가, 허가, 면허또는결정등을얻어야하는사업자는평가서를작성한후승인기관의장에게제출하여야한다. 승인기관의장및승인등을얻지아니하여도되는사업자는관계중앙행정기관의장에게평가서를제출하고, 그평가서에대하여협의를요청하여야한다. 이경우승인기관의장은평가서에대한의견을첨부할수있다. 환경영향에대한최종적인평가검토의권한은환경부장관에게있는데환경부장관은협의를위하여제출된평가서에대한보완을요구할수있으며 ( 환경 교통 재해등에관한영향평가법제18 조 ), 사업계획등이환경영향을초래할위험이있어조정또는보완이필요하다고인정하는경우에는사업자또는승인기관의장에게필요한조치를할것을요청할수있다 ( 환경 교통 재해등에관한영향평가법제19조제1 항 ). 환경부장관의평가서에대한검토보완등의조치가완료되면이내용은승인기관의장에게통보되어야하며내용을통보받은승인기관의장은이를사업자에게통보하여협의내용에따른조치를하도록하거나협의내용에따른필요한조치를하여야한다 ( 환경 교통 재해등에관한영향평가법제20조 ). 또승인기관의장은협의내용이사업계획에반영되었는지의여부를확인하고협의내용이반영되지아니한때에는이를반영하도록하고있다 ( 환경 교통 재해등에관한영향평가법제21조 ) 사업자는대상사업을시행할때위의사업계획에반영된협의내용을이행하여야하는데환경 교통 재해등에관한영향평가법은일차적으로승인기관의장에게협의내용이이행되도록감독할의무를부과하고있으며 ( 환경 교통 재해등에관한영향평가법제 26조 ) 사업자는협의내용등을기재한관리대장을비치하고협의내용의이행상황을점검, 보고하기위해서협의내용관리책임자를지정하도록하고있다 ( 환경 교통 재해등에관한영향평가법제25조 ). 사업자가협의내용의이행을위한조치명령을이행하지
않아환경에중대한영향을미치는것으로판단되는때에는당해사업에대한공사중지를명하도록하고있으며 ( 환경 교통 재해등에관한영향평가법제26조 ), 공사중지명령을위반하면 5년이하의징역또는 5천만원이하의벌금으로처벌하도록하고있다 ( 환경 교통 재해등에관한영향평가법제39조 ). 문제점 현행환경영향평가제도는절차를간소화하고, 주민의견수렴을의무화하였다. 그리고누적평가제도 3), 환경영향재평가 4), 협의기준초과부담금 5) 등이행을확보하기위한조항들을대폭삽입하고있다는점에서이전의환경영향평가제도보다진일보한것이라할수있다. 그러나환경영향평가제도에대한국민들의불신은여전히높은것으로조사되고있다. 한국환경정책평가연구원에서 2006년시행한의견조사에의하면환경영향평가제도가개발사업을환경친화적으로유도하지못한다고한응답이전체응답자 236명중 48%, 진행과정에서지역주민의참여가제대로이루어지지않고있다고한응답자가 66%, 개발사업의진행에주민참여방식이개선되어야한다고생각하는응답자가 85% 를차지하고있다. 그리고환경영향평가제도에대한문제점으로는 1평가서를사업자가스스로또 3) 평가대상규모미만이나사업계획의변경등으로사업의규모가확대되어평가대상규모에달하는경우기존사업에누적하여사업전체에대하여환경영향평가를실시토록한제도. 사업지역을소규모로분할하여평가를회피하는사례를막기위해도입되었다. 4) 환경영향평가및협의당시에예측하지못한중대한환경영향이발생하여주변환경에심각한영향을미칠경우환경영향재평가를실시 5) 폐수배출시설등의배출농도에관한협의내용을위반한경우협의기준초과부담금을부과징수한다.
는평가대행자를통하여작성토록되어있어객관성확보가어려움, 2대안이한정적이고제시된대안간비교 ( 객관화 계량화 ) 가어려움, 3이미결정된의사를합리화시키는도구로이용되는경향이있고그결과평가의본질인의사결정수단으로서의기능을상실, 4개발사업주관부서, 지방자치단체의역할미흡, 5평가과정에관련기관및주민참여가제한적, 6백과사전식나열로중요한내용을가늠하기가어려움, 7환경영향평가의평가기준이모호하고지침이확고하지않음, 8사회적합의부족등이지적되고있다 ( 환경정책평가연구원, 2006). 이외에도현행환경영향평가제도가지닌문제점으로는평가대상사업을법령에서구체적으로명시하는방식 (positive list) 을취하고있어대상사업의범위를여전히좁게잡고있다는점을지적할수있다. 미국의경우는평가대상을환경에 심각한영향 을미치는행위등으로포괄적으로규정하고심각한영향이란프로젝트가논쟁의대상이되면그자체로심각한영향으로보아환경영향평가대상사업으로보고있다. 또, 주민의견수렴장치가형식적이어서대상사업을둘러싼주민과의갈등소지가제도적으로내재되어있다. 예를들면주민의견수렴을위한공청회등의개최는의무사항으로되어있으나여기서제기된주민의견을반영하는것은의무사항이아니고, 주민에게협의내용에대한이의신청권이인정되지않고있어주민의견의실질적인수렴장치가마련되지않고있다는점등이다. 제도적인문제는아니겠으나정부부서의환경영향평가에대한인식이여전히일천하다는점등도극복해야할과제이다. 1990 년대초반까지도중앙행정부처와지방자치단체를비롯한공공기관의상당수가환경영향평가협의사항을묵살하고환경파괴에앞장서고있는경우가많았다. 예를들어, 1992년환경처의환경영향평가를받은사업장중환경영향평가협의사항을이행하지않은업소가 65.8%(448개사업장중 295곳 ) 인데이를사업주체별로
보면건설부, 서울시등정부기관과지방자치단체의경우 229곳중 157곳 (68.6%), 토지개발공사등정부투자기관이 99곳중 67곳 (67.7%), 민간사업체가 120곳중 75곳 (62.%%) 으로각각집계되어정부공공기관이민간기업보다더환경영향평가협의사항을지키지않은것으로나타나고있었다 ( 중앙일보, 1993. 2. 27; 동아일보, 1993. 2. 27; 홍준형, 1994:118-119). 소결론 - 토론 지금까지미국의환경영향평가제도를살펴보고우리나라의환경영향평가제도도함께살펴보았다. 절차상의정밀성과엄격성을차치하고서라도양국의환경영향평가제도를비교할때가장뚜렷한차이가나는것은첫째, 환경영향평가의의무자가미국은사업의주관부서인행정기관으로되어있는반면우리의경우는사업자가평가의주체가되어있다는점과, 둘째, 주민의견수렴제도를우리나라에서도도입하고있으나실질적인주민의견의반영은어렵게되어있다는점이다. 즉, 우리나라의환경영향평가제도는공청회등을통하여주민의의견이평가서에반영되도록하고있으나최종적인협의내용의결정은환경부장관의결정에맡김으로써사업의시행에따른환경영향에대한주민의통제권이간접적으로주어지고있다. 주민들의의견이적절히반영되지않았을때에는개인이나집단또는시민단체들의직접적인법적쟁송권을인정하고있는미국의환경영향평가제도와는큰차이를보이고있다. 이러한차이는환경정책의주된대상이기업체와주민들이며이두집단간에는경제력과조직력에서엄청난차이가존재하는
비대칭적인정책대상이라는특성을감안할때중대한의미를지닌다. 사후적인환경오염의억제책과환경피해의구제보다사전적인환경오염의억제가중요하다는것은이미지적한바있다. 그러나사전적인환경오염의억제를위해서는오염피해자와가해자간의힘의불균형을해소할수있는장치의마련이매우중요한선결조건중의하나라고할수있다. 미국의환경영향평가제도에광범위한주민참여의기회와주민소송을인정하고있는것은바로이러한맥락에서라고볼수있다 ( 문태훈 박흥식, 1995). 즉, 주민의의견을적극적으로수용함으로써양자간의불균형을최대한억제할수있으며이렇게될때환경영향평가는매우강력한사전적인환경정책수단으로기능할수있다는것이다. 이러한점은우리나라의환경영향평가제도가작성절차의보완과더불어앞으로개선해나가야할중요한과제라할수있을것이다.