사업평가 16-25( 통권 380 호 ) 시설물안전관리평가 하현선
시설물안전관리평가
사업평가 16-25( 통권 380 호 ) 시설물안전관리평가 총괄I 고기석사업평가국장기획 조정I 조신국행정사업평가과장 작성 I 하현선행정사업평가과사업평가관 지원 I 박미현행정사업평가과행정실무원 사업평가보고서 는국가주요사업에대한종합적이고체계적인평가를통하여주요정책및사업에대한문제점을진단하고개선방안을모색함으로써, 국회의예산및법안심사와의제설정을실효성있게지원하기위한것입니다. 문의 : 사업평가국행정사업평가과 02) 788-4749 peb4@assembly.go.kr 이책은국회예산정책처홈페이지 (www.nabo.go.kr) 를통하여보실수있습니다.
시설물안전관리평가 하현선 2016. 12
이보고서는 국회법 제 22 조의 2 및 국회예산정책처법 제 3 조에따라 국회의원의의정활동을지원하기위하여, 국회예산정책처 보고서발간심의위원 회 의심의 (2016. 12. 19) 를거쳐발간되었습니다.
발간사 우리사회는그동안성수대교, 삼풍백화점붕괴와같은대형사고를비롯해최근의경주마우나리조트붕괴등크고작은시설물사고들로인하여수많은인명피해와재산피해를겪어왔습니다. 그리고이과정에서안전불감증, 전형적인재 ( 人災 ), 총체적관리부실, 대응매뉴얼부재, 늑장대응, 사후약방문같은반성이계속되어왔습니다. 이와관련하여 헌법 제34조제6 항은재해를예방하고그위험으로부터국민을보호하기위하여노력할것을국가의헌법상의무로규정하고있습니다. 이를실현하기위하여 재난및안전관리기본법 을상위법으로제정하였고, 특히시설물과관련하여서는 시설물의안전에관한특별법 을제정 시행하여왔습니다. 그러나수많은시설물들이이들법률에따라충분히안전하게관리되고있는지에대하여는아직많은우려와의문이제기되고있습니다. 특히그동안급속한산업화과정에서비교적짧은기간에수많은시설물들을건설해온결과 30년이상경과된시설물들이최근가파르게증가하고있어서시설물고령화에대한대책마련및정책수립이시급하다는목소리가높습니다. 정부가노후시설물들을중심으로각종시설물들의안전을점검하고그결과에따른조치들을제대로실시하고있는지확인할필요가있습니다. 이러한점을감안하여국회예산정책처에서는시설물안전관리체계및안전관리계획의효과성과실효성, 유형별시설물의안전실태및안전점검후속조치등을중심으로시설물안전관리를평가하였습니다. 연구결과에따르면보수 보강등의적절한후속조치를통해시설물의내구연한을연장하고, 안전사고를예방하여사회적비용을최소화하는등정책과제들이다수있는것으로나타났습니다. 본평가보고서가시설물안전관리에관심을가지고계시는의원님들의의정활동에의미있는도움이될수있기를바랍니다. 2016 년 12 월 국회예산정책처장김준기
요약 평가목적 재난및안전관리기본법, 시설물의안전관리에관한특별법 등에따른시설물의안전관리실태평가및개선방안강구 시설물안전관리실태 시설물안전상태취약및붕괴사고증가 - 최근 5년간소규모취약시설 ( 사회복지시설등 ) 에대한안전점검결과불량 미흡등급판정비율이 25.6% 이며, 1 2종외시설물 ( 공사장, 주거용건물등 ) 붕괴사고가 2009년 220건에서 2015년 431건으로증가 1950년이전에지어진소규모취약시설 267개중안전점검을받은시설물은 48개 (18.0%) 에불과 - 국토교통부는 2015년기준 1 2종시설물 ( 댐, 교량등 ) 중 95.5% 가 A ( 우수 ) B( 양호 ) 등급을받아안전상태가양호하다고집계하였으나, 2016년감사원감사결과교량균열관리부적정, 대형옹벽안전관리부적정등의사례가나타남 - 1단계기존공공시설물내진보강기본계획 추진실적이미흡하며, 특히 2015년말기준학교 (23.7%), 병원시설 (64.9%) 등은내진율이떨어져지진에취약한상태 개선방안 정부의시설물안전관리체계의연계 통합성제고 - 시설물안전관리총괄기능이국토교통부와국민안전처로분리되어있어전체시설물안전관리예산등실태파악미흡 2016년 12월현재국회에서시설물의안전관리체계를국토교통부로일원화하기위하여 재난및안전관리기본법 상의특정관리대상시설을 시설물의안전관리에관한특별법 상제3종시설물로변경하는내용의법률개정안을심사중임 안전점검민간업체의전문성제고 - 2015 년기준한국시설물안전공단에서민간업체의안전진단결과 5,600 건을평가한결과 265건 (5.5%) 이안전과직결되는중대한사유로시정 부실진단판정 보수 보강등후속조치점검강화 - 안전점검실시후보수 보강등의후속조치를이행하지않은관리주체 요약 vii
에대하여지방자치단체는과태료부과등적극적인행정조치를취하고, 국토교통부는이에대한실태를주기적으로파악하여향후시행계획수립시에반영할필요 - 소규모취약시설안전점검결과후속조치대상 (2,283개) 중조치가완료된시설물은 7.2%(164개 ) 에불과 ( 국토교통부소관 ) - 특정관리대상시설중긴급한조치가필요한 E등급 ( 안전도불량 ) 시설의일부가방치되어 10년이경과한시점에도그대로 E등급을받고있는사례들이발생 ( 국민안전처소관 ) 연도별시행계획수립및추진 - 기본계획 (5년주기) 에따른시행계획이없어서기본계획의구체성과실효성이결여되므로연도별시행계획을통해구체적실행방안을수립할수있도록 시설물의안전관리에관한특별법 개정검토필요 시설물고령화대책마련 - 2015년기준전체 1 2종시설물중사용연수가 30년이상인시설물은 4.0% 인데 2030년에는 36.9% 로증가하는등시설물고령화가빠르게진행중 - 국토교통부의 제3차시설물의안전및유지관리기본계획 (2013~2017 년 ) 및국민안전처의 제3차국가안전관리기본계획 (2015~2019년) 에이와관련된구체적인대책미비 공공관리주체의유지보수예산확보 - 시설물에대한유지보수투자가지연되면향후노후시설성능보완, 수명연장을위한경제적부담이증가하므로기본계획이행을위한예산확보필요 - 미국 일본등과같이우리나라도 30년이상된노후시설규모가빠르게증가할것이므로유지보수분야를신규사업으로인식하고적극적으로대응할필요 미국은 2003 년부터 2014 년까지시설물신규건설예산 23% 감소, 유지관리예산 6% 증가 민간관리주체의유지보수비용지원검토 - 민간사회복지시설보수 보강공사및자발적위험시설물철거시비용일부를국고보조, 세제혜택, 대출등의방식으로지원해주는방안을검토할필요 일본의 사회복지시설정비비국고보조금, 노후빈집처리대책추진에관한특별법 제정 시행사례참고 viii 요약
1. 평가개요 우리나라는시설물의안전점검및유지관리를위하여 1995년에 시설물의안전관리에관한특별법 을제정하였음. 국토교통부장관은 시설물의안전관리에관한특별법 에따라 5년마다 시설물의안전과유지관리에관한기본계획 을수립 시행하고있음. 시설물관리주체는기본계획에따라소관시설물에대한 안전및유지관리계획 을매년수립 제출하고있음. 2004년에는시설물안전관리를포함하여재난및안전관리에관한 재난및안전관리기본법 을제정하였으며, 2015년에는 소규모공공시설안전관리등에관한법률 을제정하였음. 국무총리는 재난및안전관리기본법 에따라 국가안전관리기본계획 을수립 시행하고있으며, 국민안전처는 재난및안전관리기본법 에따라매년재난및안전관리사업의효과성및효율성을평가하여야함. 2. 시설물안전관리개요 안전관리대상시설물은 시설물의안전관리에관한특별법 에따른 1종시설물, 2종시설물, 소규모취약시설, 재난및안전관리기본법 에따른국가기반시설및특정관리대상시설, 그리고 소규모공공시설안전관리등에관한법률 에따른소규모공공시설로분류됨. 2015년 12월말기준대상시설물은총 31만 2,095개임. 1 2종시설물, 소규모취약시설에대한안전관리는국토교통부에서총괄하며, 국가기반시설및특정관리대상시설, 소규모공공시설에대한안전관리는국민안전처에서총괄함. 2016년기준국토교통부시설물안전점검및유지보수관련예산은 1조 4,053억원이며, 국민안전처는 8억 1,000만원임. 국토교통부의한국시설안전공단출연금은 120억 6,100만원임. - 시설물안전점검과보수 보강에필요한비용은각각의시설물관리주체들이직접부담 요약 ix
- 2016 년 12 월현재국회에서 재난및안전관리기본법 상의특정관리대상 시설을 시설물의안전관리에관한특별법 상제 3 종시설물로소관 ( 국민안 전처 국토교통부 ) 과명칭을변경하는내용의법률개정안을심사하고있음. 3. 시설유형별안전관리실태가. 1 2종시설물 안전점검미흡 1 2종시설물은공중의이용편의와안전을도모하기위하여특별히관리할필요가있거나구조상유지관리에고도의기술이필요하다고인정되는시설임. - 교량, 터널, 항만, 댐, 건축물, 하천, 상하수도, 옹벽및절토사면등 - 1995년 시설물의안전관리에관한특별법 제정당시 1만 1,444개였는데이후꾸준히증가하여 2015년에는 7만 1,109개 ( 약 6.2배 ) 로증가 국토교통부는 2015년기준 1 2종시설물중 95.5% 가 A( 우수 ) B( 양호 ) 등급을받고있다고집계하였으며, 제3차시설물의안전및유지관리기본계획 (2013~2017년) 에서도안전상태가양호하다고제시하였으나, 2016년감사원감사결과, 1 2종시설물중일부시설에서교량균열관리부적정, 대형옹벽안전관리부적정등의사례가발생함. 노후시설물에대한대책미비 2015년기준 1 2종시설물 7만 1,109개중사용연수가 30년이상인시설물은 4.0%(2,862개 ) 로많지않은편이나, 2030년에는 36.9% 로급증할전망임 일본, 호주, 캐나다, 미국등은이미노후시설물에대한대책을수립하여적극적으로추진하고있음. - 일본은 2013년에국토교통대신을의장으로하는 사회자본노후대책회의 와관계부처회의를설치하고기본계획및시행계획을수립하였으며, 시설물유지보수투자비용이건설투자총액을상회할것으로보고있음. - 미국도 2013년에 MAP-21(Moving Ahead Progress for 21th Century) 라는법안을제정하였고, 연방정부교통부 (Department of Transportation) 는매년 1,000억달러의예산을투입하여전국의도로및교통분야사회기 x 요약
반시설의성능개선사업을추진하고있음. - 호주및캐나다에서는 Infrastructure Australia 와 Infrastructure Canada 라는정부부처를신설하고법령을제정하여매년수백억달러규모의예산으로기존사회기반시설의성능개량사업을추진하고있음. 반면우리나라는노후시설물에대한구체적인대책이아직미비함. - 국토교통부는 제3차시설물의안전및유지관리기본계획 (2013~2017 년 ) 에서시설물고령화에따른문제점을적시하였으나, 구체적인대응방안은마련하지않음. - 국민안전처역시 제3차국가안전관리기본계획 (2015~2019년) 을수립하면서시설물고령화진입하게되어위험에노출되고불안감이증가될것으로문제점을인식하고있으나, 이에대한주요대책은 안전점검적기시행및노후시설물관리강화 에그침. 나. 소규모취약시설 안전상태취약 소규모취약시설이란 1 2종시설물이아닌시설중에서안전에취약하거나재난의위험이있다고판단되는사회복지시설, 전통시장, 교량, 육교및지하도등임. - 2015년 12월말기준소규모취약시설은 7만 6,668개 국토교통부장관은소규모취약시설에대한안전점검등을 시설물의안전관리에관한특별법시행규칙 제20조의2 제1항에따라한국시설안전공단에위탁하여실시하고있음. 최근 5년간소규모취약시설안전점검결과미흡 불량등급판정시설비율은약 25.6% 로안전에취약한상황임. 안전점검대상시설물선정부적정 2011년부터 2015년까지의사용연수별미흡 불량등급판정현황을살펴보면오래된시설일수록상대적으로위험도가높기때문에안전점검을우선적으로실시할필요가있음. - 사용연수가 50년이상인소규모취약시설중미흡 불량등급판정은 41.7%, 40년이상 50년미만시설은 30.1% 임. 요약 xi
그러나 2008년부터 2016년 9월까지준공연도별안전점검실시비율을살펴보면 1950년이전에지어진시설물 267개중안전점검을받은시설물은 48 개 (18.0%) 에불과함. - 1951~1960년에지어진시설물은 35.0%, 1961~1970년에지어진시설물도 35.5% 만안전점검을받음. 이와같은현상이발생하는이유는 시설물의안전관리에관한특별법 제 33조의4 에따라국토교통부 ( 한국시설안전공단 ) 가관리주체또는관계행정기관의장이요청하는시설에한하여안전점검을실시할수있기때문임. - 사용연수등점검필요성이높은시설물이라할지라도해당시설의관리주체또는관계행정기관장의요청이없으면한국시설안전공단에서안전점검을실시할수없음. - 그결과 2011년의경우전체안전점검실시시설물중 30년이상시설물이차지하는비율은 21.5% 였는데, 2012년은 8.6%, 2013년은 11.7%, 2014년에는 42.4%, 2015년에는 12.4% 로전체적으로저조한가운데연도별격차가크게나고있음. 현재와같이관리주체또는관계행정기관의장으로부터요청받은시설물에국한하여안전점검을실시하는것은적절하지않으므로요청외에도국토교통부및한국시설안전공단에서위험한노후시설물로판단할경우안전점검을실시할수있도록할필요가있음. 미흡 불량등급판정시설물후속조치미흡 소규모취약시설안전점검이시작된 2008년부터 2016년 10월까지미흡 불량등급판정을받아후속조치가필요한시설물 2,283개중조치가완료된시설물은 164개 (7.2%) 에불과함. - 2,070개 (90.7%) 는미조치, 46개 (2.0%) 는일부조치상태임. 시설물의안전관리에관한특별법 제33조의4 는 소규모취약시설의관리주체또는관계행정기관의장은보수 보강등의조치가필요한사항에대하여이를성실히이행하도록노력하여야한다 고선언적으로규정하고있어의무이행의구속력이약하며, 실효성있는후속조치를기대하기어려움. xii 요약
다. 특정관리대상시설 붕괴사고증가 재난및안전관리기본법 제27조에따라재난이발생할위험이높거나재난예방을위하여계속적인관리가필요하다고인정되는시설은특정관리대상시설로지정됨. - 공동주택, 근린생활시설, 문화및집회시설, 종교시설, 판매시설, 의료시설등으로서 2015년 12월말기준 16만 4,047개임. 국민안전처는매년특정관리대상시설을포함한 1 2종외시설물의붕괴사고발생건수를집계하고있는데, 연도별붕괴사고가지속적으로증가하고있음. - 220건 (2009년) 402건 (2012년) 431건 (2015년) - 붕괴사고 5건중 1건은시설관리부실때문에발생함. E등급 ( 안전도불량 ) 시설물안전조치미흡 시설물사용금지, 개축, 철거등긴급한조치가필요한 E등급시설물중일부가수년동안방치되고있음. - 예를들어서울 A빌라의경우 2005년안전점검당시 E등급을판정받았으나 10년이지난 2015년의안전점검에서도개선되지않은채계속 E 등급을받고있음. - 1986년에준공된강원도의 B연립주택역시 2000년안전점검때 E등급을받았는데 15년이지난 2015년안전점검에서도똑같이 E등급을받음. 재난및안전관리기본법 제31조에의거하여국민안전처장관또는중앙행정기관장및지방자치단체장등재난관리책임기관의장은재난위험시설의소유자에게보수 보강등안전조치를명령할수있으며, 안전조치명령을받은관계인은안전조치를실시하고, 그결과를재난관리책임기관의장에게통보해야함. 그러나이러한사항은강제성이없어서제대로이행되지않고있음. 라. 기존공공시설물내진보강 내진성능보강실적미흡 2008년제정된 지진 화산재해대책법 에따라국민안전처중앙재난안전대책본부장은기존공공시설물의내진성능향상을위하여 5년마다기존공공 요약 xiii
시설물내진보강기본계획을수립하여야함. 국민안전처는 1단계기존공공시설물내진보강기본계획 (2011~2015년) 에이어 2단계기존공공시설물내진보강기본계획 (2016~2020년) 을추진중임. - 1단계기본계획은 2011년부터 2015년까지 3조 251억원, 2단계기본계획은 2016년부터 2020년까지약 1조 7,577억원의예산을투입하여공공시설물을지진에안전하도록만들겠다는계획임. 그러나 1단계기존공공시설물내진보강기본계획 (2011~2015년) 의추진실적을살펴본결과실적이저조함. - 내진보강실시건수는 3,811건으로계획 (6,762건) 대비 56.4% 에불과하며, 예산도 6,446억 5,900만원으로계획 (3조 251억원 ) 대비 21.3% 수준임. 2015년말기준학교시설의내진확보율은 23.7% 이며, 지진발생시응급치료를해야할병원시설역시내진확보율이 64.9% 로낮은상태임. - 지진 화산재해대책법 제17조에따르면지역재난안전대책본부및종합상황실은내진설계가되거나내진보강이끝난시설물에설치하도록규정하고있으나실제내진설계현황을살펴보면총 268개중내진확보가되어있는곳은 158개 (59.0%) 에불과함. 4. 시설물안전관리추진체계의합리성가. 중앙부처간역할분담 시설물안전관리체계분산 현행시설물안전관리체계의총괄기능은국토교통부와국민안전처로분리되어있음. - 시설물안전관리시스템도국토교통부의시설물정보관리시스템 (FMS), 소규모취약시설안전관리시스템 (SFMS) 과국민안전처의국가재난관리시스템 (NDMS) 으로분산되어있음. 2016년 12월현재국회 ( 국토교통위원회와안전행정위원회 ) 는시설물의안전관리체계를국토교통부로일원화하기위하여 재난및안전관리기본법 상의특정관리대상시설을 시설물의안전관리에관한특별법 상제3종시설물 xiv 요약
로소관과명칭을변경하는내용의법률개정안을심사하고있음. - 그러나법률개정이후에도소규모공공시설등의안전관리및유지관리는여전히국민안전처소관으로남아있게됨. - 재난및안전관리기본법 제10조의3 에따른재난및안전관리사업의효과성및효율성평가등시설물안전관리에대한국민안전처의역할도국토교통부와별도로계속됨. 나. 지방자치단체의역할수행 보수 보강등후속조치이행관리부적정 시설물의안전관리에관한특별법 제14조제 3항에따라 1 2종시설물안전점검및정밀안전진단실시결과긴급한조치가필요하다고인정되면특별자치도지사 시장 군수또는구청장은시설물사용제한등의조치를명할수있음. - 조치를하지않을경우지방자치단체의장은 시설물의안전관리에관한특별법 제15조제 2항에따라보수 보강이행및시정을명할수있음. 그러나일부지방자치단체의경우후속조치이행에대한관리감독이부실하여중대결함이있는시설물임에도불구하고장기간보수 보강되지아니한채방치되고있는사례가발생함. - 시장및 아파트, 교등은 2011년부터 2015년까지해마다 D 등급을받고있지만보수 보강등의조치가이루어지지않고있음. 다. 안전점검민간업체의전문성 민간업체의안전점검부실 시설물의안전관리에관한특별법 제11조의3 은국토교통부장관 ( 한국시설물안전공단 ) 으로하여금정밀점검또는정밀안전진단의부실을방지하기위하여민간업체의진단결과를평가할수있도록규정하고있음. - 2015년기준민간업체의정밀안전진단및안전점검시장점유율은 90.7%( 수주금액약 1,875억원 ) 이고, 한국시설안전공단점유율은 9.3%( 수주금액약 191억원 ) 임. 국토교통부로부터평가업무를위탁받은한국시설물안전공단은 2015년에부 요약 xv
실진단우려가있다고판단되는진단결과 26,247건중 5,600건 (21.3%) 을평가하였는데이중 265건 (5.5%) 이시정 부실판정을받음. - 시정 부실판정비율이 2009년에는 17.4% 였는데 2010년에 15.5%, 2011 년에 10.4%, 2012년에 11.2%, 2013년에 11.6%, 2014년에 6.2%, 2015년에 5.1% 로감소하여현행평가제도가부실진단을예방함에있어서일정수준기여한것으로보임. - 그러나미흡 부실판정사유를살펴보면필수시험항목누락, 적정평가기준미반영등안전과직결되는매우중대한사항들이포함되어있어계속엄격하게평가할필요가있음. 시 도지사는점검 진단을부실하게수행한것으로평가받은민간업체에대하여 시설물의안전관리에관한특별법 제9조의4 에따라영업정지등의행정처분을하여관리감독을강화할필요가있음. 5. 시설물안전관리계획의실효성가. 시설물안전및유지관리기본계획등 기본계획에따른연도별시행계획부재 시설물의안전관리에관한특별법 에는기본계획에따른연도별시행계획수립과관련된규정이없어기본계획의구체성과실효성이결여됨. - 그결과관리주체별시설물개수, 안전점검및유지보수예산등의현황과연도별 과제별이행계획등구체적실행방안이없고, 과제이행여부와안전관리실적및성과파악도미흡함 시설물의안전및유지관리계획제출의무이행부진 시설물관리주체는 시설물의안전관리에관한특별법 에따라매년 시설물의안전및유지관리계획 을제출하여야하는데제출실적이 2013년에 84.5%, 2014년에 89.5%, 2015년에 93.7% 로개선되고있기는하나여전히미제출이발생함. xvi 요약
나. 시설물유지보수투자 공공관리주체의유지보수예산확보 시설물에대한유지보수투자도필요한데시설물에대한유지보수투자가지연되면향후노후시설성능보완, 수명연장을위한경제적부담이크게증가하게됨. - 미국은 2013년평가에서사회기반시설의보수 보강투자가적시에이루어지지않아 2020년까지 5년간약 3조 6천억달러 ( 한화로약 3,800조원 ) 가소요될것으로분석하고있으며, 2003년부터 2014년까지시설물신규건설예산을 23% 감소시킨반면유지관리예산은 6% 증가시킴. - 일본 ( 국토교통성 ) 도시설물유지보수투자비용이건설투자총액을상회할것으로보고있음. 미국 일본등과같이우리나라도 30년이상된노후시설규모가빠르게증가할것이므로유지보수분야를신규사업으로인식하고적극적으로대응할필요가있음. 민간관리주체의유지보수비용지원검토 민간관리주체는예산확보의어려움등으로안전점검후적절한후속조치를하고있지못함. - 공동주택일부는붕괴우려가있어철거등긴급한조치가필요함에도불구하고수년동안방치되고있음. 민간사회복지시설보수 보강공사및위험시설물철거시비용일부를국고보조, 세제혜택, 대출등의방식으로지원해주는방안을검토할필요가있음. - 일본은 사회복지시설정비비국고보조금 을마련하여사회복지시설보수 보강에필요한비용을지원해주고있음. - 특히일본은사람이거주하지않는주택도방치할경우노후되어붕괴될우려가있다고보고 2015년부터 노후빈집처리대책추진에관한특별법 에따라붕괴등의사고에노출되어있는방치주택을원활하게철거할수있도록공사소요비용의일부를보조해주고있음. 요약 xvii
6. 시설물안전관리자체평가계획의타당성 국민안전처는재난및안전사고로부터인적 물적피해를효과적으로줄이기위하여 재난및안전관리기본법 제10조의 3에따라매년재난및안전관리사업의효과성및효율성을평가하고, 그결과를관계중앙행정기관의장에게통보하여야함. 재난및안전관리사업의평가는 2017년에처음으로실시될예정이며, 2016년현재는사업평가실시계획까지수립된상태임. 2017년도평가실시대상사업은 40개분야의 295개사업, 예산은 10.9조원임. 2017년재난및안전관리사업평가계획 을살펴보면평가는대체적으로개별부처에서제출받은사업성과지표를중심으로실시될예정임. 성과지표이외에도예산집행률, 국회 타기관평가지적사항등개선반영여부등도일부반영되고있음. 시설물안전관리에대한평가에있어서평가범위, 평가기준등이미흡함. 국토교통부에서관리하고있는 1 2종시설물, 소규모취약시설에대한내용만포함하고있으며, 국민안전처소관인특정관리대상시설도공연장및청소년시설등일부시설물만포함되어있음. 댐붕괴방지사업에대한성과지표를시설물안전관리와관련성이없는생화학적산소요구량 (BOD, biochemical oxygen demand) 으로하고있는등성과지표가적절하지않은사례가있음. 7. 개선방안 안전관리기본계획의구체화를위한연도별시행계획수립 추진필요 기본계획 (5년주기 ) 에따른시행계획이없어서기본계획의구체성과실효성이결여되므로연도별시행계획을통해구체적인실행방안을수립 추진할수있도록 시설물의안전관리에관한특별법 개정을검토할필요가있음. 시설물고령화대책마련필요 2015년기준전체 1 2종시설물중사용연수가 30년이상인시설물은 4.0% xviii 요약
인데 2030년에는 36.9% 로증가하는등시설물고령화가빠르게진행중이나국토교통부와국민안전처가작성하는 제3차시설물의안전및유지관리기본계획 (2013~2017년) 및 제3차국가안전관리기본계획 (2015~2019년) 에는구체적인대책이미비함. 그동안신규건설위주의투자에치중하면서노후시설등에대한안전점검및유지보수노력이상대적으로미흡하였으므로정책방향을큰틀에서재검토할필요가있음. 민간업체의안전점검개선 한국시설물안전공단이민간업체의안전진단결과를평가한결과안전과직결되는매우중대한사유로 265건 (5.5%) 이시정 부실판정을받았으므로시 도지사는부실진단업체에대해영업정지등행정처분과시정조치를관계법률에따라엄격하게실시할필요가있음. 보수 보강후속조치강화필요 소규모취약시설중안전점검후보수 보강등의후속조치가완료된비율이낮고, 특정관리대상시설중에서도긴급한조치가필요한 E등급 ( 안전도불량 ) 시설의일부가방치되어있으므로국토교통부, 국민안전처및지방자치단체등은시설물관리주체의후속조치이행에대한실태를파악하고적기에보수 보강이이루어지도록노력할필요가있음. 시설물유지보수를위한예산정책추진필요 시설물에대한유지보수투자가지연되면향후노후시설성능보완, 수명연장을위한경제적부담이증가하므로기본계획을위한예산확보가필요함. - 미국 일본등과같이우리나라도 30년이상된노후시설규모가빠르게증가할것이므로유지보수분야를신규사업으로인식하고적극적으로대응할필요가있음. 일본사례와같이민간사회복지시설보수 보강공사및자발적위험시설물철거시비용일부를국고보조, 세제혜택, 대출등의방식으로지원해주는방안을검토할필요가있음. 요약 xix
차례 I. 평가개요 / 1 1. 평가배경및목적 1 2. 평가대상및방법 1 II. 시설물안전관리개요 / 3 1. 관련법령과추진체계 3 2. 대상시설물현황 5 3. 재정투입규모 9 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가 / 11 1. 시설유형별안전관리실태 11 가. 1 2종시설물 11 나. 소규모취약시설 21 다. 특정관리대상시설 29 라. 기존공공시설물내진보강 35 2. 시설물안전관리추진체계의합리성 40 가. 중앙부처간역할분담 40 나. 지방자치단체의역할수행 42 다. 안전점검민간업체의전문성 44 3. 시설물안전관리계획의실효성 50 가. 시설물안전및유지관리기본계획등 50 나. 시설물유지보수투자 52 4. 시설물안전관리자체평가계획의타당성 59 IV. 개선방안 / 63 1. 안전관리기본계획의구체화를위한연도별시행계획수립 추진필요 63 2. 시설물고령화대책마련필요 64 3. 민간업체의안전점검개선필요 64 차례 xxi
4. 보수 보강등후속조치강화필요 65 5. 시설물유지보수를위한예산정책추진필요 65 6. 시설물안전관리체계의연계통합성강화필요 66 참고문헌 / 67 부록 / 69 xxii 차례
표차례 [ 표 1] 시설물분류현황 8 [ 표 2] 연도별 1 2종시설물현황 11 [ 표 3] 1 2종시설물현황 12 [ 표 4] 1 2종시설물안전점검및정밀안전진단대상 14 [ 표 5] 1 2종시설물안전등급기준 15 [ 표 6] 1 2종시설물등급지정현황 15 [ 표 7] 사용연수별 1 2종시설물현황 16 [ 표 8] 사용연수가 30년이상인 1 2종시설물지역별분포현황 18 [ 표 9] 최근 5년간 (2011~2015년)1회이상 D등급지정된댐 19 [ 표 10] 소규모취약시설현황 22 [ 표 11] 시설물별소규모취약시설안전점검등급판정현황 (2011~2015년) 23 [ 표 12] 지역별소규모취약시설미흡 불량등급판정현황 (2011~2015년) 24 [ 표 13] 사용연수별소규모취약시설미흡 불량등급판정현황 (2011~2015년 ) 24 [ 표 14] 준공연도별소규모취약시설안전점검실시비율 25 [ 표 15] 시설물별소규모취약시설안전점검후속조치현황 27 [ 표 16] 관리주체별소규모취약시설안전점검후속조치현황 27 [ 표 17] 지역별소규모취약시설안전점검후속조치현황 28 [ 표 18] 특정관리대상시설안전등급분류기준 30 [ 표 19] 특정관리대상시설현황 30 [ 표 20] 시설물별재난위험시설지정현황 31 [ 표 21] 관리대상별특정관리대상시설등급지정현황 32 [ 표 22] 연도별 1 2종시설물외시설물붕괴사고현황 32 [ 표 23] 장소별1 2종시설물외시설물붕괴사고현황 33 [ 표 24] 시설관리부실로인한시설물붕괴사고비율 33 [ 표 25] E등급특정관리대상시설중개선되지않은시설사례 34 [ 표 26] 1단계기존공공시설물내진보강기본계획추진실적및 2단계계획현황 37 [ 표 27] 1단계기본계획수립당시와종료시내진율비교 39 [ 표 28] 교량안전관리체계 40 [ 표 29] 공동주택안전관리체계 41 [ 표 30] 1 2종시설물보수 보강조치이행미흡사례 43 차례 xxiii
[ 표 31] 1 2종시설물정밀안전진단및정밀점검실시기관 44 [ 표 32] 안전진단전문기관및유지관리업체현황 45 [ 표 33] 한국시설안전공단과민간업체의정밀안전진단및안전점검시장점유율 46 [ 표 34] 민간업체가실시한정밀점검및정밀안전진단에대한평가건수 47 [ 표 35] 민간업체가실시한정밀점검및정밀안전진단에대한평가결과 48 [ 표 36] 민간업체가실시한정밀안전진단평가결과미흡 부실판정사유사례 49 [ 표 37] 시설물의안전및유지관리계획제출실적 51 [ 표 38] GDP 대비시설물 ( 교통분야 ) 투자비용비율 53 [ 표 39] 사회복지시설안전점검후속조치현황 56 [ 표 40] 민간재난위험시설 ( 공동주택 ) 방치사례 57 [ 표 41] 재난및안전관리사업평가항목및측정기준 60 [ 표 42] 재난및안전관리사업평가계획상시설물재난분야평가대상 61 [ 표 43] 재난및안전관리사업평가계획상댐붕괴분야평가대상 62 [ 표 44] 재난및안전관리사업평가계획상저수지붕괴분야평가대상 62 xxiv 차례
그림차례 [ 그림 1] 시설물안전관리체계현황 (2016년 12월기준 ) 4 [ 그림 2] 연도별준공시설물현황 17 [ 그림 3] 사용연수가 30년이상인 1 2종시설물개수 17 [ 그림 4] 캐나다의사회기반시설평균연령추이 (2000~2013년) 20 [ 그림 5] 소규모취약시설사용연수별안전점검실시분포 26 [ 그림 6] 미국의시설물유지관리예산추이 (1956~2014년) 54 차례 xxv
I. 평가개요 1. 평가배경및목적 국가는재난이나그밖의각종사고로부터국민의생명 신체및재산을보호할책무를진다. 이책무수행의일환으로국회는시설물의안전점검과적정한유지관리를통하여재해와재난을예방하고시설물의효용을증진시킴으로써공중 ( 公衆 ) 의안전을확보하고나아가국민의복리증진에기여하고자 1995년에 시설물의안전관리에관한특별법 을제정하였다. 이밖에도 2004년에시설물안전관리에필요한사항을규정하는 재난및안전관리기본법 을제정하였으며, 2015년에 소규모공공시설안전관리등에관한법률 을제정하였다. 국토교통부장관은 시설물의안전관리에관한특별법 에따라시설물이안전하게유지관리될수있도록 5년마다 시설물의안전과유지관리에관한기본계획 을수립 시행하고있으며, 재난및안전관리기본법 에따라국무총리는 국가안전관리기본계획 을수립 시행하는등국가적차원의노력을기울여왔다. 이러한노력에도불구하고 2009년에 220건이었던 1 2종외시설물붕괴사고가 2012년에 402건, 2015년에 431건으로증가추세를보이고있으며, 시설물고령화가빠르게진행되고있으나노후시설에대한안전점검및유지보수노력과대책마련은상대적으로미흡하다는지적이있어왔다. 따라서정부에서시행하고있는시설물안전관리및유지보수실태를점검하여안전사고를예방할필요가있다. 이러한점을감안하여시설물안전관리계획및안전관리체계, 보수 보강등의후속조치현황등을살펴보고향후개선방안을도출하고자한다. 2. 평가대상및방법 본보고서의분석대상은 시설물의안전관리에관한특별법 에서규정하고있는 1 2종시설물과소규모취약시설, 그리고 재난및안전관리기본법 에따른특정관리대상시설의안전관리및유지보수실태이다. 이밖에 소규모공공시설안전관리등에관한법률 에따른소규모공공시설이있지만제외하기로한다. 소규모공공 1. 평가배경및목적 1
시설은 시설물의안전관리에관한특별법 과 재난및안전관리기본법 에서관리되지않는소교량, 세천, 취입보, 낙차공등인데, 소규모공공시설안전관리등에관한법률 이 2016년 7월 15일부터시행되어국민안전처가시설물현황파악을 2017년에완료할예정이기때문이다. 시설물안전관리평가를위해 2장에서는우리나라시설물현황을살펴보고안전관리체계를소개하면서재정투입규모를함께살펴보았다. 3장에서는시설물별안전점검과후속조치결과를중심으로안전실태를파악하였다. 이와더불어중앙부처, 지방자치단체및안전점검민간업체등을중심으로시설물안전관리추진체계의합리성, 시설물의안전관리에관한특별법 에따라국토교통부에서수립 시행하고있는기본계획의실효성, 재난및안전관리기본법 에따라국민안전처에서수립한시설물안전관리자체평가계획의타당성등을살펴보고, 개선방안을제시하였다. 평가과정에서는국토교통부와국민안전처에서제출한약 31만개개별시설물에대한원자료를주로활용하였다. 이자료에는최근 5년간안전점검실적및판정등급, 후속조치등의내용이포함되어있는데, 필요에따라서는국토교통부에서운영하고있는시설물정보관리시스템, 소규모취약시설안전관리시스템및국민안전처에서운영하고있는국가재난관리시스템의접속계정을발급받아시계열자료 (time-series) 도활용하였다. 통계자료를통한양적분석 (quantitative analysis) 과더불어소규모취약시설안전점검, 1 2종시설안전점검현장실사및시설물관리자인터뷰를통해질적분석 (qualitative analysis) 을병행하였다. 2 I. 평가개요
II. 시설물안전관리개요 1. 관련법령과추진체계 시설물이란건설공사를통하여만들어진구조물과그부대시설을말한다. 1) 시설물은 시설물의안전관리에관한특별법 에따른 1종시설물, 2종시설물, 소규모취약시설과 재난및안전관리기본법 에따른국가기반시설및특정관리대상시설, 소규모공공시설안전관리등에관한법률 에따른소규모공공시설로분류된다. 이중 1 2종시설물, 소규모취약시설에대한안전관리는국토교통부에서총괄하며, 국가기반시설및특정관리대상시설, 소규모공공시설에대한안전관리는국민안전처에서총괄한다. 다만 2016년 12월현재국회에서시설물의안전관리체계를국토교통부로일원화하기위하여 재난및안전관리기본법 상의특정관리대상시설을 시설물의안전관리에관한특별법 상제3종시설물로변경하는내용의법률개정안을심사중이다. 1) 시설물의안전관리에관한특별법 제 2 조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 1. " 시설물 " 이란건설공사를통하여만들어진구조물과그부대시설로서제 2 호와제 3 호에따른 1 종시설물및 2 종시설물을말한다. 1. 관련법령과추진체계 3
[ 그림 1] 시설물안전관리체계현황 (2016 년 12 월기준 ) 법률시설물의안전관리에관한특별법재난및안전관리기본법 소규모공공시설안전관리등에관한법률 관련법률 ( 개별 ) 대상시설물 1 종시설물 약 8 천개 2 종시설물 약 6 만 2 천개 소규모취약시설 약 7 만 7 천개 국가기반시설 271 개 특정관리대상시설 약 16 만 4 천개 소규모공공시설 2017 년현황파악완료예정 도로법, 궤도운송법, 공연법, 관광진흥법, 체육시설의설치이용에관한법률등에따른시설물 총괄 부처 국토교통부국민안전처주무부처 점검종류 1 안전점검 ( 정기점검 / 정밀점검 / 긴급점검 ) 2 정밀안전진단 소규모취약시설자체점검안전점검 1 안전점검 ( 자체안전점검 ) 안전점검 - 2 정밀안전진단 관리시스템 FMS ( 시설물정보관리시스템 ) SFMS ( 소규모취약시설없음안전관리시스템 ) NDMS ( 국가재난없음 - 관리시스템 ) 국가재난정보센터 주 : 1. 소규모공공시설안전관리등에관한법률 이 2016 년 7 월부터시행됨에따라국민안전처의소규모공공시설현황파악은 2017 년에완료될예정임. 2. 2016 년 12 월현재국회에서시설물의안전관리체계를국토교통부로일원화하기위하여 재난및안전관리기본법 상의특정관리대상시설을 시설물의안전관리에관한특별법 상제 3 종시설물로변경하는내용의법률개정안을심사중임. 자료 : 국회예산정책처작성 4 Ⅱ. 시설물안전관리개요
2. 대상시설물현황 2015 년 12 월말기준 시설물의안전관리에관한특별법 에따른 1 종시설물, 2 종시 설물, 소규모취약시설과 재난및안전관리기본법 에따른국가기반시설및특정 관리대상시설, 소규모공공시설안전관리등에관한법률 에따른소규모공공시 설은총 31 만 2,095 개이다. 1 종시설물이란공중의이용편의와안전을도모하기위하여특별히관리할필 요가있거나구조상유지관리에고도의기술이필요하다고인정되는교량, 터널, 항 만, 댐, 건축물, 하천, 상하수도, 옹벽및절토사면, 공동구 2) 등을말하며, 3) 2015 년 12 월말기준 8,175 개가있다. 2 종시설물이란 1 종시설물외의시설물로서대통령령으로정하는시설물을말 하는데주로 1 종시설물보다규모가작은교량, 터널, 항만, 댐, 건축물, 하천, 상하 수도, 옹벽및절토사면, 공동구가이에해당된다. 4) 예를들어교량의경우 500m 이 상이면 1 종시설물로분류되고, 100m 이상 500m 미만이면 2 종시설물로분류된다. 2015 년 12 월말기준 2 종시설물은 6 만 2,934 개이다. 소규모취약시설이란 1 2 종시설물이아닌시설중에서안전에취약하거나재 난의위험이있다고판단되는시설을말하며 5), 사회복지시설, 전통시장, 교량, 도로 중육교및지하도가있다. 2015 년 12 월말기준소규모취약시설은 7 만 6,668 개이 다. 1 2 종시설물, 소규모취약시설에대한안전관리는국토교통부에서총괄한다. 시설물의안전관리에관한특별법 제 6 조 6) 와제 7 조 7) 에따라 1 2 종시설물의 2) 공동구는 200 만m2이상의도시에설치된각종전선로, 통신선로, 수도관, 열수송관, 중수도관, 쓰레기수송관, 가스관, 하수도관등을말한다. 재난시공동구에사고가발생하면도시전체가마비되고복구에상당한시간이소요되므로 2 종시설물로관리하고있다. 3) 시설물의안전관리에관한특별법 제 2 조 ( 정의 ) 2. "1 종시설물 " 이란교량 터널 항만 댐 건축물등공중의이용편의와안전을도모하기위하여특별히관리할필요가있거나구조상유지관리에고도의기술이필요하다고인정하여대통령령으로정하는시설물을말한다. 4) 시설물의안전관리에관한특별법 제 2 조 ( 정의 ) 3. "2 종시설물 " 이란 1 종시설물외의시설물로서대통령령으로정하는시설물을말한다 5) 시설물의안전관리에관한특별법 제 33 조의 4( 소규모취약시설의안전점검등 ) 1 국토교통부장관은제 2 조제 1 호의시설물이아닌시설중에서안전에취약하거나재난의위험이있다고판단되는사회복지시설등대통령령으로정하는시설 ( 이하 " 소규모취약시설 " 이라한다 ) 에대하여해당시설의관리주체또는관계행정기관의장이요청하는경우안전점검등을실시할수있다. 6) 시설물의안전관리에관한특별법 제 6 조 ( 안전점검의실시 ) 1 관리주체는시설물의기능과안전을유지하기위하여제 13 조에따른안전점검및정밀안전진단지침에따라소관시설물에대한안전점검을실시하여야한다. 2. 대상시설물현황 5
관리주체는안전점검과정밀안전진단을실시하여야하며, 시설물정보관리시스템 (FMS, Facility Management System) 8) 을통하여안전과유지관리에관련된정보를구축하여야한다. 또한같은법 33조의 4에따라국토교통부장관은소규모취약시설의안전점검을실시할수있으며, 소규모취약시설안전관리시스템 (SFMS, Small Facility Management System) 를통해시설물안전점검관련정보를관리할수있다. 한편 재난및안전관리기본법 제26조 9) 에따른국가기반시설이란국가기반체계를보호하기위하여계속적으로관리할필요가있다고인정되는시설을말한다. 전력 석유 가스공급에필요한생산 공급시설과비축시설, 정부중요시설, 응급의료서비스를제공하는시설과정부주요시설등이해당되며, 2015년 12월말기준 271개가있다. 국가기반시설은타시설물과달리일원화된안전관리규정이없고, 개별시설물에따라적용되는안전관리방식에차이가크므로평가대상에서제외하였다. 특정관리대상시설이란재난발생위험이높거나재난예방을위하여계속적으로관리할필요가있다고인정되는시설 10) 로서주로 2종시설물보다규모가작으면서오래된시설이다. 공동주택, 제1종근린생활시설, 제2종근린생활시설, 문화및집회시설, 종교시설, 판매시설, 운수시설, 의료시설, 교육연구시설, 노유자 ( 老幼者 : 노인및어린이 ) 시설, 수련시설, 운동시설, 업무시설등이있으며, 2015년말기준 16만 4,047개가있다. 국가기반시설및특정관리대상시설에대한안전관리는국민안전처에서총괄한다. 2 안전점검은정기점검 정밀점검및긴급점검으로구분하여실시한다. 7) 시설물의안전관리에관한특별법 제 7 조 ( 정밀안전진단의실시 ) 1 관리주체는 1 종시설물에대하여제 13 조에따른안전점검및정밀안전진단지침에따라정기적으로정밀안전진단을실시하여야한다. 8) 시설물의안전관리에관한특별법 제 2 조 ( 정의 ) 13. " 시설물정보관리종합시스템 " 이란제 3 조제 2 항제 5 호에따른시설물의안전과유지관리에관련된정보체계를구축하기위하여국토교통부장관이시설물의정보와제 9 조제 1 항에따른안전진단전문기관, 제 25 조에따른한국시설안전공단 ( 이하 " 공단 " 이라한다 ) 과 건설산업기본법 제 9 조에따라등록한유지관리업자에관한정보를종합관리하는시스템을말한다. 9) 재난및안전관리기본법 제 26 조 ( 국가기반시설의지정및관리등 ) 1 관계중앙행정기관의장은소관분야의기반시설중제 3 조제 1 호나목에따른국가기반체계를보호하기위하여계속적으로관리할필요가있다고인정되는시설 ( 이하 " 국가기반시설 " 이라한다 ) 을다음각호의기준에따라조정위원회의심의를거쳐지정할수있다. 10) 재난및안전관리기본법 제 27 조 ( 특정관리대상시설등의지정및관리등 ) 1 중앙행정기관의장또는지방자치단체의장은재난이발생할위험이높거나재난예방을위하여계속적으로관리할필요가있다고인정되는시설및지역을대통령령으로정하는바에따라특정관리대상시설및지역 ( 이하 " 특정관리대상시설등 " 이라한다 ) 으로지정하여야한다. 6 Ⅱ. 시설물안전관리개요
다만 재난및안전관리기본법 상국가기반시설에대한안전점검규정은따로없고, 특정관리대상시설에대해서만안전점검또는정밀안전진단을하도록되어있다. 11) 특정관리대상시설은국가재난관리시스템 (NDMS, National Disaster Management information System) 을통해관리되고있다. 소규모공공시설이란다른법률에따라관리되지아니하는소교량, 세천, 취입보, 낙차공을말한다. 12) 소규모공공시설안전관리등에관한법률 이 2016년 7월부터시행됨에따라국민안전처의소규모공공시설현황파악은 2017년에완료될예정이다. 11) 재난및안전관리기본법 제 27 조 ( 특정관리대상시설등의지정및관리등 ) 2 재난관리책임기관의장은제 1 항에따라특정관리대상시설등으로지정된시설및지역에대하여대통령령으로정하는바에따라다음각호의조치를하여야한다. 2. 특정관리대상시설등에대한안전점검또는정밀안전진단 12) 소규모공공시설안전관리등에관한법률 제 2 조 ( 정의 ) 1. " 소규모공공시설 " 이란 도로법, 하천법 등다른법률에따라관리되지아니하는소교량, 세천, 취입보, 낙차공등대통령령으로정하는시설을말한다. 2. 대상시설물현황 7
시설물종류 1종시설물 [ 표 1] 시설물분류현황 ( 단위 : 개 ) 법적정의 시설물예시 시설수 공중의이용편의와안전을도 교량, 터널, 항만, 댐, 건축물, 하천, 모하기위하여특별히관리할 상하수도, 옹벽및절토사면, 공동구 필요가있거나구조상유지관리에고도의기술이필요하다 ( 교량 ) 특수교량및연장 500m 이상 8,175 고인정되는시설 ( 건축물 ) 21층이상또는연면적 5만 제곱미터이상의건축물 1 종시설물외의교량, 터널, 항 ( 교량 ) 연장 100m 이상 2종시설물 만, 댐, 건축물, 하천, 상하수도, 옹벽및절토사면, 공동구 ( 건축물 ) 1종시설물에해당하지않는건축물로서 16층이상또는연면 62,934 적 3 만제곱미터이상의건축물 1 2 종시설물이아닌시설중에 사회복지시설, 전통시장, 교량, 도로 소규모 서안전에취약하거나재난의 중육교및지하도 취약 위험이있다고판단되는시설 76,668 시설 ( 교량 ) 농어촌도로정비법시행령 제 2 조제 1 호에따른교량 국가기반체계를보호하기위하 전력 석유 가스공급에필요한생 국가 여계속적으로관리할필요가 산 공급시설과비축시설, 정부중요시 기반 있다고인정되는시설 설, 응급의료서비스를제공하는시 271 시설 설과이를지원하는혈액관리업무 를담당하는시설 재난발생위험이높거나재난 공동주택, 제 1 종근린생활시설, 제 2 특정관리대상시설 예방을위하여계속적으로관리할필요가있다고인정되는시설 종근린생활시설, 문화및집회시설, 종교시설, 판매시설, 운수시설, 의료시설, 교육연구시설, 노유자 ( 老幼者 : 노인및어린이 ) 시설, 수련시설, 운동시설, 업무시설, 숙박시설, 위락 ( 慰 164,047 樂 ) 시설, 공장 소규모공공시설 다른법률에따라관리되지아니하는소교량, 세천, 취입보, 낙차공 소교량 ( 小橋梁 ), 세천 ( 細川 ), 취입보 ( 取入洑 ), 낙차공 ( 落差工 ), 농로 ( 農路 ) 및마을진입로 ( 進入路 ) 2017년현황파악완료 ( 예정 ) 주 : 1. 시설물별지정기준및지정대상, 지정범위등은부록에서제시함. 2. 시설물개수는 2015 년 12 월말기준임. 3. 소규모공공시설은 소규모공공시설안전관리등에관한법률 이 2016 년 7 월부터시행됨에따라국민안전처의시설현황파악이 2016 년 12 월말이후에완료될예정임. 자료 : 국민안전처및국토교통부에서제출한자료를바탕으로국회예산정책처작성 8 Ⅱ. 시설물안전관리개요
3. 재정투입규모 국토교통부는 시설물의안전및유지관리기본계획 을수립하면서국가전체적으로소요되는시설물안전점검및유지관리예산을파악하고있지않다. 이에국회예산정책처에서법정관리대상시설물에대한안전점검및보수 보강예산현황을집계하였으나, 각부처는법정관리대상시설물에대한예산을그외시설물과따로분리하여관리하고있지않고있어정확한금액을파악할수없었다. 시설물안전점검및유지관리와관련하여 시설물의안전관리에관한특별법 에따른시설물의총괄부처인국토교통부의 2016년기준예산은 1조 4,053억원, 2017년예산안은 1조 2,690억원이다. 그리고 2016년기준한국시설안전공단출연금은 120억 6,100만원이며, 2017년예산안은전년대비 80.5%(97억 1,000만원 ) 증가한 217억 7,100만원이다. 한편 재난및안전관리기본법 에따른시설물의총괄부처인국민안전처의 2016년예산은 8억 1,000만원, 2017년예산안은 10억 8,800만원이다. 국민안전처는특정관리대상시설등 재난및안전관리기본법 시설물의총괄부처이긴하나, 직접관리하고있는특정관리대상시설이없어예산소요가크지않다. 이처럼정부가시설물의안전관리정책을수립함에있어서안전점검과보수 보강에각각사용하고있거나필요한예산이어느정도인지예산투입현황이불분명하다. 따라서향후국토교통부는 시설물의안전및유지관리기본계획 수립시법정관리대상시설물에대한단년도예산및중장기소요예산등을파악할필요가있다. 3. 재정투입규모 9
Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가 1. 시설유형별안전관리실태가. 1 2종시설물 1 2종시설물은공중의이용편의와안전을도모하기위하여특별히관리할필요가있거나구조상유지관리에고도의기술이필요하다고인정되는시설이다. 대표적으로교량, 터널, 항만, 댐, 건축물, 하천, 상하수도, 옹벽및절토사면, 공동구등이있다. 1995년 시설물의안전관리에관한특별법 제정당시 1 2종시설물은 1만 1,444개였는데이후꾸준히증가하여 2015년에는 7만 1,109개로 1995년대비약 6.2배증가하였다. [ 표 2] 연도별 1 2 종시설물현황 연도 1 2종시설물개수 1995 11,444 2005 40,472 2006 43,681 2007 46,906 2008 49,871 2009 53,160 2010 56,036 2011 57,614 2012 60,436 2013 64,183 2014 68,484 2015 71,109 자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 ( 단위 : 개 ) 2015년말기준전체 1 2종시설물 (7만 1,109개 ) 중 1종시설물은 8,175개로 11.5% 를차지하며나머지 6만 2,934개 (88.5%) 는 2종시설물이다. 시설물별현황을살펴보면 70.4%(5만 64개 ) 는건축물이며, 14.2%(1만 100개 ) 는교량, 4.7%(3,337개 ) 는하천 ( 하구둑, 수문, 제방, 보 ) 이다. 1. 시설유형별안전관리실태 11
건축물교량하천터널옹벽상하수도댐절토사면 [ 표 3] 1 2 종시설물현황 시설물종류 1 종 2 종소계 ( 단위 : 개 ) 공동주택 0 42,900 42,900 건축물 1,700 1,566 3,266 다중이용건축물 141 2,879 3,020 철도역시설 6 827 833 지하도상가 23 22 45 소 계 1,870 48,194 50,064 도로교량 3,395 5,543 8,938 복개구조물 61 157 218 철도교량 529 415 944 소 계 3,985 6,115 10,100 하구둑 21 41 62 수문 358 1,940 2,298 제방 0 961 961 보 15 1 16 소 계 394 2,943 3,337 도로터널 563 1,118 1,681 지하차도 50 330 380 철도터널 807 33 840 소 계 1,420 1,481 2,901 도로옹벽 0 811 811 철도옹벽 0 205 205 항만옹벽 0 0 0 댐옹벽 0 1 1 건축물옹벽 0 659 659 기타옹벽 0 40 40 소 계 0 1,716 1,716 광역상수도 56 0 56 공업용수도 39 0 39 지방상수도전용댐 248 669 917 공공하수처리시설 0 635 635 소 계 343 1,304 1,647 다목적댐 18 0 18 발전용댐 21 0 21 홍수전용댐 4 0 4 용수전용댐 35 474 509 지방상수도전용댐 0 17 17 소 계 78 491 569 도로사면 0 410 410 철도사면 0 3 3 12 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
항만 시설물종류 1 종 2 종소계 항만사면 0 1 1 댐사면 0 0 0 건축물사면 0 1 1 기타사면 0 1 1 소 계 0 416 416 갑문시설 4 0 4 계류시설 81 274 355 소 계 85 274 359 합 계 8,175 62,934 71,109 주 : 2015 년 12 월말기준자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 시설물의안전관리에관한특별법 에따라 1 2종시설물의관리주체는안전점검과정밀안전진단을실시해야한다. 이때관리주체란관계법령에따라해당시설물의관리자로규정된자나해당시설물의소유자를말하며, 공공관리주체 ( 公共管理主體 ) 와민간관리주체 ( 民間管理主體 ) 로구분한다. 13) 안전점검이란경험과기술을갖춘자가육안이나점검기구등으로검사하여시설물에내재 ( 內在 ) 되어있는위험요인을조사하는행위를말하는데정기점검, 정밀점검, 긴급점검으로나뉜다. 14) 정밀안전진단이란시설물의물리적 기능적결함을발견하고그에대한신속하고적절한조치를하기위하여구조적안전성과결함의원인등을조사 측정 평가하여보수 보강등의방법을제시하는행위를말한다. 15) 정밀안전진단은준공 13) 시설물의안전관리에관한특별법 제 2 조 ( 정의 ) 4. " 관리주체 " 란관계법령에따라해당시설물의관리자로규정된자나해당시설물의소유자를말한다. 이경우해당시설물의소유자와의관리계약등에따라시설물의관리책임을진자는관리주체로보며, 관리주체는공공관리주체 ( 公共管理主體 ) 와민간관리주체 ( 民間管理主體 ) 로구분한다. 5. " 공공관리주체 " 란다음각목의어느하나에해당하는관리주체를말한다. 가. 국가 지방자치단체나. 공공기관의운영에관한법률 제 4 조에따른공공기관다. 지방공기업법 에따른지방공기업 6. " 민간관리주체 " 란공공관리주체외의관리주체를말한다. 14) 시설물의안전관리에관한특별법 제 2 조 ( 정의 ) 7. " 안전점검 " 이란경험과기술을갖춘자가육안이나점검기구등으로검사하여시설물에내재 ( 內在 ) 되어있는위험요인을조사하는행위를말한다. 15) 시설물의안전관리에관한특별법 제 2 조 ( 정의 ) 8. " 정밀안전진단 " 이란시설물의물리적 기능적결함을발견하고그에대한신속하고적절한조치를하기위하여구조적안전성과결함의원인등을조사 측정 평가하여보수 보강등의방법을제시하는행위를말한다. 1. 시설유형별안전관리실태 13
후 10 년경과된 1 종시설물혹은안전점검결과에따라필요하다고판단되는시설물 을대상으로실시한다. [ 표 4] 1 2 종시설물안전점검및정밀안전진단대상 구분 대상시설물 안전점검 정기점검 정밀점검 긴급점검 1 2 종시설물 1 2 종시설물 관리주체및행정기관필요시설 정밀안전진단 준공후 10 년경과된 1 종시설물 안전점검결과에따라필요하다고판단되는시설물 자료 : 시설물의안전관리에관한특별법시행령 을바탕으로국회예산정책처재구성 시설물의안전관리에관한특별법 제10조의2 에따라안전점검중정밀점검을실시하거나정밀안전진단을실시하였을경우그결과에따라시설물의안전등급을지정하여야한다. 16) 안전등급은 A( 우수 ), B( 양호 ), C( 보통 ), D( 미흡 ), E( 불량 ) 등총 5개로분류된다. A등급은문제점이없는최상의상태를말하며, B등급은보조부재에경미한결함이발생하였으나기능발휘에는지장이없으며내구성증진을위하여일부의보수가필요한상태를말한다. C등급은주요부재에경미한결함또는보조부재에광범위한결함이발생하였으나전체적인시설물의안전에는지장이없으며, 주요부재에내구성, 기능성저하방지를위한보수가필요하거나보조부재에간단한보강이필요한상태를말한다. 반면 D등급은주요부재에결함이발생하여긴급한보수 보강이필요하며사용제한여부를결정하여야하는상태를말하며, E등급은주요부재에발생한심각한결함으로인하여시설물의안전에위험이있어즉각사용을금지하고보강또는개축을하여야하는상태를말한다. 16) 시설물의안전관리에관한특별법 제 10 조의 2( 시설물의안전등급지정등 ) 1 제 6 조 제 7 조및제 8 조에따라정밀점검이나정밀안전진단을실시하는자는정밀점검또는정밀안전진단실시결과에따라대통령령으로정하는기준에적합하게그시설물의안전등급을지정하여야한다. 14 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
[ 표 5] 1 2 종시설물안전등급기준 안전등급 A ( 우수 ) B ( 양호 ) C ( 보통 ) D ( 미흡 ) E ( 불량 ) 시설물의상태문제점이없는최상의상태보조부재에경미한결함이발생하였으나기능발휘에는지장이없으며내구성증진을위하여일부의보수가필요한상태주요부재에경미한결함또는보조부재에광범위한결함이발생하였으나전체적인시설물의안전에는지장이없으며, 주요부재에내구성, 기능성저하방지를위한보수가필요하거나보조부재에간단한보강이필요한상태주요부재에결함이발생하여긴급한보수 보강이필요하며사용제한여부를결정하여야하는상태주요부재에발생한심각한결함으로인하여시설물의안전에위험이있어즉각사용을금지하고보강또는개축을하여야하는상태 자료 : 시설물의안전관리에관한특별법시행령 별표 3 의 2 2015년기준 1 2종시설물등급지정현황을살펴보면전체 7만 1,109개시설중 21.9%(1만 5,559개 ) 가 A등급, 73.6%(5만 2,346개 ) 가 B등급이다. 국토교통부는지정받은안전등급의분포를봤을때 1 2종시설물중약 95.5% 가 A B 등급을받고있고, E등급은없어서안전상태가비교적양호한편이라고보았다. 그러나 2016 년감사원감사결과 17) 교량균열관리부적정, 대형옹벽안전관리부적정등의사례가다수발견되었다. [ 표 6] 1 2 종시설물등급지정현황 등급 개수 비율 A 15,559 21.9 B 52,346 73.6 C 2,450 3.4 D 47 0.1 미지정 ( 신규시설 ) 707 1.0 합계 71,109 100.0 ( 단위 : 개, %) 주 : 1. 2015 년말기준 2. 안전등급미지정상태인시설물은신규편입된시설물로정밀점검및정밀안전진단시기가도래하지않은시설임. 자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 17) 감사원, 국가주요기반시설안전및관리실태, 2016.11. 1. 시설유형별안전관리실태 15
한편국토교통부와서울시는시설물사용연수가 30 년에이르면고령화된것으 로판단하고있는데, 18) 2015 년기준 1 2 종시설물 7 만 1,109 개중사용연수가 30 년 이상인시설물은 4.0%(2,862 개 ) 로많지않은편이다. [ 표 7] 사용연수별 1 2 종시설물현황 사용연수개수비율 50 년이상 617 0.9 40 년이상 ~50 년미만 589 0.8 30 년이상 ~40 년미만 1,656 2.3 20 년이상 ~30 년미만 8,656 12.2 10 년이상 ~20 년미만 30,018 42.2 10 년미만 29,573 41.6 합계 71,109 100.0 주 : 2015 년말기준자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 ( 단위 : 개, %) 그러나 1990년대초반이후 1 2종시설물이매년약 2,000~3,000개씩신규로건설됨에따라 10~20년후에는 1990년대에지어진시설물로인한유지관리수요가급증할것이다. 연도별준공시설물수량을보면아래그림과같은데대부분의시설물이 1990년대초반이후에건설되었음을알수있다. 18) 법인세법 에서철근콘크리트구조물의내용연수를 30~50 년으로규정하고있기때문이며, 서울시의회는 2016 년 7 월에 서울특별시노후기반시설성능개선및장수명화촉진조례 를제정하면서제 2 조 1 호에서 노후기반시설이라함은서울특별시장이관리주체인 시설물의안전관리에관한특별법 제 2 조제 1 호의시설물과간선이상의하수관로중완공후 30 년이지난시설물을말한다 라고정의하고있다. 16 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
[ 그림 2] 연도별준공시설물현황 ( 단위 : 개 ) 주 : 2015 년말기준자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 2030 년에사용연수 30 년이상인노후시설은 2 만 6,209 개로 2015 년 (2,862 개 ) 대 비 9.2 배이다. 그리고 2030 년에는전체 1 2 종시설물중 30 년이상노후시설이 36.9% 가량차지하게된다. [ 그림 3] 사용연수가 30 년이상인 1 2 종시설물개수 ( 단위 : 개 ) 주 : 2016 년이후신축되는건물은포함하지않음. 자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 1. 시설유형별안전관리실태 17
2030년기준시도별노후시설물비율을살펴보면광주광역시는 45.6% 로가장높다. 다음은서울특별시는 43.1%, 부산광역시는 43.0%, 대구광역시는 40.1% 순이다. 울산광역시 (29.6%), 경상남도 (29.8%), 충청남도 (30.4%) 는다른지역에비해상대적으로낮으나그럼에도불구하고시설물 3개중 1개는노후시설물이다. [ 표 8] 사용연수가 30 년이상인 1 2 종시설물지역별분포현황 ( 단위 : 개, %) 2015년 2030년 ( 추정 ) 지역명개수비율개수비율광주광역시 82 3.7 1,011 45.6 서울특별시 728 7.1 4,427 43.1 부산광역시 165 3.2 2,218 43.0 대구광역시 94 2.8 1,361 40.1 제주특별자치도 16 8.1 79 39.9 인천광역시 65 1.7 1,472 39.3 경상북도 327 8.0 1,535 37.5 대전광역시 68 3.2 787 37.2 경기도 176 0.9 7,123 35.8 강원도 198 7.7 906 35.3 전라북도 148 5.6 890 33.9 전라남도 195 6.7 921 31.8 충청북도 172 7.9 674 30.8 충청남도 130 4.4 908 30.4 경상남도 231 5.0 1,390 29.8 울산광역시 52 3.2 479 29.6 세종특별자치시 15 3.1 28 5.7 합계 2,862 4.0 26,209 36.9 주 : 1. 2030 년기준 30 년이상시설물비율이높은지역순으로나열함. 2. 2016 년이후신축되는건물은포함하지않음. 3. 비율 =30 년이상된 1 2 종시설물수 / 전체 1 2 종시설물수자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 시설물종류에따라차이가있겠지만사용연수가 30년이상인시설물은성능이저하되어안전등급을낮게받을가능성이크다. 실제로 2011년부터 2015년까지한번이라도 D등급을받은댐 20개중 19개가 30년이상인것들이었다. 앞서살펴본바와같이 D등급은주요부재에결함이발생하여긴급한보수 보강이필요하며사용제한여부를결정하여야하는상태를의미한다. 18 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
[ 표 9] 최근 5 년간 (2011~2015 년 )1 회이상 D 등급지정된댐 순번시설물명지역시설물종류준공연도 1 〇〇저수지댐전라남도 2 종 1930 2 〇〇저수지댐전라남도 2 종 1945 3 〇〇저수지댐경상북도 2 종 1945 4 〇〇저수지댐경상북도 2 종 1946 5 〇〇저수지댐경상북도 2 종 1961 6 〇〇저수지댐충청남도 1 종 1964 7 〇〇저수지댐충청남도 2 종 1964 8 〇〇저수지댐강원도 1 종 1983 9 〇〇저수지댐전라북도 2 종 1970 10 〇〇저수지댐경기도 1 종 1972 11 〇〇저수지댐전라남도 2 종 1973 12 〇〇저수지댐전라북도 2 종 1975 13 〇〇저수지댐강원도 2 종 1977 14 〇〇저수지댐인천광역시 2 종 1979 15 〇〇저수지댐강원도 2 종 1980 16 〇〇저수지댐인천광역시 2 종 1980 17 〇〇저수지댐경상남도 2 종 1982 18 〇〇저수지댐경기도 2 종 1985 19 〇〇저수지댐강원도 2 종 1985 20 〇〇저수지댐경상북도 2 종 1993 주 : 1. 준공된지오래된순으로나열함. 2. 과거 D 등급지정이후보수보강을통해등급이상향조정된댐도포함됨. 자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 일본은급속한시설물노후화현상을우려하여 2013년을 사회기반시설정비의해 19) 로정하고노후사회기반시설에대처하고있다. 먼저 2013년에국토교통대신을의장으로하는 사회자본노후대책회의 20) 와 사회자본노후대책추진을위한관계부처회의 21) 를설치하였다. 22) 그리고 사회자본노후화에대한기본계획 23) 과 19) 社会資本メンテナンス元年 20) 社会資本の老朽化対策会議 21) インフラ老朽化対策の推進に関する関係省庁連絡会議 22) 자료 : 국토교통성홈페이지 (http://www.mlit.go.jp/sogoseisaku/maintenance/03activity/index.html) 23) インフラ長寿命化基本計画 1. 시설유형별안전관리실태 19
시행계획을수립하였는데시행계획에서는시설물종류에따른현재상태, 정비우선순위, 대책비용, 대책내용과실시시기등을구체적으로제시하고있다. 24) 이밖에도최근호주및캐나다에서는우리나라의국토교통부와기획재정부예산실의기능을합쳐놓은 Infrastructure Australia 와 Infrastructure Canada 라는부처를신설하고, 법령을제정하여매년수백억달러규모의예산을투입함으로써기존사회기반시설의성능개량사업을추진하고있다. 25) 특히캐나다의 Infrastructure Canada 에서작성한보고서 26) 에따르면연방정부의예산투입과정책추진으로사회기반시설의평균연령을낮추는데성과가있는것으로나타났다. 이보고서에서는 2000년기준캐나다사회기반시설의평균연령이 17.8년이었는데 2013년에는 14.7년으로낮아졌으며, 데이터가처음축적되기시작한 1961년이후가장낮은수치를보였다고제시하였다. 그리고이러한성능향상에는연방정부의지원이가장주효하였다고제시하였다. [ 그림 4] 캐나다의사회기반시설평균연령추이 (2000~2013 년 ) 자료 : Infrastructure Canada, Infrastructure Canada Departmental Performance Report 2013-2014 (http://publications.gc.ca/collections/collection_2014/infc/t91-1-2014-eng.pdf) 24) 국토교통성은이와같은내용을 사회자본노후대책정보포털사이트 (Infrastructure Maintenance Information) 를통해공개하고있다. 25) 장범수, 서울특별시의회정책연구위원회, 시설물노후화에대한대책, 2015. 26) Infrastructure Canada Departmental Performance Report 2013-2014 20 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
또한미국에서는호주와캐나다의선례를참고하여 2013년에 MAP-21(Moving Ahead Progress for 21th Century) 라는법안을제정하였고, 미국교통부 (Department of Transportation) 는매년 1,000억달러의예산을투입하여전국의도로및교통분야사회기반시설의성능개선사업을추진하고있다. 27) 최근선진국들의사례를봤을때우리나라도노후시설물에대한정확한실태조사가필요하며이를바탕으로국가적인차원에서구체적인장 단기대책을수립할필요가있다. 그러나우리나라는현재노후시설물에대한구체적인대책이미비하다. 국토교통부는 제3차시설물의안전및유지관리기본계획 (2013~2017년) 을수립하면서시설물고령화에대한문제점을제시하였다. 그러나이를개선하기위한구체적인방안은없는상태이다. 28) 국민안전처역시 제3차국가안전관리기본계획 (2015~2019년) 을수립하면서시설물이고령화에진입하게되어위험에노출되고불안감이증가될것으로예상하였으나이에대한주요대책은 안전점검적기시행및노후시설물관리강화 정도로그치고있는실정이다. 29) 나. 소규모취약시설 (1) 안전상태취약소규모취약시설이란 1 2종시설물이아닌시설중에서안전에취약하거나재난의위험이있다고판단되는시설을말한다. 대표적인소규모취약시설로는사회복지시설, 전통시장, 교량, 도로중육교및지하도등이있다. 2015년 12월말기준소규모취약시설은 7만 6,668개이다. 전체소규모취약시설중사회복지시설이 6만 8,476개로 89.3% 를차지하며, 전통시장은 1,628개 (2.1%), 교량은 4,820개 (6.3%) 이다. 27) 장범수, 시설물노후화에대한대책, 서울특별시의회정책연구위원회, 2015. 28) 이에대하여국토교통부는노후시설물대책과관련하여 SOC 유지관리성능평가도입 을위한연구를진행하고있다고설명하였으나이를대책으로보기는어렵다. 29) 서울시는노후기반시설에대한실태평가를실시하고, 이를바탕으로종합관리계획을수립하도록하는 서울특별시노후기반시설성능개선및장수명화촉진조례 를 2016 년 7 월에제정한바있다. 조례에따르면시설물별이용수요변화, 보수보강이력, 잔존수명등을조사 평가하여, 2019 년 12 월 31 일까지실태평가보고서를최초작성하고, 이를 5 년마다갱신하도록하는규정을신설하였다. 1. 시설유형별안전관리실태 21
[ 표 10] 소규모취약시설현황 시설물종류 시설물수 노인복지시설 7,559 아동복지시설 4,833 장애인복지시설 2,879 어린이집 43,772 정신보건시설 365 노숙인시설 220 사회복지관 458 사회복지시설 경로당 7,686 결핵 / 한센시설 6 지역자활센터 198 성매매피해자지원시설 74 성폭력피해자보호시설 69 가정폭력피해자보호시설 36 한부모자가족복지시설 115 다문화가족지원센터 206 소계 68,476 아케이드 360 상가건물 113 전통시장 고객편의시설 79 주차장 23 기타 1,053 소계 1,628 교량 4,820 육교 171 지하도 214 옹벽 617 절토사면 291 기타 ( 건축 ) 315 기타 ( 토목 ) 136 합계 76,668 주 : 2015 년 12 월말기준임. 자료 : 소규모취약시설안전관리시스템 (SFMS) 자료를토대로국회예산정책처재구성 ( 단위 : 개 ) 국토교통부장관은소규모취약시설에대하여안전점검등을실시하여야하는데현재 시설물의안전관리에관한특별법시행규칙 제20조의2 제1항에따라한국시설안전공단에안전점검을위탁하여실시하고있다. 30) 한국시설안전공단은 시설물의안전관리에관한특별법시행규칙 제20조의 2제3항에따라안전점검후안전조치에 30) 2008 년 9 월 18 일제정되었으며, 2008 년 10 월 10 일한국시설안전공단에 소규모시설안전점검단발대식 을시작으로본격적인소규모취약시설안전점검이수행되고있다. 22 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
필요한사항을 30일이내에해당시설의관리주체또는관계행정기관장에게통보하여야한다. 통보를받은소규모취약시설의관리주체또는관계행정기관의장은통보받은날부터 30일이내에보수 보강등의조치계획을공단에제출하고그에따라이행한실적이있는경우에는그실적을공단에제출하여야한다. 31) 그런데최근 5년간소규모취약시설안전점검결과미흡 불량등급판정시설비율이약 25.6% 로안전에취약한것으로나타났다. 소규모취약시설중에서도절토사면의미흡 불량비율이 82.3% 로가장높았으며, 다음은기타시설 ( 건축 ) 81.4%, 기타시설 ( 토목 ) 78.2%, 농어촌도로교량 75.5%, 옹벽 72.1%, 육교 63.9% 순이다. [ 표 11] 시설물별소규모취약시설안전점검등급판정현황 (2011~2015 년 ) ( 단위 : 개, %) 시설물점검시설수 (A) 미흡 + 불량 (B) 미흡 불량비율 (B/A) 절토사면 220 181 82.3 기타시설 ( 건축 ) 188 153 81.4 기타시설 ( 토목 ) 110 86 78.2 농어촌도로교량 376 284 75.5 옹벽 458 330 72.1 육교 72 46 63.9 전통시장 394 210 53.3 지하도 31 8 25.8 사회복지시설 8,319 1,306 15.7 합계 10,168 2,604 25.6 주 : 미흡 불량비율이높은시설물순으로나열함. 자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 지역별로살펴보면세종특별자치시가 44.8% 로가장높았으며, 다음은충청남 도 41.4%, 강원도 35.9%, 경상북도 35.3% 순이다. 다만세종특별자치시는점검시설 수가 29 개로많지않기때문에미흡 불량비율수치가높은측면이있다. 31) 2016 년 7 월 20 일부터시행 1. 시설유형별안전관리실태 23
[ 표 12] 지역별소규모취약시설미흡 불량등급판정현황 (2011~2015 년 ) ( 단위 : 개, %) 지역 점검시설수 (A) 미흡 + 불량 (B) 미흡 불량비율 (B/A) 세종특별자치시 29 13 44.8 충청남도 471 195 41.4 강원도 507 182 35.9 경상북도 553 195 35.3 부산광역시 498 171 34.3 경상남도 637 213 33.4 대전광역시 313 103 32.9 인천광역시 539 163 30.2 전라북도 483 133 27.5 울산광역시 118 28 23.7 충청북도 522 118 22.6 경기도 2,186 494 22.6 제주특별자치도 138 31 22.5 대구광역시 367 82 22.3 전라남도 589 121 20.5 광주광역시 309 53 17.2 서울특별시 1,909 309 16.2 합 계 10,168 2,604 25.6 주 : 미흡 불량비율이높은지역순으로나열함. 자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 2011년부터 2015년까지의사용연수별미흡 불량등급판정현황을살펴보면사용연수가 50년이상인소규모취약시설은 41.7% 가미흡 불량등급판정을받아가장높았으며, 40년이상 50년미만시설은 30.1%, 30년이상 40년미만시설은 29.5% 로사용연수가오래될수록미흡 불량등급판정비율이높았다. 다만 10년미만인소규모취약시설이라하더라도미흡 불량등급판정비율이 25.9% 로낮지는않은편이다. [ 표 13] 사용연수별소규모취약시설미흡 불량등급판정현황 (2011~2015 년 ) ( 단위 : 개, %) 50 년 이상 40 년 이상 ~50 년 30 년 이상 ~40 년 20 년 이상 ~30 년 10 년 미만 미만 미만 미만 점검시설수 (A) 132 512 1,190 2,164 2,464 1,115 2,591 10,168 이상 ~20 년 10 년 미만 미상 합계 미흡 불량시설 (B) 55 154 351 573 528 289 654 2,604 비율 (B/A) 41.7 30.1 29.5 26.5 21.4 25.9 25.2 25.6 주 : 미흡 불량등급판정비율 =( 미흡 불량등급판정시설수 / 전체등급판정시설수 ) 100 자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 24 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
(2) 안전점검대상시설물선정부적정앞서살펴본바와같이사용연수가오래될수록안전에취약하기때문에노후소규모취약시설에대한안전점검을우선적으로실시할필요가있다. 그러나 2008년부터 2016년 9월까지준공연도별안전점검실시비율을살펴보면오래된시설물임에도불구하고안전점검실시비율이높지않다. 1950년이전에지어진시설물 267개중안전점검을받은시설물은 48개 (18.0%) 에불과하며, 1951~1960년에지어진시설물은 35.0%, 1961~1970년에지어진시설물은 35.5% 만안전점검을받은것으로나타났다. [ 표 14] 준공연도별소규모취약시설안전점검실시비율 준공연도대상시설 (A) 점검실적 (B) 비율 (B/A) ~1950 년 267 48 18.0 1951~1960 년 100 35 35.0 1961~1970 년 608 216 35.5 1971~1980 년 2,906 1,051 36.2 1981~1990 년 7,022 1,902 27.1 1991~2000 년 14,269 3,372 23.6 2001~2010 년 13,050 2,824 21.6 2011 년 ~ 2,517 392 15.6 미상 35,929 3,752 10.4 계 76,668 13,592 17.7 주 : 2008 년부터 2016 년 9 월까지실시된안전점검실적임. 자료 : 한국시설안전공단제출자료를바탕으로국회예산정책처재구성 ( 단위 : 개, %) 이처럼준공된지오래된소규모취약시설임에도불구하고안전점검실시비율이낮은것은 시설물의안전관리에관한특별법 제33조의4 에따라국토교통부 ( 한국시설안전공단 ) 가관리주체또는관계행정기관의장이요청하는시설에한하여 32) 안전점검을실시할수있기때문이다. 33) 사용연수등점검필요성이높은시설물이 32) 한국시설안전공단은요청받은시설에한하여위험도, 사용인원, 경과연수등을고려하여안전점검대상시설을선정하고있다. 33) 시설물의안전관리에관한특별법 제 33 조의 4( 소규모취약시설의안전점검등 ) 1 국토교통부 1. 시설유형별안전관리실태 25
라할지라도해당시설의관리주체또는관계행정기관장의요청이없으면한국시설안전공단에서안전점검을실시할수없다. 그결과 2011 년의경우전체안전점검실시시설물중 30년이상시설물이차지하는비율은 21.5% 였는데 2012 년은 8.6%, 2013 년은 11.7%, 2014 년에는 42.4%, 2015 년에는 12.4% 로해마다노후시설물안전점검비율격차가크게나고있다. [ 그림 5] 소규모취약시설사용연수별안전점검실시분포 ( 단위 : %) 주 : 해당연도안전점검시설수를 100 이라고가정했을때사용연도 30 년이상, 30 년미만, 미상시설물이차지하는비율을의미함. 자료 : 국토교통부제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 따라서오래된소규모취약시설의안전점검실시비율을제고할수있도록국토교통부및한국시설안전공단에서위험노후시설물로판단할경우시설의관리주체또는행정기관장의요청없어도안전점검을실시하도록할필요가있다. 그리고이를위해 시설물의안전관리에관한특별법 개정을검토할필요가있다. (3) 미흡 불량등급판정시설물후속조치미흡소규모취약시설안전점검후보수 보강등의후속조치가미흡하게이루어지고있다. 소규모취약시설안전점검이시작된 2008년부터 2016년 10월현재까지안전점검후후속조치현황을살펴본결과전체조치대상 2,283개중조치완료된시설은 장관은제 2 조제 1 호의시설물이아닌시설중에서안전에취약하거나재난의위험이있다고판단되는사회복지시설등대통령령으로정하는시설 ( 이하 " 소규모취약시설 " 이라한다 ) 에대하여해당시설의관리주체또는관계행정기관의장이요청하는경우안전점검등을실시할수있다. 26 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
164개 (7.2%) 에불과하다. 2,070개 (90.7%) 는미조치, 46개 (2.0%) 는일부조치된상태이다. 특히기타시설 ( 토목 ) 은조치대상 11개인데모두미조치상태이며, 전통시장도조치대상 232개중에 2개만조치완료되고, 9개는일부조치되었을뿐나머지 221개는미조치상태이다. 구분 [ 표 15] 시설물별소규모취약시설안전점검후속조치현황 ( 단위 : 개, %) 조치대상 (A) 미조치 일부조치 (C) 조치완료 기타미조치 + 일부조치 (D=B+C) (B) (D/A) 기타시설 ( 토목 ) 11 11 0 0 0 11 100.0 지하도 7 6 1 0 0 7 100.0 전통시장 232 221 9 2 0 230 99.1 농어촌도로교량 164 151 7 6 0 158 96.3 사회복지시설 1,639 1,487 24 125 3 1,511 92.2 절토사면 57 52 0 5 0 52 91.2 옹벽 105 90 0 15 0 90 85.7 기타시설 ( 건축 ) 40 34 0 6 0 34 85.0 육교 28 18 5 5 0 23 82.1 합계 2,283 2,070 46 164 3 2,116 92.7 주 : 1. 2008 년부터 2016 년 9 월까지의후속조치현황임. 2. 미조치및일부조치시설비율이높은시설순으로나열함. 자료 : 한국시설안전공단제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 비율 관리주체별후속조치현황을살펴보면주로전통시장을관리하고있는중소기 업청은조치대상시설 232 개중 2 개만조치완료한상황이고, 보건복지부는조치대 상시설 1,612 개중 113 개조치완료, 22 개일부조치, 1,474 개미조치상태이다. 구분 [ 표 16] 관리주체별소규모취약시설안전점검후속조치현황 ( 단위 : 개, %) 조치대상 (A) 미조치 일부조치 (C) 조치완료 기타미조치 + 일부조치 (D=B+C) (B) (D/A) 중소기업청 232 221 9 2 0 230 99.1 보건복지부 1,612 1,474 22 113 3 1,496 92.8 지자체 ( 토목 ) 372 328 13 31 0 341 91.7 지자체 ( 건축 ) 40 34 0 6 0 34 85.0 여성가족부 27 13 2 12 0 15 55.6 합계 2,283 2,070 46 164 3 2,116 92.7 주 : 1. 2008 년부터 2016 년 9 월까지의후속조치현황임. 2. 미조치및일부조치시설비율이높은기관순으로나열함. 자료 : 한국시설안전공단제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 비율 1. 시설유형별안전관리실태 27
지역별후속조치현황을살펴보면제주특별자치도가조치대상 40 개중 1 개만 조치완료하여미조치율 (97.5%) 이가장높았으며, 부산광역시는 96.5%, 울산광역시 는 96.2% 순이다. 구분 [ 표 17] 지역별소규모취약시설안전점검후속조치현황 조치대상 (A) 미조치 (B) 일부조치 (C) 조치완료 기타미조치 + 일부조치 (D=B+C) ( 단위 : 개, %) 비율 (D/A) 제주특별자치도 40 39 0 1 0 39 97.5 부산광역시 141 134 2 5 0 136 96.5 울산광역시 26 25 0 1 0 25 96.2 광주광역시 50 48 0 2 0 48 96.0 대전광역시 96 90 2 4 0 92 95.8 충청북도 99 90 4 4 1 94 94.9 경기도 357 333 3 21 0 336 94.1 인천광역시 117 103 7 7 0 110 94.0 경상북도 186 170 4 12 0 174 93.5 강원도 142 126 6 9 1 132 93.0 경상남도 176 158 4 14 0 162 92.0 충청남도 145 131 1 13 0 132 91.0 전라남도 142 123 6 13 0 129 90.8 서울특별시 322 285 5 32 0 290 90.1 전라북도 133 119 0 14 0 119 89.5 대구광역시 95 83 1 10 1 84 88.4 세종특별자치시 16 13 1 2 0 14 87.5 합계 2,283 2,070 46 164 3 2,116 92.7 주 : 1. 2008 년부터 2016 년 9 월까지의후속조치현황임. 2. 미조치및일부조치시설비율이높은지역순으로나열함. 자료 : 한국시설안전공단 FMS 자료를바탕으로국회예산정책처작성 이처럼소규모취약시설안전점검후후속조치가미흡한것은 시설물의안전관리에관한특별법 상보수 보강관련의무이행의구속력이약하기때문이다. 시설물의안전관리에관한특별법 제33조의4 는 소규모취약시설의관리주체또는관계행정기관의장은보수 보강등의조치가필요한사항에대하여이를성실히이행하도록노력하여야한다 라고선언적으로명시하고있다. 28 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
다. 특정관리대상시설 (1) 관리부실로인한붕괴사고증가 재난및안전관리기본법 제27조에따라재난이발생할위험이높거나재난예방을위하여계속적인관리가필요하다고인정되는시설은특정관리대상시설로지정된다. 중앙행정기관장, 지방자치단체장및공공기관장등의재난책임관리기관장 34) 은 재난및안전관리기본법 제27조제 2항제2 호 35) 에따라특정관리대상시설등으로지정된시설에대해서정기점검을실시하여야한다. 필요할경우특정관리대상시설의재난예방을위해수시및긴급안전점검을실시할수있다. 안전점검은공무원또는민간전문가등으로구성하여실시한다. 36) 재난관리책임기관장은 재난및안전관리기본법시행령 제34조의2 제1항 37) 에따라 특정관리대상시설등의지정 관리등에관한지침 에서안전등급을구분하여관리하여야한다. 안전등급은 A등급부터 E등급까지총 5단계로분류되는데이중 A등급 ( 안전도가우수한경우 ), B등급 ( 안전도가양호한경우 ), C등급 ( 안전도가보통인경우 ) 을받은시설물은 중점관리시설 로분류된다. 그리고 D등급과 E등급을받은특정관리대상시설은 재난위험시설 로분류된다. D등급 ( 안전도가미흡한경우 ) 은긴급한보수 보강및사용제한여부판단이필요한경우이며, E등급 ( 안전도가불량인경우 ) 은시설물사용금지및개축이필요한경우이다. 34) 재난및안전관리기본법 제 3 조 ( 정의 )5. " 재난관리책임기관 " 이란재난관리업무를하는다음각목의기관을말한다. 가. 중앙행정기관및지방자치단체 ( 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 제 10 조제 2 항에따른행정시를포함한다 ) 나. 지방행정기관 공공기관 공공단체 ( 공공기관및공공단체의지부등지방조직을포함한다 ) 및재난관리의대상이되는중요시설의관리기관등으로서대통령령으로정하는기관 35) 재난및안전관리기본법 제 27 조 ( 특정관리대상시설등의지정및관리등 ) 2 재난관리책임기관의장은제 1 항에따라특정관리대상시설등으로지정된시설및지역에대하여대통령령으로정하는바에따라다음각호의조치를하여야한다. 2. 특정관리대상시설등에대한안전점검또는정밀안전진단 36) 국민안전처, 특정관리대상시설등지정 관리지침 37) 재난및안전관리기본법시행령 제 34 조의 2( 특정관리대상시설등의안전등급및안전점검등 ) 1 재난관리책임기관의장은제 31 조제 2 항에따라지정된특정관리대상시설등을제 32 조제 1 항에따른특정관리대상시설등의지정 관리등에관한지침에서정하는안전등급의평가기준에따라다음각호의어느하나에해당하는등급으로구분하여관리하여야한다. 1. 시설유형별안전관리실태 29
[ 표 18] 특정관리대상시설안전등급분류기준 분류 등급 시설물상태 A등급 안전도가우수한경우 - 안전시설 중점관리시설 B등급 안전도가양호한경우 - 간단한보수정비요 C등급 안전도가보통인경우 - 조속한보수또는간단한보강 재난위험시설 D등급안전도가미흡한경우 - 긴급한보수 보강및사용제한여부판단요 E등급안전도가불량한경우 - 시설물사용금지및개축요 자료 : 재난및안전관리기본법시행령 제34조의2 제1항 2015 년말기준특정관리대상시설로지정된시설물은총 16 만 4,047 개이며, 이 중중점관리시설은 16 만 2,876 개 (99.3%), 재난위험시설은 1,171 개 (0.7%) 이다. 구분 [ 표 19] 특정관리대상시설현황 중점관리시설 재난위험시설 A 등급 B 등급 C 등급소계 D 등급 E 등급소계 ( 단위 : 개, %) 합계 시설수 59,827 88,664 14,385 162,876 1,071 100 1,171 164,047 비율 36.5 54.0 8.8 99.3 0.7 0.1 0.7 100.0 주 : 2015 년말기준자료 : 국민안전처제출자료를바탕으로국회예산정책처재구성 재난위험시설 1,171개중가장많은수를차지하고있는시설물종류는아파트 (340개, 29.0%) 이다. 다음은기타건축물에해당하는시설물 (272개, 23.2%) 인데, 대표적인기타건축물로는번지점프장등고위험이유발되는고정식레포츠시설, 소규모공동주택등이있다. 다음은연립주택 (150개, 12.8%), 학교 (45개, 3.8%), 판매시설 (39개, 3.2%) 순으로재난위험시설중국민의일상생활과밀접한관계가있는시설물이다수포함되어있는것으로나타났다. 30 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
건 축 물 시 설 물 [ 표 20] 시설물별재난위험시설지정현황 시설물종류 재난위험시설 ( 단위 : 개 ) D 등급 E 등급소계 공공업무시설 20 1 21 공동주택 아파트 335 5 340 연립주택 134 16 150 판매시설 33 6 39 운수 ( 종합 ) 시설 1 0 1 공연시설 1 0 1 다중이용시설 관람장 2 0 2 종교시설 2 0 2 노유자시설 4 0 4 운동시설 3 0 3 건축공사장 대형공사장 53 0 53 중단공사장 7 0 7 기타 219 53 272 의료시설및 장례식장 병원 2 0 2 교육연구시설 학교 45 0 45 교육원 15 3 18 종교시설 종교집회장 4 1 5 수련시설 자연권수련시설 2 0 2 노유시설 기타복지시설 2 0 2 교정및군사시설 교정시설 2 0 2 보호관찰소 1 0 1 에너지저유, 비축및운송시설 천연가스시설 1 0 1 소계 888 85 973 교량 122 11 133 육교 6 0 6 지하차도 1 0 1 지하도상가 1 0 1 공사장 대형공사장 13 0 13 기타 40 4 44 소계 183 15 198 합계 1,071 100 1,171 주 : 1. 공공업무시설이란연면적 1,000 m2이상의지방자치단체의청사를말함. 2. 특정관리대상시설로분류되는아파트는 5 층이상 15 층이하의아파트임. 3. 특정관리대상시설로분류되는연립주택은연면적 660 m2초과, 4 층이하임. 4. 건축물기타는번지점프장등고위험이유발되는고정식레포츠시설, 소규모공동주택중지방자치단체장이특별이필요하다고인정한시설을말함. 5. 전체특정관리대상시설설명은부록에서제시함. 자료 : 국민안전처제출자료를바탕으로국회예산정책처재구성 1. 시설유형별안전관리실태 31
관리대상별특정관리대상시설현황을살펴보면중앙부처에서관리하고있는재난위험시설은 312개, 지방자치단체에서관리하고있는재난위험시설은 859개이다. 중앙부처에서관리하는재난위험시설중대부분은국방부관리시설이었는데국방부는군사보안등의사유로해당시설물에대한시설물종류, 지역, 최초안전점검실시연도, 최근안전점검실시연도, 최초판정등급, 최근판정등급등의구체적인자료를제출하지않았다. 구분 [ 표 21] 관리대상별특정관리대상시설등급지정현황 중점관리시설 재난위험시설 A 등급 B 등급 C 등급 D 등급 E 등급 ( 단위 : 개 ) 합계 중앙부처 28,836 30,822 4,692 270 42 64,662 지자체 30,991 57,842 9,693 801 58 99,385 합계 59,827 88,664 14,385 1,071 100 164,047 주 : 2015 년말기준자료 : 국민안전처제출자료를바탕으로국회예산정책처재구성 한편국민안전처는매년특정관리대상시설을포함한 1 2종시설물외시설물의붕괴사고발생건수를집계하고있는데 2009년부터 2015년까지연도별붕괴사고현황을살펴보면사고발생이지속적으로증가하는것으로나타났다. 2009년에는붕괴사고가 220건발생하였는데이후점차증가하여 2015년에는 431건발생했다. 이는 2009년보다약 2배많은수치이다. [ 표 22] 연도별 1 2 종시설물외시설물붕괴사고현황 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 220 261 369 402 401 396 431 ( 단위 : 건 ) 주 : 1. 붕괴사고라함은각종시설물에서시공하자, 노후, 관리소홀, 지반약화, 안전조치불량등으로인해붕괴되어인명과재산피해가발생한사고를의미함. 2. 1 2 종시설물은포함되어있지않으며, 특정관리대상시설이아닌시설물도일부포함됨. 자료 : 국민안전처, 사고발생현황 2013 년기준붕괴사고발생장소를살펴보면공사장 (122 건 ) 이가장많으며, 다 음은주거용건물 (85 건 ), 기타 (82 건 ), 다중이용건물 (39 건 ) 순이다. 32 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
[ 표 23] 장소별 1 2 종시설물외시설물붕괴사고현황 2011 2012 2013 주거용건물 90 111 85 다중이용건물 48 1 39 공사장 91 147 122 초고층및복합 14 2 20 도로 29 14 22 유원지 1-1 하천및호수 - 1 1 바다 1 - - 산 17 11 4 교량 2 1 - 철로 - - - 공장 10 25 25 기타 66 89 82 합계 369 402 401 ( 단위 : 건 ) 주 : 1. 붕괴사고라함은각종시설물에서시공하자, 노후, 관리소홀, 지반약화, 안전조치불량등으로인해붕괴되어인명과재산피해가발생한사고를의미함. 2. 1 2 종시설물은포함되어있지않으며, 특정관리대상시설이아닌시설물도일부포함됨. 3. 장소별붕괴사고현황은 2013 년이후집계되지않음. 자료 : 국민안전처, 사고발생현황 그리고붕괴사고 5건중 1건은시설관리부실때문에발생하고있는것으로나타났다. 붕괴사고원인중시설관리부실이차지하는비율은 2011년에 29.3%, 2012 년에 27.6%, 2013년에 16.5% 로감소하고는있으나약 5건중 1건은시설관리부실때문에붕괴하고있는것으로나타났다. 이는평소에시설관리를적절하게실시하였을경우붕괴사고를방지할수도있었음을의미한다. [ 표 24] 시설관리부실로인한시설물붕괴사고비율 2011 2012 2013 시설관리부실 (A) 108 111 66 붕괴사고발생수 (B) 369 402 401 비율 (A/B) 29.3 27.6 16.5 ( 단위 : 건, %) 주 : 1. 붕괴사고라함은각종시설물에서시공하자, 노후, 관리소홀, 지반약화, 안전조치불량등으로인해붕괴되어인명과재산피해가발생한사고를의미함. 2. 1 2 종시설물은포함되어있지않으며, 특정관리대상시설이아닌시설물도일부포함됨. 3. 장소별붕괴사고현황은 2013 년이후집계되지않음. 자료 : 국민안전처, 사고발생현황 1. 시설유형별안전관리실태 33
(2) E등급 ( 안전도불량 ) 시설물안전조치미흡시설관리부실로인한붕괴사고가늘어나고있는가운데시설물사용금지, 개축, 철거등긴급한조치가필요한 E등급특정관리대상시설중일부가수년동안방치되고있는것으로나타났다. 예를들어서울 빌라의경우 1992년에준공되었는데 2005년안전점검당시 E등급을판정받았으나 10년이지난 2015년안전점검에서도개선되지않은채여전히 E등급을받았다. 1986년에준공된강원도의연립주택역시 2000년안전점검때 E 등급을받았는데 15년이지난 2015년안전점검에서도똑같이 E등급을받았다. [ 표 25] E 등급특정관리대상시설중개선되지않은시설사례 시 도명 시설명 준공 연도 안전점검실시상황최초최근 등급지정현황최초최근 실시연도 실시연도 등급 등급 빌라 1992 2005 2015 E E 빌라 1992 2005 2015 E E 서울 건축물 1985 2012 2015 E E 단독주택 1967 2013 2015 E E 일반건축물 1974 2014 2015 E E 단독주택 1970 2013 2015 E E 일반주택 1980 2012 2015 E E 부산 일반주택 1985 2012 2015 E E 일반주택 1985 2012 2015 E E 연립주택 1986 2000 2015 E E 강원 상가 1983 2000 2015 E E 연립주택 1986 2001 2015 E E 경기 시장 - 가동 1971 2006 2015 E E 경북칠포 1 교 1976 2014 2015 E E 주 : 2015 년말기준자료 : 국민안전처제출자료를바탕으로국회예산정책처재구성 34 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
재난및안전관리기본법 제31조 38) 에의거하여국민안전처장관또는재난관리책임기관의장은재난위험시설의소유자에게보수 보강등안전조치를명령할수있다. 그리고안전조치명령을받은관계인은안전조치를실시하고, 그결과를재난관리책임기관장에게통보해야한다. 그러나이러한사항은강제성이없어서실제로이행되기힘들다. 이에대하여국민안전처역시재난관리책임기관장이안전점검결과를시설물의소유자 관리자 점유자에게통보하여개보수등의안전조치를취하도록하고있으나강제성이없어크게개선되지못하고있다고설명하고있다. 라. 기존공공시설물내진보강지진발생시피해의대부분은건축물및시설물등의붕괴로인한것이다. 사회기능유지의근간이되는시설들이붕괴되어기능을상실하면복구를위한사회 경제적비용이발생하게된다. 그리고이러한비용을최소화하기위해가장중요한대비책중의하나가시설물의내진설계및내진보강이다. 39) 최신내진설계기준에따라설계된시설물은비교적일정성능수준을보유하였다고판단되지만, 내진설계기준이제정되기이전준공된시설물이나최신내진설계기준의개념이정립되기이전에준공된시설물은일정수준이상의내진성능을보유한다고판단할수없다. 2008년제정된 지진 화산재해대책법 은이와같은시설물들은모두 기존시설물 로범주화하고, 해당시설물들에대한내진보강을의무화하고있다. 지진 화산재해대책법 제15조 40) 에따라국민안전처중앙재난안전대책본부 41) 38) 재난및안전관리기본법 제 31 조 ( 재난예방을위한안전조치 ) 1 국민안전처장관또는재난관리책임기관의장은제 27 조제 3 항에따른안전점검결과또는제 30 조에따른긴급안전점검결과재난발생의위험이높다고인정되는시설또는지역에대하여는대통령령으로정하는바에따라그소유자 관리자또는점유자에게다음각호의안전조치를할것을명할수있다. 1. 정밀안전진단 ( 시설만해당한다 ). 이경우다른법령에시설의정밀안전진단에관한기준이있는경우에는그기준에따르고, 다른법령의적용을받지아니하는시설에대하여는총리령으로정하는기준에따른다. 2. 보수 ( 補修 ) 또는보강등정비 3. 재난을발생시킬위험요인의제거 2 제 1 항에따른안전조치명령을받은소유자 관리자또는점유자는이행계획서를작성하여국민안전처장관또는재난관리책임기관의장에게제출한후안전조치를하고, 총리령으로정 하는바에따라그결과를국민안전처장관또는재난관리책임기관의장에게통보하여야한다. 39) 국민안전처, 2 단계기존공공시설물내진보강기본계획 (2016~2020 년 ) 40) 지진 화산재해대책법 제 15 조 ( 기존시설물의내진보강기본계획수립등 ) 1 중앙대책본부장은제 14 조에따른내진설계대상시설물중관련법령이제정되기전에설치된공공시설물이나 1. 시설유형별안전관리실태 35
장은내진설계대상시설물중관련법령이제정되기전에설치된공공시설물이나관계법령의제정이후내진설계기준이강화된공공시설물의내진성능향상을위하여 5년마다기존시설물내진보강기본계획을수립하여야한다. 국민안전처는 1단계기존공공시설물내진보강기본계획 (2011~2015년) 에이어 2단계기존공공시설물내진보강기본계획 (2016~2020년) 을추진중이다. 그런데 1단계기존공공시설물내진보강기본계획 (2011~2015년) 의추진실적을살펴본결과내진보강실시건수및예산확보실적이저조하며, 대부분의시설물이목표미달인것으로나타났다. 1단계기본계획에따르면 2011년부터 2015년까지총 6,762개기존공공시설물에대해내진보강을실시할계획이며, 이에따른예산은 3조 251억원으로추정하였다. 그러나실제내진보강실시건수는 3,811건으로계획대비 56.4% 에불과하며, 예산도 6,446억 5,900만원으로계획대비 21.3% 이다. 이처럼 1단계기본계획의추진실적이저조함에도불구하고 2단계기본계획의내진보강실시계획건수는 1단계계획 (6,752건) 보다 1,356건, 추진실적 (3,811건) 보다 4,307건많은 8,118건이다. 31종으로분류된내진보강대상시설물 42) 중건축물, 배수갑문, 수문, 폐수종말처리시설, 매립시설, 공공하수처리시설, 공동구등은내진보강실시건수와예산실적이모두 50% 미만이다. 건축물의경우계획수립당시 3,014건을실시하겠다고하였으나실제는 497건에그쳐계획대비실적이 16.0% 에불과하다. 이와같이 1단계기존공공시설물내진보강기본계획 추진실적이저조한사유에대하여국민안전처는대부분의부처와지방자치단체에서내진보강을위한예산확보가미흡하기때문이라고설명하였다. 국토교통부소관인수문 ( 국가하천 ) 의경우내진보강계획액은 398억 2,000만원이었으나실제예산은 3,800만원으로 0.1% 수준이다. 환경부의공공하수처리시설내진보강예산은계획상 498억 9,600만원이었는데실제예산은 3억 2,200만원으로 0.6% 이다. 관계법령의제정이후내진설계기준이강화된공공시설물의내진성능향상을위하여 5 년마다기존시설물내진보강기본계획을수립하여 재난및안전관리기본법 제 9 조에따른중앙안전관리위원회에보고하여야한다. 41) 재난및안전관리기본법 제 14 조 ( 중앙재난안전대책본부등 ) 1 대통령령으로정하는대규모재난의대응 복구등에관한사항을총괄 조정하고필요한조치를하기위하여국민안전처에중앙재난안전대책본부를둔다. 42) 31 종내진보강대상시설물중학교시설과병원시설의경우공공및민간소유시설물을모두포함하며, 그외시설물은공공소유시설물만을포함한다. 36 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
[ 표 26] 1 단계기존공공시설물내진보강기본계획추진실적및 2 단계계획현황 ( 단위 ; 건, %, 백만원 ) 시설물 1 단계기본계획추진실적 (2011~2015 년 ) 2 단계 내진보강실시건수 계획 (A) 실적 (B) 계획 대비 실적 (B/A) 계획 (C) 예산 실적 (D) 계획 대비 실적 (D/C) 추진계획 (2016~2020 년 ) 1 건축물국토부 3,104 497 16.0 1,684,948 99,977 5.9 2,365 469,580 2 배수갑문농식품부 12 6 50.0 47,128 3,851 8.2 14 7,408 3 공항시설국토부 8 6 75.0 12,902 7,165 55.5 28 4,477 4 수문 ( 국가하천 ) 국토부 2 - - 39,820 38 0.1 - - 5 농업생산기반시설농식품부 17 12 70.6 3,876 11,053 285.2 43 11,067 6 다목적댐국토부 - - - - - - - - 7 일반댐국토부 - - - - 207-1 186 8 도로시설물국토부 1,733 773 44.6 427,618 120,409 28.2 1,607 158,228 9 가스시설산업부 - - - - 391-2 65 10 도시철도국토부 71 19 26.8 32,154 35,310 109.8 58 35,109 11 압력용기고용부 - - - - - - 1 62 12 크레인고용부 - - - - - - 1 54 13 리프트고용부 - - - - - - - - 14 석유저장시설산업부 - 6 - - 214 - - - 15 송유관산업부 - - - - - - 5 192 16 폐수종말처리시설환경부 33 5 15.2 4,026 612 15.2 32 1,486 17 수도시설환경부 210 159 75.7 25,830 7,777 30.1 156 8,585 18 어항시설해수부 22 55 250.0 26,280 4,739 18.0 119 44,659 19 원자로시설원안위 - - - - 5,855-4 1,735 20 전력시설산업부 229 201 87.8 87,036 24,703 28.4 111 30,658 21 철도시설국토부 309 1,216 393.5 111,345 104,595 93.9 367 52,614 22 매립시설환경부 16 4 25.0 3,504 118 3.4 97 7,186 23 공공하수처리시설환경부 324 57 17.6 49,896 322 0.6 131 7,556 24 고속철도국토부 - 139 - - 3,363-11 14,350 25 항만시설해수부 35 265 757.1 19,536 18,823 96.4 100 235,371 26 공동구국토부 11 3 27.3 141,900 318 0.2 9 512 27 학교시설교육부 617 350 56.7 300,670 153,113 50.9 2,605 576,589 28 삭도및궤도국토부 - - - - - - 6 374 29 유기시설문체부 - - - - - - 27 3,015 30 병원시설복지부 9 30 333.3 6,655 40,616 610.3 212 85,176 31 전기통신설비미래부 - 8 - - 1,090-6 1,406 합계 6,762 3,811 56.4 3,025,124 644,659 21.3 8,118 1,757,700 주 : 내진보강실시건수와예산의계획대비실적이모두 50% 이하인시설은음영처리함. 자료 : 국민안전처제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 건수 예산 1. 시설유형별안전관리실태 37
이처럼 1단계기본계획의추진실적이낮아 2009년기본계획수립시내진율은 37.3% 였는데기본계획종료시점인 2015년말기준내진율은 45.6% 로 8.3%p 증가하였을뿐이다. 특히학교시설의경우 1단계기본계획수립당시에도내진율이 13.5% 로낮았는데내진보강실시건수는계획대비 56.7%, 예산확보실적은계획대비 50.9% 로목표를달성하지못하였고, 1차기본계획이종료한 2015년 12월말에도내진율이 23.7% 로계획수립당시보다다소증가한측면이있으나여전히지진에취약한상태이다. 학교시설의내진보강실적이낮은이유는교육환경개선비투자등학교시설안전관련예산이줄어드는것과관련되어있다고볼수있다. 43) 병원시설은 1단계기본계획수립당시내진율이 80.9% 였는데내진보강계획을 9건으로다소낮게수립하여목표를달성하긴하였으나이후내진설계대상이추가되어 2015년말기준내진율이 64.9% 이다. 아울러지역재난안전대책본부및종합상황실내진설계에도문제가있다. 지진 화산재해대책법 제17조 44) 에따르면지역재난안전대책본부및종합상황실은내진설계가되거나내진보강이끝난시설물에설치하도록규정하고있다. 그러나실제내진설계현황을살펴보면총 268개중내진확보가되어있는곳은 158개 (59.0%) 에불과하다. 45) 따라서 2단계기존공공시설물내진보강기본계획 (2016~2020년) 이계획대로실시될수있도록관계중앙행정기관의장및지방자치단체의장은본계획의추진에필요한소요예산을적기에확보해야한다. 그리고시설물의용도, 규모, 노후화정도등을고려하여우선순위에따라지속적인내진보강을실시해나갈필요가있다. 특히내진에취약한학교, 의료시설을우선적으로보강할필요가있다. 43) 2012~2015 년교육비특별회계예산편성현황을분석한감사원보고서에따르면최근무상급식, 누리과정등교육복지사업이확대되면서교육환경개선비투자등학교시설안전관련예산이줄어드는부작용이발생하고있는것으로나타났다. 44) 지진 화산재해대책법 제 17 조 ( 지역재난안전대책본부와종합상황실내진대책 ) 1 지방자치단체의장은 재난및안전관리기본법 제 16 조에따른지역재난안전대책본부 ( 이하 " 지역대책본부 " 라한다 ) 와같은법제 18 조에따른재난안전상황실을제 14 조에따라내진설계가되거나제 16 조에따라내진보강이끝난시설물에설치하여야한다. 45) 배재현, 우리나라지진대응관련주요현황과개선과제, 이슈와논점제 1175 호, 2016. 38 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가
대상시설 [ 표 27] 1 단계기본계획수립당시와종료시내진율비교 ( 단위 : 개소, %, %P) 시설물 소관 부처 1 단계기본계획수립당시 내진실태 (2009년관리대장기준 ) 내진설계내진율성능확보대상 (C=B/ (B) (A) A) 1 단계기본계획종료시 내진실태 (2015년말 ) 내진설계성능확보대상 (E) (D) 내진율 (F=E/ 1 건축물국토부 51,903 8,466 16.3 30,619 10,973 35.8 2 배수갑문농식품부 95 69 72.6 135 118 87.4 3 공항시설국토부 145 137 94.5 441 264 59.9 4 수문 ( 국가하천 ) 국토부 3 - - 34 34 100.0 5 농업생산기반시설농식품부 553 443 80.1 660 572 86.7 6 다목적댐국토부 15 15 100.0 16 16 100.0 7 일반댐국토부 14 14 100.0 26 25 96.2 8 도로시설물국토부 33,042 19,689 59.6 32,210 20,305 63.0 9 가스시설산업부 54 54 100.0 426 424 99.5 10 도시철도국토부 1,421 1,112 78.3 1,075 867 80.7 11 압력용기고용부 1,586 1,586 100.0 61 60 98.4 12 크레인고용부 4,109 3,733 90.8 233 232 99.6 13 리프트고용부 229 229 100.0 2 2 100.0 14 석유저장시설산업부 185 185 100.0 77 77 100.0 15 송유관산업부 4 4 100.0 5 0 0.0 16 폐수종말처리시설환경부 60 27 45.0 110 67 60.9 17 수도시설환경부 503 - - 2,568 1,462 56.9 18 어항시설해수부 635 550 86.6 1,249 318 25.5 19 원자로시설원안위 21 21 100.0 247 243 98.4 20 전력시설산업부 1,490 1,261 84.6 4,273 3,745 87.6 21 철도시설국토부 3,470 3,161 91.1 3,994 1,644 41.2 22 매립시설환경부 18 2 11.1 436 250 57.3 23 공공하수처리시설환경부 2,354 549 23.3 1,821 1,275 70.0 24 고속철도국토부 158 158 100.0 274 184 67.2 25 항만시설해수부 449 62 13.8 705 430 61.0 26 공동구국토부 22 11 50.0 179 166 92.7 27 학교시설교육부 18,329 2,478 13.5 31,900 7,573 23.7 28 삭도및궤도국토부 - - - 16 10 62.5 29 유기시설문체부 - - - 77 10 13.0 30 병원시설복지부 2,334 1,889 80.9 2,823 1,833 64.9 31 전기통신설비미래부 - - - 76 27 35.5 계 123,201 45,905 37.3 116,768 53,206 45.6 주 : 1 단계기본계획추진과정에서대상시설이일부추가되어내진율이감소된시설물이있음. 자료 : 국민안전처제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 D) 1. 시설유형별안전관리실태 39
2. 시설물안전관리추진체계의합리성가. 중앙부처간역할분담 현재시설물안전관리에대한관리조직은국토교통부와국민안전처로이원화되어있으며, 관련법률은 시설물의안전관리에관한특별법, 재난및안전관리기본법, 소규모공공시설안전관리등에관한법률 등으로분산되어있다. 이처럼시설물안전관리와관련된법과관리조직이분리되어있다보니교량이라고하더라도규모와준공연도에따라각각다른법률의적용을받고있다. 구체적으로살펴보면다음과같다. 교량길이가 500m이상이면 시설물의안전관리에관한특별법 상 1종시설물적용을받고 100m 이상 500m 미만이면 2종시설물적용을받으면서관리부처는국토교통부가된다. 반면길이가 20m이상 100m미만인교량중 10년이상경과된교량은 재난및안전관리기본법 의적용을받으면서관리부처는국민안전처가된다. 이밖에도공공용소규모교량으로서다른법에따라관리되지않은교량은 소규모공공시설안전관리등에관한법률 의적용을받고관리부처는국민안전처가된다. 특징 500m 이상 적용 시설물 적용법 1 종 100m 이상 500m 미만 시설물시설물 시설물의안전관리에 관한특별법 [ 표 28] 교량안전관리체계 2 종 20m 이상 100m 미만 (10 년이상 ) 특정관리 대상시설 재난및안전관리 기본법 관리부처국토교통부국민안전처 다른법에서 관리하지않는교량 도로등을연결하는공공용 소규모교량 소규모공공시설 소규모공공시설안전관리 등에관한법률 주 : 표에는주요특징을제시하였으며, 교량에따라표에제시되지않은세부특징이있음. 자료 : 국회예산정책처작성 이처럼시설물안전관리관련법과관리부처가분산되어있는가운데공동주택등생활밀착형인시설물일부가안전관리사각지대에있는것으로나타났다. 공동주택의경우 16층이상일경우에는 2종시설물로분류되고, 5층이상 15층이하이거나 4층이하이더라도연면적 46) 이 660m2을초과할경우특정관리대상시설로분류된 40 Ⅲ. 쟁점별실태분석및평가