정책학개론 제 7 장 정책분석론
목차 정책분석의의의 정책분석의절차 정책문제의파악과정의 정책대안의탐색과개발, 예측 정책대안의비교, 평가, 선택 정책분석기법 2
1. 정책분석의의의 1) 개념 정책분석은정책문제해결을위한정책대안을마련 ( 탐색, 개발 ) 하고각대안의장단점 ( 채택결과 ) 을미리예측, 분석하는활동이다. 정책대안은채택가능한정책하나하나를의미하며정책목표와정책수단으로구성된다. 일정한정책목표를달성하기위해여러정책수단을강구하므로대부분정책대안의차이는정책수단의차이에서비롯되지만정책수단에따라달성되는정책목표의측면과수준이달라진다. 정책수단의선택은정책효과이외에정책목표달성수준, 부수적효과, 정책비용, 부작용 ( 크기및종류 ), 정책비용및사회적비용의부담자및수준을결정하고정책갈등의대상이되므로정책수단선택은매우중요하다. 3
1. 정책분석의의의 2) 절차 정책분석과정은다음단계를거친다. 1 해결할정책문제파악또는정책목표의명확화 2 정책대안을광범위하게탐색, 개발 3 정책대안이가져올결과를예측 4 정책대안의결과를비교, 평가 5 최선의정책대안선택 4
2. 정책문제의파악과목표설정 1) 정책문제의파악과정의 (1) 정책문제의파악 정책문제의원인, 결과, 인과관계를파악하는단계로서이를 4 단계로설명하면다음과같다. 1 정책문제의개략적파악 정책문제를구성하는여러요소 ( 원인, 결과 ) 를개략적으로파악하는단계이다. 2 정책문제의결과파악 정책문제의피해집단 ( 의료문제의경우고소득층은서비스질, 저소득층은비용 ) 이나정책문제의심각성, 즉규모 ( 수 ), 범위 ( 분야 ), 강도등을파악하는단계이다. 5
2. 정책문제의파악과목표설정 3 정책문제의원인파악 정책문제의원인과결과의인과구조를파악하는단계이다. 4 미래의정책문제예측 과거추세연장, 모형이용, 주관적기법 ( 델파이기법 ) 등을이용하여미래의정책문제를예측한다. 더악화되는경우와자연해결되는경우가있으며후자의경우정부의개입은불필요하다. 6
2. 정책문제의파악과목표설정 (2) 정책문제의정의 1 정책문제의정의는정책문제의원인, 결과등의내용을규정하여무엇이문제인지밝히는것이다. 2 중요성 정책문제의정의는정책목표 ( 주로치유적인정책목표 ) 를설정하는것으로, 문제정의그자체가정책수단을내포하는경우가많다. 제 3 종오류 ( 예 : 의사의오진 잘못된처방 ) 7
2. 정책문제의파악과목표설정 3 문제정의주관성 문제는인지된이상상태와현재상태 ( 문제상황, 객관적문제상태 ) 와의괴리를의미하며, 인지된이상상태는달성가능성, 이해관계 ( 환경문제에대한시민단체와기업가의입장 ), 가치관에따라달라진다. 문제정의의접근방법 객관적접근법 ( 기능적및규범적접근법 ) 주관적접근법 ( 가치갈등학파 ) 주장형성활동 8
2. 정책문제의파악과목표설정 2) 정책목표의설정 (1) 4 가지기준 1 정책효과 2 정책비용 3 정책효과와비용의배분 4 달성가능성또는문제의해결가능성 (2) 정책목표의소망성과달성가능성 l 정책목표의소망성 정책목표의적합성 정책목표의적절성 : 달성수준 ( 예 : 물가수준, 실업률 ) 2 정책목표의달성가능성 9
2. 정책문제의파악과목표설정 (3) 정책목표의관계와우선순위결정 1 정책목표의관계 상하관계 보완관계 모순, 충돌관계 경쟁관계 2 정책목표의우선순위결정 구체적인달성수준결정 10
2. 정책문제의파악과목표설정 (4) 정책목표의구체화와한계 1 구체화의필요성 정책목표는정책수단, 정책집행, 정책평가 ( 특히효과성평가 ) 의기준이된다. 2 구체화의한계 정책목표의구체화는정책집행단계에서이루어진다. 구체화된목표는수정, 변경가능성이높다. 구체화된목표는정치적지지를얻기힘들다. 정책집행은비공개적으로이루어지므로구체화된실질적인정책목표는특수집단의이익을반영하게되는경우가많다. 11
3. 정책대안의탐색과개발 1) 중요성 광범위한정책대안의탐색과개발은정치적실현가능성을증대시키기위한타협과협상을위해필요하지만, 실제로는능력부족과상반된이해관계로대안탐색이제한받게된다. 2) 정책대안의원천 1 과거의정책 : 정책목록 2 타정부의정책 3 과학기술및모형 ( 인과관계모형 ) 4 주관적, 직관적방법 : 브레인스토밍 ( 집단토의 ), 정책델파이등 12
4. 정책대안의결과예측 1) 의의 정책대안이집행되었을경우나타날결과를미리예상하는것이다. 2) 방법 1 투사 현재까지의역사적사실의경향을장래에연장하여예측하는것이다. 예 ) 시계열분석 2 예측 이론을전제로한예측이다. 예 ) 선형계획, 회귀분석 3 추측 객관적이론보다는주관적인통찰에의존하는예측이다. 예 ) 정책델파이 ( 전문가의의견취합 ) 13
4. 정책대안의비교, 평가, 선택 1) 소망성차원 (1) 효과성과능률성 1 효과성 : 정책목표의달성도, 달성된목표 / 계획목표 2 능률성 : 산출 / 투입 ( 비용 ) 3 효율성 ( 광의의능률성 ): 효과 / 비용또는편익 / 비용 (2) 형평성 공평성을뜻하며정책효과, 비용의배분이사회정의로서의배분적정의에합치되는것을의미한다. 경제적측면보다는정치적측면에서특히중요하다. 14
5. 정책대안의비교, 평가, 선택 (1) 개념 실현가능성차원은채택가능성, 집행가능성으로당위성차원에서바람직한정책도정치적반대에부딪혀채택이불가능하게된다. 정책대안의정치적실현가능성이정치적합리성 ( 정치적으로바람직한것 ) 을얻기위해서는정치권력의분포가이상적이어야한다. (2) 5 개차원 1 기술적실현가능성 (technical feasibility) 정책수단이기술적으로실현가능해야한다. 예 ) 전기, 수소자동차 2 재정적 ( 경제적 ) 실현가능성 (financial or economical feasibility) 예산집행에필요한예산이확보가능해야한다. 예 ) 고속전철의기종선택 TGV, ICE 15
5. 정책대안의비교, 평가, 선택 3 행정적실현가능성 (administrative feasibility) 정책집행을위한조직, 인력이이용가능해야한다. 4 법적실현가능성 (legal feasibility) 다른법률, 상위법과모순되지않아야된다. 예 ) 수도이전문제위헌결정 5 정치적실현가능성 (political feasibility) 일반국민들 ( 특히강력한정치집단 ) 의신념, 가치와배치되는정책대안은채택되기어렵다 16
5. 정책대안의비교, 평가, 선택 (3) 실현가능성의평가기법 (feasibility assessment technique) 특정정책에대한관련집단 ( 시청, 이익집단, 언론 ) 의반응이다음 < 표 7-1> 과같은경우실현가능성점수는 Σ=-0.744 이므로채택되기어렵다. < 표 7-1> 정책의실현가능성평가 ( 예 ) 17
6. 정책분석의기법 1) 비용 편익분석 후생경제학에서비롯된능률성분석방법이다. 비용과편익을화폐가치로측정 ( 현재가치 ) 하여순편익 ( 편익 - 비용 ) 또는편익 / 비용비율 (B/C 비율 ) 이큰정책대안이바람직한대안으로본다. 시장가격이없는경우분석가가주관적으로잠재가격을이용하게된다. 비용 편익분석에는미래의가치를현재의가치로할인하는할인율 DF=1/(1+r)n 의결정이중요하며, 일반적으로사회적할인율은시장이자율보다낮다. 비용과편익의측정이어려운사회복지정책, 국방정책분야의경우적용하기가어렵다는단점이있다. 18
6. 정책분석의기법 잠재가격 매몰비용을고려하지않고미래비용만고려하며, 민간부문의원가개념이아닌기회비용적입장에서비용을평가함 1 비교가격 : 비교가능하거나유사한물품의가격이용 2 소비자선택 : 개개인이무형물과화폐를선택하는상황에서의소비자행태에서가치추정 3 파생수요 : 방문객이지불하는간접비용을근거로추정 4 서베이분석 : 설문지등시민의견조사 5 보상비용 19
6. 정책분석의기법 비용 편익분석사례 경기도에서는홍수예방, 농업용물공급을위해저수지를개발하려고한다. 저수지후보지 Ⅰ, Ⅱ 의비용과편익의흐름은다음과같다. 어느후보지가바람직한가? 단사회적할인율은 10% 이다. 20
6. 정책분석의기법 2) 비용 효과분석 1950 년랜드연구소가미국국방부의무기체계대안의비교분석을위해개발한분석방법이다. 효과를화폐가치로측정할필요가없어비용 편익분석이불가능한경우에도이용가능하고활용의폭이넓다. 최소비용기준과최대효과기준이있다. 민감도분석 비용 편익분석, 비용 효과분석의결과가비용및편익 ( 효과 ) 의발생확률에대한가정의변동에대해얼마나예민하게변동하는가를분석하는방법이다. 21
6. 정책분석의기법 비용 효과분석사례 최소비용기준 차세대전투기사업에서분석대상전투기는 Ⅰ, Ⅱ 2 개기종이다. 가상적국의공군력을방어하기위해서는최소한전투기 Ⅰ 은 5 대, 전투기 Ⅱ 는 4 대가필요하다. 전투기 Ⅰ 의가격은 400 억, 전투기 Ⅱ 는 450 억일경우어느기종을선택하는것이바람직한가? < 답 > 가상적국의공군력을방어하기위해 ( 동일한정책효과 ) 전투기 Ⅰ 도입비용은 2,000 억, 전투기 Ⅱ 는 1,800 억이므로전투기 Ⅱ 를선택 ( 최소비용기종선택 ) 해야한다. 22
6. 정책분석의기법 3) 회귀분석 독립변수와종속변수로예측모형인회귀모형을설정하여그형태를추정한다음특정한독립변수의값에대응하는종속변수의값을추정하는방법이다. 단순회귀분석 ( 독립변수가 1 개 ), 다중회귀분석 ( 독립변수가 2 개이상 ) 이있다. 회귀선 (Yc) 은오차의최소자승법을이용하여구하게된다 (< 그림 7-1> 참조 ). Yc = a + bx (b=σ(xy)/σx2) 23
6. 정책분석의기법 < 그림 7-1> 회귀모형 24
6. 정책분석의기법 4) 시계열분석 시계열분석은시계열자료를이용한추세연장적예측이며, 사회현상의지속성, 규칙성, 자료의신뢰성과타당성을전제로한다. 단기예측에유리하고, 장기예측의경우오차가크다. 전통적시계열분석의 4 가지요소는다음과같다. 1 현실적경향 2 계절적변동 (1 년이하 ) 3 순환적변동 4 불규칙변동 25
6. 정책분석의기법 5) 델파이기법 (1) 전통적델파이기법 1948 년미국랜드연구소가개발한기법으로여러전문가로부터식견있는견해를획득, 교환, 개발하는판단적예측절차이다. 전통적델파이기법은익명성, 반복 ( 의견집계결과제시를통해의견수정 ), 통제된환류, 통계처리, 전문가합의를특징으로한다. (2) 정책델파이 (Policy Delphi) 기법 정책델파이는전통적델파이가추구하는전문가의합의된의견도출보다정책이슈해결책에관한여러반대의견을도출하려고한다. 정책델파이는반복, 통제된환류와선택적익명, 식견있는다수의확보, 통계적반응의차별화 ( 갈등부각 ), 갈등의구조화, 컴퓨터회의방식을특징으로한다. 26
6. 정책분석의기법 정책델파이절차 1 이슈의구체화 2 참가자선정 : 10-30명, 눈덩이굴리기식표출 3 질문지설계 4 1차응답결과분석 5 후속질문지개발 : 3-5회반복, 처음입장수정 6 회의소집 7 최종보고서작성 27