주간국방논단 발행처한국국방연구원발행인노훈편집인김광식 www.kida.re.kr 제 1702 호 (18-01) 2018 년 1 월 1 일 국방획득사업목표비용관리능력향상방향 - 미국 Nunn-McCurdy 제도를중심으로 - 이현무 한국국방연구원국방획득연구센터 서동민 한국국방연구원국방획득연구센터 방위력개선사업에있어서무기체계의양산단가상승은단순히비용상승으로인한예산부족문제에서그치는것이아니라, 전력공백으로이어질수도있다. 방위사업청은이러한문제인식속에양산단가증가의문제를해결하고자 2010년부터목표비용관리 (CAIV) 제도를도입하였다. 이제도는체계개발단계에서추정된목표양산단가로무기체계가양산될수있도록비용, 성능과일정을절충하여관리하는데그목적이있었다. 그러나제도가도입된지 7년이되었음에도불구하고이제도는목표비용을실효적으로관리하지못하고, 향후예상되는양산단가의현황만관리하는데머물고있어도입의미가퇴색되었다. 이는목표비용관리를강제할수있는제도적제재장치가부재하기때문인데, 이를보완하기위해미국의 Nunn-McCurdy 제도를참고할필요가있다. Nunn-McCurdy 제도는미국에서비용통제를강화하기위해 1982년도입한제도로서연방법에서규정하고있다. 제도시행이후미국에서는목표비용을통제하기위한다양한조치들이취해지고있으며, 이를통해추정비용의신뢰성및목표비용통제노력이향상되고있다고평가하고있다. 따라서미국의 Nunn-McCurdy 제도의소개및시사점도출을통해국내목표비용관리제도의발전및강화에도움을주고국가재정운용의효율성제고에기여하고자한다. (02490) 서울시청량리우체국사서함 250 호 Tel: (02) 967-4911 Fax: (02) 961-1171 구독문의 KIDA Press Tel: (02) 961-1888, 1229 e-mail: kpdp@kida.re.kr
주간국방논단제 1702 호 방위력개선사업은국가안보정책을구현하기위한전력증강사업으로서, 그중요성으로 < 표 2> 방위력개선비편성 집행 미집행현황 ( 단위 : 억원 ) 인해국가재정에서큰비중의예산이투입되고있다. 방위력개선비규모는 2013년처음으로 10조원을돌파한이후, 2018년에는 13조원을돌파할것으로예상된다. 하지만방위력개선비증가와더불어연간이월 불용예산도증가하여 10년간평균 6,000억원수준을유지하고있으며, 이와는상충되지만개별사업측면에서는사업예산이부족해정상적인사업추진이곤란한경우가빈번하게발생하는실정이다. 이처럼상충되는문제가동시에 발생하는이유는, 비용관리 (Cost Management) 의 출처 : 방위사업청 ( 연도별회계결산서 ) 미흡함과목표획득비 (Target Acquisition Cost) 의통제부실등에서찾을수있다. 이는이월및불용예산증가는비용관리와연관이있고, 개별사업의예산부족은목표획득비통제의부실과연관이있기때문이다. 현재방위사업청은목표비용관리를위해사업성과관리 (EVMS) 1) 와목표비용관리 (CAIV) 2) 등의제도를운용하고있지만, 이러한제도들은비용을 관리 하기위한도구이지 통제 하기위한것이 < 표 1> 우리나라의국방비증가현황 ( 단위 : 억원 ) 아니다. 하지만우리나라는관리도구를이용하여비용통제를하고있어관리도제대로되지않고목표비용의통제도유명무실한상황이다. 미국의과거사례를보면, 비용분석개념을도입하여목표비용을정해놓고이들을발생비용관점에서관 리하기위해 DTC, 3) EVMS, CAIV 등을운용함과 동시에비용통제를위한제도를운용하였는데, 그제도가 Nunn-McCurdy Breach 제도이다. 현재미국은비용관리와통제등을위한제도를동시에운용함으로써, 최초추정비용의신뢰도를높 출처 : 국방부 ( 연도별예산서 ), 기획재정부 나라살림 이고사업진행간의관리및감시를강화하여예산 증액사업수를감소시키는노력을지속하고있다. 2018 년우리나라의방위력개선비는 13.6 조원 4) 으로전년대비 10% 이상상승할것으로예상된 2 다. 그리고국방부, 방위사업청등은예산이증가
KIDA Defense Weekly 함에따라비용의관리와통제를더욱내실있게해야한다는의견을제시하고있다. 이러한요구들에부응하기위해서는추가적인제도의보완이필요한데, 이를위해국내에아직도입되지않은 Nunn-McCurdy 제도를살펴보고비용통제를강화하기위한방안을도출해보고자한다. 해 1968년에도입되었다. SAR는국방획득사업이진행되는과정에서해당사업의총사업비, 일정, 목표비용및요구성능그리고운영유지비등을담은보고서인데, 사업에대한진척사항및위험요인을국방부감사관에게알리고사전에위험에대비토록하는데목적이있었다. 그리고 SAR 보고 서를분기별로작성하여의회에제출함으로써예 산권한을가지고있는기관에서사업을지속적으 미국획득사업의비용관리및증가현황 미국의국방과학기술정책은 군사력의우위를과학기술력의우위로구현 한다는기조하에세계에서가장우수한성능을가진무기체계개발에주력하고있다. 5) 그러나군사력우위의핵심인주요국방획득사업에대한예산초과의문제가오랜기간지속됨에따라, 미의회에서는이사업들에대한예산의관리와통제에항상관심을가지고있다. 오래전부터미국정부는대부분의무기체계획득사업이추진과정에서최초계획예산보다증가함을인지하였고, 정부입장에서사업예산을관리하기위한수단이필요하다는것을절감했다. 이를위해사업이진행되는과정에서원가를관리감독하기위한기관을 1950년대에설립하여, 원가관련용어정립및분석방법론을연구하기시작하였다. 그러나이러한자구책에도불구하고비용증가의문제는여전히발생했고, 이를해결하기위해서는비용의관리와통제가동시에이루어져야한다는것을인지하게되었다. 이러한배경에서만들어진제도가 SAR 6) 와 DTC이다. SAR 제도는사업추진중에획득비용이증가되는사업을지속적으로관리하고모니터링을하기위 로감시할수있게한것이다. DTC 제도는 SAR 제도시행이후인 1971년에도입되었는데, 최초추정한비용에부합하는성능의무기체계를개발한다는기조를명문화한제도이다. 이제도의실현을위해서는사업착수이전에신뢰성있는비용의추정이중요했고, 이를위해다양한분석방법론이개발되었다. DTC 제도의시행전후를비교해보면, 제도시행이전에는사업진행간발생한원가를근거로비용을추정하는데비용분석의초점이맞춰졌고, 발생원가를줄이는데사업관리의중점을두었다. 그러나 DTC 제도시행이후에는통계학의회귀분석등을비용분석에응용하여다양한접근방법으로비용을추정하였고, 사업관리자가추정비용에맞춰사업을통제할수있도록지원하였다. 특히, 비용분석이사업착수이전에수행됨에따라개발비및양산비에대한비용추정결과가목표비용으로서의역할을할수있었고, 목표비용에맞는무기체계가개발되도록대안별로비용대효과분석등을수행하면서비용증가를억제하도록유도하였다. 1981년에는레이건정부가들어서면서국방예산의통제를강화하기위한제도의변화를다시시도하게되었다. SAR와 DTC 제도의운용에도불구하고사업진행간비용증가의문제가쉽게 3
주간국방논단제 1702 호 해결되지않아제도의보완이필요했고, 무기체계현대화와획득환경의변화에대응하기위한제도발전도필요했기때문이다. 이를위해 SAR 제도는비용증가시조치사항들을더욱체계적으로보완하였고, 관리대상사업의선정기준을강화하여 SAR 제도를포괄하는 Nunn-McCurdy 제도로발전시켰고, DTC 제도는비용추정시운영유지비용까지포함시키는 CAIV 제도로발전시켰다. CAIV 제도의경우에는 1996년에최초시행되었고 2002년까지 12개의사업에적용되었다. 7) 그러나그실효성이전무하여현재는 DODD 5000.1 규정에만명문화되어있고, 사업에는적용하고있지않는실정이다. 또한현재는 CAIV 제도의보완발전을위해관련이 code Title 10, 2433에서관련내용을규정하고있으며, 다음과같이비용통제에관한감시기준및방법등이명시되어있다. Nunn-McCurdy 제도에서는두가지형태의비용을관리한다. 하나는획득단가 (PAUC) 이고다른하나는양산단가 (APUC) 이다. < 표 3> 에서보는것처럼 PAUC는획득사업전체에대한단위획득비로서연구개발비및양산비의총합을시제품과양산품수량으로나눈단가이고, APUC는단순히양산비중주장비비용만을고려해서양산수량으로나눈단가이다. 국내에서흔히말하는양산단가는 APUC를뜻한다. < 표 3> 주요획득목표단가구분 슈들의검토가진행중에있다. 따라서본고에서 는 1982 년최초시행이후지속적으로보완발전 을거듭해오고있는 Nunn-McCurdy 제도만을 소개하고이를통해국내목표비용관리제도의발전방향을제시하고자한다. Nunn-McCurdy 제도소개 미국은 SAR 보고서의무화이후에도비용증가의문제가지속적, 반복적으로발생하였다. 이러한문제를해소하고자비용증가에대한감시를강화하였고, 특정상한선을초과하는사업에대해서는지속적으로의회에보고하도록하였다. 이러한절차와기준을법률화한것이 Nunn-McCurdy 제도이다. 본제도는 1981년상원의원 Samuel Nunn과하 Nunn-McCurdy 제도는단가증감에대해 주요위반 (Significant Breach) 과 심각한위반 (Critical Breach) 으로구분하여사업을관리및통제하고있다. < 표 4> 에서보는것처럼현재추정한획득단가 (PAUC) 또는양산단가 (APUC) 가이전추정단가대비 15% 이상상승또는최초추정단가에서 30% 이상상승하면주요위반대상사업이되고, 이전대비 25% 이상상승또는최초대비 50% 이상상승시에는심각한위반대상사업이되는것이다. < 표 4> Nunn-McCurdy Breach Thresholds 원의원 David McCurdy 에의해의회에상정되었 4 고 1982 년에법제화되었다. 현재는법률 US
KIDA Defense Weekly 이두가지조건에해당하는사업에대해서는앞 으로진행되는과정에서필요한관리및통제절 차가있는데이를살펴보기로하자. 차관보에게제출하면된다. 위반사업의경우획득차관보는보고받은날로부 터 45 일이내에해당사업이위반대상인지여부 를최종판정해야되고, 판정결과 Nunn- Nunn-McCurdy 제도에의한통제및관리 미국은추진중인모든획득사업의지속적인비용관리를위해사업관리자 (Program Manager) 가주기적으로단위비용 (unit cost) 분석보고서를작성하고있다. 이비용분석보고서에는획득단가및양산단가, 일정등이모두포함되어야하고, 분기별로작성되어야한다. 그리고사업관리자는그결과를획득차관보 (Service Acquisition Executive) 에제출해야한다. 추진중인사업의 Nunn-McCurdy 위반여부는제출된단위비용분석보고서를근거로판단하고있다. 판단결과해당사업에문제가없다면추가적인조치가불필요하지만, 위반대상사업으로선정될경우다음과같은절차에따라후속조치를취해야한다. 그리고위반내용이 주요위반 인지또는 심각한위반 인지에따라조치절차에는차이가있다. 우선주요위반에해당되는경우부터살펴보자. 예를들어사업관리자가 2분기에단위비용분석보고서를작성한다고가정하자. 단위비용분석은 2분기시작후 30일이내에작성을완료해야한다. 단위비용분석보고서의작성결과해당사업이 Nunn-McCurdy 위반대상임을사업관리자가인지하였을경우즉각획득차관보에보고해야한다. 만약문제가없는사업의경우에는단위비용분석 McCurdy를위반하였다고결정하면, 보고받은날로부터 45일이내에위반사업임을의회에보고해야한다. 의회보고문건 (Notification) 에는아래와같은내용들이포함되어야한다. 1. 비용상승근거및설명 2. 해당사업및관련된하부사업들의진행현황 3. 기존계획예산대비변경사항 4. 사업관리및예산을담당하는군기관과담당자 5. 비용상승에영향을미친성능또는일정변경사항 6. 비용상승을통제하기위한계획 7. 최초계획대비비용이상승함에따라성능또는일정에반영되는변동사항 8. 이전비용자료그리고국방부는 2분기마감후 45일이내에의회에 SAR 보고서를추가적으로제출해야한다. 이후 Nunn-McCurdy 위반사업은 SAR 보고서를분기별로의회에제출해야한다. 주요위반사업은분기별 SAR 보고서를제출하는과정까지로조치가끝나지만, 심각한위반사업의경우는추가적인조치가필요하다. 추가적인조치에해당되는것이원인분석보고서 (Root Cause Analysis) 작성과인증서 (Certification) 제출이다. 보고서를 2 분기끝나기전 (90 일이내 ) 에만획득 5
주간국방논단제 1702 호 < 그림 1> Nunn-McCurdy 위반사업관리절차 원인분석보고서는국방부비용 사업평가사무 < 표 5> 심각한위반사업에대한검토사항 국 (CAPE: Cost Assessment and Program Evaluation) 디렉터의컨설팅을받아국방부장관이작성을하며다음과같은내용이포함되어야한다. 1. 현재요구사항을유지할때추정비용 2. 요구사항을수정했을때추정비용 < 표 6> Nunn-McCurdy 적용대상사업 3. 합리적인대안을적용할경우추정비 4. 해당사업의증가비용충당을위해타사업에서 삭감해야하는비용추정 작성된원인분석보고서는국방부가의회에제 출하는인증서에포함되어야하며, 추가적으로 < 표 5> 와같은검토결과도인증서에포함시켜야한다. 앞에서설명한조치를취한사업들은지속적으로진행가능하지만미조치사업들은취소된다. 현재미국에서추진중인대표적획득사업인 F- 35 Joint Strike Fight도 38% 이상의획득단가상승과개발일정지연등의이유로 2009년에 심각한위반 대상사업으로선정되었고현재까지관 으로선정되어관리되고있다. < 표 6> 을보면연도별로관리대상선정사업이감소되고있음을알수있는데, 그이유는 Nunn- McCurdy 제도가 30년이상운영됨에따라비용추정의신뢰성이제고되고있고, 비용통제를위한다각도의노력이시도된결과라고자평하고있다. 리되고있다. 이를포함해 2009 년부터 2015 년까 6 지총 37 개사업이 Nunn- McCurdy 위반에대상
KIDA Defense Weekly 우리나라의국방목표비용관리실태 현재우리나라는미국의목표비용관리 (CAIV) 제도와 Nunn-McCurdy 제도중 CAIV 제도만을 서목표비용관리제도가정착하여국가재정운용에기여하려면미국의 Nunn- McCurdy 제도를추가적으로도입하여 CAIV 제도를보완하는방향으로발전시켜야한다. 도입하여목표비용을관리하고있다. 제도의도입 취지는, 체계개발단계에서측정된목표양산단가를기준으로무기체계가양산될수있도록비용, 성능, 일정을절충하여관리하기위함이다. 그러나목표비용관리제도는향후전력화단계에서양산단가가어느정도증가할지추정비용에대한정보만을관리할뿐, 비용이증가했을때어떠한조치를취하고제재를받는지에대한규정이없다. 현실이이렇다보니목표비용은제대로관리되고있지않거나왜곡되어관리되고있었다. 그리고 2011년부터 2016년까지수행한 25개의양산사업타당성조사대상사업중 8개사업은양산단가가 20% 이상상승하여전력증강에어려움을초래하고있다. 또한, 2011년이후에는국방총사업비관리지침에따라, 진행중인사업은총사업비가최초대비 20% 이상증가하였을경우타당성검증을시행하고, 20% 미만으로증가하였을경우총사업비분석을실시하도록하고있다. 이제도는예산이반영되어진행되는사업의비용증가를통제하고적절하게관리하기위한것이다. 그러나우리나라의획득환경은소요가결정되고이에따라예산규모가결정되는절차를가지고있어, 재검증이나총사업비분석이사업진행간에예산변동현황확인및관리측면에서는효과가있으나비용증가를통제하는측면에서는효과가미미하다. 그이유는목표비용의현황파악만을위한도구 (CAIV) 로비용통제를하려고하기때문이다. 따라 Nunn-McCurdy를통한국방목표비용관리방향제안 첫째, 비용을통제할수있는기준을방위사업관리규정에마련해야한다. 현재규정에서는연구개발사업의성공여부를일정과성능충족여부만으로판단하는데, 이러다보니비용관리에대한노력이소홀해지는경향이있다. 따라서미국의획득사업처럼비용관점에서사업이관리될수있도록, Significant & Critical breach와같은위반기준을마련해야한다. 둘째, SAR 제도를도입하여특정비율이상비용이상승한사업에대해서는사업담당자가분석보고서를주기적으로작성하도록해야한다. SAR 보고서는사업추진의타당성및성공가능성을입증하는중요한역할을할수있으며, 방위사업청, 국방부와같은사업관리기관에서비용상승을모니터링할수있는기능을제공할것이다. 또한, 분기마다제출된 SAR 보고서는현재시행되고있는사업타당성조사및총사업비분석등에핵심적인자료로활용될수있을것이다. 셋째, 원인분석결과보고서 (root-cause analysis report) 와같이, 사업관리의명확한실패원인분석과비용상승에따른성능 일정등의변경사항등을파악할수있는보고서작성제도가필요하다. 미국의경우에는원인분석결과보고서에필요 7
주간국방논단제 1702 호 한 8가지항목을제시하여비용상승원인분석및후속조치강구를위한주요자료로활용하고있다. 이처럼원인분석보고서에서파악된문제점들을사업별로검토하여, 향후추진될유사연구개발사업에적용하면비용상승억제에효과가있을것으로기대된다. 과거획득사업은국가안보를이유로소요에중점을두어예산이편성되었으나, 현재는한정된국가예산속에서효율적인사업추진을도모할 수밖에없어, 예산에사업규모를맞춰야하는환 경이되어가고있다. 이러한환경변화속에서본 본지에실린내용은집필자의개인적의견이며, 본연구원의공식적견해가아님을밝힙니다. 고의제언이국가재정운용의효율성을제고하고, 동시에국방전력발전에기여할수있기를기대해본다. 1) 사업성과관리체계 (Earned Value Management System) 는방산과민수분야에서사용되는사업계획및관리도구이다. 이도구의사용목적은가용한재원에맞게사업이진행되도록관리ㆍ감시하기위함이다. 2) 목표비용관리제도 (Cost As an Independent Variable) 는최초계획한총수명주기비용을만족하는무기체계가개발될수있도록, 성능과비용을절충하기위한국방부의연구개발전략이다. 3) DTC: Design-to-Cost 4) 국방부. (2017). 2018년국방예산요구안. 5) 황동준외. (2001). 방위산업발전을위한국방연구개발활성화방안연구. 한국방위산업학회. p. 38. 6) SAR: Selected Acquisition Report. 7) R. Royce Kneece. (2014). Implementing Effective Affordability Constraints for Defense Acquisition Programs. IDA. 최근호및차호소개 제 1700 호 (12 월 18 일 ): 병역의무이행자보상이슈와정책방향에대한제언 - 김규현, 홍숙지 - 제 1701 호 (12 월 25 일 ): 군인복무기본정책 의의의와발전방향 - 이호령, 이중구 - 제 1702 호 (1 월 1 일 ): 국방획득사업목표비용관리능력향상방향 - 이현무, 서동민 - 차호 제 1703 호 (1 월 8 일 ): 2018 북한신년사분석을통해본북한의도와정세전망 - 북한군사연구실 - 저자소개 이현무 한국국방연구원국방획득연구센터 moo0727@kida.re.kr 서동민 한국국방연구원국방획득연구센터 sobow@kida.re.kr 8