러시아관료체제연구 주제어 : 공산당선언, 정치화된관료제, 소유권, 사유재산제, 사회불평등. 1848년마르크스 (K. Marx) 와엥겔스 (F. Engels) 가 공산주의의유령이유럽을배회하고있다 1) 고주장한이래지속되어온이데올로기대립은舊소련의붕괴와 1) Karl Marx and Friedrich Engels, The Communist Manifesto, in David McLellan (ed.),
동구사회주의국가의몰락으로인해자본주의의승리로일단락되어졌다. 이러한사회주의의위기는일견체제의경직성과이데올로기의비현실성에서도기인하지만전반적으로는초기사회주의국가건설과정에서일정하게기능을수행하였던관료주의의실패에기인한것이다. 통상사회주의국가권력구조가초기체제형성기에는이념성을강조하는반면, 체제관리기로진입한연후에는전문기술성을강조하는방향으로전환되었음을알수있다. 그러나이경우에도이념과기술의관계가역전되는것은아니다. 보겔 (Vogel) 의표현을빌린다면이경우전문성을구비한국가관료제역시이념적성향을자체에강하게지니고있는정치화된관료제이기때문이라는것이다 2). 레닌을비롯한舊소련의사회주의사상가들은 민주화없는사회주의건설은불가능하다 는기본적인원칙에동의하고있었다. 그렇다면, 사회주의로의개혁과정에서 민주화 의문제가어떠한모습으로자리하면서, 소련의정치적공간에서호흡하였는가? 이러한문제가러시아관료제의중요한사상적토대가되었던것이다. 사실탈사회주의체제전환은사회전반에걸쳐매우복합적인변화를포함하는과정으로정치영역에서의민주화, 경제영역에서의시장화, 그리고다원주의문화의형성등은탈사회주의체제전환에있어달성해야할주요과제인것이다. 동시에보다본질적의미를가지는사회적과제는새로운체제의주역이될새로운행위주체를형성하는문제이다. 이는자본주의체제와본질적으로다른사회구조를가지고있던舊소비에트구조를해체하고새로운구조를형성해야함을의미한다. 그러나오랫동안실행에왔던제도를단순에바꾼다는것은많은충돌이야기하는것이며특히과거에가지고있던관료제가탈사회주의체제속에서어떠한변동을수반하여자리잡게되는가를본고에서다루어보고자하다. 본고에서는이를바탕으로체제전환기에따른소비에트관료제와러시아관료제로변화되는과정그리고특징등을알아보는것이다. 좀더자세히본고를나눠보면 Ⅱ장에서는사회주의관료제를, Ⅲ장에서는사회주의관료체제이후변화되는러시아의당관료제와국가관료제를연구하고, Ⅳ에서는러시아연방행정권력과지방국가권력에대해연구한다. 특히소비에트관료행정체제와러시아관료행정체제에따른특징을중심으로새로이채택된연방및지방행정권력기관의관계가어떻게이루어지는가를알아보자. Karl MarxSelected Writing (OxfordOxford University Press, 1977), p.221. 2) Ezra F. Vogel, Politicized BureaucracyCommunist China, in F. W. Riggs (ed.), Frontiers of Development Administration (Durham, N. C.Duke University Press, 1971), p.560.
러시아관료체제연구 3 1. 유토피아사회주의사상은토마스모어 (Thomas More), 캄파넬라 (Thommaso Campanella), 생시몽 (Claude Henri Saint Simon), 퓨리에 (Charles Fourier), 오웬 (Robet Owen) 등에의해주장되었다. 이러한사상은과학적사회주의사상으로전환되어마르크스는엥겔스와함께사회주의를하나의사상적인차원에서정치이념적인차원으로발전시켰다. 마르크스의사회주의이론은변증법적유물론과유물사관논리의체계화를통하여, 자본주의사회의붕괴론과계급투쟁을통한사회주의혁명이론으로집약된다. 역사적으로볼때, 19세기초부터유럽사회에서자본주의가발전되기시작하였다. 초기자본주의사회는그들이만들어낸경제사회적인제반에병리현상과이를통한인간소외현상이심화되자, 이러한현상을극복하기위한대안적인정치이념체제로성장발전되기시작한것이사회주의관료제의정치이념이다. 공산주의사회에서는정신노동과육체노동의대립이나도시와농촌의대립이사라지고, 인간이사회를통제할수있다고보고있다. 그러나사회주의체제의불평등및계급ㆍ계층에대해서는두가지상반된견해가있어왔다. 그하나는주로사회주의체제내부에서제기되는것으로서사회주의체제의평등화경향을강조하는것이다. 이입장은사회주의체제에서는자본주의적계급구조가소멸하고새로운생산관계에따라서불평등이최소한으로축소되며, 불평등의성격도구조적모순에기인하지않은과도기적의미를지닌다는주장으로요약된다. 이는사회주의체제의공식적입장과도맥을같이하는것으로볼수있으며, 실제로 학문의관벽적특성 에서벗어날수없었던사회주의체제의특성과도상당부분관련이있다. 따라서사회주의국가에서불평등에관한논의는엄격하게금지되었으며, 이에대한조사결과는공개되지않았다. 결과적으로사회주의체제에서는평등화의경향과계급관의비모순적관계에대한논의들만이허용되었다. 또하나의견해는사회주의내부의견해를부정하는반대의논리를함축하는것으로서사회주의체제에도체계화된불평등이존재한다는것으로요약될수있다. 즉사회주의체제에서도불평등은소멸하지않으며, 지속적으로나타난다는것이다. 이는주로사회주의체제의외부, 즉자본주의권에서제기되어왔다. 사회주의체제의불평등의정도에대한이와같은상반된견해를감안한다고하더라도사회주의체제의불평등이일정정도존재하고, 그구조가자본주의사회와다른형태를가지고있다는점에대해서는별다른의심의여지가없었다. 동시에사회주의체제는부와권력에대한제도적통제권을특정인에게허용한것이다. 이는불평등의또다른기원으로작용했으며, 사회주의적계층화를가능케했다. 사회주의체제의구조적특성은특정인들이권력과위신그리고특권을배타적으로행사할수있도록하는위계체제를만들었다. 평등은적어도공식적으로는사회주의사회의
이상적인가치였지만, 사회주의체제의특성그자체는이와같은이상의달성이현실화되는것을어렵게만든것이다. 3) 따라서소련에있어서불평등및사회의계급계층구조의이해에있어서주목해야할점은자본주의와는다른 사회의동질화 와 새로운특권의형성 이라는두가지경향이사회주의체제에병존했다는사실이다. 이러한견지에서마르크스는공산주의로향한제1단계인사회체제의형성및발전과정과밀접하게연관하여사회주의상황하에서프롤레타리아독재와함께민주주의를필요조건으로제시하고있다 4). 2. 1) 사회주의관료제 무계급사회를표방한사회주의사회내의불평등성혹은계급지배성에대한비판은체제외부보다는내부에서먼저제기되었다. 트로츠키로부터이어지는일군의비판적인사들은소련을위시한동유럽사회주의국가들이일종의 타락한노동자국가 ' 로서당국가간부들에의해실질적으로지배되고있음을통렬히비판했다. 당ㆍ국가간부들의지배집단으로서의성격에대해서는계급론, 신분집단론, 기능집단론등의다양한견해가있다. 계급론은정치행정적권력을독점하는당국가간부들이생산수단공유제와계획경제체제를악용해기층인민들을실질적으로수탈하고있다는주장이다. 신분집단론은사유생산수단이없는상황에서경제적지배계급의존재는불가능하며, 다만당국가간부들이하나의배타적신분집단으로서다양한방법을동원해자신들의권력과지위를항구적으로재생산하거나대물림하며, 기층인민들과뚜렷이구분되는경제문화적소비권을행사한다는주장이다. 기능집단론은사회주의체제의발전과정에서정치적기득권의행사에매달리는간부들이점차로체제의유지발전에필요한고도의기능을지닌기술관료적간부들에의해대체되고있음을지적한다. 자본주의적계급구조의소멸결과사회주의사회의구성원들은더이상사유재산의소유주가아니었다. 형식적으로이들은모두공동소유의원칙에따라생산수단과생산물의주인이었다. 그러나이들이생산에대한관리권이나소유권을직접적으로행사할수있는것은아니었다. 생산현장의직접생산자들인노동자들은그자체가고용주인국가의피고용인으로변했다. 사적소유가사라진사회주의사회에서계급형성의조건과결정요소는더이상소유관계에국한된것이아니었다. 이보다더중요한의미를지니는것은경제에스며든행정-명령관계였으며고도로중앙집중화된행정-명령계획체제는각 3) David Lane, The End of Social Inequality? (London: Allen & Unwin, 1982), p.159. 4) См.: К. Маркс и Ф. ЭнгелЬс, Соч., т. 4. с. 446.
러시아관료체제연구 5 단계마다이를집행할중요한관료적지위들을양산했다. 전체주의형사회에서권력은이들에게동질화된일반노동자들과비교할수없는막대한특권과부를가져다주었다. 이들은형식상으로국가의대리인이었지만실질적으로는유사소유자로서의역할을수행했다. 사유재산이사라진사회주의체제에서의권력은매우중요한의미를지녔으며부와특권을의미했다. 소비에트형체제의부와특권의전유에있어서본질적인의미를지니는것은당관료와경제관료이다. 이들은부의창조과정에대한개입을통해서자신들의이익을추출해낼수있다는특징을지닌다. 노멘클라투라로불리는당관료들은공공부문, 경제분야또는기업의경영진을포함한모든분야 ( 중앙당위원회에서부터기업위원회에이르기까지 ) 의경영과관리부분의직책에해당하는사람들을 추천 하고 임명 할수있는권리를가지고있다. 이와같은권한은그자체가거대한특권이며, 지배계급의폐쇄적재생산기제로작용했다. 이와연관하여공업부문들의기업지배인은다양한상납과정을만들어냈다. 기업체의지배인들은자신들을임명하고감독하는사람들혹은자신들의경력축적에도움을줄동료들에게생산품과서비스들을제공하며, 자신들역시같은방법을사용한다. 당관료와경제관료들의이와같은개입이가능한것은사회주의특유의소유권관계에기초한다. 사회주의체제에서노동자들은명목상의지배계급일뿐이며, 공산당은이들을이끌어나가는권력을의미하기때문에노멘클라투라의층원과공산당의어떠한결정도이에의해서정당화된다. 사회주의체제의특성은기업내부에또하나의특권계급과실질적인소유권을행사하는유사소유자들을탄생시켰다. 당과국가가모든소유권을장악했지만이러한소유권을현실적으로실현하기위해서는대리인을필요로했으며, 사회주의경제체제의기업지배인들이대표적인경우에해당한다. 따라서현실적으로개별적인생산단위에대한실질적인통제권은기업지배인에게양도되고, 당과국가는이를감시, 관리하는형태를띠게된다. 그경제의규모가거대해지고복잡해짐에따라국가가기업체수준의모든생산을감시할수없었기때문에기업의지배인들은자원에대해서개인적으로소비하거나유용할기회를가졌으며, 기업의피고용인들에의한소비도통제할수있었다. 이를바탕으로기업의지배인들은수입을은폐하거나, 초과생산혹은자원의은닉으로부터발생하는이익을자신의것으로만들수있었다. 기업지배인들이실질적으로기업을지배할수있었던또하나의요소는기업의지배인의통제에대항할수있는대안적요소였던노동자들과노동조합의저항이미약했다는점이다. 그것은기업체의가부장적인관계에기인한다. 노동시장의결여, 대표자의부재, 부분적으로만발전된노동조합, 급여이외의주택유치원휴가를위한설비등을기업체가공급하고있었기때문에사회주의에서의기업지배인들은노동자들에대해서막강한권한을가지고있었다. 게다가노동자들과기업지배인들은중앙의계획기구로부터생산할당량을줄일수록자신들에게유리하다는공통된
이해관계를가지고있었다. 이와같은제도적상황속에서노동자들은기업지배인들이소유권을실질적으로장악하고행사하는데대해서불만을가지는경쟁적인요소를작용할수없었던것이다. 2) 체제전환과관료의저항 소비에트형국가들에대한지금까지의연구들은지배층내의권력배분에보다많은강조를해왔다. 하지만소유권적접근을취하는연구들은지배층내외, 그리고지배층과인민간의부의배분문제에보다많은강조점을두었던이유는권력 = 특권 = 부로이어지기때문이다. 그러나소유권적접근이원력과이의배분문제를도외시하는것은아니다. 오히려소비에트형체제의지도자들은위계적명령체계와보고서작성을통해노동인구들에대한통제를실현시킨다는사실에주목하는것이다. 그러나시장지향적변화에직면해있는지배층의태도를결정짓는데있어서부의배분은무엇보다도중요하다는사실을인식하는일이중요하다. 부 의요소를고려하지않은채개혁이실패하게되는것을설명하기란너무어렵다. 특히경제침체시기개혁이지도자들에의해절실히요구되는것임에도불구하고매번실패하게되는이유를설명하기란어려운것이다. 지배층가운데서도특히당관료와경제관료가경제분야의기존제도유지에강하게동기화된다. 시장지향적탈집중화는명령의실행을위한매개변수들의대체, 즉관료의행정적명령대신시장기제를도입하는것을의미하는것이다. 이러한개혁의방향대로라면, 계획목표의하달은불필요하게되고, 이에따라중간급경제관료의역할을줄어들수밖에없게된다. 다음으로아직시장기제가완전히들어서지못한상황에서는상위자에대한상납이제거될수없다. 하지만경성예산제약의도입으로공장의대차대조표 (balance sheet) 작성이엄격해지는데, 이는지배인, 노동자의보상에영향을주게된다. 이에따라지배인은상위자에대한복종과건전한재정운용사이에서딜레마에빠지지만, 결국전자를선택함으로써차후의보상을도모한다. 이런관행때문에개혁이후에도연성예산제약의특성이지속되는것이다. 따라서개혁은저항에부딪히게된다. 하지만이들당관료와경제관료의이해와는달리최고지도자들은개혁실행결과에대해서도이해관계를가진다. 이런의미에서이들지도집단과지배층의관계는소비에트체제의개혁과변화노력이실패하게되는원인을이해하는데있어매우중요한것이다. 만약지도집단이기존경제체제를조심스럽게개선시키는대신이를다른것으로대체하려한다면, 기존체제의유지를통해이득을보는많은이들의저항에직면하게된다. 이에따라지도집단은 이중제약, 즉 거래비용제약 (transaction cost constraint)' 과 경쟁의제약 (competetive constraint) 하에놓이게된다. 또한경쟁자의존재라는제약이완화되어변화들이시도된다하더라도, 개혁정책의실행자들은바로이들당관료및경제관료들이라는사실이중요하다. 변화들은거부되거나왜곡될수있고, 결국에는실패할가
러시아관료체제연구 7 능성이있다. 많은학자들이러시아정치체제성격을거대하고복잡한관료제또는조직사회, 기술관료사회그리고행정사회와관리사회로규정하고있지만이모든것을종합해보면러시아는관료주의가일반화되어있는체제임에틀림없다. 그러나러시아의관료체제의문제점은공업화산업화가점차진행되어감에따라더많은경제관료및기술관료가출현하게되었고결국과잉관료제화현상으로진행하게되었던것이다. 요컨대러시아체제는다양하고복잡한거대관료체제로이러한관료제화현상은중앙정부차원에서뿐만아니라지방정부의정책형성과정에서도폭넓게나타난다. 역사적인시각과관점에서볼때마르크스와엥겔스는지배계급의도구로써관료제를파악했고레닌과스탈린은양면가치적입장에서관료제현상을보았으므로우리는그들체제의형성및유지과정에서관료제현상의중요성을파악할수있을것이다. 여기에서러시아체제에관한전반적인고찰은과거당국가관료제의형성과변화, 발전과정을통하여그리고양관료제의기능과상호작용을검토함으로써분명해질것이며그무엇보다러시아정치체제의분석은조직적이고우월적인당관료제가여타국가관료제를지배, 감독, 통제하는메커니즘으로파악하는것이핵심적인과제일것이다. 5) 본장에서는이를바탕으로러시아관료주의의핵심적장치와관료제의평가등문제들을살펴보고자한다. 1. 6) 1) 민주적집중제 러시아관료제의형성초기단계에서레닌은당에기본적의사결정원칙으로민주적집중제를주장하였다. 즉정책결정과정에서각이익집단들의이해관계가어느정도반영될수있으나일단하나의결정이채택되면하부당행정단위는물론이견이있는지도자들도이결정에절대로승복해야한다는것이다. 7) 이원리는관료제조직의모든구성원이이러한원칙에입각하여상호관련을맺고기능할것을요구한다. 또한민주적집중제는관료적집권주의와무정부주의를대비시키고자하는이론이며국가발전에있어 5) 이상민, 소련관료정치론 : 당성과전문성의한계번화, 서울, 법문사, 1986, pp.9-15. 6) 정한구. 문수언, 러시아정치의이해, 나남출판사, 1995, pp.418-431. 7) 안택원, 신소련정치론, 서울, 박영사, 1987, p.75.
민주주의와집중주의의균형과조화를이룩하고자하는것이다. 그러나다른한편의민주적집중제를구분해보면첫째, 최하위에서최상위에이르는모든지도기관의선거, 둘째, 조직의상급기관에대한정기적보고, 셋째, 엄격한규율과다수의대한소수의복종, 넷째하급기관에대한상급기관결정의구속력을그구성요소로하고있다. 여기에서민주적이라는것은모든상부기관이하부기관의선거에의하여구성됨을의미하며집중제란하급기관은반드시상급기관의명령에절대적으로복종해야한다는것이다. 이는상호모순되는원리로실제로는집권적인측면이압도적이며, 소수인의과두정치를정당화하는이론이다. 모든관료조직의구성은민주적선거에의하여이루어지지만당의임명권노멘클라투라는관료제의중요한제도 8) 로기능한다. 다른한편으로이제도는당안에서이루어지는모든정당한토론을용납치않으며당내의비판을억제함으로써새롭게참신한아이디어가정책결정자에게도달하는통로를봉쇄했다. 민주적집중제는타성에젖은관료군특히중간관리자층이그들의권위적인지시명령으로하급기관을통제하고자기를방어하는수단으로이용하기도하였다. 따라서이제도하에서는상향적인의사전달이왜곡되고무시되며일방적인지시와강요만이루어진것이다. 또한민주적집중제는과거소련연방주의와연계되어모든국가기관과지방기관이차상급기관의종속됨으로써극단적인중앙집권주의를정당화하는원칙으로작용해왔다. 따라서민주적집중제는조직의상층부와하층부간에세력균형을꾀하려는의도에서시작되었지만오늘날이제도는허구임이증명되었고지도자의독재를정당화하는도구로이용되었던것이다. 2) 당의국가관료제 러시아관료제의실체를파악하기위해서는과거당의우월적지위와독점적역할이어떻게국가관료제에영향을미쳤나하는당의통제장치를살펴보면, 많은학자들이지적한바와같이러시아관료제연구의핵심은바로당국가과료제의심층분석에귀착된다. 즉러시아는관료정치의대표적인국가가되며사회주의체제에서당관료와국가관료제가어떻게조화되고갈등을겪으며어떻게통일적일체성을확보유지하고양자간의역학적관계는어떻게이루어지고있는가하는것은바로러시아관료제체를이해하는지름길이될것이다. 이하에서는과거소련체제에서당의국가관료제에관한통제즉행정에대한 8) 노멘클라투라제도는세가지유형으로구분할수있는데첫째, 핵심적노멘클라투라로서이는절대적인임명권을행사한다. 둘째는등록과통제를담당하는노멘클라투라로이는승인업무를담당한다. 마지막으로는예비노멘클라투라로이는선발업무를담당하는기관으로되어있다. Rolf H.W. Theen, "Party and Bureaucracy" in Gordon B, Public Policy and Administration in the Soviet Union (New York: Praeger Pblishes, 1980), p.40.
러시아관료체제연구 9 당의통제를고찰해보기로한다. 舊소련에있어당과행정의상호관계는공산주의이데올로기에서주장하는국가소멸론에도불구하고가장긴밀한관계를유지하며당은행정에관하여여러가지효과적인통제수단을이룩하고있다. 일반적인상황은당과행정에기능이서로연결되어있다. 즉당은광범위한정책을결정하고이러한정책은소비에트에의하여법적으로뒷받침되며국가행정기관에의하여집행되도록당에의해강제적으로강요된다. 특히국가의외교정책과같이국제적위기에관계되어전국민에위협이되는주요정책은직접당의결정에의존하게된다. 국가의비상사태선포나외국에대한선전포고등고도의정치적행위는최고회의가발표하도록되어잇지만실제적으로당정치국이이를결정한다. 이는첫째, 당이행정을당하고있다는점이며둘째, 모든책임은당에귀속된다는것이다. 스탈린의정책은행정의발전을도모하고의회의발전을억제함으로서당의위치를강화하는것이었다. 흐루시초프는국가소멸론에원칙에입각하여노동조합같은비행정기관을육성하였으나그기능의수행에는많은문제점이노출되었다. 반면브레즈노프는발전된사회주의라는원칙하에서각기관의상호경쟁적인사업추진을추진하였다. 이러한모든정책은맑스레닌주의라는일관된이념에입각한것이아니라그시대의위기를반영하는정책으로써표현되었다. 선거일자의확정, 후보자의등록과지명개표당선인의공고, 등일련이선거과정에서당의결정적으로개입하여선거관리기관을지도하며권위적인지시를행한다. 이러한모든선거과정에서당의의한후보자의지명은가장중요한그리고가장책임있는행위이다. 시민은후보자가될수없다. 그들의선거법에따라관계기관의공식적인지명을요청하
여야한다. 이는고도의정치행위로써당이여기에적극개입하여후보자를결정한다. 이러한이유는그들의업무가모두당의책임으로귀결되기때문이다 만일당원의업무가당의정책을지지하도록非당원을설득하는데있다면소수의당원이대표되고있는소비에트에서활동이더손쉬울것이다. 실제로당의승인을얻은정책이소비에트에서거절된경우는한번도없다. 舊소련에서당원을참가시키지않고非당원들이결정한정책은상상할수도없다. 더구나각종소비에트에대표되는당원들은그들의정책과활동을조정하고상호협조하기위하여일종의당대책위원회를구성한다. 그들은이러한위원회를중심으로정기적으로회합하며당의정책을토의하고전략을숙의한다. 이러한위원회는지역당에소속되어그들의지휘와감독을받는다. 당의대책위원회는당정책집행에중요한기관으로써당원의각상임위원회의배정, 대표연설자의선임, 등을결정한다. 결국당대책위원회는능동적인당의격려자로서또는소비에트존재하는영원한당기구로서그리고공산주의의집단적의사의촉진자로서당대표의활동을감시하는기관으로서그기능을관리하고있다. 당원들은각종소비에트에대표되어질뿐만아니라행정기관에도많이침투하고있다. 중앙은물론지방의거의모든관료들은중앙및지역당위원회에의하여임명되고배치되며, 간부의경우는차상급당위원회의허락을필요로하는노멘클라투라제도에의하여승인을받는다. 지역당조직의제1서기는입법의원의지명권을가질뿐만아니라중요한직위의관료에대한제1차적인임명권을행사한다. 실제적으로연방최고회의의장은당정치국에의하여임명되며정치국의정위원인경우가일반적이다. 모든소비에트존재하는당대책위원회와는별도로모든행정기관에연결되는초급당조직이있다. 모든공무원은그가당원인경우그가소속하는초급당조직 (PPO) 에의무적으로가입하도록되어있다. 이는어떤기관의공무원으로서뿐만아니라당의대표로서그의역할을수행하도록강요하는것이기도하다. 그러므로어떤공무원은당대책위원회와초급당조직에이중으로가입하기도한다. 그러므로각부처, 각지역소비에트집행위원회그리고도시나농촌의행정기관은초급당조직을가지고있어이를통하여당대표와공무원및사무직원을밀접히연결시킨다. 이러한초급당조직은소속공무원의업무를감독할권한을가지고있으며, 각행정기관의활동을심도있게관찰하고집행위원회의업무에영향을끼친다. 이들은또한관료
러시아관료체제연구 11 들의업무를정기적으로토론하고공무원개인의보고를접수하는기능을유지하고있다. 非당원인공무원의활동도역시초급당조직에서검토된다. 당은행정기관에대한직접적인개입이외에도간접적인방법으로공무원의업무에관여한다. 지역당위원회는정기적으로당기관, 행정기관, 노동조합, 콤소몰등에서주도적으로활약하는당활성분자들의화합을갖는다. 흐루시초프시절이러한위원회는약식당대회같은성격을갖고있었으나공식적인의사결정기관은아니었다. 그들은지역사회의경제, 사회발전문제를광범위하게토의하기위하여부정기적으로모이며, 여러기관과조직의다양한활동을조정하기도한다. 더나아가서당지도자와각기관구성원간의비공식적인모임도자주개최되는데이는당원과공무원의접촉이같은건물내에서자연스럽게이루어지기때문이다. 가끔비공식적인보고가소비에트에서당으로직접전달되기도한다. 이러한일련의과정과접촉은舊소련공산당이행하고있는국내외정책들을알려주며소비에트의업무개선을도모하고특히당위원회와각국가기관의밀접한관계를강화하는데있다고한다. 당은가끔세미나등을개최하여각기관의공무원을훈련시키고교육시킴으로써효과적인통제수단을이룩하고있다. 과거소련최고회의의간부회의와각료회의의장은항상정치국정위원의지위를가지고있었다. 이것은당과행정간의긴밀한관계를보여주는대표적인예로서당간부와행정책임자의직위가상호중첩되어있음을알수있다. 대부분의지역에서는당위원회의정식위원이소비에트대표로서도참여하고있다. 즉구소련의한지방에서조사된바에의하면이러한중첩비율은지역도시수준에서는 15.3%(1963년 ) 이고농촌수준에서는 53.3%(1957년 ) 에달하고있음을보여주고있다. 또한한통계는연방이당원과소비에트중첩비율을보여주고있는데당중앙위원의 79.3%%, 후보위원의 63.9% 全정치국원, 전시기국원, 그리고중아검사위원의 34.6% 가최고소비에트의원으로겸직되고있음을나타내고있다. 9) 이러한현상은당의입장을강화하는방향으로나아가게되고행정부의모든정책은그가당원이므로더욱확실하게추진되며반대로당은행정업무에깊이개입하게된다. 또한당의소비에트에의관여와직위의겸직은최고회의내에서의정책토론을용이하게만들어진다. 그러므로당원은최고회의나각료회의의경험이없더라도정책집행을별지장을받지않으며최고회의의원과각료회의구성원도당으로부터충분한정보를획득하여업무를효율적으로추진할수있데된다. 이런의미에서당과행정부의직위를겸 9) Hill and Frank, op, p.115.
임하고있는자는두가지의사전달통로를갖고있는셈이된다. 2. 10) 관료제가현대대규모조직사회에서발생한불가피한현상이라면러시아에서관료주의와관료제화는피할수없는국가적과제이다. 일찍이러시아관료제의뿌리는모스크바대공국의국가조직에서시작되어볼셰비키혁명기의형성기와전쟁수행기의발전기를거치면서그후여러단계에서걸친성숙기를지나오늘에이르고있다. 또한舊소련에서관료제의핵심장치로서민주적집중제와당임명권인노멘클라투라제도는러시아관료제를지탱했던양대지주이기도하다. 이러한舊소련체제에당관료제와국가관료제의상호작용, 발전과정, 그리고양관료제의갈등과조화등에대한고찰은現러시아관료주의를이해하는지름길이될것이다. 러시아의관료주의는문서주의, 형식주의, 사무주의로대표되며정부내서기들의행정으로요약설명된다. 또한러시아관료제는지시적획일적행정으로나아갔고, 이는독재체제를정당화하는수단이되어왔다. 舊소련정치과정에있어당국가관료의상호겸직제와각국가기관간의상호통제는최고지도자의역할을정부업무로부터어느정도해방시키도록고안되었다. 즉당은전문적인지식과경험을구비한당관료들의이러한정부직책에임명함으로써그들에게각기관으로부터제한적안건들을효율적으로처리하는기능뿐만아니라정책판단의능력을제고시켜주기도한다. 11) 舊소련에서이러한당국가관료제의상호작용은서로대등한입장에서유지되어나가는것처럼보인다. 그러나엄밀히보면당이국가의상위체제를구성하고국가관료제는하위체제로서작용하였다. 現러시아관료체제는관료상호간의가치관교육정도와경험, 업무의성격출신배경들이상이하고각관료들간에이질감이심화되어있으며이러한현상은통일적국가과업추진의큰장애요소로작용한다. 특히중앙과지방기관, 그리고같은수준의각급기관사이에서도할거주의지역주의가만연하고있어행정목표수행에어려움을겪고있다. 러시아관료체제의개혁은관료제내부에만연되어있는무사안일주의제거부터시작되어야한다. 관료들은적극적으로새로운일을하려고하지않으며불리한결정을회피한다. 과거의선례에따르거나상관의지시에무조건영합하는소극적태도를취한다. 물론이러한태도는관료의신분이불안하고상관은부하의맹종을즐기며모든사무를감정적으로적당히처리하는데서연유한다. 또한관료들은국민에게직접책임을지지않을뿐만아니라대규모의계층성, 과두제성으로말미암아자기를방어하는독선관료주의경향을나아가기로한다. 또한모든인사와업무처리는실적보다는정실에치우치게 10) 정한구. 문수언, 러시정치의이해, 나남출판사, 1995, pp.432-433. 11) Hough and Fainsod, op.cit., p.447.
러시아관료체제연구 13 되고관료들은주어진업무를반복적기계적으로처리하기때문에인간성을상실하고업무태만, 욕구불만, 근시안적업무처리등의병리현상이발생한다. 결국관료들은변동쇄신개혁에소극적이며본질적으로보수화경향으로나아간다. 이러한관료의보수성은행정의변화와발전을저해하는가장큰장애요인이다. 러시아의행정국가권력기관은연방행정국가권력기관과지방행정국가권력기관으로분리된다. 연방행정권력기관은러시아연방행정부와연방중앙집행권력기관으로나뉘며, 지방행정권력기관은연방행정권력기관의지방행정기관과지방자치행정기관으로나눌수있다. 12) 그러나지방자치기관은국가행정권력기관에포함되지않는다. 러시아연방행정부는각담당책임자의지위가일괄적인체계를이루고있는것은아니다. 연방장관과국가위원회의장의직위에관한규정으로서일부국가위원회의장은연방장관의대우를받고있으나대부분의국가위원회는부보다하위의권력기관이다. 따라서러시아연방행정부의국가위원회는마치한국의청이나처의성격을가지고있으며러시아연방각부가국가위원회로직급이낮추어지는경우가있는가? 반면그중요성에따라국가위원회가통합되어부로승격하는수도있다. 13) 현러시아행정내각조직은내각개편때마다변화되고있다. 러시아연방은 89개연방의주체로 2개의연방도시 ( 모스크바, 상트페테르부르크 ), 21개의공화국, 6개의대주, 48개의소주, 11개의자치구, 1개의자치주로구성되어있다. 여기서공화국은타타르공화국처럼민족단위로구성돼있는것이며, 대주 ( 크라야 ) 가소주 ( 오블라스티 ) 와다른점은내부에자치주나자치구를가지고있는경우이다. 러시아연방중앙정부는직접통치하기힘든먼거리에위치한지역에대주를설치, 하부자치주및자치구의통치권을부여하고있다. 자치주는공화국이되지못한자치단위이다. 그러나최근에와서는자치주가공화국으로승격되기도하는등변화가심하다. 그러면구체적인연방및지방행정권력기관에대하서살펴보자. 1. 12) 1994 년 1 월 10 일부터발효된 < 연방행정권력기관의구조에관한 > 대통령명령의규정에근거한다. 13) 바흐라흐, 행정법, 1993, C.7-9.
1) 연방행정부회의 러시아연방행정기관은과거회의 ( 사베뜨 ) 를중심으로운영되었기때문에현대적단일중앙집권체계에서발전한행정운영과차이가있다. 다시말해현재는대의제민주주주의적행정운영을도입하여사용하고자하였으나아직까지도전통적인면이강하여회의를중심으로운영된다고할수있다. 따라서그구성방법및권한의분배가회의를위주로하여이루어지기때문에행정기관이소유한권한의영역에의한분류보다는회의의직급에따라분류하는것이더이해하기가쉽다. 이에따라연방행정권력기관의회의를중심으로연방행정부를분류한다면연방행정부간부회의와연방행정부총회를분류할수있다. 우선이양자를통칭하는연방행정부일반에관하여알아보고연방행정부회의에관하여알아보기로한다. 러시아의행정부는일반적으로 < 연방장관사베뜨 > 를뜻하였으나 92년 12월 22일러시아연방최고회의에서 < 러시아연방연방장관사베뜨-행정부에관한 > 연방법이채택되어러시아연방행정부라는명칭과혼용되었다. 14) 이것은현행정부를규정하는헌법과대통령명령그리고 92년의 < 러시아연방연방장관사베뜨-행정부에관한 > 연방법사이에상당한차이점이있고, 새헌법의규정과합치될수있는행정부에관한연방법이제정되어야하나아직이를심의하는단계에머무르고있다. 따라서현행정부의분류와권한규정은대통령명령에의존하고있다. 일반적으로언급되는러시아연방행정부라는용어는공식적으로사용되는법률용어인러시아연방행정부라는개념사이에는상당한거리가있다. 대중매체및일반인들이사용하는행정부는행정부총회의구성원과기관을언급하나헌법과연방법에서규정되는행정부는연방행정부간부회의구성원과기관을언급한다. 따라서헌법에서규정하는러시연방행정부는의장과부의장및연방장관들로구성되며, 현행정부의권한과분류를알수있는대통령명령과행정부내부의규칙인각부의규칙과대중매체에서사용하는러시아연방행정부는총회의구성원을의미한다. 15) 러시아연방행정부기능으로는헌법과연방법을준수하고, 입법발안권이있는집행권력기관이며, 헌법과연방법에의하여정의되고, 헌법연방법대통령명령과지시및의회의결정에기초하여행동한다. 또한러시아연방행정부는인민권력, 연방주의, 권력분립, 합 14) 본연방법 [ 러시아연방인민대위원회의및러시아연방최고회의통보 ], 93 년 1 월 7 일 N0.1, C, 38-51. 에서인용하였다. 15) 헌법제 110 조, 제 2 항 : 러시아연방행정부는러시아연방행정부의장과부의장및연방장관으로구성된다.
러시아관료체제연구 15 법성과개방성을행동원칙으로자신의권한을실현한다. 이러한고유한행정국가권력으로서의권한이외에행정부가직접적인사회단체와의접촉을충분히보장하여정당, 사회단체, 대중운동및법에상응하는여타단체와의협력을보장하고있다. 내각은최종적으로대통령에의하여해산될수도있고그렇지않을수도있다. 즉국회가내각불신임을채택하여대통령이이에동의하면내각은해산되며이와반대로대통령이국회에동의하지않고내각을해산시키지않을수도있다. 이러한때국회를해산하거나내각을해산하거나양자택일을한다. 따라서내각은전적으로대통령의보호하에있으며대통령의의사에따라전혀해산되지않을수도있다. 행정부또한국회로부터심한견제를받을경우연방행정부의장은자신의신뢰에관한문제를국회에재기하고국회가내각을불신임한다는결정을하면대통령은행정부를해임하거나국회를해산할수있다. 결론적으로국회와행정부가심한대립을하면행정부는국회를해산시키거나자신이해산되는양자택일을할수있는권리가주어져있는셈이다. 행정부가해산되면대통령은새로운행정부를구성할의무가있으며새행정부구성에앞서행정부의장직무대행을임명하여 3개월이내로활용할수있다. 러시아연방행정부결정사항은내각간부회의에서대부분이루어지며, 간부회의구성원은의장, 제1부의장, 부의장, 재무장관, 경제장관, 외무장관, 국방장관, 안전부장관, 내무장관, 국가재산관리담당위원회의장, 일부행정부기구책임자로이루어져있다. 러시아연방행정부간부회의에서는안건을전구성원과반수의찬성으로결정이나지시형태로채택한다. 간부회의는사전심의의성격을띠고있고실질적인집행을결의하기위한상설적기관이다. 반면간부회의의의사결정효력은회의구성원이전행정부의의사를결집한것이아니기때문에자연히간부회의는러시아연방내각회의총회의결정이나지시에반하여서는안된다. 따라서러시아연방내각간부회의모든결정을변경할수있는권리가있다. 러시아연방행정부총회는 4반기중한번이상실시된다. 총회에는구성원 3분의 2 이상이참석하여야합법적인것으로간주된다. 러시아연방행정부의장은총회를지도하고, 실시하며, 의장이부재중에는제1부의장이이를대신한다. 또한러시아연방대통령은러시아연방행정부총회를주재할권리가있다. 17) 16) < 러시아연방연방장관사볘뜨 - 행정부에관한 > 연방법제 28 조.
러시아연방총회는 1 러시아연방예산의실행과준비및행정부의영역에있는예산내의국가폰드의실행과형성에관한문제를심의하며, 2 러시아연방과각지역의경제, 사회발전계획안을심의하고, 3 국가유가증권의총발행량과러시아연방의국제및국내채무를증가시키는한계에관하여심의, 4 고정된국가가격을사용하여농산품및상품과용역명단을확립하며, 5 세금율확정과변경에관한제안을심의하고, 6 년간국가재산의사유화계획안과사유화로부터얻은자원의이용원칙에관한제안을심의하며, 7 러시아연방부와국가위원회의재조직과폐지에관한대통령의제안에따라이를준비하고심의, 8 국제범행정부협정서명에관한결정을채택하고, 9 러시아연방구성주체의각료회의와협정서명에관한결정을채택한다. 총회의모든의사결정은전구성원과반수의찬성으로이루어지며회의실시절차는의사규칙에의해정해진다 2) 연방행정부각부 연방행정국가권력기관은 92년이후몇차례의행정개혁으로부가위원회로하향조정되고몇개의부처가통합되고또부로격상하는등의지위변동은있었으나대폭달라지지는않았다. 행정국가권력기관의신설과변경은대통령의제안에의하여국회에서확정되며각기관의명칭과권한및담당분야는연방법과대통령혹은연방행정부회의에서확정되는규칙에나타나있다. 이규칙은법적지위를갖는것이아니라행정부내부규칙에해당하기때문에대통령이확정할경우대통령명령으로, 연방행정부회의에서확정될경우행정부의결정으로공포된다. 18) 연방행정권력기관으로서는부와국가위원회연방관청이있다. 연방행정부의특이한점은산하에협의회를운영하는것이다. 협의회는소속집단의중요문제를협의하는집단으로서각협의회소속부처책임자 ( 연방장관이나위원회의장 ) 가의장이되고, 산하각부서및과의책임자와각지방에분산된분과책임자및산하기관이나기업책임자들이구성원으로이루어진다. 필요한경우타연방부서나사회단체의대표및전문가도협의회구성원이될수있으나일반적으로선출직에있는자는협의회구성원이될수없다. 그러나국방부나내무부등의무력기관은선출직에있는자가협의회구성원이될수있다. 모든경우최종적으로협의회구성원에대한결정은연방행정부회의에서확정된다. 17) < 러시아연방연방장관사볘뜨 - 행정부에관한 > 연방법제 25 조. 18) 무력부 ( 국방, 안전보장, 연방안전서, 국경경비대 ) 와외무부의규칙은대통령령으로확정되었으나여타기구의규칙은행정부결정 ( 수상서명 ) 으로확정되었다. 또이전규칙과최근제정및개정된규칙을비교하면최근의규칙에서는무력부가대통령의하부관청 ( 소속 ) 이라고명시하여일부다른지위를부여하였다는것을알수있다.
러시아관료체제연구 17 간혹신문지상을차지하는장관에반발하는하부직원들의문제는단순한하부직원의항의가아니라이협의회를통한장관과의대립인경우가많다. 실질적으로협의회구성원은광범위한지지기반 ( 현실적으로직접적인권한을가진중간관료층 ) 을가진전문관료들이며고위전문가 ( 학계및기업체 ) 들이포함되어있고때로는정치적인영향이강한정권의측근인사들이자신의이익에따라협의회의구성원이되기도한다. 19) 각부와국가위원회를제외한연방행정관청에는러시아연방위원회, 國家署, 러시아연방서, 국가감독, 러시아연방감시등이포함된다. 이들중국가위원회와연방위원회는상하관계를구성하며, 국가감독과연방감독 ( 혹은감시 ) 도상하관계를구성한다. 그러나국가부서와연방부서의서열관계는일반적으로국가부서가연방부서보다상위기관이나연방부서중대외방첩서와연방안전서의책임자는연방장관급에해당하기때문에예외로간주할수있다. 구체적인각부및위원회를보면다음과같다. < 표 1> 연방행정부의각부및위원회 20) 19) 각부 ( 위원회 ) 에따라협의회구성원에관한규정이약간씩다르며, 협의회결정을실행시키는방법도약간다르다. 본문에서협의회가존재한다고만서술하고협의회의결정을실행시키는방법과협의회와장관 ( 위원회의장 ) 과의의견불일치해결방법에관한서술이없으면일반적인절차에의하여결정된다. 20) 신형직, 러시아의정치, 부산대학교출판부, 1995, pp.232-253.
3) 연방행정권력기관의실행방법 행정권력이실현되는절차에관한규정을보면 1 대통령의명령과지시 2 각료회의의결정과지시 3 각부와국가위원회및기타관청의명령과결정 4 행정책임자들의결정과지시 5 국가기업기관과군부사령관의명령으로각용어의구별에의하여현행정부가가진합법적행정명령을구분할수있다. 2. 1) 지방국가권력기관의변화
러시아관료체제연구 19 러시아연방은 89개의주체로구성된연방공화국이며연방권력과지방권력과의관계는협정에의하여설정된다. 1991년 12월러시아연방이소연방으로부터독립하면서 1922 년 12월 30일체결되었던소연방협정을폐기하였으나자신을구성하고있는러시아연방협정을근본적으로바꾸어놓을수가없었다. 따라서러시아연방의지방행정구역은소련당시의구성과흡사한형태로이어질수밖에없었어 1993년 12월의개정한헌법에서도일부만이변화되었다. 이전헌법에서는연방주체가공화국, 자치주및자치구역, 이외의연방주체인현및주의 3가지로분리되어연방권력기관의권한, 연방권력기관의연방구성주체와공동권한, 연방주체권력기관의소관업무가전부달랐다. 즉소련당시연방은 3가지주체에대한협정을맺었듯이러시아연방또한그권한의규정을그대로이행하였다. 이권한을보면공화국및자치주와자치구역순으로권한이부여되어나눠지고이를고려하여러시아연방주체에따라 3가지의협정을체결하게되었다. 러시아연방구성공화국의대부분은소연방시기에는자치공화국으로러시아연방에소속되었으나, 러시아연방이소련에서독립함에따라각자사회주의자치공화국대신공화국, 혹은사볘뜨사회주의공화국이란명칭을사용하였다. 이들은공화국으로서자신의헌법을제정하고러시아연방의정치체계와동일한양태로정치체계를이루어공화국내의대통령, 혹은최고회의의장이공화국의수반이며, 행정부의장이나최고회의산하의집행위원회의장이행정을전담하여, 러시아연방행정부가공화국내의행정에직접적인접근을갖거나개입할수있는여지가없었다. 공화국내의입법기관은사볘뜨형식을갖춘입법기관이존재하였으며, 공화국의입법기관에대한형식적인상위기관은단지러시아연방 (91년말-93년 10월국회해산이전 ) 의최고회의였다. 연방국가권력기관과연방산하공화국국가권력기관과의관할업무구분은 92년 3월 31일체결된 < 러시아연방국가권력기관과러시아연방구성주권공화국권력기관과의관할및관할대상의구분에관한연방협정 > 에나타난다. 21) 이들공화국은러시아연방이주권선언을선언하자대부분의공화국에서주권을선언하여이미주권공화국으로되어주권공화국연방과주권공화국이연방협정을체결하는상태가되었다. 연방국가권력에서본다면공화국의주권선언은이미새로운연방협정이국내협정이아닌국제적협정으로서간주될수도있는위험에처하게되어이를시급히해결할필요성을느꼈고이를러시아연방인민위원회와최고회의에일임하여연방체계문제를결정하도록유보하였다. 따라서연방협정이국제협정이될수가없었던것은당연하였고이에따라새로운연방협정의전문에는연방협정의이탈에관한조항이있을수없었다. 21) 러시아연방헌법, 1993, C.63-70 참조.
러시아연방구성공화국은자신의영토에서연방국가권력기관에게이양된권한을제외한국가권력을지니며해당공화국이동의하지않는한영토와지위는변경될수없다. 이전에비해대외적인권리가추가되어공화국은러시아연방헌법과현협정에어긋나지않는한국제관계와대외경제관계에자주적으로참가하고, 여타공화국과현, 주, 자치주, 자치구역과자주적인협정을체결한다. 또한공화국의국제관계및대외경제관계의조정은연방국가권력기관과공화국이공동으로실행한다는것이다. 예를들면토지및지하자원, 수산, 식물, 동물계는해당공화국의영토에거주하는인민의재산으로간주됨에따라공화국이재산으로인정되었다. 이러한토지, 지하자원, 수산및여타천연자원의임대와이용및처분행위는러시아연방의기본법과러시아연방구성공화국의법에의하여조절되며연방천연자원의상태는러시아연방연방권력기관과러시아연방구성공화국국가권력기관과의상호협의에의하여정의된다. 따라서이전연방정권이일방적으로가져갔던관계는법률적으로청산되었고해당공화국의동의없이연방정권이천연자원을이용할수없게된것이다. 해당공화국의통치권을최대한존중한다는의미에서비상사태에연방국가권력기관이공화국영토에진입할때에는해당공화국국가권력기관의사전동의를필요로한다. 만일사태가비상사태를선포할만한근본이유가된다면러시아연방구성공화국의일개지역내에서해당공화국국가권력은이를지체없이러시아연방대통령과상원에통보하고연방법에상응하여비상사태를선포할수있다. 러시아연방구성공화국권력기관은연방국가권력기관의동의에따라자신의권한의일부를이양할수있다. 연방국가권력기관과공화국국가권력기관은러시아연방입법부에의하여결정된절차에따라러시아연방구성공화국내에서연방법과러시아연방의여타합법적법령을집행한다. 러시아연방국가권력기관은러시아연방구성공화국의국가권력기관의권한에놓인문제에대한합법적인명령을발휘하지못한다. 러시아연방구성공화국권력기관이배타적으로러시아연방연방국가권력기관의관할에놓인문제에대한법, 여타합법적명령은연방법과비교된다. 연방국가권력기관과공화국국가권력기관의관계는러시아연방헌법, 공화국헌법, 상호존중과책임의원칙에의해정해진다. 분쟁이생겨협상과정이필요할경우이절차는러시아연방헌법및법에의해결정된다. 자신의권한을침범하여분쟁이발생하는경우및공동으로실시되는권한에관한분쟁이발생하는경우분쟁은러시아연방헌법재판소에의하여해결된다. 담당분야와권한의구분에관한현협정의결정은일방적인절차에의하여변경할수없다. 민족및지방정책담당장관은 21개의러시아연방공화국헌법의 21개중의 16개를분석하여이중아듸계야, 알따이, 하까시야와까라차예보-쳬르께시야등의몇개공화국에서아직헌법이제정되지않았다고밝혔다. 소연방공화국의헌법에따라북부오세띠야, 울무르띠야, 몰다비야와마리엘공화국이존재하며, 새로운러시아연방헌법의실시까지자
러시아관료체제연구 21 신의근본법을미루어오고있다. 많은공화국헌법은러시아연방헌법에심각하게반대를하고있으며러시아연방의구성원으로부터자유롭게규정되어있는헌법도있다. 따따르스탄의헌법 61조는국제법으로서자신의법을규정하고있으며꼬미공화국헌법제5조는자신의국가통치권을규정하고있고뚜빈스까야공화국은제1조에서러시아연방이구성원으로부터이탈할권리가있으며비상시, 러시아연방의정치적, 정부적위기의경우에는연방협정을파기할수도있다고명시하였다. 또한다른공화국의헌법에서도자신의민족을주요근본구성원으로규정하여러시아인과의차이를두고있으며이러한경우전문가의의견에의하면헌법적기초하에두가지근본적인연방-공화국동의를필요로한다고밝혔다. 자치주나자치구역은이미기본법이나헌법을제정하여, 실시하였으며행정수반은러시아연방구성공화국의경우와동일하게선거에의하여선출되었다. 다만대통령이란명칭을사용하지는않고행정부수반혹은최고회의의장이란용어를사용한다. 따라서행정부는사볘뜨에서선출되는집행위원회가담당하였고입법부는사볘뜨제도가존속하여왔다. 자치주와자치구역과연방국가권력기관의권한분배는 92년 3월 31일체결 < 러시아연방연방국가권력기관과러시아연방구성자치주및자치구역권력기관과의권한과관할대상의구분에과한협정 > 되었다. 동협정에나타난권한분배는공화국의경우와동일하나공화국의경우국가로서의체계를갖춘반면자치주나자치구역은일개국가로서체계를갖출수없다. 현 ( 주 ) 은사볘뜨에서선출되었기때문에실질적으로는사볘뜨에종속되어있었다. 행정부수반과부수반의의견이일치하지않는경우이를해결하는것은상위의사볘뜨였으며최고위기관은러시아연방 (91년말-93년 10월국회해산이전 ) 의최고회의였다. 따라서이러한구조를개선하지않고는대통령에게주어진최고권력을지방에사용한다는것은무리였다. 그러나중앙의사볘뜨제도가종식되지않은이상새로운러시아연방협정은사볘뜨에서체결하는것이당연한것이었다. 러시아연방은소련연방협정을맺기이전러시아연방협정에의하여탄생하였으므로지방권력은자시의권한을주장할수있었다. 둘째로대부분의시민은이미 91년 4월국민투표에서소련연방의보전에관한의사표시를명확히하였으며 91년 12월러시아연방의소연방협정의파기를선언하자일부지방은심하게반말할수밖에없었다. 비록지방행정수반은옐친이임명한사람들에의하여장악되어있었으나지방사볘뜨는아직연방권력의의지대로작동하는것은아니었다. 특히러시아연방산하공화국보다자치권
이비교적적게주어져있으나소련연방의정치체계를물려받은지방사볘뜨체계는합법적으로러시아연방에서이탈할수있으며자신의체제를결정할수있는권한이주어져있었다. 현및주의지방사볘뜨는새로운헌법이자신의체제및체계에맞지않는다고간주하면이를거부할수있으며대통령이임명한지방행정수반은지방사볘뜨의권한에대립할수없었기때문에연방국가권력은지방국가권력 ( 특히지방사볘뜨 ) 과의새로운협정이절실히필요한지경에이르렀다. 이에따라 92년 3월 31일 < 러시아연방연방국가권력기관간의러시아연방현, 주, 마스끄바시와상트-페테르부르그시의권력기관간의권한및관할대상의구분에관한협정 > 체결되었다. 이들간의권한과관할영역에관한구분은공화국의경우와동일하다. 그러나이들의행정부는대통령에의하여임명된다는것자체가이들이가진한계성을보여주는것이기도하다. 93년 12월의새로운헌법이통과되고이헌법의규정에따라지방행정수반이선거에의하여선출된다는규정이적용됨에따라새로운계기를맞게되었으며연방국가권력기관의간섭을직접적으로받게되었다. 2) 새로운헌법과지방권력기관 93년 12월헌법에따르면러시아연방구성공화국, 자치주, 및자치구역, 주및구의구분이사려져이제는동일하게연방구성주체로단일화되어가고있다. 22) 따라서헌법의규정에의하면연방권력에대한측면으로서러시아연방주체는동등하나대내적인측면으로서연방주체의권력기관의형성은달라지는셈이다. 연방주체공화국은자신의헌법 ( 혹은기본법 ) 을지니고국가로서의권력을행사하나이외의연방주체는헌법이아니규칙으로서자신의권력을가지며연방권력의지방권력으로편입되는형식을취한다. 이들은모두헌법과연방협정에의하여주어진권한에따라자신이조직한국가권력기관에의하여국가권력을행사하기때문에국가권력기관을조직할수있는권한이달라지게된다. 그러나연방주체의국가권력기관이보유하는것은국가권력기관의권한뿐아니라최고지방자치기관의권한도가지고있기때문에법규정에의한형식적내용과실질적내용이차이가있다. 공화국대통령은선거에의하여선출되며러시아연방대통령과흡사하게해당공화국내에서국가권력기관의형성및운영전반에걸친권한을행사하는것을보장하고있다. 실질적으로운영되는또다른면은대다수의연방주체공화국대통령이러시아연방상원의원으로도활동하기때문에러시아연방연방국가권력기관의구성원을겸하는셈이 22) 새헌법에서는이전에각연방주체와체결하였던연방협정은이미러시아연방헌법과합치되지않는조항에관하여서는효력을상실한다고규정한다.
러시아관료체제연구 23 된다. 따라서연방주체공화국대통령이러시아연방의국가권력기관에포함되지않는다고규정해도연방주체공화국대통령은실질적으로여러가지연방및연방주체국가권력기관으로서기능하고있는셈이다. 공화국입법기관및행정기관은지방국가권력기관으로규정되나지방자치기관의선출및임명권이주어져있어이또한헌법의규정에반하여국가권력기관이직접적으로지방자치기관에개입하는양상을빚는다. 23) 공화국을제외한연방주체는대통령직이없기때문에이러한모순점은적지만역시지방국가권력기관의행사권한및지방자치기관의형성및운영권한을부여받고있기때문에동일한문제점이발생한다. 또한지방국가권력기관의형성에관한자결권이연방국가권력기관대연방주체공화국권력기관의관계보다더열등한처지에놓여있어여러개의주나현이합하여공화국을결성하려는움직임이벌어지고있기도하다. 93년국회의사당사건이전까지스비르들롭스끄州는자체적으로공화국임을선포하였고자신이우랄공화국을지도할것이라고선포하였다. 또한야로슬라브리州도자신의헌법을제정하여공화국으로선포하려고시도했으나실패하였다. 이러한현상은지속적으로나타나며이것은반드시정치적인문제에서만이아니라국가예산이공화국을우선으로배정하기때문에연방주체의공화국화현상은피할수없는과정이다. 그러나이러한연방주체의움직임이연방정권의인정문제에연관되어현재에는중앙의통제하에묵어두려는억압정책이실시되고있다. 3) 지방자치기관 러시아연방에서는소비에트시기부터이어오던지방관리기구를통치하였으나현행헌법이통과되지직전인 1993년 10월대통령옐친은정권의안정화를위하여새롭게지방관리기구를정비하기시작했다. 이후지방관리기구는지방자치기관과지방국가권력기관으로분리되어지방자치기관에관한대통령명령이 12월 12일헌법에반영되었고, 현행헌법에서는직접민주주의의제도로서지방자치권에관한규정을두고소비에트시기부터내려오던지방의각급사베뜨를행정기관과대의기관으로분리개편시켜그체계를갖추었던것이다. 24) 현행헌법에서는 지방자치기관은국가권력에포함되지않는다 25) 는규정에의하여국가권력기관과지방자치기구를분리시켜지방자치기관이국가권력기관의간섭을받지않고독자적으로활동할수있도록권한을증대시켰다고언급한다. 따라서지방관리체계는국가권력에속하는기관과지방자치기관에속하는기관이별도로존재하는셈이다. 그러나실질적으로는최하급국가권력기관이최상급지방자치기관을겸하고있음을알 23) 지방자치기관은국가권력기관에포함되지않는다. 24) 신형직, 러시아의정치, 부산대학교출판부, 1995, pp.381-382. 25) 헌법제 12 조
수가있다. 지금까지살펴본바와같이소비에트연방에서러시아연방으로이어지는관료체제의변형을행정부중심으로살펴보았고, 연방권력기관과지방권력기관에대한특징을고찰해보았다. 결과적으로현러시아연방관료체제는舊소련관료제적요소가잠재해있음을알수있다. 다만새로운체제하에서그렇듯이러시아관료제또한일반적인자국들의관료제처럼형식주의, 무사안일주의등의병리현상이일어나고있음을볼수있다. 러시아연방주체에서도전환기적사회에서나타나는전형적인상황들이발생되고있는데, 예컨데민주적권력작용을보여주고있는공식적인법적, 제도적기구의운영이인적ㆍ물적자원면에서민주적기초의결여로인해복잡하게진행되어가고있음을지적할수있다. 특히시민사회의더딘발전, 강력한정당의부재, 행정권력측면으로부터의부단한압력작용은특별한통치상황을야기하고있다. 이처럼전환기과정을겪고있는현대러시아에서는급진주의및다원주의와엘리트주의의결합이전형적국가정책실현수단이되고있으며, 국가방침실현수단문제와관련된 ' 푸틴 ' 대통령의통치체제는전임대통령의체제보다크게진전될것임을예고하고있다. 이는러시아사회및권력제도간의합의와전임대통령시절에있었던권력과사회간의괴리극복문제에지향된정책을시행및추구하고있음도엿볼수있다. ' 조정적민주주의 ' 로불려지고있는새로운정치제도하의국가방침실현수단은엘리트주의와민주주의, 심지어일부보수주의적수단이결합된형태로이루어지고있으며, 말하자면, 현재러시아의국가정책실현수단및방법은이러한측면에서러시아가아직도전환기적상태에놓여있음을보여주고있다. 가까운장래에현대러시아의구체통치모델이대중적참여에기초를둔성숙한민주주의로발전될것인지, 엘리트모델이나다원주의적모델로발전될것인지아직이르다고할수있으나, 다만현대러시아의관료조직이전환기적상태에서권위주의로부터민주주의로완만하게이행하고있음을확인할수있다.
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* 梁庭熏 : 러시아외무부산하모스크바국립외교아카데미 (Ministry for Foreign Affairs of Russia Diplomatic Academy) 국제정치학박사학위 ( 논문 : CIS 새로운자치독립국가들의대외정책진로편성 < 러시아, 중앙아시아중심 >, 1996.) 취득. 현재수원대학교인문대학러시아학과전임강사로재직중. 주요학문관심분야는러시아와중앙아시아의국내외정치상황과지정학적역활그리고남북한관계에미치는영향이관심분야다. 최근논문으로는 " 극동 시베리아지역개발에따른 TSR( 시베리아횡단철도 )-TKR( 한반도종단철도 ) 의역할 " (2002 년 ), "CIS 국가의대외정책 "(2002 년 ), " 사이버대학출범을계기로본정보화사회의사이버교육환경분석에관한연구 " (2002 년 ), " 사이버교육을활용한통일교육방향 " (2004 년 ) 등이있다. 현재한국슬라브학회, 국제정치학회, 한국정책과학학회, 한국보훈학회에서회원으로있다 ( jhyang@suwon.ac.kr ).