한국비용편익분석연구원개원기념세미나 국가연구개발사업예비타당성조사의사결정과정검토 목차 예비타당성조사제도 국가연구개발사업 국가연구개발사업예산결정과정과예비타당성조사 국가연구개발사업예비타당성조사현황 의사결정환경 국가연구개발사업예비타당성조사의사결정과정의검토 결어 예비타당성조사제도

한국비용편익분석연구원개원기념세미나 국가연구개발사업예비타당성조사의사결정과정검토 목차 예비타당성조사제도 국가연구개발사업 국가연구개발사업예산결정과정과예비타당성조사 국가연구개발사업예비타당성조사현황 의사결정환경 국가연구개발사업예비타당성조사의사결정과정의검토 결어 예비타당성조사제도 예비타당성조사제도는국가재정사업의효율성을제고하기위해 년에도입된제도로서신규사업 에대한사전적인분석을통해의사결정에기여하는것을주요내용으로한다 당초제도도입당시에건설공사가포함된사업을대상으로하였으나이후정보화촉진기본법에따른정보화사업이추가되고과학기술기본법에따른국가연구개발사업으로서연구단기조성 연구 1) 예비타당성조사는대통령령이정하는대규모사업으로서총사업비가 500 억원이상이고국가의재정지원규모가 300 억원이상인신규사업을대상으로함 - 1 -

개발센터및연구장비구축등구체적산출문이있는연구기반조성사업을포함하게되었다 년부터는모든국가연구개발사업이포함되고그밖에사회복지 보건 교육 노동 문화및관광 환경보호 농림해양수산 산업 중소기업분야의사업이추가되어현재의제도에이르고있다 < 표 1> 예비타당성조사관련법령변화 법및 시행령 예산회계법시행령 본조신설 국가재정법시행령 제정 국가재정법시행령 일부개정 국가재정법시행령 일부개정 내용 제 조의 대규모개발사업의예산 각중앙관서의장은총사업비가 억원이상인사업으로서건설공사가포함된사업에대하여는예비타당성조사비 타당성조사및기본설계비 실시설계비 보상비와공사비의순서에따라그중하나의단계에소요되는경비의전부또는일부를당해연도의예산으로요구하여야한다 다만 부분완공후사용이가능한경우등사업의효율적인추진을위하여예산청장이불가피하다고인정하는사업에관하여는 단계의예산을동시에요구할수있다 제 조 예비타당성조사 법제 조제 항에서 대통령령이정하는대규모사업 이라함은총사업비가 억원이상이고국가의재정지원규모가 억원이상인신규사업으로서다음각호의어느하나에해당하는사업을말한다 건설공사가포함된사업 정보화촉진기본법 제 조에따른정보화사업 과학기술기본법 제 조제 항제 호에따른국가연구개발사업으로서연구단지조성 연구개발센터및연구장비구축등구체적산출물이있는연구기반조성사업제 조 예비타당성조사 법제 조제 항에서 대통령령이정하는대규모사업 이라함은총사업비가 억원이상이고국가의재정지원규모가 억원이상인신규사업으로서다음각호의어느하나에해당하는사업을말한다 개정 건설공사가포함된사업 정보화촉진기본법 제 조에따른정보화사업 과학기술기본법제 조에따른국가연구개발사업제 조 예비타당성조사 법제 조제 항에서 대통령령이정하는대규모사업 이란총사업비가 억원이상이고국가의재정지원규모가 억원이상인신규사업으로서다음각호의어느하나에해당하는사업을말한다 다만 제 호의사업은법제 조에따라제출된중기사업계획서에의한재정지출이 억원이상수반되는신규사업을말한다 개정 건설공사가포함된사업 정보화촉진기본법 제 조에따른정보화사업 과학기술기본법제 조에따른국가연구개발사업 그밖에사회복지 보건 교육 노동 문화및관광 환경보호 농림해양수산 산업 중소기업분야의사업 국가연구개발사업 국가연구개발사업은중앙행정기관이법령에근거하여연구개발과제를특정 - 2 -

하여연구개발비의전부또는일부를출연하거나공공기금등으로지원하는과학기술분야의연구개발사업으로정의된다 한국은 년에서 년대까지는주로정부출연연구기관을통해공업화추진에필요한산업기술개발을지원해왔고 년대초까지만해도과학기술처의조사연구개발사업만소규모로시행된상태였다 본격적으로국가연구개발사업이시작된것은특정연구개발사업이시작된 년이며그이후산업자원부의공업기반기술개발사업 보건복지부의신약연구용역사업 환경부의환경공학기술개발사업 등이시작되었으며 년에는건설교통부와농림수산부도각각사업 을추진하는등전부처로국가연구개발사업이확대되었다 이러한확대로인해관리의필요성이증대되었고부처별관리기관의설립 이이어졌고 억원이상인신규 사업은사전기획이의무화 되는등성과중심의패러다임전환이이루어졌다 국가연구개발사업예산결정과정과예비타당성조사부처는사업시행전년도에예산을신청하는데예산편성 안 확정이전에기획재정부가각소관부서별예산검토결과를추가적으로반영하여조정한후부처별지출한도를설정하여부처별예산부서로넘겨최종적으로 예산이포함된정부예산 안 편성이이루어진다 일년의시간기준으로구분하면당해연도 월까지총액배분규모가결정되고 월까지심층심의결정이이루어져 월이전에정부의예산관련준비작업이종료되어국회로전달된다 국회에서는차년도예산에대한심의및확정을 월말까지완료한다 2) 국가연구개발사업의관리등에관한규정 3) 건설기술연구개발사업, 농림수산기술개발사업 4) 1992 년과학기술부산하과학기술정책연구원연구기획관리단조직을시작으로산업자원부의산업기술평가원, 정보통신부의정보통신연구진흥원등다수의기관설립 5) 국가연구개발사업의관리등에관한규정제 3 조 6 항 6) 박병무, 이기종 2009-3 -

각부처로부터의 사업에대한예비타당성조사신청은전체예비타당성조사신청과동일한시간틀에맞추어진행되는데상반기와하반기로나누어매년 차례실시된다 그림에서와같이신청시점이정해짐으로써차년도예산요구 안 에는전년도하반기예비타당성조사신청사업과당해연도상반기예비타당성조사신청사업이포함된다 예산과정과비교하면부처예산안이확정되는시기에당해연도하반기예비타당성조사수요조사가이루어지고국회심의가종료되는시기에차년도상반기예비타당성조사수요조사가이루어진다 예비타당성조사수행과정에서각부처별요구를선별적으로수용하게되는데이는예비타당성조사수행을위한재원및인력투입의제약및제도자체의효율성제고를위함이다 대상사업선정을위해서는사업계획의구체성 사업추진의시급성 국고지원의요건 기술개발필요성등의기준에따라검토및논의가진행되고기획재정부의재정사업평가자문회의를거처대상사업이선정된다 대상사업으로선정된사업에대해서는각사업별예비타당성조사연구진 이구성되고약 개월에걸친조사및분석을통해사업시 7) 2009 년기준으로상반기신청마감은전년도 12 월 31 일, 하반기신청마감은 8 월 31 일 - 4 -

행 미시행의결과가도출된다 국가연구개발사업예비타당성조사현황 년제도가공식적으로도입된이후매년상반기와하반기로구분하여예비타당성조사가진행되었다 하반기조사사업과차년도상반기조사사업이예산심의를거쳐차차년도예산을배정받는구조로진행되어왔다 예비타당 성조사수행사업을부처별로살펴보면교육과학기술부 지식경제부 환경부 의순서로나타났으며이들 개부처가전체의 를차지 하였다 나머지 를농촌진흥청 보건복지부 국토해양부 중소기업청 기 상청등에서제출하였다 예비타당성조사수행사업의사업기간은 년이상이 로절반을차지하였고 년이상 년미만인사업이 로뒤를이어중장기사업을대상으로결론을도출하여안정적인예산확보를보장하려는제도의취지가적절하게유지되는것으로해석된다 총사업비는 억원미만이 임에반해 억이상 억미만이 억이상 억미만이 이었으며 조원이상인사업도 였다 연구개발사업에대한예비타당성조사는사업의계획서내용을토대로기술 정책 경제등의세가지관점의분석이진행된다 다기준의사결정문제로보았을때각각의관점은의사결정구조의대항목을이루게되고기술과정책의대항목은다시하위항목으로세분된다 기술대항목은기술개발계획의적절성 기술수준및기술개발성공가능성 기존기술및사업과의중복 8) 연구팀은국가연구개발사업의다양한항목에대한적절한분석을위해서다수의전문가로구성 - 5 -

성등을기본항목으로하며정책대항목은정책의일관성및추진의지 사업추진상의위험요인을기본항목으로한다 경제성대항목은하위항목으로세분화되지않고하나의항목안에비용검토 편익추정 비용편익분석에대한결과가포함되는데비용편익분석실시를원칙으로하되불가피한경우는비용효과분석을수행한다 OO 사업예비타당성조사 기술적타당성분석 정책적타당성분석 경제성분석 기술개발계획의 적절성 기술개발 성공가능성 기존사업과의 중복성 정책일관성및추진의지 상위유관계획과의 일치성 사업추진의지 및 선호도 사업추진상의위험요인 재원조달가능성 사업특수평가항목 이러한의사결정구조는큰변화없이기준골격이유지되어왔으며 년에서 년상반기사업까지대항목의가중치는경제성이 기술성이 로유사한비중을차지하고있으며정책성은 를차지하는것으로도출되었다 경제성을제외한하위항목의가중치 중에서는기술개발 9) 경제성과기술성대항목의차이는통계적으로유의미한차이가없음. t-value= -0.35378 10) 하위항목은각각에대한가중치는쌍대비교수행을통해부여됨 - 6 -

계획의적절성이가장높은값인 의가중치를보여국가연구개발사업예비타당성조사결론도출과정에서가장중요한요소인것으로해석할수있다 그외에기술개발성공가능성이 위험요인에대한대응이 의비중을차지하였다 다수의주체가다수의항목에대한판단을수행하는복잡한과정은최종적으로는제안된신규연구개발사업의시행여부에대한 의이분법적인 단순값으로산출되어예산결정과정에반영됨을원칙으로하는데 하나의 결과로합성하는도구로서는복수의기준을가진문제의해결에적용될수있는다기준분석법이적용되었다 예비타당성조사제도에대한과학기술계의관심증가뿐만아니라정책이나경제분야의전문가들의관심제고로각각의항목에대한산출방법특히편익이나비용분석과같이정량적산출이진행되는부분에대한방법론적연구가진행되고있다 하지만연구개발사업분석에있어서다수의참여자가정보를공유하고합의를통해최종결과에도달하는과정자체에대한검토도중요하다 거대한기계시스템을이루고있는부품하나하나의성능이나효율개선도중요하지만전체의성능이나효율에대한고찰이없을경우부품의우수한성능이전체시스템수준에서는묻혀버리는경우와유사한것으로이해할수있다 의사결정환경 전술하였듯이국가연구개발사업에대한예비타당성조사에서는부처의수요 조사를통해마련된사업목록에서검토를통해대상사업을선정하고각사 업별연구팀을구성하게된다 연구팀은분석을이끌어나가는 이선정되고다양한항목에대한분석을수행하기위해 명내외의 전문가로구성된자문위원회가구성된다 약 개월에걸친분석작업이후최 11) 예타과정에서타당성제고가가능한대안의제시가이루어지는경우가있음. - 7 -

종결론을도출하게되는데이과정에서연구팀과자문위원회는약 회의오프라인미팅을갖고수시로진행되는온라인정보공유가병행된다 다수항목에대한분석은최종종합과정에서 에서 사이의숫자결과가제출 되며정책제언이결과에첨언된다 국가연구개발사업의예비타당성조사결론도출에서는이산수학의관점에서확정적방법을적용하고쌍대비교를통해구성된의사결정행렬의고유벡터값으로결과를도출하는 법을 적용하며다수의전문가가참여하는전형적인집단의사결정으로이해할수있다 의가장큰특징은복잡한문제를계층화하여주요요인과세부요인들로나누고 이러한요인들에대한쌍대비교를통해가중치를도출하고 산정된가중치의일관성을검증하여의사결정의강건성을제고하는데있다 이기법은인간의사고와유사한방법으로문제를분석하고분해하여구조화할수있다는점과 모형을이용하여상대적중요도또는선호도를체계적으로비율척도화하여정량적인형태로결과를얻을수있다는점에서그유용성을인정받고있고간결한적용절차에도불구하고척도선정 가중치산정절차 민감도분석등에사용되는각종기법이실증분석과엄밀한수리적검증과정을거쳐채택된방법들을활용한다는점에서이론적으로높게평가되고있다 이와같은집단의사결정의경우집단의확률적판단과개인의확률적판단중어느것이더규범적모형에가까운확률적판단을할것인가라는문제가제기될수있는데이는다양한설명이가능하겠지만우선활용가능한자원량의차이에의한설명될수있다 자원량의차이의경우집단이개인보다활용할수있는자원이많은관계로의사결정문제해결을위해더많은접근방법을가질수있고의견교환을통해개인으로서범할수있는우연적 12) 0.5 이상일경우사업시행 13) Evangelos Triantaphyllou, Multi-Criteria Decision Making Methods: A Comparative Study, Kluwer Academic Publishers, 2000 14) 박현, 2000 15) Ronald R. Yager 등 2009-8 -

오류를배제할수있다는것이다 하지만이러한집단의사결정에서집단사고 의위험 의견불일치의갈등 특정인에의한의견지배등의단점이있으므 로이를극복하기위한노력이필요하다 국가 사업예비타당성조사의사결정과정의검토앞서설명한집단의사결정의장점으로는다양한지식과정보의활용 구성원간의상호자극 커뮤니케이션의원활화등다수가있으며이러한집단의사결정의장점을살릴수있는환경이조성되었는가에대한검토가중요하다 이러한환경조성여부를검토하기위해서 년에서 년사이에 사업예비타당성조사에참여하였던전문가 명을대상으로회의빈도의적합성 회의자료및공유자료의수준 자료의사전숙지여부 의견개진의자율성 회의결과의공개여부에대해조사하였다 설문대상자중총 명이응답하여응답률은 였다 응답자중전문분야별로는기술분야전문가가 경제분야전문가가 정책및기타가 였다 소속별로는대학이 정부출연연구소가 기업및기타가 였다 우선회의횟수의경우응답자의 가현재적용하고있는횟수 개월간 회 가정보공유및논의를하기에적합한것으로응답하였으며부족한편으로응답한경우가 많은편으로응답한경우가 로조사되었다 적합한회의횟수에대해서는 개월에 번이적합한것으로응답한 를제외하고 회가 로가장많았고 회 가뒤를이었다 사업의규모와관련된쟁점의종류에따라오프라인회의횟수의증가가일부필요한것으로해석할수있으며향후연구팀운영에는반영되어야할것으로판단된다 16) Argote, L. 등, 1986, Burnstein, E. and A. Vinolur, 1977 17) 면접조사로진행되었으며 2010 년 11 월 30 일에서 12 월 20 일까지약 3 주간진행 - 9 -

회의전제공자료의수준에대해 응답자의 는충분하다고여기는것으로나타났으며충분하지않다는의견은 로조사되었다 공유된자료의사전숙지여부에대한질문에대해서는꼼꼼히보고오는편이 거의보고오는편이 부분적으로읽어오는편이 로조사되어자문위원의대부분은배포된자료를일정수준이상읽어오는것으로나타났으며전문분야별로자료의사전숙지정도는소폭의차이만있는것으로조사되었다 - 10 -

기술 정책 경제등다양한전문가들이참여하는회의에서의견개진자율성에대해서는응답자의 가개인의견개진의자율성이보장되는것으로답변하였다 논의에대한결과공개여부에대해서는충분히공개된것으로응답한비율이 대체적으로공개된것으로응답한비율이 인등참여자대부분인 가회의결과가공개되었다고응답하였다 - 11 -

추가적으로최종결론도출과정에서항목별평점부여가어려운항목에대해조사하였다 평점부여가어려운항목으로는경제성 기술개발성공가능성 의순서로선택비율이높았다 기술개발성공가능성의경우경제전문가가나정책전문가그룹에서평점부여가어려운것으로선택한비율이높았던반면에경제성은기술분야전문가그룹에서평점부여가어려운것으로선택한비율이높게나타났다 평점부여어려움의원인에대해서는미래에대한불확실성을내포한정보의근본적인특성과더불어배경지식의차이로인한판단의어려움인것으로조사되었다 이러한조사결과에의하면현재자문위원으로참여하는전문가가가최종결론도출과정의모든항목에대해평점을부여하는체계는방법상의보완이필요한것으로해석할수있다 평점부여가어려운항목으로의선택비율이낮은항목은기술개발계획의적절성 상위 유관계획과의일치성 순으로조사되었다 결어 18) 의사결정구조최하위항목을대상으로중복선택가능 - 12 -

국가연구개발사업에대한예비타당성조사는미래에대한불확실성과현실화되지않은사항에대해결과를도출하고이를사전적인통제로연결시키는것은매우도전적인일이다 하지만재정집행을사후적인통제에만의존할경우낭비된공공자원의회수에어렵고장기적으로집행된사항에대해책임소재의추궁이어렵다는점을고려하면사전적인통제의시도도필요하고예비타당성조사는정책입안자의의사결정문제에효율적으로기여할수있는제도로평가받고있다이러한예비타당성조사의결과도출을위해서집단의사결정의방법을적용하고있으며집단사고의위험 의견불일치의갈등 특정인에의한의견지배등집단의사결정과정의단점을극복하기위한의견교류에적절한기회확보 정보의공유 의견개진의자율성보장 결과공개등이효율적으로이루어진것으로조사되었다 단 다양한항목을포함하는의사결정구조의특성상참여자문위원이모든항목에대한평점을부여하는방식은일부개선이필요한것으로조사되었다 또한예비타당성조사항목중에서평점의어려움이존재하는항목이있는것으로응답한전문가들이있었음을고려하면각각의항목별분석방법에대한보완및개선을통해평점의용이성과객관성을제고가필요하며이에대한연구진행이필요한것으로판단된다 특히분석대상으로서의연구개발사업편익분석에대한연구진행이필요하며이러한연구의시발점으로정부각부처에서현재사용하고있는성과지표를살펴볼필요가있다 현재사용되는성과지표들을정리하면과학적연구성과 기술적성과 경제적성과등이있으며각각의내용은다음과같다 성과유형성과지표내용 과학적연구성과 논문 게재건수 발표건수 출판물 해당연구과제의결과를학술지에게재한논문건수 국내 국외 국내및국외학술회의에서발표한논문건수논문이게재된학술지의게재년도 논문이인용되는빈도의측정치 해당연구과제의결과를통해발간한개인저작권을가진 - 13 -

기술적성과 경제적성과 출판물 수상실적 해당연구과제와관련된논문을게재한후정부 학회 관련단체등에서수상한우수성과 등록건수 해당연구과제의결과로등록된국내 국제특허건수 특허포함여부는사업목적및특성고려 특허대상특허가다른특허나비특허분야에서인용 된인용도횟수 특허기술가치 해당특허의화폐적기술가치 해당연구과제의결과물로 실용신안 의장 상표 저작물등저작권 저작권법에의한성과물 반도체직접회로 기타지적재산권 레이아웃 식물신품종등신지식재산권 개별법령에의한 성과물 디자인등특허를제외한산업재산권으로등록된 성과물 해당연구과제의결과를정부또는정부관련단체등에서 신기술인증 신기술로인증한우수성과물 신기술 공법 공정개발의성공 및현장적용실적건수포함 해당연구과제의결과를정부또는표준관련단체 표준화 표준인증 기구 등에서인증한국제 국내표준으로적합성평가등을통해채택된표준 등의자발적 합의및강제표준등 기타인허가 해당연구과제의결과로의약품등과같이정부의안전규제심의를받은성과물 기술개발목표의 사업기획서의기술로드맵 에의하여수립된단계별 달성정도 기술개발목표의달성정도 해당분야기술의세계최고수준선진국과의기술능력격차를 기술격차축소 년수로환산하여사업수행전기술수준대비해당기술분야 격차축소연수 기술수준향상도 사업수행전과비교하여해당분야세계최고수준선진국대비향상정도를퍼센트 로환산 해당연구과제결과를제 자에게기술이전 매각및라이센스건수기술이체결 한건수 전해당연구과제결과의기술이전 매각포함 을통해벌어들인수입해당연도별수입총액 건수 해당연구과제결과의사업화 직접포함 를통해해외 국내시장에출시한제품또는서비스성공건수 매출액 해당연구과제결과의사업화를통해발생한기업별매출액의합계 해당기술 해당연구과제결과의사업화를통해발생한기업별매출액 매출액 중해당기술로발생한매출액 기술개발에 사업화 의한 기술개발로인하여원가절감등사용현장에서의비용절감 비용절감 금액 효과 공정 공사기간 시설물등에대한공사기간 물류시간등의단축 단축 투입대비경제적효과 투입연구비대비경제사회적이익또는파급효과의화폐적가치 주 ) 국가연구개발사업자체평가지침 (2010 년 ), 부처별 R&D 사업기획보고서, R&D 사업 - 14 -

예비타당성조사보고서등을종합하여구성 조사된사항에서참여전문가들의의견중에서분석대상사업의구조와범위 그리고의사결정범위설정에대한어려움이있는것으로조사되었다 기술자체의복잡화와더불어사업구조의복잡화및범위의확대 그리고시행 미시행의이분법적인결론이아닌새로운대안구성까지연구개발사업예비타당성조사과정에이루어짐으로인해결론도출의어려움이높아지고있다는점이다 최근에예비타당성조사대상사업으로신청되는사업들의자료를살펴보면신청사업개수와사업당평균신청사업비가증가하고있음을확인할수있다 이러한문제에서논점은실험원자로나핵융합장치와같은대규모연구장비를개발및건설하는 사업의경우에는전체장비를완성하는것을하나의사업으로보는것이타당하지만 복합적인사업 의경우즉 어떠한목표를가지고다수의방법을복수개의세부활동집합으로구성하는사업과같은경우에는세부활동들을각각의신규사업단위로책정할수있는임의성이있다는것이다 이처럼복합적신규사업에대한적절한범위를선정하는것은예산적인관점뿐만아니라상세기술사항에대한정확한이해까지요구되는매우도전적인일이다 종합적판단을위해서개별신규사업에대한분석뿐만아니라당해년도에제안된모든신규사업을모아놓고분석을수행하는방안을적용할수도있겠지만중앙집중적으로모든사항에대해검토및분석을수행하고의사결정을내리는것은비용규모면에서의부담뿐만아니라실행가능성의문제도존재하기때문에보다깊은고찰이필요하다 또한예비타당성조사자체도한정된재원과인력이투입되는활동임을고려하면예비타당성조사대상으로서의국가연구개발사업의분석단위설정에대한적절한기준설정이필요한것으로사료된다 19) 2006 년상반기에 3 개사업신청에총합계 1189 억원이었던규모가 2010 년상반기에는 39 개사업신청에 24 조 2913 억원으로증가하여 4 년만에사업개수기준으로는 13 배, 사업비규모기준으로는 200 배이상증가하였음 20) 기술적인이슈를공유하지않은상이한기술활동들을하나의사업으로묶어놓은경우 - 15 -

참고문헌 박병무 이기종 과학기술혁신체제하에서의국가연구개발평가시스템개선에관한연구 연구개발예산평가시스템을중심으로 기술혁신학회지 박현 예비타당성조사수행을위한다기준분석방안연구 한국개발연구원 이윤빈 분석적네트워크과정에근거한 사업사전타당성조사의사결정모형연구 연구보고 - 16 -