제8차 시민미디어포럼 유료방송서비스경쟁체계 본격화에따른 보편적서비스안정화방안 일시 2008년7월15일(화) 오전10시 장소 국회도서관소회의실 주최 한국여성민우회미디어운동본부 후원 한국언론재단 김상희의원실
제8차 시민미디어포럼 유료방송서비스경쟁체계 본격화에따른 보편적서비스안정화방안 한국여성민우회 미디어운동본부 서울시 종로구 평동 27-9. 동평빌딩 4층 Tel 734-1046/737-1388 Fax 736-5766
차례 사회 하종원 선문대 언론광고학부 교수 축사 최문순 통합민주당 의원 주제발제 Ⅰ 전환기 보편적 방송 서비스의 법적 제도적 안정화 방안 검토 : 방송 영역의 보편적 서비스 확대 적용을 중심으로 김영주 한국언론재단 연구위원 주제발제 Ⅱ 디지털 방송환경에서 취약계층의 방송 접근권 보장 방안 송종길 경기대 다중매체영상학부 교수 현장보고 김철환 장애인정보문화누리 활동가 이인한 YMCA 시청자시민운동본부 노년연구회 한국염 한국이주여성인권센터 대표 지정토론 문효선 미디어행동 집행위원장 지성우 단국대 법학과 교수 최선욱 방송협회 기획팀장, KBS 최순영 민주노동당 前 의원 종합토론
주제발제Ⅰ 전환기보편적방송서비스의법적 제도적안정화방안 : 방송 영역의 보편적 서비스 확대 적용을 중심으로 김 영 주 한국언론재단연구위원 1. 문제제기 융합이 진전되면서 방송 영역에서 강조되어 오던 공익 논리가 위축되고 있 다. 전통적으로 방송 영역에 공익이 강제된 이유는 보편적 서비스 제공, 다양성 의 유지, 소수계층에 대한 배려라는 주요한 사회적 가치를 유지하기 위한 것이 었다. 특히 보편적 서비스의 이념은 정치적 소수계층, 경제적 빈곤층, 장애인, 노 인 등 사회적 취약계층에 대해 그 사회에 소속되어 있는 사회구성원으로서 누려 야 할 최소한의 정보 접근과 이용 기회를 제도적으로 보장해 줌으로써 정보격차 를 줄인다는 의미에서 중요한 가치로 부각되고 있다. 디지털 기술의 발달과 융 합의 진전 등에 대응하여 새로운 규제정책을 수립해온 많은 나라들은 산업 활성 화와 경쟁 촉진 등을 중요한 정책 목표로 설정하면서도 여전히 미디어의 공익성 과 보편적 서비스의 구현을 정책 목표에서 제외시키지 않고 있다. 대부분의 국 가에서 보편적 서비스의 제공을 미디어 규제 정책의 중요한 목표로 설정해 온 것은 이를 통해 미디어가 제공하는 각종 정보와 편익이 정치적 기득권층이나 경 제적 부유층에 의해 편중됨으로써 발생하는 사회적 불평등 구조의 심화를 완화 - 7 -
시킬 수 있다는 신념 때문이다. 따라서 이러한 보편적 서비스 문제는 경제적 능 력에 따라 미디어의 소비자가 차별화될 수밖에 없는 디지털 시대에는 더욱 중요 하게 대두될 수밖에 없다. 가장 시장지향적인 미디어 정책을 펴고 있는 미국의 규제정책 변화 과정을 살펴보면 적절한 규제와 규제완화를 통하여 방송통신 시장의 변화에 역동적으로 대처하면서 공익성을 보장하고 보편적 서비스로서의 개념을 확립하는 과정이라 고 할 수 있다 1). 미국 FCC의 위원장이었던 헌트(Reed Hundt)는 환경이 변한 다 해도 정책의 기본 목표가 변하는 것은 아니며 이러한 목표를 달성하기 위한 수단과 방법이 변해야 한다 고 주장하며, 방송 통신정책의 기본 목표로 시장에 서의 경쟁도모, 소비자 보호, 새로운 텔레커뮤니케이션 서비스에 대한 보편적 접 근을 강조한 바 있다. 이는 다시 말해 시장경쟁을 통해 새로운 커뮤니케이션 서 비스의 가격인하와 질적 향상을 도모하고 모든 국민들이 디지털화에 따른 커뮤 니케이션 혁명의 산물을 동등하게 누릴 수 있도록 하자는 것으로 받아들일 수 있다(김영주, 2004). 영국의 Ofcom 역시 경쟁을 통한 산업 활성화와 함께 보편 적 서비스의 구현을 정책 목표로 분명히 하고 있다. Ofcom은 주된 임무를 시민 /소비자의 권익을 신장하는 것으로 설정하고 이는 경쟁을 고양함으로써 달성될 수 있다는 확고한 신념에서 모든 정책들을 펴고 있다 2). 1) 미국은 1996년 통신법(Telecommunication Act)을 개정하면서 전화, 케이블, 라디오, 텔레비전 업 계 간에 존재하던 제도적 장벽을 없애고, 이들을 하나의 시장으로 통합하여 최소한의 규제와 자유경 쟁을 통해 보다 많은 소비자에게 보다 향상된 서비스(advanced services)를 보다 저렴한 가격으로 제 공하겠다는 의지를 표명했다. 2) 오프콤이 제시한 첫 번째 목표는 보편적 서비스의 추구와 기술혁신이다. 방송의 디지털 전환 독 려와 발전된 광대역 네트워크를 구축하는 동시에 경쟁을 장려하는 것을 구체적인 실천과제로 삼고 있다. 두 번째 목표는 경쟁을 통한 산업발전이다. 시장에서 경쟁을 장려하고 이를 위해서 시장조사 기능을 강화하는 동시에 주파수 활용에 있어서도 용도변경, 거래, 면허과정에서 시장기제를 적극적 으로 채택할 것을 천명하고 있다. 시장경쟁을 강조하는 두 번째 목표와 시민/소비자의 권익 간의 균 형을 도모하고자 하는 것이 세 번째의 목표이다. Ofcom의 주된 임무에서 강조되었던 경쟁촉진이라 는 목표와 정보와 문화적 다양성을 고양하고 소비자/시민의 권익을 보장하는 목표와 상충되는 경우 이를 적극적으로 조정하겠다는 의지가 나타나고 있다. 네 번째 목표는 보편적 서비스를 비롯한 시민 /시청자의 권익을 재차 반복적으로 강조하는 부분이다. 시민/시청자의 권익 보호, 시민/시청자에게 - 8 -
2012년 12월 31일이면 우리나라에서 아날로그 지상파 방송은 종료된다. 1997 년 디지털 전환을 결정한지 15년만이다. 그러나 방송계를 비롯한 가전업계 등 디지털 전환 관련 업계는 현재와 같은 상황-정확한 디지털 TV 보급률도 모르고 국민들의 디지털 전환에 대한 인지도도 높지 않은 현재와 같은 상황에서 디지털 전환이 순탄하게 이루어질 수 있을지에 대한 우려를 표명하고 있다. 구 정통부 자료에 따르면 2006년 디지털TV 보급률은 24.4%였고, 현재는 30%대로 추정되고 있다. 이같은 추정치도 조사기관에 따라 차이를 보인다. 디지털 방송 전환 정책 을 수립할 때 가장 기본적인 데이터가 되는 기초 통계자료조차 부족한 상황에서 얼마나 현실성 있는 전환 계획을 수립하고 디지털 전환을 효율적으로 이행할 수 있을지 문제가 아닐 수 없다. 지상파 방송의 디지털 전환은 아날로그 방송의 강제 종료를 의미한다. 이는 디지털 지상파 방송이 주는 편익을 과연 아날로그 지상파 방송처럼 전국민 대다 수가 무료의 보편적 서비스로 이용할 수 있는가 하는 문제를 제기한다. 또한 새 롭게 등장하는 다양한 뉴미디어에 대한 접근권과 이용권을 어떻게 바라보아야 하는가의 문제도 제기한다. 방송 영역에서 무료의 보편적 서비스 형태로 제공되 는 서비스와 적정하고 합리적인 가격대로 제공되는 유료미디어간의 관계를 어떻 게 설정해야 하는지, 여기에 우리나라의 경우 지상파 방송이 갖는 특수성으로 인한 재전송의 문제를 어떻게 풀어야 하는지도 복잡하게 얽힌 문제이다. 더욱이 보편적 서비스의 문제는 사업자에 대한 의무를 부과함으로써 사업자가 경제적 효율성이나 수익성을 추구하는데 있어서는 일정정도 장애로 작용할 수 도 있어 정책적 선택이 더욱 어려울 수 있다. 그러나 모든 국민들이 디지털화에 따른 커 뮤니케이션 혁명의 산물을 동등하게 누릴 수 있도록 보편적 접근과 이용편이성 을 제도적으로 보장하고 보다 많은 소비자에게, 보다 향상된 서비스(advanced services)를 보다 저렴한 가격으로 제공할 수 있는 제도적 방안을 마련하는 것은 경쟁을 촉진하고 산업을 활성화시키는 정책과 병행해서 이루어져야 할 중요한 유용한 정보제공, 시민/시청자 불만의 효과적인 처리, 보편적 서비스 의무(USO; Universal Service Obligation) 재검토를 주된 실천과제로 삼고 있다. Ofcom's Annual Plan, April 2004 - March 2005-9 -
정책방향이자 목표임에 분명하다. 따라서 이 글에서는 디지털 전환기의 미디어 환경에서 방송영역에서 보편적 서비스의 개념이 더욱 강조되어야 하는 이유와 보편적 서비스의 내용과 구성요 소 등을 살펴보고, 보편적 서비스가 법적 제도적으로 정착될 수 있는 방안을 방 송영역에서의 보편적 서비스와 관련된 주요 현안들을 중심으로 모색해 보고자 한다. 2. 보편적 서비스의 개념과 근거 미국에서 보편적 서비스라는 개념이 최초로 법제화되어 나타난 것은 1934년 통신법(Communication Act of 1934)에서이다. 이 법의 제1조는 모든 미국 국민 에게 가능한 신속하고도 효율적인, 전 미국 및 전 세계를 커버하는 유선.무선 서 비스를 충분한 설비와 합리적인 요금으로 제공해야 한다 고 규정하였다. 또한, 1996년 통신법(Telecommunications Act) 개정을 통해 보편적 서비스란 국민 누 구나 언제 어디서나 적절한 가격에 제공받을 수 있는 기본적인 정보통신서비스 를 지칭하는 것으로 명시하였으며, 관련한 주요 내용을 상세히 규정하였다(고창 열, 2006). 즉 보편적 서비스는 한 국가의 국민들이 인간다운 생활을 영위하기 위하여 요구되는 필수적인 공공재화에 대한 최소한의 이용권을 보장하는 것을 의미한다(곽정호, 2005, 1쪽). 일반적으로 보편적 서비스는 정치적 민주주의, 경제적 평등, 사회적 불평등 해소 등의 긍정적인 효과가 발생하고 국민 화합이라는 국가적 목표달성에도 도 움이 되기 때문에 제도적으로 보장되어야 하는 중요한 공적 가치의 하나로 인식 되고 있다. <표 1> 보편적 서비스의 근거 목표 정치적 차원 자유민주주의의 실현 내용 사회계층간 및 지리적 형평성과 비차별성에 입각 한 최소한의 사회보장을 통해 자유 민주주의의 지 - 10 -
속에 기여 경제적 차원 사회적 후생 증진 긍정적 네트워크 외부성을 통한 사회후생 증진 효 과 기대 사회적 차원 정보격차 해소 정보격차해소를 통한 사회적 형평성 추구 국가적 차원 국가적 목표 달성 국가적 통일성과 국민화합 보편적 서비스는 19세기 말 철도, 도로와 같은 교통부문에서 출발하여 20세 기 유선전화 등 통신부문으로 확대되었고, 방송과 통신의 융합이 진전되면서 보 편적 서비스 개념을 방송 영역에도 확대 적용되어야 한다는 주장이 제기되고 있 다. 이러한 주장은 2000년 이후 지속적으로 이루어져 왔고(윤석민, 1999, 김대호 2000, 류춘열 배진한 2000, 이호규 2000, 최양수 2001, 이상식 2003, 곽정호, 2003, 2005, 성숙희 2006, 윤호진 외 2007 등), 명시적으로 보편적 서비스의 개념 을 사용하지는 않았지만 공익성이나 수용자 복지의 개념 속에서 보편적 서비스 의 개념을 암묵적으로 논의한 연구들도 다수 있다(이수영 박은희 2003, 남궁협 2005, 박은희 2005, 신태섭 2005, 이남표 2005 등). 이러한 주장들은 방송 통신융합 현상으로 인해 규제 패러다임이 변화하고 있 고, 방송서비스의 유료화 추세는 공공서비스로서의 방송역할을 축소할 우려가 있으며 기술발전에 의한 뉴미디어의 도입이 정보격차를 확대시킬 수 있다는 점 을 주요 논거로 하고 있다(곽정호, 2005, 2쪽). 보편적 서비스 개념은 특히 저소 득층, 노인, 장애인 등 사회적 취약계층들이 사회구성원으로서 누려야 할 최소한 의 미디어 이용권과 정보 접근 기회를 보장함으로써 미디어가 제공하는 편익이 전체 국민에게 평등하게 돌아가게 해야 한다는 관점에 입각해 있다. 특히 가입 자 기반의 유료 미디어와 콘텐츠의 유료화가 일반화되면서 이러한 유료서비스로 부터 배제되는 소외계층이 증가할 가능성이 커지고 그에 따른 정보격차와 사회 적 불평등의 확대 재생산이 우려됨에 따라 방송매체에 대한 보편적 접근권 보장 등을 내용으로 하는 보편적 서비스의 확대 적용이 강하게 제기되고 있다. - 11 -
3. 방송에서의 보편적 서비스 방송 영역의 보편적 서비스 개념 적용의 필요성 방송에서의 보편적 서비스의 개념은 공익성이라는 큰 틀 아래서 주로 논의되 어 왔다. 따라서 통신 분야에서 통신사업자에게 부과되는 보편적 서비스의 역무 가 법을 통해 규정되고 강제되어 왔던 것과는 달리 방송 분야에서는 주로 내용 에서의 보편성과 다양성 추구, 광고를 재원으로 하는 무료방송의 의미 정도로 이해되어 왔다. 그런데 디지털 기술이 발전하고 융합이 진전되면서 과거에는 존 재하지 않았던 새로운 문제들이 등장하고 있고 이러한 문제들로 인하여 방송 영 역에서도 보편적 서비스 개념을 구체적으로 적용해야 할 필요성이 강하게 제기 되고 있다. 방송 영역에서도 접근격차, 이용격차, 정보격차를 해소하는 방안으로 국민들의 최소한의 방송접근권과 이용권을 보장하는 보편적 서비스 제도 도입의 필요성이 제기되는 것이다. 첫째, 무료의 보편적 서비스로 제공되어 온 지상파 방송의 접근성 자체에도 문제가 발생하고 있다. 아날로그 방송이 종료될 경우 디지털 수상기를 구입해야 하거나 DtoA 컨버터를 설치해야 방송접근이 가능해 지기 때문에 이에 따르는 비용의 문제, 편의성의 문제 등이 해결되지 않는한 접근성 자체에 문제가 될 수 밖에 없다. 2012년 12월이 되면 아날로그 지상파 방송은 중단되고 전면 디지털 방송체제에 돌입하게 되는데, 이 경우 디지털 수상기를 보유하지 못한 가구의 지상파 방송 시청에도 문제가 발생할 수밖에 없어, 지상파 방송의 무료 보편적 서비스를 제도적으로 보장할 수 있는 방안들이 시급히 마련될 필요가 있다. 현 재 아날로그 방송을 이용하기 위해서도 케이블 방송이나 위성방송과 같은 유료 방송에 가입해야 지상파 방송을 불편 없이 시청할 수 있는 현실이다. 현재 1450 만 가구를 확보하고 있는 케이블 방송의 경우 케이블 방송이 제공하는 다채널을 이용하려는 수요보다 지상파 난시청을 해결하기 위해 가입하는 난시청 해소 수 - 12 -
요가 더 많은 것이 현실이다. 둘째, 뉴미디어의 등장, 경쟁의 심화, 가입자 기반의 유료방송의 확대 등으로 인해 시청률 경쟁이 심화되면서 방송의 주된 공적 가치 중 하나인 다양성이 훼 손되고 있다. 오락, 드라마 등 인기 있는 일부 장르로의 편중, 협찬을 매개로 한 간접광고, 선정성 경쟁 등으로 인해 프로그램의 질이 저하되고, 주제의 다양성과 내용의 다양성 등이 심각하게 감소하고 있는 현실이다. 셋째, 대중적인 인기는 없으나 사회적으로 가치 있는 공익적 프로그램의 제 공이 어려워지고 있다. 다매채 다채널 상황에서는 소비자의 선택이 해당 매체나 채널의 성패를 가르는 결정적인 변수가 되고 광고를 둘러싼 경쟁은 더욱 치열해 지기 때문에 광고주가 선호하거나 구매력이 있는 특정 계층에 편향적인 프로그 램들이 양산될 가능성이 높다. 따라서 사회적 취약계층을 위한 프로그램과 같은 공익적 프로그램은 설 자리를 잃어가고 있다. 넷째, 새롭게 등장하는 신규 미디어들이 대부분 유료서비스를 제공하면서 이 용자의 경제적 부담이 증가하고 있다. 경제적인 능력에 따라서 이용 가능한 서 비스가 차별화될 가능성이 높고, 지불능력이 없는 계층의 신규 미디어나 서비스 이용에 어려움이 초래되고 있다. 새롭게 등장하는 디지털 미디어의 경우 고가의 단말기를 구입해야 할 뿐 아니라 이용료를 지불해야 하는 경우가 많고 원활한 이용을 위해서는 일종의 소비의 기술이 요구된다는 점에서 접근성과 이용성 측 면에서 모두 문제가 발생하고 있다. 현재 케이블 방송의 저가형 구조는 케이블 방송산업의 발전을 저해하는 요소로 지적되고 있다 3). 케이블 방송도 디지털화와 더불어 이용료를 올리고 있는 추세인데다, 지역 SO들이 기존의 공시청 이용형태 를 개별가구 가입 형태로 전환하면서 이미 가입자들이 지불하는 수신료가 증가 한 상태이며, 본격적인 IPTV의 실시와 더불어 사업자간 약탈적 가격경쟁을 우려 하여 일부에서는 가격상한제 뿐 아니라 가격하한제도 도입해야 한다는 주장도 3) 일반 가입자들이 한달에 평균 지불하는 수신료(ARPU)는 6000원이 채 안되는 수준이다. 전체 유 료방송 가입자 1450만 중 종합유선방송 가입가구는 1232만이고, 이 중 수신료를 지불하는 유료시청 가구는 1200만 가구이다. 이들 중 42%는 월 4000원 이하의 의무형 가입자, 48.7%는 월 4천원에서 8 천원을 지불하는 보급형 가입자이다. <방송통계자료집>, 방송위원회, 2007. - 13 -
있어 현재와 같은 저가형 티어가 계속 존속할 수 있을지도 불확실하다. 지상파 방송 시청을 위해서는 케이블방송이나 위성방송에 가입해야 하는 현 실에서 요금의 적정성은 매우 민감한 문제일 수밖에 없다. 사업자 측면에서 보 면 가입자 기반의 방송이기 때문에 이용요금을 계속 낮추기 어렵고, 이용자 입 장에서는 저렴한 이용료로 지상파 방송을 포함한 다채널 서비스를 이용하려 할 것이기 때문에 이러한 딜레마를 정책적으로 어떻게 해결할 수 있을까도 문제이 고, 여기에 아날로그 방송이 종료될 경우 디지털 수상기를 보유하지 못한 가구 에서 지상파 방송을 보편적 서비스의 형태로 이용할 수 있는 방법과 그에 수반 되는 비용 문제도 대책을 마련해야 할 문제이다. 다섯째, 디지털 기술의 발전이 제공하는 다양한 편익들을 보편적으로 제공받 을 수 있어야 함에도 불구하고 새로운 서비스를 제공하는 사업자들 입장에서는 고수익이 발생하는 대도시 등을 중심으로 서비스를 제공할 가능성이 높아 향상 된 서비스가 고수익 지역에 편중되는 크림 스키밍 현상이 발생할 수 있다. 여섯째, 미디어에 대한 자유롭고 보편적인 접근이 차단될 경우 접근격차는 이용격차를 낳고, 이용격차는 정보격차로 이어져 정보와 편익의 계층별 격차, 지 역별 격차를 발생시키고 사회적으로 불평등 구조가 심화될 수 있다. 이러한 불 평등은 계층간, 지역간 위화감을 조성하고 궁극적으로는 인간으로서 행복한 생 활을 영위하는 데 부정적인 영향을 미치게 된다. 구조적인 차원에서 발생하고 있는 이러한 다양한 문제들을 개인적인 차원에 서 해결할 방법은 없다. 사업자들의 공익적 활동이나 서비스 개선에 기대어 해 결할 수 있는 부분도 극히 제한적이다. 대부분의 문제들은 정부가 제도적인 차 원에서 구조적으로 해결하지 않으면 도저히 해결될 수 없는 문제들이거나 사안 에 따라서는 시장과 공익이 충돌하거나 사업자간 이해의 상충이 발생하는 문제 일 수도 있어 보편적 서비스 구현이라는 목표를 중심으로 하는 매우 신중한 정 책적 접근이 필요하다. 방송에서의 보편적 서비스적 요소 - 14 -
방송에서의 보편적 서비스는 일반적으로 무료로 제공되는 지상파 방송에 대 한 접근가능성과 내용적 보편성의 두가지 차원에서 논의되어 왔다. 방송 서비 스에 대한 보편적 접근가능성이 주로 난시청 해소에 초점이 맞추어져 있다면, 방송 내용의 보편성은 방송내용이 불특정 다수, 즉 국민 일반을 대상으로 해야 한다는 점, 다시 말해 특정 계층의 취향만을 만족시키는 프로그램 지양하고 방 송에서 소외되는 계층이 없도록 다양한 프로그램을 전송해야 한다는 의미(최양 수, 2001)로 받아들여져 왔다. 최근에는 전국민의 관심사인 스포츠 등에 대하여 보편적 접근이 가능해야 한다는 보편적 시청권도 여기에 포함된다. 나폴리 (Napoli, 2003, pp.189-190)는 보편적 서비스 편성 기준으로 서비스가 교육, 공중 보건, 공공의 안전에 필수적인 것인지, 시장에서 대부분의 사람들에 의해 가입되 고 있는 서비스인지, 공중통신망에 의해 전달되는 서비스인지, 실질적으로 공공 의 이익, 편의, 필요에 부합하는지를 제시하고 있다. 현행 방송법상에서 보편적 서비스의 개념에 근접한 내용들을 찾아본다면 다 음과 같은 항목들이 존재한다. 우선 방송법 제 44조는 난시청 해소에 대한 의무 를 KBS에 부과하고 있고, 기초생활보호대상자, 국가유공자 등에 대한 수신료 면 제에 대해서 규정하고 있다. 가입자 대상의 유료방송에 대해서 방송 편성의 보 편성과 공익성을 강제하는 규정도 있다. 방송법 70조는 공공채널과 공익채널을 종합유선방송과 위성방송이 운용하도록 규제하고 있고 4), 또한 종합유선방송은 지역성이라는 가치를 구현하는 방편으로 지역정보 및 방송 프로그램 안내와 공 지사항 등을 제작하여 편성 송출하는 지역채널 운용을 강제하고 있다. 방송법 75조는 지상파방송사업자와 보도전문채널은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에 그 발생을 예방하거나 피해를 줄일 수 있는 재난방송을 실시하도록 규정함으로써 긴급하게 발생하는 재난으로부터 국민을 보호하는데 방송이 역할 4) 현행 방송법은 채널의 다양성과 균형성을 도모하기 위해 채널 구성 비율 및 의무전송채널을 엄격 하게 규제하고 있다. 방송법에 따르면 케이블TV(SO)는 공익채널 6개, 공공채널 3개(KTVㆍ국회방송 ㆍ방송대학TV), 종교채널 3개, KBS1과 EBS 등 17개 채널을 의무적으로 재전송해야 한다. 또한 KBS2, MBC, SBS, 아리랑TV, EBS플러스2, 농수산홈쇼핑 등 10개 채널도 의무편성하고 있다. (김영주, 2008a) - 15 -
을 수행해야 함을 규정하고 있다. 또한 지난 2007년 방송법 개정을 통해 보편적 시청권 조항을 신설하여, 국민적 관심도가 큰 스포츠 이벤트 등의 경우 비싼 방 송중계료 때문에 지상파방송을 통한 일반국민의 시청권이 제한될 우려가 있으므 로 이에 대한 보편적 접근권을 보장하고 있다. 방송법 78조에서는 종합유선방송 사업자와 위성방송사업자, 중계유선방송사업자로 하여금 KBS1과 EBS를 의무적 으로 재송신하도록 규정하여 누구든지 지상파 방송을 이용할 수 있도록 하고 있 다. <표 2> 현행 방송법상에 나타난 보편적 서비스 요소 항목 내용 관련 조항 난시청 해소 유료방송의 공공 공익채널 편성 종합유선방송의 지역채널 편성 재난방송 실시 보편적 시청권 보장 지상파방송 동시재송신 전국민이 지역과 주변 여건에 관계없이 양질의 방송서 비스를 제공받을 수 있도록 노력할 것을 규정 종합유선방송사업자와 위성방송사업자(위성DMB 제외) 는 국가가 공공의 목적으로 이용할 수 있는 공공채널 과 방송분야의 공익성 및 사회적 필요성을 고려하여 방송위원회가 고시하는 공익채널을 운용해야 함 종합유선방송사업자는 지역정보 및 방송프로그램 안내 와 공지사항 등을 제작 편성 및 송신하는 지역채널을 운용하여야 함 종합편성 또는 보도전문편성을 행하는 방송사업자는 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에 그 발 생을 예방하거나 그 피해를 줄일 수 있는 재난방송을 실시해야 함 국민적 관심도가 큰 스포츠 이벤트 등의 경우 비싼 방 송중계료 때문에 무료지상파방송을 통한 일반국민의 시청권이 제한될 우려가 있으므로 이에 대한 보편적 접근권을 보장 종합유선방송사업자, 위성방송사업자(위성DMB 제외), 중계유선방송사업자가 KBS1 및 EBS의 지상파TV방 송을 동시 재송신하도록 규정 방송법 제44조 제2항 방송법 제70조 제3항, 제8항 방송법 제70조 제4항 방송법 제75조 제1항 방송법 제76조 방송법 78조 제1항 이상에서 살펴본 내용은 방송이 구현해야 하는 공익성이라는 큰 틀 안에서 방송사업자들에게 강제되고 있는 규제 조항으로, 보편적 서비스라는 개념 하에 - 16 -
서 명시적으로 부과된 역무는 아니다. 방송의 보편적 서비스 vs. 통신의 보편적 서비스 통신 영역의 경우 보편적 서비스의 개념은 최소한의 통신이용권을 보장한다 는 측면에서 음성 유선전화 서비스에 초점을 둔 정보(통신)수단에의 접근가능 성 을 의미한다. 전기통신사업법 제2조 제1항3호에 따르면 통신 영역에서의 보 편적 역무 는 모든 이용자가 언제 어디서나 적정한 요금으로 제공받을 수 있는 기본적인 전기통신역무를 의미하고, 보편적 서비스의 구체적인 대상은 음성 유 선전화 서비스에 국한된다. 법적으로 명확하게 통신사업자들을 대상으로 보편적 서비스 역무를 부과하고 있고 보편적 서비스의 제공범위와 제공사업자, 제공방 식, 재원조달(기금) 및 비용보전 방식 등도 시행령 등을 통해 규정하고 있다 5). 통신분야의 가장 대표적인 보편적 서비스인 시내전화의 경우 KT를 보편적 서비 스 제공사업자로 지정하고 고비용 지역 대상 제공방식(high-cost area subsidy)을 규정하고 있다. 최근에는 인터넷 접속 서비스나 이동전화 서비스 등 고도정보서 비스 등을 보편적 서비스 범위에 포함시킬지의 여부가 이슈로 제기되고 있다. 반면 방송서비스의 경우 보편적 서비스가 명시적으로 규정되어 있지는 않으 나, 방송법은 프로그램의 공익성과 다양성을 의미하는 내용에서의 보편성과 지 상파 방송 서비스에 대한 보편적 접근가능성 등을 내용으로 하는 암묵적인 보편 적 서비스 요소를 담고 있다. 특히 아날로그 지상파 방송 사업자들에게는 지상 파 방송 서비스 커버리지 확대와 안정적인 서비스 제공의 의무가 있고, 특히 5) 우리나라는 통신영역의 경우도 1998년 정보통신사업법 개정 이전까지는 보편적 서비스에 대한 명 시적인 규정 없이 특정 사업자에게 보편적 서비스 제공의 의무를 부과하고 해당 사업자는 서비스간 의 상호보조를 통하여 보편적 서비스의 제공에 따른 손실을 보전하는 체계로 운영되었다. 1999년 3 월 전기통신사업법시행령이 개정되어 보편적 서비스의 범위, 제공사업자의 지정방법 및 손실보전의 원칙 등을 규정하였고, 1999년 12월에는 전기통신사업법시행규칙 및 보편적역무손실보전금산정방법 등에관한기준 고시가 제정되어 보편적 서비스의 범위, 손실분담금 산정, 분담기준 및 면제기준 등의 세부적인 시행방안을 마련하였다. 이를 바탕으로 2000년부터 보편적 서비스 제도가 실질적으로 시행 되었다. - 17 -
KBS는 난시청 해소의 의무를 법적으로 부과 받고 있다. 통신의 보편적 서비스 와 동일한 개념으로 모든 사람들이 방송서비스에 접근가능 하도록 보장하는 즉 방송사들의 전송전파가 전국의 모든 지역에 도달하도록 하고 지리적으로 난시청 지역을 해소할 의무가 있다. 또한 기초생활보호대상자, 국가 유공자 등에 대해서 KBS에 납부해야 하는 수신료가 면제되고, 일부 종합유선방송사업자들이 방송법 상 의무는 아니지만 장애인, 국가유공자, 생활보호대상자들에게 이용료를 할인해 주고 있다. 암묵적인 형태로 보편적 서비스적 요소를 구현해 온 방송 영역의 경우 보편 적 서비스를 명시적으로 법제화해야 할 필요가 있고, 특히 아날로그 방송이 디 지털로 전환되는 과정에 지상파 방송의 난시청 해소 등 최소한의 방송접근권과 이용권이 법적으로 보장될 수 있도록 구체적으로 명시하는 제도적 방안이 사회 적으로 요청받고 있다. <표 3> 통신 vs. 방송의 보편적 서비스 비교 방송 통신 법제화 여부 암묵적인 보편적 서비스 제도 관할 법 방송법 정보통신사업법 주된 내용 제공범위 제공사업자 프로그램의 공익성과 다양성 방송서비스에 대한 접근가능성 지상파 방송서비스 커버리지 지상파 방송 내용규제(편성규제) (KBS1, EBS는 종합유선방송에 재전송의무 부과) 아날로그 지상파방송사업자 명시적인 보편적 서비스 제도 규정 정보수단에의 접근가능성 : 전송수단의 신뢰성과 일관성 시내전화, 시내공중전화 선박무선, 도서통신, 긴급통신 (112, 119 등), 복지통신 (장애인,국가유공자 요금할인) 시내전화, 시내공중전화, 도서통신, 선 박무선 : KT 지정 긴급통신, 복지통신: 해당 서비스 제공 하는 모든 전기통신사업자 지정 제공방식 지상파 방송 수신료 면제6) 일부 종합유선방송 이용료 할인 복지통신 : 특정 계층에 국한 제공 (targeted subsidy) - 18 -
재원조달 (기금) 및 비용보전 최근의 이슈 : 장애인, 국가유공자, 생활보호 대상자(법적인 강제 없음) 별도 기금 없음 암묵적 비용보전 : 수신료, 방송 발전 기금 방송영역의 보편적 서비스 제도 법제화 지상파 방송의 디지털 전환에 따 른 디지털 지상파 방송의 난시청 해소 최소한의 방송접근권과 이용권 보장 시내전화, 시내공중전화, 선박무선, 도 서통신, 긴급통신 : 고비용 지역 대상 제공(high-cost area subsidy) 가상기금(virtual fund) 방식: 정부 통 제 하에 사업자 간 정산 비용보조제도운영(긴급통신, 복지통신 은 비용보전 없이 의무만 부과) 초고속 인터넷 서비스의 보편적 서비스 포함 여부 이동전화 서비스의 보편적 서비스 포함 여부 방송에서 고려되어야 할 보편적 서비스의 내용 보편적 서비스를 법적, 제도적으로 명시하게 될 경우, 방송에서 고려되어야 할 내용을 보편적 접근가능성과 방송 내용에서의 보편성이란 측면에서 살펴보 면, 우선 보편적 접근 가능성의 경우 고가의 단말기 자체에 대한 단말기 자체에 대한 접근 가능성, 유료서비스(유료 미디어와 유료 콘텐츠)의 경우 합리적이고 적정한 이용요금의 산정, 프로그램에 대한 보편적 접근(보편적 시청권과 지상파 방송 수신), 디지털 지상파 방송의 난시청 해소, 신규 미디어와 서비스에 대한 접근과 이용가능성, 사회적 취약계층의 보편적 접근성 등을 고려해야 한다. 특히 아날로그 방송이 종료되는 2012년 이후에 디지털 TV 수상기 구입이나 디지털 신호를 아날로그 신호로 전환시켜주는 컨버터 설치 등과 관련하여 저소 득 계층에 대한 지원정책은 반드시 필요하다. 또한 유료방송 서비스의 경우 현 재와 같은 저가형 구조는 가입자들에게는 이득일 수 있지만 산업 자체의 존립과 6) 방송법 제 44조는 수신료 면제에 대해 규정하고 있다. 기초생활보호대상자, 국가유공자 등이 수신 료를 면제받는 대상이다. - 19 -
성장에 위기를 초래할 수 있고, 이용료를 올릴 경우 저소득층에게 경제적 부담 이 가중될 수 있기 때문에 유료방송의 경우에도 사회적 취약계층에 대한 제도적 지원방안을 마련하고 이용료는 현실화시키는 방안이 마련될 필요가 있다. 또한 신규 서비스를 제공하는 사업자들이 고수익이 발생하는 대도시 지역을 중심으로 서비스를 제공할 경우 발생하는 지리적인 차별을 방지하는 방안도 고려되어야 한다. 사회적 취약계층에 대한 지원범위와 지원방식, 최소한의 방송이용권의 보 장 방안 등도 구체적으로 명시되어야 할 것이다. 방송 내용에서의 보편성은 전통적으로 지상파 방송에 요구되어 온 내용의 공 익성과 다양성, 보편성, 편성의 보편성 등이 여전히 고려의 대상이 되어야 하고, 특히 공영방송의 역할에 대한 고민이 필요한 부분이다. <표 4> 방송 영역에서 고려되어야 할 보편적 서비스의 내용 구분 방송 서비스에의 보편적 접근가능성 내용 단말기 자체에 대한 접근 가능성 -디지털 TV 수상기 -DtoA(Digital to Analog ) 컨버터 등 합리적이고 적정한 이용요금(유료방송의 경우) : 지불의 보편성 프로그램에 대한 보편적 접근 -보편적 시청권 -지상파 방송의 의무재송신 지상파 방송의 난시청 해소 : 지리적 보편성 -디지털 지상파 방송 포함 신규 서비스에 대한 접근과 이용가능성 -cream skimming 방지 7) 사회적 취약계층의 보편적 접근성 -사회적 취약계층의 최소한의 방송이용권 8) -사회적 취약계층에 대한 지원 : 저소득층, 장애인, 노인 등에 대한 이용료 할인이나 보조금 - 20 -
방송 내용에서의 보편성 지급 방송 내용이 특정 계층이 아닌 전국민을 대상으로 보편적 성격 -내용의 공익성과 프로그램의 다양성 -특정 계층의 취향을 만족시키는 프로그램 지양 편성의 보편성 -보도 교양 오락의 장르별 보편성 4. 방송의 보편적 서비스를 위한 몇 가지 현안들 디지털 전환에 대한 홍보 우리나라는 2012년이 되면 지상파 아날로그 방송이 전면 중단된다. 이미 위 성방송은 디지털 방송으로 출발을 하였고, 케이블 방송도 디지털 전환 속도를 높이고 있다. 2009년 2월 17일을 기점으로 모든 방송을 아날로그에서 디지털로 전환하는 미국의 경우 아날로그 종료를 1년 2개월 남짓 앞둔 시점에서 DTV 보 급률이 50%를 넘어섰다 9). 2012년 12월 31일 이전을 종료시점으로 보고 있는 우 7) Cream-skimming은 수요가 많은 지역에서의 영업 활동을 지칭하는 말이다. 원유에서 크림을 분 리, 채집하는 데서 유래된 말로 경쟁업체들이 서로 유리한 시장만 선택적으로 진입하려는 모습이 달 콤한 크림을 먹으려는 것 같다고 해서 이런 상황을 `크림 스키밍'이라고 한다. 공공서비스 제공에 있 어서 공기업의 기업성만 강조하다 보면 공기업의 수요가 큰 지역, 혹은 고수익을 가져올 수 있는 사 업에만 진출하려는 경향을 비유적으로 표현한 것이다. 공기업에게 타사업자의 진입을 막고 독점권을 부여하는 이유 중의 하나가 보편적 서비스의 의무(the mandate for universal service) 때문인데, 전 력이나 전화와 같은 기본적인 서비스 요금은 가능한 많은 사람들이 이용할 수 있는 수준이이야 한 다는 논리를 강조하는 말이다. 크림탈취는 일반 모든 국민에게 보편적 서비스의 제공이라는 정책목 표를 달성하기 위해서는 새로운 경쟁기업이 수익성이 높은 시장에만 선택적으로 진입하는 것을 방 지하는 진입규제가 필요하다는 논리로 적용되기도 한다. 8) 보편적 서비스는 모든 방송서비스를 모든 국민들이 다 이용해야 한다는 개념이 아니라 전 국민 이 공감대를 형성하고 문화적인 동질성을 고유하도록 하는 적어도 최소한의 필수적인 방송서비스는 보편적 서비스로 저렴하게 제공되어야 한다는 의미의 최소한의 방송이용권 개념으로 이해할 수 있 다. 9) 미국 Cable & Telecommunications Association for Marketing의 조사에 따르면 47%에 이르는 - 21 -
리나라의 경우 국내 DTV 보급률은 2006년 말 기준으로 25% 정도이다(<표 5> 참조). 디지털방송활성화위원회 자료에 따르면 현재 영국이 DTV 전환에 가장 빠르고 미국이 그 뒤를 잇고 있다. 디지털 TV를 보유하지 못한 가정은 아날로 그 방송 중단으로 혼란을 겪을 수밖에 없는데 문제는 디지털 전환이나 아날로그 종료에 대한 홍보가 매우 부족하다는 데 있다. <표 5> 국내 지상파 TV 디지털 전환 현황 (2006년 말 기준) 항목 전환율 이행 정도 비고 본방송 실시 100% 전국 32개 방송사 62개 방송국 123개 방송보조국에서 모두 디지털 방송 실시 (2006년 7월 DTV 전국방송실시) 수도권 2001.10 광역시 2004.7. 도청소재지 2005.12 시군지역 2006.7. 제작설비 40% KBS 56%, MBC 45%, SBS 68% EBS 37%, 지역 MBC 43%, 지역민방 22% 스튜디오, 중계차 등 편집실, 송신설비 28% KBS 27%, MBC 100%, SBS 100% 지역 MBC 21%, 지역민방 36% 송신소, 중계소 (간이중계소 포함) HD 콘텐츠 34.7% KBS 24%, MBC 37%, SBS 46% 2007년 3월 기준 전환예산 40.5% 총 전환예산 2조5,990억원 기존투자액 : 1조 536.7억원(2006년까지) 추가 1조5,453억원 (설비 1조 3,336억, HD 프로그램제작 1조2,654억원) 방송 4사의 경우 DTV 보급 24.4% 442만대 (전국 18,091,000 가구 중) 2006년 말 기준 * 출처 : 정보통신부, 2007.5. 디지털 전환 및 활성화를 위한 특별법 및 정통 부 제공 자료, 디지털전환특별법의 실효성 문제와 향후 과제, 강상현, 2008, 한 국방송학회 2008년도 정기학술대회 발제문 TV 시청자들이 아직도 언제 디지털 TV 전환이 이루어지는지 모르고 있는 것으로 나타났다. FCC 등은 수백만 달러를 디지털 TV 전환에 대한 비용으로 책정하여 앞으로 활발히 홍보해 나갈 예정이 다. - 22 -
디지털 전환 속도가 가장 빠른 영국의 경우 2007년 6월 현재 영국 전체 가구 의 84%가 디지털 TV로 전환하였다. 영국은 2004~2012년까지 영국 전역의 디지 털 전환을 완료할 것을 목표로 2004년 Digital Action Plan 등 관련법의 개정과 디지털 전환 프로그램(Digital Switchover Program)을 발표하였다. 이 프로그램 의 집행은 Digital UK가 담당하고 있는데, 2007년 10월 Whitehaven 지역을 시 작으로 추진되는 디지털지상파 TV 전면전환 홍보캠페인을 8백만 파운드의 비용 을 투입하여 개시하였다. 우리나라의경우도 디지털 전환에 대한 홍보가 정부와 지상파방송 사업자 중 심으로 보다 적극적이고 체계적으로 이루어져야 할 것이다. 난시청 해소와 디지털 지상파 방송 수신환경 개선 우리나라는 시청자의 TV 수신 편의를 도모하고 보편적 무료 서비스인 지상 파방송을 자유롭게 시청할 수 있도록 하기 위하여 오래 전부터 주택법, 정보통 신공사업법, 방송법 등에 공시청 안테나(MATV) 시설을 의무화하는 법적 장치를 마련하여 수용자의 방송 수신권을 보호하고 있다. 2000년 디지털방송추진위원 회 의 디지털 전환을 위한 계획에서도 지상파방송은 지역과 성별, 계층, 빈부격 차와 무관하게 서비스에 접근할 수 있어야 한다는 보편적 서비스가 디지털 시대 에도 구현되어야 한다고 명시한 바 있다. 하지만 관계 기관이나 방송사의 무관 심을 비롯하여 난시청 해소를 위해 출범한 종합유선방송이 이 설비를 공동으로 사용하는 문제와 노후화 등으로 최근 수용자의 무료 보편적 시청권이 계속적으 로 위협받고 있는 실정이다(박창희, 2006). 2007년 현재 별도의 수신 장치 없이 지상파방송의 시청이 어려운 가구는 72 만 가구에 달한다(2007년 4월 기준). 방송위원회의 조사에 따르면, 케이블TV 가 입시 고려요인으로 TV 수신이 잘 되기 위하여 가 전체 응답의 절반을 넘는 57.1%로 나타났고, 그 비율은 대도시에서 중소도시, 군지역으로 갈수록 더 높게 나타났다(대도시지역 51.7%, 중소도시지역 60.7%, 군지역 70.1%)(방송위원회, - 23 -
2006). 케이블TV 가입 가구의 57.1%, 위성방송 가입 가구의 약 29.9%가 TV의 양호한 수신을 위해 유료방송에 가입했다는 조사결과를 감안할 때 난시청 및 수 신장애를 겪고 있는 가구는 약 784만 가구(전체가구의 약 42.5%)로 추정된다(최 선욱, 2007). 상당수의 가구들이 유료방송 가입을 통해 난시청을 해소하고 있는 현실이다. <표 6> 전국 난시청 가구 수 (단위 : 천 가구) 지역 서울 경기 부산 경남 대구 경북 광주 호남 대전 충청 강원 제주 계 가구수 129,738 151,361 158,569 108,115 85,051 86,492 1,442 720,769 * 출처 : 디지털 융합환경에서 방송영상 콘텐츠의 공정접근과 보편서비스 연구, 윤호진 외, 2007, 방송위원회 <그림 1> 케이블TV 가입시 주 고려 요인 * 출처 : <TV 시청행태 연구>, 2006, 방송위원회. 우리나라의 경우 건축물의 신축시 구내선로를 이용하는 매체별 설치의무 의 범위는 통신 > 종합유선방송 > 지상파TV 방송 순으로, 보편적 접근 측면에 서 통신이 모든 건축물에 해당 설비를 의무 설치하는 데 반해 무료 보편적 서비 - 24 -
스로 인식되고 있는 지상파TV 방송의 경우 건축물의 27개 분류 중 오직 하나 공동주택(소분류시 아파트, 연립주택, 다세대주택, 기숙사 4종)만이 방송 수신설 비 설치 의무 대상으로 되어 있다. 주택의 건축시 방송수신설비의 설치 및 유지 관리에 대한 법적인 근거가 부재한 결과, 시청자의 직접적인 지상파방송에 대한 접근권이 제한되고 불편함이 나타나고 있다(최선욱, 2007). 매체구분 설치범위 법적근거 통신 -모든 허가대상 건축물 <표 7> 매체별 수신설비 설치의무 -예외범위 : 축사, 차고, 창고 등 통 신수요가 예상되지 않는 비주거용 건축물 전기통신설비의 기술기준에 관한 규칙 제17조(설치대상) 종합 유선방송 -모든 건축물 -예외범위 : 단독주택, 축사, 차고, 창고 등 종합유선방송의 수요가 예 상되지 않는 비주거용 건축물 유선방송국설비 등에 관한 기술기준 제18조(설치대상) 지상파 TV 방송 -공동주택 -선택범위 : 판매, 운수, 의료, 숙박 시설 등은 선택사항 주택건설기준 등에 관한 규정 제42조 텔레비전공동시청안테나시설등의설치 기준에 관한규칙 건축법시행령 제87조(건축설비의 원 칙) * 출처: 수신환경개선 디지털전환 선결과제, 최선욱(2007), 방송문화 2007년 7호 한국방송협회 유료방송에 가입하지 않고 지상파 방송을 불편 없이 시청하기 어려운 이유 는 자연적인 난시청 때문이라기보다 고층 건물 등으로 인한 인위적인 난시청에 서 연유한다. 2006년 KBS 9개 지역방송총국 권역 내 난시청 민원을 조사한 결 과 총 11,618건 중 98.6%가 자연 난시청이 아닌 인위적인 수신장애에 의해 발생 했으며, 설치근거 및 기준이 취약한 단독주택에 의한 민원발생 비중이 61.1%로 공동주택에 비해 높게 나타났다. 따라서 난시청 및 수신장애를 해결하기 위해서 - 25 -
는 건축물의 방송 수신설비 설치근거 미비에 대한 수신환경 제도 개선이 선행되 어야 한다. 이를 위해 방송법 내 지상파방송의 무료 보편적 접근권 확보에 연계 된 기술기준 및 설비 근거조항 마련이 필요한데, 기존 공동주택에만 의무화되었 던 기술기준의 허가 건축물로의 적용을 확대하고, 아날로그 기준인 텔레비전공 동시청 안테나 시설 등의 설치기준에 관한 규칙 의 경우 디지털 기술기준을 적 용한 기준으로 조속히 개정되어야 한다 10) 는 것이다(최선욱, 2007). 한편, 2013년 12월 31일까지 한시법으로 제정된 지상파 텔레비전방송의 디지 털 전환과 디지털방송의 활성화에 관한 특별법 (2008년 3월 28일 제정, 이하 디 지털전환특별법) 제4장은 디지털방송 수신환경의 개선에 대해 규정하고 있다 11). 이 조항에 따르면 방송통신위원회는 디지털방송 수신환경 개선을 위한 방안을 마련하고 지상파방송사업자가 그 방안에 따라 디지털방송의 난시청 해소 및 수 신환경의 개선을 위한 구체적인 계획을 시행하도록 명시되어 있다. 또한 방송통 신위원회는 방송의 디지털 전환 및 디지털방송의 활성화를 위하여 디지털방송의 수신 실태 및 디지털 전환 상황 등에 대한 조사를 실시할 수 있고, 필요한 경우 10) 2007년 텔레비전공동시청 안테나 시설 등의 설치기준에 관한 규칙 이 일부 개정되어 기존의 아 날로그 기술 뿐 아니라 디지털 기술기준도 적용할 수 있게 되었다. 자세한 내용은 아래의 MATV 부 분을 참고할 것. 11) 제13조(디지털방송 수신환경의 개선) 1 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 장과 방송통 신위원회는 디지털방송의 난시청 해소와 수신환경의 개선, 그 밖에 디지털방송의 원활한 수신을 위 한 방안(이하 디지털방송 수신환경개선방안 이라 한다)을 마련하여야 한다. 2 지상파방송사업자는 디지털방송 수신환경개선방안에 따라 디지털방송의 난시청 해소 및 수신환경의 개선 등을 위한 구 체적인 계획을 마련하여 시행하여야 한다. 제14조(수신환경 실태조사 등) 1 방송통신위원회는 방송의 디지털 전환 및 디지털방송의 활성화 를 위하여 디지털방송의 수신 실태 및 디지털 전환 상황 등에 대한 조사(이하 실태조사 라 한다)를 실시할 수 있다. 2 방송통신위원회는 실태조사를 위하여 필요하면 방송통신위원회가 정하여 고시하 는 디지털방송과 관련된 기관, 단체, 사업자 및 공동주택의 관리 주체 등에 대하여 자료나 의견 등 을 제출하도록 요청할 수 있다. 이 경우 자료나 의견 등의 제출을 요청받은 자는 특별한 사정이 없 으면 요청에 따라야 한다. 3 방송통신위원회는 제1항에 따라 실시한 실태조사의 결과를 공표할 수 있고, 필요한 경우 관련 사업자에게 디지털방송 수신환경의 개선을 요청할 수 있다. - 26 -
관련 사업자에게 디지털방송 수신환경의 개선을 요청할 수 있다. 최근 방통위가 한국리서치에 디지털 방송수신실태 조사를 의뢰했다는 보도가 있었다. 정확한 데이터에 근거한 디지털 방송 수신환경 개선 방안이 구축되어야 할 것이다. 공시청(MATV) 시설 복구 및 활용 유료매체인 케이블방송을 통한 지상파 방송에의 접근은 시청자의 비용 부담 을 증가시킬 뿐 아니라, 시청자의 매체 선택권을 제한한다. 문효선(2007)은 무료 보편적 서비스를 위해 디지털 지상파방송의 수신환경 개선 방안으로 난시청 해 소를 위한 양질의 전파환경 구축 12), 지상파수신환경개선을 위한 재정적 지원, 공 동주택 공시청망의 복원, 지상파방송사의 직접적인 재원 투입을 통한 공시청망 복구 13), 디지털방송 직접수신 방법에 대한 적극적 홍보 등을 제시하고 있다. 케이블방송 등 유료방송을 경유해서가 아니라 디지털 지상파 방송을 직접 수 신하기 위해서는 공시청망의 활용이 주된 해법이다. 공동주택 주거율이 높고 14), 고층 아파트 등으로 인한 난시청이 발생률이 높은 우리나라의 경우 MATV(Master Antenna TV)는 난시청 해소를 위해 활용해야 하는 중요한 자원 이다. 또한 MATV설비는 공동주택 입주자들의 것이므로 디지털 지상파 방송 난 시청 해소를 위해 적극적으로 활용할 필요가 있다. 이를 위해서는 공동주택 공 시청망을 복원하고 유지 관리의 주체를 명확히 하는 등 방송 수신환경의 법제도 12) 문효선(2007)에 의하면, 안테나를 통해 시청자가 디지털 지상파 방송을 직접 수신하기 위해서는 양질의 전파환경 구축이 무엇보다 중요한데, 이를 위해 디지털 전환 이후의 700MHz 주파수를 적극 활 용하는 방안을 검토해야 한다. 13) KBS는 2007년 8월에서 2008년 7월까지 1년 동안 38억의 예산을 들여 100가구 이상 공동주택 30 만 가구에 공동주택의 노후, 훼손된 공시청설비 보수 작업을 벌였다. 수신료가 현실화되면 2012년까 지 중장기사업으로 계획 중이다. 14) 통계청 자료에 따르면 2005년 현재 우리 국민의 주거형태를 살펴보면 아파트 42%, 단독주택 44%, 다세대 7%, 연립 3%, 비주거용 건물내 주택 2%, 주택이외의 거처 1%로 나타나 공동주택 거주 형태가 전체의 52%를 차지하는 것으로 나타났다. - 27 -
를 정비하는 것이 급선무이다. 그동안 공동주택은 지상파 방송과 종합유선방송, 위성방송이 서로 다른 수신 설비를 통해 방송을 수신해 왔다 15). 아날로그 지상파 방송의 공동시청설비인 MATV는 노후화로 이용이 곤란하거나 케이블사업자가 MATV를 CATV선로로 이용하는 등 실제로 공동주택의 구내수신설비는 법 제도적으로 규정된 용도와 는 다르게 이용되는 경우가 많았다. 또한 디지털 지상파 TV 본방송 실시에도 불구하고 구내 전송선로(MATV)에 디지털 지상파 방송용 주파수 지정이 지연되 어 보편적 무료방송인 지상파 디지털 방송의 수신환경이 개선되지 않고 디지털 방송 전환도 지체되어 왔다(정보통신부 입법예고, 2007). 1997년 이후 규칙 개정이 이루어지지 않아 아날로그 기술기준만을 제시하고 디지털 및 광대역 기술기준을 수용하지 못한다는 비판을 받아 온 텔레비전공동 시청안테나시설등의설치기준에관한규칙 16) 은 2007년 10월 일부 개정을 통해 방 송공동수신설비의 이용대상을 종전의 지상파아날로그 TV에서 지상파 디지털 TV, 위성방송 및 FM 라디오 방송으로 확대하였다. 공동주택의 방송 공동수신 설비를 활용하여 지상파 디지털방송의 안정적인 수신과 위성방송 수신이 가능하 도록 관련 설비의 설치방법과 장비의 성능기준을 통합하여 규정하였다. 이로써 시청자의 볼 권리 및 매체선택권을 보장하는 한편, 가구별로 위성방송 시청안테 나를 설치함에 따른 공동주택의 미관 훼손방지를 통한 주거환경을 개선할 수 있 게 되었다 17). 이제 MATV 관련 규칙이 개정되었으므로 규칙에 의거하여 공시청 15) 지상파 방송은 MATV(텔레비전 공동시청설비), 종합유선방송은 CATV구내선로설비, 위성방송 은 건물 외벽 접시 안테나 16) 그동안 디지털방송의 난시청 해소를 위해서 MATV 관련 규칙의 개정이 필요하다는 주장이 지속 적으로 제기되어 왔다. MATV 설비설치기준을 규정한 텔레비전공동시청안테나시설등의설치기준에 관한규칙(정보통신부령 제36호) 이 디지털지상파방송, 위성방송의 주파수 대역을 규정하고 있지 않아 디지털방송의 수신이 불가능하므로, 이에 대한 추가 명시가 필요하다는 지적이 있어왔다. 17) 공동주택의 방송 공동수신설비를 이용하여 지상파 디지털텔레비전방송, 디지털위성방송 및 FM 라디오방송을 수신할 수 있도록 주파수대역을 지정함(안 제2조제1항제8호 및 별표 1) (1) 방송 공동 - 28 -
시설 복구를 통한 디지털 방송 수신환경을 개선하는 정부와 방송사들의 역할만 남았다고 할 수 있다. 지상파 재전송 문제 우리나라에서 지상파 방송은 공익적 서비스를 제공하는 매체로서 뿐 아니라 신규 미디어들이 조기에 시장을 확보할 수 있는 킬러 콘텐츠로서 기능하기 때문 에 지상파 재전송의 문제는 보편적 서비스를 넘어서는 복잡한 문제들을 야기해 왔다. 현행 방송법은 지상파 방송의 의무재전송 대상 채널로 KBS1과 EBS를 규 정하고 있고, 나머지 채널에 대해서는 방송위원회의 승인을 받도록 되어 있다. 케이블TV는 난시청해소 차원에서 지상파방송 채널 전부를 재전송하는데 어려움 이 없었으나, 위성방송, 위성 DMB 등 후발사업자들은 기존사업자들의 반대에 부딪혀 지상파 재송신에 어려움을 겪어 왔다 18). 다매체 다채널화와 경쟁의 심화로 방송의 선정성과 오락성이 극대화되면서, 방송 내용의 보편성, 공익성, 다양성을 담보하기 위한 지상파방송의 역할이 더욱 수신설비를 이용하여 지상파 디지털텔레비전방송, 디지털위성방송 및 FM라디오방송을 수신할 수 있 도록 주파수대역을 지정할 필요가 있음. (2) 시청자의 시청권과 매체 선택권 보장을 위하여 디지털 지상파텔레비전방송, FM라디오방송 및 위성방송 수신을 위한 주파수 대역을 지정함. (3) 방송 공동 수신설비를 통하여 디지털 지상파텔레비전 방송을 수신할 수 있게 됨에 따라 시청자의 볼 권리가 보장되고, 입주자 선택에 의하여 위성방송 수신이 가능해 짐에 따라 시청자의 매체 선택권이 제고될 것으로 기대되며, 가구별로 위성방송 시청안테나를 설치함에 따른 공동주택의 미관과 주거환경 훼손 방지를 통하여 국민의 편익 증진이 가능함(텔레비전공동시청안테나시설등의설치기준에관한규칙 일부 개정령(안) 입법예고(정보통신부공고 제2007-62호)). 18) 2002년 본방송을 시작한 위성방송의 경우 지역민방, 지역MBC, 케이블사업자들의 반대로 지상파 재송신 지연되다가 2005. 2월에야 권역별 재송신이 승인되었고, 위성 DMB의 경우 방송위원회가 지 상파 방송에 대한 재전송 문제를 사업자간 자율계약에 맡기는 방식으로 허용하였으나, 지상파DMB 의 경쟁력 확보시 까지 위성DMB에 대한 지상파 재송신을 보류하기로 지상파 방송사업자들간 합의 함에 따라 지상파 재전송을 전혀 하지 못하다가 2008년 5월에야 MBC와 계약을 맺고 재송신 서비스 를 시작하였다. - 29 -
강조되고 있다. 대부분의 미디어 서비스가 개인화, 사유화, 유료화 되어가는 추 세 속에서 보편적인 서비스의 기초로서 공영방송 내지 지상파방송의 역할이 더 욱 강조되고 있는 것이다. 이러한 점에서 지상파 방송의 재전송에 대해서는 공 영방송 내지 지상파방송을 보편적 서비스 차원에서 모든 이용자가 다양한 매체 를 통해서 시청할 수 있도록 지상파방송에 대한 재송신을 확대하는 것이 바람직 하다는 주장이 있는가 하면, 신규매체에 대한 지상파 재송신 의무 확대 사안은 보편적 서비스 실현보다는 사업자간 경쟁의 측면에서 다루어져야 한다는 반대의 주장도 있다. 또한 신규매체가 도입되었음에도 모든 플랫폼이 지상파 방송에 사 활을 걸어 플랫폼의 차별 없이 동일한 채널, 동일한 프로그램의 시청을 강제 받 는 것이 수용자 복지나 콘텐츠 산업 활성화 측면에서 바람직한지에 대해서도 논 의가 필요하다는 주장이 제기되고 있다. 최근 IPTV 법에서 규정한 콘텐츠 동등 접근권 문제도 유사한 논란에 싸여있다. 그러나 새로운 미디어의 조기 정착을 위해 지상파 방송의 역할이 지대한 현 실을 무시할 수는 없다. 보편적 서비스 개념 차원에서 경제적 능력에 관계없이 모든 국민이 공영방송을 포함한 지상파방송을 다양한 매체를 통해 시청할 수 있 도록 보장될 필요는 있다고 보이는데, 보편적 서비스와 시장에서의 사업자의 자율성 보장이라는 두 가치 사이에 균형과 조화가 요구되는 어려운 문제이다. 인기 프로그램에 대한 보편적 시청권 보편적 시청권 또는 접근권(Universal Access)는 올림픽이나 월드컵 등 국민 적 관심이 높은 스포츠 경기나 문화행사 등을 누구든지 접근하여 시청할 수 있 는 권리 19) 로 우리나라 방송법도 2007년부터 보편적 시청권을 보장하고 있고, 지 19) 영국은 보편적 접근권을 법제화한 대표적인 국가로 위성방송과 같은 뉴미디어가 국가적으로 중 요한 이벤트의 독점중계권을 갖지 못하도록 1996년 개정된 방송법(UK Broadcasting Act)에 규정하 고 있다. 즉, 국왕의 즉위식이나 윔블던 테니스대화 같은 이벤트는 국민의 관심이 대단히 크므로 이 를 유료방송에 독점중계권을 주어 경제적으로 어려운 계층이 볼 수 없는 상황이 되어서는 안 된다 - 30 -
난 7월 11일에는 '보편적시청권보장위원회'가 설립되어 국민관심행사 등의 선정, 중계방송권 공동계약 권고, 중계방송 순차편성 권고 등을 심의하는 역할을 하게 된다. 보편적 시청권의 법제화를 찬성하는 주요 지상파 방송과 규제기관은 인기스 포츠 중계권 규제를 통해 지나친 가격폭등과 스포츠 사업주의를 막고 국민들이 인기스포츠를 무료로 시청할 수 있는 권리를 보장해야 한다는 입장인 반면, 이 에 반대하는 뉴미디어 사업자들은 법제화가 자유로운 시장 경쟁을 막고 지상파 방송의 독과점을 가속시킬 우려가 있으며 오히려 자유로운 시청권을 막고 있다 고 주장한다(윤성옥, 2008). 현재 보편적 시청권을 규정한 방송법 제76조 1항은 방송사업자가 다른 방송 사업자에게 프로그램을 공급할 때 공정하고 합리적인 시장가격으로 차별없이 제 공하도록 규정하고 있는데, 공정하고 합리적인 시장가격에 대한 기준이 제시되 지 않아 공급 가격을 둘러싼 사업자간 갈등이 발생할 여지를 남겨두고 있다. 한 편, 지난 2월 19일 정부는 월드컵 축구 본선이나 올림픽 방송중계권자는 일반 국민 10가구 중 9가구 이상이 시청할 수 있는 방송 수단을 확보해야 하고 나머 지 국민적 관심 행사의 경우 10가구 중 6가구 이상이 시청할 수 있도록 하는 시 행령안을 의결하였는데, 이로써 월드컵 축구 본선이나 올림픽 방송 중계는 지상 파방송이 아니면 할 수 없게 되었다. 중계방송권의 순차편성권고는 시청자들의 채널선택권을 보장해 준다는 측면에서 긍정적으로 보이나 방송사의 편성의 자율 성을 침해할 수 있는 부분이므로, 위원회의 권고에 의해서보다는 방송사들이 자 율적으로 순차편성을 추구하는 쪽이 더 바람직할 것이다. 또한 이러한 권고가 법적인 강제력을 갖지 않는 이상 큰 의미는 없을 것으로 보인다. 윤성옥(2008)은 현재 방송법이 규정하고 있는 보편적 방송권은 사업자간 과 는 취지이다. 따라서 이러한 이벤트를 무료로 제공되는 지상파 방송이 계속 방송할 수 있도록 정하 고 있다. - 31 -
도한 개별계약 규제, 금지행위 준수, 방송사 출입조사, 편성 규제 등으로 본래의 보편적 시청권의 취지에서 상당히 떨어져 나왔다고 비판하며 국가적 중요행사나 국민적 관심행상에 누구나 접근할 수 있도록 한다는 본래 취지에 맞게 개정될 필요가 있다고 제안하고 있다. 보편적 시청권의 규정을 받는 프로그램과 이를 시행할 방송사업자를 법적으 로 구체화하여 명시함으로써 시비의 소지를 줄이는 것도 보편적 시청권을 제도 적으로 정착시킬 수 있는 방안이 될 수 있을 것이다. 사회적 취약계층에 대한 제도적 지원 디지털 전환과 관련하여 정부가 2012년까지 지속해야 할 해야 할 중요한 역 할의 하나는 디지털 TV 보급속도와 보급률, 국민들의 디지털 전환에 대한 인식 정도를 정확히 파악하고 중장기 계획을 세워 디지털 전환이 순조롭게 진행될 수 있도록 하는 것이다. 이 과정에서 디지털 전환에 대한 대국민 홍보 20) 와 사회적 취약계층에 대한 지원은 기본적으로 정부가 기본적으로 수행해야 할 역할이다. 정부는 디지털 전환에 따른 사회적 취약계층에 대한 구체적인 지원정책(지원조 건과 방법)을 마련해야 한다. 21) 20) 디지털 전환특별법 제11조는 디지털 전환을 위한 홍보 및 시청자 지원 등을 규정하고 있다. 제 11조(디지털 전환을 위한 홍보 및 시청자 지원 등) 1 방송통신위원회는 아날로그 텔레비전방송 종 료에 대한 인지율 및 디지털 텔레비전의 수상기 보급률 등에 대한 정기적인 실태 조사를 통하여 홍 보방안을 마련할 수 있다. 2 방송통신위원회는 디지털 전환에 관한 대국민 홍보를 위하여 공익광고 제작 및 배급을 한국방송광고공사법 에 따른 한국방송광고공사에 요청할 수 있다. 3 방송통신위 원회는 지상파방송의 원활한 디지털 전환을 위하여 비상업적 공익광고, 자막광고, 자막방송 및 특 별 프로그램의 제작 등 필요한 사항을 방송법 에 따른 지상파방송사업자에게 요청할 수 있다. 4 방송통신위원회는 아날로그 텔레비전방송 종료 및 디지털 전환에 관한 상담이나 관련 정보의 제 공 등 시청자를 위한 지원을 할 수 있다. 5 방송통신위원회는 디지털 전환의 효율적 추진을 위하여 홍보 및 시청자 지원 등을 수행하는 법인 또는 단체에 대하여 그 사업에 소요되는 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다. 21) 디지털전환을 진행 중인 주요 국가들은 강제 규정에 의해 아날로그방송을 종료함에 있어 일반국 - 32 -
2008년 지상파 텔레비전방송의 디지털 전환과 디지털방송의 활성화에 관한 특별법 (이하 디지털전환 특별법 )을 제정하면서 당초 기초생활수급자(81만명)보 다 확대된 차상위 계층까지 지원하겠다는 의지를 시행령(안)에 반영하기로 했으 나 지난 6월 20일 방송통신위원회는 '디지털전환특별법' 시행령을 의결하면서 저 소득층, 약 300만 명에 대한 구체적인 지원조건과 방법을 정했던 시행령(안) 15 조를 삭제한 채 통과시켰다. 결국 저소득층 지원은 디지털전환 특별법 10조 22) 에 '국민기초생활 보장법'에 따른 수급권자 등이 방송을 원활하게 제공받을 수 있도 록 정부 차원의 시책을 마련하도록 한 규정에 따라 기초생활수급권자에 한해서 만 지원혜택이 주어지게 되었다. 이러한 측면에서 차상위계층에 대한 지원부분 에 대한 보완책이 시급히 마련되어야 할 것으로 보인다. 미국은 2001년 디지털 방송 시대 방송의 공익성을 위해 지켜야 할 원칙에 대한 보고서 (FCC)에서 장애인에 대한 방송의 보편적 접근권을 규정하였다. 영 국은 2003년 커뮤니케이션법 에서 사회적 취약계층의 방송접근권을 위해 시청 각장애인을 위한 텔레비전 서비스에 관한 규약 제시(303항~308항)하고 있다. 방 민과 취약계층에게 디지털전환에 관한 사실을 알리고 충분히 홍보함으로서 강제하기보다는 설득한 다는 측면에서 공공캠페인을 활발히 진행하고 있다. 미국의 경우, 디지털전환의 주무기관인 FCC와 수신기기를 지원 담당을 맡고 있는 상무부 산하의 NTIA가 각각 자체 홍보계획을 가지고 소비자교 육 및 캠페인을 진행하고 있다. 영국의 경우, 정책적으로 소비자, 방송사, 제조사의 불확실성을 줄이 기 위해 2003년 6월 로드맵을 확정하였으며, 홍보 계획을 반영한 실행 로드맵을 구성, 도미노 이론 에 근거한 목표를 설정하였다. 또한 전환주체와 협력 체계를 위해 정부를 비롯한 공공기관간의 사전 협력 관계구축으로 조직을 체계화하여 '디지털UK'를 중심으로 디지털 전환 홍보작업이 진행 중이다. 일본은 지상파방송의 디지털 전환을 위한 공공캠페인 실행 계획마련을 위해 2003년 1월 말 전국회 의를 통해 각 전환주체들이 공통으로 추구해야 하는 홍보 전략 및 메시지 항목을 확정한 바 있다. (최선욱, 미국 일본, 체계적인 홍보로 디지털 전환에 성큼 PD저널, 2008.7.2.) 22) 제10조 (디지털방송 전환에 따른 저소득층 지원) 1 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 장과 방송통신위원회는 아날로그 텔레비전방송의 종료와 관련하여 시청자의 소득 수준 등을 고려하 여 국민기초생활 보장법 에 따른 수급권자 등이 텔레비전방송을 원활하게 제공받을 수 있도록 시 책을 마련하여야 한다. 2 제1항에 따른 지원 대상과 지원 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령 령으로 정한다. - 33 -
송사에 대해 장애인의 텔레비전 액세스 지침 마련하도록 하였고, BBC의 경우 2008년까지 모든 프로그램의 100% 자막 서비스 제공할 계획이다. 디지털화와 더 불어 모든 디지털 케이블 및 위성 채널들도 음성 묘사 및 수화서비스를 일정정 도 실시하도록 하였다. 일본은 신체장애인의 편리 증진에 도움이 되는 통신 방송의 신체장애인 이용 원활화 사업추진에 관한 법 에서 장애인에 대한 배려를 명시하였다. 이 법은 보편적 서비스라는 통신정책의 기본이념에 근거, 신체장애 가 있는 사람도 방송 통신서비스를 원활히 이용할 수 있도록 할 필요가 있다는 인식에서 제정된 것이다. 시청각 장애인을 위한 해설프로그램 및 자막 프로그램 등의 방송시간 확대와 방송지역 확대, 보조금 지급에 대해 규정하고 있다. 우리나라의 경우도 사회적 취약계층에 대한 지원은 지역적 계층적 격차 해 소와 장애인 및 노인층을 포함하는 사회적 취약계층의 수용자 복지 정책의 일환 으로 이들을 위한 다양한 지원방안을 마련함으로써 디지털 정보격차를 해소하고 보편적 접근권을 보장해야 한다. 디지털TV 수상기 보조금 지원 등 디지털 정보 격차 해소를 위하여 장애인, 저소득층 등 소외계층 지원하거나 신규서비스에 대 한 요금감면과 화면해설, 자막, 수화서비스 확대 등 장애인을 위한 정보접근권 강화 등 다양한 방법들을 강구하여 법적으로 규정할 필요가 있다. 보편적 서비스 기금 설립 및 활용문제 방송과 통신이 융합되고 있는 현실에서 방송과 통신분야 모두의 보편적 서비 스를 구현하기 위한 재원을 마련하는 것은 매우 중요하다. 방송통신위원회는 모 든 국민이 언제 어디서나 적절하고 충분한 방송통신서비스를 제공받도록 보장하 기 위한 보편적 서비스 기금 조성을 추진한다는 계획을 밝혔다. 이는 방송통신 융합시대를 맞아 보편적 시청권 을 포함하는 보편적 서비스 기금 개념 자체를 정립할 필요에서 나온 것이다. 보편적 서비스를 시행하는 사업자에 대한 비용보전의 필요성이 발생할 경우 - 34 -
현실적인 비용보전 방법으로는 방송발전기금, 수신료, 국가지방자차단체의 보조 금을 인상하는 방안이 유력하지만, 방송 영역에도 명시적인 보편적 서비스제도 가 도입된다면 장기적으로 별도의 보편적 서비스 기금을 설립하는 방안도 가능 하다.(성숙희, 2006) <표 8> 보편적 서비스 재원확보를 위한 각 방법의 비교> * 출처 : 방송 통신 융합에 대비한 방송발전방안 수립, 정보통신정책연구원, 1999 보편적 서비스 구현을 위해 필요한 재원을 조달하는 방법으로는 사업자가 전액 분담하는 방안과 부분적으로 정부가 지원하는 방안을 고려할 수 있는데, 보편적 서비스 재원은 정부와 사업자가 역할을 분담하여 절충적으로 조달하는 것이 현실적인 방안인 동시에 바람직한 방으로 보인다. 다만 기존의 방송과 통 신 관련 기금들에 대한 통폐합 여부를 고려할 필요가 있고, 기금의 조성방식, 기 금의 활용방안, 기금의 활용주체 등에 대한 구체적인 계획이 수립되어야 할 것 이다. - 35 -
5. 현 방송통신위원회의 정책 방향의 문제점 디지털 기술이 방송과 통신의 융합을 진전시키면서 전통적으로 방송과 통신 이 각각 독자적인 영역에서 제공해오던 공익적 서비스와 보편적 서비스를 어떻 게 효율적으로 제공할 수 있을 것인가는 이미 오래 전부터 정책적 차원에서 사 회에서 광범위하게 제기되어 온 문제다. 특히 방송 영역에서 공익을 강제해 온 이유는 보편적 서비스의 제공, 다양성의 유지, 소수계층에 대한 배려라는 주요한 사회적 가치를 유지하기 위함이었다. 융합 환경에 맞는 새로운 정책이념으로서의 공익성과 보편적 서비스, 이용자 권익보호와 이용자 중심의 정책 설계의 필요성은 산업적인 요구 못지않게 강조 되어야 함에도 불구하고 현재 방통융합이나 디지털 전환 등과 관련된 논의는 지 나치게 공급자(사업자) 중심으로 경도되어 있거나 산업적 가치가 만이 우세한 것이 현실이다(김영주, 2004). 그러나 보편적 접근, 멀티미디어 서비스의 광범위 한 보급 등은 디지털 시대에도 미디어에 대한 정부의 규제가 필요한 이유로 제 시되고 있다(Congdon, T.외, 1995). <표 9>디지털 시대의 규제의 정당성 내용 보편적 접근 멀티미디어 서비스의 광범위한 보급 기본 서비스에 대한 접근의 문제 -누구나 민주사회에 폭넓게 참여하는데 필요한 기본적 서비스들을 가정에서 접 근할 수 있어야 함 저소득 수용자에 대한 고려 -새로운 커뮤니케이션 융합기술의 효과를 극대화하는 방법들을 마련할 때 전통 적인 커뮤니케이션 수단들을 통해 공급되는 중요한 서비스들을 경시해서는 안됨 -보편적으로 이용하는 기본적 수용자층을 보호하는 문제를 항상 고려해야 함 광범위한 지리적 보급과 시장경쟁 환경의 구축 -정부는 멀티미디어 서비스가 가능한 한 광범위하게 보급될 수 있도록 해야 함 -이를 위해 가정용 네트워크가 경쟁적 시장환경에서 구축될 수 있도록 보장 - 36 -
경쟁의 유지 경쟁의 유지와 공정한 접근조건 유지 -멀티미디어 산업의 경쟁상태를 유지하기 위한 정부의 역할 -모든 서비스에 이용자들이 공정하게 접근할 수 있는 조건의 유지 미디어의 사회적 책임 미디어 산업의 사회적 책임에 대한 고려 -미디어산업이 단지 또 하나의 산업으로 취급되어서는 안 됨. -미디어 산업은 그 사회의 가치를 반영하고 전달하는 독특한 지위에 있기 때문 * 출처 : Congdon, T., 외(1995), The Cross Media Revolution : Ownership and Control 내용을 재구성, 김영주(2004), 방송통신 융합시대의 미디어 규제 재인용 2008년 2월 통합규제기구로 출범한 방송통신위원회가 지향하고 있는 정책 방 향은 규제완화와 시장지향, 경쟁촉진에 맞춰져 있다. 2008년 6월 방송통신위원회 가 대통령 업무보고를 위해 작성한 내부 보고서 '세계 일류 방송통신 실천계획' 의 주요 내용을 살펴보면(<표 10> 참조) 방송통신위원회의 정책 방향을 가늠할 수 있는데, 여기에서 드러난 방통위의 정책기조는 기존의 방송과 통신 영역에 존재하던 다양한 규제들을 완화하여 시장 경쟁을 촉진시킨다는 것이 큰 방향이 다. 이 계획에 따르면 방통위의 주된 정책은 지상파 방송 소유제한 완화, 공영방 송구조개편, 케이블/위성방송의 소유 및 겸영규제 완화, 방송광고제도 개선 등 이다. 그동안 공익성이 강조되어 온 방송산업에 경제적 차원의 효율성을 도모하 고 방송통신 산업을 활성화시겠다는 의지는 담겨있으나 이 정책 안에 이용자 복 지나 공공의 이익, 공정한 경쟁 환경 조성과 관련된 부분은 찾아보기 어렵다. 물 론 시장지향적인 정책을 통해 경쟁을 촉진하고 시장을 통해서 공익을 구현하는 것이 실현 불가능 한 것은 아니지만, 시장이 구현할 수 없는 공익적 가치들, 대 표적으로 방송서비스에 대한 보편적 접근권 등은 제도적으로 보장받을 수 있도 록 하는 정책방안을 모색할 필요가 있다. 한국경제연구원과 전국경제인연합회가 펴낸 규제개혁 종합연구에 나타난 규 - 37 -
제개혁의 방향과 원칙은 방송통신위원회와 거의 유사하다. 방송 통신 미디어 부 문에서 미디어 산업 활성화라는 경제적 목표와 사회문화적 가치를 구현할 수 있 는 정책 마련을 규제 개혁의 목표로 설정하고 규제개혁의 기본 원칙을 다음 <표 11>의 8가지로 제안하고 있다. 수평적 규제체계로의 전환과 같은 방향과 원 칙에 대해서는 이해관계와 상관없이 사회적 동의가 이루어질 수 있으나, 나머지 내용들은 경우에 따라서 혹은 이슈 그 자체로 논쟁의 여지가 있다. <표 10> 방송통신위원회 '세계 일류 방송통신 실천계획' 초안자료 주요내용 지상파방송 주제 대기업의 지상파방송 소유규제 공영방송 소유와 운영방식 지상파 DMB 소유규제 대기업의 위송방송 소유제한 내용 자산규모 현행 3조원 미만에서 10조원 미만으로 완화 경영기반 개선 필요성 지적 장기적으로 대기업의 지상파DMB 소유 제한적 허 용 현행 33%에서 2012년까지 폐지 계획 케이블/위성 방송의 소유 및 겸영규제 일간신문, 뉴스통신의 케이블/위성방송 소유 제한 33%에서 49%로 완화 * 신문과 방송 겸영에 대한 언급은 없음 외국자본의 위성방송 소유제한 현행 33%에서 49%로 완화 종합유선방송 겸영(MSO) 규제 지상파 방송 중간광고 방송광고제도 방송 광고 판매 매출액 33%이상 제한규정 폐지 및 방송권역 5분 의 1 제한규정 완화 중간광고 확대 허용 한국방송광고공사 독점체제에서 민영미디어렙 도 입해 경쟁유도 편성규제 프로그램 편성 및 공급 프로그램 공급 종합유선방송의 의무전송채널 규제 개선 지상파사업자의 자사계열 PP에 대한 차별적 방송 프로그램 거래 제한 통신사업자 휴대전화 요금 인가제도 주파수경매제 2008년 지배적 사업자에 대한 요금인가제 조건부 폐지, 2011년 완전폐지 2009년 말 도입 인터넷 포털 포털 규제 포털의 사회적 책임 강화를 위해 포털에 대한 규 제 법 마련 - 38 -
뉴스의 배치 순서와 크기 기준 공개 방송통신 관련법 통합법 설립 방송통신기본법과 방송통신사업법으로 대체하는 방안 * 출처 : 김영주(2008b), 미디어 산업의 구조변동, 미디어인사이트 2008.6.(통 권4호), 45쪽 <표 11> 전국경제인연합회가 제시한 규제개혁의 방향과 원칙 원칙 방송통신부문의 규제의 수평성 및 일원성 확보 지상파 방송의 민영화 추진 미디어 겸영규제 완화 및 새로운 다원성 기준 도입 수평적 규제 도입 이원화된 규제기관의 통합 내용 공익성 정책이념의 점검 공영방송 KBS2와 MBC 민영화 추진 신문과 방송의 교차소유금지 규제 완화 지분율제한에서 시청자점유율 등 새로운 기준 도입 진입규제 완화를 통한 시장경쟁 활성화 대기업의 미디어 부문진입 허용을 통한 경쟁활성화 위성방송 등에 외국인지분제한 완화 시장기구의 적절한 활용 요금규제 개선 민간에 과도한 부담을 주는 규제개선 주파수 관리정책에 있어 경매 및 거래 등 시장기구 활용 방송광고시장의 독점 철폐 및 경쟁 도입 방송통신 서비스 도입시 기술 중립적 환경 조성 통신서비스 및 유료방송 요금 규제 개선 통신사업자의 연구개발출연금, 방송사업자의 방송발전기 금 등 규제 폐지, 무선국 허가 및 검사 관련 규제 개선 부적절하거나 실효성 없는 규제개선 신문법의 선언적 규제, 실효성 없는 규제 폐지 (신문의 사회적 책임 강조, 편집위원회 설치 조항 등 ) * 출처 : 김영주(2008b), 미디어 산업의 구조변동, 미디어인사이트 2008. 6.(통권 4호), 46쪽 사업자간 이해관계의 충돌이 발생할 가능성이 높은 매우 논쟁적일 수 있는 사안들에 대해 방통위가 제시한 정책 기조는 전경련의 규제개혁 방향과 크게 다 르지 않다. 이는 방통위의 정책 방향이 지나치게 규제완화와 산업 활성화에 맞 춰져 있기 때문에 나타나는 현상이다. 특히 소유규제와 진입규제 완화 등 규제 완화의 결과 새롭게 방송산업에 진출가능하게 된 집단은 그동안 여론의 집중, - 39 -
미디어 독과점의 예방 차원에서 진입의 제한을 받아 온 대기업이 중심이 될 가 능성이 높기 때문에, 방통위의 많은 정책들이 지나치게 자본 친화적인 방향으로 가는 것은 아닌가 하는 우려를 하게 된다. 또한 이러한 자본 친화적인 정책 속 에서 이용자 권익이나 복지, 보편적 서비스와 공익성 등의 가치는 배제되거나 보조적인 가치로 전락할 수밖에 없다. 규제완화는 그동안 산업활성화 차원에서 미디어 산업 내부에서도 지속적인 요구가 있었던 내용이다. 주로 그 내용이 기존의 사업자들의 시장행위를 규제하 는 불합리한 규제에 대한 폐지 및 완화에 대한 요구였다면, 현재 방통위가 경쟁 촉진을 통한 산업활성화를 위해 내놓은 안들은 새로운 사업자들의 시장 진입을 가능하게 하는 쪽에 무게 중심이 가 있다. 규제완화의 결과 기존의 사업자간 경 쟁, 새로운 시장 진입자들간 경쟁, 기존 사업자와 새로운 사업자간 경쟁 등 경쟁 의 양상은 더욱 복잡해지고 치열해질텐데, 경쟁이 초래할 사회적 결과에 대해서 는 특별한 언급이 없다. 경쟁은 시장의 성과와 효율성을 높여줄 것임에 분명하 지만 그에 따른 사회적 비용이 발생할 가능성도 배제할 수 없다. 경쟁의 결과 여론다양성이나 문화적 다양성을 비롯하여 소비자들의 편익과 후생이 반드시 증 가할 것인지도 현재로서는 가늠하기 어렵다. 6. 결론에 대신하여 현재와 같이 기술과 산업, 서비스 등이 총체적인 전환의 과정에 있는 시점에 올바른 방향성을 가지고 있는 정책의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 특히 시장에서의 경쟁촉진과 산업활성화라는 미디어 산업의 전반적인 흐름 속에 서 보편적 서비스나 공익성과 같은 공적 가치는 제도적으로 보장해주지 않으면 실현되기 어려운, 그래서 더욱 정책적인 지원과 제도적인 안정화가 요구되는 사 회적 차원의 문제가 되었다. 시장 친화적이고 자본친화적인 미디어 정책의 기조 속에서 시장이 구현해주지 못하는 공익적 가치에 대한 관심을 놓아서는 안될 것 이다. 방송 영역에서 실현되어야 할 보편적 서비스 개념과 관련하여 앞으로 보 - 40 -
완적인 논의가 이루어져야 할 부분을 제시하는 것으로 결론에 대신하고자 한다. 첫째, 지속적인 논의가 필요한 부분으로 네트워크/ 플랫폼 차원의 보편적 접근, 서비스 차원의 접근과 이용, 콘텐츠 차원의 보편성이 보다 구체적으로 논 의될 필요가 있다. 둘째, 이러한 논의의 결과들이 법적인 구속력을 갖는 정책으로 구현되기 위 해서 방송의 보편적 서비스에 대한 법제화, 명시적 규정으로 제도화하는 것이 반드시 필요하다. 셋째, 보편적 서비스의 의무를 부과 받을 가능성이 가장 높은 지상파 방송 중에서도 특히 공영방송의 역할과 의무에 대한 논의가 추가되어야 하며, 새롭게 도입되는 유료의 융합미디어와 서비스와 관련해서도 보편적 서비스 개념을 어떻 게 확대 적용할 수 있는지에 관해서도 논의가 이루어져야 할 것이다. 방송과 통 신이 융합되는 현실에서 이 문제는 통신영역에서 고도의 보편적 서비스에 대한 최근의 논의와도 연결될 수 있는 부분이다. 넷째, 보편적 서비스의 경우 시장을 왜곡하지 않는 방향에서 모든 국민 에 게 합리적이고 적정한 가격으로 최소한의 기본적인 서비스를 제공하는 측면과 사회적 취약계층 등 특별한 지원 대상자를 선정하여 지원한다는 두가지 측면을 모두 고려하여 보편적인 서비스의 범위, 제공방식, 특별 지원이 필요한 대상 구 분 등에 대한 논의를 진행할 필요가 있다. 다섯째, 보편적 서비스의 실현 가능성을 비롯하여 구체적인 실현방안 등에 대한 현실적 논의도 필요한데 이는 정책 당국을 중심으로 보편적 서비스를 직접 시행하게 될 해당 사업자들이 함께 고민해야 할 부분이라고 하겠다. 여섯째, 방송 영역에서의 보편적 서비스를 위한 기금의 마련과 활용에 대한 중장기적 계획도 필요하다. 마지막으로 무엇보다도 보편적 서비스 정책은 유연성을 담보할 필요가 있 다. 기술의 안정성과 보편성, 산업의 발전정도(고도화), 이용자들의 경제적 여건 의 변화 등에 대한 지속적인 체크와 이를 반영한 보편적 서비스의 진화에 대한 논의도 필요할 것이다. - 41 -
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주제발제Ⅱ 디지털방송환경에서취약계층의방송접근권보장방안 송 종 길 경기대다중매체영상학부교수 1. 왜 방송 접근권인가? 2. 방송환경의 변화와 취약계층 심화 가능성 1) 취약계층의 정의와 방송접근 현황 2) 유료방송의 확대와 취약계층의 증가 3. 방송 접근권 향상을 위한 통합적 관리방안 1) 수용자 복지와 디지털 디바이드의 통합 2) 디지털 방송 접근권 보장 해외사례 4. 새로운 방송 접근권 확립을 위한 제언 - 45 -
1. 왜 방송 접근권인가? 방송서비스는 사회적 기간망으로서, 모든 국민을 아우르는 보편적 서비스로 서 그 역할과 의무를 수행하여 왔다. 그 가운데 방송취약계층에 대한 배려와 서 비스는 시청자 복지 또는 취약계층의 사회적 통합의 기능을 한다는 점에서 사회 적, 제도적으로 주목받아 왔다. 하지만 1990년대 후반부터 국내 방송환경은 미디 어 빅뱅이라 불릴 만큼 매체수와 채널 면에서 폭발적인 증가를 거듭하여 왔다. 이 과정에서 불특정다수 를 대상으로 하던 방송의 개념은 가입자 를 대상으로 유료서비스로 그 개념이 변모하였다. 즉, 1995년 케이블 TV, 2003년에는 위성방 송, 2005년에는 위성DMB 서비스, 그리고 올해 상용서비스를 준비 중인 IPTV에 이르기까지 방송시장의 주요한 변화는 유료방송서비스가 주도하였다고 해도 과 언이 아니다. 이러한 과정에서 종전에 방송은 무료시청에서 방송시청도 돈을 지 불해야 하는 상품 구매행위라는 인식이 점차 보편화 되어 가고 있으며, 그에 따 라 보편적 서비스로서의 방송의 기능은 점차 특정 사업자에 국한된 개념이거나 산업적 경제적 실정을 무시한 낡은 개념으로 치부되고 있는 실정이다. 2007년 4월 현재, 국내 유료방송 시장현황을 살펴보면 전체 대상 가입 가구 수는 1785만 가구이고 이중 유료방송 서비스 가입가구는 1,450만 가구로 우리나 라 전체 가 구중 유료방송 가구가 차지하는 비율은 78.6%인 것으로 나타났다 (방송위원회, 2007). 이러한 수치는 우리나라 시청가구의 약 80%가 이미 유료방 송 시장에 편입되어 있음을 의미한다. 유료방송시장의 점유율을 매체별로 살펴 보면 종합유선방송이 1,231만 가구로 67.7%를 차지하여 유료방송 시장을 선도하 고 있고, 이어 위성방송은 200만 가구로 10.9%, 그리고 중계유선은 18만 가구로 1.0%를 점유하고 있는 것으로 나타났다. 특히 조만간 도입될 것으로 예상되는 IPTV 서비스가 유료방송시장에 가세할 경우, 기존의 케이블, 위성방송과 함께 유료시장에서의 새로운 경쟁구도를 형성할 것으로 예측된다. 하지만 수용자들의 입장에서 보면 일정의 비용을 지불해야 하는 서비스라는 점에서 유료방송 서비 스와 크게 다르지 않다. 특히, IPTV가 초고속 인터넷 망을 통해 정보 서비스, 동 영상 콘텐츠 및 다채널 방송 프로그램 등을 TV로 제공하는 서비스이기 때문에 - 46 -
기존의 케이블 TV나 위성방송과 별다른 차이가 없어 유료방송 시장에서의 경쟁 을 가속화시킬 동인으로 간주되고 있다(방송위원회, 2006). 유료방송의 등장에 따른 방송산업의 구조변화는 시청자의 프로그램 선택행위 에도 영향을 미치게 되었다. 즉, 무료방송을 배경으로 설정된 프로그램 선택모형 에서는 프로그램이 무가재화(free goods)의 성격을 가지고 있으므로 시청자의 프 로그램 선택에 추가적인 비용이 들지 않기 때문에 시청자의 프로그램 선택이 자 유롭게 이루어진다(Webster & Wakshlag, 1983). 하지만 유료방송체제하에서는 시청자의 프로그램 선택은 자신이 가입한 상품이 제공하는 채널과 프로그램에 따라 시청자의 프로그램 선택이 원천적으로 제한을 받게 된다. 이러한 무료방송 과 유료방송의 시청선택 환경의 차이는 수용자 복지에 대한 지향점의 차이로 귀 결 된다. 가령, 무료방송에서는 누구나 차별 없이 수혜자가 되어야 한다는 이용 가능성에의 보편적 접근성이 강조되어지는 반면(윤석민, 1999), 유료방송 체계에 서는 수혜자 부담 원칙에 의해 비용을 부담한 사람만이 혜택을 보게 되므로 개 개인의 다양한 지불의사를 얼마나 충족시켜 줄 수 있느냐 하는 점이 수용자 복 지의 실현으로 인식된다. 후자의 입장에서 보면 높은 시청률이나 지불의사는 그 만큼 시청선호도가 높다는 뜻으로 간주되기 때문에 그러한 프로그램들은 많이 공급될수록 좋다는 도식이 성립된다. 오히려, 이것이야 말로 수용자 복지를 위한 효과적이고 바람직한 수단으로 간주되는 것이다(강명현, 2006). 하지만 유료방송서비스가 수용자 복지를 신장할 것이라는 가정은 시청자가 유료방송서비스에 대한 충분한 지불능력을 가지고 있으며, 다양한 서비스 가운 데 자신의 의도에 부합하는 서비스를 선택할 수 있는 이용능력을 가지고 있다는 것을 전제하는 것이다. 따라서 유료방송서비스에 대한 충분한 지불능력이나 이 용능력을 가지고 있지 못할 것으로 판단되는 취약계층의 경우 유료방송서비스가 시청자 복지를 신장할 것인지는 미지수이다. 특히 무료 방송서비스가 취약계층 에 대한 다양한 방송서비스가 안착되어 보편화된 반면, 유료방송 서비스는 아직 까지도 경제적 산업적 논리에 밀려 취약계층을 위한 서비스의 개념조차 형성되 지 않은 상황이어서 취약계층과 일반 시청간의 격차는 점차 심화될 것으로 예상 된다. - 47 -
더구나 방송기술의 디지털화와 그에 따른 다양한 부가서비스의 제공가능성은 텔레비전의 기능을 다양화, 복잡화하는 추세에 있다. 이러한 과정에서 방송서비 스 이용능력이 낮은 취약계층이 이를 보다 적극적으로 사용하기 위한 방안의 마 련과 그에 따른 기술적인 검토가 이루어져야 함에도 불구하고, 디지털 방송기술 이 제공하는 화려하고 다양한 기능에 가려져 방송 취약계층에 대한 배려는 그 명맥만 겨우 유지하는 구색 맞추기 로 갈음되는 상황이다. 그러나 시청자는 주 로 방송 서비스를 통해 자신이 속한 사회 또는 세계와 만나며 소통한다. 이 과 정에서 방송은 세계와 소통하는 열린 창으로 기능하는 것이다. 그런데 이러한 열린 창이 시청자가 처한 경제적인 능력이나 이용능력에 의해 제한받는다면 이 는 심각한 사회 불균형의 원인이 될 수 있다. 특히 방송이외의 다양한 수단을 통해 세상과 소통하는 일반인에 비해 상대적으로 그 활동 범위와 소통의 폭이 좁은 취약계층에게 방송이라는 열린 창은 어쩌면 세상과 소통하는 유일한 창일 수 있기에 취약계층의 방송 접근권은 더욱 중요할 것으로 사료된다. 본 논문은 방송의 유료와 디지털화에 따른 취약계층의 방송접근권 보장체계 를 살펴보고, 이들이 보다 자유롭게 방송 서비스에 접근할 수 있는 방안을 모색 해 보고자 한다. 이를 위해 기존에 논의되어온 방송접근권의 개념과 현황을 정 리하고, 변화하는 방송환경에서 해외의 방송접근권 보장체계를 점거하여, 우리 환경에 부합하는 방송접근권 확대 방안을 제시하고자 한다. 2. 방송환경의 변화와 취약계층 심화 가능성 1) 취약계층의 방송접근 현황 방송 취약계층은 본래 방송서비스를 자유롭게 이용할 만한 능력을 가지고 있 지 못할 것으로 판단되는 계층(예: 장애인) 또는 방송 서비스의 주요 대상이 되 지 못하는 계층(예: 노인, 어린이)을 지칭한다. 현행 방송법 38조에서도 이러한 계층을 방송 소외계층으로 명명하고 있다. 하지만 유료방송환경에서는 방송 서 - 48 -
비스를 가입하고, 그에 대한 대가를 지불할 경제적인 능력이 부족한 계층을 추 가하여야 한다. 즉, 방송소외계층은 방송서비스를 이용할 능력이 부족한 계층을 지칭하지만 방송 취약계층은 방송 이용능력 뿐 아니라 방송서비스를 가입할 경 제적인 능력까지 고려한 개념인 것이다. [그림 1] 방송서비스 취약 계층의 설정 이 논문에서 주로 다루게 될 방송 취약계층은 [그림 1]에서 보는 바와 같이 크게 5가지 계층으로 구분할 수 있다. 먼저 종전에 방송소외계층으로 분류되는 노약자 계층, 신체적 정신적 장애를 가지고 있어 방송 서비스를 원활히 이용할 수 없는 장애인 계층, 그리고 언어적, 문화적 장벽에 의해 일시적으로 형성되는 외국인 집단을 생각해 볼 수 있다. 물론 이들 계층의 명확한 경제적 능력을 가 늠할 자료가 존재하지 않는 상황이지만, 잠정적인 위치를 표시하였다. 먼저 노령계층을 살펴보면, 우리나라는 65세 이상 고령인구는 2006년 총인구 의 9.5%로 1970년 3.1%에 비해 6.4%로 증가하여 이미 고령화 사회(aging society) 에 진입하였고, 저 출산과 평균수명연장에 따라 인구고령화는 현저히 진 - 49 -
전되어, 2018년에는 14.3%로 고령사회(aged society)', 2026년에는 초고령사회 (ultra aged society) 에 도달할 전망이다(보건복지부, 2007). 현재 방송서비스의 주요한 대상이 되는 노령인구는 주로 경제적 능력이 부족한 계층을 대상으로 하 지만, 앞으로 노인계층은 충분한 경제적 자원, 문화의 사회화, 건강 등 문화적 삶을 영위할 준비가 되어 있을 것으로 예측된다(류정아 홍기원 우주희, 2008). 이 러한 상황임에도 불구하고 방송은 이러한 변화에 대응하는 서비스 및 전략이 거 의 전무한 실정이다. 한편, 국내 등록 장애인 23) 인구는 2007년 12월 현재 약 210만 명에 이르고 있으며, 이 논문에서 논의하고자하는 방송 취약계층 중에서 가장 법적, 제도적 정비가 잘 이루어진 계층이라고 볼 수 있다. 특히 방송법과 방송법 시행령, 장애 인복지법등에서 장애인을 위한 방송서비스가 명문화 되어있다. <표 1> 장애인 방송 서비스 관련 법조항 방 송 법 방 송 법 시 행 령 제38조 기금의 용도 8항: 장애인등 방송소외계층의 방송접근권을 위한 지원 제69조 방송 프로그램의 편성 등 8항: 방송사업자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 장애인의 시청을 도울 수 있도록 노력하여야 하며, 필요할 경우 방송통신위원회는 기금에서 그 경비의 일부를 지원할 수 있다 제52조 장애인의 시청지원 법 제69조제8항에 따라 방송사업자는 장애인의 시청을 돕기 위하여 다음 각 호에 해당하는 방송프로그램에 대하여는 수화 폐쇄자막 화면해설 등을 이용한 방송을 하도록 노력하여야 한다. 1. 법 제75조의 규정에 의한 재난방송프로그램 2. 장애인복지법 시행령 제14조 각 호에 따른 방송프로그램 3. 장애인의 방송시청이 필요하다고 판단되어 방송통신위원회규칙으로 23) 장애인복지법 제2조에 따르면 장애인이란 신체적 정신적 장애로 오랫동안 일상생활이나 사회생 활에서 상당한 제약을 받는 자를 말한다. 여기서 "신체적 장애"란 주요 외부 신체 기능의 장애, 내부 기관의 장애 등을 말하며, "정신적 장애"란 발달장애 또는 정신 질환으로 발생하는 장애를 말한다. 한편 보건복지가족부가 분류하고 있는 장애인의 종류는 총15개로 구분하고 있다. - 50 -
정한 방송프로그램 4. 기타 장애인의 복지를 목적으로 편성된 방송프로그램 장 애 인 복 지 법 제22조(정보에의 접근) 1국가와 지방자치단체는 장애인이 정보에 원활하게 접근하고 자신의 의사를 표시할 수 있도록 전기통신 방송시설 등을 개선하기 위하여 노력하여야 한다. 2국가와 지방자치단체는 방송국의 장 등 민간 사업자에게 뉴스와 국가적 주요 사항의 중계 등 대통령령으로 정하는 방송 프로그램에 청각장애인 을 위한 수화 또는 폐쇄자막과 시각장애인을 위한 화면해설 또는 자막 해설 등을 방영하도록 요청하여야 한다. 법적용 대상인 지상파 방송사들은 장애인의 방송 접근권 향상을 위해 지속적 으로 화면해설, 자막, 수화방송 서비스를 증대시켜왔으며, 특히 지난 2005년 12 월 낮방송 연장을 승인하면서 방송위원회는 장애인의 방송 접근권을 강화하는 편성을 권고하였다. 이러한 관심에 따라 전체 방송시간에서 장애인 접근권 향상 을 위한 편성은 지속적으로 이루어져 왔으며, 특히 상대적으로 수월한 청각장애 인을 위한 자막방송의 비율은 약 70%에 육박하고 있다. 또한 점차적으로 화면 해설방송과 수화방송의 비율을 증가시키고 있는 것으로 나타났다. <표 2> 지상파 방송의 장애인 접근권 향상 서비스 현황 시기/채널 화면해설 자막방송 수화방송 전체 낮방송 전체 낮방송 전체 낮방송 2007년 1월 6.15 13.03 70.80 55.33 3.68 10.23 2007년 2월 6.10 13.55 70.95 54.60 6.55 9.73 2007년 3월 6.45 14.53 70.33 53.60 3.00 10.15 총합계 6.23 13.70 70.69 54.51 4.41 10.03 출처: 한진만 권호영 심미선 황성연 (2007). 24쪽. 다음으로 최근 급격히 늘고 있는 외국인의 현황을 살펴보면, 법무부의 조사 - 51 -
결과에 따르면 지난 2007년 외국인 출입국자는 12,659,349명으로 지난해에 비해 2.8% 증가하였으며, 이는 전체 주민등록인구의 26%에 육박하는 수준이다. 이를 국적별로 보면, 일본 221만 명(40.3%), 중국 92만 명(16.8%), 미국 63만 명 (11.4%), 대만 37만 명(6.7%)의 순이며, 입국목적별로 보면 관광 및 방문이 440만 명(68.3%)으로 가장 많고, 다음은 항공기 및 선박 승무원으로 93만 명(14.5%), 상 용 및 투자는 32만 명(5%)의 순이었다고 한다. [그림 2] 체류외국인 추이 출처: 법무부(2007). 한편, 행정자치부는 국내거주 외국인들을 위한 정책마련을 위해 2007년 5월 14일부터 6월 1일까지 지자체별 외국인주민 실태조사 를 실시하였는데 90일 이 상 국내 거주 외국인은 722,686명으로 주민등록인구의 1.5%를 차지하였으며, 이 는 전년도 대비 35%증가한 것이라고 한다. 이들을 형태별로 살펴보면 외국인 노동자가 259,805명으로 전체의 35.9%를 차지하였고, 국제결혼이주자는 87,964명 으로 전체의 12.2%를 차지하였다. 한편 우리나라 국적을 취득한 외국인은 54,051 명으로 2006년 대비 36.8%증가, 국제결혼가정자녀는 44,258명으로 2006년 대비 46.1% 증가한 것으로 조사되었다. 한편 유학생 및 전문 인력 외국인이 포함된 기타외국인은 276,608명으로 전년대비 83.2%증가한 것으로 나타났다. - 52 -
[그림 3] 외국인 형태별 분류 출처: 행정자치부(2007) 이러한 외국인의 지속적인 증가추이에도 불구하고 이들을 위한 방송서비스는 매우 일천하다. 외국인을 방송소재로 이용하는 프로그램은 다수 존재하지만 실 제로 외국인들을 위한 다언어 서비스는 논의조차 되고 있지 않으며, 최근 대통 령직 인수위원회에서 제기되었던 영어FM도 아직은 준비단계에 머무르고 있는 실정이다. 다만 국제방송교류제단에서 운영하고 있는 아리랑TV'와 최근 개국한 이주노동자방송(MNTV), 그리고 소출력 라디오방송 가운데 대구 성서지역 FM이 다언어 방송을 실시 중이지만 이들에 대한 접근권은 보장되지 않고 있다(송종길, 2008). 다음으로 저소득층은 최저인금을 기준으로 하여 보건복지 가족부가 매년 기 준을 공시하는데 2008년 공시된 기준에 따르면, 1인 월 46,300원의 소득을 중심 으로 최대 6인 이상 가구의 최저생계비는 170만원으로 책정되었다(보건복지가족 부, 2008). 2008년 최저생계비를 170만원을 기준으로 저소득층에 해당되는 가구 의 구성비는 2005년 가구수입 기준으로 34%에 해당한다. 이러한 구성비는 임금 률을 고려하면 감소할 것으로 판단되지만, 전체 가구의 약 30%정도는 저소득 계층으로 구분될 것으로 판단된다. - 53 -
<표 3> 계층별 가구소득 (2005년 4/4분기) 소득 구성비 누적구성비 50만원미만 4.64% 4.64% 50-100만원미만 7.44% 12.08% 100-150만원미만 10.35% 22.43% 150-200만원미만 11.83% 34.26% 200-250만원미만 13.95% 48.21% 250-300만원미만 11.62% 59.83% 300-350만원미만 10.23% 70.06% 350-400만원미만 8.20% 78.26% 400-450만원미만 6.01% 84.27% 450-500만원미만 4.13% 88.40% 500-550만원미만 3.39% 91.79% 550-600만원미만 1.91% 93.70% 600만원이상 6.30% 100.00% 출처: 통계청 http://www.kosis.kr/domestic/theme/do01_index.jsp 마지막으로 방송서비스의 다양화 및 고도화에 따른 새로운 서비스 도입에 따 른 잠재적 취약계층으로 여성시청자를 들 수 있다. 여성시청자들은 텔레비전 시 청에 있어 남성보다 이용률 및 충성도가 비교적 높은 집단이다. 이들은 단순히 프로그램을 시청하는 것에는 문제가 없지만, 텔레비전 수상기 및 STB(Set-Top-BOX)의 다기능화에 적응하는데 다소간의 문제가 있을 것으로 추정 되는 집단 24) 이다. 2) 방송환경 변화와 취약계층 심화 가능성 (1) 디지털 방송 전환에 따른 도입격차 심화 지난 3월 제정된 지상파 텔레비전방송의 디지털 전환과 디지털방송의 활성 24) 물론 보다 적극적으로 신기술을 수용하고 활용하는 디지털 아줌마와 같이 적극적인 활용 집단이 존재한다. 여기서는 다기능화 되고 복합적인 기능을 제공하여 복잡해진 미디어 인터페이스에 적응하 지 못하는 집단을 대표적으로 지칭하기 위해 사용하였다. - 54 -
화에 관한 특별법 에 따르면 우리나라 디지털 방송의 도입 완료시한은 2012년이 다. 디지털 방송의 도입을 완료하기 위해서 무엇보다 필요한 것은 디지털 TV(DTV)의 보급이다. 완료시한을 불과 4년 남겨두고 있는 시점에서 디지털TV 의 보급률은 현저히 낮은 수준이다. 방송위원회(2007)에 따르면 2001년부터 2006 년까지 판매된 DTV의 누적 판매대수는 6년간 모두 442만 2천대로 1천8백만 전 체 가구의 24.4% 수준으로 추산되었다. 그러나 수상기를 통해 HDTV 프로그램 을 볼 수 있는 HD셋톱박스 내장형 수신기는 그보다 훨씬 적은 상태여서 전면 HDTV를 지향하고 있는 디지털전환 계획에 비추어 본다면 매우 부진한 상태이 다. 특히 지난 2006년의 DTV보급 예상은 전체가구의 50%에 보급될 것으로 예 측하였으나 실제로는 그 절반정도로 수준인 셈이다. 이러한 DTV 보급률 저하의 원인에 대한 연구결과에 따르면 다음의 <표 4> 에서 보는 바와 같이 DTV 가격이 수용의 가장 큰 저해요인임을 알 수 있다. 물 론 지난 3월 지상파 텔레비전방송의 디지털 전환과 디지털방송의 활성화에 관 한 특별법 이 제정되어 DTV 보급률을 높이기 위한 기본적인 체계가 구성되었 으나 아직도 시장에서 100여만 원을 호가하는 DTV의 가격은 경제적 능력이 부 족하거나 기존 아날로그 TV로도 시청하는데 문제가 없다고 판단하는 가구가 상 당수 포함되어 있어 DTV의 보급을 다소 지연될 것으로 보인다. <표 4> 국내 DTV 보급률 및 확산 애로요인 연구 디지털 TV 당장 구입하지 않는 이유 디지털 TV 활성화의 중요요소 1.가격이 너무 비싸서 (49.1%) 2.기존TV로도 불편함이 없어서(30.4%) 3.서비스 상용화 되려면 아직 멀어서(8.6%) 4.DTV의 가격이 더 내릴 것 같아서(4.0%) 5.경기가 불황이라 소비를 억제하느라(3.5%) 6.디지털 방송 시간이 부족해서(2.5%) 7.케이블방송의 디지털화가 아직 미흡(1.1%) 8.셋톱박스로 디지털 방송을 시청예정(0.8%) 1.디지털 TV 가격인하(69.7%) 2.디지털 TV 전용 프로그램 /콘텐츠의 획기적 증대(9.5%) 3.디지털 TV 수신 가능 지역 확대(8.8%) 4.디지털 TV 구매에 보조금 지급(6.5%) 5.아날로그방송 조기 중단 및 디지털 방 송 전면실시(3.3%) 6.정부의 대국민 디지털 TV 홍보(2.2%) 출처: 김형준 연권흠 (2005). 3쪽. - 55 -
이러한 상황에서 경제적으로 우세한 지위를 가지고 이미 DTV를 구입하여 시청하고 있는 가구와 그렇지 않은 가구간의 이용형태 및 활용능력의 차이는 점 차 증가할 것으로 판단되며, 이를 해소하기 위한 적절한 정책적 판단이 요구되 는 시점이다. 한편, 지상파의 디지털 전환과 함께 주요 유료방송매체인 케이블TV도 디지털 전환 서두르고 있는 상황인데, 이들은 디지털 케이블의 보급을 통해 케이블 가 입가구를 현재의 1,400만에서 2010년에는 1,620만으로 늘리고 이 가운데 표준형 과 고급형 가입자를 1,140만을 확보한다는 전략이다. 이를 통해 현재 5,500원대 인 ARPU(가입자당 매출)를 획기적으로 높이고 PP에 대한 수신료도 상향 지급 하여 HD 콘텐츠 생산을 가능케 해, HD로 수용자를 확보하고 이를 통한 수익 확대와 콘텐츠 투자로 이어지는 선순환 구조를 만들겠다는 계획이다(김도연 송 종길 오세성, 2008). 가입자 수 디지털 STB 보급수 <표 5> 가입자의 디지털 전환계획 구분 2006 2007 2008 2009 2010 계 전체 가입자 수 1,420 1,500 1,560 1,590 1,620 1,620 디지털 40 310 505 455 310 가입자 수 (누계) 350 855 1,310 1,620 1,620 고급형(HD) - 70 100 100 60 330 표준형(HD) 40 155 250 210 155 810 보급형(SD) - 85 155 145 95 480 출처: 내년 75개 채널 HD로 송출, 디지털 가입자 확대 겨냥, 조동시, (2006, 8). 신문과 방송, 77쪽 현재 케이블 TV협회는 지역사업자(SO)의 디지털케이블 방송서비스를 통합하 여, DV'라는 명칭으로 광고 및 홍보를 시행하고 있으며, 이를 통해 디지털 방송 전환에 따른 경쟁력 확보와 SO의 ARPU 향상을 통한 경영호전을 괴하고 있는 상황이다. 실제로 디지털 케이블TV의 서비스 가격은 일반형 상품에 비해 상당 히 높은 수준으로 나타났는데, <표 6>에서 보는 바와 같이 일반 케이블TV의 가 - 56 -
입자가 주로 10,000원 이하에 상품에 주로 집중되어 있는 반면, 디지털 케이블은 15,000원 이상의 고가상품인 경우가 많아, SO의 수익증대 및 경영상황 향상에 상당한 효과가 있을 것으로 예상하고 있다. 케이블TV의 이와 같은 계획은 2005 년 상용화한 디지털 서비스 가입자가 2006년 6월말 현재 15만 3,000 가구에 불 과해 보다 획기적인 유치 정책이 필요할 뿐 아니라 올해 들어 추진하고 있는 아날로그 제값받기 가 가입자들의 저항에 부딪히면서 세운 전략으로 보인다(김 도연 송종길 오세성, 2008). <표 6> 가격대별 아날로그와 디지털 가입 비율 (2007.3 기준) 구분 아날로그 디지털 총 가입세대 13,788,976 430,858 6,000원 미만 24.9% - 상품별 10,000원 미만 60.85 - 가입자 15,000원 미만 6.9% 3.2% 비율 15,000원 7.4% 4.1% 15-25,000원 - 92.7% 주) 가격은 월 수신료 기준/ 부가세 및 컨버터 사용료 제외 출처: 한국 케이블TV 협회 자료실 한편 케이블의 디지털 전환이 추진되면서, 케이블 SO들은 그동안 저평가되어 왔던 수신료를 현실화시키려는 시도가 나타났다. 몇몇 SO들은 시청점유율이 높 은 이른바 대부분의 케이블 사업자들은 기본형 상품에 최소 70개(CJ케이블넷)에 서 최대 107개(TCT 대구케이블)까지 채널을 편성하고 있으며, 가격은 무약정을 기준으로 최소 15,000원(아름네트워크) 에서 최대 2,5000원(온미디어)까지 분포되 어 있었다. 평균 84개 채널에 가격은 21,650원의 수준이었다. 고급형 상품은 최 소 90개(온미디어)에서 최대 153개(씨엔엠)까지 채널을 편성하고 있었으며, 가격 은 무약정을 기준으로 최소 22,000원(아름네트워크방송)에서 최대 30,000원(TCT 대구케이블)까지 구성하고 있었다. 평균 115개 채널에 평균 26,750원의 수준이었 다. 가장 저렴한 가격에 디지털 케이블 서비스를 이용할 수 있는 것은 개별 SO - 57 -
인 성남의 아름네트워크 방송에서 제공하는 기본형 상품으로, 2년 약정으로 계 약을 하면, 매달 7,000원으로 78개의 비디오와 20개의 오디오, 15개의 부가서비 스를 이용할 수 있다. 전체적으로 개별 SO의 상품 서비스가 MSO의 서비스에 비해 제공되는 채널수도 더 많고 가격도 더 싼 것으로 나타났다(김도연 송종길 오세성, 2008). <표7> 각케이블사업자별디지털케이블묶음채널상품비교(2007년8월기준) 디지털케이블 상품종류 비디오 채널수 오디오 무약정 1년 약정 2년 약정 3년 약정 기본형 최소값 70 20 15,000 17,250 7,000 14,000 고급형 최소값 90 30 22,000 21,000 12,000 17,000 기본형 최대값 107 45 25,000 24,000 22,000 21,000 고급형 최대값 153 45 30,000 27,600 25,000 25,000 기본형 평균값 84.1 29.4 21,650 20,181 17,267 17,389 고급형 평균값 114.8 35.0 26,750 24,819 21,844 21,867 개별SO기본형평균 93.5 20.0 19,333 18,625 13,500 17,983 개별SO고급형평균 110.7 30.0 24,000 22,450 17,933 19,350 MSO기본형평균 83.1 32.1 22,643 20,700 19,150 18,107 MSO고급형평균 116.6 36.4 27,929 25,608 23,800 22,586 하지만, 현재 70~80개가량의 채널이 제공되는 아날로그 케이블 묶음 채널의 가장 비싼 상품의 가격이 15,000원 정도라는 것을 고려해 본다면, 약정 계약을 하지 않는다고 가정했을 때 디지털 케이블로 가입을 전환하기 위해서는 가장 저 렴한 서비스라 하더라도 10,000원 이상의 추가 비용을 매달 지불해야만 한다. 또 대부분의 가정에서 이용하고 있는 아날로그 케이블 묶음 채널 상품은 45개 내외 의 채널을 제공하는 7,000원 가량의 상품이나, 60개 내외의 채널을 제공하는 - 58 -