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선거구 획정과 지방정치 : 경기도 사례 분석 윤 종 빈 (명지대학교) 목 차 Ⅰ. 서 론 Ⅳ. 선거구 획정의 경험적 분석 : 경기도 사례 Ⅱ. 이론적 법적 검토 Ⅴ. 지방정치 활성화를 위한 선거구 획정 개선방안 Ⅲ. 선거구 획정의 정치적 과정 Ⅵ. 결 론 [국문요약] 이 글은 2006년 지방선거를 위한 선거구획정 과정을 경험적으로 분석하고 있다. 이 글은 기본적 으로 지방자치는 지방선거를 거쳐 시작되고, 지방선거에서 정당경쟁은 필연적 현상이며, 지방선거 의 정당경쟁은 선거구획정 과정에서 출발한다는 시각을 갖고 있다. 즉, 정당경쟁이라는 정치적 현 상에 대한 설명 없이는 지방선거과정은 물론이고 지방자치 또한 이해될 수 없다고 전제한다. 선거 구 획정과정에서 나타나는 거대정당과 군소정당간의 갈등, 거대정당간의 담합 등의 정치적 현상은 지방의회의 구성을 결정짓는 중대한 독립변수가 되고, 이를 통해 형성된 지방의회와 자치단체간의 권력 관계는 지방의회의 생산성과 자치단체의 효율성을 좌우하게 된다. 경기도 사례를 통해 살펴본 우리나라의 지방선거 선거구 획정의 방향은 기존의 읍면동수를 중심으로 형성된 지역대표성을 바탕 으로 점차 인구대표성을 강화하여 양자의 조화를 이루는 방식으로 진행되어야 할 것이다. 지방선거를 위한 기초의회 선거구 획정의 제도적 개선방안으로 가장 중요한 것은 선거구 획정위 원회의 전문성과 독립성을 확보하는 것이다. 이를 위해 현재 16개 광역시도의 행정적 지원으로 선 거구획정위를 구성 운영하는 것을 개선하여 중앙선거관리위원회 산하에 두되, 11인 위원 가운데 광 역자치단체와 시도선관위로부터 위촉받아 절반을 채우는 것이 지역 현실에 대한 전문성과 독립성을 동시에 보장할 수 있는 방안이 될 것이다. 또한 공직선거법에 규정된 바대로 선거 1년 훨씬 이전에 위원회를 구성하여 충분한 심의 시간을 확보하는 것, 문서자료에만 의존하지 말고 직접 지역 현장 을 방문하여 담당공무원, 의원 및 주민들과의 대화를 통해 지형지세와 교통, 인구증가세 등에 대한 정보를 수집하고 선거구 경계선을 획정해야 할 것이다. 지방정치과정에서 정당정치의 간여는 부인할 수 없는 현실로 자리 잡고 있다. 선거에서 정당경 쟁이 있는 것은 당연하고 선거를 치러야만 지방자치도 실행될 수 있다. 마지막으로 공정한 선거구 획정을 통해 정치신인을 충원하는 것은 보다 근본적으로는 중앙 정당의 책임정당정치를 실현하고자 하는 의지에 달려있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 주제어: 선거구 획정, 지방정치, 정당경쟁, 선거구획정위원회, 지역대표성

306 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) Ⅰ. 서 론 2006년 지방선거와 함께 우리 지방자치의 역사가 10여년이 지났음에도 불구하고 중앙정치와 지 방정치의 관계는 제대로 정립되지 못했고 큰 혼란에 빠져있다. 이러한 논란의 중심에는 지방선거, 지방자치에 중앙의 정당정치가 간여하는 것이 바람직한가의 문제가 자리 잡고 있다. 좀 더 단적으 로 표현하자면, 지방자치가 정당과 정치가 없이 존재가능한지, 지방선거와 지방자치에서 정당의 참 여가 불필요한지 혹은 불가피한 현상인지에 대한 논쟁이다. 지역현실에서 실제로 정당경쟁이 지방 선거 및 지방정치과정에 미치는 영향력이 상당함에도 불구하고 이를 바람직하지 못한 현상으로 바 라보고 이에 대한 경험적 분석을 소홀히 해왔던 것이 우리의 현실이다(황아란 2006). 2005년 8월의 선거법 개정으로 우리의 지방정치는 정당공천제, 지방의원 유급제, 기초의원 중선 거구제, 기초의원 비례대표제 등의 다양한 새로운 제도를 실험하고 있다. 기초의원 중선거구제 도입 으로 과거 중앙에만 있던 선거구획정위원회가 광역 시 도 단위로 구성하게 되었다. 2006년 지방선 거과정에서 나타났듯이 정당간의 경쟁이 가열되는 출발점은 선거구 획정과정이고 이는 지방정치에 서 나타나는 정당경쟁의 중요한 원인이기도 하기에 우리의 관심과 논의가 절실히 필요하다. 그러나 지금까지는 선거구 획정에 대한 분석과 연구가 자료 접근성의 한계와 더불어 정당은 물론이고 현직 의원의 정치적 생명이 걸린 민감한 문제이기 때문에 제대로 연구되지 못하고 있다. 그나마 국회의 원 선거구획정에 대한 연구는 몇 몇 존재하지만 지방의원 선거구획정은 거의 무관심한 상태였다고 볼 수 있다. 이 연구는 4가지 구체적인 목적을 가진다. 첫째, 선거구획정에 관한 기존 이론과 연구들의 적실 성을 검증하고 관련 법 규정을 검토 재정리하는 작업이다. 둘째, 선거구획정의 과정을 2006지방선거 와의 상관관계, 즉 정당경쟁이라는 측면에서 살펴본다. 셋째, 선거구획정의 결과를 경기도 사례를 통해 경험적으로 분석하고, 마지막으로 공정한 선거구 획정과 이를 통한 지방정치 활성화를 위한 제도적 개선방안을 모색하고자 한다. 현실적인 차원에서는 2010년 지방선거를 위한 선거구획정에 참여할 주체들이 선거구 획정 전체 과정에 대한 윤곽을 잡고, 관련된 구체적인 쟁점들을 이해하는 데 도움이 되고자 한다. 보다 근본적으로는 선거구 획정의 과정과 결과에 대한 경험적인 분석을 통해 지방선거-지방정치 와 중앙 정당정치와의 상관관계에 대해 재인식하는 계기를 마련하고자 한다. 이 연구의 사례 분석 대상으로 경기도를 선택한 것은 우선 자료의 접근성이 수월하고, 도시 선거구와 농촌 선거구의 혼합 지역이기 때문에 인구, 읍면동수, 면적의 편차가 선거구 획정에 미치는 영향을 비교적 선명하게 알 수 있기 때문이다. 따라서 선거구 획정의 한국적 현실과 한계를 가장 잘 드러날 것으로 기대된다.

선거구 획정과 지방정치 307 Ⅱ. 이론적 법적 검토 1. 지역대표성 vs 인구대표성 선거구획정의 가장 기본적인 기준 2가지는 인구와 행정구역이다. 인구대표성을 중시하는 미국은 인구비례를 실현하기 위해 행정구역의 분할조차도 허용하고 있다. 한편 지역대표성을 강조하는 영 국과 우리나라의 경우 인구대표성을 어느 정도 상실하더라도 행정구역의 분할은 원칙적으로 허용되 지 않고 있다(강휘원 2002). 따라서 양원제의 미국이나 독일과 달리 우리나라는 단원제이기에 지역 구제와 비례제에 대한 새로운 방식의 적용으로 인구와 지역대표성의 조화 문제를 해결할 수 있다는 연구 또한 있다(김형준 김도종 2003). 정당경쟁의 지역적 특성에 관심을 둔 한 연구는 우리의 선거구획정이 도시를 과소대표하고 농촌 을 과대대표하는 경향이 있기에 인구대표성을 더욱 살려야 특정 지역을 근거로 한 거대정당의 프리 미엄을 차단할 수 있다고 주장한다(김재한 1998). 또 다른 연구는 현재 우리나라의 선거구 획정에서 인구비례를 강조하면 농촌의 지역대표성이 저 하되는 근본적인 한계를 가지고 있기에 두 원칙을 동시에 만족시키는 것은 쉽지 않다고 전제한 후 해결 방안을 제시한다. 즉, 현행 소선거구제가 유지되는 한 유일한 해결책은 선거구의 지리적 범위 를 확대하여 전통적인 지역적, 문화적, 역사적 경계와 결집력을 약화시켜 선거구 획정과정에서 나타 나는 지역대표성과 소지역주의의 영향력을 근본적으로 차단하는 것이라는 주장이다. 인구등가성의 엄격한 적용으로 과소대표된 농촌 지역은 비례대표의원을 배정함으로서 보완될 수 있다고 본다(강 원택 2002). 현실적으로 선거구 획정의 가장 근본적인 원칙인 표의 등가성 확보, 즉 1인1표1가치 를 실현하 는 것은 쉽지 않다. 우리나라는 전통적으로 행정구역을 중심으로 생활권 및 문화권이 형성되어왔기 에 이를 넘어서는 혹은 분할하는 선거구 경계를 그리는 작업은 매우 어렵다. 특히 상대적으로 면적 이 넓은 농촌 인구는 감소하고 도시 인구는 지속적으로 증가하는 추세에 있기 때문에 인구대표성의 강조는 농촌 대표성의 저하로 연결될 수밖에 없다. 표의 등가성 제고는 선거의 이상적인 차원의 원 칙을 보장하는 것이지만 이를 현실적인 차원에서 선거구 획정을 통해 실현하는 것은 매우 어렵다. 선거구획정은 책임의 주체에 따라 입법부모형(legislative model))과 위원회모형(commission model)으로 구분할 수 있다. 입법부모형은 연방의회의 가이드라인에 따라 주의회가 구체적인 선거 구의 경계선을 획정하는 모형이다. 이해당사자들에 의한 게리맨더링의 소지가 항상 존재하기 때문 에 공정한 획정과 정치적 평등을 위해 사법부의 판단이 개입되고 있다. 반면 위원회모형은 이해당 사자들의 압력과 영향력을 배제하고 공정한 획정을 위해 위원회를 구성하는 것이다(강휘원 2002). 1) 1) 이러한 위원회는 입법부 소속의 초당파적 선거구획정 기관, 중립적 선거구획정 기관, 당파간 균형적인 위

308 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) 현재 우리나라는 최근 입법부 모형에서 위원회 모형으로 전환되는 과정에 있지만 아직은 혼재된 상 태이다. 이해관계 당사자인 정치인을 배제한 중립적인 위원회를 통해 선거구를 획정하는 것이 지역 대표성과 인구대표성의 갈등을 최소화하고 궁극적으로는 지방선거과정을 보다 활성화시키는 토대가 될 것이며, 새로이 도입된 정당공천제과 유급제의 유능한 정치신인의 충원이라는 제도적 효과가 극 대화되는 최선의 방안이 될 것이다. 2. 2006지방선거와 개정 공직선거법 2006년 지방선거는 다양하게 개정된 공직선거법의 적용을 받고 치러진 선거이다. 2005년 개정 선거법은 광역의원정수의 증가, 기초의원정수의 축소, 기초의원 정당공천제 및 기초의원 중선거구제 도입, 기초의회 비례대표의원 도입 등 다양한 새로운 내용의 규정을 마련하였다. 2) <표1> 2006지방선거를 위한 공직선거법 개정 내용 공직선거법 현행 개정내용(2005.8.4) 제20조 (선거구) <신설> 2비례대표자치구 시 군의원은 당해 자치구 시 군을 단위로 선거함 제22조 1지역구시도의원정수는 그 관할구역안의 자치구 시 군마다 2인으로 함 (시 도의회의 <현행> 3의원정수가 16인 미만이 되는 광역시 및 도는 그 정수를 16인으로 함 의원정수) 1자치구 시 군의회의 의원정수는 당해 시도의 총정수 범위내에서 당해 시 제23조 <개정> 도의 자치구 시 군의원 선거거구획정위원회가 자치구 시 군의 인구와 지역대표 (자치구 시 군의회의 성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정함 의원정수) 2자치구 시 군의회의 최소정수는 7인으로 함 3비례대표 자치구 시 군의원 정수는 자치구시군의원 정수의 100분의 10으로 함. 이 경우 단수는 1로 봄 2자치구 시 군의원지역구는 인구 행정구역 지세 교통 그 밖의 조건을 고려하 여 획정하되, 하나의 자치구 시 군의원지역구에서 선출할 지역구자치구 시 군의 <개정> 제26조 원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구 시 군의원지역구의 명칭구역 (지방의회의원선거 및 의원정수는 시도조례로 정함 구의 획정) 4자치구 시 군의원지역구는 하나의 시 도의원지역구내에서 획정하여야 하며, <신설> 하나의 시 도의원지역구에서 지역구자치구 시 군의원을 4인 이상 선출할 때에 는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있음 출처: 중앙선관위 홈페이지 법규검색시스템 (검색일: 2006.10.17) 원회 등의 형태가 가능하다고 제시한다. 2) 그 밖에 2005년 개정 선거법은 지방의원 유급제, 선거운동의 자유 확대, 선거연령 19세 이상으로 하향조 정, 부재자 투표조건 완화, 광역단체장 후원회 허용, 시 도당 하부 조직으로 시 군 구는 물론 읍면동까지 당 원협의회를 허용하여 사실상의 지구당 부활 등의 내용을 담고 있다.

선거구 획정과 지방정치 309 <표1>에서 알 수 있듯이 2006년 지방선거를 위한 2005년 8월 개정선거법의 가장 두드러진 변 화는 기초의회의 중선거구제 도입과 비례대표제 도입이다. 특히 기초의회의 중선거구제 도입으로 선거구획정의 주체가 16개 광역시도 단위의 선거구획정위원회가 되었다. 선거구획정위는 중앙선거 관리위원회가 정하는 기준에 따라 당해 시도의 총 정수 범위 내에서 자치구시군의 인구와 지역대표 성을 고려하여 선거구를 획정하도록 역할이 주어졌다. 제26조에서는 기초의원은 하나의 자치구시군 의원 지역구에서 2인 이상 4인 이하로 하며 획정의 구체적인 기준으로는 인구, 행정구역, 지세, 교 통 및 그 밖의 조건을 고려하도록 규정하였다. 중선거구제 도입 취지를 손상시켰다는 비판과 함께 가장 큰 논란이 된 신설 규정은 하나의 시도 의원지역구에서 지역구자치구시군의원을 4인 이상 선출할 때는 2개 이상의 지역구선거구로 분할할 수 있다는 제26조4의 내용이다. 이 조항은 결과적으로 주요 거대정당들이 담합으로 4인 선거구수 를 축소시키는 결과를 초래하여 군소정당 후보와 신진후보에게 원내 진입의 기회를 제공한다는 입 법 취지를 퇴색하게 하였다. <표2> 공직선거법 중 선거구획정위원회 관련 내용 공직선거법 현행 개정내용 (2005.8.4) <개정> 1시 도에 자치구 시 군의원선거구획정위를 둠 <신설> 3자치구 시 군의원선거구획정위는 11인 이내로 구성함 <개정> 7자치구 시 군의원선거구획정위는 선거구획정안 보고서를 자치구 시 군의 원의 임기만료에 의한 선거일전 1년까지 시 도지사에게 제출하여야함 제24조 <신설> 9자치구 시 군의원선거구획정위는 국회에 의석을 가진 정당과 당해 자치 구시군의 의회 및 장에 대해 의견진술의 기회 부여해야함 <개정> <개정> 10시도의회는 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위의 안을 존중하여야 함 11자치구 시 군의원선거구획정위의 구성 및 운영에 관한 사항은 대통령령 으로 정함 출처: 중앙선관위 홈페이지 법규검색시스템 (검색일: 2006.10.17) <표2>는 2005년 8월 개정된 공직선거법 중 선거구획정과 관련된 세부적인 규정을 보여주고 있 다. 우선 제23조의 내용과 같이 제24조1에서는 국회의원지역선거구를 위해서 국회에 국회의원선거 구획정위원회를 두는 것과 같이 자치구시군지역선거구의 공정한 획정을 위해서 16대 시도 자치단체

310 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) 에 한시적인 별도의 선거구획정위원회를 두는 것을 규정하고 있다. 또한 제24조3은 신설된 규정으 로 자치구시군선거구획정위원회는 11인 이내의 위원으로 구성하되, 학계, 법조계, 언론계, 시민단체 와 시도의회 및 시도선거관리위원회가 추천하는 자 중에서 시도지사가 위촉하도록 하고 있다. 이러 한 획정위는 선거구획정업무에 필요한 자료를 국가기관 및 지방자치단체에 요구할 수 있고 지체 없 이 제공되어야 한다는 것 또한 규정되어 있다(제24조6). 또한 제24조7에 따르면, 자치구시군선거 구획정위원회는 제26조 2항에 규정된 기준에 따라 획정안을 마련하고 획정 사유와 관련 사항을 담 은 보고서를 당해 자치구시군의원의 임기만료에 의한 선거의 선거일전 1년까지 시도지사에게 제출 할 것을 의무로 하고 있다. 또 다른 신설 규정으로 제24조9는 선거구획정 과정에서 의견진술의 기 회를 국회에 의석을 가진 정당, 당해 자치단체의 장과 의회에게 부여하고 있다. 후반부에서 설명하겠지만 가장 쟁점이 되는 규정으로는 자치구시군선거구획정위원회의 최종적인 획정안이 강한 구속력을 갖지 못하고 시도의회가 관련 조례를 통과하는 과정에서 수정이 가능하도 록 획정안을 단지 존중 하도록 한 것이다(제24조10). 마지막으로 제24조11은 국회의원선거구획정위 의 구성 및 운영에 관한 사항은 국회규칙으로, 자치구시군의원선거구획정위의 구성 및 운영, 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 3. 선거구 획정 추진 과정 <표3> 2006 지방선거를 위한 시군의원 선거구획정 추진과정 (경기도 사례) 추 진 순 서 추 진 내 용 도의회, 선관위, 학계 법조계 언론계 시민단체로부터 추천 시군의원선거구획정위원회 2005.10.5 위촉 구성 위원장 선출 및 위원장 유고시 직무대행자 선정 인구, 읍면동수 등을 고려하여 산정 시군별 의원정수 산정 시군별 최소 정수는 7인으로 함 시군별 정수의 10/100은 비례대표로 함 도의원 선거구별 지역구 시군의원정수 배정 지역구 시군의원을 도의원 선거구별로 배정 배정은 인구, 읍면동수, 현의원수 및 면적 등을 고려하되, 의원 1인당 인구수는 최소화 선거구 획정 하나의 도의원선거구에서 5인 이상일 경우 2개 이상 선거구로 분할 기준과 4인을 선출할 경우 분할여부 결정 선거구획정보고서 제출 제출기한: 2005.10.31까지 제출내용: 시군별 의원정수, 선거구별 의원정수 및 시군별 선거구 등 조례개정 및 입법예고 위원회에서 획정한 선거구를 경기도시군의원정수 및 선거구조례에 반영 시기 : 2005.11월초, 기간 : 10일간 제207회 경기도의회(2005.11.14 ~ 12.21)에 상정 개정조례(안) 도의회심의 상정시한 : 2005. 11. 14까지 부득이한 경우 회기 중 긴급안건으로 상정 공포시기 : 2006. 1월초 개정조례 공포 시행시기 : 공포일로부터 시행 선 출 : 제4회 전국동시선거(2005.5.31) 출처: 경기도 내부자료

선거구 획정과 지방정치 311 위의 <표3>의 내용은 경기도 선거구획정위원회를 사례로 시도별 선거구 획정의 추진 과정을 단 계별로 설명하고 있다. 가장 중요한 작업은 3개 과정인데 선거구획정위를 구성한 후 경기도에 배정 된 총 의석수 범위 내에서 시군별로 의원정수를 산정하고, 공직선거법에 규정된 대로 도의원 선거 구별로 지역구 시군의원정수를 배정한다. 그리고 5인 이상 선거구의 분할 여부와 4인 선거구의 분 할 여부를 결정하여 최종적인 선거구획정 보고서를 도지사에게 제출하는 과정이다. 이상과 같은 2006년 지방선거를 위한 선거구 획정 추진 과정은 몇 가지 특징을 보여주고 있다. 우선 선거구획정위원회의 활동기간이 10월 말 도지사에게 보고서 제출기한까지 한 달 정도에 불과 하다는 점이다. 두 번째로는 도의회에서 선거구획정위가 최종적으로 작성하고 도지사를 거친 개정 조례안에 대해 수정이 가능하다는 점이다. 마지막으로 공직선거법 부칙 제4조 특례규정에 의거하여 2005년 10월 31일까지 선거구 획정안을 도지사에게 제출해야 하고, 같은 해 12월 31까지 조례안 을 의결해야한다. 만약 정해진 기한 내에 선거구를 획정하지 못할 경우 중앙선거관리위원회가 직권 으로 선거구를 획정할 수 있도록 규정하는 있는 점이다. Ⅲ. 선거구 획정의 정치적 과정 1. 정당경쟁과 2006 지방선거 지방선거에서 정당경쟁은 반드시 설명되어야 하는 독립변수이고 궁극적으로 지방선거의 결과는 물론이고 선거 이후에 나타나는 지방정치과정의 효율성과 생산성에 중대한 영향을 미치는 변수이다. 지방선거와 지방정치과정에서 정당경쟁을 간과할 수 없는 이유는 몇 가지로 설명될 수 있다. 첫째, 이 연구의 주된 관심사인 선거구 획정과정에서 정당간의 치열한 경쟁이 이미 개입되기 시 작했기 때문이다. 2006년 지방선거를 위해 시도별 선거구획정위원회는 2005년 9월을 전후하여 구 성되기 시작하였고 대부분 10월말 혹은 11월초까지 활동을 하였다. 시도의원 선거구별 시군구의원 지역구 경계 획정과정에서 열린우리당과 한나라당의 경쟁, 양대 거대정당과 민노당을 중심으로 한 군소정당간의 대결이 치열하게 전개되었다. 정당경쟁은 지방선거에서, 특히 선거구획정과정에서 이 미 시작되었기에 지방정치과정에서 중요한 변수로 다루어져야 한다. 둘째, 지방의원 후보자의 낮은 인지도와 지역주민의 지방의원에 대한 불신으로 정당의 역할이 필 요하다는 점이다. 즉, 지역주민들은 후보자간 차별성이 미약하고 지방의원에 대한 불신감으로 인해 지지하는 정당에 따라 후보자를 선택하게 된다는 것이다. 아직 지방선거에서 정책대결이 제대로 정 착되지 못했기에 미약하나마 정당의 정책적 차별성이 유권자의 후보자 선택에 기여하게 된다는 점

312 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) 이다. 중앙정당의 간여로 최소한 2002년 지방선거에서 나타났던 묻지마식 줄투표 현상, 즉 후보자 에 대한 정보 없이 각급 선거에서 무조건 동일한 순번의 후보를 지지하는 행태에 대한 우려는 저하 되었다. 셋째, 지방선거에서의 후보자에 대한 미디어 조명의 한계로 정당에의 의존이 불가피하다고 볼 수 있다. 대선 및 총선과 달리 지방선거는 4종류의 선출직을 1인 6표에 의해 뽑는 선거이기 때문에 언 론의 관심이 분산될 수밖에 없다. 특히 광역단체장 선거에 중앙 언론의 조명이 집중되고 기초단체 장과 광역의원은 물론이고 2,888명의 기초의원 후보자에 대한 관심은 지극히 낮은 것이 사실이다. 따라서 유권자가 후보자에 대한 정보를 얻는 통로가 한정적일 수밖에 없고 투표에 내몰린 유권자들 은 가장 손쉽게 얻을 수 있는 정보인 정당소속을 준거로 투표 선택하게 된다. 따라서 지방선거에서 의 정당경쟁은 불가피한 현상이라는 것을 알 수 있다. 넷째, 지방정치와 지방자치에 가장 중요한 요소인 재정이 중앙에 집중되어 있기에 지방정치과정 에서의 중요한 정책결정은 중앙정치와 연계될 수밖에 없다(이현우 2006). 특히 재정자립도가 미약 한 자치단체는 재정을 확보하기 위해 많은 노력을 기울일 것이고 이 과정에서 중앙정치의 협조와 갈등은 자연스러운 현상일 수밖에 없다. <표4> 경기도 2006지방선거 결과 구분 열린우리당 한나라당 민주당 민주노동당 국민중심당 희망사회당 무소속 총계 정당투표 득표율(%) 22.3 58.9 6.5 10.9 0.8 0.6 0 100.0 광역 비례대표 당선인수 2 7 1 1 0 0 1 12 지역구 당선인수 0 108 0 0 0 0 0 108 지역구 당선인수 103 245 1 7 0 0 8 364 기초 비례대표 당선인수 13 38 0 2 0 0 0 53 단체장 당선인수 1 27 0 0 0 0 3 31 출처: 중앙선관위 인터넷선거정보조회시스템, (검색일: 2006.10.10). 위의 <표4>는 이 연구의 관심 사례인 경기도의 2006년 지방선거 결과를 보여주고 있다. 주지하 다시피 2006년 지방선거에서 서울시장, 서울시 25개 구청장과 서울시의회 지역구의원 96명 전원을 한나라당이 차지하였다(윤종빈 2006). 경기도에서도 마찬가지로 경지지사는 물론 경기도지역구의원 108명 전원을 한나라당이 차지하였고 그나마 비례대표의원 12명은 그나마 약간 분산되어 열린우리

선거구 획정과 지방정치 313 당이 2석, 민주당이 1석, 민주노동당이 1석, 무소속이 1석을, 한나라당이 7석을 차지하였다. 한편 1 인2표제로 실시되는 경기도 광역의회 정당투표에서 한나라당은 과반수를 넘은 58.9%, 열린우리당 22.3%, 민노당 10.9% 순으로 득표하였다. 다양한 분석이 가능하겠지만, 경기도에서의 정당경쟁은 한나라당이 자치단체와 도의회를 동시에 장악하는 단점정부 형태로 귀결되었다. 기초단체장의 경우 총 31명 가운데 한나라당이 대다수인 27명을, 열린우리당이 1석, 무소속이 3 석을 차지하였다. 기초의회 지역구의원은 한나라당이 245석, 열린우리당이 103석으로 열린우리당의 경우 서울, 경기 지역의 각급 선거 중에서 가장 높은 비율의 당선자를 배출하였다. 이러한 결과는 한 선거구에서 2인 이상을 선출하는 새로이 도입한 중선거구제의 효과라고 볼 수 있다. 이상과 같은 사실에서 알 수 있듯이 지방선거에서 정당경쟁은 실제로 정당간의 의석배분에 상당 한 영향력을 발휘하고 있다. 2006년 지방선거에서도 중앙정치 이슈인 무능정권 심판론 과 부패 지 방권력 심판론 이 맞대결을 펼쳤고 이는 한나라당과 열린우리당의 최대 선거이슈가 되어 유권자의 투표지지에 결정적인 영향을 미쳤다. 지방선거가 지방의 쟁점을 중심으로 전개되어야함에도 불구하 고 앞서 지적한 몇 가지 이유에서 알 수 있듯이 정당간의 경쟁이 치열하게 전개되고 있다. <표4>의 최종적인 선거결과에도 상당한 영향력을 미치는 것으로 나타났다. 요약컨대, 정당경쟁은 지방선거의 중요한 독립변수이고 선거 이후 자치단체와 의회간의 권력의 견제와 균형을 좌우하는 설명변수이다. 2. 정당경쟁과 의원정수 지방의원정수 결정은 중앙정치와 정당이 지방정치에 간여한 결과이다. 국회 정치개혁특별위원회 에서 각 정당들은 상호 이해관계를 관철시키기 위해 타협과 협상을 전개한다. 2006년 지방선거를 대비한 각 정당들의 상호 경쟁과 협상의 결과물이 <표5>의 지방선거 선거구 및 정수 내용이다. 우선 시도의회 지역구의원 선거의 경우 한 선거구에서 한 명만을 선출하는 단순다수 소선거구제 를 채택하고 있고 선거구수가 46개 증가하여 광역지역구의원이 46명 증가하여 655명이 되었다. 비 례대표의원은 선거구수는 변동이 없지만 정수는 5명이 증가하였다. 결과적으로 광역의원 정수는 2002년 682명에서 2006년 733명으로 총 51명 증가하였다. 한편 기초의회의원 선거의 경우 과거 소선거구제에서 중선거구제로 전환되어 선거구수가 3,459 개에서 1,028개로 2,431개 대폭 감소하였고 지역구의원정수도 3,485명에서 2,513명으로 감소하였 다. 비례대표의원은 신설되어 230개 선거구에서 375명의 당선자를 선출하게 되었다.

314 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) <표5> 제4회 지방선거 선거구 및 정수 구분 선거구수 정수 선거구별 정수 비고(제3회 대비 증감) 시도지사 선거 16 (16) 16 (16) 1인 자치구시군의 장 선거 230 (232) 230 (232) 1인 *선거구수 총2개 감소 *2개 증가(증평, 계룡) *4개 감소(제주도) 지역구 655 (609) 655 (609) 1인 *선거구수 46개 증가 *의원정수 46명 증가 시도의회 3-11인 의원선거 비례대표 16 (16) 78 (73) 경기(11) *의원정수 5명 증가 서울(10) 소계 671 (625) 733 (682) 2인_610개 *선거구수 2,431개 감 소 지역구 1,028 (3,459) 2,513 (3,485) 3인_379개 *의원정수 972개 감소 4인_39개 자치구 1인_117개 시군의회 *제도 신설 2인_86개 의원 선거 비례대표 230 375 *선거구수 230개 증가 3인_22개 *의원정수 375개 증가 4인_5개 소계 1258 (3459) 2888 (3458) 총계 2,175 (4,332) 3,867 (4,415) * 선거구수 2157개 감소 * 정수 548명 감소 출처: 중앙선거관리위원회 자료 이상과 같은 변화에서 가장 주목할 만한 사실은 기초의회 중선거구제가 도입되었다는 점이다. 하 나의 선거구에서 2인 이상, 4인 이하를 선출하는데 전국적으로 2인 선거구가 610개, 3인 선거구가 279개, 4인 선거구가 39개로 획정되었다. 지방선거 기초의회 중선거구제는 최종적으로는 국회 정개 특위에서 중앙정당간의 합의에 의해 도입되었고 이는 중앙의 정당정치가 지방선거과정에 간여하고 있다는 사실의 직접적인 증거가 된다. 주지하다시피 중선거구제는 일반적으로 지적되는 한계에도 불구하고, 지역지배 정당의 독점적 지위를 타파하고 유능한 정치신인이 3위 혹은 4위로 당선되어 기존 의회정치에 진입할 수 있는 통로가 될 수 있기를 기대하며 마련되었다. 군소정당 후보의 의회 진출을 용이하게 하여 보다 다양한 주민의 목소리를 의정에 반영하기 위한 제도적 장치이다. 중앙정당에 의해 주도된 지방선거제도에 대한 지역정치인의 불만은 선거구 획정 과정에서 표출되 었다. 선거구 획정이 한창 진행 중이던 2005년 10월 20일, 전국시 군자치구의회의장협의회에서는 국회에서 결정한 기초의원 정수 감축, 중선거구제, 정당공천제는 입법권의 오만한 남용 이며 이는 헌법에서 보장하고 있는 공무담임권을 침해하고 대표성, 책임성, 자유선거의 원칙에 반하는 헌법 위반행위 라는 지적과 함께 전국의 기초의원 3,496명의 총사퇴를 결의하고 공직선거법 개정을 촉구

선거구 획정과 지방정치 315 하였다(한겨레 2005/10/21). 그러나 지방의원 유급제로 인한 국민의 세금 부담 경감을 위해 불가피 한 조치이기에 이러한 집단행동은 주민정서에 반한 이기주의적 행동 이라는 지적도 있었다(경향신 문 2005/10/21). 또한 여성계 등이 요구하는 기초의회 비례대표제 도입을 위해서는 정당공천제가 필수적인 요소라는 지적도 제기되었다(경기일보 2005/10/22). 한편 기초의원들이 중앙정치권의 부 당한 개입의 소지가 있는 정당공천제에 반대하는 것은 당연 하지만 유급제의 부담을 고려할 때 의 원감축 또한 당연한 측면이 있다는 지적과 함께 이제 공은 중앙정치권으로 넘겨졌다 는 현실 인식 을 보여주는 지적도 있다(경인일보 2005/10/22). 결국 지역의 현실과 중앙정치가 조화를 이룰 수 있는 지방선거제도 모색의 필요성이 제기된 것이다. Ⅳ. 선거구 획정의 경험적 분석 : 경기도 사례 <표6>은 2005년 10월 31일 현재 시도별 선거구획정위원회의 선거구 획정 결과를 보여주고 있 다. 3) 전국의 시 도 선거구획정위에서 선거구 획정의 기준으로 가장 중요하게 고려한 변수들로는 인 구대표성을 나타내는 인구수, 지역대표성을 나타내는 읍면동수, 그 밖에 감축률, 현의원수 등의 4가 지이다. 2006년 지방선거를 위한 선거구 획정은 3단계를 거쳤다고 볼 수 있다. 첫 번째 단계는 광역 및 기초의회의 총의원정수와 시도별 의원정수를 산정하는 작업이다. 두 번째 단계는 시군별 의원정수 를 산정하는 것이고 세 번째 단계는 도의원 선거구별 지역구 시군의원 정수를 산정하는 작업이다. 제1단계는 국회의 정치개혁특별위원회에서, 제2단계와 제3단계는 시도별 선거구획정위원회에서 의 결한다. <표6>에서 나타난 바와 같이 제2단계인 의원정수 산정을 위해 다수의 시도가 적용한 방식은 인 구와 읍면동을 동시에 고려하는 것이다. 특히 50대 50의 비율을 적용한 경우가 서울시, 부산시, 대 구시, 울산시, 충청남도, 경상북도이고, 60대 40의 비율은 인천시와 대전시, 경상남도, 그 밖에 광주 시, 충청북도, 전라남도는 인구 30대 읍면동 70, 강원도는 50대 30의 비율에 감축률을 20% 반영하 였고, 전라북도는 20대 70의 비율에 현의원수를 10% 반영하였다. 제3단계인 도의원 선거구별 지역구 시군구의원 정수 산정 방식을 보면, 가장 많은 시도가 선택한 방식이 인구비율이다. 인구비율을 100% 적용하여 선거구를 획정한 시도는 부산시, 인천시, 울산시, 전라북도, 전라남도, 경상북도 등이다. 한편 서울시와 광주시, 경상남도는 자치시군구가 제시한 안을 수용하는 방향으로 획정하였다. 그 외에 대구시, 대전시, 강원도, 충청북도, 충청남도 등은 인구비율 과 읍면동수를 동시에 고려하여 지역구 시군구의원 선거구를 획정하였다. 3) 법적 제출기한까지의 내용이지만 최종적인 결과는 아닐 수 있음을 밝혀둔다.

316 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) <표6> 시도별 선거구 획정위원회 획정 결과 (2005년 10월 31일 현재) 시도명 서울시 부산시 대구시 인천시 광주시 대전시 울산시 강원도 제2단계 (시군구별 의원정수산정) 인 구 50% 읍면동 50% 인 구 50% 제3단계 (도의원 선거구별 지역구 시군구의원 정수 산정) 자치구 제시안 획정 (구별 다른 기준) 4인선거구 분할 -자치구에서 모두 읍면동 50% 인구비율(100%) 분할(14) 단일(6) 인 구 50% 읍면동 50% 인구50% : 읍면동수50% 단일(11) 인 구 60% 읍면동 40% 인구비율(100%) 단일(9) 인 구 30% 자치구 제시안 획정 분할(1) 읍면동 70% (구별 다른기준) 단일(5) 인 구 60% 읍면동 40% 인구60% : 읍면동수40% 단일(5) 인 구 50% 읍면동 50% 인구비율(100%) 없음 인 구 50% 읍면동 30% 인구50% : 읍면동수50% 단일(11) 감축률 20% 충북도 인 구 30% 도시:인구비율(100%) 읍면동 70% 농촌:인구50%, 읍면동50% 단일(10) 충남도 인 구 50% 인구+읍면동수 시군 선택(12) 읍면동 50% (구체비율 미정) 분할 7, 단일 5 전북도 인 구 20% 읍면동 70% 인구비율(100%) 단일(20) 현의원 10% 전남도 인 구 30% 읍면동 70% 인구비율(100%) 단일(13) 경북도 인 구 50% 읍면동 50% 인구비율(100%) 시군 선택(8) 경남도 인 구 60% 시군 제시안 획정 읍면동 40% (시군별 다른 기준) 단일(12) 출처: 경기도 내부자료 분할로 제시 비고 시군별 의원정수는 표의 등가성을 존중하는 인구대표성과 기존 읍면동으로 대표되는 지역대표성 을 동시에 충족시키는 방향으로 산정되는 경향이 있으나 시도의원 선거구별 지역구 시군구의원 정 수는 인구대표성이 더욱 강조되는 경향이 있는 것을 알 수 있다. 시도의원 선거구내에서는 읍면동 별로 인구격차가 워낙 큰 사례가 상당수 존재하기 때문에 읍면동수를 반영하는 경우 현실적으로 시 군구의원 선거구간 인구편차가 심하게 발생할 수 있다는 우려가 있다.

선거구 획정과 지방정치 317 <표7> 경기도 선거구획정 기준 및 산정방식 구분 시군별 의원정수 지역구 시군의원 정수 산정기준 인구 50% + 읍면동수 50% 인구 50% + 읍면동수 50% 통계기준 2005년 9월 30일자 2005년 9월 30일자 산정식 1 1차 계산(31개 전 시군 대상) =417명 [(당해시군 인구비율 0.5)+(당해시군 읍면동수비율 0.5)] 2 산정결과 7.5미만 시군(10개시군) 의원정수 1 지역구의원 정수 [(당해시군 인구비율 를 7인으로 산정 0.5)+(당해시군 읍면동수비율 0.5)] 3 2차 계산(1차 계산 결과 최소 의원 정수 10개 시군 제외) =347명 [(당해시군 인구비율 0.5)+(당해시군 읍면동수비율 0.5)] 사사오입하여 처리하되 소수점 처리결과 정수를 사사오입하여 처리하되 소수점 처리결과 정수를 소수점 처리 초과하거나 미달할 경우 0.5에 가장 가까운 수를 초과하거나 미달할 경우 0.5에 가장 가까운 수 절상 또는 절삭함 를 절상 또는 절삭함 출처: 경기도 내부자료 경기도의 경우 <표7>에서 나타난 바와 같이 시군별 의원정수, 도의원 선거구별 지역구 시군의원 정수 모두 인구와 읍면동수를 각각 50%씩 반영하여 산정하였다. 국회 정개특위에서 경기도가 배정 받은 417개 시군의원 의석을 경기도내 총31개 시군이 인구 50대 읍면동수 50의 비율로 계산하여 나누었다. 1차 계산에서 당해시군 인구비율에서 0.5를 곱한 값에 읍면동수비율에서 0.5를 곱한 값 을 더하여 총 의석수 417을 전체에 곱한다. 산정결과 7.5미만의 값을 가진 10개 시군은 선거법 제 23조2에 정한 최소 의원정수 7명을 배정한다. 2차 계산에서는 10개 시군을 제외한 21개 시군을 동일한 방법으로 계산한다. 시도의원 선거구별 지역구 시군의원 산정 방식도 동일하며 선거구획정 위가 활동을 개시한 2005년 10월 직전인 9월 30일을 인구 및 읍면동수 통계 산정 기준일로 정했 다. <표8>에서 알 수 있듯이 경기도의 경우 기초의원정수는 기존의 500명에서 417명으로 83명이 줄어들어 16.6% 감소하였다. 선거구수는 500개에서 139개로 감소하였다. 전체 31개 시군 중에서 의원정수가 증가한 지역은 시흥시로 기존 12명에서 13명으로 1명 증가하였다. 의원정수가 변동이 없는 지역은 안산시, 구리시, 의왕시, 오산시, 동두천시, 과천시, 가평군 등 7개 시군이다. 의원의 절 대수가 가장 크게 감소한 지역은 31명에서 24명으로 7명이 줄어든 안양시이고, 6명이 줄어든 지역

318 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) 은 이천시, 포천시, 안성시 3개 시군이다. 그리고 5명이 줄어든 곳은 성남시, 남양주시, 평택시, 화 성시, 파주시, 양평군이다. <표8> 경기도 시군의원정수 및 선거구 조정 내용 현 행 조 정 증 감 의원정수 시 군명 인구 읍면동 의원정수 선거구 1인당 지역구 비 례 계 주민수 선거구 총정수 계 10,642,541 516 500 500 364 53 417 25,521 139-83 수원시 1,038,699 42 40 40 32 4 36 28,852 14-4 성남시 984,151 45 41 41 32 4 36 27,337 13-5 고양시 897,722 38 32 32 27 4 31 28,958 13-1 부천시 854,372 37 34 34 27 3 30 28,479 11-4 안양시 625,049 31 31 31 21 3 24 26,043 8-7 안산시 674,640 24 22 22 19 3 22 30,665 8 0 용인시 687,433 20 21 21 18 2 20 34,371 7-1 의정부시 402,416 15 15 15 11 2 13 30,955 4-2 남양주시 441,580 15 19 19 12 2 14 31,541 4-5 평택시 381,091 22 21 21 14 2 16 23,818 4-5 광명시 328,479 18 17 17 11 2 13 25,267 4-4 시흥시 386,588 14 12 12 11 2 13 29,737 4 +1 군포시 275,460 11 10 10 8 1 9 30,606 4-1 화성시 291,403 15 16 16 9 2 11 26,491 4-5 파주시 258,563 14 15 15 9 1 10 25,856 4-5 이천시 191,575 14 15 15 8 1 9 21,286 3-6 구리시 193,221 8 7 7 6 1 7 27,603 2 0 김포시 207,130 10 9 9 7 1 8 25,891 2-1 포천시 154,233 14 14 14 7 1 8 19,279 2-6 광주시 212,141 10 11 11 7 1 8 26,517 2-3 안성시 156,702 15 15 15 8 1 9 17,411 2-6 하남시 132,287 10 9 9 6 1 7 18,898 2-2 의왕시 147,492 6 7 7 6 1 7 21,070 2 0 양주시 157,277 11 8 8 6 1 7 22,468 2-1 오산시 128,171 6 7 7 6 1 7 18,310 2 0 여주군 104,493 10 11 11 6 1 7 14,927 2-4 양평군 85,303 12 12 12 6 1 7 12,186 2-5 동두천시 81,339 7 7 7 6 1 7 11,619 2 0 과천시 61,055 6 7 7 6 1 7 8,722 2 0 가평군 54,816 6 7 7 6 1 7 7,830 2 0 연천군 47,660 10 8 8 6 1 7 6,808 2-1 출처: 경기도의회 자치행정위원회 제207회 회의록 자료(부록) 인구에 의한 표의 등가성만을 강조하다보면 전통적인 읍면동 행정구역과 면적 및 지세의 중요성

선거구 획정과 지방정치 319 을 간과하는 결과를 낳게 된다. 즉 인구등가성을 최대한 준수하기 위해서는 동일한 행정구역을 분 할하게 되는 상황이 발생할 수 있다. 또한 농촌지역이 지나치게 과소대표되고 도시지역은 과대대표 되는 현상이 나타나 또 다른 불평등을 초래할 수도 있다. 한편 현실적으로 선거구 획정의 기준을 지역마다 차별되게 적용하는 것은 쉽지 않다. 공직 선거 법에는 인구수와 읍면동수 외에 지세와 교통까지도 고려하도록 규정되어 있는데 이와 관련된 누구 나 받아들일 수 있는 객관적인 기준을 마련하는 것은 거의 불가능하다고 생각된다. 이러한 이유에 서 선거구획정위의 의원정수 산정에 대한 비판은 획정 과정에서 끊임없이 제기될 수밖에 없었다. 경기도 시군의원선거구획정이 순조롭지 않다. 의원정수 결정을 놓고 시군에서 불만 이 터져 나오고 의견수렴과정에서도 잡음이 일고 있다. 정치적으로 민감한 사안인 만큼 당연한 통과의례일 수 있다. 하지만 선거구 획정의 책임을 맡은 경기도 시군의원선거구 획정위원회가 선거구 획정과 의원정수를 결정하는 과정에서 객관적인 근거를 제시하지 않고 있는데다 위원회를 폐쇄적으로 운영하면서 혼란과 오해를 증폭시키고 있다. 위원 회 스스로 새로 도입한 기초의회 중선거구제의 취지를 충분히 살리는 적극적인 선거구 획정을 하지 않고 책상 앞에서 숫자놀음만 하고 있기 때문이다. (인천일보 2005/10/31) 이상의 내용은 선거구 획정의 어려움과 민감함을 동시에 지적하는 언론의 내용이다. 위의 지적과 같 이 객관적인 근거 없이 주먹구구식으로 선거구를 획정하는 것은 있을 수 없는 일이지만 탁상 행정이 아 닌 지역에의 직접 방문 등 보다 적극적인 선거구 획정이 필요하다는 문제제기는 설득력이 있다. <표9>의 내용은 경기도내 시군의원 정수 감소율 상위 지역을 재정리한 것이다. 의원정수가 가 장 큰 비율로 감소한 지역은 포천시로서 14명에서 6명이 줄어든 8명이 되어 감축률은 42.86%로 나타났다. 다음은 양평군으로 41.67%, 안성시와 이천시는 40.0%, 여주군 36.36%, 파주시는 33.33%, 화성시는 31.25%로 나타났다. 이상의 지역들은 수원시 121.1km2, 성남시 142.92km2의 최소 한 4배 이상 되는 지역이다. <표9> 경기도 시군의원 정수 감축률 상위 지역 시군명 현행 변경 감축률(%) 면적(km2) 읍면동수 포천시 14 8 42.86 826.00 14 양평군 12 7 41.67 877.77 12 안성시 15 9 40.00 554.10 15 이천시 15 9 40.00 461.30 14 여주군 11 7 36.36 607.87 10 파주시 15 10 33.33 623.67 14 화성시 16 11 31.25 687.99 15 출처: 경기도의회 자치행정위원회 제207회 회의록 자료(부록)

320 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) 위와 같은 시군의원 정수 감축률이 높은 지역 대부분은 인구수가 비슷한 수준의 시군에 비해 읍 면동수가 상대적으로 많다는 공통점을 갖고 있다. 특히 포천시와 안성시는 각각 인구수가 154,233 명, 156,702명에 불과하지만 읍면동수는 각각 14개와 15개로 읍면동수에 비해 인구수가 두드러지 게 적은 지역이다. 인구 212,141명인 광주시의 읍면동수 10개, 인구 207,130명인 김포시의 10개, 인구 193,221명인 구리시의 8개, 인구 386,588명인 시흥시의 14개, 인구 441,580명인 남양주시의 15개, 인구 402,416명인 의정부시의 15개와 비교할 때, 읍면동수에 의한 지역대표성이 상대적으로 과대대표된 경향이 있다. 경기도의 경우 기존에 읍면동수별로 기초의원이 1명씩 존재해 읍면동수에 대해 과대대표되었던 부분이 인구 50%, 읍면동수 50%를 혼합하여 반영함에 따라 과거의 왜곡현상 이 시정되어 인구대표성이 강화되는 방향으로 개선되었다고 볼 수 있다. 공직선거법 제24조는 선거구획정위원회의 최종 획정안은 시도지사에 의해 시도의회에 조례안으 로 상정되고 시도의회는 선거구획정위 안을 존중하는 범위 내에서 수정할 수 있도록 규정하고 있다. 2005년 12월 19일 열린 경기도의회 자치행정위에서는 조례안의 9개 4인 선거구를 수정안을 통해 모두 2인 선거구로 분할하였다. 4) 특히 수정안을 제시한 임정복(한) 의원은 심규송, 양태흥, 고오환, 정홍자 4명의 의원과 함께 발의한 수정동의안 제안 설명에서 다음과 같이 주장한다. 동 조례안 제3조의 별표2에서는 4인 선거구 31개 시 군 중 22개 선거구는 2인 선거구로 분할한 반면 7개 시군의 9개 선거구는 분할하지 않았다는 점에 문제가 있습니다. 대부분의 4인 선거구를 2인 선거구로 분할하면서 9개 선거구만 단일선거구로 확정된 것은 분할선거 구의 형평성 등의 측면에서 원칙에 부합하지 않는다고 생각됩니다. 또한 이미 서울시와 인 천시에서도 4인 선거구를 2인 선거구로 모두 분할했다는 점을 감안해 주시면 대단히 감사 하겠습니다. 따라서 본 위원을 비롯한 5인의 발의자는 성남시 사선거구 등 9개 선거구를 각 2인 선거구로 분할 조정해야 한다고 생각합니다. (제207회 경기도의회 자치행정위원회 회 의록, 2005.12.19) 이틀 뒤인 12월 21일 수정동의안이 본회의를 통과했지만 5) 수정안 제안 설명에는 2가지 논리 적 모순을 내포하고 있다. 첫째, 시군간의 형평성을 고려한다면 이미 획정안에서 분할 결정된 4인 선거구 22개를 원래대로 4인 선거구로 되돌리는 방법도 있다. 두 번째로는 서울과 인천의 예를 들 어 비교 설명하고 있는데 서울/인천의 선거구는 대부분 도시 지역이고 경기도는 도시와 농촌의 혼 합 지역으로 수평적으로 비교할 수 없다는 점이다. 4인 선거구의 분할과 유지는 도선거구획정위에 4) 결과적으로 경기도의 경우 3인 선거구가 68개, 2인 선거구가 80개가 되었다. 2인 선거구는 선거구획정위 안에 의한 62개와 도의회에 의한 4인 선거구 9개 분할로 탄생한 18개가 더해져 80개가 되었다. 5) 총 73명이 투표에 참석하여 찬성 68표 반대 5표로 찬성이 압도적이었다. 그나마 비례대표의원인 민노당의 박미진 의원만이 반대토론을 전개하였다. 자치행정위에서 분할에 반대 입장을 표명하였던 한나라당 한충 재 의원은 본회의 표결 전에 자리를 비웠다(경기매일 2005.12.22).

선거구 획정과 지방정치 321 서 자치단체의 장, 도의회 의장, 도의회 등으로부터 의견을 수렴하여 결정했음에도 불구하고 한나라 당이 다수를 점하고 열린우리당이 나머지 대부분을 차지하고 있는 도의회의 정당간 담합의 결과로 상기와 같은 수정안을 제출하였음은 주지하는 사실이다. 한편 민주노동당은 도의회 진입 시도 등 강력히 항의했지만 기존 거대 정당의 벽을 넘어서기에는 한계가 있었다. 선거구 획정 과정에서 손해를 보지 않기 위한 정당들이 밥그릇을 뺏기지 않기 위해 치열한 접 전을 했고, 의원들은 자기 소신보다 당리를 우선한다는 사실이 여실히 드러났다 는 설명이 매우 설득적이다(일간경기 2005/12/22). 요약컨대 선거구 획정 과정은 치열한 정당경쟁이 전개되는 공간 으로 지방선거에서의 정당경쟁이 과열되는 출발점이라는 사실이 확인되었다. 6) <표10> 경기도 9개 4인 선거구 2인 선거구 분할 현황 의원정수 시 군명 선거구명 선거구역 조례안 수정안 2 중동, 금광1동, 금광2동 성남시 사선거구 4 2 은행1동, 은행2동 2 중앙동, 서정동 나선거구 4 2 송탄동, 통복동, 세교동 평택시 2 팽성읍, 오성면, 청북면, 고덕면 다선거구 4 2 안중읍, 포승면, 현덕면 2 고촌면, 사우동, 풍무동 김포시 가선거구 4 2 김포1동, 김포2동 2 군내면, 포천동, 선단동 포천시 가선거구 4 2 신북면, 창수면, 영중면, 영북면, 관인면 2 퇴촌면, 남종면, 중부면, 송정동 광주시 가선거구 4 2 경안동, 광남동 2 공도읍, 원곡면, 양성면 가선거구 4 2 고삼면, 미양면, 대덕면, 안성3동 안성시 2 금광면, 일죽면, 죽산면, 삼죽면 나선거구 4 2 보개면, 서운면, 안성1동, 안성2동 2 설악면, 청평면 가평군 나선거구 4 2 상면, 하면 출처: 경기도의회 자치행정위원회 제207회 회의록 자료 <표11>은 정당별 득표순위별 선거구수 통계를 보여주고 있는데, 4인 선거구의 분할 여부를 둘러 6) 한편 거대정당과 군소정당간의 갈등은 다음의 경기도의회 자치행정위원회 회의록을 통해 확인할 수 있다. 도의회 전문위원 임명진은 회의에서 동 조례안 입법예고기간 중 민주당, 민노당 등에서는 4인 선거구를 2인 선거구로 분할한 것을 4인 선거구로 분할해 줄 것을 요구하는 반면 일부 행정기관에서는 4인 선거구 를 2인 선거구로 분할해 줄 것을 요구하고 있으며 도의회에서 9개의 4인 선거구에 대한 분할의견을 조회 한 결과 대부분 분할을 반대하지만 일부 선거구에 대해서는 시군과 시군의회의 의견이 상반되고 있을 뿐 만 아니라... 라고 검토 보고하였다.

322 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) 싼 정당간의 경쟁이 선거결과에 막대한 영향을 미쳤다는 사실을 보여주고 있다. 선거결과에서 우선 관심 지역인 경기도의 경우 한나라당은 147개 선거구에서 1위로 당선되었고 58개 선거구에서 2위 로 당선되었다. 기초의원 선거는 중선거구제로 한 선거구에서 2인 이상 4인 이하를 선출하기 때문 에 최소한 2위 득표한 후보자는 당선될 수 있다. 물론 3인을 선출하는 지역에서는 3위까지, 4인을 선출하는 지역에서는 4위까지 당선된다. 열린우리당의 경우 경기도에서 1위 당선자는 한 명도 없지 만 2위 당선자가 81명이 배출되었다. 민주당은 2위 1명, 민노당은 2위 3명, 무소속은 1윌 1명과 2 위 5명이 당선되었다. 3위에 대한 통계자료는 없지만, 한 선거구에서 2명을 선출하는 경우 가장 큰 수혜자는 열린우리당과 한나라당 2개의 거대정당 후보자라는 것을 알 수 있다. <표11> 정당별 득표순위별 선거구수 (구 시 군 의원, 2006. 5. 31) 시 도명 열린우리당 한나라당 민주당 민주노동당 국민중심당 무소속 1위 2위 1위 2위 1위 2위 1위 2위 1위 2위 1위 2위 합계 90 331 759 459 86 99 15 15 21 18 55 104 서울특별시 1 94 161 61 0 6 0 0 0 0 0 1 인천광역시 0 26 42 12 0 1 0 1 0 0 0 2 경기도 0 81 147 58 0 1 0 3 0 0 1 5 부산광역시 1 11 68 57 0 0 0 0 0 0 0 1 경상남도 2 10 80 68 0 0 5 2 0 0 8 15 대구광역시 0 0 42 42 0 0 0 0 0 0 0 0 울산광역시 0 0 11 10 0 0 2 3 0 0 2 2 경상북도 2 0 88 69 0 0 0 1 0 0 11 31 광주광역시 2 9 0 0 13 8 4 2 0 0 0 0 전라남도 15 8 0 0 52 60 2 0 0 0 14 15 전라북도 40 34 0 0 21 23 1 2 0 0 10 13 대전광역시 4 17 18 4 0 0 0 0 0 1 0 0 충청남도 6 9 32 26 0 0 0 1 21 17 1 7 충청북도 11 19 31 19 0 0 1 0 0 0 2 7 강원도 6 13 39 33 0 0 0 0 0 0 6 5 출처: 중앙선거관리위원회 홈페이지 인터넷선거정보조회시스템

선거구 획정과 지방정치 323 1위 득표와 2위 득표를 지역별로 살펴보면 중선거구제의 제도적 효과에 대한 흥미로운 사실을 발견할 수 있다. 특히 2인 선거구의 경우 대정당에게 프리미엄을 주는 제도적 장치라는 것을 확인 할 수 있다. 지역주의 영향력이 상대적으로 가장 약한 서울과 인천, 경기를 포함하는 수도권의 경우 광역단체장, 광역의원, 기초단체장은 한나라당이 거의 싹쓸이를 했지만 기초의원의 경우 <표11>에 서 보는 바와 같이 2위로 당선된 가장 큰 수혜자는 열린우리당이다. 2인 선거구제의 경우 여타 군 소정당은 1위는 물론이고 2위 득표조차 힘들다는 것을 알 수 있다. 수도권이 지역주의의 영향력이 가장 미약하다는 점을 고려할 때 2인 중선거구제의 효과를 가장 엄밀하게 검증할 수 있는 지역이기 에 이상과 같은 발견은 상당한 의미가 있다. 영남권의 경우 부산/경남지역은 비록 소수이지만 열린우리당 후보가 1위 3명, 2위 21명이 당선 되었지만, 대구/울산/경북지역은 1위로 단 2명이 당선되었을 뿐 2위 당선자는 전무하다. 2위도 한 나라당이 거의 싹쓸이하였다. 그나마 울산에서 민노당 후보 5명이 1-2위로 당선되었다. 호남권의 경우 민주당이 광주/전남에서 우세한 반면, 전북에서는 열린우리당이 우세하게 나타났다. 충청권의 경우 대전과 충북에서는 한나라당과 열린우리당이, 충남에서는 한나라당과 국민중심당이 1위와 2위 를 나눠 차지하고 있다. 종합적으로 볼 때, 시도별 선거구획정위원회가 획정한 4인 선거구가 한나라당 및 열린우리당이 장악한 시도의회에서 조례로 통과되는 과정에서 수정되어 대부분 2인 선거구로 분할됨에 따라 중선 거구제 입법 당시 기대되었던 정치신인과 군소정당 후보의 원내 진입이 용이하지 않게 되었다. 또 한 가지 주목해야 할 중요한 점은 중선거구제의 효과가 수도권과 같은 지역주의가 상대적으로 미약 한 지역에서는 어느 정도 나타나지만 지역주의가 강한 지역에서는 그 제도적 효과가 미약하다는 사 실이다. Ⅴ. 지방정치 활성화를 위한 선거구 획정 개선방안 1. 선거구획정위원회의 전문성과 중립성 확보 공직선거법 제24조 규정에 따르면 선거구획정위원회는 시도의회, 선거관리위원회, 학계, 법조계, 언론계, 시민단체로부터 추천을 받아 도지시가 임명하도록 되어있다. 이러한 구성 방식은 사회 각계 각층을 대표하는 위원들로 구성된다는 장점이 있지만 실제로 선거구 획정에 필요한 전문성과 중립 성 확보에 문제가 발생할 수 있다. 위원회의 전문성을 높이기 위해서는 지역의 현실을 잘 파악하고 있는 시도 선거관리위원회 추천 자의 구성 비율을 높이는 방법이 있을 것이다. 2005년 시도별 획정위원회 구성 당시에는 일반적으 로 시도 선관위 사무국장 1인이 위원회에 참여했으나 선거구 획정을 실무적으로 검토할 1-2명 정

324 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) 도의 인원을 시도 선관위가 추가로 추천한다면 전문성이 한층 높아질 것이다. 전문성과 중립성을 동시에 확보할 수 있는 방안으로 선거구획정의 관리 업무를 중앙선거관리위원회로 이관하는 방법이 있다. 현재 자치시도의 장이 최종적으로 위원들을 임명하고 위원회 운영을 자치단체의 자치행정 부 서에서 주관하는 것은 사실 여부를 떠나 외부로부터의 정치적 중립성에 대한 비난을 피하기 힘들다. 중앙선관위의 관리 하에 시도의 선관위 사무국장을 중심으로 위원회를 구성하되 지역 현실에 정통 한 시도선관위 및 시도 자치단체에서 절반, 현재처럼 학계, 법조계, 시민단체 등으로부터 절반을 위 촉한다면 전문성과 중립성을 동시에 확보할 수 있는 좋은 방안이 될 것이다. 2. 선거구획정위원회 심의 시간의 보장 선거구획정위 운영에 있어서 가장 큰 어려움은 물리적인 심의 시간의 부족이다. 실제로 2006년 선거를 위한 선거구 획정의 경우 9월말을 전후하여 위원회가 구성되었고 최종 보고서는 투표일 7개 월 전인 10월 30일까지 시도지사에게 제출하도록 되어있었다. 그러나 현실적으로 위원회가 꾸려진 것은 9월말 경으로 심사 기간은 기껏해야 1개월 남짓에 불과했다. 비록 시도별 선거구획정위가 5회 전후의 회의를 개최했지만 개별 선거구내의 다양한 사정을 이해하고 획정에 반영하기에는 턱없이 부족한 시간이었다. 충분한 심의를 위해서는 공직선거법에 규정된 바와 같이 선거구획정위가 선거구획정안 보고서를 자치구 시 군의원의 임기만료에 의한 선거일전 1년까지 시 도지사에게 제출할 수 있도록 일정을 준수 해야 한다. 현행 제도가 유지된다면 선거구획정위는 늦어도 선거일 1년 6개월 전에는 구성되어야 1 년 전 보고를 위해 최소한 6개월의 심의 기간을 확보할 수 있다. 국회 정개특위의 당리당략에 따른 정쟁으로 국회의원 선거구획정위원회가 제때 구성되지 못하고 제대로 활동하지 못하는 잘못된 관행 을 따르지 않도록 획정의 주체가 일정을 준수하려는 노력이 필요하고 이를 감시하고 압박하는 사회 적 분위기 형성이 필요할 것이다. 선거구 획정을 제대로 심의하기 위해서는 일정 준수 노력과 함께 실제로 선거구 현장을 직접 실 사하고 평가하는 작업이 필요하다. 2006년 선거를 위한 대부분의 시도별 선거구획정위원회는 회의 실에서 문서 자료를 주로 참고하고 시도 자치단체 담당공무원의 경험과 설명에 의존하여 심의하는 경향이 있었다. 그러나 논란이 될 수 있는 지역의 인구증가세와 지형지세, 생활적 문화적 동질성 등 에 관한 이해를 위해서 직접 해당 지역을 방문하여 담당 공무원이나 지방의원, 그리고 지역주민들 의 지역 사정에 대한 의견을 수렴한다면 최선의 적실성 있는 선거구 획정이 될 것이다. 3. 선거구획정위원회 의결 내용의 시도의회 수정 불허 앞서도 지적했지만 현재 시도별 선거구획정의 가장 큰 문제점은 선거구획정위원회의 조례안을 시 도의회가 통과시키는 과정에서 수정할 수 있다는 점이다. 경기도의 경우 선거구획정위원회가 당초

선거구 획정과 지방정치 325 입법 취지를 존중하여 2인 및 3인 선거구와 함께 9개의 4인 선거구를 획정하였고 이를 보고 받은 도지사가 변경 없이 도의회에 조례안으로 제출하였다. 그러나 최종적으로는 경기도의회가 조례안을 수정하여 9개의 4인 선거구를 모두 2인 선거구로 분할하였다. 도의회가 중선거구제 입법 취지는 물론이고 선거구획정위원회의 최종안을 무시하고 그들의 이해 관계에 의해 조례안의 내용을 수정할 수 있었던 것은 공직선거법 제24조10에서 시도의회는 조례 개 정과정에서 선거구획정위의 안을 존중 해야 한다는 규정에 근거하고 있다. 즉, 의무적으로 따라야 할 필요는 없다는 해석이 가능하기 때문이다. 따라서 선거구획정위의 최종 획정 내용을 시도지사는 물론이고 시도의회가 수정할 수 없도록 선거구획정위의 획정안이 최종안으로서 수정할 수 없다 로 개정해야 한다. 물론 선거구획정위는 최종안을 작성하기 전에 현행과 같이 시도지사, 시도의회, 정 당, 주민 등으로부터 의견을 청취하여 이를 합리적으로 반영해야 할 의무를 가진다. 7) 4. 기초의원 중선거구제 유지 및 4인 선거구 분할 금지 기초의원 선출을 위한 중선거구제와 비례대표제 도입은 유능한 정치신인과 군소정당 후보의 원내 진출을 도와 주민의 다양한 목소리가 의회에 대표되고 의정활동의 질을 향상시키기 위한 제도적 장 치이다. 중선거구제의 문제점이 제기되고 있지만, 기초의원 선거에서 나타나는 후보들의 낮은 인지 도로 인해 유권자들의 소위 묻지마 투표의 지방자치에 미치는 폐해가 상당히 크다는 점을 고려할 때, 정당공천에 의한 중선거구제의 유지는 필요하다고 생각된다. 지역을 위한 정책결정과 정책집행 이지만 중앙정치, 중앙정당과의 정책적 조율과 재정적 협조가 필수적이고 정책의 성과에 대해 정당 이 책임지는 것이 민주주의의 기본 원칙이기 때문이다. 유급제 도입과 함께 유능한 정치신인의 지방자치 충원을 위해서는 중선거구제의 당초 입법 취지 에 따라 4인 선거구의 확대가 필요하다. 특정 정당이 자치단체와 의회를 동시에 장악하고 있는 현 실을 고려할 때, 그나마 군소정당의 대표가 존재해야만 거대정당의 의회 내 담합을 감시하고 견제 할 수 있을 것이다. 유급제와 중선거구제의 입법 취지를 살리기 위해서는 시도 선거구획정위원회가 만든 4인 선거구는 분할할 수 없다는 규정이 마련되어야 한다. 5. 지역 발전을 위한 정당의 책임성 강화 2005년 선거법 개정으로 기초의원 중선거구제 및 정당공천제, 지방의원 유급제 등이 동시에 도 입되었다. 지방자치에 상당한 영향을 미치는 핵심적인 제도들을 동시에 도입했기 때문에 이에 따르 는 혼란도 매우 크다. 특히 기초의원 중선거구제로 기존에 읍면동별로 1명씩 존재했던 단순함을 벗 7) 박찬욱은 국회의원 선거구 획정의 경우, 선거구획정위의 결정이 의회와 무관하게 최종안이 되는 경우와 획 정위의 결정이 의회의 이의 제기 없이 자동적으로 승인되는 경우보다 의회의 이의 제기를 단 1회로 허용 하도록 하는 안을 선호하고 있다(1997).

326 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) 어나 선거구가 확대되었고, 정당이 공식적으로 후보를 공천함에 따라 현역의원들은 민감한 반응을 보일 수밖에 없었다. 게다가 의원 정수까지 높은 비율로 줄어들었기에 불만의 목소리가 커질 수밖 에 없었다. 중선거구제, 정당공천제, 유급제 도입의 핵심적인 목적은 지방자치를 활성화하기 위해 유능한 정 치신인을 의회에 충원하기 위한 것이다. 지방선거과정에서 나타난 4인 선거구의 2인 선거구로의 분 할, 공천헌금 관련 비리 등은 정당의 책임성 부재에서 야기된 바 크다. 아무리 좋은 제도를 도입하 더라도 집행의 주체가 책임 의식이 결여되어 있다면 그 제도는 본연의 효과를 발휘할 수 없다. 2006년 지방선거를 위한 선거구 획정 과정에서 나타난 양대 거대정당의 민주주의를 역행하는 의식 과 행태는 비난받아 마땅하다. 기초의원 공천권을 정당에게 준 것은 유능한 정치신인의 충원과 중 앙과 지방의 정책연계에 대한 더욱 더 큰 사회적 책임과 권한을 부여한 것이다. 정당의 책임 의식 강화가 선행되지 않고는 향후 아무리 선진적인 제도적 장치를 도입하더라도 그 성과를 기대하기 힘 들 것이다. 정당은 좀 더 사회적 책임성을 다하기 위해 노력해야 하고 유권자는 이들의 행태에 대 해 감시와 견제를 소홀히 해서는 안 될 것이다. Ⅵ. 결 론 지금까지 이 연구는 2006년 지방선거를 위한 선거구획정 과정을 경기도 사례를 중심으로 살펴보 았다. 이 글은 기본적으로 지방자치는 지방선거를 거쳐 시작되고, 지방선거에서 정당경쟁은 필연적 현상이고 지방선거의 정당경쟁은 선거구획정 과정에서 출발한다는 시각을 갖고 있다. 즉, 정당경쟁 이라는 정치적 현상에 대한 설명 없이는 지방자치와 지방선거과정은 이해될 수 없다고 본다. 선거 구 획정과정에서 나타나는 거대정당과 군소정당간의 갈등, 거대정당간의 담합 등의 정치적 현상은 지방의회의 구성을 결정짓는 독립변수가 되고, 또한 이를 통해 형성된 지방의회와 자치단체간의 관 계는 지방의회의 생산성과 자치단체의 효율성을 좌우하게 된다. 경기도 사례를 통해 살펴본 우리의 지방선거 선거구 획정의 방향은 기존의 읍면동수를 중심으로 형성된 지역대표성을 바탕으로 점차 인구대표성을 강화하여 양자의 조화를 이루는 방식이 되어야 할 것이다. 지방정치과정에서 정당정치의 간여는 부인할 수 없는 현실로 자리 잡고 있다. 선거에서 정당경쟁 이 있는 것은 당연하고 선거를 치러야만 지방자치도 전개될 수 있다. 공정한 선거구 획정을 통해 정치신인을 충원하는 것도, 지방의원 유급제를 기득권 유지의 수단이 아닌 우수한 인재 발굴의 수 단으로 활용하는 것도, 중앙 정당 지도부의 책임정당정치를 실현하고자하는 의지에 달려있다.

선거구 획정과 지방정치 327 참고문헌 강원택. 2002. 국회의원 선거제도의 개혁: 의원 정수 및 선거구획정 문제를 중심으로. 진영재 편, 한국의 선거제도Ⅰ. 서울: 한국사회과학데이터센터. 강휘원. 2002. 영국과 한국의 선거구획정위원회: 정치적 환경, 운영, 개혁방향. 한국정치학회 보. 한국정치학회, 제36집 4호. 김재한. 1998. 지역구형 의정과 지역할거형 정당에 대한 제도적 처방: 선거구 크기와 전국구의석 배분방식. 한국정치학회보. 한국정치학회, 제32집 4호. 김형준. 2002. 지방선거 선거구 획정에 관한 고찰: 광역의회를 중심으로. 진영재 편, 한 국의 선 거제도Ⅰ. 서울: 한국사회과학데이터센터. 김형준 김도종. 2003. 국회의원 선거구획정의 제도개혁에 관한 연구: 인구대표성과 지역대표성의 조화를 중심으로. 대한정치학회보. 대한정치학회, 제11집 2호. 박찬욱. 1997. 국회의원 선거구제와 선거구획정 방식의 개혁방향. 국가전략 제3집 1호. 심지연 김민전. 2001. 역대 국회의원 선거구 획정에 대한 평가: 표의 등가성과 정당간 공정성을 중 심으로. 한국정치학회보. 한국정치학회, 제35집 1호. 이현우. 2006. 5.31지방선거: 지속되는 문제와 새로운 문제. 명지대 사회과학연구소 세미나 발표 논문, 5월. 윤종빈. 2006. 2006 서울시장 선거: 이미지, 심판론, 매니페스토. 한국정치학회 하계학술회의 발 표논문, 6월. 황아란. 2006. 한국 지방선거의 변화와 지속성. 한국선거학회 특별학술회의, 3월. 경기도의회 홈페이지(www.ggc.go.kr) 의회소식-지방선거자료, 자치구 시 군의회의원선거구 및 의원정수 현황 (자치구 시 군별 통계) (검색일: 2006.10.08). 경기도의회 홈페이지(www.ggc.go.kr), 제207회 자치행정위원회회의록 (검색일: 2006.10.08). 경기도의회 홈페이지(www.ggc.go.kr) 오늘의 의정관련 기사 의정담당관실, (검색일: 2006.10.08). 중앙선거관리위원회 홈페이지(www.nec.go.kr), 인터넷선거정보조회시스템, (검색일: 2006.10.10). 중앙선거관리위원회 홈페이지(www.nec.go.kr), 역대선거정보시스템, (검색일: 2006.10.10). 중앙선거관리위원회 홈페이지(www.nec.go.kr), 법규검색시스템, (검색일: 2006.10.17) 경기매일. 경기일보. 경인일보. 2005. 10. 22. 경향신문. 한겨레신문 2005. 10. 21. 인천일보. 2005. 10. 31. 일간경기. 2005. 12. 22.

328 정치 정보연구 제9권 제2호(2006) <Abstract> Redistricting and Local Politics - A Case Study of Gyeonggi Province - Yoon, Jong-Bin (Myong Ji University) This paper analyzes the redistricting process of the 2006 local elections. The perspective of this research is that the partisan competition in the redistricting process is the most critical part of local elections, and in turn, local governance. In Korea, it is necessary to more emphasize population representation in addition to the previous regional representation. In order to improve redistricting process, a few improvements should be accomplished. First of all, the autonomy and specialty of the members of redistricting committee should be necessarily secured. Second, a enough amount of time should be given to discuss the drawing of districts. Third, before drawing the lines between districts, members of the redistricting committee should try to visit the respective districts to collect detailed real information on the region. Finally, the positive role of the central party should be stressed to produce the proper outcome of the newly introduced redistricting system. Key Words: redistricting, local politics, partisan competition, redistricting committee, representation