FES-Information-Series 2005-01 독일 내 국제이주노동자 현황과 정책 강 수 돌, 고려대학교 경상대학 경영학과 교수 2005년 1월 전 세계적으로 국제 이민자의 수는 1억 2 천만 명 정도며, 그 중 130만 명이 매년 유럽연합으 로 들어간다. 독일은 유럽연합 회원국 중에서도 정치적, 경제적 이유로 이주하는 사람들이 가장 선호하는 국가다. 독일은지금까지, 특히보수기민당(CDU) 정권16 년동안, 보트는 꽉 찼다, 독일은 이민국 이아니다라는 슬로건만 되풀이하며 엄격한 노동허가제를 실시해왔다. 하지만 독일은 역사적으 로 볼 때 대표적 이민국이었다. 1970년대까지만 해도 독일은 상당수의 국제 이주 노동자를 취 업 이민자로 받아들였으나, 1980 년대 들어 그 수가 눈에 띄게 줄었다. 현재 독일이 처해 있는 지속적 인구 감소와 전문인력의 부족 현상 앞에서 기민당의 낡은 정 책은 더 이상 유효하지 않음이 드러났다. 특히 컴퓨터 산업분야에 많은 전문가가 부족하여 2000 년부터 해외에서 전문인력을 유입하기 시작했다. 또 여야는 오랜 논란 끝에 해외 전문인력 ( 특히, 정보기술 분야) 의 취업 체류를 쉽게 하고 이민을 허용하는 새 이민법 개정에 합의했다. 이로써 매년 20~30 만 명의 국제이주자가 발생할 것으로 예상된다. 그간 특히 전문인력 분야에 서 노동인구 감소로 위협받던 독일 경제계가 새 법안 덕에 활기를 되찾을 것이다. 이러한 이주노동자 정책에 대해 여러 가지 평가가 가능하지만, 독일 사례를 노동허가제의 실 패 사례로 보기 보다는, 오히려 노동시장에서의 조심스런 문호 개방과 체계적인 사회통합 정책 을 조화롭게 만들려고 노력하는 하나의 선진 사례라고 보는 것이 더 올바를 것이다. 발 행 처: 프리드리히 에베르트 재단 주한 협력 사무소 편 집 인: 페터 가이, 박상희 편집위원: 김영희, 안두순, 안석교, 양민석, 이삼열, 정현백, 최연혜 ( 가나다 순) 주 소: 서울시 종로구 운니동 98-5 삼환 빌딩 1101호 ꂕ 110-742 Tel: (02) 745-2648/9, Fax: (02) 745-6684 e-mail: feskorea@fes.or.kr & fesrok@fes.or.kr http://www.fes.or.kr
1.독일내이주노동자유입약사 1) 전 세계적으로 국제 이민자의 수는 1억 2천만 명 정도며, 그 중 130만 명이 매년 유럽연합으로 들어간다. 영국과 독일은 유럽연합 회원국 중에서 도 정치적, 경제적 이유로 이주하는 사람들이 가 장 선호하는 국가들이다. 권 독일은지금까지, 특히보수기민당(CDU) 정 16 년 동안, ' 보트는 꽉 찼다, 독일은 이민국이 아니다' 라는 슬로건만 되풀이 해왔다. 하지만 독 일은 역사적으로 볼 때 대표적 이민국이었다. 2 차 대전 패전 후 동유럽에서 구서독으로 까지 피난 온 1949년 800만 명의 독일인을 제외하더라 도, 1950년부터 1997년까지 취업 이민자와 그 가족, 정치 망명자, 동구권 와해 후 구소련과 동 유럽에서 넘어 온 사람들을 합해 약 이 독일로 이주했다. 2,900만 명 1970년 대까지만 해도 독일은 상당수의 국제 이주 노동자를 취업 이민자로 받아들였으나, 1980년대들어그수가눈에띄게줄기시작했 다. 1982년부터 1998년까지 기민당 콜 총리의 집권 동안 독일 정부는 고실업률과 빈부격차에 따른 사회 불만, 사회 저변에 깔려 있는 외국인 에 대한 적대감 등을 들어 반( 反 ) 이민정책을 고 수했다. 그러나 현재 독일이 처해 있는 지속적인 인구 감소와 전문인력의 부족 현상 앞에서 기민당의 낡 은정책은더이상유효하지않음이드러나고있 다. 인구학자들은 1970년대부터 시작된 독일의 출 산율 저하현상이 해소될 전망이 보이지 않는다는 점에서 이민 수용의 당위성을 찾고 있다. 현재 독 일 인구는 약 8,200 만 명인데 이 중 15~64세까지 의 노동연령인구가 약 5,600 만 명이며, 65세 이 상의 노년층은 령 층의 비율은 1,300 만 명으로, 노년층 대 노동연 1: 4.3 명이다. 유엔이 발표한 인구 예측상황 보고서는, 독일의 경우 현재의 출산율을 기준으로 해외에서 이주민 을 전혀 받아들이지 않을 경우 가 2050년에는 인구 5,800 만 명 수준으로 감소할 것이라 경고한다. 따라서 노년층과 노동연령층의 비율도 1: 1.8명 수준까지 떨어진다. 독일의 현 연금체제상 노동인 구 1.8 명이 연금생활자 1명의 생계를 책임지는 꼴 이다. 실업에 의한 비노동인구까지 포함하면 노동 인구가담당해야할사회적부담은더욱커지는 것이다. 이런 예측들은 독일이 인구 구조의 변화에 현실 적으로 대응하기 위해선 이민자정책의 전환이 절 대적으로 필요함을 보여준다. 이미 그 구체적 징 후로 고실업에도 불구하고 전문인력의 부족현상이 나타나기 때문이다. 1) 외국인 과 내국인 이라는 표현이 인종차별주의적인 색채를 띠는 경향이 있기에 필자는 꼭 필요한 경우가 아니라면 외국인 노동자 대신 국제이주 노동자 라는 표현을 쓴다.
이런 점에서 독일 정부의 국제이주민 정책과 이 주노동자 정책을 살펴보는 것은 한국 사회의 미래 정책 형성에 많은 시사점을 줄 것이다. 우선, 독일 사회에 국제이주 노동자들이 유입된 역사를 간략히 살펴보자. 1955년에 약 8만 명 정도에 불과하던 독일의 이주노동자는 1950년대 후반부터 많은 노동자의 유입으로 1964년에 100 만 명을 넘어섰다( 독일은 1955 년 이태리, 1960 년 스페인과 그리스, 1961년 터키,1965년 튀니지와 각기 인력송출 관련 양국 간협정체결). 그뒤수가급증, 1971년엔 220만 명이 되어 드디어 전체 노동자의 10% 를 넘어서기 시작했다. 1973년 들어 260만 명이 들어와 독일 노동시장 이 거의 포화 상태에 이르자 독일 정부는 모집 중 지 조치를 내린다. 그리하여 새로운 이주노동자의 공식 유입은 줄었지만 기존 노동자들이 고국으로 부터 가족들을 불러들임으로써 국제이주민의 수는 여전히 증가한다.1980년엔 450만 명으로 독일 인구의7% 를넘게된다. 이에 1983년 귀국촉진법 이 제정되어 보조금 등으로 외국인의 귀국을 장려했으나 귀국자는 5% 정도에 불과했다. 게다가 1989년 전후로 동유럽이 나 구소련으로부터 난민이 대거 유입되어 이주자 가 꾸준히 증가하여 90년대 중반 경 약 700만 명 에 육박한다. 한편, 1993년들어졸링엔에서는 신나찌 세력 들이 난민신청자 임시숙소와 터키인 거주지를 방 화한 사건이 발생했다. 이를 계기로 통일독일 기 민당 정부는 외국인의 난민신청권에 제한을 두려 했다. 1998년 선거로 사민당- 녹색당이 다시 정권을 잡은 뒤 미국식의 이중국적제를 도입하려 했으나 기민당이 반대 운동을 벌이는 바람에 무산되고 만 다.2000년 세계컴퓨터박람회를 계기로 사민당 (SPD) 의 총리 슈뢰더는 2 만 명에 이르는 해외, 특 히 인도의 컴퓨터 전문가들에게 그린카드 ( 미국식 영주권) 를 주는 구상을 발표한다. 이로써 1973년 의 모집 중지 정책은전환점을맞고독일이주에 관한 논쟁이 첨예화한다. 2002년에 연방 상원에서 새 이민법이 통과되자 정치적 논란이 확산되었다. 특히 이 법이 적법한 절차를 거쳐 통과되었는지가 초미의 관심사였다. 연방헌법재판소가 이에 ' 아니 다' 라는 판결을 내림으로써 이 법은 유예된다. 2004년3월에스페인의마드리드에서폭탄테 러가 일어난 것을 계기로 야당인 기민당은 새로운 이민법에 국가 안전의 문제를 고려하는 조항을 추 가 삽입할 것을 촉구한다. 드디어 2004년 5 월, 새 이민법이 하원을,7월에는 상원을 통과함으로써 2005년 1 월부터 새 이민법이 발효된다. 특히 기술 전문인력에 대한 개방 폭이 확대되었다. 앞서 간단히 본 대로 독일은 고실업 상황에서 도 저출산율과 전문기술인력 부족으로 미래 사회 에 적절히 대처하기가 어려운 상태였는데, 1999 년부터 집권한 사민당의 슈뢰더 총리가 이에 대 한 대책의 일환으로 일명 그린카드 구상이 나
온 것이다. 기업들의 요구에 따라 해외에서 정보 통신 분야 전문인력을 받아들이는 것이다. 보수 기민당은 그 직후 연방 주선거에서 인도인(IT 분야 전문인력) 대신 우리 어린이들 이라는 외 국인 적대구호를 내세우며 반대했다. 일부 노동 조합도 이렇게 실업자가 많은데 왜 외국에서 노 동인력을 데려오려 하는가 라고 비판했다. 그럼 에도 결국은 독일 경제를 위해 한걸음씩 양보한 셈이다. 공고해질 때까지는 시급한 전문인력에 대한 개방 의 문을 열 필요가 있다. 또한 제도적 개방과 더 불어 외국인에 대한 사회 심리적 적대감을 해소 하는 노력도 필요하다. 즉 외국인들은 독일인으 로부터 일자리를 뺏고 망명자 수용법과 사회복 지제도를 악용하는 범죄 집단 이라는 피해의식 이 사라지지 않는 한, 독일인과 소수 민족들 사 이의 상호존중과 사회 평화는 이루어지기 어려울 것이다. 실제로 현재 등록된 실업자는 약 400만 명 정 도이나, 채워지지 않은 일자리도 40만 개나 있으 며, 실제 노동력이 필요한 일자리는 3배 이상이 될 것으로 추정된다. 모자라는 인력은 컴퓨터 분 야뿐 아니라 기계공학과 항공공학, 생명공학 분야 와 서비스업에도 해당된다. 앞으로는 양로원, 병 원, 간병업무나 실버산업에도 노동력 부족현상이 나올 것으로 예측된다. 문제는 이 분야에 필요한 인력을 현재의 실업자로는 채울 수가 없다는 것이 다. 독일의 빈 일자리는 새로운 직업적 자질을 요 구하기 때문이다. 그런 점에서 독일은 자체적으로 필요한 교육훈 련 체제를 재정비해야 하며 그러한 자립 능력이 2. 독일 내 이주노동자 구성과 현황 2004년현재독일에는약730만명의국제이주 민이 살고 있어 전체 인구 중 비율은 약 9% 에 이 르러 유럽 여러 나라 중에서도 비교적 높은 편이 다. 이러한추세는 1996년이후큰변화없이대 체로 일관되게 유지되어 왔다( 표1 참조). 이와 같이 1950년대 이래 독일은 수많은 외국 인들에게 새로운 삶터와 일터를 제공하는 나라로 통해왔다. 물론 독일에서 해외로 나간 외국인도 많지만 대체로 해외로부터 독일로 들어오는 외국 인이 더 많은 추세를 보였다( 표 2 참조). < 표 1> 독일 인구와 외국인 비중 기준 시점 총인구 G 외국인 A 외국인 중 EU 국민 ( 단위: 명) A/G 비중 1996년말 2000년 말 2002년 말 82,012,162 82,259,530 82,536,700 7,314,046 7,296,817 7,335,592 1,836,570 1,870,062 1,859,742 8.9% 8.9% 8.9% * 자료: 연방통계청
< 표2> 독일로 들어간 외국인과 떠난 외국인의 수(1996-2002) ( 단위: 명) 연 도 입국 외국인 출국 외국인 차 이 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 707,974 615,298 605,500 673,873 648,846 685,259 658,341 559,064 637,066 638,955 555,638 562,380 496,987 505,572 148,890-21,768-33,455 118,235 86,466 188,272 152,769 * 자료: 연방통계청. 독일의총8천2백만명의인구중 외국인 이 730만 명 정도 살고 있지만 그들의 국적별 분포를 보면 상당한 편차를 보인다. 우선 터키인이 187만 명으로 전통적으로 최다수를 차지해왔고, 그 다음 으로 유럽연합국 출신자가 180만 명을 조금 넘는 수준이다( 그 중 이태리 60 만 명, 그리스 35 만 명, 오스트리아 19 만 명, 포르투갈 13 만 명, 스페인 12 만 명, 네덜란드 11 만 명). 다음으로는 구 유고 연방 사람들이 모두 100 만 명 가까이 된다( 세르비 아 및 몬테니그로 57 만 명, 크로아티아 23 만 명, 보스니아-헤르체고비나 16 만 명)( 표 3 참조). 독일 내 국제이주 노동자로 일하는 사람의 수는 약 200 만 명 내외로, 독일 취업자 중 약 7-8% 를 차지한다( 표 4 참조). 예전에 10% 이상을 차지하 던 시기를 생각하면 갈수록 외국인 취업자 비중이 줄었음을 알 수 있다. 그것은 지금도 현재진행형 이다. 그러면 과연 독일 내 국제이주 노동자의 국적별 분포는어떠한가. 1992년엔터키출신이 63 만명, 유고 32만 5 천 명, 이태리 17 만 명, 그리스 11만 5 천 명, 스페인 6 만 명, 포르투갈 4만7천 명 기타 국적 터키 < 표 3> 독일 내 국제이주민의 국적별 분포(2003 년 말 기준) 세르비아/ 본테니그로 크로아티아 보스니아- 헤르체고비나 마케도니아 수 1,877,661 568,240 236,570 167,081 61,019 ( 단위: 명) 국적 유럽연합 총계 이태리 그리스 오스트리아 포르투갈 스페인 수 1,847,712 601,258 354,630 189,466 130,623 125,977 * 자료: AZR( 외국인 중앙등록소, Ausländischer Zentralregister).
< 표 4> 독일 취업자와 외국인 노동자 비중 ( 단위: 명) 기준 연월 전체 취업자수 취업자 중 외국인의 수 외국인 중 유럽연합 국민 1999년 6월 2000년 6월 2002년 6월 2003년 6월 27,361,444 27,824,486 27,571,147 26,954,686 * 자료: 연방직업소개소(Bundesagentur für Arbeit) 2,033,590 1,963,620 1,959,953 1,873,939 648,007 645,513 618,212 585,160 56만 2 천 명 순이었다. 10년이 지난 2002년 6월 기준으로 보면, 터키 출신이 여전히 최다수인 53 만을차지하나꽤많이줄었음을알수있고, 다 음으로 구 유고 연방 28 만 명, 이태리 19 만 명, 그리스 10 만 명, 포르투갈 4만 6 천 명, 스페인 3 만 9 천 명으로 나타났다( 표 5 참조). 산업별 분포를 보면, 제조업 부문에 94만 명이 취업하고 있어 전체 이주노동자의 절반 이상을 차 지하고 있다. 다음이 서비스업( 식당, 호텔, 청소 등), 상업, 건설업 순이다. 국제이주 노동자의 노조 가입률은 적별로보면터키인이 33.8% 로 국 44.9%, 그리스인이 45%, 이태리인이 41.0%, 스페인이 41% 등이다. 특이하 게도 국제이주 여성노동자들의 경우 노조 가입률 < 표5> 독일내국제이주노동자의국적분포사회보장적용받는피용자기준 ( ) 국적 터키 534,521 구유고연방 보스니아-헤르체고비나 크로아티아 나머지 유고 33,497 66,099 183,488 * 유럽연합 15개국 618,212 * 유럽연합 25개국 758,239 이태리 그리스 포르투갈 스페인 197,575 107,339 46,713 39,636 * 자료: 연방직업소개소(Bundesagentur für Arbeit) 노동자 수 ( 단위: 명) 2002년 6월 말 2003년 6월 말 502,303 34,350 66,485 181,725 611,364 754,175 195,245 106,141 46,114 39,162
이 53% 로 남성들보다 더 높게 나타나고 있다. 은 문제를 겪는다. 독일 노동조합은 국제이주 노동자를 초기부터 조합원의 완전한 권리를 부여하면서 통합해 왔다. 독일노동조합연맹(DGB) 의 지도부가 모든 국제이 주 노동자에 대한 평등 대우를 찬성하는 근본적인 결정을 한 것은 1954 년이었다. 이런 결정으로 국 제이주 노동자들이 직장평의회(Betriebsrat) 선거 에 참여하기도 하고 평의원으로 선출되기도 하였 다. 예컨대, 쾰른에 위치한 포드공장의 경우 터키 출신 노동자의 80% 가 금속노조(IG Metall) 조합 원이고, 이는 독일인 조합원에 비해 2배 이상 높 다. 광산노조(IG Bergbau) 의 경우 70% 가량이 국제이주 노동자로 구성되기도 했다. 독일은 복지사회 원칙에 따라 모든 국민이 사회 안전망의 보호를 받는다. 국제이주자들도 의료보 험, 실업보험, 사회복지보조금, 연금, 자녀들의 의 무교육 등 기본혜택을 받고 이민자들 또한 사회의 복지 유지에 큰 기여를 한다. 즉, 독일 GNP의 약 10% 는 국제이주민에 의해 창출되고, 독일 산업의 일정부문은 이주 노동자에 의존한다( 특히 음식업, 건설업, 병원, 양로원 등). 그러나 50년 가까운 이주생활에도 불구하고 여러 구조적 문제로 인해 경제적, 사회적, 문화적 으로 그들이 독일사회에 동화되어 동등 위치에 있다고할수없다. 대부분이민자들은단순노동 자로서 교육수준이 낮고 출발에서부터 한계를 갖 고있으며고질적인저소득, 고실업률독일평 ( 균보다약2.5 배가높다), 자녀교육문제등많 물론 노동허가를 취득하고 정식 고용된 이주노 동자는 원칙적으로 독일 노동자와 동일한 노동조 건( 특히 시간당 임금이나 주당 노동시간, 복리혜 택 등) 을 얻는다. 그러나 소득 향상에 대한 열망 이 높은 이주노동자들의 경우 노동시간은 대체로 길거나 독일 노동자가 꺼리는 시간대( 야간이나 주 말) 에 일하기도 한다. 1993년 이후 EU 차원에서 노동력 이동의 자유가 확대되자 상황은 많이 변했 는데, 독일로 들어오는 외국계 하청 회사에 고용 된 이주노동자의 경우 독일 노동자 임금의 절반에 이르기도 했다. 이에 대해 독일 노조는 예의 동일 노동 동일임금 요구를 내세우기도 했다. 이것은 인간적 측면의 요구이기도 하나, 동시에 저임 노 동력 유입으로 인한 일자리 상실을 두려워한 결과 이기도 하다. 국제이주자들이 독일 사회에서 거부, 배척을 당 하면서 동화되는데 제일 큰 걸림돌은 사회 전체에 직 간접으로 나타나는 인종차별주의와 극우주의 이다. 그동안독일사회의밑바닥에깔려있던 것이통일후이민자에대한과격한폭력행위의 형태로 표면화되기 시작했다. 극우파의 폭력행위 는 1982년에 80 건에서, 1990년에 309 건, 2000년 에 998 건으로 지난 20년간 12배 이상으로 증가 하였다. 최근의 동향을 보면, 독일 등 일부 OECD 국가 에서는 이주노동자를 새로이 모집하려 한다. 인구 고령화 및 노동시장의 지속적 불균형( 특히 정보기
술 분야의 첨단인력 부족현상) 은 이 동향의 일부 를 대변한다. 다수 OECD 국가는 숙련 및 고숙 련된 이주노동자를 끌기 위해 노력하고 있으며, 학위취득후외국인학생의노동시장진입을원 활히 만들고 있다. 노동 이주에 관한 신규 법률 제정은 노동시장의 새로운 요구에 부응하려는 노 력의 일환이다. 한편, OECD 국가들의2002년노동인력에서 외국인 및 이주자들이 차지하는 비중은 상당한 편차를 보인다. 이민국가인 호주, 캐나다, 뉴질랜 드, 미국에서 외국인 노동력은 15% 에서 20% 사 이의 비중을 보이고 스위스에선 22%, 룩셈부르 크에선 43.2% 를 차지하는데 비해, 독일은 9% 정 도로, 오스트리아 9.9%, 벨기에 8.2% 와 비슷한 수준이다. 3. 독일 정부의 이주노동자 정책 독일 정부는 EU 회원국 출신이 아닌 여타 국제 이주민의 취업에 대해서는 체류허가와 노동허가를 통하여 규제해왔다. 국제이주민은 체류허가를얻 은후에 노동허가를 취득할 수 있으며, 노동허가 를 받지 않고 취업한 사람은 미등록( 불법 취업) 노동자로 간주된다. 독일 정부는 국내 노동시장의 구조적 상황 변동 에 따라 노동허가제를 통해 필요 노동력의 수급 조절을 해왔다. 예컨대, 노동허가제를 실시한 1955년 실업률은 5.2% 였으며, 해외 인력 고용을 확대하던 73년까지 연평균 실업률은 1.7% 였다. 약 20년간 독일 노동시장은 인력난에 시달릴 만큼 거의 완전 고용이었다. 외국인이 독일에서 취업하려면 체류허가와 노 동허가를 받아야 한다. 먼저 노동허가를 받기 위 해서는 체류허가를 취득해야 한다. 고용촉진법 (Arbeitsförderungsgesetz)은 노동허가에 대한 법 적 근거를 규정하고 있으며 체류허가는 외국인 취업을 위한 체류허가에 관한 규정 에 근거를 두 고 있다. 전통적으로 노동허가제는 일반 노동허가와 특 별 노동허가로 나누어졌다. 일반노동허가는 이주 민 본인이 신청하면 해당지역의 직업안정소가 노 동시장 상황을 고려하여 허가를 한다. 노동허가의 유효기간은 최고 용된 경우에는 2년이지만 이 기간 동안 계속 고 3 년까지 연장할 수 있다. 특별 노동허가는 이미 독일에 고용되어 있는 이 주민에게 노동시장 상황과 관계없이 본인의 신청 에 의해 허가하는 것이다. 지역이나 직종에 제한 을 받지 않고 관할 노동청에 신고한다. 특별 노동 허가에는 기한부 특별노동허가와 무기한 특별노동 허가가 있다.5년간 독일에서 합법적으로 고용되 었거나 독일인 배우자를 얻거나, 난민 여행증명서 를 소지한 자나 18세 이전에 입국한 합법적 부모 를 가진 이주민 자녀거나 특별한 사정이 있는 경 우,5 년간 특별노동허가를 받는다. 한편,8년간 합 법적으로 계속 고용된 국제이주 노동자에 대해서 는 무기한 특별노동허가가 발급된다.
독일이 특별노동허가 제도를 채택한 이유는 고 용주들의 요구 때문이다. 고용주들이 숙련노동자 를 귀국시키고 미숙련 노동자를 새로 받아들이는 교체순환원칙 (Rotationsprinzip) 에반발했기때 문이다. 그뒤독일은 1997년고용촉진법을개정하여 과거의 일반노동허가와 특별노동허가를 노동허 가(Arbeitsgenehmigung) 와 취업권 (Arbeitsberechtigung)으로 대체했다. 한편, 독일 정부의 이주노동자 정책의 특징은 독일의 노동시장 상황에 따라 노동력 유입을 적절 히 규제하면서도 인력 부족 산업에 기여하는 이주 민을 사회적, 문화적, 경제적으로 통합하려는 정 책을 병행하는, 규제와 통합의 양동작전에 있다. 즉, 1973년 11 월, 국제이주 노동자 모집을 중지 한 이후로도 이주자 수가 증가하자 1983년에 이 주민 귀국촉진법 을 제정하는 등 이주민을 규제 하였다. 그 후에도 불법취업자를 고용하는 사용자 에 대한 벌칙을 강화하고 이주노동자가 귀국하는 경우 귀국 후의 주택자금을 원조하는 등 규제정 책을 폈다. 그러나 규제정책과 더불어 이미 독일 에 정착한 이주민에 대해서는 교육 및 사회보장 등, 이주노동자와 그 가족을 사회로 통합하려는 제도를 실시해왔다. 독일이 이런 정책을 사용하는 이유는, 일단 외국인이 독일사회에 정착하고 나면 현실적으로 귀국시키기 어렵고 이들이 독일 사회 에 통합되지 않는 한 더 큰 사회 문제를 야기하기 때문이다. 요컨대, 라인강의 기적 으로 불리는 경제의 고 도성장기에 일시적 노동력 부족현상을 타개하기 위 해 시작했던 독일의 노동력 수입개방 정책은 유입 제한정책이나 귀국촉진정책과 같은 규제정책과 더 불어 사회통합정책이 결합되는 형태로 나타났다. 참고로, 독일의 정당들은 이주노동자 정책과 관 련, 상당한 차이를 보인다. 기민당은 독일은 이주 의 나라가 아니다를 기본 기치로 손님노동자 라 는 말이 의미하듯, 엄격한 노동허가제를 적용하려 했다. 사민당은 기민당과 유사하면서도 외국인도 같은 인간 이라는입장위에일단이주한노동자 에 대해선 동등 권리를 보장하고자 했다. 녹색당 은 좀 더 근본적으로 지구촌 시민은 동일하다 는 입장에서 노동권뿐만 아니라 시민권까지 보장하고 자 했다. 한편, 노조는 처음부터 사민당과 거의 견 해를 같이 하고, 이주노동자에 대한 동일노동 동 일임금 원칙을 고수했다. 그런데 이러한 규제와 통합 정책도 21세기에 들어 일정한 변화를 겪는다. 특히 독일은 컴퓨터 산업분야에 많은 전문가가 부족하여 2000년부터 해외에서 전문인력을 초대하기 시작했다. 또 여야 는 오랜 논란 끝에 해외 전문인력( 특히 컴퓨터 분 야) 의 취업 체류를 쉽게 하고 이민을 허용하는 한 편, 정황 증거만으로도 종교적 극단주의자나 테러 가능성이 있는 외국인을 추방하는 내용을 골자로 한 새 이민법 개정에 합의했다. 지난 3년 간 의회 내 여야 간 협상 절차를 거 쳐 2004년 확정되고 2005년부터 발효되는 새 이 민법(Zuwanderungsgesetz) 의 주요 내용은 다음 과 같다.
노동 이민:EU비회원 국가의 노동자들에게 도 처음부터 영주권을 줄 수 있도록 하며 이민을 허용한다. 독일 기업은 엔지니어나 컴퓨터 기술 자, 연구원이나학자, 기업간부등 수준 높은 외 국인 노동자들을 채용할 수 있다. 유학생의 체류와 취업: 독일에 유학온 외국 인들은 종전에는 학업을 종료하면 즉시 출국해야 했으나 앞으로는 학위를 마친 학생들이 일자리를 찾기 위해 1 년 간 체류하는 것을 허용한다. 다만 전문적 능력이 있고 독일 내의 시급한 수요와 외 국으로두뇌유출가능성이있는경우에한해노 동청 동의를 거쳐 체류허가를 내준다. 사업 이민: 독일 경제와 고용시장에 긍정적 효과를 줄 것으로 예상되는 자영업자의 이민에 관 한 법적 근거를 마련한다. 중요한 경제적 이해나 특별한지역적수요가있을경우등으로전제조 건을 규정해 허가한다. 잠재적 테러 용의자 추방: 독일 내에서 범죄 를 저지른 일이 없더라도 의심스러운 인물에 대해 서는 내무장관이 ꡐ실질적 증거ꡑ에 입각한 ꡐ위 협 판단ꡑ에 근거해 추방할 수 있다. 체류 허가: 영주권을 얻거나 독일 국적을 취 득하려는 외국인에 대해서는 방첩기관인 헌법수호 청이 사전 조사하도록 한다. 기존에도 헌법수호청 의 조사는 가능했으나 실제 조사한 경우는 매우 드물었다. 그러나 앞으로는 조사가 의무화된다. 독일 사회 적응 교육: 독일 사회에 통합시키 기 위한 언어와 문화, 역사, 법규 등에 관한 프로 그램에 체류자들의 참여를 법으로 의무화한다. 관 련 비용은 정부가 지원하되 불참자나 미이수자에 대해선 체류연장 불허 등의 불이익을 준다. 종교적 극단주의자와 인신매매꾼 추방: 극단 적 이슬람주의를 설교하는 등의 종교적 극단주의 자를 추방하는 일을 더 손쉽게 한다. 현행법은 다 른 사람들에게 폭력을 공개적으로 교사, 옹호하는 경우에만 추방토록 하고 있으나, 증오를 부추기는 행위 등을 포함해 추방 대상행위를 확대하고 더 구체적으로 규정한다. 인신매매와 관련해 1년 이 상의 형을 받은 경우 추방할 수 있도록 한다. 인권차원의 난민 허용: 강제로 할례를 받을 위험에 처한 여성 등 성적인 특수성 때문에 박해 를받거나비국가기관의박해를받을수있는외 국인들에게 난민을 인정을 한다. 이 경우 제네바 인권협약의 기준을 충족해야 한다. 이러한 내용의 새 이민법이 2004 년 7월 8일 상 원에서 통과됨으로써 그간 순수 혈통을 고집해왔 던 독일이 다인종 국가로 전환하는 전기를 맞았다 고볼수있다. 특히전문기술인력이나전문학 술인력의 취업체류와 이민에 대해 합법적 기반이 마련되었다. 독일은 그 동안 유럽연합(EU) 회원국 이 아닌 국제이주 노동자들의 취업이민을 엄격 규 제했다. 그러나 새로운 이민 법안이 2004년 5월 하원을 통과한 데 이어 7월에 상원에서 가결되었 다. 이법은시행령과규칙등하위규정보완작 업을 거쳐 2005년 1 월부터 시행된다. 이번 이민법안의 개정으로 매년 20~30 만 명의 국제이주자가 발생할 것으로 예상된다. 그간 특 히 전문인력 분야에서 노동인구 감소로 위협받 던 독일 경제계가 새 법안 덕에 활기를 되찾을 것이다.
사실 독일은 인구 고령화와 출산율 저하 등으 로 2030년 노동인구가 현재의 4천2백만 명에서 3 천만 명으로 감소할 것으로 예상되었다. 이런 절대적 노동력 감소를 이번 이민법 개정으로 인 해 상당부분 보충할 수 있을 것이다. 그러나 앞 으로 20~30 년의 앞일을 내다보며 독일의 노동시 장 문제를 순조로이 해결할 것이라 확신할 수는 없다. 8년 이상 독일에 합법거주를 하였고 무기한 체류허 가나 영주권을 소유하고 있으면 자동으로 독일인이 된다. 또 이주민 자녀들은 원칙적으로 만 24세 전 에 독일과 부모 국적 중 하나만 선택해야만 한다. 이로써 기존의 속인주의 원칙이 속지주의 원칙으로 바뀌었다. 법 개혁 후에 독일 국적을 신청하는 이 주민의 수는 점차 늘고 있으나 정보 부족과 고령층 의 원국적 포기가 어려워 예상보다는 적다. 독일에는 현재 7백30만 명의 외국인이 거주하 고있어전체인구중외국인이차지하는비율 (9%)이 유럽국가 중 가장 높으면서도 유럽에서 가장 보수적인 이민정책을 고수해온 나라였다. 물 론새이민법이외국인의독일이민을미국이나 캐나다 수준으로 만든 것은 아니나 전문인력들에 게 문이 많이 열린 것만은 분명하다. 한편, 이민 규정이 여전히 다른 나라에 비해 까 다로울 뿐 아니라 고급 외국 노동인력을 실질적으 로 끌어들일 수 있는 세부적 장치가 미비하다는 지적도 있다. 더욱이 이 법은 범죄혐의가 없는 외 국인이라도 범죄를 저지를 개연성이 있다고 판단 되면 추방할 수 있도록 규정하고 있어 인권침해의 요소가 강하다는 비판도 있다. 국제이주민의 독일 내 통합과 관련 추가적으로 중요한 움직임들이 있었다. 우선은 국적취득법인 데, 1999년 이후 사민- 녹색 연정이 이중국적 허용 을 추진하다가 보수 기민당의 반대로 다음의 합의 가 도출되었다. 즉 2000년 1월 1일부터 독일에서 태어나는 이주민 아이들은 부모 중 한쪽이 적어도 또 반차별대우법(Antidiskriminierungsgesetz) 제정도 있는데, 그것은 독일 국적을 취득해도 피 부색과 문화가 다른 이민자들은 사회생활에서 많 은 차별을 느끼기 때문이다. 가령, 택시운전기사 로 일할 때, 식당이나 유흥장을 이용할 때, 주택을 구할 때, 은행이나 보험 거래시 차별대우를 받는 다. 이런 무시 및 차별대우는 현존하는 공법으로 다루어질 수 없기에 반차별대우법을 통해 해결하 고자 한다. 4. 독일의 이주 노동자 정책에 대한 평가 1999 년 이후 새 독일을 이끄는 사민당과 녹색 당은 16 년간 장기 집권했던 보수 기민당(CDU) 과는 달리, 독일이 50년 가까운 이민사회 라는 엄연한 사실에 입각하여 이민자들을 독일 사회의 일원으로 인정하고 그들이 정착, 동화할 수 있는 합리적이고 인간적인 정책을 수립하고자 한다. 나아가 기존의 모집 중지 정책을 중단하고 새로 운 전문인력을 공급하기 위한 문호개방 정책도 펴고자 한다.
1950년대부터약 20년간계속된해외인력도 입 정책은 경제난과 노동시장 악화로 인해 1970 년대 중반 이후 유입 규제 정책, 그리고 1983년 이후 귀국촉진책 등으로 방향 전환이 되었다가 이 제 또다시 20년이 흐른 지금 정보기술 분야의 부 족한 전문인력을 대거 유입하기 위해 새로운 개방 정책이 나온 것이다. 그러면서도 독일 경제의 필요에 따른 국내 노동 시장 문제나 치안과 관련한 사항들에만 초점을 맞 추었던 이전의 이민자 동화정책과는 달리, 현재는 이민자들이 독일사회에서 정치적, 사회적, 경제적 으로 독일인들과 동등하게 균등 기회를 누릴 수 있게 체계적 동화정책을 수립하려 한다. 요컨대 새연합정부는이민자를 부족한 존재로보고독 일사회, 문화에 흡수적응을 요구했던 종래 정책 을 비판하고, 이민자들의 고유한 정체성을 인정하 여 이민자를 보살피는 게 아니고 파트너로 삼자 는 기치를 내세우고 있다. 대개 노동허가제로 상징되는 독일의 이주노동 자 정책은 많은 이주민의 귀국 거부 및 독일 내 정착, 인종갈등 등을 근거로 하나의 대표적 실패 사례 로 지적되기 일쑤다. 그러나 이러한 평가는 지극히 자국민 중심적이며 심지어 인종주의적이기 까지 하다. 오히려 노동력 부족을 타개하기 위해 해외 인력 을 도입했다면 독일처럼 이주노동자들도 동일한 노동3 권 및 사회보장권을 누려야 하며, 본인이 원 하는 경우 일정한 조건 속에서 시민으로 정착해서 거주하는 것도 허용해야 한다. 물론 독일 정책이 결코 완벽하거나 최선의 사례라고 보기는 어렵다. 하지만 다양한 사회적 견해차를 해소하려 노력하 면서도 인종주의에 대해 경계를 게을리 하지 않는 노력은 높이 평가할 만하다. 이런 점에서 독일 사례를 노동허가제의 실패 사 례로 보기보다는, 오히려 노동시장에서의 조심스 런 문호 개방과 체계적인 사회통합 정책을 조화롭 게 만들려고 노력하는 선진 사례의 하나로 보는 것이 더 올바를 것이다. FES-Information-Series는 유럽의 통합 과정과 독일의 정치 체제 및 발전을 중심으로 독일과 유럽의 다양한 쟁점들을 소개함으로써 해당 주제의 다양성과 상호 관련성을 부각시키고, 정책 대안에 대한 논의를 촉진할 목적으로 발간한다. FES-Information-Series 는 특정 정치 노선을 지지하지 않으며, 개별 주제들은 독일이나 유럽의 발전 추세를 관찰하고 평가할 능력을 갖춘 전문가가 집필한다. 여기에 수록된 내용은 필자들의 개인 의견이며, 프리드 리히 에베르트 재단의 공식 견해가 아님을 밝힌다. FES-Information-Series 는 부정기 간행물로 프리드리히 에 베르트재단홈페이지(http://www.fes.or.kr) 에서전문을내려받을수있다. Copyright 1998-2004 C by Friedrich-Ebert-Stiftung, Korea Cooperation Office