지상파 방송에 대한 비대칭 규제 문제점과 개선방향 김경환(상지대학교 언론광고학부)
지상파 방송에 대한 비대칭 규제 문제점과 개선방향 김경환(상지대학교 언론광고학부) 1. 문제제기 지난 연말 종합편성채널사업자 선정 발표 뒤, 1년이 흘렀다. 한동안 지지부진하며 올해 개국 이 연기될 것이라는 소문까지 돌던 종편채널이 최근 종합편성채널 4개사와 주요 종합유선방송사 업자(SO)들 간의 방송채널 협상이 마무리되면서 개국에 청신호가 켜졌다. 다음 달부터 시범 방 송이 시작되는 종편 방송이 케이블TV 황금 채널인 15번부터 18번까지 나란히 배정받을 것으로 예상되기 때문이다. 이에 대해 일부 언론은 신규 종편의 도입 여유가 1개 채널 정도밖에 안 되 는 상황에서 4개 거대 언론사를 종편사업자로 선정해 주고 채널도 황금 번호 대에 나란히 배치 해 주는 것은 우리나라 방송 사상 최대의 특혜이자 스캔들이라는 지적까지 나온다(국민일보, 2011년 11월 7일자). 종합편성채널은 국내 방송산업의 구조 개편을 초래할 전망이다. 물론 새로운 방송산업 구조의 등장이 현재의 구조보다 훨씬 경제적이고 효율적일 수도 있다. 하지만 종합편성채널의 등장이 미 칠 파장은 신문과 방송의 겸영이라는 매체 및 여론 집중에 대한 비판에 머물지 않고 지역성과 다양성을 기반으로 서비스가 지속되어온 무료 지상파방송의 전통을 와해시킨다는 점에서 경각심 이 요구된다. 종합편성채널은 유료방송을 통한 TV시청의 증가로 이어지고 이는 궁극적으로 무료 지상파방송을 유지할 수 있었던 지상파방송의 광고수익 감소를 초래할 가능성이 높다. 종합편성채널은 미디어법 개정부터 사업자 선정까지 논란의 연속이었다. 미디어법 개정은 야 당의 거센 반발로 국회 통과가 지연되자 여당은 직권 상정으로 대응했다. 결국엔 물리적 충돌 끝 에 국회 통과가 이뤄졌다. 국회 통과 여부가 적법한지 여부를 두는 헌재 판결까지 갔다. 다시 최근에는 채널 배정을 놓고 방송통신위원회가 종합편성채널에 특혜를 주기 위해 압력을 행사한다는 의혹의 눈초리를 보내는 사람들이 적지 않다. 종합편성채널과 관련한 각종 규제 적용 에 대해서도 지상파방송은 물론 기존의 보도전문채널이나 방송채널사용사업자와 확연하게 대비 되는 규제 미정비의 공백 상황이라는 지적이 끊이질 않는다. 종합편성채널과 관련된 방송법상 거 의 유일한 규제는 의무재전송을 해야 한다는 것 이외에는 모두 종합편성채널에 관한 실질적인 규제 조항은 전무하다고 해도 과언이 아닐 정도다. - 5 -
종합편성채널에 대한 시급한 법제도적 정비가 요구됨에도 불구하고 관련법개정에 방송통신위 원회는 물론이고 심지어 종합편성채널에 일관되게 반대 입장을 보여 온 야당마저도 미온적 태도 를 보이는 이해하기 어려운 상황이 이어지고 있다. 종합편성채널을 국내 굴지의 신문사들이 운영 하기 때문이라는 이유를 제외하면 설득력 있는 다른 변명거리를 찾기 힘들다. 결국 이러한 종합편성채널에 대한 비대칭규제의 적용은 자칫 국내 방송산업 전체의 규제완화 요구로 이어질 가능성 높다. 이미 종합편성을 실시하는 지상파방송사들은 종합편성채널에 준하는 규제 적용을 요구하고 나섰다. 또한 종합편성채널에 대한 법제도적 장치의 미비를 이유로 종합편 성채널에 대한 규제를 방치하는 것은 규제의 비대칭성을 조장하는 것에 지나지 않고 규제자체를 무력화시킬 수 있다. 하지만 많은 논란 속에서도 현재 종합편성채널들은 12월 1일 동시 개국을 목표로 준비에 여념 이 없다. 종합편성채널사업자들을 제어할 수 있는 명확한 규제정책 마련이 지연되고 있는 사이에 종합편성채널사업자들은 이를 기회로 시청자들의 이목을 끌 수 있는 다양한 시도들을 준비 중이 다. 핵심 콘텐츠인 드라마와 예능프로그램들의 라인업도 윤곽을 드러냈다. 종합편성채널의 주요 장르별 편성 전략 및 현황 뉴스 교양 드라마 예능 채널A 시청자의 선택권 보장을 위한 저녁 8시 30분, 아침 5시 30분 뉴스 편성 생방송 해결해 드립니다. 새방송 김성주의 모닝카페 등 생방송과 현장성 중시 교양 추구 인간 박정희, 천상의 화원, 컬러 오브 우먼, 닥터 진 등 편성 이수근의 바꿔드립니다. 한식 토크쇼 쇼킹, 스토리텔링 매직쇼, 전군 노래자랑 jtbc 가장 쉽고 심층적인 뉴스 예능과 교양의 경계를 넘나드는 신나는 교양 지상파와 케이블의 벽을 허무는 강력한 드라마 빠담빠담, 발효가족, 인수대비 초대형 오디션프로그램 메이드 인 유를 중심으로 코미디, 버라이어티, 홀 콘서트, 리얼다큐 등 TV조선 심층보도 프로그램 제작 생활밀착형 교양 가족 중심 가족 중심 매일방송 속보성과 기획성 중시의 탐사보도프로그램 시사스페셜과 경제스페셜 등의 시사보도물 편성 -20-30대 전후의 시트콤 및 젊은 미니시리즈 지향( 뱀파이어 아이돌, 너 때문에 미쳐 ) -서바이벌 프로그램: Celebrity Duets -시사, 풍자 코미디: 개그슛 퀴즈프로그램: 전국 대상 퀴즈쇼 음악프로그램: K-POP Live(가제), 매일음악회 출처: 여의도저널 2011년 가을호를 참고하여 재정리 방송산업은 규제정책에 의해 서비스의 성격은 물론 사업자의 경쟁력까지 좌우한다. 특정사업 자만을 위한 규제완화는 방송산업 전체에 예기치 못한 연쇄 효과를 발생시킬 수 있음을 숙고해 - 6 -
야 한다. 규제의 역진성에 대한 거부감도 심하다. 한 번 풀린 빗장을 다시 걸기란 쉽지 않다. 종 합편성채널이 시작되기 전에 필요한 최소한의 규제가 마련되어야 하는 이유이다. 이와 같은 문제 인식에 기초해 지상파방송과 종합편성채널의 차별적 규제내용을 분석하고 이를 중심으로 국내 방송산업의 발전과 시청자의 복지 또는 보호라는 관점에서 필요한 최소한의 규제 정책 방안을 제시하고자 한다. 2. 국내 방송 규제 정책 현황 방송사업자의 규제정책은 방송시장 내에서 기능적으로 동일한 서비스를 제공하는 모든 경쟁 사업자들에게 균형적 규제의 원칙을 실현해야 하며 이를 위해서는 동일한 규제 원칙을 적용하는 것이 바람직하다. 균형적 규제를 기반으로 하는 경쟁정책은 소비자의 다양한 욕구와 수요를 위해 경쟁적 서비스를 제공하는 방송시장의 경쟁환경을 동일한 규제 하에 구축하고자 한다. 다시 말해 동일 서비스나 유사경쟁 서비스를 제공하는 경쟁사업자들은 동일한 규칙과 규제 하에 시장에 참 여해야 한다(노기영, 2007). 그러나 국내 방송정책은 매체간 균형발전론을 명분으로 일종의 차별규제를 정당화한다. 매체 간 균형발전론은 통합방송법의 제정, 지역간 균형발전론의 대두, 국내방송산업의 경쟁력 제고와 같은 요인이 작용한 결과다(최영묵, 2003; 김재영, 2007 재인용). 우선 2000년 통합방송법의 제정과 더불어 위성방송이 등장하는 과정 속에서 시장 선점 사업 자인 지상파 방송으로 인해 위성방송서비스가 정착하지 못하거나 해당 영역이 슬럼화될 가능성 에 주목한 결과, 지상파의 과도한 지배력을 약화시키고 방송서비스 주체들의 위상과 역할을 정립 하기 위한 정책적 개입이 매체균형발전론으로 이어졌다. 매체균형발전론이 부각된 다른 하나의 계기는 참여정부가 출범하면서 지역문화를 발전시키고 수도권 집중을 완화하는 정책을 추진했고 이 과정에서 다양한 분야에 걸쳐 균형발전에 대한 논의를 촉발했다. 전 국가적 자원의 균형발전 이 국정 운영의 최고 목표로 부상하면서 사회 전반적 차원의 정책 또는 담론으로 확산된 것이다. 국내방송산업의 경쟁력 제고는 2000년대부터 주목받기 시작한 IT산업과 한류 열풍 등으로 방송 이 문화적 영역에서 산업적 영역으로 급속하게 경도되면서 방송의 공익적 규제를 완화할 수단과 명분으로서 대두됐다. 매체균형발전은 이런 역사적 맥락 속에서 주로 방송의 산업화를 뒷받침하 는 이론으로 받아들여졌다. 1) 매체균형발전을 달성하기 위해 고안된 정책적 툴(tool)이 비대칭규제(asymmetric regulation)다. 비대칭규제는 정부 등 규제기관이 공정경쟁 및 이용자 편익 증진을 목적으로 시 장지배적 사업자에 대해서는 각종 규제를 엄격히 적용하는 반면 후발 사업자에게는 상대적 혜택 을 주는 정책을 말한다. 즉, 시장지배적 사업자와 후발 사업자에 대해 각기 다른 규제를 실시함 으로써 후발 주자의 경쟁력을 강화하기 위한 조치로, 일종의 차별규제 에 해당된다(김재영, 1) 한편 매체균형발전과 관련해서는 지상파방송 3사가 케이블 TV와 위성방송, 위성 및 지상파 DMB 등 신규 방송 서비스 시장에 직 간접적으로 진출함으로써 실질적인 영향력을 행사하고 있다는 점에서 지상 파방송의 시장 우월적 지위에 따른 비효율적 자원 분배로 지상파방송의 경영 효율성이 저하된다는 반 론도 존재한다. - 7 -
2007). 또한 매체균형발전론은 일종의 차별규제라는 점에서 공정경쟁과 밀접한 연관성을 지닌다. 공 정경쟁규제의 목적은 경제력 분산을 통해 개인의 자유와 권리를 보호하고, 자원배분과 생산의 효 율성을 극대화해서 소비자의 복지 증진을 추구하며, 시장 독점적 사업자로부터 경쟁자, 특히 신 규사업자를 보호하는 것을 들고 있다. 2) 따라서 기존 방송시장에서 공정경쟁의 은 지상파방송사 업자가 방송시장을 독과점한다는 것을 전제로 이에 대한 규제가 목적이다. 일반적으로 규제산업의 경우 새로운 경쟁이 발생하면 기존업체에 대해 규제를 완화해주고 규 제를 거의 받지 않는 후발주자에 대한 규제는 확대하지 않는 것이 정책적 대응이었다. 특히 규제 의 속성상 정책결정자들은 기존 사업자들이 우위를 지킬 수 있도록 규제를 조정하기까지 적지 않은 시간이 걸리고 그 사이 신규 경쟁 사업자들 소위 비대칭규제의 적용을 받게됨으로써 시장 진입의 기회를 얻었다. 그러나 이러한 차별적 규제의 실시를 위해서는 이에 상응하는 사회적 효용이 존재하는지에 대 한 면밀한 분석이 수반되어야 한다. 공정경쟁이라는 차원에서 보면 차별규제로 인한 사회적 편익 이 크다는 것이 명확하지 않을 경우 차별규제는 특혜로 이어지기 때문이다. 조나단 넥터라인과 필립 와이저(Jonathan Nuechterlein & Philip Weiser)는 미디어정책 을 관리하는 4가지 가치로 명확성(determinacy), 전문성(expertise), 중립성(neutrality), 겸 손(humility)를 거론한다. 첫 번째 가치인 명확성은 유관 기관들이 매끄럽고 신속하게 공조해 해당업체가 경쟁정책의 기본원칙이 무엇이 될지, 이런 규칙들이 어떻게 적용될지 적정한 수준으 로 예측할 수 있는 경우, 규제체계가 명확하다고 할 수 있다. 미디어 산업과 같은 역동적인 산업 일수록 적절한 법규가 제정되는 것보다 법규가 제정되는 것이 더 중요하다. 두 번째 가치인 전문 성은 주요 정책결정 권한은 복잡한 경제적, 규제상의 문제들을 충분히 이해하고 있는 기관에 맡 겨야 한다는 의미다. 세 번째 가치는 정책상의 문제를 해결하는 데 있어서의 중립성이다. 여기서 말하는 중립성은 누가 경쟁정책을 입안하더라도 소비자들의 복지 극대화를 제1원칙으로 염두에 두고 문제를 바라봐야 한다는 것이다. 네 번째 가치는 겸손이다. 미디어시장이 어떤 형태로 나 타날 것이지 예측하고, 발달하는 시장 내에서 소비자의 복지를 향상시키기 위해 필요한 규제책을 마련하는 데 있어 정책결정자들이 완전히 잘못된 판단을 내리거자 의도하지 않았던 결과를 발생 시킬 수 있다는 점을 의미한다. 따라서 경책결정자들은 규제를 통해 개입할 때 예상되는 효과 평 가에 있어 시장이 소비자 복지를 향상시킬 능력을 갖고 있다는 점과 기술과 경제적 변화가 예측 불가능하게 일어날 수 있다는 점을 감안할 필요가 있다(조나단 넥터라인 필립 와이저, 2007). 현재 종합편성채널은 유료매체인 케이블TV를 통해 의무 전송되는 방송채널사용사업자다. 종 합편성채널은 보도전문채널, 홈쇼칭채널과 함께 방송통신위원회의 승인이 없으면 사업이 불가능 하다. 종합편성채널은 일종의 독점적 사업자다. 지금까지 사회적 영향력과 전파의 희소성을 근거 로 방송의 공익성이 강조되어 온 지상파방송은 유료매체인 케이블TV 위성방송의 방송채널사용 사업자들에 비해 상대적으로 규제를 엄격하게 적용받아 왔다. 또한 무료인 지상파방송과 유료매 체인 방송채널사용사업자(PP)의 경우 무료매체 vs. 유료매체, 종합편성채널 vs. 전문편성채널이 2) 여기에서 공정경쟁이란 시장의 자유로운 경쟁을 위한 것이지, 약소경쟁자를 보호하는 것을 의미하지는 않는다. 다만 독점적인 사업자가 약소 사업자들의 생존을 위협하는 행위에 대해서는 정당한 경쟁 질서 를 파괴하는 것으로 판단해서 규제를 가하는 것은 가능하다. - 8 -
라는 기준에 입각해 매체별 채널별 차별성의 구분이 비교적 손쉬웠다. 따라서 매체별 채널별 차 별성에 따른 규제의 적용에도 큰 무리가 따르지 않았다. 하지만 최근 종합편성채널의 도입이 가시화되면서 방송규제에 혼란이 발생하고 있다. 종합편 성채널과 지상파방송채널은 무료매체 vs. 유료매체라는 기준으로 구분하는 것은 가능하지만 채 널별 차별성에 있어서는 종합편성채널이라는 점에서 동일하기 때문이다. 지상파방송채널과 채널 성격이 동일한 케이블TV의 종합편성채널의 방송규제 적용을 둘러싸고 일각에서는 종합편성채널 은 지상파방송채널과 동일한 성격의 채널임으로 동일서비스 동일규제라는 원칙에 따라 지상파방 송과 동일한 규제를 적용해야 한다는 지적이 있는 반면, 다른 한편에서는 무료의 지상파방송채널 과 달리 종합편성채널은 시청자가 스스로 가입여부를 선택하는 유료매체의 채널이라는 점을 강 조하며 무료의 보편적 서비스를 제공하는 지상파방송채널과는 차별화된 규제를 적용하는 것이 바람직하다고 주장한다. 3. 지상파방송과 종합편성채널의 비대칭 규제 현황과 문제점 (1) 채널배정 종합편성채널이 실제로 방송서비스를 시작하는 데 있어 가장 뜨거운 이슈는 채널 번호 할당이 다. 케이블TV는 지역별 SO들의 사정에 따라 지역마다 채널 번호가 다르다. 이것을 인위적으로 조정할 경우 수십개의 개별 PP(방송채널사용사업자)가 도미노로 피해를 입게 되며, 이는 SO의 고유 권한을 침해한다는 점에서 학계에서 위헌 논란을 꾸준히 제기했던 사안이다. 종합편성채널 의 의무편성은 방송법에 규정되어 있지만 채널 번호 할당에 대해서는 법적인 근거가 없다. 그러 나 방송통신위원회가 종합편성채널사업자와 케이블SO의 협회를 주선하는 등 적극적인 개입에 나선 결과, 현재 20번대 이내의 황금채널을 배정하기로 잠정 합의된 것으로 알려진다. 3) 종합편성채널사업자와 케이블SO협회의 잠정 합의로써 표면적으로는 종합편성채널의 채널 배 정 문제는 일단락된 것처럼 보이지만 완전히 문제가 해결됐다고 보기는 아직 힘들다. 오히려 심 각한 진짜 문제는 손조차 대지 못하고 있는 실정이다. 같은 20번대 이내라도 지상파방송과 가까 운 채널번호가 선호되기 때문에 개국까지 과연 어떤 종합편성채널사업자가 더 좋은 번호를 부여 받을 것인가를 놓고 종편채널사업자들 사이에 치열한 신경전이 벌어질 가능성이 높기 때문이다. 이 때 방송통신위원회는 종합편성채널의 채널 번호 할당과 관련해 권고 정도는 할 수 있겠지 만 종합편성채널사업자 간의 이러한 갈등을 과연 조정해 낼 수 있을지 회의적인 시각이 적지 않 다. 또한 기존의 지상파방송사업자의 채널 배정에 있어서도 SBS와 같은 경우 SO에 따라 채널 배정이 들쭉날쭉했다는 점을 상기하면 종합편성채널에 대한 방송통신위원회의 채널 번호 지정은 규제의 형평성에서 크게 어긋난다. 법적으로도 종합편성채널의 채널 번호 지정은 문제의 소지가 있다. 방송통신위원회가 2011년 7 월 14일 공표하고 2012년 1월 15일부터 시행될 예정인 방송법 제85조의2 금지행위에 따르면 방 3) 종합편성채널의 채널 배정과 관련해 최시중 방송통신위원장은 2011년 10월 30일 SO 대표들을 만나 이기적으로 자기 입장만 내세우지 말라 며 적극적인 협상 태도를 주문한 것으로 알려진다. - 9 -
송사업자는 사업자 간의 공정한 경쟁 또는 시청자의 이익을 저해하거나 저해할 우려가 있는 다음 에 해당하는 행위를 하거나 제3자로 하여금 이를 하게 하여서는 아니된다라고 규정하고 있다. 방송법의 금지행위 유형 규정 방송법 제85조2(금지행위) 1. 정당한 사유 없이 채널 프로그램의 제공 또는 다른 방송사업자등의 서비스 제공에 필수적인 설비 에 대한 접근을 거부 중단 제한하거나 채널 편성을 변경하는 행위 2. 다른 방송사업자등에게 적정한 수익배분을 거부 지연 제한하는 행위 3. 부당하게 다른 방송사업자등의 방송시청을 방해하거나 서비스 제공계약의 체결을 방해하는 행위 4. 부당하게 시청자를 차별하여 현저하게 유리하거나 불리한 요금 또는 이용조건으로 방송 서비스를 제공하는 행위 5. 이용약관을 위반하여 방송서비스를 제공하거나 이용계약과 다른 내용으로 이용요금을 청구하는 행위 6. 방송서비스의 제공 과정에서 알게 된 시청자의 정보를 부당하게 유용하는 행위 2 방송통신위원회는 방송사업자등이 금지행위를 한 경우 해당 사업자에게 금지행위의 중지, 계약조 항의 삭제 또는 변경, 금지행위로 인하여 시정조치를 명령받은 사실의 공표 등 필요한 시정조치를 명할 수 있다. 3 방송통신위원회는 공정거래위원회와 협의하여 방송사업자등이 금지행위를 한 경우 해당 사업자에 게 대통령령으로 정하는 매출액에 100분의 2를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금 을 부과할 수 있다. 다만, 사업의 미개시나 사업 중단 등으로 인하여 매출액이 없거나 매출액 산 정이 어려운 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 5억원 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다. 4 방송통신위원회는 금지행위의 위반 여부에 관한 사실관계의 조사를 위하여 필요한 경우 대통령령 으로 정하는 바에 따라 방송사업자등에게 자료의 제출을 요청할 수 있다. 5 금지행위의 세부적인 유형 및 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 6 제1항을 위반한 방송사업자등의 행위에 대하여 방송통신위원회가 제2항에 따라 시정조치를 명하 였거나 제3항에 따라 과징금을 부과한 경우에는 그 방송사업자등의 동일한 행위에 대하여 동일한 사유로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률에 따른 시정조치를 명하거나 과징금을 부과할 수 없다. 개정 시행 예고된 방송법에 따르면 금지행위로는 정당한 사유 없이 채널 프로그램의 제공 또 는 다른 방송사업자등의 서비스 제공에 필수적인 설비에 대한 접근을 거부 중단 제한하거나 채널 편성을 변경하는 행위, 부당하게 다른 방송사업자등의 방송시청을 방해하거나 서비스 제공계약 의 체결을 방해하는 행위 가 포함된다. 현재와 같이 종합편성채널에 대한 연번의 부여를 사업자 간에 협의하도록 방송통신위원장이 모임을 주선하는 등의 행위는 논란의 대상이지만 현재로서는 불법적인 행위는 아니다. 하지만 2012년 1월 15일 방송법이 시행에 따르면 법적으로 허용되지 않는 불법적 금지행위에 해당될 가능성이 있다. 방송통신위원회가 입법 예고한 법개정 내용을 시 행하기 전에 방송통신위원회가 스스로 무력화시켜 놓는다면 규제의 신뢰성은 심대한 타격을 받 을 수밖에 없을 것이다. 4) 4) 종편 사업을 놓고 끊임없이 특혜 시비를 불러온 최 위원장은 지난 9월 국정감사 때 종편과 유선 사업 자가 따로 협상하기보다는 모여서 협상하는 것이 바람직하다 는 말로 4개 종편의 집단 협상 내지 담합 을 유도해 종편사들의 통일요구안을 형성시켰기 때문에 공정거래법 위반이라는 지적을 받았다. - 10 -
(2) 방송발전기금 방송통신위원회는 방송통신발전기본법 제25조(기금의 조성) 5) 에 따라 방송사업자로부터 방송 통신발전기금을 징수하고 있다. 현재 방송통신발전기금의 징수대상은 지상파방송사업자, SO, 위 성방송사업자, IPTV사업자, 종합편성채널사업자, 보도전문채널사업자, 홈쇼핑채널사업자다. 방 송통신발전기금의 부과기준은 방송법에 따른 지상파방송사업자 및 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업자로부터 대통령령이 정하는 바에 따라 해당 연도 방송광고 매출액의 100분의 6의 범위에서 대통령으로 정한다. 다만 이러한 방송통신발전기금의 부과는 사 업규모나 부담능력이 일정한 기준에 미치지 못할 때에는 분담금을 면제하거나 유예할 수 있도록 하고 있다. 그러나 실제 방송통신발전기금의 부과기준은 방송사업자에 따라 제각각이다. 지상파방송사업 자는 방송광고매출액을 기준으로 사업자별로 2.50%~4.75%를 적용받는다. SO 및 위성방송은 방송서비스 매출액을 기준으로 6%가 징수율 상한이지만 매출액 구간별로 1~2.8%가 적용된다. 홈쇼핑채널은 방송사업 관련 결산상 영업이익 기준으로 13%의 징수율을 적용받아 방송통신발전 기금이 부과된다. 반면 IPTV는 방송서비스 매출액 기준으로 6%를 부과하도록 되어 있지만 2011년 9월까지 유예 대상이다. 종합편성채널과 보도전문채널은 방송광고매출액을 기준으로 6% 징수율 상한으로 규정되어 있지만 IPTV와 동일하게 유예될 전망이다. 문제는 이러한 방송통신발전기금의 면제 및 유예의 기준이 불분명하다는 점이다. 사업자에 따 라 방송광고매출액이 부과기준이 되기도 하고 방송서비스매출액이 기준이 되기도 하는 것이다. 지상파방송사보다 훨씬 대자본력을 지닌 통신사업자의 자회사인 IPTV사업자는 방송통신발전기 금을 2011년 9월까지 유예받았다. IPTV 사업자들이 신규진입에 따른 막대한 투자비와 일정 수 준의 가입자 확보까지는 적자가 지속되는 상황이라는 주장을 받아들인 결과다. 그러나 지상파방송사들은 영업이익이 아니라 방송광고매출액에서 징수함으로써 영업이익이 적 자일지라도 방송통신발전기금을 납부한다. 반면, 상품판매를 전문으로 하는 홈쇼핑채널사업자는 방송통신의 공공성이 낮고 수익성이 높음에도 불구고 방송서비스매출액이 부과기준이 아니라 방 송사업관련 결산상 영업이익을 기준으로 방송통신발전기금을 부과한다. 이러한 방송통신발전기금의 부과기준의 적용은 사업자들의 입장에서 보면 매우 형평성에 어긋 난다. IPTV사업자들에게 적자를 이유로 면제해준다면 앞으로도 적자를 기록하는 방송사업자들 에게 동일한 잣대로 방송통신발전기금의 징수를 유예할 수 있어야 하지만 현실적으로 부과기준 5) 제25조(기금의 조성) 2 방송통신위원회는 방송법에 따른 지상파방송사업자 및 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업자로부터 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 연도 방송광고 매출액의 100분의 6의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다. 3 방송통신위원회는 방송법에 따른 종합유선방송사업자, 위성방송사업자 및 인터넷멀리미디어사업법에 따 른 인터넷 멀티미디어 방송 제공사업자로부터 대통령령으로 정하는 바에 따라 전년도 방송서비스 매출 액의 100분의 6의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다. 4 방송통신위원회는 상품 소개와 판매에 관한 전문편성을 하는 방송채널사용사업자로부터 대통령령으로 정하는바에 따라 전년도 결산상 영업이익의 100분의 15의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다. 5 방송통신위원회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업 규모나 부담 능력이 일정한 기준에 미치지 못한 자에 대하여는 제1항제3호의 분담금을 면제하거나 경감할 수 있으며, 방송통신의 공공성 수익성 등에 따라 방송통신사업자별로 그 징수율을 차등 책정할 수 있다. - 11 -
의 차이로 인해 지상파방송사업자는 영업적자와 무관하게 방송통신발전기금을 납부하는 상황이 이어질 전망이다. 방송통신발전기금 부담금 부과기준 및 징수율 구 분 부과기준 징수율 1. 한국방송공사 3.17/100 2. 한국교육방송공사 3.17/100 3. (주)문화방송 4.75/100 4. (주)에스비에스 4.75/100 지상파방송사업자 방송광고 매출액 5. 제1호부터 제4호에 해당하는 자를 제외한 지상파텔레비전방송사업자 3/100 6. 제1호부터 제5호에 해당하는 자를 제외한 지상파라디오방송사업자(영어FM 포함) 2.5/100 7. 제1호부터 제5호에 해당하는 자를 제외한 지상파이동멀티미디어방송사업자 유예 매출액 25억원 이하 1/100 매출액 25억원 초과 50억원 이하 1.3/100 종합유선방송사업자 방송서비스 매출액 매출액 50억원 초과 100억원 이하 1.8/100 위성방송사업자 방송서비스 매출액 매출액 100억원 초과 200억원 이하 2.3/100 매출액 200억원 초과 2.8/100 8. 일반위성방송사업자 1/100 9. 위성이동멀티미디어방송사업자 0 홈쇼핑방송채널 사용사업자 방송사업관련 결산상 영업이익 10. 텔레비전방송채널사용사업자 (데이터방송채널사용사업 겸업자 포함) 11. 제11호에 해당하는 자를 제외한 데이터방송채널사용사업자 13/100 10/100 종합편성채널 방송광고매출액 2011년 하반기 검토 미정 보도전문채널 방송광고매출액 2011년 하반기 검토 유예 IPTV 방송서비스매출액 2011년 하반기 검토(2011년 9월 유예기간 만료) 유예 출처: 방송통신위원회(2011). 방송통신발전기금 분담금 징수 및 부과 등에 관한 사항. 방송통신발전기금의 납부 문제는 방송통신발전기금의 사용 및 지원 대상 범위와 관련한 논란 으로까지 이어질 수 있다. 가령 방송통신발전기금을 납부하는 사업자와 납부 유예를 받고 있는 사업자를 차별적으로 구분해 지원해야만 하는 것인가 하는 점이다. 현재는 방송통신발전기금을 - 12 -
납부하지 않는 일반방송채널사용사업자도 방송프로그램 제작지원 및 디지털전환 융자사업의 지 원 대상에 포함시키고 있다. 같은 논리로 종합편성채널에 대해서도 방송프로그램 제작지원을 실 시하는 것은 가능하겠지만 영세한 일반방송채널사용사업자와 달리 수천억원의 자본금을 지닌 종 합편성채널사용사업자에게 방송통신발전기금의 납부는 유예해주고, 방송프로그램 제작지원 대상 에는 포함시킨다면 과도한 혜택 부여 시비에 휘둘릴 수 있다. (3) 광고규제 광고규제는 대부분의 국가가 실시한다. 광고내용과 광고시간 등에 대한 규제는 보통 다원성과 관련해 직접적으로는 설명되지 않지만, 간접적으로 방송시장의 균형 및 방송과 타매체 간의 광고 매출 할당에 일정한 기여를 한다. 따라서 이러한 광고규제는 각기 다른 매체 간의 재원 배분에 간접적인 영향을 미친다(풀 시브라이트 위르겐 폰 하겐, 2011). 광고 역시 지상파방송으로서는 종합편성채널과의 차별적 규제를 실감할 수 있는 부분이다. 광 고를 재원으로 무료의 보편적 서비스를 실시하고 있는 지상파 방송의 광고는 갈수록 엄격히 규 제하고, 유료매체인 케이블TV의 광고 규제는 갈수록 느슨해지는 추세다. 유료매체를 통한 서비 스를 제공하는 종합편성채널의 광고는 판매방식, 판매품목, 광고시간, 광고종류 등에 있어 지상 파방송과 상당한 차이를 보인다. 지상파방송과 종합편성채널의 광고규제 현황 항목 지상파 종합편성채널 법조항 광고 광고판매형태 현재 KOBACO 의무의탁 중간광고 광고품목 프로그램 광고 불가 (단, 운동경기, 문화 예술행사 등 중간에 휴식 또는 준비 시간 이 있는 방송 프로그램 경우만 가능) 먹는 생물 등 금지 (자체 규제 품목 존재) 시간당 프로그램 10% 이내 (일일총량제 불허) 직접영업 허용 허용: 매회 광고시간은 1분 이내 45~60분 프로그램 1회 이내 60~90분 프로그램 2회 이내 90~120분 프로그램 3회 이내 120~150분 프로그램 4회 이내 180분 이상 프로그램 6회 이내 허용 프로그램 광고, 토막광고, 자막광고, 시보광고의 합이 시간당 평균 10분 이내, 시간당 최대 12분 이내 (일일총량제 적용) 토막광고 매시간 2회, 1분 30초 이내 매시간 2회, 매회 1분 40초 이내 자막광고 매시간 4회, 매회 10초, 화면 1/4 매시간 6회, 매회 10초, 화면 1/4 간접광고 프로그램 시간의 5% 이내 지상파와 동일 가상광고 경기중계시간의 5% 이내, 화면 1/4 지상파와 동일 방송법 73조 - 13 -
종합편성채널과 지상파방송의 가장 큰 차이는 광고판매를 미디어렙을 통해서 하는가 아니면 자체판매가 가능한가라는 점이다. 미디어렙의 통한 위탁판매와 직접영업의 차이는 단순히 광고판 매방식에 그치는 문제가 아니다. 향후 종합편성채널이 방송통신발전기금을 납부 시 납부 기준이 방송광고매출액이라는 점에서 방송광고매출액의 객관적 검증이 필수적이라는 점에서 미디어렙은 일종의 필터장치의 기능을 수행한다. 실제로 미디어렙과 같은 외부 검증통로를 통하지 않고 신문 과 방송을 겸영하는 종합편성채널사업자가 자체적인 직접 판매로 광고를 수주하면 크로스판매를 통해 방송통신발전기금을 납부하지 않는 신문의 광고비를 과다계상하고 종합편성채널의 방송광 고비를 과소계상하는 방법으로 방송통신발전기금 납부액을 축소시킬 가능성도 있기 때문이다. 미 디어렙을 통한 판매방식을 거치지 않게 되면 이러한 부분에 대한 객관적 검증에 어려움이 예상 된다. 광고품목에 대한 차별도 문제다. 현행법 상 지상파방송의 광고가 금지된 품목인 먹는 샘물, 전 문의약품, 병원, 변호사 등에 관한 광고금지 완화 논의는 별도로 하더라도 전국민의 90%가 유 료매체를 통해서 방송을 시청하고 있는 현실 속에서 지상파방송과 종합편성채널의 광고품목을 달리하는 것이 과연 실효성이 있는가 하는 점이다. 따라서 지상파방송과 동일하게 종합편성채널 의 광고품목을 규제하던지 아니면 지상파방송의 광고품목을 종합편성채널처럼 완화하는 식으로 개정하는 것이 바람직하다고 판단된다. 6) 지상파방송은 중간광고가 금지된다. 반면에 종합편성채널은 중간광고 판매가 가능하다. 지상파 방송사업자에 대해서는 여전히 중간광고가 허용되지 않고 있는 가운데 케이블TV에 대해서만 방 송프로그램의 분량에 비례해 중간광고의 횟수를 부과한다. 반면 지상파방송은 스포츠 중계를 제 외하면 방송분량에 따른 광고방식의 변화는 존재하지 않고, 일괄적으로 10%의 광고시간이 부여 된다. 종합편성채널의 중간광고 허용은 광고주의 입장에서 보면, 새로운 광고효과가 기대된다는 점에서 바람직하는 평가도 존재한다. 하지만 종합편성채널의 중간광고 실시로 중소방송채널사용 사업자와 지역방송, 종교방송, 신문들은 직접적인 타격이 예상된다. (4) 편성규제 많은 국가들이 편성규제가 내용에 대한 직접적인 간섭이 아니라는 점, 방송의 다양성 보장을 목표로 한다는 점에서 다른 매체에 비해 지상파방송에게 차별적으로 편성규제를 적용하고 있다. 현행 방송법 제69조 방송프로그램의 편성에 따르면 종합편성을 행하는 방송사업자는 방송프 로그램의 편성에 있어서 기준에 따라 보도 교양 및 오락에 관한 방송프로그램을 포함하여야 하 고, 그 방송프로그램 상호간에 조화를 이루도록 편성하여야 한다. 이 경우 주시청시간대(이하 주시청시간대 라 한다)에는 특정 방송분야의 방송프로그램이 편중되어서는 아니된다 라고 규정되 어 있다. 이를 구체화한 방송법 시행령 제50조는 1 종합편성을 행하는 방송사업자는 전단의 규 정에 의하여 보도에 관한 방송프로그램, 교양에 관한 방송프로그램 및 오락에 관한 방송프로그램 6) 지상파방송에만 적용되는 것은 아니나 법률상 규제 근거가 없는 방송광고 금지 품목(젖병, 젖꼭지 제품 등)의 규제 타당성 여부, 법적 근거가 있더라고 소비자의 선택권을 보장하도록 정보 제공 측면에서 허 용되어야 할 광고 규제(병원 및 의료 광고 등)도 재고해 볼 필요가 있다는 주장도 존재한다(윤성옥, 2011). - 14 -
이 상호간에 조화를 이루도록 편성하되, 그 구체적인 기준은 종합편성의 텔레비전방송프로그램 및 라디오방송프로그램의 경우 오락에 관한 방송프로그램을 당해 채널의 매월 전체 방송시간의 100분의 50 이하로 편성할 것 으로 정해져 있다. 이러한 방송법에 의거하면 지상파방송과 종합 편성채널은 동일한 종합편성을 실시하는 채널이라는 점에서 동일한 편성규제의 적용이 타당하다. 이 밖에 프로그램 편성 비율면에서 지상파방송 사업자는 매분기 전체 방송 시간의 60~80%를 국내 제작 프로그램으로 편성해야 할 의무가 있는 반면에 종합편성채널 사업자는 20~50%로 상 대적으로 국내 제작 프로그램 의무 편성 비율이 낮다(도준호, 2011). 지상파방송과 종합편성채널의 편성규제 현황 항목 지상파 종합편성채널 법조항 편 성 국내제작 프로그램 편성 외주제작 프로그램 편성 국내제작 애니메이션 방송시간의 60~80% (EBS 70%, 기타 80%) KBS1 24% KBS2 40% MBC 35% SBS 35% 연간 전체 프로그램의 1.5% 이내에서 방통위 고시(현행 KBS, MBC, SBS는 1% 적용) 방송시간의 50% 주시청시간대에 매반기 외주비율 15% 없음 방송시간 06시에서 익일 01시 24시간 방송법 71조 시행령 57조 방송법 72조 시행령 58조 방송법 71조 시행령 57조 시행령 58조 (5) 내용규제 7) 내용규제와 관련해서는 지상파방송사와 종합편성채널의 방송심의를 달리할 것인가 아니면 동 일한 잣대에 의해 실시할 것인가를 둘러싸고 논쟁이 이어지고 있다. 방송통신심의위원회가 지상 파 방송 심의에서 보여준 경향은 상업성, 선정성, 폭력성, 정파성을 띤 프로그램의 심의에 초점 을 두었다. 이 가운데 상대적으로 사회적 영향력이 약한 유료방송에 보여준 심의 경향은 차별화 된 심의 제재가 이뤄졌다. 즉, 동일한 방송심의규정을 바탕으로 심의 기준을 적용하지만, 실제 심의 제재는 사회적 영향력이나, 유료방송 채널이라는 특성을 고려해 완화된 제재 수위를 유지했 다. 하지만 멀티 플랫폼 이용환경, 다양한 미디어 및 플랫폼을 통해 프로그램 시청 및 이용이 가 능해지고 있는 상황에서 매체별, 채널별 구분이나, 차별적 적용의 정당성이 약화되고 있는 추세 가 나타나고 있다는 점에서 내용규제체계에 대한 변화가 요구되고 있다. 내용규제의 방법론과 관련해서는 다채널화된 방송환경에서 방송산업의 발전이라는 산업적 측 면과 유료매체라는 특성을 고려할 때 유료방송의 모든 채널들을 지상파방송과 같은 동일한 기준 7) 내용심의와 관련한 부분은 2011년 한국언론학회 가을철정기학술대회에서 문성철 김경환이 발표한 스 마트 미디어 시대의 방송콘텐츠 내용규제 개선 방안 을 재정리했다. - 15 -
으로 규제를 실시하기에는 규제 목적이나 규제의 효율성 측면에서 적절하지 않기 때문에 매체간 차별적 내용규제를 도입하는 것이 합리적이라는 매체특성론(지성우, 2009) 및 동일서비스에 대 해서는 동일한 규제를 적용해야 한다는 수평규제론이 존재한다. 매체특성론은 매체마다 일반적 접근의 허용 정도에 차별성을 강조한다. 지상파방송처럼 누구 나 어디서나 접근할 수 있는 방송에서 가입절차를 거치고 셋톱박스를 통해 성인인증 등과 같은 장치로 접근을 통제할 수 있는 유료방송서비스, 누구나 어디서나 접근할 수 있으면서 기술적으로 도 접근성을 통제할 수 있는 인터넷 방송 등은 접근 허용 정도에 따라 규제 적용에 매체의 특성 을 반영한 내용규제가 모색되어야 한다는 입장이다. 한편 채널별 차등규제를 정당화하는 논리적 근거로는 유료여부, 편성종류, 채널허가방식 등이 거론된다. 유료여부 기준은 정보통제능력의 강화를 의미하는 가입자의 자발성이란 요소를 전제한 다는 점에서 유료매체의 채널은 내용규제의 수준이 차별적으로 적용되어야 한다는 채널간 차별 적 내용규제를 정당화할 수 있는 유력한 근거가 되고 있다. 하지만 유료여부는 전적으로 사업자 의 시장정책과 영업정책에 의해 결정되는 측면도 있기 때문에 유료로 제공된다고 해서 그 자체 만으로 내용규제를 차별적으로 적용해야 한다는 주장은 설득력이 떨어지는 측면이 있다. 따라서 종합편성채널의 내용규제는 지상파방송채널과 유료방송채널 사이의 중간 수준 적용 방 안이 설득력 있는 대안이다. 차별적 내용규제를 위해 지상파방송채널의 정파시간대인 심야 1시 부터 6시까지의 시간대에 방송되는 프로그램에 대해 지상파방송 프로그램과 차별화된 규제를 적 용하는 방안이 이에 해당된다. 종합편성채널 내용규제 방안 동일 규제안 차등 규제안 절충 규제안(1) 절충 규제안(2) 내용 지상파방송채널과 종합편성채널의 내용규제를 동일 적용 지상파방송채널과 종합편성채널의 내용규제를 차등 적용 지상파방송채널의 정파시간대에 한해 종합편성 채널의 내용규제를 차등 적용 프로그램 장르에 따라 내용 규제를 차등 적용 세부 적용 내용 -심의제재기준의 별도 적용 -심의기준의 별도 적용 -방송평가기준의 별도 적용 -심의시간대의 별도 적용 -장르별 심의기준 별도 적용 -장르별 심의제재기준의 별도 적용 하지만 이러한 방송시간대별로 내용규제를 차별화하는 것에 대한 반론도 있다. 현행 청소년보 호시간대가 이미 설정되어 있는 상황에서 지상파방송의 정파시간대에 완화된 규제를 적용하는 것이 청소년보호시간대 이외에 방송되는 프로그램과 비교해 어떠한 차이점을 보일 수 있는지에 대한 지적이다. 그리고 방송사의 정체성은 방송사의 편성을 통해 구체화된다고 하면, 방송시간대 별 혹은 장르별 내용규제의 차별화는 시청자들의 혼란을 야기시킬 수 있으며(황성기 외, 2001), 방송사업자 입장에서도 편성의 일관성, 브랜드 가치의 구현이라는 점에서 보면, 그다지 매력적인 대안이라고 보기에 어려운 점도 적지 않다. - 16 -
(6) 의무재전송 및 소유규제 종합편성채널 도입과 관련된 가장 큰 비대칭 규제 이슈는 의무 재전송 규정이다. 현재 방송법 은 KBS 1TV와 EBS만을 의무 재전송 채널로 규정하고 있다. 반면 공영방송으로 분류되는 KBS 2TV, MBC를 포함하여 민영방송인 SBS는 방송법상 의무편성 채널이 아니다. 국내 방송 환경을 고려할 때 이들 지상파방송보다 종합편성채널의 공익성이 상대적으로 크기는 어려울 것 임에도 불구하고 종합편성채널이 의무편성 채널로 지정된 것이 형평성 문제를 야기하고 있는 것 이다. 이런 상황에서 SO와 수직 계열화되지 못한 독립 PP의 송출이 점점 더 어려워질 것으로 예상된다(도준호, 2011). 한편 종합편성채널의 소유규제와 관련해서도 지상파방송에 비해 규제의 사각지점이 존재한다. 소유규제는 지상파방송과 플랫폼 중심의 규제에 집중된 결과다. 종합편성채널의 소유규제는 사실 상 방송채널사용사업자에 준하는 적용을 받고 있다. 그러나 방송채널사용사업자는 현행 방송법에 따르면 등록만으로 설립이 가능하고, 종합편성채널사업자와 보도전문채널사업자, 홈쇼핑채널사업 자는 허가를 받아야 한다. 같은 방송채널사용사업자라도 각기 다른 규제진입의 적용 대상이다. 이러다 보니 최근에는 방송통신위원회로부터 종합편성채널 사업권을 따낸 뒤, 기존 채널을 폐업 하기도 전에 새로 경제정보채널 등록을 추진함에 따라 유사보도채널로 운영하고자 하는 것은 아 닌지라는 의혹을 사는 사례까지 발생하고 있다. 이를 두고 기존의 경제전문채널을 4사는 일반 PP의 경우 등록제로 돼 있는 법의 허점을 교묘하게 이용한 일종의 꼼수 라며 강하게 비난하고 있지만 엄연히 현행법상 합법이다. 현실적으로 이를 막을 명분은 없어 보인다. 종합편성채널은 전체 PP 매출총액의 33% 이내라면 PP설립이 자유롭다. 이에 반해 지상파방송사는 전체 PP 수의 3%에 해당하는 6개까지만 소유할 수 있도록 제한받고 있다. 방송사업자의 소유규제 현황 출처: 아이뉴스 24(2011년 8월 30일). 방송사업자간 소유-겸영 규제 확 풀린다(http://news.inews24. com/php/news_view.php?g_serial=599406&g_menu=020320)로부터 재구성 - 17 -
4. 결론 국내 방송시장은 불필요한 규제로 인해 엄청난 내홍을 겪었다. 그 대표적인 사례가 종합편성 채널이다. 굳이 필요하지도 않았고 있었다고 해도 대부분은 잘 몰랐던 종합편성채널이라는 단어 하나가 갑자기 튀어나와 미디어 산업 전체 지형도를 바꿀 정도의 파급력을 발휘했다. 비록 늦은 감은 있지만 이제라도 규제 당국은 물론 피규제 당사자인 사업자들도 방송법 조문 하나 하나를 세밀하게 검토함으로써 불필요한 규제 조항은 사전에 개정하는 등의 노력이 필요하다. 종합편성채널의 등장으로 국내 방송산업이 한단계 진일보할지 아니면 미디어 산업 전체의 공 멸을 초래할 것인지는 멀지 않은 장래에 결과가 분명하게 밝혀질 전망이다. 문제는 그 과정에서 시장의 순리나 사회적 필요성이 아니라 단지 정치적 이해득실이나 특정한 이해집단의 자의적인 판단 따라 경쟁력 없는 사업자를 지원하고 과도한 특혜를 베푸는 불공정한 경쟁환경을 조성함으 로써 시장의 왜곡을 초래하는 일이 일어난다면 국내방송산업은 엄청한 혼란이 휩싸일 것이다. 그 동안 방송통신위원회는 종합편성채널과 관련해 명확한 규제 정책을 마련하지 못한 채, 정 치권, 종합편성채널사업자, 지상파방송사, 시청자의 눈치만 살폈다고 해도 과언이 아니다. 그러 나 총선과 대선을 앞둔 정치권은 이미 조정 기능을 상실하지 오래다. 종합편성채널과 지상파방송 사, 케이블SO들의 이해관계는 사업자들 간에 대화를 통해 해결하기에는 얽힌 이해관계가 너무나 복잡하다. 심지어 이해관계가 비교적 같다고 치부되는 종합편성채널사업자들 조차도 채널 배정과 같은 사안은 조정이 쉽지 않다. 시청자들 역시 특정한 사업자의 편이라기보다는 종합편성채널이 시청자 편익을 제공할 수 있는 질 높은 다양한 프로그램을 제공할 수 있기를 기대하고 지켜보는 입장이다. 이러한 상황 속에서 방송통신위원회의 운신의 폭은 좁다. 현행방송법에 따라 종합편성채널에 게 상대적으로 지상파방송보다 완화된 규제 적용이 가능한 부분을 찾아내거나 규제 적용의 사각 지대는 방치하는 식으로 종합편성채널의 규제정책을 추진하고 있는 인상이다. 그러다 보니 방송 통신발전기금처럼 종합편성채널 등장으로 법제도적 정비가 필요한 부분은 모른 척하거나 뒤로 미루고, 미디어렙과 같이 유리한 조항은 가급적 손대지 않는 식의 대응으로 일관해 왔다. 하지만 방송통신위원회는 민간기구가 아니다. 정부가 신뢰를 잃는다면 그 후유증은 이루 말하 기 힘들다. 종합편성채널 규제와 관련된 미비된 제도가 산적해 있는 상황에서 입법적 보완 작업 은 국회뿐만 아니라 정부도 한 축을 맡아야 한다. 정치적 논리에 따라 도입된 종합편성채널이기 는 하지만 일단 도입되었다면 공정한 경쟁이 이뤄질 수 있는 환경 조성의 책임은 방송통신위원 회에게 있다. 방송통신위원회가 수수방관하고만 있을 수 없는 이유다. 꼭 방송법을 개정하지 않 더라도 의지만 있으면 고시 또는 방송법시행령 등과 같은 개정을 통해 종합편성채널이 공정한 경쟁을 할 수 있는 환경을 조성할 수 있는 길은 얼마든지 존재한다. 그러나 현실은 방송통신위원회가 미적대고 있는 사이에 시장 교란의 조짐은 만연해지고 있다. 매일경제신문은 종합편성채널사업권을 획득하면서 매일경제TV의 채널 반납을 약속했지만, 규제 의 허점을 교묘하게 파고들어 경제전문채널의 신규 설립을 추진한다고 해서 논란이 일고 있다. 또한 지상파방송사업자들 역시 종합편성채널의 직접영업을 핑계로 직접광고영업을 선언하고 준 비 중이다. 만약 지상파방송사업자들의 직접 영업이 실시되면 실제 광고매출액만큼 방송통신발전 기금의 원활한 징수가 가능할지 우려되는 부분이 적지 않다. 편성규제 부분에 있어서도 종합편성 - 18 -
채널이 도입되면 방송시간의 규제 대상인 지상파방송의 심야시간 방송 규제를 더 이상 유지하기 는 힘들다. 하지만 종합편성채널의 개국이 올해 12월 1일로 예정된 상황에서 이제 와서 미비 된 규제체계 의 정비는 시간적으로 촉박한 감이 있다. 오히려 내용적 검토와 법적 검토 작업에 필요한 충분한 시간이 확보되지 않은 상황에서 성급한 추진은 규제의 실효성만 낮출 뿐이다. 이와 같은 현실적 여건 등을 고려하면 지상파방송의 비대칭 규제 해소 방안으로는 큰 틀에서는 디지털 지상파방송 과 아날로그 지상파방송을 구분한 뒤, 디지털 전환 이후의 지상파방송에 대해서는 종합편성채널 수준의 완화된 규제 방안을 도입하는 것이 필요하다. 나아가 스마트TV의 도입이 현실화되는 시 점을 완전한 수평규제 도입 시점으로 삼아야 한다. 우선 디지털 전환을 계기로 방송시간에 대한 규제를 완화하고 방송시간의 완전 자율화를 추진 해야 한다. 방송통신발전기금의 징수 기준 역시 방송광고매출액 기준을 방송매출액 또는 방송사 업관련 결산상 영업이익 기준으로 통일하는 것이 바람직하다. 특히 방송광고매출액이 점차 감소 하고 대신 방송 외 수익이 증가하는 추세임를 감안할 때, 방송통신발전기금의 확보라는 차원에서 도 필요하다. 직접광고영업 문제는 미디어렙의 도입 숫자에 제한을 두지 않고, 모든 방송사들이 자유롭게 미디어렙을 설립할 수 있도록 하고, 대신 모든 방송광고판매는 방송통신위원회의 승인 을 받은 미디어렙을 통해서만 가능하도록 규정을 바꾸는 것이 현실적이다. 방송통신위원회가 허 가한 개별 미디어렙을 통한 방송광고판매로 불투명한 방송광고거래를 미연에 방지함과 동시에, 방송광고판매 시장의 경쟁을 유도하는 효과를 거둘 수 있다. 지상파방송과 종합편성채널의 비대칭 규제의 문제점은 종합편성채널이라는 신규사업자의 진입 으로 발생한 개별적 사안의 비대칭규제를 바로잡는 것에 그치지 않는다. 향후 스마트TV의 등장 에서도 비슷한 양상이 벌어질 가능성이 높다. 지상파방송 중심의 우리 방송규제가 갖고 있는 구 조적 문제 때문이다. 따라서 지상파방송에 대한 비대칭 규제의 해소를 위해서는 지상파방송 중심 의 규제체계를 변화하지 않고서는 불가능하다. 규제체계는 유럽과 같은 콘텐츠, 네트워크와 같은 2분류에 기초한 수평적 규제체계의 도입과 이에 플랫폼을 포함한 3분류 체계로 변화하는 것을 고려할 수 있다. 지상파방송은 공영방송을 제외하고 일반방송채널사용사업자 수준의 규제를 적용 하거나, 수평적 규제체계 도입이 어려다면 최소한 지상파방송 전체를 기간방송사업자로 묶는 PSB 또는 기간방송사업자 개념의 도입도 검토해 볼 대상이다. 한 번 잘 못 단추를 끼면 처음부터 다시 시작하지 않고서는 수정이 불가능하기 때문에 시작부 터 방송산업 전체를 시야에 넣고 일관성 있는 규제를 실시하지 않는다면 규제의 형평성은 물론 이고 규제의 신뢰성 또한 현저하게 낮아진다. 이러한 상황은 결국 규제기관의 필요성에 대한 논 란으로 이어질 수밖에 없다. - 19 -
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방송광고 정책 평가와 방송광고 활성화 방향 이시훈(계명대학교 광고홍보학과)
방송광고 정책 평가와 방송광고 활성화 방향 이시훈(계명대학교 광고홍보학과) 1. 문제 제기 방송광고 시장의 격변기가 도래하였다. 지상파 광고와 유료방송 채널 광고의 비대칭적 규제에 대한 개선 요구가 제기되어 구체적인 논의가 진행되고 있는 가운데, 종합편성채널의 설립과 SBS 지주회사의 자회사를 통한 광고영업 개시 등 방송광고 시장의 구조적 개편을 요구하는 사 건들이 연이어 발생하고 있다. 차분히 방송광고 정책을 검토하기 어려울 정도로 광고업계의 변화 가 무섭게 진행되고 있다. 사실 방송광고 정책은 방송정책의 하위요인으로 논의되는 것이 자연스 럽고 바람직스러운 일이다. 하지만 국내에서는 상위 요인인 방송 제도를 결정하는 논의보다는 광 고제도에 대한 논의가 더 활발한 것이 이상할 정도이다. 1) 한편 국내 방송광고 정책은 미디어렙 제도 정책과 등치시킬 수 있을 정도로 미디어렙 제도에 대한 연구와 논의가 다수를 차지하고 있다(박현수, 2008; 김상훈, 2009; 양문석, 2009; 정재 욱, 2009; 신태섭, 2010; 전영범, 2011 등). 그것은 첫째, 미디어렙 제도의 개편이 방송광고 시장뿐만 아니라 신문, 인터넷 등 타 매체와의 연관성이 무엇보다 크기 때문이고, 둘째, 유일한 미디어렙인 한국방송광고공사(이하 코바코)의 역할과 위상이 국내 방송광고 산업은 물론이고 광 고진흥사업 전반에 확고한 영향력을 발휘하고 있기 때문이다. 현재의 방송광고 정책 변화의 출발점도 코바코 제도에 대한 위헌 판결에서 시작되었다. 하지 만 국회에서 입법 활동이 지지부진하고 있고, 주무부처인 방송통신위원회는 2009년 입법 시까지 현행 코바코의 방송광고 영업 체제를 준수할 것을 담은 권고안의 효력을 부정하면서 미디어렙 정책은 실종 상태가 되어 버렸다. 미디어렙 문제가 아니더라도 방송광고 정책의 개편은 시급히 추진할 과제이다. 주정민(2011)은 양방향 광고, 개인 맞춤형 광고, VOD 등 신유형 광고가 등장함에 따라서 이에 대한 정책적, 제도적 대응이 필요하며, 현재의 매체별, 플랫폼별로 분리되어 있는 광고규제 체계가 미디어의 융합과 통합시대에 부적합하여 재정비가 필요하다고 주장하였다. 즉 미디어렙 제도 개편이 방송광고 정책에 있어서 가장 큰 이슈이기는 하지만, 새로운 미디어 융합시대에 적 1) 이러한 점에서 11월 4일 충남대 김재영 교수가 방송의 중앙집권 시스템을 개편하기 위해서 방송법 개 정을 주장하고 KBS의 채널 변화, MBC의 모호한 정체성 탈피 등을 제안한 것은 방송광고 정책 수립 이전에 정리되어야 할 과제라고 본다. - 25 -
합한 방송광고 제도와 정책을 수립하는 일도 시급히 추진해야 한다는 것이다. 본 연구에서는 다음과 같은 초점을 두어서 방송광고 정책의 논의점들을 정리해 보고 바람직한 정책의 방향을 모색해 보고자 하였다. 첫째, 비대칭 규제제도의 개선에 대한 논의를 하고자 하였다. 현재 지상파 방송사들이 요청하 고 있는 유료방송 채널과의 동등한 방송광고 제도의 운영 내용과 그에 대한 찬반의 입장을 정리 하였다. 이는 지상파 방송사들이 중간광고와 광고총량제의 허용 등을 요청하면서 유료방송 채널 과의 차별적 규제를 문제 삼고 있기 때문에 이슈가 되고 있다. 둘째, 미디어렙 제도 개편 논의의 쟁점과 방향에 대해서 논의하고자 하였다. SBS의 자회사를 통한 광고영업, MBC의 독자 영업 추진 등 미디어렙 문제는 국내 방송광고 시장의 큰 변화를 예고하고 있다. 현재 미디어렙 제도 개편 논의에서 쟁점을 파악해 보고, 바람직한 미디어렙 제도 에 대해서 제안하고자 하였다. 셋째, 방송광고 시장 확대를 위한 제도 개선이다. 비대칭 규제 문제가 지상파 방송과 유료방송 과의 이해관계에 따른 논쟁이라면, 방송광고 시장 확대를 위한 제도 개선은 전체 방송광고 시장을 키우는 이슈이기에 사업자간 갈등보다는 시민사회 단체의 반대가 거센 편이다. 중간광고와 광고총 량에 도입. 방송광고 금지품목 완화 등 관련 규제제도 완화에 따른 논의를 정리하고자 하였다. 끝으로, 방송광고 활성화를 위한 방향을 제안하고자 하였다. 방송정책, 방송광고 정책의 관련 성을 토대로 방송광고가 활성화를 위한 방안, 방송광고 시장의 균형발전을 위한 지역방송의 지원 방안 등을 살펴보았다. 2. 지상파 방송 광고와 유료방송 광고 정책의 비교 1) 광고제도의 비교 지상파 방송과 유료방송 채널의 광고는 방송법과 동법 시행령에서 광고판매 및 광고유형과 허 용 시간 등에서 다음과 같이 차이를 보이고 있다. 첫째, 광고판매에 있어서 지상 별적으로 그 유형과 시간에서 차별적으로 운영되고 있다. 지상 파 방송은 코바코에 위수탁판매를 강제하고 있지만, 유료방송은 PP와 SO가 독자적으로 영업을 하고 있다. 방송사업자 입장에서는 광고영업 형태를 자유롭게 선택할 수 없는 것 자체가 규제일 수도 있으나, 방송과 광고환경 전체에서 조망해 보면 이 제도의 타당성은 과보다는 공이 많다(김 민기, 2011). 특히 방송의 공공성 제고와 방송의 제작, 편성과 광고영업의 분리 철학은 2008년 헌법재판소의 위헌판결에서도 인정을 하고 있는 부분이기에 차별적 규제라고 보기 어려운 부분 도 있다. 둘째, 광고시간의 총량에서 지상파 방송사는 방송프로그램 광고시간에 있어서 방송광고프로그 램 시간의 100분의 10을 초과할 수 없다. 하지만 유료방송은 방송프로그램광고시간, 중간광고시 간, 토막광고시간, 자막광고 및 시보광고 시간을 포함하여 시간당 평균 10분을 초과할 수 없다 고 규정하고 있다. 즉 유료방송은 시간당 광고총량제를 도입하고 있는 것이다. 또 유료방송 채널 은 인기 있는 시간대에는 매시간 12분까지 방송광고를 할 수 있도록 하고 있어서 광고의 양이나 - 26 -
형태에 있어서 보다 유연한 광고 제도를 운영할 수 있다. 셋째, 지상파 방송사는 중간광고를 운동경기와 문화예술 행사 등을 제외하고는 할 수 없지만, 유료방송은 45분 이상의 프로그램은 중간광고를 허용하고 있다. 지상파 방송은 중간광고를 할 수 없기 때문에 전CM과 후CM에 광고를 집중적으로 편성할 수밖에 없고 이는 혼잡현상을 야기 하여 광고효과의 감소를 가져오게 된다. 중간광고와 광고총량제에 대해서는 뒤에서 다시 자세히 다루고 있다. 넷째, 토막광고는 TV를 기준으로 지상파 방송은 시간당 2회, 회당 1분30초로 제한하고 있는 반면에, 유료방송 채널은 시간당 2회로 횟수는 동일하나 회당 1분40초로 허용하여 지상파 방송 보다 시간당 10초를 더 광고할 수 있게 하고 있다. 다섯째, 자막광고의 경우 지상파 방송은 시간당 4회 이내, 매회 10초 이내로 제한하고 있고, 유료방송은 시간당 6회 이내, 매회 10초 이내로 규정하여 시간당 2회를 더 방송할 수 있게 하고 있다. 끝으로, 시보광고의 경우 지상파 텔레비전은 매시간 2회 이내, 매회 10초 이내, 매일 10회 이 내로 제한을 하고 있지만, 유료방송의 경우에는 시간당 총량 제한만 있고 시보광고의 횟수 제한 은 없는 실정이다. 2) 공정한 경쟁에서 동등한 경쟁으로, 수직적 규제에서 수평적 규제로 광고정책에 있어서의 차별적 규제의 근거는 케이블, 위성, IPTV 등의 유료방송들이 시장에 신규로 진입하기 때문에 지상파 방송보다 우호적인 광고영업 환경을 조성하여, 뉴미디어 사업자 들의 시장 진입을 성공적으로 하려는 정책적 배려였다. 이는 방송사업자간 공정한 경쟁을 할 수 있는 토양으로 역할을 해 온 것 또한 사실이다. 그럼에도 불구하고 차별적 규제, 비대칭적 규제 또는 전송망 중심의 수직적 규제체제의 변화 를 주장하는 근거는 크게 두 가지이다. 첫째, 유료방송 시장의 성장으로 지상파와 대등한 경쟁을 할 수 있는 토대가 마련되었다고 보는 것이다. 특히 CJ 계열의 유료방송 채널사업자가 광고시장 에서 선전을 펼치고 있고, 종합편성의 가세로 인해서 지상파 방송사의 시청점유율과 광고점유율 의 하락은 명약관화해 보인다. 따라서 이제 정책적 지원 없이 유료방송 사업자도 지상파 방송 사 업자와 동등한 경쟁을 벌어야 한다는 주장이 설득력을 얻고 있다. 둘째, 전송 수단 중심의 규제 제도의 유효성에 대한 논란이다. 지상파, 케이블, 위성, IPTV 등 국내 방송법 체계는 방송 전송망을 중심으로 이루어져 있다. 이러한 전송망 중심의 규제 제도 의 한계는 미디어의 융합으로 전송망의 차별성이 약화되면서 바로 드러나고 있다. 또 방송 콘텐 츠나 광고 콘텐츠의 최종 도착지인 소비자의 입장에서는 TV에 구현되는 영상과 음성은 전송망 과 관계없이 동일하다. 그 결과 동일 콘텐츠에 대해서 동일한 규제 제도의 도입이 합리적이라는 주장이 강력히 제기된 것이다(정두남, 정인숙, 2000, 주정민, 이승선, 2011 등). 이러한 주장의 배경에는 더 폭넓은 시각에서 방송과 통신 영역에서 제공하는 서비스가 유사한 데도 다른 법령의 규제를 받는 문제에서 비롯되었다. 기존의 지상파와 케이블방송은 방송법에 따 라 규제받고 있고 인터넷은 전기통신사업법에 따라 규제받고 있으며 IPTV는 인터넷멀티미디어 방송법에 따라 규제받고 있기 때문에 디지털화로 인한 하나의 서비스에서 관련법이 조항이 여기 - 27 -
저기 흩어져 있어 관리상의 어려움이 지속되기 때문이다. 이러한 불편함은 단순히 관리나 규제자 의 문제뿐만 아니라 사업적인 성장에서도 큰 걸림돌이 되고 있다(이시훈, 황장선, 2010). 구체적으로 살펴보면, 현재는 방송과 통신에서 유선전화, 이동전화, 인터넷, 방송이 관련법에 의해 별개의 서비스로 구분되어 규제되고 있는데, 이에 따라 각 서비스마다 진입규제부터 요금 제, 망개방, 상호접속, 겸영에 이르기까지 많은 규제가 서로 다르게 적용되고 있다. 서비스마다 서로 다른 규제 체계인 수직적 규제 체계 (Vertical regulatory system)에서는 각 서비스가 별도의 전송망을 통해 자신의 전용 단말기에서 구현되는 상황이기 때문에 문제될 것이 없으며, 각 서비스가 처음부터 끝까지 별도의 시스템에서 구현되고 운영되며 서비스 간 경쟁관계도 거의 없다. 그러나 전송망이 디지털화, 광대역화 되면서 유선전화, 인터넷, 방송이 하나의 광대역 통 합망을 통해 제공되고 유선과 무선이 통합되는 등 망의 통합이 진행되어 가면서 자연스럽게 단 말기도 융합되어 별도의 서비스가 하나의 서비스 형태로 변화하고 있다. 이러한 시장의 융합 추 세는 물리적인 시스템뿐만 아니라 규제 시스템에서도 많은 문제를 야기하게 되었는데 그 중에서 도 가장 심각한 것은 규제의 형평성이 보장되지 않는다는 것이다. 전송망이 동일하든 그렇지 않 든 동일한 시장에서 경쟁하는 서비스는 동일한 규제를 받아야 시장에서 경쟁에 왜곡이 없게 된 다. 이렇듯 규제 형평성을 망의 종류에 구애받지 않도록 보장하는 것이 수평적 규제체계 (Horizontal regulatory system)이다. 이는 망의 종류에 차별을 두지 않기 위해서 망의 종류 에 의해 진입단계부터 서비스를 구분하는 수직적 규제 체제가 아닌 동일 시장에서 경쟁하는 서 비스에 동일한 규정을 적용하여 시장에서 불공정하게 특혜를 받거나 혹은 불이익을 받는 일이 없도록 하자는 것이다(염용섭, 2008). 이러한 움직임은 국내에서보다 해외에서 더 긍정적으로 검토되고 있다. EU와 OECD 등 대부 분의 선진국들은 이미 수년전부터 수평적 규제 체계로의 전환을 추진하고 있다. EU는 2002년에 방송과 통신의 수직적 구분을 타파하되 전송과 콘텐츠를 수평적으로 분리하여 전송사업자는 통 보만으로 새로운 전송서비스 시장진입이 가능토록 규제를 완화하는 한편, 콘텐츠사업자에 대해서 는 별도의 진입규제 및 콘텐츠에 대한 내용규제를 적용하고 있다. 따라서 어떠한 전송수단이든 상관없이 일관된 규제를 적용할 수 있는 것이고, 마찬가지로 콘텐츠에 대해서는 그것이 어느 전 송수단을 통해 이용자에게 전달이 되든지 간에 동일한 규제를 적용할 수 있는 것이다. 이러한 규 제 체계를 따를 경우 전송이든 콘텐츠든 양쪽 모두 규제가 대폭 완화될 뿐 아니라 자연스럽게 네트워크산업과 콘텐츠산업의 활성화를 동시에 도모할 수 있게 되는 것이다(정보통신부, 2007). - 28 -
[그림-1] 수평적 규제 체계에서의 산업구조 전환 출처: 정보통신부 u-정책포커스 일반정책자료 (2007). 한편 유료방송 사업자들의 반론도 만만치 않다. 유료방송 시장이 성장하는 것은 맞지만 지상 파 방송사의 규모에 비하면 아직까지 동등한 위치에서 경쟁할 정도는 아니라는 것이다. 또 지상 파 방송사 계열 PP들이 유료방송 시장에서도 높은 시청 점유율을 보이고 있기 때문에 지상파 방송사의 위기는 과장된 측면이 있다는 것이다. 수평적 규제 체계로의 변화에는 기본적으로 찬성 하지만, 지금은 시기상조라는 것이다. 동등한 조건에서 경쟁할 수 있는 토대가 마련된 이후 수평 적 규제 체계로의 이행을 추진하는 것이 바람직하다는 주장이다(방효선, 2011). 결론적으로 지상파 방송과 유료방송의 차별적 규제제도의 개선을 시장성과를 토대로 결정하기 는 어렵다고 하겠다. 지상파 방송사의 어려움과 유료방송 채널의 약진이 두드러지지만, 시청 점 유율이나 광고 점유율이 어느 수준에 도달할 때가 동등한 경쟁의 출발점인지를 결정하기가 쉽지 않기 때문이다. 하지만 수평적 규제 체계의 도입은 유료방송 사업자들도 반대하기 어려운 사항이 다. 그들의 또 다른 경쟁자들인 통신 사업자를 동일 규제의 틀로 묶을 필요가 있기 때문이다. 3. 미디어렙 정책과 제도 개선의 방향 1) 미디어렙 제도의 도입과 경과 전술했듯이 국내 방송광고 정책에 대한 논의는 미디어렙 제도에 대한 논의와 같을 정도로 많 은 정책연구들이 미디어렙 제도와 연관되어있다. 국내에서 미디어렙이 도입된 것은 1980년 1월 22일 코바코가 설립되면서 부터이다. 광고공사는 유한한 전파자원을 토대로 초과이윤을 확보할 수 있는 지상파 방송사의 수익을 사회에 환원하기 위한 장치로 도입되었다. 또 방송광고 시장의 질서를 확립하고 방송의 제작, 편성과 광고영업을 분리하여 방송의 공정성을 제고하려는 목적도 있었다. 이러한 코바코 체제는 미국과의 통상 협상, WTO의 도하 개발 의제 등에 방송광고 판매 의 독점에 대한 문제제기가 지속되면서 변화를 모색하게 되었다. 그 결과 한국방송광고공사 또는 대통령이 정하는 방송광고판매대행사 가 방송광고 판매대행을 - 29 -
할 수 있는 복수 미디어렙 시대로 전환하게 된다. 물론 위헌판결을 받은 광고공사의 출자회사 를 방송광고판매대행사로 한정하였지만 복수 미디어렙 시대로의 형식적 전환을 완료되었다. 하지만 복수 미디어렙을 어떻게 구성할 것인가에 대한 복잡다단한 논의가 10년 이상 지속될 것을 예측 한 사람은 아무도 없었다. 복수 미디어렙 도입 논의에서 수적으로 가장 우위를 보인 주장은 제한경쟁론이었다. 동의대 신태섭 교수는 제한경쟁론을 방송광고 판매에 있어서 시장경쟁원리를 도입하되, 국민의 알권리 보호를 위해 또는 구조적인 공급과점에 의한 시장실패의 시정을 위해 국가나 시민사회가 방송광 고 판매시장에 일정 수준 개입, 조정하는 것을 허용하는 규제형 시장시스템을 지지하거나 추구하 는 지향성을 의미한다. 고 주장하였다. 따라서 미디어렙에 대한 허가제, 신설 민영 미디어렙은 1 개로 제한하고 공민영 미디어렙간 영업영역을 구분하고, 방송사의 미디어렙에 대한 출자를 제한 하는 것을 골자로 하는 정책의 도입을 제한경쟁론자들은 지지하였다. 반면에 완전경쟁론은 방송광고 판매시장을 최대한 시장경쟁원리에 내 맡기는 방임형 시장시스 템으로 전환시키는 것을 지지하거나 추구하는 지향성을 의미한다. 그렇기 때문에 미디어렙은 허 가제가 아닌 신고제나 등록제로 설립이 가능해야 하며, 신설 민영미디어렙의 수도 2개 이상, 방 송사에게 미디어렙에 대한 선택권을 부여하고 공민영 미디어렙의 영역 구분을 폐지하고 미디어 렙 대한 방송사의 출자도 허용하는 정책을 완전경쟁론자들은 지지하였다. 이러한 미디어렙 시장의 경쟁체제 도입 방안에 대한 두 가지 상반된 견해에 대해서 국회, 학 계, 업계 등이 각자의 이해관계에 따라서 다른 입장을 취하였다. 그 결과 합의된 방안을 도출하 지 못했고, 미디어렙 논의는 생산적 결과를 도출하지 못한 채, 표류하고 있었다. 그러다가 다시 미디어렙 논의가 다시 쟁점화 되는 사건이 태평양 미디어 앤 커뮤니케이션의 헌법소원 제출과 헌법 불일치 판결이다. 코바코와 코바코의 출자회사만이 방송광고 판매대행을 할 수 있다는 방송법과 방송법 시행령 조항이 위헌판결을 받으면서 수면 아래에 있었던 미디어 렙 논의가 다시 시작되었다. 헌법재판소가 제안한 개정 시한인 2009년 12월 31일을 넘긴지 오래지만, 아직까지 미디어 렙법 제정이나 방송법 개정에 대한 여야 간 합의가 이루어지지 못하고 있는 상황이다. 현재까 지 발의된 방송광고판매 대행에 관한 법률안(방송법 일부 개정 법률안 포함)이 7개이며, 주무 부서인 방송통신위원회의 방안까지 합치면 모두 8개의 미디어렙 제도 개선방안이 논의되고 있 는 실정이다. 2) 미디어렙 논의의 쟁점 2008년 헌법불합치 판결 이후, 미디어렙 제도 개선과 관련된 여야간, 학자간 논의가 활발한 가운데 몇 가지 합의를 이루어야 할 쟁점들이 나타났다. 대표적인 것이 경쟁 유형, 미디어렙의 업무 영역, 위탁판매 매체, 허가제 도입 여부, 소유제한 규정, 방송광고 균형발전 조항, 수수료, 그리고 코바코 관련 사항 등이었다(이시훈. 2009). 이중 현재까지 큰 쟁점이 되는 것은 미디어 렙의 위탁판매 매체 결정(종합편성채널 포함 여부), 경쟁 유형과 관련된 민영 미디어렙의 설립 개수, 그리고 미디어렙의 소유제한 규정 등이다. - 30 -
(1) 위탁판매 매체의 결정: 종합편성채널의 광고판매위탁 의무화 헌법불합치 판결 이후인 2008년 12월부터 1-2년 동안의 미디어렙 논의에서는 종합편성채널에 대한 언급이 거의 없었다. 그것은 2010년 12월 4개의 종편채널사업자가 선정되면서 이들 4사에 대한 광고영업을 어떻게 할 것인지가 새로운 이슈로 부상하였기 때문이다. 특히 조선일보, 중앙 일보, 동아일보 등 주요 신문사들이 모두 방송매체를 소유하게 되었고, 이들 매체와 관계가 매끄 럽지 않은 야당에서는 종편채널의 광고영업도 판매대행사를 통해서만 하도록 강제하는 것이 좋 다는 의견을 강하게 주장하였다. 반면에 여당은 종합편성채널이 허가를 받는 사업자이지만 케이블, 위성 등 유료방송 플랫폼을 통해서 전송되는 만큼 다른 채널사용사업자와 동일하게 자율적으로 광고영업을 하는 것이 적절 하다는 의견을 제안하였다. 민주당은 의무위탁을 3년간 유예하는 절충안을 한때 제안했었지만 언론노조, 시민단체의 반발로 다시 의무위탁으로 당론을 변경하였다. 한나라당은 3년간 유예 후 의무위탁에는 반대하고, 3년 후 다시 논의해서 결정할 수 있다는 입장으로 알려져 있다. 큰 주목을 받지 못하고 있지만, 종편채널과 함께 보도채널도 의무위탁의 범위에 포함시키자는 법률안도 있다(김창수 의원안, 이용경 의원안). 이는 보도채널도 편성과 광고영업을 분리하여 방 송의 공정성을 제고하자는 차원의 제안이라고 하겠다. (2) 민영 미디어렙의 설립 개수 앞서 제한경쟁론과 완전경쟁론에 대해서 설명했듯이 미디어렙 법에서는 민영 미디어렙의 개수 를 1개로 제한하는 제한경쟁론과 2개 이상으로 하는 완전경쟁론이 이 부분에서도 대립하고 있 다. 이른바 1공영 1민영 체제가 다수의 의원들이 제안한 법률안이며, 1공영 다민영 은 소수의견 이다. 한나라당의 한선교 의원은 완전경쟁론으로 1공영 다민영 체제로의 전환을 주장하고 있으 며, 한나라당의 당론도 여기에 가깝다. 반면 민주당은 1공영 1민영 체제로의 전환에 찬성하고 있 는 입장이다. 진성호 의원은 제한적 경쟁을 하되, 3년의 유예 기간을 두는 방안을 제안하고 있으며, 이용경 의원과 전병현 위원은 공민영 교차 판매를 허용해서 실질적 경쟁을 유도하는 방안을 제안하고 있다. 한나라당은 야당이 주장하는 1공영 1민영 체제를 받아들이면서 종편채널의 직접 광고영 업을 허용하고 3년 후 재검토하자는 절충안을, 민주당은 1공영 다민영 체제를 받아들이되 종편 의 광고영업을 3년 후 의무위탁으로 변경하자는 절충안을 각각 내놓았으나 합의에 실패하였다. 이러한 절충안을 보면 여야모두 민영 미디어렙의 설립 개수에 관해서는 유연적인 태도를 보이고 있다고 하겠다. (3) 소유 제한 소유 제한과 관련된 내용은 크게 두 가지로, 민영 미디어렙의 최대 주주 지분율 상한 규정과 대기업, 방송사, 미디어렙 등의 출자 금지 혹은 출자 시에 허용 지분율 등이다. 먼저 최대 주주 의 지분은 한선교 의원안(최대 51%)을 제외하고 모두 최대 주주의 지분율을 30%로 규정하고 - 31 -
있다. 이 밖에 한선교 의원안에서는 대기업, 미디어렙, 정당의 출자를 금지하고 있다. 전병헌 의 원안에서는 대기업, 일간신문, 뉴스통신사, 광고회사의 출자를 금지하고 있다. 또 이용경 의원안 에서도 광고회사, 미디어렙, 정당의 출자를 금지하고 있으며 진성호 의원안에서는 미디어렙의 출 자를 금지하고 있다. 출자 허용의 범위를 규제한 법률안은 김창수 의원안에서 대기업 10%, 일간신문 및 뉴스통신 사 10%, 이용경 의원안에서 일간신문, 뉴스통신사, 방송사 10%, 진성호 의원안에서 일간신문, 뉴스통신사 10%, 전병헌 의원안에서 방송사 10% 등이다. 방송사의 출자 허용과 관련해서만 살 펴보면, 진성호 의원안에서 3년간의 유예기간을 둔 출자 금지, 이용경 의원안과 전병헌 의원안에 서 10% 출자 허용, 그리고 별다른 언급이 없어서 방송사의 소유제한을 하지 않고 있고, 결국 출자를 최대주주 범위 내에서 허용하는 법률안이 한선교 의원안과 김창수 의원안이다. 따라서 이 법률안은 방송사의 출자를 최대 30%(김창수 의원안)과 51%(한선교 의원안)까지 허용하고 있는 것이다. 한편 방송통신위원회는 최대 지분 51%에 방송사 출자 허용으로, MBC(서울)와 SBS도 방통 위와 같은 입장인 것으로 알려지고 있다. KBS는 최대 주주의 지분을 일정 지분 이하로 제한에 찬성하면서 방송사 출자 허용에 찬성하고 있는 것으로 알려지고 있다(이시훈, 2010). 3) SBS와 MBC의 독자 미디어렙 추진 논란 국회에서 미디어렙법 제정이 난항을 겪고 있는 가운데, 2011년 7월 SBS미디어홀딩스는 미디 어렙설립기획단 을 구성하고 자사 미디어렙 설립과 독자 광고영업을 추진하였다. 코바코는 9월 10일 인력 스카우트를 자제해 달라는 공문을 SBS 측에 보냈으나 SBS는 9월 27일 코바코에 " 자체 미디어렙을 세우기 위한 인력과 시스템을 요청하는 공문을 보내겠다"고 독자영업 통보하였 다. 그 후 9월 30일 SBS 계열 PP의 광고영업팀을 미디어렙추진단 사무실로 이전 완료하고 10 월 6일 코바코에 협력을 요청하는 공문을 발송하였다. 이에 10월 10일 코바코는 미디어렙법의 입법이 진행 중이고 방통위의 권고에 근거하여 협조를 거부하는 공문을 발송하였다. SBS는 코 바코와 방송통신위원회를 방문하여 협조를 요청하였고 10월 27일 SBS미디어홀딩스 이사회는 미디어 크리에이트 법인을 설립하고, 자회사 편입시켜서 미디어렙 운영을 공식화 하였다. 이후 30대 광고회사 사장단 초대 조찬 모임, 광고주 대상 영업 설명회 등을 개최할 예정으로 알려져 있다(김민기, 2011). 2) 이러한 SBS의 미디어렙 설립에 자극을 받아 MBC도 자사 미디어렙 설립을 위해서 지역 MBC 사장단을 상대로 설명회를 개최하였다. 하지만 공영방송인 MBC가 민영 미디어렙 설립을 추진하자, MBC의 정체성에 대한 문제 제기가 이루어지고 있고, 지난 7일 임원회의에서 김재철 사장이 국회 입법 과정을 지켜보고 결정하겠다 고 하여 관망세로 접어든 것으로 분석하고 있다 (김고은, 2011). 미디어렙법 입법 지연으로 방송사별로 독자적인 미디어렙 추진을 하고 있는 가운데, 주무부서 2) 본 논문의 작성시기와 발표시기의 차이로 예정이라고 하였지만, 발표시기에는 이미 진행된 행사들이다. 미디어크리에이트는 11월 10일 30대 광고회사 대표 초청 조찬 간담회에서 2012년 1월 1일부터 독자 영업을 할 것이라고 발표 하였다. - 32 -
인 방통위의 역할과 입장에 대한 비판이 쏟아지고 있다. 방통위는 코바코가 방통위 권고(2009년 12월)를 근거로 하여 SBS의 요청을 거부한 것은 유권해석의 주체가 잘못된 일이라고 주장하였 다. 더 나아가 2009년의 권고가 실효성을 지니고 있는지에 대해서 오락가락하는 입장을 취함으 로써 미디어렙 논의에서 정부의 역할을 포기하거나 최소한 SBS의 미디어렙 추진에 개입할 의사 가 없음을 보여주고 있다. 사실 법적으로 방통위가 SBS의 미디어렙 추진에 개입할 근거는 없다. 그렇기에 2009년 12월 방통위의 권고는 글자 그대로 권고이지 강제할 수 없는 것이었다. 그럼에도 불구하고 방통위 권 고가 실효성을 지닌다고 보는 것은 방송사의 허가권을 가지고 있기에 권고의 준수 여부가 재허 가시 평가지표의 하나로 작용할 수 있고, 미디어렙법 다수가 미디어렙의 허가제와 허가기관으로 방통위를 염두에 두고 있기 때문이다. 즉 입법화가 완료되면 방통위는 미디어렙의 허가권과 감독 권을 가질 수 있다. 그런데 미디어렙법 이전에 방송사들이 미디어렙을 설립하면 방통위가 미디어렙 제도를 강제할 수 없는 구도가 된다. 미디어렙법을 시행하면서 법의 제정과 공포 이전에 설립된 미디어렙 회사 에게 허가를 요구하거나 소유한도 등 설립과 관련한 사항을 소급 적용해서 규제하는 것이 어렵 기 때문이다. 소급 입법 자체가 위헌의 요소가 다분히 있기 때문이다. 따라서 지금과 같은 추세 대로라면 법률로 규율하는 미디어렙 제도는 소멸되었다고 보는 것이 맞으며, 방통위가 조직의 이 익과 반하는 일을 왜 하는지 이해할 수 없는 대목이다. SBS의 민영 미디어렙 설립과 광고영업이 시작되면서 지역방송과 종교방송의 매출감소가 우려 되자, SBS는 자사 미디어렙에 대한 지분 참여, 현재 매출 수준 보장, 일정기간 영업대행 등의 방안을 제안하였다. 하지만 지역방송의 로컬 프로그램 광고 판매는 자사 미디어렙의 판매대행의 범위로 보지 않고 있다(김민기, 2011). 지역방송의 경우에는 로컬 프로그램 광고를 코바코 지사 에 위탁하거나 별도의 자체 미디어렙을 설립하여 판매하는 방법밖에 없다. 김민기(2011)는 SBS의 자회사를 통한 광고판매로 광고 산업이 초토화 될 것이라고 주장하고 있다. 방송의 상업화, 중소 광고회사의 몰락, 취약방송의 경영기반 취약화 등이 나타날 것으로 예측하고 있다. 현실적으로 광고비의 지급 보장 문제가 중소 광고회사에게는 큰 부담이 될 것이 다. 하지만 무엇보다 미디어렙 제도가 사실상 종말을 고한다는 사실을 잊지 말아야 할 것이다. 한편 지난 11월 10일 민주당 노영민 원내수석부대표는 국회 문화체육관광통신위원회(이하 문 방위) 여야 간사의 요청에 따라 미디어렙법을 다루기 위한 6인 소위를 가동키로 했다 고 밝혔다. 6인 소위에는 한나라당 이명규 원내수석부대표와 허원제 의원(문방위 간사), 민주당 노 수석부 대표와 김재윤(문방위 간사) 전병원 의원이 참여하여, 종편채널의 미디어렙 포함 여부, 소유 형 태는 공영이지만 재원 구조는 민영인 MBC를 공영 미디어렙에 포함시킬 지 여부와 함께 지역 종교 방송에 대한 지원 등을 주로 다룰 것으로 알려졌다(김세옥, 2011). 하지만 18대 국회 내내 해결하지 못한 과제를 과연 6인 소위에서 돌파구를 찾아낼지 의심스러운 대목이다. 4) 미디어렙 제도 해결책은 없는가? 지난한 미디어렙 논의의 종지부를 찍을 수 없는 것은 관련 이해당사자간의 이해관계가 첨예하 여 모두가 수긍할 수 있는 공정하고 합리적인 합의안을 도출하기가 쉽지 않기 때문이다. 본 연구 - 33 -
자는 2009년과 2010년 학회 발표와 논문을 통해서 미디어렙 제도에서 회색지대란 존재하기 어 려우며, 미디어렙 제도를 운영하려면 모든 지상파 방송사들이 주요 주주로 참여하는 그랜드 컨소 시엄의 단일 미디어렙 제도를, 미디어렙 제도를 포기하려면 방송사 직접 영업의 한 가지를 택하 는 것이 바람직하다는 주장을 편 적이 있다(이시훈, 2009a, 이시훈 2009b, 이시훈, 2010). 지금도 이 주장이 유효하다고 본다. SBS 홀딩스의 미디어크리에이티, MBC의 독자렙 설립을 통해서 광고영업이 진행된다면 결국 이는 방송사 직접 영업과 다를 바 없기 때문에 방송사 직접 영업으로의 제도 이행을 의미한다. 이 경우 주파수 사용료 징수 등 다른 방법으로 방송의 공공성 을 제고할 장치를 둘 수 있다(조준상, 2011). 만일 단일 미디어렙 제도로 변화를 꾀할 경우, 코바코를 최대 주주(30%)로 하고 3개 방송사 가 각각 20% 씩 동등한 소유권을 보장받고 미디어렙의 경영에도 참여할 수 있게 된다. 지상파 3사의 소유 지분의 합이 60%에 이르기 때문에 미디어렙에 대하 지배력이 공고히 되고, 이는 영 업력 강화는 물론이고 미디어렙 사업의 수익을 부가적으로 획득할 수 있는 구조이다. 종편은 문제가 좀 복잡하다. 이미 광고영업을 위한 준비가 끝난 상태에서 미디어렙 제도를 강 제하기도 어렵고, 2년간 유예, 3년간 유예와 같은 방안은 갈등을 잠복시키거나 지연시키는 효과 밖에 없다. 그렇다고 종편을 현재와 같이 직접 영업을 하게하고 지상파 방송은 미디어렙 제도 하 에 두는 것은 공정한 정책이 아니라는 판단이다. 특히 종편이 의무재전송의 혜택을 받고 있기 때 문에 공적인 책무를 다해야 하고, 광고계의 질서를 어지럽힐 정도의 과당 경쟁을 불러 일으켜서 는 안 되기 때문에 공적 제도의 개입이 필요하다고 본다. 종편의 현실과 이러한 공적 책무를 종합하여 의무재전송의 혜택과 미디어렙 체제의 도입을 연 계시키는 정책이 필요하다고 본다. 의무재전송을 하는 유료방송 채널 사업자의 광고는 별도의 미 디어렙을 통해서 광고영업을 하게하고, 의무재전송을 포기하는 종편의 경우에는 직접 영업을 허 용방안을 추진하는 것이 바람직하다고 본다. 그 선택은 종편이 하게하고, 미디어렙 설립을 선택 시 지상파 미디어렙보다는 소유 지분의 제한이나 규제를 완화하여 적용하는 것이 바람직하다고 하겠다. 4. 지상파 방송 중간광고 허용과 광고총량제 도입 1) 지상파 방송 중간광고 허용 논의 앞서 서술했듯이 현행 방송법 시행령은 케이블TV 및 위성방송에 한해 중간광고를 허용하고 있으며, 지상파 방송의 경우 스포츠 중계나 대형 이벤트 행사 등에만 예외적으로 중간광고를 허 용하고 있다(<표-1> 참조). 지상파 방송사들은 지속적으로 중간광고의 허용을 주장하고 있으며, 유료방송 사업자와 신문사업자 그리고 시민단체 등은 반대 입장을 명확히 하고 있다. - 34 -
<표-1> 사업자에 따른 중간광고 규제 사업자 지상파 방송사업자, 공동체라디오방송 사업자, 지상파 PP의 TV 채널 및 라 디오 채널의 경우 (단, 지상파 DMB 사업자 및 PP는 제외) SO 사업자, 위성방송사업자, PP 사업 자의 TV채널 및 라디오채널의 경우 (단, 위성 DMB 사업자, 지상파 및 위성 DMB PP는 제외) 규제사항 - 금지 (운동경기, 문화 예술행사 등 중간에 휴식 또는 준비시간 이 있는 방송 프로그램의 경우는 예외로 함) - 방송프로그램이 45분 이상 60분미만(광고시간 포함)이며 1회 이내, 방송프로그램 시간이 30분 증가할 때마다 횟 수 한도가 1회씩 증가 - 방송프로그램이 180분 이상이면 6회 이내 - 매회 3건 이내, 회당 시간은 1분 이내 (운동경기, 문화 예술행사 등 중간에 휴식 또는 준비시간이 있는 방송프 로그램의 경우는 이러한 제한을 받지 않음) 출처: 박현수 외(2009) 중간광고 도입을 찬성하는 입장에 있는 지상파 방송사, 광고주, 광고회사의 논리적 근거는 첫 째, 광고효과를 증대시킬 수 있다는 점이다. 프로그램의 정점에 광고 메시지가 노출되기 때문에 주목도가 높고 광고회피의 가능성이 적어지기에 광고효과의 제고를 꾀할 수 있다. 또 전CM과 후CM에 집중 편성된 광고가 분산되어 클러터 현상을 완화시킬 수도 있을 것이다. 둘째, 외국의 사례를 보면 중간광고를 금지하는 선진국은 거의 없다. 미국, 일본, 영국, 독일, 프랑스, 호주 등 대다수의 국가에서 중간광고를 허용하고 있기에 글로벌 스탠더드의 적용을 촉구하고 있다. 셋째, 유료방송 채널과의 차별적 규제를 해소하는 차원에서 지상파 방송의 중간광고 허용을 요구하고 있다. 이는 앞서 언급한 비대칭적 규제 해소와 맥을 같이하는 것이다. 끝으로, 지상파 방송광고 의 활성화 수단으로 중간광고 허용을 요구하고 있다. 종편채널의 등장으로 경쟁이 치열해진 방송 환경에서 지상파 방송의 중간광고 허용은 새로운 도약을 위한 계기가 될 수 있다는 주장이다. 한편 중간광고의 도입을 반대하는 유료방송 사업자, 신문사, 시민단체 등은 광고물량의 지상파 집중이 심화되는 것을 가장 우려하고 있다. 또 그들은 시청자의 시청권을 훼손하고 프로그램의 질적 악화를 초래할 수 있다는 지적도 하고 있다(안대천, 2011). 또 다른 중간광고 논의를 정리한 것으로, 김상훈(2007)은 중간광고 도입에 대해서 찬성을 하 는 방송계, 광고계와 반대하는 언론(신문사)과 소비자 단체의 구체적인 의견을 정리하여 제시한 바 있다. 그는 프로그램 제작의 변화, 안정적인 재원 마련, 시청자의 TV 시청 리듬과 일치, 광 고회피 현상 완화, 광고의 효율적인 재분배, 전 세계적으로 운영되는 일반적인 광고유형이라는 점을 찬성 측의 의견으로 요약하였다. 반면에 지상파 방송사의 공익성 외면, 광고의 노출 극대화 에 반대, 흥미위주 프로그램 제작, 주인공이 광고모델로 등장시 혼란, 방송사의 이익규모 막대 함, 편법적 중간광고 기 실시 등을 반대의 이유로 요약하였다(<표-2> 참조). - 35 -
<표-2> 중간광고 도입에 대한 각계의 의견 의견 구분 의견 프로그램 제작에 변화, 통 으로 구성이 섹션화 프로그램의 질을 높이기 위한 안정적인 재원 말녀 방송계 중간광고는 시청자의 TV 시청리듬과 일치 중간광고의 규제는 다매체 다채널 시대의 방송광고환경에 적합하지 않다는 것 찬성 Zapping, Zipping 현상을 완화시켜 광고기능을 회복시킴 광고의 효율적인 재분배가 가능, 과학적인 광고 집행이 가능 광고계 획일적인 제작과 전개에 새로운 전기 마련 광고주가 기회에 맞는 프로그램에 스폰서로 참여, 방송가능 중간광고는 전 세계적으로 실시되는 방송광고의 일반적인 운영방식이라는 것 언론 시청자 보호라는 지상파 방송의 공익성을 도외시한 처사 반대 소비자 단체 전파소유권을 가진 국민의 시청권 침해 광고의 역기능 해결 없이 광고의 노출 극대화는 바람직하지 않음 방송사에 광고주의 영향력이 커져 선정적이고 폭력적인 흥미위주의 프로그램 제작과 또한 공정보도 침해할 가능성 프로그램 주인공이 광고모델로 참여, 혼란을 줄 가능성 어린이와 청소년대상 프로그램과 관련하여 시기상조 방송사는 지금도 막대한 이익을 내고 있다는 것 방송사는 이미 편법적으로 중간광고를 실시하고 있다는 것 출처: 김상훈(2007) 다수의 광고학자들은 중간광고의 허용에 유연한 태도를 보이고 있다. 그것은 광고시장의 규모 를 확대할 수 있으며, 중간광고로 인해서 광고편성이 분산되고 이는 시청흐름에 오히려 긍정적인 효과를 발휘할 수 있기 때문이다. 또 다른 방송매체는 모두 허용하고 지상파 방송사만 금지하는 비대칭적 규제의 명분도 점차 약화되고 있기 때문이다. 하지만 갈등이 있는 사안에 대해서 무리를 하여 전격적으로 중간광고를 지상파 광고에 허용하 는 것이 바람직해 보이지 않는다. 단계별로 중간광고가 가능한 프로그램의 길이와 횟수를 점차 확대하여 자율화 하는 방안이나(김상훈, 2007), 처음에는 유료방송 수준으로 허용하되, 방송 시 - 36 -
간대와 프로그램 장르별로 제한적으로 허용을 하는 것이 필요하다고 하겠다. 나아가 중간광고를 통해 조성된 추가적인 방송발전기금을 시청자 복지에 활용하는 방안이 좋다고 하겠다(안대천, 2011). 2) 광고총량제 도입 논의 광고총량제란 방송광고의 허용시간에 대해 그 총량만을 법으로 규제하는 방식인데, 매 시간에 대한 일정비율로 규정되는 광고량 허용기준과는 구별된다. 따라서 각 방송사는 일정 기간 동안 총 방송광고 허용량 범위 내에서 시장 자율기능에 따라 광고 유형, 시간, 횟수, 길이 등을 자율 적으로 정할 수 있게 허용하는 방식이다. 2001년 11월 방송광고진흥 워크숍에서 문화관광부는 광고총량제 도입에 긍정적인 반응을 보 인 반면 방송정책기획위원회의 보고서에서는 방송의 공익적 가치 구현이라는 정책적 이념에 부 합하지 않으므로 제도 도입의 불가피성이 제기될 때까지 보류를 제안한바 있다(김희진, 2001). 총량제를 도입할 경우, 주요 시간대의 광고량이 종전보다 상대적으로 많아질 것이 자명한 결과이 며, 현재 광고가 프로그램 전후에만 몰려있어 광고효과를 저하시키는데 불만을 갖는 광고주의 입 장에서 보면 총량제의 도입은 광고비의 부담을 증가할 수 있는 여지가 있다(서범석, 2001). 조병량(2001)은 광고총량제에 대한 찬성편과 반대편의 주장을 정리하여 제시한 바 있는데, 광 고총량제에 대해서 찬성하는 입장에서는 대부분의 선진국에서 시행되고 있으며 방송광고의 탄력 적 시장기능을 회복하여 방송광고의 수급문제를 해결할 수 있다는 장점을 주장하였다. 또한 디지 털방송을 위한 재정확보에 도움을 주며 방송사는 총량규제를 통해서 광고료를 인상하지 않고도 수입증대효과를 가져옴으로써 경영 및 프로그램 제작의 질적 향상을 기할 수 있다고 하였다. 현행 광고량 허용기준에 대한 제도에 대해서는 매 시간 기준 허용량을 소화해야 하기 때문에 가급적 30분 이내의 단시간 프로그램 위주의 편성이 불가피하며, 방송광고 시간의 집중화로 프 로그램과 프로그램 사이의 블록광고 형태를 띠게 되어 시청자의 광고에 대한 짜증 및 광고기피 현상이 발행한다는 단점이 있다고 주장하였다. 이와는 반대로, 총량제에 대해서 반대하는 입장의 주장에서는 시청률이 높은 시간대와 프로그 램에 광고를 집중 편성할 가능성이 크며, 이에 따라 프로그램에 대한 광고주의 영향력이 확대되 고, 방송편성의 변화 및 방송의 질을 떨어뜨릴 우려가 있다고 주장하였다. 또한 총량제의 도입은 중간광고 허용으로 시청자권리를 침해하고 방송의 시청률경쟁을 심화시켜 방송의 질적 저하를 야기할 가능성이 있다는 단점을 주장하였다(<표-3> 참조). - 37 -
<표-3> 광고총량제에 대한 찬반양론의 주요 내용 총량제에 대한 찬성편의 주장 - 대부분의 선진국들에서 시행되고 있는 제도 로 국제적 관례가 적합한 제도이다. - 방송광고의 탄력적 시장기능을 회복하여 방 송광고의 수급문제를 해결할 수 있다. - 디지털방송을 위한 재정확보에 도움을 준다. - 다채널, 다매체시대의 새로운 방송환경에 적 합한 제도이다. - 시청자에게 다양한 편성, 질 좋은 프로그램 공급이 가능하다. - 방송사는 총량규제를 통하여 광고료를 인상 하지 않고도 수입증대효과를 가져옴으로써 경영 및 프로그램 제작의 질적 향상을 기할 수 있다. - 현행제도는 매시간 기준허용량을 소화해야하 기 때문에 가급적 30분 이내의 단시간 프로 그램 위주의 편성 불가피 - 현행 제도 하에서는 방송광고시장의 집중화 로 프로그램과 프로그램 사이의 블록광고 형 태를 띠게 되어 시청자의 광고에 대한 짜증 및 광고기피 현상이 발생한다. 총량제에 대한 반대편의 주장 - 시청률이 높은 시간대와 프로그램에 광고를 집중편성하며, 방송사는 프로그램의 질보다 는 시청률경쟁에 매진할 가능성이 높아진다. - 이에 따라 프로그램에 대한 광고주의 영향력 이 확대되고, 방송편성의 변화 및 방송의 질 을 떨어뜨릴 우려가 있다. - 방송의 공익적 가치구현이라는 정책적 이념 에 부합하지 않는다. - 총량제 도입은 중간광고 허용으로 시청자권 리를 침해하고 방송의 시청률 경쟁을 심화시 킬 우려가 있다. 시청률 경쟁은 방송의 질적 저하를 야기한다. 출처: 조병량(2001) 광고총량제의 도입과 관련해서도 초기에는 시간당 총량제를 도입하되, 전체 방송광고 허용시 간을 상향 조정하고, 단계적으로 일일, 주간 총량제를 도입하는 것이 바람직해 보인다. 그리고 최종적으로 방송사 자율로 광고의 총량을 정하는 것이 좋겠다(안대천, 2011). 주간 총량제와 방 송사 자율의 총량제는 지상파 방송사뿐만 아니라 유료방송 채널도 도입을 주장하고 있는 영역으 로, 전체 광고시간의 확대에 따른 시청자들의 불만을 어떻게 해소할 수 있느냐가 관건이라고 하 겠다. 5. 방송광고 유형 재분류와 규제의 이원화 이시훈 외(2010)은 방송광고 유형의 표준화를 위해서 현행 방송법 시행령의 광고유형 구분을 벗어나 새로운 방송광고 유형을 제안한 바 있다. 즉 광고유형을 대분류-중분류-소분류로 구분하 여 제안하였다. 대분류는 시청자의 선택과 무관하게 노출되는 노출형 광고와 시청자의 능동적 선 택에 의해서 노출되거나 선택의 통로를 제공해 주는 선택형 광고로 구분하였다. 노출형 광고는 기존의 전통적인 방송광고 유형인 프로그램 광고, SB 광고, 그리고 프로그램 내 광고로 구분하 였다. 선택형 광고는 양방향 광고와 VOD 광고로 구분하였다. 따라서 중분류에는 프로그램 광 고, SB 광고, 프로그램 내 광고, 양방향 광고, VOD 광고 등 총 5개의 분류이다. 중분류 밑에는 각각 소분류를 두어서 광고유형의 분류체계를 마련하였다. 프로그램 광고는 전 - 38 -
CM, 중간광고, 후CM으로 구성하였고, SB 광고는 토막광고, 자막광고, 시보광고로 구성하였다. 프로그램 내 광고는 간접광고와 가상광고로 구성하였고, 양방향 광고는 프로그램 연동형 광고, 자막광고 연동형 광고, 방송광고 연동형 광고, 브랜드 전용 채널로 구분하였다. 자막광고 연동형 광고는 EPG 연동형 광고뿐만 아니라 배너, 팝업과 같이 상호작용성 기능이 없는 광고까지도 포 함하는 개념으로 보았다. 끝으로, VOD 광고는 프로그램 광고의 유형분류와 같이 VOD 전CM, VOD 중간광고, VOD 후CM으로 분류하였다. VOD는 아직까지 전 CM만 이루어지고 있지만 향후에는 중간광고와 후 CM도 가능하기 때문에 이와 같은 유형 분류를 하였다. 이어보기 광고와 같이 시청을 중단하고 다시 볼 때 노출되는 광고는 프로그램 위치상은 중간광고이지만 새롭게 시청을 한다는 점에서 VOD 전CM으로 분류하는 것이 바람직하다고 보았다. 이상의 설명을 요약한 것이 <표-4>이다. <표-4> 방송광고 유형 재분류 대분류 중분류 소분류 전CM 프로그램광고 중간광고 노출형 광고 선택형 광고 출처: 이시훈 외(2010). SB 광고 프로그램 내 광고 양방향광고 VOD 광고 후CM 토막광고 자막광고 시보광고 간접광고 가상광고 프로그램 연동형 광고 자막광고 연동형 광고 방송광고 연동형 광고 브랜드 전용 채널 VOD 전CM VOD 중간광고 VOD 후CM 이상과 같은 유형 재분류를 통해서 방송광고 규제를 최소화하거나 광고유형에 따른 이원적 규 제제도를 도입할 수 있다. 즉 먼저, 디지털 광고의 등장과 광고상품의 발달로 모든 광고유형을 방송법 시행령에서 정의하고 양적 규제를 하는 것이 곤란한 시대가 도래하였기 때문에 광고총량 제를 도입하기 위한 전 단계로 이 광고유형의 새로운 분류체계가 활용될 수 있을 것이다. 특히 선택형 광고의 경우에는 시간규제와 같은 편성 규제가 불가능하기 때문에 탈규제의 철학을 구현 - 39 -
하기 적절할 것으로 보인다. 다음으로, 방송광고 금지 품목의 완화를 추구할 수 있다. 노출형 광고의 금지품목 완화는 신중 을 기할 필요가 있지만, 시청자의 선택을 기반으로 하는 선택형 광고는 광고금지 품목의 완화를 적극적으로 검토할 수 있다. 주정민(2011)도 같은 차원에서 양방향 광고에서 현행 광고금지 품 목의 일부를 해제하여 방송광고 시장을 활성화 하는 것이 필요하다고 주장하였다. 따라서 광고유형을 재분류하는 작업은 디지털 미디어 시대에 적합한 광고유형 분류체계를 갖 는 것 이상의 효과를 지니는 것이다. 즉 광고총량제 도입의 근거가 되고 방송광고 금지품목 제도 의 유연화에 기여할 할 수 있을 것이다. 나아가 광고 인프라 구축을 위한 표준화 사업에도 활용 될 수 있을 것이다. 6. 결론 : 방송광고 활성화 방향 지금까지 방송광고 정책을 방송법과 방송법 시행령에 나타난 광고 제도를 중심으로 살펴보았 다. 특히 지상파 방송사와 유료 방송사와의 규제체계 차이를 살펴보고 향후 바람직한 규제의 틀 을 제안해 보았다. 구체적인 방송광고 제도로 미디어렙 제도, 중간광고와 광고총량제 그리고 방 송광고 유형 재분류를 통한 규제체계의 이원화 등을 제안하였다. 미디어렙 제도, 광고총량제 등 방송광고의 정책적 과제들은 어제 오늘의 문제가 아니라 10년 전부터 제기되어온 것들이 대부분 이다. 그럼에도 불구하고 소모적인 논의만 있었지, 생산적인 결론을 내리지 못하는 것이 매우 안 타까운 일이고 방송광고 활성화를 저해하는 요인이라고 하겠다. 방송광고 활성화를 위한 방향을 고민하기에 앞서 언급하고 싶은 것은 방송광고 단독으로 성장 을 추구하는 방안일수록 반대하는 진영의 저항도 크고, 실제 도입 시 전체 광고시장을 확대하기 보다는 다른 매체의 광고비가 전이되는 효과가 더 크게 나타날 가능성이 높다는 것이다. 따라서 전체 광고시장을 키우면서 동시에 방송광고 시장을 활성화 할 수 있는 방안을 모색해야한다. 방 송광고 시장에 있어서도 지상파 방송뿐만 아니라 유료방송 채널도 함께 성장할 수 있는 방안 속 에서 지상파 방송 광고만의 차별화된 전략이 있어야 한다. 전체 광고시장을 확대하기 위한 인프라로 광고기본법의 제정이 절실히 필요하다. 현재 광고에 대한 규제는 다양한 법률이 다양한 부처에 분산되어 이루어지고 있다. 그 결과 체계적인 규제나 진흥이 어려운 것이 현실이다(주정민, 2011). 행정 기관에 따라서 그리고 매체에 따라서 혼재되 어 있는 규제 시스템을 정비하여 광고 기본법 제정에 힘을 모아야 할 것이다. 올해 주정민 외 (2011)가 광고기본법의 뼈대를 만들고 전문가 조사를 통해서 세부적인 내용을 구성해 놓았기 때 문에 향후 이를 발전시켜 조문으로 구체화 하는 작업이 필요하다고 하겠다. 또 입법안에 대해서 학계, 업계 전문가들이 공청회를 개최하여 의견을 모으고 입법기관을 상대로 조속한 법 처리를 요구할 필요가 있겠다. 둘째, 지상파 방송사와 유료방송 사업자가 방송광고 시장을 확대할 수 있는 제도 도입을 함께 주장해야 할 것이다. 방송광고 시장의 파이가 커져야 지상파나 유료방송 채널이 동시에 성장할 수 있다. 일일 총량제나 방송사 자율의 광고총량제의 도입을 주장하는 것과 방송광고 금지품목의 완화를 검토하는 것 등은 두 사업자 모두에게 이익이 되고 방송광고 시장을 키울 수 있는 출발 - 40 -
점이 될 수 있을 것이다. 셋째, 미디어렙 제도는 국회에서 빠른 시일 내에 입법화를 통해서 정리를 해야 할 것이다. 6 인 소위를 통해서 긴급히 여야간 합의안을 도출키로 하였다지만, 입법 지연에 대한 비판을 피하 기 위한 시간 끌기용이라는 시각도 있는 만큼, 조속한 시일 내에 가시적인 성과를 보여줄 필요가 있겠다. 하지만 여야간 타협하는 미디어렙 제도는 현재의 논의 상황으로 볼 때, 미디어렙 제도를 제대로 구현하지 못하거나, 방송광고 산업의 시장가치를 증대시키는 데 제한적일 수밖에 없다는 사실을 명심할 필요가 있다. 즉 정치적 타협의 산물이 국내 방송광고 시장 활성화에 크게 기여하 지 못할 것이라고 확신한다. 넷째, 광고비의 현금 결제를 강력히 추진할 필요가 있다. 국내에만 있는 것으로 알려진 어음제 도는 많은 영세사업자들에게 부담이 되고 있으며, 특히 광고회사의 경우에는 지급보증을 위해 추 가적인 비용이 지출되고 있다. 방송사업자 입장에서도 현금 결제를 통해서 보다 안정적인 재원 확보를 할 수 있을 것이다. 또 현금 결제가 도입되면 광고회사 보상 제도도 수수료 중심에서 피 (fee) 중심으로 전환할 수 있어서 광고 산업이 선진화 되는데 크게 기여할 수 있을 것이다. 다섯째, 방송사업자들은 프로그램내 광고 확대에 힘써야 할 것이다. 앞서 언급한 광고유형의 재분류를 보면 프로그램내 광고는 간접광고와 가상광고를 의미한다. 프로그램내 광고는 시청자들 에게 대한 노출효과가 크고, 광고회피가 어렵다는 점에서 다른 광고유형보다 향후 성장세가 높을 것으로 예측된다. 또 프로그램 기획 단계에서부터 프로그램 콘텐츠와 광고와의 연계를 고려하여 새로운 광고상품을 개발할 수 있을 것으로 보인다. 끝으로, 논란이 있는 제도는 지역방송에 우선 도입하여 그 영향력을 검토해 볼 필요도 있다. 미디어렙 제도의 변화, 디지털 양방향 광고의 도입 등 미디어 환경의 변화에 따라서 지역방송의 어려움은 점차 가중되고 있다. 중간광고, 광고총량제, 방송광고 품목 해지 등을 시험적으로 지역 방송에 적용해 보고 그 효과와 부작용 등을 점검하고 본격적인 제도 도입으로 가는 단계적 전환 이 필요하다고 본다. 지역방송의 육성 지원과 규제제도 개선의 실증적 효과를 검토할 수 있는 좋 은 기회를 놓칠 필요는 없다고 본다. - 41 -
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