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갈등, 소통 그리고 공존의 이야기 걷고싶은 도시 11 12 2008 동아시아 마을 만들기 비교연구 한국, 대만, 일본의 마을만들기 개념 형성과정과 특성ㅣ일본의 주거환경을 정비하는 마을만들기 제도ㅣ 농촌형 마을만들기 지원체계 구축ㅣ 동아시아에서 도시계획과 커뮤티니형성의 역사 www. dosi.or.kr
갈등, 소통 그리고 공존의 이야기 걷고싶은 도시 11 12 2008 동아시아 마을 만들기 비교연구 한국, 대만, 일본의 마을만들기 개념 형성과정과 특성ㅣ일본의 주거환경을 정비하는 마을만들기 제도ㅣ 농촌형 마을만들기 지원체계 구축ㅣ 동아시아에서 도시계획과 커뮤티니형성의 역사 www. dosi.or.kr 걷고 싶은 도시 는 (사)걷고싶은 도시만들기 시민연대에서 발간하는 격월간 잡지입니다
2008년 10월 9일부터 11일까지 3일간 진행한 동아시아마을만들기비교연구 워크숍 중 부평문화의거리 답사에서 사진 안현찬 걷고싶은 도시 www.dosi.or.kr 통권 50호 등록일 1998. 7. 10 등록번호 서울마 02727 편집인 김은희 발행인 김기호 발행처 (사)걷고싶은도시만들기시민연대 발행일 격월 10일 주소 서울 종로구 당주동 100 세종아파트 908호 전화 02-735-6046 팩스 02-735-6045 편집디자인/제작 (주)에스앤에이커뮤니케이션즈(02-335-0615)
CONTENTS 도시연대 11*12 특집 한국, 대만, 일본의 마을만들기 개념 형성과정과 특성 _ Shin, Aiba 일본의 주거환경을 정비하는 마을만들기 제도 _ Fumitake MENO 농촌형 마을만들기 지원체계 구축 _ 구자인 동아시아에서 도시계획과 커뮤니티형성의 역사 _ Shun-ichi J. Watanabe 동아시아 마을 만들기 비교연구 - 한국, 일본, 대만의 경험과 과제 - _ 6 04 칼럼 좋은 디자인, 좋은 참여디자인: 과정적 가치와 결과의 품질 _ 박소현 06 44 이 도시를 걷다 좋은 동네 사시네요... 잠실 석촌동 일대 _ 이호정 51 도시스케치 함께 디자인하는 세상. _ 김정대 44 52 52 도시에살다 Love your life Love your dream _ 안인섭 56 돈은 중요하지만, 계산기를 두들기지는 않는다 신입회원 박인숙 _ 박승배 62 참여마당 북촌은 나 사는 우리 동네 였다 _ 박창준 부드러운 변화의 중심, 참여 _ 최데레사 66 200자로 세상읽기 _ 조현세 68 사무처소식
칼 럼 좋은 디자인, 좋은 참여디자인: 과정적 가치와 결과의 품질 박소현 도시연대 운영위원, 서울대학교 공과대학 건축학과 교수 sohyunp@snu.ac.kr 우리는 요즘 디자인 이라는 용어를 우리의 도시생활에서 그 어느 때 보다 도 더 자주 접하고 있습니다. 도시경 쟁력이 디자인에 있다 는 표어도 마치 오랫동안 알고 있었던 것처럼 친숙하 게 쓰고 있고, 복잡하고 생소하게 느꼈 던 용어인 도시디자인, 공공디자인, 공 간디자인, 공간환경디자인, 공공환경 디자인, 공공공간디자인, 공적공간디 자인 등등의 복잡한 어휘들도 익히 써 왔던 것처럼 유연하게 구사하고 있습 니다. 서울시에 디자인 총괄본부가 새 로 만들어 졌고, 각 지방자치단체에도 예전에는 없던 도시디자인 팀이 꾸려 지며 다양한 사업이 추진되고 있습니 다. 이와 관련하여 해당 학회나 연구소 에서도 여러 각도의 학술세미나를 열 고 있습니다. 다양하고 빈번해진 디자 인 논의와 실행이 지금처럼 진행되고 있는 현상에 대해서는 우려도 있을 수 있겠지만, 우리 도시환경의 궁극적인 질 향상을 위해서는 분명 바람직한 면 이 큰 고마운 추세라고 생각합니다. 한 편, 우리 도시의 상황에서 이렇게 디자 인에 대한 관심이 커지고 또 일상화되 고 있는 가운데, 새삼 원론적인 문제인 좋은디자인, 좋은 참여디자인 의근 본적인 목표에 대해 다시 한 번 되짚어 보고 싶어집니다. 이야기의 시작을 위해 한 가지 에피 소드를 적습니다. 초등학교 앞의 작은 공터를 참여디자인과정을 거쳐 그 동 네의 한평공원으로 만들어간 내용으로 석사 논문을 쓴 학생이 있었습니다. 또, 다른 초등학교 안의 놀이터와 야외 공 4_ 도시연대
간 꾸미기를 학교의 미술시간 과제로 활용하여 학생들과 같이 설계한 결과 로 석사논문을 쓴 학생도 있었습니다. 두 학생 모두 그런 열정을 어디에 숨겨 두고 있었던 것인지, 매 단계마다 놀랄 만큼 충실하고 기발한 준비를 하여 참 여디자인 과정을 의미 있게 진행 했고, 열심히 노력한 만큼 훌륭한 결과도 얻 어, 시사점이 큰 논문도 만들어 냈습니 다. 그런데, 이를 진행하는 과정에서 두 학생에게 던져진 공통적인 질문이 하 나 있었습니다. 그렇게 힘들게 오랜 기 간 동안 학생과 주민들과 함께 소위 참 여디자인 과정을 거쳐 얻은 설계안이 과연 전문가가 단독으로 창의력을 발 휘하여 설계한 결과보다 더 나은 디자 인 퀄리티를 갖는 것이냐는 질문이었 습니다. 시간도, 돈도, 에너지도 더 많 이 들이면서 진행한 참여디자인의 결 과물로 나온 놀이터설계나 공원설계 안이 건축가, 도시설계가, 조경가가 독 창적으로 고안해 낸 작품보다 더 좋은, 더 멋진 디자인이 된다는 근거는 어디 에 있느냐는 질문이었습니다. 위의 질문 자체에 대해서 단순한 답 을 해야 한다면, 참여디자인의 결과물 이 전문가의 단독작품보다 더 참신한 디자인안이거나 더 나은 디자인 퀄리 티를 반드시 보장하지는 않는다고 정 직히 말해야 합니다. 하지만, 그렇게 답 을 하기 이전에 위의 질문에 내포되어 있는 우리의 고정적 관념에 대해 우선 성찰해 볼 필요가 있습니다. 그것은 다 름아닌 좋은 디자인 좋은 참여디자 인 의 궁극적인 목표에 대해 우리가 갖고 있는 인식의 한계에 관한 것입니 다. 참여디자인의 결과가 전문가의 단 독디자인 결과보다 미학적으로 더 우 수한작품이될수도있고, 아닐수도 있습니다. 미학적으로는 몰라도, 기능 적으로는 참여설계의 결과물이 전문가 의 단독디자인 결과물보다 더 우수한 작품이 된다고 주장하는 학자들이 있 기는 합니다. 하지만 이렇게 결과물에 만 초점을 맞추면, 참여디자인은 매우 비효율적이고 비효과적인 방법일 뿐입 니다. 좋은 디자인, 좋은 참여디자인이 결 국 추구하는 바는 무엇일까요? 우리는 사실 이에 대한 정답도 이론적으로는 알고 있습니다. 디자인 결과물의 가시 적이고 물리적인 품격도 분명 중요한 항목이지만, 디자인 과정을 통해 얻게 되는 중요한 가치들, 즉, 해당 지역공동 체의 활성화나 지역과 주민들 간의 소 통과 같은 보이지 않는 사회자본이 형 성되고 공동체적 역량이 강화되어 주 민들의 삶의 질이 결국 지속적으로 향 걷고 싶은 도시 _ 5
상된다는 점도 중요한 항목입니다. 하 지만 이러한 내용을 잘 알고 있을 지라 도 현실적으로는 여전히 소위 좋은 디 자인 의 큰 비중을 디자인 결과물에서 보여 지는 시각적 퀄리티에 두어 온 오 래된 관성에 우리 모두는 어느 정도 지 배를 받고 있습니다. 아니라고 부인을 해도, 보이지 않는 과정적 가치보다 당 장 보이는 결과물의 품질로 디자인 평 가를 해온 습관을 하루 아침에 버리기 는 매우 어렵습니다. 그동안 우리의 디자인 교육은 물리 적 환경의 보여지는 퀄리티 향상에 크 게 집중해온 경향이 있기 때문에 디자 인의 과정적 가치에 대한 새로운 인식 과 실행이 쉽게 이루어지지는 않을 것 입니다. 그래도 이미 사회적 요구에 의 해 공감대를 형성하고 있는 참여디자 인의 현실화를 위해서는 그 무엇보다 도 디자인의 과정적 가치에 대해 성실 히 학습하고 이것의 적용을 실용화해 야 한다고 생각합니다. 디자인 과정에 서 얻게 되는 보이지 않는 사회적, 공동 체적 가치에 대한 인식과 구현이 선행 되지 못한다면, 현재 각종 도시프로젝 트에서 충족되어야 할 참여디자인의 수준은 여전히 피상적이고 다분히 립 서비스적인 현재의 수준을 넘어서기 어려울 것입니다. 디자인 결과의 품질과 디자인 과정 의 가치가 균형적으로 잘 조화되기 위 해서는 소위 좋은 디자인 좋은 참여 디자인 의 정의와 지향점에 대해 지속 적인 재학습이 필요할지도 모릅니다. 어느 공공디자인 사업의 결과가 미학 적으로 혹은 시각적으로 다소 미흡하 더라도 디자인 과정을 통해 해당 주민 들이 서로 소통하는 계기를 마련했고, 지역 환경 개선에 대해 이전보다 더 공 동체적 관심을 갖게 되었다면, 이것도 바람직한 결과라고 기꺼이 받아들일 수 있는 준비가 우리는 되어 있나요? 의식적으로라도 과정적 가치를 좋은 디자인의 평가 도구로 이용할 수 있는 연습이 필요합니다. 참여디자인 과정 에서 파생하는 보이지 않는 공동체적 가치를 제대로 해석해 낼 수 있는 섬세 한 감각을 키울 수 있도록 훈련도 필요 합니다. 이 훈련은 디자인 교육의 초기 단계부터 하면 좋겠습니다. 그리고 좋 은 참여디자인은 사회적 계획 목표를 우선으로 하기 때문에 물리적 디자인 의 품격을 등한시해도 된다는 엉뚱한 오해도 디자인교육 초기부터 바로 잡 아주면 좋겠습니다. 원론적인 언급이 겠지만, 이러한 기본적인 학습과 교육 에 가장 큰 기대를 걸기 때문에 함께 배 우는 것에 참여해 주시기를 도시연대 회원님들께 요청 드려 봅니다. 6_ 도시연대
동아시아 마을 만들기 비교연구 - 한국, 일본, 대만의 경험과 과제 - 특 집 2006년, 한국과 대만, 일본의 마을만들기 연구자들이 참여한 네트워크인 ASCOM'은 2007년 일본 요코하마에서 마을만들기 비교연구 워크숍 을 진행했으며, 2008년 10월 9일부터 11일까지 서울시립대학교 국제회의실에서 동아시아마을만들기비교연구 워크숍 을 진행했다. 이에 4개의 발제문을 추려서 요약해 싣는다. 프로그램 기조발표 주민참여에 의한 마을 만들기의 의미와 과제 김기호, 서울시립대 도시공학과 교수 Part 1. 동아시아 삼국의 마을 만들기 개념의 형성과정과 특성 1. Comparative History of Machizukuri in Korea, Taiwan and Japan, AIBAShin(Assistant Prof, Tokyo Metropolitan Univ.) 2. Total History of City Planning and Community Building in East Asia: Toward a Theoretical Framework of Machizukuri, Shun-ichi J. Watanabe(Tokyo University of Science) Part 2. 마을만들기 추진체계 형성 1. 마을 만들기 지원을 위한 제도정비 방안(구자인, 전라북도 진안군 마을만들기 팀장) 2. How have the Machizukuri ordinances supported Machizukuri movement in Japan?, AKITA Noriko(Dr.Eng, The University of Tokyo) 3. Reflection on Taiwan s Community Empowerment Act (미정): Prof. Lee, Yung-Jaan(Community Empowering Society) Part 3. 마을만들기 경험과 교훈 1. Machizukuri Education for Children : 袋 奈 美 子 (MINAI Namiko,Dr.Eng, Lecturer, Department of Architecture and Civil Engineering,Faculty of Engineering, University of Fukui) 2. 성미산 마을환경 가꾸기(박소현, 서울대 건축학과 교수) 3. 부평 문화의 거리 만들기(김은희, 도시연대 사무국장) Part 4. Field seminar 1. 부평 문화의 거리 답사 2. 성미산 마을 답사 걷고 싶은 도시 _ 7
특 집 01 한국, 대만, 일본의 마을만들기 개념 형성과정과 특성 Shin, Aiba Assistant Prof, Tokyo Metropolitan Univ. 1. 들어가며 시민이 주체가 되어 생활공간을 정비 하고, 지역공동체를 형성하기 위한 움직 임은 영어로는 Community Design 혹은 Community Development라 불 리며 한국에서는 마을만들기 대만에 서는 She chu ying tsao, 일본에서는 Machizukuri 라 불리고 있다. 위와 같은 움직임은 일정한 경제성장 과 민주화가 이루어진 사회 속에서 나타 나지만 각 사회의 특성 속에 따라 다른 양상으로 발전해오고 있다. 최근 국경을 넘어 서로의 경험을 나누 는 일도 활발해지고 있으나 각 국가들이 어떤 배경에서 시작되었으며, 어떠한 사 상과 철학이 형성되었는지에 대한 깊이 있는 상호이해는 진행되지 못한 채 표면 적인 정보교환인 경우가 대부분이다. 이에 2006년부터 ASCOM 이라 이 름 붙여진 한국, 대만, 일본 연구자들이 참여한 국제적인 네트워크를 형성하여, 각국의 선구자 인터뷰 조사와 선구적 프 로젝트 및 역사에 대한 공동점과 상이점 에 대한 공동연구를 진행해왔다. 본 논 문은 한국과 대만, 일본의 연구자들의 중간결과물을 일본에서 최종적으로 집 약하여 정리한 것이다. 2. Maeul mandeulugi, She chu ying tsao, Machi zukuri 의정의비교 Maeul mandeulugi, She chu ying tsao, Machizukuri 라는 말은 각각 한국, 대만, 일본의 시민사회 속에 서 생겨난 현상이나 정책, 주민 또는 시 민의 활동과 방법 등을 가리키는 말로 최근에 만들어진 조어 造 語 이다. 3개국에서 사용되고 있는 단어의 공 8_ 도시연대
통점은 법률에 의해 정의되고 사용된 것 이 아니라 시민사회의 다양한 현장에서 사용하기 시작했으며, 시민에 의해 키워 진 단어라는 특징을 가지며 각국 시민사 회의 공유재 共 有 材 와도 같다. (1) why? - 왜 마을만들기가 필요한가 세 나라의 공통점으로 생활의 질을 높인다, 마을의 환경개선 및 주민공동 체의 복원, 주민 생활에 대한 미 美 의 수준을 높인다 등 주변 환경 개선에 목 적이 있으며 또한, 인간성을 존중하는 마을 을 제시하는 것도 공통점이다. 삼 국의 도시정책이 인간성을 거의 고려하 지 않았기에 이에 대한 반작용으로 나타 난 것으로 보인다. 한편 큰 차이점은 대만의 경우 문화 가 강조되고 있다는 점으로, 정체성 확 립을 중시하는 대만의 사회적 배경이 영 향을 주고 있는 것으로 생각된다. 또한 사구 社 區 를 단위로 한 사회개혁운동 을 중요한 목적 으로 내세우지만 한국 과 일본은 그렇지 않다. (2) Where? -어디에서 실시하는가 machi, maeul, shechu 라는 장소를 나타내는 단어가 들어 있다. 가까 이에 있는 환경이 실천의 장 場 으로 표현되 고 있는 점은 공통된 사항이라 할 수 있다. 그러나 조금씩 다른 의미를 가지고 있다. 먼저 첫 번째 차이는 도시만을 가리키 는 단어인가, 농산어촌도 포함한 단어인 가 라는 점이다. shechu 나 maeul 에는 도시형, 농산어촌형 모두 존재하는 것으로 보이지만 machi 는 엄밀한 정 의는 없지만, 대략 도시 속의 주변지 역 을 가리키는 말이다. 또 하나의 차이 는 maeul 과 machi 는 각각 일반적 걷고 싶은 도시 _ 9
인 단어이지만, shechu 는 제도상 용 어로도 사용되고 있고, 명확한 사회적 단위를 가리킨다는 점이다. 구체적인 지역에 있어 일본에서 machi, 한국 에서 maeul 이라고 해도 주민에게 그 범위는 명확하지 않으며 둘 다 주변 가까이 라는 것 이상의 의미는 갖고 있 지않다. 한편 대만의 shechu 는 종래의 행정 조직 촌단위나리등 과는 상관없이 사구 社 區 를 중시 문화건설위원회 라고 되어 있어, 행정조직 의 단위보다도 작은 단위이지만, 지역에 서는 명확한 사회적 단위를 가리키며, 지 리적인 넓이와 그 구성원도 포함한 구체 적인 장소를 가리킨다. (3) Who? - 누가 실시하는가 각국 이 조금씩 다르지만 세 나라의 공통은 주민 이나 시민 이다. 1시민인가 주민인가 일본에서는 주민=resident 와 시민- citizen 이 구분되어 사용되는 경우가 많지만, 세 나라 모두 주민 이라는 뉘앙스가 강하 고, 시민 이라는 단어는 그다지 사용되 지 않고 있다. 또한, 대만은 사구 주민 혹은 사구 공통체 구성원 처럼 사회적 단위인 사구 와 관련지은 표현으로 되 어 있어, 단순한 주민 보다도 한정적으 로사용되고있다. 2주민인가 다양한 주체인가 최근 일본의 정의에서는 주민 이 아니라, 행 정이나 민간기업 등 다양한 주체 를들 고 있다. 이것은 한국이나 대만에서는 보이지 않는 표현으로, 최근의 지방분권 과 NPO의 발달 등의 영향을 받아, 시 민, 행정, NPO의 연계를 가리키고 있는 것으로 생각된다. 3주민인가 공동체인가 한국에서는 이해, 종교, 국적, 문화 등을 공유하는 공동사회나 공동체, 큰 사회 속에서 공동의 특징을 가진 집단 또는 사회 처 럼 공동체 자체를 마을만들기의 주체로 정의하기도 한다. (4) what? - 무엇을 실시하는가 추 상적인 정책이나 계획이 아니라 운동이 나 프로세스를 가리킨다는 것은 삼국의 공통된 정의다. 내용도 의식형성이나 공 동체형성 등 소프트웨어와 생활환경개 선 등 하드웨어 양쪽을 모두 포함한다. (5) How? - 어떻게 실시하는가 구 체적인 스타일을 보면, 먼저 시민관여 스타일로 시민참가, 지역공공사무에 대한 참가, 다양한 주체의 연계협력, 공동, 공동경영 과 같은 단어들을 들 수 있다. 이것도 정의자에 따라 참가 를중시하는경우, 연계, 공동 을중시 하는 경우가 있지만, 삼국의 공통된 정 의라 해도 좋다. 10_ 도시연대
(6) When? - 시간의 이미지 시간 혹은 기간에 대한 정의가 있는 것은 일 본뿐으로, 점진적, 지속적 과같은 의미인데 일본의 Machizukuri 경험 이 상대적으로 오래되었고, 또한 정치상 황의 변화와는 별개로 지역의 독자적인 페이스로 진행되어 왔다라는 점에 기인 하는 것으로 생각된다. 점진적 이라는 말에는 Machizukuri에서 많은 일을 한꺼번에 실현할 수 없었다 라는 역사적인 사실이 있다. 한국이나 대만의 경우에도 10년, 20년 지속되는 가운데 향후 어떤 속도로 계 획을 실현할 수 있을지, 그 성과에 따라 시간의 이미지에 대한 정의가 만들어질 것이다. 3. 각국의 마을만들기 사례 특징 (1) 일본의 Machizukuri 1 활동의 종류 Type of Activity 목표 Objective, 규제 Program, 공간적 실행 DO-Spatial, 비공간적 실행 DO-Non Spatial 까지 다양한 종류의 활동이 이루어지고 있다. 평가 SEE 의경우, 계획 PLAN 과실행 DO 에 서 실시한 것의 평가가 아니라, 마을의 현황을 평가한 뒤 반대운동이라는 형태 로 문제점을 표명하는 활동이 자리매김 된다. 실행 DO 부분을 보면, 내용으로는 시설 건설, 수경 修 景 활동 등 도시계획적인 것 부터 고령자 복지, 커뮤니티 이벤트, 농 촌 활성화, 방범 등 좁은 의미의 도시계 획을 뛰어넘는 것까지 다양하여 Machizukuri 가 대상으로 하는 테마 가 넓다는 것을 알 수 있다. 플랜을 만들고 PLAN 그것을 바탕으로 사업을 실시하는 DO 과정을 취하는 사례 는 그다지 볼 수 없다. 반대로 사업의 실 천이 이루어진 DO 후에 플랜이 책정되는 PLAN 경우가 두드러진다. 2 활동의 주체 Subject of Activity 주민 주도 Initiative of Citizens 의 활동이 중심이다. 주민주도의 사례에서는 기존의 지역 공동체 커뮤니티 에 의해 활동이 시작되는 것보다 소수의 유지 有 志 에 의해 활동이 시작되는 경우가 주를 이룬다. 유지에 의한 자주적인 조직이 하는 활동이 다양한 지역주민 및 조직을 끌 어들이면서 발전해 가고, 행정과의 협 동 Partnership 으로 전개된다. 나아가 행정 이 하는 계획, 시책의 책정Initiative of Government에 주민이 참여하게 되는 경우 도 보인다. 행정주도 Initiative of Government 에서 시작되 는 사례에서는 계획의 책정이나 구체적 인 공간형성을 통해 행정과 주민의 협동 Partnership 에 이르는 전개가 보인다. 3 활동의 전개에 대해 활동의 성쇠 는 있지만, 10년을 넘어 장기간에 걸쳐 이루어지는 경우가 많고, 테마도 그 때 걷고 싶은 도시 _ 11
그 때마다 변한다. 주민주도형은 반대운동 SEE 이나 구체 적인 행동 DO 등 유지 그룹에 의해 주변 과제에서부터 시작되고 있다. 그 후 시 간을 두고 이해관계자 등을 관여시키고, 조직으로서의 정당성을 높이면서 규칙 을 만들거나 Program 미래상의 검토로 발 전하는 형태이다. 행정주도형은 건물의 건설 DO-Spatial 에 서관리 DO-Non Spatial 로 진행되는 전개가 보인다. 또한 행정주도Initiative of Government 에서 주민과의 협동 Partnership 으로 주민에 게 권한이 이양되는 방향으로 전개되고 있다. (2) 한국의 Maeul mandeulugi 1 활동의 종류 Type of Activity 실행 DO 에 관한 활동이 중심이고, 계획 PLAN 에 관한 사례는 적다. 또한, 실행 DO 중에서 도 비공간적 실행 DO-Non Spatial 활동이 주 류라 할 수 있다. 비공간적 실행 DO-Non Spatial 부분을 보 면, 주민이 안고 있는 생활상의 구체적 인문제의해결보다지역커뮤니티전체 가 가진 과제에 대한 활동으로 보인다. 계획 PLAN 의 내용 및 공간적 실행 DO- Spatial의 내용을 보면, 좁은 의미에서의 도시계획이라는 범주에 들어가지 않는 것이 많이 보인다. 사업을 실천 DO 한 후에 계획을 검토 PLAN 하는 경우가 주를 이루고, 계획을 만들고 그것을 바탕으로 사업을 실시하는 과정 을 취하는 사례는 보이지 않는다. 2 활동의 주체 Subject of Activity 주민 주도 Initiative of Citizens 가 중심이고, 행정주 도로 보이는 사례는 거의 없다. 주민주도의 경우 개중에는 독지가 등 개인에 의해 시작되는 활동도 있지만, 많은 경우에는 이미 조직화된 시민단체 에의한주도 Initiative of Citizens Group 라할 수있다. 시민단체가 기부나 보조금 등을 이용하 여 활동을 진행해 가는 가운데 주민이나 커뮤니티를 끌어들이면서 구체적인 사업 및 서비스를 실시하는 전개가 보인다. 그렇게 생겨난 사업 및 서비스를 행정 측이 채택하여 실시하고 있다. 이와 같 은 형태가 한국에서의 주민과 행정의 협 동 Partnership 으로 생각된다. 12_ 도시연대
3 활동의 전개 활동 속에서 새로운 계획이나 실행이 잇달아 전개되기 보다 는 구체적인 사업이나 서비스가 계속적 으로 이루어지는 경향이 보인다. 시민단체주도형은 기존의 그룹에 의 한 지역커뮤니티 전체의 과제해결을 목 적으로 한 비공간적인 활동DO-Non Spatial 에서 시작된다. 그 후 단기간에 지역이 나 행정을 끌어들이며 지역전체의 이익 이 되는 공간적, 비공간적 사업으로 활 동을 넓히고 있다. 다시 말해 비공간적 실행 DO-Non Spatial 을 핵으로 전개된다. (3) 대만의 She chu ying tsao 1 활동의 종류 Type of Activity 계획 PLAN 을 명시적인 형태로 만든 사례는 보 이지 않고, 구체적인 실행 DO 이주가되 고있다. 실행의 내용에서는 거리의 공공적 공 간을 정비하는 것 DO-Spatial, 관광이 주목 적인 시설을 만듦과 동시에 그것을 활용 한 관광 진흥 활동을 하는 것 DO-Spatial & Non Spatial, 지역진흥을 위해 생활서비스 나 지역자원의 활용을 진행하는 것 Do- Non Spatial, 이렇게 3종류가 보인다. 2 활동의 주체 Subject of Activity 행정 이 구축한 제도를 바탕으로 주민이 관여 하는 형태로 실시하는 것Initiative of Government과 주민의 손으로 시작되는 것 Initiative of Citizens 으로 크게 양분된다. 후자 인 주민주도의 경우에도 많은 경우 지진 재해 복구 사례이기 때문에 행정의 자금 적 지원이나 전문가의 기술적 조언 등을 받고 있고, 보기에 따라서는 협동 Partnership 이라고 할 수도 있다. 활동의 종류와 마찬가지로여기에서 다룬 사례에 관해서는 활동의 역사가 아직 짧기 때문에 활동 주체의 변화는 보이지 않 는다. 3 활동의 전개 행정의 제도를 바탕 으로 주민이 공간정비를 하는 활동 Initiative of Government DO-Spatial 과 주민이 중심이 되어 지역의 산업, 문화를 진흥 시키려고 하는 활동Initiative of Citizens Do-Non Spatial으로 이분된다. 후자인 주민주도-비공간적 실행은 1999년의 집집 集 集 대지진으로부터의 복 구 중에 이루어진 것으로, 행정과 전문 가의 두터운 지원을 받는 형태로 활동이 발전되었다. 그런 의미에서는 주민의 주 도성은 약간 약하다고 할 수 있고, 지진 재해복구라는 시급한 대응이 종료되고 행정이나 전문가가 지원의 손을 뗐을 때 이 사례들이 어떻게 전개되는지 주목할 필요가 있다. 4. 각국의 마을만들기 사례 비교 (1) 공통점 삼국의 모든 사례에서 중심적으로 보이는 것이 실행 DO 부분이 다. 계획 PLAN 이 책정되지 않는 경우가 걷고 싶은 도시 _ 13
많고, 책정되는 경우에도 실행 후 이루 어지는 형태이다. 구체적인 문제에 대해 해결 가능한 부분부터 활동을 시작하여 일정한 성과를 올린 후 비로소 지역전체 를 감안한 계획에 대한 검토가 진행되기 때문이다. 또한 전체적으로 보면 주민주도 Initiative of Citizens 사례가 중심이다. 문제 의지적 SEE 혹은 비공간적인 실행 DO-Non Spatial에서 시작되어, 그 후 행정에 의한 실시 혹은 행정으로부터의 자금 등의 지 원을 받는 형태로 공간의 개선 DO-Spatial 이 이루어지는 전개를 볼 수가 있다. 주 민이 처음에 자력으로 할 수 있는 것은 우선 운동이나 이벤트, 서비스 제공과 같은 비공간적인 실행이고, 이러한 활동 속에서 힘을 쌓고, 또한 행정으로부터 인식, 평가를 얻게 됨으로써 보다 실시 가 어려운 공간의 개선이 가능해질 것이 다. 이때의 주체성 축은 저절로 주민 및 행정의 협동 Partnership 으로 이행한다 할 수 있을 것이다. 이와 같이 보면 세 국가의 사례의 활 동에 보이는 공통점으로 주민주도의 비공간적 실행에서 시작되어, 행정과의 협동에 의한 공간적 실행으로 확산된 다 라는 점을 꼽을 수 있을 것이다. (2) 상이점 일본의 경우에는 계 PLAN 을 강하게 지향한다는 점을 들 수 있다. 목표 Objective 가 되는 지역의 구상 책정이 나수법 Program 에 상당하는 규제의 도입 등 도시계획에 관련된 활동이 많은 사 례에서 이루어지고 있고, 나머지 두 국 가와는 크게 다르다. 이것은 일본의 Machizukuri는 주로 주변의 생활환경 에 대한 불만에서 시작되었고, 생활환 경의 문제는 도시계획의 불충분함에 의 한 부분이 크기 때문에 생활환경을 개 선하는 활동은 그대로 도시계획을 바꾸 는 활동으로 이어졌기 때문이라 생각된 다. 이때 도시계획을 정하는 권한은 어 디까지나 행정기관에 있기 때문에 도시 계획을 위해서는 저절로 행정과의 협동 Partnership 혹은 행정이 주도하는 검토의 장 Initiative of Govern-ment 에 참가하지 않 을수없다. 한국의 경우에는 주도적인 역할을 하 는 시민단체가 행정을 끌어들이는 형태 로 활동을 전개하고 있는 점이 특징적이 라 생각된다. 행정정책에 주민이 참여하 는 것이 아니라, 시민단체의 활동이 행 정을 연관시켜 정책화되고 있는 것으로 보인다. 협력에 있어서도 시민단체 측의 실질적인 주도성이 다른 두 나라에 비해 더 높은 것으로 보이는데 이것은 한국의 주민활동이 시민운동의 흐름을 잇고 있 고, 체제=행정측을 바꾸려고 하는 지향 성이 강한 것에서 기인하는 것으로 생각 할수도있다. 14_ 도시연대
대만의 경우에는 대지진으로부터의 부흥사례가 많은 것도 있고, 농촌부에서 이루어지는 비공간적 실행Do-Non Spatial 그 자체는 주민이 주도성을 가지고 진행 하고 있지만, 활동에 필요한 자금은 행 정으로부터, 지식 및 기술은 정부로부터 위탁을 받은 전문가가 제공하고 있다. 다시 말해 행정에 의한 지원의 틀 속에 서 주민이 주도적으로 활동하고 있다고 할 수 있다. 이것은 도시부에서의 공간 적실행 Do-Spatial 의 경우에도 동일하고, 행정 프로그램을 바탕으로 주민이 개선 활동을 한다. 5. 사회상황과 Maeul mandeulugi, She chu ying tsao, Machizukuri 의탄생- Pioneer 단계 (1) 민주화와 경제성장 한국과 대만 에서의 민주화 및 경제성장과 Maeul mandeulugi, She chu ying tsao 의 관계는 비슷하다. 양국 모두 민주화가 거의 동일한 80년대 후반에 실현되었 고, 그 무렵에는 어느 정도 경제성장이 실현된 상태였다. 양국 공통으로 그와 동반되어 주민/시민운동이 현재화 顯 在 化, 활성화되었고, 90년대 중반이 되면 거 기에 지자체가 가세하여 모델적인 틀만 들기에 대한 시도가 시작된다. 물론 양 국의 민주화에 이르기까지의 경위는 다 르며, 민주화에 이르기까지의 주민/시 민운동의 질도 다를 것으로 생각된다. 민주화 후에 현재화한 주민/시민운동의 질 적 인 차 이, 그 것 이 Maeul mandeulugi, She chu ying tsao 에 준 영향은 앞으로의 연구과제이다. 일본의 경우는 그와 같은 일이 60년 대에 일어났다고 말할 수 있다. 다만, 계 기는 민주화가 아니라 경제성장이 일단 락되고 생활이 풍요로워지는 한편으로 경제성장의 폐해가 현재화된 것에 있다. Machizukuri 의 탄생기는 정치적으 로는 55년 체제 라 불리는 1955년부터 93년까지 계속되는 정치체제 자유민주당과 일 본사회당의 2대 정당이 2:1의 비율로 국회의석을 차지한 체제 가 확립된 시기이기도 하다. 이 55년 체 제하에서 혁신지자체 에서 Machizukuri 가 진행된 점, 즉 정치적 으로는 소수파인 지자체에서 Machizukuri 가 진행된 점이 대만과 한국과 다른 점일 것이다. 이 상황은 대 만의 She chu ying tsao 가 타이베이 시에서 발달한 것과 비슷할지도 모르고, 한국에서도 비슷한 상황이 있을지도 모 른다. 그러나, She chu ying tsao 나 Maeul mandeulugi 가 단기간에 전국 적인 움직임으로 발전한 데 반해, 일본 의 Machizukuri 는 오랫동안 일부 지 자체의 것이었고, 시민참여 나 걷고 싶은 도시 _ 15
Machizukuri 가 전국 지자체로 퍼지 기 위해서는 92년에 창설된 도시계획 마스터플랜을 기다려야 했다. (2) 지방분권과의 관계 또한, 혁신 지자체는 당시 지방분권 을 큰 테마로 하고 있었다. 일본에서는 지방자치단체 의 수장과 의회의 공선이 전후 직후부터 도입되었는데, 그 점은 한국과 크게 다 르다. 공선이 이른 시기에 도입되었기 때문에 혁신지자체가 탄생했다고 할 수 있다. 그러나 당시 지방자치단체의 권한 은 작았고, 혁신지자체 등의 오랜 운동 을 거쳐 본격적인 지방분권이 실현된 것은 2000년 이후의 일이다. 다시 말해 Machizukuri 가 지방분권이 실현되 지 않은 상태에서 30년간 실시되었던 것이다. Maeul mandeulugi, She chu ying tsao 의 발전이 양국의 지방분권 과 어떻게 걸음을 같이 하고, 어떤 관계 가 있는가는 향후 연구과제이다. (3) 시민사회와의 관계 시민사회의 확립과의 관계 측면에서도 한국과 대만 은 닮았지만 일본은 다르다. Machizukuri 가 시작되었을 무렵의 일본은 NPO/NGO 라는 개념이 미성 숙했던 시기였다. 즉 시민이 조직을 만 들고 주체가 되어 계속적으로 지역에 관 여한다 라는 것이 의식, 방법, 제도적 측면 모두에서 성립되어 있지 않았다. 그 때문에 Machizukuri 초기에 탄생 했던 많은 시민운동은 자립하지 못했고, 몇몇은 그대로 혁신지자체의 담당이 되 었다. 시민사회 속에 Machizukuri 를 담당할 시민조직이 뿌리를 내리지 못했 고, 좋든 싫든 정치 속으로 흡수되어 갔 다고 말할 수 있다. 그리고, NPO /NGO 라는 개념의 확립은 1998년의 NPO법을 기다려야 했다. 한편 Maeul mandeulugi 와 She chu ying tsao 는 NPO/NGO 라는 개념과 동시대에 탄생했고, 시민이 조직을 만들어 지역 의 주체가 되는 것 이의식되어있었다 고 생각할 수 있다. 6. Maeul mandeulugi, She chu ying tsao, Machizukuri 의 모델이 pioneer 에서 어떻게 전개되어 형성되었는가 - Model 단계 각국에서 탄생한 주민/시민운동이 어 떻게 Maeul mandeulugi, She chu ying tsao, Machizukuri 로 모델화 되어 가는가의 과정은 국가마다 다르다. 한국에서는 지방자치단체장의 민선 이 시작된 시기와 겹치고, 지자체의 시 민참여 나 Maeul mandeulugi 정책 화가 진행된다. 한편 초기부터 선구적인 16_ 도시연대
활동을 했던 시민단체가 각지에서 Maeul mandeulugi 를 수행하고 있 다. 지자체의 정책화와 시민단체의 활동 은 각기 달라 개개 지역에서 병렬적으로 이루어지고, 그것들을 총칭하여 Maeul mandeulugi 라 부른 것으로 생각된다. 대만에서는 94년에 중앙정부의 행 정원 문화건설위원회 문건회 가 사구총체 영조정책 社 區 總 體 營 造 政 策 을 책정하였고, 타이베이시가 지구환경개선계획 을 책정했다. 여기에서 Shechu 라는 사 회적 단위를 중심으로 한 활동모델이 제안되었다. 이 모델들과 초기에 수행 되었던 각종 주민운동과의 관계는 분명 치않다. 일본에서는 다양한 주민운동에 대한 연구를 바탕으로 커뮤니티 생활의 장 에 있어서의 인간성 회복 이 발표되었 고, 이후 자치성이 커뮤니티 센터의 건 설 등 다양한 커뮤니티 관련 시책을 실 시해 간다. 같은 해인 69년에는 시정촌 의 기본구상 및 종합계획 제도가 창설되 었다. 이들 제도에 지자체의 독자적인 면을 가미하여 지역의 계획을 만들고, 시설을 만들고, 그를 통해 커뮤니티를 형성한다는 Machizukuri 가시작되게 된다. 그리고 이것을 10년간의 시행한 끝에 지구 차원의 상세한 계획제도인 지 구계획제도가 80년에 창설된다. 이 80 년까지를 하나의 Model 단계로서 위 치를 부여할 수 있을 것이다. 그러나 한국이나 대만에서는 Model 단계 직후에 바로 Generalize 단계가 찾아오지만, 일본의 경우 Generalize 단계라 할 수 있는 것은 90년대 이후다. 예를 들면 지구계획의 제도화는 80년대였지만, 그것을 받아들 여 지자체 독자의 Machizukuri 조례를 만든 것은 코베나 세타가야구 등 손꼽 을 수 있을 정도밖에 없다. 이것은 앞 서 기술했듯이 지방분권의 진척, 혁신 지자체와 중앙의 관계와 같은 독자적 인 상황이 영향을 주고 있는 것인데, 대만, 한국과 비교하면 69년에서 91년 까지를 긴 Model 단계 라해도좋 을 것이다. 7. 각국에서 어떠한 법제도 및 지 원제도가 만들어지고 있는가 - Generalize단계 일본에서는 1990년대부터 지방분권 에 대한 검토가 진행되어, 2000년 지 방분권일괄법 을 전후로 다양한 법률이 개정되었고, 지방자치단체에 대한 권한 이양이 이루어졌다. 그러나 재원이 이양 되지 않는 등 불충분한 분권이었고, 현 재는 계속하여 제2차 지방분권개혁에 대한 논의가 이루어지고 있다. Machizukuri 에 관련된 법률로서, 걷고 싶은 도시 _ 17
도시계획법이 바뀌어 도시계획의 결정 권한이 지방자치단체로 이양되고, 도시 계획의 제안권 등의 창설이 이루어지며, 그것들을 지방자치단체에서 운용하기 위한 Machizukuri 조례제정이 각지에 서 진행되고 있다. 또한, 특정 비영리활 동촉진법 NPO법 이 한신 아와지 대지진을 계기로 1998년에 창설되었다. 각지의 지자체에서는 NPO 등을 지원하고, NPO와 지자체 조직의 협동을 촉진하는 조례, 조직이 탄생하고 있다. 이것은 급 속한 변화가 아니라, 각각의 관료조직이 나 관련된 로비단체가 시대의 변화에 맞 추어 실현해 온 것이다. Machizukuri 의 Generalize 단계 는 90년대에 들어 시작되었고, 10년 이 상에 걸쳐 천천히 사회가 바뀌었고, 그 런 가운데 Machizukuri 의 위치및 역할이 상대적으로 높아졌다고 할 수 있다. 한국에서는 Maeul mandeulugi 에 대한 구체적인 지원체계를 확립하는 움 직임이 나타난 2005년 무렵부터 Generalize 단계에 들어섰다고 생각된 다. 2006년 균형발전위원회에 의한 살 고 싶은 지역만들기 의 창설, 2008년의 수도권 도시대학 의시도등이보편화 를촉진하는정책으로들수있다. 또한, 도시계획제도의 하나로 Maeul mandeulugi 를 제도화하는 방안을 검 토 중이라고도 한다. 일본에 비하면 급 속한 변화로, 앞으로 어떠한 변화가 일 어나는지 주시할 필요가 있다. 대만에서는 집집 集 集 대지진의 복구에 서 She chu ying tsao 가 중심이 되었 고, 민진당에 대한 정권교체가 있었던 2000년 무렵부터 Generalize 단계에 들어간 것으로 생각된다. 행정원에 의 한 2002년의 신고향 She chu ying tsao 계획 의 발표, 2001년부터 진행되 는 각 현시의 사구규획사주지보도제도 社 區 規 劃 師 駐 地 輔 導 制 度 시도 등을 보편화를 촉진하는 정책으로 들 수 있다. 대만도 일본에 비하면 급속한 변화로, 앞으로 어떠한 변화가 일어나는지 주시할 필요 가있다. 8. 마치며 본 논문은 한국, 대만, 일본의 Maeul mandeulugi, She chu ying tsao, Machizukuri 의 기초적인 정보를 수 집하여, 진행한 초기 논문으로 향후 적 지 않은 연구과제들에 대해 지속적인 연 구를 진행할 예정이다. 18_ 도시연대
일본의 주거환경을 정비하는 마을만들기 제도 -주민활동과 제도의 상호작용 고찰- 특 집 02 Fumitake MENO Research Fellow, Urban Research Plaza, Osaka City University 1. 들어가며 일본의 마을만들기 역사를 보면 주거 와 주거환경을 보다 좋게 만들기 위한 주거환경정비 노력이 중요함을 알 수 있다. 주거환경정비는 물리적개선방법 과 더불어 커뮤니티 활동이 함께 이루어 지고 있다. 이와 같은 노력의 중심은 주 민들이며, 특정한 사례에서의 주민들의 경험이나 지식이 다른 지역의 주민들에 게 전달되면서 발전해오고 있다. 이러한 발전을 촉진한 것은 바로 행정이 만든 제도다. 사례에서 보여 지는 경험과 지식을 바탕으로 공적 지원이 제도 속에 자리매김하고 있는데, 제도가 만들어지면 서 주민들은 보다 쉽게 마을만들기를 진 행할 수 있으며, 활동 역시 확대되고 있다. 이처럼 일본의 마을만들기는 주민 스 스로에 의한 활동과 그것을 지원하는 공 적인 제도의 상호관계 속에서 성장해 왔 다고 할 수 있다. 여기에서는 이러한 주 걷고 싶은 도시 _ 19
민활동과 제도의 상호작용에 대해 몇 가 지 사례를 통해 설명하고, 향후 제도의 바람직한 모습에 대해 고찰한다. 2. 주민활동과 제도의 상호작용 일본에서의 주민활동과 제도의 상호 작용은 지구차원 District Level 에서 주민들 에 의해 주거환경을 정비하기 위한 주민 활동 Citizen Activity 이다. 주민들은 스스로 생각하거나 혹은 행 정직원 및 전문가들로부터 조언을 얻으 면서 활동을 기획하고 실천하여, 주거환 경의 개선을 실시한다. 이러한 노력이 일정한 성과를 올려, 다른 지구에서도 동일한 방식으로 주거 환경정비를 진행할 수 있다고 간주되면, 행정에 의해 제도화가 이루어진다. 제도 화란 사례에서의 경험 및 지식을 바탕으 로 하여 주거환경정비를 추진하기 위한 사업제도를 만드는 것, 주민에 의한 활 동 및 합의형성의 절차를 정하는 것, 사 업 및 활동에서 필요로 하는 자금을 공 적으로 지원하는 것, 경험 및 지식을 체 계화하여 매뉴얼 등의 형태로 정비하는 것 등 다양하며 지방자치단체의 레벨 Local Level 에서 이루어지면서 지자체의 독 자적인 제도 Local System 가 구축되게 된 다. 이 제도를 바탕으로 지자체가 마을 만들기 활동을 지원하여, 해당 지자체내 에서 다른 주민활동들 Other Activities 이촉 진되고 Promote, 선행 주민활동의 영향도 받으면서 Affect 활동이 이루어진다. 지자체의 독자적인 제도(Local System)가 일정한 성과를 올려 다른 지 자체의 지구에서도 동일한 방식으로 주 거환경정비를 진행할 수 있다고 간주되 면, 이번에는 국가 차원 National Level 에서 제도화 Systemize 가 이루어진다. 전국적인 제도 National System 가 만들어지게 됨으로 써 다른 주민활동들 Other Activities 이직접 적으로 촉진됨 Promote 과 더불어 다른 지 자체 Other Local Gov. 에서의 실시가 촉진 되고, 선행 지자체의 영향도 받으면서 Affect 그 지자체에서도 마을만들기 활동 이 퍼져가게 된다. 그리고 국가차원에서의 제도화가 지 구차원에서 성과를 올린 주민활동의 경 험이나 지식을 직접 근거로 하는 형태로 이루어지는 경우도 있다. 이렇게 확대된 주민활동이나 지자체 에 의한 마을만들기 지원 중에 차세대를 짊어질 새로운 주민활동 New Activity 이탄 생하게 되고, 이번에는 그 새로운 주민 활동을 바탕으로 지자체 차원 혹은 전국 차원에서의 새로운 제도화가 이루어지 게 된다. 이와 같이 마을만들기의 주민 활동과 제도는 상호 연관되어 서로 영향 을 주고받으면서 발전하고 있다. 3. 상호작용에서 본 주거환경정 비 마을만들기 제도 20_ 도시연대
(1) 모델 커뮤니티 사업 1960년대 후반 커뮤니티 형성에 관심이 고조된 후 정부의 자치성이 1971~1973에 걸쳐 실 시한 커뮤니티 시책이다. 내용은 초등학 교의 통학구역정도의 규모를 기준으로 모델 지구 를설정하고, 공간 하드 을개 선하기 위한 커뮤니티 정비계획과 소프 트한 주민활동을 규정하는 커뮤니티 활 동계획 두 가지를 책정하는 것이다. 전 자는 지역주민의 참여하에 지방자치단 체가 책정하고, 후자는 주민들이 책정한 다. 커뮤니티 정비계획에서 커뮤니티 시 설 문화시설, 보건시설, 사회복지시설 등 건설에 대해 서는 국가나 지자체로부터 보조가 이루 어진다. 이렇게 정비된 시설을 중심으로 커뮤니티 활동계획에서 책정된 주민활 동이 이루어져 커뮤니티가 활성화된다 는 시나리오다. 위와 같은 제도가 구축된 배경은 당시 몇몇 지역에서 이루어지고 있었던 주민 스스로에 의한 마을만들기 운동 및 지자 체에 의한 커뮤니티 만들기 시책들이다. 예를 들면 간선도로문제를 계기로 한 반 대운동에서 주민주체의 마을만들기 운 동으로 전개된 효고현 코베시의 마루야 마 지구, 공해반대운동을 계기로 주민에 의한 조직적인 환경개선운동이 이루어 졌던 효고현 코베시의 마노 지구, 시민참 여에 의한 시정추진과 커뮤니티 센터를 중심으로 한 커뮤니티 만들기를 진행하 고 있었던 토쿄도 무사시노시, 지역 환경 을 평가하는 커뮤니티 카르테 책정에 서 주민참여에 의한 커뮤니티 계획을 만 들고 있었던 코치현 코치시 등이 있다. 그러나 주민이나 지자체에 의한 노력 이 보이지 않았던 모델지구에서는 지자 체 주도에 의해 제도에만 충실한 형태의 계획이 만들어졌던 곳도 많다. 이들 지역 걷고 싶은 도시 _ 21
의 커뮤니티 정비계획은 단순한 커뮤니 티 센터건설로끝나버렸고, 커뮤니티활 동계획을 바탕으로 만들어졌던 주민조직 은 동네자치회 등의 기존조직의 대표들 을 묶은 것일 뿐 구체적인 활동은 적었다. 이처럼 모델 커뮤니티 사업은 이미 마 을만들기가 이루어지고 있던 지구의 활 동을 촉진하는 것으로 이어지기는 했지 만, 새로운 마을만들기를 낳는다라는 본 래의 목적에서 본다면 충분한 성과를 올 리지는 못했다. 하지만 이미 활동하고 있던 주민참여 를참고로만들어진모델커뮤니티사업 이라는 국가 제도는 기존 활동을 후원함 과 더불어 다른 지자체의 활동을 촉진했 다는 점에 의의가 있다. (2) 지구계획제도 모델 커뮤니티 사 업 후 물리적 환경을 대상으로 하는 커 뮤니티 정비계획부분을 발전시킨 형태 로서의 지구정비를 위한 제도가 정부의 건설성에 의해 만들어졌다. 주거환경 정비 모델사업 1978년 등이 그것으로, 특 정 지구를 대상으로 하여 지구의 환경정 비를 실험적인 형태로 실시하는 것이다. 이 사업들은 앞서 예를 든 코베시 마노 지구외에 오사카부 토요나카시의 쇼나 이 지구, 토쿄도 스미다구의 쿄지마 지 구, 토쿄도 세타가야구의 타이시도 지구 등에서 실시되었다. 이 지구들은 목조주 택이 밀집되어 있어, 방재의 관점에서 행정에 의한 노력들이 시작되고 있었다. 이 사례들에서는 지역주민을 대표하는 기관으로 마을만들기 협의회 가 설치 되었고, 이 협의회에서 나온 주민들의 의견을 반영하는 형태로 행정 및 전문가 에 의해 지구의 정비계획이 책정되었다. 지구 정비계획 책정에서 정한 계획의 효력을 보다 높이기 위해 만들어진 것이 1980년에 도시계획법에서 새로 그 위치 를 부여한 지구계획제도 이다. 이 계획 은 지구의 장래상, 목표상을 문장으로 나타내는 지구의 정비방침 과그형태 를 공간적으로 나타내는 지구정비계 획 으로 구성되어 있다. 지구정비계획에서는 도로, 공원 등의 시설 배치와 통상적인 용도지역보다 상 세하게 건축물 규제를 정할 수 있기 때 문에, 도시공간의 제어가 보다 세세하고 강력한 형태로 이루어질 수 있다. 이 계 획을 만들 때에는 지방자치체가 주체가 되어 지구주민의 참여하에 의견을 반영 하여 책정한다고 정해져 있다. 이에 따 라서 도시계획에 관한 계획의 결정절차 에 있어 주민의 참여가 명확한 형태로 자리매김하게 되었고, 지구계획은 참여 계획을 실시하기 위한 틀 로서도 커다 란 의미를 가진다 할 수 있다. 지구계획제도는 선행 사례들에서의 경험 및 지식에 입각한 형태로 제도가 22_ 도시연대
구축되었으며, 이들 선행사례에서 실제 활용할 수 있는 형태의 틀이 구축되었던 것이다. 나아가 지구계획의 책정에 있어 서의 참여절차의 경우, 도시계획법에서 는 규정되어 있지 않고, 지구계획을 사 용하는 지자체가 각각 조례로 정하는 것 으로 하고 있다. 이것은 참여절차를 전 국 일률적으로 하는 것이 아니라, 지자 체의 상황과 특성에 맞게 해야 한다는 판단이 있었던 것으로 보인다. 이에 따 라 효고현 코베시에서는 일찌감치 절차 를 규정하는 조례가 만들어졌고, 지금까 지의 마루야마 지구나 마노 지구에서의 경험, 실적을 살리는 형태로 주민들이 발의하여 검토한 계획제안을 지자체가 받아들여 법률에 근거한 지구계획으로 이어가는 틀이 구축되었다. (3) 경관법 경관법은 도시나 농산 어촌의 양호한 경관 형성을 목적으로 하 여 2004년에 제정된 것이다. 지자체가 구역을 지정하고 경관형성 의 방침과 기준 등을 계획으로 정함으로 써 양호한 경관을 보전, 형성해 가는 제 도다. 이 계획의 책정에 있어 주민이나 NPO로부터의 제안이 인정되고, 또한 내용의 검토와 결정 과정에서 주민의견 을 듣는 기회를 마련하도록 의무화되어 있다. 이처럼 경관법은 주민 스스로에 의한 경관만들기 활동을 받아들여, 주민 의 의견이나 요망사항을 반영하여 경관 을 형성하도록 되어 있는 것이다. 경관법이 제정된 배경에는 지금까지 전국 각지의 지자체에서 독자적인 경관 만들기 제도인 경관조례 가 제정되어, 주민이나 지자체에 의한 다양한 경관만 들기 노력이 이루어졌음에도 지자체의 조례이기 때문에 힘이 약하고, 성과를 올 리기 힘들다는 문제가 있었기 때문이다. 역사적인 풍경을 보유한 도시에서는 1970년대에 전국적으로 확대되었던 거리 보존운동 을 계기로 주민들의 마을만들기 활동이 시작되었고, 활동의 고조와 더불 어 지자체도 적극적으로 참여하면서 경관 걷고 싶은 도시 _ 23
을 보전하기 위한 독자적인 제도가 구축 되어 갔다. 디자인에 관심이 높은 도시는 코베시처럼 주민에 의한 마을만들기 활동 이 활발한 지역인 경우가 많고, 지자체에 의한 경관만들기 노력은 저절로 주민과 협력하는 형태로 진행되었다. 그러한 가 운데 주민참여 속에서 좋은 경관을 형성 하기 위한 독자적인 제도가 만들어졌다. 4. 마무리 모델 커뮤니티 사업과 지구계획제도는 개별 주민활동을 바탕으로 국가 차원에서 제도화가 이루어졌고, 둘 다 근간이 되었 던 활동 자체를 촉진시키는 역할을 했다. 그리고 지방자치체의 활동이나 제도형성 을 촉진함으로써 새로운 주민활동을 촉진 하고자 한 것이다. 경관법의 경우에는 먼 저 주민활동을 바탕으로 지자체에 의한 제도화가 이루어졌고, 활동이 촉진되었 다. 이러한 지자체의 제도가 국가에 의해 전국 차원에서 제도화되어, 그 밖의 지자 체와 주민활동에서도 사용할 수 있는 틀 을 제공하고 있다고 할 수 있을 것이다. 여기에서는 세 가지 예를 설명했지만 마 을만들기와 관련된 제도전체를 보더라도 기본적으로는 주민활동에 대한 국가 제도 의 직접적인 관여는 작아지고 있고, 그만 큼 지자체 제도의 역할이 증대되고 있다. 이러한 변화의 이유로는 2000년부터 진행되고 있는 도시계획 등의 권한을 지 자체로 넘기고자 하는 지방분권 의 영향 을 들 수 있다. 그 외에도 마을만들기를 지원하는 역할은 주민활동에 보다 가까 이 있는 지자체가 하는 것이 효과적이라 는 점, 지자체가 경험을 쌓아 역량을 키워 스스로 마을만들기를 지원할 수 있게 되 었다는 점도 이유로 들 수 있을 것이다. 이렇게 보면 향후 마을만들기의 주민 활동을 지원하는 제도는 지자체가 중심 이 되어 담당해 갈 것으로 예상되고, 국 가 제도의 역할은 이들 지자체가 움직이 기 쉽도록 환경을 정돈해 주는 것으로 생각된다. 즉 마을만들기의 최전선에 서 는 것은 주민에게 가까운 지자체이고, 국가는 후방지원 을 하는 역할분담이 명확해 질 것으로 생각된다. 24_ 도시연대
농촌형 마을만들기 지원체계 구축 - 전라북도 진안군의 경험과 제안 - 특 집 03 구자인 진안군청 마을만들기팀장 1. 들어가는 말 20세기 한국 역사는 일제 식민지, 분 단과 좌우익 대립, 독재 등의 시기를 거 치며 풀뿌리 마을공동체는 철저하게 파 괴되어 왔다. 그 결과 농촌 마을에는 나서면 다친다, 열심히 해도 좋은 소 리 못 듣는다 는 의식이 뿌리 깊게 자리 잡았다. 특히 하향식, 하드웨어 중심 근대화과 정은 농촌 지역의 고유한 전통과 문화, 환경을 심각하게 파괴하였다. 또 급속한 이농향도 農 向 都 정책으로 국토공간체계 는도시 수도권 중심으로 재편되고, 농촌이 나 도시나 풀뿌리 마을의 안정성은 완전 히 무너졌다. 또 정부 주도 지역 도시/농촌 계획은 개별 공간이 가진 고유성을 해체 하고 획일적이고 특색없는 공간, 주민 삶과 유리된 공간으로 끊임없이 재편하 여 왔다. 1990년대 들어 뒤늦게 지방자 치제도가 시행되었지만 성장위주 정책 과 행정주도 경향은 오히려 강화되는 경 향을 보여 왔다. 그럼에도 중앙주도, 하향식, 양적 성장 위주의 근대화 과정에 대한 반성이 일어 나고 1990년대 중반 이후 주민주도 상향 식의 마을만들기가 도입되기 시작하였 다. 2008년 현재 마을만들기 활동은 다 양한 행정 사업을 매개로 양적 성장이 계 속되고 있다. 하지만 한국적 현실을 담은 이론서는 전무하고 사례보고도 아주 빈 약한 상태다. 시행착오는 수정되지 못하 고 재 반복 되는 상황이라 할 수 있다. 2. 한국 마을만들기의 역사적 경 험과 지역 현실 1) 마을 은 주민자치, 민주주의 기반이자 새로운 지역경쟁력 확보의 근거 아시아 논농사 지역에서 마을은 생존을 위한 필 연적 공간이었다. 급속한 도시화 과정은 도시 내에 이러한 필연성을 만들 시간적 걷고 싶은 도시 _ 25
여유가 없었고 그래서 새로운 질서도 생 기지 못하였다. 농촌도 마찬가지로 농업 의 기계화와 더불어 공동 협업 생산의 필요는 급격하게 줄어들었다. 그럼에도 새로운 국토 공간체계와 살 기 좋은 지역사회 구상에서 마을 의가 치는 퇴색되지 않고, 현 시대상황에서 오히려 더욱 중요하게 부각되고 있다. 그것은 마을이 지방 주민 자치와 민주주의 의 원초적 기반이자 세계화 시대 경쟁력 확보의 창조 기지이기 때문이다. 전 세 계적으로 지역 간 경쟁이 치열해지는 상 황에서도 마을 단위 고유 가치의 발굴과 재창조, 협력시스템 구축 등이 총체적인 지역경쟁력 확보의 기반이 된다는 점은 분명한 사실이다. 2) 마을만들기의 방법론과 현실 다양한 마을만들기 활동에서 시행착 오는 거듭되고 있고, 그것이 근본문제인 것처럼 지적되는 경향도 강력하게 존재 한다. 하지만 그것은 짧은 경험에서 나 타난 문제이고 방법론은 앞으로 계속 개 선될 것이다. 첫째, 마을만들기는 해당 지역의 주민 과 행정, 외부전문가 사이의 협력체계를 중시한다. 하지만 한국적 상황에서는 자 각된 주체는 여전히 형성 중에 있다. 둘째, 마을만들기는 결과보다 과정을 중시한다. 하지만 여전히 하향식 의사결 정, 단기적 성과 중시 경향이 지방으로 내려갈수록 강고하다. 합리적 토론 문화 는 미성숙 되어 있고 외형적 성과 위주 의 정책 선호는 행정 내에서, 또 주민 내 에서 강력하게 존재한다.셋째, 마을만들 기는 최선보다 상호합의를 통한 차선의 선택을 중시한다. 하지만 사회단체는 지 나치게 원칙만 강조하는 경향이 강하고 또 행정은 법과 제도적 규정을 앞세워 유연하지 못하다. 주민들은 당장의 이익 에 매몰되어 공공성이 약하고 전문가는 항상 삼자에 머물고자 한다. 결국 위와 같은 여러 문제점은 한국 민주주의, 지방자치의 현실을 반영하는 것이다. 마을만들기는 이제 막 시작한 활동으로 방향성은 분명하지만 시행착 오는 반복되고 있으며, 특히 행정 사업 과 결부되어 반성없이 지속 확장되는 경 향도 있다. 3) 공공성을 가진 지역 활동가 및 전문 가의 부재 마을만들기 사업에서는 끈 기있는 접근이 필요하다. 하지만 행정도 주민도 쉽게 좌절하거나 극한 대립과 불 신감, 혹은 지나친 의존심이 여전한 상 황이다. 이것은 결국 과거 권위주의 시 대의 유산이라 할 수 있다. 공무원도 주민도 지역 자체에 대한 애 정이 낮고, 문제를 해결하고 대안을 찾 아나가는 끈질긴 노력도 부족하다. 지역 내에서 활동가나 전문가가 육성될 수 있 는 구조가 아니다. 읍면동 단위로 주민 26_ 도시연대
자치위원회 가 구성되어 있지만 역사가 짧고 주민자치 역량을 향상시키기 위한 전략적 접근은 미흡하다. 이런 상황에서 공공성을 가진 지역 주 체는 과연 형성될 수 있는가 라는 근본 질문이 제기된다. 포기하지 않되, 주어진 현실을 인정하고 보완적 방안을 찾아가 는 지혜가 필요하다. 특히 대안을 찾아가 는 노력은 주민과 행정, 전문가 단체 의삼자 협력을 통해 모색되어야 할 시점이다. 4) 민/관/전문가 사이의 긴장된 균형관 계 부족 마을만들기에서 주민과 행 정, 전문가 단체 사이는 균형있는 긴장관 계 유지가 필수적이다. 하지만 지나친 불신과 대립, 혹은 유착이 현장에서 만 연하다. 서로의 역할에 대해 엄격한 구 분과 원칙 지키기가 필요하다. 5) 양적으로만 풍부한 교육 기회 마 을만들기 관련 교육 기회는 계속 많아지 고 있다. 읽을 자료나 보고서도 늘어나 고 있다. 하지만 주민도 공무원도 공부 할 시간적 여유 가 없거나 해야 한다는 자극 도 약하다. 선진지 견학도 수시로 이루어지고 있 으나 실효성이 없는 1회성에 그치고 있 다. 성공사례로 불리는 선진지도 이제 막 출발단계에 불과하고 불과 두세 시간 의견학으로그경험 성공과 실패 이 학습될 수는 없다. 한국 대만 기념품 전달 교육 방법론적으로는 집합식, 강의식 교육이 일반적이다. 현장 밀착형, 실사 구시형 교육이 미흡하다. 또 마을만들기 사업 활동 자체를 통한 학습효과는 흔히 간과되고 있다. 6) 지역 단위 다양한 학습활동이 미흡 마을만들기는 지역에 대한 애정에서 출발하고, 이를 위한 학습과 토론 문화 정착이 필요하다. 지역에 대한 향토애는 일상적으로 이루어지는 지역연구와 토 론, 합의와 같은 문화적 풍토가 기반이 된다. 하지만 도시에서도 농촌에서도 학 습운동의 전통이 사라지면서 토론과 합 의의 민주주의 기본 과정이 생략되는 경 우가 많다. 3. 사례 보고 : 전라북도 진안군 의 다양한 실험 전라북도 진안군은 인구 2만4천명에 불과한 조그만 지자체이지만 면적은 789km2로 서울시의 1.3배나 된다. 2008 년 12월에 고속도로가 개통되어 교통이 편리해졌지만 아직도 우리나라에서 가 걷고 싶은 도시 _ 27
장 오지중의 하나로 남아 있다. 국토개 발에서 소외되었던 만큼 자연환경과 전 통문화가 잘 보전되어 있고 새로운 가능 성을 많이 내포하고 있다. 그래서 주민 참여 상향식 마을만들기 사업을 2001년 부터 도입하면서 풀뿌리 마을 기반을 강 화하고 사람을 소중하게 생각하는 농촌 개발 지원체계를 구축하기 위해 다양한 실험들이 이루어져 왔다. 1) 주민주도 상향식 공모사업의 도입 : 으뜸마을가꾸기 와 그린빌리지 으뜸 마을가꾸기 사업은 지역주민에 의한 스 스로를 위한 내발적 발전론을 이론적 근 거로 풀뿌리 마을에 기반한 튼튼한 지역 농촌 사회 만들기를 위해 2001년에 처음 도입되었다. 11개 읍면별로 성공가능성 이높은대표마을 지구 을 읍면 자체에서 선정하고, 군은 지구 선정의 원칙만 제 시하였다. 주민들의 교육과 훈련이 중심이고, 특 히 시범사업을 통한 스스로의 학습을 중 시하였다. 2003년에 조례 제정을 통해 사업의 지속성을 보장할 수 있는 지원근 거를 명확히 마련하였다. 2004년 12월에는 외부 전문가 농학박사 를 채용하고 독자 예산 국비 을 매년 확보함으 로써 사업의 새로운 전환기를 마련하였 다. 예산은 매년 마을당 5~9천만원이 지 원되었으며 2008년에는 사업실적에 따라 차등 지원되었다. 주로 소득향상을 위한 경제사업이 기본이 되고 있다. 그린빌리지 사업은 주민주도의 소규 모 마을경관 사업을 장려하기 위해 2008년에 처음 도입하였다. 약 1억1천 만원 군비 예산으로 55개 마을에 150만원 이 지원되어 마을 화단 조성과 벽화 그 리기, 돌탑 쌓기 등의 경관사업이 이루 어졌다. 그리고 경진대회를 통해 우수 마을에 시상금을 지급하고 추가 사업을 지원하였다. 두가지 사업을 통해 지역사회에 마을 만들기의 붐이 일게 되었다. 소규모 사업 을 통해 학습과 토론, 합의의 풍토가 조성 되고있다. 또 행정과주민사이의신뢰관 계도 깊어지고 있다. 참가 마을수도 많아 상호경쟁과 상호학습의 효과도 크게 나 타나고 있다. 하지만 열악한 농촌 현실에 서 마을만들기 사업을 통해 적절한 소득 이 없으면 지속되기 힘든 상황이다. 소득 향상을 위한 중장기적 전략과 결합하여 주민들의 기초 역량을 강화하고 스스로 문제를 해결할 수 있는 기반을 구축하기 위해계속노력중에있다. 또 지속적인인 구 감소와 고령화로 마을 내부 인재의 부 족 문제가 심각하게 대두되었다. 이 때문 에 귀농인 중심의 마을간사 제도를 도입 2006.3 하여 보완해나가고 있다. 2) 외부 인재 보완 전략의 도입 : 마을 간사 및 귀농1번지 프로젝트 마을간 사 제도는 마을만들기의 내부활동가를 28_ 도시연대
보완하고 귀농자의 지역정착을 지원하 자는 목적에서 도입되었다. 2004년 12 월에 최초 검토하여 2006년 2월에 12명 을 최종 선발하여 배치하였다. 대개 학 력수준이 높고 농촌 정착의지가 높은 남 자가 중심이 되었다. 2008년 2월부터는 15명으로 확대하 고 관련 사업과 연계하여 총 22명의 그 룹이 활동중에 있다. 역할은 마을의 기 록 관리와 공공시설 유지, 마을신문 발 행, 농특산물 유통 지원 등으로 마을만 들기 활동의 체계화에 기여하고 있다. 귀농1번지 프로젝트는 마을간사 제도 를 확장하여 도시민 인재의 농촌 정착을 더욱 활성화하기 위한 차원에서 도입되 었다. 예산은 농림수산식품부의 공모사 업을 활용하였다. 농촌에는 다양한 정부 보조사업 하드웨어 중심 이 있으나 실제 유지, 운영할 수 있는 인력과 프로그램은 아주 빈약하다. 그래서 농업 생산 자체보다 가공과 유통, 교육, 문화, 복지 등을 담 당할수있는인적자원으로도시민의 전문성에 크게 기대하고 있다. 마을간사 제도와 귀농1번지 프로젝트 를 통해 지역의 부족한 인재를 상당 부분 충당하게 되었다. 각자가 가진 전문성에 기반하여 농촌 마을만들기를 지원할 수 있는 민간시스템이 조금씩 구축되고 있 다. 하지만 농촌 사회에는 귀농인에 대한 뿌리 깊은 편견과 적대감이 여전히 강력 하다. 서로의 장점을 존중하고 협력하는 관계를 만들기 위해 노력 중에 있다. 3) 다양한 기술적 방법론의 도입과 응용 주민주도 상향식 마을만들기 사업이 성공하기 위해서는 주민 스스로의 자각 과 실천이 선결되어야 한다. 이를 위해 다양한 기술적 방법론을 새롭게 도입하 고 시행하고 있다. 마을 자원찾기 프로그램과 지도 작 업을 통해 주민 스스로 우리 마을 발전 계획 을 수립하도록 하고 공개발표회도 개최하고 있다. 이 과정에서 행정은 수 치지형도 및 항공사진을 제공하고 전문 가를 초청하여 지도하면서 주민들이 자 기 마을을 입체적으로 이해할 수 있는 계기를 제공하고 있다. 교육 방법론도 실사구시형, 현장밀착 형으로 전환하였다. 마을로 찾아가는 교 육을 기본으로 하며 집합식 교육도 실용 적인 주제를 중심으로 하고 있다. 2006년에는 마을 교육용으로 달력을 제 작하여 배포함으로써 주민 리더 스스로가 자기 마을을 객관적으로 점검하고 다른 마 을과 비교, 평가할 수 있도록 하였다. 2007년도부터는 마을간 경쟁방식을 도입하여 적절한 자극을 제공하고 있다. 농촌에서 적절한 자극은 과거의 관행을 극복할 수 있는 좋은 활력소가 된다. 객 관적 근거에 기초하여 공정한 심사를 통 해 사업 지구를 선정하고 또 사업비를 차등 지급함으로써 열심히 활동하는 지 걷고 싶은 도시 _ 29
구에는 큰 자극이 되고 있다. 2008년 8월에는 10일간 마을축제를 진행함으로써 각 마을의 활동을 자기 점 검하고 외부로 홍보하며 소득사업과도 연계할 수 있는 기반을 만들었다. 4) 행정내 추진체계 정비 : 마을만들기 팀 신설과 행정TF팀 구성 행정 내에 마을만들기 사업의 전문성과 지속성을 확보하기 위해서는 전담팀이 필수적이 다. 이런 차원에서 조직 개편을 통해 2007년 2월에 마을만들기 전담팀이 신 설되었다. 계약직공무원 농학박사 팀장이 행정과 민간의 가교 역할을 하고 있으며 2008년 7월에는 인원도 보강되어 총 4 명이 근무하고 있다. 업무는 마을만들기 와 귀농귀촌 지원, 도농교류 등 3대 분야 의 약 60가지로 광범위하게 걸쳐 있다. 행정 내 다양한 마을만들기 사업을 조 정하기 위하여 2007년 3월에 행정TF팀 이 구성되어 분기 1회 모임을 가지고 있 다. 중앙정부에서 부처별로 실시되는 각 종 사업이 일관성을 가지고 전문성이 축 적될 수 있도록 자체 학습과 공동견학 등도 실시하며 업무협조도 수시로 이루 어지고 있다. 마을만들기 전담팀이 TF 팀의 사무국 역할을 담당한다. 강화하고 면 단위 네트워크를 구축하기 위한 시도도 이루어지고 있다. 면소재지 마을은 농업의존도가 낮고 도시형 특성 이 있어 일반 농촌의 마을만들기 활동과 성격이 다르다. 농촌 공간 자체가 볼거리이자 체험거 리이며 휴식장소로서 지붕 없는 박물관, 살아있는 박물관이다. 대규모 리조트형 의 하드웨어 사업은 대개 지역과 유리된 외부자의 시각에서 이루어지는 개발 전 략이다. 현재 존재하는 유무형 자원의 가치를 재인식하고 서로 연계시키는 개 발 전략이 더욱 효과적이다. 군 郡 단위의 네트워크 구축을 위한 다 양한 실험적 사업도 도입, 추진 중이다. 이러한 네트워크를 통해 자연 마을 단위 에서 나타나는 활동의 한계를 극복하고 안정되고 지속적인 마을만들기 시스템 이 갖추어질 것이다. 마을만들기 네트워크는 개별 마을과 시설, 사람이 잘 작동해야 효율적이다. 그 위에 행정과 민간전문기구는 조정자, 촉진자, 매개자의 역할을 할 수 있다. 진 안군 마을만들기팀에서는 개별 사업 Program 을 매개로 인재 Actor 를육성하고, 협력시스템 System 을 구축하는 PAS방 식 을 통해 대응하고 있다. 5) 마을만들기 네트워크 구축 지원 자연마을 단위로 움직이는 활동의 한계 를 극복하고자 면 面 소재지 중심기능을 5. 소결과 제안 1) 마을만들기 이론 연구 및 실증사례 연구 활성화 이론과 사례 연구는 현재 30_ 도시연대
의 마을만들기 활동이 가진 시행착오를 빨리 수정하고 질적 전환이 이루어질 수 있는 계기가 된다. 성찰이 없고 활동 만 이루어져서는 쉽게 지치고 진전이 없다. 자립된 개인의 유연한 연대 가 실현가 능한 지역사회 만들기 전략이 필요하다. 이를 위해 마을 에 대한 이론적 개념이 확립되어야 한다. 전통의 단절, 새로운 질서의 미정립 상황에서 한국적 마을의 역사와 구조에 대한 실증 연구가 학제 간 영역에서 지속적으로 이루어져야 한다. 주민주도 현장밀착형 마을만들기의 추진 주체 확립 전략이 필요하다. 인구감소, 고 령화, 핵가족화의 시대 경향 속에 마을만 들기의 추진주체를 발굴하고 육성할 수 있는 중장기 전략이 있어야 한다. 식민지와 분단, 독재, 압축적 도시화 를 경험한 한국 상황에서 마을이 처한 조건과 극복 전략은 서구와 다를 수밖에 없다. 서구에서 출발한 거버넌스 논의도 바로 적용할 수 없다. 한국적 상황에서 대한 실증 사례 연구가 많이 이루어지고 논쟁도 깊어지면서 마을만들기의 심화 와 진화가 가능하다. 2) 지역 내 마을만들기 인재 육성 먼 저, 행정 내에 마을만들기 전담팀을 구성 하고 전문 공무원을 양성하는 전략이 필 요하다. 더불어 담당 공무원의 과업지시 서 및 제안요청서 실무 작성, 연구용역 관리, 주민 갈등관리 등의 실무 능력 향 상이 중요하다. 또 담당 공무원이 일정 기간 이상 최소 2년 근무할 수 있는 행정 환 경을 지원하고, 제도적으로 업무의 연속 성이 보장될 수 있도록 해야 한다. 둘째, 전임계약직 제도를 활용하는 것 도 한 방법이다. 민간 전문가가 행정에 참여할 수 있는 기회를 확대하고 일할 수 있는 여건을 조성해야 한다. 셋째, 마을간사 제도와 같이 사회적 일자리를 확대함으로써 공익적 민간단 체의 실무 인력을 지속적으로 확보하고 확대할 수 있다. 지역 민간단체가 전문 성과 안정성, 지속성을 확보하기 위해서 는 상근구조가 반드시 필수적이다. 3) 지역 단위 협력체계 구축과 지역학회 의설립지원 지역을 중심으로 전문 가의 상시 협력체계가 필요하다. 모두가 지나치게 바쁜 현실이고 전문가 또한 마 찬가지라 일상적인 협력체계가 이루어 지지 못한다. 연구용역을 매개로만 이루 어지는 전문가 협력체계로는 신뢰관계 가 구축되지 않는다. 지역밀착형 실사구 시형 분야를 중심으로 상시적인 협력체 계를 구축해야 한다. 지자체, 읍면 단위의 지역학회 설립을 적극 제안한다. 지역을 중심으로 학습과 토론, 합의를 이루어가는 민주주의 풍토 가 필요하다. 마을만들기는 지역민주주 의와 함께 발전할 수밖에 없다. 걷고 싶은 도시 _ 31
특 집 04 동아시아에서 도시계획과 커뮤니티형성의 역사 - 마을만들기의 이론적 틀을 향하여 - Shun-ichi J. Watanabe Tokyo University of Science 1. 들어가는 말 본 연구에서 그리고 특히 일본에서, 도시계획 urban planning 은 일반적으로 도시 city 의 계획을 다루는 일종의 사회적 기술이라 정의하고, 시 계획 city planning 은 법률적으로 제도화된 특정 도시계획 urban planning 을 칭한다. 필자는 이글에서 시계획과 동아시아에 서 이루어진 마을만들기의 전반적인 역 사를 다소 간략하게 소개해보고자 한다. 또한 경쟁 계획 연구comparative planning research의 관점에서 동아시아에서의 근 대 도시계획의 보급을 연대기적으로 논 의할 것이다. '무엇이 전반적인 과정 이 었나? 계획 체계의 특성은 그 과정에서 어떻게 변화했나? 특별히 machizukuri 와의 관계에서 어떻게 변화해왔나? 우 리는 이러한 역사적 관점에서 각각의 계 획 체계의 현존하는 문제점을 어떻게 이 해할 것인가? 우리는 미래를 위해서 위 에 언급한 것으로부터 뭘 배웠나? 이러 한 것들이 이 글에서 대답하고자 하는 질문들이다. 2. 동경도시개선법률 - 1988년 일본에서 최초로 제정된 계획법은 동경도시개선법률 로 1888년에 제정 되었고, Haussmann s Paris처럼 Edo 시대의 전근대적인 고도를 근대 도시 동 경으로 탈바꿈 재개발 시키려는 목적을 가 지고 있었다. 동경도시개선법률 은 사실상 근대 도시 계획법보다 다소 오래 된 방법론에 기반한 계획 법률로서 전체 적으로 도시지역을 통제하고 계획하기 보다 이미 건설되어있는 사회시설물을 개선시키는데 그 목적을 가지고 있었다. 30년간 지속된 이 법률은 오로지 일 본 제국의 수도였던 동경에만 적용 가능 32_ 도시연대
하였으며 그 결과 도로확장이나 가로 시설물 설치 등 물리적 외형의 변화가 나타났다. 동경은 도시 개선법 이 제 공한 물리적/ 심리적 도로/도시 구조물 이 즐비한 서구 문명의 빛나는 창이 되 었다. 그러나 도시 개선법 은 이미 존재해 있고, 건설되어있는 도시 내에 도시 구 조물을 추가로 건설하고 개선하였던 토목공사 에 불과했다. 도시가 건설되 기 이전 도시지역을 계획하고, 건설하고 유지하는 계획 이 아니라 거의 도로 공 사 정도였다. 개별적인 사업지의 선정은 사업에 따라 내무부 Home Ministry 의공무 원에 의해서 결정되었다. 요약하자면, 도시 개선법 은 다음의 세 가지 확실한 특징을 가지고 있었다. 첫 번째는 살기좋은 환경을 제공했다기 보다, 도시 구조물 건설적 차원에서의 계획의 주요 기능이었다는 점. 두 번째, 종합계획이 아니라 단발적이고 개별적 인 사업의 결정과정을 보인 계획의 방법 론이었다. 세 번째로 시민들이 참여하는 풀뿌리 방식 bottom up 이 아니라 중앙 정 부에 의해서 공무원이 결정하고 시행하 는 방법이었다는 점. 이러한 특징은 나 중에 몇 가지의 수정된 사항을 포함하여 한 세기 동안의 일본의 계획 체계를 설 명해주는 특징이었고, Machizukuri 운 동에 반하는 것이었다. 3. 1919년 도시계획법 일차대전이 이후 산업발전과 도시화 는 동경을 비롯하여 다른 대도시에 인구 집중화를 야기시켰다. 이때, 서구의 도 시 계획 기법을 습득하고 있던 정부는 국가 최초의 도시 계획법인, 1919년 법 을 제정하게 된다. 이 법은 처음에는 6개 대도시에 적용되었고, 나중에 전체 국가의 다른 소도시에도 적용된다. 1919년 법은 동경도시향상법 으로 부터 기본적인 철학과 그 법률 구조를 차용하게 되며 내무부는 새로운 도시 계 획이라는 행정 영역의 주체로 자리 잡게 된다. 도시계획은 중앙정부의 일로 간주 되었고, 중앙정부는 거의 모든 계획 관 련 사안을 결정하는 주체였으며, 지방정 걷고 싶은 도시 _ 33
부는 단지 그것을 시행하는 기관에 불과 했다. 이것이 전형적인 중앙 공무 계획 체계였으며 시민들의 참여를 위한 법률 적 배려는 전혀 없었다. 그러나 1919년 법의 계획 체계는 그것 을 만들었던 의도처럼 작동하지는 않았 다. 토지이용 규제는 자신의 토지를 자 신들이 원하는 형태로 이용하고자 하는, 그래서 정부의 강한 통제아래 있기를 싫 어했던, 토지 소유자들에 의해그들은 정치적 으로 강한 힘을 가지고 있었다. 서 점차적으로 그 힘을 상실해갔다. 4. 1968년 도시계획법 전후까지 거의 반세기동안 지속된 1919년 법은 1968년 도시계획법으로 대 폭 수정되었다. 그 이후에도 여러 번의 개정을 통하여, 이 법은 여전히 현재 일 본의 도시계획의 법률로 자리 잡고 있 다. 1960년대, 국가의 급속한 경제 성장 이 시작되었고, 그것은 국가의 큰 세입 을 가져왔다. 이처럼 엄청난 공적자금은 고속도로, 신칸센 철도, 하수나 가로 정비 등 도시 하부구조들에 투입되고 있다. 중앙정부의 여러 단체들은 충분한 보조 금을 지방정부에 보조하고 있지만, 중앙 정부 단체들과 지방정부에 조율과 협의 체계는 미흡하다. 지방정부는 계속되는 대규모 공사 사업을 수행해내기에는 너 무 바쁘다. 다시 말해, 지방정부는 그 지 방의 바람직한 미래의 청사진에 대해서 토론할 충분한 시간이 부족하다. 결과적으로, 단발적인 도시 구조물이 하나 둘씩 건설될수록, 도시 전체는 더 욱더 복잡해졌다. 즉, 강력한 건설 프로 그램이 약한 계획 통제아래 행해졌다고 할수있다. 도시계획 체계는 결코 지역주민을 위 한 비 물리적인 도구로 진화하지는 않 았다. 한마디로 말해서, 1919년 법에 기 초한 계획체계는 사람들이 도시계획에 요구한 것과 실제로 그들에게 제공된 도 시계획의 괴리를 더 넓게 만들어 나가게 했다. 만약 우리가 이러한 역사적인 사실을 이해하지 못한다면, Machizukuri가 현 재 계획체계에 던진 도전의 진정한 이유 를 이해하는 것이 불가능할 것이다. 5. 대만의 도시계획 체계 대만의 식민지화는 1895년에 시작되 었다. 일본은 타이베이에 총독부를 설치 하여 불과 몇 년 전에 일본에서 시행되 었던 도시개선프로그램 을 시작하게 된다. 도식계획 행정체계는 대체로 일본 내무부 소속 일본 관할의 계획가에 의해 서 수행되었으며 대만 지역 공무원은 중 대한 정책결정에 참여가 불가능하였다. 그 시기에, 인구 5만의 타이베이는 청 34_ 도시연대
나라시대에 건설된 성벽으로 둘러싸인 도시였다. 총독부의 도시와 관련된 전략 은 우선적으로 도랑과 배수구를, 나중에 는 하수구 시스템을 가진 넓은 신작로 망 network 을 건설하는 것이었다. 이런 도 시 하부구조는 홍수를 방지하고, 비위생 적인 가옥들을 철거하는 것이었지만, 무 엇보다도 식민 총독부의 위엄과 근대적 인 도시상을 보여주는데 있었다. 1899년, 총독부는 도시개선 프로그 램 에 해당하는 지역에 도시와 건설물 을 규제하는 최초의 도시계획법안을 발 행하였다. 이것이 대만에서 근대 도시계 획의 역사의 시발점이었다. 1905년, 총독부는 도시를 두르고 있 는 성벽을 완전히 철거하고 근대적인 도 로로 대체할 계획을 가지고 있었다. 그 들은 세 방향 길 이라고 불렸는데, 그 이유는 이 40~70미터의 도로는 나무로 세부분으로 나눠져 있었기 때문인데, 양 방향 두 충분한 너비의 보도와 중앙에 넓은 보도를 갖추고 있었다. 이러한 도 로망은 나중에 개발이 덜된 주변지역으 로 확대된다. 그 결과는 도시 안팎에 사 방으로 뻗은 도로의 웅장한 열린 공간 open space 을 만들어냈다. 1932년, 총독부는 타이베이 도시지역 의 9배에 달하는 면적을 포함한 도시계 획을 공표한다. 도시망은 현재의 타이베 이의 중앙 도시지역인 타이베이 대권역 을 모두 포함하고 있었는데 1932년 계 획안은 근대 계획의 원칙의 한 적용사례 로보여질수있다. 이는전체도시권 역을 통제할 목적을 가지고 있었고, 과 거의 체계를 극복하려는 시도였다. 1936년, 총독부는 타이완 도시 명령 Taiwan City Planning Order 을 공표하게 되는 데, 이는 일본 본토의 1919년 법, 도시 건설법과 토지 재이용 프로그램 세 법안 을합쳐놓은것과유사했다. 식민지의 계획가들은 도시 하부구조 계획의 전략적 속성을 간파하고 있었던 것처럼 보인다. 그들은 가로를 설계/건설 할 수 있었고, 그들이 바라는바에 따라 주요 가로를 따라 건물 등을 통제할 수 있었다. 일단, 개발이 덜 된 지역에 정부 가 도로를 건설하면, 사람들이private sector 정부의 통제아래, 그 길을 따라 집, 학 교, 상점을 짓기 시작했다. 요약하자면, 가로망 계획 그 자체가 상당한 범위이상 으로 전체 도시 지역에 영향을 끼칠 힘 을 가지고 있었다. 한편, 이것은 식민지 적 강압 아래에서만 가능한 사업이었고, 타이베이의 인구는 동경과 유사한 1930 년대 후반에 600만을 넘었다는 사실 또 한 사업이 가능했던 이유 중 하나였다. 6. 한국의 도시계획 1910년에 대만의 경우보다 10년이 늦 은 당시에 일본은 한국을 두 번째 식민 걷고 싶은 도시 _ 35
지로 만들었으며 1912년, 일본의 도시 개선 프로그램 을 소개하였다. 첫 번째 계획은 31개 가로확장 및 직 선화였으며 500년이나 된 조선 수도의 중심 가로들을 포장했다. 이 계획은 다 섯 번이나 개정되었고, 가로의 수는 31 개에서 47개로 늘어났다. 1913년부터 1929년까지 17년간 실제적인 공사는 서 울에서 이루어졌고, 총거리 21킬로미터 에 해당하는 도로들이 건설되었다. 1920년대 초반, 총독부는 1919년 법 안 같은 도시계획 체계에 관심을 가지기 시작하면서 서울, 원산, 대구에서 실질 적인 움직임이 일어났다. 계획 기능의 새로운 모습은 가로 공사를 넘어 도시 계획 이라는 이름으로 많은 사회 공공 구조물 철도역, 학교 -일본 이민자를 위한 근대화된 을 건설하는 등 확장하는 것이었다. 그러나 이러한 개념은 식민 정부의 제정적자 때 문에 실패하기에 이른다 Sohn 82-138. 그 래서 도시계획의 열병 은 빛이 바래져 갔다. 하지만 도시 개선 은 1930년대 까지 식민 정부의 유일한 계획 활동으로 여전히 남아있게 된다. 1930년대에 일본은 대륙으로의 군국 주의적 침략을 시작하게 되고, 한국은 군량 수송을 위한 매우 중요한 거점으로 자리하게 된다. 식민정부는 산업적인, 군용적인 military, 거주적인 용도로서 거 대한 도시 공간을 확보할 체계가 필요해 지게 된다. 이러한 상황에서, 1934년 한 국 도시 지역 계획 명령서를 공표하게 된다. 이 명령서는 일본의 1919년 법안, 도시 건설 법안, 도지 개혁 조정 프로그램 을 결합한 형태였다. 그 명령은 대규모 토지 조정을 위해 강제적으로 한국의 토 지를 구매하기 위하여 식민정부에 큰 힘 을 부여하게 된다. 명령서는 이미 건설 된 도시를 개선시키기 위한 것이 아니 라, 도시 외곽에 새로운 도시지역을 건 설하는데 그 주요한 목적이 있었다. 사 실상, 그 명령서는 나진의 항구도시를 건설하기 위한 땅을 확보하기 위하여 급 조된 것이었는데 Manchuria 와 일본 을 직접적으로 연결시키는 교통체계를 공급하기 위한 것이었다. 이 명령서는 1945년 종전까지 43개 도시지역에 적용 되었다. 대만과 한국에서의 실질적인 계획 사 업은 가로 건설, 토지 재조정 등 공사 에 집중되었으며 토지 이용 통제는 오로 지 일본인 이민자들이 거주하는 지역에 적용되었다. 요약하자면, 식민지 계획은 정부의 토목공사에 집중되어 있었다. 7. 전쟁 후 대만과 한국의 도시계 획체계 1945년, 전쟁이 끝나면서 일본의 계 획공무원들은 일본으로 돌아갔지만 식 민지 계획체계는 그대로 남아있었으며, 36_ 도시연대
새로운 독립정부의 계획체계로 즉시 전 환되지 못했다. 대만에서는 대만정부REPUBLIC OF China 가 대륙에서 들어와서 1939년에 그들의 도시계획 법안을 통과시켰지만 그 계획 체계는 운영하기에 너무 단순하고 그 당 시 대만에 존재하던 상황과는 너무 달라 서 거의 작동하지 않았다. 이전 두개의 나라로 나눠지고 서로 전 쟁을 했던, 대한민국 South Korea 에서는, 새 로운 계획 체계를 세울 시간적인 여유가 없었다. 그래서 식민지의 계획 시스템이 여전히 유효하게 남아있었고 24개의 추 가적인 도시들이 과거의 계획체계아래 계획적인 목적을 위해 설계되었다. 대만과 한국의 정부는 식민지 계획 명 령을 총독부 명령 에서 대통령령 으 로 번역함으로써 이용하였다. 개발과 토 목공사를 위해 필요한 권력을 확보한 계 획 체계는 1970년대와 1980년대에 빠른 경제개발을 위한 효율적인 도구로서 기 능하였다. 사회 하부구조를 충분히 갖추 고 있는 서울과 타이베이의 도시구조는, 요즘 우리가 보는 바와 같이, 강력한 계 획 추진력을 가진 식민정부와 전후 정부 의 합작품이라 할 수 있다. 만약 우리가 위에 언급한 점을 식민시 대의 계획 체계로 부터 계승한 것으로 본다면, 계승되지 연속되지 못한 점 을지 적하는 것 또한 필요하다. 일본 계획가들이 귀국한 후, 대만과 한국에는 계획 전문가들이 턱없이 부족 하였다. 이러한 기술적인 공백은 마침내 미국이나 다른 서구 국가에서 수학을 마 친 대만인이나 한국인이 본국으로 귀국 함으로써 채워지게 된다. 그들은 계획 철학, 기술, 입법관련 제도를 본국에 이 식하려 했는데, 이는 일본의 계획 체계 와는판이하게다른것이었다. 1960년대, 전후기간의 사회적, 정치 적, 군사적 무질서가 종식되고, 한국과 대만은 그들만의 계획 시스템을 갖추기 위해, 그들이 식민 정부로부터 계승했던 오래된 계획 체계를 수정하기 시작했다. 1962년 한국에서는 최초의 도시계획 법 이 제정되었고, 대만에서는 1964년 에 제정되었다. 이러한 과정 속에서, 이 두 나라의 계획체계는 기존의 일본 체계 와는 완전히 다른 형태를 띠게 된다. 이 것은 식민 계획 체계의 '완전한 독립'으 로볼수있다. 8. 일본 Machizukuri 의탄생 일본 계획 체계가 전후 사회로 부터 받았던 가장 도전적으로 해볼 만한 일중 하나가 바로 Machizukuri 였다. 1952 년, 한 시민 단체는 그들 마을에 살기 좋 은 마을 환경 만들기 라는 기치로 운동 을 시작하였는데, 그 마을은 동경의 외 곽지역의 마을인 Kunitachi였고, 인근 걷고 싶은 도시 _ 37
에는 Hitotsubashi 대학이 위치해있었 다. 그들의 활동은 마침내 토지이용의 남용을 엄격하게 금지하도록 교육 지역 의 구역 설계를 요청하는 탄원을 위한 큰 시민운동으로 발전하였다. 이런 역사 적인 관점에서, Machizukuri 는 Hitotsubashi대학의 Shir Masuda 교 수이 교수는 그 당시 Kunitachi 지역의 지역주민이기도 하 였다.에 의해 최초로 주창되었다. 그는 Machizukuri 라는 새로운 단어를 사 용한 논문을 발표하였는데, Machizukuri 는 일종의 지방자치 개 혁' 이라는 슬로건으로 이해된다. 1960년대에 전국의 시민들과 지역주 민들은 그 당시 빠른 경제성장의 부작용 을 최소화하기위한 다양한 종류의 사회 운동을 시작하게 된다. 도시 재개발 제 안서, 진보적인 지방자치 행정, 산업과 거주개발에 대한 반대, 이웃 거주자 운 동 등이다. 이러한 운동의 본질은 종종 현존하는 체계나 정부의 정책의 반대 였다. 사람들은 Machizukuri 라불리 는 그들의 운동에 열심이었다. 1968법은 1960년대의 고도의 경제성 장의 상황에 대응하기 위해 제정되었다. 그 래 서 우 리 는 1968년 법 과 Machizukuri는 마치 1960년대 쌍둥 이 라 할 수 있다. 그러나 1968년 법이 엘리트 정치인과 공무원들에 의해서 만 들어진 법이라면, Machizukuri는 전국 에서 시민과 지역주민들에 의해서 탄생 된 법이라 하겠다. 1970년대에 정부는 Machizukuri 활 동으로 표현되는 사람들의 요구/요청에 대응하는 여러 프로그램을 개발하기 시 작하였다. 내무부가 주관한 마을 만들 기, 건설부의 주 거부 공무원에 의해 진 행된 환경 개선 프로그램 등이 그러한 활동이었다. 동시에, 시민들은 정부와의 공동협력이 아마도 더 좋은 결과를 가져 올 것이라는 것을 습득하기 시작하였다. 결과적으로, 시민들과 정부의 관계는 앙숙 에서 협력관계 로 변화하기 시 작한다. 1980년대에, 1968년 법의 개정안은 지역 주민들 의 열렬한 참여를 바탕으로 마 을 단위에서의 세부적이고 엄격한 토지 이용 규제를 담고 있는 단위 계획 체계 를 발표한다. 이 계획 체계는 Machizukuri 활동의 상승하는 욕구에 정부가 긍정적으로 대응한 한 예라 할 수 있다. 그 다음해에 고베 시는 일본에 서 Machizukuri 조례를 제정한 최초의 지방자치단체가 된다. 1990년까지 앞서 가는 지방자치단체들은 도시계획법을 보완하고, Machizukuri를 촉진하기 하 기위해, Machizukuri 조례를 제정하려 고 노력해왔다. 1992년, 일본에서는 최초로 지방자치 종합 계획 체계를 제도화하기 위해 38_ 도시연대
1968년 법은 수정된다. 이 체계는 종합 계획을 준비하는 과정에서 시민들의 참 여를 법률적으로 요청하게 된다. 이것은 시민들과 지방자치 단체 둘 모두에 의한 다양하고 집중적인 참여를 위한 큰 영향 을 가졌다. 이러한 틀 안에서, 유일한 사회 운동 이 일어나게 된다. 몇몇 시민단체들은 그들 자신들에 의한 종합계획 을만들 어서 지역 주민들과 지방자치단체에 발 표하게 된다. 법률적인 기초도 없었고, 정부의 보조를 받는 것도 아니었고, 단 지 사설 계획 이었다. 시민들은 단순히 선명하게 그들의 이상적인 요구를 반영 시키기 위해 그 운동에 참여하게 된다. 이것이 이른바 시민이 만든 종합 계획 으로서 기존의 지방자치 단체가 만든 종합계획 과 차별화 된다. 이것은 Machizukuri 활동의 총체적인 형태 중 하나로 볼 수 있고, 여러 시민들은 그들 이 더 이상 무능한 아마추어가 아니라 그들 자신들을 위해 도시 계획은 준비하 는데 있어서 전문성을 갖추고 있다는것 도 증명하기에 이른다. Watanabe 1998 1998년 NPO 법이 제정되었다. 그 법 에서, 시민 활동 단체를 법률적으로 인 정하고, 그들에게 협력자의 지위를 부여 하게 된다. 이 법은 여러 종류의 자발적 인 활동들을 촉진시켜왔는데, Machizukuri를 포함하여, 복지, 교육, 문화, 외교, 환경등과 관련된 활동들이 이 법을 통해서 진척되고 있다. 이러한 발전과정은 좀 더 폭넓은 이론적인 상황 에서 Machizukuri를 이해하는데 유용 하다. 특히, 법률적인 도시 계획과의 관 계 속에서 Machizukuri를 봄으로써 이 를 더 폭넓게 이해하도록 돕는다. 9. 일본 Machizukuri 의도전 일반적으로, 사회차원에서 상품이나 서비스를 생산하고, 분배하고, 공급하는 세 가지 영역은 정부와 시장, 시민사회 로 존재하며 각 영역은 확연하게 다른 원칙에 따라 행동한다. 이 세 개의 영역 의 도식 또한 Machizukuri에 적용가능 하다. 도시 구조물과 서비스는 중앙/지 방 정부, 기업, 시민들이나 NPO에 의해 서 공급된다. Machizukuri의 필수적인 기준은 시 민 사회의 원칙에 기반한 도시 구조물과 서비스를 공급해주는 시민과 NPO의 활 동인 것처럼 보인다. 그래서 시민과 NPO의 활동의 총체적인 관점에서 Machizukuri 를 보는 것이 필요하다. Machizukuri는 정부의 원리원칙에 기반하여 공공제와 서비스를 제공하는 정부의 활동인 법률체계 속에서의 도시 계획과는 확연하게 구분된다. 공공 서비 스는 정부에 의해서 뿐만 아니라 시민 사회 영역에서도 공급되고 있음을 이해 걷고 싶은 도시 _ 39
하는 것은 참으로 중요하다. 비록 정부 와 시민사회가 제공하는 공공 서비스의 양과 종류가 꽤나 다를지라도, 정부는 더이상공공서비스를제공하는유일한 공급자가 아니다. Machizukuri는 전후의 민주주의와 새롭게 떠오르는 시민사회의 역사적인 토대위에서 태어났다. 그러한 개념으로 서 Machizukuri는 도시 공간과 사람들 의 삶에 필요한 공공적인 의사결정과 그 에 따른 행동들을 독점해왔던 법률체계 안에서의 전통적인 도시체계에 대한 도 전이자 항의로서 이해될 수 있다. 다음 질문은 최근에 확연하게 바뀌고 있는 도시 계획안에서의 '공공'의 본질 이다. 어떻게 도시 계획 체계와 그 주요 활 동 주체의 관점에서 중앙정부를 지칭하 던 전통적인 공공을 지방정부와 시민 /NPO를 결합한 새로운 공공으로 새로 이 정의할 수 있을까? 이러한 관점에서, 중요한 핵심 단어는 바로 참여 와 분권 이라할수있다. 첫째, 공공 정책/ 계획에서의 정책결 정 과정 속에서 시민과 NPO들의 참여 는 결정적으로 중요하게 되었다. 더 나 아가, 참여를 위한 요구는 현재 정책과 계획의 '실행'과 '평가'까지 확대되고 있 다. 사람들은더이상공공서비스와도 시계획을 받는 고객이 아니라 참여자이 자 정책과 계획의 생산과 분배를 담당하 는 활동의 주체가 되었다. 둘째, 그러한 참여를 보장하기위해, 중앙정부의 계획의 기능을 지방정부로 분권시킴이 필요하다. 지금까지 중앙정 부는 여전히 중앙 계획 체계를 고수하고 있고 아주 조금씩 지방으로 분산시키고 있다. Machizukuri가 도전해왔던 최종 적인 계획 방법론은 현재 도시계획법 자 체의 획기적인 분권일지 모른다. 아마 도, 중앙 정부의 기본적인 계획법과 지 방정부의 조례의 결합 같은 형태일 것이 다. 이는 지방정부의 조례와 주정부의 특별법이 조화를 이룬 미국의 체계와 유 사할 것이다. 이것은 분권 계획 체계 속에서 분권 계획력, 즉 직접적인 분 권 의 형태일 수 있다. Machizukuri는 전통적인 도시 계획 에 도전하고, 새로운 계획 패러다임을 추 구했다. 그것들은 다음과 같이 요약된다. 사회 하부구조 건설에서 삶의 질 향상 으로의 계획 기능과 단발적인 결정에서 총체적인 의사결정으로의 계획 방법론, 중앙과 공무원이 이끌던 형태에서 분권 된 시민 참여 중심의 계획체계. 하드웨 어적 토목기술에 의존했던 전통적인 도 시 계획을 소프트웨어와 하드웨어의 결 합으로서 사회적 정책결정 기술로의 진 화해야 함을 요구한 것이다. 40_ 도시연대
10. 한국과 대만의 마을만들기 비교 계획 연구에서, 우리는 각각의 계획 체계의 유사성과 다른 점에 주목한 다. 유사성의 관점에서 토론의 시발점은 전쟁 전에 동일한 일본의 계획 체계가 대만과 한국에 적용되었다는 역사적인 사실이다. 다른점 의 관점에서 각 계획 체계는 일본 체계에서 시작했고 1960년 대, 1970년대에 그들 고유의 스타일로 진화하였다. 그러나 최근에 유사한' 사 항을 발견할 수 있었다. 1980년대 후반, 일본의 Machizukuri와 유사한 시민들 의 활동이 대만에서는 Shequ- Yingzao 으로, 한국에서는 마을만들 기 로 진행되고 있다. 한국과 대만의 전후역사 속에서 사회 적 정치적 환경은 서로 아주 유사하였 다. 2차 대전 이후 냉전시대에도 정치적 인 자유를 희생시키면서 경제개발을 촉 진했던 군사독재/개발독재의 과정도 유 사하게 경험하였다. 정부는 고속도로와 같은 지역의 하부구조를 건설을 위해 대 규모 공사사업을 수행하였고, 1970년 대, 1980년대 높은 경제 성장을 이루어 냈다. 1980년대 후반, 독제정권이 퇴진하고 민주화가 되었다. 한국에서는 1987년 16 년간 중지되었던 직선제를 통해 대통령 이 당선되었고, 6.29 민주화 선언을 하 게 된다. 같은 해에 38년간 고수되어온 군법 marshal law 이 대만에서는 해지된다. 그리고 이후 마을만들기 운동과 같은 다양한 시민운동이 완전한 형태로 시작 되었다. 학계에서는 일본의 Machizukuri의 철학과 방법론을 연구 하였고 그것을 지역사회에 소개하였다. 한편, 이 새로운 형태의 활동을 적절하 게 표현할 새로운 단어도 만들어내었다. 그래서 대만에서의 Shequ-Yingzao, 한국에서의 마을만들기'는 거의 일본의 Machi-zukuri 의 직역으로서 만들어 진 단어라 하겠다. 대만에서는 OURs라는 시민단체가 1992년에 창설되어 여러 도시 정책에 대한 제언과 활동을 하는 시민운동을 시 작했다. 이것은 기본적으로 학계와 도시 걷고 싶은 도시 _ 41
계획가에 의해서 강력하게 이끌어진 시 민운동이었지만, 그들의 활동 영역은 전 통적인 도시계획에 국한되어 있었다. 1994년, president Lee Teng-hui의 중 앙정부는 Shequ-Zongti-Yingzao 라 는 이름으로 사회운동을 시작했는데, 직 역을 하자면, 종합적 마을 만들기 정도 가 된다. 이 캠페인은 마을의 정신을 만 들어 나가는 것과 시민들의 참여가 중요 함을 강조하였다. 이 캠페인은 중국인 의 문화와 전통이 아니라, 대만인 의 문화와 전통의 동질성 공동체정신 을 만들어 나가는것을 목표로 삼은 것처럼 보인다. 중앙정부는 다양한 보조금 제도를 지방 정부에 하드웨어적으로, 소프트웨어 적 으로 지원해왔다. 1995년 Chen Shuipien 시장이 이끄는 타이 베이 시는 커 뮤니티 계획가 와 커뮤니티 계획 서비 스센터 라는 프로젝트 제안 체계를 통 하여 지역사회 활동을 진척시키는 독자 적인 활동을 전재해나갔다. 한국에서는, 1996년에 창설된 도시여 대라는 시민단체가 OURs과 유사한 활 동을 시작하였다. 보행환경개선에서부 터 인사동 및 북촌 등을 가꿔나가려는 다방면을 노력을 하였다. 그리고 광주광 역시는 마을만들기지원조례를 제정하여 행정의 지원체계를 만들어내기도 했다. 2006년, 노무현 대통령의 중앙정부 는 한국 전역의 마을만들기 활동에 대해 보조금과 기술자문을 지원하며 '살맛나 는 도시'라는 정책을 시작하였다. 대만과 한국에서, 마을만들기 활동은 정치적인 분권화와 일치하여 발전하였 고, 정부는 이러한 활동을 진행시키는데 큰 역할을 하였다. 거기에, 마을만들기 라는 이름으로 진행된 많은 보조금 제도 로, 정부는 시민들 측면에 있었으며, 일 반적인 정치적 상황은 여전히 민주주의 를 지향하고 있다. 이들 정부는 일본보 다도 마을만들기라는 프로그램에 훨씬 더 호의적이며, 효율적인 방법으로 시민 운동을 지원/장려하고 있다. 그러나 NPO의 입지가 여전히 약한 현재 상황 에서 정부의 지나친 개입은 아마도 전체 적인 NPO 영역이 성장하는 것을 저해 할 수도 있다. 마을만들기는 하향식 topdown이라기보다 상향식 bottom-up 의 풀뿌 리운동 임을 기억할 필요가 있다. 마을만들기의 시행은 한국과 대만에 서 여전히 초창기 단계라 하는게 공평하 다 하겠다. 일본에서와는 다르게, 마을 만들기와 도시계획사이에 심각하게 상 반되는 입장은 거의 없어 보인다. 그러 나 일본의 사례에서 살펴본 바와 같이, 기본적인 논리 구조는 정확하게 같지는 않을지라도 다소 유사하다. 요약하자면 마을만들기 운동은 결국 기존의 전통적 인 도시계획에 대한 도전일 것이다. 그 러한 과정들은 사회 하부구조를 위한 대 42_ 도시연대
규모의 개발공사에서 작은 규모의 삶의 터전 개선을 위한 과제를 도시계획 가 에 게 요구할 것이다. 또한, 공무원 중심의 중앙 통제식 계획 방법이 아니라 시민들 에 의해 시작되고 창조되는 분산형 계획 방법으로 전이를 요구할 것이다. 마지막으로, 최근에 마을만들기의 국 제적인 교류가 늘어나고 있다. 1999년 대만지진이후에, Machizukuri 식 재건 에 대한 경험과 전문지식의 교환이 4년 전 지진으로 인한 재건 사업을 했던 경 험이 있는 고베시 시민들과 대만 시민들 사이에서 시작되었다. 또 다른 교류 프 로그램은 최근에 Machizukuri의 비교 연구 및 이론적 연구를 위해 ASCOM이 라는 국제단체를 결성했던 한국, 일본, 대만의 젊은 학자들 사이에서 시작되었 다. 그 밖에도 시민단체, 전문가단체, 정 부단체들 사이에서 다른 나라의 경험을 배우려는 유사한 연합체를 만들어나가 려는 여러 시도가 있다. 실로 의미 있고 생산적인 협력체를 만들어나가기 위해 서, 마을만들기와 그것의 실용적 미래의 전망에 관한 설득력 있는 이론적 체계를 만들어나가는 것이 중요하다. 11. 마무리 지금까지, 저자는 전통적인 도시계획 과 그것에 대한 도전인 Machizukuri의 구도속에서 간략하게 일본, 대만, 한국 의 도시 계획의 역사를 설명하였다. 이 러한 역사적 경험은 동아시아의 타 지역 의 근대화 과정에 대한 폭넓은 적용이 가능한 모델이 될 것이다. 전통적인 계획 체계는 엘리트 공무원 들이 효율적으로 지역 및 도시 하부구조 를 건설하는 공학 기술과 유사하다. 그 것은 여러 자원이 여전히 부족하여 중앙 에 집중되어야 하는 사회에 효율적인 개 발을 위한 중앙식 모델 이라 할 수 있 다. 그러나 경제개발의 결과로, 더 나은 삶의 질과 정치적인 자유와 정치 참여를 요구하는 중산층이 출현하게 되었으며, 그들이 요구하는 것은 그들 자신의 사회 의 미래를 스스로 결정하기 위한 점진적 인 개선 분산식 모델 일 것이다. 이것 이 정확하게 Machizukuri가 고찰하는 것이다. 어떻게 우리는 중앙식 모델에서 분산 식 모델로 부드럽게 안착하는 방법을 찾 을 수 있을까? 다시금 Machizukuri는 이러한 질문에 대한 대답중 하나처럼 보 인다. 이것은 전통적인 방법에서 새로운 방법으로 창조적인 전환을 하려했던 사 람들의 부지런한 노력들이었다. 저자는 Machizukuri를 한 세 기 전 에 Ebenezer Howard가 표현한 garden city라고 믿는다. 그것은 진정한 개혁을 위한 평화로 운길 이다. 걷고 싶은 도시 _ 43
이 도시를 걷다 이호정 코레스엔지니어링 건축사사무소 도시연대 객원기자 http://blog.empas.com/hime01 좋은 동네 사시네요... 잠실 석촌동 일대 그럼, 신혼집은 어디세요? 아, 석촌동이요, 여기서 가까워요. 석촌동? 거기가 어디더라? 네에, 왜 잠실에, 석촌 호수 근천데요. 아아, 거기요? 좋은 동네 사시네요. 44_ 도시연대
석 달 전 결혼한 내게 그간 사람들이 심심찮게 물어오던 질문 중 하나이자, 한결 같은 나의 대답 중 하나이기도 하다. 신혼집이 어디냐며 물어오는 모든 사람들과의 대화의 끝은 항상, 좋은 동네 사시네요. 라는 단 하나의 문장으 로 귀결되니, 때론 내가 어째서 좋은 동네 에 살고 있는 것인지, 적어도 저 짤막한 대화 속 의 어떤 점들이 사람들로 하여금 좋은 동네 라는 이미지를 갖게 하는 것인지 궁금하지 않 을수없었다. 추측컨대, 잠실 과 석촌호수 라는 제한된 두 지명 地 名 이나의 궁금증을 해결할 수 있는 어떤 단초가 되지 않을까 한다. 그렇 다면 마치 셜록홈즈라도 된 기분으로 내가 왜 좋은 동네 에 살고 있는지를 추리해 가보도록 하자. # 3418 또는 3422 버스타고 출근하기 나는 아침 8시 15분쯤 집을 나와 약 100여 미터 떨어진 버스정 류장에서 초록색 지선버스를 기다린다. 3대의 버스가 번갈아 가며 정류장을 거쳐 가지만, 목적지인 신천역을 경유하기 위 해서 나는 3418 또는 3422 지선버스에 오른 다. 맨 처음 이사 와서는 3418이든 3422이든 차창 밖 풍경이 낯설고도 빤하게만 보이더니, 얼마 지나지 않아 그러한 풍경마저 익숙해지 자 비슷비슷하게만 보이던 3418과 3422의 차 이점이 조금씩 느껴지기 시작했다. 그 차이점이 새삼스럽게 다가왔던 것은 어느 날 문득, 내가 3418보다는 3422를 내심 더 기 다리고 있다는 사실을 깨달은 이후부터였다. 걷고 싶은 도시 _ 45
나는 그 차이가 무엇일까, 무엇이 나로 하여 금 3422를 더 기다리게 만들었을까 생각하 게 된 부분에 이르러서는, 3418이 온갖 형형 색색 간판에, 무질서에, 우중충함과 지저분 함이 그대로 드러난 거리를 질주하여 신천 역에 이르는 반면, 3422는 새로 재건축된 - 아침햇살이 아름드리 소나무가 멋들어지게 조경된 아파트 화단 사이를 비추는 - 쭉쭉 빵빵한 새 팰리스 palace 사이를 지나 신천역 에 이른다는 차이점을 발견하고는, 내가 가 진 막연한 3422의 기다림의 이유를 조금은 이해할 수 있는 심정이 되었던 것이다. 3422는 온갖 팰리스들로 이름 붙여진 재건 축 아파트 단지를 지나 나를 신천역으로 데 리고 간다. 그 길은 버려진 쓰레기도, 우중 충한 가게들도 없고, 반듯하고 자로 잰 듯 조경된 식물들이 무럭무럭 자라나는 좋은 동네 의 전형적인 이미지였던 것이다. 팰리스들의 좋은 동네 사진출처: blog.naver.com/ths1500 # 휴일 아침, 백제 적석총에서 산책하기 맨 처음 신혼집을 고르면서 고민했던 것은 물 론 집값과 교통이었지만, 조금쯤 욕심을 내어 염두에 둔 것이 산책할 만한 공원의 여부였 다. 나의 신혼집은 결코 팰리스와는 비교될 수 없는 다세대 전셋집에 불과하지만, 담벼락 을 하나 사이에 두고 백제 적석총이라는 제법 큰 공원 - 단, 이것은 그냥 공원이 아닌 문화 재이지만 - 이 지척에 자리 잡고 있다. 46_ 도시연대
석촌동백제초기적석총 石 村 洞 百 濟 初 期 積 石 塚 (사적 제243호) 적석총이란 고구려 초기부터 나타난 고구려 계통의 무덤으로서 돌무지무덤이라고도 한다. 석촌동 무 덤들은 백제 초기에 만들어진 무덤으로서 일제 때 처음 조사되었다. 무덤은 높은 지형을 평평하게 하고 밑 테두리에는 매우 크고 긴 돌을 두르고 자연석으로 층단을 이루 면서 쌓아올려 3단으로 되었는데, 옛 고구려 지역인 만주 통구에 있는 장군총보다 큰 것임이 밝혀졌 다. 내부구조에 대해서 확실히 알 수는 없고, 이 지역 지배계층의 무덤으로서 주변에 만들어진 무덤의 주인보다는 낮은 계층의 사람들 같고, 독무덤 옹관묘 이나 작은 돌방무덤 석실묘 에 묻힌 사람들 보다는 조 금 높은 신분계층의 사람들의 무덤으로 볼 수 있다. 이 무덤들은 가락동 방이동 무덤과 함께 초기 백 제의 문화와 역사를 알려주는 중요한 자료이다. (자료출처 : 문화재청 _ 내용을 일부 생략함.) 휴일 아침이면, 아침밥을 들기 전 적석총에서 산책하는 것이 중요한 일과가 되었 다. 한두 번 가보면, 더 이상 어떤 궁금증도, 흥미도 생기지 않는 적석총에서 사람 들이 바라는 것은 자동차 걱정 없이 걷고, 아이들과 배드민턴을 치며, 한 줌의 허리 살을 줄이기 위해 필요한 움직임의 공간 그 자체일 뿐이다. 석촌동 백제초기적석총 걷고 싶은 도시 _ 47
확실히 이른 아침, 옅은 안개에 쌓인 적석총의 소나무 숲 사이를 걷고 있노 라면, 팰리스와는 사뭇 다른 차원에서 좋은 동네 에 살고 있다는 위안을 받 고 있다는 사실을 부정할 수는 없게 되는 것이다. # 대형백화점 및 대형마트, 또는 대형시장에서 쇼핑하기 솔직히 말하자면, 내가 사는 곳은 서울의 중심지 위계상 보더라도 제법 큰 부도심에 속하는 잠실 에서도 반 발짝 물러선 곳이다. 물론 집만 나서면 남 북방향의 골목 끝으로 잠실 이라 통칭하여 부르는 롯데월드며 호텔이며 백 화점이 한 눈에 들어오고, 맘만 먹자면 석촌호수 까지 못 걸어갈 이유도 없 지만, 그것은 심리적으로나 거리상으로도 결코 만만치 않다. 강북에 오래 살았던 나로서는 이곳에 이사 와서 한동안, 백화점이나 대형마 트, 그리고 가락시장 등 대규모 쇼핑공간에 매료되어 그것들이 주는 혜택이 얼마나 무궁무진한 것인지를, 내가 얼마나 좋은 동네 에 살고 있는지를 애 48_ 도시연대