Jour. Fish. Mar. Sci. Edu., 14(2), 2002 水産海洋敎育硏究, 14(2), 2002 우리나라연근해불법어업의유형별발생원인과어업질서확립방안에관한연구 최종화 + 정도훈 * 차철표 ** ( 부경대학교 * 해양수산부 ** 한국해양대학교 ) A Study on Origin of Coastal-Offshore Illegal Fisheries and some Establishment Devices of Fishery Order in Korea Jong-Hwa CHOI Do-Hun JEONG* Cheol-Pyo CHA** Pukyong National University *Ministry of maritime Affairs & Fisheries **Korea Maritime University (Received 6 August 2002 / Accepted 13 November 2002) Abstract The economic and social bad influences of the illegal fishery bring about the results of the fishery resources exhaustion, of the fishery disorder and of the obstruction to sound management for fishery. The typical illegal fishery conducted in the coastal and offshore area of Korea can be divided as follows; fishery conducted by legally unauthorized method, fishery without permission from the Government, and fishery conducted in contravention of the laws and regulations concerning the fishing vessel, fishing gear and fishing method etc. The major reasons of origination of the illegal fishery in the coastal and offshore area of Korea are; Firstly, almost of the fishermen are poorly equipped in economical scale. Secondly, it is very easy to approach the illegal fishery because the domiciliation condition of the fishing village is deteriorated. Thirdly, almost of the fishermen are lacking in lawabiding spirit. Fourthly, the insolvent and unstable fisheries management policy with the lukewarm enforcement of the fisheries laws and regulations by the Government. Fifthly, the small scale family supporting fisheries are widespreaded. Sixthly, to retrieved the economical difficulties the + Corresponding author : 051-620-6674, cjh@pknu.ac.kr - 191 -
최종화 정도훈 차철표 fishermen are easily led astray the illegal fishery. As a conclusion the authors made some suggestions to stamp out the illegal fishery by this study. For the first, temptation fishermen into lawabiding fishery through intensification of the penal regulations is required. Second, simplification of the fishery type through combination of resemble fishing methods is required. Third, actual improvement of the fundamental fishery permission regime is required. Fourth, Introduction of the self-regulating or co-management system for the fishery management is required. Key words : Coastal-offshore, Illegal fisheries, Establishment devices, Fishery order Ⅰ. 서론 수산자원은전통적으로무주물로인식되어있기때문에선점논리에의해무분별하게개발되었고, 수산물증산정책에집중된국가의어업관리업무는자원의보존 관리보다는어업조정과어업질서유지에만집중되어온것이사실이다. 그결과우리나라의연근해어업은자원감소, 어장축소, 어장환경의오염, 과도한어선세력, 어업경비의급증등으로인하여산업적기반이붕괴될위기에직면해있다고해도과언이아니다. 이와같이수산업경영환경이극도로악화된원인은국제어업질서의변화에따른어장의축소, 수산업의환경변화에탄력적으로대응하지못한어업허가제도의원천적결함, 어업인의무분별한어획경쟁과과잉투자등에기인하기도하지만, 최소한의자원보존조치마저도무시하는불법어업에기인하는바크다고할수있다. 불법어업을근절하기위하여정부차원에서유관기관과공동으로단속할뿐만아니라, 어업자스스로준법어업을이행하도록홍보하고있으나, 불법어업이단순한법규적문제가아니라, 생계유지적인측면과불법어업이갖는경제적측면및사회구조적측면이복합적으로작용하고있기때문에좀처럼근절되지않고있다. 우리나라는허가어업뿐만아니라, 면허어업에서도불법어업이자행되고있지만, 본고에서는허가어업에서의불법어업에대하여그실태와유형및발생원인을살펴보고, 어업질서확립을위한정책들의평가를통하여불법어업근절방안에관하여논의하고자한다. Ⅱ. 불법어업의의의와실태 1. 불법어업의의의 불법어업의형태를보면, 법률에서허용되지않는방법으로행하는어업, 어업허가나면허를받지아니하고행하는어업, 어업허가또는면허를받은어업자가허가또는면허의내용과다 - 192 -
우리나라연근해불법어업의유형별발생원인과어업질서확립방안에관한연구 른어선 어구 어법으로행하는어업등으로대별할수있다. 이러한불법어업은어업질서를문란하게할뿐만아니라, 자원보호에악영향을미치며, 정부의어업정책수행을방해하는등사회적으로미치는파급효과는매우크다고할것이다. 1990년 8월 1일 ( 법률제4252호 ) 개정된수산업법에서처음으로불법어업이라는용어를사용하기시작하였는데, 불법어업이란수산업법제62조에서규정하는바와같이부적법또는위법하게행하는어업, 즉, 적법요건을결여하여처벌의대상이되는어업을말한다. 여기서부적법또는위법한어업이란수산자원의보호와어업질서및선박안전에관하여규정하고있는수산업법을위시하여수산자원보호령, 선박안전조업규칙, 어업자원보호법, 영해및접속수역법, 배타적경제수역에서의외국인어업등에대한주권적권리의행사에관한법률등을위반하여행하는어업을말한다. 과거에는적법요건이결여된어업으로서처벌의대상이되는어업을범칙어업또는부정어업이라고정의했다. 대부분의부적법어업이단순히수산관계법령을위반하여행하는어업으로서어업면허 허가 신고의내용이나조건을위반하여행하는어업과그러한행정절차를거치지않고행하는어업을포함하였기때문이다. 그러나수산자원은국가관리자원이기때문에국가는어업허가라는절차를통해그이용자를규제하며, 또수산자원의상태가위태롭게되지않는수준으로보존 관리할책무를부담하는것이다. 1) 한편, 선박안전조업규칙의일부규정에대한위반은수산자원의보호측면과는다소거리가있지만, 어업질서의유지에관한행정규칙위반에해당된다. 2) 그러나이러한행정규칙위반행위는반사회성을띠기도하고, 단순히행정질서를문란하게하기도한다. 이들위반행위는직접적으로행정목적이나사회공익을침해할뿐만아니라, 간접적으로행정상의질서에장애를줄위험성이있기때문에그에대한제재로서행정질서벌인과태료를부과하지만, 3) 이들위반행위도어업질서를문란하게하므로불법어업으로분류될수있다. 2. 연근해불법어업의유형 1) 무허가어선에의한불법어업우리나라연근해에서만연되고있는전형적인불법어업으로서이른바소형기선저인망어업은수산업법에서정하고있지않는대표적인어업인데, 이어업은 1996년이후불법어업의검거건수면에서매년 3천건을넘는다. 소형기선저인망어업은어장형성과관계없이 30~50여척이주 야간을불문하고집단적으로 1) 차철표, 수산업법상어업자원관리제도의입법론적연구, 한국해양대학교법학박사학위논문, 1998. p. 66. 2) 선박안전조업규칙의일부규정은제 13 조, 제 14 조, 제 15 조, 제 18 조, 제 19 조, 제 21 조등으로수산업법에근거를두고있지않기때문에어업감독공무원이검찰또는경찰에고발하여사법처리를의뢰하고있다 ( 어업지도선관리사무소, 수산관련법규이해와사건처리, 1998, p. 109). 3) 대법원판결 1969. 7. 29, 69 마 400. - 193 -
최종화 정도훈 차철표 어업활동을하며, 불법적단체를결성하여정부의지도 단속에조직적으로대항하는양상을보이고있다. 특히이어업은법률에서허용된어구를사용하는것이아니라, 그물코가아주작은어망을사용함으로써치어까지무차별적으로어획한다. 또한해저를소해함으로써치 자어의산란장과성육장을파괴하기때문에수산자원을고갈시키는주범으로지목되고있다. 또한이어업은통발이나연승어업과같은부설어구를파손또는훼손함으로써업종간어구분쟁을유발하기도한다. 현재총톤수 20톤미만의어선에의하여자행되는소형기선저인망어업은법률적으로허용되지않는어법이기때문에수산업법제57조를위반한것이다. 2) 허가어선에의한불법어업이른바소형기선저인망어업은수산업법상의어업허가를받지않고행하는경우와, 특정어업의허가증서를소지한선박이행하는경우가있다. 이경우는소형기선저인망어선의크기가어느정도인가에따라서수산업법의적용이달라질수있다. 즉소형기선저인망어업은법률상허용되지않는어업이지만, 총톤수 20톤이상의어선에의한저인망어업 ( 동해구트롤 ) 은허용되고있기때문에총톤수 20톤이상의어선에의하여 ( 소형 ) 기선저인망어업을하였을경우에는수산업법제41조의위반인지제57조의위반인지해석상의다툼이있을수있다. 그리고허가받은어선이수산업법에서허용되지않는어구 어법으로어업을행한경우에는무허가어선과동일하게수산업법제57조를위반한것이고, 허가받은내용과상이한어구 어법을사용한경우에도무허가어업으로보는것이타당하다. 허가받은어선이허가받은내용과다른어구 어법으로행하는대표적인사례는근해유자망어업의허가를받은어선이고정자망을사용하거나, 또는고정자망어업의허가를받은어선이유자망을사용하거나, 20톤이상의중형기선저인망어업의허가를받은어선이전개판을사용하여어업하는경우이다. 또한삼중자망어업은해양수산부장관승인구역내에서어업활동이허용된다. 만약승인구역이외의장소에서어업활동을하였을경우에수산업법제41조위반인지제57조위반인지, 아니면수산자원보호령제17조를위반한것인지에대하여다툼이있을수있지만, 삼중자망어업은어업허가의대상은아니지만, 해양수산부장관이승인한어업으로서법정어법이기때문에수산업법제41조를위반한것으로볼수있다. 3) 허가받은사항과다른방법으로행하는불법어업허가받은사항과다른방법으로행하는어업은허가사항의하나인조업구역을위반하거나, 또는조업기간을위반하는것이며, 그외에도어구제한규정의위반과제한및조건의위반행위등도있다. 조업구역의위반은대형기선저인망어업 ( 트롤포함 ) 의금지구역을위반하거나또는기선권현망어업의제1구허가를가진선박이제2구에서조업하는등허가사항과수산자원보호령상의금지구역을위반하는것이다. 그러나근해형망어업과같이일부의시 도에서는허가되나일부의시 도에서는허가되지않는어업의경우에는조업구역위반과무허가어업이라는 2가지의 - 194 -
우리나라연근해불법어업의유형별발생원인과어업질서확립방안에관한연구 해석이가능하다. 예를들어전라북도지사가허가한근해형망어선이근해형망허가가되고있는다른시 도의관할수역에서근해형망어업을행한경우는전라북도지사의관할구역을이탈하였기때문에조업구역위반 ( 수산자원보호령제17조 ) 으로해석하는것이옳으나, 허가가되지않는전라남도에서조업한경우에는무허가어업으로보고수산업법제41조를적용하여처벌한사례가있다. 4) 수산업법과수산자원보호령은어업별, 대상어종별조업기간을정하거나또는업종별, 대상자원별금어기를설정하고있다. 허가받은어선으로하여금어류의산란이나성육에적합한시기에어업을금지함으로써수산자원을보호하고자하는것이다. 조업기간위반의대표적인사례로는기선권현망어업의멸치포획허용기간위반과, 새우조망어업의어업허용기간위반및이동성구획어업중새우방어업의조업허용기간위반등이있다. 어구제한에관한사항으로서업종별그물코의제한, 사용어구수의제한, 사용어구의형태및사용시기등을수산업법과수산자원보호령에서정하고있다. 어구제한규정을위반하는대표적인경우는연안연승어선의새우포획어구 ( 새우조망형태 ) 부착, 안강망어선의어구사용통수초과, 망목제한위반및이중망어포부사용등이다. 4) 기타한반도주변수역에배타적경제수역이설정되고, 관계국간의어업협정이체결됨으로써최근에새로운유형의불법어업이나타나고있는데, 그예를보면다음과같다. 원양어선이중국국기를게양하고연근해에서위장어업활동을하는형태, 경남 부산 울산연안수역에서일부기선권현망어선들이선체일부를개조하고쌍끌이저인망형태로변형한어구로써중 저층잡어를포획하는형태, 강원도연안수역의일부소형선망어선이연안 1마일내측에서기존의어법에벗어난 U 자형의어구를예망하여양미리를대량포획하는형태등이있다. 또한전북하제항및임수도주변에서콤프레샤와해수펌프를이용한변형형망으로백합 동죽등을채취하는형태, 흑산도및통영연안수역에서자연산조피볼락치어를불법으로대량어획하여양식업자들에게판매하는형태가있으며, 목포 무안 신안해역에서실뱀장어잡이부선또는 5톤미만의어선으로개량안강망등을이용하여꽃새우및젖새우를포획하는형태, 남해안일부도서에서전문다이버들이작살을사용하여어류를포획하는행위등이있다. 3. 업종별불법어업의구체적인실태 1) 대형기선저인망어업 쌍끌이대형기선저인망어업의허가를받은어선이고의로외끌이대형기선저인망어업을행할뿐만아니라, 전개판을부착하여행하는선미식트롤어업활동 외끌이대형기선저인망어업의허가를받은어선이동중국해와제주도및흑산도주변수 4) 광주지법 1999. 6. 18. 선고 99 노 119 판결. - 195 -
최종화 정도훈 차철표 역에서어획강도를높이기위하여망구전개판을부착하여행하는어업활동 대형기선저인망어선이금지구역을침범하여행하는어업활동 대형기선저인망어선이어로한계선이나조업자제선을월선하여행하는어업활동 그물코의크기제한규정을위반한어구를사용할뿐만아니라, 2중이상또는세망을내장망으로사용하여포획금지체장이하의어종또는소형어류를포획하는어업활동 2) 중형기선저인망어업 외끌이서남구기선저인망어선들이사용해서는아니되는망구전개판을부착하여제주도주변수역과동중국해에서트롤의형태로행하는어업활동 단속이곤란한취약시간또는악천후시에조업금지구역을침범하여행하는어업활동 그물코의크기제한규정을위반한그물을사용할뿐만아니라, 2중이상또는세망을내장망으로사용하여포획금지체장이하의어종또는소형어류를포획하는어업활동 3) 대형트롤어업 허가상의제한및조건을위반하여동경 128도이동의수역에서행하는어업활동 동해수역에서오징어채낚기어선과협력하여행하는이른바공조어업활동 그물코크기제한규정을위반한그물을사용할뿐만아니라, 2중이상또는세망을내장망으로사용하여포획금지체장이하의어종또는소형어류를포획하는어업활동 4) 선망어업 대형선망어선이불빛사용금지구역을위반하여행하는어업활동 소형선망어선이정치망어업권보호구역내에서행하는어업활동 허가받은소형선망어선이멸치포획을목적으로 2~3척의별개의어선을하나의선단으로구성하여여천군일원및고흥, 나로도, 완도, 청산도부근해역에서행하는선단어업활동 5) 근해채낚기어업 대형트롤어선과협력하여행하는이른바공조어업활동 6) 기선권현망어업 허가받은조업구역을이탈하여행하는어업활동 금어기간을위반하여행하는어업활동 허가의제한및조건을위반하여야간에행하는어업활동 소형권현망어선이어구와어선을개조하여저서어종을대상으로하는어업활동 7) 근해자망어업 - 196 -
우리나라연근해불법어업의유형별발생원인과어업질서확립방안에관한연구 삼중자망사용금지규정을위반하여행하는어업활동 삼중자망사용승인어선의부속선사용한도 (2척) 를초과하여행하는어업활동 어로한계선을월선하여행하는어업활동 어구사용에관한규정 ( 고정자망어선이유자망사용, 유자망어선이고정자망사용 ) 을위반하여행하는어업활동 멸치포획금지기간 (4월 1일부터 6월 30일 ) 및조업구역을위반하여멸치포획을목적으로행하는어업활동 8) 연안개량안강망어업 연안개량안강망어선이허용어구통수를초과하여보유하거나부설하여행하는어업활동 연안개량안강망어선이조업구역을위반하여타시 도의관할수역에서행하는어업활동 연안개량안강망어선이그물코크기제한 (25mm 이하사용금지 ) 을위반하여행하는어업활동 9) 근해봉수망어업및연안들망어업 멸치포획을목적으로 2~3척의어선을하나의선단으로구성하여여천군일원및고흥, 나로도, 완도, 청산도부근해역에서행하는어업활동 조피볼락의포획금지체장을위반하여치어를포획하는어업활동 10) 잠수기어업 분사기사용범위를초과하는압축펌프를사용하여행하는패류채취어업활동 허가의제한및조건을위반하여 150m 이상의호스를사용하여행하는어업활동 11) 근해통발어업 ( 장어, 문어단지, 기타 ) 단속이어려운야간이나기상악화시어업이금지된해역에서행하는어업활동 그물코크기제한규정에위배되는어구를사용하여행하는어업활동 포획금지체장을위반하여치 자어및미성숙어를포획하는어업활동 12) 근해형망어업 연안해역의패류를채취하기위하여야간에행하는어업활동 양식어장관리선으로지정받은형망어선을이용하여일반해역에서행하는어업활동 허가의제한및조건을위반하여여러통의어구를사용하여행하는어업활동 동력어선에의한형망사용금지기간 (6월 1일부터 7월 31일 ) 을위반하여행하는어업활동 13) 근해연승어업 미끼용새우를포획할목적으로조망을사용하여행하는무허가어업활동 - 197 -
최종화 정도훈 차철표 4. 무허가어업의실태무허가어업의대표적인경우가이른바소형기선저인망어업인데, 소형기선저인망어선은다른어업의허가증서를소지한경우도있고, 전혀어업허가를받지않은경우도있다. 5) 소형기선저인망어업은연간 150~200일의어업활동을통하여 2,500~6,500만원정도의생산고를올리고있으며, 선원은평균 3명으로서연평균 1,000~1,500만원정도의순수익을올리고있는것으로조사된바있다. 6) 소형기선저인망어업은수산업법상허가의대상은아니지만, 적은인원으로도손쉽게어업할수있고, 비교적고소득을올릴수있다는점때문에어업인들을유혹하게된다. 그리고이들어업인들은정부의단속및사회의부정적시각에조직적으로대응하고또한, 소형기선저인망어업을영위함에있어서발생되는문제들을공동으로해결하며, 정부의어선감척사업에의한감척보상을위하여 1999년 2월에부산에서가칭전국어민총연합을조직하였다. 이조직에가입한어선은 2,450척이고, 비가입어선도 1,680척에이른다. 이들중전남여수가 700척 (28.6%) 으로가장많고, 고흥 450척 (18.4%), 부산 다대포, 사천 남해각각 350척 (14.3%) 이다 (< 표 1> 참조 ). < 표 1> 소형기선저인망어선의지역별분포현황 ( 단위 : 척 ) 지역별부산진해통영사천보성여수유형남해벌교 고흥 목포 군산 부안 합계 회원소유어선 350 40 250 350 700 20 450 110 100 80 2,450 비회원소유어선 100 10 100 150 700 30 150 90 200 150 1,680 합 계 450 50 350 500 1400 50 600 200 300 230 4,130 자료 : 어업지도선사무소 그리고소형기선저인망어업인들은이러한조직을통하여단속완화와생계대책등을요구하는대규모의집단행동을하면서, 7) 사회적문제화를기도하기도하고, 정부의불법어업단속시육상조직과연계하여해상시위를벌이기도한다. 또한, 이들은어업지도선의해상단속시대처방안과행동지침을마련하여자체교육을통하여조직원들에게홍보함으로써단속공무원의업무집행을조직적으로방해하며, 심지어는흉기를사용한폭행도서슴치않는다. 8) 5) 1997 년부터 2000 년까지 4 년간불법어업행위 6,608 건중소형기선저인망어업은 3,220 건 (48.7%) 으로서그중허가어선이 1,834 척 (57%), 무허가어선 1,386 척 (43%) 이었다. 6) 부산시, 2000 소형기선저인망근절대책. 7) 주요사례 ; 1 2000. 3. 23 부산역에서소형기선저인망합법화요구시위, 2 2000. 5. 29 서울역에서소형기선저인망합법화, 감척보상, 단속완화요구시위 ( 약 3,000 여명참가 ), 3 2000. 6. 14~6. 29 어업지도선관리사무소앞에서단속완화요구시위 (200 여명참가 ). 8) 주요사례 ; 1 1991. 6. 8 전북군산근해소형기선저인망어선 500 여척이전국일제단속기간연장에따른불만으로전남부안군청어업지도선전소와어업지도선무궁화 11 호방화, 2 1991. 6. 12 제주근해소형기선저인망어선 40~50 여척이단속에항의하여어업지도선무궁화 12 호어업감독공무원집단폭행, 3 1991. 7 대마도근해소형기선저인망어선 30~40 척이단속에항의 - 198 -
우리나라연근해불법어업의유형별발생원인과어업질서확립방안에관한연구 5. 불법어획물유통실태 현재, 우리나라에서어획된수산물은제도적으로자유롭게판매되도록허용되어있지만, 불법어업의어획물은법적으로판매및유통이금지되어있다 ( 수산업법제75조, 수산자원보호령제29조 ). 부산의경우, 불법어업에의한어획물의판매는대부분사매매를통해이루어지며, 일부허가어선은합법적인어획물로위장하여수협을통해판매하는경우도있다. 어획물은낙지나붕장어와같은일부고가어종은활어로서판매되지만, 대부분은선어로유통된다. 부산의소형기선저인망어업근거지인충무동과다대포의유통과정을살펴보면, 우선, 충무동의경우, 어업활동기간이 10일정도걸리기때문에운반선을이용하여어획물을자갈치에양륙하며, 전문수집상에게매매된다음, 소형기선저인망어획물을전문적으로취급하는상인들을통해난전에서일반소비자에게판매된다. 이에비해규모가작고어업활동일수가적은다대포의경우는어업인가족이시장에서직접판매하지만, 어획량이많을때는전문수집상으로넘겨져다른곳으로유통기도한다. 또한활어는지역횟집으로유통되며, 선어는다대포시장이나자갈치까지유통된다고한다. 현재다대포에서활어를전문적으로취급하는수집상은 20여명이며, 선어를전문적으로취급하는수집상은 10여명이다. 이와같은불법어획물이광범위하게유통되는이유는첫째, 소비선호도가높은자연산수산물로서대부분선어및활어로판매되기때문에선도가좋아높은가격이형성되는점, 둘째, 불법어획물을유통시킬수있는수집상, 전문화된조직이구축되어있는점, 셋째, 어획량이소량일경우에도어업인가족들이직접판매하는판로가확립되어있는점등을들수있다. Ⅲ. 불법어업의발생원인 불법어업은연근해어업의지속적인발전을위하여우선적으로해결하여야할과제중의하나라고할수있다. 우리나라의연근해어업은합법적인어구 어법에의한방식으로는생계를유지하기위하여필요한최소한의수익마저도보장되지않을정도로극히열악한상황에직면하고있다. 이때문에허가받은어업인이임의로어구 어법을변형하여불법어업을자행한다든지또는적은비용과노동력으로고소득의보장이기대되는소형기선저인망어업에종사함으로써연근해수산자원의생태계에직 간접적인피해를줌은물론이고, 수산정책에대한불신풍조가만연하는등수산업환경을더욱악화시키고있다. 우리나라수산업에있어서불법어업은단순히어업인의준법정신결여문제로서만취부될수없고, 사회 경제적요인도함께내포하고있기때문에그폐해가더욱심각하다고할수있다. 9) 불법어업이발생하는원인을살펴 하여무궁화 7 호어업감독공무원폭행및장비파손, 4 1994. 10 부산다대포육상및항 포구단속에항의하여소형기선저인망선주, 선원 150 여명이어업단속공무원의단속저지및증거물훼손, 어선으로어업지도선과충돌시도, 5 1995. 3. 27 서해해상소형기선저인망어선단속중어선선장이흉기를휘둘러어업감독공무원 1 명사망. - 199 -
최종화 정도훈 차철표 보면다음과같다. 1. 어업규모의영세성 1989년도의조사에의하면, 전체어업인 560,818명중에서어업경영자가 496,036명 (88.4%) 에이르는반면어업종사자는 64,782명 (11.6%) 에불과하였다. 이것은어업인의경제적지위와수준이높은것같이보이지만실질적으로는어업규모의영세성을말해주는것이다. 그리고 2000년도의우리나라어선의총보유척수 62,749척중에서약 49.2% 에달하는 30,873척이 5톤미만의어선이고, 2톤미만의어선을가진어가의비중이 1990년에 38.4%, 1995년 32.0%, 2000년에는 31.2% 였다. 10) 이와같이경제적규모가영세한어업인들은새로운어로장비나시설을갖출여유가없고, 또한막대한자본을투자하여어선을현대화시켜도수산자원이고갈되어투자비용의회수가불투명하기때문에어선설비의개선을위한투자를꺼려할뿐만아니라, 다른직업으로의전환을모색해볼여유가없다는것이다. 결국영세한어업인은생계유지를위하여적은비용으로도어느정도소득이보장되는소형기선저인망어업과같은불법어업에종사하게된다. 물론이중에는생계유지를위한최소한의불법어업을행하는어업인이있는가하면, 의도적으로불법어업을일삼는경우도있다. 예를들면, 수산물에대한국민의선호도가자연산어류에집중됨으로써불법어획물의수요는변함이없는상황에서공급이창출된다는것은당연한결과라할것이며, 이에편승하여객주상인들이영어자금을지원해주는등불법어업환경을조장하는경우도있다. 2. 귀어인력의보호제도미흡수산업법상어업의면허또는허가우선순위는어업경영자또는경험자에두고있기때문에어업의경영경험이없는귀어자가어업면허나허가를받는다는것은사실상불가능하다. 즉도시에서어촌으로이주한귀어인력은생계유지를위하여어촌현장에서적절한일자리를찾는다는것은현실적으로곤란하다. 결국마땅한수입원을구하지못한귀어인력은적은비용으로도어느정도수익을올릴수있는소형기선저인망어업이나무허가어업의유혹에쉽게빠지게되는것이다. 3. 어업인의준법정신결여 수산자원은기본적으로국가소유의천연자원이면서도공유재산적 ( 公有財産的 ) 성격을띠기 9) 서울대학교행정대학원부설행정연구소, 연근해어업진흥과수산행정체계의개선방안및부정어업에관한연구, 1971, pp.218-234. 10) 통계청, 2000 농어업총조사잠정결과, 통계청, 2001. - 200 -
우리나라연근해불법어업의유형별발생원인과어업질서확립방안에관한연구 때문에균등하고지속적이용의원칙에따라수산자원을이용하고또한관리하도록국가는노력하여야한다. 그러나과거부터수산자원은먼저포획 채취하는자가소유권을향유하는무주물적성격이강한자원으로인식되어왔기때문에선취경쟁이공공연히행해졌다. 그리고어업관리의복잡성으로인하여체계적이고일관성있는관리제도가미비하였기때문에수산정책과법률에대한어업인의불신풍조가만연하였고, 또한어업관리를위한각종규제가정부주도로만진행된결과어업인의자율적인참여기회가주어지지않았을뿐만아니라, 어업인의자율적관리에대한인센티브를제공하지도못하였다. 또한불법어업을사실상묵인또는방조함으로써다른사람들이하니까나도한다는식의불법어업이자행됨으로써준법어업의성립기반은점점취약해지고말았다. 4. 객주상인들에의한불법어업지원수산업법과수산자원보호령상불법어업에의한어획물의판매 소지등이금지되고있지만, 객주상인들은연근해불법어획물을은밀하게매입한후허가어선이합법적으로어획한것처럼위장하여수협을통하여판매하거나또는사매매형식으로생선회집및시장에공급한다. 그뿐만아니라, 객주상인들은어업인들이공급하는활어나선어를지속적으로공급받기위하여어업인들에게어업에필요한영어자금까지대부또는알선해주는등음성적인지원을하고있다. 결국객주상인들은불법어업에필요한영어자금의지원을통하여어업인들이불법어업에종사하도록강제하는역할을하기도한다. 5. 불법어업근절대책의미흡불법어업의지도 단속은해양수산부어업지도선, 시 도, 시 군 구어업지도선및해양경찰이실시하고있으나, 광활한어장에서한정된장비와인력으로모든형태의불법어업을단속하기에는한계가있다. 그래서어류의산란과성장에필요한특정시기에일정기간을정하여불법어업에대한계도와더불어지도 단속이집중적으로행해지고있지만, 어업인들은불법어업기간만피하고나면불법어업을하여도적발될가능성이작다고생각한다. 더욱이어업관리정책은어떤사안에대하여집단적인항의가제기되면정책수행의지가퇴색되고말기때문에, 불법어업인들은위법행위를위하여단체를결성하고그단체를중심으로불법행위를자행하는것이다. 이와같이법률에서허용되지않는불법어업을영위하기위하여불법적단체를조직하고, 그단체를중심으로불법어업을행한다면, 그것은정부가불법단체와위법행위를묵인하거나또는방조하는결과가되는것이다. 6. 불법어업에대한미온적법집행 국법의준수의무는모든국민에게평등하게적용되어야함에도불구하고, 수산업의경우에 - 201 -
최종화 정도훈 차철표 는생계유지형불법어업에대하여는지나칠정도로관용을베푸는경향이있다. 생계유지형어업의한계가어느정도인지는명확하지않으며, 대부분불법어업으로적발된어업인들은생계유지를위하여어쩔수없었다고강변한다. 그렇지만, 적법성이결여된행위는그이유여하를막론하고법에따라엄정하게처리되어야하는것은당연한이치이다. 예를들어, 강도나소매치기가생계유지형이라고하여관대하게처리하는것을사회정의가용납하지않는것과같은이치이다. 수산업에있어서도그이유여하를막론하고위법한행위는용서나관용의대상으로삼을것이아니라, 법에따라엄정하게처리함으로써법을준수하지않으면손해라는의식에기초하여준법어업질서를확립하는사회적기반을구축하는것은중요한과제가아닐수없다. Ⅳ. 어업질서확립정책의평가 1. 불법어업에대한사회 경제적평가 1) 불법어업에대한사회적인식소형기선저인망어선을사용한불법어업은수산업법상 3년이하의징역또는 200만원이상 2000만원이하의벌금이부과되는형명이있는법정범죄행위이다. 11) 소형기선저인망어업은연안의수산자원을무차별적으로어획할뿐만아니라, 이러한수산자원의산란장과성육장등서식환경을파괴하여생태계를황폐화시키기때문에존재하여서는안될어업으로인식되어있다. 또한, 대형기선저인망이나트롤어업이수산업법에서정해진금지구역을넘어연안에근접하여불법어업을행하는것이자원의상태를악화시키는주범이라고주장하는경우도있다. 그외에도연안의자망이나통발같은어업은어구의과잉투입은불문에붙이더라도이들어업을행하면서발생되는폐어구의해상투기나수중유실이수산자원을황폐화시키는것이라고비난하는경우도있다. 이와같이우리나라대부분의업종에서불법어업은자행되고있기때문에마치불법어업이우리나라어업의전부인것처럼표현됨으로써불법어업인의범죄의식을희석시키고있다. 2) 어촌정주여건조성정책우리나라농어촌인구의일반적인의식구조는평생동안종사해온자신의직업을후손에게대물림하는것을꺼려할뿐만아니라, 자신은어려운환경과여건에처해있지만, 후손에게만큼은그러한생활을물려주는것을원하지않는다. 그리고연근해수역에수산자원이풍부하여적법한어업으로도어업인의생계에필요한최소한의수익을올릴수있어야하는데, 그렇지 11) 수산업법제 94 조. - 202 -
우리나라연근해불법어업의유형별발생원인과어업질서확립방안에관한연구 못한현실때문에어업인들은불법어업이사회적지탄의대상이고범죄행위라는것을알면서도생계를유지하기위하여어쩔수없이그어업을하게된다는것이다. 불법어업을근절하여수산업이지속적으로발전하기위해서는어촌에살고있는어업인들의고용정책을다양한각도에서검토되어야한다. 우리나라는도시와어촌의불균형적인발전과도시의인구집중을걱정하면서도어촌젊은이를어촌에정주할수있도록하는여건의마련과이에대한정책이부족했다. 특히 1997년외환위기로인하여귀어하는인구가많았음에도불구하고, 그들을포용할수있는어촌정책은미진했다. 2. 불법어업근절에관한법제도의평가 1) 미온적인법령의집행불법어업은어촌주민의기본적인생계수단으로서또는경제적으로적은비용과노력으로도많은수익을올릴수있다는어업인의의식과해상에서의단속한계성으로인하여적발될확률은극히낮다는기대심리때문에거의모든업종에서지속적으로자행되고있다. 불법어업은일반형사범과달리적발되더라도벌금형에그치는경우가대부분이기때문에오히려적발되는어업자는그날의운수로치부하고있을뿐만아니라, 벌금은조업하여벌면된다는심리가팽배해있다. 또한불법어업의지도 단속은주로해상에서현장단속위주로행해지기때문에항 포구에서불법어업에이용되는어선이나불법어구의적재등에대해서는단속의대상에서제외되는경향이다. 부산다대항과같이소형어선이정박하는항 포구에는적법한어구가없는이른바소형기선저인망어선들이떳떳하게정박하고있으며, 불법적인출어준비, 어구제작, 어획물유통등일련의과정이공공연하게행해짐은물론이고, 어선의출입항통제도허술한실정이다. 법률의집행에있어서미온적인태도를보이고있는대표적인것으로서수산업법제99조의몰수규정이다. 동조제1항은 같은법제94조, 제95조, 제96조제1호, 제2호, 제6호의경우에범인이소유또는소지하는어획물, 제품, 어선, 어구, 폭발물또는유독물은이를몰수할수있다. 고규정하고있다. 위조항의단서에 다만제94조제1항제3호의규정에해당되어최근 5 년이내에 3회이상처벌받은경우에는어획물, 어선, 어구를몰수하여야한다. 는필요적몰수규정을신설하였다. 12) 그러나불법어업에의한몰수규정은지금까지적용되지않고있다고해도과언이아니다. 불법어업근절을위한국가적의지의실천을통한국법질서확립차원에서도사법당국의엄정한법적용과집행이요구된다고할것이다. 2) 기술적규제제도의결함 12) 필요적몰수규정의취지는법률개정전후를불문하고무허가소형기선저인망어업등수산업법제 94 조제 1 항제 3 호, 제 57 조위반으로처벌받은전력이있는자가다시동종의불법어업을반복할경우그수단이된어선, 어구등을몰수함으로써또다시위와같은위법행위로나아갈수있는가능성을철저히배제하겠다는것이다 ( 대법원판결 1997. 9. 26, 97 로 11). - 203 -
최종화 정도훈 차철표 수산자원을보존 관리하는방법에는번식을조장할제반설비를하거나이를장려하며기타수산동식물의해적을구제하는적극적방법과, 수산동식물의번식보호상유해한어업및기타의채포행위를적정하게제한또는금지하는소극적방법이있다. 기술적관리방식은어업자원의재생산을위한최소한의보존조치이지만, 어업인의어업생산성이나기대이익의저하등여러가지복합적인문제를내재하고있어서수산자원의관리목적을충분히달성하지못하고있다. 수산자원이대체로풍부했던과거우리나라의기술적관리방식은자원이극도로감소한현재에도거의변경없이적용되고있는데, 과거에설정된기술요건을현재의자원상황에그대로적용한다는것은문제가있다. 수산자원보호령상그물코의크기제한, 업종별조업금지구역과금어기의설정, 주요어종에대한어획금지체장등의규정을두고있으나, 그내용이비현실적인것을포함하고있기때문에준수되지않는경우가허다하며, 특히수산자원의보존관리상필수적요건인어구의규모 재질 개수또는길이, 어선의기관출력, 업종별주된어획대상어종의지정과같은구체적인규제는결여되어있다. 3) 어업관리책임의불이행수산업법상근해어업은해양수산부장관허가어업이었으나, 1976년 7월 9일수산업법의개정에서모든업종에대한어업별허가어선의규모설정, 어업허가정수의조정및신설, 어구규모의제한등에관한규정을마련하고, 동법제92조와동법시행령제73조의규정에의하여허가권한을시 도지사에게위임하였다. 그리고시 도지사의허가어업인연안어업은시장 군수 구청장에게그허가권한을위임하였다. 어업허가의권한위임은지방화시대에맞는특화품종의개발과지방어업인의적극적참여행정및지방간의경쟁체제를유도할수있는장점도있으나, 지방자치단체가허가수를조절할수있을만큼행정및어업관리체계가구축되어있지않기때문에종합적이고계획적이지못하다. 그뿐만아니라, 지방자치단체가허가한연근해어선에대하여사후관리체계를갖추고있지못하다는것이문제로지적되고있다. 즉어업의허가권한은지방자치단체가행사하고, 해상에서의감시 감독은중앙정부가담당하는이중적관리체계를유지함으로써실효성있는법집행은사실상불가하다. 어업허가의권한을행사한지방자치단체는허가받은어선에대하여조업현황과어획실적을보고하게하여적절하게관리해야함에도불구하고, 13) 어업허가의사후관리에대한책임을다하지못하고있는경우가대부분이다. 13) 연근해및원양어업의조업상황등의보고에관한규칙에서 5 톤이상의연근해어선은무선보고와는별도로서면보고하도록규정하고있는데, 서면보고기관은시장 군수 구청장또는업종별수산업협동조합이고, 5 톤미만의연근해어선은해구별조업일수, 인망횟수, 어종별어획량등을시장 군수 구청장에게보고하게되어있다. - 204 -
우리나라연근해불법어업의유형별발생원인과어업질서확립방안에관한연구 4) 어업허가요건의문제현행어업허가제도는특별한경우를제외하고는기존의어업허가소지자를우선순위로하여재허가되기때문에신규로어업에참여하고자하는자에게참여할기회를제공하지못하고있다. 게다가우리나라수산업법과부속법규에는어업허가의제한과금지에관한사유를규정하여두고, 그사유에해당되지않는한, 새로운허가를받는데에는아무런통제장치가없다. 즉, 어업의허가를받은후재허가를받고자할때고려할수있는특별한기준을마련하고있지않아한번허가를받으면영속적으로어업허가를소지할수있게되어있다. 이때문에어업에종사하지않는자가어선과어업허가를소지할수있고, 또한어선과어업허가를소지하는것에상응하는의무를부담하지않음으로써어업허가가재산권화되고있다. 이와같은이유로해서불법어선을건조하게되고, 또한불법으로어선을건조했기때문에합법적으로어업활동을한다는것은기대할수없다. 게다가불법어선을이용하여불법어업을하기때문에어업자들은가능한한적은비용으로어업할수있는방법을찾다보니손쉽게소형기선저인망어업을하게되는것이다. Ⅴ. 어업질서확립방안 1. 가벌성 ( 可罰性 ) 의확보를통한불법어업활동의억제 1) 현황과문제점형벌이란 " 국가가범죄자에대하여범죄의진압 예방을목적으로그가이미행한범죄를이유로부과하는형법상의법적효과 " 로정의된다. 형벌은범인의개성과형벌적응능력에알맞게과하여야하고, 형량의표준을범죄의위험성에두어야하며, 일반인에대하여범죄적경향을억제시키는일반예방적기능을달성해야한다. 그러나현재수산업법상의벌칙이형법상범죄경제학적논리에비추어어느정도타당한가에대한평가를내린다는것은간단한문제가아니다. 우리나라수산업법상벌칙의최고형을살펴보면, 무면허또는무허가어업을경영하였거나, 어업의제한, 정지또는어선의계류처분위반, 수산업법상법정되어있는어업이외의방법으로수산동식물을포획 채취 양식한경우에 3년이하의징역또는 2천만원이하의벌금을부가하는것으로되어있는데, 이는일본의어업법규정과동일하다. 그러나중국은유해어법, 금어구, 금어기, 그물코크기제한에관한규정위반에대하여 50만위안이하의벌금과허가취소, 어구 어선 어획물몰수및형사책임을묻는것으로하고있으며, 무허가어업의경우에는 10 만위안이하의벌금에처한다. 뉴질랜드는어획실적에관한허위보고를하거나또는어업법을위반하여판매를목적으로어류를소지하거나수집하는행위에대해 5년이하의징역또는 25 만불의벌금에처하는것으로규정하고있다. 그런의미에서중국과뉴질랜드는한국과일본보다훨씬강력한벌칙규정을두고있는것으로판단된다. - 205 -
최종화 정도훈 차철표 이와같이동일한위반행위에대한벌칙이각국마다상이한데, 각국의벌칙이형법상범죄경제학적논리와타당성의평가를검증받은것은아니나, 어느것이형벌의기능과목적을실효적으로달성할것인가에대해서는면밀하게검토할필요가있다. 예를들어세계적으로포획이금지되고있는고래자원을포획하였을경우, 약 3천만원정도에서매매가이루어지나이에대한벌금은 5백만원정도라면그벌칙은목적을달성할수없을것이다. 그리고수산업법을위시한광업법이나농지법및자연환경보전법은국내의각산업을규율하는법률이라는점에서는공통점이있지만, 산업간매우다양한특성을가지고있다는것때문에각법률에서규정하는벌칙을단순하게비교한다는것은무의미할것이다. 다만, 각법률의이행을강제하기위하여나름대로의벌칙을정하여운용하고있기때문에그것이어느정도인지를알수있다. 국내산업관련법률상의최고형벌량을비교하면, 광업법은 3년이하의징역또는 3백만원이하의벌금으로되어있고, 농지법은 5년이하의징역또는 2천만원이하의벌금, 그리고자연환경보전법은 5년이하의징역또는 3천만원이하의벌금을규정하고있다. 2) 개선방안수산업뿐만아니라, 다른산업에서도적법성을결여한산업활동이다양하게행해지고있다. 특히환경산업의경우그위반정도에따라위반자의구속과더불어벌금을부과하고있는데반하여, 수산업법상의벌칙은미약하여벌칙이갖는고유기능을다하지못하고있다고할수있다. 예를들어, 서해특정해역꽃게잡이어업의어업허용기간이 3월 1일부터이지만, 어업인들은그러한규정에도불구하고 2월말에출입항신고도없이출어하여생산성이높은해역에어구를부설한다. 이것은수산업법에서정하는각종금지규정을준수하지않은데대하여부과되는벌금이나과태료보다는금지규정을위반해서라도생산성이높은해역에먼저어구를부설하여얻어지는이익이월등하게높기때문에과태료를납부하더라도위법어업을행하는사례가된다. 서해특정해역에서조업기간을위반하면부과되는과태료는최고 500만원이지만, 조업기간을위반하여생산성이높은어로한계선부근에어구를설치하면그남쪽에설치하는것보다도연간소득면에서큰차이가나기때문에어업인들은법을준수하지않는다는것이다. 이와같이산업활동을하면서적법성을결여한행위가산업활동의이익과연결되기때문에불법어업은항시발생할가능성이있는데, 국법질서를유지하기위해서는그질서를유지할수있는엄정한법집행이요구된다고할것이다. 따라서각종규제사항을위반함으로써얻어지는수익보다는벌금이나과태료의금액이상회하도록수산업법의벌칙내용을조정할필요가있다. 2. 어구 어법의조정과통합및어선감척 1) 현황과문제점 우리나라의허가어업은원양어업, 근해어업, 연안어업, 구획어업으로구분하고있다. 근해어 - 206 -
우리나라연근해불법어업의유형별발생원인과어업질서확립방안에관한연구 업은어업의종류를 13개로분류하고어구 어법의차이에따라서 23개의어업명칭을사용하며, 연안어업은어업의종류를 8개로나누고있다. 연안어업의경우에는어업의종류와명칭이동일하기때문에크게문제되지않지만, 근해어업의경우에는어업의종류와명칭을달리함으로써많은문제점을내포하고있다. 예를들어, 해저를소해하는어법을이용하는저인망어업을선박의크기에따라대형기선저인망어업과중형기선저인망어업으로구분하고있고, 사용되는선박의수에따라외끌이와쌍끌이로구분한다. 그리고해저를소해하는것은동일하나어구를투망하고전개판을이용하여일정시간동안예망하는트롤어업을저인망으로분류하고있다. 그러나쌍끌이어업의경우그출발은저인망어업이었으나, 오늘날에와서는대부분표층과중층회유자원을대상으로하는중층어구 어법으로변형되었다. 저인망이해저를소해하기때문에붙여진이름이라면, 중층을대상으로하는어법과구분해야함에도불구하고, 여전히저인망으로분류하고그에대한정책도저인망으로이루어지고있다. 또한어구 어법에대한구체적인규정이없기때문에어업인들은어획강도를높이기위하여어구를임의로대형화하거나, 어구또는어법을변형시킨다. 또한전개판을사용할수없는기선저인망어선들이전개판을이용하여어구를전개하고그물을예망함으로써공공연히불법어업을자행하는경우도있다. 2) 기선저인망어업의재분류어업허가및신고등에관한규칙의별표1에의하면근해어업을크게저인망 ( 예망 ) 어업, 선망, 낚시, 선인망, 자망, 안강망, 잠수기, 통발, 형망, 연승으로구분하고, 이들중특히저인망어업은어법에따라외끌이와쌍끌이로, 선박의크기에따라대형과중형으로, 조업구역에따라동해구, 서남해구로구분하고있다. 그리고위규칙의별표1에서대형기선저인망어업을외끌이기선저인망어업과쌍끌이기선저인망어업으로구분한다. 대형기선저인망어선은총톤수 60톤이상 140톤미만의선박으로하고있으나, 총톤수 20톤이상 60톤미만의중형기선저인망은동해구기선저인망어업, 외끌이서남해구기선저인망어업, 쌍끌이서남해구기선저인망어업으로분류하면서기관마력을 450~550마력이하로제한하였다. 현행법상대형기선저인망어업이라함은총톤수 60톤이상의동력어선에의하여저인망을사용하여수산동물을포획하는어업을말한다. 이러한어업은해저바닥을끌어서정착성어종내지는해저밀착성어종을어획대상으로하기때문에외끌이와쌍끌이등의어법에관계없이저인망으로분류한것이다. 또한 1980년대부터급속도로발전한중층예망어구와표층예망어구를수산업법에서구분하지않은관계로단순히예망어업으로구분한것으로생각된다. 그러나우리나라의쌍끌이어업은동중국해어장을 1968년 6월에처음으로개척하면서부터동중국해어장을중심으로수출전략어종인대하, 가래류, 갑각류, 도미등저서어종을주로어획하였다. 그리하여한-중-일 3국모두동중국해에서쌍끌이어업이가장활발하였고, 척수또한많았다. 그러다가경제성있는가래류, 갑각류등저서어종의급격한감소로일본의쌍끌이 - 207 -
최종화 정도훈 차철표 어업은정리 폐업되었으며, 한국은 1993년부터중층과표층에서식하는자원을대상으로하는어구 어법으로전환하였고, 그로인하여현재대부분의쌍끌이기선저인망어선은다층망어법을도입 사용하고있다. 다층망어법은어망의수중위치를임의로조정하여저서어족을대상으로하기보다는표층이나중층어류를대상으로하는어법으로서고등어, 참치, 청어, 오징어를주로어획하고있다. 그러므로쌍끌이어업을저인망어업으로분류하여관리하기보다는중층어업으로분류하되, 대형선망어업과의차별성을갖도록규제할필요도있다. 왜냐하면, 유한한수산자원을두고각업종들이경쟁적으로효율성만추구한다면, 결국은어업질서가문란해질수밖에없기때문이다. 3) 유사어구 어법의통합수산업법은어획강도와수산자원에미치는영향등여러요소를고려하여어업허가의종류를구분하고있지만, 최근에기선저인망어선이전개판을사용하여어획강도가높은트롤어업의형태로조업하고있다. 기선저인망어업자의입장에서보면현행어법으로는채산성의유지가곤란하기때문에불법이라는것을알면서도어구를개조 변경한다는것이다. 그러나자원을관리하고어업조정의책임이있는정부는업종간이해대립등의이유로불합리한점을개선하지못하고, 단지허가사항을위반했기때문에불법어업으로규정하여단속을강행함으로써불법어업자를양산한다는것이다. 유사한어법을동시에운용하면서어업인들이쉽게개조할수있는부분들은규제보다는조정과통합을통하여불법어업의발생요인을차단하는것도한가지문제해결방안이될수있을것이다. 3. 자원수준에적합한허가정수제도의운용 1) 현황과문제점 어업허가정수의도입과변천과정을살펴보면, 1929년조선어업령은해역을제1구부터제6구로나눈기선저인망어업과, 제1구부터제4구로구분한잠수기어업에서조업구역과허가정수를처음으로정하였다. 1953년에제정된수산업법은조선어업령의규정과동일한해역을기준으로어업구역별정수는약간의차이가있었으나, 기선저인망어업 ( 총톤수 30~50톤미만, 기관마력 70~120마력미만 ) 과잠수기어업에대하여조업구역과허가정수를정한것을필두로어업별허가정수를설정하였다. 그이후어업의여건과자원상황의변동에따라여러차례의개정이있었으나, 현재는근해어업 15개업종, 연안어업 4개업종, 구획어업 1개업종에대해허가정수가설정되어있고, 29개어업 ( 근해어업 8개, 연안어업 4개, 구획어업 17개 ) 에대해서는미설정된상태이다. 게다가허가정수가설정되어있는어업도한-일, 한-중어업협정에의한특별감척과일반감척뿐만아니라, 허가의소멸로인하여허가정수와허가건수가큰편차를보이고있다. 14) 14) 2002 년현재의허가정수는 18,763 건인데반해, 허가건수는 16,198 건으로 2,565 건의편차를보이고있다 ( 해양수산부, 연근해어업구조개편추진계획, 2002. 7, p. 11). - 208 -
우리나라연근해불법어업의유형별발생원인과어업질서확립방안에관한연구 2) 수산자원중심의어업허가정수결정어업관리의목표는수산자원을감소또는고갈되지않게효율적으로관리하면서경제적이익이최대가되도록이용하는것이라할수있다. 우리나라는수산식량의확보와어업인의소득증대라는정책목표에치중함으로써자원의감소현상과다수어종의고갈현상을초래하게되었다. 수산자원은미래세대의욕구를훼손하지않으면서현세대의욕구를충족시킬수있는범위내에서개발되어야한다는원칙에입각하여어업허가정수는수산자원의상황에따라결정될수있도록하여야한다. 허가정수를결정함에있어서어업자수, 다른어업과의관계, 당해어업의경영실태등은쉽게파악할수있으나, 가장우선적으로고려되어야할수산자원의상황을현재의과학기술수준으로정확하게평가한다는것은한계가있다. 어업별허가정수를정할당시의자원상태와현재를비교하면, 현재의수산자원은현저하게감소하고있음에도불구하고허가정수의가변성은매우미약하다. 현행수산업법제54조제1항의규정은어업자, 어업경영상황, 지역의관련산업등사회적조건을동시에고려해야하기때문에어업허가정수를수산자원의변동상황에맞게탄력적으로조정할수없도록되어있다. 따라서제54조제1항을 어업허가의정수는수산자원의상황에따라서결정하거나또는수산자원의상황을우선적으로고려하여야한다 로개정하여국가가자원변동상황에탄력적으로대응할수있도록하여야한다. 4. 자율적관리체제구축을통한불법어업근절 1) 현황과문제점오늘날불법어업은특정지역에국한하여집중적으로발생하는경향을보이고있다. 부산의다대항을중심으로한홍도와형제도주변해역, 여수와고흥을중심으로한거문도와백도및나로도 흑산도주변해역, 군산을중심으로한어청도 고군산도주변해역, 인천 강화를중심으로한서해특정해역등에서는이른바소형기선저인망어업이성행하고있다. 이들어업인들은오래전부터불법단체를조직하여불법어업지도 단속에관한정보교환은물론이고, 당국의불법어업지도 단속에공동으로대항하고있다. 정부주도의전통적어업관리체제는전국을하나의권역으로하여관리함으로써지역특성과어종및어업의특성이충분히고려되지못했다는점을인식하여, 자율적관리어업은어업자로하여금어장과자원을자율적으로관리하게함으로써지역과어업특성의차이에의한갈등을해소하고정부와어업인간의관계를상호보완적으로발전시키기위하여고안된어업관리의한방법이다. 자율적관리어업의취지는어장및자원의이용주체인어업인이어장관리 자원관리에있어서주인의식을갖고지속가능한어업생산기반을조성할수있도록적극적유도할뿐만아니라, 그권한을확대하여불법어업이나어장및자원관리에악영향을초래하는행위를차단하는등어업인공동체의기능을강화하고자함이다. 자율적관리어업은일정한범위의어장또는자원을공동으로이용하는어업인들이합의에 - 209 -
최종화 정도훈 차철표 의하여자율관리규약을제정하고, 이에따라자율적으로실시하는것이기때문에정부는과거와같이일방적인어업감독보다는자율적관리의기반조성을위한행정적 재정적 기술적지원을행함으로써보다효율적인자원및어업관리가될수있을것이다. 15) 2) 어촌계조직과자율적관리어업의접목현재연안어업의허가권자는시 도지사이지만, 실질적인허가권은대부분시장 군수 구청장에게위임되어있다. 연안어업의허가를받은어선은시 도지사의관할구역을초월할수없기때문에불법어업이만연하고있는우범지역에대해서허가받은어업인을대상으로하는자율적관리를실시하게하는방안을검토할수있다. 연안어업은다양한어구 어법으로구성되어있기때문에특정어업이나특정자원을대상으로는할수없고, 광할한어장을다양한지역의어업인이이용한다는문제는있지만, 어장중심의자율적관리를시행하도록하는방법이가능하다. 예를들어, 불법어업우범지역으로지목받고있는경남홍도주변수역에대해, 부산, 김해, 거제도등현재이어장에서주로어업을하고있는어촌계와지구별조합을하나의단위로하여자율적관리를실시하게하는것이다. 자율적관리에참여하고있는어촌계원이나조합원은어구 어법의제한, 출어일수및조업시간의단축등어획강도의자율적인감축을유도함은물론, 자율관리에참여하는어업인의불법어업감시 견제기능도발휘하게하는것이다. 또다른방법의하나는불법어업이성행하고있는지역을주된조업구역으로하는어업자를중심으로한영어법인을설립하게하여영어법인이불법어업의감시와견제의역할을수행하게하고, 그실적에따라정부지원이나각종보조금의지원을차등화하는방안을고려할수있다. Ⅵ. 결론 불법어업은수산자원을고갈시키고어업질서를문란하게할뿐만아니라, 새로이도입 시행하고자하는어업관리또는어업인의자율적어업관리를저해하는등사회적으로미치는파급효과는엄청나다. 이러한불법어업은무허가어선에의한불법어업과허가어선에의한불법어업, 허가받은사항과다른방법으로행하는불법어업및기타의유형으로대별된다. 불법어업이발생하게되는주된원인은다음과같다. 첫째, 우리나라연근해어업인들의경영규모나어업규모가영세하여어로설비의현대화를도모하는것이용이하지않고, 이로인한 15) 현재정부가고려하고있는자율적관리어업은그사업의대상으로 1 다수의어업인이공동으로이용하고있는지선어장 2 다수의어선이일정수면에서공동으로어획하고있는특정어종 3 일정지역에근거를두고유사어장에서조업하고있는특정업종 4 기타공동의조치가가능한경우이다. 그리고사업의내용으로는 1 노화된어장저질의개선및해적생물구제등어장환경개선 2 어구 어법의제한, 출어일수및조업시간의단축등어획강도감축 3 어가유지를위한동시출어척수조정및생산량조절등이다. - 210 -
우리나라연근해불법어업의유형별발생원인과어업질서확립방안에관한연구 낮은어업소득은이른바소형기선저인망어업과같은불법어업의유혹에빠지게된다. 둘째, 귀어인력의제도권흡수장치가미흡하고, 어촌정주여건조성을위한정책의미비로인하여소형기선저인망어업이나무허가불법어업에손쉽게접근하게된다. 셋째, 어업인들의준법정신이결여되어있을뿐만아니라, 객주상인들이음성적으로불법어업을지원함으로써정부의강력한단속에도불구하고좀처럼근절되지않는다. 넷째, 어업현실을무시한어업관리정책과불법어업에대한법령의미온적집행및불법어업근절을위한지속적이고강력한단속미흡등의사유로인하여연근해불법어업이만연하고있다. 다섯째, 생계유지형불법어업이만연하고있고, 또한이에대하여사법당국이관대하게처리함으로써불법어업이근절되지않고있다. 여섯째, 연근해수산자원은감소하는데반하여, 유류비의증가등어업비용은상대적으로증가하여어업경영의채산성을유지하지못함으로써결국그것을만회하기위하여불법어업을자행한다. 그리고불법어업의근절등어업질서를확립하기위하여각종정책을수립 시행하여왔지만, 농어촌과도시의균형발전정책을시행하면서도정작어업인들이타직업으로전환할수있는고용정책이미진했다. 그뿐만아니라, 법령집행의미온적태도나기술적규제의결함, 어업관리책임의불이행및어업허가요건의문제등불법어업의근절을위한법제도적결함도불법어업이만연하도록한원인중의하나였다. 따라서불법어업을근절하기위하여는첫째, 수산업법상의벌칙은현실적으로그기능을제대로발휘하지못하고있기때문에법규위반을통하여얻어지는수익보다벌금또는과태료의금액을월등하게높임으로써어업인들의자발적인준법어업을유도하여야할것이다. 둘째, 유사한어구 어법을동시에운용하면서현장에서손쉽게어구를개조할수있는여지를없앰으로써불법어업의발생요인을근원적으로차단하기위하여규제강화와동시에, 어법의통합조정이필요하다. 셋째, 자원상태의적정한회복과유지를위해서는어업허가정수에관한법규정을현실적으로개정하는등의어업허가관리제도가개선되어야한다. 넷째, 최근의불법어업은특정지역에서집중적으로발생하는경향을보이고있기때문에특정어장을이용하는어업인전체를대상으로하는적법한조직을결성하게하고, 그조직에의한어장중심의자율적관리를실행할제도적방안을마련할필요가있다. Ⅶ. 참고문헌 서울대학교행정대학원부설행정연구소, 연근해어업의진흥과수산행정체계의개선방안및부정어업에관한연구, 1971. 신영태 김승, 연안어업의관리제도개선방향, 수산경영논집, 제33권 1호, 2002. 정도훈, 우리나라沿近海不法漁業防止시스템에관한硏究, 부경대학교수산경영학과석사학위논문, 2002. 차철표 정순범, 불법어업의단속에관한법리고찰, 해사법연구, 제11권 1호, 1999. - 211 -
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