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1 2017 년도연구용역보고서 공공부조의효과성제고방안연구 이연구는국회예산정책처의연구용역사업으로수행된것으로서, 보고서의내용은연구용역사업을수행한연구자의개인의견이며, 국회예산정책처의공식견해가아님을알려드립니다. 연구책임자 서울대학교교수고길곤

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3 공공부조정책의효과성제고방안연구 연구책임자고길곤 ( 서울대학교교수 ) 연구원김지원 ( 한국복지대학교교수 ) 연구보조원김대중 ( 서울대학교박사 ) 이연구는국회예산정책처의연구용역사업으로 수행된것으로서, 본연구에서제시된의견이나대안등은 국회예산정책처의공식의견이아니라본연구진의개인의견임.

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5 연구요약 Ⅰ. 연구목적과필요성 우리나라의사회보장제도는지속적으로확대되어왔지만, 양적인투입의확대에비해정책효과는물론정책체감도의정체가지속되고있음 우리나라의인구는절대적규모의감소뿐만아니라, 연령구조도급격하게변화하여생산가능인구 (15세 ~64세 ) 와유소년인구 (0~14세) 는감소하고, 65세이상고령인구는대폭증가하여복지수요가증가할것으로전망 사회보장제도의지속적확대와복지재정의증가 2000년대들어서국민기초생활보장제도, 기초 ( 노령 ) 연금제도등다양한공공부조정책이시행 확대됨 저출산고령화의심화와더불어 2006년부터추진되고있는저출산고령사회기본계획등의영향으로보건복지고용분야와교육분야의재정지출도빠르게증가하고있는추세 - 기초생활보장급여는 2015년 7월부터생계, 의료, 주거, 교육급여등급여별로선정기준을달리하고있음 - 영유아보육료및가정양육수당은어린이집을이용하는만 0~2세영아의보육료를지원하고, 가정양육을선택한영유아가구에는가정양육수당지급 - 기초연금은노인에게안정적소득기반을제공하여노후생활안정을지원하고복지를증진시키려는목적으로 65세이상노인의소득하위 70% 에대해재정을통한지원 복지확대로인한재정부담과정책효과에대한검토미흡 최근문재인정부국정운영 5개년계획에따르면, 공공부조관련재정규모가확대될것으로전망 년부터만 0~5세아동수당월 10만원지급, 기초연금및장애인연금월 25만원으로인상, 기초생활보장제도의부양의무제폐지, 장애등급제단계적폐지등계획 - i -

6 공공부조에대한기존연구의한계 2000년대들어서크게증가한공공부조의확대와재정지출의증가의효과는빈곤및불평등, 노동공급, 그리고재정부담의관점에서주로연구되어왔음 - 빈곤과불평등지수에따른분석결과의함의에대한논의가필요하며, 최근의복지재정증가와더불어재정지출의효과및재정효율성제고방안등에대한연구가활성화될필요 - 특히, 인구구조의변화 ( 저출산및고령화 ) 로인해공공부조와같은공적이전소득의생산적복지를통한활성화 (activation) 관점의연구및시뮬레이션을활용한수혜자특성별적정지원수준에대한연구도필요 공공부조정책효과성제고를위한방안검토필요성 - 공공부조 ( 기초생활보장급여, 기초연금, 장애수당및장애인연금등 ) 의정책혼합상황에서의성과및현황에대한분석 - 외국의공공부조개혁사례등을분석하여, 향후제도개선을위한근거로활용 - 기본소득이나추가적인자격수당 ( 아동수당및청년수당등 ) 의적절수준과빈곤율감소효과에대한시뮬레이션을통한제언 Ⅱ. 해외주요국공공부조정책 공공부조의개념 조사대상공공부조는비기여형 (non-contributory) 복지제도, 선별주의 (selectivism) 에따른대상자선정, 법에근거를둔공적지원제도, 개인기여를전제하는사회보험과달리조세를주재원으로하는소득보장제도, 소득및재산기준자산조사를수반하는선별주의또는잔여주의복지제도를중심으로하며, 보편적성격이혼재되어있더라도명확한소득인정액기준등선별적복지제도성격이포함된경우함께논의함 연구대상및범위 연구대상은권역및에스핑엔더슨 (Esping-Andersen, 1990) 의복지레짐등을고려하여조합주의또는보수주의복지레짐을대표하는대륙권의프랑스, 자유주의복지레짐을대표하고영미권에속하는영국, 우리나라사회부조형성과발전에큰영향을미친바있고최근생활보호제도개혁등을실시한아시아권의일본선정 연구범위는해외주요국공공부조정책개요, 역사, 전달체계및현황등 - ii -

7 연구의분석틀 구분의미구성변수 개요 정책환경, 사회보장제도체계및공공부조와의연계성 정책환경, 사회보장제도주요구성등 역사 공공부조의발전과정 복지레짐, 역사적경제사회적맥락 전달체계 ( 전달 ) 공공부조현황 최적집행전략 급여종류 수급자격 공공 ( 중앙 - 지방 ), 민간 ( 영리 / 비영리 ) 또는공공 - 민간간역할분담체계, 관리및집행기구 최저보장관련 ( 수준의결정 ), 급여관련 ( 급여범위, 급여액, 급여수준등 ), 기타관련지원 ( 의료, 주택및난방등 ) 수급대상, 수급일반조건 ( 기간, 국적, 거주조건, 연령, 근로의사, 다른급여와의관계, 기타 ), 최저보장조건 ( 자산조사적용가구범위, 고려되는자산 ) 자료 : Gilbert & Terrell(2007) 과 MISSOC(Mutual Information System on Social Information, 참고 ) 재구성 프랑스의공공부조정책 사회부조의주요구성 사회적미니멈 (Minima sociaux) 기타급여제도사회지원제도 (Aide sociale) 최저소득보장을위한현금급여로활동연대수당등 8 개급여로구성 주거급여와의료급여등현금급여외현물급여나서비스포함 지방정부가운영, 노인, 장애인, 아동지원을위한현금급여외현물급여나서비스포함 역사 년최소통합수당 (RMI) 을도입시점을전환점으로사회적통합을위한보편주의적, 활성화 (Activation) 지향적방식의빈곤층지원패러다임으로변화 년사회적미니멈에대한개혁의하나로최소통합수당을대체하는활동연대수당 (RSA) 을도입함. 이는근로빈곤층수급자의취업촉진을목적으로복지급여와취업장려금을동시지원하고, 수급자의권리와의무를강조하는영미식활성화정책 사회부조유형별전달체계 - 사회보건성내사회적결속총국 (DGCS: Direction générale de la cohésion sociale) 에서프랑스사회부조에대한총괄감독담당 - 사회적미니멈에대한별도운영기구가없고기존사회보험관련기금의 - iii -

8 일선집행기관 ( 공단 ) 을활용하며동일급여의경우에도수급자선정및급여액결정시다양한환경요인이개입되므로중앙및지역사회보장기금, 관련기구등신청경로가다양함 현황 : 급여종류 구분목적주요대상종류 근로연령층 활동연대수당 (RSA:Revenu de solidarite active) 특별연대수당 (ASS:Allocation de solidarite specifique) 사회적미니멈 (Minimum Sociaux) 소득보장 고령자 장애인 노령연대수당 (ASPA, Allocation de solidarite aux personnes ages) 성인장애수당 (AAH, Allocation aux adults handicapes) 장애보충수당 (ASI, Allocation supplementaire d'invalidite) 기타 미망인수당 (AV, Allocation veuvage) 연대수당 (Revenu de solidarite, RSO) 기타급여제도 의료보장 주거보장 기초보편의료보장 (CMU de base) 보충적보편의료보장 (CMU Complementaire, CMU-C) 보충건강보험지원제도 (ACS, Aide complementaire sante) 개인주거보조 (APL, Aide personnalisee au logement) 가족주거수당 (ALF, Allocation de logement familiale) 사회주거수당 (ALS, Allocation de logement sociale) 노인 노인간병수당 (APA), 제 3 자보상급여 (ACTP) 사회지원제도 (aide sociale) 취약계층소득보장 + 생활지원 ( 현금외현물서비스제공 ) 장애인 아동 장애보상급여 (PCH) 보육서비스 (ASE), 재가교육서비스 (AED), 개방교육서비스 (AEMO) 사회적미니멈급여종류별수급대상, 선정기준및최대급여액 - 활동연대수당 (RSA) 은기초생활보장이라는목표외근로의욕고취라는목표를동시에가지는데, 일정수준까지근로소득존재시세금부과없이추가소득으로인정. 수급요건은취업여부와관계없이신청자가구의자산이일정수준이하이고 25세이상, 최소 5년이상프랑스에거주하고있거나외국인의경우프랑스에서노동이허가된사람이어야하며, 최근 3년간전일제로 2년이상경제활동을했음을증명해야함 - 특별연대수당 (ASS) 은 1984년제정된것으로당시대량실업과빈곤에대한 - iv -

9 대응정책으로도입된선별적급여 - 노령연대수당 (ASPA) 는 2007년 1월 13일부터시행된제도로 65세이상부소유자산이일정수준이하이면수급가능하고이는기존의최저노령수당 (AMV) 을대체 - 성인장애수당 (AAH) 은 1975년제정된것으로, 노령급여나산재수당을신청할수없는 20세이상중증성인장애인을대상으로하며최소노령수당 ( 노령보충수당, 노인연대수당 ) 제외자, 장애인권리및자립위원회 (CDAPH) 가인정한장애율이 80% 이상이거나 50~79% 의장애율이라도취업에지속적으로상당한제약이있다고인정하는경우수급대상 - 장애보충수당 (ASI) 은 1957년도입된것으로, 질병이나비업무상재해로최소 2/3이상의근로능력상실율을수반하는장애가있고, 사회보장레짐에서장애연금, 고령자조기퇴직연금, 유족연금, 장애또는장기경력자조기퇴직연금등하나이상의연금을수급중인자대상 - v -

10 < 사회적미니멈의최대급여액과선정기준선 (2017)> 2017 년 4 월 1 일현재, 월별기준, 단위 : 유로 (euros) 독신 ( 아이없는경우 ) 부부 ( 아이없는경우 ) 최대급여액 선정기준선 최대급여액 선정기준선 ADA(Allocation pour demandeur d asile : 망명신청자수당 ) 1) ATA(Allocation temporaire d attente, 임시대기수당 ) RSA( 활동연대수당기본-비가산 ) RSA( 활동연대수당기본-가산 2) ) ASS( 특별연대수당 ) , , ASPA(Minimum vieillesse, , 노령연대수당 ) AAH( 성인장애수당 ) , ASI(Minimum invaliditi, , 장애보충수당 ) 3) AV( 미망인수당 ) RSO( 연대수당 ) , Allocation iéuivalent retraite de replacement (AER-R, 퇴직대체수당 ) 1,071,88 1,691,52 1,071,88 2,431,56 주 1) 망명희망자에게편의시설을제공하지않을경우, 성인 1명당 1일 5.40 유로한도 ( 월 유 로 ) 를인상지급할수있음 2) 독신인임산부에게적용하는척도 3) 최저장애수당 (Minimum invalidité) 으로최저장애연금과추가장애수당 (ASI) 합계액 자료 : DREES(2017). Minima sociaux et prestations sociales ch.7. pp.68 참고재구성 기타급여제도 ( 주거급여와의료급여 ) - 의료보장과관련하여서는보편의료보장제도 (CMU, Converture Maladie Universelle, CMU), 기초보편의료보장 (CMU de base), 보충적보편의료보장 (CMU-C), 보충건강보험지원제도 (ACS, Aide complémentaire santé) 등존재 - 주거수당제도 (Aides au Logement) 는개인주거보조, 가족주거수당, 사회주거수당등세가지유형으로구분. 수급요건결정을위한자산가치의판단기준은 30,000로기타환경요인들을함께고려 - vi -

11 지방정부가운영하는사회지원제도 - 노인간병수당은 2001년 7월도입된제도로기존장기요양급여특별제도를대체한것이다. 자산조사없이 Gir 로약칭되는자율성상실등급 ( 요양등급 ) 으로 1등급부터 4등급에속하는노인을적용대상으로하며급여수준은요양등급, 자산및소득수준, 요양유형 ( 재가혹은시설 ) 에따라정해짐 - 장애보상급여 (PCH) 는장애인의원활한일상생활을위해인적서비스 ( 가사도우미 ) 에대한재정지원외반려견서비스, 보장기구서비스, 주택설비보조, 자동차설비보조, 건물내장애인편의시설이용등을지원 한국의공공부조정책에대한시사점 - 최근한국의경우에도빈곤율완화를위해아동수당과같은보편적성격을띠는사회수당이나기본소득에관한논의등이등장한다는점에서선별적공공부조에의의존성을낮추는방식으로프랑스처럼빈곤완화의수단으로보편적사회수당을확대하는방안도분명고민해볼수있음. 단, 재정지출문제해결을위해공공부조의최대급여액을낮추는방안이나프랑스사회보장세와같은재원조달의방안이동시에마련되어야할것임 - 프랑스처럼공공부조수급대상자의근로의욕을고취하기위해최대급여액을근로능력이있는자와없는자간, 일시적빈곤자와영구적빈곤자에대해차별화함과동시에근로능력이있는일시적빈곤자에대해서는적극적취업지원을하는방안역시마련되어야함 - 한국역시프랑스처럼사회보험이사회보장의근간을이루고있는나라이며, 공공부조전달체계에있어서사회적미니멈처럼기존사회보험행정기구의효율적활용및수급자의서비스접근성제고가가능할것으로보이며, 프랑스사회지원제도에서자치단체중심수급자밀착형지원등중앙-지방간, 민-관협력민주적거버넌스등을벤치마킹할필요가있음 - vii -

12 영국의공공부조정책 공공부조정책구성 주요대상저소득층아동부양가구고령자실업자장애인및질환자 주요정책목표 소득보장 근로유인 주거보장 의료보장 기타 주거급여 (Housin 소득지원근로세액공 g benefit), 사회기금 (So (Imcome 제 (Working 지방세급여 cial Fund) Support) Tax Credit) (Council Tax Benefit) 아동세액공 제 (Child Tax Credit) 연금크레딧 (Pension NHS Credit) 소득기반고용지원수당, (Income-based ESA) 소득기반구직자수당 (Income-based ESA) 돌봄자수당 ( Carer's Allowance) 역사 년이후 복지국가 의기반조성, 년대국가주도복지국가패러다임이지속되었으나 1970년대고실업, 인플레이션을배경으로신자유주의적구조개혁시도 년대후반적극적노동시장정책과근로연계형복지개혁 (1996년실업수당을구직자수당으로대체 ) 이시도되었으며 2003년부터근로복귀정책및확대고용센터를중심으로한장애급여대상자지원에포커스 년구직자레짐및탄력적뉴딜제도로대체및사회보장체계는시민사회적권리에기반을둔제도로변모하고복지급여수급자책임을강화하였으며 2011년실업자에게지속가능한일자리제공을위해워크프로그램 (WP) 도입등고용과복지의연계강조 전달체계 - 고용복지연계정책을맡는중앙기관은노동연금부이며, 노동연금부는직업알선, 취업능력평가 (active measures) 에대한위탁, 실업자에대한소득대체급여관리등과같은복합적역할을수행하고확대고용센터 (Jobcentre Plus) 관리 - 아동세액공제와근로세액공제는최근까지국세청 (Her Majesty s Revenue - viii -

13 and Customs) 에서관리하였지만, 새로운실직급여와근로연계급여의통합급여인유니버셜크레딧으로흡수되며확대고용센터에서관리 현황 - 소득지원 (Income Support) 은주당 16시간이하근로하는저소득층의빈곤예방을목적으로배우자유무, 연령등의기준을고려하여지원 - 소득기반고용지원수당 (Employment and Support Allowance, ESA) 은질병이나장애로인해근로가불가능한대상자들에게현금급여외개인별맞춤고용지원서비스제공 - 소득기반구직자수당 (Income-based JSA, Jobseekers Allowance) 은근로능력이있는실업자에게지급되는소득대체공공부조로, 기존실업자급여와실업자에대한소득보조대체 - 주거급여 (Housing Benefit) 는저소득층임대주택거주자에게임대료, 서비스료등을지원하는제도로급여수준을놓고최근주거규모에대한규제강화 - 근로세액공제와아동세액공제는영국의국세청 (HM Revenue &Customs) 에서시행하는자산기반환급형 (refundability) 세액공제제도로연령, 자녀및장애유무등에따라수급액이다름 - 연금크레딧 (pension credit) 은기존노인대상공공부조인기본소득보장 (minimum Income Guarantee) 이 2003년저축액에대한추가급여를지급하는연금크레딧으로변경된것으로자산조사에의해수급이결정되는보증공제 (Guarantee Credit) 와자산조사와관계없이연금납부내역에의해금액이결정되는저축공제 (Saving Credit) 가있음 - 기타급여로지방세감면 (Council Tax Reduction), 돌봄자수당 (Carer s Allowance), 사회기금 (Social Fund Payment) 등이있음 한국의공공부조정책에대한시사점 - 영국과달리복지정책이이제확대되어가고있는한국에서영국과같이공공부조적격성심사및수급자책임강화는시기상조일수있으나, 영국공공부조정책변화흐름을거울삼아고용복지연계노력이필요함. 현행한국의고용복지플러스센터확대를통한고용과복지서비스연계와더불어적극적취업지원서비스를통한빈곤함정탈피노력역시필요함. - 유니버셜크레딧제도의점진적도입을통해공공부조수당및사회수당일부를대체하고단일화된자산조사기준을적용하여시스템을단순화하려는시도 - ix -

14 역시눈여겨보고한국정부에서공공부조수당및사회수당이혼합적용되는 영역에대한제도재설계시벤치마킹할수있을것으로사료됨 일본의공공부조정책 주요구성 - 일본의대표적공공부조정책으로는생활보호제도 (public assistance) 가있으며전통적으로엄격한수급기준적용을통해제한적, 잔여적, 보충적복지의특징 생활보호제도의내용 생활보호 구분생활부조교육부조주택부조의료부조개호부조출산부조생업부조장제부조 내용 식비, 피복비, 광열비등일상생활에필요한비용식비등의개인비용 ( 연령별산정 ) 과광열수도비등의세대공통규모별산정 ) 의합산으로산출이에더해, 특정세대에는모자가산등각종가산추가의무교육을받기위해서필요한교재비및학용품비등정해진기준액을지급아파트등의집세, 보수및유지비용정해진범위내에서실비를지급의료서비스이용비용본인부담없이, 비용을직접의료기관에지불개호서비스이용비용본인부담없이, 비용을직접개호기관에게지불출산비용정해진범위내에서실비를지급생업자금, 취업에필요한기능습득비, 취직지도비정해진범위내에서실비를지급상제비용정해진범위내에서실비를지급 전달체계 - 현재일본공공부조라할수있는생활보호제도중앙정부주무부서는후생노동성이며, 집행기관은복지사무소, 보조기관은사회복지주사, 협력기관은민생위원 ( 생활보호법제22조 ) - 복지사무소에는생활보호나사회복지관련법집행고상담을위한전문실무인력으로사회복지주사가배치되어있으며이들의신분은지방공무원임 현황 - 생활보호제도의급여수준은기본적으로 최저생계비인정액 에서 수입인정액 을차감한금액. 이때, 최저생계비인정액 은정해진하나의공식수치가 - x -

15 있는아니며생계부조제1류기준액, 제2류기준액, 가산액등해당요건을충족하는금액을합산하고교육부조, 주택부조등기타부조기준액을모두합산한금액으로개개인의다양한상황과생활수요를반영함 - 생활보호제도급여전체수급인원수및금액은 2005년이래꾸준한증가추이를보이며급여종류별로볼때생활부조가전체수급인원수의 31.71%, 전체수급액의 33.1% 로생활보호제도에서가장높은비중을차지하며 2005 년 8,490억엔에서 2015년 12,220억엔으로 1.44배급여액이증가. 의료부조나주택부조급여가생활보호제도에서차지하는비중역시상대적으로타급여액에비해높게나타남 한국의공공부조정책에대한시사점 - 일본은공공부조정책에있어서중앙-지방정부간, 정부-지방자치단체-민간간적정역할분담모색및지역사회를중심으로한개인의자립생활기반조성도모, 근로빈곤층이빈곤함정에빠지지않도록예방하는양질의현물서비스전달체계강화등이특징임. 이는한국공공부조정책수립및개선에있어서지자체, 민간간의상호네트워크를통한맞춤형지원, 전문사례관리자의니즈발견과진정한자립생활기반조성의필요성을실감케함 III. 공공부조정책효과분석 본연구의분석대상은기초생활보장제도, 기초연금, 장애인연금과같은공공부조이며, 최근제도변화가있었으며효과에대한분석이필요 개별제도의효과의관점보다는이들의정책혼합 (policy mix) 상황에서, 공적이전소득의포함여부와가구의특성, 소득수준등에따른영향을분석 - xi -

16 노인가구 기초연금 소득수준별 기초생활보장제도 장애인가구 장애인연금 공공부조효과성 공적이전소득의빈곤및분배개선효과 분석을위해상대적빈곤율과빈곤갭비율을빈곤지표로활용하였으며, 통계청의 가계금융복지조사마이크로데이터 5 개년자료를패널자료로구성 분석의단계및내용 공적이전소득을포함한경우와그렇지않은경우에대해연도별로가구의특성 ( 소득수준, 노인가구여부, 장애인가구여부 ) 에따른빈곤과분배지표의변화 가계금융복지조사응답가구중분석기간 (2012~2016년) 동안계속응답한가구중비노인가구에서뇐가구로변화한가구의소득, 지출, 자산등에대한분석 최저생활수준과기본소득에관한관점에서, 현재의공공부조의혜택을추가혹은배재한상태에서현금보조를통한빈곤율개선시뮬레이션시도 일반적인공공부조의효과 공적이전소득포함여부에따른빈곤및분배지표도출 가구특성 ( 소득수준, 노인, 장애인가구등 ) 연도별효과 ( 제도의변화고려 ) 고령화고려한공공부조효과 비노인가구에서노인가구가된가구분석포함 기초연금수급과기초생활보장급여및장애인연금수급의정합성 탈빈곤을위한공공부조규모 중위소득 50% ( 빈곤선, 빈곤층과차상위계층의경계 ) 가구특성별현재수급현황과추가적인재원규모도출 - xii -

17 소득분위별공전이전소득의규모 공적이전소득의크기는소득분위가높아질수록크기는물론감소율도작아져완만한곡선의형태이며, 소득 9분위이상에서역진적 해가지남에따라공적이전소득의크기가증가 높은소득의역진성은국민연금이나공무원연금의영향으로보이며, 낮은소득분위에서공적이전소득의규모가커지는것은기초생보, 기초연금, 장애인연금과같이소득기준공공부조가중복적으로수급이이루어지기때문 p10 p20 p30 p40 p50 p60 p70 p80 p 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 자료 : 가계금융복지조사중복지조사마이크로데이터각년도 노인가구여부및장애인가구여부와소득분위별분포 노인가구의경우 73% 에가까운노인가구가소득 1분위에몰려있어, 노인빈곤의심각성을확인할수있으며, 소득분위가올라감에따라노인가구의비율이급격히감소 장애인가구도소득 1분위에 40% 이상이모여있으며, 그결과기초생보, 기초연금, 장애인연금의수급이경쟁할가능성이있음 - xiii -

18 주요변수소득 1 분위소득 2 분위소득 3 분위소득 4 분위소득 5 분위 노인가구여부 장애인가구여부 노인가구비노인가구일반가구장애인가구 응답수 3, 비율 응답수 2,287 3,883 4,095 4,280 4,470 비율 응답수 4,360 3,941 3,923 4,022 4,237 비율 응답수 1, 비율 자료 : 가계금융복지조사중복지조사마이크로데이터각년도 공공부조정책의빈곤개선효과분석 균등화가처분가구소득을기준으로한상대적빈곤율은 14.3%~15.1% 수준으로계산되었으며, 전반적인빈곤율은낮아지는경향 공적이전소득을제외하고같은분석을수행하면, 빈곤율이 17.4~18.7% 수준으로상승하고, 공적이전소득을포함한모델과달리시간이지남에따라빈곤율이상승하는경향 ( 장애인가구 ) 공적이전소득포함시장애인가구의빈곤율은 26.0%~35.3% 수준이며, 제외시 37.2%~42.0% 로상승 - 공적이전소득의효과로약 5.2%p의빈곤율이감소하는효과발생 ( 노인가구 ) 공적이전소득포함시노인가구의빈곤율은 56.6%~60.2% 이며, 제외시 73.7%~76.4% 수준으로약 15~18%p의차이를나타냄 - 5년간연속답변한가구를대상으로한분석으로, 실제국가수준의노인빈곤율보다높게분석되었으며, 절대적인값보다는공적이전소득포함여부에따른상대적비교를중심으로해석할필요 비노인가구가노인가구의자산, 소득, 지출변화분석 (2010년불변가격기준 ) 가계금융복지조사패널자료를활용하여, 분석기간중비노인가구에서노인가구로변화한가구에대해노인가구가되기전후의소득을통계적으로비교 경상소득, 근로소득, 사업소득이감소한것으로나타났으며, 이중경상소득과근로소득의통계적으로유의미한감소가발견됨 - xiv -

19 - 노인가구가되는시점에소득의감소는근로소득의감소가견인한결과 이전소득은증가한것으로나타났으며, 그중공적이전소득이실질적인증가 소득 N 이전-이후 ( 만원 ) 95% 신뢰구간 t값 p값 경상소득 <.0001 근로소득 <.0001 사업소득 재산소득 이전소득 <.0001 공적이전소득 사적이전소득 가처분소득 자료 : 가계금융복지조사중복지조사마이크로데이터각년도 노인가구가되기전후의지출을비교한결과, 총지출이연간 240.4만원수준으로 감소하였으며, 이는생활비중식료품과교육비의감소가두드러짐 의료비는노인가구가되면서연간 27.4만원수준으로증가하였으며, 교통비와통신비는 노인에대한대중교통과통신비에요금우대정책의영향으로감소 앞서소득변화에대한분석결과와연계하여, 공적이전소득의소득보전이없다면, 보다큰수준의식료품 ( 외식비포함 ) 등생활비의감소로이어져생활수준의전반 적인하락이예상됨 - xv -

20 지출 N 이전-이후 ( 만원 ) 95% 신뢰구간 t값 p값 총지출 <.0001 소비지출 ( 생활비 ) <.0001 식료품 ( 외식비포함 ) <.0001 주거비 교육비 ( 보육비포함 ) 의료비 교통비 <.0001 통신비 <.0001 경조사및기타지출 가구간이전 자료 : 가계금융복지조사중복지조사마이크로데이터각년도 현금보조관점의빈곤율해소를위한공공부조수준의추정 시뮬레이션을위해, 기존의공공부조의혜택 ( 공적이전소득 ) 을그대로둔상태에서 추가적인현금보조를하는시나리오와기존혜택을제거한상태에서현금보조하는 시나리오를구성 보편적복지와선별적복지관점을도입하여, 빈곤선아래에위치한가구만지원 하는방안과전체가구에대한지원하는방안을활용 - 빈곤선아래가구만지원하는경우빈곤선의변화가거의없다고가정하였 으며, 전체가구를지원하는경우중위값이추가지원된현금보조만큼상승 하므로, 빈곤선이변화하도록모형을구성 시뮬레이션모형은 2016년응답가구에대해, 균등화가처분가구소득을기준으로 한상대적빈곤율개선을기준으로한분석 - 최저생계수준의개선에는절대적빈곤의개선이더유의미한결과라고볼수 있으나, 최저생계비수준자료활용의어려움으로상대적빈곤율개념활용 - 공적이전소득에포함된국민연금이나공무원연금등이분석결과에영향을미칠 가능성이있으나, 이들연금이비교적소득이높은계층에서발생하는공적이전 소득이라는점에서빈곤선이하에초점을맞추고있는분석에미치는영향은 제한적 현재의공적이전소득을받은상태에서추가적으로일정금액을월정액으로지급 - xvi -

21 하는시나리오 - 빈곤선이하가구만지급하는경우, 빈곤율은월 40만원지급수준까지급격하게하락하다가이후완만한곡선을그리게됨. 이경우빈곤율을 0에가깝게하기위해서는월 60만원수준의추가지원이필요 - 전체가구에대해지급하는경우, 빈곤율은지급액의증가에따라일정한비율로감소하는것으로나타났으며, 미국이나영국수준의빈곤율 ( 약 15%, 2015년기준 ) 에이르기위해서는전체가구에대해약 35~40만원수준의현금보조가필요할것을전망됨 빈곤선이하만지급 전체지급 < 공적이전소득혜택을포함한상태에서추가적현금보조 > 빈곤선이하만지급 전체지급 < 공적이전소득혜택을제거한상태에서추가적현금보조 > - xvii -

22 현재의모든공적이전소득을제거한상태에서추가적으로일정금액을월정액으로지급하는시나리오 - 이시나리오는기본소득논의와유사한상황을가정한것으로, 기존의복지서비스와공공부조를현금으로지급하고, 개인의자유로운선택에따라필요한재화와서비스를이용하도록하는가정 - 공적이전소득을제외한경우, 빈곤율은약 27% 수준에서시작 - 빈곤선아래가구에만지원하는경우, 만원단위로월정액을증가시킴에따라, 영미수준의빈곤율 ( 약 15%) 을달성하기위해약 45만원의현금보조가필요 - 전체가구에지원하는경우, 같은수준을달성하기위해서약 90만원의현금보조가필요할것으로전망 분석결과는가구별가중치와가구원구성에대한면밀한검토를통해, 추가적으로정확한수치에대한분석이이루어질필요가있음 - 또한, 단년도에대한분석이므로, 결과의외적타당성을높이기위해다년도에대한분석이요구되며가구의부채와이자지출등도함께고려한분석이이루어진다면보다현실성이제고될수있음 시뮬레이션결과와는별도로, 빈곤선아래가구에대해서만세금을활용하여빈곤선수준이될수있게현금보조하는방안을정당화할수있는사회적합의필요 - 현금보조이외에근로연계복지와같은개념을활용하는방안에대한검토 - 차상위계층가구에대한역차별문제에대한검토 - 상대적빈곤율의개선보다절대적빈곤에대한개선을위해최저생활수준 ( 절대빈곤 ) 혹은인간다운생활수준을확보하기위한소득수준혹은생활환경에대한논의가이루어질필요가있음 IV. 요약및시사점 복지정책의확대에도불구하고정책체감도의정체가존재하며, 공공부조에대한효과성분석의필요성이존재 공공부조를광의로해석하여, 기초생활보장제도, 기초연금, 장애인연금을포함한공적이전소득의효과로분석을수행 공공부조정책에대한해외사례분석, 가계금융복지조사를활용한가구특성및소득수준별빈곤현황및공적이전소득 ( 공공부조 ) 의효과분석 - xviii -

23 프랑스, 영국, 일본을대상으로한해외사례분석결과를요약하면다음과같음 공공부조정책의무조건적인확대보다는기존사회보장제도내사회보험, 사회수당, 사회서비스간에긴밀한역할분담과연계조정을시도하는특성 저출산고령화의심화에따른사회보장재정지출의증가로세국가모두정책적고민이존재하며, 사회보장세 ( 프랑스 ), 소비세인상 ( 일본 ), 근로연계강화 ( 영국 ) 등나름의정책을제시하고있음 고용연계복지의추진과정에서사회보장전달체계를단순화하고, 중앙-지방간, 민관협력등정책네트워크형거버넌스활용이두드러짐 공공부조정책의효과를실증분석한결과는다음과같음 공적이전소득의상위소득구간에서의역진성이나타나고있으며, 노인가구와장애인가구의열악한소득수준을확인 노인가구가되는시점에소득의급격한하락과함께, 식료품및교통통신비를중심으로한지출의감소가확인 현금보조의효과를시뮬레이션한결과, 이를통한빈곤의개선이가능할것으로예상되나재원규모와함께동방식에대한사회적합의가필요 이상의논의를통해, 노인, 장애인, 기초생활수급자등의빈곤해소를위한정책간 정교한혼합설계가필요하며, 특히, 고령화추이를고려할필요가있음 - xix -

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25 < 목차 > Ⅰ. 서론 1 1. 연구의배경 1 2. 연구의필요성 4 3. 연구의범위및내용 6 Ⅱ. 우리나라공공부조정책의현황 8 1. 맞춤형기초생활보장제도 8 2. 기초연금 장애인연금 14 Ⅲ. 해외주요국공공부조정책사례 개요 프랑스의공공부조정책 영국의공공부조정책 일본의공공부조정책 60 Ⅳ. 공공부조정책효과분석 연구설계 주요변수의기술통계 공공부조정책의빈곤및분배지표개선효과분석 고령화를고려한공공부조정책의효과분석 현금보조관점에서빈곤율해소를위한공공부조의수준추정 113 Ⅴ. 요약및시사점 분석결과요약 시사점및정책제언 121 < 참고문헌 > xxi -

26 < 표차례 > [ 표 1] 맞춤형기초생활보장제도기준 8 [ 표 2] 기초생활보장제도의추이 9 [ 표 3] 제도개편전후급여별수급가구및수급자추이 10 [ 표 4] 연도별기초연금수급자현황 12 [ 표 5] 기초연금소요재정전망 12 [ 표 6] 장애인연금기초급여선정기준 16 [ 표 7] 장애인연금부가급여선정기준 16 [ 표 8] 장애인연금지출현황및수급자수 17 [ 표 9] 공공부조정책국가비교를위한분석틀 22 [ 표 10] 프랑스의 GDP 대비공적사회지출 (public social expenditure) 비중 25 [ 표 11] 프랑스의사회부조구성 26 [ 표 12] 사회보건성내사회부조총괄감독담당직제 27 [ 표 13] 사회부조유형별전달체계 29 [ 표 14] 프랑스사회부조구성현황 ( 기준 ) 31 [ 표 15] 특별연대수당 (ASS) 월소득기준및급여액 32 [ 표 16] 노령연대수당 (ASPA) 소득기준및급여액 33 [ 표 17] 성인장애수당 (AAH) 소득기준 ( 연간 ) 및급여액 34 [ 표 18] 장애보충수당 (ASI) 소득기준및급여액 34 [ 표 19] 사회적미니멈의최대급여액과선정기준선 36 [ 표 20] 1990년이후사회적미니멈의구매력지수변화 38 [ 표 21] 보충적보편의료보장 (CMU-C) 소득기준 39 [ 표 22] 보충적건강보험지원제도 (ACS) 소득기준 39 [ 표 23] 보충적건강보험지원제도 (ACS) 지원액 39 [ 표 24] 영국의 GDP 대비공적사회지출 (public social expenditure) 비중 44 [ 표 25] 총급여지출대비급여유형별지출비중 45 [ 표 26] 영국공공부조정책구성 50 [ 표 27] 소득지원수급액 (personal allowance) 51 [ 표 28] 소득기반고용지원수당수급액 (personal allowance) 53 [ 표 29] 근로세액공제근로시간 55 [ 표 30] 영국국가생계임금과국가최저임금산정율 56 - xxii -

27 [ 표 31] 아동세액공제지원액 57 [ 표 32] 연금크레딧수급가능액 58 [ 표 33] 일본의 GDP 대비공적사회지출 (public social expenditure) 비중 62 [ 표 34] 사회보장제도부문별사회보장급부비 ( ) 63 [ 표 35] 복지사무소및민생위원수 67 [ 표 36] 복지사무소지역별정원 67 [ 표 37] 일본생활보호제도 (public assistance) 내용 68 [ 표 38] 생활보호제도피보호실제세대수및보호율 ( ) 69 [ 표 39] 생활보호제도급여종류별연간급여총액및수급자수 ( ) 71 [ 표 40] 생활부조최저생계비인정액산정기준 72 [ 표 41] 응답가구의가구주성별 85 [ 표 42] 응답가구의가구주학력 86 [ 표 43] 응답가구의가구주혼인상태 87 [ 표 44] 응답가구가구주의종사상지위 87 [ 표 45] 응답가구의가구원수 88 [ 표 46] 응답가구의가구유형 89 [ 표 47] 응답가구의거주지역 89 [ 표 48] 응답가구의노인가구여부 90 [ 표 49] 응답가구의소득분위별분포 91 [ 표 50] 균등화가처분소득의연도별 10분위경계값추이 92 [ 표 51] 주요변수의연도별평균 94 [ 표 52] 노인가구여부및장애인가구여부와소득분위별분포 95 [ 표 53] 연도별상대적빈곤율 97 [ 표 54] 연도별상대적빈곤율 ( 공적이전소득제외 ) 97 [ 표 55] 연도별가구유형에따른상대적빈곤율 98 [ 표 56] 연도별가구유형에따른상대적빈곤율 ( 공적이전소득제외 ) 99 [ 표 57] 연도별노인가구여부에따른상대적빈곤율 100 [ 표 58] 연도별노인가구여부에따른상대적빈곤율 ( 공적이전소득제외 ) 101 [ 표 59] 연도별자산소득수준에따른상대적빈곤율 102 [ 표 60] 공적이전소득포함여부에따른연도별빈곤갭비율의변화 103 [ 표 61] 가구유형과공적이전소득포함여부에따른빈곤갭비율의변화 104 [ 표 62] 노인가구여부와공적이전소득포함여부에따른빈곤갭비율의변화 xxiii -

28 [ 표 63] 비노인가구가노인가구가된시점의자산의변화 108 [ 표 64] 비노인가구가노인가구가된시점의소득의변화 ( 명목금액 ) 109 [ 표 65] 비노인가구가노인가구가된시점의소득의변화 ( 불변금액 ) 110 [ 표 66] 비노인가구가노인가구가된시점의지출의변화 ( 명목금액 ) 111 [ 표 67] 비노인가구가노인가구가된시점의지출의변화 ( 불변금액 ) xxiv -

29 < 그림차례 > [ 그림 1] 우리나라인구구조의변화 1 [ 그림 2] 생산가능인구와부양인구전망, 2000~ [ 그림 3] 주요분야별재원배분추이및전망 3 [ 그림 4] 상대적빈곤율변화추이 4 [ 그림 5] 대상유형별기초연금액산정 13 [ 그림 6] 프랑스의사회보장체계 25 [ 그림 7] 1990년이래사회적미니멈최대급여액의변화추이 35 [ 그림 8] 영국소득보장분류체계 : 기여여부기준 46 [ 그림 9] 생활보호급여수급액산정기본방식 69 [ 그림 10] 일본최저생비구성체계 73 [ 그림 11] 생활보호제도최저생계비인정액산출방법 (2017년기준 ) 74 [ 그림 12] 연구의분석틀 82 [ 그림 13] 분석의단계및내용 83 [ 그림 14] 소득분위별공적이전소득의규모 93 [ 그림 15] 빈곤갭의분포 ( 공적이전소득포함 ) 114 [ 그림 16] 빈곤갭의분포 ( 공적이전소득제외 ) 115 [ 그림 17] 현재의공적이전소득을받은상태에서추가적으로월정액을지급하는경우 116 [ 그림 18] 현재의모든공적이전소득을제거한상태에서추가적으로월정액을지급하는경우 xxv -

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31 Ⅰ. 서론 1. 연구의배경 우리나라의사회보장제도는지속적으로확대되어왔지만, 양적인투입의확대에비해정책효과는물론정책체감도의정체가지속되고있다. 특히, 최근의인구구조변화로이러한추세는계속될것으로전망된다. 우리나라의인구구조는저출산과고령화로인해생산가능인구가감소하고노령인구가증가하는형태로변화하고있으며 ( 그림 1), 그로인한사회보장및복지수요의증가할것으로전망된다. [ 그림 1] 우리나라인구구조의변화 출처 : 통계청통계연구원. (2016). 한국의사회동향 우리나라의인구는절대적규모의감소뿐만아니라 (2015년 5,107만명 2060년 4,396만명 ), 연령구조도급격하게변화하여생산가능인구 (15세 ~64세 ) 와유소년인구 (0~14세 ) 는감소하고, 65세이상고령인구는대폭증가할것으로예상된다 ( 그림 2). 이에따라, 향후생산인구의감소와노년인구의증가는노년부양비의증가와함께, 이는사회보장제도의지속적확대와같은복지수요의증가로이어지게될것으로보인다

32 [ 그림 2] 생산가능인구와부양인구전망, 2000~2040 출처 : 통계청통계연구원. (2016). 한국의사회동향 년대들어서국민기초생활보장제도, 기초 ( 노령 ) 연금제도등다양한공공부조정책이시행 확대됨에따라, 2017년예산기준 ( 추경기준 ) 보건 복지 고용분야의지출은 129.5조원으로총지출의약 32.3% 를차지하고있다 ( 그림 3). 특히, 보건 복지 고용분야는 2014년공공부조정책의하나인기초연금도입으로전년대비 13.2% 가증가하였으며, 같은기간 SOC 분야와산업 중소기업 에너지분야는지출이오히려감소하였다. 저출산고령화의심화와더불어 2006년부터추진되고있는저출산고령사회기본계획등의영향으로보건복지고용분야지출과더불어교육분야 (2017년기준, 57.4조원 ) 의재정지출도빠르게증가하고있는추세이다

33 [ 그림 3] 주요분야별재원배분추이및전망 출처 : 국회예산정책처. (2017). 한눈에보는대한민국재정 보건복지관련 2017년예산을주요사업별로살펴보면, 기초생활보장급여 (8.3% 증가 ), 영유아보육료 (1.5% 감소 ) 및가정양육수당지원 (0.4% 증가 ), 국민연금지급 (5.1% 증가 ), 기초연금지급 (2.9% 증가 ), 건강보험 (3.1% 감소 ), 장애인고용촉진및직업재활기금 (9.7% 증가 ) 로전반적인증가세가뚜렷하다. 한편, 기초생활보장급여는 2015년 7월부터생계, 의료, 주거, 교육급여등급여별로선정기준을달리하고있다. 기초생활보장을위한 2017년예산은 3조 6,937억원이며, 생계급여기준변경 ( 중위소득 29% 30%) 으로약 2,809억원증가하고있다. 다만, 맞춤형기초생활보장제도도입후 탈수급과자립의촉진 이라는목표에대한성과분석등제도개편의효과에대한분석이미흡한상황이다 ( 김원득, 2016). 영유아보육료및가정양육수당은어린이집을이용하는만 0~2세영아의보육료를지원하고, 가정양육을선택한영유아가구에는가정양육수당 ( 전소득계층, 0세월 20만원, 1세월 15만원, 2~6세월 10만원지원 ) 을지급한다. 영유아보육료및가정양육수당관련 2017년예산은 3조 1,292억원으로전년추경대비 469억원이감소하였으며, 가정양육수당은 50억원이증가하였다. 기초연금은노인에게안정적소득기반을제공하여노후생활안정을지원하고복지를증 진시키려는목적으로 65 세이상노인의소득하위 70% 에대해재정을통한지원하는것이다

34 2017 년예산은 8 조 961 억원 ( 중앙정부부담기준 ) 으로전년대비 2.9% 증가하였으며, 수급자수 는 만명이나이후베이비붐세대의은퇴및노령화로재정지출규모가크게확대될것으 로전망된다. 2. 연구의필요성 하지만, 이러한복지수요의증가에따른복지재정과사업확대가국가재정의부담만큼확실한정책효과가있느냐에대한문제제기와함께이에대한검토가미흡한상황이다. 최근문재인정부국정운영 5개년계획에따르면, 공공부조관련재정규모가확대될것으로전망된다. 2018년부터만 0~5세아동수당월 10만원지급, 기초연금및장애인연금월 25만원으로인상, 기초생활보장제도의부양의무제폐지, 장애등급제단계적폐지등계획이다. 그러나, 2015년우리나라의노인빈곤율 (OECD 기준 ) 은 44.7%, 노인인구 10만명당자살자수 (WHO 기준 ) 는 116.2명으로, 복지의확대에대한사회적체감이높지않은상황이다. 우리나라빈곤현황을확인할수있는한국보건사회연구원 (2016) 빈곤통계연보에따르면 ( 그림 4), 최저생계비기준시장소득빈곤율은 12.5%( 전년대비 0.3%p) 상승하였나, 상대적빈곤율은 12.8% 로 0.5%p 하락하고있다. 다만, 각각의빈곤지표가의미하는바에따라, 그동안의공공부조정책에대한효과성의판단이달라질수있으며, 보다심층적인분석이필요하다. [ 그림 4] 상대적빈곤율변화추이 출처 : 한국보건사회연구원. (2016) 빈곤통계연보 다양한공공부조정책에대한종합적관점의효과성분석의미흡으로, 관련정책의문제점 을확인하고개선방안을제시하는데한계가있다. 공공부조정책에대한기존연구는크게, 수 혜자의상황이어떻게변화하는지와공공부조의혜택에얼마나의존하게되는지를살펴보는 - 4 -

35 것으로나눌수있다. 수혜자가구의빈곤과불평등의변화를중심으로살펴본연구는특정소득원천 ( 공공부조등으로인한공적이전소득 ) 이가구의빈곤에미치는영향은가구소득에관한빈곤지표를활용하여소득원천별, 인구집단별로나누어파악이가능하다. 불평등지수를활용한분석도다수이루어져왔는데, 소득불평등지수 ( 정진호, 2002; 여유진외, 2005), 빈곤지수 ( 김진욱, 2004; 노대명외, 2009) 등이있다. 정진호 (2002) 는도시가계조사원자료를대상으로 1990년부터 2000년까지의소득불평등지수를활용한소득원천및인구집단별분해를시도하여소득분배의원인에대해분석하였다. 여유진외 (2005) 는가구소비실태조사 (1996, 2000년 ) 와국민생활실태조사 (2003년) 를활용하여, 소득원천별지니계수분해및학력 연령등인구통계학적변인에의한엔트로피분해를시도하였다. 노대명외 (2009) 는복지패널 3차년도 (2007년) 조사자료의근로연령층 (15세 ~65세및 65세이상근로자로정의 ) 에대해가구유형별빈곤지수분해를통한불평등분석하였다. 다음으로, 수혜자의탈수급여부에초점을맞추는연구가있다. 공공부조의시행이빈곤계층의행태에영향을미치며, 그결과복지탈출과자립의요인으로작용하는지에관심을가진다. 복지의존에관한연구 (Bane and Ellwood, 1986), 수급기간을고려한탈수급결정요인에대한생존분석 ( 황덕순, 2002), 수급진입및탈출모형 ( 강신욱외, 2012) 을통해공공부조의탈수급에미치는영향을분석하고있다. Bane and Ellwood(1986) 은복지의존을합리적요인, 문화적요인, 기대적요인으로나누어정의하고, 금전적측면과함께사회문화적영향을함께고려하고있다. 황덕순 (2002) 은도시가계조사의월별자료를활용한로짓분석을통해상대빈곤의진입및탈출결정요인에대한분석을시도하는동시에, 생존모형을적용하여상대빈곤의지속시간과그결정요인에대한분석시행하였다. 강신욱외 (2012) 는복지패널 1~5차 (2005~2009년) 를대상으로프로빗모형을통해기초생활보장제도의진입과탈출에대한영향요인을분석하면서, 소득, 가구유형 ( 장애가구원, 중증질환가구원, 여성가구주, 취업가구원등 ) 에따른효과를고려하고있다. 이상에서살펴본공공부조정책에대한기존연구의한계에대한지적이제기되고있다. 2000년대들어서크게증가한공공부조의확대와재정지출의증가의효과는빈곤및불평등, 노동공급, 그리고재정부담의관점에서주로연구되어왔다. 빈곤과불평등지수에따른분석결과의함의에대한논의가필요하며, 최근의복지재정증가와더불어재정지출의효과및재정효율성제고방안등에대한연구가활성화될필요가있다

36 기존에시행된공공부조정책에대한평가및분석은개별사업에대한성과를평가하는방식으로진행되어, 다양한공공부조정책이인구구조변화 ( 고령화, 1인가구증가 ) 와사회양극화등에대응하는방향으로집행되고있는지를확인하는데한계가있다. 특히, 인구구조의변화 ( 저출산및고령화 ) 로인해공공부조와같은공적이전소득을활용한소득주도성장패러다임의지속가능성에대한시뮬레이션을활용한연구및수혜자특성별적정지원수준에대한연구도필요하다. 3. 연구의범위및내용 이에공공부조정책효과성제고를위한방안검토필요성이제기된다. 본연구는공공부 조정책 ( 기초생활보장급여, 기초연금, 장애수당및장애인연금 ; 2017 년예산액 18 조 2,422 억원 ) 의성과 ( 빈곤완화효과, 비수혜집단간소득역진발생여부등 ) 를분석하는것을목적으로한다. 공공부조는사회보험처럼개인의기여를요구하지않으며, 조세를주재원으로하고수급대상자를선별하기위해소득이나재산을기준으로엄격한자산조사 (mean-test) 를실시한다. 공공부조는스스로생활유지능력이없는사람들에게국가나지방자치단체가인간다운생활을영위할수있도록지원하는사회복지제도의하나이다. 공공부조는비기여성 (non-contributory), 선별주의 (selectivism), 법적강제력을지니고있으며, 빈곤에대한최후의국가적대응, 재원조달을일반조세를통해마련한다는점, 그리고소득의재분배적기능을도모한다는등의특징을가진다. 이와같은범주에포함되는대표적인복지제도는국민기초생활보장제도이다. 대한민국사회보장기본법에서는공공부조를국가및지방자치단체의책임하에생활유지능력이없거나생활이어려운국민의최저생활을보장하고자립을지원하는제도라고규정하고있다 ( 사회보장기본법제3조 ). 현재공공부조와관련해서는국민기초생활보장제도가실시되고있다. 또한국민기초생활보장법에따른수급권자들은의료급여법에의해의료급여를받게된다. 본연구에서는이러한일반적인공공부조의의미를보다확장하여적용하고자한다. 즉, 선별주의, 무기여성, 법적강제력, 일반조세를통한재원마련이라는특성과함께, 특정계층에대한소득지원의역할을수행하는기초연금과장애인연금도공공부조의범주에포함하였다. 기초연금과장애인연금의성격에대해서는제도의이름이나운영방식이사회보험에가깝다는주장도있으나, 앞서제시한근거를들어실질적으로공공부조의범주에포함시킬수있다는주장도있다. 이상의논의를바탕으로, 덜선별적이고보편적인성격이높은수당은논의대상에서제외하고, 국민기초생활보장제도, 기초연금, 장애인연금을공공부조에포함하여논의를진행하고자한다

37 연구의내용은먼저, 외국의공공부조정책개혁사례등을분석하여, 향후제도개선을위한근거자료로활용할예정이다. 또한, 최근기초연금지급기준액의증가 (20 25만원, 2018년예정 ), 맞춤형기초생활보장제도의도입 (2015년 7월 ) 과부양의무조항폐지, 장애등급제폐지등공공부조정책전반의변화를반영한효과분석이필요하다. 이를위해, 가계금융복지조사 (2012~2016년) 마이크로데이터를활용하여, 가구특성을고려한빈곤및불평등, 소득과지출에대한변화등다양한지표를활용한분석을수행하였다

38 Ⅱ. 우리나라공공부조정책의현황 1. 맞춤형기초생활보장제도 우리나라는지속적인경제성장에도불구하고 OECD 국가중 GDP 대비사회복지지출비율은최하위권으로나타나고있다. 정부는사회적으로소외된계층에게다양한지원을하고있다. 우리나라의사회안전망은생활보장법 (1961년) 을시작으로 2014년에는국민기초생활보장법이개정되었다. 시대의변화와복지사각지대발생등으로인해 2015년에는맞춤형급여체계를개편하게된다. 개편전기초생활보장제도는가구의소득과재산을환산한소득인정액이최저생계비이하인경우에만생계, 의료, 주거, 교육급여등모든급여를지원하는제도였다. 그러나최저생계비라는일정기준을조금만초과해도급여가일시에중단되고수급자의생계가급격히곤란해지거나수급자가일자리를통한자립 자활을기피하는문제가발생되었다. 이에국민기초생활보장제도의맞춤형기초생활보장제도로개편하여선정기준을완화하고부양능력에대한판단기준도대폭완화되었다. 개편된맞춤형기초생활보장제도의급여체계는수급자의소득이증가하여기준을초과하 더라도수급자의가구여건에맞게필요한급여는계속지원받을수있도록한제도이다. 1) [ 표 1] 맞춤형기초생활보장제도기준 ( 단위, 원 ) 구분생계의료주거교육 선정기준 중위소득 28% 이하 중위소득 40% 이하 중위소득 43% 이하 중위소득 50% 이하 기준액 ( 원 ) 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 7인가구 437, , ,582 1,182,309 1,401,037 1,619,764 1,838, ,935 1,064,078 1,376,546 1,689,013 2,001,481 2,313,948 2,626, ,805 1,143,884 1,479,787 1,815,689 2,151,592 2,487,494 2,823, ,169 1,330,098 1, , ,501,851 2,892,435 3,283,020 자료 : 보건복지부홈페이지 1) 맞춤형급여체계의개편에서는중위소득과비교하여경제적상황을판단하고보장수준을결정하는 상대적빈곤적 을도입. 보건복지부, 2016 년보건복지백서 - 8 -

39 2016 년기준기초생활보장제도는전체수급자 166 만 8 천명이며, 급여별수급자규모는생 계급여 126 만 4 천원, 의료급여 143 만 2 천원, 주거급여 141 만 5 천원, 교육급여 40 만 1 천원의규 모이다. [ 표 2] 기초생활보장제도의추이 구분 수급자수 ( 천명 ) 1,530 1,569 1,550 1,469 1,394 1,351 1,329 1,646 수급률 (%) 절대빈곤율 (%) 상대빈곤율 (%) 예산 ( 억원 ) 72,644 79,731 72,865 75,168 79,028 87,689 88,254 95,455 자료 : 2015 보건복지통계연보, 2015 빈곤통계연보 ( 한국보건사회연구원 ), 맞춤형개별급여 1 년, 국민기초생활보장제도평가와개선과제토론회발표자료인용 맞춤형기초생활보장제도의주요개편내용으로는첫째, 대상자의선정기준을다층화한것이다. 단일화된선정기준에서급여별기준으로개편되었으며최저생계비대신중위소득과연동한급여별선정기준을도입하고, 주거 교육급여선정기준을확대하였다. 그리고부양의무자가수급자를부양하고도중위소득을유지할수있도록부양의무자소득기준을완화하였다. 특히, 중증장애인있는부양의무자가구는더완화된기준을적용하고, 교육급여는예외적으로부양의무자기준적용을폐지하였다. 둘째, 급여기준을현실화하였다. 생계급여는수급자의일상생활에기본적으로필요한생계비를지원하는제도이다. 생계급여는현금으로지원하며가구별생계급여선정기준액에서소득인정액을뺀금액을지원하도록개편되었다. 이는소비지출이경상소득을초과하는적자가구인중위소득 30% 이하대상자들에중위 30% 수준의생계급여를지급하여정부가책임을지고보호하기위함이다. 의료급여에서는질병, 부상, 출산등의상황에서필요한의료서비스를낮은본인부담으로이용할수있게했다. 의료비로인한부채부담비율이높은중위소득 40% 이하대상자들에게현행보장수준을유지하며의료비부담을완화시켰다. 주거급여의경우에는임차가구가전월세비용을지원하고, 자가가구는낡은집을고쳐주는것으로, 월소득대비임대료부담이높은중위소득 43% 이하대상자들에게거주형태, 주거비부담수준등에따라실질적인주거지원을하게된다. 임차가구에는기준임대료를상한으로실제임차료에따라지급하며지역및가족수에따라산정한기준임대료를상한으로실제전월세비용 ( 월 - 9 -

40 임차료 + 보증금환산액 ) 을지원한다. 정부에서는학생들이학업에열심히집중할수있도록입 학금, 수업료, 학용품비등을지원하는것으로교육급여를지원하고있다. 2) 기존사회안전망은낮은급여, 탄력적대응곤란, 엄격한부양의무자기준등으로인해사회안전망에대한사각지대가존재하고있었다. 맞춤형기초생활보장제도도입의가장중요한점은빈곤계층사회안전망에대한사각지대를해소하기위함이다. 따라서급여의종류를생계 의료 주거 교육등으로구분하고부양의무자의소득기준도완화시켜빈곤계층의삶의질을향상시켜나가고자한다. [ 표 3] 제도개편전후급여별수급가구및수급자추이 ( 단위 : 가구, 명 ) 수급가구 수급자 개편전 개편후 증감 개편전 개편후 증감 생계급여 718, ,676 42,302 1,064,497 1,109,734 45,237 주거급여 683, ,201 20,459 1,035,392 1,110,096 74,404 의료급여 834, , ,704 1,217,266 1,399, ,771 교육급여 , , ,174 전체 874, ,254 97,294 1,293,130 1,647, ,639 자료 : 노대명 (2016) 맞춤형급여체계도입이후기초생활보장제도의평가와향후정책과제 국민기초생활을보장하기위한맞춤형기초생활보장제도의도입은복지사각지대해소, 개별욕구충족, 최저생활보장의보장성확보하기위함이다. 개정된맞춤형급여체계는부양의무자요건을완화시켰으며빈곤계층수급자의특성과욕구가반영되어지급되어복지사각지대를해소해나갈수있다 ( 박혜리. 2016). 맞춤형급여체계의도입은국민의기초생활보장제도의근간을바꾸는제도의도입이라할수있다. 정부는제도도입을통해급여체계를독립된법적근거를가진제도로분리하였으며생계, 주거, 의료, 교육등으로구분된급여체계를통해빈곤계층의복지수준을보장해나가고자한다. 2015년에는맞춤형급여의수급자가약 35만명이증가하여일정수준에서의긍정적성과라평가할수있다 ( 노대명, 2016). 2) 고교무상교육도입과빈곤정책확대를고려하여중위소득 50% 이하대상자들에게교육비를지원한다. 이는빈곤대물림방지대책의하나라할수있다

41 기존의의료급여제도는의료이용을억제하는방식으로개선되어왔으며단기적으로는의료비증가속도를통제하였지만장기적인관점에서는의료비가증가하여그효과는지속되지못하였다. 이러한상황에서맞춤형급여체계의도입은의료급여가발전할수있는좋은정책이며제도의효과성과자율성을바탕으로제도를운영해나가야한다 ( 신현웅 여나금, 2016). 그러나맞춤형급여체계에서사용되는상대기준선방식은최저생활수준에대한정의와개인의기본적욕구수준의한계등은보장성의원칙을충족하지못하고있는실정이다 ( 홍경준, 2015). 2015년 6월시점에수급자는 132만명정도의수준이며맞춤형기초생활보장제도가시행되고 1년뒤인 2016년 6월시점에는수급자가 166만명으로제도개편전보다수급자가증가하였다 ( 관계부처합동회의, 2016). 그러나소득이낮지만부양의무자기준을충족시키지못해기초생활보장급여를받지못하는비수급빈곤층이약 93만 (63만가구 ) 명정도가존재하고있어복지사각지대는여전히존재하고있다 ( 관계부처합동회의, 2017). 제도를통해수급자의수는늘어나고있지만맞춤형기초생활보장제도의목적인탈수급효과는아직나타나지않고있다. 근로능력이있는수급자에대한관리가제대로이루어지지않고있으며급여만수급하고있는대상자가늘어나고있는실정이다. 따라서빈곤을완화시켜나가기위한급여지급도중요하지만노동능력이있는대상으로하는자활사업의관리가시급하다 ( 노대명, 2016). 2. 기초연금 현대사회에있어서가족의기능적인측면은시대의변천에맞게많은변화를가져오고있다. 이러한변화는가족생활상의문제뿐만아니라노인을부양하는가족들사이, 부부간, 친자간의심리적갈등이심해지고있다. 오늘날핵가족화현상에대한사회보장제도의부재로인한다양한문제가발생되고있다. 예를들어, 가족을둘러싼사람들의행동과의식이급속도로변화를보이면서노인의학대문제와부부간의이혼이급증하고출산율이저하하는등의현상이초래되었다. 또한가정내의폭력으로인해서발생되는아동교육의어려움, 노후문제, 주택문제등에이르기까지가족생활에관련되는여러가지새로운문제가대두되고있다. 정부는사회문제를보완하고자기초연금제도를도입하게된다. 기초연금은소득 재산수준이선정기준액이하인만 65세이상노인들에게지급하여안정적인소득기반을제공하고노인의생활안정을지원하고복지를증진시키는제도이다. 3) 기존의 3) 공무원, 사립학교교직원, 군인, 별정우체국직원등직역연금수급권자및그배우자는기초연금수급대상에서제외된다 ( 보건복지부, 2017 기초연금사업안내 )

42 기초노령연금제도는만 65 세이상노인 70% 에게월 97,100 을지급되었으며개편된기초연금제 도는 2014 년 7 월 1 일부터시행되어오고있다. 기초노령연금의수급자는매년 65~70% 사이에서 지급되었다. [ 표 4] 연도별기초연금수급자현황 ( 단위 : 천명, %) 연도 세이상노인수 5,069 5,268 5,506 5,701 5,980 6,251 6,521 6,771 수급자수 2,898 3,630 3,728 3,818 3,933 4,045 4,353 4,495 수급률 자료 : 보건복지부 (2016) 기초연금의소요재원은다수의회의를거쳐다음과같이변경되어집행되고있다 년 선정기준액은단독가구월 119 만원, 부부가구월 만원수준으로측정되어있다. [ 표 5] 기초연금소요재정전망 ( 단위 : 조원 ) 연도 현행기초노령연금 당초정부안 조정안 자료 : 보건복지부 (2015) 기초연금급여액의결정은개인별로기초연금액이산정되며부부감액, 소득역전방지감액을거쳐급여액이결정된다 ( 그림 5). 또한소득인정액은소득평가액과재산의소득환산액을합하여결정된다. 부부감액은부부모두가기초연금을받는경우에는개별기초연금액에서 20% 를감액하여지급하게된다. 소득역전방지감액은가구소득인정액에가구구성원의기초연금액을합산하여선정기준액을초과시기초연금액의일부를단계별로감액하여지급한다. 4) 그러나장애인연금수급권자중기초연금지급대상자에게는장애인연금기초급여를중복지급하지않고있다 ( 보건복지부, 2017 기초연금사업안내 ). 대상유형별기초연금액산정절차는다음과같다. 기초연금은수급자의사후관리 ( 수급자의수급자격, 기초연금액결정에미치는변동사 4) 단독가구, 부부 1 인수급가구는 2 만원, 부부 2 인수급가구는 4 만원단위로감액하여지급한다

43 항 ) 를통해엄격하게관리되고있다. 5) [ 그림 5] 대상유형별기초연금액산정 구분 기준연금액선정대상 국민연금급여액등, A 급여액등을고려한산정대상 기준연금액의 50% 산정대상 대상유형 무연금자 국민연금유족연금 장애연금수급권자 장애인연금수급권자및국민기초생활보장수급권자 ʻ 국민연금급여액등 ʼ 이기준연금액의 150% 이하인국민연금노령연금 분할연금수급권자및연계노령연금 연계퇴직연금수급권자 ʻ 국민연금급여액등 ʼ 이기준연금액의 150% 을초과하는국민연금노령연금 분할연금수급권자및계노령연금 연계퇴직연금수급권자 직역재직기간이 10 년미만인연계노령연금수급권자 직역연금특례대상자 * * 기초연금법및장애인연금법상특례 직역재직기간이 10 년미만인연계유족연금수급권자 기초연금액기준연금액부가연금액 ~ 기준연금액부가연금액 기초연금급여액 ( 감액후 ) 자료 : 보건복지부, 2017 기초연금사업안내 2 만원 ~ 기준연금액 2 만원 ~ 부가연금액 보건복지부는기초연금지급기준액을월 100만원 (2016년기준 ) 에서 2017년 1월부터 19만원인상하여월 119만원으로상향조정하였다. 또한기초연금대상자중 65세이상자의수급율을 70% 로올리기위해소득분포, 임금상승률, 지가, 신규소득연계분등을고려하여기초연금을상향시켰다. 이와함께장애인연금기준액도기초연금과함께월 119만원으로상향되었다. 이러한제도개선을바탕으로 65세이상의기초연금수급자는증가해나갈수있을것이다. 박근혜정부에서도입된기초연금제도는대선공약의실행차원에서이루어져나가고있다. 남재욱 신혜리 (2017) 는복지패널데이터를활용하여기초연금의정책효과를실증분석하였다. 그결과, 기초연금의수급경험은수급자에게보편주의적복지제도에인식을높이는결과가나타났다. 연구에서는국민연금 ( 기초연금 ) 에대한지출증가필요성, 노인생활지원지출증가필요성, 노인관련복지서비스의정부재정부담책임등의변수는기초연금수급자에게긍정적 5) 사후관리에사용되는정보는수급자거주지, 가구구성, 소득 재산, 직역연금수급권, 국민연금급여액, A 급여액, 주소지변경등이다

44 인영향을미치며이를통해보편주의적복지제도에대한인식이높아진다는점을보여주고 있다. 이정화 문상호 (2014) 의연구에서는월지출기준으로기초연금수급자구분하여기초연금 의효과를실증분석하였다. 그결과월평균지출이 90 만원이하인집단을제외하고는기초 연금의경제적효과가긍정적으로나타나고있다는것을검증하였다. 임완섭 (2016) 의연구에서는기초노령연금데이터 (2013년) 와각각 6개월씩기초연금과기초노령연금 (2014년) 이지급된데이터를기초연금만지급된데이터 (2015년) 를비교 활용하여기초연금이노인빈곤율에어떠한영향이미쳤는지연구하였다. 분석결과에따르면 2015년지급된기초연금은노인빈곤율을 26.7% 정도수준의감소를보여주고있다. 그리고기초연금은노인의빈곤감소에효과적이라할수있지만소득적용빈곤감소에는큰영향을미치지않고있다고주장하였다. 이는소득의증가로인해소비지출의증가로는이어지지않은결과라할수있다. 기존의기초노령연금제도는제도의방향부재및정체성이모호하여미완성제도라할수있다. 기초연금제도는국민연금수급자의기초연금액이국민연금균등급여액과연계되어측정되게된다. 그러나이측정방식은국민연금가입기간에따라서기초연금차감액이증가되는형평성에대한문제및재분배의공평성문제점등을가지고있다 ( 석재은, 2015). 최창현 곽미정 (2015) 은기초연금제도를점검및진단하기위해전문가들을대상으로점검지표에대한설문조사를실시하였다. 연구결과에서는기초연금에대한국민에대한인식점검, 제도의의사결정의기준과원칙, 해당제도의관련법령등이실효성있게시행되고있는지에점검이필요하다고하고있다. 그리고기초연금제도를통해노인에비해청 장년세대가상대적으로손해를본다는인식을바꿀수있는제도적장치가필요하다고주장하였다. 따라서사회안전망의최전선에있는기초연금제도에대한효과성 효율성에대한논의와함께기초연금제도의합리적인점검과평가를실시하여성공적인사회안전망을구축해나가야한다. 3. 장애인연금 장애인연금제도는장애인연금법제 1 조에따르면 장애로인하여생활이어려운중증장애 인들의생활안정지원과복지증진및사회통합을도모하는데이바지하기위한제도 이다. 또 한장애인소득보장은일반적으로소득상실위험군의삶을보장하는보편적소득보장체계이며

45 독립적인소득상실위험이있는장애인을대상으로시행되는특수한보장체계를의미한다 ( 윤 상용, 2013). 장애인의보장체계는크게장애급여, 소득보장급여, 장애관련급여등으로구성되어있다. 장애급여는장애인의고용여부와관계없이모든장애인에게지급되는급여를의미하고소득보장급여는일반국민에게제공되는보편적소득보장제도를의미한다. 장애관련급여는상병급여, 산재급여등고용활동이있는장애인에게제공되는급여를의미한다 ( 신화연등, 2012). 장애인은경제활동이어려운대상이므로장애인의소득보장은매우중요하다. 장애급여는소득보전급여와추가비용급여등두가지제도로시행되고있다. 소득보전급여는장애로인한노동능력저하로인해소득이단절되는상황에있는장애인에게지급되는급여이며추가비용급여는소득보전급여를받고도경제적상황이어려운장애인에게추가적으로지급되는급여를의미한다 ( 윤상용, 2013). 기존의소득보전급여인기초급여는모든장애인에게매월최고 206,050원, 부가급여 ( 기존추가비용급여 ) 의경우에는기초생활수급자에게는매월 8만원 (65세이상은 286,050원 ) 이지급된다. 차상위계층은매월 7만원, 차상위초과자는매월 2만원 (65세이상은 40,000원 ) 을추가지급하고있다. 장애인의경우에도 65세이상은동일한성격인기초연금으로전환되며부부의경우에는부부모두가기초급여를지급받을시에는기초급여액에 20% 를감액하여지급된다. 그리고소득인정액과기초급여액의합이선정기준액보다높게측정될때에는선정기준액과소득인정액의차액에따라 2만원단위로차감된급여를지급하게된다. 다음표는기초급여액의선정기준표이다

46 [ 표 6] 장애인연금기초급여선정기준 구분차액 ( 선정기준액 - 소득인정액 ) 18 만원초과 16~18 만원 14~16 만원 12~14 만원 10~12 만원 1 인수급시기초급여액 206,050 원 180,000 원 160,000 원 140,000 원 120,000 원 8~10 만원 6~8 만원 4~6 만원 2~4 만원 2 만원이하 100,000 원 80,000 원 60,000 원 40,000 원 20,000 원 28 만원초과 24~28 만원 20~24 만원 16~20 만원 2 인수급시기초급여액 329,680 원 280,000 원 240,000 원 200,000 원 12~16 만원 8~12 만원 4~8 만원 4 만원이하 160,000 원 120,000 원 80,000 원 40,000 원 자료 : 보건복지부장애인연금홈페이지 ( 부가급여의경우에는 18세이상의장애인연금수급자중에서차상위계층, 차상위계층초과자등으로구분하여급여를측정하게되며만 65세이상, 보장시설수급자의조건에있는장애인은보장시설수급자급여 7만원이지원된다. 그리고 65세이상의중증장애인이국민기초생활보장수급자인경우에는기초연금액의차감으로인한소득감소를보완하기위해 286,050원이지급된다. 자세한기준은다음표와같다. [ 표 7] 장애인연금부가급여선정기준 구분 65세미만 65세이상 기초생활수급자 ( 일반 ) 8만원 28만 6050원 보장시설수급자 ( 일반 ) 0원 0원 보장시설수급자 ( 급여특례 ) 0원 7만원 차상위계층 ( 일반 ) 7만원 7만원 차상위계층 ( 급여특례 ) - 14만원 차상위초과 ( 일반 ) 2만원 4만원 자료 : 보건복지부장애인연금홈페이지 ( 보건복지부통계자료에따르면장애인연금의지출과수급자수는늘어가고있다 년 예산기준장애인연금의지축금액은약 8,300 억원정도이며수급자는약 35 만명정도이다. 연도 별지출금액과수급자수는아래의표와같다

47 [ 표 8] 장애인연금지출현황및수급자수 ( 단위 : 백만원, 천명 ) 국비 282, , , , , ,587 지출액 지방비 138, , , , , ,316 합계 420, , , , , ,903 수급자수 자료 : 국회예산정책처재정통계홈페이지 ( 강성호 윤상용 (2013) 은장애인의필요소득을추정하여장애인적정소득보장수준을도출하여장애인연금제도가어떻게변화되어야하는지에대한연구를실시하였다. 분석결과에따르면비장애인의연간근로소득과장애인의연간근로소득수준을비교하면소득감소는 47.1%, 추가비용이 2% 정도발생하는것으로나타났다. 소득감소와추가비용을고려하였을때장애인의필요소득은비장애인대비 91.7% 정도수준이나타나야삶이지속될수있다고분석되었다. 이러한결과를바탕으로장애인에대한노령연금은조기지급되어야하며급여수준증가, 장애연금등급별지급률조정, 장애연금과근로소득, 생계비의연동등을통해장애인연금제도가보완해나가야한다고주장하였다. 박혜석 권혁주 (2015) 는장애인연금제도도입으로장애인들의생활수준에는어떠한영향이미치는지에대한연구를통해장애인연금제도에대한평가를시행하였다. 장애인연금제도의도입에도불구하고총생활비와여가비, 장애추가비를기준으로한분석결과에서는통계적으로유의미한차이를볼수없었으며장애인연금제도는긍정적인효과가나타나지않았다는점을보여주고있다. 따라서장애인연금제도가실질적인효과가나타나기위해서는현재보다높은수준의급여지급이필요하며장애인들의교육과취업연계, 장애인특성에맞는급여체계가구성되어나가야함을언급하였다. 박혜석 (2013) 은실증분석을통해장애인연금제도가중증장애인에게는빈곤완화효과에긍정적으로작용하고있다는것을밝혀냈다. 그러나경증장애인에게는긍정적인효과가나타나지않고있다는결과와함께제도의문제점을시사하였다. 따라서장애인연금을통한빈곤완화를위해서는장애인연금의대상자가경증장애인까지포함되어야효과가나타난다고주장하였다. 또한복지사각지대가증가하고있어연금의급여수준과수급범위에대한개선이필요하다고주장하였다

48 신화연등 (2013) 의연구에따르면장애인등록기준으로장애인의과반수이상은장애인연금제도에가입되어있지않다고한다. 장애인가구중장애인연금과장애수당수급가구는전체장애인의 1/4수준정도이며장애인연금과수당의급여액도점차늘어가고있는추세이다. 그러나장애인가구의절대빈곤율은오히려증가해나가고있다. 이러한결과는장애인인의대부분은경제활동에참여하지못해생기는빈곤이라할수있어장애등급별로경제활동에참여유도또는새로운소득보장체계가필요하다 ( 이선우, 2015) 장애인연금제도를통해서장애인이장애로인한생활의어려움을해소해나가야할것이다. 따라서단순한급여지급이아닌사회통합적차원에서장애인의인격적 사회적가치를높여나갈수있는제도적보완이필요하다 ( 신명숙, 2014)

49 Ⅲ. 해외주요국공공부조정책사례 1. 개요 가. 공공부조정책의개념 본파트에서는해외주요국의공공부조정책 ( 사회부조포함 ) 을각국의사회보장체계와연 관하여살펴보고현황및최근의개혁동향의파악을통해한국의공공부조정책에주는시사 점과정책적함의를살펴보고자한다. 공공부조는저소득층또는빈곤층등사회취약계층을대상으로하며, 자산조사에기초하여대상이선정되고이들에게무기여의원칙에따라급여가지급되고, 정부의책임하에일정수준 ( 최소한의인간적생활 ) 의생활보장을목적으로하는사회보장제도로정의될수있다 ( 노대명외, 2015:27). 기초생활보장제도가자산조사기반대표적공공부조이고, 이처럼자산또는소득인정액기준을적용하면서특정계층으로범주화한급여나서비스예컨대, 우리나라의경우, 기초연금, 장애인연금, 한부모가족지원등도공공부조로포함될수있다. 현재우리나라의경우소득인정액은월소득평가액과재산의소득환산액을합산한금액을보통의미하며기초연금의경우 65세이상국내거주어르신가구소득인정액기준이하인경우에수혜대상이되며, 장애인연금의경우만 18세이상중증장애인중본인과배우자소득을합산한금액 ( 소득인정액 6) ) 이선정액기준이하인사람에게로한정하고있다. 또한, 한부모가족지원제도의경우예컨대소득인정액이기준중위소득의 52% 이하인경우아동양육비등을지원받게된다. 나아가, 기초욕구를감당하는여타의보편적, 준보편적지원역시공공부조의맥락이나환경으로고려하는견해도있으며최근논의되는아동수당등사회수당의경우를공공부조에포함하는시각도존재한다. 일반적으로공공부조정책이란 1) 비기여형 (non-contributory) 복지제도, 2) 선별주의 (selectivism) 에따른대상자선정, 3) 법에근거를둔공적지원제도라는요건을충족해야한다. 6) 2017 년도기초연금선정기준액은단독가구 1,190,000, 부부가구 1,904,000 이며, 장애인연금선정기준액은배우자가없는중증장애인은월 1,190,000 원, 배우자가있는중증장애인월 1,904,000 원이다 ( 보건복지부복지로홈페이지,

50 이는개인의기여를전제하는사회보험과달리조세를재원으로하는소득보장제도이자, 소득 기준이나재산기준등을적용하는엄격한선별주의또는잔여주의복지제도이며, 자선과같은 민간의지원이아니라법적으로지원을강제하는제도임을의미한다. 공공부조는기본적으로자산조사를토대로수급대상자를선정하며특정기준선이하사람들의생계를현금급여등의형태로보편적으로지원하는방식, 특정취약계층집단 ( 노인, 장애인, 실업자등 ) 을범주화하여현금급여등의형태로지원하는방식, 현금지원과연계된급여나서비스 (tied assistance) 등의형태로생활지원을하는방식으로구분가능하다. 본해외사례파트에서는일반적공공부조의정의에따라비기여형 (non-contributory), 소득및자산을기준으로한명확한소득인정액기준의설정을전제로한선별주의 (selectivism) 적대상자선정, 법에근거를둔공적지원제도라는요건을갖춘공공부조정책을중심으로논의하도록한다. 선별적성격과보편적성격이혼재되어있는경우, 소득인정액기준선별적성격이분명히포함된경우는포함하여논의하도록한다. 나. 연구대상및분석틀 (1) 연구대상및범위본장에서는해외주요국의공공부조정책현황을분석하고개혁동향을살펴봄으로써향후한국공공부조정책개선방향등에대한정책적시사점을얻고자한다. 해외조사대상국가로는권역별로대륙권의프랑스, 영미권의영국, 아시아권의일본으로선정하였고, 에스핑엔더슨 (Esping-Andersen, 1990) 이언급한세유형의복지국가레짐중조합주의또는보수주의복지레짐을대표하는프랑스, 자유주의복지레짐을대표하는영국을포함하였다. 사민주의레짐을대표하는북유럽권스웨덴등이나서유럽국가의경우보편적사회보장제도가발달하고공공부조정책의수급자규모가크지않기때문에본연구범위에는포함하지않았다. 일본은우리나라사회부조형성과발전에큰영향을미친바있고최근생활보호제도개혁등을실시하였기때문에서아시아권의대표국으로선정하였다. (2) 분석틀설정관련선행연구검토 Gilbert & Specht(1974) 는산출분석과관련하여다음네가지차원의분석틀을을제시하 고있다. 1) 사회적할당의근거는무엇인가?(What are the bases of social allocations?) 2) 할

51 당된사회적급여의형태는무엇인가?(What are thetypes of social provisions to be allocated?) 3) 이러한급여들의전달에대한전략은무엇인가 (What are the strategies of the deliveryof these provisions?) 4) 이러한급여재원을조달하는방법은무엇인가 (What are the ways to finance these provisions?) 로이것은각각대상, 급여, 전달체계, 재원문제에해당하는것이다 (Gilbert, Specht & Terrell 1993: 43). Burns는사회보건제도를구상하는데있어서 1) 급여의성격과양 (the nature and amount of benefits), 2) 보장해야될위험의대상과유형 (eligibility and types of risks to becovered) 에관한것들, 3) 재원조달방법 (the means of finance), 4) 행정의구조와성격 (the structure and character of amagill(1986) 은사회복지정책의분석틀로 1) 정책목표 2) 급여체계 3) 전달체계 4) 재원조달을제시하였다. 남기민 (2001: 259) 은 Gilbert & Specht(1974) 와 Magill(1986) 의분석틀을기초해서사회복지정책의분석틀을 1) 목표체계 2) 대상체계 3) 급여체계4) 전달체계 5) 재원체계로구분하여제시하였다.dministration) 을분석틀로제시하였다 ( 이성기 2006: 21 재인용 ). (3) 본연구의분석틀설정본연구에서는공공부조정책의국가별비교를위하여, 상기선행연구들외 Gilbert & Terrell (2007) 이제안한분석틀과 EU국가들간의사회복지정책주요통계를비교가능한 MISSOC(2017) 7) 의주요변수분류를활용하여 [ 표 9] 와같이분석틀을설정하였다. 7) comparativetablesearch.jsp( 영국, 프랑스등유럽국가비교가능 )

52 [ 표 9] 공공부조정책국가비교를위한분석틀 구분의미구성변수 개요 정책환경, 사회보장제도체계및공공부조정책과의연계성 정책환경, 사회보장제도주요구성등 역사 공공부조정책의발전과정 복지레짐, 역사적경제사회적맥락 전달체계 ( 전달 ) 공공부조정책현황 최적집행전략 급여종류 수급자격 공공 ( 중앙 - 지방 ), 민간 ( 영리 / 비영리 ) 또는공공 - 민간간역할분담체계, 관리및집행기구 최저보장관련 ( 수준의결정 ), 급여관련 ( 급여의범위, 급여액, 급여수준등 ), 기타관련지원 ( 의료, 주택및난방등 ) 수급대상, 수급일반조건 ( 기간, 국적, 거주조건, 연령, 근로의사, 다른급여와의관계, 기타 ), 최저보장조건 ( 자산조사적용가구범위, 고려되는자산 ) 자료 : Gilbert & Terrell(2007) 과 MISSOC(Mutual Information System on Social Information, 참고 ) 재구성 본연구는관련선행연구및문헌조사, 각국의홈페이지 ( 정부, 관장기구, 통계청등 ) 자 료활용, OECD 데이터, MISSOC 제시자료 ( 단이는영국, 프랑스, 스웨덴만가능 ) 등을활용하 여진행한다

53 2. 프랑스의공공부조정책 가. 개요 (1) 정책환경 OECD 통계에의하면, 프랑스 (République française) 인구는 2014년기준 6,4062,250명이고 1 인당국내총생산 (GDP per capita) 은 41, $(2015년기준 ) 이다. 실업률은 10.3(2014년기준 ) 으로 OECD 평균 7.3 대비높은편이다. 합계출산율은 1.9명 (2015년기준 ), 지니계수 0.297(2014년기준 ) 이다. 8) 15세이상 64세이하의인구가 15세미만아동또는 65세이상노인을부양하는정도를의미하는총부양비는 2013년기준 57.19로 OECD 평균 ( 약 51.23) 대비높은편이다. 프랑스는에스핑엔더슨 (Esping-Andersen) 의분류에따르면조합주의, 보수주의복지레짐에속하며다양한이해당사자의의견수렴과협치거버넌스를중시하고정부외노동조합을비롯한민간이해당사자들의역할을중요시한다. 1789년프랑스대혁명이후공화주의정치이념에기반하여국가는빈곤층및소외계층을포용하는통합자로서의위상을가진다고보고연대주의를강조하였다 ( 노대명외, 2014). 프랑스사회보장제도는 1945년보편주의적사회보장의도와달리직업적연대에기초한사회보험과보편주의적가족수당으로출발하였다. 1940년중반부터 1970년대까지 영광의 30년 (les trente glorieuses) 과그이후 복지국가위기의재편 의기간을거쳤으며비스마르크적 ( 사회보험 ) 시대로사회보험중심형사회보장체계를가졌다. 그런데, 1980년대이후비스마르크형사회보장으로부터사회적미니멈급여가보강된형태의이원화된사회보장으로변화하였다. 1991년사회보험제도만으로증대하는복지욕구해결과재원조달이곤란하여일반사회기여금 (CSG: Contribution Sociale generalisee) 을도입하였다 9). 이는기존사회보험료나일반조세와달리사회보장재정을충당하기위한목적으로근로소득외에도연금소득, 자본소득, 사행성도박등에과세를하고소득에따라다른세율을적용하는제도이다. 예컨대자본소득에더높은세율을부과하는방식이다. 점진적으로세율을증가시킴으로써사회적혼란을최소화하였다. 프랑스는사회보험과사회수당을근간으로 1 차적으로빈곤을예방하고공공부조에의의 8) OECD.Stat, OECD Social and Welfare Statistics, 추출. 9) 이같은새로운형태의목적세가도입되면서조세가사회보장재정에서차지하는비중은 30% 이상수준으로증가되었다 ( 나병균, 2014)

54 존성을줄이고자노력하며근로빈곤층의탈수급과근로의욕제고를위한방향으로공공부조 역시보완하는방식으로정책이변천되었다. (2) 주요구성프랑스의사회보장제도는고용주와임금노동자의보험료 ( 기여금 ) 로운영되는사회보험 (la sécurité sociale) 10) 과가족수당 11), 조세로운영되는사회부조 (l aide sociale), 사회복지서비스 (l action sociale) 12) 등으로구분할수있다. 프랑스사회보장제도체계는 [ 그림 6] 과같으며, 보호대상자범위일반화와사회적위험범위포괄성이라는보편주의에초점을맞추고있다. 단, 전통적으로프랑스의가족수당 ( 영아지원, 다자녀지원, 한부모가정, 취약가족수당등 ) 역시보편주의원칙에기반하였으나, 몇번의개혁을통해빈곤층과경제적취약계층으로제한되는급여가늘어나는추이를보인다 ( 나병균, 2014:60). 공공부조는사회보험에서배제되거나사회보험을수급하지만보장수준이낮아기본욕구를충족시키지못하는취약계층에대해보험료납부와상관없이최저생활보장하는차원에서도입이시작되었으며시대적상황에따라새로운제도가추가되며발전해왔다. [ 표 10] 은프랑스 GDP에서공적사회지출 (public social expenditure) 이차지하는비중으로 OECD 평균대비높은편이며, 2013년기준 31.7% 로매년꾸준히상승하는추세를보인다. 10) 프랑스의사회보험은건강, 산재, 모성, 연금을포괄하는보험기금들을의미한다. 실업이나사회부조와분리되어있고직업간연대를강조하여산업및직업범주에따라일반레짐, 특별레짐, 농업레짐, 자영업자레짐등으로구분된다. 실업은사회보장영역이아니며 1958 년특별기금으로제도화되고노사가운영하는별도의제도로되어있다. 일반레짐은민간부문임금근로자대상으로하는국민대다수가입된핵심제도로질병 모성 신체장애 사망분야, 산업재해 직업병분야, 노령 독거노인분야, 가족분야 4 개분야로구분 (SAIDJ &ALBERT, 2007) 되며건강보험, 산재보험, 연금, 가족수당을커버하고특별레짐은공무원, 군인, 선원, 광산, 가스, 전기, 철도등공공부문근로자를대상으로하며, 농업레짐은농업근로자, 농업경영자를비농업자영업자레짐은변호사등전문직종포함비임금근로자를대상으로한다. 상기기초레짐에더해노사협약에의한보충레짐을통해보완되며모두법정제도로의무가입을원칙으로한다 11) 프랑스에서가족문제는사회보장체계내중요한분야로사회보장지출의절반에가까울정도로큰때도있었으나현재는약 10% 정도를점유한다 (J.-J Dupeyroux 2011, 291) 12) 사회복지서비스 (l action sociale) 는공적부조와마찬가지로수혜자의사전적기여가없는것이공통점이나시행주체의의무사항이라기보다재량사항에가깝고, 적용법체계가복잡하고직접또는간접지원, 현금또는현물지원등전달수단역시다양하다

55 [ 그림 6] 프랑스의사회보장체계 자료 : Duplus(2007:8), 노대명 (2014 :113) 재인용 구분 전체 OECD 평균 주요부문별 노령및유족 OECD 평균 근로무능력 ( 장애, 질병등 ) OECD 평균 가족 OECD 평균 [ 표 10] 프랑스의 GDP 대비공적사회지출 (public social expenditure) 비중 현금 현물 현금 현물 자료 : OECD 통계 ( 기준 이중프랑스사회부조제도는 [ 표 11] 에제시된바와같이세개의제도군 ( 群 ) 으로구성된다. 자산조사를기반으로하지만 1) 특정기초소득선이하사람들을대상으로하는현금급여와같은일반적지원 (assistance), 2) 실업급여등특정집단에대한현금급여와같은범주적지원, 3) 주거지원과같은현금지원과연계된급여와서비스제공 (tied assistance) 등으로구분가능하다. 1), 2) 는좁은의미의공공부조이자프랑스의대표적공공부조정책으로사회적미니멈 (Minima sociaux) 을들수있으며, 우리나라의국민기초생활보장법이정하는생계급여등과

56 유사하다 13). 3) 까지를포함하는넒은의미의사회부조제도는주거급여나의료급여등특정집 단에게요구되는욕구별현물급여와서비스를포함하나이또한거주, 자산기준소득인정액이 적용된다. [ 표 11] 프랑스의사회부조구성 사회적미니멈 (Minima sociaux) 기타급여제도사회지원제도 (Aide sociale) 최저소득보장을위한현금급여로활동연대수당등 8 개급여로구성 주거급여와의료급여등현금급여외현물급여나서비스포함 지방정부가운영, 노인, 장애인, 아동지원을위한현금급여외현물급여나서비스포함 나. 역사 프랑스는 1946년사회보장제도도입이후사회보험체계가일반화되었다. 당초사회보장제도입안의도는사회보장제도가보험원칙에따라사회안전망을전국민에게제공하려는것이었으며사회부조를잔여적으로만들고자한것이었다. 사회부조는그이전부터존재하였으며, 오늘날사회적연대 (solidarite nationale) 라부르기를선호한다. 역사적으로사회보험이전부터사회부조는존재함. 프랑스대혁명 1년후 1790년생긴빈민위원회에그기원을둔다. 프랑스사회부조제도의역사를돌아보면, 그것은적어도 1989년최소통합수당 (RMI) 을도입했던시점을전환점으로사회적통합을위해보편주의적이며, 활성화 (Activation) 지향적인방식으로빈곤층지원패러다임으로변화되었다. 한편, 2009년사회적미니멈에대한개혁의하나로활동연대수당 (RSA) 이도입되는등프랑스사회부조는또다른변화를보이게된다. 활동연대수당 (Revenue de Solidarite Active: RSA) 은최소통합수당을대체하게되며, 근로빈곤층수급자의취업촉진을목적으로복지급여와취업장려금을동시지원하고, 수급자의권리와의무를강조한다. 이같은움직임은개인의자립을지원하는데그치지않고근로빈곤층의고용과복지를연계하기위해개인의의지와재정적동기를강조하는영미식의활성화정책이다. 최근에는활동연대수당의문제점에대한비판이확산되며, 또한번이제도를개편하려는움직임이나타나고있다. 13) 한편, 사회적미니멈은반드시선별적성격만을고집하지않는다는점에서 사회보장제도 가약속하는기초생활보장적급여로 1 차적안전망이며사회지원제도 (aide sociale) 가극빈층을대상으로하는사회부조로최후의안전망이라고보는견해가있다 ( 나병균, 2014)

57 다. 전달체계프랑스의사회보험의경우는국가의감독하에주로직업에기초한분화되고많은조합들에의해독립적이고자율적으로운영된다. 프랑스에서사회적미니멈과사회지원등사회부조를총괄감독하는부처는사회문제및보건, 여성권리부 (Ministère des affaires sociales et de la Santé et des Droits des femmes, 이하사회보건성 ) 이다. [ 표 12] 사회보건성내사회부조총괄감독담당직제 총국국 (Bureau) 서비스 (Service) 부국 (sous-direction) 사회적결속총국 (DGCS) 유럽국제문제사무국사회정책및의료-사회서비스 (Service des politiques sociales et mmdico-sociales) 사회포용, 통합및빈곤완화부국 아동가족부국 장애인및노인자치부국 과 (bureau) 사회적미니멈과 아동청소년보호과 노인자치및생활상실예방과, 장애인통합및시민참여과 사회부조담당영역 사회적미니멈 사회지원 자료 : 사회보건성홈페이지 ( 구체적으로사회보건성내사회적결속총국 (DGCS: Direction générale de la cohésion sociale) 에서프랑스사회부조에대한총괄감독을담당한다. 조금더구체적으로하위직제를중심으로살펴보면 [ 표 12] 와같다. 총국내유럽국제문제사무국 (Bureau des affaires européennes et internationales), 사회정책및의료- 사회서비스 (Service des politiques sociales et médico-sociales) 에속한이하 3개의부국에서주로업무를담당한다. 첫째, 사회포용, 통합및빈곤완화부국 (Sous-direction de l inclusion sociale, de l insertion et de la lutte contre la padddduvreté) 으로여기서사회적미니멈급여를총괄한다. 둘째, 아동가족부국 (Sous-direction de l enfance et de la famille) 에서아동및청소년보호 (Protection de l enfance et de l adolescence) 업무를총괄한다. 셋째, 장애인및노인자치부국 (Sous-direction de l autonomie des personnes handicapées et des personnes âgées) 에서장애인참여, 시민권및생활과정, 노인자치및생활상실예방업무등을총괄한다. 한편, 사회적미니멈급여의실질적제공등은별도운영기구가없고기존사회보험관련기금을일선에서집행하는사회보장기금 ( 공단 ) 등을통해운영되고있다. 따라서, 사회보험을총괄하는사회보장국은사회적미니멈운영을담당하고있는사회보장기금의관리감독을담당하므로사회부조와의연관성이전혀없지않다. 프랑스사회부조의대표적제도인사회적미

58 니멈급여유형별전달체계를집행기구를중심으로살펴보도록한다. 사회적미니멈급여전달체계가다양한이유는사회보험기금에서급여하는제도와정부예산에서급여하는제도등이혼재되어있기때문이다. 또한, 동일급여의경우에도수급자선정및급여액결정시다양한환경요인이개입되므로사례별로관련중앙및지역사회보장기금이나관련기구등으로신청경로가다양할수있다. 예컨대, 노인연대수당과미망인수당은적용대상자및적용대상자배우자의연금가입여부및가입연금레짐에따라집행기구가결정되어전달체계가복잡할수밖에없다 14). 장애보충수당 (ASI) 의경우도장애연금, 조기퇴직연금생존자연금중어떠한연금을수급하고있는지등에의해다양한사례유형이가능하고관련집행기구가다양하다. 그러나, 사회적미니멈의전달체계가급여의다양성으로복잡해보이지만실제집행조직은일반국민들이쉽게접근할수있도록단순화하고있다 15). 급여를신청하는일반국민은지역의일선집행기구를방문하거나인터넷을통해급여에대해문의하거나신청할수있다. 결국, 프랑스는사회부조제도를집행하기위한별도의전달체계를구축하기보다, 기존의전달체계를보다효과적으로활용하기위해많은노력을기울이고있다. 또한, 프랑스사회부조전달체계에서관련위원회의역할이크다. 위원회는단순한자문역할에그치는것이아니라신청자의수급여부및급여유형까지결정한다. 대표적으로장애보상급여의전달체계에서나타나는장애인권리및자립위원회 (CDAPH) 의역할을들수있다. 14) 예컨대, 노인연대수당의경우일반레짐기본연금은중앙의경우국민노령보험기금 (CNAV), 지역집행기구로연금및산재지역기금 (Carsat) 이담당하고, 자영농레짐연금의경우중앙농총공제조합기금 (CCMSA) 과지역농촌공제조합기금 (MSA) 이담당한다. 또한, 도시자영업레짐의경우는중앙은자영인사회레짐중앙기금 (RSI) 가지역의경우자영인사회레짐지역기금 (CR) 이관장한다. 15) 2014 년제마뉴엘발총리또한사회적미니멈을포함한각종사회부조제도개혁의모토를 단순화 (Simplification) 라고강조한바있다 ( 임완섭외, 2015 :213 재인용 )

59 [ 표 13] 사회부조유형별전달체계 구분주요대상종류 근로연령층 활동연대수당 (RSA) 주된집행기구 ( 급여신청, 제공등 ) 국민가족수당기금 (CNAF) 가족수당기금 (CAF) 농촌공제조합기금 (MSA) 등 특별연대수당 (ASS) 고용지원센터 (Pmle emploi) 사회적미니멈 (Minimum Sociaux) 고령자 장애인 기타 노령연대수당 (ASPA) 성인장애수당 (AAH) 장애보충수당 (ASI) 미망인수당 (AV) 국민노령보험기금 (CNAV) 농촌공제조합기금 (MSA) 등국민가족수당기금 (CNAF) 가족수당기금 (CAF) 장애인권리및자립위원회 (MDPH) 국민건강보험기금 (CNAMTS) 국민노령보험기금 (CNAV) 농촌공제조합기금 (MSA) 건강보험기초기금 (CPAM) 국민노령보험기금 (CNAV) 농촌공제조합기금 (MSA) 공무원연금등배우자가입연금기금 기타급여제도 저소득층일반 기초보편의료보장 (CMU de base) 보충적보편의료보장 (CMU-C) 보충건강보험지원제도 (ACS) 개인주거보조 (APL) 가족주거수당 (ALF) 사회주거수당 (ALS) 국민건강보험기금 (CNAMTS) 기초건강보험기금 (CPAM) 사회활동코뮌센터 (CCAS) 등 국민가족수당기금 (CNAF), 농촌공제조합기금 (MSA) 사회지원제도 (aide sociale) 노인 장애인 아동 노인간병수당 (APA), 제3자보상급여 (ACTP) 장애보상급여 (PCH) 보육서비스 (ASE), 재가교육서비스 (AED), 개방교육서비스 (AEMO) 주 ) 사회보장국산하의국민건강보험기금 (CNAMTS), 국민노령보험기금 (CNAV), 국민가족수당기금 (CNAF) 등은중앙의행, 재정업무를관장함. 프랑스실업보험제도를관장하는고용지원센터 (Pôle emploi) 는행정공공기구 (EMA) 의성격을가짐자료 : 프랑스공공행정서비스 ( 참고 라. 현황 : 급여종류및수급기준 (1) 급여종류 첫째, 사회적미니멈 (Minima sociaux) 은대표적사회부조제도로비기여적성격을띤사회 적급여를총칭하며자산이일정이하인사람을대상으로최저생활보장차원에서지급된다. 급

60 여마다적용대상, 선정기준 ( 소득기준선, 최대급여액 ) 이다르다. 프랑스통계청 (INSEE) 16) 은 사회적미니멈은비기여적사회급여로취약상태에있는개인혹은가족에게최저소득을보장하는것을목적으로한다. 라고정의내리고있다. 해외영토에대한특별규정도포함하고있다. 둘째, 기타급여제도로주거급여와의료급여등이있다. 셋째, 지방정부가운영하는사회지원제도 (Aide sociale) 가있다. 사회취약계층을대상으로한다는점에서사회적미니멈과같지만, 현금급여외에현물급여나서비스를포함하는생활지원의성격도가진다. 물론지금까지프랑스사회부조제도는주로사회적미니멈과기타급여제도를지칭해왔다. 사회적미니멈은각급여의소관은중앙정부와사회보험기금의관리기관그리고지방정부, 즉도 (départments) 이다. (2) 급여종류별수급기준 : 자격및급여액등 17) 1 사회적미니멈 (Minima sociaux) 첫째, 활동연대수당 (RSA) 은 2007년집권한사르코지프랑스대통령이임기 5년간빈곤을 1/3정도로축소하겠다는의지하에창설한수당으로 2009년 1월프랑스본토에서실시되기시작하여 2011년 1월 1일해외령 ( 마요트섬은 2012년 1월 1일부터 ) 도적용실시되었다. 또한, 2010 년 9월 1일부터는 25세미만 ( 청년활동연대수당 ) 으로확대되었다. 활동연대수당은 1988년일정소득수준의빈곤층의기초생활보장목적으로도입되었던기존최소통합수당 (RMI) 의폐지와동시에 1976년도입된한부모수당 (API), 재취업지원을위한상여금제도를결합대체하는보편적급여의성격으로취업여부를불문하고수급기준자산이하의경제활동인구를대상으로한다 18). 16) 17) 프랑스정부홈페이지 ( 내용을대부분참고 18) 1984 년도입되고프랑스망명신청자, 해외임금근로프랑스인으로실업보험미가입자, 난민또는출감한지 12 개월미만수형자, 산재및직업병걸린근로자에게지급된통합수당 (AI) 이나이를 2006 년부터대체하고수급대상자의범위를보조적, 일시적보호대상또는인신매매및매춘피해자등까지포함한임시대기수당 (ATA) 도 2010 년활동연대수당 (RSA) 로통합되었다. 사회적미니멈급여에대한개혁조치의일환으로 2016 년 12 월 29 일예산법제 87 조제정에따라시행되는 2017 년 5 월 5 일자법령 ( ) 에서는임시대기수당의폐지를규정하고있으며, 2017 년 9 월 1 일부터는더이상임시대기수당신청이불가능하다 ( L ALLOCATION TEMPORAIRE D ATTENTE, ATA)

61 [ 표 14] 프랑스사회부조구성현황 ( 기준 ) 구분목적주요대상종류 근로연령층 활동연대수당 (RSA:Revenu de solidarite active) 특별연대수당 (ASS:Allocation de solidarite specifique) 사회적미니멈 (Minimum Sociaux) 소득보장 고령자 노령연대수당 (ASPA, Allocation de solidarite aux personnes ages) 성인장애수당 (AAH, Allocation aux adults handicapes) 장애인 장애보충수당 (ASI, Allocation supplementaire d'invalidite) 기타취약계층 미망인수당 (AV, Allocation veuvage) 연대수당 (Revenu de solidarite, RSO) 의료보장 기초보편의료보장 (CMU de base) 보충적보편의료보장 (CMU Complementaire, CMU-C) 보충건강보험지원제도 (ACS, Aide complementaire sante) 기타급여제도 저소득층 주거보장 개인주거보조 (APL, Aide personnalisee au logement) 가족주거수당 (ALF, Allocation de logement familiale) 사회주거수당 (ALS, Allocation de logement sociale) 노인 노인간병수당 (APA), 제 3 자보상급여 (ACTP) 사회지원제도 (aide sociale) 취약계층소득보장 + 생활지원 ( 현금외현물서비스제공 ) 장애인 아동 장애보상급여 (PCH) 보육서비스 (ASE), 재가교육서비스 (AED), 개방교육서비스 (AEMO)

62 따라서, 기존에이런지원을받을수없었던근로빈곤층에게도소득을보충할수있도록수당을제공한다. 즉취업여부에관계없이신청자가구의자산이일정수준이하이면수급자격부여된다. 추가적인수급조건으로 25세이상이어야하고최소 5년이상프랑스에거주하고있거나외국인의경우프랑스에서노동이허가된사람이어야한다. 또한, 최근 3년간전일제로 2년이상경제활동을했음을증명해야한다. 직업훈련과정에있거나직업활동이외의어떤지위로부터주어지는금전적혜택이존재하는경우에는수급대상에서제외된다. 활동연대수당은기초생활보장이라는목표외근로의욕고취라는목표를동시에가지는데, 일정수준까지근로소득존재시세금부과없이추가소득으로인정을해준다. 결국취업여부및정도에따라세집단으로구분된다 ( 활동연대수당만받는집단, 활동연대수당과근로소득공제를동시받는집단, 근로소득공제만받는집단 ) 19). 즉, 활동연대수당은부족한부분을채워주는성격이므로각종사회보장급여들과기타법률, 규칙, 협약에따라기초하여대상자에게지급되는금액을신고하도록한다. 둘째, 특별연대수당 (ASS) 은 1984년제정된것으로당시대량실업과빈곤에대한대응정책으로도입된선별적급여이다. 실업급여수급기간이만된실업자로서적극적으로구직을하고있는자를대상으로한실업수당이다. 근로계약만료시점이전 10년중최소5년을 ( 풀타임또는파트타임 ) 임금근로자로근무했어야하며, 자녀를양육하기위해활동을중단한경우가있다면 5년요건은아동 1명당 1년씩단축 (3년한도 ) 된다. 다음달초에그전월분수당이지급된다. 수급기준및금액은자산과가족상황에따라다르며, 구체적내용은 [ 표 15] 와같다. [ 표 15] 특별연대수당 (ASS) 월소득기준및급여액 월소득기준독신부부 급여액 이하 1, 이하 일 = ( 월 ) 초과 1, 이하 1, 초과 1, 이하 선정기준선 ( 소득기준상한액 ) 과소득과의차액 * 차액이 미만인경우미지급 1, 초과 1, 미지급 자료 : 프랑스정부홈페이지 ( 기준 근로연령층을상대로한수당으로 2013 년도입된연대대체수당 (ATS) 도있었으며이는 존 2011 년폐지된유사퇴직수당 (AER) 을대체한것이었다. 완전노령연금수급개시연령이안된 구직자혹은기존유사퇴직수당수급자를수급대상으로하는동수당은 2015 년 3 월이후부터 19) 사회적미니멈급여에서는기본활동연대수당 (RSA-scole) 을논의한다. 미취업자의경우기본활동연대수당을보장받으며시간제근로제등으로취업하여근로소득이발생하는경우에도근로소득공제 (62%) 를통해여전히기본활동연대수당을선정기준선까지보장받을수있다. 반면, 취업자대상활동연대수당 (RSA activité seul) 의경우근로장려금제도와연계된별도의논의가필요하다

63 수급대상자가없어 2017 년 12 월현재는존재하지않는다. 셋째, 노령연대수당 (ASPA) 는 2007년 1월 13일부터시행된제도이다. 일반적으로 65세이상부터소유자산이일정수준이하이면수급가능하고이는기존의최저노령수당 (AMV) 을대체한것이다. 최소수급연령은일반적으로 65세이상이지만장애인 (50% 이상의영구장애율충족시 ) 또는난민, 수감자, 참전용사, 전쟁포로등생년월일에따라 60~62세로조정가능하다. 수급기준및금액은자산과가족상황에따라다르며, 구체적내용은 [ 표 16] 과같다. [ 표 16] 노령연대수당 (ASPA) 소득기준및급여액 가구유형소득기준급여액 독신 ( 월 ) 9,638.42( 연간 ) 선정기준선 ( 소득기준액 ) 과소득의차액 부부 1,246.97( 월 ) 14,963.65( 연간 ) 선정기준선 ( 소득기준액 ) 과소득의차액 1, 초과 1, 미지급 자료 : 프랑스정부홈페이지 ( 기준 넷째, 성인장애수당 (AAH) 은 1975년제정된것으로, 노령급여나산재수당을신청할수없는 20세이상중증성인장애인을대상으로하며최소노령수당 ( 노령보충수당, 노인연대수당 ) 제외자, 장애인권리및자립위원회 (CDAPH) 가인정한장애율이 80% 이상이거나 50~79% 의장애율이라도취업에지속적으로상당한제약이있다고인정하는경우수급대상이된다. 장애율에따라수급기간이달라지는데 80% 이상장애율이있는경우, 1년이상 5년이하기간동안수급가능하며동기간이후에도장애상태가호의적으로진전되지않는경우최대 20년이하의기간까지수급가능하다. 한편, 장애율이 50~79% 인경우 1년이상 2년이하기간이원칙이며역시장애상태나고용기회측면에서호의적진전이없을경우에는최대 5년까지수급기간이연장될수있다. [ 표 17] 에서보듯이자산이없는독신의경우최대급여액은월 ( 연간, 9,730.68) 이며, 자산이없는부부의경우최대급여액은월 1,621.78( 연간, 19,461.36) 이다. 2017년 1월 1일이후부터는더이상성인장애수당 (AAH) 과특별연대수당 (ASS) 을동시에수급할수없게되었으며, 2016년 12월 31일까지자격요건을충족하여두수당을수령한자는자격조건이유지되는한최대 10년간계속수령이가능하다

64 [ 표 17] 성인장애수당 (AAH) 소득기준 ( 연간 ) 및급여액 아동수 소득기준독신부부 0 9, , , , , , , , , , 급여액 선정기준선 ( 소득기준상한액 ) 과소득과의차액 * 단최대급여액은존재함 자료 : 프랑스정부홈페이지 ( 기준 다섯째, 장애보충수당 (ASI) 은 1957년도입된것으로, 질병이나비업무상재해로최소 2/3 이상의근로능력상실율을수반하는장애가있고, 사회보장레짐에서장애연금, 고령자조기퇴직연금, 유족연금, 장애또는장기경력자조기퇴직연금등하나이상의연금을수급중인자를대상으로한다. 수급자의최소연령은없으나퇴직연령 ( 생년월일기준최저퇴직연령차등적용 ) 에도달하면수급이중단된다. 수급자격을결정하는소득기준은 1차적으로장애보충수당지급결정일이전 3개월간소득을기준으로살펴보며, 자격요건미충족시지급결정일이전 12개월간소득을살펴본다. 가구유형 ( 독신, 부부등 ), 부부의경우장애보충수당의수급자수, 자산등에따라수급액이달라지며구체적내용은 [ 표 18] 과같다. 독신 3, 이하 ( 월 ) 3, 초과 8, 이하 8, 초과 ( 월 ) [ 표 18] 장애보충수당 (ASI) 소득기준및급여액 연간소득기준부부 ( 동거또는결혼 ) 1인수급 2인수급 9, 이하 ( 월 ) 9, 초과 14, 이하 14, 초과 ( 월 1,234.53) 6, 이하 ( 월 ) 6, 초과 14, 이하 14, 초과 ( 월 1,234.53) 급여액 독신, 1인수급부부 : 4,864.56( 월 ) 2인수급부부 : 8,027.27( 월 ) 선정기준선 ( 소득기준상한액 ) 과소득과의차액 미지급 자료 : 프랑스정부홈페이지 ( 기준 여섯째, 미망인수당 (AV) 은 1980 년도입되었고사회보험가입자가사망시그배우자에게 지급되는수당으로최대 2 년간지급되는임시수당이고수급자격은 55 세미만으로제한된다. 이상에서살펴본바와같이사회적미니멈은주로생계급여적성격을가지며사회적최 저금액은가구의자산또는가족구성 ( 배우자유무및부양자녀수등 ) 에따라조정된다 년 4 월 1 일현재, 자산이없는한사람의최대수급가능액은월 207 에서 1,072 이다. 지

65 난 20년간사회적미니멈수급액은성인장애수당 (AAH) 와노령연대수당 (ASPA) 등을제외하고는거의변화하지않았으며, 활동연대수당 (RSA) 의경우도마찬가지이다. 가족중심적성격을띠는데예컨대, 망명자수당 (ADA) 과활동연대수당 (RSA) 는아이들의숫자에따라금액이직접영향을받게되며, 성인장애수당 (AAH) 과임시대기수당 (ATA) 역시어린아이의수에따라수당액이간접적영향을받는다. 주된급여대부분이선정기준과최대급여액이동일하거나유사하다. 망명신청자수당 (ADA) 을제외하고는일할수있는능력을가진사람들을보호하는임시대기수당 (ATA) 과활동연대수당 (RSA- 플러스없음 ), 특별연대수당 (ASS) 등의금액이비교적낮게설정되어있는데이는수급자의근로의욕을제고하기위한목적이있다. [ 그림 7] 에서보듯이최대급여액은급여종류별로다르다. 노령연대수당 (ASPA), 성인장애수당 (AAH) 등연령, 건강 ( 장애등 ) 상태로파악시일할수있는능력이극히제한된이들에대한사회적미니멈급여액은높게설정되어있다. 또한, 퇴직대체수당 (AER-R) 역시높게나타난다. 활동연대수당 (RSA) 플러스와미망인수당 (AV) 의최대급여액은전체급여의중간수준을차지한다. [ 그림 7] 1990 년이래사회적미니멈최대급여액의변화추이 (Évolution du montant mensuel maximum des minima sociaux pour une personne seule, depuis 1990) 자료 : DREES(2017). Minima sociaux et prestations sociales ch.7 Les montants des minima sociaux ch.7. pp

66 [ 표 19] 사회적미니멈의최대급여액과선정기준선 (Barèmes mensuels des minima sociaux, au 1er avril 2017) 2017 년 4 월 1 일현재, 월별기준, 단위 : 유로 (euros) 독신 ( 아이없는경우 ) 부부 ( 아이없는경우 ) 최대급여액선정기준선최대급여액선정기준선 ADA(Allocation pour demandeur d asile : 망명신청자수당 ) 1) ATA(Allocation temporaire d attente, 임시대기수당 ) RSA( 활동연대수당기본 - 비가산 ) RSA( 활동연대수당기본 - 가산 2) ) ASS( 특별연대수당 ) , , ASPA(Minimum vieillesse, 노령연대수당 ) , AAH( 성인장애수당 ) , ASI(Minimum invaliditi, , 장애보충수당 ) 3) AV( 미망인수당 ) RSO( 연대수당 ) , Allocation iéuivalent retraite de replacement (AER-R, 퇴직대체수당 ) 1,071,88 1,691,52 1,071,88 2,431,56 주 1) 망명희망자에게편의시설을제공하지않을경우, 성인 1명당 1일 5.40 유로한도 ( 월 유로 ) 를인상지급할수있음 2) 독신인임산부에게적용하는척도 3) 최저장애수당 (Minimum invalidité) 으로최저장애연금과추가장애수당 (ASI) 합계액자료 : DREES(2017). Minima sociaux et prestations sociales ch.7. pp.68 참고재구성

67 [ 표 20] 은사회적미니멈급여의구매력지수변화추이를보여준다. 활동연대수당구매력은 2009년부터 2012년까지 3년연속감소하였으나 2013년부터 2016년까지 7.7 % 증가했다. 전체적으로 1990년 1월 1일부터 2016년 1월 1일까지활동연대수당 (RSA)-비가산( 또는 2009년 6월 1일이전최소통합소득 [RMI]) 의구매력은 11.2% 증가했다. 활동연대수당 (RSA)-가산및한부모수당 (API) 은 7.1 % 증가했다. 1990년 1월 1일부터 2016년 1월 1일사이구매력이가장크게증가한것은성인장애수당 (AAH) 과노령연대수당 ( 독신또는 1인수급부부 ) 이다. 이는 2007년 12 월 31일부터 2012년 12월 31일까지명목금액을 25% 인상하기위한 5개년재평가계획과관련되며수급자의구매력은각각 23%, 22% 증가했다. 2 기타급여제도 ( 주거급여와의료급여등 ) 첫째, 의료보장과관련하여서는보편의료보장제도 (CMU, Converture Maladie Universelle, CMU), 기초보편의료보장 (CMU de base), 보충적보편의료보장 (CMU-C), 보충건강보험지원제도 (ACS, Aide complémentaire santé) 등이있다 20). 보편의료보장제도는법정건강보험미가입자를대상으로건강보험가입자와동일의료혜택을제공하는것을의미한다. 기초보편의료보장 (CMU de base) 은의료비용법정급여부분을환급해주며, 일부는본인부담으로지불하거나공제조합등민간보충보험을가입하여한다. 일정수준이하소득자는상한액초과시차액의 8% 를지불한다. 보충적보편의료보장 (CMU-C) 은기초보편의료보장에더하여치과진료, 안경, 보청기등추가적의료비수수료를면제즉, 무료로지원해주는제도이다. 보충적보편의료보장은건강보험기관승인을통해 1년간지원되나기간만료전 2개월전갱신요청을할수있다. 신청직전 3개월간프랑스에합법적으로거주해있어야하지만예외적으로교육훈련중또는가족수당, 노인수당, 주거수당, 공공부조수급자등에대해서는거주요건을적용안하며연대수당 (RSA) 수급자는자산조사대상이되지않는다. 세대구성원수와거주지에따라소득기준액이달라진다. 보충적건강보험지원제도 (ACS) 은보충적보편의료보장 (CMU-C) 와수급요건이거의유사하며거주및자산요건을충족하는대상자에게재정적지원을하는형태이며, 전기및가스요금할인서비스등도제공되기도한다. 건강전문가상담시바이털 (Vitale) 카드와함께제3자지불인증서등을제시하여보여주어야한다. 세대구성원수와거주지요건에따라소득상한선기준이달라지며, 매년 1월 1일기준수급자연령에따라재정지원액이달라진다. 20) CMU(Converture Maladie Universelle, 참고

68 [ 표 20] 1990 년이후사회적미니멈의구매력지수변화 (Évolution du pouvoir d achat des minima sociaux, depuis) 1990 년 ( 기준년도, base) 구매력지수는 100 RMI ( 최소통합수당 ) & RSA ( 기본활동연대수당, 비플러스 ) API ( 한부모수당 ), RSA ( 기본활동연대수당플러스 ) ASS ( 특별연대수당 ) AER-R ( 퇴직대체수당 ) & ATS-R ( 연대대체수당 ) AAH ( 성인장애수당 ) Minimum vieillesse (ASPA, 노령연대수당 ) 독신또는 1 인수급부부 부부 (2 인수급 ) Minimum invaliditi (ASI, 장애보충수당등 ) 독신또는 1명의수혜자가있는부부 부부 (2 명모두수혜자 ) AI/AT A ( 임시대기수당 ) AV ( 미망인수당 ) 주 : 자산이없는사람기준이며매년 1월 1일전년대비측정자료 : DREES(2017). Minima sociaux et prestations sociales. ch.7. pp

69 [ 표 21] 보충적보편의료보장 (CMU-C) 소득기준 ( 단위, (euro)) 세대구성원수 소득기준 ( 연간 ) 대도시 (Mitropole) 거주지방 (DOM, 주 ) 거주 1 8,723 9, ,085 14, ,701 17, ,318 20,388 1인추가시 3,489 3,883 자료 : 프랑스정부홈페이지 ( 기준 [ 표 22] 보충적건강보험지원제도 (ACS) 소득기준 ( 단위, (euro)) 세대구성원수 소득기준 ( 연간 ) 대도시 (Mitropole) 거주지방 (DOM, 주 ) 거주 1 11,776 13, ,664 19, ,197 23, ,730 27,524 1인추가시 4,710 5,243 자료 : 프랑스정부홈페이지 ( 기준 [ 표 23] 보충적건강보험지원제도 (ACS) 지원액 ( 단위, (euro)) 수급자연령 지원액 16세미만 세 세 세이상 550 자료 : 프랑스정부홈페이지 ( 기준 둘째, 주거수당제도 (Aides au Logement) 는개인주거보조, 가족주거수당, 사회주거수당등세가지유형으로구분된다 21). 수급요건결정을위한자산가치의판단기준은 30,000로기타환경요인들을함께고려하는것으로보인다. 주택기준에따른개인주거보조 (APL) 는집임대료, 대출금상환액등의금액을재정지원하기위한것으로거주주택의소유자와국가간협약체결이필요하다. 지원수준은가구자산, 주택의지리적위치, 가구구성원, 구성원들종사상지위, 자가소유자인경우대출서명날짜등에따라결정된다. 가구여건에따른가족주거수당 (ALF) 은개인주거보조지원대상에속하지않는사람들이 21) 공공사회서비스 (Le site official de l'administrayion francaise, 참고

70 받을수있으며일정요건 22) 을충족해야한다. 지원수준은가구자산, 부양가족수, 주거지역등 에따라차등화된다. 사회주거수당 (ALS) 은상기개인주거보조나가족주거수당미해당자로지원대상은초기에는특정범주 ( 노약자, 장애인, 청년근로자등 ) 에한정되었으나점진적으로확대되었다. 주로세입자 ( 룸메이트또는세입자의하위세입자도가능 ), 집을사기위해최초로주택융자를받은집주인, 기숙사등에거주하는학생, 자녀없는가구등이신청가능하며지원수준은가구구성, 자산, 종사상지위, 거주지역등에따라차등화된다. 3 지방정부가운영하는사회지원제도 (Aide sociale) 23) 현금급여성격을띠는사회적미니멈과더불어현물급여 ( 서비스 ) 까지포함하며, 사회적미니멈과의가장큰차이는중간자치단체 24) 인도의행정및재정책임하에있다는점이다. 급여수준은국가가정하며도는여건에따라상향조정이가능한반면급여수준의하향조정은법으로금지된다. 현행도의사회지원영역은노인, 장애인, 아동등을대상으로한다. 첫째, 노인간병수당은 2001년 7월도입된제도로기존장기요양급여특별제도를대체한것이다. 자산조사없이 Gir 로약칭되는자율성상실등급 ( 요양등급 ) 으로 1등급부터 4등급에속하는노인을적용대상으로한다. 급여수준은요양등급, 자산및소득수준, 요양유형 ( 재가혹은시설 ) 에따라정해진다. 둘째, 장애보상급여 (PCH) 는장애인의원활한일상생활을위해인적서비스 ( 가사도우미 ) 에대한재정지원외반려견서비스, 보장기구서비스, 주택설비보조, 자동차설비보조, 건물내장애인편의시설이용등을지원한다. 수급신청연령은 60세까지이며자율성상실정도와자산에의해급여수준이결정된다. 자산은수급요건은아니나, 이용자부담비율을정하는기준으로사용된 22) 가족수당이나장애아동교육수당을수급하거나혹은이두수당을수급하지는않지만 21 세이하자녀를부양하는경우, 결혼생활이 5 년미만인무자녀부부 ( 부부모두 40 세이전결혼시 ), 65 세가족을부양하고노인연대수당 (ASPA) 자산기준이하인경우등해당되어야한다. 23) Boregetto & Lafore(2012) 참고 24) 프랑스본토는 22 개의레지옹 (région, 지역, 광역자치단체 ) 으로나누어지며, 레지옹은다시 96 개의데파르트망 (départements, 주, 중간자치단체 ), 코뮌 (commune, 기초자치단체 ) 등으로나뉜다. 해외영토로는과들루프, 레위니옹, 마르티니크, 프랑스령기아나, 마요트등 5 개의국외레지옹, 5 개의국외공동체 ( 생피에르미클롱등 ), 누벨칼레도니특별공동체, 프랑스령남부와남극지역, 그리고프랑스령의무인도인클리퍼턴섬으로구성되어있다. 프랑스본토기준으로사회지원제도는대부분중간자치단체인데파르트망관할하에있다

71 다 년까지일상생활수행을위해인적도움필요시소요되는비용을제공했던제 3 자보상 급여가지속되었으나장애보상급여가 2006 년도입되면서이를대체하였다. 마. 소결 프랑스사회보장제도는조합주의적전통에도불구하고사회보장세라는새로운재원조달 방안을마련함으로써 1990 년이해증대하는복지수요를충족시키는전략을선택하였다. 프랑 스는 1989 년최소통합수당 (RMI) 을도입한이래 2009 년활동연대수당 (RSA) 을도입할때까지수 차례에걸쳐제도개편을하였다. 활동연대수당 (RSA) 의도입으로분산된근로빈곤층일반에대 한급여 ( 생계급여, 취업장려금등 ) 를공공부조를통해통합하고적극적취업지원프로그램 (ALMP) 을연계하고자하는방식이다. 프랑스공공부조는근로능력이있는자와없는자 ( 예컨 대장애인과노인등에대한급여수준이높음 ) 에대한급여수준을차별화하고빈곤층의경우 사회적미니멈최대급여수준이높지않기때문에보편적사회수당 ( 가족수당, 주거수당 ) 에대한 의존도가높다. 프랑스는빈곤층의생활보장을비단사회부조에만의존하지않고사회보험이 나보편적사회수당여타사회보장시스템을통해동시적으로해결하기위해노력하는모습을 보이고있다. 전통적으로사회보험이사회보장의근간이되어온점에서프랑스사회보장체계는우리 나라와유사한측면이있다. 정책적으로도최근한국의경우에도빈곤율완화를위해아동수 당 25) 과같은보편적성격을띠는사회수당이나기본소득에관한논의등이등장한다는점에서 선별적공공부조에의의존성을낮추는방식으로프랑스처럼빈곤완화의수단으로보편적사회 수당을확대하는방안도분명고민해볼수있다. 다만수반되는재정지출문제해결을위해공 공부조의최대급여액을낮추는방안이나사회보장세와같은재원조달의방안을동시에마련하 여야할것이다. 프랑스처럼근로의욕을고취하기위해공공부조의최대급여액을근로능력이 있는자와없는자간, 일시적빈곤자와영구적빈곤자에대해차별화함과동시에근로능력이 있는일시적빈곤자에대해서는적극적취업지원을하는방안역시마련되어야한다. 프랑스사회부조제도전달체계부분에서한국공공부조정책에시사하는또다른점은 민주적거버넌스측면이다. 사회적미니멈전달체계는급여의다양성으로인해집행기구역시 사회보험기금, 공공행정기관, 민간협회등다양함에도불구하고수급자의서비스전달체계접 근성이높은편이다. 대부분급여가지역에소재한일선집행기구를통해행정절차가진행되 기때문이다. 따라서적용대상자는지역소재일선집행기구를직접방문하거나대부분인터넷 25) 아동수당의경우 2017 년말현재로서는소득수준상위 10% 로제한하려는논의도동시에일고있으며소득기준선을정할경우선별적복지의성격을가지게되나, 소득기준선이중위소득대비상당히높게형성될가능성이있다는점에서공공부조로포함할수있을지에대해서는논란의여지가있다

72 을통해급여문의및신청이가능하다. 또한, 사회적미니멈만을위한별도의운영기구가설립되지않고기존사회보험행정기구를효율적으로활용하고있다는점이특징적이다. 사회보험중심의사회보장제도를갖춘우리나라의경우에공공부조정책전달과관련하여시사하는바가크다. 특히, 프랑스사회지원제도는자치단체 ( 도, 코뮌등 ) 를중심으로수급자밀착형서비스가제공되고있고사회지원관련위원회가자문외신청자수급여부및부조유형까지결정하는등이해관계자의참여가보장된다는점은사회보장전달체계에있어서중앙의관리감독기구의확대보다는기존행정기구의효율적활용과중앙과지방의역할분담및민관협력체계를통한서비스지원보완등의필요성을보여준다

73 3. 영국의공공부조정책 가. 개요 (1) 정책환경 OECD 통계에의하면, 영국인구는 2014년기준 63,650,010명, 1인당국내총생산은 (GDP per capita) 은 41, $(2015년기준 ), 합계출산율은 1.8(2015년기준 ) 이다. 26) 실업률은복지국가초기에는 2% 이하였으나 1970년대초이후높은실업률을보였고 2000년초반 5% 정도, 2012년 7.9% 였으나 2013년이후감소추이를보여 2014년기준 6.1로 OECD 평균 7.3 대비낮은편이다. 지니계수는 2000년 0.352에서 2004년 0.331로감소하였다가이후 2014년기준 0.36 까지증가하였다. 영국에서 GDP대비정부재정지출을정책영역별로보면사회보장지출비율이높은편이다. 2011년기준영국의정부재정지출의영역별비율을살펴보면사회보장 (Social Protection) 이 35.4% 로가장높으며, 다음으로는보건 (Health) 이 18.1%, 공공서비스 (General Public Services) 가 14.5% 순으로나타난다. 15세이상 64세이하인구가 15세미만아동또는 65세이상노인을부양하는정도를의미하는총부양비는 2014년기준 54.03으로 OECD 평균 ( 약 52.26) 대비약간높은편이다. 영국사회보장분야의추가지출우선순위 (1, 2순위 ) 비중을차지하는것은 1980년대이후지속적으로 2010년까지은퇴연금 (retirement pension), 실업수당 (benefits of the unemployed), 아동수당 (child benefits) 이었으며 (British Social Attitute Survey 참고 ) 세액공제와자산조사방식의급여가높은비중을차지한다. 영국사회부조부분에서의쟁점은평균소득대비사회부조의급여수준이 EU 국가중에서도매우높고근로의욕이감퇴할가능성이큰것이다. 1980년대이후장애수당수급자의평균수급기간의가파른증가로최고 9년을기록하기도하였다 (Anyadike-Danes and McVicar, 2008, 노대명외, 2017:74 재인용 ). 1990년대중반까지 3백만이넘는수급자가근로무능력급여를지원받고있었으며, 소수의수급자들만이근로연계서비스에참여하였다. 이에영국은사회보장제도의적격성심사라는전통적역할에서활성화정책 (activation) 과고용복지연계정책 (welfare to work) 으로개혁을시도해왔다. 또다른중요한제도적환경은근로가어려운집단의증가였다. 일반실업자와는다르게, 편부모나, 일하지않는배우자는가장어린자녀가 16 세를넘기전까지는구직의무가없으며, 26) OECD.Stat, OECD Social and Welfare Statistics, 추출

74 장애수당수급자들은일반적취업이불가능하다는것을증명하면근로의무의이행에서제외된 다. (2) 주요구성영국은사회보장제도를기여를기반으로하는국가보험이 1차적인사회안전망으로작동하고사회보험으로보장하기어려운정책대상별소득보장을위해보편적인수당을대상자들에게지급하고, 그래도빈곤에처하게되면자산조사를통한선별적복지제도인공공부조프로그램을적용하여최후의사회안전망의역할을담당하게하는구조이다. 최근유니버셜크레딧의단계적도입으로선별적복지제도를통해지원한저소득과실업자를모두포괄하면서제도를단순화하고, 근로유인제고및빈곤의덫을피하기위한 ( 한계공제율을낮추는 ) 방향으로개편을시도하였다. 이는기존공공부조수당및보편적수당의일부를대체하기도한다. [ 표 24] 는영국 GDP에서공적사회지출 (public social expenditure) 이차지하는비중으로 1985년을제외하고는 OECD 평균과근접한수준으로, 2016년기준 21.5% 이다. [ 표 24] 영국의 GDP 대비공적사회지출 (public social expenditure) 비중 구분 전체 OECD 평균 주요부문별 노령및유족 OECD 평균 근로무능력 ( 장애, 질병등 ) OECD 평균 가족 OEC D 평균 현금 현물 현금 현물 자료 : OECD 통계 (

75 [ 표 25] 총급여지출대비급여유형별지출비중 기여형급여 소득연계 ( 기반 ) 형급여 비기여 & 비소득연계 1960/ % 12.9% 21.8% 1970/ % 15.5% 15.2% 1980/ % 16.9% 19.0% 1990/ % 29.7% 16.2% 2000/ % 29.3% 23.6% 2010/ % 31.8% 15.8% 2011/ % 31.4% 15.4% 2012/ % 30.9% 15.5% 자료 : DWP Stat. outturn-and-forecast-budget-2014, 노대명 (2014:110) 재인용 영국의사회보장제도는보통급여에대한기여여부와자산조사여부또는정책대상을통해분류한다. 공공부조에해당하는프로그램들의경우기본적으로비기여성과엄격한자산조사를거치는선별적형태를가지는협소한의미에서의공공부조프로그램들이다. 이보다는덜선별적인보다보편적인수당과관련한제도들에대해서는본논의에서는제외한다. 기여형급여는국가보험계획 (National Insurance Scheme) 에기여금 ( 보험료 ) 을지불하고, 국민보험급여를청구할수있는권한을부여받는급여이다. 비기여형급여는다시자산조사가없고정책집단대상에게급여를주는보편적인성격의수당제도즉, 비기여 & 비소득연계형급여와자산조사 (means test) 를통해저소득층에게급여를제공하는소득연계 ( 기반 ) 형급여로구성된다. 여기서논의하는공공부조는기본적으로소득연계 ( 기반 ) 형급여적성격을가지며일부소득기반고용지원수당이나소득기반구직자수당과같이기여형급여가혼재된경우에도소득연계 ( 기반 ) 형급여가포함되고기존기여형급여를대체하는경우도함께논의한다

76 [ 그림 8] 영국소득보장분류체계 : 기여여부기준 자료 : Social security benefits: Categories of social security benefits 참고수정 나. 역사영국사회보장제도에대한정치적지지를보면, 전통적인 국가주도의복지 에대한지지가줄어들고있다고전문가들은분석하였다 ( 노대명외, 2015:62). 영국은 1940년이후가되서야 복지국가 라는용어가자리잡았다. 베버리지보고서는 1945년가족수당법, 1946년국가보험, 1948년국가보조금법, 1946년국가보건서비스법제정등전후영국을이끈노동당정부가시행한많은사회개혁을촉발하는계기가되었다 (Fraser, 2009) 년대까지영국은국가주도의복지국가패러다임이노동당과보수당간합의에의해지속되었다. 그런데, 1970년대고실업, 인플레이션, 1976년영국국제수지악화로 IMF 자금지원을받게된다. 1979년보수당당수인마가렛대처 (Margaret Thatcher) 가영국수상으로등장하면서신자유주의적구조개혁을시도한다. 영국의새로운노동개혁으로일컫어지는것은근로연계복지 (Workfare) 와뉴딜정책이다. 핵심내용은적극적노동시장정책 (1996 년실업수당에서구직자수당으로변화하는계기 ) 과근 로연계형지원이다. 첫째, 정책기조의점진적수정인데, 여기에는실업급여수급자격요건의

77 점진적으로엄격하게변경하는것과수급액을줄이는것이포함된다. 실제 OECD 의자료에따르면실업급여의소득대체율은대처수상임기전, 1977년노동자평균임금의 25% 수준이었으나대처의마지막임기시 18% 로하락하였다. 두번째형태의변화는구조적개혁인데주요내용은 1986년사회보장법에수록되어있다. 이러한개혁은대처후임인보수당당수존메이어 (John Major) 수상 ( ) 에의해계속되어실업기간동안수급이가능한실업수당을받는조건으로적극적구직활동요건을강화하여 1996년실업수당을구직자수당으로대체하게되었다 (Wright, 2009). 1990년대후반적극적노동시장정책 (active labour market policy과고용가능성 (employability) 은각국의복지개혁의중요사안으로자리를잡게되었다 (OECD, 2005). 결국영국은 1951년당시세계에서사회적권리가가장강한국가에서 1980년취약한상태로떨어지고 1990년대에도지속되었다. 에스핑엔더슨 (Esping-Andersen) 은선진국의복지에대한비교연구에서 (1990) 영국이일부지표에서는 OECD 평균을유지하고있으나, 전반적으로사회적권리가취약해지고있으며특히무자녀단독가구에대한세제상혜택이가장낮은것으로보았다. 영국은 2003년부터근로복귀정책 (pathway to work) 을시행하게된다. 당시는장애급여 (Incapacity Benefit) 에초점을두었다. 확대고용센터에장애급여대상을위한전문적인상담사들배치하고서비스를지원하는것이다 년근로복귀지원제도는 공급자중심 모델이확대및우세하였고, 국가주도가아닌민간및비영리기관위탁을통한것으로확대고용센터 (Job center Plus) 의취업강조면담및서비스제공, 확대고용센터가소재한관할지역내의기관들을대상으로노동연금부가경쟁입찰을진행하여계약을맺는방식으로진행되었다 (Hayllar and Wood, 2011). 계약은성과중심계약으로 5년간적어도 5개이상의계약을체결하고처음구직자등록시 서비스비용 을지급받고구직자가일을시작하면성과금을지급받으며취업자가이후 26주이상취업유지시 지속적고용 에대한대가를지급받게된다. 2009년근로복귀정책은구직자레짐및탄력적뉴딜제도 (Jobseekers Regime and Flexible New Deal:JRFND, 이하 JRFND 라함 ) 로대체되었다. 영국내총 14개권역에서 24개주에집행위탁기관이활동하고, 정부가요구하는최소한의기준외에는서비스제공기관들이각각의특성에맞게프로그램을수정하여운영하도록허가되었다. 뉴딜프로그램은성과에기반을둔지급프로그램을운영하였는데 40% 는서비스에, 30% 는취직, 그리고나머지 30% 는이후 6개월간직업을유지하는데사용되었다 (DWP, 2011a). 2010년카메론수상선출이후영국사회보장

78 체계는기여에기반을둔보험제도에서시민의사회적권리에기반을둔제도로변모하였다. 실제적격성심사를위한자산조사와세액공제의역할은더욱중요해지고복지급여요건충족 에서수급자책임을더욱강조하게된다. 2011년 6월실업자에게 지속가능한일자리 를제공하고자워크프로그램 (Work Program: WP) 이도입된다. 기존운영되던 20개이상의프로그램의비효율성이노출되면서뉴딜, 고용촉진지역프로그램 (Employment Zones), 탄력적뉴딜정책등을워크프로그램이대체하게된다. WP의과거프로그램과의차이는대상자범위를확대하고장애또는건강상의이유로실업에처할위기에놓인사람들과, 실제장기간실업상태에있는시민등으로다양한집단으로대상자를확대하였다는점이다. 다. 전달체계영국은 OECD 국가중에서도정부구조가가장중앙집권적인국가중하나로장관과런던의고위관료를중심으로고용복지연계정책의핵심적인부분들을관리한다. 세금공제와현금급여의집행과설계역시중앙집권적으로이루어진다. 고용복지연계정책을맡는중앙기관은노동연금부이며, 노동연금부는직업알선, 취업능력평가 (active measures) 에대한위탁, 실업자에대한소득대체급여관리등과같은복합적역할수행, 확대고용센터 (Jobcentre Plus) 를관리한다. 아동세액공제와근로세액공제는최근까지국세청 (Her Majesty s Revenue and Customs) 에서관리하였지만, 새로운실직급여와근로연계급여의통합급여인유니버셜크레딧으로흡수되며확대고용센터에서관리된다. 잉글랜드에서기술훈련은산업혁신성 (Department for Business, Innovationand Skills) 의담당이며, 이부처는별도의전달체계를통해프로그램을집행한다. 스코틀랜드와웨인즈정부는기술, 아동양육, 건강, 지방정부, 갱생정책을각각별도로담당하지만, 노동연금부는잡센터플러스와고용복지연계프로그램에대한책임을가진다. 북부아일랜드에서노동연금부의역할은사회개발부 (Department of Social Development) 와고용학습부 (Department for Employment and Learning) 에서각각담당한다. 지방정부마다규모의차이는있으나다양한서비스를제공하며민간기관과협업한다. 최근 10 년간영국에서고용복지연계서비스를제공하는기업의역할이정책적논의의대

79 상이되고있는데, 이것은공공서비스의전달에있어서경쟁적준시장 (quasi markets) 의개발과관련된것이라볼수있다 (Bartlett and Le Grand, 1993). 확대고용센터를중심으로고용서비스의혁신적제공노력이있었고, 노동연금부는확대고용센터외에도지방정부와고용서비스를제공하는계약기관 (contracted organizations) 들을포함한협력기관들과협업하였다. 영국공공부문고용서비스는성과중심으로발전되었으며, 특히근로가어려운집단에대한직업배치의강조를통해그효율성이증가하였다. 영리및비영리기관뿐만아니라지방정부와의폭넓은협력은확대고용센터의역할을더욱강화시켰다. 이러한폭넓은네트워크를통하여제공되는활성화서비스는다양한참여자의욕구를만족시키면서도고용서비스의효율성을저하시키지않는방향으로추진중이다. 라. 현황 27) (1) 소득보조 : 소득지원, 소득기반고용지원수당, 소득기반구직자수당비기여인자산조사급여중심공공부조에해당하는프로그램들의경우기본적으로비기여성과엄격한자산조사를거치는선별적형태를가지는협소한의미에서의공공부조프로그램들이다. 비기여중보편적수당은제외하며, 의료보장제도로국가의료서비스 (National Health Service: NHS) 가제공되고있는데, 보험료를납부하지않아서사회보험도아니지만그대상이선별적이지않고보편적이어서보편적사회서비스로분류하고본논의에서는제외한다. 유니버설크레딧 28) 포함 6가지사업 ( 소득지원 (Income Support), 소득기반고용지원수당 (Income-based ESA, 소득기반구직자수당 (Income-based JSA), 근로세액공제 (Working Tax Credit), 아동세액공제 (Child Tax Credit), 주거급여 (HousingBenefit), ) 이있다. 그리고연금크레딧포함기타제도 ( 지방세급여 (Council Tax Benefit), 돌봄자수당 (Carer s Allowance) 등사회기금 (Social FundPayment) 이존재한다. 27) 영국정부홈페이지 ( 현황자료를대부분참고하였다. 28) 현재스코틀랜드에서일자리가없거나저소득층사람들에게한달에한번또는두번지급되는생계급여이다. 기존 6 가지수당인아동세액공제 (Child Tax Credit), 주택급여 (Housing Benefit), 소득지원 (Income Support), 소득기반구직자수당 (income-based Jobseeker s Allowance (JSA), 소득기반고용지원수당 (income-related Employment and Support Allowance (ESA), 근로세액공제 (Working Tax Credit) 을대체하는것으로동시수급이불가능하다. 자격요건은거주지에따라다르다. 예컨대 풀서비스지역 (full service area) 에서는 18 세이상저소득또는실업자이며, 풀타임교육또는훈련생이아니라면수급이가능한반면 거주서비스 (live service area) 지역 에서는지역별부부인지여부등을검토하고자산 ( 부부합산소득등 ) 이나소득기준, 아이유무등에따라수급자격이달라진다 ( 영국정부홈페이지,

80 [ 표 26] 영국공공부조정책구성 주요정책목표주요대상소득보장근로유인주거보장의료보장기타주거급여 (Ho using 소득지원근로세액공 benefit), 사회기금 (So 저소득층 (Imcome 제 (Working 지방세급여 cial Fund) Support) Tax Credit) (Council Tax Benefit) 아동세액공아동부양가구제 (Child Tax Credit) NHS 연금크레딧고령자 (Pension Credit) 소득기반고용지원수당, (Income-based ESA) 실업자소득기반구직자수당 (Income-based ESA) 돌봄자수당 ( 장애인및질환자 Carer's Allowance) 자료 : 노대명외 (2014:113) 수정 1948년에는마켓바스켓방식으로계측된절대적빈곤선에기초공공부조인소득지원 (Income Suport) 기준을산정하였다. 1985에는요크대학에서가계연구소 (Family Budget Unit: FBU) 에의거하여측정되고있는 표준가계기준 (budget standard approach) 은절대적빈곤선의성격을가지지만공식적빈곤선은아니다. 다만, 표준가계기준에의한절대적빈곤선은민간기구의정책적압력용으로활용하며, 소비자물가지수와연동하여매년증감을거듭하며매우보수적으로인상을한다. 단, 연금크레딧은평균임금과연동하여평균소득 60% 선에근접한다. 이하공공부조정책을구성하는개별급여별정책목적, 자격요건및수급요건 ( 자격기준, 수급액 ) 등에대하여구체적으로살펴보도록한다. 1 소득지원 (Income Support) 소득지원은주당 16시간이하로근로하는저소득층에게정해진금액이하의소득에대한금전적보조를통해빈곤을예방하는것을목적으로하고있다. 자격요건을보면순소득이정부가정한최저한도의기준보다낮은대상자에게금전적보조의역할을하며, 배우자의유무, 연령등의기준을고려해최고수급가능액수에서자신의소득을공제한나머지를지원받는다. 소득은수급가능금액기준이하여야수급가능하며, 자산 (saving) 이 16,000 파운드를초과하

81 면수급이불가능하다. 5,999 파운드까지는급액에영향이없다가 5,999 파운드를초과하면 250파운드당 1파운드씩급여액이삭감된다. 포함되는자산의범위는소득, 현금, 자신이현재거주하거나향후소유할자택을제외한부동산, 투자액, 연금, 기타생명보험금 (lifeinsurance policies), 신탁기금 (trust fund), 상해에대한보상금 (compensation and injury payment) 등이다. 아동수당 (Children Benfit) 과는중복수급이가능하지만, 고용지원수당 (Employment and Support Allowance, 2008년 8월 27일 IS대체 ) 과구직자수당을지급받으면수급이불가능하다. [ 표 27] 소득지원수급액 (personal allowance) ( 단위, ( 파운드 )) 상태 (status) 연령 (age) 주당급여 (weekly payment) 독신 (single) 한부모 (lone parent) 부부 (couples) 16-24세 세이상 세 세이상 모두 18세미만 모두 18세미만 (higher rate 적용시 ) 한명은 18세미만, 다른한명은 세 한명은 18세미만, 다른한명은 25세이상 한명은 18세미만, 다른한명은 18세이상 (higher rate 적용시 ) 모두 18세이상 주 : higher rate는부부중한명이아동양육책임이있거나만일, 부부가아니었더라면 ( 부부 ) 각개인이고용지원수당 (Employment and Support Allowance), 소득지원 (Income Support), 구직자수당 (Jobseeker s Allowance) 의수급자격을갖추었을경우적용받을수있음자료 : 영국정부홈페이지 ( 참고 기준 부부가연금수령자 (pensioner) 이거나수급자가장애인또는장애인보호자, 장애아동이있는한부모가정이라면 15.55파운드에서 파운드까지특별보조금 (extra payments, premiums) 이추가지급된다. 2주마다한번씩사회통합계좌또는크레딧통합계좌로모든급여, 연금, 수당등지급되며개별급여한도는없으나 16-64세국민이받는총급여에대한급여한도 (benefit cap) 가존재한다. 2 소득기반고용지원수당 (ESA, Employment and Support Allowance) 고용지원수당은질병이나장애로인해근로가불가능한대상자들에게현금급여뿐만아 니라개인별맞춤고용지원서비스를제공하는것을목적으로한다. 고용지원수당도구직자수당과마찬가지로국민보험 (National Insurance) 납부여부에따라

82 기여형수당 (contribution-based ESA) 과소득기반수당 (Income-based ESA) 으로나뉜다. 기여형수당은일반적으로국민보험기여금을충분히지불한경우에혜택을받을수있다. 근로연계활동집단에있다면 1년간수급가능하고, 수급기간종료후최소 12주이후에재청구가가능하다. 청구당시직전 2년간국민보험기여금을낼경우다시자격이생긴다. 지원집단에있는한기여형수당의수급기간제한은없다. 유니버셜크레딧 (Universal Credit) 지원자격 29) 이있다면신유형고용지원수당 ( new style ESA) 지원이가능하며기여형수당 (contribution-based ESA) 과같은방식으로작동하며, 파트너의소득이나저축은개인이받게될신유형고용지원수당 ( new style ESA) 금액에영향을미치지않음. 유니버설크레딧과동시수급가능하며, 동시수급시유니버설크레딧지급액으로부터신유형고용지원수당금액만큼이공제된다. 기여형수당의자격이더이상없다면, 소득기반수당의자격을갖출수있다. 각자의환경조건에따라급여수준은달라질수있음. 소득기반수당과유니버셜크레딧은동시에수급불가능하며, 수급기간제한이없다. 자격기준은질병이나장애로인하여근로능력에영향을미치고, 기여형급여인 ( 법정상병수당이나법정상병급여 (Statutory Sick Pay or Statutory Maternity Pay) 를받고있지않으면서국가의연금연령 (State Pension age) 하에있을때, 구직자수당 (Jobseeker s Allowance) 을받고있지않으면서일자리로돌아가지않은상태에해당하는경우이다. 장애생활수당 (Disability Living Allowance) 또는개인자립수당 (Personal Independence Payment) 에의존중인피고용상태, 자영업, 실직, 학생상태라면소득기반수당지원이가능하다. 신유형고용지원수당청구를위해서는유니버셜크레딧에지원할자격을갖추어야한다. 보통필요로하는지원을받기위해건강과일에관한대화를나눌필요가있을것이며, 대화에미참석시급여가감축될수있다. 근로능력평가 (Work Capability Assessment) 는서면으로평가관련통보를받을것이며, 지원과정중근로능력에대한설문지 (Capability for work questionnaire) 를작성하게된다. 설문지를미작성하거나평가를받으러가지않으면급여가감축되거나중단될수있으며, 평가기록을가질수있으며새로운판정요청클레임이가능하다. 근로능력평가를통해서다음두그룹중하나로배정된다. 한그룹은근로연계활동그룹 (Work-related activity group) 으로직업목표나기술향상등과관련한조언담당자와의정기인터 29) 영국, 웨일즈, 스코틀랜드에사는독신 (a single person anywhere in England, Wales and Scotland), 유니버셜크레딧지역에사는부부나가족 (a couple or family living in a Universal Credit area) 이어야한다

83 뷰를실시해야한다. 또다른그룹은지원그룹 (Support group) 으로장애나질병등으로인해신 체활동이매우제약되는경우에동그룹에속하게되며정기인터뷰를할필요는없으나개인 적조언자와의연락과의사소통이요구된다. 주당 120 이하의소득이발생하는일이나주당 16시간미만근로는수급여부나수급액에영향을미치지않고허용되는일 (Permitted work) 로서근로기간 (total weeks) 의제한은없다. 자원봉사역시수급요건에영향을미치지않는일이다. 개인의소득 ( 저축및연금소득포함 ) 은소득기반수당또는기여형 ESA에영향을미칠수있는데, 본인과본인배우자소득이 6,000 을초과하는경우나저축액이 16,000 초과시소득기반수당수급자격이박탈된다. 소득기반고용지원수당청구후 13주간은연령을기준으로주당급여액사정율 (assessment rate) 이달라지며, 13주이후자격판정을받게되면판정그룹별로주당급여액이달리적용된다. 13주이상평가기간이소요되면추후청구 14주째부터로소급하여급여가지급된다. 또한, 중증장애가있을경우에는주당 프리미엄수혜가가능하며, 지원집단 (the support group) 에속할경우에는주당 장애프리미엄을추가로지급받을수있다. 청구후 13 주간 자격판정후 연령 그룹 [ 표 28] 소득기반고용지원수당수급액 (personal allowance) 연령 (age) 주당급여 (weekly payment) 25세미만 세이상 근로연계활동그룹 (Work-related activity group) 지원그룹 (Support group) 자료 : 영국정부홈페이지 ( 참고 기준 3 소득기반구직자수당 (Income-based JSA, Jobseekers Allowance) 구직자수당은근로능력이있는실업자에게지급되는소득대체공공부조정책로, 1994년 12 월구직자법안 (Jobseeker s Bill) 이상정되어 1996년 10월부터도입되었다. 기존실업자급여과실업자에대한소득보조를대체한다. 18세에서연금수급연령까지수급가능하며, 국민보험제도 (National Insurance) 납부가가능한저소득층에대한지원정책이다. 소득기반구직자수당 (Income-based JSA) 수급을위해서는반드시 24시간미만근로해야하며, 자산이 16,000 이하이어야한다. 적극인구직활동과함께확대고용센터 (Job Centre Plus) 를 2주일에한번방문하여구직자수당인터뷰에참여하고스스로적

84 극적으로구직활동을하고있다는것을증명하여야한다. 급여액은 25세미만인경우주당최대 57.35까지수급가능하며,25세이상인경우그보다 15파운드가량높은 72.40이다. 18세이상성인 2인으로구성된가구의경우 수급이가능하다. 소득기반구직자수당을통해최대급여액내에서담보대출이자 (Mortgage interest) 와같은주거비용 (Housing cost) 을지원을받을수있다. (2) 주거급여 (Housing Benefit) 주거급여는저소득층임대주택거주자에게임대료와서비스료 ( 공동세탁소, 승강기관리유지비등 ) 를보조해주는제도로,( 난방, 온수, 에너지나식량을위한급여는지급될수없음 ) 영국의사회보장재정지출중규모가가장큰지원제도이다. 1992년도입된주거급여는공공주택의임대료가시장가격의수준으로높아지자, 저소득층임차가구에대한임대료지원의필요성에의해도입되었다. 자격요건 30) 을보면, 임대료를낼때, 저소득이거나급여청구중일때, 저축액이일정수준보통 16,000 이하일때, 고용여부와무관하게지원할수있다. 그러나파트너와함께산다면둘중한명만이주거급여를받을수있다. 독신이고 35세미만이면, 원룸형태로만수급가능하다. 급여수준을놓고최근주거규모에대한규제가강화되고있다. 지방의회의임대주택이나공공지원주택 ( 저렴한가격에구입 임차할수있도록지역개발위원회등에서제공하는주택 ) 에살때, 여분의침실이있을경우에급여액이삭감된다. 여분의방이하나인경우에는최대지원금에서 14% 감액되며, 2개인경우는 25% 삭감된금액을지원받는다. 성인 2 인이나 10 세이하의두자녀 ( 성별관계없음 ), 16 세이상의동성의자녀둘의경우 는방을공유한다고간주한다. 각자의방을가질수있는경우는다음과같다. 16 세이상의독 신성인, 일반적으로공유할것으로보이지만예컨대, 3 명의아이가있고 2 명이방을공유하 는상태 (a child that would normally share but shared bedrooms are already taken, for example you 30) 자격요건이안되는경우 (Who isn t eligible) 는다음과같다. 1 연금크레딧의신용보증을얻지않았다면저축이 1,6000 초과시 2 인근친척집에거주시 3 전일제학생 ( 장애인또는부양아이가있는경우는제외 ) 4유럽인경제구역구직자로서영국 (UK) 에거주시 (you re residing in the UK as an European Economic Area jobseeker) 5망명신청자이거나영국 (UK) 에서스폰을받고있을때, 6이주통제를받고있고이주상태요건이공공펀드청구를할수없는상태일때 7 특정종류의예외적지원거주가아니라면, 보통유니버셜크레딧과동시수급이불가능함 8 집을소유하는경우주거급여를받을수없으며담보대출이자지원 (Support for Mortgage Interest, SMI) 을받을수있음

85 have 3 children and 2 already share) 와같이이미공유가이루어진경우나머지 1명의아이, 장애나의료적상태로인해방을공유하기불가능한아이, 수급자또는배우자에대한비거주야간보호자 ( 단, 야간에머물러야만하는경우에해당 ) 등이된다. 하나의여분방이허용되는경우로는신규보호예정자승인일로부터 52주간 ( 아이가없을때 ), 군입대또는학생신분으로집을떠나있지만언제든지집으로돌아올의향이있는경우이다. (3) 근로세액공제 (Working Tax Credit), 아동세액공제 (Child Tax Credit) 근로세액공제와아동세액공제는영국의국세청 (HM Revenue &Customs) 에서시행하는자산기반환급형 (refundability) 세액공제제도로 2003년 4월최초로시행되었다. 1999년 4월에서 2003년 3월까지시행되었던근로가구세금공제 (Working Families Tax Credit) 의대체를목적으로시행된제도이다 기본적으로연간 1,960가지급된다. 수급요건은유니버설크레딧지역에거주하지않을것, 본인또는배우자가연금크레딧의자격요건을충족할것등이요구된다. 유니버셜크레딧과동시청구불가능하며만일동청구권한이없다면보통유니버설크레딧을지원할필요가있다. 수급액은연령과일주일에대가를받는근로시간에달려있는데, 자녀가있거나장애가있으면 16세이상부터, 자녀가있거나장애가있으면 25세이상부터신청가능하다. : [ 표 29] 근로세액공제근로시간 조건 최소근로시간 25-59세 최소 30시간 60세이상 최소 16시간 장애를가진경우 최소 16시간 한부모가정과 1명이상의자녀 최소 16시간 부부와 1명이상의자녀 최소 24시간 ( 한명 16시간이상 ) 자료 : 영국정부홈페이지 ( 참고 기준 또한연령과자녀및장애유무에따라의무근로시간이상이하게적용되는데, 25세에서 59세는적어도주당 30시간이상근로해야하며, 60세이상인경우최소 16시간근로해야지원이가능하다. 장애를가진경우나한명이상의자녀를가진한부모가구는 16시간근로가의무적이며, 2인의성인이한명이상의자녀를양육하는경우는한명이 16시간이상근로하며, 두사람의근로시간합이 24시간이상이어야한다. 이때자녀는 16 세이하교육훈련승인받았을때 20 세이하까지가능하다. 근로는자영업 ( 단, 상업적, 영리조직, 시간당평균이윤이최저임금에미달시규칙적비즈니스기록등요구 )

86 을포함, 피고용상태및자영업동시섞인경우도가능하다. [ 표 30] 영국국가생계임금과국가최저임금산정율 ( 단위 :, 시간당 ) 년도 25 세이상 세 세 18 세미만 견습생 (apprentice) 주 : 2010년부터 apprentice 적용시작. 2016년 4월국가생계임금도입이전에는매년 10월기준국가최저임금산정율기준업데이트실시되었으며, 그이후로현재까지매년 4월기준산정율업데이트실시자료 : 영국정부홈페이지 ( 참고 기준 아동세액공제에대해조금구체적으로살펴보도록한다. 부양하는자녀가 16세이하 (16번째생일이후 8월 31일까지청구가능 ) 이고 20세미만으로교육이나직업훈련중일때수급가능하다. 한아동당한가정만이세액공제를받을수있으며, 수급자의근로를요건으로하지않는다. 자녀수와이미아동세액공제를청구했는지신규신청자인지에따라금액이달라지며현재유니버셜크레딧으로대체되고있는추세이다. 첫째, 신규신청자인경우유니버셜크레딧구역에살지않는다면보통아동세액공제만청 구가능하다. 만일유니버셜크레딧구역에산다면 3 명이상의아이가있거나본인또는배우자 가국가연금수급연령도달시점에동세액공제청구가가능하다. 부양의무가있는아이에대해서만청구가능하며, 아이가언제태어났는지에따라금액이달라진다. 만일수급자의모든아이들이 2017년 4월 6일이전에태어났다면모든아이들에대한아동세액공제의 아이요인 (child element)' 을획득할수있다. 만일한명이상의아이가 2017 년 4월 6일이전에출생했다면, 최대 2명까지아동세액공제의아이요소를획득가능하다. 가족요인 (family element) 은적어도수급대상자아이들중한명이 2017년 4월 6일이전에태어났을때획득가능하다. 둘째, 이미아동세액공제를신청한경우환경요인에따라수급액이달라지며, 환경변화시 Tax Credit Office에말해야한다. 2017년 4월 6일이전에청구가시작되었다면, 기본금 ( 가족요소라고알려진 ), 2017년 4월 6일이전출생한아동에대한 아이요소 에해당하는부분을수급하게된다. 만일청구자가 2017년 4월 6일이후또다른아이가있다면, 청구한두번째아이에한해 아이요소 만을얻게될것이다

87 [ 표 31] 아동세액공제지원액 조건 수급액 기본금 (element) 최대 545 각아동당지원금 최소 2,780 장애아동 ( 각아동당 ) 최소 3,175( 아동요소포함 ) 중증아동 ( 각아동당 ) 최대 1,290( 아동요소, 장애아동요소포함 ) 자료 : 영국정부홈페이지 ( 참고 기준 (4) 연금크레딧및기타급여 연금크레딧포함기타제도 ( 지방세급여 (Council Tax Benefit), 돌봄자수당 (Carer s Allowance) 등사회기금 (Social FundPayment) 1 연금크레딧 (pension credit) 1999년도입되었던노인대상의공공부조인기본소득보장 (minimumincome Guarantee) 이 2003년저축액에대한추가급여를지급하는연금크레딧으로변경되었다. 연금크레딧은자산조사에의해수급이결정되는보증공제 (Guarantee Credit) 와자산조사와관계없이연금납부내역에의해금액이결정되는저축공제 (Saving Credit) 로나누어진다. 보증공제의경우조건에해당하는주당소득이 1인 파운드 ( 부부 파운드 ) 이하일때그차액만큼을지급한다. 저축공제의경우는예컨대연금처럼은퇴이후를위해저축한사람들에게추가적급여를지급한다. 보증공제 (Guarantee Credit) 의자격요건은대영제국에거주해야하며, 본인또는배우자가연금크레딧자격연령에도달해야한다. 연금크레딧자격연령은주연금 (State Pension) 에대한수급연령이여성의경우 65세로증가하고남녀모두향후에는 66세로상향조정될예정이다. 저축공제 (Savings Credit) 는연금연령에도달한경우이다. 추가저축공제요건을갖추기위해서본인또는배우자는 65세가넘어야만한다. 남편, 와이프또는파트너와같이산다면부부로취급된다. 결혼을해야만하거나동성간인정된혼인관계일필요는없다. 동제도는 2016년 4월 6일이후중단된제도로청구인이 2016년 4월 6일이전에주연금개시연령에도달하였다면, 그날짜이후에도여전히저축공제지원이가능하지만, 만일 2016년 4월 6일이후에연금개시연령에도달한다면저축공제자격을갖추지못한다. 단, 부부상태이며둘중한명이 2016년 4월 6일이전에주연금연령에도달했을때, 2016년 4월 6일까지저축공제를준비하고있었던수급신청자인경우일때저축공제의지속수급이가능하다

88 소득으로인정되는임금및급여는국가연금 (state pension), 기타사적연금 (other pensions), 대부분의사회보장급여 ( 부양자수당등 ) 등이며, 1,000 파운드이상의재산 (saving) 및투자금 (investment) 은 500파운드당 1파운드로계산하여차감된다. 소득으로포함되지않는수당은노인간병비보조금 (Attendance Allowance). 크리스마스보너스, 장애인생활급여 (Disability Living Allowance), 개인자립급여 (Personal Independence Payment), 주거급여 (Housing benefit), 지방세금공제 (Council Tax reduction) 이다. [ 표 32] 연금크레딧수급가능액 상태보증공제 (Guarantee Credit) 저축공제 (Savings Credit) 단독 (Single people) 최대 545 최대 부부 (Couples) 최대 최대 자료 : 영국정부홈페이지 ( 참고 기타급여 : 지방세감면 (Council Tax Reduction), 돌봄자수당 (Carer s Allowance), 사회기금 (Social Fund Payment) 등우선, 지방세감면을살펴보면, 이는 2013년 4월지방세급여를대체한제도이다. 지역거주민중저소득층의지방세부담을덜어주기위해지급되는급여인데, 여기서지방세는큰사회적반발을초래한주민부담금을대체하여 1993년에시행된세금으로그형태는기존의주거레이트23) 와주민부담금제도를절충한형태의조세이며, 지방세급여의지급은가구의주택가치와거주자수에따라달라진다. 지방세급여의청구조건은주택급여 (Housing Benefit) 과매우유사하며, 소득보조 (IS), 소득기반-JSA, 소득기반-ESA, 연금크레딧의보증공제 (Guarantee Credit) 수급자의경우지방세급여의최대액수급자격을가진다. 지방세급여는저소득층에대한조세감면형식의급여이므로소득분배기능을지니는소득과세적특성을가지고있다 ( 김의섭외, 2013). 구체적내용을보면다음과같다. 우선, 전일제학생감면은 1년이상지속되는학업코스로주당최소 21시간공부하는경우에적용된다. 장애인감면은심각한정신적손상자, 파트너나배우자또는 18세이하아동외의자를거주하여돌보는경우에적용된다. 두번째집 (50% 까지감면가능 ) 이거나비어있는자산일경우에는지방의회의결정에따라감면될수있다. 다음으로돌봄자수당 (Carer s Allowance) 이다. 이는누군가를일주일에최소 35 시간케어하 고그들이특정급여를얻는다면 62.7 를얻을수있다음. 계좌로선불또는 4 주간격으로지 급받는다. 자격요건으로는케어대상이되는사람은이미개인자립생활급여 (Personal

89 Independence Payment - daily living component), 중증장애생활수당 (Disability Living Allowance - the middle or highest care rate), 출석수당 (Attendance Allowance), 산업재해장애인급여일정출석수당 (Constant Attendance Allowance at or above the normal maximum rate with an Industrial Injuries Disablement Benefit), 전쟁장애인연금일정출석수당 (Constant Attendance Allowance at the basic (full day) rate with a War Disablement Pension), 군인자립급여 (Armed Forces Independence Payment) 등의급여를수급하고있는자이어야한다. 또한, 청구인은 16세이상이로적어도주당 35시간을케어에사용하여야하며, 지난 3년중최소 2년은잉글랜드 (England) 스코트랜드 (Scotland) 또는웨일즈 (Wales) 에거주하여야한다 ( 이요건은망명자거나인적보호상태일경우는미적용 ). 전일제교육생이거나 1주 21시간이상공부를하고있는사람은수급이불가하며, 이주제한이있는자역시수급자격이없다. 또다른유럽경제지역 (EEA, European Economic Area) 이나스위스로이주하게되거나이미이전하여살고있어도여전히자격요건을유지할수있다. 상기규칙들은북아일랜드에서는다르게적용된다. 마. 소결영국은노동연금부확대고용센터를중심으로고용복지연계와활성화정책을통한급여의존성감소등을강조해왔다. 노동당집권시절 ( ) 확대고용센터를통한활성화정책 1 단계개혁을통해실업급여수급자대상적극적인구직의무와, 제재중심에서실업급여를구직자수당으로장애수당을고용지원수당으로전환하여근로빈곤층의근로유인을높이고복지의존도를낮추는데역점을두었다. 이어 2012년복지개혁을통해영국에서는기존활성화정책을확장및보완하고공공부조에해당하는수당들을대체하는핵심비사회보험급여 (core non-insurance based benefit ) 로유니버셜크레딧 (Universal Credit) 을단계적으로도입하고영국사회보장시스템의단순화를도모하고있다. 즉모든근로연령대의시민을대상으로단일화된자산조사급여체계를갖추게되어, 실제취업여부나가족구성원구성과상관없이모든실업자또는저임금근로자가단일화된유연한사회보장혜택을누릴수있으므로빈곤함정 (poverty trap) 을방지할수도있다. 영국의공공부조를비롯한사회보장제도에대한일련의개혁조치는 1990 년대자산기초 급여를강화한빈곤퇴치에서나아가신자유주의적이념을바탕으로한적극적근로연계를통 한빈곤탈피와복지의존도감소에초점을맞추고있다. 그러나, 실제빈곤층의삶에미치는영

90 향과공공부조의기초생활보장성훼손에대한우려또한높다. 앞으로도영국유니버셜크레딧을포함한공공부조정책및사회보장시스템의개혁에있어서고용과복지의연계논의는지속될것이며효율성과형평성의양대가치를어떻게조화시켜나갈것인지가핵심사항이될것이다. 영국의공공부조정책이한국정부에시사하는점을다음과같이생각해볼수있다. 한국은영국과다르게사회부조또는공공부조급여수준이전통적으로높은수준이아니었기때문에근로무능력급여의존도증가와빈곤함정가능성을완화하려는영국의적극적개혁조치를한국에일률적으로적용하기는힘들수있다. 그러나프랑스에서와마찬가지로영국역시사회보장제도내공공부조는사회보험과사회수당의적용이후최후의안전보장망으로보며, 공공부조수혜적격성심사를위한자산조사를엄격히하고세액공제의역할을강화하는동시에근로연계적복지급여를강조하는특징을지닌다. 이렇게수급자책임을더욱강조하는것은이제막복지정책을확대하려는한국정부에서는시기상조적논의라고볼수있지만영국의복지정책변화흐름을거울삼아결코간과할수없는중요한시사점을담고있다고볼수있다. 예컨대실업급여를구직자수당으로대체하고수급자적정성판단을넘어서적극적취업연계를강조하는등적극적근로연계정책은현행한국의고용복지플러스센터확대를통한고용과복지서비스연계와더불어점진적으로고려해볼수있는부분이라본다. 더불어유니버셜크레딧제도의점진적도입을통해공공부조수당및사회수당일부를대체하고단일화된자산조사기준을적용하여시스템을단순화하려는시도역시눈여겨보고한국정부에서공공부조수당및사회수당이혼합적용되는영역에대한제도재설계시벤치마킹해볼수있는점이라고본다. 4. 일본의공공부조정책 가. 개요 (1) 정책환경일본통계국이고시하는전체인구는약 126,933천명 (2016년기준 ), 1인당국내총생산 (GDP per capita) 은 38, $(2015년기준 ), 실업률은 3.1(2016년기준 ) 이다. OECD 통계기준합계출산율은 1.5명 (2015년기준 ), 지니계수 0.33(2012년기준 ) 이다. 31) 15세이상 64세이하인구가 15세미만아동또는 65세이상노인을부양하는정도를의미하는총부양비는 2013년기준 61.12로 OECD 평균 ( 약 51.23) 대비높은편이다. 31) OECD.Stat, OECD Social and Welfare Statistics, 추출

91 공공부조에관한일본의정책은잔여적특징을가졌다는것이국내외학계의주류적견 해이다. 이는수급자선정기준과기준적용이매우엄격하고수급률이매우낮다는점을의미 한다. 일본은메이지유신이후일왕을정점으로한수직적사회구조를만들기위해민법 (1898 년 ) 을제정하여소위 이에 ( 家 ) 제도 라는호주 ( 戶主 ) 를중심으로한수직적봉건적가족제도역시제도화하였다. 이러한메이지정부의기조는복지정책에도영향을미쳐복지가국민의권리라기보다황실의특별한배려라는점을강조하고공공부조수급결정과정에서도행정담당자의재량이크고수급을억제하는것이특징이다 (Kasza, 2006, 노대명, 2014:81 재인용 ). 전후일본의사회복지는 1961년전국민연금체제확립, 1962년사회보장제도심의회구성등 1973년소위 복지원년 체제성립까지확대되는경향을보인다. 그러나 1972년과 1979년오일쇼크등을계기로복지정책의기조는수급기준의엄격한적용을통한제한적잔여적복지이념이확산되었고특히 1980년대이후신자유주의적사조가유행하면서공공부조를중심으로한사회복지에대한억제적정책기조는유지되고있다. (2) 주요구성일본사회보장제도는사회보험, 가족수당 ( 사회수당 ), 생활보호, 사회복지등으로구성된다. 이중사회보험은사회보장제도의핵심이라고볼수있다. 제2차세계대전패전직후생활보호제도로대표되는공공부조가사회보장제도내에서중요한위치를점하였으나일본특유의군국주의와봉건적가부장제적역사적전통과경제성장을기반으로점차사회보험이사회보장의핵심적위치를점하게된다. 1962년 8월사회보장제도심의회는앞으로의사회보장추진을권고하면서국민을빈곤층, 저소득층, 일반소득층의 3계층으로나누었다. 빈곤계층에대해서는공공부조에의한구빈, 저소득계층에는공적인사회복지대책을주축으로한각종사회보험의적용, 일반소득계층에대해서는사회보험을중심으로한생활안정도모 ( 菊池正治他, 2003: 168) 를권고한바있다. [ 표 33] 은 OECD 데이터를기준으로일본 GDP에서공적사회지출 (public social expenditure) 이차지하는비중을제시한것으로 2005년까지는 OECD 평균보다낮은수준이나 2010년이후 OECD 평균을조금상회하고증가추이를보인다. 2013년기준 23.1% 이다. 또한, 국립사회보장인구문제연구소 ( 国立社会保障 人口問題研究所 ) 의사회보장비용통계 ( 社会保障費用

92 統計 ) 자료에의하면 2014년기준사회보장급부비전체에서사회보험이차지하는비중이약 88.33% 로가장높고사회복지 ( 약 4.14%), 공공부조를의미하는생활부조 (3.28%) 의순으로이어지며그외가족수당 (2.64%), 공중위생 (1.14%), 퇴직공무원연금 (0.39%), 전쟁희생자원호 (0.07%) 등이사회보장급부를구성한다. 본연구의주된관심인생활보호수급률 ( 수급자수기준 ) 은 1995년 0.7% 까지낮아지고 1% 이하의수준을유지하다 2003년이후증가하여 2011년에는 1.62% 를보인다 32). [ 표 33] 일본의 GDP 대비공적사회지출 (public social expenditure) 비중 구분 전체 OECD 평균 주요부문별 노령및유족 OECD 평균 근로무능력 ( 장애, 질병등 ) OECD 평균 가족 OECD 평균 현금 현물 현금 현물 자료 : OECD 통계 ( 기준 32) 사회보장관련지출에있어서대표적인지표로서일본에서널리활용되고있는것이 사회보장관급부비 이다. 일본일반회계에서차지하는사회보장급부비비율은 1970 년이래지속적으로증가하여 2014 년기준 54% 에이르며, 일반회계중생활보호제도예산차지비중은감소추이를보이다가 2000 년대들어증가하여 2014 년기준 9.6% 를차지한다

93 [ 표 34] 사회보장제도부문별사회보장급부비 (Social Security Benefits by Institutional Scheme, ) ( 단위, 백만엔 (In millions of yen)) 구분 平成 12 年度 17 年度 22 年度 26 年度 F.Y.2000 F.Y ) F.Y.2010 F.Y.2014 총계 78,398,517 88,852, ,361, ,102,010 의료보험 14,796,953 16,416,687 19,058,762 20,343,522 고령자의료 2) 10,447,419 10,753,916 11,718,414 13,429,367 사회보험 개호보험 3,262,279 5,814,660 7,434,299 9,098,317 연금보험 39,172,913 45,214,477 51,755,186 53,412,722 고용보험등 3) 2,664,958 1,522,282 2,460,385 1,804,565 업무재해보상 1,053, , , ,638 가족수당 4) ( 사회수당 ) 아동수당노령복지연금 711,649 1,157,903 3,041,884 2,961,218 생활보호 생계부조출산부조주택부조상제부조의료부조생업부조교육부조개호부조 1,939,283 2,594,193 3,329,629 3,681,004 사회복지 노인복지장애인복지 2,186,087 2,635,339 3,403,615 4,635,853 모자가정복지 공중위생 555, ,986 1,388,446 1,281,225 퇴직공무원연금 1,419,745 1,058, , ,940 전쟁희생자원호 188, , ,384 80,641 주 1) 신규추가급여가존재하므로 2000년도와직접비교는곤란함 2) 2005년도까지는고령자를위한의료급여및의료지원비를모두포함. 3) 고용보험총액과선원보험의실업 고용대책급여 (2010년 1월고용보험급여로통합됨 ) 를포함 4) 아동수당 (2010년은자녀수당 ) 외에도한부모소득지원 ( 아동부양수당등 ), 장애우소득지원 ( 특별아동부양수당등 ) 등을포함자료 : 国立社会保障 人口問題研究所 社会保障費用統計, 통계국홈페이지 ( 참고

94 나. 역사근대국가성립이후일본은부국강병, 식산흥업의정책이념을견지하였으며이후수차례에걸친전쟁은구빈제도에도큰영향을미쳤다. 일본은 19세기말에서 20세기초에 청일전쟁, 러일전쟁, 그리고 제1차세계대전 등을겪었다. 이로인해전사자유족과부상병을위한생활지원제도필요하여일반빈곤자의법제도와분리하여 1906년군사원호대책으로폐병원법 ( 廢兵院法 ) 을제정하고이는 1917년군사구호법으로발전하여부상병뿐아니라가족까지보호대상에포함하게된다. 또한, 1937년에는군사구호법을개정하여군사부조법이성립되었는데일반국민에대한공공부조가매우제한적인것과달리군사부조는일반인의공공부조법인구호법에비하여급여수준이높고수급과정에있어서선거권을제한하지않는등오욕효과 (stigma) 가없었다. 일본은일반국민에대한공공부조를매우제한한반면군인이나가족, 관료등에대한생활보장에관대하였는데이는일본의전통적가부장적봉건주의체제와근대화를통한군사대국화를지향한부국강병책과맞물려있다. 근대이전일본에서구빈은 대보율령 ( 大宝律令 ) 에근거를두고는있었으나주로가족, 친척등의부양의무가강조되어국가의역할은미약했다. 근대국가로메이지정부가성립되면서부터구빈이념은휼구규칙 (1874년), 비황저축법 (1880년), 행려병자및행려사망취급법 (1899년) 등으로제도화되기시작했다. 그러나, 휼구규칙등에도불구하고여전히근린상조, 지역주민에게까지행정지도를통해예컨대성이같다는이유로부양의무를강제적으로떠맡기는등수급자수를억제하였다. 전근대적성격의휼구규칙은 1932년구호법제정이전까지 50년이상대표적구빈법률로존속하였다. 구호법의자격요건은빈곤으로생활이불가능한경우와정신적, 신체적장애또는유약, 노쇠, 출산으로인해노동이불가능한경우였다. 기초자치단체 ( 시정촌 ) 이사무를관장하고재원을부담하는것이원칙이었고중앙정부 1/2이내, 광역자치단체 1/4이내보조가가능했다. 구호법역시제한적이고차별적성격으로많은비판을받았으나최소한빈곤구제에대한국가책임, 공공부조의무주의를명확히하고재원조달의책임분담을명확히한점은긍정적으로평가될수있다 년 8 월 15 일제 2 차세계대전이일본의패전으로종결되면서일본은국권을상실하고 1945 년부터 1952 년의 7 년간연합국의중앙관리기구인연합군총사령부 (General Headquarters) 의 명령이나승인하에서국정이이루어졌다. 이기간중 1945 년 12 월 생활곤궁자긴급생활원호요

95 강 이발표된다. 주요내용은일반생활곤궁자, 실업자, 전재민, 상이군인등의생활필수품지원및취업알선이며특징적인것은공공부조에서일반인과군인을차별없이일률적인기준으로평등하게대우하는점이다. 또한 1946년 2월연합군총사령부는 사회구제 (SCAPIN775)' 라는훈령을통해일본공적부조의기본원칙을제시하여이는 1946년 ( 구 ) 생활보호법제정으로이어진다. 연합군총사령부의통치기간은일본은군국주의적, 봉건적가부장제에서민주주의적사회로전환하는데기여한것으로평가된다 (Rose & Shiratori, 1986). 그러나, ( 구 ) 생활보호법은보호대상자가여전히제한되고행정기관의재량이개입될소지 33) 가있어문제가되었다. 따라서, 1950년 5월보호대상자결격사유조항개정및민생위원의공공부조책임해제등을골자로하는새로운생활보호법이공포 시행되어이전까지존재했던구호법, 군사부조법, 모자보호법및전시재해보호법은폐지되어동법에통합되었다. 복지사무소라는행정전달체계를새로이확보되고민생위원을대신하여유급전임직원을시정촌장의보조기관으로두었다. 생활보호법의성립으로공공부조의수급자수와수급률은급증하였는데휼구규칙의시행초기인 1876년공공부조보호율은 0.01%, 구호법에의한 1932년의수급률은 0.24% 으나, 생활보호법시행으로 1953년의세대수급률은 3.96% 로급증하였다 ( 노대명, 2014: 101). 이후일본공공부조는고도의경제성장과맞물려 34) 발전되어왔으며 2005년기준공공부조보호율은 17% 이다. 그러나 적정화정책 이라는명목하에복지억제적정책기조역시잔재하고있다. 나아가일본은최근사회보험이라는제1의안전망에서배제되어최후안전망인생활보호제도로보호받는이들의증가및사회보장관련지출증가문제등을해결하고자 2013년 12월생활보호법 ( 生活保護法 ) 개정 (2014년 7월시행, 일부는 2014년 1월시행 ) 과생활곤궁자자립지원법 ( 生活困窮者自立支援法案, 2015년 4월시행 ) 의신설등개혁조치를단행하였다. 중간영역에위치한생활곤궁자들에대한제2의사회안전망으로생활곤궁자자립지원제도를마련하여근로빈곤층을대상으로자립, 가계상담, 취업지원등을지원하는것이다. 다. 전달체계 일본의전쟁이전공공부조정책주무담당부서는내무성이었으며수급자조사및결정은 33) 동법제 2 조에서는 1 능력이있음에도불구하고근로의의지가없는자, 2 소행이불량한자중어느하나에해당하는자는보호를행하지않는다고규정하였다. 그러나근로의지나소행이불량하다는해석등에있어도덕적판단과담당자의재량이개입될여지가컸다. 또한, 국가가아닌민간인의생활보호가여전히강조되었는데방면위원을민생 ( 民生 ) 위원이라는이름으로개칭하여존속시키고있었다. 34) 일본은 1945 년부터 1973 년까지연평균 9% 이상의고도의경제성장률을보였으며소득분배구조역시크게개선되었다

96 민간인신분의방면위원 ( 전후구생활보호법하에서는민생위원으로명칭변경 ) 이주도적인역할을수행하였다. 앞서역사적흐름에서언급한바와같이개혁의지를가진연합군총사령부의 사회구제 (SCAPIN775) 라는훈령을통해단일의정부기관설립이지시된이래 1949년후생성복지행정의 6원칙 이정해지고전달체계와관련하여복지지구 ( 地區 ) 와복지사무소의설치, 사회복지주사제도의창설이라는핵심적내용이담기게된다. 현재일본공공부조정책이라할수있는생활보호제도중앙정부주무부서는후생노동성이며, 집행기관은복지사무소, 보조기관은사회복지주사, 협력기관은민생위원이다 ( 생활보호법제 22조 ). 민생위원은신생활보호법시행으로사회봉사자의개념으로보고제한적경우에협력하도록하고있다. 즉, 생활보조제도의전달체계는 중앙정부 ( 주무부서후생노동성 35) )-광역자치단체 ( 도도부현 36) ) 의사회복지관련부문 -기초자치단체( 시정촌 ) 의복지사무소 로구성된다. 복지사무소는현생활보호제도의핵심전달체계로 1951년공식설치되었으며사회복지법제14조에규정된복지사무소를말하며, 복지6개법 ( 생활보호법, 아동복지법, 모자및과부복지법, 노인복지법, 장애인복지법및지적장애인복지법 ) 에규정된원호, 육성또는재활에관한사무를담당하는일선의사회복지행정기관이다. 또한, 2013년, 2014년시범사업을실시하고 2015년 4월부터본격실시된생활곤궁자립지원사업에서수행하는제2의안전망이자고용과복지를연계하려는법정사업대부분도복지사무소가설치된지방자치단체소관으로정하고있다. 도도부현및시 ( 특별구포함 ) 는설치가의무화되어있으며, 읍면은임의로설치할수있다 37). 복지사무소를설치하지않은읍면에거주하는경우동사무소에서신청수속을받을수있다. 복지사무소에는사무소의장외사무소업무를지휘감독하는사찰지도원 ( 사회복지주사 ) 과실제현장에서자산조사및면접등사례관리를담당하는현업원 ( 사회복지주사 ), 사무소서무를담당하는사무인력이배치되어있다. 즉, 생활보호체제하에서종전의민생위원을대신하는유급전문직원으로서배치되게된것이사회복지주사이다. 사회복지주사의설치에관한법률 ( ) 이제정되면서생활보호나사회복지관련법집행을위한실무인력으로사회복지주사가배치되었으며이들의신분은지방공무원이다. 복지사무소나각종상담소등에서주로생 35) 2001 년노동성과후생성의통합이후기능적으로복지와노동업무를함께담당한다 36) 일본행정체계는지방 ( 地方 ) 과도도부현 ( 都道府県 ) 그리고시정촌 ( 市町村 ) 의형태로구성되어있다. 일본에서지방은 1) 홋카이도 ( 北海道 ), 2) 도호쿠지방 ( 東北地方 ), 3) 간토지방 ( 關東地方 ), 4) 주부지방 ( 中部地方 ), 5) 긴키지방 ( 近畿地方 ), 6) 주고쿠지방 ( 中國地方 ), 7) 시코쿠지방 ( 四國地方 ), 8) 규슈 ( 九州 ) 등권역을지칭한다. 도도부현은도 ( 都, 도쿄도 ), 도 ( 道, 홋카이도 ), 부 ( 府, 오사카부와교토부 ), 현 ( 県, 나머지 43 개 ) 을의미하며광역자치단체에해당한다. 도도부현하에는기초자치단체에해당하는시정촌이있다. 37) 후생노동성홈페이지 ( 의정의를따른다

97 활보호법에의한보호를필요로하는사람을상담하고, 수급결정권자인복지사무소장의업무를실질적으로지원한다. 복지사무소의정원은지역실정에맞게조례로정하도록되어있다. 그러나현업을수행하는의료진수에대해서는각복지사무소관할지역의피보호세대수에따라다음의수를표준으로정하도록되어있다. 연도 [ 표 35] 복지사무소및민생위원수 복지사무소수 (4.1 기준 ) 도도부현 ( 都道府県 ) 시정촌 ( 市区町村, 특별구포함 ) ( 단위, 명 ) 민생 ( 아동 ) 위원수 ( 연도말기준 ) 平成 17 年 , , , , , , , , , ,247 [ 시 ( 특별구포함 ) 996, 읍, 면 : 43] 자료 : 후생노동성홈페이지 ( /fukusijimusyo/) 기준 [ 표 36] 복지사무소지역별정원 표준정원 표준정원에추가되는인원 도도부현피보호세대 390 가구이하는 6 인 65 가구증가시 1 인추가 시 ( 특별구 ) 피보호세대 240 가구이하는 3 인 80 가구증가시 1 인추가 정촌피보호세대 160 가구이하는 2 인 80 가구증가시 1 인추가 자료 : 후생노동성홈페이지 ( /fukusijimusyo/) 기준 라. 현황 38) (1) 생활보호제도급여종류, 내용및산정방식생활보호제도급여의종류는 < 표 37> 에서보는바와같이 1생활부조, 2교육부조, 3주택부조, 4 의료부조, 5개호부조, 6출산부조, 7생업부조, 8장제부조등 8개급여로구성되 38) 대부분후생노동성홈페이지 ( 관련자료를참고하였다

98 어있다. 일반적으로최저생활비는생활부조, 주택부조, 교육부조, 의료부조, 개호부조의합으로구성되며상황에따라출산부조, 생업부조, 장제부조등이가산될수있다. 급여형태는현물급여인의료부조및개호부조등일부급여를제외하고, 모든급여는기본적으로현금이전의형태로지급된다. 생활보호제도의목적은최저생계수준을보장하고자립을지원하는것으로급여수준은기본적으로아래 < 그림 9> 와같이산정한다. 최저생계비인정액은생계부조제1류기준액, 제 2류기준액, 가산액등해당요건을충족하는금액을합산하고교육부조, 주택부조등기타부조기준액을모두합산한금액이다. 또한, 수입인정액은월평균수입에서필요경비와각종공제를차감한금액이된다. 생활보호급여액은상기최저생계비인정액에서수입인정액을차감한금액이된다. [ 표 37] 일본생활보호제도 (public assistance) 내용 구분 내용 생활보호 생활부조교육부조주택부조의료부조개호부조출산부조생업부조장제부조 식비, 피복비, 광열비등일상생활에필요한비용식비등의개인비용 ( 연령별산정 ) 과광열수도비등의세대공통규모별산정 ) 의합산으로산출이에더해, 특정세대에는모자가산등각종가산추가의무교육을받기위해서필요한교재비및학용품비등정해진기준액을지급아파트등의집세, 보수및유지비용정해진범위내에서실비를지급의료서비스이용비용본인부담없이, 비용을직접의료기관에지불개호서비스이용비용본인부담없이, 비용을직접개호기관에게지불출산비용정해진범위내에서실비를지급생업자금, 취업에필요한기능습득비, 취직지도비정해진범위내에서실비를지급 상제비용정해진범위내에서실비를지급

99 [ 그림 9] 생활보호급여수급액산정기본방식 주 1) 최저생계비인정액 = 생활부조제1류기준액 + 생활부조제2류기준액 + 생활부조가산액 + 주택부조등기타부조기준액 2) 수입인정액 = 월평균수입 - ( 필요경비 + 각종공제 ) 3) 월평균수입에는근로소득, 사회보장급여및연금, 친척의지원금, 은행예금, 우체국저축, 보험환급금및개인실물자산판매수입등을모두포함 생활보호제도는사전상담과수급자의보호신청에따라생활조사를위한가정방문, 자산조사, 부양의무자조사, 취업가능성조사등을거쳐수급대상여부및수급액을결정하여매월지급한다. 취업가능성이있을경우에는취업을위한조언과지도를실시한다. 생활보호제도의실보호세대수와보호율은 2005년이래꾸준히증가추이를보이고있으며가구유형별로볼때특히고령자가구에대한보호가크게증가하고장애인가구, 모자가구등에대한보호가증대되고있음을볼수있다. [ 표 38] 생활보호제도피보호실제세대수및보호율 (Households and Persons Receiving Public Livelihood Assistance, F.Y to 2015) ( 단위, 월평균 1,000 명 ) 연도 총계 현재실보호세대수 가구유형별 고령자모자장애폐질자기타 보호중지세대 보호율 平成 17 年 ,042 1, ,410 1, ,612 1, ,630 1, 주 ) 보호율 : 1 개월평균생활보호제도피보호실인원수를총무성통계국 국제조사인구 (10 월 1 일현재 ) 또는 추계인구 (10 월 1 일현재 ) 로나눈값 자료 : 国立社会保障 人口問題研究所 社会保障費用統計, 통계국홈페이지 ( 기준

100 [ 표 38] 의생활보호제도피보호실제세대수및보호율을보면생활보호제도급여전체수급인원수및금액은 2005년이래꾸준한증가추이를보이고있으며급여종류별로볼때생활부조가전체수급인원수의 31.71%, 전체수급액의 33.1% 로생활보호제도에서가장높은비중을차지하는것을볼수있다. 생활부조는 2005년 8,490억엔에서 2015년 12,200억엔으로 1.44 배급여액이증가하였다. 의료부조나주택부조급여가생활보호제도에서차지하는비중역시상대적으로타급여액에비해높게나타난다

101 [ 표 39] 생활보호제도급여종류별연간급여총액및수급자수 (Total Amount of Public Livelihood Assistance by Kind of Aid) (F.Y.2005 to 2015) ( 단위, 월평균 1,000 명, 10 억엔 ( 億円 )) 구분 연도 생활보호제도급여종류총계생활주택교육개호의료출산생업상제수급자수 ( 월평균 ) 平成 17 年 ,054 1,320 1, , ,395 1,767 1, , ,072 1,947 1, , ,074 1,927 1, , 연도 총급여액 平成 17 年 , , ,330 1, , ,681 1, , 자료 : 国立社会保障 人口問題研究所 社会保障費用統計, 통계국홈페이지 ( 기준참고 (2) 생활보호제도급여종류별수급기준일본생활보호제도는 보호보충성의원리 에따라보호에앞서개인이자립할수있는최대한의노력을우선으로하고최후에부조의대상이되도록엄격한선정기준을적용한다. 선정기준은소득기준, 재산기준, 근로능력기준, 부양의무자기준, 타법에의한부조 39) 등을모두우선적용하여모든자원을활용한이후에도최저한도의생활유지가곤란한경우로한정하여보호요건을까다롭게하고있다. 일본의생활보호급여액은앞서기본산정방식에서살펴본바와같이최저생계비인정액에영향을받으며, 개개인의다양한상황과생활수요를반영하므로하나의공식수치가정해진것이아니며개별사례에따라달라지는복잡한체계를가진다. 생활보호제도최저생계비구성체계및구체적산출방법은각각 [ 그림 10] 과 [ 그림 11] 에제시된바와같다. 이하에서는각부조급여종류별로앞서부조급여액산정에필요한최저생계비인정액선정기준에대하여살펴보도록한다. 39) 민법에서정하는부양의무자의부양등다른법률에따른부조등이모두생활보호법에의한보호보다우선하여적용된다

102 1 생활부조 < 그림 11> 에서보듯이제1류비및제2류비등의생활부조기준액과가산액은연령, 가구원수, 소재지역등에따라차등화된다. 제1류비및제2류비에서적용되는급지 ( 級地 ) 는생활양식과물가등을고려하여 6개지역 40) 으로구분되며후생노동성홈페이지에공시하고있다. 또한, 특별한상황별로일정액의가산급여가제공되는데임산부, 모자, 장애인, 개호시설입소자, 재가환자, 방사선장애인, 아동양육, 개호보험료등총 8종류의기준액가산이가능하다. 생활보호대상자로판정된이후피보호자에게일시적으로추가필요경비를지급할수도 있으며일시부조라고한다. 출산, 입학, 입 퇴원시등에필수불가결한물품이부족하거나긴 급한경우또는연말 (12 월 ) 의특별한수요에대응하여지급하는일시금등이그예이다. [ 표 40] 생활부조최저생계비인정액산정기준 구분 기준내용 제1류비 개인단위경비 연령별산정 세대공통경비 제2류비 세대인원별산정 동계가산추가 임산부가산 임산부 및산후 6개월까지임산부로인정 각종가산 모자가산 아동이있는모 ( 부 ) 자세대 ( 아동 : 18세가되는날이후의최초 3월 31일까지에해당하는자 ) 장애인가산개호시설입소자가산재가환자가산방사선장애인가산아동양육가산개호보험료가산 장애등급표에따른 1~3급신체장애인국민연금법에따른 1~2급장애인개호시설에입소한자재가환자로서영양보급을필요로하는자원폭피해자로장해정도가높다고인정되는자중학교졸업전자녀를양육하고있는자개호보험제도제1호피보험자 40) 1 급지 -1, 1 급지 -2, 2 급지 -1, 2 급지 -2, 3 급지 -1, 3 급지 -2 로나누어진다. 1 급지는대도시와그주변의지방자치단체 ( 市, 町 ) 를, 2 급지는현주변의지방자치단체 ( 市, 町 ) 로구성되며, 3 급지는 1 급지와 2 급지에서제외된농어촌의지방자치단체 ( 市, 町, 村 ) 으로구성되어있다 ( 김문길외, 2014)

103 [ 그림 10] 일본최저생비구성체계

104 [ 그림 11] 생활보호제도최저생계비인정액산출방법 (2017 년기준 ) ( 단위, 엔 ( 円 )) 자료 : 후생노동성홈페이지 ( - Shakai/ kijun29.pdf) 기준