「이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률」의 입법영향분석

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1 N a t i o n a l A s s e m b l y R e s e a r c h S e r v i c e

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3 입법영향분석보고서제 22 호 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 장은덕 ( 과학방송통신팀입법조사관 )

4 동보고서는아래와같은절차와외부전문가의자문을거쳐작성되었습니다. 구분 주제선정 초고작성기간 ~ 초안검토 실무위원회검토 외부전문가자문 간행물심의위원회의결 내용 사회문화조사실입법영향분석 TF - 정성희사회문화조사실장, 김준사회문화조사심의관외 2 명 2017 년 11 월 8 일 ( 수 ) 14 시 - 위원 : 정성희사회문화조사실장, 김준사회문화조사심의관, 유의정, 김유향, 이만우, 조승래팀장 2017 년 9 월 21 일 ( 목 ) 14 시 - 입법영향분석세미나발표 토론으로자문대체 - 사회 : 정성희사회문화조사실장 - 발표 : 장은덕입법조사관 - 토론 : 김민철정보통신정책연구원연구위원 2017 년 11 월 21 일 ( 화 ) 15 시 - 위원장 : 이내영국회입법조사처장 - 위원 : 김영일정치행정조사실장, 고상근경제산업조사실장, 정성희사회문화조사실장, 박재유기획관리관

5 요 약 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 ( 단말기유통법 ) 은이동통신사간과도한지원금경쟁으로인한이용자차별심화와단말기 이동통신서비스시장의불투명성을해소하기위하여 2014년 10월부터시행됨 기존에도지원금규제 (27만원상한등 ) 는지속되고있었으나일선유통점별차별적지급, 고가의단말기 요금제유인등이사회적문제로심화되었음 이에조해진의원안 ( ) 을중심으로 2014년 4월 30일에소관상임위대안이마련되고, 2014년 5월 2일국회의결, 5월 28일공포 제정됨 주요내용으로는지원금의부당한차별금지 ( 법제3조 ), 지원금상한제 (2017 년 9월말일몰 ) 및공시준수와유통점의추가지급 15% 한도 ( 법제4조 ), 지원금연계개별계약제한 ( 법제5조 ), 선택약정할인 ( 법제6조제1항 ), 단말비용과통신요금구분 ( 법제7조 ), 제조사 통신사공정경쟁 ( 법제9조 ) 등이있음 단말기유통법은규제의필요성및성과, 관련산업이나이용자혜택에대한부작용여부, 법리상문제등에대해각계의다양한시각과평가가대립되어왔으며, 2017년 9월말로법시행 3년과지원금상한제일몰이이루어짐 이에그동안제기된쟁점과법시행성과를정치 경제 사회의세부항목별로종합적으로비교 평가하기위하여입법영향분석의틀로분석하여제시함 첫째, 법체계적분석으로시장경제원리위배등위헌논란, 공정거래법등다른법률과의충돌여부, 하위법령의상위법령위반여부를검토하였음 단말기유통법이마케팅수단과소비자권리를침해하는지에대해서는이동통신의공적영향, 국내규제연혁, 이용자차별이심화된현실을고려할때현재까지우리헌법이해석 판례상에서금지하는시장규제로보기는어려움

6 독점규제및공정거래에관한법률 ( 공정거래법 ) 상규제와중복문제, 기업의영업비밀침해여부는현행법제9조, 제12조, 제17조등에서관련문제를해소하였고관련법률과의규정과도배치되지않음 지원금정률기준, 지원금상한폐지고시추진, 선택약정할인율인상의경우명시적인위법은아니지만불명확한조문을정비할필요는있다고보았음 둘째, 규제영향분석으로지원금공시등각종규제가신설 강화 확대되었는데규제필요성여부와특정집단편중여부등을검토하였음 지원금차별방지라는입법목적에대해서는근본적인입장대립이있는데법제정당시정책적요구와국내현실을고려할필요가있음 규제의타당성 적정성여부에대해서는지원금차별여부를방지 확인하려는수단인지원금공시제나일선유통점의지원금지급한도를제한한방법외에는입법목적달성이어렵다는측면과지원금경쟁제한이실제이용자후생에도움이되지않고입법례를찾기어렵다는비판이상반됨 다만, 전기통신사업법 에서단말기유통 계약관련규제를분리하고규제기준을구체화하며제조사 유통점책임도명확히한효과가인정됨 셋째, 이러한규제강화에따른정치 행정영향분석임 방송통신위원회에전담조직으로단말기유통조사단 ( 과단위 ) 이한시조직 (2018년 5월말 ) 으로설치되었고, 관련모니터링사업예산이 6억원에서 16 억원이상으로증액되었는데규제의실효성을지속개선할필요가있음 넷째, 경제 산업영향분석으로이동통신업계, 단말기제조등관련산업과소상공인인중소판매점및공정거래등에미치는영향을검토하였음 이동통신 3사영업수익 이익등변화를보면 2014년 KT 구조조정, 과열된

7 시장상황등을고려하더라도포화상태였던이동통신시장의영업이익등이개선된추이가확인되는데, 여기에선택약정할인누적효과와할인율상승등의영향을지속적으로반영하여비교 분석할필요가있음 단말기판매량이 1,900만대내외로정체된것은단말기유통법보다는시장자체의포화와단말기상향평준화의영향으로볼수있고, 국내에애플의영향력이일부확대된것은확인되나국내외시장여건을고려하면단말기제조산업의변화에는단말기경쟁력자체를중요한변수로보았음 중소판매점의경우대형유통점확대로경영상애로를겪는상황자체는인정되나관련통계가미흡한상태이며, 적어도중소형유통채널에대한불공정행위제재등의정책적개선은필요함 그밖에 (1) 법제9조에서단말기유통관련공정거래문제를규제한효과 (2) 통신사지원금은서비스가입에대한할인이므로일반적인가격담합의문제로보기는어렵다는측면 (3) 이동통신다단계가일시급증한영향 (4) 단말기할부채권유동화와관련된금융시장내부변화등을확인하였음 다섯째, 사회 문화영향분석으로통신비부담에미치는영향, 이동통신시장경쟁에미치는영향, 이용자차별방지등을검토하였음 법시행이후통계청가계통신비, 단말기 요금제가입수준등각종지표가동시에개선되었고통신요금투명화및선택약정할인등도가시적성과로인정되나새로운요금제, 알뜰폰, 이용자의선택변화등변수가다양하고이용자의체감도를고려할때명시적인성과로보기어려운측면이있음 단말기유통법으로인해이동통신시장경쟁지표가기존추세와크게달라지진않았고다만번호이동은크게위축되었는데이는 (1) 지원금규제가가입자모집경쟁을위축하여이용자후생을저해하는측면과 (2) 번호이동에집중된지원금은업계 이용자에게소모적 차별적이므로이를개선하

8 였다는측면이상반되며위약금부담완화등은필요한것으로보았음 단말기유통법의핵심입법목적은이용자차별방지인데, 지원금의기준이명확해졌고, 기존에차별적지원금이집중되던번호이동비중이줄어들었으며, 가입유형 요금제별부당한차별방지는물론선택약정할인을통한최소보장효과등으로이용자후생에개선된영향을미쳤다고볼것임 여섯째, 기타영향분석중국민의의식 관습 행태에미치는영향임 종합적인분석결과는찾기어려우나변화가나타난항목중단말비용이통신사선택에미치는영향이감소하였다는평가는가능함 이상분야별입법영향분석과각계의견등을종합한의견은다음과같음 먼저, 단말기유통법의입법목적상핵심지표는이용자차별을방지하려는지원금공시제성과로볼것이며이는긍정적효과로볼수있음 그럼에도피규제대상인통신사등이규제를찬성하는역설적상황, 이동통신 3사의독과점구도고착된상황, 정책당국에대한불신등이결합하면서상당수국민의부정적평가가지속되고있는상황임 추후개선과제로는 (1) 지속되는불법지원금과이동통신유통구조불투명성에대한시장의자율적개선유도 (2) 불법지원금에대한적극적제재실시와판매장려금모니터링등도입검토 (3) 통신사의단말기결합판매금지 ( 완전자급제 ) 논의가실제의도한대로단말기 통신서비스경쟁활성화를실현할수있는지여부 (4) 선택약정할인인상이지원금에미치는부정적효과의완화방안 (5) 위약금부담완화외에도실제이동통신사간요금 서비스경쟁활성화를위한공시주기조정, 이용자할인혜택다양화및관련지원책확대와중장기적인규제개선방향정립을제시할수있음

9 차 례 요약 Ⅰ. 입법영향분석의배경과필요성 / 1 1. 분석대상입법의개관 1 가. 분석대상법률 1 나. 입법배경및목적 1 다. 심의경과 3 라. 주요내용 5 2. 입법영향분석의필요성 8 3. 분석범위및순서 10 Ⅱ. 관계부처및이해관계자의견 / 관계부처의견 이해관계자의견 14 Ⅲ. 입법영향분석 / 법체계적분석 22 가. 위헌논란 22 나. 다른법률과의충돌 배치여부 25 다. 상위법령위반여부 규제영향분석 36 가. 규제의신설 강화및확대 36

10 나. 규제의비용 편익및특정집단편중여부 정치 행정영향분석 40 가. 정부조직 행정에미치는영향 경제 산업영향분석 45 가. 산업 ( 기업 ) 및경제적경쟁력에미치는영향 45 나. 소상공인에미치는영향 54 다. 공정거래및소비자보호에미치는영향 57 라. 금융에미치는영향 사회 문화영향분석 63 가. 통신비부담에미치는영향 63 나. 이동통신시장및이용자후생에미치는영향 70 다. 이용자차별방지및시장투명화에미치는영향 74 라. 이용자권익보호에미치는영향 기타영향분석 81 가. 국민의의식 관습 행태에미치는영향 81 Ⅳ. 결론및개선과제 / 85 참고문헌 / 90 부록 1. 입법영향분석점검표 관련주요조문 101

11 표차례 [ 표 1] 시장모니터링사업예산현황 44 [ 표 2] 이동통신 3사전체사업실적추이 ( 별도기준 ) 46 [ 표 3] 이동통신 3사전체사업실적추이 ( 연결기준 ) 47 [ 표 4] 이동통신 3사마케팅비 투자비추이 48 [ 표 5] 연간단말기판매량추이 51 [ 표 6] 국내스마트폰공급량 ( 제조사 이통사 ) 추이 52 [ 표 7] 이동통신 3사별유통점현황추이 54 [ 표 8] 이동통신유통점전체추이 55 [ 표 9] 이동통신다단계판매가입자현황 59 [ 표 10] 자산유동화증권시장과단말기할부채권 62 [ 표 11] 월평균가계통신비추이 64 [ 표 12] 가입요금수준현황 64 [ 표 13] 중저가단말기출시 판매현황 65 [ 표 14] 한 미갤럭시노트시리즈최초출고가비교 66 [ 표 15] 이동통신 3사 ARPU 추이 67 [ 표 16] 이동통신시장가입자점유율추이 72 [ 표 17] 이동통신시장번호이동추이 72 [ 표 18] 단말기유통법에따른방통위의불법지원금제재현황 76 [ 표 19] 단말기유통법이전방통위의불법지원금제재현황 77 [ 표 20] 이동통신시장가입유형별비중추이 77 [ 표 21] 이동전화불공정행위신고현황 80 [ 표 22] 이동전화구매시고려요인 ( 녹색소비자연대 ) 82

12 그림차례 [ 그림 1] 마케팅비 선택약정할인액추이 49 [ 그림 2] 세계시장스마트폰분기별제조사시장점유율추이 53 [ 그림 3] 단말기유통법시행으로인한지원금수준변화 75 [ 그림 4] 단말기유통법과고객관점변화 (KT경제경영연구소) 81

13 Ⅰ. 입법영향분석의배경과필요성 Ⅰ. 입법영향분석의배경과필요성 1. 분석대상입법의개관가. 분석대상법률 이입법영향분석보고서의분석대상법률및조항은 2014년 5월 28일에제정 공포되고같은해 10월 1일부터시행된 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 전체조문임 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 은총 22개조로제정이후정부조직개편으로인한부처명칭외에내용상현재까지개정된바는없음 이동통신사업자, 대리점, 판매점및이동통신단말장치제조업자에게각종의무를부과하는실체적규정은주로제3조부터제10조까지에규정되어있으며, 제11조부터는위반행위에대한조사와제재처분등임 이보고서에서는주로제3조 ( 지원금의차별지급금지 ), 제4조 ( 지원금의과다지급제한및공시 ), 제5조 ( 지원금과연계한개별계약체결제한 ), 제6조 ( 지원금을받지아니한이용자에대한혜택제공 ), 제9조 ( 공정한유통환경조성 ) 등을다루게됨 나. 입법배경및목적 (1) 입법배경 이동전화단말기보조금에대한규제는 2000년부터시작되었는데, 2008년 3월까지는보조금이원칙적으로금지되었다가, 2008년 3월부터원칙적으로는허용하되이용자차별적인과도한지급을금지하였음 1

14 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 이용약관을통한금지 (2000년 6월 2003년 3월 ) : 1990년대말이동통신사간보조금경쟁이과도해지자정보통신부는이용약관에서보조금을금지함 ( 위반시 전기통신사업법 상금지행위인 이용약관위반행위 로제재 ) 법률상명문규정으로금지 (2003년 3월 2008년 3월 ) : 전기통신사업법 ( 개정 ) 제36조의3 제1항제5호및제2항에단말기보조금금지 (2006년 3월일몰 ) 를명문화하였고, 이후일몰기한을 2008년 3월까지로연장하면서 18개월이상장기가입자는예외적으로허용함 ( 개정 ) 이용자차별적보조금 (27만원상한 ) 금지 (2008년 3월 2014년 9월 ) : 보조금금지일몰후에는 27만원을초과한보조금을 전기통신사업법 제50조및시행령제42조상금지행위인 이용자차별행위 로보아제재 - 당시방송통신위원회는가입자 1인당예상이익 (24.3만원) 에제조사장려금을고려하여, 27만원을초과하는단말기보조금은다른가입자들에게비용을전가하고이용자간차별을유발한다고판단함 불법적보조금에대한지속적인규제에도특정장소 시간 이용자에대한차별적인보조금지급, 고가단말기 요금제유인등의문제가지속적으로발생, 심화되자이동전화단말기유통구조전반을개선할필요성이제기됨 (2) 입법목적 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 ( 이하 단말기유통법 ) 의입법목적은이동통신단말장치의공정하고투명한유통질서를확립하여이동통신산업의건전한발전과이용자의권익을보호함으로써공공복리의증진에이바지하려는것임 ( 법제1조 ) 법률의초안이된조해진의원안 ( ) 의제안이유를보면불투명하고 2

15 Ⅰ. 입법영향분석의배경과필요성 차별적인보조금이번호이동중심으로특정시기 장소에집중되면서이용자간차별이심화되고, 보조금경쟁과열이통신과소비등가계통신비증가와자원낭비를심화시켜이를개선할필요가있음을지적함 실제단말기유통법제정논의가본격화된 년에도방송통신위원회가단말기보조금상한액을 27만원으로지속규제하고있었으나불법적인보조금경쟁과고객유인이더욱심화되는상황이었음 예를들어 1 27만원을초과한보조금이판매점별로큰편차를보이며특정이용자에만지급 2 고가요금제 부가서비스가입유도 3 소수의프리미엄단말기중심으로유통시장이왜곡되고단말기교체율이 67.8% 로세계 1위인상황 4 통신 3사마케팅비용이매년 8조원에달하는등소모적인보조금경쟁으로요금인하나투자여력이미흡한상황등이지적됨 1) 다. 심의경과 조해진의원이대표발의한 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률안 을중심으로법안이심사되었고, 그외에 전기통신사업법일부개정법률안 중전병헌의원안등 4건도관련내용으로발의된바있음 조해진의원안은현행단말기유통법의주요내용인지원금 ( 단말기보조금 ) 의차별금지 ( 안제3조 ), 지원금공시 ( 안제4조 ), 지원금과연계한개별계약체결제한 ( 안제5조 ), 지원금상응요금할인 ( 안제6조 ) 등을포함하고있었음 전병헌의원안 ( ) 은출고가 30% 초과하는보조금금지, 이재영의 1) 미래창조과학방송통신위원회수석전문위원, 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률안 ( 조해진의원대표발의 ) 검토보고서, 미래창조과학방송통신위원회, , pp

16 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 원안 ( ) 은방통위가정한금액을초과하는보조금금지, 노웅래의원안 ( ) 은이동통신판매업자정의 신고규정마련, 김재윤의원안 ( ) 은장기가입자 신규통신사이외보조금금지등을규정함 조해진의원안이 제316회국회 ( 임시회 ) 제2차미래창조과학방송통신위원회에상정되어제안설명 검토보고 대체토론을거쳐법안심사소위원회에회부됨 전체회의에서는법률제정취지자체에는공감하면서도지원금차별금지등이과도한규제가아닌지등에대한다양한의견이개진됨 - 대체토론에서는 1 지원금규제가과도한시장개입일가능성 2 가입유형별차별금지로인한통신사경쟁위축가능성보완필요 3 단말기가격자체의인하방안필요 4 지원금상응요금할인이나판매점사전승낙제의보완필요성등이제기됨 참고로, 검토보고는 1 보조금규제강화가원천불필요 과잉규제라는시각, 실효성이없다는시각, 필요하다는시각을차례로비교하고 2 시장 소비자행태를변화시키는공시제등수단이마련된측면과기존법률과의관계나규제기준 위임조항등의보완필요성을제시함 2) 법안심사소위원회에서는 3차례회의 ( , , ) 를거쳐 대안을의결하였고, 같은날제324회국회 ( 임시회 ) 제1차미래창조과학방송통신위원회는소위원회보고대로대안을의결함 소위원회에서는이동통신단말기시장과통신요금에의영향, 제조사의영업비밀보호문제, 지원금상한제일몰방식등에대한질의 답변이있었음 - 1 지원금규제강화로단말기테스트베드기능약화등단말기제조시 2) 미래창조과학방송통신위원회수석전문위원, 앞의글, pp.9-18 등. 4

17 Ⅰ. 입법영향분석의배경과필요성 장이위축될가능성 2 요금할인의구체적인산정기준 방식보완필요 3 제조사의원가나장려금등의영업비밀침해가능성검토 방지필요 4 규제강화로인한유통점피해와일자리시장영향등이언급됨 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률안 ( 대안 ) 은 법제사법위원회체계자구심사를거쳐, 같은날제324회국회 ( 임시회 ) 제2차본회의에서의결되어같은해 5월 28일공포, 10월 1일시행됨 라. 주요내용 지원금의부당한차별지급금지 ( 법제3조 ) 가입유형 ( 번호이동 / 신규가입 / 기기변경등 ), 요금제, 지역 나이 신체조건을사유로부당하게차별적인지원금을지급할수없음 부당하게차별적으로지급하는경우 란동일한공시기간중, 동일한단말기임에도지원금이서로다른경우임 ( 시행령제3조 ) - 단, 1 과기부장관이정한요금제에따른지급기준 3) 에따른경우 2 법제4조제5항에따라대리점 판매점이공시지원금에 15% 를추가지급하는경우 3 다른법률에따라지급하는경우는제외함 ( 시행령제3조단서 ) 지원금상한제 ( 법제4조제1항 제2항, 2017년 9월말일몰 ) 방송통신위원회가가입자평균예상이익, 단말기판매현황, 통신시장경쟁상황등을고려하여고시한상한액을초과하여지원금을지급할수없으나, 출시 15개월이상단말기는제외됨 ( 단, 부칙제2조에서일몰규정 ) 3) 요금제에따른부당하게차별적인지원금기준 ( 미래창조과학부고시 )( 소관부처가과학기술정보통신부로개칭되었으나고시는기존미래부고시의효력을유지하고있음 ) 5

18 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 상한액은 25 만원 35 만원범위에서방송통신위원회가정하여공고하고 6 개 월마다정기적으로또는긴급한경우조정할수있는데 4), 당초상한액은 30 만원이었다가 2015 년 4 월이후 33 만원이었고, 2017 년 9 월말일몰폐지됨 지원금공시및공시준수 ( 법제4조제3항 제4항 제5항 ) 이동통신사업자는단말기별출고가, 지원금액, 판매가등지원금지급내용및지급요건에대하여공시하여야하고공시된내용과다르게지원금을지급할수없음 ( 공시내용은 7일이상유지하여야함 5) ) 다만, 대리점또는판매점은이동통신사업자가공시한지원금의 15% 의범위에서지원금을추가로지급할수있음 지원금과연계한개별계약체결제한 ( 법제5조 ) 이동통신사업자, 대리점또는판매점은별도의지원금을지급하는조건으로특정요금제, 부가서비스등사용의무와위약금을부과하는등의개별계약을체결할수없으며이를위반한계약은무효임 지원금에상응하는요금할인등혜택제공 ( 법제6조제1항 ) 이동통신사업자는지원금을받지않은가입자에대하여지원금에상응하는수준의요금할인등혜택을제공하여야함 지원금에상응하는요금할인등혜택은정액제요금의 24개월약정이적용된기준에기준요금할인율을곱하여산정한금액이상으로하며 6), 당초요금 4) 이동통신단말장치지원금상한액에관한규정 ( 방송통신위원회고시 )( 지원금상한제일몰과관련하여 폐지 ) 5) 지원금공시및게시방법등에관한세부기준 ( 방송통신위원회고시 ) 제4조제1항 6) 지원금에상응하는요금할인혜택제공기준 ( 과학기술정보통신부고시 ) 제 2 조 6

19 Ⅰ. 입법영향분석의배경과필요성 할인율은 12%, 2015 년 4 월이후 20%, 2017 년 9 월 15 일이후 25% 임 그밖에공정경쟁 이용자보호및제재조치 ( 법제7조이하 ) 이동통신사업자는단말기구입비용과통신서비스요금을구분하여고지및청구하여야하며, 단말기구입비용을오인하게해서는안됨 ( 법제7조 ) 대리점은이동통신사업자의사전승낙없이판매점을선임할수없고선임한때에는이동통신사업자에게선임감독에관한책임을짐 ( 법제8조 ) 이동통신단말장치제조업자는특정사업자를차별하거나이동통신사업자 대리점등에이용자차별행위를지시 유도해서는안되며, 이동통신사업자역시이용자차별행위를지시 유도해서는안됨 ( 법제9조 ) 그외에긴급중지명령 ( 법제11조 ), 사실조사 ( 법제13조 ), 시정명령 ( 법제14 조 ), 과징금 ( 법제15조 ), 벌칙 ( 법제20조 ) 등으로위법행위를조사 제재 이하보고서에서분석대상이되는법률, 시행령, 고시의주요조문은 [ 부록 2] 에서별도로발췌, 수록함 7

20 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 2. 입법영향분석의필요성 이동통신시장의특성과현황 통신시장은서비스의공공재적성격, 산업의자연독점가능성, 정책적측면에서의전문기술적특성등에따라민영화가진행되면서도별도의규제가지속적으로이루어져왔고, 특히최근에는이동통신이국민생활및경제등에미치는영향이크게증대하면서통신시장규제의핵심대상이되고있음 통신시장경쟁상황평가에서는이동통신 ( 소매 ) 시장의특징을 1 전파의희소성에따른진입장벽 2 전파재활용을통한가입자수용의확대와한계 3 일정규모이상에서는규모의경제약화와가입자증가에따른혼잡현상등으로표현하고있음 7) 현재이동통신가입자수는 2002년 3천만명을넘어선이후 2004년번호이동도입과 2007년 3G 상용화에따른일시적상승외에는 2 5% 수준증가율을유지하였고 8) 2017년 7월현재 6,288만명 (3G 17.5%, LTE 77.8%) 임 9) 단말기보조금규제와단말기유통법에대한시각차이 단말기보조금규제가소비자후생, 경쟁활성화, 부당한이용자차별, 요금인하, 통신비지출완화, 단말기교체등자원낭비방지등에어떤장 단점이있는지는의견이크게대립하는데 10) 초기이동통신서비스및단말기시장형성이나신규가입자확보에는보조금이분명중요한수단이됨 11) 7) 정보통신정책연구원, 통신시장경쟁상황평가 (2015년도), 정책연구 15-12, , p ) 위의글, p ) 과학기술정보통신부통계자료 10) 전영만, 방송통신법해설, 진한엠앤비, 2014, p

21 Ⅰ. 입법영향분석의배경과필요성 그런데이러한시장형성초기나해외사례 12) 와달리우리나라이동통신시장에서는이동통신사간지원금경쟁이다소과도히진행되고대리점 판매점등유통 수익구조의불투명성으로인한이용차차별과다, 권익침해등의문제가지속되어법령및행정권으로직접규제하여왔음 단말기유통법은이러한이동통신서비스가입단계에대해일반공정거래법및통신규제법이아닌별도법률로세부적, 명시적규제를도입한큰변화임 이에대해시장중심적시각에서는기업영업활동을지나치게규제하는측면에서, 진보적시민단체등에서는기존통신사 제조사의독과점 불공정을해소하지못한다는측면에서모두비판하고있는상황임 또한, 단말기유통법이기존규제와본질적으로다른점은지원금공시등의전면도입인데심사과정에서일몰규정으로추가된지원금상한제가핵심인것으로오해가확산된측면도있음 단말기유통법시행 3년과입법영향분석 이와같이단말기유통법의필요성, 부작용, 한계등을둘러싼다양한평가가제기되어왔고, 2017년 9월말로법시행 3년과지원금상한제일몰이이루어짐에따라그동안의쟁점과법시행성과를종합적으로제시할필요가있음 특히각계의평가를일관된기준에따라분석할필요가있는데정치 경제 사회의변화를체계적으로분류하려는입법영향분석의틀이유용한측면이있음 이를통해사회전체의경제적 문화적향상에다양하게영향을미치고있는이동통신서비스시장에대해합리적인개선방향을찾을수있기를기대함 11) 백병성, 휴대폰보조금제도와소비자 ( 소비자정책동향제13호 ), 한국소비자원, , p ) 현재주요국의단말기보조금규제는핀란드 2G 외에는사례를찾아보기어려움 9

22 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 3. 분석범위및순서 입법영향분석의범위 국회입법조사처가마련하고있는입법영향분석항목은법체계적분석, 정치 행정영향분석, 경제 산업영향분석, 사회 문화영향분석, 규제영향분석, 부패영향분석, 기타영향분석임 ([ 부록1] 입법영향분석점검표참고 ) 먼저, 단말기유통법이제정 시행되는과정에서시장경제원칙등위헌여부, 실제구체화된규제내용의적절성및상위법위반여부등의이슈가지속적으로제기되었으므로법체계적분석과규제영향분석이필요함 - 이에부수하여규제의신설 강화에따라해당규제를담당하는행정조직 예산이변화하였으므로정치 행정영향분석이가능함 다음으로, 법제정과정과시행초기단말기제조업계및경제계는산업위축가능성을, 시행후에는시민사회를중심으로규제대상인이동통신사실적에오히려유리하게작용한문제점등을법의부작용으로강력히제기하였는바, 이와관련하여경제 산업영향분석이필요함 - 즉, 경제 산업영향분석의하위항목중산업및경제적영향력분석이필요하며그외에도소상공인, 공정거래 소비자보호, 금융시장과관련된영향에서여러의견과통계자료가존재함 특히, 단말기유통법은미디어환경과직접연관되므로사회 문화영향분석이핵심적인데이용자후생에직접영향을미치는통신비부담, 통신시장경쟁, 이용자차별방지, 이용자권익보호등으로세분하여분석함 - 단말기나이동통신서비스소비와관련된이용자행태변화등은기타영향분석중국민의의식 관습 행태에미치는영향으로분석함 10

23 Ⅰ. 입법영향분석의배경과필요성 입법영향분석의순서 이보고서본문에해당하는제3장입법영향분석과제4장결론및시사점의내용은다음과같은취지에따라순서를배치하였음 단말기유통법의핵심취지는과도하게차별적인단말기지원금에대한규제이므로입법목적달성여부를검증하는측면에서보면이용자차별방지나이용자후생등이포함된사회 문화영향분석이가장중요한분석대상이됨 다만, 단말기유통법은단말기구매및그에따른통신서비스가입에적용될규제만을별도의법률로신설 명시 강화한대표적인규제사례이므로국가의시장개입범위와규제신설측면등법체계적분석과규제영향분석이다른분석보다논리상우선적으로이루어질필요가있음 - 정치 행정영향분석의경우중요도는낮으나규제강화로인한부수적인변화이므로규제영향분석다음에바로소개함 경제 산업영향분석은입법목적과직접관련되지는않으나다양한층위의부작용여부등이포함되어있고, 사회 문화영향분석내용이결론 정책적시사점으로직접연결되는것이논지흐름에효율적이어서경제 산업영향분석을먼저소개하고사회 문화영향분석을보고서후반부에소개함 - 통신소비문화측면은사회 문화영향분석에부수하는측면이있으므로사회 문화영향분석이후간략히소개함 사회 문화영향분석은통신비부담, 통신시장경쟁, 이용자차별방지, 이용자권익보호의내용을병렬적으로소개하고단말기유통법의성과와일반여론의부정적인평가의배경분석, 입법영향분석의정책적시사점을보고서후반과결론에제시하고자함 11

24 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 Ⅱ. 관계부처및이해관계자의견 1. 관계부처의견 유형소관부처 의견수집명칭일시및주요내용방법 법시행전반 공시제및선택약정요금할인등으로이용자차별이해소, 데이터이용량증가를고려할때가계통신비지출이실질적으로감소 분야별입법영향 이동통신사이익증가에기여 2014년의경우지원금경쟁과다, KT 구조조정으로예외적으로영업이익이급감하였고그외에근본적인차이가있다고보기곤란 ( 구 ) 미래 창조과학부의견조회 제조사경쟁력약화관련 국내사점유율이법시행전 77.1% 16년말 77.6% 으로차이가크지않음 유통점경영애로 단말기판매량감소가거의없어전체유통망수익분은유사한것으로추정하며다만, 대형유통점의증가로경영상애로는발생한측면 제도개선 지원금상한제및제조사자료제출일몰 지원금상한제일몰에는이견없음 제조사자료제출의무는시장모니터링근거자료이므로의무유지필요 12

25 Ⅱ. 관계부처및이해관계자의견 유 형 명칭 의견수집 일시및 방법 주요내용 위약금상한제도입 이용자부담완화, 번호이동등경쟁유도가능 측면에서긍정적 선택약정할인율상향 지원금과의상관관계, 정부의과도한시장개입 등으로신중하게검토할필요 자급제활성화 선택약정할인활성화등으로점진적확대필요 방송통신 위원회 법시행전반및분야별입법영향 서면으로제출된것은아니나정부전체로서미래창조과학부와같은입장인취지 제도개선 지원금상한제및제조사자료제출일몰 이동통신시장과열이안정화되었으므로지원금의견조회상한제는취지대로일몰이바람직 ( 기존제3기 제조사자료제출의무는시장모니터링근거자료위원회입장 ) 로서계속유지하는것이필요한상황 분리공시제도입 현공시제에서도전체지원금을알수있고통신사-제조사간계약의자유, 국내제조사역차별등을고려하여신중할필요 제도개선의견조회 지원금상한제및제조사자료제출일몰 ( 제4 기위원 경쟁을통한단말기가격인하를위해당초일몰 13

26 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 유 형 명칭 의견수집일시및방법 주요내용규정대로폐지 제조사의장려금과지원금규모에대한정보파악 회입장 ) 을위해의무연장필요 분리공시제도입 유통구조투명화를통한단말기출고가인하유 도를위해분리공시제도입을추진 2. 이해관계자의견 13) 유 형 명칭 의견수집 일시및 방법 주요내용 이해관계자 SK 텔레콤 의견조회 법시행전반 지원금경쟁탈피, 제조사의가격 성능경쟁기반 마련, 알뜰폰증대등이인정 다만, 특정지역에형성된집단상가및온라인에서의 불법지원금정보가만연하는문제점도발생 분야별입법영향 이동통신사이익증가 선택약정할인으로인한매출감소효과는중장 13) 삼성전자, LG 전자, 한국통신사업자연합회, 한국정보통신진흥협회, 대한변호사협회, 대한상공회의소에도의견조회하였으나별도의견미제출 14

27 Ⅱ. 관계부처및이해관계자의견 유 형 명칭 의견수집 일시및 방법 주요내용 기적으로누적되는상황등을고려할필요 제조사경쟁력약화관련 국내외제조사경쟁력은단말기유통법이아닌 플래그쉽모델경쟁력차이 제도개선 지원금상한제일몰 일몰후시장과열예방책필요 ( 지원금공시의 주기확대, 일정변동폭도입, 리베이트상한기 준마련등 ) 제조사자료제출의무일몰 제조사측면시장관리위해의무유지필요 분리공시제도입 제조사가지원금을축소하고장려금비율만확대 할가능성등단말기가격인하기대곤란 위약금상한제도입 위약금은정상적상거래이나지원금이높은일 부단말에대한합리적기준은필요 유통점 15% 추가지급비율상향 이용자차별심화, 골목상권경쟁력감소우려 선택약정할인율상향 현행 20% 비율도과도, 현행제도도법취지에 반하여반대, 지원금수준과직접연계필요 번호이동활성화 가입유형별차별, 시장과열을방지하려는법취 15

28 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 유 형 명칭 KT 의견수집일시및주요내용방법지에반함 자급제활성화 법률을통한규제는반대 법시행전반 이용자차별해소등을고려하여법근간은유지 다만, 시장안정과불법제재강화는필요 분야별입법영향 이동통신사이익증가 선택약정할인으로인한매출감소효과는중장기적으로누적되는상황등을고려할필요 제조사경쟁력약화관련 단말기판매량은회복추세 유통점경영애로 오히려단말기유통법으로대형유통점과동일한의견조회지원금지급이가능한법적기반마련 제도개선 지원금상한제일몰 일몰에따른특정단말기중심이용자차별, 단말기출고가인상, 통신비부담증가등부작용우려되는상황개선필요 제조사자료제출의무일몰 의무를유지하고항목을구체화할필요 분리공시제도입 출고가인하를일부촉진할수있으나실제지원금투명화등에도움이될지는검토할필요 16

29 Ⅱ. 관계부처및이해관계자의견 유 형 명칭 LG 유플러스 의견수집일시및주요내용방법 위약금상한제도입 지원금한도만큼의위약금은보장되어야함 유통점 15% 추가지급비율상향 중소규모유통점경쟁력약화우려 선택약정할인율상향 이용자차별심화, 사업자투자여력감소, 국내이통사가해외제조사를지원하는모순심화 자급제활성화 법적규제는제조사계열유통망및대형유통망에유리한측면고려할필요 법시행전반 이용자차별해소, 합리적통신소비유도, 시장안정화에기여 제도개선 지원금상한제일몰 일몰후프리미엄단말기중심의지원금집중우려 ( 선택약정할인개선필요 ) 분리공시제도입의견조회 소비자정보제공, 지원금투명성, 출고가인하가능성등긍정적측면인정됨 제조사위법책임의근거조항이나선택약정할인이용자에대한제조사지원금의반영등도제도적으로보완할필요 위약금상한제도입 법적강제시사업자자율성훼손, 지원금축소 17

30 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 유 형 명칭 의견수집일시및방법 주요내용 우려 ( 당사는자율적으로 15개월이상단말기에대한위약금상한제를이미실시하는상황 ) 유통점 15% 추가지급비율상향 이용자차별심화가능성법취지에위배 선택약정할인율상향 지원금선택고객의역차별심화, 지원금과직접연계필요 자급제활성화 선택약정할인제도가도입된상황에서자급제활성화는중소유통망애로를가중시킬우려, 단말기채권구조개선, LTE 이용최적화문제등추가적인문제도고려할필요 법시행전반 이용자차별해소, 제조사 유통점 알뜰폰까지규제범위확대, 선택약정할인효과긍정적, 중저가단말기확대로알뜰폰에도도움 다만, 불법지원금양상이더다양해지고이용자 전국알뜰폰기만에따른피해도계속발생 사업자 분야별입법영향의견조회연합회 이동통신사이익증가 마케팅비용절감등이통사이익에기여 유통점경영애로 중소유통점의고객감소등피해발생 제도개선 지원금상한제일몰 18

31 Ⅱ. 관계부처및이해관계자의견 유 형 명칭전국이동통신유통협회 의견수집일시및주요내용방법 알뜰폰사업자입장에서는상한제유지필요 분리공시제도입 이용자정보제공, 제조사의불공정행위차단등의조치필요 자급제활성화 원칙적으로찬성 기타 사전승낙제위반판매점처벌규정명료화필요 법시행전반 이용자차별해소, 선택약정도입으로소비자혜택확대, 알뜰폰장려등과함께서민부담경감효과 번호이동과열제한, 장려금제한, KAIT의유통점규제과다, 중소유통점위축등부작용도발생 분야별입법영향 유통점경영애로 카드연계등대형유통점의우회적보조금과각 종특혜등의문제해소필요의견조회 제도개선 지원금상한제일몰 일몰보다조기폐기필요 분리공시제도입 출고가인하유인효과로찬성 위약금상한제도입 소비자후생증대기여로찬성 유통점 15% 추가지급비율상향 19

32 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 유 형 명칭 의견수집일시및방법 주요내용 현행제도는유지하면서대형유통점의 15% 추가지급을금지하는방안필요 선택약정할인율상향 이동통신사비용상승이골목상권수익을악화시킬수있고이용자간역차별도심화될우려 번호이동활성화 찬성 자급제활성화 반대 기타 유통업계의견을반영할지위, 절차필요 법시행전반 통신사영업이익률증가에도가계통신비지출은큰변화가있다고보기곤란 고가요금제및부가서비스강요등의관행을축소하는등긍정적측면존재 분야별입법영향 한국소비자 단체협의회의견조회 이동통신사이익증가 통신사영업수익감소보다영업비용감소가커 영업이익률증가 제도개선 지원금상한제일몰 법이전부정적상황재발방지위해조문필요 분리공시제도입 법이전부정적상황재발방지위해조문필요 20

33 Ⅱ. 관계부처및이해관계자의견 유 형 명칭 의견수집 일시및 방법 주요내용 위약금상한제도입 도입필요 선택약정할인율상향 소비자혜택증가필요 자급제활성화 통신비절감에기여 기타 통신요금적정성, 투명성확보제도필요 알뜰폰활성화지속필요 기본료폐지또는인하필요, 신규서비스출시 시기존서비스요금인하필요 21

34 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 Ⅲ. 입법영향분석 1. 법체계적분석가. 위헌논란 단말기유통법은지원금상한제외에도가입유형등에따른지원금의차별금지나공시준수, 대리점의추가지원금 15% 한도등으로통신시장의마케팅수단을강력하게규제하고있어위헌가능성이제기될수있음 학계등에서단말기유통법이위헌이라고명시적으로지적한경우를찾기는어려우나국내외적으로사례를찾기힘든공산품가격의규제로서이러한규제자체가부적절하다는지적 14), 지원금지급범위는영업의자유에속한다는지적 15), 저렴한소비라는소비자권리를침해한다는지적 16) 등은제기됨 한편, 단말기유통법의위헌성을다른시각으로접근하여헌법제119조제2 항에따라금지되는가격담합등을조장하므로위헌이라는지적도있음 17) 또한, 방통위의사실조사가헌법상영장주의를위반한다는지적도있음 18) 실제단말기유통법시행직후단말기유통법의위헌확인을구하는헌법소 14) 이병태, 단통법 6개월 과잉규제의비극, 경실련소비자정의센터 국회의원전병헌주최 단통법폐지? 존치? 국회개정방향정책제언토론회자료집, ) 위토론회현장의견관련박수형, 불완전단통법, 개정폐지요구 빗발, 지디넷코리아, 및일부언론보도 16) 오승환, 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 제4조에관한고찰, KHU 글로벌기업법무리뷰 7권 2호, 경희대학교법학연구소, 2014, pp ) 박신호 ( 법무법인열림대표 ), 단말기유통법의위헌성, 법률신문, ; 오승환, 앞의글. 18) 박신호 ( 법무법인열림대표 ), 단말기유통법의또다른위헌성, 법률신문,

35 Ⅲ. 입법영향분석 원심판이청구되었는데, 헌법재판소는포괄위임금지원칙및계약의자유 등에대해합헌으로결정함 ( 결정 2014 헌마 844) 단말기유통법시행직후인 2014 년 10 월모대학의법학과출신졸업생 재학 생이단말기유통법의지원금상한제등이자유시장경제질서, 법률유보원칙, 소비자의계약의자유를침해한다는이유로헌법소원심판을청구함 헌법재판소는 1 지원금상한액을방통위고시에위임하였어도법률에상한 액의기준이되는본질적인사항은직접규정하면서구체적인한도만전문 성을가진방통위가정하도록위임하였으므로포괄위임금지원칙에위배되지 않고 2 이동통신산업의건전한발전과이용자권익보호라는입법목적의 정당성, 이를위한수단인지원금상한제의적절성, 지원금지급여부가아닌 상한만을제한하는등침해의최소성, 종전보다적은지원금이지급되어도 위입법목적의공익이더크다는법익의균형성이인정되므로이용자의계 약의자유를침해하지않는다고판단함 19) 먼저, 자유시장경제질서위반여부는헌법제 119 조전반의해석과이동통 신시장의특수성등을고려하여판단할사안임 우리헌법은제 119 조제 1 항에서개인과기업의경제상의자유와창의를존 중함을기본으로한다고규정하면서제 2 항에서경제에관한국가의규제와 조정을인정하고있어이러한헌법제 119 조의원리에부합하는지및과잉금 지원칙이라는한계를준수하였는지가위헌여부의기준이됨 지원금상한제나부당한차별금지를규제한것은일정수준이상지원금이 특정이용자에집중되면이는해당이용자가수익등에기여하는수준보다 과도하게지원되어결국다른이용자에게차별을야기하는문제를시정하기 19) 자유시장경제질서위반여부는계약의자유가자유시장경제질서의중요한요소중하나이므로계약의자유위반여부외에별도로판단하지아니함 23

36 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 위한것이고, 지원금공시제는단말기구매비용과불법적인지원금여부를명확하게비교하기위한수단임 헌법재판소는지원금상한제와대리점등의 15% 추가지원금한도에대하여이동통신시장자체의특수성이나과도한지원금차별등의문제점에비추어입법목적의적절성과강한공익성을인정하고, 다른적절한수단을찾아보기어려운점등에따라합헌으로판단한것임 이동통신자체의공익성격, 그에따른규제가다른산업보다비교적강하게이루어져온국내연혁, 이동통신이사실상모든국민의필수품이되고단말기가상당히고가화된점, 다른나라와달리일선유통점의차별적보조금이크게나타난특수성등을인정하는전제에서는현재까지헌법해석 판례에비추어국가의시장개입한계를벗어난다고보기는어려운측면이있음 - 이러한지원금규제가정책적으로필요한것인지, 실제로사회적후생에기여하는것인지등에대한의견은달라질수있을것이나우리나라의헌법적근거또는한계를일탈할것으로보기는어려운상황임 지원금상한액의기준및한도를고시로위임한것은헌재결정대로포괄위임금지원칙위반이아니나구체적인산출근거등이설명될필요는있음 단말기유통법제4조제1항은방송통신위원회가상한액기준을결정할때에가입자평균예상이익, 단말기판매, 통신시장경쟁등을고려하도록핵심기준을나열하고있고, 이에따라구체적인금액만규제기관에위임한것임 단말기유통법제정이전상한액인 27만원기준도이동통신 3사전체 (2009년기준 ) 의 가입자 1인당예상이익 (24.3만원) 에제조사장려금등을고려한금액이었고 20), 단말기유통법도이러한수치에단말기판매나이동통신시장 20) 정보통신정책연구원, 이동통신시장단말기가격형성구조연구, 방송통신정책 24

37 Ⅲ. 입법영향분석 경쟁이저조하면이를상한액에추가반영할수있도록명시한것임 다만, 이러한법문과그에따른고시 공고만으로는실제상한액이어떤구체적인수치와근거로결정되었는지, 해당상한액이적절한것인지일반국민등이알기어렵다는측면에서정책당국이이런판단의근거를구체적으로설명하거나고시등에명시하는방안이보다적절하였다고보임 다음으로가격담합등을조장하거나사실조사가헌법상영장주의를위반한것이라는지적은현행제도를오해한측면이있음 첫째, 가격담합이나재판매가격유지행위등의금지는 독점규제및공정거래에관한법률 에서구체적으로정한것으로서이제도들은헌법적가치를지니는것이아니며다른법률의위헌여부를판단하는기준도될수없음 둘째, 단말기유통법상의사실조사는기존의 전기통신사업법 상의사실조사또는다른법률에서정하고있는각종행정조사제도와차이가없음 - 시정명령, 과징금, 과태료등의제재를위하여필요한행정권한을보장한제도이며행정상즉시강제나형사법적압수 수색등과는강제성의정도에서본질적인차이가있음 21) 나. 다른법률과의충돌 배치여부 (1) 독점규제및공정거래에관한법률 과의충돌 배치여부 먼저, 단말기유통법제정과정에서제조사의불공정행위등에대한규제가 독점규제및공정거래에관한법률 ( 이하 공정거래법 ) 에따른규제와 연구 11-진흥-다-20, 방송통신위원회, , p ) 같은취지로정경오 ( 법무법인한중 ), 단말기유통법에대한오해와진실, 법률신문,

38 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 중복된다는지적이제기되었는데이는현행조문에서해소된상태임 당초조해진의원안은단말기제조사가통신사에대해부당거절 불이행, 불합 리한조건부과등을해서는안된다고규정하여공정거래법의불공정행위 금지규정과유사하게규정하였고전자업계등은이를이중규제로비판함 22) 그러나현행조문에서는법제 9 조제 1 항에서특정사업자의차별등부당한 공급거절금지를, 제 2 항에서는부당하게차별적인지원금지급지시 유도 금지를규정하여단말기유통법입법목적에맞도록한정하여규제함 또한, 법제 9 조제 1 항에서금지하는단말기의부당한공급거절의경우기존 공정거래위원회의규제를고려하여방송통신위가공정거래위에관련조사 조치를요청하도록규정함 ( 같은조제 4 항 ) 법제 9 조제 2 항도단말기제조사가대리점등에과도한장려금을지급하여 불법지원금을야기하는경우를규제한것인데이는통신사가대리점등에 과도한장려금을지급한것과동일한효과를가져오고공정거래법등다른 법률상규제근거는불분명하므로단말기유통법에서규제하는것이적절함 한편, 단말기유통법상은공정거래법, 전기통신사업법 에대하여일종의 특별법적규제가되는데위법행위의구체적인양태에따라서는 전기통신 사업법 의금지행위등으로도규제되는지여부가문제가될수있어이에 단말기유통법제 17 조에서는중복제재가능성을차단하고있음 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 제 9 조 ( 공정한유통환경조성 ) 1 이동통신단말장치제조업자는이동통신사업자 ( 특수관계인을포함한다. 이하이조에서같다 ) 에대하여합리적이유없이특정 22) 이형진, [ 백프리핑 ] 전자업계 단말기유통구조개선법재검토해야, SBS CNBC,

39 Ⅲ. 입법영향분석 사업자를차별하는등부당하게이동통신단말장치의공급을거절하여이동통신단말장치의공정한유통질서를저해하는행위를하여서는아니된다. 2 이동통신단말장치제조업자는장려금을제공함에있어이동통신사업자, 대리점또는판매점으로하여금이용자에게부당하게차별적인지원금을지급하도록지시, 강요, 요구, 유도하는등의행위를하여서는아니된다. 3 4 ( 생략 ) 5 방송통신위원회는이동통신단말장치제조업자가제 1 항을위반하는행위를한다고신고를받거나이를인지한때에는공정거래위원회에필요한조사및조치를할것을요청할수있다. 제 17 조 ( 다른법률과의관계 ) 이법을위반한행위에대하여제 13 조에따른조사또는제 14 조에따른조치를명하거나제 15 조에따른과징금을부과한경우에는그사업자의동일한행위에대하여동일한사유로 독점규제및공정거래에관한법률 또는 전기통신사업법 에따른시정조치또는과징금의부과를할수없다. (2) 부정경쟁방지및영업비밀보호에관한법률 과의충돌 배치여부 단말기유통법제12조에서는이동통신사의판매량, 출고가, 매출액, 지원금, 유통점에지급한장려금자료 ( 이상제1항 ) 와제조사가유통점에직접지급한장려금및이용자가이동통신사를거치지않고구입한단말기출고가자료 ( 이상제2항 ) 를과기정통부와방통위에제출하도록하고있음 즉, 단말기유통법은통신사와제조사의영업비밀에속한다고볼수있는지원금및장려금등자료를월별로상시제출하도록하고있어 ( 법제12조및시행령제5조 ) 민간기업의영업비밀을침해할가능성이제기된바있음 특히, 이동통신사와달리통신정책의규제를받지않던단말기제조사측이국내시장에서의제조사장려금정보가해외에서영업이나협상에불리하게작용하고영업비밀침해까지우려된다고반발한바있음 23) 23) 정호재, 영업비밀침해냐가계통신비인하냐, 주간동아 914 호,

40 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 영업비밀보호에관하여는 부정경쟁방지및영업비밀보호에관한법률 등에서규정하고있는데, 어떤정보가영업비밀에해당한다는것과영업비밀을침해하는것은다른차원의문제이고 24) 관련규정도그러함 즉, 부정경쟁방지및영업비밀보호에관한법률 제2조에서는영업비밀과영업비밀침해행위를구분하고있고, 영업비밀침해행위는영업비밀을부정취득하였거나비밀유지의무를위반하여사용 공개하는행위등으로규정하고있음 또한, 공공기관의정보공개에관한법률 에따라장려금자료를제출받은방통위등은영업비밀에해당하는사항으로해당법인등의정당한이익을현저히해칠우려가있는정보는공개하지아니할수있음 특히, 단말기유통법내에서도이러한영업비밀침해우려와다른규정등을고려하여제12조제4항에서는제조사장려금정보는원칙적으로공개할수없도록하였고, 제5항에서는통신사 유통점 제조사영업비밀누설방지의무까지다시명시적으로부과하고있음 단말기유통법의목적이단말기지원금과유통구조의불투명성을해소하는것이므로지원금및장려금현황을파악 관리하는것이정책목적이나규제실효성에보다부합하며법적충돌가능성도낮음 - 이에따른정부의자료획득은그자체로는 부정경쟁방지및영업비밀보호에관한법률 상영업비밀침해행위가아니며, 단말기유통법내에서다시해당업체의영업비밀침해가능성을최소화하고있음 25) 24) 조동관, 단말기유통법의법적과제와개정안에대한소고, 저스티스 통권제148호, , p.229 등. 25) 실제해당부처는지원금, 장려금현황을영업비밀침해우려로비공개중임 28

41 Ⅲ. 입법영향분석 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 제 12 조 ( 자료제출및보관 ) 4 과학기술정보통신부장관과방송통신위원회는제 2 항에따라제출받은장려금규모에관한자료를이법의시행을위한목적외에제 3 자에게제공하거나일반에공개할수없다. 5 이법에따른직무에종사하거나종사하였던공무원은그직무상알게된이동통신사업자, 대리점, 판매점및이동통신단말장치제조업자의영업비밀 ( 부정경쟁방지및영업비밀보호에관한법률 제 2 조제 2 호에따른영업비밀을말한다 ) 을누설하거나이법의시행을위한목적외에이용하여서는아니된다. 부정경쟁방지및영업비밀보호에관한법률 제 2 조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 2. " 영업비밀 " 이란공공연히알려져있지아니하고독립된경제적가치를가지는것으로서, 합리적인노력에의하여비밀로유지된생산방법, 판매방법, 그밖에영업활동에유용한기술상또는경영상의정보를말한다. 3. " 영업비밀침해행위 " 란다음각목의어느하나에해당하는행위를말한다. 가. 절취 ( 竊取 ), 기망 ( 欺罔 ), 협박, 그밖의부정한수단으로영업비밀을취득하는행위 ( 이하 " 부정취득행위 " 라한다 ) 또는그취득한영업비밀을사용하거나공개 ( 비밀을유지하면서특정인에게알리는것을포함한다. 이하같다 ) 하는행위나. 영업비밀에대하여부정취득행위가개입된사실을알거나중대한과실로알지못하고그영업비밀을취득하는행위또는그취득한영업비밀을사용하거나공개하는행위다. 영업비밀을취득한후에그영업비밀에대하여부정취득행위가개입된사실을알거나중대한과실로알지못하고그영업비밀을사용하거나공개하는행위라. 계약관계등에따라영업비밀을비밀로서유지하여야할의무가있는자가부정한이익을얻거나그영업비밀의보유자에게손해를입힐목적으로그영업비밀을사용하거나공개하는행위마. 영업비밀이라목에따라공개된사실또는그러한공개행위가개입된사실을알거나중대한과실로알지못하고그영업비밀을취득하는행위또는그취득한영업비밀을사용하거나공개하는행위바. 영업비밀을취득한후에그영업비밀이라목에따라공개된사실또는그러 29

42 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 한공개행위가개입된사실을알거나중대한과실로알지못하고그영업비밀을사용하거나공개하는행위 공공기관의정보공개에관한법률 제 9 조 ( 비공개대상정보 ) 1 공공기관이보유 관리하는정보는공개대상이된다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는정보는공개하지아니할수있다. 7. 법인 단체또는개인 ( 이하 " 법인등 " 이라한다 ) 의경영상 영업상비밀에관한사항으로서공개될경우법인등의정당한이익을현저히해칠우려가있다고인정되는정보. 다만, 다음각목에열거한정보는제외한다. 가. 사업활동에의하여발생하는위해 ( 危害 ) 로부터사람의생명 신체또는건강을보호하기위하여공개할필요가있는정보나. 위법 부당한사업활동으로부터국민의재산또는생활을보호하기위하여공개할필요가있는정보 다. 상위법령위반여부 (1) 부당하게차별적인지원금기준관련 각통신사가공시하고있는지원금을보면요금제에따라정률로비례하여차등지급하는구조인데이에대해단말기유통법제3조에서요금제에따른차별을금지한문언과배치되고이는결국고가요금제가입을유도한다는지적이제기된바있음 26) 즉, 지원금정률기준을정한 요금제에따른부당하게차별적인지원금기준 ( 미래부고시 ) 27) 이상위법률을위반한측면이있다는것임 이를검토하면단말기유통법제 3 조는요금제등에대해모든차별을금지 하는것이아니라 부당하게차별적인 지원금을금지하므로하위법령이 26) 참여연대민생희망본부, 단말기유통법시행 1년평가및정책제안, 참여연대정책자료, , p.22. ( 참고로, 참여연대는요금제에따른비례적지급이고가요금제를사실상유도하므로요금제수준과무관한정액지급이타당하다는지적임 ) 27) 미래부고시가아직유지되고있는것은 p.5 각주3) 참고 30

43 Ⅲ. 입법영향분석 부당함 의판단기준으로요금제별지원금의비례성충족여부를제시한 것이위법은아님 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 제 3 조 ( 지원금의차별지급금지 ) 1 이동통신사업자, 대리점또는판매점은다음각호의어느하나에해당하는사유로부당하게차별적인지원금을지급하여서는아니된다. 1. 번호이동, 신규가입, 기기변경등가입유형 2. 이동통신서비스요금제 3. 이용자의거주지역, 나이또는신체적조건 2 제 1 항에따른부당하게차별적인지원금지급의유형및기준에필요한사항은대통령령으로정한다. 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률시행령 제 3 조 ( 지원금의부당한차별적지급유형및기준 ) 법제 3 조제 1 항에따른지원금을부당하게차별적으로지급하는경우는법제 4 조제 3 항에따라공시되는동일한공시기간중에동일한이동통신단말장치임에도불구하고서로다른지원금을지급하거나지급하기로제안하는경우로한다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는경우는제외한다. 1. 과학기술정보통신부장관이요금제별기대수익, 시장환경의변화등을고려하여방송통신위원회와협의하여고시하는이동통신서비스별요금제에따른지급기준에따라지원금을지급하는경우 2. 법제 4 조제 5 항에따라지원금을지급하는경우 3. 다른법률의규정에따라지원금을지급하는경우 요금제에따른부당하게차별적인지원금기준 ( 미래부고시 ) 제 2 조 ( 정의 ) 1 이고시에서사용하는용어의정의는다음과같다. 2. " 지원율 " 이라함은약정기간등동일한조건에서특정요금제의지원금을해당요금제의가입자당기대수익 ( 무약정가입자를기준으로한약정기간동안예상되는요금수익 ) 으로나눈값을말한다. 제 3 조 ( 요금제에따른부당한차별기준 ) 1 영제 3 조제 1 호에따른부당하게차별적인지원금인지여부는요금제별지원금 ( 무약정가입자기준 ) 의비례성을충족하는지여부를기준으로판단한다. ( 이하생략 ) 31

44 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 다만, 법률규정과시행령등하위규정간의관계가다소명확하지않아일반국민에게혼란을주거나체계에맞지않는측면이있음 첫째, 현재법률제3조, 시행령제3조본문만으로는요금제에따른지원금의비례적지급이가능한지파악할수어렵고, 시행령제3조제1항각호의차별금지사유가어떻게적용되는지명확하게드러내지못하는측면이있음 - 예컨대, 시행령제3조를 1 동일공시기간 동일단말기하에서가입유형및지역 나이 신체조건에따른차별을금지하는내용과 2 요금제수익에따른차별을인정하는내용으로병렬배치하는것이보다명확함 둘째, 시행령제3조단서에서지원금차별의예외로규정한 대리점 판매점 15% 추가지원금 ( 제2호 ) 과 다른법률지원금 ( 제3호 ) 은단말기유통법법률조문에서직접규정하는것이법령간체계나법률해석에서보다명확함 (2) 지원금상한액폐지고시추진의위법여부 지난 2016년 6월각종언론에서는정부가경기활성화차원으로지원금상한제를폐지하되단말기유통법자체를개정하기보다는지원금상한액기준을 25 35만원으로규정한고시를 출고가이하 로개정하여사실상상한제를폐지하는방식을추진한다고보도하여논란이발생함 28) 실제고시개정으로이어지지는않았으나고시에서지원금상한액을출고가이하로규정하는것이상위법률이정한지원금상한제의취지에위배되는것이아닌지가문제가됨 29) 28) 김태균, 휴대전화지원금상한제폐지되나 방통위고시개정검토, 연합뉴스, 등다수 29) 고시의위법여부외에도고시개정추진이청와대나경제부처의의견인것으로알려지면서합의제기관인방통위의독립성침해논란도제기됨 32

45 Ⅲ. 입법영향분석 먼저, 고시에서상한액을 출고가이하 로정하는것이상위법률인단말기유통법을명시적으로위반하였다고단정하기는어려움 첫째, 현행법의지원금상한제는당초조해진의원안에는없던내용이추가된것인데입법취지에서상한범위가반드시 일정금액 이어야하는것인지를단정할근거가없고법문상방통위재량이상당한사항임 둘째, 단말기유통법의전체적인취지는지원금의부당한차별을금지하는것으로사실기존의 33만원한도에서도중저가단말기는소위 공짜폰 이발생할수있다는점을고려할필요도있음 다만, 지원금상한제의취지나기존연혁, 방통위의판단기준등을고려할때문제의소지가크다고할것임 첫째, 단말기유통법이당초에없던지원금상한제를 3년일몰로규정한것은과도한지원금경쟁을예방하여법률을조기정착하려는취지가있었음 둘째, 법제4조제1항에서방통위가지원금상한액의기준과한도를정하는가장중요한기준으로 가입자평균예상이익 을예시하고있다는점에서 출고가이하 등의개정은이에부합하지못하는측면이있음 - 단말기유통법이전에 27만원보조금상한액도이동통신 3사전체 (2009 년기준 ) 의 가입자 1인당예상이익 (24.3만원) 에제조사장려금등을고려한금액이었고 25-35만원한도도이를고려한것임 30) - 지원금이주로집중되는단말기가 100만원내외의고가프리미엄단말기이므로출고가이하를상한제기준으로삼게되면단말기에따라가입자간비용전가를심화시키게되며, 이는법취지와는맞지않음 30) 정보통신정책연구원, 이동통신시장단말기가격형성구조연구, 방송통신정책연구 11- 진흥 - 다 -20, 방송통신위원회, , p

46 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 (3) 선택약정할인율고시해석문제 최근단말기유통법제 6 조에따른지원금에상응하는요금할인 ( 이하 선택 약정할인 ) 을 20% 25% 로상향 ( 시행 ) 하는과정에서관련 고시의해석을두고상위법령위반여부논란이제기됨 정부는현재실제이동통신사지원금수준을재검증한결과요금제할인율 로는 20% 정도로산출되고여기에고시제 3 조제 1 항에따라 5%p 를추가 하여 25% 로인상한것인데, 이동통신사는정부가가산할수있는한도는 5%p 가아닌산출비율에대한 5%, 즉 20% 에대해서는 1%p 만가산할 수있다고주장함 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 제 6 조 ( 지원금을받지아니한이용자에대한혜택제공 ) 1 이동통신사업자는이동통신서비스가입시이용자차별해소와이용자의합리적선택을지원하기위하여이동통신사업자에게지원금을받지아니하고이동통신서비스에가입하려는이용자 ( 이동통신단말장치를구입하지아니하고서비스만가입하려는이용자를포함한다 ) 에대하여지원금에상응하는수준의요금할인등혜택을제공하여야한다. 2 제 1 항에따른혜택의제공을위한이용약관의변경에관하여는 전기통신사업법 제 28 조를준용한다. 3 과학기술정보통신부장관은제 1 항에따른지원금에상응하는수준의요금할인등혜택제공의기준을정하여고시한다. 지원금에상응하는요금할인혜택제공기준 ( 과기정통부고시 ) 제 3 조 ( 기준요금할인율등의산정기준 ) 1 제 2 조의기준요금할인율은이동통신서비스를제공하는기간통신사업자의직전회계연도가입자당월평균지원금을가입자당월평균수익으로나누어산정한비율을기준으로요금결정의자율성, 이동통신시장의경쟁상황등을종합적으로고려하여추가적으로 100 분의 5 범위내에서가감하여산정한다. 먼저, 고시조문자체가 5%p 가아닌산출비율에대한 5% 라는주장은 34

47 Ⅲ. 입법영향분석 타당하다고보기어려운측면이있음 위고시조문상으로는 5%p인지 5% 인지명확하지아니한측면이있고이와유사한조문도찾아보기어렵고, 이에참고할유권해석도없음 31) 그런데위고시자체가입법자가아닌행정부처가스스로재량범위를정한것이고, 선택약정할인율논란이야기되기전까지 5%p 가감권한임을전제로하는입법 행정조치가이루어졌음을고려할필요가있음 - 예를들어, 1 최초 12% 에서 20% 로상향할때근거가통신사의지원금수준을 15% 로보고여기에 5%p를가산한것으로알려져있고 2 선택약정할인율을 30% 수준까지상향하려는목적임을명시한신용현의원안 ( ) 도이러한전제에서고시의주요규정을상향입법하되가감재량범위를 100분의 5 에서 100분의 15 로확대하는문언임 다만, 예외적인경우를가정하면선택약정할인취지에비추어 5%p 가감권한이과도하게부여된것이라는지적도가능함 - 예를들어, 통신사지원금수준을검증한결과 5% 로할인율이산출되고여기에 5%p를가산하는상황이라면이는지원금에비하여 2배수준의할인이제공되는것이므로제도취지와부합하지못하는측면이있음 불필요한논란을방지하기위해서는현행고시에서 %p 가감방식이아닌적정한재량비율을새로이규정하거나위임근거인법률조문에서재량범위와권한수행방식등을원천적으로명확하게개정할필요가있음 31) 민간임대주택에관한특별법 제 22 조에 기업형임대주택건설 공급기준인유상공급면적비율을 5 퍼센트포인트범위에서하향조정할수있다 라는표현이있으나이는위고시 ( 산정한비율을기준으로 추가적으로 100 분의 5 범위내에서가감 ) 표현과구조가다르고 퍼센트포인트 가명확하여오히려반대사례로볼수도있음 35

48 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 2. 규제영향분석가. 규제의신설 강화및확대 (1) 규제의개요 단말기유통법은 3년일몰로규정한지원금상한제외에지원금의부당한차별지급금지, 지원금공시등법률의주요조항이모두새로운규제항목으로신설되거나강화된것이며규제대상도이동통신사중심에서단말기제조사, 일선유통점 ( 대리점 판매점 ) 으로대폭확대하였음 먼저, 규제항목자체가대폭신설되거나강화되었음 지원금차별지급금지 ( 제3조 ), 지원금상한제 ( 제4조제1항및제2항 ), 지원금의공시및준수 ( 제4조제3항이하 ), 지원금과연계한개별계약체결제한 ( 제5조 ), 지원금에상응하는요금할인등혜택제공 ( 제6조 ), 단말기구입비용구분고지등 ( 제7조 ), 판매점선임에대한승낙 ( 제8조 ), 공정한유통환경조성 ( 제9조 ), 분실 도난단말장치의수출방지 ( 제10조 ) 등의규제가신설됨 - 기존에도과도한보조금 (27만원이상 ) 이나각종차별, 부가서비스가입유도 강요등은 전기통신사업법 상의금지행위중이용자차별또는이익침해행위에해당한다고해석하여제재할수있으나단말기유통법에서는이를보다구체화하여법률에서명시적으로규제함 - 지원금의규제 기준 의경우종전에는이통사, 단말기, 시기와관계없이방통위가정한상한액 ( 종전 27만원 ) 이단일한기준이었으나단말기유통법에서는 동일단말기, 동일보조금 원칙에따라각이통사별로공시한금액을준수하면되어, 여러개의기준이존재하는차이도있음 32) 32) 전영만, 앞의책, p

49 Ⅲ. 입법영향분석 이에대해서는새로운상한액이종전보다높거나상한제가일몰되면이통사의자율성이높아진다는분석이있으나 33), 종전의 27만원단일기준에비해이통사 대리점 유통점이단말기 요금제별공시액을각각준수해야하는측면에서는세부적인규제가강화된것으로볼수있음 다음으로, 규제대상이유통점과제조사로확대되었음 전기통신사업법 은원칙적으로이동통신사를규제대상으로정하고있으나 34) 단말기유통법은대리점 판매점도규제대상으로대폭포함함 - 이통사공시지원금의 15% 한도내추가지급가능 ( 제4조제5항 ), 공시지원금및추가지원금게시 ( 같은조제5항 ), 지원금과연계한개별계약체결제한 ( 제6조 ), 단말기구입비용구분고지등 ( 제7조제2항이하 ), 판매점선임에대한승낙 ( 제8조 ) 등의규제대상이됨 또한, 단말기유통법은단말기제조사도규제대상으로포함함 - 부당한단말기공급거절이나부당한장려금지급등의금지 ( 제9조제1항및제2항 ) 의규제대상이되었고, 이통사를거치지않고대리점 판매점에직접지급한장려금자료의제출의무 ( 제12조제2항, 3년일몰 ) 도규정됨 이러한규제항목및규제대상에대하여긴급중지명령 ( 제 11 조 ), 자료제출 및보관 ( 제 12 조 ), 사실조사등 ( 제 13 조 ) 또는시정명령 ( 제 14 조 ), 과징금 ( 제 15 조 ), 벌칙 ( 제 20 조 ), 과태료 ( 제 22 조 ) 등으로제재함 35) 33) 위의책, pp ) 대리점은사실조사 ( 전기통신사업법 제51조제1항 ) 의거부 기피등에따른과태료 ( 같은법제104조제5항제8호 ) 대상으로만규제됨 35) 조항별로총 27개규제가신설되어제재의대상이됨 ( 전영만, 앞의책, p.591.) 37

50 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 (2) 규제의필요성 규제의목적인정여부 먼저, 단말기유통법제정을통한규제의신설 강화에대해서는단말기유통법취지, 즉규제목적을인정할수있는지에대한근본적인입장차이가있음 - 실제유통점별로지원금편차가심하여이용자차별을심각하게발생시키고있고이에이동통신산업의건전한발전이어렵다고본다면이용자차별방지라는규제목적을인정할수있음 - 이에반해시장경제원리나가입자모집경쟁등을중시하는입장에서는단말기유통법이단말기유통을사실상정가제로고정시켜경쟁요소와소비자혜택을강제로위축시킨다는점에서규제필요성자체를부정함 이러한근본적인시각차이를해소하기는어려우나 년당시단말기구매비용과요금제등의정보가심각한불투명성이나차별이있었던상황을고려하면규제목적자체를전면부정하기는어려운측면이있음 규제의타당성여부 규제목적자체를인정하는전제에서는해당목적달성에적합한수단인지, 기존규제나다른덜침해적인규제수단이있는지를검토할수있음 이용자차별을방지하고위법여부를판단하기위해서는지원금공시제도가필요하므로입법목적달성에적합한수단이며, 기존 전기통신사업법 상의금지행위제재등으로는시장의혼란이시정되지않던상황이었으며, 규제강도가약한다른대안이있다고보기어려움 규제의적정성여부 단말기출고가나통신사의지원금공시외에도유통점의추가지원금을 38

51 Ⅲ. 입법영향분석 15% 로제한한것이나 3년일몰이지만지원금상한제가당초초안과달리단말기유통법에포함된점등에대해서는상반된분석이가능함 즉, 통신사 유통점의지원금경쟁을지나치게제약하여실제이용자후생에도움이되지않고유사한입법례를찾기어렵다는비판과우리나라현실상일선유통점의재량범위까지직접규제하지않으면과도한이용자차별에대한시정과이동통신산업의건전한발전이어렵다는반론이가능함 규제의기대효과측면 이러한근본적입장차이에도불구하고사회적인문제가되고있던이동통신서비스계약과정의불투명성을기존 전기통신사업법 에서별도로분리 상세화하고단말기유통과정에적용할수있는사전기준을구체화함 - 전기통신사업법 의조문은이동통신외에도각종유무선서비스, 별정 부가통신사업자등에일반적으로적용되는조문중심임 이에따라법률의수범자인관련업계및일반국민이규제의내용과대상을보다명확하게인지할수있게되었음 나. 규제의비용 편익및특정집단편중여부 단말기유통법제정에따른규제의편익은통계등으로확인되는측면에서통신비절감, 선택약정할인등이지적될수있으나지원금차별방지효과등의경우측정하기어렵고, 지원금공시등사업자가부담한비용은미미하거나그밖의사회적비용을특정하여비교하기는곤란함 규제대상이이동통신사외에제조사와대리점 판매점에도확대되었는데이는단말기유통법입법목적이나단말기유통각과정에서제조사및유통점에도명확한책임이있다는점을고려하면적절한측면이있음 39

52 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 3. 정치 행정영향분석가. 정부조직 행정에미치는영향 (1) 단말기유통조사단설치 단말기유통법은기존의 전기통신사업법 상금지행위를통하여규제하던지원금상한액외에지원금차별금지와공시제등다양한규제항목을포함하는별개의법률로제정됨 이에단말기유통법상의위법행위와이동통신신단말장치유통시장에대한조사 단속에관한사무를관장하도록하기위하여방송통신위원회에 단말기유통조사단 이라는한시조직 ( 존속기한 : ) 이신설됨 단말기유통조사단장은이용자정책국장이겸임하고과장급이하필요한인력 7명 (4급 1명, 5급 3명, 6급 2명, 경감 1명 ) 을배치하였으며이중 5급 1명은당시미래창조과학부, 경감 1명은경찰청소속공무원으로충원함 ( 방송통신위원회직제 제12조제5항및별표2) 직제개정당시존속기한을 2016년 5월말까지 1년으로규정하였다가 직제개정에서존속기한을 2년연장함 당초방송통신위원회는전담 과 를신설하고자하였으나인사혁신처의견등에따라한시로운영하고운영성과등을추후검토할예정임 단말기유통조사단은 행정기관의조직과정원에관한통칙 ( 대통령령 ) 제17 조의3 제1항제1호 ( 한시적으로발생하는행정수요대처 ) 에따른한시조직이어서원칙적으로는존속기한이 3년 ( 추가 2년가능 ) 임 36) 36) 행정기관의조직과정원에관한통칙 40

53 Ⅲ. 입법영향분석 따라서 3 년기한이종료되는 2018 년 5 월말까지추가적으로기한을연장할 것인지자동폐지할것인지또는당초추진하던상설과가설치될것인지에 대한검토가이루어질것으로예상됨 아래의직제상규정된단말기유통조사단의업무가단말기유통법에따른 방송통신위원회의규제내용, 즉강화된규제사항을개괄적으로보여줌 방송통신위원회직제 제 12 조 ( 단말기유통조사단 ) 1 행정기관의조직과정원에관한통칙 제 17 조의 3 제 1 항제 1 호에따라 2018 년 5 월 31 일까지존속하는한시조직으로방송통신위원회에단말기유통조사단을둔다. 2 단말기유통조사단에단장 1 명을두며, 단장은이용자정책국장이겸임한다. 3 단말기유통조사단장밑에단말기유통조사담당관 1 명을두며, 단말기유통조사담당관은서기관또는기술서기관으로보한다. 4 단말기유통조사담당관은다음사항에관하여단말기유통조사단장을보좌한다. 1. 이동통신단말장치의공정한유통질서확립을위한유통시장모니터링및조사계획수립에관한사항 2. 이동통신단말장치지원금의부당한차별적지급의금지, 과다지급제한및 제 17 조의 3( 한시적보조기관등의설치 ) 1 다음각호의어느하나에해당하는경우에는중앙행정기관과그소속기관에한시적보조기관또는보좌기관 ( 이하 " 한시조직 " 이라한다 ) 을설치ㆍ운영할수있다. 1. 한시적으로발생하는행정수요에대처하기위하여필요한경우 2. 기존의보조기관과보좌기관으로는그목적을달성하기곤란한중요한업무가발생한경우 3. ( 생략 ) 2 한시조직은그존속기간을 3 년이내로하되, 다음각호의구분에따라존속기간을연장할수있다. 1. 제 1 항제 1 호및제 2 호에따른한시조직 : 행정안전부장관과협의하여존속기간을총 2 년의범위에서연장. 다만, 국가적중요사업의수행등을위하여필요한경우에는행정안전부장관과협의하여총 2 년을초과하여해당사업의수행등을위하여필요한기간까지존속기간을연장할수있다. 41

54 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 지원금지급내용 요건공시제도운영에관한사항 3. 이동통신단말장치지원금과연계한개별계약체결행위, 허위 과장광고에대한감시및시정명령에관한사항 4. 이동통신단말장치할부판매관련이동통신사업자, 대리점또는판매점의이용자에대한고지에관한사항 5. 이동통신단말장치지원금관련긴급중지명령제도운영에관한사항 6. 이동통신단말장치제조업자, 이동통신사업자의이동통신단말장치지원금 장려금 출고가관련자료의보관및관리에관한사항 7. 이동통신단말장치제조업자, 이동통신사업자, 대리점 판매점상호간의금지또는제한규정위반행위, 공정한유통질서저해행위에대한감시및사실조사와시정조치에관한사항 8. 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 위반행위에대한사실조사보고서작성및이해관계인의견의진술 청취 5 단말기유통조사단에두는공무원의정원은별표 2 와같다. 6 제 5 항및별표 2 에따라단말기유통조사단에두는공무원의정원중 1 명 (5 급 1 명 ) 은미래창조과학부, 1 명 ( 경감 1 명 ) 은경찰청소속공무원으로각각충원하여야한다. 이경우위원장은충원방법및절차등에관하여해당중앙행정기관의장과미리협의하여야한다. 단말기유통조사단설치에관하여정부가규제만강화한다는언론비판과 이에대한정부의대응이이루어진바도있음 단말기유통법시행초기이동통신시장위축속에서정부가규제수위또는 규제권력을높이는데에만관심을기울이고전담부서를설치한것도문제 라는지적이있었음 37) 이에대해정부는온라인을통한은밀한불법행위가성행하고단말기유통법 제정에따라효율적인업무추진이필요하여기존조직에서한시조직으로 재편한것이라고반박함 38) 37) 박영태, [ 한경데스크 ] 일자리 2만개날려버린단통법, 한국경제, ) 미래창조과학부 방송통신위원회, 단말기유통법관련설명자료, 설명자료,

55 Ⅲ. 입법영향분석 단말기유통법관련전담조직의연장 상설여부는지원금상한제일몰이후시장상황등에따라종합적으로판단할사안임 단말기유통조사단이 2018년 5월까지한시적조직으로설치된것은단말기유통법의조기정착을유도하고지원금상한제일몰 ( 월말 ) 과그에따른통신시장에서의불법행위확대가능성등을염두에둔것으로볼수있음 단말기유통법은기존 전기통신사업법 의금지행위와는별도의규제체계를갖추고있는데현실적으로보면현행조직도법자체를운용하는정도이고, 상시적으로심층적인현장조사가가능한것은아니어서, 현장조사이전단계에서의정보수집과인력의효율적인활용이지속적으로개선될필요가있음 (2) 서비스분야별시장모니터링사업예산 39) 방송통신위원회의 서비스분야별시장모니터링 사업은통신시장의불공정행위및이용자이익저해행위를모니터링하는사업임 이동전화지원금및불공정행위, 초고속인터넷및결합상품경품모니터링등을진행하는데방송통신위원회가한국정보통신진흥협회 (KAIT) 로위탁한방식임 ( 예산액전액민간경상보조 ) 현재실제사업방식을보면한국정보통신진흥협회가전국단위, 지역단위등으로조사전문업체등과계약을체결하고해당업체가고용한조사원이현장, 온라인모니터링을실시하는방식임 종래에는 전기통신사업법 제50조등의금지행위관련모니터링을실시하였고기존의단말기보조금 27만원상한준수여부도포함되었음 39) 방송통신위원회홈페이지및한국정보통신진흥협회제출자료 ( ) 등 43

56 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 2014 년단말기유통법제정 시행으로이동전화지원금및불공정행위관련 규제가강화되자자연스럽게예산증액필요성이높아졌고 2014 년예산 6 억원에서 2015 년에는 16 억 1,300 만원으로약 2.7 배증액됨 2009 년부터실시되었는데 2013 년까지는 3 억원수준이었고 2016 년에 17 억 7,800 만원까지증액하였다가 2017 년은 16 억 1,000 만원임 [ 표 1] 시장모니터링사업예산현황 ( 단위 : 백만원 ) 연도 비고 서비스분야별시장모니터링 ,613 1,778 1,610 민간경상보조 (KAIT 위탁 ) 주 : 예산은 방송통신시장조사분석 세부사업 ( 일반회계 ) 의내역사업으로편성됨자료 : 방송통신위원회홈페이지 시장모니터링사업의경우추후조사인력을단순확대하는등의방식으로 대응하기보다는온라인모니터링시스템의고도화, 조사기법등정보축적, 이용자에대한교육 홍보강화등의방향이보다효율적인측면이있음 (3) 소결 단말기유통법제정으로규제사항의신설등으로방송통신위원회의업무범위가확대되었고이에따라단말기유통조사단설치, 시장모니터링민간보조예산대폭증액등의영향이나타남 단말기유통조사단의연장 상설여부, 시장모니터링사업등관련예산의지속적인확대또는확보여부는이동통신시장의불공정행위증감등에따라정부가일차로결정하겠으나, 국회도조직 예산등감사 심사를통해지속적인개선을유도하여규제실효성을제고하도록할필요가있음 44

57 Ⅲ. 입법영향분석 4. 경제 산업영향분석가. 산업 ( 기업 ) 및경제적경쟁력에미치는영향 (1) 이동통신업계에미치는영향 단말기유통법이시행된직후인 2015년이동통신사의영업이익이 2014년에비하여대폭개선되자단말기유통법이지원금및번호이동경쟁축소등을통하여이동통신사에유리한법이라는비판이지속적으로제기되어왔고단말기유통법에대한부정적인식을높이는근거로작용하였음 첫째, 이동통신 3사실적추이 ( 별도기준 ) 를살펴보면이하와같음 40) 별도기준으로 3사합계영업수익은 2013년까지증가추세였다가 2014년과 2015년에감소하고 2016년에일부회복하였는데회사별로는 SK텔레콤은정체, KT는감소, LGU+ 는증가경향이나타남 3사합계영업이익을보면 2011년에 4조원이상까지기록하였다가 년에는 2조 8천억원대, 2013년에 1조 6천억원대로감소한뒤 년에 3조원이상으로상승하였고, 영업이익률도 2012년 10.1%, 년 6% 후반, 2015년이후 7 8% 상승등유사한흐름을보이고있음 - 각회사별증감도일부차이는있으나전체적인흐름은위와비슷함 이러한상황과관련하여정부는단말기유통법이이동통신사이익개선에만기여하였다는시민단체등의비판에대해 1 비정상적이었던마케팅비용이 40) 언론, 시민단체, 정부, 관련기관등에서이동통신 3 사매출각종지표를비교할때에제시된세부수치를실제로확인해보면별도기준 ( 자회사내부거래등제외 ) 과연결기준 ( 자회사등을통합하여제시 ) 이혼재되어있어두기준을가능한범위에서구분하여제시함 45

58 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 전체영업수익 [ 별도 ] 2014 년을정점으로예년수준으로회복한것 2 KT 가구조조정으로 2014 년 에만이례적으로적자가발생한것등을고려할필요가있다는설명임 [ 표 2] 이동통신 3 사전체사업실적추이 ( 별도기준 ) SKT 21,845 16,754 19,697 17,372 (17.4) (13.6) (15.3) (13.4) 전체 16,660 10,608 3,100-7,195 KT 영업이익 (8.6) (5.6) (1.7) (-4.1) (%) 2,793 1,268 5,426 5,931 [ 별도 ] LGU+ (4.4) (1.8) (4.7) (5.4) 계 41,298 28,630 28,223 16,108 (10.1) (6.8) (6.7) (3.9) 자료 : 각사 IR 자료 ( 별도기준, LGU 년은연결기준 ) 둘째, 이동통신 3 사실적추이 ( 연결기준 ) 를살펴보면이하와같음 ( 단위 : 억원 ) 구분 SKT 125, , , , , ,505 KT 193, , , , , ,289 LGU+ 91, , , , , ,348 계 410, , , , , ,142 전체영업수익을보면 2012 년이후 조원대에서증감을반복하고있음 3 사합계영업이익의경우위별도기준과유사한흐름으로일시급락한 2014 년을기준으로 2014 년이후가 2014 년이전보다개선되는흐름인데다만 SK 텔레콤의이익은하락추세라는차이가있고, 무선보다유선실적이개선된 효과도고려할필요가있음 영업실적에서기업의수익성을보여주는투자지표로 EBITDA( 법인세이자감 가상각비차감전영업이익 ) 이활용되는경우가많은데전체금액이나마진율 에서영업이익과유사한흐름을보여주고있음 16,588 (13.2) 8,639 (5.1) 6,463 (6.0) 31,690 (7.9) 17,822 (14.4) 10,596 (6.2) 7,558 (6.6) 35,976 (8.8) 46

59 Ⅲ. 입법영향분석 참고로, 참여연대에서는이러한취지에서 2014년에 KT의예외적인상황을일부고려하더라도단말기유통법시행직후인 2015년부터통신업계전반에대해영업이익등의측면에서유리하게작용하고있다고비판함 41) [ 표 3] 이동통신 3사전체사업실적추이 ( 연결기준 ) ( 단위 : 억원 ) 구분 SKT 159, , , , , ,918 전체영업수익 KT 212, , , , , ,437 LGU+ 91, , , , , ,510 계 463, , , , , ,865 SKT 22,960 (14.4) 17,484 전체 KT (8.2) 영업이익 (%) 2,793 LGU+ (4.4) 계 43,237 (9.3) SKT 47,070 (29.6) EBITDA KT 47,109 (22.1) (%) LGU+ 14,689 (16.0) 계 108,868 (23.4) 자료 : 각사 IR 자료 ( 연결기준 ) 17,600 (10.8) 12,138 (5.1) 1,268 (1.8) 31,006 (6.1) 43,390 (26.6) 44,816 (18.8) 15,198 (13.9) 103,404 (20.3) 20,111 (12.1) 8,394 (3.5) 5,421 (4.7) 33,926 (6.5) 48,309 (29.1) 44,055 (18.5) 18,568 (16.2) 110,932 (21.4) 18,251 (10.6) -2,918 (-1.2) 5,763 (5.2) 21,096 (4.1) 47,167 (27.5) 34,835 (14.9) 20,817 (18.9) 102,819 (19.9) 17,080 (10.0) 12,929 (5.8) 6,323 (5.9) 36,332 (7.2) 47,009 (27.4) 46,315 (20.8) 22,413 (20.8) 115,737 (23.0) 15,357 (9.0) 14,400 (6.3) 7,465 (6.5) 37,222 (7.6) 46,034 (26.9) 47,852 (21.0) 24,000 (21.0) 117,886 (23.0) 셋째, 2015 년도까지의경쟁상황평가중이동통신소매시장을보면 2014 년 대비 2015 년 SK 텔레콤, KT 는영업수익이각각 2.5%, 0.4% 감소하였으나, 41) 참여연대민생희망본부, 단말기유통법시행 2 년평가및통신비인하정책제안, 보도자료,

60 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 영업비용이더큰폭으로감소 (SK텔레콤 -3.1%, KT -6.7%) 하여영업이 익이증가하였고, LG유플러스는회계처리방식등차이가있으나영업수 익과영업이익모두증가함 42) 넷째, 비용측면에서지원금및장려금과직접관련된마케팅비와서비스 개선등과관련된투자비추이를보면이하와같음 마케팅비는 2014년에대비하여 2015년에 1조원이상감소한것은사실이나 전체적인추이를보면 2014년이이례적으로 8조 8천억원을상회하였고그 전후로는대체로 7조원범위내에있음 투자비는다양한변수가있으나명목상으로는 2012년 3사합계 8조 2천억 원을상회한이후지속적으로감소하여 2016년은 5조 5천억원수준임 [ 표 4] 이동통신 3사마케팅비 투자비추이 ( 단위 : 억원 ) 구분 SKT 32,360 34,740 34,280 35,730 30,550 29,530 마케팅비 KT 25,762 25,596 26,811 31,528 28,132 27,142 LGU+ 15,136 17,544 18,362 20,962 19,987 19,515 계 73,258 77,880 79,453 88,220 78,669 76,187 SKT 22,770 28,580 23,160 21,450 18,910 19,640 투자비 KT 33,185 37,106 33,125 25,141 23,970 23,590 LGU+ 17,155 16,796 15,687 22,119 14,103 12,558 계 73,110 82,482 71,972 68,710 56,983 55,788 자료 : 한국통신사업자연합회자료 (IR 자료에서별도명시발췌, LGU+ 는연결기준 ) 다만, 영업비용측면에서선택약정할인율이아직그효과가전체비용에 42) 세부현황은정보통신정책연구원, 통신시장경쟁상황평가 (2016 년도 ), p.176 등. 48

61 Ⅲ. 입법영향분석 반영되지못한상황이라는점을유의할필요는있음 선택약정할인제도는새단말기교체기준으로주로 24개월동안요금할인이지속적으로발생하게되는데최근 1 2년사이에가입자가급증하였고할인인상으로가입자가더확대될것으로예상됨 선택약정할인액은 3사합계로 2015년 7,551억원, 2016년 1조 5,677억원으로추정되는데통신사측은이를마케팅비와합산하여단말기유통법의영향을비교할필요가있고, 남은약정기간의할인액이나추후확대액까지고려할필요가있다는입장임 [ 그림 1] 마케팅비 선택약정할인액추이 자료 : KT 제출자료, 이상단말기유통법이이동통신업계의각종매출관련실적에미친영향을종합하면다음과같음 단말기유통법시행직후인 년을전후하여각이동통신사별실적차이는다양한변수가있으나포화상태이던이동통신시장에각종영업이익등에서개선된추이가확인됨 다만, 지원금상한제일몰, 선택약정할인율상승등에따른변화까지함께고려하여지속적으로비교 분석할필요가있다고보임 49

62 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 (2) 단말기제조업에미치는영향 단말기유통법은제정전후, 그리고시행초반국내단말기제조사의경쟁력을훼손할우려가크다는지적을받았고실제 2015년에애플의급격한국내판매량급증과팬택의부도위기로관련언론지적도이어졌음 43) 이에대해당시정부는해명자료를통해 1 애플의판매량증가는아이폰6, 6+ 인기에따른전세계적인현상으로통신 3사모두가개통할수있게되는등도복합적으로작용한것이고 2 팬택부도위기는 2011년 1차워크아웃이후지속된것으로단말기유통법시행과는무관하다고설명함 44) 단말기제조업에미치는영향에대해서는법체계적분석에서전술한영업비밀등의측면외에도프리미엄단말기교체수요를억제하고시장테스트기능등을저해하여국제적경쟁력을훼손한다는지적도있었음 45) 첫째, 단말기판매량추이는최근연간 1,900만대내외로정체된추세인데단말기유통법의영향외에단말기시장성숙및다양화등을함께고려할때다양한분석이가능한상황임 이동통신단말기판매량추이를보면 2011년 2,598만대로정점을찍은이후지속감소하였다가 2014년 1,823만대 2015년 1,908만대 2016년 1,876 만대로일부증감이반복됨 이에대해서최근확대되는스마트워치등의기기도단말기판매량에함께 43) 심윤희, [ 매경포럼 ] 단통법 9개월, 모두가루저됐다, 매일경제, ) 미래창조과학부 방송통신위원회, 단통법 9개월모두가루저됐다 제하의논설에대한정부입장, 해명자료, ) 이병태, 단통법 6개월 과잉규제의비극, 경실련소비자정의센터 국회의원전병헌주최 단통법폐지? 존치? 국회개정방향정책제언토론회자료집,

63 Ⅲ. 입법영향분석 포함되어있으므로실질적으로는 2014년이후감소된것이므로지원금경쟁축소가국내단말기소비에부정적인영향을미쳤다는지적이가능함 반면, 단말기판매량자체는 2011년을기점으로전체적으로감소하는추세이며이는단말기유통법보다는이동통신시장자체가포화상태에이르렀고단말기기능향상으로단말기교체수요가충분히확보되지못하는측면을고려해야한다는반박도가능함 [ 표 5] 연간단말기판매량추이 ( 단위 : 만대 ) 구분 연간단말기판매량 2,425 2,598 2,359 2,095 1,823 1,908 1,876 자료 : ( 구 ) 미래창조과학부제출자료, 등 둘째, 국내단말기시장에서시장점유율통계를보면애플로대표된해외제조사영향력이확대된통계가있으나다양한변수가있음 46) 2015년정보통신정책연구원설문조사에따르면스마트폰에서삼성전자 57.0%, LG전자 21.4%, 애플 13.5%, 팬택 7.2% 순이었음 47) - 전체휴대폰은삼성 56.5%, LG 22.5%, 애플 11.9%, 팬택 7.5% 순이었음 기존에정부가산출한국내제조사의시장점유율은 2014년말 77.1% 에서 2016년말 77.6% 로단말기유통법시행전후로큰차이가없다는설명임 48) 46) 참고로현재국내단말기시장점유율의공식적인통계는존재하지아니함 ( 민간조사기관인아틀라스리서치가월간판매량추이등을일부발표하나이동통신가입자통계등과같이해당사업자, 즉이동통신사나제조사를통해공인된통계는없으며이동통신사에서는실제가입되어있는이용자단말기제조사별현황은제조사와의관계등에서영업비밀로보아공개가곤란하다는입장임 ) 47) 정보통신정책연구원, 통신시장경쟁상황평가 (2015년도), 정책연구 15-12, , p ) ( 구 ) 미래창조과학부제출자료, (Gartner 재인용 ) 51

64 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 - 삼성 54.7%( 14 년말 ) 60%( 16 년말 ), LG 22.4%( 14 년말 ) 17.6%( 16 년말 ) 국내시장조사기관아틀라스리서치가월별판매량및판매비중 ( 단, 대리점 개통물량기준 ) 을조사한현황을보면 2014 년 11 월아이폰 6 출시시점부터 애플의월별판매점유율이 2013 년에비하여증가한추이는확인됨 49) 년은월별애플비중이 9.0%(10 월 ) 이하, 2014 년 12.2%(12 월 ) 32.6%(8 월 ), 2015 년 13.8%(4 월 ) 22.0%(12 월 ), 2016 년 6%(8 월 ) 30.2%(11 월 ) 범위임 해외시장조사기관 Gartner 의국내스마트폰공급량추이는아래표와같고 국산 외산 운영체제점유율 2015 년이후애플단말기공급이확대된것은확인됨 [ 표 6] 국내스마트폰공급량 ( 제조사 이통사 ) 추이 ( 단위 : 만대, %) 구분 삼성전자 15,077 9,583 10,117 10,817 5,860 LG전자 4,322 4,362 3,778 3,154 1,580 기타 1,908 1,666 1, 소계 21,307 15,611 15,153 14,680 7,939 애플 1,625 2,163 3,975 3,095 1,425 기타 소계 1,642 2,260 4,098 3,233 1,442 안드로이드 86.0% 83.2% 76.1% 80.7% - ios 7.1% 12.1% 20.6% 17.3% - 기타 6.9% 4.7% 3.3% 2.0% - 자료 : 과학기술정보통신부제출자료, (Gartner 재인용 ) 50) 이에대해서는아이폰 6 의인기가지속된것이라는분석, 2014 년 9 월부터 49) 아틀라스리서치 ( 참조 ( 2013년국내휴대폰판매동향 등 ) 50) Gartner( ), Market Share: PCs, Ultramobiles and Mobile Phones, All Countries, 1Q17 Update 및 Gartner( ), Forecast: PCs, Ultramobiles and Mobile Phones, Worldwide, , 2Q17 Update 재인용 52

65 Ⅲ. 입법영향분석 LG 유플러스까지아이폰을출시하여통신 3 사모두개통가능하게된영향이 있고단말기유통법의영향만으로보기는어려운측면이있음 51) 셋째, 세계시장에서의제조사별점유율을보면삼성과애플이 2015년이후 20% 대를경계로하여점유율격차가증감을반복하고있음 단말기제조업계의국제경쟁력은단말기성능이나가격경쟁력, 시장환경이중요한데전체적인추세에서애플점유율이일정범위에서증감하고삼성전자가다소낮아진것은중국제조사영향력확대원인이크다고볼수있음 [ 그림 2] 세계시장스마트폰분기별제조사시장점유율추이 자료 : ( 시장조사기관 IDC 발표자료재구성 ) 이상내용을종합하면국내에서애플의영향력확대등이발견되나전반적 으로는결국단말기자체의경쟁력요인이더크다고볼것임 51) 일부에서는아이폰영향력확대가선택약정할인의영향도크다는문제도제기하나이에대해서과학기술정보통신부는선택약정할인이시작된 2015년 4월이후애플의점유율변동이큰변화가없고선택약정할인이모든단말기에적용된다는점을고려할때외산단말기점유율에대한영향은크다고보기어렵다는입장임 53

66 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 나. 소상공인에미치는영향 단말기유통법시행으로인하여통신사직영점및대형유통점이확대되고 규제를회피하려는카드할인등각종우회적보조금이활용되는등중소 유통점의경쟁력이약화되고있다는의견이제기되고있음 전국이동통신유통협회 (KDMA) 에따르면직영점이 2014 년 1 분기 1,100 개 2015 년 4 분기 1,487 로증가하고하이마트가 2013 년 322 점 2015 년 440 점 으로확대되었으며판매점수가 10% 정도감소함 52) 아래표와같이각통신사별직영점과대리점수는증가하나판매점은통신 사와관계없이감소하는추세여서중소규모중심인판매점과그에종사하는 청년중심인소상공인의피해가우려된다는지적도있음 53) [ 표 7] 이동통신 3사별유통점현황추이 ( 단위 : 개 ) 구분 , SKT 직영 KT 대리점 LGU 계 1,031 1,183 1,241 1,488 1,464 SKT 2,733 3,264 3,320 3,623 3,598 KT 2,161 2,323 2,264 2,468 2,499 LGU+ 1,598 1,611 1,599 1,647 1,685 일반 대리점 계 6,492 7,198 7,183 7,728 7,782 SKT - 12,663 12,418 11,312 11,380 판매점 KT - 10,214 11,280 9,500 9,370 LGU+ - 6,193 8,591 6,481 5,486 자료 : 서울여자대학교산학협력단 (2016), 김경진의원실자료재인용 52) 전국이동통신유통협회, 직영및대형유통실태참고자료, 기자회견자료, ) 서울여자대학교산학협력단, 중소기업적합업종지정을위한 통신기기소매업 실태조사, 서울특별시정책연구용역, 2016, p.24 등 54

67 Ⅲ. 입법영향분석 현재유통점현황이나판매비중, 규모별현황이나매출등을정확히파악 할수있는자료는존재하지아니하나 54) 유통점수를보면총 2 만개내외 규모이고단말기유통법시행으로전체현황에서큰차이가나는것은아님 [ 표 8] 이동통신유통점전체추이 ( 단위 : 개 ) 구분 직영점 1,183 1,392 1,448 1,494 1,441 1,368 대리점 7,198 7,699 7,728 7,550 7,508 7,315 판매점 11,848 10,946 10,803 10,990 10,953 10,909 계 20,229 20,037 19,979 20,034 19,902 19,592 주 : 국세통계 ( 휴대폰판매점 ) 통계를사업자제출자료와비교하여재구성 ( 각주 54 참고 ) 자료 : 정보통신정책연구원 (2016), p.41 및과학기술정보통신부제출자료 ( ) 재구성 정부는중소규모유통점의애로가발생한상황자체는일부인정함 즉, 1 지원금상한제 공시제로유통점경쟁여력이감소하였는데 2 통신사 장려금이나단말기판매량이큰변화가없어유통망전체의수익분은유사 하다고판단되며 3 이동통신시장의포화상태에서대형유통점등과의경쟁 에서경영상애로가유발되는것으로판단한다는것임 55) 그러나법이전부터대형유통점영향력이확장되어왔고지원금공시등이 전반적으로는중소유통점을보호하는측면도고려할필요가있다는입장임 지원금공시제로인하여이윤측면에서도일선유통점이재량을가질수 있는여지가줄어들고통신사나제조사의직영대리점, 오프라인의강점이 54) 기존에이동통신 3 사가제출한대리점 판매점현황이외부에공개된바가있으나이동통신 3 사의서비스를모두취급하는판매점의경우복수로취합된상태였다는한계가있었으며, 위표역시이동통신사가제출한대리점 판매점현황과국세청에 통신기기소매업 으로등록한통계를비교하여유통점현황을추정한자료임 55) ( 구 ) 미래창조과학부제출자료,

68 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 높아져이러한유통채널이실제로도확산된측면은인정됨 56) 다만, 이를입증할수있는직영점, 중소유통점, 제조사, 대규모유통점등의 유통채널별판매비중, 수익성등의기초자료가명확하지는않음 전국이동통신유통협회등은골목상권보호를위한조치를희망하고있음 예를들어, 소규모대리점 판매점에만추가지원금 15% 가가능하도록하는방안 ( 김경진의원대표발의 ), 대형유통망의불공정행위에대한규제강화, 대리점 판매점의각종협의기구참여등협상지위보장등임 57) 최근서울시는 2016년에실태조사등을거쳐통신기기소매업을중소기업적합업종으로지정할것을동반성장위원회에신청한상태임 58) - 해당실태조사 ( 월, 154개중소업체 ) 결과를보면직영점및대형유통점등장으로매출과이익및방문자가약 40% 가량감소하였고응답업체의 71% 가폐점이나업종전환을고려해본적이있으며연간매출규모도전제적으로감소한것으로나타남 59) 다만, 특정유통채널에대한보호가전체이용자편의나실제고용 근로소득에어떤영향을미칠것인지등을종합적으로고려해야할것이며, 이와별도로적어도정책당국에서는제조사 통신사와대형 중소형유통채널간부당한불공정행위여부등에대해서는모니터링과실효적인제재등에지속적인관심을기울일필요는있다고보임 56) 정보통신정책연구원, 단말기유통법성과분석및제도개선방안연구, 방송통신정책연구 (KCC ), 방송통신위원회, 2016, pp ) 전국이동통신유통협회제출자료, ) 서울특별시, 서울시, 통신기기소매업등중소기업적합업종지정신청지원, 보도자료, ) 서울여자대학교산학협력단, 앞의글 ( 단, 직접당사자의면접이라는한계가있음 ) 56

69 Ⅲ. 입법영향분석 다. 공정거래및소비자보호에미치는영향 (1) 단말기유통공정거래에미치는영향 단말기유통법제9조에는 공정한유통환경조성 이라는조제목으로제조사의통신사 유통점에대한부당한단말기공급거절금지 ( 제1항 ), 제조사및통신사의대리점에대한차별적인지원금지급유도등의차단 ( 제2항및제3항 ), 통신사와대리점간표준협정서마련의무 ( 제4항 ) 를규정하였음 이는규제영향분석에서도언급한바와같이기존의공정거래법, 전기통신사업법 체계상사후적으로규제하던것을법률에서구체적인내용으로금지한것이고, 제조사에대한규제가누락된상황을보완한것임 단말기유통법이시행된후제9조위반이제재사유에포함된것은 5건임 2014년 12월이동통신 3사시정명령과과징금 (3개사각 8억 ), 2015년 3월 SKT 시정명령및과징금 (235억원), 2015년 9월 LGU+ 20% 요금할인관련시정명령및과징금 (21.2억) 등, 같은 9월 LGU+ 다단계관련시정명령및과징금 (23.72억), 2017년 3월이동통신 3사시정명령및과징금 (SKT 7.94억, KT 3.61억, LGU+ 9.69억 ) 임 아직까지제조사의부당한공급거절등이나차별적지원금지급유도등에대하여제재가이루어진바는없으며 60) 통신사제재사유도결과적으로는지원금과다 차별유도이지유통점에대한강요, 지시등은아니었음 이러한법률규정이신설된것만으로실제거래관계에어떠한영향을미친것인지평가하거나법시행전후를비교할수있는자료는없음 61) 60) 예를들어, 전국이동통신유통협회는갤럭시노트 7 등주요단말기출시초기에유통채널별로기기수급등의측면에서차별을받고있다는문제등을제기한바있음 57

70 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 다만, 기존에공정위와방통위의규제소관에서불명확할수있던단말기 유통과관련된공정거래문제중일부를명확하게규정함에따라이러한 관계가개선될가능성, 정책개입가능성을마련한영향을발견할수있음 (2) 가격담합등에미치는영향 단말기유통법시행초기에는각종지원금규제가공정거래법에서금지한가격담합등부당한공동행위를조장한다는지적이있었음 62) 통신사가지원금을공시하면이를다른통신사가쉽게정보를획득하므로공정거래법제19조제1항이금지하는가격담합을사실상조장하고대리점등은공시지원금에서 15% 추가만가능하므로, 이는결국공정거래법제29 조제1항이금지한재판매가격유지행위를조장한다는지적임 63) 그러나이러한주장에대해서는단말기유통법이통신사의단말기결합판매를규제한다는특성을고려하지못하였다는반론이가능함 단말기가격은 1차적으로는제조사와통신사가협의하여결정한출고가로결정되고, 지원금은이러한 동일한단말기 에대해통신사가자사서비스와결합하여판매하면서서비스수익에대한대가로할인을제공하는것임 단말기유통법은이과정에서과도하게차별적인할인을제공하지못하도록외부에그할인폭을표시하고, 유통점이추가로할인할수있는폭까지규제하는것이므로일반적인가격담합의문제와는사안이다르다고볼것임 64) 61) 다만, 다단계판매로인한문제는이하에서별도로분석함 62) 오승환, 앞의글, pp 및조동관, 앞의글, p ) 이는전술한법체계적분석중다른법률과의충돌문제로분석할수도있는사항임 64) 예를들어통신사의요금제간유사성이통신시장가격담합의문제로볼수있음 58

71 Ⅲ. 입법영향분석 재판매금지행위도제조사 - 도매업자 - 소매업자간관계에적용되는사항이고 단말기유통법은제조사가아닌통신사가단말기를통신서비스와결합하여 판매하는단계에서적용되는사안이어서원칙적으로는서로다른영역임 65) (3) 이동통신다단계판매에미치는영향 단말기유통법시행직후나타난한가지특징적인현상은이동통신다단계 판매가일시적으로급증하고사회적문제로발생한상황임 이동통신다단계판매는 2000 년 KTF 가최초였고 2002 년당시통신위원회가 KTF 와다단계업체간선불요금제독점계약, 과다수수료지급을제재한후 감소하였다가 2014 년단말기유통법시행을전후하여다시활발해짐 66) 2014 년말 3 사합계 28 만 4,300 명이었고 2016 년 6 월 55 만 2,800 명까지증가 하였으며이후공정위등제재, 국회지적, 비판여론으로사실상철수함 [ 표 9] 이동통신다단계판매가입자현황 ( 단위 : 천명 ) 구분 SKT KT LGU 계 주 : 언론보도에따르면 월말기준 LGU+ 다단계가입자는 95.8천명임 67) 자료 : 방송통신위원회제출자료, 및 ) 정경오, 앞의글. 66) 방송통신위원회제출자료, 및유선일, 불법 으로얼룩진휴대폰다단계 20년, 전자신문, ) 정윤희, [ 알아봅시다 ] 합법이라는휴대전화다단계판매, 무엇이문제인가, 디지털타임즈,

72 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 다단계자체는합법적인판매방식이나일부이동통신사에서다단계대리점에일반대리점보다높은요금수수료등을지급함으로써지원금의과다지급을유도하고, 해당대리점에서는노인 청년층기만, 고가요금제유도등다단계규제를위반하여소비자피해가발생함 2015년 9월방통위는 LGU+ 다단계판매에과다한요금수수료지급 ( 전기통신사업법 제50조제1항제5호위반 ), 지원금과다지급 ( 단말기유통법제4조제2항위반 ) 등을사유로하여시정명령및과징금 23억 7,200만원을, 관련 7개대리점에는 만원과태료를부과함 2016년 6월공정위는이동통신다단계업체 4곳에대해다단계판매가격 ( 단말기 + 약정요금 ) 160만원초과금지, 다단계판매원과다부담등 방문판매등에관한법률 위반으로시정명령을부과함 다단계피해자등에서는일부통신사가건물임대료등으로다단계업체를부당지원하였다는지적도제기하였으나공정위차원의제재는없었음 단말기유통법으로인하여다단계판매가확산되고그로인한소비자기만이나공정유통저해등의문제점도나타났으나이후정부의제재, 국회및여론의비판이효과적으로작용하여재발가능성은낮은상태임 공정위시정명령 ( 다단계판매 160만원초과금지에단말기 + 약정요금적용 ), 방통위제재 ( 수수료과다개선 ) 로다단계방식을유지할수당재원이축소되었고, 현실적으로도이동통신사에서다단계대리점과의계약을중단함 참고로, 이동통신에다단계판매를원천금지하자는의견도있었음 68) 68) 특정재화 서비스의다단계판매가금지된사례로는 1 상조업 ( 할부거래에관한법률 제 34 조제 15 호 ) 2 신용카드업 ( 여신전문금융업법 제 14 조제 4 항제 1 호 ) 3 법인보험대리점업무 ( 보험법시행령 제 33 조의 4 제 1 항제 1 호 ) 가있음 60

73 Ⅲ. 입법영향분석 라. 금융에미치는영향 이동통신사와그대리점 판매점은단말기를판매하는과정에서자금융통및위험해지수단이필요한데, 관련비용이할부수수료에반영되어있음 즉, 제조사로부터단말기를대량으로일시로구매하고이용자에게지원금도지급하고있으나, 실제단말기대금은대부분 24개월등할부로납입되므로이는이동통신사의재무제표나채권회수측면에서부정적요소가됨 이에이동통신사는이를해소하는수단으로 (1) 단말기할부채권을자산유동화 (ABS) 시장에매각함으로써 69) 단말기유통에필요한자금융통과마케팅비용을조달하고 (2) 할부금은서울보증보험과신용보험을체결함으로써일정기간미상환되는채무는서울보증보험으로이관되도록함 - 자금력이부족한일반대리점은단말기채권현금화필요성이더높음 70) 단말기할부수수료 ( 연 5.9%) 는전술한채권할인율과신용보험료가주요소임 국내자산유동화증권시장에서단말기할부채권 ABS는 2010년을전후하여활성화되어 2012년 10.8조원, 2013년 10.6조원까지발행되었다가 2014년이후 7조원내외임 71) 국내자산유동화증권시장규모는 2001년 50.9조원을기록한후 2011년까지하락세였는데비슷한기간이동통신시장성장으로단말기할부채권이크게증가하여 72) 자산유동화증권전체에서차지하는비중이 2012년에 20.8% 까지 69) 단말기할부채권은수익률자체가크지는않으나위험성이낮아투자가치를인정받음 70) 노재웅, 단말기채권유동화의현황과구조적특징, 스페셜리포트, 한국신용평가, , p.6. 71) 황상운, 2015년유동화시장발행실적분석, 스페셜리포트, NICE 신용평가, 및 2016년유동화시장발행실적분석, ) 신정근, 국내유동화증권시장의주요특징과향후전망, 이슈분석, KDB산업은행, 61

74 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 차지하는등큰영향력을가졌었음 그러나 2013 년부터다양한채권을기초자산으로하여자산유동화증권시장 규모가 100 조원대이상으로커지고단말기할부채권은 2014 년이후 7 조원대 내외로감소하면서, 금융시장전체에미치는영향력은감소한상태임 - 기초자산에서는기업매출채권에속하는데그중비중은여전히가장높음 [ 표 10] 자산유동화증권시장과단말기할부채권 ( 단위 : 억원, %) 구분 전체 370, ,924 1,025,397 1,078,096 2,044,704 2,003,672 기업매출채권 61, , ,769 89, , ,698 ( 단말기할부채권 ) [ 전체비중 ] 52,320 (14.1) 자료 : 황상운 (NICE 신용평가 ) 참조 108,295 (20.8) 이상단말기유통법시행을전후로단말기할부채권유동화등금융측면에 다음과같은일정한변화가있었음을발견할수있음 먼저, 각종자산유동화시장실적분석등에서단말기유통법으로인한단말기 할부채권감소 정체를언급하나이는단말기제조업영향분석에서언급한 바와같이단말기판매량자체가감소하던추세등도함께고려할사안임 다음으로, 이러한변화속에서기존에카드사를통하여단말기채권유동화를 위탁하던 SK 텔레콤이지난 2016 년초부터다른통신사와동일하게대리점 으로부터직접채권을매입하여스스로자산보유자가되어유동화하는방식 으로변경하였고이에새롭게주관사가된증권사의실적이크게상승하는 등의시장내부변화가발생하였음 105,860 (10.3) 72,705 (6.7) 73,485 (3.6) 66,593 (3.3)

75 Ⅲ. 입법영향분석 5. 사회 문화영향분석가. 통신비부담에미치는영향 단말기유통법입법목적 ( 제1조 ) 에가계통신비문제가명시되지는않았으나당초조해진의원안및실제가결된대안제안이유에는포함되어있음 즉, 이동통신사업자의과도한보조금경쟁이이용자의빈번한단말기교체로이어져가계통신비증가와자원낭비를심화시키고있다는것임 이에단말기유통법의성과중하나로국민의통신비부담이실제경감하였는지가자주언급되는데관련된지표로가계통신비지출액, 단말기출고가등이있으며정부의입장은단말기유통법이가계통신비부담경감과합리적인통신서비스소비문화에상당부분기여했다는것임 (1) 통신비지출수준추이측면 가계통신비의개념이나범위는다양하게제시될수있으나국내에는통상통계청자료를주요근거로하며 2인이상가구당월평균지출액이 2013년 152,792원으로정점을기록한후 2014년부터감소추세임 통계세부항목은우편서비스, 통신장비 ( 일반전화기기, 이동전화기기 ), 통신서비스 ( 일반전화요금, 이동전화요금, 인터넷이용료, 기타통신관련비용 ) 임 2004년에 131,233원이었는데스마트폰이도입된 2009년까지 132,468원으로큰차이가없었으나 2010년부터증가추세였고 2014년부터감소추세임 정부는물가가상승하고 LTE 상용화 (2011년) 로데이터소비가급증한변화속에서도 2014년부터가계통신비지출이더이상증가하지않고일부감소추세까지보인것은선택약정할인등단말기유통법영향이크다는입장임 73) 63

76 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 [ 표 11] 월평균가계통신비추이 ( 단위 : 원 ) 구분 ) 우편서비스 통신장비 7,147 1,897 1,750 2,613 6,743 9,456 23,766 22,676 19,224 통신서비스 123, , , , , , , , ,496 계 131, , , , , , , , ,001 자료 : 국가통계포털 (kosis.kr), 가구당월평균가계수지 ( 전국, 명목, 2인이상 ) 단말기유통법의성과중하나로통신서비스소비를합리적으로유도하였 다는점도강조되는데통신서비스가입당시선택한평균요금이법시행 직후감소하였고, 고가요금제나부가서비스가입비중도감소함 단말기유통법이전에는지원금이높게지급되는조건으로고가요금제, 부가 서비스가입이유도되었으나, 단말기유통법에서는이를명시적으로금지하 였고고가요금제와저가요금제간지원금지급이일정비율이내로유지되 어야하면서이용량에맞는요금제선택이가능하게됨 그결과 2014년에비해 2015년평균가입요금수준이 6천원이상감소하고 고가요금제와부가서비스가입비중이모두종전의 1/3 이하로감소함 [ 표 12] 가입요금수준현황 구분 ) 평균가입요금수준 42,565원 45,155원 38,695원 40,101원 41,025원 고가요금제 ( 순액 6만원이상 ) 가입비중 66.9% 33.9% 6.3% 6.6% 10.5% 개통시부가서비스가입비중 43.2% 37.6% 12.4% 6.0% 6.2% 자료 : ( 구 ) 미래창조과학부제출, ) 미래창조과학부 방송통신위원회, 단말기유통구조개선 1년6개월의변화, 언론배포자료, ) 과학기술정보통신부설명에따르면종래단말비용이통신서비스요금에포함되어응답되던문제를개선하면서 2014년에전년에비하여통신장비지출액이급증함 75) 2013 년의고가요금제가입비중은 LTE 가입자중비중임 64

77 Ⅲ. 입법영향분석 (2) 단말기출고가등구입비용측면 단말기유통법은직접적으로는통신서비스요금이아닌단말기구매비용에 대한규제가주를이루며법시행성과를강조하는입장에서는과도한지 원금으로인한출고가부풀리기등이개선되었다고봄 먼저, 2014 년까지는국내중저가단말기 (50 만원미만 ) 가 15 종이출시되었고 판매비중도 25% 이하였으나 2015 년 30 종, 2016 년 49 종으로확대되고판매 비중역시 35% 내외로확대됨 - 정부는프리미엄단말기위주의지원금으로인해중저가단말기가가격 우위를가지기어려웠으나단말기유통법으로가격변동성이억제되고 중저가단말기도확산되는등시장정상화효과가있다는보고있음 [ 표 13] 중저가단말기출시 판매현황 구분 중저가 (50만원미만 ) 단말기출시 ( 누적 ) 3종 15종 30종 49종 54종 중저가단말기판매비중 16.2% 21.5% 33.4% 34.3% 37.5% 주요프리미엄단말기출고가 갤럭시 S4 S 만원 86.6 만원 85.8 만원 83.6 만원 93.5 만원 G2 G 만원 89.9만원 82.5만원 83.6만원 95.7만원 갤럭시노트 만원 95.7만원 89.9만원 98.9만원 109.5만원 자료 : ( 구 ) 미래창조과학부제출, ( 단말기출고가는 월현재 ) 또한기존에는고가의프리미엄단말기를중심으로과도한지원금이집중되 면서지원금수준을고려한출고가부풀리기관행이있었으나법시행이후 주요단말기의국내외출고가격차가줄어들었다는분석도있음 76) 76) 정보통신정책연구원, 단말기유통법성과분석및제도개선방안연구, 방송통신정책연구 (KCC ), 방송통신위원회, 2016, pp

78 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 [ 표 14] 한 미갤럭시노트시리즈최초출고가비교 갤노트 2( 12.9.) 갤노트 3( 13.9.) 갤노트 4( 14.9.) 갤노트 5( 15.8.) 갤노트 7( 16.8.) 한국 $1, $1, $ $ $ 미국 $ $ $ $ $ 주 : 미국의경우버라이즌 (Verizon) 사, 소비세포함가격, 해당시점환율적용자료 : 정보통신정책연구원 (2016), p.36 그림 [3-25] 재구성 (3) 통신비부담완화성과의한계 그런데단말기유통법이통신요금이나단말기구매비용부담완화에실질 적으로기여했는지에대해서는일정한한계나비판적인의견도존재함 첫째, 통계청가계통신비가완화된것은사실이나이동통신요금의기여가어느정도인지명확하지않음 통계청가계통신비는이동통신외에유선전화, 인터넷등도포함하고있고이러한다른통신서비스요금하락이나결합할인등이활성화되는추세로 77) 이동통신서비스의요금부담완화는명확하지않은측면이있음 78) 단말기유통법으로인해이용자가통신비지출중단말기비용비중을높이고저렴한요금제, 알뜰폰으로이동시켰다는해석도가능함 79) 둘째, 실제통신요금지출수준을보는데에는이동통신사의가입자 1 인당 77) 정보통신정책연구원, 통신시장경쟁상황평가 (2016년도), 정책연구 16-17, 방 , p.263 등. 78) 2015년 2분기통계청의가계동향브리핑에서도인터넷요금의지속적하락등을통신서비스요금하락의중요한요인으로지적하고있음 79) 비슷한취지로채수웅 ( 디지털데일리 ), 단말기유통법시행 2 년무엇을얻고잃었나, 통신연합 제 78 호, , p

79 Ⅲ. 입법영향분석 평균매출액인 ARPU 를비교할필요도있는데각통신사별 ARPU 가단말 기유통법으로인한유의미한변화가있다고보기는어려움 데이터소비가급증하는속에서도요금수준, 통신사 ARPU 등이크게높아 지지않는것은단말기유통법의지원금규제보다는데이터요금제 ( 음성통화 무제한등의포함 ) 나알뜰폰등의영향이더크다고볼수도있음 - 단말기유통법이통신사가모든사용자에게서비스수준에맞는합리적 요금제를제공할동기를제공하였다는의견 80) 도있고통신사 ARPU 에 선택약정할인의영향도인정할수있으나, 데이터기반요금제도입에는 주요국추세와국회요구등이보다직접적계기로작용한측면이있음 실제가계통신비부담완화에는 ARPU 를비교할때알뜰폰역할이크다는 취지의지적을시민단체 ( 녹색소비자연대 ) 등에서제기한바도있음 81) [ 표 15] 이동통신 3사 ARPU 추이 ( 단위 : 원 ) 구분 SKT 33,434 32,850 33,823 33,795 33,272 ARPU KT 29,626 29,386 31,498 31,684 32,159 LGU+ 26,202 30,419 33,835 35,411 35,289 주 : 2016 년 ARPU 은 IR 자료는있으나통신시장경쟁상황평가와기준이달라미인용자료 : 통신시장경쟁상황평가 (2016) 셋째, 특히단말기구매비용측면에서는실제이용자부담이완화되었다고 보기는어려운측면이있음 출고가부풀리기가완화된것은성과중하나로볼수있으나, 공시지원금 80) 하태규, 단말기완전자급제도보다더나은대안, 국민의당단말기완전자급제과연무엇이최선인가토론회, ) 김태진, 3년간통신비 ' 알뜰폰 ' 효과 특별법지원필요, 지디넷코리아,

80 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 자체가과거의보조금수준보다확대되었다고보기어렵고기존보다일선유통현장에서의지원금재량이축소된측면도고려해야함 - 단적인예로단말기유통법직전에는 27만원상한까지는위법이아니었으나, 단말기유통법시행후에는단말기별및요금제별각각에서실제금액이대부분 27만원보다낮고, 각각공시액을준수하여야하는상황임 중저가단말기확산의경우단말기유통법으로촉진된측면도있으나보다본질적으로는단말기구매비용상승등으로인한소비자의불가피한선택이라는지적 82) 이나단말기기능의상향평준화로이전보다프리미엄단말기수요가줄었다는지적, 또는전세계적인단말기제조시장의경쟁과중국제조사의저가단말기출시등에서기인한다는지적등도가능함 넷째, 단말기유통법의통신비인하성과에대한각종인식조사등을보면실제국민이성과를체감하지못하고있는측면도발견됨 2015년경실련이실시한설문조사는단말기유통법에대한부정적여론이대부분인데부정적의견비율이지원금차별 (83.1%), 불법지원금근절 (80.7%), 유통시장인식개선 (94.7%), 가계통신비인하 (95.4%) 임 83) 2015년방통위연구용역에서는단말기유통법시행에따른월통신요금의상관관계를통계적으로분석한결과이전보다통화량 데이터등소비가증가한것을고려하면상대적인통신비인하가능성은있으나명목상에는통신요금이증가한것으로나타났고, 가계통신비절감효과에대한인식은부정 (34.5%), 보통 (35.5%), 긍정 (30.0%) 로타항목보다다소낮음 84) 82) 같은취지로참여연대민생희망본부, 단말기유통법시행 2년평가및통신비인하정책제안, 보도자료, ) 경실련, 단통법 시행 1년, 소비자들은폐지를원한다, 언론보도자료,

81 Ⅲ. 입법영향분석 2016 년김성수의원실과녹색소비자연대가실시한소비자인식조사에서는 단말기구입, 가계통신비에부정적 (40.4%), 변화가없다 (32.4%) 였고개선방 향은법폐지 (33.6%), 상한제폐지 (39.4%) 의견이높게나타남 85) (4) 소결 가계통신비지출이나단말기출고가현황을보면단말기유통법의대안합의가이루어진 2013년과법제정 (5월) 및시행 (10월) 이이루어진 2014년을전후하여일정한변화가나타나는것은확인할수있음 통계청가계통신비나평균가입요금수준, 고가요금제비중, 중저가단말기판매, 단말기출고가등각종지표가유사한시점에서과거추이와비교할때국민부담이상대적으로감소한방향으로동시에나타남 이러한동시다발적인지표의변화는분명과도한출고가부풀리기나일선유통현장에서의불법보조금대란등이사회적문제로대두한상황과이에대하여단말기유통법이라는별도의규제법률이광범위하게개입하면서이루어진사회적영향의결과로볼수있음 단말기출고가, 지원금, 통신요금의수준과각비용간관계등에서보다 투명하게된점과선택약정할인으로단말기를신규구매하지않아도요금 할인이가능하게된점등도가시적인성과로인정됨 84) 연세대학교산학협력단, 단말기유통법시행에따른소비자의소비행태변화에관한분석연구 ( 방통융합정책연구 KCC , 방송통신위원회, ) 김성수의원실, 국내소비자 80% 가계통신비인하효과못느껴, 언론보도자료, 및같은조사가국회미래창조과학방송통신위원회정책연구용역 (2017) 에도소개되어있음 69

82 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 그러나실제통신비부담이완화되었는지여부에대해서는새로운요금제및단말기출시와알뜰폰성장등변수가많아단말기유통법의명시적인성과로보기에는어려운측면이존재함 또한, 단말기구매부담이완화되었다고보기어려운상태에서이용자지출의 행태 가변화한것을정책의효과나긍정적인법시행성과등으로평가할수있는것인지등의비판이가능함 결국단말기유통법을이용자차별방지외에가계통신비인하라는정책목적까지달성하기위한방향으로개선하려면분리공시제도입등추가적인조치를검토해야하나, 국가의규제강화를통한통신비인하의타당성및제도의실효성등은입법정책적판단에맡겨질사안임 86) 참고로, 통신비인하필요성을제기하는각종시민단체는대체로분리공시제도입을꾸준히요구하여왔고, 정부부처는과거신중한입장이었으나최근에긍정적인방향으로검토하는상황이며, 통신사는제조사가출고가를높이고지원금대신대리점에대한장려금을높일가능성등을우려함 나. 이동통신시장및이용자후생에미치는영향 단말기유통법이전에도단말기구입비용보조는 27만원을상한으로하여규제되었으나단말기유통법은지원금공시, 대리점의추가지급 15% 한도명시등으로단말기와통신서비스결합판매에적용할마케팅수단을제한함으로써통신사업자간경쟁을위축시킬가능성이존재함 86) 최근이루어진선택약정할인율인상이통신비인하차원에서실시되었는데제도의본래취지는지원금에상응하는혜택을제공하는것이므로이용자차별방지목적을제도의주된효과로보아분석함 70

83 Ⅲ. 입법영향분석 먼저, 이동통신시장가입자점유율추이를보면 SK텔레콤의시장점유율이하락하고알뜰폰이성장한기존의추세에큰변화가있는것은아님 SK텔레콤의점유율이 2011년까지 50% 이상이었으나이후하락추세이고알뜰폰이꾸준히성장하여 11% 대까지진입한것을확인할수있음 KT의경우단말기유통법시행전후로점유율이하락추세였다가최근에는점유율자체는다소정체된상태이고 LG유플러스는 2014년이후점유율이상승하고는있으나 19% 대를벗어나지는못함 단말기유통법시행전후를비교할때전반적인추세가크게변한것은아님 시장집중도를보여주는 HHI 87) 도기존하락추세의연장선이라볼수있음 - 참고로, 매년실시되는통신시장경쟁상황평가에서는이동통신 1,2위사업자의점유율격차 ( 매출액및가입자기준각각 ), 사업자간영업이익격차및요금차별, 다른나라의 HHI 수준비교및 4위이하사업자로부터의경쟁압력등을함께고려하여경쟁상황을평가하고있음 년까지발표된결과는 1위사업자및 HHI 감소등개선된상황이존재하나주로알뜰폰활성화등에따른것으로시장구조 성과, 사업자행위까지고려할때경쟁이활발하다고결론내리기미흡하다는것임 88) 다만, 정부측은단말기유통법이자금력이부족한알뜰폰의요금경쟁력을보완하고이용자의요금민감도를증가시켜알뜰폰의경쟁력을제고하였다는점에서알뜰폰의성장, 그로인한통신시장경쟁활성화등에중요한영향을미쳤다는입장임 87) 각사업자별점유율을제곱하여더함 88) 정보통신정책연구원, 통신시장경쟁상황평가 (2016 년도 ), 정책연구 16-17, 방 , p

84 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 [ 표 16] 이동통신시장가입자점유율추이 ( 단위 : %) SKT KT LGU 알뜰폰 HHI* 4,171 4,175 4,022 3,954 3,890 3,888 3,729 3,706 주 : 위 HHI 는알뜰폰을제외한이동통신 3 사간점유율로산정 ( 경쟁상황평가기준 ) 자료 : 통신시장경쟁상황평가 (2016) 및과학기술정보통신부통계자료, 총회선기준 그런데단말기유통법이이동통신시장에미친가장명확한변화로는가입 유형중번호이동이감소한것으로이를근거로하여이동통신시장경쟁 활성화에부정적인영향이있었다는지적이존재함 이동통신시장에서총번호이동건수는 2007 년 1,000 만건을상회한후계속 1,000 1,200 만건내외를유지하였으나 2014 년 865 만건으로급감한후연간 총 700 만건수준임 번호이동이통신시장경쟁지표에서핵심은아니나가입자모집경쟁이나 실제통신사 이용자행태변화중명확한변화를확인할수있는측면임 [ 표 17] 이동통신시장번호이동추이 ( 단위 : 천명 ) SKT 5,063 5,453 5,516 4,299 2,952 2,271 2,324 1,362 KT 3,809 4,021 3,179 2,822 2,415 1,916 1, LGU+ 2,073 2,488 3,764 3,376 2,170 1,719 1, 알뜰폰 ,118 1,028 1, 합계 10,945 11,961 12,557 11,166 8,654 6,934 7,050 3,959 자료 : 과학기술정보통신부통계자료 72

85 Ⅲ. 입법영향분석 이러한번호이동시장위축에대해서는사회후생, 이용자혜택등에대해서부정적인측면과긍정적인측면이함께존재함 부정적인측면으로는실제이동통신사별요금제의구성이큰차이가없고단말기성능향상등으로통신서비스품질등에서경쟁요소가감소한상황에서지원금경쟁까지제한됨에따라이용자후생을결과적으로저해할수있다는것임 긍정적인측면으로는기존의지원금경쟁이일부번호이동가입자에게집중되던상황이었는데이는다른가입자에게차별을유발하는한편, 통신사업자사이에서는특정이용자그룹만을서로뺏고뺏는소모적비용을유발하는것인데, 이를개선할여건을마련하여통신산업이나가입자전체후생에는도움이된다는것임 번호이동에대한지원금차별허용이나유통점에서의지원금추가지급을확대하는등번호이동을활성화하는직접적인조치도있으나, 이는단말기유통법의취지와맞지않는측면도있으므로우선은위약금부담을일부완화하는방향등으로이용자혜택과선택의폭을넓히는방안을고려할수있을것임 89) 89) 참고로, 통신시장에서위약금의경우이동통신외에유선시장에서도존재하는데, 현재까지위약금부담을법적으로완화하는방안으로는주로위약금상한제근거와구체적기준의고시위임등의규정을단말기유통법에마련하려는개정안 ( 변재일의원대표발의, 박홍근의원대표발의, 신용현의원대표발의, 신경민의원대표발의 ) 을중심으로제시되어왔으며, 이동통신사가자율적으로위약금상한제를일부실시한사례도있음 73

86 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 다. 이용자차별방지및시장투명화에미치는영향 (1) 기존의문제점과법시행성과 단말기유통법이전지원금경쟁이과열되던 2014년까지의이동통신시장에대해서는일선유통현장을중심으로이용자차별이나불투명성으로인한문제가심각하다는지적이대체적인상황이었음 일선유통점마다지원금액수, 실제할부원금이다르고지원금과요금약정할인을합하여설명함으로써이용자의오인을유발하는경우가많았음 이는유통점이윤구조와도관련이되는데기존에는유통점에지급된판매장려금에서각유통점이각자이용자에게실제지급되는지원금을전적으로결정할수있고 90) 그에따라유통점별, 이용자별지원금차별도심화됨 이러한상황은다른상품 서비스나해외통신업계에서도나타나나우리나라이동통신시장은차별과불투명의정도가심각하다는문제의식이었음 - 당시정부는국내가전제품의유통채널별가격차이가약 15% 범위이고, 미국의단말기별가격차가약 11% 범위라는조사사례를언급함 91) 단말기유통법시행으로불법지원금자체가사라진것은아니나일반적인이용자가동일시점에통신사, 단말기, 요금제별로출고가, 지원금, 요금할인액등을명확히인지할수있게되었고가입유형에따른차별도일정한시정이이루어진성과가확인됨 90) 정보통신정책연구원, 단말기유통법성과분석및제도개선방안연구, 방송통신정책연구 (KCC ), 방송통신위원회, 2016, pp ) 미래창조과학부 방송통신위원회, 단말기유통구조개선법 ( 안 ) 에대한제조사입장과관련된기사에대하여, 다음과같이설명합니다, 설명자료, , p.3 및 p.7. 74

87 Ⅲ. 입법영향분석 공시지원금측면에서도가입유형과요금제에따라이용자에대한지원금차별을개선한것을아래그림과같이보여줄수있음 - 실제로단말기유통법이전에는기기변경이나저가요금제에서지원금이사실상전무한상황이었으나이를다른약정할인과함께설명하여이용자가대부분제대로인지하지못하였음 [ 그림 3] 단말기유통법시행으로인한지원금수준변화 자료 : 정보통신정책연구원, 앞의글, pp 특히, 단말기유통법은지원금을받지아니한이용자에게도선택약정할인을제공하도록하여이용자차별방지, 단말기선택권확대, 요금할인효과를동시에거둔측면이있음 즉지원금및유통점리베이트가집중되는통신사별전략단말기이외에도평균적인지원금수준의할인이제공되도록한것임 - 선택약정할인실가입자수를보면법시행직후인 2014년 4분기 8.3만명에서시작하여 2015년 391만명 2016년 1,082만명 2017년 3월현재 1,238만명이며, 누적가입자로는 2017년 3월현재총 1,654만명이요금할인혜택을제공받음 다만, 이동통신사측은현행선택약정할인제도를개편하여단말기별로실제지원금에요금할인을개별적으로직접연동할필요성을제기하고있음 92) 75

88 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 - 이동통신사측은현행제도가해외제조사수익을통신사부담으로보조하는문제, 중저가단말기고객을역차별하는문제, 실제계속변동하는지원금과달리요금할인율이고정되는문제가있다는설명임 - 일부타당한측면도있으나단말기별차별은커질수있고이용자입장에서는할인율변화가잦아혼란이발생할수있으며이용자전체차별방지는저하되는측면도있으므로할인율을통신사 시기별로일부세분화하는방안등의방향은검토할수있다고보임 (2) 불법지원금가능성과규제의한계측면 단말기유통법시행후에도불법지원금문제가근절된것은아니어서방통 위의제재는꾸준히있었고단말기유통법으로유통점제재도가능해졌음 [ 표 18] 단말기유통법에따른방통위의불법지원금제재현황 ( 단위 : 억원 ) 구분 SKT (7일) (10일) KT (10일) LGU (10일) (10일) 유통점 22개 14개 - 36개 25개 4개 7개 1개 100개 59개 43개 주 : 괄호는신규모집금지, 유통점에대한제재는과태료 만원범위임자료 : 방송통신위원회제출자료, 재구성 92) 예를들어, 실제특정시기특정요금제에서아이폰지원금이 12 만원이면 2 년기준선택약정할인은매월 5,000 원 (5,000*24=12 만 ) 을지급하는방식이며지원금이지급되지않는중고, 약정만료고객에게는현행제도를적용 ( 이상 SK 텔레콤제출자료, 참조, KT 및 LGU+ 도동일한취지의개선의견제출 ) 76

89 Ⅲ. 입법영향분석 다만, 과징금규모등으로단순비교할수는없으나단말기유통법이전에 방통위가불법지원금 ( 기존에는 보조금 ) 을제재한수십억이상의과징금 등과비교하면통신사의위법수준과관련된제재수위자체는낮아졌음 [ 표 19] 단말기유통법이전방통위의불법지원금제재현황 ( 단위 : 억원 ) SKT KT (22일) 28.5 (20일) LGU (24일) 주 : 괄호는신규모집금지, 과거에는불법지원금으로인한유통점제재근거없음자료 : 전영만 (2014), p.563, 표4-38. 또한, 단말기유통법시행과관계없이불법지원금은유통점의장려금재원 중번호이동에서발생할가능성이높은데, 단말기판매량은정체 감소이나 번호이동비중은감소하였으므로불법가능성이낮아졌다는평가도가능함 전체적으로기기변경비중이증가한것인데과거일선유통점에서번호이동 이나번호이동없는신규가입 ( 임시번호일시이용 ) 을권유한경우가많았던 수요가기기변경으로이동한것으로볼수있음 (7일) 55.5 (7일) [ 표 20] 이동통신시장가입유형별비중추이 ( 단위 : %) 월 월 월 월 월 2015 합계 2016 합계 월 신규가입 번호이동 기기변경 주 : 2015년 4월까지는알뜰폰제외, 년은알뜰폰포함 자료 : 2015년 4월까지는김진옥 (2015), 년은과학기술정보통신부통계자료재구성

90 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 그럼에도불구하고프리미엄단말기출시를전후한통신사마케팅전략, 폐쇄적온라인 SNS를활용한불법지원금정보유통, 특정지역에형성된이동통신판매점집단상가등의위법행위는지속적인상황임 실제로프리미엄단말기출시직전 ( 기존전략단말기재고소진 ) 또는직후등가입자유치경쟁이필요하다고판단되는특정시점에통신사의마케팅현업부서에서유통점에장려금을일시확대하는현상은반복됨 또한일선유통점이장려금재원을자체적으로활용하는사례는지속적으로발견할수있는데오프라인의각종집단상가외에도카카오톡이나밴드등에서이용자확인을거쳐형성되는정보유통망은공공연하게운영되고있음 (3) 소결 단말기유통법을통해법률적으로지원금규제의기준과양상이명확해져각종이용자차별이감소하였다는성과는그자체로는부정하기어려움 실제번호이동비중이줄어든것등은이동통신사와이용자양쪽의행태가모두변화해야가능한것이고가입유형 요금제별차별을금지하는등으로단말기유통법의영향이상당하다고볼것임 선택약정할인제도의경우단말기신규구매여부, 단말기나요금제종류와관계없이일정한수준의지원금을최소한으로보장하는측면이있어이용자차별방지에중요한영향을미쳤다고볼수있음 그러나단말기유통법에대한비판이지속적이고국민신뢰가낮은것은 1 이용자차별개선이라는시행성과가다수이용자에게는넓게미치나개별이용자에게는적게적용되고실제단말기구매비용등에체감효과가낮은 78

91 Ⅲ. 입법영향분석 반면 2 불법지원금사례자체는쉽게관찰할수있고반복적인한편 3 이동통신 3사의서비스경쟁이활발하지않은점및이동통신사-유통점간이윤구조등에대한불투명 불신이해소되지못하기때문임 93) 따라서지원금상한제일몰이후정책당국의실효성있는규제와정책수단마련, 이동통신업계의자체적인서비스경쟁확대나유통점장려금구조의투명성개선등이요구되는상황임 이러한개선노력이드러나지않는다면통신비절감이라는사회적압력과단말기유통법시행성과에대한근본적의문등이지속될것임 라. 이용자권익보호에미치는영향 단말기유통법은지원금의차별금지나공시제준수등의규제외에도이용자의권익을향상하기위한규정을명문으로마련하였음 첫째, 기존에는일선유통점에서지원금을제시하며 3개월내외로유료부가서비스를유지하도록유도하였는데, 단말기유통법은이를명문으로금지 ( 법제5조 ) 하였고실제부가서비스가입비중도급감한수치로유지됨 개통시부가서비스가입비중을보면 2013년 43.2% 2014년 37.6% 2015년 12.4% 2016년 6.0% 2017년 3월현재 6.2% 임 - 단말기유통법이전에는지원금과관계없이부가서비스가입을권유하는행태자체가만연하였으나법률에서의명시적금지로부가서비스가입자체가위통계와같이개선됨 93) 최근이동통신사의단말기판매를금지하여단말기와통신서비스를원천적으로분리하자는논의역시이동통신업계전반에대한불신에서기인하는측면이있음 79

92 이동통신단말장치유통구조개선에관한법률 의입법영향분석 둘째, 단말기유통법에서는단말기구입비용과통신서비스요금을구분하여 고지 청구하도록하고오인하게해서는안됨을명문화함 ( 법제7조제1항 ) 이에따라실제가입단계에서도, 고지서단계에서도단말기할부등구매 비용과통신요금및요금할인액이명확하게구분되어설명, 표시됨 참고로, 한국정보통신진흥협회 (KAIT) 는기존의이동전화불공정행위신고 제도를단말기유통법시행에맞추어대폭개편 (2015년 2월시행 ) 하였는데, 각종불법 불공정행위의신고가대체로감소한통계를확인할수도있음 이는해당업계의자율모니터링 ( 신고포상금등연계 ) 이라는한계가있으나 단말기유통법시행초반에비해이용자차별이나불공정행위가추세상개선 되었음을일부확인할수있음 [ 표 21] 이동전화불공정행위신고현황 ( 단위 : 건 ) 신고사유 (2~12월) (1~12월) (1~6월) 합계 허위과장광고 2, ,059 지원금과다지급 1, ,896 공시내용및추가지원금미게시 지원금과연계한개별계약체결 사전승낙미게시 ( 미승낙포함 ) % 요금할인미제공 기변차별, 기변거부 차별적지원금등권유유도 할부고지등위반 기타 ( 확인불가 ) 1, ,789 일반민원 계 6,161 2,313 1,069 9,543 자료 : 방송통신위원회제출자료, ( 한국정보통신진흥협회자료재인용 ) 80

93 Ⅲ. 입법영향분석 6. 기타영향분석가. 국민의의식 관습 행태에미치는영향 단말기유통법이단말기구매또는통신서비스이용행태등에관하여어떤변화를미쳤는지에대해일관된기준으로종합비교한결과를찾기는어려우나일부설문조사나연구결과를통해간접적인평가는가능할것임 (1) 통신사선택기준관련 2015년 KT경제경영연구소에따르면단말기비용이이용자선택에미치는영향이대폭줄어들고통신사요금제에대한인식이다소높아짐 [ 그림 4] 단말기유통법과고객관점변화 (KT경제경영연구소) 자료 : 김진옥 (2015) 81