<BAF1B0F8BDC4B0EDBFEBC0C720C7D8B0E1C0BB20C0A7C7D120B9FDB7FCBDC3BDBAC5DB20B1B9C1A6BAF1B1B32D E30312E E687770>

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1 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 - 탈법고용 을중심으로 - 김기선 강선희 김근주 조임영 황수옥

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3 목차 요약 i 제 1 장서론 ( 김기선 ) 1 제2장우리나라탈법고용의규모와실태 ( 강선희 ) 8 제1절머리말 8 제2절선행연구 : 우리나라비공식고용의규모 9 1. 성재민 이시균 (2007) 9 2. 이병희 (2012a) 10 제3절탈법고용의규모및현황 개요 사회보험법에의미신고고용 ( 유형ᄀ ) 최저임금미만의고용 ( 유형ᄅ ) 위장자영인 ( 유형ᄂ ) 위장도급에의한고용 ( 유형ᄃ ) 34 제4절요약과시사점 44 제3장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 ( 김근주 ) 49 제1절머리말 49 제2절영국탈법고용의특징 탈법고용의개념 영국탈법고용의유형 영국의탈법고용정책의특성과담당기관 54

4 제3절고용관계시발생하는세법및사회보험법상의무 영국의조세체계 소득세체계와최근의변화 사회보험료체계 세법및사회보험료체계의변화와탈법고용문제 71 제4절위장자영업자문제해결을위한법률시스템 문제제기 노무제공자성판단기준 77 제5절현금고용방지를위한법률시스템 문제제기 근로감독시스템을통한현금고용적발체계 조세불복제도 95 제6절소결 97 제4장호주의탈법고용해결을위한법률시스템 ( 김근주 ) 100 제1절머리말 100 제2절호주의세법체계 호주의세법의특징 개인소득세 주정부의인건비세 보론 : 퇴직연금제도 소결 : 세법과탈법고용문제 116 제3절호주의노동법체계 호주노동법의역사 호주노동관계법령개요 공정노동법의근로조건결정체계 호주노동법에서탈법고용문제 131 제4절호주의노동감독기관을통한탈법고용단속 134

5 1. 호주노동감독연혁 : 산업안전감독중심의규율체계 공정노동법상노동감독기관 노동감독관에의한감독시스템 : 탈법고용을중심으로 138 제5절소결 140 제5장프랑스에서의탈법고용에대한법률시스템 ( 조임영 ) 143 제1절머리말 143 제2절불법노동의종류와제재 취업은폐 노동력공급및노동력위법대여 위법겸직 취업자격없는외국인의고용 검토 181 제3절불법노동에대한감독 불법노동예방및척결활동에대한조정 통괄체계 불법노동예방및척결을위한감독 활동및성과 검토 195 제4절소결 196 제6장독일에서의탈법고용에대한법률시스템 ( 황수옥 ) 199 제1절머리말 199 제2절불법노동과탈법고용의개관 불법노동의개념, 유형및발생원인 탈법고용의개념및유형 불법노동근절법 불법노동과탈법고용에대한연방대법원의최근판례 222

6 제3절불법노동과탈법고용에대한적발체계 주요적발기관 연방과주정부간의업무공조 불법노동과탈법고용근절을위한단체 고용및거주이전의자유남용방지를위한전담반 232 제4절불법노동재정통제국 불법노동재정통제국의설립 재정통제국 (FKS) 의조직현황 인적구성 담당업무및권한 업무성과 240 제5절불법노동및탈법고용의적발방식 일반적으로접근이가능한자료를통한조사 사업장조사 신고를통한조사 242 제6절소결 245 제7장우리나라의탈법고용에대한법률시스템 ( 강선희 ) 248 제1절머리말 248 제2절사회보험법상탈법고용의적발체계와현황 사회보험운영주체와적발기관 신고에의한적발 법위반행위의발굴에의한적발 사회보험미가입의적발에따른제재 269 제3절최저임금법등노동법의탈법고용의적발체계와현황 근로감독관을통한탈법고용의적발체계 최저임금미만의탈법고용적발체계 위장자영인의적발시스템 283

7 4. 위장도급에의한탈법고용의적발시스템 286 제4절현행적발체계의문제점및한계와개선방향 법규미준수의탈법고용과법집행수준의제고를위한적발체계의강화 사회보험미신고의탈법고용적발체계의문제점과개선방향 근로감독관제도를통한탈법고용적발체계의문제점및개선방향 탈법고용의적발체계간상호연계방식의한계와개선방향 중장기적개선과제 306 제8장결론 ( 김기선 ) 310 제1절우리나라탈법고용의현황및실태 310 제2절탈법고용에대한법률시스템국제비교 영국 호주 프랑스 독일 319 제3절현행탈법고용에대한법률시스템의문제점및개선방안 321 참고문헌 325

8 표목차 < 표 1-1> 비공식고용의개념도 3 < 표 2-1> 성재민 이시균의비공식고용규모 9 < 표 2-2> 이병희의비공식고용규모 10 < 표 2-3> 사회보험 ( 사업장 ) 개요 13 < 표 2-4> 사회보험의미가입률추이 14 < 표 2-5> 2013년사회보험의가입자및가입률 ( 적용제외배제 ) 15 < 표 2-6> 2013년고용형태별사회보험가입자및가입률 ( 적용제외배제 ) 17 < 표 2-7> 사회보험 ( 국민연금 ) 미가입자의근로조건 ( 적용제외자배제 ) 18 < 표 2-8> 사업장규모별사회보험 ( 국민연금 ) 미가입자 ( 적용제외자배제 ) 19 < 표 2-9> 성별사회보험가입특성 ( 적용제외자배제 ) 20 < 표 2-10> 사회보험미신고의탈법고용규모및탈법고용률 21 < 표 2-11> 연도별최저임금액 22 < 표 2-12> 최저임금미만근로자수및미만율 22 < 표 2-13> 2013년최저임금미만근로자수및미만율 ( 적용제외배제 ) 23 < 표 2-14> 2013년근로형태별최저임금미만의근로자및미만율 ( 적용제외배제 ) 24 < 표 2-15> 2013년최저임금미만근로자의근로조건 ( 적용제외배제 ) 25 < 표 2-16> 사업장규모별최저임금미만의근로자

9 ( 적용제외배제 ) 26 < 표 2-17> 성별최저임금미만의근로자 ( 적용제외배제 ) 26 < 표 2-18> 연령계층별최저임금미만의근로자 ( 적용제외배제 ) 27 < 표 2-19> 사회보험미신고와최저임금미만의탈법고용규모및탈법고용률 27 < 표 2-20> 근로기준법상근로자의지위가인정된사례와부정된사례 33 < 표 2-21> 사내하도급활용실태 ( ) 37 < 표 2-22> 사내하도급활용실태 ( ) 39 < 표 2-23> 사내하도급활용실태 ( ) 41 < 표 2-24> 사업장의 소속외근로자 활용률 ( ) 42 < 표 2-25> 소속외근로자 활용사업장의실태 ( ) 43 < 표 2-26> 산업별 소속외근로자 활용사업장의실태 ( ) 43 < 표 3-1> 정부의세수규모 59 < 표 3-2> 영국조세의분류 60 < 표 3-3> 소득세구분과세항목과폐지현황 64 < 표 3-4> 소득세율 64 < 표 3-5> 기본소득공제항목 65 < 표 3-6> 사회보험료수입 지출내역 66 < 표 3-7> 사회보험료부과기준 69 < 표 3-8> 중앙정부 (DWP) 의소득보조부정수급비율과원인 91 < 표 3-9> 지방자치단체의주거급여부정수급비율과원인 92 < 표 4-1> 개인소득세세율체계 (2014/2015년기준 ) 108 < 표 4-2> 메디케어적용제외 110 < 표 4-3> 메디케어가산부담금 111 < 표 4-4> 주별인건비세현황과근거법령 112 < 표 4-5> 연도별사업주의퇴직연금료부담분 114 < 표 4-6> 호주의근로조건결정체계 124

10 < 표 4-7> 호주의최저임금 (2014 년 7월 1일부적용 ) 127 < 표 4-8> 보관업및도매업의최저임금 128 < 표 4-9> 주별산업안전근거법현황 136 < 표 5-1> 2011/2012 년지역불법척결실행위원회의활동 194 < 표 6-1> 사회법전에따른의무사항이행조사현황 204 < 표 6-2> 불법노동과탈법고용적발현황 240 < 표 7-1> 사회보험사각지대해소사업의지원대상및내용 267 < 표 7-2> 사회보험사각지대해소사업지원실적구분 267 < 표 7-3> 연도별사업장감독실적비교 276 < 표 7-4> 사업장감독실시결과 277 < 표 7-5> 최저임금점검결과 283 < 표 7-6> 연도별사내하도급점검및불법파견조치현황 289

11 그림목차 [ 그림 1-1] 비공식고용과탈법고용의관계 (1) 6 [ 그림 1-2] 비공식고용과탈법고용의관계 (2) 6 [ 그림 2-1] 사회보험미가입률추이 14 [ 그림 2-2] 근로자, 자영인, 특수형태근로종사자 31 [ 그림 3-1] 노동법과조세및사회보험법상의적용대상 75 [ 그림 3-2] HMRC 매뉴얼의노무제공자성판단구조 80 [ 그림 3-3] 제1 단계심판위원회의조직 96 [ 그림 4-1] 호주연방세입현황 105 [ 그림 4-2] 호주연방세출현황 105 [ 그림 4-3] 호주의노동조합가입률 120 [ 그림 6-1] 조사 237 [ 그림 6-2] 사실관계규명을위한수사과정 238

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13 요약 ⅰ 요약 세법및사회보험법상의의무를다하지않고이루어지는 탈법고용 은지하경제의일유형으로국가별로그규모에차이가있기는하지만국민총생산에서적지않은비율을차지하고있다. 세금탈루및사회보험료미납을수반하는 탈법고용 이공정납세및사회보장시스템의기반을흔들리게할수있다는점에서이에대한적절한적발체계를구축하는것은중요한문제라고할수있다. 이에본연구보고서는탈법고용에대한각국의법률시스템을비교연구하고, 현행탈법고용에대한법률시스템의개선방안을제시하는데그주목적이있다. 본보고서에서사용하고있는탈법고용이라는용어는비공식고용 (informal employment) 이나미신고노동 (undeclared work) 이라는용어와는차이가있다. 이연구에서사용하는 탈법고용 이라는용어는, 세법및사회보험법상의신고의무를이행하지않거나과소신고등을함으로써세법및사회보험법상세금및보험료납부의무의전부내지일부를회피하는고용을의미한다. 즉세법및사회보험법상관계행정기관에신고를애초부터하지않거나신고를하더라도과소신고하여세금및사회보험료납부의전체나일부가회피되는고용을말한다. 과소신고하는경우는합법적노동으로서당연히세금을내야하지만근로자와사용자간에시장가격보다낮은가격으로노동을교환함으로써상호이득을얻는행위를말한다. 이연구에서주목하고자하는대표적인것을유형화하면ᄀ세법및사회보험법 ( 국민 건강 산재 고용 ) 에의미신고고용ᄂ위장자영인ᄃ위장도급에의한고용ᄅ최저임금미만의고용으로축약될수있다. ᄀ의경우는세법및사회보험법상관계행정기관에애초부

14 ⅱ 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 터신고하지않음으로써세금및사회보험료전체를납부하지않는미신고고용을의미하며, 위장자영인의경우 ( ᄂ ) 는임금근로자임에도불구하고자영인으로위장되어사회보험법및최저임금법등의적용받지않는탈법고용의유형이다. 이러한유형 ( ᄂ ) 의탈법고용은결과적으로세법및사회보험법상관계행정기관에신고하지않은고용으로나타나며, 최저임금이적용되지않게된다. ᄃ의경우는근로자와사용자간에위장계약의형태로시장가격보다낮은가격으로노동을교환하거나ᄅ의경우법정최저기준미만의임금을지급하여세금및사회보험기여금납부의무전부내지일부를회피하는고용을말한다. 하나의고용이이러한유형중어느하나에해당하거나또는둘이상에해당될수있다. 한편위와같은유형외에도탈법고용의대표적유형으로서미등록근로자또는불법취업근로자가있을수있으나, 본연구에서는제외하도록한다. 본연구보고서는다음과같이구성된다. 우선제2장에서는현행탈법고용시스템의문제점및한계를평가하고, 그개선방안을제시하기위한전제로서탈법고용의대략적인규모와현황을파악한다. 그다음으로제3장에서제6장까지는외국의탈법고용에대한법률시스템을살펴본다. 본보고서의검토대상이되는국가들은영국, 호주, 프랑스, 독일이다. 제7장에서는현행우리나라의탈법고용에대한법률시스템을살펴본다. 끝으로, 제8장결론에서는이상의논의를요약한다. 우리나라탈법고용의규모와실태 본연구에서는탈법고용의규모와현황을파악하기위하여 경제활동인구조사근로형태별부가조사 를활용하였다. 첫째, 법적용제외자까지포함하는비공식고용의약 80% 이상 ( 국민연금미가입자의 80.5%, 최저임금미만자의 92.6%) 이법규미준수로인하여발생하는탈법고용이다. 이러한점은사회보험법및최저

15 요약 ⅲ 임금법의적용대상을확대하기위한입법적노력도중요하지만그보다법규준수를강제할수방안이강구되어야함을시사한다. 둘째, 근로형태별로탈법고용 ( 사회보험미신고와최저임금미만자 ) 현황을보면비정규직 ( 특히일일근로, 시간제근로자, 가정내근로 ) 에집중되어나타나고있다. 탈법고용적발체계의대상에있어서도이러한근로형태를고려하여집중하여야한다. 셋째, 사회보험 ( 국민연금 ) 미가입과최저임금미만의탈법고용은사업장의규모가작을수록높은비중을차지하고있다. 한편위장자영인의상당수가존재할것으로보이는특수형태근로종사자의경우중규모의사업장에, 위장도급에의한고용은사내하도급등의양상으로나타나는점을고려할때사내하도급및소속외근로자의활용은사업장의규모가클수록높게나타난다. 사업장규모별로탈법고용의유형이달리하여나타난다는점을고려하여사업장규모별로탈법고용의적발대상을선정하여야함을시사한다. 넷째, 사회보험미가입및최저임금미만의탈법고용은여성에서높게나타났으며, 연령별로보면사회보험의미가입자중 45세이상자가차지하는비중이높고, 최저임금미만자는 55세이상자와 25세미만자에서높게나타났다. 특히국민연금미가입자중 55세이상자의경우현재가입하여도국민연금의혜택을받을수없다는점에서별도의조치가없는한이들의가입률제고는기대하기어려울것이다. 다섯째, 위장도급에의한탈법고용은주로사내하도급의형태로나타나고있으며, 사내하도급을활용하는사업장은고용형태공시대상사업장의 57.3% 이다. 사내하도급은적법도급으로수직적 중층적하도급구조를가지는건설업을제외하고제조업과대형유통업체들이포함되어있는도매및소매업에서활용비율이높게나타나며, 300명미만의사업장을제외하고사업장규모가클수록높게나타난다. 위장도급에의한탈법고용을근절하기위해서는무엇보다도근로감독을통해이를사전에적발하고시정하도록하는행정과강력

16 ⅳ 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 한제재등을통해예방하는방안이중요하다. 위와같은점을고려하여적발대상을선정하여야함을시사한다. 여섯째, 사회보험에미신고되거나최저임금미만의탈법고용은 29.6% 이다. 사전에규모내지실태를파악하기어려운산재보험미가입, 위장자영인, 위장도급에의한고용과여타의탈법고용유형을고려하면위 29.6% 는최소수치가될것이다. 일곱째, 최저임금및사회보험의사각지대가중첩되어있다는분석결과에서어느한정책의사각지대해소가다른정책의사각지대해소로이어질수있다는지적은어느정도는타당하나반드시그렇지는않다. 탈법고용의유형별로상당수중첩가능성이있으나사회보험모두가입되어있지않고최저임금에도미달하는자는 76.6% 이다. 따라서어느한정책만으로는부족하며각탈법고용유형별로적절한정책이강구되어야한다. 탈법고용에대한법률시스템국제비교 영국영국은탈법고용에관한법적정의가존재하지않으며, 탈법고용문제를정책적으로해결하고자한역사가길지않다. 탈법고용으로부터야기되는세금탈루및사회보험료누락이가져오는국가재정상의위험성은과거부터지속적으로제기되어왔지만, 이를해결할수있는제도적기반이마련되지않았기때문에탈법고용에대한정책적대응이이루어지지않았었다. 하지만최근세금및사회보험료징수체계가 HMRC 로일원화된이후, 탈법고용을효과적으로해결하기위한방안들에관한논의들이이루어지고있으며, 그가운데일부는정책에반영되고있다. 비록영국의탈법고용정책이초기단계로서탈법고용적발을중심으로하는억제법에초점이맞추어져있지만, 고용형태의결정을

17 요약 ⅴ 사적자치의영역으로보고이에대한제한을가하지않아왔던과거의경험에비추어보면, 탈법고용을정책적으로해결하기위한현재의입장은진일보한것이라고평가할수있을것이다. 1) 앞서살펴본영국의탈법고용해결시스템중특징적인사항들을요약해보면다음과같다. 우선영국의탈법고용문제에대한정책적대응은 HMRC 를중심으로이루어져왔다. 2000년대이전까지영국에서탈법고용에대한정책적대응을하지못했던가장큰이유는세법및사회보험법의내용이복잡할뿐만아니라이에대한징수체계가다원화되어있었기때문이다. 이러한문제점을해결하기위해소득세를개편하여세제를정비하고 HMRC 를통해세금및사회보험료징수를일원화한것은탈법고용에대한정책적대응의전환점이었다고할수있다. 이후 HMRC 는 PAYE 라고하는원천징수시스템을고용영역이외에도확대하고, 세법및사회보험법상의신고의무를강화하는한편, 세금과사회보장급여를연계하여처리하는 NPS 전산시스템을도입하여 HMRC 와사회보장급여를책임지는중앙부처및지방자치단체를통한감시 감독시스템이가능하도록하였다. 이에더하여최근에는 HMRC 와정보공유를통해근로감독기관인보건안전청과지방자치단체에서도현금고용을중심으로탈법고용의적발과단속이이루어지고있다. 보건안전청은통상적인근로감독기관이존재하지않는영국에서가장포괄적인사업장감독권을갖고있는기구이며, 지방자치단체는중소규모사업장및지방자치단체관할의일반적인감시 감독을하는권한을가지고있기때문에, 이들기관의탈법고용적발은 HMRC 의조사에서발견하지못하는미흡한부분을보완할수있는기능을수행할수있다. 이처럼보건안전청이나지방자치단체에탈법고용을적발할수있는권한을부여하고있는것은탈법고용이단순히세금및사회보험료를탈루하는것에그치지않고, 산업안전상이루어지는국가의급여를받지못 1) Muenhlberger, Ulrike(2007), p.149.

18 ⅵ 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 해서근로자의산업안전상보호가이루어지지못하거나, 소득의은폐로사회급여부정수급의주요한원인으로작용하기때문이다. 한편현금고용과달리위장자영업자의경우그기준이판례에일임되어있어서사안에따라관계당국이파악하기힘든경우가많다. 이러한문제를해결하기위해 HMRC 는 세금및사회보험료제1종적용을위한고용상지위확인에관한매뉴얼 을기준으로위장자영업자문제를해결하고자하고있다. 이매뉴얼은기본적으로판례의노무제공자성판단을기준으로하면서도, 기존에주로근로자또는노무제공자에의해수행되어왔던일정직업군, 즉파견및하도급근로자, 청소업종사자, 전신 전화수립업종사자, 강사및교사, 연예인, 경비업자, 보험중개인등에대해서는우선적으로노무제공자임을추정한후, 이의제기시그에대한입증책임을엄격하게요구한다는점에특징이있다. 또한이를판단하기위해노동관계및직업별실태를잘알수있는지위판정조사원을두고, 위장자영업자문제를전문적으로다루게함으로써위장자영업자문제를특별한조사대상으로취급한다는점에특색이있다. 마지막으로이처럼탈법고용에대하여 단속과적발 을중심으로억제하기위해서는효과적인적발시스템구축과함께이에대한이의를제기할수있는시스템역시마련되어야한다. 영국은준사법적기능을수행하는제1단계심판위원회를통하여관계당국 (HMRC, 지방자치단체등 ) 의적발행위및그제재에대한이의제기를신속 간편하게할수있도록하고있다. 이러한제1단계심판위원회를통한분쟁해결방안은탈법고용에대한제재방안을수립함에있어서도적발대상자들의권리가보호될수있는최소한의법적장치가필요하다는점을보여주고있다. 이처럼영국의탈법고용단속문제는조세정의차원에서탈법고용정책을추진하고있다. 이러한 영국형탈법고용단속모델 은우리나라와같이사회보험의징수 관리가분리되어있는국가에직접적으로적용하기어렵지만, 그정책적변화과정에서제시된몇가지

19 요약 ⅶ 방안들은우리나라의탈법고용정책결정에서도참고할수있을것으로생각된다. 하지만 영국형탈법고용단속모델 은탈법고용의예방과공식적고용으로의전환에는소홀하며, 탈법고용에대한체계적인규범의부재속에서관계당국의현실적인권한에만의지하고있다는점에서한계가나타나고있다. 특히탈법고용에대한단속에집중하고있는영국에서는적발후의문제들을개인적차원에서이루어지는세금탈루와유사하게취급하고있다. 즉탈법고용시발생하는의무위반에있어서사용자와근로자의책임소재에관한부분이명확하게규정되어있지않으며, 통상적인세금탈루와유사하게처리하고있다. 더나아가지방자치단체를통한탈법고용적발에서는사회보장의부정수급문제와연관하여, 부정수급자에해당하는근로자의책임을더중하게다룰수있는여지도남겨놓고있다. 이러한태도는탈법고용을발생시키는구조적인문제를외면한채, 그현상만을규율하고자하는단속위주영국형모델의근본적인한계라고할수있다. 따라서우리나라의탈법고용해결을위한법률시스템구축에있어서도무조건적인단속과적발에앞서, 탈법고용시책임소재에관한원칙이우선적으로수립될필요가있을것이다. 호주호주는탈법고용에관하여법령상특별한규정을두고있지않음에도불구하고, 현실에서는노동감독기관의사업장감독을통한감시 적발시스템이구축되어있다. 이처럼호주에서탈법고용관리가사업장감독을통해서이루어질수있는것은모던어워드시스템에따른전사업장감독체계가노동법상필요하고, 또한세법및노동법상탈법고용을통해노사당사자, 특히근로자가얻을수있는이익을최소화하여, 노동감독을통한사업주감시를탈법고용의핵심적문제로파악하고있기때문이다. 이처럼호주의탈법고용시스템은세법및노동법의전체적인체계와관련되어있는데, 그특징적

20 ⅷ 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 인면을요약하면다음과같다. 우선호주의세법체계는근로자의탈법고용유인요소를최소화시키고자하고있다. 세법상 근로자와자영업자 를구분하여과세하는방식을사용하지않는호주에서는소득에따른단일세율이적용되기때문에영세자영업자가근로자보다세금납부에서유리하게취급될여지가적다. 그리고사회보장급부역시연방정부차원의의료보험인메디케어에서도직장가입자와지역가입자의구분없이소득에비례하여동일한세율이적용된다. 또한주법에따른사회보장혜택에있어서도근로자를통한소득증명이무소득내지자영업자의경우보다더용이하기때문에근로자의입장에서는관련법령위반을통해얻을수있는이익이적게되는등탈법고용의유인요소가거의존재하지않고있다. 한편호주의세법및노동법체계에서는근로자측은물론사업주에대한탈법고용시유인요소를감소시키기위한노력도이루어지고있다. 주정부의세목인인건비세의경우사업또는사업장단위로부과하는세금으로근로자등의총인건비를기준으로세율을적용한다. 그런데인건비세의기준이되는사업또는사업장의인건비는근로자에게지급되는임금뿐만아니라도급형식으로지급되는인건비도포함하고있기때문에위장자영업자를통한탈법고용은사업주에게세법상의이익을가져다주지못한다. 그리고노동법에있어서도독립자영업자법의시행으로인하여불공정계약을심사할수있도록함으로써자영업자의계약조건에관한사법적심사를용이하게함으로써위장자영업자를통한노동법상의회피이익을감소시키고자하고있다. 마지막으로호주에서는전사업장의상시근로감독시스템을구축하고, 이를통하여탈법고용을비롯한법령위반행위를제재하고자하고있다. 현재탈법고용을감시 적발하는가장큰권한은 FWO 에부여되어있다. FWO 는공정노동법상최저근로조건준수를위한사업장감독을실시하는데, 주조세당국이나산업안전담당기관등의

21 요약 ⅸ 권한을위임받아사업장감독시에이러한역할을병행하고있다. 노동감독을통하여탈법고용을해결하도록하는것은공정노동법과같이근로조건에있어서다층화된시스템을구축하고있는체제에서는필수적으로전사업장에대한상시적관리 감독이필요하며, 이과정에서발견되는탈법고용에대한처분권역시노동감독당국이해결하는것이타당하다는현실적효율성에근거한것이다. FWO 의노동감독관은조사관을선임하여사업장조사를실시하고, 그결과법령위반사실을적발한때에는 FWO 의권한으로행정적조치를취하며, 유관기관에통보하여사법적조치를촉구할수있다. 이러한노동감독관의권한중자발적해결을도모하기위한 AVR이있다. 이는경미한법위반에관하여관련당사자의동의또는관계당국의승인을받고, 위법사항을원상회복함으로써위법행위에대한처벌을면제하는방식이다. 이처럼노동감독관은사업장감독시일정한재량권을행사할수있는데, 이는각사업장의인적 경제적여건이다르기때문에상황에적합하고유연한해결방식을도모하기위함이다. 프랑스프랑스에서는근로자, 국가및사회공동체의이익을침해하면서사회적또는재정적법령의잠탈을목적으로하는불법적인노동력의이용이나직업활동등을포괄하여 불법노동 (travail illégal) 이라한다. 프랑스에서는고용및노동관계의방어및질확보, 근로자의법적지위보장및사회보장유지, 국가및사회보장기관회계의재정적균형, 기업들간의공정한경쟁보장, 근로자의기본적인사회적권리보장등사회적및경제적목표를위해불법노동척결을국가정책의우선순위에두고있으며, 이를위해불법노동을척결하기위한법적, 제도적시스템을지속적으로강화하여왔다. 프랑스노동법전에서는 1 취업은폐 (travail dissimulé), 2 노동

22 ⅹ 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 력공급 (marchandage), 3 노동력의위법대여 (prêt illicite de maind'oeuvre), 4 취업자격없는외국인의고용, 5 위법겸직, 6 대체소득관련탈법또는거짓신고 등에따른범죄를 불법노동 이라정의하고이에관해상세히규정하고있다. 그주요내용및특징을보면다음과같다. 노동법전에서는불법노동의각종류별구성요건을세밀하면서도넓게규정하여불법노동금지에대한엄격한태도를취하고있다. 가령취업은폐의경우에사업은폐와근로자고용의은폐로구분하고각종등록이나신고의무를결하거나불완전하게이행한경우에취업은폐에해당하는것으로보아엄격히규율하고있다. 그리고불법노동이활성화될수있는모든단계를규율함으로써그실효성을확보하고있다. 이와관련하여서는노동법전에서는취업은폐그자체뿐만아니라은폐된취업을활성화시키고자하는광고, 은폐된취업을이용하는경우등을모두금지하고있는점, 취업은폐에대한예방적측면에서근로자고용시사전채용신고제를채택하고있는점, 취업은폐및무자격외국인의고용과관련하여도급등의관계에서주문자및발주자에게계약상대방이불법노동금지관련법령을준수하고있는지여부에대한확인의무, 계약상대방이위법한상황에있는경우에시정촉구의무등을부과하고있는점등이주목된다. 나아가불법노동금지위반에대해다양한종류의형사 민사 행정제재에관한규정을둠으로써예방및억제의실효성을확보하고있으며, 취업은폐와관련한근로자성판단이나노동력공급및노동력위법대여와도급의구분에대해판례및행정해석이확립되어있어불법노동규율의안정성을확보하고있다. 다른한편, 프랑스에서는불법노동에대한예방과적발을위하여불법노동과관련한모든국가기관및사회보장기관을동원하고있으며, 불법노동감독기관들및감독관들의효율적인감독활동을확보하기위하여국가적 지역적차원의불법노동감독에대한조정 통괄체계가구축하고있다. 그주요내용및특징을보면다음과같다.

23 요약 ⅹi 먼저, 불법노동의예방및척결등감독을위한조직이다음과같이국가적으로체계화 입체화되어있다. 첫째, 불법노동의예방및척결을국가정책의우선적과제로채택하고이를실행하기위하여국가및지역차원에서모든관계국가기관및사회보장기관들을포함하는국가불법노동척결위원회와지역불법척결실행위원회를설치하고, 연차별국가계획과이의구체적실행을위하여각지역별로불법노동실태에기반하여지역실행계획을수립하고있다. 둘째, 불법노동척결정책의실무적조정과실행을위하여국가불법척결단, 불법노동척결본부등전담기구가설치되어있다. 셋째, 노동, 고용, 세무, 사회보장, 사법, 출입국등불법노동과관계되는모든행정기관및사회보장기관들이불법노동척결을위한감독기관으로동원되어감독권한을부여받고있다. 다음으로, 불법노동의예방및척결등감독활동의효과를극대화하기위해다음과같이감독활동이유기적으로행해지며, 전문화되어있다. 첫째, 국가불법척결단의지도아래지역불법척결실행위원회의감독활동이행해짐에따라일관성있는국가정책의실행이가능하도록하고있고, 국가불법척결단과지역불법척결실행위원회에불법노동관련기관들을모두참여시켜유기적이고협력적인감독활동을확보하고있다. 둘째, 국가불법척결단, 지역불법척결실행위원회, 감독기관들간의협약체결등을통해공동으로국가및각지역차원에서불법노동실태에대해정밀한분석과평가를하고이를바탕으로우선적 집중적감독분야와대상을설정하고감독기법을마련하며, 합동감독을실시하고있다. 셋째, 불법노동관련감독기관들간의정보교환활성화를통해업무수행의실효성확보와업무연계가가능하도록하고있다. 넷째, 불법노동감독관의불법노동에대한조사 적발과관련하여

24 ⅹii 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 다양한종류의조사권을부여하는등그권한을강화하고있다. 다섯째, 불법노동척결을위해형사, 민사, 행정등모든제재수단을활용할것을강조하고있다. 마지막으로, 국가및지역차원에서정부및지방자치단체가경영단체등민간부문과의협약체결을통해해당민간부문의불법노동척결에대한참여와책임을확보하고자율적인예방등감독에의참여를강조하고있다. 독일독일은이미 2004년불법노동근절법을제정하면서불법노동과탈법고용에대해단순한위법행위가아닌국가적, 사회적으로심각한손해를입히는범죄행위로인식하면서그근절을위해노력하여왔다. 2) 독일에서최근의통계지표를보면, 불법노동 (Schwarzarbeit) 이감소추세에있는것을확인할수있다. 이러한감소경향에있어서는독일정부가불법노동을근절하기위한법제도적, 행정적조치를지속적으로강화하여온것에기인한것으로보인다. 그러나불법노동의감소추세에도불구하고새로운유형의탈법고용 (Illegale Beschäftigung) 이여전히등장하고있고, 독일노동시장에서불법노동과탈법고용은상당한비중을차지하고있다. 이에독일정부에서는불법노동과탈법고용을해소하기위한근본적인대책마련을위한노력이지속적으로이루어지고있다. 불법노동근절법제1조에따라정의된불법노동은도급업무의위탁자또는자영업자가법률에따라정해진신고의무, 고지의무, 전달의무, 협력의무등제3자에대하여수행하여야할의무를위반하는것을말한다. 그개념에따라불법노동의유형을사회보험법, 조세법, 세법, 수공업법또는영업법의위반과사회보장급부의남용으로나눠살펴보았다. 흔히불법노동과혼재되어사용되고있지만양당사 2) BT-Drucks. 15/2573, S. 1.

25 요약 ⅹⅲ 자가근로관계를맺고있다는전제로성립하는탈법고용의개념에대해살펴보고불법근로자파견, 불법외국인고용, 강행근로조건위반, 위장자영업, 불법임금분할, 직접적인탈법고용등그유형에대해서도살펴보았다. 불법노동과탈법고용의적발기관과그체계와관련하여, 불법노동근절법의규정에따라관세청을중심으로주정부의재무기관, 연금기관등다양한형태의기관이서로협력하고연방정부와주정부들사이에긴밀한공조를통해필요한정보를교환할수있게되었다. 독일의불법노동과탈법고용의적발체계및적발기관과관련된특징을요약하면다음과같다. 첫째, 일찍이불법노동근절법을제정하고여러차례개정과정을거치면서, 불법노동및탈법고용의정의, 적발체계, 주요적발기관, 적발, 조사및수사권한, 위반에대한제재등을규정하고있다. 둘째, 불법노동과탈법고용의주적발기관이관세청이라는사실이다. 또한관세청내불법노동과탈법고용을전담하는전문기관으로재정통제국을신설함으로써불법노동과탈법고용을적발하는데상당한성과를내고있다. 최근노동계에서는불법노동과탈법고용의전담부서인재정통제부서수사관의증원을요구하고있는데, 적어도 560명이상의증원을요구하고있다. 셋째, 불법노동과탈법고용을근절하기위한대책마련을위해관세청과기타관련행정기관과의긴밀한공조체계가갖추어져있다는점이다. 연방노동청, 연방외국인청등과긴밀한공조체계를통해중요한정보를교환하고경험을공유하고있다. 넷째, 독일은연방정부와주정부, 지방자치단체간의공조체계가갖추어져있고, 또한관련기관및연금보험기관등사회보험담당기관과협력함으로써상당한성과를내고있다는것을확인할수있었다. 다섯째, 수사기관이불법노동과탈법고용의적발을위한수사를시작할때반드시혐의가있을필요는없다. 불법노동근절법제6조

26 ⅹⅳ 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 에따라해당기관들은보고와협업을통해혐의여부와관계없이조사하거나일반적으로접근할수있는정보의출처를활용할수있고, 신고에의해조사를시작할수도있다. 독일에서탈법고용적발방식의특징으로는, 입소문, 작은광고판또는무상으로나눠주는광고전단지등다양한방법을통해조사가개시된다는점, 관할기관이혐의가있을경우에만조사하는것은아니라는점, 증거수단을확실히확보하기위해사용자와의협의없이불시에감독을시행할수있다는점, 조사를시행할때탈법고용혐의나인지사실등을고지할수없다는점, 기관의통지, 수상공회의소, 경찰, 일반인, 익명의신고를통해서조사및수사가시작될수있다는점등이다. 독일정부가탈법고용을단순한위법행위가아닌범죄행위로인식하고특별히신설된전담부서와각관련기관들의공조를통한적발체계를구축하고지속적으로신분증지참의무나즉시고지의무등새로운규제제도를도입함으로써빈틈없는적발체계를갖추고자노력하고있는것은참고의여지가많다고생각한다. 또한법규정만으로는그실행의어려움이있다고판단하여최근판례를통해불법노동과탈법고용으로인한위험성을높여경각심을심어주고자하는시도등도참고가될수있다고생각한다. 현행탈법고용에대한법률시스템의문제점및개선방안 탈법고용은법미준수와회피에서발생하므로법집행시스템의집행력수준을높이기위한방법이중요한역할을하며, 법집행력수준을제고하기위해서효율적인적발시스템이전제되어야한다. 나아가효율적으로적발하기위하여법위반행위를발굴하는방안도다각도로모색되어야한다. 탈법고용유형별로적발체계의법적근거와법집행주체인관할행정기관이다르므로현행탈법고용의적발체계를크게사회보험법과최저임금법등노동법의탈법고용으로나누어

27 요약 ⅹⅴ 적발체계의내용및현황과개선방안을제시하였다. 우선, 법규미준수영역에따라법규준수를유도하기위한유인책도중요하지만적발과제재라는방식을통한억제책도중요하다. 사회보험미신고에의한탈법고용은유인책과적발을통한억제책이적절하게조화되어야할것이지만, 최저임금법위반및위장도급에의한탈법고용등은적발과제재라는방식을통한억제책이중요하다. 둘째, 사회보험미신고의탈법고용에있어서적발을용이하게하기위해서저임금근로자의사회보험가입기피해소방안과미가입자에대한인식전환을유도하고법적권리의식을고양시키기위하여적절한홍보 교육등의방안이강구되어야한다. 또한사회보험통합신고센터및제3자에의한신고체계를갖출필요가있다. 한편, 사회보험운영주체는관할행정기관으로부터위탁받은보험사무를담당하는공법인으로서, 보험사무처리과정에서미가입의법위반행위를발굴할수있으나이를단속 적발하고그에따르는제재를가하는적발기관으로서적합하지않다. 중 장기적으로여러탈법고용유형을적발할수있는통합기구를설치하거나하나의기구로일원화하는방식이가장효율적일것이다. 사회보험운영주체는본연의임무인보험사무에충실하도록해야하며, 보조적으로법위반행위가발굴되었을시위적발기관에의무적으로통보하거나고발조치를하도록하는방안을제시하였다. 단기적으로사회보험운영주체에의한위반행위발굴에있어서, 1 사회보험자격취득에있어서개별근로자도신고할수있는보조적인제도를설정할필요가있으며, 더나아가자격취득신고를사업주와근로자모두에게부담하는방안도고려할것을제시하였다. 2 사회보험운영주체가직권으로가입자자격을확인할수있는제도를국민연금에설정하여야한다. 3건강보험의경우지역가입자나사업장가입자의피부양자로가입하여보험혜택을볼수있으므로사업장가입을회피하는경향이큰데, 이는조세및다른사회보험료의회피로이어질가능성이크므로자격관

28 ⅹⅵ 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 리에있어서업무의정확성을높이는것이필요하다. 셋째, 최저임금미만의탈법고용은적발률제고와법위반행위발굴이시급하다. 이를위해감독대상사업장을효과적으로선정하여야하며, 신고사건의경우신고인뿐만아니라그가속한사업장의다른근로자에대해서도조사하도록의무화하거나내부지침을통해감독하도록하여야한다. 또한각종공적기관및행정기구에임금자료가노출되는경우최저임금법위반이의심스러운경우근로감독관에게통보할수있는시스템을마련할필요가있다. 그리고최저임금법위반의탈법고용은사업장감독보다노무관리지도및자율점검을통하여적발하는경우가효과적인것으로나타났으나, 노무관리지도컨설팅의결과임금항목조정등과같은임금체계의합리화를통해최저임금미만을해소할가능성이크므로이와같은방법으로적발되었을시해당사업장소속전체근로자들에게그결과에대해통지하는등의방안이추가로마련되어야한다. 넷째, 법적용을회피하려는의도를가지고이루어지는계약관계의형식적위장에대해서는엄격한법적용과근로감독등을통해규율되어야함에도이에대한적발체계는위장자영인본인에의한신고만이유일하다. 우선정책당국은위장자영인적발을위한계획을수립하여야하며, 위장자영인을적발하기위해서근로자와자영인간의구별에관한지침을제공하는조치가필요하다. 이러한지침을근로감독관이신고사건처리또는사업장감독시근로자성여부에대해판별할수있도록구체화시켜점검기준 ( 체크리스트 ) 으로마련할필요가있다. 또한위장자영인을고용할것으로추정되는사업장을대상으로수시 특별감독을실시하여위장자영인을적발하여야한다. 다섯째, 위장도급에의한탈법고용의경우일차적으로적발의기준이되는 근로자파견의판단기준에관한지침 과이에따르는 사내하도급 파견관련사업장점검요령 및 위장도급점검지침 을재정립하고구체화시키는한편판례를반영하여합리적으로개선할필요가있다. 무엇보다도위장도급에대한근로감독의규모를확대

29 요약 ⅹⅶ 하여야하며, 적발률을제고하기위하여적발대상사업장의효과적인선정과적발대상발굴이필요하다. 여섯째, 사회보험미가입과최저임금미만의탈법고용이 5명미만의영세사업장에서집중적으로나타나고있으나이들의운영주체및관할기관이모두별도로존재하여적발체계의비효율성이초래될가능성이있다. 특히 5명미만의사업장에대해서는감독및적발행정이부재하다는문제가있으므로이들을종합적으로관리할수있는적발체계가필요하며, 통합관리가곤란하다면적발기관간에상호연계시스템을구축하여야한다. 예컨대사업장근로감독시사회보험가입여부를조사 점검하도록의무화하거나권고하고적발시관할행정기관에고발조치하는방안도고려해볼수있을것이다. 일곱째, 효율적적발시스템을구축하기위한전제로서제도개선사항을제시하였다. 1 사회보험의개인별관리체계구축이다. 사회보험의적용단위는원칙적으로사업장단위로하되자격 적용관리는개별근로자단위로할수있어야한다. 2최저임금미만자등저임금근로자의사회보험가입기피해소방안으로서현재사회보험사각지대해소방안의일환으로시행되고있는사회보험료지원사업의대상을사업장단위의사업주와근로자가아니라근로자개별지원방식으로전환할필요가있으며, 지원액수도조정할필요가있다. 3 모든고용의신고의무화와적용관리를시스템화하는방안이다. 모든고용에대하여사업주에게신고의무를부과하고신고된고용에대하여행정적으로적용제외자와납부예외자를시스템화하여보험료및자격관리를하는방안을제시하였다. 마지막으로중장기적으로적발기구통합관리시스템구축의필요성을제기하였다. 사회보험별로적용범위및적용대상자의차이와적발관할행정기관 ( 보건복지부와고용노동부 ) 의구별등으로인해적발체계간연계에한계를보이고있다. 이러한한계로인하여중복적으로나타나는탈법고용의적발에있어서업무의비효율을초래할수있으며, 위법행위의발굴에있어서도어려운점이있다. 이러한

30 ⅹⅷ 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 통합관리시스템을어떻게구축할것인가는면밀한검토가필요하며이는향후의연구과제이기도하다. 다만이연구를통해들었던단상을간략히언급하면, 현재와같은사회보험징수체계의통합만으로는부족하므로적용업무까지통합되어야하며, 더나아가세무행정과사회보험행정을통합하여관리하는행정체계를구축할필요가있다. 그리고이러한관리를통해발굴 적발된여러유형의탈법고용에대해서는의무적으로관할행정기관또는일원화된행정기관에통보하여적절한제재를부과하도록해야할것이다.

31 제 1 장서론 1 제 1 장 서론 세법및사회보험법상의의무를다하지않고이루어지는 탈법고용 은지하경제의일유형으로국가별로그규모에차이가있기는하지만국민총생산에서적지않은비율을차지하고있다. 세금탈루및사회보험료미납을수반하는 탈법고용 이공정납세및사회보장시스템의기반을흔들리게할수있다는점에서이에대한적절한적발체계를구축하는것은중요한문제라고할수있다. 이에본연구보고서는탈법고용에대한각국의법률시스템을비교연구하고, 현행탈법고용에대한법률시스템의개선방안을제시하는데그주목적이있다. 본보고서에서사용하고있는탈법고용이라는용어는비공식고용 (informal employment) 이나미신고노동 (undeclared work) 이라는용어와는차이가있다. ILO와 OECD는비공식고용 (informal employment) 이라는용어를사용하고있다. ILO(2003) 는비공식고용의통계적정의에대하여 2003년제17자국제노동통계총회 (ICLS) 에서비공식고용통계에관한가이드라인을채택하였다. ILO(2003) 에따르면다음과같다. < 비공식고용의통계적정의에관한가이드라인 > 1. 비공식고용은해당기간동안공식부문기업, 비공식부문기업 1) 또 1) 1993 년제 15 차국제노동통계총회에서정의된비공식부문기업이란다음의기준에의해정의된다. 1 민간비법인기업 ( 준법인제외 ). 다시말하면소유자로부터독립

32 2 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 는가계에수행하는아래 2-5에서정의된비공식일자리 2) 의총수를말한다. 2. 비공식고용은다음의일자리유형을포함한다 ( 표 1-1의해당되는셀을표시 ). l자신의비공식부문기업에고용된자영인 ( 자가계정노동자, ownaccount workers) ( 셀 3) 2자신의비공식부문기업에고용된고용주 (employer) ( 셀 4) 3공식또는비공식부문기업과관계없이기여가족종사자 (contributing family workers) ( 셀 1과 5) 3) 4비공식생산자협동조합의구성원 ( 셀 8) 5공식부문기업, 비공식부문기업또는가계에고용된유급가사종사자로서비공식일자리를가진근로자 ( 아래의 5에서정의됨 ) ( 셀 2, 6과 10) 6전적으로가구에서최종적소비 ( 자가소비 ) 를위한생산에종사하는자영인 ( 셀 9) 3. 자영인, 고용주, 생산자협동조합의구성원, 기여가족종사자, 근로자는최신의국제고용지위분류에따라정의된다. 4. 생산자협동조합이법적실체를가지고공식적으로설립되지않고제15차국제노동통계총회에서채택된비공식부문에서의고용통계에관한해결방안에서특정된비공식부문기업의다른기준에해당한다면비공식으로간주된다. 5. 근로자는, 고용관계가법적으로또는관행적으로국내노동법령, 소 하여별도의법적실체가없으면서, 소유자의다른활동으로부터기업의생산활동의재정적분리를허용하는것에대해완전한책임을부담하지않는개인이나가계소유의기업. 2 생산되는재화나서비스의전부또는일부가판매나거래를위한것. 3 고용측면에서이들기업의규모가국내상황에결정된어떤기준이하인경우, 그리고 / 또는국내법에등록되지않은경우, 그리고 / 또는이들의근로자가등록되지않은경우. 4 비농업활동에종사하는것. 2) 일자리 (jobs) 는한사람이하나의경제단위에서행한업무의단위 ( 취업관점에서만적용되는단위 ). 3) 국제고용지위분류 (ICSE-93) 는 무급가족종사자 (Unpaid family workers) 란용어를 기여가족종사자 (Contributing family workers) 로변경하였다.

33 제 1 장서론 3 득세, 사회보장또는어떤고용관련보호 (benefits)-해고시사전통지, 퇴직금, 유급연차휴가내지유급병가등-을적용받지않는다면, 비공식일자리를가진것으로간주된다. 적용되지않는이유는다음과같은것들이다 : 일자리혹은근로자의은폐 ; 임시적일자리 (casual jobs) 혹은극히짧은기간의일자리 ; 특정기준이하의근로시간이나임금의일자리 ( 예컨대사회보험의적용을받기위한특정기준 ); 비법인기업혹은가계내사람에의해고용된경우 ; 근로자의근무장소가고용주기업부지의외부에있는일자리 ( 예컨대고용계약이없는외근근로자 ) 또는그밖의사유로노동법령이적용되지않고집행되지않거나따르지않는일자리. 위 ILO(2003) 의비공식고용에대한정의및개념도로부터알수있듯이비공식고용은 일자리 를기초로한정의 (job-based definition) 이며, 그범위에있어서도비임금근로자뿐만아니라공식부문에서법적으로또는관행적으로국내노동법령, 소득세, 사회보장또는고용관련보호 ( 해고시사전통지, 퇴직금, 유급연차휴가내지유급병가등 ) 가적용되지않는일자리를포함하는광범위한개념이다. 이러한이유로비공식고용의규모및실태를파악하는데어려움이있다. 한편 OECD (2004) 는비공식고용을 합법적인재화와서비스의생산에종사하지만, 사회보험등록 조세납부 노동법준수등고용과관련된법적요건을하나이상충족하 < 표 1-1> 비공식고용의개념도 생산단위유형 고용에서의일자리유형 자영인고용주기여가족종사자 근로자 생산자협동조합의구성원 비공식공식비공식공식비공식비공식공식비공식공식공식부문기업 1 2 비공식부문기업 가계 9 10 주 : 줄무늬셀은공식일자리, 짙은색의셀은존재하지않는일자리비공식고용 : 셀 1-6 과셀 8-10 비공식부문에서의고용 : 셀 3-8 비공식부문외의비공식고용 : 셀 1, 2, 9 와셀 10

34 4 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 지않은고용 으로정의하고있다. EU는미신고노동 (undeclared work) 이라는용어를활용하고있다. 미신고노동은 2007년유럽집행위원회의 미신고노동에대한투쟁의촉진 (COM/2007/0628) 에서정의되었다. 이에따르면미신고노동은 회원국의규제체계의차이성을고려하여, 성격상합법적인것으로간주되지만행정당국에신고되지않은급여를받는활동 으로정의된다. 이러한정의로부터알수있는것은 EU가탈세등의소득은폐를중시하며, 그기초단위가 활동 단위로정의 (activities-based definition) 된다는점이다. 이러한미신고노동은조세 사회보장과밀접한연관성이있으며, 비공식가사서비스로부터불법체류자의은밀한노동에이르기까지다양한활동을포함하나범죄행위는제외된다. 즉유급노동을하고있지만관계당국에신고되지않은것을의미한다. 합법적노동으로서당연히세금을내야하지만노동의판매자 (sellers) 와구매자 (buyers) 간에시장가격보다낮은가격으로노동을교환함으로써상호이득을얻는행위도이에포함된다. 그리고마약거래나도박, 매춘등불법적행위는미신고노동에포함되지않는다. EU는미신고노동의증가추세에대해우려를표명하고있는데, 그증가의요인으로 1 근로시간단축과인구통계학적변화의결과로가계와의료서비스에대한수요증가, 2유연적임금체계또는시간계좌와더불어위계적근로관계의완화추세, 3( 위장된자기고용을포함하여 ) 자기고용 하도급과보다유연한계약과호출근로등이소득의일부를신고하지않기위해서남용될경우, 4감독과제재시스템간에효율적인국제적협력을요하는다국적기업의설립증가추세를꼽고있다. 4) 사용자와근로자는조세와사회보험기여금, 사회적권리 ( 최저임금, 고용보호법령, 휴가권 ) 와규제 ( 등록요건, 건강및안전규정 ) 준수비용의회 4) EU 의정책여론조사를수행하는유로바로미터 (Eurobarometer) 의조사에따르면미신고노동은다음과같은특징과유형이있다고지적하고있다. 1EU 전반에걸쳐 ( 특히가사서비스 ) 미신고노동의대규모시장존재 2 세금과행정부담의회피 ( 특히계절적활동등의비전형근로의경우 ) 는주요요인이다 ( 그러한세금및행정부담의필요성이낮음 ). 3 특히건설부문에서 envelope wages( 현금임금 : 과세를피할수있도록현금으로지불된임금과미신고된임금을합한임금 ) 의중요성 4 자기고용 (1 인기업내지 1 인창업 ) 과실업이학생들사이에서만연 5 미신고노동적발시처벌에대한낮은두려움.

35 제 1 장서론 5 피로얻는잠재적이득을이유로미신고노동에종사할수있다. 미신고노동에서사회보험료납부회피와세금납부회피는동일하게취급되고있다. EU는미신고노동에대해성장중심의경제 예산및사회정책의저해요인으로파악하고있으며, 고용정책가이드라인에서미신고노동을공식노동으로전환하는조치를회원국이취할것을명시하고있다. 이가이드라인에서는적발과제재라는전통적인억제정책뿐만아니라미신고노동의발생을예방하거나공식노동으로의전환을유도하는정책이제시되고있다. 이연구에서 탈법고용 은세법및사회보험법상의신고의무를이행하지않거나과소신고등을함으로써세법및사회보험법상세금및보험료납부의무의전부내지일부를회피하는고용으로정의하고자한다. 즉세법및사회보험법상관계행정기관에신고를애초부터하지않거나신고를하더라도과소신고하여세금및사회보험료납부의전체나일부가회피되는고용을말한다. 과소신고하는경우는합법적노동으로서당연히세금을내야하지만근로자와사용자간에시장가격보다낮은가격으로노동을교환함으로써상호이득을얻는행위를말한다. 비공식고용과미신고노동은일자리내지근로자의고용을은폐함으로써세법및사회보험법상미신고된고용뿐만아니라고용관계가법적으로또는관행적으로노동관계법령상고용관련보호 ( 퇴직금, 연차휴가및해고보호등 ) 를적용받지않는일자리 (jobs) 내지활동 (activities) 까지포함하는반면, 여기서말하는탈법고용에후자는포함되지않는다. 즉비공식고용과미신고노동은사회보험및노동관계법령상의적용대상임에도불구하고보호를받지못하는고용뿐만아니라적용대상에서제외되어보호받지못하는고용도포함한다. 반면탈법고용은사회보험및노동관계법령상의적용제외대상자는포함하지않는다. 한편탈법고용은세법및사회보험법상관계행정기관에신고를하더라도과소신고하여사회보험료납부내지세금납부의일부가회피되는고용을말한다는측면에서미신고노동과유사하다고할수있다. 위와같은정의로부터파악하면, 탈법고용은비공식고용의일부가아니라미신고노동의일부라할수있으며 ( 그림 1-2 참조 ), 탈법고용의일부와비공식고용의일부가

36 6 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 [ 그림 1-1] 비공식고용과탈법고용의관계 (1) 비공식고용 탈법고용 A C B 주 : C) 비공식고용중세법및사회보험법상관계행정당국에신고되지않은고용. [ 그림 1-2] 비공식고용과탈법고용의관계 (2) 미신고노동 탈법고용 교집합으로나타난다고할수있다. 그러나개념상비공식고용에해당하지않지만 ( 그림 1-1의 B부분 ) 현실적으로 A와중첩되어나타날수있다. 규모측면에서도탈법고용은비공식고용이나미신고노동보다적게나타난다고볼수있다. 탈법고용은사업주 ( 고용주 ) 레벨에서파악될수있다. 앞서본바와같이탈법고용은세법및사회보험법상납부의무의전부내지일부를회피하는고용을의미하므로현행법체계에서보면신고의무및납부의무는사용주 ( 고용주 ) 에게부과되어있기때문이다. 이연구에서주목하고자하는대표적인것을유형화하면ᄀ세법및사회보험법 ( 국민 건강 산재 고용 ) 에의미신고고용ᄂ위장자영인ᄃ위장도급에의한고용ᄅ최저임금미만의고용으로축약될수있다. ᄀ의경우는세법및사회보험법상관계행정기관에애초부터신고하지않음으로써세금및사회보험료전체를납부하지않는미신고고용을의미하며, 위장자영인의경우 ( ᄂ ) 는임금근로자임에도불구하고자영인으로위장되어사회보험법및최저임금법등의적용받지않는탈법고용의유형이다. 이러한유형 ( ᄂ ) 의탈법고용은결과적으로세법및사회보험법상

37 제 1 장서론 7 관계행정기관에신고하지않은고용으로나타나며, 최저임금이적용되지않게된다. ᄃ의경우는근로자와사용자간에위장계약의형태로시장가격보다낮은가격으로노동을교환하거나ᄅ의경우법정최저기준미만의임금을지급하여세금및사회보험기여금납부의무전부내지일부를회피하는고용을말한다. 하나의고용이이러한유형중어느하나에해당하거나또는둘이상에해당될수있다. 한편, 위와같은유형외에도탈법고용의대표적유형으로서미등록근로자또는불법취업근로자 5) 가있을수있으나, 본연구에서는제외하도록한다. 본연구보고서는다음과같이구성된다. 우선제2장에서는현행탈법고용시스템의문제점및한계를평가하고, 그개선방안을제시하기위한전제로서탈법고용의대략적인규모와현황을파악한다. 그다음으로제3장에서제6장까지는외국의탈법고용에대한법률시스템을살펴본다. 본보고서의검토대상이되는국가들은영국, 호주, 프랑스, 독일이다. 제7장에서는현행우리나라의탈법고용에대한법률시스템을살펴본다. 끝으로, 제8장결론에서는이상의논의를요약한다. 5) 불법취업근로자란체류자격을갖지않고서취업활동을하는자로, 여기에는 자격외취업자, 밀입국취업자 도해당하지만이주근로자문제와관련하여주로문제가되는유형은어떤형태로든입국한이후현행법이허용하는범위를이탈하여계속적으로체류하면서취업활동을하는자의경우이다. 이들불법취업근로자의경우현행법상불법적인취업활동이어서단속및추방대상에해당하지만그러한불법취업이이루어지게된원인과동기에는우리정부의정책상의오류도전혀배제할수없는부분이있고, 불법취업근로자의인권문제를논의대상으로할경우 불법 이란용어사용으로인해선입견이작용할여지도있는관계로일반적으로많이사용하는미등록근로자라는용어가적절할것이다.

38 8 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 제 2 장 우리나라탈법고용의규모와실태 제 1 절머리말 비공식고용에관한국가통계는존재하지않으며, 탈법고용에관한국가통계도마찬가지이다. 비공식고용과탈법고용이라는단어에서쉽게알수있듯이이를통계로측정하는것은쉽지않다. 우선비공식고용 미신고고용과탈법고용에대한정의로부터이들의범주를가늠해보도록한다. 본장의목적은탈법고용의규모를정확히추정하는데있는것이아니라탈법적으로고용되어있는사람들의대략적인규모와현황을파악하고이에대한현행적발체계를분석 평가하여개선방향을제시하는데있다. 탈법고용의규모를정확히파악하는것은이연구의목적도아니며사실정확히파악하는것자체가불가능할수있다. 탈법고용의상당수가은폐된고용에서비롯되었듯이은폐된부분을공식적으로추산하는것은곤란하다. 또한기존조사 통계자료는탈법고용현황을파악하기위한목적으로조사된것이아니므로그조사 통계자료를활용하는데에도일정한계가뒤따르며, 이러한점을염두에두어야한다.

39 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 9 제 2 절선행연구 : 우리나라비공식고용의규모 1. 성재민 이시균 (2007) 성재민 이시균 (2007) 은비공식고용의규모를추산하기위해 2006년경제활동인구조사 8월부가조사를이용하였다. 비공식고용의 < 정의 1> 은가장폭넓게정의된것으로서 3대사회보험 ( 국민연금 건강보험 고용보험 ) 중어느하나라도가입이안되어있거나, 퇴직금또는시간외수당또는유급휴가를받을수없는사람들이다. < 정의 1> 에따를경우임금근로자중 69.7% 가비공식고용으로추산되었다. 다음으로비공식고용의 < 정의 2> 는사회보험모두에가입이안되어있고, 퇴직금 시간외수당및유급휴가도모두받을수없는사람들이다. 이에따를경우 22.3% 가비공식고용인것으로계산되었다. 비공식고용의 < 정의 3> 은경제활동인구조사가약간과소응답되는경향이있으므로측정오차를제거하기위해사회보험모두에가입되어있지않다고응답한사람또는퇴직금과시간외수당, 유급휴가를셋다받을수없다고응답한사람들을비공식고용이라정의한것이다. 이경우 45.3% 가비공식고용에있는것으로추산되었다. ILO OECD 등국제기구의추천이나기준을감안할때적절한수치로판단되는것은 < 정의 3> 의 ( 전규모 ) 로파악되고있다. < 표 2-1> 성재민 이시균의비공식고용규모 전규모 5 인이상규모 ( 단위 : %) 공식고용비공식고용공식고용비공식고용 정의 정의 정의 주 : 산업대분류상교육, 공공행정, 가사, 국제는제외. 자료 : 경제활동인구조사부가자료 (2006 년 ) 원자료.

40 10 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 2. 이병희 (2012a) 이병희 (2012a) 는비공식고용을최저임금 근로기준 사회보험의준수여부로정의하였으며, 2011년 8월의경제활동인구근로형태별부가조사 ( 통계청 ) 를사용하여분석하였다. 첫째, 최저임금의경우 3개월간의세전월평균임금 과 평소주당근로시간 정보를이용하여시간당임금으로환산한후매년고시되는법정최저임금과비교하여미달하는경우를최저임금을준수하지않는것으로정의하였다. 둘째, 근로기준과관련된질문으로퇴직금, 시간외수당, 유급휴일 휴가수혜여부가있으나 5명미만사업장에는시간외수당, 유급휴일 휴가에대한근로기준법규정이적용되지않으므로모든사업장에적용되는퇴직금수혜여부로근로기준준수여부를판별하였다. 셋째, 사회보험가입과관련하여공적연금, 건강보험, 고용보험각각에대해가입여부를판별할수있으나어느한사회보험에가입하지않은근로자는다른사회보험에도가입하지않는특징이있으므로사업장단위의공적연금가입여부로사회보험가입여부를판별하였다. 최종적으로위세가지 ( 최저임금, 법정퇴직금, 공적연금 ) 중어느하나로부터보호받지못하는근로자를비공식고용에종사하는것으로정의하였다. 이러한정의에기초하여 2011년 8월현재비공식고용의규모와미수혜분포를보면, 최저임금 근로기준 사회보험의보호로부터배제되어있는비공식근로자는 7,044천명으로전체임금근로 < 표 2-2> 이병희의비공식고용규모 ( 단위 : 천명, %) 규모 비중 전체 17,510 (100.0) 공식고용 10,466 ( 59.8) 비공식고용 7,044 ( 40.2) 최저임금 1,899 ( 10.8) 미수혜여부 퇴직금 6,181 ( 35.3) 공적연금 6,108 ( 34.9) 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사.

41 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 11 자의 40.2% 에이른다고추산하고있다. 이병희 (2012a) 의정의에따라추산된비공식고용의규모는 2001년 53.9% 에서 2011년 40.2% 로지난 10년간비공식고용비중이꾸준히감소하여왔다고서술하고있으며, 이는퇴직금미수혜자와공적연금미가입자의비중이꾸준히감소하였기때문이라고평가하고있다. 다만, 최저임금미만율이 2011년 10.8% 로, 2001년 4.3% 에비해크게증가하였다는점을보면비공식고용의감소추세에도불구하고비공식근로자의근로조건이개선되었다고판단하기어렵다고평가된다. 제 3 절탈법고용의규모및현황 1. 개요 앞서본바와같이비공식고용의규모를파악하는것이쉽지않듯이탈법고용의규모를파악하는것도곤란하다. 특히연구대상으로삼고있는탈법고용의대표적인유형인ᄀ세법및사회보험법 ( 국민 건강 산재 고용 ) 에의미신고고용ᄂ위장자영인ᄃ위장도급에의한고용ᄅ최저임금미만의고용만을떼어놓고보더라도더욱그러하다. 탈법고용의규모를파악하는데한계는우선앞서열거한유형이대표적인것에불과하며탈법고용전체가아니라는점이다. 둘째는연구대상으로삼고있는대표적인유형의규모를파악할수있는신뢰성있는조사자료가없다는점이다. 더나아가파악가능한조사자료의경우에도단일한자료로존재하지않음으로써각유형별로중복되어추산될우려가존재한다. 사용가능한 경제활동인구조사근로형태별부가조사 의경우에도탈법고용을통계적으로측정하기위하여조사한자료가아니라경제활동인구를조사하는데일차적인목적이있는자료이며, 근로형태별부가조사는경제활동인구조사에서임금근로자라고응답한사람들을대상으로근로형태를파악하기위하여부가조사를행한것이므로탈법고용의규모를파

42 12 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 악하는데적절한자료가아니다. 또한이자료의경우사회보험법에의미신고고용 ( 유형ᄀ중일부 ) 과최저임금미만의고용 ( 유형ᄅ ) 만을파악할수있을뿐나머지유형은파악할수없다. 따라서탈법고용의규모를산정함에있어서사회보험법에의미신고고용과최저임금미만의고용만을고려하도록한다. 유형ᄀ과ᄅ의경우는 2013년 8월의 경제활동인구조사근로형태별부가조사 ( 이하 경활근로형태부가조사 라약칭함 ) 를활용하도록한다. 그리고유형ᄀ에있어서세법에의미신고고용은제외한다. 경제활동인구의임금근로자중근로소득세등을납부하지않은고용을파악할수있는조사자료가없기때문이다. 특히근로소득세를면제받은면세근로자도적지않다. 탈법고용을이와같은방법으로산정할경우앞의성재민 이시균 (2007) 과이병희 (2012a) 의비공식고용규모보다적게나타날것이다. 법적용대상에서제외됨으로써제도적보호를받지못하는고용은비공식고용에포함되나이들은탈법고용이아니기때문이다. 위장자영인 ( 유형ᄂ ) 내지위장도급에의한고용 ( 유형ᄃ ) 현황을파악할수있는공식통계가존재하지않으며, 사실상파악할수없는영역이기도하다. 자영인으로위장되거나도급으로위장된계약에의한고용이므로사전적으로이들의현황을파악하는것은불가능하고, 사후적으로문제가되는개별사안에서법적평가를받아야한다. 다만위장도급에의한고용은용역및사내하도급에서성행하고있으므로이들의현황을통하여간접적으로가늠해보는수준이될것이다. 다음글은이와같은문제와한계를전제로한다. 2. 사회보험법에의미신고고용 ( 유형ᄀ ) 사회보험은국민연금, 국민건강보험, 고용보험과산업재해보상보험 ( 이하 산재보험 이라함 ) 이있다. 이중개인별관리가이루어짐으로써가입여부를판별할수있는것은국민연금, 국민건강보험, 고용보험이다. < 표 2-3> 에서보는바와같이사업장단위로보았을때적용범위 ( 대상사업장및대상근로자 ) 가가장넓은것은산재보험이다. 그러나산재보험은근

43 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 13 < 표 2-3> 사회보험 ( 사업장 ) 개요 국민연금건강보험고용보험산재보험 사회적위험빈곤, 노령질병실업산업재해 적용대상사업장 제외대상자 1명이상의근로자를사용하는사모든사업장업장 18 세미만이거나 60 세이상인사용자및근로자, 1 개월미만의일용근로자, 소재지가일정하지아니한사업장에종사하는근로자등 1 개월미만의일용근로자, 소재지가일정하지아니한사업장의근로자및사용자등 1명이상의근로 1명이상의근로자를사용하는사자를사용하는사업장업장 65 세이상인자, 1 주간의소정근로시간이 15 시간미만인자등없음 보험료부과기준과세근로소득 과세근로소득 과세근로소득 과세근로소득 보험료 사업주 4.5% 2.954% 0.90% 평균 1.77% 율 근로자 4.5% 2.954% 0.65% - 운영주체국민연금공단건강보험공단근로복지공단근로복지공단 주 : 1) 산재보험료율은산업별로차이가있으므로 2013 년기준평균보험료율을말함. 2) 고용 산재보험의경우적용제외대상사업장이있음 ( 예 : 농업 임업중법인이아닌자가상시 4 명이하의근로자를사용하는사업, 가사서비스업내지가구내고용활동에대해서는적용하지아니함 ). 로자를고용한사업주가가입자이므로근로자본인이가입여부를판별할수없다. 이러한이유로경활근로형태부가조사에서도산재보험가입여부는조사하지않는다. 경제활동인구의임금근로자를대상으로국민연금, 국민건강보험과고용보험에대한가입여부를조사한자료를통해서사회보험미가입률을추산하도록한다. 사회보험미가입률추이를살펴보기이전에먼저사업장단위의사회보험적용대상및보험료율등의개요를보면 < 표 2-3> 과같다. 최근 10년동안사회보험미가입률은꾸준히감소해왔다. 사회보험중건강보험미가입률이가장낮아다른사회보험에비하여비교적높은가입률을보이고있다. 특히고용보험의미가입률은 2004년 47.9% 에서 2013년 32.3% 로 15.6% 포인트가줄어든것을확인할수있으며, 2013년의경우국민연금의미가입률보다낮아진수치를보이고있어고용보험가

44 14 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 < 표 2-4> 사회보험의미가입률추이 ( 단위 : %) 국민연금 건강보험 고용보험 주 : 1) 사업장가입자만집계한수치임 ( 지역가입자, 수급권자및피부양자는제외 ). 2) 공무원, 군인, 사립학교교직원, 별정우체국법이정하는연금등특수직역연금포함. 3) 공무원, 사립학교교직원, 별정우체국직원은고용보험에서제외함. 자료 : 통계청 ( 각연도 8 월 ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사. [ 그림 2-1] 사회보험미가입률추이 입률이국민연금의가입률을 0.1% 포인트상회하고있다. 2013년 8월현재전체임금근로자 18,240천명중사업장단위에서국민연금은 5,919천명 (32.4%), 건강보험은 5,229천명 (28.7%), 고용보험은 5,439천명 (32.3 %) 6) 이미가입하여사회보험의보호를받지못하고있다. 6) 고용보험의미가입률은전체임금근로자 18,240 천명중공무원등해당없는자 1,421 천명을제외한근로자에대한비율이다.

45 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 15 사회보험법의적용제외자는탈법고용에포함되지않으므로사회보험미가입자중이들을배제하여야한다. 경활근로형태부가조사의자료에서사회보험법의적용제외자를선별하기위해서우선조사대상자가임금근로자라고응답하였으나법제도적으로 근로자 로인정받지못하는특수형태근로종사자를배제하였다. 7) 또한가사사용인도사회보험법의적용을받지않으나이를세부적으로확인할방법이없어경활근로형태부가조사자료에서가사서비스업 8) 에종사하는근로자로대체하여배제하였다. 2013년 8월현재사회보험가입자및가입률을법적용제외자를배제하고살펴보았을때 ( 표 2-5 참조 ), 건강보험의가입률이상대적으로높으며국민연금이낮게나타나고있다. 적용제외자를배제하지않았을때와유 < 표 2-5> 2013 년사회보험의가입자및가입률 ( 적용제외배제 ) ( 단위 : 천명, %) 국민연금건강보험고용보험 전체임금근로자 18,240 [100.0] 적용대상자 17,049 (100.0) 17,049 (100.0) 15,628 (100.0) - 가입자 12,295 ( 72.1) 12,978 ( 76.1) 11,344 ( 72.6) - 미가입자 4,754 ( 27.9) 4,071 ( 23.9) 4,284 ( 27.4) 적용제외자 1,191 [ 6.5] 1,191 [ 6.5] 2,612 [ 14.3] 주 15 시간미만자 특수형태근로종사자 가사사용인 해당없음 ( 공무원등 ) - - 1,421 주 : 1) 사업장가입자만집계한수치임 ( 지역가입자, 수급권자및피부양자는제외 ). 2) 공무원, 군인, 사립학교교직원, 별정우체국법이정하는연금등특수직역연금포함. 3) 적용제외자 [ ] 안의수치는전체임금근로자에대한비중이며, 각적용제외자의중복을제거한것임. 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사. 7) 특수형태근로종사자에대해서는후술하도록한다. 8) 산업분류에서 가구내고용활동및달리분류되지않은자가소비생산활동 에종사하는자중가구내고용활동에종사하는자를별도로선별할수없는한계가존재하여이모두를가사서비스업에종사하는것으로간주하여배제하였다.

46 16 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 사한양상을보여주고있으나국민연금과고용보험의가입률이 0.1% 포인트보다많은 0.5% 포인트차이를보여주고있다. 국민연금및건강보험적용대상자 17,049천명중국민연금 4,754천명 (27.9%), 건강보험 4,071천명 (23.9%) 이미가입하고있으며, 고용보험적용대상자 15,628천명중 4,284천명 (27.4%) 이미가입하고있다. 2013년 8월현재근로형태별사회보험미가입자와미가입률을보면 ( 표 2-6 참조 ), 비정규직근로자가정규직근로자에비하여미가입자의비중이월등히높다는것을알수있다. 전체임금근로자중비정규직근로자가차지하는비중이 32.6% 임에반해, 사회보험에미신고한탈법고용중비정규직근로자가차지하는비중이약 52%( 국민연금 53.1%, 건강보험 52.1%, 고용보험 52.2%) 이다. 정규직근로자의 80% 이상이사회보험의혜택을받는반면, 비정규직근로자의 50% 이상 ( 고용보험제외 ) 이사회보험의혜택을받지못하고있다. 사회보험에미신고된탈법고용이비정규직근로자에집중되어나타나고있음을확인할수있다. 구체적으로살펴보면, 비전형근로중일일근로자가사회보험미가입률이가장높게나타난다. 경활근로형태부가조사에서일일근로자는근로계약을정하지않고, 일거리가생겼을경우며칠또는몇주씩일하는형태의근로자를말한다. 국민연금의경우일용근로자나 1개월미만의기한을정하여사용되는근로자 (1개월이상계속사용되는근로자는포함 ) 와 1개월동안소정근로시간이 60시간미만인근로자는적용제외대상자이며, 반면고용보험의경우는 1개월간소정근로시간이 60시간미만인자 9) 라하더라도 1개월미만동안고용되는일용근로자는적용대상자이다. 국민연금미가입자인일일근로자의주당평균근로시간이 15시간미만인자는 47천명에불과하며, 이는이미배제되어산정하였다 ( 적용제외자배제 ). 다만, 경활근로형태부가조사자료에서 1개월미만의일용근로자를선별할수없어국민연금과건강보험에포함되어있어다소과다산정될수있는여지가있다 ( 일일근로자의국민연금과건강보험미가입률 99.4%). 반면고용보험의경우 1개월미만의일용근로자가적용대상에포함되어있 9) 1 주간의소정근로시간이 15 시간미만인자를포함한다 ( 고용보험법시행령제 3 조제 1 항 ).

47 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 17 < 표 2-6> 2013 년고용형태별사회보험가입자및가입률 ( 적용제외배제 ) 임금근로자 정규직 비정규직 - 한시적 ( 기간제 ) ( 비기간제 ) - 시간제 - 비전형 ( 파견 ) ( 용역 ) ( 가정내 ) ( 일일 ) 전체 적용대상 국민연금건강보험고용보험 미가입가입자자 가입자미가입자 적용대상 ( 단위 : 천명, %) 가입자미가입자 18,240 17,049 12,295 4,754 12,978 4,071 15,628 11,344 4,284 [100] (100) (72.1) (27.9) (76.1) (23.9) (100) (72.6) (27.4) 12,295 12,216 9,988 2,228 10,265 1,951 10,870 8,821 2,049 [67.4] (100) (81.8) (18.2) (84.0) (16.0) (100) (81.2) (18.8) 5,946 4,833 2,307 2,526 2,713 2,120 4,758 2,523 2,235 [32.6] (100) (47.7) (52.3) (56.1) (43.9) (100) (53.0) (47.0) 3,431 3,104 1,979 1,125 2, ,036 2, [18.8] (100) (63.7) (36.3) (74.4) (25.6) (100) (69.5) (30.5) 2,761 2,486 1, , ,425 1, (100) (67.7) (32.3) (79.9) (20.1) (100) (73.9) (26.1) (100) (47.7) (52.3) (51.9) (48.1) (100) (51.7) (48.3) 1,883 1, , , [10.3] (100) (19.7) (80.3) (26.1) (73.9) (100) (25.2) (74.8) 2,215 1, , , [12.1] (100) (31.7) (68.3) (44.8) (55.2) (100) (40.2) (59.8) (100) (69.8) (30.2) (80.6) (19.4) (100) (77.3) (22.7) (100) (54.1) (45.9) (82.6) (17.4) (100) (68.6) (31.4) (100) (22.9) (77.1) (24.1) (75.9) (100) (22.3) (77.7) (100) (0.6) (99.4) (0.6) (99.4) (100) (4.6) (95.4) 주 : 1) 국민연금과건강보험의적용대상자는동일함. 2) 공무원, 군인, 사립학교교직원, 별정우체국법이정하는연금등특수직역연금포함. 3) 비전형근로자의전체는특수형태근로종사자를포함한수치임. 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사.

48 18 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 음에도이들의미가입률은 95.4% 이다. 이러한점에비추어볼때일일근로자의사회보험미가입률이과다산정된것은아니라고할수있다. 다음순으로미가입률이높게나타난고용형태는시간제근로와가정내근로이다. 사회보험적용제외자인주당소정근로시간 15시간미만인자와가사서비스업종사자를배제하였음에도미가입률이상당히높게나타나는것은심각한문제이다. 사회보험미가입자 ( 탈법고용유형ᄀ ) 의근로조건을파악하기위하여사회보험중미가입률이중간에해당하는국민연금을분석대상으로삼았다 ( 표 2-7 참조 ). 사회보장제도의일환인사회보험은최저보장의성질을가지므로이에미신고된고용의경우퇴직금 상여금등의근로복지수혜율이낮다는특 < 표 2-7> 사회보험 ( 국민연금 ) 미가입자의근로조건 ( 적용제외자배제 ) ( 단위 : %) 가입자미가입자적용대상근로자 월평균임금 ( 만원 ) 주당평균근로시간 시간당임금 ( 원 ) 14,527 7,107 12,458 최저임금미만율 서면근로계약체결률 퇴직금 근로복지 상여금 수혜율 시간외수당 유급휴일 휴가 년간교육 훈련경험 노동조합이없음 노동조합가입여부 노동조합이있으나가입대상이아님 노동조합의가입대상이나가입하지않았음 노동조합에가입하였음 주 : 상여금에는명절비, 휴가비, 선물등을포함. 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사.

49 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 19 징을갖는다. 사회보험미가입자의월평균임금은 130.8만원으로가입자의월평균임금 262.6만원의 49.8% 정도에머물고있다. 사회보험미가입자의주당평균근로시간은가입자에비하여 0.5시간길며, 시간당임금은 7,107원에지나지않는다. 서면근로계약체결률도 24.7% 에불과하다. 지난 1년간직업능력개발을위한교육 훈련을받은경험을보면가입자는 58.5% 인반면미가입자는 17.4% 에그치고있어직업능력개발을통하여더나은일자리로의이동기회가제한적이다. 사회보험 ( 국민연금 ) 미가입자의사업장규모별로보면, 미가입자의 42.6% 가 5명미만의사업장에종사하고있어영세사업장이사회보험의사각지대에있음을쉽사리알수있다. 사업체규모가작을수록미가입자의비중이높고, 사업체규모가클수록미가입자의비중이낮다. 특히 30 명미만사업장이미가입자의 87.4% 를고용하고있다. < 표 2-8> 에서는국민연금을대표적으로살펴보았으나국민연금뿐만아니라고용보험 건강보험모두 1명이상의근로자를사용하는사업장을적용대상으로하고있음을주지한다면사회보험법이적용되지않은결과는아니다. 사회보험미가입의탈법고용이중소영세사업장에집중되어나타나고있다는점은이의적발체계설계시고려되어야한다. 건강보험미가입자 4,071천명중여성이 2,073천명으로 50.9%, 국민연금미가입자 4,754천명중여성이 2,264천명으로 47.6%, 고용보험미가입자 4,284천명중여성이 2,104천명으로 49.1% 를차지하고있다. 전 < 표 2-8> 사업장규모별사회보험 ( 국민연금 ) 미가입자 ( 적용제외자배제 ) 가입자 미가입자 적용대상근로자 ( 단위 : 천명, %) 1~4 명 5~9 명 10~29 명 30~99 명 100~299 명 300 명이상전체 1,011 1,753 2,879 2,983 1,577 2,092 12,295 (8.2) (14.3) (23.4) (24.3) (12.8) (17.0) (100) 2,023 1, ,754 (42.6) (27.1) (17.7) (8.4) (2.7) (1.5) (100) 3,034 3,041 3,723 3,382 1,705 2,164 17,049 (17.8) (17.8) (21.8) (19.8) (10.0) (12.7) (100) 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사.

50 20 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 체임금근로자중여성이차지하는비중이 43.0% 인점에비추어볼때사회보험미가입자중여성의비중이높다. 건강보험적용률은 76.1% 로다른사회보험에비하여높게나타났으나여성의건강보험적용률은남성의 80.2% 에비하여 9.9% 포인트낮은 70.3% 를보이고있다. 여성의건강보험적용률이비교적낮게나타나고여성미가입자비중이높은이유는 < 표 2-9> 에서보는바와같이사업장가입자의피부양자로되어있는경우가 989천명 (14.2%) 에이르기때문으로추정된다. 남성사업장가입자의피부양자로등록함으로써사업장가입자로서의보험료부담을줄이고자한것으로보인다. 국민연금 건강보험 고용보험중어느하나라도가입하지않은근로자는전체임금근로자 18,240천명중 5,002천명으로 27.4% 이며, 모두가입하지않은근로자는 3,781천명으로 20.7% 이다. 세가지사회보험중어느하나라도가입되지않은자의 75.6% 가사회보험모두가입되지않 < 표 2-9> 성별사회보험가입특성 ( 적용제외자배제 ) 건강보험 국민연금 고용보험 ( 단위 : 천명, %) 남성 여성 전체 미가입 89 ( 0.9) 100 ( 1.4) 190 ( 1.1) 사업장가입 8,076 ( 80.2) 4,903 ( 70.3) 12,978 ( 76.1) 지역가입 1,205 ( 12.0) 932 ( 13.4) 2,137 ( 12.5) 의료수급권자 59 ( 0.6) 52 ( 0.7) 111 ( 0.7) 사업장가입피부양자 644 ( 6.4) 989 ( 14.2) 1,633 ( 9.6) 계 10,073 (100.0) 6,976 (100.0) 17,049 (100.0) 미가입 1,913 ( 19.0) 1,948 ( 27.9) 3,861 ( 22.6) 사업장가입 7,584 ( 75.3) 4,712 ( 67.5) 12,295 ( 72.1) 지역가입 576 ( 5.7) 316 ( 4.5) 893 ( 5.2) 계 10,073 (100.0) 6,976 (100.0) 17,049 (100.0) 적용제외 ( 공무원등 ) 843 ( 8.4) 578 ( 8.3) 1,421 ( 8.3) 미가입 2,180 ( 21.6) 2,104 ( 30.2) 4,284 ( 25.1) 가입 7,050 ( 70.0) 4,294 ( 61.6) 11,344 ( 66.5) 계 10,073 (100.0) 6,976 (100.0) 17,049 (100.0) 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사.

51 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 21 < 표 2-10> 사회보험미신고의탈법고용규모및탈법고용률 ( 단위 : 천명, %) 사회보험미신고의탈법고용규모와탈법고용률 ( 국민연금 건강보험 고국민연금 건강보험 고용보험모두용보험중어느하나라도가입하지가입하지않은자않은자 ) 근로자수 5,002 3,781 비중 (27.4) (20.7) 주 :( ) 안의수치는전체임금근로자 18,240 천명에대한비중을말함. 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사. 은자이다. 이를통해서알수있는것은사회보험어느하나에도가입하지않은근로자는다른사회보험에도가입하지않은특성을보인다는점이다. 사회보험에미신고된탈법고용은 5,002천명 (27.4%) 이다. 3. 최저임금미만의고용 ( 유형ᄅ ) 최저임금법은근로자를사용하는모든사업장에적용되므로근로자를고용할경우해당근로자에게최저임금액이상을지급하여야한다. 최저임금이적용되지않는경우는동거하는친족만을사용하는사업, 가사사용인과고용노동부장관의인가를받은정신장애나신체장애로근로능력이현저히낮은자이며, 수습사용중의근로자와감시단속적근로자 10) 는감액적용한다. 최저임금미만근로자의규모와현황을파악하기위하여경활근로형태부가조사를활용하였다. 경활근로형태부가조사에서최근 3개월간주된직장 ( 일 ) 에서받은 ( 세금공제전 ) 월평균임금액또는보수액과주된직장 ( 일 ) 에서의평소 1주근로시간을통하여시간당임금 11) 을산출하고, 이시간당임금과해당연도의시간당최저임금액과비교하여미달하는자를산출하였다. 다음의 10) 감시단속적근로자 : 최저임금의 10% 감액적용은 까지효력을가지며, 부터전액적용한다. 11) 시간당임금은월평균임금액 ( 보수액 ) 을월근로시간으로나눈금액이다. 월근로시간은 1 주근로시간 30.4 일 /7 일으로산정하였다.

52 22 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 최저임금미만의근로자및미만율수치는연장근로및최저임금감액규정등이반영되어있지않은한계가있다. 즉월평균임금액에는연장근로수당및유급주휴수당등이포함되어있을수있으며, 1주당근로시간역시연장근로시간이포함되어있을수있으므로이를감안하여산정된실제금액은명목상으로산정된시간당임금보다낮게나타날수있다 ( 실제최저임금미만자가증가함 ). 또한최저임금감액적용자등이반영되어있지않은수치이므로실제최저임금미만자가감소할가능성도있다. 최근 10여년동안최저임금미만율은 2004년 5.8% 에서 2013년 11.4% 로두배정도증가하였다. 최저임금미만의탈법고용은법정최저기준미만의임금을지급하여세금및사회보험기여금납부의무의전부내지일부를회피함으로써공정납세및사회보장체계의기반을흔들리게할수있으며, 취약계층이양산된다는문제점을안고있다. 최저임금미만자는 2009년에 12.8% 로최대치를기록한이래감소세로돌아서 2012년 9.6% 로감소하였다. 그러나지난 2013년 11.4% 로다시증가하였으며, 전년 (2012년) 대비 1.8% 포인트가증가한수치이다. 최저임금법의적용제외자는탈법고용이아니므로최저임금미만의근로자중이들을배제하여야한다. 경활근로형태부가조사자료에서최저임금법의적용제외자를선별하기위해서사회보험법의미신고고용과마 < 표 2-11> 연도별최저임금액 ( 단위 : 원 ) 최저임금액 2,510 2,840 3,100 3,480 3,770 4,000 4,110 4,320 4,580 4,860 주 : 최저임금의적용년도는 1. 1.~12. 31(2007년이전에는전년도 9. 1.~ 다음해 8. 31). < 표 2-12> 최저임금미만근로자수및미만율 ( 단위 : 천명, %) 임금근로자수 14,584 14,968 15,351 15,882 16,103 16,479 17,048 17,510 17,734 18,240 미만근로자수 949 1,213 1,442 1,891 1,747 2,104 1,958 1,899 1,699 2,086 미만율 자료 : 통계청 ( 각연도 8월 ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사.

53 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 23 찬가지로우선조사대상자가임금근로자라고응답하였으나법제도적으로 근로자 로인정받지못하는특수형태근로종사자를배제하였다. 또한가사사용인도최저임금의적용을받지않으나이를세부적으로확인할방법이없어경활근로형태부가조사자료에서가사서비스업에종사하는근로자로대체하여배제하였다. 2013년 8월현재최저임금적용제외자를배제한최저임금미만의근로자는 1,932천명 (10.6%) 이다. 적용제외자는전체최저임금미만근로자의 7.4% 에불과하며, 대부분 (92.6%) 은최저임금법의미준수로인해최저임금보다낮은임금을받고있다. 이러한측면을고려하면최저임금법의적용범위확대못지않게법규미준수를적발하기위한감독과제재시스템을강구하고자하는정책적노력이필요하다. 2013년 8월현재최저임금미만의근로자를근로형태별로살펴보면 ( 표 2-14 참조 ), 전체최저임금미만의근로자 1,932천명가운데비정규직근로자가 1,230천명으로 63.7%, 정규직근로자가 702천명으로 36.3% 를차지하고있다. 비정규직근로자중최저임금미만자는 20.7% 로전체평균 10.6% 의약 2배에가깝다. 비정규직근로자중에서도비기간제근로자의 < 표 2-13> 2013 년최저임금미만근로자수및미만율 ( 적용제외배제 ) 임금근로자 최저임금미만근로자 미준수에의한최저임금미만 적용제외자 ( 단위 : 천명, %) 계특수형태가사사용인 근로자수 18,240 2,086 1, 비율 (100) 임금근로자 (11.4) [100] 적용대상자 (10.6) [7.4] [3.3] [4.1] 적용제외자 계미만자초과자계특수형태가사사용인 근로자수 18,240 17,521 1,932 15, 비율 [100] (100) [96.1] (10.6) (89.4) [3.0] 주 : 적용제외자 ( 특수형태근로종사자및가사사용인 ) 의비중은최저임금미만의근로자에대한비중을말함. 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사.

54 24 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 최저임금미만자의비중이가장낮으며, 가정내근로자 12) 가가장많은비중을차지하고있다. 2013년가정내근로자는총 73천명이며이가운데최저임금미만자는 52천명 (71.4%) 이나, 이들중적용제외대상자인가사사용인 8천명을제외하고도 44천명 (60.3%) 에이른다. 한편전체시간제근로자 1,883천명중최저임금에미달하는자가 644천명으로 34.2% 를차지하고있어전체평균의 3배를넘어서고있다. 시간제근로자 3명중 1명이최저임금에도못미치는임금을받고있는것이다. 이는시간제일자리가양질의일자리가아닌열악한일자리라는것을반증하는것이다. 2013년 8월현재최저임금법적용대상임금근로자의월평균임금이 220.7만원인데비하여최저임금미만자는 69.1만원으로적용대상임금근로자월평균임금의 3분의 1에도못미치고있다. 주당평균근로시간 < 표 2-14> 2013 년근로형태별최저임금미만의근로자및미만율 ( 적용제외배제 ) 최저임금미만의근로자수 ( 단위 : 천명, %) 미만율 전체최저임금미만근로자 1, 정규직근로자 비정규직근로자 1, 한시적근로자 ( 기간제근로 ) ( 비기간제근로 ) 시간제근로자 비전형근로자 ( 파견근로 ) ( 용역근로 ) ( 가정내근로 ) ( 일일근로 ) 주 : 최저임금미만의비정규직근로자의규모와구성비는근로형태별비정규직근로자 ( 한시적 시간제 비정형 ) 의중복인원을제외한것이므로유형별규모및구성비의합계와불일치함. 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사. 12) 가정내근로자는 재택근무, 가내하청등과같이사업체에서마련해준공동작업장이아닌가정내에서근무 ( 작업 ) 가이루어지는근무형태 를말한다.

55 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 25 에서는별차이 (0.3 시간의차이 ) 를보이지않고있음에도, 시간당임금에있어서적용대상임금근로자가 12,384원이나최저임금미만자는 3,808원이다. 적용대상임금근로자의 56.3% 가서면으로근로계약을체결하는데비하여최저임금미만자는 29.8% 에불과하다. 또한사회보험가입률에있어서도현격한차이를보이고있는데, 사업장국민연금가입률이적용대상임금근로자 70.2% 에비하여최저임금미만자는 14.0%, 사업장건강보험가입률은적용대상임금근로자 74.1% 에비하여최저임금미만자는 23.2%, 고용보험가입률은적용대상임금근로자가 70.5% 에비하여최저임금미만자는 20.1% 에불과하다. 최저임금미만의임금을받는근로자 < 표 2-15> 2013 년최저임금미만근로자의근로조건 ( 적용제외배제 ) 최저임금미만자최저임금초과자 ( 단위 : %) 적용대상임금근로자 월평균임금 ( 만원 ) 주당평균근로시간 시간당임금 ( 원 ) 3,808 13,447 12,384 서면근로계약체결률 사회보험 사업장국민연금가입률 사업장건강보험가입률 고용보험가입률 퇴직금 근로복지 상여금 수혜율 시간외수당 유급휴일 휴가 년간교육 훈련경험 노동조합이없음 노동조합가입여부 노동조합이있으나가입대상이아님 노동조합의가입대상이나가입하지않았음 노동조합에가입하였음 주 : 상여금에는명절비, 휴가비, 선물등을포함. 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사.

56 26 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 의대다수는최소한사회보장체계에의해서도보호받지못하는것으로나타났다. 최저임금미만자는최저임금조차도받지못하는취약계층으로전반적인근로조건에서열악성을면치못하고있다. 2013년 8월현재최저임금미만자 1,932천명중 902천명 (46.7%) 이 5명미만사업장에종사하고있으며, 478천명 (24.7%) 이 5~9 명의사업장에종사하고있다. 최저임금미만자의 71.4% 가 10명미만의영세사업장에종사하는것으로나타났다. 최저임금미만의근로자도사회보험미가입자와마찬가지로영세사업장에집중되고있어이에대한대책이필요하다. 최저임금미만의근로자 1,932천명중여성이 1,195천명으로 61.9% 를차지하고있다. 전체임금근로자 18,240천명중여성근로자가 7,848명으로 43.0% 를차지하는비중에비하여여성최저임금미만자의비중이높게나타났다. 최저임금미만자를연령계층별로보면 ( 표 2-18 참조 ), 최저임금미만자 < 표 2-16> 사업장규모별최저임금미만의근로자 ( 적용제외배제 ) 최저임금초과자 최저임금미만자 전체 ( 단위 : 천명, %) 1~4 명 5~9 명 10~29 명 30~99명 100~299명 300명이상 전체 2,318 2,669 3,501 3,281 1,669 2,152 15,589 (14.9) (17.1) (22.5) (21.0) (10.7) (13.8) (100) ,932 (46.7) (24.7) (16.4) (8.1) (2.6) (1.4) (100) 3,220 3,147 3,818 3,438 1,719 2,180 17,521 (18.4) (18.0) (21.8) (19.6) (9.8) (12.4) (100) 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사. < 표 2-17> 성별최저임금미만의근로자 ( 적용제외배제 ) ( 단위 : 천명, %) 최저임금초과자 최저임금미만자 전체 남성 9,468 ( 60.7) 736 ( 38.1) 10,204 ( 58.2) 여성 6,122 ( 39.3) 1,195 ( 61.9) 7,317 ( 41.8) 전체 15,589 (100.0) 1,932 (100.0) 17,521 (100.0) 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사.

57 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 27 < 표 2-18> 연령계층별최저임금미만의근로자 ( 적용제외배제 ) 최저임금초과자 최저임금미만자 전체 ( 단위 : 천명, %) 25 세미만 25~34 세 35~44 세 45~54 세 55 세이상전체 1,038 4,368 4,347 3,783 2,053 15,589 (6.7) (28.0) (27.9) (24.3) (13.2) (100) ,932 (20.1) (9.8) (13.0) (18.6) (38.4) (100) 1,426 4,558 4,598 4,143 2,796 17,521 (8.1) (26.0) (26.2) (23.6) (16.0) (100) 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사. < 표 2-19> 사회보험미신고와최저임금미만의탈법고용규모및탈법고용률 사회보험미신고와최저임금미만의탈법고용규모와탈법고용률 ( 단위 : 천명, %) 국민연금 건강보험 고용보험모두가입하지않고최저임금미만으로받는근로자 근로자수 5,406 1,264 비율 (29.6) (6.9) 주 :( ) 안의수치는전체임금근로자 18,240 천명에대한비중을말함. 자료 : 통계청 ( ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사. 의 38.4% 가 55세이상자이며, 20.1% 가 25세미만자로나타났다. 최저임금에못미치는임금을받고있는근로자는 55세이상의고령자와 25세미만의청년에서총 58.5% 이다. 25세미만의청년근로자 1,426천명가운데 388천명 (27.2%) 이최저임금에미달하며, 55세이상의고령자 2,796천명가운데 743천명 (26.6%) 이최저임금에미달하는임금을받고있다. 국민연금 건강보험 고용보험중어느하나라도가입하지않거나최저임금미만으로임금을받는근로자는전체임금근로자 18,240천명가운데 5,406천명으로 29.6% 를차지하고있으며, 사회보험모두가입하지않고최저임금에도못미치는임금을받는근로자는 1,264명으로 6.9% 이다. 이런점에비추어볼때사회보험에미신고되거나최저임금미만의탈법고용은 5,406천명 29.6% 이다. 이는전체임금근로자에대한비중이며, 사회보험법및최저임금법의적용대상임금근로자에대한비중으로

58 28 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 산정할경우비율이다소높아질수있다. 따라서비율이라는측면보다는이러한유형의탈법고용으로있는근로자수가상당수에이른다는것에주목하여야한다. 4. 위장자영인 ( 유형ᄂ ) 위장자영인은말그대로 ( 임금 ) 근로자임에도불구하고자영인 ( 독립사업주 ) 으로위장된자를의미한다. 즉실질적으로는근로자이나형식적으로자영인으로있는자이다. 위장자영인이등장하게된주요원인은사업주가노무공급자에대한노동법및사회보험법상사용자책임을회피하려는데에있다. 앞서언급한바와같이탈법고용은세법및사회보험법상의신고의무를이행하지않거나과소신고등을함으로써세법및사회보험법상세금및보험료납부의무의전부내지일부를회피하는고용이라고정의하였다. 위장자영인은자영인으로위장된근로자이며, 사용자가고용으로취급하지않아최저임금법 근로기준법등노동법의적용을받을수없으며, 근로자로서사회보험의보호를받을수없다. 이러한측면에서보면위장자영인전부는사회보험상의신고의무를이행하지않음으로써세법및사회보험법상세금및보험료납부의무의전부를회피하는고용에해당된다. 위장자영인과구별되는고용으로서특수형태근로종사자가있으며, 이를구별하기위해서는근로기준법상 근로자, 자영인 과 특수형태근로종사자 를먼저확인하여야한다. 근로기준법에서근로자란 직업의종류와관계없이임금을목적으로사업이나사업장에근로를제공하는자 를말한다 ( 근로기준법제2조제1 항제1호 ). 산재보험법 고용보험법및최저임금법상의근로자개념은근로기준법의근로자개념을준용하고있으며, 국민연금법과건강보험법상근로자개념 13) 은근로기준법상의근로자개념과본질적으로차이가없 13) 국민연금법제 3 조제 1 항제 1 호 : 근로자가직업의종류가무엇이든사업장에서노무를제공하고그대가로임금을받아생활하는자 ( 법인의이사와그밖의임원을포함한다 ) 를말한다. 다만, 대통령령으로정하는자는제외한다. 국민건강보험법제 3 조제 1 호 : 근로자란직업의종류와관계없이근로의대가로보수를받아생활하는사람 ( 법인의이사와그밖의임원을포함한다 ) 으로서공무

59 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 29 다. 따라서노무공급자가근로기준법상근로자개념에해당하는지여부는사회보험법및노동법 ( 특히최저임금법 ) 의적용을받기위한관문이된다. 노무공급자가근로기준법상의근로자에해당하지않는다면사회보험법및노동법의보호를받지못하고자영인으로취급되어일반민법및상법의규율을받게된다. 노무공급자가근로기준법상의근로자에해당하는지여부에대한판단은위개념규정의해석문제이며, 이에대한판단은종국적으로위규정을해석하는법원에맡겨져있다. 노무공급자가외형적으로도급계약내지위임계약을체결하였으나자신이근로자임을주장하여퇴직금및산재보상등을청구하는사건에서법원이근로자성을인정한경우에이노무공급자는명백하게위장자영인으로있었던것이다. 이러한이유로판례에의해형성된근로자성판단기준은자영인과근로자를판별하는중요한기준이된다. 법원의근로자성판단기준의변화에따라노무공급자가자영인이되기도하고근로자로인정받기도한다. 반면노무공급자가자신이근로자임을주장하는사건에서법원이근로자성을부정한경우해당노무공급자는근로자가아니라자영인인가? 이는특수형태근로종사자를어떻게정의하느냐에따라견해가달라질수있으며, 14) 법적취급과사회학적 통계적취급의차이에의해서도달라질수있다. 특수형태근로종사자에대하여규율하고있는법규정은산재보험법을 15) 제외하고는없으 원및교직원을제외한사람을말한다. 14) 특수형태근로종사자 의용어와관련하여관행적으로 특고 라는약칭부터 특수고용직, 특수고용관계 등의용어들이사용되고있는데이연구에서는산재보험법의표현에따라특수형태근로종사자를사용하도록한다. 다만산재보험법에서정하는특수형태근로종사자의범주와일치하는것은아니다. 15) 산재보험법제 125 조제 1 항은 계약의형식에관계없이근로자와유사하게노무를제공함에도 근로기준법 등이적용되지아니하여업무상의재해로부터보호할필요가있는자로서다음각호의모두에해당하는자중대통령령으로정하는직종에종사하는자 ( 이하이조에서 특수형태근로종사자 라한다 ) 의노무 ( 勞務 ) 를제공받는사업은제 6 조에도불구하고이법의적용을받는사업으로본다 고규정하고제 1 호와제 2 호에서 1. 주로하나의사업에그운영에필요한노무를상시적으로제공하고보수를받아생활할것, 2. 노무를제공함에있어서타인을사용하지아니할것 이라고정하고있다. 이에따라산재보험법시행령제 125 조는특수형태근로종사자의범위를보험설계사, 콘크리트믹서트럭운전자, 학습지교사, 골프장캐디, 집화또는배송업무를하는택배원, 퀵서비스종사자로열거하고있다. 고용보험

60 30 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 므로법적취급에있어서는오로지근로자와자영인둘중하나로양분될뿐이다. 앞서서술한바와같이사회보험법및노동법의보호를받는근로자와이의보호를받지못하고일반민법및상법등의적용을받는자영인으로나누어질뿐이다. 이러한법적취급의측면에서근로자성이부인되면자영인의지위를가지게되므로자영인은근로자의잔여적개념으로파악되는것이다 ( 이승욱, 2005: 200). 그래서법원이근로자성을부정한경우에해당노무공급자는자영인이된다. 한편 2002년비정규직범위에대한노사정위원회의합의에따라통계청에서경활근로형태부가조사를실시하고있으며, 이합의에의한비정규직중특수형태근로종사자는 독자적인사무실, 점포또는작업장을보유하지않았으면서비독립적인형태로업무를수행하면서도, 다만근로제공의방법, 근로시간등은독자적으로결정하면서, 개인적으로모집 판매 배달 운송등의업무를통해고객을찾거나맞이하여상품이나서비스를제공하고그일을한만큼소득을얻는근무형태 를말한다. 경활근로형태부가조사는조사대상자가임금근로자라고응답한사람만을대상으로근로형태별부가조사를행하며, 경활근로형태부가조사표에서도 지난주에다니던직장 ( 일 ) 은개인적으로고객을찾거나맞이하여상품이나서비스를제공하고그일한만큼 ( 실적에따라 ) 소득을얻는형태에해당됩니까?( 예 : 보험설계사, 학습지교사, 퀵서비스배달기사, 골프장경기보조원등 ) 라고질문하고, 예 또는 아니오 로응답하도록되어있다. 따라서경활근로형태부가조사에서특수형태근로는조사대상자가근로자라고응답한사람의특수한근무형태라할수있으므로어떠한법적평가가개제되어있는것은아니다. 이러한근무형태를가진근로자가어느정도인지만파악될뿐이다. 다만경활근로형태부가조사표에서예시하고있는유형들 ( 보험설계사, 학습지교사등 ) 은현재판례에서근로기준법상의근로자로인정받지못하는유형이라는점을주목할필요가있다. 즉 및산재보험의보험료징수등에관한법률제 49 조의 3 제 2 항은 제 1 항에따른산재보험료는사업주와특수형태근로종사자가각각 2 분의 1 씩부담한다. 다만, 사용종속관계 ( 使用從屬關係 ) 의정도등을고려하여대통령령으로정하는직종에종사하는특수형태근로종사자의경우에는사업주가부담한다 고규정하고있다.

61 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 31 조사대상자는근로자로인식하고있는데반하여현실적으로법원에서근로자성이부인되는자들이다. 여기서특수형태근로종사자는근로자와자영인의중간지대에위치하고근로자로서의성격과자영인으로서의성격을동시에가지고있는자로정의하도록한다. [ 그림 2-2] 에서보는바와같이특수형태근로종사자가실질적으로근로자영역에근접한경우에는위장자영인일가능성이크다. 현행법체계 ( 법적취급의측면 ) 에서근로자 자영인의이분법적구분방식에따르면, 특수형태근로종사자는이양자어느쪽에도포섭될수없게된다. 이는특수형태근로종사자를노동법 사회보험법영역으로포함시켜보호하는규율시스템이부재한데에서발생하는문제이기도하다. 이러한측면에서보면특수형태근로종사자는노동법및사회보장법의적용대상에서제외됨으로써보호받지못하는비공식고용에포함된다. 반면탈법고용에는합법적 ( 현행법체계내 ) 인고용이면서적용제외자는포함되지않으므로특수형태근로종사자는사후적으로근로자성을인정받은경우에한하여탈법고용으로서평가될뿐이다. 위장자영인은실질적으로근로자임에도불구하고형식은자영인이므로이들이분포하고있는영역은 [ 그림 2-2] 에서자영인영역과특수형태근로종사자영역이다. 이러한영역에서위장자영인이어느정도로분포하고있는지에대해파악하는것은불가능하다. 노무공급자가근로자임을주장한개별적 구체적사안에서법원에의해근로자성을인정받은 [ 그림 2-2] 근로자, 자영인, 특수형태근로종사자

62 32 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 자만이사후적으로위장자영인으로판명되는셈이다. 판례를통해확인된유형을보면 < 표 2-20> 과같다. 다만노무제공방식등의사실관계에따라근로자성판단이달라지므로해당유형이아니라고하여근로자성이부인되는것은아니다. 경활근로형태부가조사에서특수형태근로종사자 16) 로분류된근로자는앞서살펴본바와같이법적평가에따른분류가아니므로이들전부가위장자영인은아니나일부가이에해당할소지가있다. 또한계약의외형으로인해조사대상자가자신을임금근로자임에도불구하고임금근로자가아니라고응답한사람도있다. 경제활동인구조사비임금근로부가조사 ( 이하 경활비임금부가조사 라약칭함 ) 에서 17) 비임금근로자중 고용원이없는자영업자 의일부가위장자영인에해당할가능성이있다. 18) 경 16) 연도별특수형태근로종사자의규모및비중 특수형태근로종사자 ( 단위 : 천명, %) (11.5) (11.3) (11.1) (10.9) (11.1) (10.4) (10.2) (9.2) (9.2) 주 :( ) 안의수치는비정규직근로자에대한비중임. 자료 : 통계청 ( 각연도 8 월 ), 경제활동인구조사근로형태별부가조사. 17) 부터비임금근로부가조사를실시하였으며, 비임금근로자는자영업자와무급가족종사자로나누었고, 자영업자는고용원이있는자영업자 ( 한사람이상의유급고용원을두고사업을경영하는사람 ) 와고용원이없는자영업자 ( 자기혼자또는무급가족종사자와함께자기책임하에독립적인형태로전문적인일을수행하거나사업체를운영하는사람 ) 로구별하였다. 18) 연도별비임금근로자의규모및비중 ( 단위 : 천명, %) < 비임금근로자 > 7,575 7,514 7,141 6,958 6,985 7,125 7,051 (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) 고용원이있는 1,547 1,505 1,494 1,477 1,491 1,539 1,503 자영업자 (20.4) (20.0) (20.9) (21.2) (21.4) (21.6) (21.3) 고용원이없는 4,577 4,530 4,266 4,150 4,189 4,265 4,244 자영업자 (60.4) (60.3) (59.7) (59.6) (60.0) (59.9) (60.2) 무급가족종사자 1,451 1,478 1,381 1,331 1,305 1,322 1,304 (19.2) (19.7) (19.3) (19.1) (18.7) (18.5) (18.5) 자료 : 통계청 ( 각연도 8월 ), 경제활동인구조사비임금근로부가조사.

63 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 33 < 표 2-20> 근로기준법상근로자의지위가인정된사례와부정된사례 근로자의지위가인정된사례 고등학교졸업예정자인실습생 ( 대법원 선고 86다카2920 판결 ), 산업기술연수생 ( 대법원 선고 95누2050 판결 ), 취업자격없는외국인 ( 대법원 선고 94누12067 판결 ) 및학술용역계약형태로근로를제공한자 ( 대법원 선고 91다24250 판결 ) 등 초등학교과학실험조교 ( 대법원 선고 91다45653 판결 ) 한국방송공사시청료위탁직징수원 ( 대법원 선고 91다21381 판결 ) 대학입시학원의담임강사 ( 대법원 선고 2005두8436 판결 ) 대학교시간강사 ( 대법원 선고 2005두 판결 ) 미용학원강사 ( 대법원 선고 2006도777 판결 ) 회사소유화물차량의운전용역계약을체결한운송기사 ( 대법원 선고 2007두9471 판결 ) 제조업체가차량을임대차형식으로제공한임대차주겸운전기사 ( 대법원 선고 2012도5385 판결 ) 법무법인에근무하는변호사 ( 대법원 선고 2012다77006 판결 ) 채권추심업무위탁계약을체결하고채권추심업무를처리한채권추심원 ( 대법원 선고 2009다99396 판결 ) 근로자의지위가부정된사례 유흥업소출연가수 ( 대법원 선고 93누16680 판결 ) 유흥업소접대부 ( 대법원 선고 95다35289 판결 ) 입시학원운영자의시설내에서수강생에게강의를하고매월수강료수입금의일정비율을배분받기로한입시학원단과반강사 ( 대법원 선고 96도732 판결 ) 학습지등을제작 판매하는회사와위탁업무계약을체결한교육상담교사 ( 대법원 선고 95다20348 판결 ) 보험회사의보험모집인 ( 대법원 선고 98두9219 판결 ; 대법원 선고 88다카 판결 ) 우체국의보험관리사 ( 대법원 선고 2011다44276 판결 ) 골프장캐디 ( 대법원 선고 95누13432 판결 ; 대법원 선고 2011다78804 판결 ) 회사소유의화물트럭에관한운송용역계약을체결한화물운송기사 ( 대법원 선고 2012다57040 판결 ) 도급제사원 ( 대법원 선고 2010다50601 판결 ) 외부강사로서채권추심업무에대한교육을하고실적에따른성과수수료를받는채권추심원 ( 대법원 선고 2013다27336 판결 )

64 34 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 활근로형태부가조사에서조사대상자가자신을임금근로자로인식하여근로자라응답하였으나사업장사회보험에미가입된경우는사용자가자영인으로취급한결과이다. 앞서사회보험에미신고된탈법고용에서특수형태근로종사자를제외하였으나이들만을별도로떼어보면, 2013년 8월현재특수형태근로종사자 545천명가운데사업장국민연금미가입자가 520천명 (95.9%), 사업장건강보험미가입자가 517천명 (95.0%), 고용보험미가입자가 514천명 (94.4%) 이다. 사용자가특수형태근로종사자를근로자로취급하지않아발생된결과이기도하다. 또한경활비임금부가조사상국민연금에서 고용원이있는자영업자 가사업장가입자인경우가 38.7%, 고용원이없는자영업자 가사업장가입자인경우가 7.9% 이다. 고용원이있음에도사업장국민연금을가입하지않은비율이상당히높다. 5. 위장도급에의한고용 ( 유형ᄃ ) 위장도급에의한고용은, 본질은근로계약이나도급계약 ( 용역 위임계약 ) 으로위장되어있다는측면에서위장자영인일수있으나여기서말하는위장도급은직접고용임에도불구하고이를회피하여용역업체 하청업체를통하여근로자를사용하거나, 파견임에도불구하고하청업체와의도급계약을통하여근로자를사용함으로써시장가격보다낮은가격으로노동을교환하여세금및사회보험기여금납부의무의전부내지일부를회피하는탈법고용을의미한다. 이러한위장도급은사실상근로자를직접고용한것임에도불구하고하청업체등을개재시킨경우와파견을도급으로위장한불법파견으로나누어서볼수있다. 전자의위장도급에의한고용은원청사업주에직접고용된근로자이며, 후자의위장도급에의한근로자는파견근로자이다. 판례도위장도급인경우그실질에따라원사업주에직접고용된것으로보거나근로자파견으로서 파견근로자보호등에관한법률 ( 이하 파견법 이라약칭함 ) 을적용하였다. 파견법에서는파견대상업무, 파견기간, 파견업허가기준등에대하여제한을두고있으며, 파견근로자를고용한파견사업주뿐만아니라사용

65 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 35 관계에있는사용사업주에게도일정한사용자책임과의무를부과하고있다. 상시허용대상업무에서파견기간 2년을경과하여파견근로자를사용하거나, 파견금지대상업무에서파견근로자를사용하는경우및무허가파견사업체로부터근로자를파견받아사용하는경우등사용사업주에게직접고용할의무를부과하고있다 ( 파견법제6조의2). 또한사용사업주및파견사업주양자에게사용사업주사업내의동종또는유사한업무를수행하는근로자와의차별금지의무를부과하고있으며 ( 파견법제21조제 1항 ), 파견근로자의근로시간 휴게 휴가 휴일등의근로조건에대해사용사업주를근로기준법상사용자로간주하고있으며 ( 파견법제34조제 1항 ), 파견근로에관하여원칙적으로사용사업주를산업안전보건법상사업주로간주하고있다 ( 파견법제35조제1항 ). 파견법은고용관계와사용관계가분리되는파견근로를제한적으로인정하면서도위와같이사용사업주에대해일정하게노동법상의책임을부여하고있다. 반면도급의경우에는원사업주는노동법적규율대상에서벗어나민법의규율대상에속하게되어사내하도급근로자에대해어떠한책임도물을수없게된다. 19) 적법하게파견근로자를사용할수있다고하더라도파견법및노동법의사용자책임을회피하기위해서위장도급을통하여인력활용을하는것이며, 이러한상황에서불법파견이성행하게된것이다. 위장도급은주로사내하도급에서나타난다. 용역근로등을포함하는사내하도급의경우사외하도급과달리하청업체 ( 수급사업주 ) 내지용역업체의근로자가원청업체 ( 원사업주 ) 의관리권한이미치는사업장내에서도급업무를수행하거나원청업체가직접고용한근로자와같은작업공간에서유사하거나동일한업무에종사하거나원청업체의지배하에근로를제공하는경우가많이발생한다. 단순히원청업체의사업장이라는공간만을공유하는것이아니라하청업체가도급업무를수행함에있어서원청업체의설비를이용하거나원청업체가제공한원 부자재를이용하 19) 이러한측면에서도급과파견의판단기준이원사업주에게사내하도급근로자에대한노동법적책임을부과하는데절대적인기준이된다. 이러한이유로그간정부 학계 노동계 경영계등은도급과파견의판단기준과위장도급인경우에근로관계에대한법적효과를중심으로논의를전개하고각종대책을강구한것이다.

66 36 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 는경우도다수있으며, 대부분의사내하도급은어떠한형태로든원청업체의지휘감독조직체계로편입된다는특징을갖는다. 이러한특징으로부터원청업체와하청업체간에도급계약의외양을가지고하청업체내지용역업체가단순히인력만을공급하는것으로서사실상근로자파견을행하는것이된다. 이러한이유로위장도급을근절하기위한행정당국의단속도주로사내하도급을대상으로하는것이다. 위장도급의경우도앞서서술한위장자영인과마찬가지로사후적으로법원에의해사내하도급근로자의실질이원청업체에직접고용된근로자이거나파견근로자라는법적판단이있어야하므로사전적으로그규모및실태를파악하기어렵다. 사내하도급의추이및실태를보면서위장도급에의한탈법고용을간접적으로가늠해보기로한다. 사내하도급활용실태에대한정확한추정도사실상어려운현실이다. 이에대한정확한실태조사가이루어진바가없기때문이다. 그러나사내하도급문제가널리확산되고노사분규등과관련해서도심각성이더해지자, 고용노동부는우선사내하도급의활용실태를정확히파악해야올바른대책수립이가능하다고판단하고지방노동관서를통하여 2004년, 2008년, 2010년에조사를실시한바있다. 이조사결과는현재통계청등어디에도사내하도급과관련한정부공식통계가부재하다는점에서매우유의미한자료라할수있으나, 2004년에는 500명이상기업을대상으로조사를실시하고, 2008년과 2010년에는 300 명이상사업장을대상으로제한적으로실시됨에따라사내하도급실태를정확히파악하기는곤란한한계를지니고있다. 또한고용노동부는 2014년 7월 1일 고용형태공시제 의조사결과를발표하였다. 고용정책기본법을 2012년 12월 18일개정 20) 하여일정수이상의근로자를사용하는사업주에게매년근로자의고용형태를공시하도록함으로써비정규직을과도하게사용하는사업주에대해자율적으로개선하도록하기위하여고용형태공시제를도입하였으며 ( 고용정책기본법제15조의 2), 이제도의시행을 2014년 3월기준으로공시하였다. 공시해야할고용형태는근로계약기간의정함이없는근로자, 기간제근로자, 20) 법률제11568호 시행.

67 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 37 직접고용한근로자로서일일근로자등의기타근로자, 공시의무사업주의사업장내에서사업주간파견 용역 도급계약에의해근무하는소속외근로자이다 ( 고용정책기본법시행규칙제2조의2 제1항 ). 여기서주목하는유형은사내하도급근로자인 소속외근로자 이다. 2004년 3월노동부는건설업을제외하고전기 전자, 조선, 기계 금속업종을중심으로 500명이상 653개사업장을조사한결과 238개사업장에서사내하도급을활용하고있는것으로나타났다. 이는조사대상사업체의 36.4% 를차지하는것으로서, 주로제조업을중심으로대규모사업장에서사내하도급이널리활용되고있음을잘보여준결과였다. < 표 2-21> 에서확인할수있듯이사내하도급을활용하고있는원사업체당평균사내하도급업체수는 12개였으며, 평균사내하도급근로자수는 628 명이다. 아울러조사대상으로선정된 238개원청업체의평균종업원수규모는 2,090명이었다. 결국사내하도급활용사업장의전체근로자 ( 원하청합계 ) 중사내하도급근로자가차지하는비율은 23.1% 로네명 < 표 2-21> 사내하도급활용실태 ( ) ( 단위 : 개소, 명, %) 사업체근로자사업체규모원청업체 1 개소당 원청하청원청하청원청하청하청업체 하청근로자 하청근로자비중 (C) (D) (F) (G) (F/C) (G/D) (D/C) (G/C) (G/F) 전체 238 2, , ,520 2, 조선 ,863 29,963 4, , 전기 전자 ,680 38,977 3, 자동차 ,961 16,463 9, , 사무 판매서비스 ,496 16,195 1, 철강 ,653 16,977 3, , 기계 금속 ,419 10,087 1, 화학 ,610 12,420 1, 기타 ,655 8, 자료 : 고용노동부 (2007: 10).

68 38 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 중한명꼴로사내하도급근로자가일하고있는것으로나타났다. 업종별로는조선, 철강, 화학산업의활용비율이높은것으로드러났다. 또한원청업체당하청업체수와하도급근로자수는 < 표 2-21> 에서볼수있듯이조선 > 자동차 > 철강의순으로많았다. 하청업체당근로자수는평균 50명이었는데, 철강이가장많고 (84 명 ) 기계금속이적은것으로 (21 명 ) 나타났다. 이는우리나라사내하도급업체들의영세성을보여주는결과라할수있다. 이러한조사결과로부터우리나라경제의주력부문인중화학공업대기업사업장을중심으로사내하도급활용이널리확산되어있는것과이들이주로영세업체지만원청업체가다수의하도급업체에업무를배분하여전체적으로는 1/4가량의인원을이형태로활용하고있는것으로확인되었다. 아울러사무 판매서비스산업등에서도적지않은수의사내하도급근로자가활용되고있는것으로나타나산업현장전반에사내하도급규율과건전한질서가필요한것으로판단되었다. 이후노동부는 2008년 5월에조사대상사업장을확대하여 300명이상대기업사업장 1,764개를대상으로사내하도급활용실태를조사하였다. 2008년조사에따르면조사대상사업장 1,774개가운데 962개사업장으로전체의 54.6% 에서사내하도급을활용하고있으며, 활용사업장의하청근로자는 368,590명으로원청근로자대비 28.0% 인것으로나타났다. 이는 2004년과비교하여조사대상사업장이 300명이상사업장 1,764개로확대됨에따라정확한비교를할수는없지만, 2008년의조사결과는사내하도급활용사업장과하청근로자규모가상당한폭으로증가된것으로나타났다. < 표 2-22> 에서와같이사내하도급을활용하고있는원청업체당평균사내하청업체수는 9개였으며, 평균사내하도급근로자수는 383명이었다. 또한조사대상으로선정된 1,764개사업장중사내하도급을활용하는 963 개사업장의평균종업원수규모는 1,368명이었다. 따라서사내하도급활용사업장의전체근로자 ( 원하청합계 ) 중사내하도급근로자가차지하는비율은 21.8% 로 2004년의조사결과인 23.1% 에비하면다소감소한것으로나타났다. 업종별로는 2004년과동일하게조선, 철강, 화학산업의

69 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 39 < 표 2-22> 사내하도급활용실태 ( ) 사업체 ( 단위 : 개소, 명, %) 근로자 대기업하청대기업하청 미활용활용미활용활용 A B C D E F G 전체 1, ,717 1,958, ,151 1,317, ,590 기계 ,378 12,937 67,441 12,128 자동차 ,255 1, ,505 19,541 전기전자 , ,835 39, ,277 26,116 철강 , ,809 28,912 조선 ,847 64,847 79,160 화학 ,176 23,104 66,072 16,401 사무판매서비스 , , , , ,456 기타 , , , ,295 63,876 사내하도급활용비중 미활용대기업 사업체규모 활용대기업 하청 하청업체 원청업체 1 개소당 하청근로자 하청근로자비중 B/A E/B F/C G/D D/C G/C G/F*100 전체 , 기계 자동차 , , 전기전자 , 철강 , , 조선 , , 화학 사무판매서비스 , 기타 자료 : 고용노동부, 2008 년사내하도급현황조사, 2009( 홍희덕의원실, 보도자료에서재작성 ( 이병희, 2011: 4 재인용 ). 활용비율이높은것으로드러났다. 하도급업체당근로자수는평균 34명이었는데, 조선이가장많고 (93 명 ) 기계금속이적은것으로 (20 명 ) 나타났

70 40 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 다. 이는우리나라사내하도급업체들의영세성이여전하고, 조사대상사업장이확대될수록그정도가심화되는결과를보여주고있다. 노동부는 2010년 8월에 300명이상사업장을대상으로사내하도급활용실태를조사하였다. 조사대상사업장은 2008년과동일하게 300명이상대기업사업장 1,939개를대상으로하였다. 2010년조사에따르면조사대상사업장 1,939개가운데전체의 41.2% 인 799개사업장에서사내하도급을활용하고있으며, 활용사업장의하청근로자는 325,932명으로원청근로자대비 32.6% 인것으로나타났다. 2008년의조사결과와비교해보면조사대상사업장가운데사내하도급을활용하는사업장의비율은감소하였으나, 사내하도급을활용하는사업장의하청근로자비율은상당한폭으로증가된것으로나타났다. < 표 2-23> 에서와같이사내하도급을활용하고있는원청업체당평균사내하도급업체수는 10개이며, 평균사내하도급근로자수는 408 명이다. 또한조사대상으로선정된 1,939개사업장중사내하도급을활용하는 799 개사업장의평균종업원수규모는 1,252명이었다. 따라서사내하도급활용사업장의전체근로자 ( 원하청합계 ) 중사내하도급근로자가차지하는비율은 24.6% 로서 2008년의조사결과인 21.8% 에비하면상당히증가한것으로나타났다. 업종별로는조선, 철강, 기계금속산업순으로그활용비율이높은것으로드러났다. 2008년의조사결과와비교해보면조선, 기계금속, 전기전자산업에서하청근로자수가증가한것으로나타났다. 하도급업체당근로자수는평균 38명으로 2008년의조사결과와유사한수준으로서사내하도급업체들의영세성이지속적으로나타났다. 고용노동부는 2014년 3월 고용형태공시제 를실시하였다. 상시근로자 300명이상사업장이고용형태를공시할의무를부담하는사업장이다. 미공시한사업장을제외하고공시한사업장 2,943개 21) 중 300명미만사업장 135개도포함되어있으나사내하도급등의활용실태를보기위하여 21) 고용노동부의 고용형태공시결과 에따르면공시대상사업주 2,947 곳중 2,942 곳이공시에참여하여공시율 99.8% 를기록하였다고한다. 고용형태공시정보 ( 에따르면공시대상사업주 2,947 곳중 2,943 곳이공시하여, 위공시결과자료와 1 곳이차이가난다. 공시정보를활용하지않을경우에는위공시결과에따라 2,942 개를대상으로한다.

71 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 41 < 표 2-23> 사내하도급활용실태 ( ) 사업체 ( 단위 : 개소, 명, %) 근로자 대기업하청대기업하청 미활용활용미활용활용 A B C D E F G 전체 1,939 1, ,529 1,823, ,124 1,000, ,932 기계 ,403 10,662 67,741 16,634 자동차 ,311-77,311 15,075 전기전자 ,124 59, ,983 30,927 철강 ,317 1,596 36,721 28,512 조선 ,058 53,629-53,629 85,119 화학 ,201 23,563 72,638 16,786 사무판매서비스 , , , ,577 95,336 기타 , , , ,691 37,543 사업체규모원청업체 1개소당사내하도급하청미활용활용하청하청활용비중하청근로자대기업대기업업체근로자비중 B/A E/B F/C G/D D/C G/C G/F*100 전체 , 기계 자동차 , , 전기전자 , 철강 , , 조선 , , 화학 사무판매서비스 , 기타 자료 : 고용노동부, 2010 년사내하도급현황조사. 이를포함하여공시결과를살펴보았다. 공시대상의고용형태중 소속외근로자 는공시의무사업주의사업장내에서사업주간파견 용역 도급계약에의해근무하는근로자를의미한다. 이러한점에서종전사내하

72 42 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 < 표 2-24> 사업장의 소속외근로자 활용률 ( ) ( 단위 : 개소, %) 미활용 활용 전체 300명미만 87 (64.4) 48 (35.6) 135 [ 4.6] 300~499명 556 (47.6) 612 (52.4) 1,168 [ 39.7] 500~999명 433 (45.0) 530 (55.0) 963 [ 32.7] 1,000명이상 181 (26.7) 496 (73.3) 677 [ 23.0] 전체 1,257 (42.7) 1,686 (57.3) 2,943 [100.0] 자료 : 고용노동부 (2014), 고용형태공시정보 ( 도급만을대상으로조사한 사내하도급현황조사 와차별성이있다. 고용형태공시제에따른 소속외근로자 는이른바 간접고용 이라관행적으로불리는것에해당한다. 이하에서는공시내용에따라 소속외근로자 로사용하기로한다. 2014년 3월현재고용노동부의 고용형태공시정보 집계자료를보면, 공시사업장 2,943개중소속외근로자를활용하는사업장은 1,686개로 57.3% 를차지하고있다. 소속외근로자를활용하는사업장의평균근로자수 ( 평균직접고용근로자수 ) 는 1,513명이며, 이들이사용하는평균소속외근로자수는 521명이다. 또한사업장의규모가클수록소속외근로자활용비율이높게나타났다 ( 표 2-24 참조 ). 특히 300명미만의사업장 135개중 48개가소속외근로자를활용하고있으며, 이들활용사업장 48 개에 9,920명의소속외근로자가종사하고있어전체근로자 ( 직접고용과소속외근로자합계 ) 의 48.7% 를차지하고있다. 300명미만사업장의경우두명중한명꼴로소속외근로자이다. 이들 300명미만의사업장을자세히살펴보면, 48개사업장중 12개가소속외근로자가직접고용된근로자수보다많게나타났으며, 1,000명가량차이가나는사업장이 3개이다. 전체근로자중소속외근로자가차지하는비중도 300명미만의사업장을제외하고사업장규모가클수록높게나타났다. 산업별소속외근로자의활용실태를보면 ( 표 2-26 참조 ), 소속외근로자비율이가장높은산업은건설업이다. 이는건설업에서수차례에걸

73 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 43 < 표 2-25> 소속외근로자 활용사업장의실태 ( ) 활용사업장의활용사업장의직접고용근로자수소속외근로자수 (A) (B) 활용사업장의전체근로자수 (C) ( 단위 : 개소, %) 소속외근로자비율 (B/C) 300 명미만 10,466 9,920 20, ~499 명 237,338 65, , ~999 명 366, , , ,000 명이상 1,937, ,968 2,637, 전체 2,551, ,164 3,429, 자료 : 고용노동부 (2014), 고용형태공시정보 ( < 표 2-26> 산업별 소속외근로자 활용사업장의실태 ( ) 사업장수 직접고용근로자수 (A) 소속외근로자수 (B) ( 단위 : 개, 천명, %) 전체근로자 (C) 소속외근로자비율 (B/C) 제조업 919 1, , 건설업 도매및소매업 운수업 숙박및음식점업 출판, 영상, 정보서비스업 금융및보험업 부동산및임대업 사업시설관리및지원서비스업 교육서비스업 보건업및사회복지서비스업 협회및단체, 개인서비스업 예술 스포츠서비스업 나머지산업 전체 2,942 3, , 자료 : 고용노동부 (2014: 6), 2014 년고용형태공시결과, 재작성.

74 44 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 쳐하도급이이루어지는수직적 중층적하도급구조를반영하는것이다. 앞의사내하도급실태조사의경우건설업을조사대상에서제외하였는데, 이는불법파견등의위장도급적성격보다는진정도급으로서의성격을갖기때문이다. 소속외근로자전체 878천명중 401천명 (45.7%) 이제조업에종사하고있다. 앞의고용노동부의사내하도급실태조사에서도조선, 자동차, 철강등의제조업에서사내하도급근로자의활용비율이높게나타난것과일맥상통한다고볼수있다. 그다음순으로도매및소매업에소속외근로자 296천명 (33.7%) 이종사하는것으로나타났다. 대형유통업체들이이에포함되어있다. 제 4 절요약과시사점 이연구에서탈법고용은세법및사회보험법상의신고의무를이행하지않거나과소신고함으로써세법및사회보험법상세금및보험료납부의무의전부내지일부를회피하는고용으로정의하였다. 즉세법및사회보험법상관계행정기관에신고를애초부터하지않거나신고를하더라도과소신고하여세금및사회보험료납부의전체나일부가회피되는고용을말한다. 과소신고하는경우는합법적노동으로서당연히세금을내야하지만근로자와사용자간에시장가격보다낮은가격으로노동을교환함으로써상호이득을얻는행위를말한다. 이연구에서는탈법고용의대표적인유형인ᄀ세법및사회보험법 ( 국민 건강 산재 고용 ) 에의미신고고용ᄂ위장자영인ᄃ위장도급에의한고용ᄅ최저임금미만의고용을분석대상으로삼았다. 특히탈법고용유형ᄀ과ᄅ의규모와현황을파악하기위하여 경제활동인구조사근로형태별부가조사 를활용하였다. 첫째, 최근 10년동안사회보험미가입률은꾸준히감소해왔으며, 2013 년 8월현재전체임금근로자 18,240천명중사업장단위에서국민연금은 5,919천명 (32.4%), 건강보험은 5,229천명 (28.7%), 고용보험은 5,439천

75 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 45 명 (32.3%) 22) 이미가입하고있어사회보험의보호를받지못하고있다. 사회보험법적용제외자는탈법고용에포함되지않으므로이들을배제하고살펴보면, 국민연금및건강보험적용대상자 17,049천명중국민연금 4,754천명 (27.9%), 건강보험 4,071천명 (23.9%) 이미가입하고있으며, 고용보험적용대상자 15,628천명중 4,284천명 (27.4%) 이미가입하고있다. 사회보험법적용제외자를포함한경우와배제한경우와의차이가국민연금 4.5%, 건강보험 4.8%, 고용보험 4.9% 이다. 나머지는사회보험법의적용대상근로자임에도불구하고법의미준수로인하여발생하는탈법고용의유형이다. 이러한점에비추어사회보험법의적용대상을확대하기위한입법적노력도중요하지만그보다법규준수를강제할방안이강구되어야한다. 이는최저임금의경우에도마찬가지로나타난다. 전체임금근로자 18,240천명중최저임금미만의근로자가 2,084천명 (11.4%) 이나이들중적용제외자 154천명을제외할경우최저임금미만의근로자는 1,932 천명 (10.6%) 으로 0.8%p 차이가난다. 최저임금미만의근로자 10.6% 는사업주의최저임금법미준수로발생하는탈법고용이다. 한편경활비임금근로조사 ( ) 에따르면고용원이있는자영업자가산재보험에미가입한비율이 63.9% 이다. 산재보험이 1인이상근로자를고용하는사업장을당연적용사업장으로하고있는점에비추어산재보험가입률이 37.1% 에지나지않는다는것은법집행에있어상당한문제점을드러내는것이다. 이와같은산재보험미가입사업장에고용되어있는탈법고용이어느정도인지는가늠할수없지만상당수에이를것으로보인다. 둘째, 근로형태별로탈법고용 ( 사회보험미신고와최저임금미만자 ) 현황을보면비정규직에집중되어나타나고있다. 사회보험 ( 국민연금기준 ) 에미신고된탈법고용은일일근로 (99.4%) > 시간제근로 (80.3%) > 가정내근로 (77.1%) 의순으로나타났다. 사회보험적용제외자인주당소정근로시간 15시간미만인자와가사서비스업종사자를배제하였음에도미가입률이평균 27.9% 보다상당히높게나타나는것은심각한문제이다. 또한 22) 고용보험의미가입률은전체임금근로자 18,240 천명중공무원등해당없는자 1,421 천명을제외한근로자에대한비율이다.

76 46 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 근로시간및근로기간의장단과무관하게시간당최저임금을지급해야함에도불구하고최저임금미만의탈법고용의근로형태를보면가정내근로 (60.3%) > 시간제근로 (34.2%) > 일일근로 (28.2%) 의순으로나타났다. 적용제외자인가사서비스업종사자를배제하였음에도가정내근로가제일높게나타났으며, 시간제근로자 3명중 1명이최저임금에도못미치는임금을받고있어시간제일자리가양질의일자리가아니라열악한일자리라는것을반증한다. 탈법고용적발체계의대상에있어서도이러한근로형태를고려하여집중하여야한다. 셋째, 사회보험 ( 국민연금 ) 미신고와최저임금미만의탈법고용은사업장의규모가작을수록높은비중을차지하고있다. 사회보험미가입자의 42.6%, 최저임금미만자의 46.7% 가 5명미만의사업장에종사하고있으며, 이양자의약 70%( 사회보험미가입 69.7%, 최저임금미만자 71.4%) 가 10명미만의영세사업장에종사하고있다. 한편위장자영인의상당수가존재할것으로보이는특수형태근로종사자의경우 10~29명사업장에 34.7%, 30~99명사업장에 33.6% 로중규모의사업장에 68.3% 가종사하는것으로나타났다. 또한위장도급에의한고용이사내하도급등의양상으로나타나는점을고려할때사내하도급및소속외근로자의활용은사업장의규모가클수록높게나타난다. 사업장규모별로탈법고용의유형을달리하여나타난다는점을고려하여사업장규모별로탈법고용의적발대상을선정하여야함을시사한다. 넷째, 사회보험미가입및최저임금미만의탈법고용은여성에서높게나타났으며, 연령별로보면사회보험의미가입자중 45세이상자가차지하는비율 ( 국민연금 56.9%, 건강보험 49.9%, 고용보험 52.6%) 이높고, 최저임금미만자는 55세이상자 (38.4%) 와 25세미만자 (20.1%) 에서높게나타났다. 특히국민연금미가입자중 55세이상자가 34.7% 를차지하고있는데, 국민연금중노령연금을수급할수있는요건이 2014년현재보험료를납부한가입기간이최소 10년이상이고 61세인자라는측면에서보면현재가입하여도국민연금의혜택을받을수없다는점에서별도의조치가없는한이들의가입률제고는기대하기어려울것이다. 다섯째, 국민연금 건강보험 고용보험중어느하나라도가입하지않

77 제 2 장우리나라탈법고용의규모와실태 47 거나최저임금미만의근로자는전체임금근로자 18,240천명가운데 5,406천명으로 29.6% 를차지하고있으며, 사회보험모두가입하지않고최저임금에도못미치는임금을받는근로자는 1,264명으로 6.9% 이다. 즉사회보험에미신고되거나최저임금미만의탈법고용은 5,406천명 (29.6%) 이다. 이는전체임금근로자에대한비중이며, 사회보험법및최저임금법의적용대상임금근로자에대한비중으로산정할경우비율이다소높아질수있다. 따라서비율이라는측면보다는이러한유형의탈법고용으로있는근로자수가상당수에이른다는것에주목하여야한다. 또한사전에규모내지실태를파악하기어려운산재보험미가입, 위장자영인, 위장도급에의한고용과여타의탈법고용유형을고려하면위 29.6% 는최소수치가될것이다. 여섯째, 위장도급에의한탈법고용은주로사내하도급의형태로나타나고있으며, 사내하도급을활용하는사업장은고용형태공시사업장의 57.3% 이다. 사내하도급은적법도급으로수직적 중층적하도급구조를가지는건설업을제외하고제조업과대형유통업체들이포함되어있는도매및소매업에서활용비율이높게나타난다. 또한앞서서술한바있듯이전체근로자중사내하도급근로자가차지하는비중도 300명미만의사업장을제외하고사업장규모가클수록높게나타난다. 위장도급에의한탈법고용을근절하기위해서는무엇보다도근로감독을통해사전에적발하고시정하도록하는행정과강력한제재등을통해예방하는방안이중요하다. 이러한점을고려하여적발대상을선정하여야함을시사한다. 일곱째, 위장자영인의규모와실태를사전적으로파악하는데에는한계가있으나법원을통해근로자지위를인정받은위장자영인을유형화함과동시에근로자성여부에대한점검기준 ( 체크리스트 ) 을마련하여이들을고용하고있는사업장을대상으로적발하여야한다. 여덟째, 최저임금및사회보험의사각지대가중첩되어있다는분석결과에따라어느한정책의사각지대해소가다른정책의사각지대해소로이어질수있음을시사한다는이병희 (2012a: 40) 의지적은어느정도는타당하나반드시그렇지는않다. 왜냐하면사회보험 ( 국민연금 ) 미가입자중 31.6% 가최저임금에미달하며, 최저임금미만자중 86% 가사회보험

78 48 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 ( 국민연금 ) 에미가입하고있어상당수의중첩가능성이있으나앞에서살펴본바와같이사회보험모두가입되어있지않고최저임금에도미달하는자가 1,264명으로탈법고용 ( 사회보험미신고와최저임금미만 ) 5,406 천명중 23.4% 만이중첩되기때문이다. 따라서어느한정책만으로는부족하며각탈법고용유형별로적절한정책이강구되어야한다.

79 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 49 제 3 장 영국에서의탈법고용에대한법률시스템 제 1 절머리말 사용자와근로자의계약에의해성립되는근로관계는양당사자의권리 의무를규율하는근로관계법령을준수하여야한다. 그리고근로관계의당사자는국가및사회공동체의구성원으로서법령에따라부과된세법, 사회보장법등공적의무도이행하여야한다. 그러나실제노동시장에서는다양한이유에의하여공적의무를배제또는회피하는형태의고용이나타나고있는데, 이들을어떻게규율하는지가노동시장정책을비롯한사회정책의중요한화두가되고있다. 노동시장의불평등과불안정성문제를정책적으로해결하고자하는오늘날에있어서, 국가가파악할수없는부문의고용 (employment in the informal sector) 은개인에게는저임금과고용불안, 사회적위험에대한적절한보호가이루어지지못하며, 사회공동체의측면에서는불공정경쟁에따른공식부문의부담증가와공적재정부담, 그리고더나아가사회통합을저해할가능성이높아지게되는문제점을발생시키게된다. 23) 이에따라 ILO와 OECD 등국제기구에서는이러한영역을어떻게규율할것인지 23) 이병희 황덕순 강병구 강성태 김홍영 도재형 (2012), 비공식취업연구, 한국노동연구원, p.2.

80 50 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 에관한논의들이지속적으로이루어져왔으며, 독일, 프랑스와같은국가들에서는입법적규율을통하여이를해결하고자하고있다. 그런데영국에서는 2000년대이전까지외국인의불법취업에관한규율을제외하고, 24) 비공식부문의고용은정책적규율대상에포함되지않았다. 1950년대이래로공공부조를중심으로한사회보장정책에서고용우위정책 (job priority policy) 을추진하여왔던영국에서는개인의취업을통한소득보장을가장우선시하였는데, 비교적영세한업종을중심으로이루어지는비공식부문고용이저소득층의소득을보전하는방식으로활용되어왔다는현실적인부분을고려하여이에대한감시 단속이이루어지지않았다. 25) 또한사적자치의원칙을존중하는영국법의특성상, 위장자영업자문제와같이입법적 사법적기준이완비되어있지않은경우에는당사자의입장을최대한반영하여왔던것도비공식부문고용에대한방임의큰원인으로작용하여왔다. 그러나최근에는영국에서도비공식부문의고용을규제하자는주장들이제기되고있으며, 이에대한정책적움직임도나타나고있다. 그리고이가운데 탈법고용 에관한규율을통해조세및사회보장제도의공정성을추구하고보다효과적인고용보호시스템을구축하고자하는움직임들이 2000년대부터진행되어현재에는그제도적틀을거의구축하고있다. 이하에서는영국의탈법고용해결을위한법률시스템의유형과특징, 그리고감독기관을중심으로살펴보도록한다. 그리고영국의탈법고용규율시스템이독립된법령의규율을받는것이아니라조세및사회보장제도의공정성확립정책에수반하여진행되어온것이기때문에그에관 24) 외국인근로자라는용어는내국인근로자에반대되는개념으로국적에따른구별을전제로하고있다. 이개념에따라체류자격외의취업활동을한외국인근로자를흔히불법외국인근로자내지불법체류자취업등으로표현하게되는데, 여기에서 불법 의의미가단순히출입국관리에관한법령에위반됨을의미하는지, 아니면노동관계에관한법령까지포괄하는지가불분명하다. 이하에서는규정하고있는적정한취업등록을하지못했지만실제로고용을하고있는자라는의미로미등록외국인근로자란표현을사용하기로한다. 25) 김성우 (2014), 국민기초생활보장법상수급권에관한연구, 박사학위논문, 한양대학교대학원, pp.76~78.

81 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 51 한사항들도같이검토하도록한다. 제 2 절영국탈법고용의특징 1. 탈법고용의개념 영국에서는비공식고용, 탈법고용, 위법고용등의용어가관계당국에의해서명확하게구분되어사용되고있지않다. 26) 그러나최근들어이러한개념들에대한정의및세분화가이루어지고있으며영국통합조세청 (Her Majesty's Revenue and Customs : 이하 HMRC) 을중심으로이들의범위를확정하기위한노력이이루어지고있다. 물론아직까지도이들용어에관한법적정의는없지만, HMRC 와기타기관들에서사용하는통상적인개념적구분은다음과같다. 우선비공식고용 (unreported employment) 은주로통계상파악하기힘든모든고용형태를포괄하는용어로사용되는데, 합법 / 위법여부를불문하고관계당국이파악하지못하는비공식부문 (informal sector) 의고용을모두포함하는개념이다. 그런데비공식고용은지하경제중하나의유형으로통상경제활동에서도발생할수있는 국가기관및관계당국에공식적으로보고되지않은모든고용 을의미하는바, 그범위가넓고매우불확정적이기때문에그명확한개념을정립하거나실태를파악하는데있어서어려움이있다. 27) 26) René Robert 에따르면 Unreported work, Unreported employment, Undeclared work, Informal Economy, Shadow Economy, Moonlighting, Illegal work, Hidden Labour, Concealed Employment 등의용어에대한법적정의를두고있는국가는독일, 프랑스, 리투아니아등일부국가에불과하며, 특히영국은비공식부문의고용에관한정책적대응과관리가이루어짐에도불구하고관계당국마다그범위에차이가있어서혼란을발생시킬수있는국가라고소개하고있다 (René Robert(2008), Defining Undeclared Work in Europe, Labour Adminstration and Inspection Programme, ILO, p.8). 27) DeKieffer, Donald(2010), Underground Economies and Illegal Imports : Legal

82 52 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 위법고용 (illegal work) 은고용에관하여법률이요구하는능력이나자격을갖추지못하거나고용된업무내지영역이합법적인것이아닌경우를지칭하는용어로사용된다. 위법고용은다양한형태로발생할수있지만, 전통적으로미등록외국인근로자가위법고용의대표적인유형이다. 미등록외국인근로자는 IUU(Illegal, Unreported and Unregulated) 라고지칭되는데, 유럽연합국가들중경제규모가크고서비스업종의비중이높은영국에서이러한문제가중요한사회적이슈로작용되어왔다. 28) 탈법고용 (undeclared work) 은비공식고용의일종이지만위법고용과는다르게세금, 급여또는노동법과관련하여관계당국의신고의무를이행하지않았다는점을제외하고합법적으로보수가지급되는고용활동을말한다. 29) 즉고용사실이나임금등각법령에따른신고의무를적정하게준수하지못해서관계당국이그근로의실태를파악할수없도록한고용형태를포괄한다. 탈법고용은사용자와근로자의합의, 근로자의신분상의문제또는사용자의일방적주도등다양한이유로발생하는데, 통상적인고용이가능한경우에도세금탈루및사회보험료적용의회피를위하여활용되기도한다. 2. 영국탈법고용의유형 탈법고용의범위는다양하지만, 세금및사회보험료를원천과세방식으로징수하는영국의경우탈법고용의대표적인유형으로 1임금을현금으로직접주고받는고용, 즉현금고용 (cash-in-hand) 과 2 근로자성이의심되는자를독립자영업자 (self-employed person) 로신고하는위장자영업자가있다. and Business Strategies to Address Illegitimate Commerce, OUP, p ) Home Office( ), Code of practice on preventing illegal working - Civil penalty scheme for employer, p.2. 29) Williams, Collin/Nadin, Sara( ), 유럽연합의비공식고용 : 현황과문제해결을위한정책적접근법, 국제노동브리프, 한국노동연구원, p.42. 참고로이글에서는 undeclared work 를비공식고용으로번역하였으나, 비공식고용을유형별로구분하고있는이장에서는이를탈법고용으로해석하였다.

83 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 53 현금고용은고용사실의은폐를통하여임금소득을관계당국에신고하지않거나, 고용사실자체는신고하였지만, 임금소득을실제보다더적게신고하여세법상의이익을취하기위한탈법고용유형을의미한다. 30) 현금고용은조세탈루의전형적유형인현금거래 (cash transactions) 의일종으로조세당국의적발과제재라는기본적체계를통해규율되어야한다. 현금거래의방지는현실적으로발생하는현금거래문제를어떻게효율적으로감독 적발할것인지여부가중요한데, 영국은현금거래중현금고용에관하여별도의규율체계를구축하여오지않다가최근 HMRC 와근로감독기관, 그리고지방자치단체가연계하여이에대응하고있다. 31) 이에비하여위장자영업자문제는사실상의관리 감독정책이문제가되기도하지만그보다도법리적인문제가우선적으로해결되어야한다는특징이있다. 위장자영업자의판단을위해서는노동법적용의입구라고하는근로자성의분류가명확히이루어져야하는데, 근로자성의판단기준들은법령상명확하게규정되어있지않고주로판례에의해사건별로다루어지고있기때문에이를근거로관계당국이위장자영업자를관리 감독하는데한계가있다. 32) 다만최근에는근로자성문제에서발생하는회색지대 (grey zone) 를줄이기위하여이에대한기준들을세분화하고있는판례들이나오고있으며, 노동법과는별도로사회보장체계의필요성에의하여세금및사회보험료징수시독자적인기준을활용하는방안도정책에반영되고있다. 한편탈법고용의유형과관련하여, 법령에따른파견규제정도가높은국가들에서는근로자파견을회피함으로써노동법및사회보험의의무를경감시키기위하여 사내하도급 이활용되기도한다. 그런데영국파견법 30) Melville, Alan(2014), Taxation : Finance Act 2014(20th), Pearson, p ) 고용은폐또는취업은폐라는표현대신현금고용이란표현이사용되는것에서알수있듯이, 영국에서는이러한유형을불법적인것으로금지하여온것이아니라어느정도사회적으로용인되는고용방식의하나로인식하고있었으며, 이에대하여조세당국을포함한관계당국에서실질적인관리 감독도이루어지지않고있었다. 32) Muenhlberger, Ulrike(2007), Dependent Self-Employment - Workers on the Border Between Employment and Self-Employment, Palgrave Macmillan, p.5.

84 54 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 제는대상업종및사용기간에관하여아무런제한을두고있지않아서 사내하도급 을통한법적의무회피가사실상필요하지않다. 33) 따라서사내하도급은실제로거의발생하지않으며, 이에대한개념화도되어있지않다. 즉파견에관하여단순한형태의규제를통해최소한의제한만을가하고있는영국에서파견을회피하기위한탈법고용유형은현실적으로큰의미를갖기힘들다. 34) 3. 영국의탈법고용정책의특성과담당기관 영국은유럽연합국가들중미등록외국인근로자에대한법적규율과단속이가장엄격한국가로분류되고있으며, 35) 이들에대한강력한법적제재를규정하는등억제방식위주의정책이이루어져왔다. 36) 33) 김기선 김근주 (2011), 파견근로유럽연합지침의제정과그영향, 노동법포럼 8, 노동법이론실무학회, pp.101~107 참조. 34) 영국의파견근로는 1973 년고용소개업법 (Employment Agencies Act 1973) 과이에관한세부적내용을포함하고있는 1976 년고용소개업및고용사업활동에관한법령 (Conduct of Employment Agencies and Employment Businesses Regulations 1976) 이제정되면서시작되었지만, 이법령들은파견근로자에게직접적으로권리를부여하기보다는파견업의적절한운영을지원하기위해제정된것이다. 최근파견에관한유럽연합지침 (2008/104) 에의하여 2010 년파견근로자법령 (The Agency Workers Regulations 2010) 이제정되었으나, 이법령역시평등대우에관한사항을도입했을뿐, 파견의제한및허용사유등에관해서는제한을두지않고있다. 참고로유럽연합지침제 4 조제 1 항에서는파견근로자의보호, 산업보건및안전상이유, 파견근로의악용방지등의공익적사유가있는경우에는파견근로를금지또는제한할수있도록하고있다. 35) Muenhlberger, Ulrike(2007), Dependent Self-Employment - Workers on the Border Between Employment and Self-Employment, Palgrave Macmillan, p.5. 36) 영국은유럽연합회원국들중미등록외국인근로자에대한법적제재가가장엄격한국가중하나로나타나고있다 년부터시행된비호및이민에관한법률 (Asylum and Immigration Act) 에의하면 1 입국허가또는체류허가를받지않은자, 2 입국허가또는체류허가의유효기간이만료된자, 3 취업하지아니한다는조건으로체류허가가부여된자가영국내에서일하는경우를불법행위로규정하는한편 ( 제 49 조 ), 사업주역시이들을고용하는경우에는벌금형에처할수있도록하고있다. 그리고 Vakante v Addey & Stanhope School [2004] All ER 561 판결에서는미등록외국인의신분으로고용된자는고용차별소송을제기할수없다고판시하는등, 미등록외국인의신분으로제공한기왕의근로에

85 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 55 이러한억제방식중심의정책은최근문제제기되고있는탈법고용에도영향을미쳐서, 기본적으로탈법고용해결을위한법률시스템은 적발과제재 라는방식으로구성되어있다. 그리고적발과제재를주로수행하는기관은세금및사회보험료의통합징수를담당하는 HMRC 이며, 이는영국의사회보험체계의특징과도연계되어있다. 탈법고용은근로관계의이행자체는합법적이지만, 관계당국에신고의무 (duty to declare) 를이행하지않는것으로, 이때신고의무란주로세금및사회보험료등의납부에부과되는의무를말한다. 탈법고용이문제되는이유는신고의무를이행하는것이가능함에도불구하고세금및사회보험료상이익을얻기위하여, 미신고또는축소신고를한다는점에있다. 그러므로탈법고용문제를해결하기위해서는세금및사회보험료징수시스템에서공정성과확실성을담보할수있는방안을마련하여야한다. 영국의사회보험은재정적지원을핵심으로하는소득보장체계인데, 37) 우리나라의국민건강보험공단, 국민연금공단과같이독립된보험자 (insurer) 를통해징수 관리하는체계와는달리, 38) HMRC 를통하여조세와유사한방식으로사회보험료가징수된다는특징이있다. 현재사회보험료징수는세금과마찬가지로 HMRC 가담당하고있다. 세금과사회보험료에대한일원적징수체계는 2001년부터시행되었는데, 그이전 대해법적구제에제한이있다고보는것이일반적이다 ( 영국의미등록외국인근로자의법적지위에관해서는문준조 (2007), 주요국가의외국인이주노동자의지위와규제에관한연구, 한국법제연구원참조 ). 37) 영국에서사회보장 (social security) 이라는용어는주로국가가제공하는소득보장 (income maintenance) 이라는의미로사용된다. 여기서소득보장이란개인소득이중단되거나충분하지않을경우재정적지원 (financial resources) 을제공하는것을말한다. 이때문에 NHS(National Health Service : 이하 NHS) 에의해제공되는의료보장은사회보장의유형으로파악되지않는다고한다 ( 이에관한자세한내용은이병희 강성태 은수미 장지연 도재형 박귀천 박제성 (2012), 사회보험사각지대해소방안 사회보험료지원정책을중심으로 -, 한국노동연구원 ( 이하이병희外 ), pp.96~97). 38) 보험자란보험금을징수하고지급하는기관을말하는데, 우리나라의가장보편적인사회보험인 국민건강보험 에서보험자는국민건강보험공단이된다 ( 국민건강보험법 제 13 조 ).

86 56 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 에는세금을국세와지방세로구분하여중앙정부및지방자치단체가각각징수하고사회보험료는담당중앙부처에서징수하는이원적체계로운영되어왔다. 영국의근대사회보험체계가수립된이후, 소득보장을목적으로하는사회보험과국민의건강유지및향상을목적으로하는 NHS는모두중앙부처를통해징수 관리되어왔다. 그러나조세에기반한 NHS와사회보험료를바탕으로하는사회보험급여의분리필요성에따라 1988 년건강및사회보장부 (Department of Health and Social Security) 가분화되어건강관리부 (Department of Health and Care) 와사회보장부 (Department of Social Security) 로나누어지고, 사회보험은사회보장부에의해운영되었다. 39) 사회보장부는지방자치단체를거점으로각지역에사무소를두고, 사회보험징수와함께국가관장사회보험지원사업을운영하여왔는데, 사회보장사업의운영에있어서지방자치단체와의권한중복문제가지속적으로제기되어왔다. 40) 이에 1997년노동당정부는사회보장업무의효율적처리를위하여사회보험료징수를세금과통합하는한편, 급여관리업무의상당부분을지방자치단체에위임하는정책을추진하였다. 이에따라 1999년부터사회보험료징수업무는내국세청 (Inland Revenue) 으로이양되기시작하였으며, 2001년정부조직변경에의하여사회보장부가노동연금부 (Department for Work and Pensions) 로개편되면서내국세청은산하기관이아닌독립적행정기관으로자리잡게되었고, 이후 2005년관세청 (Her Majesty s Customs and Excise) 과통합되어 HMRC 로출범하여오늘날까지이어지고있다. 현재영국의사회보장과관련된기관은크게세개로노동연금부, HMRC, 지방자치단체이다. 이가운데 HMRC 는세금및사회보험료징수와아동급여, 아동조세감면, 근로조세감면등급여관리업무를담당하고, 노동연금부는노령연금, 구직급여등의관리, 지방자치단체는주거급여, 지방세 39) Robert East(1999), Social Security Law, Palgrave Macmillan, p.9. 40) Deacon, Alan(1998), The Green Paper on Welfare Reform, The Political Quarterly Journal 14(3), p.306.

87 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 57 감면등의업무를담당한다. 41) 이처럼조세와사회보험료징수주체를단일화시킨것은, 조세와사회보험을중심으로한사회보장은그목적에있어서차이는있지만부과기준및대상이동일성을갖기때문에효율적인징수체계를위해서양자를통합하는것이적절하다는판단에따른것이었다. 42) 이러한통합징수체계를근간으로탈법고용규율은 HMRC 를중심으로이루어지고, 이에더하여지방자치단체와노동감독기관이이를보조하는체계로구성되어있다. 제 3 절고용관계시발생하는세법및사회보험법상의무 영국의탈법고용규율현황을검토하기에앞서, 고용관계시발생하는 41) 1997 년노동당정부집권후활동하였던 납세와시민권에관한위원회 (The Commission on Taxation and Citizenship) 에서는근로소득세와사회보장급여의공정징수와징수체계의효율성을추구하기위해서징수기준을통일함과동시에양자를통합하는것이적절하다는의견을제시하여왔으며, 이의견은노동당정부의사회보험료징수체계개편과정에서기본적인이론적배경이되었다 (Heslop, Pauline(2012), Response to the Government Green Paper on Welfare Reform, Policy Studies Workpaper(No.17), University of Bristol, p.4). 42) 참고로사회보험징수체계와직접적인관련은없지만, 사회보험의급여관리업무에있어서도지속적인통합관리움직임이진행되어왔는데, 영국에서는 2011 년복지개혁법 (Welfare Reform Act 2011) 을실시하여통합공제 (universal credits) 를실시하고있다. 복지급여법은기존에다양한차원에서제공되던사회보장시스템을통합공제를중심으로통합하는한편, 종합급여를도입하여사회보장급여를단일화하고자하는점에가장큰특징이있다. 종합급여는근로연령가구원이있는가구들에소득보조 (income support), 소득기초구직자급여 (incomebased jobseeker's allowance), 소득연계고용지원급여 (employment and support allowance), 주거급여 (housing benefit), 아동세액공제 (child tax credit) 와근로세액공제 (working tax credit) 등을연계하여, 실직관련지원과근로연계지원을하나의시스템으로결합시킨, 이전보다간결하고통합된시스템하에서지원하고자하는제도적변화를말한다 ( 김문길 김태완 여유진 임완섭 정경배 김도형 정재훈 (2013), OECD 주요국의공공부조제도발전과정과최근주요이슈, 한국보건사회연구원보고서, p.182).

88 58 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 세법및사회보험법상의의무들이어떻게구성되어있는지를먼저검토하는것이필요하다. 영국에서는근로관계및기타유사한관계에있어서소득세와사회보험료 (National Insurance Contribution) 징수라는단순화된항목을 HMRC 에의하여통합징수하도록하고있다. 이하에서는영국의조세체계를개관한후, 소득세체계와사회보험료체계를살펴보고, 이들영역에서나타난최근의변화와탈법고용문제가어떠한연관성이있는지를검토하도록한다. 1. 영국의조세체계 가. 영국의조세현황 영국의조세는중앙정부와지방자치단체로부터징수되는세금을말하는데, 주로중앙정부의조세가대부분을차지하고있다. 중앙정부의수입은주로소득세 (income tax), 부가가치세 (value added tax), 법인세 (corporation tax) 와연료세 (fuel duty) 로부터나오며, 지방자치단체의수입은지방세 (council tax), 사업세 (corporation tax) 등으로부터나오게된다. 이처럼중앙정부와지방자치단체의수입이구분되어있지만, 지방자치단체의경우자체회계로운영되기보다는중앙정부교부금형태로대다수를보조받고있다. 43) < 표 3-1> 을살펴보면, 현재정부의수입중가장큰부분은소득세이며, 이어서사회보험료, 부가가치세로나타나고있다. 그러므로이처럼소득세와사회보험료가전체수입의약 46%(2012~13 년회계기준 ) 를차지하고있는상황에서, 개인의세법및사회보험법상의의무이행을어떻게준수하게할것인가조세당국의가장중점적인사항이라고할수있다. 현재넓은의미에서영국의조세는수입의목적에따라서세금과사회보험료, 부담하는주체에따라서소득세와법인세, 이론적담세자와실제 43) 박정수 (2009), 주요국의조세제도 - 영국편 -, 한국조세연구원, p.29.

89 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 59 < 표 3-1> 정부의세수규모 결과 2012 ~ ~ ~ ~16 예상 2016 ~17 ( 단위 : 1 억파운드 ) 2017 ~ ~19 소득세전체 근로소득원천징수 자영업소득자진신고 소득공제 사회보험료 부가가치세 법인세 역내법인세 역외법인세 법인세공제 석유세 연료세 사업용재산세 지방세 부가가치세환급 자본소득세 상속세 토지인지세 주식인지세 담배세 스피릿세 44) 와인세 맥주및저알콜음료세 항공세 보험료세 기후변화부담금 기타 HMRC 세금 차량통행세 은행세 시청료수입금 환경부담금 스위스자본세 EU ETS 옥션수입금 기타세금 국가회계세금합계 자료 : HM Treasury, Budget 2014, p.103.

90 60 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 < 표 3-2> 영국조세의분류대분류소분류자산소득세 (Capital Gains Tax) 법인세 (Corporation Tax) 직접세소득세 (Income Tax) 상속세 (Inheritance Tax) 사회보험료 (National Insurance Contributions) 소비세 (Excise Duties) 보험료세 (Insurance Premium Tax) 석유세 (Petroleum Revenue Tax) 간접세인지세 (Stamp Duty) 토지인지세 (Stamp Duty Land Tax) 채권, 주식인지세 (Stamp Duty Reserve Tax) 부가가치세 (VAT) 기타조세지방세 (Council Tax) 자료 : 2014 Public Expenditure Statistical Analyses 2014, table 2.3. 납세자의일치여부에따라서직접세와간접세로구분될수있다. 45) 사회보험에대하여별도의보험자가존재하지않는영국은조세와동일하게사회보험료가징수된다. 따라서영국의조세제도의특징은일반적으로그징수및관리에있어서중앙- 지방, 세금- 사회보험료사이에엄격한구분이없다는점이다. 나. 조세근거법령및구조 사회보험료를포함한조세근거법령들은다양한데, 대체로조세항목 44) 위스키, 브랜디, 럼, 진, 보드카등증류수의총칭. 45) 과거직접세와간접세의구분은과세관청이다르다는점에큰차이가있으며, 양자의차이를과세관청의차이로설명하는경우가일반적이었다. 즉직접제의경우에는내국세청에서, 간접세의경우에는관세청에서세무행정을담당하였기때문에직접세와간접세는징수체계및관리 운영체계가상이하게규정되어왔다 ( 박정수, 2009: 25). 그러나현재는직접세와간접세모두 HMRC 에서징수하고있으므로, 직접세와간접세의구분은담세자와실제납세자의일치여부에따라구분된다.

91 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 61 별로근거법령이존재한다고볼수있다. 소득세의경우 2007년소득세법 (Income Tax Act, 2007) 을기본법으로하고있으며, 근로소득세 (The Employment Income Order, 2007), 원천징수 (The Income Tax Regulations, 2014), 연금소득세 (The Income Tax(Earning and Pensions) Regulations, 2011) 등에관하여각기세부적인법령들을규정하고있다. 법인세 (Corporation Tax Act, 2010), 지방세 (Council Tax Act, 2006), 부가가치세 (Value Added Tax Act, 1994) 등도소득세와마찬가지로기본법과보충법령들로구성되어있으며사회보험료역시 2014년사회보험료법 (National Insurance Contribution Act 2014) 을근거로하여징수및관리되고있다. 그런데세금및사회보험료의구체적인기준은이러한근거법령과별도로매년제정되는재정법 (Finance Act) 에위임되어있기때문에매년재정법상의변화를살펴보는것이중요하다. 46) 재정법의적용과관련하여, 영국의조세등은영구세 (permanent tax) 와연간세 (annual tax) 로구분되는데, 영구세는재정법을매개로하지않고법령의규정에따라고정된세율이적용되는세금이며, 반면에연간세는매년제정되는재정법 ( 이하연간재정법 ) 의구체적인세율을통해확정되는세금등을의미한다. 47) 대부분의간접세는영구세이며, 소득세, 법인세, 사회보험료는연간세에포함된다. 연간세는경제여건이나조세정책에따라서세율과구간, 감면한도등이매년변경되지만, 조세법률주의에따라서의회의승인을거친법의형태, 즉연간재정법을통해서정해지게된다. 연간재정법은회계연도시작일 ( 매년 4월 6일 ) 에맞추어시행되는데, 연간재정법의기본적구상은 11월에발표되는예산안중세입부분에포함되어있다. 48) 이법안은통상적인법령과마찬가지로소위원회를거쳐의회의승인을받아야하는데, 의회에서회계연도시작일까지법을발효시 46) 소득세법제 13 조 ; 법인세법제 17 조 ; 사회보험료법제 8 조등참조. 47) Melville, Alan(2014), p ) 연간재정법의내용은직접적으로국민들의경제적삶에큰영향을미치기때문에, 정부는 1994 년부터예산안중연간재정법안의내용을잘이해할수있도록법령해설집 (notes on clauses) 을발행하고있다 ( 박정수, 2009: 28).

92 62 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 키지못했다하더라도예산안이승인되는시점에서는 1968년잠정조세징수법 (Provisional Collection of Taxes Act of 1968) 제1조에의하여예산의가집행을할수있다. 49) 이처럼연간재정법에따라소득세등의구체적인세율과과세구간은통상적으로 4월 6일부터효력을가지는것이일반적이다. 그러나반드시연간재정법이회계연도시작일에연동되어야하는것은아니며, 회계연도시작일과별도의특정일을정해서연간재정법의효력발생일을의결하거나특정한경제지표와연동해서세율및과세구간을정하도록하는등의방식도활용된다. 50) 2. 소득세체계와최근의변화 소득세는정부수입의가장큰항목을차지하는조세수입으로기본적인개인의소득에대하여정해진과세지표에따라부과되는세금이다. 소득세는근로소득은물론사업소득, 임대소득, 토지소득, 금융소득등의소득을포함하며, 과세기반역시현금소득뿐만아니라현물소득 (benefit in kind) 도포함하는등그범위가넓다. 51) 영국에서개인은회계연도동안발생한소득에대해세금을납부해야하는데, 회계연도는 4월 6일부터다음해 4월 5일까지이다. 전통적으로소득세는개인에대하여부과되는소득에대한총체로서임금소득, 자영업소득, 임대료소득, 이자, 배당금등을포괄하기때문에각각의소득에대 49) 이외에도 1911 년의회법 (Parliamentary Act 1911) 에서는예산안통과후연간세법이시행되지못하는것을막기위하여연간세법은상원의동의가없는경우에도하원에서상원으로발송한지한달이경과하면자동적으로국왕의동의를받고법으로인정이되도록규정하고있다. 50) 1977 년연간재정법에서는의회가소득세에대해서특별히다른세법을정하지않는경우에는소득세구간과소득공제액은매년전년도 12 월의소비자물가상승률 (consumers price index : CPI) 을기준으로하여자동적으로인상되는내용을담고있었으며, 1993 년재정법역시 9 월의소비자물가상승률을기준으로하는등지수화를통한구체적내용의결정사례들이존재했다 ( 박정수, 2009: 29). 51) 예컨대, 회사가제공하는차량및연료비, 회사가제공하는저율또는무이자대부, 무상주택에따른혜택도과세소득에포함된다 ( 박정수, 2009: 44).

93 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 63 하여별도의과세율을적용하는구분과세 (Scheduler) 시스템이활용되어왔다. 구분과세시스템은소득의원천별로다른세율을적용하는시스템이다. 그러므로동일한소득금액이있더라도어떠한과세항목 (Schedule) 의적용대상인지에따라각기다른세율이적용될수있다. 탈법고용중위장자영업자문제와관련하여, 구분과세시스템하에서는노무제공자의근로소득은 Schedule E 제1종에해당하는반면, 52) 자영업자의소득은 Schedule D 제1종 / 제2 종에해당하게되는데, 만약자영업자의소득이상당히높지않다고한다면, 동일한소득시노무제공자에비하여더유리한세율 ( 더낮은세율 ) 이적용되며, 세금공제대상이늘어나는등자영업자로신고하는경우가세금상의이익이더크게된다. 이에따라세금상의이익을목적으로위장자영업자를활용할가능성이높아지게된다. 53) 이러한문제점을해결하기위하여조세및사회보험료의일원적징수체계가확립된 2001년부터 HMRC 는 조세법다시쓰기프로젝트 (The Tax Law Rewrite Project) 를진행하였다. 이프로젝트는소득세제도를납세자들이명확하게알수있도록명확한용어로변경하는한편, 소득세구분과세항목을단계적으로폐지하여, 이로인한문제점들을해결하고자하였다. 54) HMRC 의 조세법다시쓰기프로젝트 에서나온논의들은 2001년자본세법 (Capital Allowances Act 2001) 을시작으로 2003년수입과연금에관한소득세법 (Income Tax (Earnings and Pensions) Act 2003), 2005년상거래및기타수입에관한소득세법 (Income Tax (Trading and Other 52) 노무제공자 (worker) 란 (a) 고용계약을체결하였거나고용계약에따라근로하는자 ( 근로자 ) 와 (b) 그가수행하는업무또는사업체의의뢰인내지고객의지위를갖는계약이아닌계약의상대방에게개인적으로근로내지용역을수행하기로하는기타계약을체결하였거나그계약에따라근로하는자를말하는데, 조세및사회보험료의적용대상에관해서독립자영업자인지여부가문제되는자들은주로근로자 (employee) 가아닌노무제공자 (worker) 들이다. 53) 과거구분과세시스템에서의구체적인소득세산정에관해서는박정수 (2009), pp.53~60 참조. 54) Morse, Geoffrey/Williams, David(2012), Davies : Principles of Tax Law(7th), Sweet&Maxwell, p.139.

94 64 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 < 표 3-3> 소득세구분과세항목과폐지현황 대분류내용폐지연도 Schedule A 영국토지로부터얻는임대소득세법인세에서활용 Schedule B 상업용토지임대소득 1988 년 Schedule C 국공채및증권소득세 1996 년 Schedule D 무역소득, 전문직및사업소득, 이자, 해외소득, 기타소득세 Schedule E 근로소득세 2003 년 Schedule F 배당소득세 2005 년 자료 : HMRC, National Insurance Fund Account, , p.20. 법인세에서활용 < 표 3-4> 소득세율 55) ( 단위 : ) 2011~ ~ ~ ~15 예금소득세 (10%) 0-2, ,710 2, ,880 기본소득세 (20%) 0-35, , , ,865 고소득세 (40%) 35, ,000 34, ,000 32, ,000 31, ,000 가산소득세 (50%) 150, ,000 N/A N/A 가산소득세 (45%) N/A N/A 150, ,000- 자료 : HM Treasury, Budget 2014, p.112. Income) Act 2005), 2007년소득세법 (Income Tax Act 2007) 순으로차례로입법화되었다. 조세법다시쓰기프로젝트 로입법화된 5개의조세근거법령들에근거하여단일과세제도가적용되고있다. 56) HMRC 의 조세법다시쓰기프로젝트 에서는소득세의단일과세제도외에도과세징수체계를원천징수방식으로단일화시키는노력이이루어져왔다. 조세법다시쓰기프로젝트 이전에도근로소득을중심으로한조세원천징수방식이이루어져왔는데, 근로소득이외의신고에대해서는자신신고에의존하고있었다. 이에 2003년소득세의원천징수에관한법령 55) 2013 년 4 월 6 일부터가산소득세율은 50% 에서 45% 로변경되었다. 56) 2007 년부터 2011 년까지는배당소득에대한예외를적용하여더적은세율을적용하였으나, 2011 년 4 월 6 일부터는일반적인소득과동일하게취급되었다.

95 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 65 (Income Tax (Pay as you earn) Regulations 2003) 을제정하여, 근로소득과함께사업자간의경비, 국가급부등에있어서도전체납부해야할세액을원천징수하게되었다. 57) 다만자영업자의경우현금수입분등의소득을시스템상으로파악할수없기때문에자진소득신고 (Self- Assessment) 를통한추후정산시스템을유지하고있다. 한편 2007년부터는이전에인정되던다양한세액공제들도단순화하기시작하였는데, 현재인적공제의경우연령에따른기본공제와맹인공제만을남겨두고, 다른인적요인들은사회보장급부로처리하도록하였다. 이처럼변화된소득세제도하에서는고용에따른근로소득세와독립자영업자의사업소득세의차이가크지않기때문에근로자또는노무제공자의입장에서는소득세를절약하기위하여독립자영업자로신고해도이익이크지않게된다. 58) < 표 3-5> 기본소득공제항목 ( 단위 : ) 2013~ ~15 개인공제 (1948년 4월 5일이후출생자 ) 9,440 10,000 개인공제 (1938년 4월 6일부터 1948년 4월 5일까지출생자 ) 10,500 10,500 개인공제 (1938년 4월 6일이전출생자 ) 10,660 10,660 맹인공제 2,160 2,230 자료 : HM Treasury, Budget 2014, p ) 2003 년소득세의원천징수에관한법령에서는모든소득발생관계를근로관계에준하여처리하도록하고있는데, 예컨대사적연금지급자와수급자의관계 ( 제 11 조 ), 사업관계에서의대금지불자와수납자의관계 ( 제 12 조 ) 등에있어서도사용자와근로자에게발생하는권리의무관계를적용하고있다. 58) 구분과세시스템과달리현재에는비과세소득의범위역시근로자및노무제공자와독립자영업자가동일하다. 현재소득세에서비과세대상은 1 화폐또는화폐적가치로환원될수없는것, 2 국민저축채권의이자 ( 다만한도액이있음 ) 및이자감면부로발행된재무성증권의이자, 3 납세준비증서의이자, 4 일정저축은행의예금이자 ( 다만한도액이있음 ), 5 상해및불구자보상금, 전시하사금, 병사하사금, 6 교육시설로서전일제의교육을받은자가받은장학금, 7 사회보험에따른급부등이다.

96 66 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 3. 사회보험료체계 가. 영국사회보험체계개요 영국사회보험 (National Insurance) 은국가가정한일정한급부를수령하기위한것으로가입자들의기여금으로운영되는공적보험이다. 영국사회보험의시초는실업과질병에대한공적부조를위한시스템을구축하기위한것이었지만, 현재에는퇴직연금을비롯한다양한급부들을제공하고있다. 영국최초의사회보험은 1911년사회보험법에의해시작되었는데, 이 < 표 3-6> 사회보험료수입 지출내역 ( 단위 : 천파운드 ) 수입사회보험료 78,423,776 79,119,934 법정급여반납금 3,008,707 2,559,760 투자수익 188, ,550 정부지원금 36,733 30,861 고용조정기금 49,274 38,320 기타수입금 46,401 36,164 81,753,716 81,946,589 지출사회보험급여 82,357,733 87,464,810 개인연금축적분지급 2,139,042 2,124,560 행정비용 1,125, ,875 고용조정보상금 406, ,577 북아일랜드사회보상기금보전 145, ,000 기타지출 150, ,700 86,323,702 91,457,552 수입금초과급여액 (4,569,986) (9,519,963) 자료 : HMRC, National Insurance Fund Account, , p.11.

97 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 67 당시사회보험은단순히실업자를위한급여 ( 실업급여 ) 지급을목적으로한것이었다. 이후 1948년노동당정부에서는사회보험이담당해야하는사회위험의유형을확대하였으며, 이를위하여사회보험기금 (National Insurance Fund) 과산업재해기금 (Industrial Injuries Fund) 이수립되었다. 초창기에이들기금은중앙정부의예산과구분되어적립되었으며급여역시기금을통하여독립적으로이루어져왔다. 그러나 1975년양기금은사회보험기금으로통합되었으며, 이후사회보험기금은유사한다른기금들을통합하여단일화되어운영되었다. 이처럼단일화된이후실질적으로기금운영은중앙정부예산의보조를받는한편, 세금으로운영되는 NHS를지원하기위하여사용되기도하는등중앙정부예산과엄격하게독립되어유지되고있진않다. 59) 현재사회보험료는 1992년사회보장행정법제161 조에따라관리 운영되고있는데, 구체적인지출내역은 < 표 3-6> 과같다. 나. 사회보험료징수시스템 영국의사회보험료는그수준이상당히높음에반하여사회보험료와사회보장급여사이의견련성이약하기때문에소득의재분배적성격이강하다. 그러므로사회보험료를어떤기준에서어떻게징수할지는사회보험시스템의핵심적사항에해당한다. 영국의사회보험은재정적지원을핵심으로하는소득보장체계이며, 독립된보험자 (insurer) 를통해사회보험료를징수 관리하는입법례와는달리 HMRC 를통하여조세와유사한방식으로사회보험료가징수된다는특징이있다. HMRC 를통한일원적징수체계는 2001년부터시행되었는데, 그이전에는세금은국세와지방세로구분하여중앙정부및지방자치단체가각각징수하고사회보험료는담당중앙부처에서징수하는이원적체계로운영되어왔었다. 사회보험료납부의무자는 1영국에거주하는 ( 거주요건 ), 2일정수 59) Harris, Neville(2000), Social Security Law in Context, Oxford University Press, p.82.

98 68 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 준이상의소득이있는 ( 소득요건 ), 3 16세이상부터노령연금수급연령미만의자이다 ( 연령요건 ). 납부의무자에관해서, 사회보험료징수시거주요건과소득요건은고정되어있는반면, 소득요건은매년변경된다는점이특징적이다. 60) 사회보험료징수에관한근거법은 1992년사회보장기여및급여법 (Social Security Contributions and Benefits Act) 과 1992년사회보장행정법 (Social Security Administration Act 1992) 이다. 그런데이러한근거법과별도로사회보험료징수에관한입법적개정은지속적으로이루어져왔는데, 최근가장중요한변화는 2008년사회보험료법 (Social Insurance Contributions Act 2008) 제3조에따라서 NPS(National Insurance and PAYE Service) 전산시스템이시행된것이다. NPS 전산시스템은사회보험료와소득세를단일한자료를근거로원천징수대상을산정하는시스템으로 HMRC 가담당하며, 이를근거로사회보험료와소득세기준들을비교 분석하는것이가능하게되었다. 61) 그리고 NPS 전산시스템은단지사회보험료징수뿐만아니라근로연금부 (Department for Work and Pensions : 이하 DWP) 또는지방자치단체가사회보장급부를지급하는데활용되기도하므로, 이에따라세금 사회보험 사회보장급여를통합적으로처리할수있다. 다. 사회보험료의종별구분 사회보험료는종별 (Contribution Classes) 로산정되고부과된다. 보험 60) 영국의기본노령연금은근로자의퇴직시생활보장을위하여지급되는연금이다. 이기본노령연금수급연령은오랜기간동안남성 65 세, 여성 60 세로고정되어있었지만, 2010 년부터여성의수급연령이점진적으로상향되어 2020 년에는남녀모두 65 세로맞추어질예정이다. 또한남녀동일하게 2024 년부터 2026 년사이의국가연금수급연령은 66 세, 2034 년부터 2036 년사이에는 67 세, 2044 년부터 2046 년사이에는 68 세로상향될예정이다. 이와유사하게우리나라의국민연금역시원칙적수급연령은 60 세로규정되어왔으나, 2013 년부터매 5 년마다 1 세씩상향되어 2033 년을기준으로 65 세까지연장된다. 61) Partington, Martin(2012), Social Security Law in the United Kingdom, Kluwer Law International, p.73.

99 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 69 < 표 3-7> 사회보험료부과기준 ( 기준 : 주당수입 ( )) 2009~ ~ ~ ~ ~ ~15 소득하한선 1 종 ( 근로자 ) 소득상한선 1 종 ( 근로자 ) 급여산정상한점 소득기준선 차저소득선 근로자 1 종보험료율 11% 11% 12% 12% 12% 12% 근로자 1 종보험료율 ( 소득상한선초과 ) 사용자제공부가급여 1A 종보험료율 1% 1% 2% 2% 2% 2% 12.8% 12.8% 13.8% 13.8% 13.8% 13.8% 제도외가입리베이트 ( 근로자 ) 1.6% 1.6% 1.6% 1.4% 1.4% 1.4% 혼인여성감액보험료율 ( 소득기준선이상소득상한선이하 ) 혼인여성감액보험료율 ( 소득상한선초과 ) 사용자 1 종보험료율 (2 차저소득선이상 ) 4.85% 4.85% 5.85% 5.85% 5.85% 5.85% 1% 1% 2% 2% 2% 2% 12.8% 12.8% 13.8% 13.8% 13.8% 13.8% 제도외가입리베이트소득비례연금 ( 사용자 ) 3.7% 3.7% 3.7% 3.4% 3.4% 3.4% 제도외가입리베이트금전지급제도 ( 사용자 ) 1.4% 1.4% 1.4% 폐지 62) N/A N/A 2종보험료 종보험료납부예외소득기준선 ( 연간 ) 5,075 5,075 5,315 5,595 5,725 5,885 특별 2종보험료 ( 경영전문선주 ) 특별 2 종보험료 ( 자원봉사자 ) 종보험료 종보험료하한선 ( 연간이윤 ) 5,715 5,715 7,225 7,605 7,755 7,956 4 종보험료상한선 ( 연간이윤 ) 43,875 43,875 42,475 42,475 41,450 41,865 4 종보험료율 ( 하한선이상상한선이하 ) 8% 8% 9% 9% 9% 9% 4 종보험료율 ( 상한선초과 ) 1% 1% 2% 2% 2% 2% 1 종납부연기가산율 1% 1% 2% 2% 2% 2% 4 종납부연기가산율 1% 1% 2% 2% 2% 2% 자료 : HMRC, 2014 년사회보험료부과기준. 63)

100 70 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 료의종별은크게가입대상자가근로자인가 (1종과 1A종 ) 아니면자영업자인가 (2종과 4종 ) 에따라다르게구분된다. 근로자인경우근로자와사용자가소득 (earnings) 에기해부담하는보험료 (1종 ) 와사용자가근로자에게제공하는현물급여 (benefits-in-kind) 에따라부담하는보험료 (1A 종 ) 로구성된다. 또한사용자가원천공제시스템에의해납부하는경우에적용되는보험료 (1B 종 ) 가있다. 반면에자영업자인경우일부는고정적인주별또는월별부담액을기준으로 (2종 ) 다른일부는순이익의일정비율을기준으로 (4종 ) 계산된보험료를부담한다. 한편가입대상자들은개인별로자신의보험료기록상의갭 (gap) 을메우기위해임의적으로보험료를낼수도있다 (3종 ). 납부한 1종 (Class 1), 2종 (Class 2), 3종 (Class 3) 사회보험료는개인별보험계좌 (National Insurance Account) 에예치 기록된다. 개인별사회보험계좌는노령연금과같은일부사회보장급여들의수급자격을결정하게된다. 1A종, 1B종및 4종국민보험료는급여수급자격에는영향을미치지않지만납부는의무적이다. 64) 라. 근로자와독립자영업자의사회보험료상차이점 1종보험료는노령연금수급연령미만의근로자로서주간소득이법정이상인경우근로자가납부해야한다. 법상으로는근로자의보험료를 일차적 (primary) 보험료라고하고사용자의보험료를 이차적 (secondary) 보험료라고부르지만, 대개는근로자보험료, 사용자보험료라고한다. 근로자보험료는사용자가지급하는총임금으로부터공제되고, 사용자는여기에근로자의보험료 ( 근로자분 ) 와자신의보험료 ( 사용자분 ) 를더해 HMRC 에납부한다. 사용자는근로자의보험료를납부한경우그사실 ( 근 62) 2012 년 4 월 6 일부폐지. 63) surance-contributions/rates-and-allowances-national-insurance-contributions ( 접속일 2014 년 9 월 1 일 ). 64) 이병희외 (2012: 106).

101 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 71 로자의임금에서보험료를공제한사실 ) 을보여주는임금명세서를근로자에게교부하여야한다. 65) 한편자영업자의경우 2종보험료와 4종보험료대상이된다. 2종보험료는주간고정된액수에따라산정되는보험료이며, 영업상이익이나손실과관계없이납부의무가부과된다. 다만자영업자의소득이일정기준미만인경우 ( 흔히 소자영업자적용제외선 (small earnings exception limit) 이라고함 ), 해당자영업자는보험료를납부할의무가없다. 다만이경우자영업자는반드시 HMRC 에적용제외를신청해야한다. 또한자영업자는적용제외선미만의소득인경우에도임의적으로보험료를납부함으로써자신의보험료기록에갭이발생하지않도록할수도있다. 또한 2종이나 4종의책임을지는고소득자영업자는납부유예 ( 연기 ) 를신청할수있다. 납부액은주단위로표시되어계산되지만, 납부자체는일반적으로월별또는분기별로한다. 66) 4종보험료는자영업자가실제얻는이윤에따라납부하는보험료이다. 매년말소득세와함께계산되는데, SA 100 세금환급 (tax return) 에서제공하는수치에기초한다. 소득기준선미만인경우 4종보험료납부의무는없다. 67) 4. 세법및사회보험료체계의변화와탈법고용문제 영국은사회보험료의신고예외를두고있지않기때문에, 고용에대한감시 감독을강화할수있는제도적인전제는비교적명확하다고할수있다. 다만조사를통한적발이라는체계만으로는탈법고용을방지하는데한계가있기때문에최근에는다양한접근법을통하여탈법고용을방지하기위한노력을하고있다. 앞서설명하였듯이, 2000년대이전에영국에서는탈법고용을방지하기 65) 이병희외 (2012: 106~107). 66) 이병희외 (2012: 110). 67) 영국의사회보장및사회보험료지원정책에관한자세한사항은이병희외, (2012: 95~128) 참조.

102 72 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 위한특별한정책적접근법이나타나지않았다. 이처럼탈법고용을 방치 하여왔던가장큰이유는세법및사회보험의내용이너무복잡하여일반대중들이이를인지하기힘들었으며, 세금및사회보험료징수체계가분화되어있어서이를통일적으로징수할수있는체계가갖춰져있지않았기때문이다. 하지만 2000년대들어서면서소득세개편을통하여근로소득과사업소득을단일화하고, HMRC 를통한세금및사회보험료징수체계를통합하는등의제도적정비가이루어져왔다. 또한 PAYE 라고하는원천징수시스템을고용영역이외에도확대하고, 세법및사회보험법상의신고의무를강화하는한편, 세금과사회보장급여를연계하여처리하는 NPS 전산시스템을도입하여 HMRC 와사회보장급여를책임지는중앙부처및지방자치단체를통한감시 감독시스템이가능하게되었다. 탈법고용에관한적극적인단속과처벌이이루어지지않았던기존의시스템은이에따라최근에크게변화되고있다. 앞서언급한바와같이영국에서탈법고용의큰유형으로는현금고용문제와위장자영업자문제가있는데, 전자의경우감시 감독에의한적발과처벌이라는전통적인억제방식이주를이루고있는반면후자의경우 노무제공자개념 과관련한법리적인문제를어떻게해결할것인지가주로문제된다. 결국탈법고용의방지에있어서명시적으로의무를위반한사실행위 ( 현금고용 ) 와세금및사회보험료의적용률을다르게한행위 ( 자영업으로의회피 ) 에따라다른방식으로접근할필요가있다. 전자의경우명확한의무위반을적발하기위한관리및감독과함께위반행위를방지하기위한유인책이우선되어야하는반면, 후자의경우명확하지않은기준을보다명확하게확립해서그적용대상을누구나알수있도록확실히하는것이선행되어야하기때문이다. 한편탈법고용적발체계를강화하는과정에서제기된중요한문제는이에대한개인의이의제기시스템을어떻게구축할것인가이다. 이는강력한제재를통한탈법고용억제시스템이작용하기위한전제조건의하나로서다루어질수있을것이다.

103 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 73 제 4 절위장자영업자문제해결을위한법률시스템 1. 문제제기 가. 고용소득자 의이분화 영국은노동관계법령상적용대상을근로자 (employee) 와노무제공자 (worker) 로구분하여보호하고있다. 근로자는 근로계약 (contract of employment) 을체결한자또는근로계약에근거하여근로하는자 ( 또는고용이종료되어있는경우에는근로계약에근거하여근로하였던자 ) 를말한다. 이때근로계약이란명시 묵시, 구두 서면을불문하고체결된고용계약 (contract of service 68) ) 또는도제계약 (apprenticeship) 이라고정의된다. 69) 이에반하여노무제공자는 (a) 고용계약을체결하였거나고용계약에따라근로하는자 ( 근로자 ) 와 (b) 그가수행하는업무또는사업체의의뢰인내지고객의지위를갖는계약이아닌계약의상대방에게개인적으로근로내지용역을수행하기로하는기타계약을체결하였거나그계약에따라근로하는자로규정하고있다. 70) 노무제공자는근로자보다더포괄적인개념으로노동관계법령상최소한의보호를제공하기위하여 68) 근로계약과고용계약은법적실체는동일하지만, 법적기원에서차이가있다 (Freedland, Mark(2005), The Personal Employment Contract, Oxford University Press, p.19). 우리나라에서도 근로기준법 제 2 조제 4 호에서 근로계약이란근로자가사용자에게근로를제공하고사용자는이에대하여임금을지급하는것을목적으로체결된계약을말한다 라고정의하는한편, 민법 제 655 조에서도 고용은당사자일방이상대방에대하여노무를제공할것을약정하고상대방이이에대하여보수를지급할것을약정함으로써그효력이생긴다. 69) 1992 년노조및노사관계 ( 통합 ) 법 (Trade Union and Labour Relations(Consolidation) Act 1992 : 이하 TULRCA) 제 295 조제 1 항 ; 1996 년고용권법 (Employment Rights Act 1996 : 이하고용권법 ) 제 230 조제 1 항. 70) 1998 년최저임금법 (National Minimum Wage Act 1998) 제 54 조제 3 항 ; 1998 년근로시간법령 (Working Time Regulations 1998) 제 1 조 ; 고용권법제 230 조제 3 항.

104 74 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 고안된법정 ( 法定 ) 개념이다. 근로자와노무제공자간의가장큰차이는적용되는노동관계법령이다르다는점에있다. 즉근로자는거의대부분의노동보호법령이적용되는자로전통적인사용종속관계가유지되는 노동법의전통적보호대상 임에반하여, 노무제공자는완전한정도의사용종속관계가존재하지않지만 노동법상보호의필요성 이완전하게배제되지않는자를말한다. 71) 이에따라근로자에게는노동관계법령이전면적으로적용되는반면노무제공자는평등법 (Equality Act, 2010), 최저임금법 (National Minimum Wage Act, 1999), 근로시간법령 (Working Time Regulation, 1998) 이모두적용되고, 고용권법상의일부규정 72) 과, 징계및고충처리절차에서동료근로자로부터지원을받을수있는권리등이적용된다. 73) 나. 근로자와노무제공자의세법및사회보험법상구분 이처럼노동법상근로자와노무제공자를구분하여그법적적용에차이를두는것과달리, 세법및사회보험법상양자가다르게취급되는것은아니다. 그가장큰이유는세법및사회보험법상신고의무등실무적인부분에차이가있긴하지만, 고용상소득 ( 근로소득 ) 을기본으로하여그적용률 ( 세율및사회보험료기준 ) 을다르게하는세법및사회보험의특성상양자를다르게적용해야할필요성이없기때문이다. 그러므로노동법적용을위한기초적문제들, 즉 1 근로자인지노무제공자인지여부, 2 근로자인지독립자영업자인지여부, 3 노무제공자인지독립자영업 71) 근로자와노무제공자가어떻게근본적으로차이가있는지, 즉그이론적차이점에관해서는아직까지정립된학설이없는듯하다. 종래에는노무제공자의개념이 반종속적인 (semi-dependent) 근로관계를정의하기위한것이라는의견이제시되었고, Byrne Brothers (Formwork) Ltd v Baird and others [2001] UKEAT 542) 사건역시동일한견해를취하고있지만, 일정한경제적종속성만을지닌자를의미한다는견해도제시되고있다 (Davidov, Guy(2005), Who is a Worker?, Industrial Law Journal, 34(1)). 72) 고용권법제 47 조 B 제 48 조 ( 내부고발로부터보호받을수있는권리 ), 고용권법제 2 장상의권리 ( 불공정한임금공제를받지않을권리 ) 등. 73) 1999 년노동관계법 (Employment Relations Act 1999) 제 10 조.

105 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 75 [ 그림 3-1] 노동법과조세및사회보험법상의적용대상 노동법 조세및사회보험 자인지여부는세법및사회보험관계에서는 고용된자인지여부 로단순화될수있다. 다. 노무제공자에게발생하는세법및사회보험법상문제점 세법및사회보험상근로자와노무제공자가동일하게취급된것은비교적최근의일이다. 연혁적으로볼때노무제공자는독립자영업자와동일하게취급받아왔다. 영국법에서 노무제공자 또는이에대한현재의법적정의규정과유사한 수행하는업무또는사업체의의뢰인내지고객의지위를갖는계

106 76 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 약이아닌계약의상대방에게개인적으로근로내지용역을수행하기로하는기타계약을체결하였거나그계약에따라근로하는자 라는표현은적어도 19세기후반부터존재하여왔다. 74) 이후근로계약또는기타유사한계약하에서고용된자와도급계약에따라일하는독립자영업자를구분하는개념은크게고용소득자 (employed earners) 와자가책임고용자 (those employed on their own account) 로구분되었다. 이에따라사회보장을목적으로모든자들을유형화한 1946년사회보험법 (National Insurance Act 1946) 에서는전일제종신노동력을일반적으로고용소득자로파악하고, 그이외의자들은독립자영업자 (self-employed person) 로구분하였다. 75) 이와유사하게근로소득세를규정한법인 1943년근로소득수입세법 (Income Tax (Employment) Act 1943) 에서도유사한정의규정이도입되었는데, 특히근로소득수입세법은독립자영업자가아닌고용소득자에대하여원천징수제도를활용하여소득액을국가에일괄적으로보고하도록하였으며, 이역시전일제근로자에게만적용하는시스템을유지시켜왔다. 76) 이러한개념들에따라세법및사회보험을운영하여온것은고용소득자대부분이 종신 전일제고용 (permanent full-time employment) 인 1980년대이전까지는문제가발생할여지가많지않았기때문이다. 그러나 1980년대와 1990년대에영국에서지배적이었던고용유연성 (flexibility) 및경제적효용성 (economic efficiency) 이라는개념들이고용관계에적용되면서, 고용소득자에대한세분화가필요하게되었으며이에따라근로자와노무제공자가실정법상활용되게되었다. 77) 한편최근소득세에관한구분과세항목이폐지되면서소득세에관해서는노무제공자와독립자영업자의구분이라는문제점이크게작용하지않는반면, 사회보험료에관해서는아직도노무제공자와독립자영업자가다른종 (class) 으로구분되기때문에문제의소지가있다. 사회보험료 74) 1875 년고용주와노동자에관한법 (Employers and Workmen Act 1875) 제 10 조. 75) Robert East(1999), p ) Freedland, Mark(2005), p ) Freedland, Mark(2005), p.20.

107 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 77 의실질적인부담률에있어서도소자영업자가부담하는사회보험료가동일또는유사한근로소득자보다적고, 더욱이노무제공자의경우에는본인은물론 사용자에해당하는자 역시사회보험료납부의무를부담하기때문에위장자영업자문제가발생할여지가있다. 근로자개념과관련하여노동법상많은문제들이제기되어왔으며아직도그에관한논의들이활발하게진행되고있지만, 이러한문제점과별도로세법및사회보험과관련하여발생하는가장큰문제는기존의종신 전일제고용모델이흔들리면서원천징수제도의적용이쉽지않다는점이다. 즉누가노무제공자인지에관하여확실한기준이없는상태에서, 노무제공자에게세금및사회보험료원천징수시스템을어떻게적용시킬것인지가문제된다. 2. 노무제공자성판단기준 가. 판례에의한노무제공자성판단 노무제공자는법령상의정의규정이있지만 ( 고용권법제230조제3항 ), 구체적으로어떤사람이노무제공자인지여부는그구체적인계약과실질적인권리 의무관계의존부에따라사례별로판단되어야한다. 78) 판례는노무제공자성을확정하는데있어빠르게변화하고있는다양한고용관계들을구체적기준을통해사례별로판단하고있으나, 아직까지일반적인기준을제시하는데한계를나타내고있다. 그리고노무제공자성에관한판례들은근로자성판단기준에서몇가지사항들을차용하여사용하는방식을취하고있기때문에근로자성논의에크게의존할수밖에없다. 근로관계에관한영국법원의판단기준은시대에따라다양하게전개되어왔는데, 한때근로관계의조직편입성, 79) 근로자의경제적실체성 80) 78) Cabrelli, David(2013), Employment Law(3rd), Pearson, p.8. 79) Stevenson Jordan and Harrison v MacDonald and Evans [1952] 1 TLR ) Market Investigations Ltd v Minister of Social Security QB 173.

108 78 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 등을중심으로근로관계를판단하기도하였지만, 최근에는 Ready Mixed Concrete 사건 81) 이후로근로계약의기본적요건과기타사항들을모두고려하는종합적판단방식 (multiple test) 이활용되고있다. 종합적판단방식에서는근로관계가존재하기위해서 1사용종속관계의존재, 2계약의쌍무성과상호의무의존재, 3 노무제공의전형성의존재가필요하며, 부차적으로 4근로시간및근로장소의확정, 5업무의수행방법의전형화, 6 임금지불방식의특정, 7 근로자로서세금및사회보험료납부, 8사용자에대한전속성, 9경영위험의미부담등을종합적으로고려하여판단하여왔다. 이러한근로관계의판단요소들중일부는노무제공자와자영업자를구분하기위한노동관계판단에도활용되어왔는데, 판례는 Byrne Brothers 사건부터 1계약관계의존재 2 독립된사업체가아닐것 ( 자영업자와의구분 ) 3경제적종속관계의존재 ( 약한인적종속관계 ) 를핵심적인노동관계의요소로보고있다. 82) 다만노무제공자성의판단에있어서완전한종속성및의무의상호성이필요한것은아니기때문에이러한요소들이실질적인기준으로작용하기에는한계가있다. 83) 나. HMRC 의노무제공자성판단시스템 이처럼판례에의한노무제공자성판단은기본적으로노동관계법령의적용대상을확정하기위한것인데, 세법및사회보험법징수를위한노무제공자성이반드시이에종속되어야하는것은아니다. 세법및사회보험관계에서는근로자와노무제공자를엄격하게구분하여과세하지않는다는점을보더라도, 그목적에따라과세범위를확정할수있는것은국세당국의독자적인권한으로볼수있기때문이다. 84) 81) Ready Mixed Concrete v. Minister of Pension and National Insurance [1968] All ER ) Byrne Brothers (Formwork) Ltd v Baird [2002] IRLR ) Davidov, Guy(2005), Who is Worker?, Industrial Law Journal 34(1), p ) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, Profile Book, p.3.

109 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 79 이에 HMRC 는사회보험료종별적용에있어서노무제공자와독립자영업자문제를해결하기위하여 세금및사회보험료제1종적용을위한고용상지위확인에관한매뉴얼 (Employment Status Manual for tax and Class 1 NICs purpose 85) : 이하 HMRC 매뉴얼 ) 을제정하고이에따라노무제공자성을판단하고있다. HMRC 매뉴얼에서개인의 ( 고정적 ) 수입은크게근로소득 (employment income) 과사업소득 (trading income) 으로구분되며, 이러한구분은사회보험료에서도동일하게적용된다. 소득세및사회보험료의취급에서단시간근로자 (part-time worker), 파견및하도급근로자 (agency worker) 등은근로소득자로취급된다고명시하고있다. 86) HMRC 매뉴얼의노무제공자성판단에있어서특징적인점은사회보험료징수를목적으로일정한직업군에관해서는그계약의형식에관계없이근로자에게적용되는제1종보험료를부과하도록하고있다는점이다. 즉노무제공자인지독립자영업자인지여부가명확하지않은경우에는우선적으로노무제공자라고추정하여사회보험료를징수하고, 그에대한이의제기를통해추후독립자영업자로판단되는경우에만일정한절차를거쳐서자영업자로분류한다. 87) 이러한직업군에는파견및하도급근로자, 청소업종사자, 전신 전화수립업종사자, 강사 (lecturers) 및교사 (teachers), 연예인 (entertainers), 경비업자, 보험중개인등이해당된다. 88) 85) HMRC( ), Employment Status Manual for tax and Class 1 NICs purpose. 86) 영국에서는파견근로자또는하도급근로자등의개념이분화되어있지않으며, 파견사업주와그유사개념들에관한구분도명확하지않다. 이에관하여 1973 년고용소개업법에서고용소개업은 사용자의고용을위해노무제공자 (worker) 를찾거나고용을위해사용자에게노무제공자를공급할목적으로서비스를제공하는 ( 그것이정보공급이든그외의방식이든불문 ) 사업 ( 그것이이윤추구를위해서인지다른어떤사업과관련하여수행하는것인지불문 ) 이라고정의되며 ( 제 13 조 2 항 ), 고용사업이란 그사업을경영하는자에게고용된자를어떤입장에있는타인을위해, 거기에서그지배하에서활동시킬목적으로공급하는사업 ( 그것이이윤추구를위해서인지다른어떤사업과관련하여수행하는것인지불문 ) 이라고정의된다 ( 제 13 조 3 항 ). 따라서고용소개업은단순한 직업소개사업 을의미하며, 고용사업이 근로자파견업 을의미한다고할수있지만, 현실적으로고용소개업과고용사업이명확하게구별되는것은아니다 ( 김기선 김근주 (2011), 앞의논문, p.103). 87) HMRC 매뉴얼 ( ), p.20.

110 80 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 [ 그림 3-2] HMRC 매뉴얼의노무제공자성판단구조 이러한직업에종사하는자의경우자영업자임을증명하기위해서는 실질적인사업을영위하고있음을증명할수있는서류 를 HMRC 에제출하여야한다. 증명서류로는사업자등록증, 거래명세서 ( 계약서 ), 재산등에관한서류 ( 사무실임대또는장비임대등을입증할수있는서류 ) 등이있으며, 자영업자임을주장하는자의주거래상대방이 3인이내인경우에는그자가사용자가아님을입증할수있는서류를추가로요청할수있다. 89) 이러한업무는노동관계및직역별실태를잘알수있는자들이수행하여야하기때문에, 2012년부터 HMRC 는일반업무담당자및조사관이외에지위판정조사원 (Status Inspector) 을두고이업무를담당하게하고있다. 88) 한편전문적자격증 (certification) 을바탕으로평가, 산정등의업무를담당하는자의경우우선적으로자영업자로분류된다 (HMRC 매뉴얼 ( ), p.21). 89) HMRC 매뉴얼 ( ), p.25.

111 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 81 다. HMRC 매뉴얼의판단기준 지위판정조사원에의한서면서류검토및실태조사에서근로자및노무제공자인지, 독립자영업자인지를판단하는기본적인기준은판례와마찬가지로종속성및의무의상호성여부에따르지만, 이를보다구체화하기위하여항목별로세부적인기준도마련하고있다. HMRC 매뉴얼상위장자영업자의판단항목은다음과같다. 90) < 사업요건 > 사업자등록만으로사업또는사업체를운영하는지여부 사업의조직 경영구조 사업체의속성 : 소매업, 도매업, 제조업, 서비스업등 사업체가운영되고있는산업에서의일반적관행및실태 사업체에고용된근로자유무 사업체의운영을위하여주로거래하고있는업체가있는지여부 사업이하도급의방식으로운영되는지여부 사업의기반시설 : 사무실을기반으로운영되는지, 생산시설을기반으로운영되는지여부 < 하도급업상요건 > 하도급의방식으로운영되는경우도급업체와의계약서내용 계약서상근로관계가추정될수있는지여부 계약의이행과정에서근로관계와유사한행태가발생하는지여부 도급업체와의무의상호성이존재하는지여부 < 종속성및사업의자기책임요건 > 주된계약관계에있는자가계약을일방적으로종료할수있는권한이있는지여부 사업의경영상위험및장비비용을누가부담하는지여부 사업의분할, 조직개편, 매각할수있는권한을전적으로보유하는지여부 90) 이하의사항들은 HMRC 매뉴얼 ( ), pp.24~41 에나오는설명들을개조식으로요약한것이다.

112 82 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 다만이러한요건들을조사과정에서어떻게감안할것인지여부는지위판정조사원의재량사항으로, 현실에서는이요건들중일부만으로판정할수도있기때문에실질적인운영을어떻게하는지에따라사례별로큰차이가나타날가능성도있다. 91) 라. 세무조사를통한위장자영업자의제재 지위판정조사원을통한 HMRC 의노무제공자성판단시스템은세금및사회보험료부과기준설정을위한것으로, 이미존재하고있는위장자영업자에대한효과적인제재수단이되지못한다. 이에따라 HMRC 에서는세무조사를통하여위장자영업자를적발하기위하여노력하고있다. 일반적으로 HMRC 의세무조사는세금확인, 세무조사, HMRC 준수도점검 (HMRC compliance checks) 등다양한명칭으로불리는데, 이는세무조사가다양한방식으로혹은다양한차원에서이루어지기때문이다. 92) HMRC 는약 12,000명의세무조사전문요원을두고있으며, 이러한인적자원을바탕으로정기세무조사와특별세무조사를실시하고있다. 93) 이가운데위장자영업자문제는주로특별세무조사에서문제되는데, 특별세무조사에서는 HMRC 지역준수도평가 (HMRC Local Compliance), HMRC 지역준수도및조세탈루점검 (HMRC Local Complince Fraud), 수시탈세점검 (the inspection on Code of Practice 9) 94), 소득세조사 91) 이러한기준들은 HMRC 에서독자적으로제시한것은아니며, 근로자성및노무제공자성을다룬판례들, 예컨대 Consistent Group v. Kalwak & Ors [2008] EWCA Civ 430; Autoclenz Ltd v Belcher & Ors [2011] UKSC 41; Pulse Healthcare Ltd v Carewatch Care Services Ltd & Ors [2012] All ER 113 등에서제시된기준들을반영한것이다. 92) Dover, Daniel(2014), p ) 2014 년 1 월기준으로 HMRC 의세무조사 ( 또는유사한조사 ) 는총 41 개로, 이가운데정기세무조사가 15 종, 특별세무조사가 26 종에다다르고있다 (Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p.23). 94) 탈세에관한 HMRC 의지침은두가지 (Code of Practice 8, Code of Practice 9) 가있는데, 양자의내용은유사하지만, Code 8 은법인세및부가가치세에적용되는것인반면 Code 9 는소득세및사회보험료에관한것이다.

113 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 83 (Income Tax Investigations) 등이있다. 95) 이외에도일부직무또는고용형태에따른세무조사가실시되기도한다. 이러한광범위한권한에따라, HMRC 는독립자영업자에대해서 2011 ~12년도 (2011년 4월 6일에서 2012년 4월 5일까지 ) 에특별세무조사를실시하였는데, 96) 애초 HMRC 는약 50,000여명으로추산되는독립자영업자들에대한서면및실태조사를통하여위장자영업자를적발하고자하였으나, 그성과는그리크지않았다. 이러한특별조사가성과를거둘수없었던가장큰이유는 HMRC 에서독립자영업자에관한명확한기준을확립하고있지못했으며, 통상의조사원들이이러한업무를수행하기에는한계가있었기때문이다. 그래서 HMRC 는 2012년부터일반업무담당자와조사관이외에앞서언급한지위판정조사원 (Status Inspector) 을두게되었다. 제 5 절현금고용방지를위한법률시스템 1. 문제제기 위장자영업자가근로자성에관한법해석적인측면에서접근되어야함에반해, 현금고용문제는현실적으로발생하고있는현금고용을어떻게규제할것인지에관한문제, 즉관리 감독의문제라고할수있다. 근로의종류에관계없이근로자 ( 노무제공자포함 ) 의근로개시시점에사용자는 HMRC 에신고하여야한다. 근로계약은반드시서면으로작성되어야하는것은아니지만 ( 고용권법제230조제1항 ), 일단고용이개시 95) 이외에도현금고용을적발하기위하여지방자치단체에위임하여진행하는 HMRC&Council Inspection 과불복절차시사실관계확인을위해진행하는 First Tier Tax Tribunal Representation 이있는데, 이에관해서는뒤의관련되는부분에서설명하도록한다. 96) 접속일 : 2014 년 9 월 10 일 ).

114 84 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 되면사용자는세부적인근로조건을서면으로근로자에게교부하여야하며 ( 고용권법제1조제1항및제2항 ), 이와동시에 HMRC 에주급등의사항을등록하여야한다 (2008년사회보험료법제4조제1항 ). 또한근로관계중근로조건의변경이있는경우그전후사항을근로자에게교부함 ( 고용권법제4조제1항 ) 과동시에, 임금에대한변경사항은 HMRC 에보고하여야한다 (2008년사회보험료법제4조제2항 ). 근로개시시점에사용자가 HMRC 에등록하여야하는사항은임금명세서 (payslips) 및근로자의사회보험번호가포함된고용개시확인서 (HMRC P40) 이다. 97) 그리고사용자가어떤근로자의임금을변경한경우에는해당근로자의임금변경확인서 (HMRC P47) 를제출하여야하며, 매년세무회계연도개시전에고용관계존속증명서 (HMRC P60) 도제출하여야한다. 이처럼고용관계의개시, 존속등에관한서류들은제1차적으로사용자가제출하여야하지만, 사용자가제출하지않은서류를근로자가제출하는것도가능하다. 사용자와근로자가이러한절차들을준수한경우 HMRC 는 PAYE 시스템을통하여근로자의임금에서소득세및사회보험료를공제하는한편사용자에대한사회보험료를부과하게된다. 98) 이러한절차들은근로자가전일제로일하는지, 단시간으로일하는지에관계없이모두준수되어야하므로, 단시간근로자 (part-time worker), 기간제근로자 (fixed-term employee), 임시근로자 (casual worker) 는물론, 호출형근로 (on-call work; zero-hours contracts) 에도적용된다. 다만호출형근로의경우수입이간헐적으로발생하기때문에, 사후적으로주급 97) 사회보험가입대상자에게는개인별사회보험번호 (National Insurance Numbe : NINO) 가부여된다. 사회보험번호는개인별계좌번호로서, 개인이내는사회보험료와세금이개인의계좌에적정하게기록되도록보증하기위한것으로, 대부분의사회보장시스템을위한고유번호로활용된다. 영국에거주하는 16 세미만의아동인경우또는부모가아동급여를수급한경우에해당아동은자동적으로사회보험에등록되고, 사회보험번호가표시된사회보험카드는해당아동의 16 번째생일직전에해당아동에게송부된다. 이처럼일을하려는경우나사회보장급여를신청하기위해서는우선적으로사회보험번호를신청하여야한다 ( 이병희외, 2012: 103). 98) 해당근로자가정부학자금대출 (student loan repayments) 을받은경우에는사회보험료와함께공제된다.

115 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 85 확인서 (HMRC P84) 를통해사회보험료가부과된다. 99) 그런데이러한절차들이항상준수되는것은아니며, 현실에서는다양한이유로현금고용이발생하고있다. HMRC 에서는단속대상이되는원천징수위반 (PAYE fraud) 의대표적인유형으로 1임금의전부또는일부에대한현금지급 (cash-in-hand), 2 사용자의 HMRC 미등록, 3사용자보험료의미납을제시하고있는데, 2와 3의경우정기세무조사의대상으로분류하는반면, 1의경우특별세무조사대상으로분류하고있다. 100) 이처럼현금고용을특별세무조사대상으로분류하는가장큰이유는현금고용이사용자또는근로자의과실이아닌고의에의해발생하는적극적은폐 (evasion) 행위로서통상적인세무조사를통하여적발하기쉽지않기때문이다. 101) 하지만 HMRC 의특별세무조사만으로현금고용을적발하기에는한계가있으며, 더욱이현금고용이발생하는주된대상이일용직, 저소득층등사회적보호가필요한계층 ( 근로자측면 ) 이나 10인미만의영세사업장 ( 사용자측면 ) 에집중되어있기때문에이들에대한집중적인특별세무조사가우선적으로이루어져야하는지에관해서도논란의여지가있다. 102) 그리고탈법고용과위법고용이겹쳐지는영역에있어서는어떠한관계당국이이를관리 감독할것인지도명확하지않으며, 103) 실질적으로발생하고있는현금고용과유사한형태라고하더라도그단속의법적근거가명확하지않은경우도있다. 104) 이밖에탈법고용인현금고용이 99) 회계연도를기준으로한소득세와달리, 사회보험료는주급기준으로측정되어있다. 그러므로호출형근로의당사자 ( 사용자및근로자 ) 의경우해당주에일을하였는지여부에따라사회보험료를신고해야하는어려움이있다. 100) 참조 ( 접속일 : 2014 년 9 월 20 일 ). 101) HMRC( ), HMRC Investigations and Enquiries 2012~13, Bloomsbury Professional, p ) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p ) 미등록외국인근로자나학생비자를통한근로등이이에해당한다. 참고로외국인학생이 degree 이상의과정으로장기학생비자 (Tier 4 (General) Student Visa) 를받은경우학기중 ( 주당 20 시간의단시간근로 ) 과방학중 ( 주당시간제한이없는전일제근로 ) 의허용되는근로시간이다르다. 104) 예컨대영국은모든성매매에관하여비범죄화하고있는국가로서, 모든성매매

116 86 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 사회적이며재분배적인이유에서발생하기도하는등긍정적인측면이존재하기때문에, 이를엄격한단속만으로해결하는것이옳은지에관해서도다양한의견들이제시되고있다. 105) 이러한문제점때문에실제로 2013~14 회계연도개시시점에서 HMRC 가중소규모사업장 (50인미만 ) 을중심으로원천징수위반 (PAYE fraud) 에대한전수조사 ( 특별세무조사 ) 를하겠다고발표한이후, 이에대한형평성등의문제가지속적으로제기되면서부정적여론이형성되어특별세무조사를실시하지못한사례도발생하였다. 106) 2. 근로감독시스템을통한현금고용적발체계 가. 현금고용적발체계의구조 탈법고용문제에관하여유럽집행위원회고용가이드라인제9호 (European Commission's Employment Guideline) 는회원국이취해야할정책적접근에관하여, 적발체계의구축은물론사업환경의간소화, 세제및급여체계저해요인제거및적절한인센티브제공, 법집행개선및제재조치적용등이절충되어야한다고규정하고있다. 이가이드라인은탈법고용문제에있어서미이행처벌, 즉억제적접근법은유일한대처 를불법으로규정하지않고성매매를둘러싼일정한행위만을법으로금지하고있다. 그런데성매매업소 (brothel) 의운영은 2003 년성범죄법 (Sexual Offences Act 2003) 제 42 조및제 55 조에따라금지되기때문에성매매여성은법적으로고용될수없다. 그러므로실질적으로고용된것과유사한성매매여성이라하더라도근로자또는노무제공자로서이에대한소득을신고할수있는방법이존재하지않아위반에대한단속의법적근거가명확하지않다. 이에관해서는 Cruze, Katie(2013), Unmanageable Work, (Un)liveable Lives : The UK Sex Industry, Labour Rights and the Welfare State, Social & Legal Studies, 22(4), pp.484~ ) Williams, Collin/Nadin, Sara( ), 앞의글, p.44 에서는유로바로미터조사 (Euro-barometer survey), 결과비공식고용의일종으로탈법고용을활용한자들가운데, 근로자들에게금전을재분배하기위하여고용한경우가 11%, 친척또는지인을위하여호의적으로고용한경우가 14% 에달한다고설명하고있다. 106) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p.26.

117 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 87 방안이아니며이행을유도하는방식이적절하게병행되어야한다는점을밝히고있다. 107) 그러나 2010년수립된보수- 자민연립정부는긴축재정을실시하면서, 사용자에대한사회보험료인하등적법고용유인정책에부정적입장을취하여왔다. 오히려영국정부는이러한유인정책에앞서서조세공정성 (fairness of tax system) 을수립하기위한탈법고용적발체계가구축되는것이선행되어야한다는입장을나타내고있다. 108) 이에따라최근에는 HMRC 를중심으로한세무조사이외에도다양한차원에서탈법고용을적발하기위한시도들이이루어지고있으며, 특히현금고용에관해서 HMRC 와유관기관들의협력이이루어지고있다. 한편공공기관만의적발체계만으로는탈법고용을방지하는데한계가있기때문에 HMRC 는제3자의신고제도를적극적으로활용하고자하고있다. 이러한신고제도는위장자영업자와같이복잡한법률적문제가발생하지않으며비교적단순한사실확인만으로인지할수있는현금고용의적발에보다효과적이다. 제3자의신고는온라인또는전화를통해간편하게이루어지도록하고있으며, 신고가들어오는경우조사관을통해사실유무를조사하도록하고있다. 109) 다만아직까지신고제도가적극적으로활용되기위한인센티브등은제도화되고있지않다. 나. 일반근로감독제도를통한현금고용적발체계 영국에서고용및노동문제에관하여감독기능을수행하는중앙기구로크게보건안전청 (Health and Safety Executive) 을비롯하여, 고용소개업감독부 (Employment Agency Standards Inspectorate), 환경농림축산부 (Department for Environment Food and Rural Affairs), 갱마스터면허국 (Gangmaster's Licensing Authority), HMRC 가있다. 110) 이가운데보건 107) Williams, Collin/Nadin, Sara( ), 앞의글, p ) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p ) pa 참조 ( 접속일 : 2014 년 9 월 23 일 ).

118 88 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 안전청과 HMRC 는모든산업 직역에걸쳐서감독기능을수행함에반하여, 나머지기구들은한정된범위또는산업에서활동한다는차이가있다. 111) 보건안전청은 1974년사업장보건안전법 (Health and Safety at Work etc Act 1974) 에따라수립된기관으로, 동법은최고정책자문및의결기구인보건안전위원회 (Health and Safety Commission) 와정부, 근로자, 사용자로구성된집행기구인보건안전청 (Health and Safety Executive) 이산업안전분야기타근로조건에대한근로감독행정업무를관장하도록규정하였다. 2008년 4월 1일보건안전청과보건안전위원회는단일기구로합병되었고합병된기구의명칭은보건안전청으로결정되었다. 112) 보건안전청은대단위 (Region) 지방자치단체를중심으로현장감독부 (Field Operations Directorate) 를두고사업장감독을시행한다. 113) 보건 110) 고용소개업감독부는 1973 년고용소개업법과 1976 년고용소개업및고용사업활동에관한법령에따른산업안전감독, 환경농림축산부는농업, 축산업및그가공업근로자에관한산업안전감독, 그리고갱마스터면허국은조개잡이업 (shellfish industry) 과같이농업, 원예업중농산물의수확및수산물의채취에관한업종에대한면허증발급과산업안전감독업무를담당한다. 참고로갱마스터면허국은 2004 년갱마스터면허법 (Gangmaster (Licensing) Act 2004) 에의하여 2005 년 4 월 1 일구성되었다. 동법은 2004 년 2 월 5 일영국모어캠해안에서조개잡이를하다가갑작스럽게밀어닥친밀물에 21 명의중국인미등록외국인근로자가사망한사건이후제정되었다. 동법의그주요내용은농어업중농산물수확및수산물채취종사자의가혹한근로환경을방지하기위한것으로, 갱마스터면허국은악덕사업주 (Gangmaster) 를방지하기위하여면허제를실시하는한편실태조사를통하여근로조건의개선을목적으로하고있다 (Department for Environment( ), Food & Rural Affairs, Report of the Triennial Review of Gangmasters Licensing Authority, p.4). 111) Mantouvalou, Virginia( ), Study on Labour Inspection Sanctions and Remedies : The case of the United Kingdom-Working Document Number 19 on Labour Administration and Inspection Programme, International Labour Organization, p ) 김정한 ( ), 선진국근로감독운영실태조사, 한국노동연구원, p ) 영국은크게잉글랜드및웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드가민족자치권 (Home Nation) 으로광범위한입법 사법 행정권을가지며, 각민족자치권단위는대단위지역 (Region) 으로구분된다. 잉글랜드를기준으로총 9 개의대단위지역 - 동부 (East of England : Norwich, Cambridge), 중동부 (East Midlands : Nottingham), 런던 (London), 북동부 (North East : New castle), 북서부 (North West :

119 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 89 안전청의주요감독사항은산업안전과근로시간에관한것으로, 사업장에서발생하는일반적인근로관계분쟁, 즉임금분쟁내지기타고용상권리에관한부분은담당하지않으며, 이에관한사항들은권리구제및분쟁해결기관에서담당한다. 114) 따라서보건안전청은 1974년사업장보건안전법을중심으로 1999년보건안전 ( 위험평가 ) 에관한법령 (Health and Safety at Work (Risk Assessment) Regulations 1999), 2005년화재예방에관한규제개혁명령 (Regulatory Reform (Fire Safety) Order 2005), 1996년보건안전에관한근로자와의협의에관한법령 (Health and Safety (Consultation with Employee) Regulations 1996), 1977년산업안전대표및산업안전위원회에관한법령 (Safety Representatives and Safety Committee Regulations 1977), 2007년기업살인법 (Corporate Manslaughter and Corporate Homicide Act 2007) 등의법령에서규정된의무들을점검하는데중점을두고있다. 이처럼보건안전청은그업무범위가한정되어있지만, 영국에서전사업장에관하여권한을행사할수있는유일한근로감독기관이기때문에사업장의노동실태를파악하는데가장적합한기관이다. 특히보건안전청은기본적으로현장조사를원칙으로하는기관이기때문에탈법고용적발체계에활용되는경우실효성을발휘할수있다. 115) 이에따라 2013년사업장안전보건 ( 정보공유 ) 명령 (Health and Safety at Work (Information-sharing) Order 2013) 이발효되어, 2014년 4월 6일부터보건안전청의사업장감독시 HMRC 관할인원천징수위반사실이발견되는경우이를반드시 HMRC 에통보하도록하고있다 ( 동명령제3 Manchester, Liverpool), 남동부 (South East : Oxford), 남서부 (South West : Bristol, Exeter), 중서부 (West Midlands : Birmingham), 요크셔및북동부 (Yorkshire and the Humber : Leeds) - 이있으며, 대단위지역은주로중앙정부의권한을위임받은관청의설립단위가된다. 114) 이러한기관으로는심판기관인고용위원회 (Employment Tribunals) 와 ( 주로개별적근로관계에서의 ) 분쟁시알선 조정 중재서비스를제공하는 ACAS (Advisory, Conciliation and Arbitration Service) 가있다. 그러나이러한기관들은근로감독기관이아닌권리구제기관이며, 일반적근로관계에관한근로감독기관은사실상존재하지않는다고할수있다. 115) Melville, Alan(2014), Taxation : Finance Act 2014, p.45.

120 90 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 조제2항 ). 동명령에서는원천징수위반 (PAYE fraud) 이라는포괄적인표현을사용하고있지만, 이는위장자영업자와같은법해석적문제에까지미치기에는한계가있고, 사실확인을통해적발가능한현금고용에한정된다고보아야한다. 특히현금고용을보건안전청에서단속하는것은현금고용시사회보험료미납부가기초노령연금 (basic state retirement pension), 실업급여 (jobseeker s allowance), 출산수당 (statutory maternity pay), 질병수당 (statutory sick pay), 장애급여 (disabled allowance) 등사회보험으로부터직 간접적으로지급되는각종급부산정시불이익하게작용할수있으며, 근로자의산업안전을위협하는요소로작용할수있다는점에서보건안전청고유의목적에도부합된다. 다만현실적으로산업안전및보건감독에특화되어있는보건안전청이얼마나효과적으로현금고용을적발할수있을지는미지수이며, 그정보를공유하는 HMRC 가추후어떠한추가적조사를하여야하는지에관해서명확하지않다는점등을근거로그실효성에의문을제기하는견해도제시되고있다. 116) 다. 지방자치단체를통한현금고용적발체계 일반적으로현금고용은소규모의사업또는사업장에서발생하며, 상대적으로저임금직종에집중되어있다. 117) 그러므로현금고용에대한집중적인단속은이러한저임금 미숙련근로자들의생계를위협하는원인이되기도한다. 그러나세금탈루및사회보험료미납을수반하는 탈법고용 은공정납세의원칙에반할뿐만아니라사회보장수급기준에영향을미쳐서사회보장시스템기반에악영향을미칠수있다. 특히미신고된현금고용을통하여일정한사회보장급부내지공제혜택을수령하는경우에는세금및사회보험료미납책임과함께부정수급자가되는이중의가벌성을갖게된다. 116) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p ) Melville Alan(2014), Taxation : Finance Act 2014, p.46.

121 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 91 < 표 3-8> 중앙정부 (DWP) 의소득보조부정수급비율과원인 2012/13~2013/14 회계연도부정수급현황 부정수급비율 부정수급금액 소계 2012~ ~14 소계 2012~ ~14 재산 0.1% (0.0%, 0.2%) 6m ( 1m, 12m) 청구요건 0.1% (0.0%, 0.3%) 8m ( 3m, 15m) 국외거주 0.2% (0.1%, 0.5%) 12m ( 3m, 25m) 청구인미상 0.4% (0.2%, 0.7%) 23m ( 11m, 36m) 가족구성원 0.0% (0.0%, 0.1%) 2m ( 0m, 5m) 소득 / 고용여부 0.4% (0.2%, 0.6%) 20m ( 10m, 31m) 사적연금수입 0.0% (0.0%, 0.0%) 1m ( 0m, 2m) 기타수입 0.0% (0.0%, 0.1%) 2m ( 0m, 5m) 동거요건 0.9% (0.6%, 1.2%) 48m ( 33m, 64m) 보험료 0.0% (0.0%, 0.0%) 0m ( 0m, 0m) 기타 0.0% (0.0%, 0.1%) 2m ( 0m, 5m) 전체 2.3% (1.8%, 2.8%) 130m ( 100m, 150m) 자료 : DWP( ), Statistical notice proposed changes to fraud and error statistics, table 2. < 표 3-8> 은중앙정부및사회보험에서지급되는소득보조급여들중부정수급사유를나타낸것이다. 부정수급사유중가장큰비중을차지하는것이동거인신고를누락한경우 ( 전체소득보조급여대비 0.9%, 4,800만파운드 ) 이며, 두번째로큰비중을차지하는것은소득및고용사실의은닉 (0.4%, 2천만파운드 ) 이다. < 표 3-9> 는지방자치단체의주된사회보장급여중하나인각종주거급여의부정수급사유를나타낸것이다. 중앙정부의소득보조부정수급사유와달리, 부정수급사유중가장큰비중을차지하는것은소득및고용사실의은닉 ( 전체주거급여대비 0.5%, 1억 1,500만파운드 ) 이며, 두번째가동거인신고를누락한경우 (0.3%, 6천만파운드 ) 로나타나고있다. 동거인신고누락과함께소득및고용사실의은닉은다른사유들에비하여중앙정부의소득보조와지방자치단체의주거급여시모두높게나타나고있으므로, 118) 사회보장급여의부정수급문제를해결하기위해

122 92 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 < 표 3-9> 지방자치단체의주거급여부정수급비율과원인 2012/13~2013/14 회계연도부정수급현황 부정수급비율 부정수급금액 소계 2012~ ~14 소계 2012~ ~14 재산 0.1% (0.0% 0.2%) 20m ( 5m 36m) 청구요건 0.0% (0.0% 0.1%) 10m ( 1m 23m) 국외거주 0.1% (0.0% 0.2%) 19m ( 3m 39m) 청구인미상 0.0% (0.0% 0.1%) 5m ( 0m 15m) 가족구성원 0.0% (0.0% 0.0%) 2m ( 0m 5m) 주거비용 0.0% (0.0% 0.0%) 1m ( 0m 3m) 주거거주요건 0.1% (0.0% 0.2%) 23m ( 7m 41m) 비자 0.0% (0.0% 0.0%) 3m ( 0m 10m) 자활요건 0.1% (0.0% 0.1%) 13m ( 1m 27m) 소득 / 고용여부 0.5% (0.3% 0.6%) 115m ( 80m 150m) 사적연금수입 0.0% (0.0% 0.1%) 8m ( 1m, 17m) 기타수입 0.1% (0.0% 0.1%) 17m ( 4m, 34m) 세금공제 0.0% (0.0% 0.0%) 5m ( 1m, 11m) 동거요건 0.3% (0.1% 0.4%) 60m ( 35m 92m) 보험료 0.0% (0.0% 0.0%) 0m ( 0m 0m) 기타 0.1% (0.0% 0.1%) 14m ( 2m 30m) 전체 1.3% (0.8% 1.8%) 320m ( 180m 430m) 자료 : DWP( ), Statistical notice proposed changes to fraud and error statistics, table 3. 서이에대한감독과감시가필요하다. 그런데급여의차이가있긴하지만, < 표 3-8> 과 < 표 3-9> 를비교해보면중앙정부에비해지방자치단체의부정수급주거급여에서더적게나타나고있다는점을알수있다. 지방자치단체는각지역의산업적 구조적특성을반영하여실태조사를할수있으며, 특히주민의개인적신상에관한사항이나지역내소규모사 118) 다만지방자치단체의경우동거인여부에대한실태조사를하거나, 이에관한주민들의신고를종용하는것이더용이하기때문에상대적으로중앙정부에비하여동거인신고누락이더적게나타나는것으로추정된다 (DWP( ), Statistical notice proposed changes to fraud and error statistics, p.4).

123 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 93 업장, 단체, 조직등에관하여이루어지는활동들을파악하는데장점이있다. 이러한점을고려하여보건안전청은지방자치단체에산업안전감독에관한일부업무를위임하는한편, 119) 보건안전청과지방자치단체의효율적인업무협조를위해산업안전-지방자치단체협의위원회 (Health and Safety/Local Authority Enforcement Liaison Committee) 를구성하여, 각종산업안전보건정책이지방자치단체간에일관된방식으로실현될수있도록업무를조정하고지방자치단체와보건안전청의협력사업이효율적으로이루어지도록하고있다. 뿐만아니라 1974년사업장보건안전법은지방자치단체가산업안전보건정책을효율적시행을위하여산업안전감독관을임명할수있도록규정하고있는데 ( 제19조제1항 ), 실제로각지방자치단체는환경건강감독관 (Environmental Health Officer) 을임명하여산업안전보건을포함한각종관련문제에대한책임과권한을부여하고있다. 최근에는이러한중앙- 지방자치단체간산업안전협력모델에기초하여, 지방자치단체가관할사회보장급여부정수급중세금및사회보험료원천징수위반을 HMRC 에통보하는한편정보공유를통해현금고용등탈법고용을적발하는체계를구축하고자하고있다. 그시발점으로 2013 년사회보장 ( 사회서비스등에관한정보공유 ) 개정및관련기구들에관한법령 (The Social Security (Information-sharing in relation to Welfare Services etc.) Amendment and Prescribed Bodies Regulations 2013) 이시행되어, HMRC 와지방자치단체간소득및사회보험료에관한자료를공유하게되었다 (2013년 11월 1일시행 ). 한편탈법고용의영역에있어서아직까지산업안전협력모델과같은권한의위임과협력은이루어지지않고있지만, 지방자치단체의사회보장급여부정수급조사과정 119) 영국에있는 410 개의지방자치단체는특정사업장에대하여 1974 년사업장보건안전법의실행에관한의무를부담하고있다. 이사업장들은주로유통, 판매, 사무, 레저, 요식업과관련이있으며약 140 만개의사업장이여기에해당한다. 지방자치단체의산업안전보건업무는보건안전청과의협력하에시행되는데, 그구체적인사항은 1999 년산업안전보건집행법령 (Health and Safety Enforcement Regulations 1999) 및 1974 년사업장보건안전법제 18 조제 4 항에규정되어있다 ( 전형배 ( ), 영국산업안전보건체계의시사점, 노동법논총 20, p.367).

124 94 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 에서현금고용등탈법고용사실은중요한조사대상이된다는점에서, 정보공유만으로도양기관의협력은가능하다. 참고로, 최근에는사회보장급여부정수급에관한제재의강도도높아지고있으며이를조사할수있는중앙부처및지방자치단체의권한이확대되고있다. 예컨대세금및사회보험료를회피하기위한현금고용이사회보장급여의수급에영향을미치는경우, 대부분처음적발되었을때는서면경고조치에그치고행정적 형사적제재가가해지지않았다. 이는 1992년사회보장행정법제115 조제1항에서사회보장급부부정수급에대한제재를 서면경고 행정적제재 형사적제재 라는 3단계조치로규정하였기때문이다. 그러나 2011년복지개혁법제121조에따라지방자치단체가사회보장급부부정수급에관한별도의조례를통해서면경고제도를규정하지않는이상, 사회보장급부부정수급은행정적제재 형사적제재라는 2단계조치를통해처벌되게되었다. 따라서지방자치단체는현금고용을적발한경우과징금, 120) 사회보장급여회수및권한박탈, 사유재산압류및몰수 (confiscation of homes and possessions) 등의조치를취할수있으며, 이러한조치에불응하거나죄질이특히나쁜경우에형사기소를할수있다. 121) 이처럼지방자치단체의사회보장급여부정수급조사를통한현금고용의적발방식은중앙부처인 HMRC 나 DWP 의조사보다강력한제재를바탕으로효과적인성과를얻을가능성이높다. 그러나지방자치단체의사회보장급여부정수급조사는현금고용의일방당사자, 즉근로자를주로대상으로하고있기때문에사용자의요인으로발생하는현금고용을제재하는데에는적합하지않다. 그러므로이러한조사들은 HMRC 의세무조사와병행하여상호보완적으로이루어져야그효과가극대화될수 120) 1992 년사회보장행정법제 115A 제 3 항은과징금의범위를 30% 에서 50% 로규정하고있으며, 이범위에서지방자치단체는조례또는개별적결정을통해과징금을부과한다. 121) 죄질이특히나쁜경우 라함은사례별로판단되어야하는데, DWP 지침에서는 초과지급된급여의가치가상당히크고, 장기간부정수급이이루어졌으며, 해당인이부정수급을결정할수있는책임자의지위에서고의적으로행한경우 를말한다고설명하고있다 (DWP( ), Single Fraud Investigation Service, p.2).

125 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 95 있을것이다. 122) 3. 조세불복제도 강력한단속을통해탈법고용을방지하고자하는영국의시스템이원활하게작동하기위해서는그전제조건으로적발시적정한이의를제기할수있는시스템이마련되어야한다. 특히탈법고용의주된적발대상자들가운데영세사업주또는저소득계층이다수를차지하기때문에일반적인소송절차를통해이의를제기하도록하기보다는독립된기관에서간소화된절차를이용할수있도록하는것이필요하다. 영국에서조세불복사건은제1단계심판위원회 (First tier Tribunal) 에서처리된다. 제1 단계심판위원회는 2007년위원회, 법원및집행에관한법률 (Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007) 에의하여수립된기관으로, 법적으로규정된자격을갖춘자들로구성된독립적준사법기관이다 ( 동법제1조 ). 2007년위원회, 법원및집행에관한법률이제정될당시사법체계에서 1심의역할을담당하는제1단계심판위원회의관할은연금에관한재심에국한되었고, 기업규제, 사회보장, 조세등의문제는주로행정상재심을담당하는행정정의부 (Administrative Justice) 를기반으로한행정정의위원회연합 (Administrative Justice and Tribunals Council) 에서담당하였다 ( 동법제3조 ). 그러나이처럼행정조직내에서처리하는행정정의위원회연합의심사는그독립성이유지되기어렵다는문제점이있었으며특히기존에존재하고있던위원회들과의체계상문제가제기됨에따라, 123) 행정부의결정에대한재심도사법부소속인제1단계심판위원회를통해문제를해결하도록하는방안으로통합되었다 ( 공적기구개편법 (Public Bodies Act 2011) 제6조 ). 122) Dover, Daniel(2014), HMRC-Her Majesty's Roller Coaster : Hints on how to survive a tax investigation, p ) 고용심판위원회 (Employment Tribunals) 와같이사적관계 (private sector) 를관할하는심판위원회의경우사법체계의일환으로서 1 심을담당하는반면, 행정정의위원회연합은행정체계의일환으로서이에대한이의제기시법원에별도로제소를하여야하는체계상문제가발생하였다.

126 96 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 [ 그림 3-3] 제 1 단계심판위원회의조직 현재제1단계심판위원회는일반규제부 (General Regulatory Chamber), 사회보장수급부 (Social Entitlement Chamber), 건강 교육및사회보호부 (Health, Education and Social Care Chamber), 조세부 (Tax Chamber), 군인연금부 (War Pensions and Armed Forces Compensation Chamber), 이주 망명부 (Immigration and Asylum Chamber) 로구성되어있으며, 주로대단위 (Region) 지방자치단체를기준으로설립되며, 행정조직상사법부 (Ministry of Justice) 산하에위치하고있다. 124) 조세부는통상조세담당 (general tax) 과지방자치단체예산담당 (Mp s expense) 으로구성되어있고, 사회보장수급부는망명지원담당 (Asylum Support), 사회보장및아동지원담당 (Social Security and Child Support), 형사피해자보상담당 (Criminal Injuries Compensation) 으로구 124) Slapper, Gary/Kelly, David,( ), The English Legal System : 2014~15 (15th), Routledge, p.17.

127 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 97 성되어있다. 통상적으로탈법고용과관련하여 HMRC 의세무조사는조세부에서담당하고, 지방자치단체의사회보장급여부정수급의경우는사회보장수급부에서담당하지만, 양자모두가문제되는경우에는하나의담당부서에서병합하여심판하는것도가능하다. 125) 제 6 절소결 영국은탈법고용에관한법적정의가존재하지않으며, 탈법고용문제를정책적으로해결하고자한역사가길지않다. 탈법고용으로부터야기되는세금탈루및사회보험료누락이가져오는국가재정상의위험성은과거부터지속적으로제기되어왔지만, 이를해결할수있는제도적기반이마련되지않았기때문에탈법고용에대한정책적대응이이루어지지않았었다. 하지만최근세금및사회보험료징수체계가 HMRC 로일원화된이후, 탈법고용을효과적으로해결하기위한방안들에관한논의들이이루어지고있으며, 그가운데일부는정책에반영되고있다. 비록영국의탈법고용정책이초기단계로서탈법고용적발을중심으로하는억제법에초점이맞추어져있지만, 고용형태의결정을사적자치의영역으로보고이에대한제한을가하지않아왔던과거의경험에비추어보면, 탈법고용을정책적으로해결하기위한현재의입장은진일보한것이라고평가할수있을것이다. 126) 앞서살펴본영국의탈법고용해결시스템중특징적인사항들을요약해보면다음과같다. 우선영국의탈법고용문제에대한정책적대응은 HMRC 를중심으로이루어져왔다. 2000년대이전까지영국에서탈법고용에대한정책적대응을하지못했던가장큰이유는세법및사회보험법의내용이복잡할뿐만아니라이에대한징수체계가다원화되어있었기때문이다. 이러한문제점을해결하기위해소득세를개편하여세제를정비하고 HMRC 를 125) Slapper, Gary/Kelly, David( ), p ) Muenhlberger, Ulrike(2007), p.149.

128 98 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 통해세금및사회보험료의징수를일원화한것은탈법고용에대한정책적대응의전환점이었다고할수있다. 이후 HMRC 는 PAYE 라고하는원천징수시스템을고용영역이외에도확대하고, 세법및사회보험법상의신고의무를강화하는한편, 세금과사회보장급여를연계하여처리하는 NPS 전산시스템을도입하여 HMRC 와사회보장급여를책임지는중앙부처및지방자치단체를통한감시 감독시스템이가능하도록하였다. 이에더하여최근에는 HMRC 와정보공유를통해근로감독기관인보건안전청과지방자치단체에서도현금고용을중심으로탈법고용의적발과단속이이루어지고있다. 보건안전청은통상적인근로감독기관이존재하지않는영국에서가장포괄적인사업장감독권을갖고있는기구이며, 지방자치단체는중소규모사업장및지방자치단체관할의일반적인감시 감독을하는권한을가지고있기때문에, 이들기관의탈법고용적발은 HMRC 의조사에서발견하지못하는미흡한부분을보완할수있는기능을수행할수있다. 이처럼보건안전청이나지방자치단체에탈법고용을적발할수있는권한을부여하고있는것은탈법고용이단순히세금및사회보험료를탈루하는것에그치지않고, 산업안전상이루어지는국가의급여를받지못해서근로자의산업안전상보호가이루어지지못하거나, 소득은폐로사회급여부정수급의주요한원인으로작용하기때문이다. 한편현금고용과달리위장자영업자의경우그기준이판례에일임되어있어서사안에따라관계당국이파악하기힘든경우가많다. 이러한문제를해결하기위해 HMRC 는 세금및사회보험료제1종적용을위한고용상지위확인에관한매뉴얼 을기준으로위장자영업자문제를해결하고자하고있다. 이매뉴얼은기본적으로판례의노무제공자성판단을기준으로하면서도, 기존에주로근로자또는노무제공자에의해수행되어왔던일정직업군, 즉파견및하도급근로자, 청소업종사자, 전신 전화수립업종사자, 강사및교사, 연예인, 경비업자, 보험중개인등에대해서는우선적으로노무제공자임을추정한후, 이의제기시그에대한입증책임을엄격하게요구한다는점에특징이있다. 또한이를판단하기위해노동관계및직업별실태를잘알수있는지위판정조사원을두고,

129 제 3 장영국에서의탈법고용에대한법률시스템 99 위장자영업자문제를전문적으로다루게함으로써위장자영업자문제를특별한조사대상으로취급한다는점에특색이있다. 마지막으로이처럼탈법고용에대하여 단속과적발 을중심으로억제하기위해서는효과적인적발시스템구축과함께이에대한이의를제기할수있는시스템역시마련되어야한다. 영국은준사법적기능을수행하는제1단계심판위원회를통하여관계당국 (HMRC, 지방자치단체등 ) 의적발행위및그제재에대한이의제기를신속 간편하게할수있도록하고있다. 이러한제1단계심판위원회를통한분쟁해결방안은탈법고용에대한제재방안을수립함에있어서도적발대상자들의권리가보호될수있는최소한의법적장치가필요하다는점을보여주고있다. 이처럼영국의탈법고용단속문제는조세정의차원에서탈법고용정책을추진하고있다. 이러한 영국형탈법고용단속모델 은우리나라와같이사회보험의징수 관리가분리되어있는국가에직접적으로적용하기어렵지만, 그정책적변화과정에서제시된몇가지방안들은우리나라의탈법고용정책결정에서도참고할수있을것으로생각된다. 하지만 영국형탈법고용단속모델 은탈법고용의예방과공식적고용으로의전환에는소홀하며, 탈법고용에대한체계적인규범의부재속에서관계당국의현실적인권한에만의지하고있다는점에서한계가나타나고있다. 특히탈법고용에대한단속에집중하고있는영국에서는적발후의문제들을개인적차원에서이루어지는세금탈루와유사하게취급하고있다. 즉탈법고용시발생하는의무위반에있어서사용자와근로자의책임소재에관한부분이명확하게규정되어있지않으며, 통상적인세금탈루와유사하게처리하고있다. 더나아가지방자치단체를통한탈법고용적발에서는사회보장의부정수급문제와연관하여, 부정수급자에해당하는근로자의책임을더중하게다룰수있는여지도남겨놓고있다. 이러한태도는탈법고용을발생시키는구조적인문제를외면한채, 그현상만을규율하고자하는단속위주의영국형모델의근본적인한계라고할수있다. 따라서우리나라의탈법고용해결을위한법률시스템구축에있어서도무조건적인단속과적발에앞서, 탈법고용시책임소재에관한원칙이우선적으로수립될필요가있을것이다.

130 100 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 제 4 장 호주의탈법고용해결을위한법률시스템 제 1 절머리말 호주에서는관계당국에의해파악되지않는비공식고용과그하부범주들에관하여명시적인법적규정을두고있지않다. 그러나관계당국은 법령상요구되는의무를이행하지않은고용 을불법고용 (illegal employment) 으로파악하면서이를감독하고자하고있다. 127) 이처럼다양한법적규율을위반하여이루어지는불법고용중에는 세금, 급여또는노동법과관련하여관계당국의신고의무를이행하지않았다는점을제외하고합법적으로보수가지급되는고용활동 인탈법고용도포함되어있다. 탈법고용은미등록외국인근로자문제와함께불법고용의주요한관리 감독대상인데, 탈법고용의규제필요성에관해서호주정부는 일반적인의무이행자들에게높은조세부담을야기시키며, 국가및사회서비스의질을저하시킬뿐만아니라, 부당경쟁과낮은생산 127) 호주에서불법고용중정책적으로가장중점을두고있는분야는미등록외국인근로자문제이다. 현재이에관해서는이주근로자고용시사업주제재에관한법률 (Migration Workers (Employer Sanctions) Act 2007) 에의하여이주및시민권부 (Department of Immigration and Citizenship) 의권한으로감시 감독이이루어지고있다. 이에관해서는 Department of Immigration and Citizenship ( ), A sociological investigation of illegal work in Australia, Australian Government, p.35 참조.

131 제 4 장호주의탈법고용해결을위한법률시스템 101 성을가져오는사회적문제와함께그고용에종사하는근로자를법적보호에서제외되도록하는고용 이기때문이라고설명하고있다. 128) 탈법고용에대한관리 감독은호주의주요사회정책들에지속적으로반영되어오고있다. 호주의탈법고용정책은두가지큰방향으로이루어져왔는데, 우선세법및노동법의정비를통해탈법고용으로얻을수있는이익을감소시키고자하는것이며, 둘째로탈법고용을근로자개인이아닌사업주의책임으로보고사업장감독을통해이를해결하고자하는것이다. 129) 탈법고용은근로자가법정근로조건적용내지사회보험관계와같은사회적보호를받지못하게함은물론, 사회전체차원에서부정경쟁과조세포탈등을유발할수있는범죄행위의일종이라고할수있다. 이렇게사회적 개인적으로부정적효과를유발시키는탈법고용은여러가지형태로발생하고있는데, 호주에서는탈법고용중고용은폐를위한현금고용이가장문제되고있으며, 다른나라와는달리위장자영업자, 위장도급등은현실적으로크게문제되지않는다. 130) 호주는파견근로에관한법적규율이약하기때문에사내하도급을통한파견근로회피등을통한탈법고용의유형은현실적으로문제되지않으며, 131) 위장자영업자문제역시세법상근로자와자영업자를동일하게취급하고, 2006년독립자영업자법 (Independent Contractors Act 2006) 을통하여자영업자에대한부 128) Australian Government( ), Stronger Super Overview of Reforms, p ) 이하에서는 employer 에대하여근로계약관계의당사자라는측면에서는사용자로, 그이외의경우에서는사업주로번역하도록한다. 130) Howe, John/Yazbek, Nicole/Cooney, Sean( ), Study on Labour Inspection Santions and Remedies : The case of Australia(Working Document No.14), International Labour Office, p ) 호주에서는파견근로에관하여연방법에서별도로규정하고있지않기때문에파견임을회피하기위한사내하도급문제는주법에서규율되고있다. 호주의주가운데파견업체에관하여별도의규제를하는곳은사우스오스트레일리아이며, 고용파견등록법 (Employment Agents Registration Act 1993) 을통한파견등록기업감독이실시되고있다. 그러나호주의 고용파견 (employment agents) 관계에서중점사항은파견근로자를중심으로권리 의무관계를설정하는것이아닌파견업의적절한운영을규율하기위한것이기때문에이를회피하기위한사내하도급문제는발생하기어렵다.

132 102 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 당계약보호등이이루어지고있어서근로자보호와자영업자보호가크게차이가나지때문에현실에서크게문제되고있지않다. 132) 결국호주의탈법고용문제는사실상고용은폐및임금축소를위한현금고용과동일시되고있다. 133) 이하에서는호주의세법체계와노동법체계속에서탈법고용이어떻게규율되고있는지를살펴본후노동감독제도를통한탈법고용적발체계에관하여검토하도록한다. 제 2 절호주의세법체계 1. 호주의세법의특징 가. 호주세법의연혁 호주는영연방 (Commonwealth of Nations) 중의하나로서, 134) 법체계전반에서영국의영향을많이받아왔다. 판례법체계인영미법계는다양한판례의판시들이성문법과동일한효력을가지며, 성문법은법개정으로인하여구법이폐지되는 수정 (revision) 방식 이아닌, 구법의조항들이효력을유지하면서개정법에의하여주요한내용이바뀌는 개정 132) Fenwick, Colin/Novitz, Tonia(2010), Human Rights at Work-Perspectives on Law and Regulation, Hart Publishing, p ) 호주의현금고용문제는사회적으로광범위하게이루어지고있는것으로보이는데, 비공식고용의특성상정확한통계를산정하기힘들지만, 한조사에따르면청년층을대상으로근로자의약 1/4 이법적보호를받지못하는현금고용에종사하고있는것으로나타나고있다고한다. oripoffworkersandtaxpayersnewresearchfinds.aspx( 접속일 2014 년 10 월 28 일 ). 134) 영연방은구 ( 舊 ) 영국제국의식민지에서독립된국가들로구성된연합으로, 영국의정치 사회 경제적으로큰견련관계를유지하고있는데, 그가운데호주, 뉴질랜드, 캐나다등은영국을본국으로하면서국왕 ( 여왕 ) 을같이하는군주제국가로서경제 사회적제도의상당부분에서영국의것을원용하고있다.

133 제 4 장호주의탈법고용해결을위한법률시스템 103 (Amendment) 방식 을따르기때문에법령을통한유기적인규율이이루어지기어렵다. 135) 이러한특성들은호주에서도동일하게나타나고있다. 다만호주는성문헌법 (the Constitution) 을통한법체계규율구조와함께연방제라는통치구조상연방입법권과주입법권이분리되어있어서영국과동일한체계를통한규율이사실상가능하지않다. 1970년대이전까지호주의조세제도는영국과유사하였지만, 1972년윌리엄맥마흔 (Wiliam McMahon) 정부에들어서면서호주의독자적인조세제도수립필요성에따라조세개혁을추진하여왔다. 맥마흔정부의조세개혁내용과방향은 1975년발간된아스프리보고서 (the Asprey report) 에잘나타나있다. 이보고서는 향후 25년동안의조세제도의방향 (guide and inspiration to governments and their advisers for the following 25 years) 에관하여, 1조세항목의단순화 ( 소득세의단일화 ), 2 세율의단일화, 3 연방정부와주정부의명확한과세이원화를제시하였다. 이러한원칙들은, 비록세부적인내용에서차이가있지만, 이후정부들에서지속적으로추진되어왔다. 호주의정권이변화하는과정에서도이러한세법개정의방향은크게변하지않았으며, 136) 1990년대이후로소득세법개정에의하여개인소득세중근로소득과사업소득, 법인소득세모두가단일소득세로편입되고, 2000년부가가치세법 (Goods and Services Tax Act 2000) 에따라상품과서비스에각각부과되던간접세가단일세율 (10%) 로통합되는등세법상변화가있었다. 이는아스프리보고서의방향성에의한것으로, 이와같은지속적인세법개정에의하여현재연방과세권과주과세권의분리, 조세항목의단순화및세율의단일화가상당부분이루어진것으로평가받고있다. 137) 135) Head, John(2009), Tax Reform in the 21st century, Kluwer Law International, p ) IMF(1998), Australia : Benefiting from Economic Reforms, International Monetary Fund, p ) Head, John(2009), p.82.

134 104 비공식고용의해결을위한법률시스템국제비교 나. 호주조세의구분 호주헌법에서는조세 (tax) 를 ( 연방또는주 ) 정부및공공목적으로강제로징수한것으로특정서비스에대한대가, 벌금, 부당징수가아닌것 ( 제51 조제2항 ) 으로광범위하게정의하고있다. 이처럼포괄적인헌법상조세정의규정은현실에서는큰규범력이없으며, 세부적인관련법령에의하여비로소구체화된다. 현재호주의조세제도에관한가장큰구분은연방세와주세이다. 호주는연방제국가로서주정부역시입법 사법 행정부가존재한다. 하지만호주헌법은상업 조세 국방 외교 이민및통상시민권에있어서연방정부의우선적권한을인정하고있으며, 각주는 주간통일성의원칙 에위배되지않는범위에서연방정부가규율하지않는세금을부과할수있도록하고있다 ( 연방정부우선의원칙 ). 138) 주간통일성의원칙 이란각주에서경제적 사회적여건에맞게세금을부과하되, 주마다제공하는사회보장급여 (Social benefits) 가근본적으로차이가나지않는범위에서세목을구성하여야하는주정부의의무를말한다 ( 헌법제90조 ). 이러한원칙에근거하여연방정부는소득세를비롯, 재화의수입 수출, 자원관련세금, 부가가치세와유류세등을부과하며, 주정부는관할내사업장의인건비세 (payroll tax) 를비롯하여각종동산및부동산에관한세금을부과하고있다. 139) 각주마다조세항목별차이가있기때문에호주의정확한총세목을평균하긴힘들지만, 2012년기준으로호주세목은 125개로이가운데 99 개항목은연방정부, 25개는주정부, 그리고주정부산하지방자치단체의세목은 1개로나타나고있다. 140) 다만이러한세목모두가연방- 주정부의세입에서높은비중을차지하는것은아니며, 연방정부에서는소득세와부가가치세, 자원대여세, 유류부담금등을포함한각종부담금이 85% 이상을차지하고있으며, 주정부에서는인건비세가가장큰항목으로 138) 안종석 ( ), 주요국의조세제도 - 호주편 -, 한국조세연구원, p ) 안종석 ( ), p ) 안종석 ( ), p.45.

135 제 4 장호주의탈법고용해결을위한법률시스템 105 [ 그림 4-1] 호주연방세입현황 자료 : 2014 Australian Government Outlook, appendix G. [ 그림 4-2] 호주연방세출현황 자료 : 2014 Australian Government Outlook, appendix G.