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1 ~ 국가재정운용계획 2017~2021년 국가재정운용계획 보건복지2 분야 보고서 보건복지 분야 보고서 국가재정운용계획 보건복지2 분과위원회 본 자료는 2017~2021년 국가재정운용계획 각 분야 작업반에서 준비한 자료로서 정부의 공식적인 입장은 아님을 유의하여 주시기 바랍니다

2 2017~2021 국가재정운용계획 - 보건복지 2 분야보고서 국가재정운용계획보건복지 2 분과위원회

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4 보건복지2 분과위원회 강신욱 : 한국보건사회연구원선임연구위원 분과위원 이현주 : 한국보건사회연구원연구위원 김근용 : 국토연구원선임연구위원 손병돈 : 평택대학교사회복지학과교수 최한수 : 한국조세재정연구원부연구위원 이영욱 : 한국개발연구원부연구위원

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6 목 차 제장서론 1 제장소득불평등의 2 변화추이와소득보장사각지대의현황 5 제절소득불평등의 1 변화추이 5 1. 주요분배지표를통해본소득분배변화의실태 5 제2 절소득보장제도의사각지대현황 소득보장제도의사각지대에대한이해 주요소득보장제도의포괄성과충분성비교 19 제절소득분배 3 악화를둘러싼정책적쟁점전망 23 제장각국의 3 기본소득실험이한국에주는정책적시사점 25 제절왜 1 세계는기본소득에주목하는가? 25 제절기본소득의 2 개념과이론적접근 기본소득의개념 기본소득의사회경제적배경 28 제절해외 3 각국의기본소득 국가별사례 외국의사례가주는시사점 43 제절한국에의 4 정책적시사점 50 제장기초보장제도 4 사각지대해소를위한부양의무자기준개선방안 53 제절서론 1 53 제절부양의무자 2 기준의쟁점 부양의무자기준의쟁점: 부양의무자기준폐지냐개선이냐 부양의무자기준개선관련쟁점 58 제절부양의무자 3 기준개선모형별재정소요액및추가보호가구규모추정 부양의무자기준개선모형 부양의무자기준개선방안별재정소요액및추가보호인원추정 69

7 제절부양의무자 4 기준개선단계별이행전략 단계별이행원칙 단계별이행전략 76 제5 장국민기초생활보장의보완제도와이슈 79 제1 절기초보장보완기제의구성 79 제2 절보완제도의현황 긴급복지지원사업 시군구생활보장위원회 통합사례관리사업비 82 제절보완기제의 3 의의와과제 84 제6 장주택자산의분배실태와공적임대주택의발전방안 85 제1 절공적임대주택정책개관 공적임대주택개념 공공임대주택정책의변천과문제점 86 제2 절여건변화와공적임대주택의공급확대필요성 주택점유형태의변화 임차가구의주거실태 서민과청년노령층의주거부담증대 주거복지요구(needs) 의증대와공공임대주택의정책위상변화 공적임대주택의지속적인공급의필요성 97 제3 절주택자산분배실태 자산분위별부동산자산및주택자산비중 자산분위별부동산자산및주택자산지니계수추정 101 제절공적임대주택 4 공급정책의발전방향 서민과실수요자의주거불안해소 청년신혼부부등거주안정지원강화 맞춤형공적임대주택공급확대 105 참고문헌 106

8 표목차 < 표 2-1> 소득불평등에영향을미치는각요인별효과비교 12 < 표 2-2> 년간소득분위별공적이전소득증가( 전체가구) 15 < 표 2-3> 소득분위별공적이전소득항목의연평균증가율( 년) 15 < 표 2-4> 연령대별빈곤율및소득격차비율 (2015 년) 16 < 표 2-5> 연령대별빈곤율및소득격차비율의변화(2006 년대비 2015 년) 17 < 표 2-6> 주요소득보장제도의집단별수급자비율 20 < 표 2-7> 주요소득보장제도의집단별잠재적수급자비율(2015 년선정기준적용) 21 < 표 2-8> 집단별빈곤격차및주요소득보장제도의빈곤격차해소율 22 < 표 3-1> 기본소득 사회보험 공공부조의구분 28 < 표 3-2> 근로형태별사회보험가입률 (2016년 8 월기준) 30 < 표 3-3> 가구유형별소득과재산의상대배율 (2011 년, 전체가구평균=100) 31 < 표 3-4> 캐나다, 핀란드, 네덜란드, 스위스의기본소득주요사항 40 < 표 3-5> 기본소득관련각국의사회경제통계 42 < 표 3-6> 알래스카형기본소득의수급액과조세부담률 44 < 표 3-7> 안심소득제와기본소득제소득재분배효과비교 46 < 표 3-8> 기본소득과최저소득보장의소득재분배효과 47 < 표 3-9> 기본소득선행연구정리 49 < 표 4-1> 노부모부양에대한견해 57 < 표 4-2> 2015 년상대빈곤율 58 < 표 4-3> 국민기초생활보장수급가구 59 < 표 4-4> 소득인정액기준비수급빈곤층규모(2015 년 12 월기준) 59 < 표 4-5> 2017 년부양능력판정소득액기준 63 < 표 4-6> 2017 년가구규모별, 급여종류별수급자선정기준 65 < 표 4-7> 부양의무자가구의기본재산액공제액 65 < 표 4-8> 부양의무자재산의소득환산율 65 < 표 4-9> 부양의무자기준개선 B 모형의추가보호가구및재정소요액 70 < 표 4-10> 부양의무자기준개선 S 모형의추가보호가구및재정소요액 71

9 < 표 4-11> 부양의무자기준개선 BS 모형의추가보호가구및재정소요액 72 < 표 4-12> 부양의무자기준개선 M 모형의추가보호가구및재정소요액 73 < 표 4-13> 부양의무자기준개선 R 모형의추가보호가구및재정소요액 74 < 표 4-14> 부양의무자기준개선 ST 모형의추가보호가구및재정소요액 74 < 표 4-15> 1 안중심의단계적이행전략 77 < 표 4-16> 2 안중심의단계적이행전략 78 < 표 6-1> 200 만호주택건설계획에서의서민용주택공급 87 < 표 6-2> 정권별공공임대주택공급정책의내용 88 < 표 6-3> 임차가구연령계층별가계수지현황 91 < 표 6-4> 임차가구연령계층별임대료현황 92 < 표 6-5> 임차가구연령계층별주거실태 93 < 표 6-6> 실제주거비변화현황(2006~2016 년) 94 < 표 6-7> 자산분위별총자산및자산비중( 전체가구) 99 < 표 6-8> 소득분위별자산및총자산에서차지하는비중( 전체가구) 99 < 표 6-9> 자가가구의자산분위별자산비중 100 < 표 6-10> 자가가구소득분위별자산비중 101 < 표 6-11> 2016 년자산지니계수 102 < 표 6-12> 지역별 2016 년자산지니계수 102

10 그림목차 [ 그림 2-1] 소득불평등 ( 지니계수 ) 의장기적변화추이 6 [ 그림 2-2] 상대빈곤율장기적변화추이 7 [ 그림 2-3] 상대빈곤선대비소득격차비율의장기적변화추이 8 [ 그림 2-4] 주요소득분배지표의변화폭(1990 년=100) 9 [ 그림 2-5] 소득불평등분해를위한도식 - 소득범주및대상집단의확대 10 [ 그림 2-6] 소득범주및대상집단별지니계수변화비교 11 [ 그림 2-7] 시장소득분위별연평균실질소득증가율( 년간) 13 [ 그림 2-8] 가구특성별, 시장소득분위별연평균실질시장소득증가율 ( 년간) 14 [ 그림 2-9] 빈곤가구의가구원수별비중변화 17 [ 그림 2-10] 집단별빈곤격차해소율및빈곤격차비교 22 [ 그림 3-1] 네덜란드유트레흐트기본소득실험소개 36 [ 그림 3-2] 근로소득자의소득구성및한계실효세율 ( 미혼기준 ) 38 [ 그림 4-1] 부양의무자의부양능력판정도해 60 [ 그림 6-1] 공적임대주택개념도 86 [ 그림 6-2] 점유형태별가구수변화추이(1980~2015) 90 [ 그림 6-3] 연간전세가격상승률과전세가율추이 91 [ 그림 6-4] 여건변화에따른정책패러다임전환 95 [ 그림 6-5] 주거복지정책현황 96

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12 제1장 서론 강신욱 ( 한국보건사회연구원) 20 년전한국에외환위기의충격이닥쳐왔을때에한국사회는빈곤과불평등의 급격한증가를경험한적이있었다. 그러나당시만해도그러한충격은예외적인사 건일것이라고예상했고, 경제가회복되면서한국사회는그이전시기와마찬가지 로성장과분배가조화를이루는경제구조로복원될것이라는기대가있었다. 그러 나 20년이지난이시점에서보면불평등과빈곤은외환위기당시보다훨씬더악화 되었다. 이러한변화를초래한것은당시에예상하지못했던훨씬장기적이고근본적인 요인의탓이기도하다. 외환위기를경유하면서노동시장이유연화되고, 그로인하여 고용상태나소득이불안정한근로자층이크게증가하였다. 더욱개방된경제체제하 에서해외기업과의경쟁이격화되면서국제적경쟁에서생존한부문과그렇지못한 부문의성과격차는개인이나가구의소득격차에도반영되었다. 이런요인들이당시 에예견되었던것이었다면, 급속히진행하는고령화가소득분배구조에어떤영향을 줄것인지, 산업구조나기술구조의변화에따른영향은얼마나클것인지등은당시 로서도정확히예상하기힘든것이었다. 결과적으로이러한모든요인들은한국의 소득분배상황을악화시키는방향으로작용하였고, 정부의재분배정책이확대되었음 에도불구하고상황은반전되지못하고있다. 가까운시일안에소득분배가개선될것이라고기대하기어렵게만드는다른전 망들도대두되고있다. 이른바 4차산업혁명이라고지칭되는기술구조의변화는산 업구조및고용구조를변화시킬것이고, 그것이일자리의수나분포에영향을주게 될것이라는예상이그것이다. 이러한예상에대해비관적관점에서게되면향후일 자리와소득의양극화는더욱심해질것이고, 전통적인사회보장제도도기능이약해 질것이라는전망이뒤따른다. 이러한전망에대응하여국내외의연구에서는다양한대안들이제기되기도한다.

13 경제및사회구조의변화가근본적이라고판단할수록, 그리고향후도래하는기술구 조의변화가더욱빈곤의위험을증가시킬것으로전망할수록소득보장제도에대한 대안역시근본적변화를전제로하는것이게된다. 대표적인것이최근국내외에서 관심의대상이되는기본소득론이다. 근본적인제도변화의필요성을역설하는이러한제도들의현실성을검토하려면 한국의소득분배현실과현행소득보장제도들의성과및한계를되돌아보는것이필 요하다. 한국의소득분배상황은분명히낙관적이지않은상태에있다. 지난 10여년 간이루어진소득보장제도의확대가증가된위협에충분히대응하지못했다면그원 인은무엇이고대안은어디서찾아야하는지를다시한번면밀히검토하는것이필 요하다. 이것이이번국가재정운용계획보건복지 2 분야작업반이주목한문제였다. 한국의소득분배는정확히어떤문제를보이고있으며, 그대안은무엇인가를모색 하는것이이연구를주된논의의목표이다. 이보고서는 2017~2021년국가재정운용계획수립을위해보건복지 2 잡업반이검 토했고논의되었던문제들을정리한것이다. 이글은다음과같은내용으로구성된 다. 먼저 2 장에서는한국의소득분배현황을주요분배지표를중심으로살펴본다 년대이후소득분배의변화는어떤특징을보이고있으며, 이러한현실의변화 가요구하는제도적대응은무엇인지를검토하기위해서이다. 동시에 2장에서는현 행소득보장제도가보이는대응성의문제를사각지대라는개념을검토함으로써돌 아본후, 포괄성과충분성을통해서나타난제도의한계를간략히살펴볼것이다. 3 장은대안적소득보장제도로서국내외에서큰쟁점이되고있는기본소득론에 대한검토이다. 이장에서는실제로몇몇국가에서이뤄지고있는제도적실험, 즉 기본소득제도입을위한실험을소개하고그성격에대해검토할것이다. 기본소득 개념이각광을받는이유, 그구체적실험속에서나타나는목표와의도의이질성등 을살펴본후, 한국에대한시사점을도출할것이다. 4장부터 6 장까지는구체적인제도개선과관련된내용을다룬다. 4장에서는한국 의대표적인소득보장제도인국민기초생활보장제도의부양의무자문제를다룬다. 부 양의무자문제는국민기초생활보장제도의사각지대를거론할때빠지지않고지적 되는대표적인제도설계상의쟁점이다. 부양의무자의규모나분포를파악할수있 는구체적자료가없는상태에서부양의무자기준을완화하는방법으로선택할수 있는방안은어떠한것이있는지, 그선택에따라나타나는효과는무엇인지를실증 적으로논의할것이다. 그리고나서부양의무자기준을폐지하는단계적접근전략 을제시할것이다. 5 장은기초생활보장제도와는별개로기초자치단체에서이루어지고있는보완적 인소득보장기제에대해설명한다. 기초보장제도가엄격한소득및재산조사기준

14 을적용하고부양의무자기준까지적용하고있기때문에, 소득지원이필요한인구 가운데지원을받지못하는계층이존재할수밖에없다. 5장은이들에대해기초자치 단체차원에서어떤지원대책들이작동하고있는지를간략하게소개하면서의의와 쟁점을짚어볼것이다. 6 장은공적임대주택의발전방안을다룬다. 그에앞서소득의분배와구분되는 자산의분배실태, 그가운데서도주택자산의분배상태를먼저살펴볼것인데주택자 산은여러유형의자산들가운데에서도기초적욕구의해결과밀접히연관된자산이 란측면에서주택자산의분배는중요성을갖는다. 국민들의주거생활안정을위협하 는주택가격인상과주거비인상에대응하여공적임대주택의공급을확대하거나운 영을개선할수있는방안이무엇인지를제시할것이다. 물론이보고서에서검토하는정책들이소득분배의악화에대응하는수단의전부 는아니다. 좀더근본적이고중요한정책대안가운데에서이미사회적으로충분히 논의되었거나혹은반대로더많은검토가필요한방안들은다루어지지않았다. 이 는이번연구의일차적목표가쟁점이되고있는정책수단에대한검토에있었던데 따른것인만큼, 소득보장제도의다양한대안들에대한논의는추후의연구로미뤄 둘것이다.

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16 제장 2 소득불평등의변화추이와소득보장사각지대의현황 강신욱 ( 한국보건사회연구원) 제절소득불평등의 1 변화추이 1. 주요분배지표를통해본소득분배변화의실태 가. 소득분배지표의장기적변화추이 우리사회에서소득분배의악화에대한우려가본격적으로대두된것은 1997년 외환위기를거치면서일것이다. 당시대규모의실업이발생하고이로인해빈곤층이 증가하면서각종분배지표가급격히나빠졌었다. 그러나분배지표의악화는외부적 인충격에의한일회적현상으로끝나지않고 2000년대들어서도지속적으로증가하 는양상을보였다. 아래의 [ 그림 2-1] 은지니계수를통해측정한소득불평등의장기 적추이를보여준다.

17 [ 그림 2-1] 소득불평등 ( 지니계수 ) 의장기적변화추이 자료: 통계청, 가계동향조사원자료( 각연도). 비교적장기간에걸쳐지니계수의변화를볼수있는 2인이상도시가구의경우 불평등의변화양상은편의상몇개의계기 1) 가되는시점으로구분하여설명할수 있다. 첫번째는앞서언급한 1997 년의경제위기이다. 이시기를지나 2000년대초반 들어분배지표는다소완화되는양상을보였으나 2004년부터다시악화되는추이로 돌아섰다. 이시점에서우리사회의양극화를둘러싼논의가본격적으로전개되었다. 이미이시점에서불평등은외환위기당시의수준으로다시악화되어있었다. 악화 되던분배지표는 2008년글로벌경제위기의시기에이르러새롭게정점을이루게된 다. 이후 2010 년이후불평등은다소감소하는경향을보였지만, 2016년에는전년에 비해다시불평등이급속히악화되었다. 시장소득에공적이전을더하고조세와사회 보장부담금을차감하여구한가처분소득을기준으로불평등의변화를관찰하더라도 이러한변화양상은동일하다. 다만시장소득지니계수와가처분소득지니계수의격 차가점차확대되는모습으로부터정부의재분배정책효과가점차증가하였음을추 론할수있다. 2006년부터관측되기시작한 1인가구를포함하여전국비농어가가구 의소득불평등을보더라도 2008년과 2016 년의악화경향은동일하게관측된다. 소득을기준으로한빈곤의변화추이는불평등의변화추이와유사한양상을보 인다. [ 그림 2-2] 에서보듯이 1990 년대말외환위기를계기로한빈곤율의급등, 2000 년대중반이후지속적빈곤율상승, 그리고최근들어서의다시급속한증가양상을 보이고있다. 특히 2016년의빈곤율은가계동향조사의표본에 1인가구가포함 1) 그림에이계기가되는시점을수직선으로표기하였다.

18 된 이래 최고의 수준을 보인다. [그림 2-2] 상대빈곤율 장기적 변화 추이 (단위: %) 자료: 통계청, 가계동향조사 원자료(각 연도). 소득분배와 관련하여 빈곤율 못지않게 중요한 지표가 빈곤층의 소득격차비율 (income gap ratio)이다. 소득격차비율은 빈곤층의 소득이 빈곤선 이하로 떨어진 정도 를 비율로 나타낸 것으로써, 이 비율이 클수록 빈곤의 깊이(depth)가 크다고 볼 수 있 다. 이는 빈곤층 소득을 빈곤선 이상으로 끌어올리기 위해서 더 많은 지원이 필요하 다는 것을 의미하기도 한다. 아래의 [그림 2-3]은 이 소득격차비율의 장기적 변화 추 이를 보여준다. 빈곤율의 변화와 달리 소득격차비율은 일시적으로 하락하는 경우가 거의 없이 지속적인 상승 경향을 보이고 있다. 빈곤층의 규모는 증감을 반복하면서 추세적으로 상승하였으나 소득격차의 비율은 거의 지속적으로 증가한 것이다.

19 [ 그림 2-3] 상대빈곤선대비소득격차비율의장기적변화추이 ( 단위: %) 자료: 통계청, 가계동향조사원자료( 각연도). [ 그림 2-1] 부터 [ 그림 2-3] 까지를보면대부분의분배지표들이유사한장기적변화 패턴을보이고있는것처럼보인다. 그러나몇가지점에서세부적인차이를나타내 기도한다. 변화의속도측면에서분배지표의변화를비교하면 [ 그림 2-4] 와같다. 빈곤율과 10분위배율이급속한변화를보인반면지니계수와소득격차비율의변화 속도는상대적으로느리게나타나는것이다. 분배지표변화추이의차이는각지표 가주로어떤소득계층의변화에민감하게반응하는가에따라달라지게된다. 이그 림이보여주듯이저소득층의소득수준에민감하게반응하는지표일수록변화폭이 크게나타나는바, 이를통해저소득층의소득감소( 또는소득증가지체) 가분배지표 악화의주된원인이라고볼수있다.

20 [그림 2-4] 주요 소득분배지표의 변화 폭(1990년=100) (단위: %) 주: 2인 이상 도시가구 대상 지표임. 자료: 통계청, 가계동향조사 원자료(각 연도). 나. 소득분배지표의 악화를 둘러싼 논의 가구소득의 분배가 악화 원인으로 다양한 원인들이 거론되고 있으나 크게 노동시 장의 변화요인과 고령화 요인이 가장 많이 지목되고 있다. 소득양극화 현상이 사회 적 논의의 쟁점이 되었던 초기에는 대기업-중소기업의 격차, 수출-내수 기업의 격차, IT기반 산업과 여타 산업의 격차 등 요인이 다양하게 거론되었으나 미시자료를 통해 확인할 수 있는 대표적 요인은 노동시장 분절화와 고령화라고 할 수 있다. 아울러 재 정정책의 확대와 그에 따른 재분배효과의 강화도 소득분배구조 변화 양상을 변화시 킨 중요한 원인이었다. 기타 가족구조의 변화, 가구원 노동공급의 변화 등 다양한 원 인이 소득분배 악화와 관련 있는 것으로 거론되고 있다. 강신욱(2012)은 소득분배에 영향을 미쳤을 것으로 추정되는 다양한 요인들을 분 해하기 위해 [그림 2-5]와 같은 방법으로 단계적으로 소득범주와 대상집단을 확대하 면서 불평등지표를 비교한 바 있다.2) 예를 들어 A는 고령층을 제외한 25~64세의 가 2) 나절 이하의 내용은 강신욱(2012)의 내용 가운데 일부를 인용한 것이다.

21 구주가운데경제활동상태가근로자인가구주들의근로소득 ( 임금소득 ) 만을비교하여 불평등을측정하는단계이다. B는여기에다비노인층가구주가운데자영업자를추 가하여근로자 + 자영업자가구주의근로소득 + 사업소득의불평등을비교하는것이 다. 이와같이소득획득의주체를가구주에서배우자, 기타가구원까지로넓혀갈수 있고, 소득범주도근로소득, 사업소득, 시장소득, 가처분소득등으로점차확장할수 있는것이다. 이때각단계별로지니계수를비교함으로써어떤요인들이불평등변 화를추동했는지유추하는것이가능하다. 예컨대 A, B, C의지니계수를비교함으로 써노동시장변화에따른불평등변화효과를추론할수있고, C, D, E를비교하면 가구단위의노동공급변화효과를파악할수있다. 또한 E, F를비교함으로써비근 로소득( 재산소득, 사적이전소득 ) 의효과를파악하게된다. F, G를비교함으로써고령 화(65 세이상가구주의비중증가) 효과를파악할수있고, 마지막으로 G, H를비교 함으로써재분배정책의효과를비교하게된다. [ 그림 2-5] 소득불평등분해를위한도식 - 소득범주및대상집단의확대 자료: 강신욱(2012) 에서인용. 소득분배가악화되는국면이었던 년간평균과 년간평균을 비교하여각시기별불평등심화의특징을확인할수있는데, 그결과를보여주는것 이아래의 [ 그림 2-6] 과 < 표 2-1> 이다.

22 [ 그림 2-6] 소득범주및대상집단별지니계수변화비교 자료: 강신욱(2012) 에서인용. 두시기를비교하면노인가구를포함하기전후가구시장소득불평등심화가가 장크게나타나고, 다음으로가구주가근로자인가구의근로소득불평등심화가크 게나타난다. 외환위기당시에비해소득불평등을완화시키는방향으로작용한원인 은가구주고용상태의개선, 기타가구원에의한소득증가, 재분배정책의기능강화 임을확인할수있다. 반면임금근로자내에서의불평등증가, 고령자가구주의비중 증가요인은불평등을악화시키는방향으로작용하였음을알수있다. 그런데, 가구 시장소득에서근로소득이약 70% 를차지하는것을고려하면근로소득불평등의변 화가불평등심화경향을주도했을것으로추론할수있다.

23 < 표 2-1> 소득불평등에영향을미치는각요인별효과비교 대상집단및소득범주 범주별 Gini 평균 평균 A. 근로자가구주임금소득 이전단계의불평등대비변화 (%) 평균평균 B. 취업가구주노동소득 효과의변화 변화거의없음. 자영자특성변화 C. 가구주노동소득 고용상태개선 D. 가구주, 배우자노동소득 배우자취업저소득층으로집중 E. 가구노동소득 기타가구원취업증가 F. 가구시장소득( 비노인) 변화거의없음 G. 가구시장소득( 노인포함) 고령화충격 H. 가구가처분소득 ( 노인포함) 정책의재분배효과증대 자료: 강신욱(2012) 에서인용. 다. 소득지위변화의집단별특성 1) 계층별비교 앞서언급하였듯이소득분배지표가운데저소득층의소득상태를주로반영하는 지표의악화속도가더빠르게나타났다. 이로부터분배지표의악화는하위 1/10분위 의실질소득변화에민감하게반응하였을것임을추론할수있다. 아래의 [ 그림 2-7] 은 1인가구의소득이관측되기시작한 2006년부터 2015년까지시장소득분위별로 평균적인소득증가율이얼마인지를비교하고있다. 이 [ 그림 2-7] 에따르면최하위소득분위인 1분위의평균실질시장소득증가율은 3.7% 로나타났다. 9년동안매년 3.7% 의소득이감소한것이다. 또한 1, 2분위의 시장소득증가율이중고소득계층의증가율에비해낮은것을확인할수있다. 통상 적으로하위분위의소득증가율이상위분위의증가율일때불평등이축소될것으로 기대할수있다. 그런데 [ 그림 2-7] 에서는 1, 2분위소득증가율이낮고 4 10분위의 증가율은그보다높은수준임을확인할수있다. 재분배정책의확대에따라 1분위의가처분소득증가율은 2.5% 로나타난다. 시장 소득의증가율은음수였으나재분배정책의확대로인해가처분소득증가율은양수

24 로전환된것이다. 그런데 2008년이후주로노인층대상공적이전이이전에비해크 게확대( 기초노령연금제도의시행및기초연금제도로의개편) 되었다. 문제는이러한 확대경향을얼마나지속시켜나갈수있을것인가하는것이다. 이에따른어려움을 감안할때, 향후의이전소득의확대가시장소득감소경향을충분히상쇄할수있을 지에대한우려가제기된다. [ 그림 2-7] 시장소득분위별연평균실질소득증가율 ( 년간) ( 단위: %) 자료: 통계청, 가계동향조사원자료( 각연도). 급속한고령화의진행으로인해가구주가운데노인가구의비중이늘어났고, 대부 분의노인가구주가소득이없거나낮을것임을감안한다면이러한하위분위소득감 소의주된요인이고령화때문일것이라는지적이있을수있다. 따라서고령화요인 을통제하고저소득층소득변화실태를살펴본것이다음의 [ 그림 2-8] 이다. 이에따 르면노인가구주를제외하고비노인가구주만을대상으로하거나비노인가구중취 업자가있는가구만을대상으로비교하더라도 1 분위의소득증가율은음(-) 으로나타 난다. 이와같이근로( 취업)= 빈곤탈출의관계가성립되지않게되면서근로능력이있 는( 또는취업상태의 ) 빈곤층에대한지원정책의필요성이대두되고있다. 최근들어 근로능력층과연령층이중첩되면서노동시장진입의어려움을겪고있는청년층에 대한소득지원정책이사회적쟁점이되는이유도여기에있다고보아야할것이다.

25 [ 그림 2-8] 가구특성별, 시장소득분위별연평균실질시장소득증가율 ( 년간) ( 단위: %) 자료: 통계청, 가계동향조사원자료( 각연도) 년사이의기간에는모든소득분위에서공적이전소득이증가했다. 아 래의 < 표 2-2> 는각분위별로공적이전소득의증가실태를비교한다. 통계청가계 동향조사 자료가가구공적이전소득을공적연금, 기초연금, 사회적현금및현물수 혜, 세금환급금등으로만구분하여정보를제공하기때문에 < 표 2-2> 에서는공적이 전소득일이다섯가지로만제시하였다. 평균 < 표 2-2> 에따르면이기간동안이루어진공적이전소득증가의가장큰부분인 40% 이상을공적연금의증가가설명하고있으며, 기초연금과공적연금증가분 을합한금액이전체평균증가분의약 70% 를차지한다. 특히저소득분위일수록공 적연금의비중이차지하는비중이매우높다. 65세이상가구원이있는가구를제외 할경우공적이전소득증가분중현금수혜의비중이약 47% 를차지하지만, 여전히 공적연금의기여가있는것으로관측된다. 현금수혜의비중은중간분위에서높게 나타나고, 세금환급금의비중은고소득분위에서높게나타난다.

26 < 표 2-2> 년간소득분위별공적이전소득증가( 전체가구) 소득분위 공적이전소득증가분 급여별증가분이공적이전소득증가에서차지하는비중 ( 단위: 원/ 월, %) 공적연금기초연금현금수혜현물수혜세금환급 1 292, , , , , , , , , , 전체 89, 자료: 통계청, 가계동향조사원자료( 각연도). 한편 < 표 2-3> 을보면공적이전소득의증가액이가장큰것은 1분위이나같은기 간동안증가율이가장높은것은 3, 2, 10 분위의순임을알수있다. 1, 2분위에서의 사회적현금수혜 ( 기초보장급여, 각종차상위지원, 고용및산재보험급여등의증가 ) 속도는중간소득분위에비해느린편이다. 전체적으로저소득분위의현금지원에서 노령연금의비중이크게나타나고, 중간소득분위에서는사회적현금수혜나세급환 급금의증가가상대적으로큰비중을차지한다. < 표 2-3> 소득분위별공적이전소득항목의연평균증가율 ( 년) ( 단위: %) 소득분위 공적이전공적연금현금수혜현물수혜세금환급 사적이전 전체 자료: 통계청, 가계동향조사원자료( 각연도).

27 2) 연령대별비교 소득분배상태를개선하기위해서는어떤집단에대한지원이필요한지를살펴보 기위해연령집단별빈곤율을살펴볼필요가있다. 아래의 < 표 2-4> 는 2015년시점의 연령대별빈곤율과소득격차비율을보여준다. 가처분소득을기준으로비교하면빈곤 율이가장높은연령대는 로나타났다. 3) 65 세이상의노년층이며, 다음으로장년, 아동, 청년의순으 빈곤의깊이(depth) 면에서는청년층이아동(18 세이하) 에비해높다. 특히 2006년 대비변화를보면빈곤율은감소하였으나감소폭이다른비노인층에비해작고, 빈 곤의깊이는증가하였음을확인할수있다. 비노인층가운데모든소득범주에서빈 곤의깊이가증가한유일한연령대가청년층이다 (< 표 2-5>). 시장소득을이용하여측 정한소득격차비율은모든연령층에서증가했으나, 노인층과청년층은경상소득과 가처분소득등모든소득범주에서소득격차비율이증가한것이특징적이다. 가구주 의연령을기준으로했을때청년가구의빈곤율은증가한것으로나타났다. < 표 2-4> 연령대별빈곤율및소득격차비율 (2015 년) 변수 전체연령 아동 (18 세이하) 청년 (19-34 세) 중년 (35-50 세) 장년 (51-64 세) ( 단위: %) 노인 (65 세이상) 시장소득 빈곤율 경상소득 가처분소득 소득격차비율 시장소득 경상소득 가처분소득 자료: 통계청, 가계동향조사원자료(2015), 강신욱외(2016) 에서인용. 3) 연령대별빈곤율은해당연령대의추정인구대비빈곤가구에속하는해당연령층의비율을백분율로표시한것이다.

28 < 표 2-5> 연령대별빈곤율및소득격차비율의변화(2006 년대비 2015 년) ( 단위: %p) 변수전체연령 18세이하 19-34세 35-50세 51-64세 65세이상 시장소득 빈곤율 경상소득 가처분소득 소득격차비율 시장소득 경상소득 가처분소득 자료: 통계청, 가계동향조사원자료(2015), 강신욱외(2016) 에서인용. 3) 가구원수별비교 1인가구의비율이증가하면서빈곤층에서차지하는 1인가구의비율도증가하였 다. 빈곤층내 1인가구의비중은 2006년 34.2% 에서 2015년 50.2% 로증가한것으로 나타났는데, 이는같은기간동안전체가구에서 1인가구의비중이 16.0% 에서 24.4% 로증가한것에비해큰폭의증가이다. 같은기간동안 1인가구내노인가구 의비중도 35.4% 에서 45.0% 로증가했으며, 빈곤층 1인가구내의노인가구비중은 60.7% 에서 73.9% 로증가하였다. 이런점에서본다면빈곤층 1인가구지원대책은 실질적으로빈곤노인지원대책과대상이중첩된다고볼수있을것이다. [ 그림 2-9] 빈곤가구의가구원수별비중변화 ( 단위: %) 자료: 통계청, 가계동향조사원자료(2015), 강신욱외(2016) 에서인용.

29 제2절소득보장제도의사각지대현황 1. 소득보장제도의사각지대에대한이해 현행소득보장제도가소득감소나빈곤에따른위험을충분히보호하지못하는이 유로소득보장제도의사각지대가존재하기때문이라는지적이많다. 그러나이경우 사각지대가무엇인지와관련해서는다양한이해방식이존재한다. 일반적으로빈곤층 이특정소득보장제도의대상자가되지못한다면그것을사각지대라고하는데, 이는 정확하지못한표현이거나또는정책적함의를올바로제시하지못하는이해방식일 수있다. 사각지대가발생하는이유가무엇이며, 구체적으로어떤제도의책임인지를 분명히지시할수없다면, 사각지대에대한정책적대응이어떤방식으로이뤄져야 할지를찾기어렵게되는것이다. 소득보장제도는주로빈곤층등취약계층을대상으로하지만, 모든빈곤층이제 도의지원대상이되는것은아니다. 즉, 지원을받지못하는계층이발생하는원인이 다양할수있는만큼, 제도적수혜/ 비수혜에따른엄밀한개념구분과실태파악이 중요하다. 소득보장제도의잠재적지원대상 (A) 을빈곤층( 예, 가구소득이균등화된시장소득 중위값의 50% 미만인계층) 이라고하자. 각제도별로대상자선정기준 ( 소득기준 ) 은 빈곤선이하일수있으며( 예, 기초보장생계급여는약 30% 선), 자산기준과기타기준 ( 예, 기초보장제도의부양의무자기준등이부가될 ) 수도있다. 이경우빈곤층가운 데에서도제도설계단계에서부터대상에서배제되는집단(B) 이생길수있다. 제도 의대상이되는집단가운데에서도제도의집행과정에서누락되거나제도에대한 무지, 수혜에따른수치심등의이유로수혜를받지못하는집단(C) 도존재할수있 다. 즉제도의수혜를받을수있다는사실을모르거나알면서도신청하지않는경 우, 행정상의실수로제외되는경우가있는것이다. 이런점들을모두고려하면실제 수급층(D) 은집단 A에서 B와 C 를제외한집단이된다. 엄밀한의미에서사각지대는 C 를의미한다. 그러나 B 집단을사각지대라고지칭하는경우도적지않다는점에유 의할필요가있다. 사각지대의개념은소득보장제도의효과성을결정하는데매우중요한요인이다. 제도의효과성을파악하는핵심개념으로써포괄성(coverage) 은 (A-B)/A 를, 수급률 (take-up ratio) 은 (B-C)/(A-B) 를지칭한다. 이렇게본다면포괄성의확대는제도의설계

30 를변경할때가능하고, 수급률의증가는제도집행의개선을통해서가능할것이다. 한편포괄성과별도로지원의충분성(adequacy) 역시소득보장제도의효과를판단 하는중요한지표이다. 충분성은제도가지원이필요한대상(target) 집단에게얼마나 충분한양의급여를지원해주고있는가를보여주는지표이다. 소득보장제도에서는 빈곤층의소득격차 (income gap, = 빈곤선빈곤층소득) 의어느정도를소득보장제도 가보충해주는지를보여줄수있는데, 이를소득보장제도의충분성지표로간주하는 것이가능하다. 2. 주요소득보장제도의포괄성과충분성비교 이하에서는한국복지패널자료를이용하여 5개소득보장제도의수급자비율 을비교함으로써현행소득보장제도의포괄성을살펴볼것이다. 4) 아래의 < 표 2-5> 는 기초보장급여, 공적연금, 기초연금, 실업급여, 그리고근로장려급여등 5개급여에대 한수급자비율이각집단별로어떻게나타나는지를보여준다. 이표에따르면빈곤 층가운데 1개의급여도받지못하는자의비율이약 35.8% 이며, 장기빈곤층 ( 최근 3 년간계속빈곤) 가운데에서는그비율이약 22% 이다. 빈곤층수급자비율은노인층 > 근로연령실업 > 근로연령취업의순으로나타난다. 근로연령대장기빈곤층의약 45.5% 가미수급인점은특히문제라고할수있다. 4) 이하 2 소절의이하내용은강신욱(2017) 가운데일부를인용한것이다.

31 < 표 2-6> 주요소득보장제도의집단별수급자비율 ( 단위: %) 대상자구분 비율 기초보장 공적연금 수급자비율 기초 근로 연금 장려금 실업 급여 1 개 이상 수급 급여수 ( 개) 전체 ~64세 세이상 빈곤층 ~64세 ~64 세, 취업 ~64 세, 실업 세이상 장기빈곤층 ~64세 ~64 세, 취업 ~64 세, 실업 세이상 주: 급여의수급은가구단위로파악함. 연간취업일수가 6 개월미만인경우를실업자로간주함. 자료: 한국보건사회연구원, 한국복지패널 10차가구및가구- 개인연결데이터원자료. 강신욱(2017) 에 서인용. 실제수급여부와는별개로수급자격을갖고있는지여부를집단별, 제도별로살 펴보면 < 표 2-7> 과같다. 이표에서확인할수있듯이잠재적수급자비율이가장높 은제도는기초연금이다. 빈곤층노인과비노인의잠재적수급자비율이큰격차를 보이고있다.

32 < 표 2-7> 주요소득보장제도의집단별잠재적수급자비율(2015 년선정기준적용) 대상자구분 기초 보장 공적 연금 기초 연금 근로 장려금 실업 급여 1 개 이상 ( 단위: %) 잠재수급 제도수( 개) 전체 ~64세 세이상 빈곤층 ~64세 ~64 세, 취업 ~64 세, 실업 세이상 장기빈곤층 ~64세 ~64 세, 취업 ~64 세, 실업 세이상 주: 기초보장제도의수급자격에는부양의무자기준을고려하지않음. 자료: 한국보건사회연구원, 한국복지패널 10차가구및가구- 개인연결데이터원자료, 강신욱(2017) 에 서인용. 빈곤층의빈곤격차해소에각소득보장제도들이얼마나기여하는지를기준으로 제도적충분성을비교할수있는데, 그결과를보여주는것이다음 < 표 2-8> 과 [ 그림 2-10] 이다. < 표 2-8> 에따르면평균급여액이가장큰공적연금이빈곤격차해소에 가장큰기여를하고있는것을알수있다. 이표에서장기빈곤층 < 빈곤층인이유 는장기빈곤층의소득이낮은정도에비해급여의충분성이미치지못하기때문이 라고추정된다.

33 < 표 2-8> 집단별빈곤격차및주요소득보장제도의빈곤격차해소율 ( 단위: 만원/ 연, %) 빈곤격차해소율빈곤대상자구분공적기초기초근로실업 5개격차연금연금보장장려금급여급여합전체 ~64세 세이상 빈곤층 ~64세 ~64 세, 취업 ~64 세, 실업 세이상 장기빈곤층 ~64세 ~64 세, 취업 ~64 세, 실업 세이상 자료: 한국보건사회연구원, 한국복지패널 10차가구및가구- 개인연결데이터원자료, 강신욱(2017) 에 서인용. [ 그림 2-10] 집단별빈곤격차해소율및빈곤격차비교 ( 단위: %, 만원) 자료: 한국보건사회연구원, 한국복지패널 10차가구및가구- 개인연결데이터원자료, 강신욱(2017) 에 서인용.

34 위의 < 표 2-8> 에서확인할수있듯이비노인빈곤층의빈곤격차해소에서기여율 이가장높은제도가기초보장급여라는점은문제라고할수있다. 기초보장제도가 근로능력에따른차별을두지않는점이특징이지만제도설계상근로유인이높지 않은제도인것은분명하다. 근로능력층과무능력층에대해동일한근로유인체계를 갖추고있고엄격한자산조사를수반하는제도가근로능력층에대해가장큰지원기 능을하고있다는점은근로능력층대상소득지원제도가그만큼충분히발달되어있 지못하다는점을시사한다. 제절소득분배 3 악화를둘러싼정책적쟁점전망 저소득층소득지원에대한생애주기별접근에서근로연령층에대한소득보장의 강화가중요한정책의제로제기될것으로전망된다. 고령자의빈곤은여전히심각 한문제이나, 기초연금제도의포괄성이높기때문에추가적인재원투입에관한정 책적의사결정이이루어진다면그수단을찾는것은용이한일일것이다. 그러나근 로연령대빈곤층의경우기존정책수단의포괄성이낮고새로운정책의설계가간단 하지않을것으로예상된다. 향후근로빈곤층의소득보장기제를강화하려는접근은크게세가지방향에서이 루어질것으로예상할수있다. 첫째는정부의개입을통해시장소득을인상시키려 는접근이며, 분배정책의측면에서최저임금인상안이그대표적인예이다. 둘째는 개인의취업및근로유인을제고에여전히주안점을두면서소득지원효과를강화하 려는접근인데, 근로장려세제를확대하거나재편하는방안, 취업성공패키지를확대 하는방안, 또는청년( 구직) 수당등청년층을대상으로하는현금급여를도입하는방 안등이이에해당된다. 셋째는근로빈곤층의가구소득을지원하는방안으로써가구 내비근로능력가구원에대한소득지원정책을도입하는것이다. 아동수당의신설이 나장애인연금의인상등이이에해당된다. 이가운데어떠한접근이든기존의소득보장제도의성과를전제로하거나이들 제도에영향을줄수있는내용을포함하게될것이다. 가구구성에따라노후소득보 장체계와장애인, 아동등에대한소득보장제도의변화는근로빈곤층에대한지원과 직, 간접적으로영향을줄것이며, 근로빈곤층대상소득보장제도의확대는기초생활 보장제도의수급층구성이나자활지원제도의변화에영향을줄것이기때문이다. 따 라서소득보장체계전반의변화를염두에둔정책설계논의가필요하다. 아울러소 득보장정책의수요는지출보전정책( 사회서비스정책) 과밀접한연계가있는만큼 두정책영역간의역할분담과관련된논의도필요할것이다.

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36 제장 3 각국의기본소득실험이한국에주는정책적시사점 제절왜 1 세계는기본소득에주목하는가? 5) 기본소득(universal basic income) 에대한사회의관심이높아지고있다. 불과몇년 전만하더라도주로진보진영의학자나활동가사이에서논의되던기본소득제도는 청년배당 ( 성남시) 이나 청년수당 ( 서울시) 같은자치단체의사업으로대중적인지도 를넓혀가더니마침내 2017년대선국면에서몇몇유력후보들의선거공약으로제시 되기에이르렀다. 6) 특히최근들어서는국내외학계를중심으로기본소득의소득재 분배나노동공급효과에대한본격적인연구들이진행되고있다 해외에서의기본소득에대한관심역시한국과크게다르지않다. 테슬러의 CEO 엘론머스크(Elon Musk) 나빌게이츠 (Bill Gates) 와같은실리콘벨리의인사들이기본 소득에대한우호적발언을내놓고있을뿐아니라핀란드와네덜란드에서는기본소 득에대한실험이시작되었다. 기본소득은지난 2007년금융위기이후제시된복지 정책중가장빠르게대중의지지를획득한의제로평가받을수있겠다. 지난 10년동안의논의에서발견되는흥미로운사실중하나는정치나경제적이 슈에있어상호대척점에서있는사람들사이에서조차도기본소득제도의필요성에 대해서는신기하리만큼공감대가형성되고있다는것이다. 기본소득을 4차산업혁 명의시대의고용불안문제를해결하는데필요한급진적정책( 엘론머스크) 으로보 는견해 7) 가있는가하면 근로유인을제공하는데실패한사회보장체계의효율성을 5) 본원고는올해필자가연구원에서진행하는같은제목의연구( 기획과제 ) 의일부분임을밝혀둔다. 아울러조세재정연구원발간재정포럼 (2017 년 5 월호) 에동원고가실렸음을밝혀둔다. 6) 여야예비대선후보 8명중 7 명이 한국사회에기본소득을단계별로도입할필요가있다 는입장을밝한바있으며 ( 한겨레 호, 2017년 1월 16 일자) 이재명성남시장의경우생애주기별기본소득을대선공약으로제시한바있다. 7) Businessinsider, Elon Musk doubles down on universal basic income: 'It's going to be necessary' ( 접속일: )

37 높이는제도 로보는견해( 유하시피라) 8) 가그것이다. 기본적으로이러한현상은기 본소득의구성요소들이이질적이며경우에따라상충한다는사실에기인한것이다. 따라서기본소득제도가갖고있는이질적측면을정확히이해할필요가있다. 이러 한작업없이 한국형기본소득 을설계할경우자칫하면의도하지않은부작용과문 제점들이발생할수있다. 본보고서의일차적목표는전세계각국에서 기본소득 이란이름하에진행되고 있는다양한정책실험에대한보다정확한정보를소개하는것이다. 또한기본소득 의배경을이해하고그소득재분배효과나노동공급에미치는영향에대한연구결과 들을제시함으로써 한국형기본소득 제도의설계에있어고려해야할점을찾는데 기여하고자한다. 2 절에서는기본소득의개념과기본소득이제기되는사회경제적조건에대해서술 할것이다. 3 절에서는각국의기본소득사례들을소개할것이다. 각국의사례들은크 게셋으로나누어정책제안 ( 스위스와프랑스), 지방정부차원의실험( 캐나다, 네덜란 드, 미국), 마지막으로중앙정부차원의실험( 핀란드) 들을간략하게살펴볼것이다. 4 장에서는앞의분석결과를바탕으로각국의기본소득실험에대한간략한평가와 이제도가우리사회에주는정책적시사점에대해간략하게기술할것이다. 제절기본소득의 2 개념과이론적접근 1. 기본소득의개념 기본소득에대한일반적정의는다음과같다. 모든시민이빈곤선이상의생활수 준을유지할수있도록충분히많은현금급여를매달지급하는것( 브루스애커만, 앤 알스톡, 필리페반빠레이스외, 2011, pp.8)., 혹은 모든개인들에게소득심사나재 산심사는물론노동의무나요구등의조건없이월단위로무조건적지급되는소득( 브 루스애커만, 앤알스톡, 필리페반빠레이스외, 2011, pp.11) 이그것이다. 위의정의 에서보듯이기본소득의구성요소는크게다음의 5 가지로나누어볼수있다. 8) 는현재핀란드수상으로연립정부를이끌고있는소속이다 Juha Sipilä (prime minister) the Centre Party. 이당은중도우파적성향을지닌것으로알려져있다.

38 1 2 3 보편성 : 한사회의구성원이라면누구나국적과연령을불문하고수급권자가될 수있다. 이규정에따르면한국에거주하고있는외국인노동자들도원칙적으로 기본소득을받을자격이주어진다. 무조건성 : 기본소득의수급자격이소득( 혹은재산) 수준( 흔히말하는자산조사 (means-test) 없이) 과상관없을뿐아니라노동시장에서의지위, 그리고사회보험료 ( 연금이나고용보험료 ) 의납부여부와도연계되어있지않다. 즉일정한요건을 충족하면청구권이무조건적으로생긴다는점에서과거보험료를납부한자에게 만허용되는사회보험 (social insurance) 이나일정한소득( 혹은재산) 과자격요건을 충족한사람에게만주어지는사회부조 (social assistance) 와구별된다. 개별성 : 혜택이주어지는기초단위가가구가아닌개인이다. 바로이점에서기 본소득제도는우리나라의대표적사회부조제도라할수있는기초생활보장제도 ( 이하 기초생보 ) 와차이가있다. 기초생보의기본단위는가구이다. 4 현금지원 : 정부가개인에게혜택을부여하는방식이현금이전 (cash transfer) 형태 5 로이루어진다는점에서현물급여나조세지출과다르다. 충분성 : 지급수준이최저생계비가아닌인간다운삶을누릴수있는수준이어야 한다. 이러한구성요소중에서기본소득을기존사회보험이나사회부조와구별짓는원 칙은 무조건성 (unconditionality) 이다. 수급기준이개인의기여여부 ( 국민연금 ) 나고 용상태( 실업급여 혹은 EITC ), 그리고자산및소득조사결과( 기초생보 ) 에달려 있지않는다는점에서기본소득은대단히파격적인복지제도이다. 9) 바로이와같은 특성이기본소득을특히 고용없는경제성장시대 에보다더필요한사회보장제도 로써대중들의주목을받게만드는데일조한요소이다. 기본소득제도와기존의사회 보험이나공공부조와의차이점은아래의 < 표 3-1> 에나와있다. 특히무조건성의원칙을경제학적관점에서보면이는앳킨슨(Atkinson, 1996) 이 얘기한실업함정 (unemployment trap) 의문제로부터자유롭다는것을의미한다. 9) 무조건성측면에서기본소득과가장가까운현존의제도는기초연금이라할수있다.

39 < 표 3-1> 기본소득 사회보험 공공부조의구분 선별기준 자산 소득조사기여여부인구학적특성보편성 임금노동 근로연계복지 사회보험 노동조건 사회활동 무조건성 자활공공근로등 부의소득세 공공부조 출산수당양육수당 사회수당사회적지분 참여소득 기본소득 주: a 자유주의복지체제중심의소득보장제도 ; b 보수주의복지체제중심의소득보장제도 ; c 사민주의복지체제중심의소득보장제도 ; 굵은글씨: 아직전면적으로시행되지않고있는대안적소득보장체계자료: 윤홍식 (2016)( 제목은필자수정). 2. 기본소득의사회경제적배경 왜기본소득이이처럼사회의주목을받는가? 그이유를한마디로말하면기존의 전통적복지제도로해결할수없는문제점들이최근들어자주목도되고있기때문 이다. 가장먼저기본소득의사회적배경으로거론되는사회적변화는 AI 주도의자동 화 (automation) 같은 4 차기술혁명이다. 예컨대미대통령경제자문위 (CEA) 는 AI기술 이노동시장에미칠효과에대해언급한바있다. 10) 이들의예측에따르면 AI로인해 앞으로시간당 20달러이하의경우 83%, 20~40달러일자리는 31% 사라질것이다. 11) 사실자본주의역사에서기존기술을낡은것으로만들어버리는혁신은언제나존재 해왔다. 문제는 4차기술혁명에서는혁신에의해파괴되는기존일자리를대체하는 신규일자리의증가속도나그폭이과거에비해현저하게낮아짐으로써저학력육 체노동자뿐아니라상대적으로고학력의사무직노동자들도일자리를잃게될것이 라는비관적예측이힘을얻어간다는사실에있다. 즉 AI가과거육체노동만을대체 10) Executive Office of the President(2016). 영어원문은 df 에서국내요약번역본은 에서찾아볼수있다 ( 접속일: ). 11) 국내에서도이에대한연구가진행되고있다. 김세움(2015) 에따르면 노동시장전체일자리의 55 57% 가향후수십년사이컴퓨터에의해대체될확률이 0.7 이상인고위험군에속한다 고한다.

40 하던자동화공정과달리인간의인지작업중반복정형화된측면 (routine cognitive tasks) 까지도학습을통해감당해내면서기존에인간( 만) 이할수있다고여겨지던자 동운전, 번역및기초적인글쓰기나작곡같은작업도기계에의해대체될것이라는 예측에힘이실리고있다는것이다. 즉현재노동시장에서일어나고있는변화는단순히숙련편향적기술진보 (skill-biased technology change) 를넘어서서슈퍼스타편향적기술진보(superstar-biased technology change) 에까지이르렀으며이로인해경제성장의혜택이과거에비해아주 극소수의사람들에게만돌아갈것이라는우려가점차힘을얻고있는것이다. 12) 앞 으로의세상은로봇을소유한 1% 와일자리를얻지못한 99% 의사회로나누어질것 이라는메타포는바로이러한사회적우려의결과물이다. 이러한상황에서기본소득 은성장의과실을나누어먹지못하는 99% 를위한대안의복지제도 로거론된다. 기존사회안전망의또다른문제점으로거론되는것이바로안전망으로의편입조 건을근로와연계시키는것( 즉 노동연계사회보장제도 ) 이다. 기존의사회보험은원 칙적으로근로소득이있을때노동자가보험료를부담하되이후에노동을계속할수 없는위험( 실업이나건강상의위해) 에직면하게되었을때에는이로부터혜택을받 는구조로설계되어있었다. 그런데노동시장의취약성과사회안전망의사각지대로 인해노동의제공이사회보험의혜택을누릴수있는조건과반드시일치하지않게 되는일이자주발생하게되었다. 단적으로이는근로형태별로사회보험가입률의격 차가매우크다는사실에서잘드러난다. 2016년 8 월기준으로정규직의경우노령화( 국민연금 ), 건강악화 ( 의료보험 ), 해고 ( 실업보험 ) 의위험과관련된각종사회보험에최소한 80% 이상이가입되어있다. 반 면에비정규직의경우정규직에비해사회보험가입률이현저히낮을뿐아니라그 고용형태에따라가입률또한매우큰격차가존재한다. 예를들어근로기간이정해 져있는기간제근로자의경우사회보험가입률은최소 50% 이상을넘고있으나파 견근로자나용역근로자와같은비전형근로자의경우는그수치가 30% 도넘지못 한다( 보다자세한분석은 < 표 3-2> 참고). 이런상황에서일반국민들에게근로여부 를수급권의전제조건으로삼지않는기본소득제도가주목받는것은어찌보면너무 도자연스러운현상이다. 12) Executive Office of the President(2016) pp. 2.

41 < 표 3-2> 근로형태별사회보험가입률 (2016년 8 월기준) 근로형태 국민연금 ( 직장가입자) 건강보험 ( 직장가입자) 고용보험 임금근로자 정규직 비정규직 한시적 기간제 비기간제 시간제 비전형 주 : 1) 한시적근로자: 근로계약기간을정한근로자 ( 기간제근로자 ) 또는정하지않았으나계약의반복갱신으로계속일할수있는근로자와비자발적사유로계속근무를기대할없는근로자 ( 비기간제근로자) 2) 시간제근로자( 혹은단시간근로자) : 직장( 일) 에서근무하도록정해진소정의근로시간이동일사업장에서동일한종류의업무를수행하는근로자의소정근로시간보다 1시간이라도짧은근로자로, 평소 1주에 36시간미만일하기로정해져있는경우 3) 비전형근로자: 파견근로자, 용역근로자, 특수형태근로종사자, 가정내( 재택, 가내) 근로자, 일일 ( 단기) 근로자자료: 통계청( 접속일: ) 또한기존의노동연계사회보장제도는원칙적으로구성원으로하여금사회보험 이나부조의혜택을받기위한전제조건으로노동시장의진입을요구하고있다. 다 시말하면노동시장에진입한적이없다면이러한혜택을누리지못한다. 문제는이 경우구조적으로노동시장진입에어려움을겪는집단의경우결과적으로사회안전 망밖에놓여있게된다는것이다. 현재우리사회에서바로이러한이유로사각지대 에놓여있는대표적계층이바로청년이다. 2016년 4월기준으로 15세에서 29세사이의청년실업률은 10.9% 로전체실업률 3.9% 보다현저하게높다. 이와같은높은수준의실업률에직면하고있음에도불구 하고청년들은다른취약층에비해정부보조의혜택을누리지못한다. 여유진(2016) 은한국보건사회연구원의국민생활실태조사자료를이용가구유형별소득상태를 분석하여시장소득기준으로하위 3 가구집단이각각노인( 부부), 한부모가정, 청년 단독세대임을밝혀냈다. 다음으로이 3 가구집단의( 조세와정부이전지출을감안한 뒤측정되는 ) 가처분소득의수준을비교해보았다. 노인( 부부) 와한부모의경우이

42 들이내는세금에비해정부의지원의규모가보다크기때문에시장소득에비해가 처분소득이올라간다. 반면에청년단독세대의경우조세부담만있을뿐정부의재 정지원을받지못하기때문에가처분소득은앞의두그룹과달리오히려하락한다. 예컨대조사대상가구의평균소득을 100으로잡았을때청년단독과한부모가정의 시장소득을살펴보면그크기는각각 71.5와 54.9 이었다. 그러나가처분소득은각각 67.6과 66.7 로두집단간의격차가사실상사라짐을알수있다(< 표 3-3> 참고). 서울 시와성남시가추진하려했던기본소득모델이청년을그주요수혜대상으로삼는것 이설득력을갖는이유도여기에있다할것이다. < 표 3-3> 가구유형별소득과재산의상대배율 (2011 년, 전체가구평균=100) ( 단위: %) 가구유형근로소득가처분소득총재산순재산 청년단독 청년부부 청년부부와 청년부부와 장년부부와 장년부부와 1자녀 자녀 자녀 자녀 장년부부 노인부부 노인단독 (75) 노인단독 (>=75) 한부모 기타 전체가구 자료: 보건복지부 한국보건사회연구원 (2011), 국민생활실태조사, 여유진(2016), pp.3. 인용. 지금까지논의가주로정치적으로진보적인진영의주장에근거해있다면그대 척점, 즉보수적인입장에서기본소득을지지하는논리도주목할필요가있다. 흔히 리버테리안 (libertarian) 이라는불리우는자유방임주의자들이나보수당소속정치인들 역시기본소득을지지하는데그논거는다음과같다. 제도는단순할수록의사결정에 영향을주는왜곡요인을감소시켜사회전체적으로효율성을증가시킨다는것이다.

43 예컨대미국의보수적경제연구소인미국기업연구소(American Enterprise Institute) 소 속의정치학자 Charles Murray 는미국의다양한사회부조나사회보험을연 $13,000 의기본소득으로대체하는안을제안한바있다( 이중 $3000는의료보험을구입하도 록강제한다 ) 13). Charles Murray의안에따르면기본소득도입에따라대체되는사회 보장제도에는사회보장연금 (social security), 메디케이드 (medicaid), 메디케어 (medicare), 푸드스탬프 (food stamps), 주택보조금과같은공적부조나사회보험뿐아니라연금과 사회보험에대한회사쪽기여금( 그리고여기에주어지는정부의세제혜택 ) 처럼민 간의재정지원분도포함되어있다. Murray 의주장에따르면 2014년기준으로자신이 제안한형태의기본소득을집행할경우현재의사회보장제도에비해약 $ 200 billion 비용을줄일수있다는것이다. 인도와같은저개발국에서기본소득의도입을고려하는문제의식 14) 도이와유사 하다. 기본소득은현금지급이원칙이다. 따라서기본소득의집행은국가가개인에게 현금을은행계좌에넣어주는것으로종료된다. 15) 만약일반인들이금융기관에비교 적쉽게접근가능하고기초적인전산망만구축되어있다면기본소득이란형태의재 정지원은어떠한누수나탈루없이이를필요로하는사람들에게매우적은행정비용 으로전달된다는장점이있다. 또한편우리나라상황에서는정부주도재정지원사업의효과성과관련하여기 본소득이갖고있는제도적간결함이주목을받는다. 예컨대정부는저출산극복이 나청년고용율제고를위해천문학적수준의예산을지출하고있지만그정책효과 는미흡하다. 김도형(2016) 은사회보험사각지대해소를목표로영세사업장에근무하 는노동자의사회보험료부담을정부가보조해주는두루누리사회보험사업 (2016년 기준 5202 억원예산투여) 의정책효과를분석하였다. 김도형의분석에따르면 1000 여명의근로자와사용자에게국민연금보험료를지원할때이사업으로인해사회보 험에가입하게된노동자의수는 15 명에불과하다. 즉사업예산 5,202억원가운데 79 억원만이애초정책목표였던사회보험가입자수증대에사용되었을뿐이고, 나머 지 5,123 억원은사업의수혜자가될필요가없는집단에게지출되었다는것이다. 이 는만약정부가사회보험료지원이꼭필요한계층을상대로현금을지급하였다면 13) Charles Murray, A guaranteed income for every American, 2016 ( 접속일 : ) 14) 기본소득에대한인도정부의기본적의견은 ( 접속일: ) 에서찾을수있다. 이에대한 The Economist 의소개기사는다음과같다. ( sly-if-not?fsrc=scn/fb/te/bl/ed/, 접속일 : ) 15) 나미비아기본소득실험에서보듯이일반적으로금융인프라가가장취약한남아프리카에서조차기본소득의지급은우체국예금계좌로송금되었다 ( 강남훈 2010).

44 정부지출을 1.5% 로줄이고도동일한정책효과를만들어낼수있었음을의미한다. 16) 일반적으로정부와국민사이에는정보비대칭성문제나유인구조의차이로인해 현물급여는같은규모의현금이전에비해정책수요자의만족도가낮을수밖에없 다. 특히정부정책에대한국민의신뢰도가낮거나사회구성원간의이질성이큰조 건하에서는국민을만족시키는정책을집행하는것은매우어려운일이된다. 물론 정부는최근들어성과평가지표를개발하여정부재정사업의효과성을높이기위해 노력하고있다. 그러나아무리외부에서평가지표를개발하여제도의실효성을높이 기위해노력한다할지라도앞서거론한문제점들이완전히제거되지는않는다. 이 러한조건에서성과가모호한기존의현물위주의정부지출을현금이전으로대체하 는것이오히려보다정책목표달성에있어효과적이지않을까라는생각이공감대를 넓혀가고있다. 그리고이것이자연스럽게기본소득에대한선호로이어진다. 제절해외 3 각국의기본소득 1. 국가별사례 본절에서는해외각국의기본소득실험을간략하게소개할것이다. 여기에서는 기본소득정책의추진주체나진행수준에따라단순한정책제안단계 ( 스위스와프 랑스) 와지방정부차원의실험( 캐나다와네덜란드, 알래스카 ) 과중앙정부차원 ( 핀란 드의 ) 실험으로나누어살펴볼것이다. 가. 스위스및프랑스 스위스나프랑스의사례는뒤에서살펴볼네덜란드나핀란드사례와달리실제집행되고있는정책이아니라단순정책제안에가깝다는한계가있지만전세계적으로기본소득이란제도에대한인지도를높여준사례라는점에서그내용을간략하게설명하고자한다. 16) 물론지극히단순화된논리이다. 실제에있어서는정보의비대칭성으로인해혜택이실제로필요한집단과그렇지않음에도불구하고혜택이필요하다고주장하는집단을구분하는비용이든다. 그럼에도불구하고그비용이전체사업예산의 98.5% 에까지이르지는않는다.

45 스위스의경우지난 2016년성인한사람에게매월 2500 스위스프랑( 약한화 282 만원) 을지급하는것을골자로하는기본소득안에대한국민투표 (referendum) 가진행 되었다. 스위스는일정수의시민이서명을하면이를의무적으로국민투표에붙이는 일종의 민중발안(popular initiative system) 제도를갖고있다. 이규정에따라기본소 득을지지하는사회단체들이 10만명이상의시민서명을받은후국민투표를요구하 였고그결과기본소득안에대한국민투표가진행되었다. 그러나스위스의기본소득 안은찬성 23%, 반대 77% 로부결되었다. 17) 스위스와유사한형태의기본소득안은 프랑스사회당대선후보인 Benoît Hamon 에의해제안되었다. 그는 18세이상의모 든시민에게월 750( 약 91 만원) 약속하고그재원을로봇세로충당하겠다고밝혔 다. 18) 두나라모두성인에게아무런조건없이현금을지급하는형태의기본소득을 제안한것임을알수있다. 자치단체차원에서기본소득을주고있거나이를제도화하기위한실험을진행 하고있는나라는캐나다( 온타리오 ) 와네덜란드 ( 유트레트 ), 미국( 알래스카 ) 이다. 이중 알래스카를제외하고다른두나라는무조건성이나보편성을강조하는앞서프랑스 나스위스의기본소득형태와는거리가멀다. 이를좀더자세히살펴보도록하자. 나. 캐나다와네덜란드 2017 년캐나다온타리오 (Ontario) 주의경우월 1320 CAD( 약 115 만원) 지급하는기 본소득사전모의실험 (pilot) 을진행하는것19) 으로알려지고있다. 2016년온타리오주 재무성(Ministry of Finance) 은빈곤감소정책의하나로써기본소득정책을제안하고 이에대한모의실험을진행한다는것을공지하였다. 온타리오주의기본소득제도는 아직그세부내용이외부에완전히공개되지않아특성을파악하기용이하지않다. 다만지금까지확인된바에따르면개인의소득보장을목적으로과거소득액이일정 금액보다낮은경우정부가그차액을보조해주는일종의음의소득세 (Negative Income Tax) 20) 와유사하게설계된것으로보인다. 음의소득세는수혜에있어노동을 조건으로하지않는다는특징을갖고있지만정부의소득조사를전제하고있기때문 17) Switzerland's voters reject basic income plan. ( ). BBC News, ( 접속일 : ) 18) Gregory Viscusi. French Socialist Vision Sees Money for All, Funded by Robots. ( ) Bloomberg. ( 접속일 : ) 19) 접속일 : ) 대표적인음의소득세실험은 1970 년대미국의시애틀과덴버, 뉴저지등에서진행되었다. 이에대한간략한설명은고광용(2017) 참고.

46 에기본소득과는차이가있다. 마찬가지로 250명의시민을상대로월 960( 약 120 만원) 을지급하는기본소득 실험을진행할예정이라고알려져있던네덜란드의유트레흐트 (Utrecht) 시의경우도 실제앞서언급한스위스나프랑스의기본소득제도와는상당히거리가있다. 21) 오히 려실제진행되고있는것은기존의엄격한수급조건을상호성(reciprocity) 이론에따 라완화시킬경우이것이수급자의행동에어떤영향을미치는지를살펴보는것이 다. 22) 실제유트레트주의영문홈페이지를보면자신들은기본소득을하고있는것 이아니라사회부조를받기위해기존의수혜자에게요구했던강한행위제한규정들 을완화시키는연구 (a study on the effects of relaxing some conditions or duties to receive social assistance) 라고명시적으로언급하고있다. 23) 네덜란드의기본소득실험을이해하기위해서는먼저현행사회보장제도, 특히 실업수당이나보험금의수급조건을이해할필요가있다. 네덜란드의현행구직자현 금급여체계는사회보험기반의실업보험급여와조세기반의공공부조급여가있다. 네덜란드의경우는전통적으로매우관대한현금급여체계를갖고있는데실업급여 의경우최소 70% 의소득대체율을보이고있으며공공부주의경우자산조사결과와 가족구성에따라무기한지급되기도한다( 이병희외 pp 193). 이로인해공공부 조에대한의존성이크게증가하는것이사회적문제로부각되었고이에대한중앙 정부차원의개선움직임이있어왔다. 이러한노력의일환으로네덜란드의현행사회보장법은실업수당이나실업보험 금을받는계층의사회복귀 (reintegration) 24) 비율을높이기위해구직노력을하지않 는수급자( 특히장기수급자 ) 에게일정한의무를부과한다. 예를들어실업수당을받 는경우수급자가자신의경력과무관한일자리에도반드시지원하게하고만약취 업되었을경우경험이없다거나자신의적성과맞지않는다는이유로이를거절할 수없게만들었다. 이를위반한경우수급액을감액하고있다. 이러한제제는특히 21) The Netherlands' Upcoming Money-for-Nothing Experiment. ( ). The Atlantic /, 접속일: ) 22) 네덜란드사례에서주목할또다른측면은기본소득실험에있어중앙정부가통일적실험모델을제시하여전국적으로실험하는것이아니라실험에참가하는지방자치단체마다각기강조점이다른모델을갖고진행한다는점이다. 실제기본소득실험은유트레흐트외에틸버그등다른도시에서도진행되고있다. 중앙정부가그실험내용을승인하는식으로관여한다. 이러한식으로기본소득실험이설계된기본적인이유는네덜란드의경우실업과관련된공공부조의일차적책임자가중앙정부가아니라지방정부의책임이기때문이다 ( 이병희외 2013, pp. 198) 23) 유트레트주의영문홈페이지. ( 접속일: ) 24) 이는노동시장에참여하여유급노동을위한구직활동을하는것뿐만아니라자원활동이나돌봄노동과같은사회활동에의참여를포함하는포괄적개념이다.

47 장기수급자에게더엄격하다. 문제는이러한접근방법이정부의의도대로수급자들의빠른사회복귀를촉진하 고있는지아니면오히려역효과를발생시켜계속해서정부보조금에의존하게만드 는것인지불분명하다는것이다. 또한제재중심의현행규정외의다른방법으로수 급자들의사회복귀라는정책목표를달성할수는없는것인지에대한의문이있어왔 다. 유트레흐트시의기본소득실험은이러한의문에대한답을찾기위한것이다. 이들의실험설계를구체적으로설명하면다음과같다. 먼저기존실업급여나수당 을받고있는그룹중에이실험에참가할자발적신청자를모집한다. 다음으로이들 은 2 년동안각기다른실험군(treatment group) 중어느하나에본인의의사와무관하 게편입되어 (random assignment) 노동시장의참여여부와그정도를관찰받게될것이 다. 실험군들은크게 3 가지유형으로나누어볼수있다. 먼저수혜기간동안실업 자가사회참여를위한노력을하지않아도제재를받지않는그룹 사회참여활동 ( 돌봄노동이나자원봉사 ) 을하면추가로돈( 125) 을더받는그룹취직할경우사 회보장급여외에자기소득의 50%( 최고한도는월 199) 를추가로더갖을수있도록 설계( 현재는 6개월동안 25%) 등이그것이다 ([ 네덜란드 ] 참고). 이실험에서는같은도 시에거주하는기존실업급여수혜자들이바로통제군(control group) 이된다. [ 그림 3-1] 네덜란드유트레흐트기본소득실험소개 자료: 유트레트주의영문홈페이지. ( 접속일: )

48 다. 미국( 알래스카 ) 알라스카의경우 1976년주헌법개정을통해석유나천연자연판매로조성된금 액의최소 25% 를영구기금 (permanent fund) 에출연하도록하였다. 1982년부터이기 금에서나온수익금일부를배당(dividend) 형식으로알라스카주민에게지급하였다. 현행제도에따르면배당금을받기위해서는신청자가최소한 1년이상알라스카 주에거주해야하며 다른주에서거주자라는이유로받은혜택이없어야하며 중범죄전력으로구금된적이없어야한다. 25) 당사자의신청에따라 급되며이는과세소득으로잡힌다. 1년에한번지 알래스카기본소득은자원판매를통해조성되기때문에연도별로그액수가상이 하다 년의경우연간 $1,022( 약 116 만원) 으로전년($2,072) 에비해 49% 감소하였 다. 알래스카의경우수급자격에특별한조건이없으며자산이나소득조사도없고 일정한금액이현금으로주어진다는점에서이념적으로가장원형에가까운기본소 득제도라할수있다. 26) 라. 핀란드 현재국가차원에서기본소득을실험하고있는나라는핀란드가유일하다. 현존하 는사회보장제도전체를기본소득으로대체하려는경우이를 사회보장완전대체기 본소득(full basic income) 이라고부를수있다. 핀란드의기본소득은전부가아니라 그일부( 특히실업관련정부지출 ) 만을대체하려한다는점에서 사회보장부분대체 기본소득 이라볼수있다. 기본소득을받는대상은모든국민이아니라노동시장보 조금또는실업수당 ( 이하 실업수당등 ) 을받고있는 25 세~58세의실업자중 2000 명이다. 기본소득은도입이결정된것이아니라 2017년 1월 1일부터 2018년 12월 31 일까지 2년동안한시적으로운영해보고그결과에따라이를도입할지여부를결정 하는것이다( 이러한의미에서기본소득 실험 이다). 기본소득실험을주관하는핀란드정부의주된고민은실업자들의노동공급결정 에부정적영향을미치고있다고평가받는현행핀란드의실업보험및부조제도 ( 이 하 실험보험등 ) 를어떻게개선할것인가에있다. 핀란드의경우실업자가누릴수 25) 알라스카기본소득. ( 접속일: ) 26) 알라스카기본소득. ( 접속일: )

49 있는 실업보험 등과 주거수당(housing allowance)의 수준이 비교적 높게 설정됨으로써 실업자가 직업을 구할 경우 직면하게 되는 한계실효세율(effective marginal tax rate)이 약 80%까지 올라간다. 문제는 높은 한계실효세율이 소득세율27) 때문이 아니라 실업 보험 등과 주거수당 때문에 발생한다는 것이다. 실업상태에 있던 수급자가 취업을 하게 되면 기존에 받던 실업보험 등에 의해 주어지던 현금이전이 중단되고 주거수당 역시 소득이 발생함에 따라 줄어든다. 이러한 기존 실업수당의 감소분은 취업한 사 람에게 사실상 그의 세후 소득이 감소한 것과 동일하다는 점에서 일종의 노동에 대 한 세금이라고 해석될 수 있다. 이처럼 취업 이후 수급자가 직면하는 이와 같은 높은 실효세율은 이들의 노동시장 참여결정에 부정적 요인으로 작용한다. [그림 3-2]은 현행 핀란드 세법과 사회보장제도하에서 실업상태에 있던 취업자가 직면하는 실효세율을 보여준다. 크게 두 구간에서 세율이 크게 증가함을 알 수 있다. 먼저 실업 상태에서 직업을 갖기로 결정을 할 경우 한계실효세율이 거의 80%에 육 박함을 알 수 있다. 높은 한계실효세율은 월 급여 1100~1200유로 구간에서 발견된다 (이 구간에서는 실효세율이 약 70%에 이른다). [그림 3-2] 근로소득자의 소득구성 및 한계 실효세율(미혼기준) Panel A. 현행제도 Panel B. 기본소득 도입시 27) 핀란드의 가장 낮은 구간의 종합소득세율은 6%에 불과하다

50 자료 : Kansaneläkelaitos Kela(2016), pp. 56 그렇다면월 560(70 만원) 28) 의기본소득을제공할경우이러한상황이어떻게 달라지는지살펴보자. 실업수당등과달리기본소득은취업에의해그액수가감소하 지않는다. 따라서취업이후자신이받게되는세후소득은현행제도하에서보다상 대적으로덜감소한다. 실제계산에따르면취업시 80% 수준이었던한계실효세율이 40% 로하락한다 ([ 그림 3-2] Panel B 가이를보여주고있다). 이와같은낮은세율은 많은실업자들이일자리를구하러노동시장에뛰어들도록한다. 이런측면에서핀란드의기본소득은앞서언급한알래스카형기본소득과다르다. 오히려핀란드의기본소득은제도설계의근본정신만을놓고본다면노동과무관하 게일정한수준의소득을보전해준다는점에서음의소득세와비슷하고노동의한계 실효세율을낮추어준다는점에서는근로장려세제 (EITC) 에가깝다고할것이다( 이장 에서서술된외국사례의간략한정리는 < 표 3-4> 과 < 표 3-5> 참고). 28) 서현수(2017) 는 560 는사회보험청 (Kela) 에서기본실업수당또는노동시장보조금을받는사람들에게매월정액지급되는금액약 700에서 20% 의세금을제외한금액과대체로일치한다 고한다는점을지적하고있다.

51 표캐나다핀란드네덜란드스위스의기본소득주요사항 < 3-4>,,, 국가기본소득내용 캐나다 기본소득파일럿연구는음의소득세모델로, 참가자들에게매달 최소 1,320 캐나다달러 ( 온타리오주저소득기준선의 75% 에 이름 ) 의소득을보장하고, 장애를가진참가자들에게는 500 달러의 추가소득을보장할것을권고함 온타리오주의최소 1 년동안거주한 18~65 세주민중에 자발적으로실험에참가한사람중에무작위로선택되며, 최소 3 년 동안실험이진행됨 핀란드 년월기준으로노동시장보조금이나 (labour market subsidy) 실업수당 (basic unemployment allowance) 을받은 25 세~58 세국민중 무작위로 2,000 명을선정하여기본소득실험을실시함 실험기간은 2017 년 1 월 1 일부터 2018 년 12 월 31 일까지 2 년임 기본소득금액은월 560 유로 ( 약 70 만원 ) 임 실시 운영단위 진행상황예산 온타리오 (Ontario) 주 기본소득보장파일럿연구에관한종합보고서발간연구의설계및목표에 대한 주민의견요청 참여자를뽑고동의를얻는 등의과정을거쳐 2017 년 3 월말이전에파일럿이시행될예정참여실험대상수미정 언급되지않음 핀란드전체현재실험진행중 정부예산은 2,000 만 유로 ( 약 245 억원 ) 배정됨

52 네덜란드 기존의사회부조를받는그룹을상대로수급조건을다소완화하고자발성이나상호성의원리를도입할경우노동공급과사회참여에어떤결과를가져올지를살펴보는것 근로의무및봉사활동참여에따른추가수당 (150 유로 ) 등에따라 참가자들은 6 개의그룹으로나뉨 기존사회부조를받던사람중신청자에한하여무작위로추출됨. 어떤종류의실험군에들어갈것인지는선택할수없으며, 실험기간은 2 년으로설정됨 우트레흐트 (Utrecht) 시등 년월에참가자를 결정하여, 5월 1일에 파일럿연구가실행될예정 1) 스위스 모든성인 (650 만명 ) 에게월 2500 스위스프랑 ( 약 290 만원 ), 아동 (150 만명 ) 에게월 625 스위스프랑 ( 약 72 만원 ) 을지급함 스위스전체 기본소득제도입을위한국민투표를실시했으나부결됨 자료 : 1) 위트레흐트시홈페이지 Weten wat werkt: onderzoek naar andere regels voor bijstand ( 접속일 : ) 2) Bundesamt für Sozialversicherungen(BSV), Bedingungsloses Grundeinkommen: Kosten und Finanzierung. ( 접속일 : ) 언급되지않음 연간총 2080 억스위스프랑이소요될것으로 예상됨 ( 세수 / 사회보장지출 에서의이전등을 제외하고 250 억 스위스프랑이추가적으로요구됨 )2)

53 < 표 3-5> 기본소득관련각국의사회경제통계 캐나다핀란드한국네덜란드프랑스 GDP(Nominal, 2015 년, US Dollar, Millions) 1인당GDP(Nominal, 2015 년, US Dollar) 1인당GDP(PPP, 2015 년, US Dollar) 기본소득제안액 (Nominal Dollar). ( ) 안은 기본소득제안액 / 1인당GDP(Nominal) 기본소득제안액 / 1인당GDP(PPP) 1,584, , ,749, , ,726, ,312 42,398 27,222 44,314 36,373 44,201 42,268 34,569 49,570 41,005 12,804 7,140 3,120 12,252 9,574 (30%) (17%) (11%) (28%) (26%) 29% 17% 9% 25% 23% 인구(2016 년, 천명) 36,286 5,524 50,801 16,980 66,836 노동인구비율 (2014 년) (2013 년) 경제성장률 (2015 년) 경제성장률 (5 년평균( 년)) GDP 대비정부지출 (2015 년) SOCX(GDP 대비, 2016 년) 17.2 (2015 년) 실업률(2015 년) 청년실업률 (2015 년) 국민부담률 (2015 년) 조세부담률 (2015 년) 자료: OECD 자료를바탕으로저자작성.

54 2. 외국의사례가주는시사점 앞장에서각국의기본소득사례들을간략하게살펴보았다. 본장에서는이중알 래스카와핀란드모델을중점적으로평가할것이다. 이두나라의사례를보다자세 히살펴보는이유는다음과같다. 알래스카의기본소득은무조건적현금지급과도입 당시다른어떤사회급여도대체하지않았다는점에서기본소득의정신에가장충실 한모델로평가받는다. 핀란드의기본소득에는사회보장제도를보다효율적으로바 꾸겠다는우파정부의의도가담겨있을뿐만아니라가장과학적방식으로설계되고 실험되고있다는점에서우리에게여러시사점을제공하기때문이다. 가. 알래스카모델에대한평가 기본소득제도를도입하려할경우제일먼저고려해야할사항은재원조달, 즉예 산을어떻게마련할것인가의문제이다. 천연자원의매각자금을통해재원을조달하 는알래스카와달리우리나라의경우기본소득에필요한예산은결국세금을올리는 방식( 혹은국가부채를늘리는방식) 을통해마련할수밖에없다. 결국이는장기적으 로조세부담률의상승으로이어질것이다. 29) 일반적으로기본소득도입에따른조세부담률은기본소득의규모와대상, 그리고 제도설계에따른가정에상이할수밖에없다. 본연구에서는 Tobin(1970) 의계산법 에따라기존복지제도를그대로유지한채모든국민에게현금으로일정금액을지 급하는유형의기본소득을도입할경우소요되는비용을매우간략한방식을통해 계산하고자한다. 이는일종의앳킨슨(Atkinson, 1996) 이 정률과세기본소득 이라고 부르는것으로쉽게말해기본소득의재원마련을위해모든이에게정률의세금을 부과하는이해할수있다. Tobin은정부가평균 x% 만큼세율을통해현재의재정지출을충당하고있을때 국민 1인당평균소득의 y% 수준의기본소득을신규도입하려할경우국민이부담 하는최종적인세율은 (x+y)% 라고설명하였다. 쉽게설명해서기존정부지출과새로 운기본소득도입에필요한재정의원천은결국세금일수밖에없는데기존세출경 29) 하승수(2016) 에서는 일부는알래스카모델의핵심은 공유제에서나오는배당 에있다고보고지하자원이없는나라에서도적용이가능한모델 이라고주장한다. 안현효(2016) 는공공재중정보재로부터나온기업의수익을사회적배당의형식으로사회구성원들에게돌려줄수있다고주장한다. 이와같은주장은매우도발적문제제기이나경제학적으로는문제가있는주장이라고생각된다. 이에대해서는후속연구에서의견을제시할것이다.

55 비는현재의세율로조달되고있기때문에기본소득을시행하는경우발생하는추가 적경비는증세를통해거둔다는것으로이해하면된다. 결국기본소득의도입이후 의조세부담률은기본소득의수급액의크기에달려있다. 만약모든국민들에게알래스카수준으로월 20만수준의기본소득을지급할경우 조세( 국민) 부담률은 25.6 (32.2)% 이된다. 현재의조세( 국민) 부담률이 18.0 (24.6)% 임을 감안할때현재보다거의 우리나라의세부담이 50% 가까이세부담이증가한다는점을알수있다. 이경우 OECD 평균조세부담률수준임을알수있다. 즉알래스카수준 의기본소득은 중부담- 중복지 구조하에서는가능해보인다. 핀란드수준인월 70만 원일경우조세( 국민) 부담률은 44.9(51.5)%, 프랑스수준인월 90 만원일경우조세( 국 민) 부담률은 52.6 (59.2)% 이된다. 이러한수치만놓고보았을때핀란드나프랑스수준 의기본소득은높은세율로인해그실현가능성이그다지높지않다고봐야한다. < 표 3-6> 알래스카형기본소득의수급액과조세부담률 기본소득 (1 인당) 조세부담률국민부담률 원현재수준 월 만원알래스카수준 평균 월 월 만원 만원 월 월 만원핀란드수준 만원프랑스수준 주: 2015년1인당 GDP $27,222( 약 3,123 만원). 우리나라와 OECD 조세부담률자료는 2014 년기준. 자료: 저자작성. 기본소득도입시정책당국자들이고려해야할또다른요소는조세부담률증가에 서발생하는사중손실, 즉노동공급의감소의문제이다. 경제학이론에따르면기본 소득의경우두가지통로를통해노동공급에부정적영향을미칠것으로판단된다. 현행누진세구조하에서조세부담률증가는저소득층보다고소득층의세율부담을 증가시킨다. 30) 따라서기본소득도입시고소득층의노동공급이저소득층보다크게 줄어들가능성이있고이는생산성이높은노동력공급의보다큰감소를가져와사 30) 물론기본소득에필요한재정조달을늘어나는조세부담액을소득세의상위구간의누진세율을높이는방식으로해결할경우이로인해소득재분배가실현되어불평등정도가낮아지는장점도있다.

56 회후생을떨어뜨릴수있다. 저소득층의경우취업을하지않아도일정한소득이보 전되기때문에노동시장에참여하는것에과거에비해소극적태도를취할가능성이 있다. 31) 또한여기에 CEA 의장 Jason Furman의지적처럼노동자들이자동화에따라 신규로만들어지는고소득직업에필요한기술과능력을습득하는데소홀히할우려 도있는것이다 (Executive Office of the President 2016). 그러나최근알래스카기본소득이노동시장에미치는영향을연구한연구자의주 장에따르면기본소득제의도입이노동공급과임금수준, 그리고거시경제전반에미 치는영향은좀더복잡해보인다. Marinescu(2017) 에따르면알래스카에서기본소득 이실시된이후인구대비고용자비율(employment to population ratio) 의변화가없었 다고한다. 반면에파트타입잡(part-time job) 을갖는사람들의비율이이전에비해 약 2%p 상승함을알수있었다. 파트타임고용이늘었다는것은소득효과에의해기 존근로자의노동시간이줄었다는것을의미한다. 즉이는노동경제학에서말하는 intensive margin 이줄었다는것을의미한다. 여기까지는기존의경제학이론이예측 한것과정확히일치한다. 하지만이야기는여기서한번더나아가는데기본소득의 지급으로인한노동공급의감소가반드시알래스카주민의노동소득의감소를가져 오지는않았다는것이다. 이는두가지이유때문인데첫번째이유는노동공급이감 소한만큼시간당급여가인상되었기때문이다. 노동시간은감소했지만시간당임금 이증가했기때문에전체적인노동소득의변화는없는것이다. 또다른이유는기본소득으로인한소비가증가하였고이러한소비의증가는고 용증가로이어져앞서언급한노동공급의감소효과를상쇄시킨것이다. 결론적으로 알래스카의기본소득실험에대한연구는기본소득도입이노동공급에미치는영향 은근로형태에따라이질적이며설사전체적인노동시간이감소한다고하더라도전 체근로소득은변화가없을수도있음을시사한다. 알래스카형기본소득의소득재분 배효과에대해서는국내연구진사이에논란이있다. 한국경제연구원 (2017) 은가계 동향조사자료를토대로기준소득에서실제소득을뺀나머지금액의 40%( 평균적으로 1인당약 169 만원) 를해당하는지원하는안심소득제32) 와소득에상관없이일정액( 평 균적으로 1인당 101 만원) 을지급하는기본소득제의소득재분배효과를비교하였다. 한국경제연구원의분석결과에따르면안심소득제를실시할경우의지니계수는 0.250으로현재보다불평등정도가약 24.7% 개선되는데기본소득제를실시할경우의 지니계수는 0.285로불평등정도는 14.2% 에개선되는데그친다(2015 년기준으로지니 31) 노동과무관하게일정한소득을보조해주는음의소득세실험의결과에따르면소득보전을통해비노동소득이늘어날경우노동공급탄력성은감소한다. 남성과여성의경우각각차이가있기는하지만그크기는각각 0.1과 0.5 수준이었다(Chetty and Bruich 2012). 32) 이것은앞서언급한음의소득세와사실상동일하다.

57 계수 이다). < 표 3-7> 안심소득제와기본소득제소득재분배효과비교 구분안심소득제기본소득제 지원대상 지원규모산정방식 지원가구수 ( 전체가구대비비중) 지원인구 ( 전체인구대비비중, %) 1 인당연간평균지원금 ( 지원대상의경우) 인정소득이가구규모별 기준소득미만인가구 실제사용가능한 소득( 인정소득 ) 이기준소득에 모자라는부분의 40% 소득수준에상관없이 이상전국민 15세 소득수준상관없이일정금액 818 만가구(47.3%) 1,734 만가구(100.0%) 2,212 만명(48.3%) 3,680 만명(80.4%) 169만원 101만원 순예산 24조 8,529억원 24조 8,529억원 지니계수 ( 현재: 0.332) 주: 안심소득제는기초생보급여중생계, 주거, 자활급여및 EITC(CTC 포함) 을폐지하는것을전제. 자료: 한국경제연구원 (2017) 의내용을바탕으로저자가일부수정. 최태훈 염명배(2017) 도 2015 년가계금융복지조사자료를이용하여, 국민 1인당 100만원의기본소득을지급하는안과최저생계비금액인 60만원미만의복지대상에 있는가구에속해있는개인들에게월 100만원의최저소득보장액을지급할경우두 제도도입으로인한지니계수의변화를측정하였다. 이들의경우필요한재원은증 세를통해조달하되이는특정세목이아니라현재의조세수입구조를그대로유지한 채모든세목에서조달한다고가정하였다. 이들의결론에따르면최저소득보장에비 해기본소득제도가소득불평등을보다크게완화시키는효과가있다. 최저소득보장 제도를통해얻어지는지니계수는 0.287인데반해기본소득의경우는 0.182인것이다 (< 표 3-8> 참고).

58 < 표 3-8> 기본소득과최저소득보장의소득재분배효과 기준최저소득보장기본소득 ( 단위: 만원, 가구, 명) 수혜자분포 가구 4,077 18,031 인구 9,538 51,127 필요조세액 11,445,600 61,352,400 가계납세액 7,133,756 38,239,417 비가계납세액 4,311,843 23,112,982 재분배후 ( 지니계수 ) 자료: 최태훈 염명배(2017). 순수혜분포하위 4분위하위67분위 순납부분포상위 96분위상위 33분위 두연구에서나타난기본소득의재분배효과의차이는어디에서기인하는가? 이 는제도설계의가정에있다. 한국경제연구원의경우재정제약 (fiscal constraint) 이있 다고가정하였다. 즉두제도를시행하는데필요한재정지출의크기가동일하다고 가정한것이다. 반면에최태훈 염명배(2017) 의경우기본소득실행에필요한조세액 이최저소득보장에비해약 5 배나크다. 이경우기본소득은최저소득보장액에비해 두가지이유로소득불평등완화에미치는효과가더크다. 먼저보편적현금이전이 기때문에일정소득이하의계층의소득만증가하는최저소득보장제도에비해기본 소득은모든소득계층의공적이전소득이증가한다. 이는하위빈곤층뿐만아니라중 산층의소득도증가한다는것을의미한다. 또한기본소득은최저소득보장액에비해집행에필요한재원조달의수준이훨씬 더크다. 이를현행조세체계에의해마련할경우누진세제로인해고소득층의세부 담이더늘어나고이로인해소득불평등의개선이일어나게된다. 결론적으로동일 한재정지출규모라는제약하에서는최저소득보장이기본소득에비해소득재분배 효과가크고반대로이러한제약이존재하지않고동일한액수의최저소득액과기본 소득액의조건에서는기본소득의재분배효과가더크다고할수있다.

59 나. 핀란드모델에대한평가 무엇보다도핀란드의기본소득은결국상대적으로관대한수준의실업부조로부 터발생하는노동유인의훼손문제를해결하기위한정책실험이라는점을이해할 필요가있다. 즉실업자에게현재와같은혜택을보장하면서도근로의동기를약화 시키지않는정책수단을모색하는것으로이해할수있다. 핀란드정부의이러한노 력은지난 5년간연평균경제성장률이 0% 으로사실상성장이정체되어있으며실업 률수준은 9.4%( 청년실업률은 22.0%) 라는점을고려하면보다잘이해될수있다. 정부로서는잘못설계된실업수당이높은수준의( 청년) 실업률의한요인이라고판단 한다면기본소득을통해일정한소득을보전하면서도노동공급을늘려궁극적으로 성장률을높이는시도를해볼수있다. 문제는이러한문제의식이현재의한국적상황에도적용가능한가에있다. 무엇보 다도한국의경우실업자에게제공되는사회안전망의수준이전체적으로낮다는점 을지적하지않을수없다. 실업급여의수준도낮고자발적이직자의경우자격요건 이주어지지않는등수혜조건도굉장히엄격하며저소득계층에주어지는주거급여 역시충분하다고할수없다. 또한김지운(2017) 에따르면우리나라실업급여제도는 임금대체율이 50.5% 로 OECD 회원국평균인 63.4% 에비해크게낮으며평균최대 지급기간도 7개월로 OECD 회원국평균 15 개월의절반에도못미친다. 강신욱(2016) 에따르면실업급여가 18~64세의실업자들의빈곤감소에기여하는비율은 1.1% 에 불과했다. 이는실업급여의수준이너무낮기때문이다. 무엇보다도우리에게는핀란 드( 혹은네덜란드 ) 와같은실업부조가존재하지않는다( 이병희, 2017). 결론적으로한국에서는핀란드식기본소득은그제도적조건이상이하기때문에 그대로도입될수없다. 무엇보다도기본소득이든실업급여이든간에보장성의정도 를높이는것이선행되어야한다. 이런면에서기본소득은실업급여를대체할것이 아니라오히려보완하는형태가되는것이타당하다. 즉실업급여와관련하여서는 기본소득에의해대체를논하기에앞서사각지대를줄이고수혜수준을높이고실업 부조의도입을검토하는등보편적고용안전망의구축이선행되어야한다( 이병희, 2017).

60 표기본소득선행연구정리 < 3-9> 저자제목 강남훈 (2011) 최태훈 염명배 (2015) 변양규 (2017) 한국에서기본소득정책과기초생활보장정책의재분배효과비교 기본소득제도입이양극화해소에미치는영향실증분석 안심소득제의소득불균형완화효과및소요예산추정 데이터 ( 연도 ) 가계자산조사 (2006) 가계금융복지조사 (2015) 가계동향조사 (2015) 분석목적분석결과 종합소득세, 부동산세, 증권양도소득세, 법인세, 환경세의 5 가지조세를통하여 1/5 씩필요한재원을마련한다고가정하여기초생활보장정책과기본소득정책의가구별소득재분배효과를비교 국민 1 인당월 100 만원의기본소득지급, 증세통한재정충원한다는가정하에최저소득보장정책과기본소득두가지 경우를비교시나리오각세금에대하여필요한 - 1: 재원을균등하게거두어재원마련 - 시나리오 2: 각세금의수입비중만큼 증세하여재원마련 자료 : 강남훈 (2011), 최태훈 염명배 (2015), 변양규 (2017). 1. 안심소득제 ( 기준소득 (4 인가구기준연 5,000 만원 ) 에서실제소득을뺀 나머지금액의 40% 를지원 ) 와 기본소득제를비교하여필요한지원금 규모추정 2. 지니계수, p90/p10, 5 분위배율, 상대적빈곤율, 중산층비율, DER 양극화지수를통한소득불균형완화분석 1. 기초생활보장정책을위해서는약 7 조, 기본소득을위해서는약 131 조의조세가필요함 2. 기초생활보장정책의사회부담은약 12 조, 기본소득의사회부담은약 71 조로기본소득의사회부담이조세대비작음 3. 기초생활보장정책의가계부담은약 9 조, 기본소득은약 16 조로기초생활보장정책에서가계부담을조금만늘려주면전체국민에게기본소득을보장할수있음 4. 투입이산출보다많다는점에서기초생활보장정책은비효율적임 1. 기본소득이도입되면가구소득최상위 20% 의 순납세액이 증가하고최하위 80% 는 순수혜를얻는것으로나타남 2. 기본소득의도입으로인해지니계수는 0.45 에서 0.18 로 양극화를완화시킴 1. 안심소득을실시할경우총지원액은약 37 조로연간 1 가구당 456 만원, 1 인당 169 만원을지원하는것으로 추정됨 ( 안심소득제로대체되는기초생활보장제도약 12 조를 공제할경우소요되는순예산은약 24 조 ) 안심소득제를실시할경우소득불균등이크게완화될것으로 나타남동일한규모의예산으로기본소득제를실시할경우소득불균등 및양극화완화에는안심소득제에비해상당히미흡했음 4. 모든국민에게 100 만원정도의금액을나눠주는 기본소득실험보다는소수의국민을대상으로기초적인생활이가능한수준의소득을나눠주는기본소득실험을하는것이합당할것으로보임

61 제절한국에의 4 정책적시사점 지금까지외국의기본소득사례들을살펴보았다. 이를통해우리는다음과같은 몇가지교훈과정책적시사점을얻을수있었다. 먼저분명히해야할것은기본소득은기본소득에대한정책실험을진행하고있 는외국에서조차도아직까지보편적으로받아들여지는복지제도가아니라는점이다. 한마디로기본소득은 진행형의제도 라할수있다. 이미앞에서살펴보았듯이여러 나라의기본소득제도는그나라가처한맥락과환경속에서수정된형태로운영되고 있었다. 알래스카의경우천연자원으로부터의이득을현금배당의형식으로개인들에 게배분하였다는점에서이념형에가장가까운형태이다. 하지만네덜란드와핀란드 의경우무조건적현금이전이기존사회보장수급자의행동에어떤변화를가져올 것인가를보는것이주목적이다. 캐나다의경우는소득보장제도로서의기본소득이 갖는가능성을실험해보려는것이다. 이러한외국의사례들은기본소득제도가현존하는사회안전망의모든문제를해 결하는만능(one-size-fits-all) 의제도라기보다는특정한문제점을교정하기위한여러 제도중하나라는것을의미한다. 따라서알래스카의사례에비추어혹은더나아가 기본소득의역사나이념을잣대로각국의실험을평가하는태도는그다지바람직하 지않을수있다. 둘째그렇다면한국에서기본소득제도를도입하려할경우기본소득의어떤측면 에방점을찍어야하는가? 가장중요한것은보편성의원칙이다. 우리사회에서소득 불평등이쉽사리개선될여지가보이지않고기존사회안전망의포괄성에대한문제 점이드러나는조건에서사회안전망으로부터배제되는약자에대한소득보장기제를 강화하는것에정책의우선순위가찍혀야한다. 이는소득분위별기준에따라하위소득계층에만집중적으로혜택이가는현재의 공적부조제도의개편이불가피하다는것을의미한다. 즉공적부조나사회보험의혜 택이중위소득자에게도갈수있도록그수혜대상을확대하는것이필요하다. 특히 수혜대상의확대가오로지소득분위별기준에따라서만이루어질필요는없다. 예컨 대노동시장에아직진입하지않은청년세대나근로빈곤층에대한보조와같은세 대별접근에따른고려도필요하다. 이러한방식으로접근할경우현정부가추진하는청년및아동수당의도입혹은 기초연금의보장성강화로요약되는 생애주기별기본소득 ( 흔히말하는사회수당 ) 의

62 정책적타당성이인정된다. 앞서살펴본것처럼현재한국사회에서노인가구, 한부모 하에서의아동, 그리고단독청년계층이경제적으로가장취약한계층이라고한다면 이들을타겟으로한현금이전지출은보다확대될필요가있다. 기초연금은이미시 행되고있고아동수당역시제도화가결정된이상청년에대한소득보장을적절한 방식으로제도화할수있다면한국에서도기본소득제도을통해달성하려는정책목 표는어느정도이루어질수있다. 다만이경우두가지를고려할필요가있는데첫 번째는이들에게 ( 구직활동을전제로한) 현재의청년수당을도입하는방식으로진행 할것인지아니면실업급여의요건완화나실업부조의도입같은방식으로진행할것 인지에대한전략적고려가필요하다. 두번째포인트는현존하는소득보장제도 ( 기초 연금, 기초생보, 실업급여, 근로소득장려세제등) 의재설계이다. 이는정부가일반적 으로직면하게되는재정제약을고려하면불가피할것으로보인다. 우리사회에서기본소득을설계함에있어강조해야할또다른원칙으로현금지급 을뽑은것은기본소득이재정지출의효율성을높일수있는기제로작동할수있다 는판단때문이다. 이경우기본소득은앞서언급한것처럼기존의정부의재정지출 일부를대체하는성격을갖는다. 다시말해정책의효율성이나신뢰성이단기간에개 선될가능성이그다지높지않은상황에서무리하게재정지출을늘려나가기보다는 현금보조를전제로기존의중복사업을정리하고전달체계를재조정할필요있다. 외국의기본소득사례에서우리가얻을수있는마지막시사점은기본소득의내 용이나형식이아니라도입 절차 에대한측면이다. 캐나다, 네덜란드, 핀란드사례 를살펴보면한가지공통점이있다. 이세나라모두 기본소득에대한전문가들의 논의구체적계획안제안실험평가 와같은점진적단계의도입프로세스를 거치고있다는점이다. 특히핀란드나네덜란드모두무작위통제실험33) 을통해기 본소득제도를실험한뒤 2~3년정도그결과를관찰한뒤그결과에따라제도를항 구적으로가져갈것인지를평가하는절차를밟고있다. 이는기본소득처럼현금이 전을특징으로하는제도를전면적으로도입할경우제도의목표달성여부와무관 33) 무작위통제실험이란기본소득을받는집단과받지않은그룹을무작위로나눔으로써두집단의참여자들이원래지니고있는특정을통제하여기본소득이미치는효과를보다과학적으로관찰할수있게해준다. 네덜란드나캐나다의경우기존공공부조의수급자중에서실험에참여하고싶은지원자를상대로일종의예비시험을진행하고있다. 문제는이렇게예비실험을진행할경우그결과를해석함에있어선택편의문제로부터자유로울수없다는것이다. 예컨대네덜란드나캐나다의경우기본소득실험에자발적으로참여하는자원자들은어떤특정한성향- 예컨대새로운정부정책을옹호하는사람- 을갖고있을수있다. 이경우설사기본소득실험의결과가애초정부가원했던방향( 예컨대현행실업급여를수령하는경우보다실직자들의구직노력이올라갔다 ) 대로결과가나왔다하더라도이것이제도의영향때문인지아니면실험에참여한그룹의특성인지를식별해야하는문제에직면하게된다. 이러한문제점을해결하기위해서는핀란드의사례처럼기존사회부조의혜택을받는집단과기본소득을받는집단이무작위로나뉘어져야한다.

63 하게정치적이유에따라존속이결정되고그것이결국국가재정에항구적부담을 줄것이라는점을잘알고있었기때문이다. 따라서 ` 한국형기본소득 역시전문가들의연구를바탕으로섬세하게설계된제 도에대해행정부와의회의정책결정자들이충분한토론을거쳐도입의필요성여부 를결정한뒤몇년간의무작위통제실험을통해증거에기반한성과평가를바탕으 로도입여부를검토하는절차를거쳐야할것이다. 이런측면에서서울시가시행하 고자하는청년수당의경우비교군을과학적으로설정하지않은채수혜자들의성과 만을측정할경우이후제도의존속이나확대여부를판단함에있어충분한판단근거 를제공해준다고할수없다. 이부분은시급히개선될필요가있다.

64 제장 4 기초보장제도사각지대해소를위한부양의무자기준개선방안 34) 손병돈 ( 평택대학교사회복지학과) 제절서론 년 7월맞춤형급여체계로국민기초생활보장제도를개혁한것은기초보장제 도의기본골격을바꾸는획기적인제도변화였다. 급여체계의개편과함께국민기 초생활보장제도는빈곤하지만급여를받지못하는비수급빈곤층, 곧국민기초생활 보장제도의사각지대를완화하고자부양의무자기준에서도큰개혁이이루어졌다 ( 보 건복지부, 2015a). 개혁이전시기인 2015년 7월이전에는부양능력없음의소득기준이부양의무자 가구최저생계비의 130% 수준이었는데, 개혁이후에는부양의무자가구중위소득의 100% 로상향되었다. 개혁이전인 2015년 6월기준으로수급자가 1 인가구이며, 부양 의무자가 4 인가구일때, 부양능력없음의소득기준은약 217 만원이었는데, 개혁이 후인 2015년 7월에는동일한가구의부양능력없음의소득기준은약 422만원으로 개혁이후약 약 205 만원높아졌다. 이렇게기초보장제도의부양능력없음소득기준이 2 배정도상향조정되었다. 부양능력있음의소득기준은개혁이전에는 [ 수급권자가구최저생계비 + 부양의무 자가구최저생계비 ] 의 130% 였는데, 개혁이후에는 [ 수급권자가구중위소득의 40%+ 부양의무자가구중위소득의 100%] 로상향조정됨으로서부양능력있음의소 득기준도약 1.4 배이상인상되었다. 개혁이전에 1인수급자가구로서가구원이 4인 인부양의무자가구의부양능력있음소득기준은약 는 485만원으로약 188 만원상향되었다. 297 만원이었는데, 개혁이후에 34) 맞춤형급여체계도입에따른국민기초생활보장제도부양의무자기준개선방안 ( 손병돈외, 2016) 을참고로하여작성한것이다.

65 아울러개혁이전에는국민기초생활보장제도의모든급여가수급자선정기준으 로부양의무자기준을적용하였으나, 개혁이후에는교육급여의수급자선정기준으 로부양의무자기준을적용하지않도록변경되었다 년국민기초생활보장제도가시행된이후, 이처럼가장획기적인부양의무자 기준이개선되었음에도불구하고, 부양의무자기준으로인해급여를받지못하는비 수급빈곤층은여전히큰규모로존재한다. 2015년말현재기준중위소득 50%( 교육 급여선정기준 ) 을기준으로할때, 소득인정액기준비수급빈곤층의규모는전체가구 의 3.7% 로약 93 만가구로추정된다 (2017 년기초생활보장실태조사분석결과). 다른한편으로 2015년부양의무자기준개혁조치이후에도장애인단체를비롯한 여러시민단체들은부양의무자기준의폐지등부양의무자기준개선에대한요구를 하여왔다. 아울러몇몇국회의원들도부양의무자기준의개선내지폐지를내용으 로하는주장및법발의를하여왔다 35). 더욱이 2017년 19대대통령선거에서는여러후보들이부양의무자기준의개선 또는폐지를공약으로내세우는등부양의무자기준은대통령선거의쟁점중하나 가되었으며, 이과정을통해부양의무자기준폐지에대한사회적합의의수준도높 아진것으로평가된다. 특히 19대대통령선거에서당선된문재인대통령도부양의 무자기준의단계적폐지를복지공약중하나로제시하였으며 ( 더불어민주당, 2017), 집권후문재인정부가실현할 100대국정과제중하나로국민기초생활보장제도의부 양의무자기준의개선을포함하였다 ( 국정기획자문위원회, 2017). 이런점들을고려할때, 현재국민기초생활보장제도의부양의무자기준과관련한 쟁점들을살펴보고, 부양의무자기준의개선방안을수립하여, 그에따른재정소요액 과사각지대해소효과등을추정하는작업을통해, 현실적인부양의무자기준의개 선내지폐지와관련한방안들을수립하는것이필요한시점이다. 이러한배경하에 서본연구는현재국민기초생활보장제도의부양의무자기준과관련한쟁점들을검 토하고, 국민기초생활보장제도의사각지대를완화하기위한부양의무자기준개선방 안들을제시하는것을연구목적으로한다. 35) 전혜숙의원은국민기초생활보장제도의부양의무자기준폐지를내용으로하는국민기초생활보장법개정안을 2016년 8 월에발의하였으며, 권미혁, 윤소하의원도부양의무자기준의폐지를주장하였다 ( 권미혁 윤소하 이원욱, 2016).

66 제절부양의무자 2 기준의쟁점 부양의무자기준의개선과관련하여부양의무자기준의완전한폐지로부터점진 적개선등다양한주장들이제기되고있다. 여기서는이러한주장들에서쟁점이되 고있는사항들을살펴봄으로써부양의무자기준개선방안도출의근거를삼고자 한다. 1. 부양의무자기준의쟁점 : 부양의무자기준폐지냐개선이냐 가. 부양의무자기준의폐지를주장하는논리들 국민기초생활보장제도가도입된이후부양의무자기준의폐지주장은계속있어 왔으며, 2015년맞춤형급여제도로기초보장제도가개편된이후에부양의무자기준 의폐지주장은더욱강해지고있는것으로보인다. 이러한부양의무자기준폐지주 장의근거는다음과같다. 우선위헌소지가있다는것이다( 김지혜, 2013; 손병돈외, 2013). 이는부양의무자 기준이헌법상의절대적권리인최소한의생활을보장하는인간다운생활을할권리 와인간의존엄성에위배되며, 평등권에위배된다는지적이다. 실질부양이아닌잠 재적부양가능성을근거로급여를제공하지않는것은헌법상의인간다운생활을할 권리를침해한다는것이다. 또한실제부양사실이없고빈곤한상태인것은동일한 데, 부양의무자가족이있다는이유만으로부양의무자가족이없는빈곤자와다르게 처우하는것은헌법상의평등권을위배하고있다는주장이다. 다른한편, 현실적인이유로부양의무자기준의폐지를주장하기도한다. 즉부양 의무자가족들의높은생활비부담을고려할때, 사적부양을법적으로강제하는것 은비현실적이라는것이다( 여유진외, 2009; 손병돈외, 2013). 높은주거비, 높은사 교육비등을고려할때, 사적부양의강제는현실적으로사적부양및공적부양을 받지못하는빈곤자들만양산한다는것이다. 또한부양의무자기준은건강한사회, 건강한가족관계의발전에도부적절( 여유 진외, 2003) 하므로폐지가바람직하다는것이다. 부모와기혼자녀관계는정서적유

67 대를기초로하여, 자발적인경제적부양이뒷받침되는것이바람직함하다. 그런데, 기초보장제도의부양의무자기준과같이경제적부양의법적강제는기혼한자녀와 부모간의건전한정서적관계조차단절시키는결과를초래할수있다는것이다. 다 시말하여, 부양의무자인자녀가경제적으로는여유롭지못하여부모를경제적으로 부양하지못하지만, 부모를자주찾아뵌다든지전화연락을드린다든지등정서적 유대관계는굳건하게유지할수있는데, 부양의무자기준으로경제적부양을강제 할경우, 이러한정서적유대조차단절시킬수있다는것이다. 아울러부양의무자기 준을통한사적부양의강제는경제적으로여력이없는부양의무자가족에게빈곤 내지저소득의재생산을강요하는결과를초래할수있다는점도부양의무자기준의 폐지를주장하는논거이다. 또한부양의무자기준유지와관련한사회적기반이급속하게약화되고있는점도 부양의무자기준폐지의필요성을제기하게하는요인이다. 부양의무자기준은부모- 자녀간가족관계를기반으로한사적부양에근거하고있다는점에서부양의무자기 준이유지될수있는사회적기반은안정적가족관계이다. 그런데최근우리사회는 이혼율이급속하게증가하고있고, 평균수명은날로높아지며극도의저출산현상이 지속되고, 청년실업, 개인주의확산등예전과다른가족관계, 가족형태가증가하는 등사적부양을가능하게하던사회적기반이크게약화되고있다( 김유경외, 2015). 끝으로빈곤하지만기초보장제도의급여를받지못하는비수급빈곤층의문제도 부양의무자기준의폐지를주장하는근거로제시된다. 이런맥락에서부양의무자기 준이유지되는한국민기초생활보장제도의사각지대해소를기대할수없으며, 점진 적인부양의무자기준의개선효과는제한적일수밖에없다는주장도제기된다 ( 배진 수, 2016). 실제로 2015년부양의무자의부양능력기준을대폭상향조정했음에도 기대와달리부양의무자기준개선에의한국민기초생활보장제도의사각지대완화 효과는그다지크지않은것으로평가되고있다. 그러므로국민기초생활보장제도의 사각지대문제인비수급빈곤층문제의해결은부양의무자기준의점진적개선으로 는한계가있고, 부양의무자기준이폐지될때비로소가능하다는것이다. 나. 부양의무자기준의점진적개선을주장하는논리들 현실적으로부양의무자기준의완전폐지는시기상조이며, 점진적개선이현실적 이라는주장또한여전히상당정도존재한다. 그러한주장은사회적여론, 재정문제, 부양의무자기준폐지에따른역기능문제등을근거로한다. 사회적여론은노인부모에대한부양의주체에대한사회조사결과가주된근거

68 로제시된다. 부모와성인자녀간사적부양관계를유지해야한다는사회적여론이 여전히강하게유지되고있다. < 표 4-1> 에서보듯이, 노인부양을가족이해야한다 는데동의하는비율은점차하락하고있지만, 2016년현재에도 30.8% 에이를정도 로여전히상당한수준을보이고있다. 이러한노인부양과관련한사회의식이부양 의무자기준의점진적개선을주장하는주요한논거중의하나이다. < 표 4-1> 노부모부양에대한견해 구분 2002년 2006년 2008년 2010년 2012년 2016년 노부모스스로 가족 가족과정부사회 정부사회 ( 단위: %) 주: 가족내세부응답에서, 2012 년부모의노후생계를 가족, 가족과정부, 사회 가돌보아야한다고응답한사람을대상으로함. 자료: 통계청, 사회통계조사 ( ). 다른한편으로우리사회의특수한부모자녀관계전통을근거로부양의무자기준 유지의필요성을제기하기도한다. 우리사회에서부모는자녀의출생, 양육, 교육, 결혼 에대해거의전적으로책임을지고있으며, 상속도거의대부분자녀에게이루어지고 있는등우리나라가족관계의특수성을고려할때, 자녀가노부모를부양하는것은당 연하다는지적이다 ( 여유진외, 2009; 손병돈외, 2013). 정부의재정부담도부양의무자기준의즉각적폐지가현실적으로어렵다고주장 하는근거중하나이다. 손병돈외(2013) 의연구에의하면국민기초생활보장제도에서 부양의무자기준을완전폐지할경우, 추가소요되는재정소요액이약 6조7천6백억 원에달할것으로추정된다. 이는현기초생활보장제도의재정부담액의약절반정 도에해당되는금액이다. 부양의무자기준을폐지할경우, 이렇게많은재정부담이 소요된다는점이부양의무자기준의폐지를반대하는주요한논거로제시된다. 부양의무자기준폐지의역기능으로도덕적해이, 가구분리등에대한우려도부 양의무자기준의폐지를우려하는근거로제기되고있다. 이는부양의무자기준을 폐지할경우, 수급자가구의재산이나소득을부양의무자가구에게증여하거나또는 소득도피등의부작용이나타날수있다는것이다. 아울러가구분리의우려도부양의무자기준의폐지를반대하는논거로제시된

69 다. 현기초보장제도에서는부양의무자인자녀와수급자인노인이함께살경우, 하 나의가구로간주되어하나의수급가구가되는데, 부양의무자기준이폐지될경우, 이러한가구에서가구분리를촉진할수있다는것이다( 이상은, 2016). 부양의무자기 준이폐지되면, 부유한자녀와동거하는빈곤한노인들은기초보장제도의수급자가 될수없지만, 가구분리를할경우그러한노인들도수급자가될수있으므로, 자녀 와동거하는노인가구들에게서가구분리현상이나타날수있다는것이다. 이런점들을고려할때, 국민기초생활보장제도의부양의무자기준은국민적수용 성, 재원조달가능성등현실적사회적요건을고려하여, 점진적이며, 단계적으로개 선하기위한방안들을마련하는것이필요하다는주장도존재하고있다. 2. 부양의무자기준개선관련쟁점 가. 사각지대문제 부양의무자기준의개선내지폐지를주장하는가장큰요인은부양의무자기준 으로인해국민기초생활보장제도의급여를받지못하거나충분히받지못하는국민 기초생활보장제도의사각지대가광범위하게존재한다는점이다. < 표 4-2> 2015년상대빈곤율 ( 단위: %, 백만가구) 빈곤선시장소득 50% 경상소득 50% 가처분소득 50% 빈곤가구율 (%) 빈곤가구수( 백만)* 주: 추정된빈곤가구율을이용하여, 2015 년전체가구수를곱하여산출한것임. 자료: 강신욱 유진영 이주미(2016); 통계청, 장래인구추계 ( < 표 4-2> 를보면, 2015년현재시장소득 50% 기준상대빈곤가구율은 17.3% 이 고, 빈곤가구는약 333만6 천가구로추정된다. 한편, < 표 4-3> 은국민기초생활보장 수급가구수를보여주고있다. 2015년현재생계급여수급가구는전체가구의 4.7% 로약 89 만가구이며, 생계, 의료, 주거급여등국민기초생활보장제도의급여를하나 이상수급하는국민기초보장수급가구율은 5.2% 로약 99 만가구, 교육급여까지포

70 함할경우총수급가구율은 5.8% 로약 111 만가구로나타났다. < 표 4-3> 국민기초생활보장수급가구 ( 단위: 가구, %) 급여종류 2015년 12월기준 2016년 12월기준 가구수전체가구대비비율가구수전체가구대비비율 생계급여 (A) 893, , 의료급여 (B) 84, , 주거급여 (C) 14, , 교육급여 (D) 113, , A+B+C 992, , A+B+C+D 1,106, ,126, 자료: 보건복지부자료: 내부자료 (2017.2); 통계청, 장래인구추계 ( < 표 4-2> 와 < 표 4-3> 를이용하여, 시장소득기준빈곤가구율과기초보장수급 가구율을비교하면, 대략 11.5% 가구가빈곤하지만어떤기초보장급여도받지못하 는것으로추정된다. 이렇게빈곤함에도기초보장급여를수급하지못하는이유는 크게세가지로분류할수있다. 재산의소득환산제도에의한부분과부양의무자기 준으로인한부분그리고여러가지이유로급여수급을신청하지않은급여미신청 가구로분류된다. < 표 4-4> 소득인정액기준비수급빈곤층규모(2015 년 12 월기준) ( 단위: 가구, %) 비수급빈곤층규모 기준중위소득 기준중위소득 기준중위소득 기준중위소득 소득인정액기준 가구수( 만) 전체가구대비비율 28% 이하 % 이하 % 이하 % 이하 기준중위소득 28-40% 기준중위소득 40-43% 기준중위소득 43-50% 자료: 보건복지부 한국보건사회연구원, 2017 기초생활보장실태조사 (2017).

71 < 표 4-4> 는 2015 년기준(2015 년맞춤형급여제도로개편이후 ) 으로소득인정액기 준비수급빈곤층규모를추정한것이다. 이추정값은소득인정액기준으로는기초 보장급여를수급할수있는가구이지만부양의무자기준을충족하지못하였거나또 는모든수급자격을갖췄지만여러가지사유로급여를신청하지않은비수급빈곤 층의총규모를보여주는것이다. 2015년현재수급율36) 이 72.8% 라는점을고려하 면, 부양의무자기준으로인한비수급빈곤층의규모는소득인정액기준비수급빈 곤층의약 73% 정도로추정할수있을것이다. 이처럼현재빈곤하지만부양의무자 기준으로인해급여를수급하지못하는빈곤층의규모는약 93.2 만가구( 수급율 100% 가정) 에서 67.8 만가구( 수급율 73% 가정) 로추정될정도로큰규모이다. [ 그림 4-1] 부양의무자의부양능력판정도해 (A 40%)+(B 100%) B 100% ( : 30% 15%) (A+B) 18% 주: 1) A : 수급( 권) 자가구의기준중위소득, B : 부양의무자가구의기준중위소득. 2) 취약계층은 [(A 40%)+(B 100%)] 와 [(A+B) 74%] 중더높은기준적용. 자료: 보건복지부 (2017a). 다른한편, 기초보장제도의부양의무자기준은기초보장급여를수급하지만충분 한급여를받지못하는수급가구들도양산할수있다. 이는부양비전제수급가구를 가리키는데, < 그림 4-1> 에서부양능력미약구간에해당되는소득을가진부양의무자 가있는수급가구가이에해당된다. 부양비전제수급가구에게는행정적으로부양 비를 30% 또는 15% 로부과하고, 그부양비를사적이전소득으로간주하여, 이를수 급권자가구의소득인정액의한부분으로포함시키고있다. 이러한부양비는부양의 무자가부양비만큼의사적소득이전을제공하는지여부와는무관하게결정된다. 그 러므로부양의무자가부양비에상응하는사적소득이전을제공하지않을경우, 이들 36) 수급율 =( 생계급여또는의료급여또는주거급여수급가구수 )/ 기준중위소득 43% 이하소득인정액가구수

72 가구는극단적으로는국민기초생활보장제도의생계급여, 의료급여, 주거급여를모두 또는 1 개이상의급여를받지못할수있으며, 또는생계급여나주거급여가삭감되어 받는결과를초래할수있다 년한국보건사회연구원의수급가구및비수급빈곤가구를대상으로부양실 태를심층조사한결과에의하면, 부양비가책정된수급가구중 94.4% 가부양의무자 로부터받는실제사적이전소득액은책정된부양비보다많게는월 게는 30 만원이상, 적 10만원정도로적게받고있는것으로나타나는등대부분이부양비제도로말 미암아실질적인최저생활을하지못하는것으로나타나고있다( 한국보건사회연구 원, 2008; 이승호 구인회, 2010). 국민기초생활보장제도의사각지대를국민기초생활보장제도로인해실질적인최 저생활을하지못하는빈곤가구로정의할경우, 부양비전제수급가구의상당수도 국민기초생활보장제도의사각지대에포함될것이다. 2015년현재 80,027 명의부양 의무자가부양능력미약으로분류되고있다( 보건복지부, 2015b). 결론적으로부양의무자기준으로인한비수급빈곤층과최저생활이하로생활하 는기초보장수급빈곤층의규모가상당수준에달하고있으며, 이러한문제가기초 보장제도의부양의무자기준의폐지또는개선을요구하는주요한근거이다. 나. 부양의무자범위관련쟁점 2016년현재부양의무자기준에서부양의무자의범위는수급권자의 1촌직계혈족 및그배우자이다. 이러한부양의무자범위관련하여쟁점은배우자조항, 수 급권자의인구학적집단에따라부양의무자의기준제외 집단에따라부양의무자기준제외등이제기된다. 부양의무자의인구학적 배우자조항문제는현부양의 무자의범위에서배우자조항을삭제할것인가여부이다 ( 손병돈외, 2013). 현재부양 의무자범위는수급권자가부양의무자의직계혈족이아니어도직계혈족의배우자이 면, 부양의무자의범위에포함되는데, 수급권자의사위, 며느리등이이에해당된다. 현재에도수급권자의사망한 1 촌직계혈족의배우자인경우( 배우자가사망한사위, 며느리, 계부, 계모등), 수급권자의배우자가사망한경우, 사망한배우자의부모나 수급권자의친자녀가아닌사망한배우자의친자녀등은부양의무자의범위에서제 외된다( 보건복지부, 2017a). 부양의무자범위에서배우자조항삭제는현부양의무자범위규정에서배우자 조항을삭제함으로서부양의무자의범위를 수급권자의 1 촌직계혈족 으로축소하 자는것이다. 이렇게할경우, 수급권자본인의자녀및부모만부양의무자관계에

73 해당된다. 즉수급권자의사위나며느리는부양의무자의범위에서제외되는것이다. 이렇게부양의무자의범위에서배우자조항을삭제하는것은부부간소득, 재산의 구분이명확하지않다는점에서행정적인집행에서여러가지어려움이있을수있 으며, 또한부양의무관계를회피하고자배우자에게소득이나재산을이전하는도덕 적해이를야기하는등역기능을발생시킬수있다( 손병돈외, 2013). 부양의무자범위관련두번째쟁점인 수급권자의인구학적집단에따라부양의 무자의기준을제외하는제안은수급권자가노인, 장애인, 한부모등취약집단일때, 부분적으로또는전체적으로부양의무자의기준을적용하지말자는것이다. 수급권자 가중증장애인이면, 무조건부양의무자기준을적용하지않는다든지또는수급권자가 노인이면, 부양의무자기준을적용하지않는다든지등이이러한제안의예이다. 이것이부양의무자범위관련하여쟁점이될수있는것은현재노인, 장애인이나 한부모가구와같은취약집단의빈곤율이다른집단과비교하여훨씬높게나타나는 등, 이러한취약집단의빈곤문제가심각하므로이들의빈곤문제해결이시급하기때 문이다. 실제로 2015년가처분소득 50% 기준노인빈곤율은 44.7%, 동일기준으로 한부모가구빈곤율은 20.6%( 강신욱, 유진영, 이주미, 2016), 2015년동일기준장애 인가구빈곤율은 30.2%( 김은표, 2016) 로, 2015년동일기준우리나라전체빈곤율 12.8% 보다훨씬높다. 이러한부양의무자범위조정개선방안은사회정의, 형평성과관련하여논란이 제기될수있다. 이러한방안은결국젊은자녀들의사적부양의무는면제해주고, 반대로노인, 장애인, 한부모가구와같이취약집단의부양의무는계속유지한다는 점에서사회정의및형평성에위배된다는지적을받을수있다( 손병돈외, 2013). 부양의무자범위관련세번째쟁점은 부양의무자의인구학적집단에따라부 양의무자기준을제외하는것이다. 이는노인, 장애인과같이취약집단인부양의무자 를둔수급권자에대해부양의무자기준을적용제외하자는것이다. 이쟁점은노인, 장애인과같은취약집단에대해서는사적부양의무를강제하지말자는것으로, 사 회정의, 형평성과같은가치기준에부합한다고할수있다. 이경우, 수급권자는대 부분근로능력있는빈곤층일것이다. 하지만이런개선안은노인, 장애인과같은취 약집단보다근로능력있는빈곤층을더우선적으로보호하는결과를초래한다는점 에서논란이야기될수있다.

74 다. 부양능력과관련한형평성문제 2015 년부양의무자기준개혁으로부양의무자의부양능력판정소득기준이크게 향상되었다 년부양능력판정소득기준은다음의 < 표 4-5> 와같다. < 표 4-5> 2017년부양능력판정소득액기준 ( 단위: 원) 부양의무자 수급( 권) 자 1 인 2 인 3 인 4 인 5 인 부양능력 판정 1인 2인 3인 4인 5인 없음 1,652,931 2,814,449 3,640,915 4,467,380 5,293,845 미약 있음 1,652,931 ~ 2,314,103 (2,446,338) 2,314,103 (2,446,338) 2,814,449 ~ 3,475,621 (3,475,621) 3,475,621 (3,475,621) 3,640,915 ~ 4,302,087 (4,302,087) 4,302,087 (4,302,087) 4,467,380 ~ 5,128,552 (5,128,552) 5,128,552 (5,128,552) 5,293,845 ~ 5,955,017 (5,955,017) 5,955,017 (5,955,017 없음 1,652,931 2,814,449 3,640,915 4,467,380 5,293,845 미약 있음 1,652,931 ~ 2,778,711 (3,305,861) 2,778,711 (3,305,861) 2,814,449 ~ 3,940,229 (4,165,385) 3,940,229 (4,165,385) 3,640,915 ~ 4,766,695 (4,776,969) 4,766,695 (4,776,969) 4,467,380 ~ 5,593,160 (5,593,160) 5,593,160 (5,593,160) 5,293,845 ~ 6,419,625 (6,419,625) 6,419,625 (6,419,625) 없음 1,652,931 2,814,449 3,640,915 4,467,380 5,293,845 미약 있음 1,652,931 ~ 3,109,297 (3,917,446) 3,109,297 (3,917,446) 2,814,449 ~ 4,270,815 (4,776,969) 4,270,815 (4,776,969) 3,640,915 ~ 5,097,281 (5,388,554) 5,097,281 (5,388,554) 4,467,380 ~ 5,923,746 (6,000,138) 5,923,746 (6,000,138) 5,293,845 ~ 6,750,211 (6,750,211) 6,750,211 (6,750,211) 없음 1,652,931 2,814,449 3,640,915 4,467,380 5,293,845 미약 있음 1,652,931 ~ 3,439,883 (4,529,030) 3,439,883 (4,529,030) 2,814,449 ~ 4,601,401 (5,388,553) 4,601,401 (5,388,553) 3,640,915 ~ 5,427,867 (6,000,138) 5,427,867 (6,000,138) 4,467,380 ~ 6,254,332 (6,611,722) 6,254,332 (6,611,722) 5,293,845 ~ 7,080,797 (7,223,307) 7,080,797 (7,223,307) 없음 1,652,931 2,814,449 3,640,915 4,467,380 5,293,845 미약 있음 1,652,931 ~ 3,770,469 (5,140,614) 3,770,469 (5,140,614) 2,814,449 ~ 4,931,987 (6,000,138) 4,931,987 (6,000,138) 3,640,915 ~ 5,758,453 (6,611,722) 5,758,453 (6,611,722) 4,467,380 ~ 6,584,918 (7,223,307) 6,584,918 (7,223,307) 5,293,845 ~ 7,411,383 (7,834,891) 7,411,383 (7,834,891) 주: ( ) 안의금액은수급( 권) 자가취약계층인노인 장애인 한부모가구 희귀난치성질환및중증질환자. 자료: 보건복지부 (2017a).

75 < 표 4-5> 를보면, 부양의무자가구의가구원이 3 인이상인경우부양능력없음, 있음의소득기준선이크게상향되었음을알수있다. 부양능력없음의소득기준선은 부양의무자가구중위소득의 100% 이므로, 부양의무자가 3인일때약 364 만원, 4인 일때는 447 만원, 5인일때는 529 만원이다. 부양능력없음의소득기준선은부양의무 자가구중위소득과동일하고, 수급권자가구의가구규모와는무관하다. 따라서부양 능력없음의소득기준선은부양의무자가구의가구규모에만연동되고, 수급권자가 구의가구규모와는관계없다. 그러므로, 부양의무자가구규모가같다면, 수급권자 가구규모가서로달라도, 부양능력없음의소득기준선은동일하다. < 표 4-5> 를보면, 부양의무자가 1 인일때, 부양능력없음의소득기준선은수급권자가구규모와무관 하게모두 1,652,931 원으로동일하다. 이러한사실은수급권자가구의규모가 4 인, 5 인과같이클때, 부양능력없음의소득기준선은비현실적으로낮게설정되는결과 를초래한다. 예를들어부양의무자가구규모가 4 인이고, 수급권자가구규모가 5인 일때, 부양의무자의부양능력없음의소득기준선은약 447 만원이므로 (2017 년기준), 이수급권자가구가소득이전혀없어도, 가구원이 4인인부양의무자가구의소득이 447 만원을초과하면, 부양의무자기준에의해부양비가부과되어, 생계급여나주거 급여가삭감되어수급하게된다. 부양능력있음의소득기준선은반대의현상이나타나고있다. 다시말하여부양 의무자가구의가구규모가적을때, 부양능력있음의소득기준선이과도하게낮게 설정되어있다. 부양의무자가 1인가구이고수급권자가구도 1 인일때, 부양능력있 음의소득기준선은약 231 만원, 수급권자가구가 2인일때는약 280 만원, 수급권자 가구가 3인일때는약 311만원으로부양의무자가충분한부양능력을가졌다고볼수 있을정도로높은소득수준은아닌것으로평가된다. < 표 4-6> 을보면, 2017년도 1인 생계급여수급소득인정액기준선이약 50 만원, 의료급여소득인정액기준선은약 66 만원, 주거급여소득인정액기준선은약 71 만원이므로, 현재의부양의무자부양능력 기준선에의하면, 1인인부양의무자가구의소득이 232 만원을넘을경우, 그부양의 무자가구는매월수급가구에게 71만원의소득이전을제공해야한다는논리에기반 하고있다고볼수있고, 그럴경우, 그부양의무자가구는 151만원으로본인의생활 과미래에대한준비를해야하는것이다. 이렇게현재의부양의무자부양능력있음의소득기준선은부양의무자의가구규 모가적은경우를중심으로적정성에대한검토가필요할것으로판단된다.

76 < 표 4-6> 2017 년가구규모별, 급여종류별수급자선정기준 ( 단위: 월/ 원) 가구규모 생계급여선정기준 ( 기준중위소득 30% 이하) 의료급여선정기준 ( 기준중위소득 40% 이하) 주거급여선정기준 ( 기준중위소득 43% 이하) 교육급여선정기준 ( 기준중위소득 50% 이하) 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 7인가구 495, ,335 1,092,274 1,340,214 1,588,154 1,836,093 2,084, ,172 1,125,780 1,456,366 1,786,952 2,117,538 2,448,124 2,778, ,760 1,210,213 1,565,593 1,920,973 2,276,353 2,631,733 2,987, ,465 1,407,225 1,820,457 2,233,690 2,646,923 3,060,155 3,473,388 자료: 보건복지부 (2017a). 다른한편부양의무자의부양능력판정재산기준도검토가필요하다. 2017년현 재부양의무자에게적용되는재산의소득환산제기본재산액공제액과재산의소득 환산율은아래의 < 표 4-7>, < 표 4-8> 과같다. < 표 4-7> 부양의무자가구의기본재산액공제액 구분대도시중소도시농어촌 부양의무자기본재산액 22,800만원 13,600만원 10,150만원 자료: 보건복지부 (2017a). < 표 4-8> 부양의무자재산의소득환산율 구분주거용재산 부양의무자재산의소득환산율 자료: 보건복지부 (2017a). 일반재산, 금융재산, 자동차, 기타산정되는재산 월 1.04% 월 4.17%

77 2017년현재수급자 1 인, 부양의무자 4인가구일때부양의무자의부양능력있을 시재산기준액은대도시기준, 일반재산환산율적용시 2억5 천만원, 주거용재산환산 율적용시 3억3 천만원이다. 동기준중소도시는각각 1억6 천, 2억4 천만원, 농어촌은 각각 1억3 천, 2억1 천만원수준으로적정성에대한검토가필요하다. 라. 부양비문제 국민기초생활보장제도의부양의무자기준에서부양비는부양의무자의소득에서 부양능력없음과부양능력있음구간사이의형평성문제를완화하기위해필요하 다. 부양비제도가없으면, 부양의무자소득수준에서의미세한차이에의해어떤수 급권자는기초보장제도의급여수급자격을갖는데반해, 어떤수급권자는수급자격 을갖지못하게되는문제가발생한다. 부양비제도는부양의무자에게산정된부양비를부양의무자가수급권자에게지급 한다는것을전제하고, 책정된부양비를수급권자의사적이전소득으로간주하여소 득인정액에반영함으로ㅆ결과적으로급여의삭감이나수급자격의박탈등의결과를 초래한다. 다시말하여부양의무자가수급권자에게실질적부양을제공하는지여부와 무관하게수급권자의소득산정에부양비만큼사적이전소득을획득한것으로간주 하고있는것이다. 그런점에서부양비는논리적으로부적절하며, 위법성논란으로부 터자유로울수없다. 앞에서언급했듯이부양비적용수급자의대부분이부양의무자 로부터부양비만큼사적소득이전을받지못하고있다. 그결과부양비제도는수급 자가구의빈곤심화및최저생활보장을위협하는요인으로작용하고있다. 부양비제도에서또다른쟁점은부양의무자인아들과딸간상이한부양비율을 적용하고있는점이다. 현재아들에게는부양능력없음소득기준보다초과하는소득 에대해부양비를 30% 부과하는데반해, 딸에게는 15% 를부과하고있다. 우리사회에 서소자녀화경향이크게진전되고있고, 남녀평등주의가치도빠르게확산되어가 고있으며, 자녀간동등한상속문화도확산되고있는점등을고려할때, 아들과딸 간상이한부양비를적용하는점도논란이되는사항이다.

78 제절부양의무자 3 기준개선모형별재정소요액및추가보호가구규모추정 여기서는앞에서살펴본부양의무자기준관련쟁점을토대로부양의무자기준 개선방안들을제시하고, 그러한개선방안에따른주요모형별추가재정소요액및 추가보호인원규모를추정하고자한다. 1. 부양의무자기준개선모형 가. 부양의무자범위조정방안 부양의무자의범위측면에서부양의무자기준의개선방안은다음과같은세가지 방향으로고려할수있다. 수급권자가노인, 장애인과같은취약집단일때, 부양의무자기준미적용방안 부양의무자가가취약집단일때, 부양의무자기준미적용방안 수급권자, 부양의무자모두취약집단일때, 부양의무자기준미적용방안. 은수급권자가노인, 장애인과같이취약집단에속하기만하면, 부양의무자가 누구인가와관계없이부양의무자기준을적용하지말자는안이다. 이러한개선방안 은취약집단의빈곤문제해결이라는측면에서는바람직하나, 노인, 장애인과같이취 약집단에게는사적부양을강제하고, 젊은사람과같은비취약집단에게는사적부양 을면제해주는것으로사회정의상, 형평성의측면에서바람직한가라는논란을야 기할수있다. 는노인, 장애인과같은취약집단이부양의무자인경우에는, 수급권자가누구이 든부양의무자기준을수급자격으로적용하지말자는안이다. 노인, 장애인과같이 취약집단에대해사적부양책임을면제해준다는점에서바람직할수있지만, 취약 집단의빈곤문제보다젊은층과같은비취약집단의빈곤문제해결에빈곤정책의우 선순위를둔다는점에서논란이될수있다. 은수급권자및부양의무자가모두취약집단에속할경우, 기초보장제도의대 상자선정기준으로부양의무자기준을적용하지말자는안이다. 이안은취약집단의

79 빈곤문제해결에우선순위를둔다는점에서바람직하며, 사회정의및형평성의측면 에서도논란의여지가적다. 그런점에서이방안은부양의무자범위조정관련부양 의무자기준개선방안중사회적수용성이가장높은개선방향이라고할수있다. 다 만부양의무자기준개선에따른사각지대개선효과가제한적이어서사회적파급력 이라는측면에서는한계가있을수있다. 나. 부양능력조정방안 앞에서살펴보았듯이부양능력판정기준에서소득기준은상당정도상향조정되 었다. 다만부양의무자가 1, 2인가구에대한부양능력있음의소득기준이상향조정 될필요가있으며, 가구규모가큰수급권자대상부양능력있음의기준도상향조정 하는방향으로개선이필요하다 37). 부양능력판정의재산기준은소득이발생하는것이아니며, 부양하기위해서는 재산을처분하는것을필요로한다는점에서보다엄격하게설정할필요성이있다. 부양의무자의기본재산액공제액과일반재산의환산율에대한개선이필요한상황 이다. 다. 부양비조정방안 앞에서살펴보았듯이부양비는잠재적부양가능성을가지고, 수급자격박탈또는 실질적급여삭감을집행한다는점에서위법성논란을피할수없다. 하지만부양의 무자기준이유지되는한부양의무자기준으로인해수급탈락자와수급자간형평성 문제가크게발생할수밖에없으므로, 폐지할수도없다. 부양비관련하여개선방안은부양비부과율을낮추는것과아들, 딸간부양비율 을같게하는방향으로의개선이현실적인방안이다. 라. 급여별단계적부양의무자기준폐지 부양의무자기준을단계적으로폐지하는또다른방안은급여별로단계적으로부 양의무자기준을폐지하는것이다. 37) 부양능력있음의소득기준부양능력없음의소득기준의적정성이어느정도인지에대해서는충분한, 연구가필요하다는점에서여기서는검토하지않는다.

80 대상자선정기준의수준및사적부양의본질적성격등을고려할때, 주거급여, 의료급여, 생계급여순으로부양의무자기준을단계적으로폐지하는것이적절할것 이다. 그런점에서급여별단계적부양의무자기준폐지는주거급여, 의료급여, 생계 급여순으로이루어지는것이적절할것이다. 2. 부양의무자기준개선방안별재정소요액및추가보호인원추정 여기서는앞에서제시한부양의무자기준개선방향에기초한주요개선모형별 추가재정소요액및추가보호가구의규모를시뮬레이션분석 38) 을통해추정한결과 를살펴볼것이다. 가. 부양의무자범위조정모형 1) 수급자가취약계층일경우, 부양의무자기준미적용모형(B 모형) < 표 4-9> 는수급자가취약계층일경우부양의무자기준을적용하지않는방향의 주요개선모형들에대해시뮬레이션분석으로추가보호가구및재정소요액을정리 한것이다. 취약가구의범위를중증장애인이포함된경우로한정할경우, 신규수급가구및 부양비조정을받는등영향을받는가구는약 5만천가구이며 1, 연간추가재정소요 액은 4,352 억원으로추정된다 (B-1 모형). 70세이상노인이포함된가구에대해부양 의무자기준을적용하지않으면, 30만5 천가구가영향을받으며, 추가재정소요액은 약 2조9 천억원으로추정된다 (B-2 모형). 65세이상노인또는장애인이포함된가구에 대해부양의무자기준을적용하지않으면, 약 42만천가구가 5 신규수급가구또는부 양비조정등의영향을받게되고, 추가재정소요액은연간약 3조8천6백억원으로추 정된다. 취약가구의범위를가장넓힌 65 세이상노인, 장애인또는한부모가구가 포함된가구에게부양의무자기준을적용하지않으면, 45만6천가구가신규수급가 구나부양비조정등의영향을받게되고, 연간추가재정소요액은약 4조9백억원 으로추정된다. 38) 부양의무자기준개선모형별시뮬레이션과정은손병돈외(2016) 을참고하시오.

81 < 표 4-9> 부양의무자기준개선 B모형의추가보호가구및재정소요액 ( 단위: 가구, 원) 모형번호 수급가구 1) 모형설명 부양의무 자기준 추가보호가구 2) 재정소요액 3) B-1 중증장애인포함가구미적용 51,841 4,352억 B-2 70세노인포함가구미적용 304,703 2조 8,800억 B-3 B-4 65 세이상노인또는 장애인포함가구 65 세이상노인, 장애인, 한부모가구포함가구 미적용 425,084 3조 8,625억 미적용 455,973 4조 924억 주: 1) 해당되는가구원이 1 명이상포함된가구를말함. 2) 추가보호가구는비수급가구에서생계, 의료, 주거급여중하나이상수급가구로전환되는가 구와부양비전제수급가구에서수급지위변경하는가구를모두포함. 3) 국비및지방비모두포함. 자료: 사회보장정보원, 사회보장정보시스템 ( 행복e 음) ; 보건복지부 한국보건사회연구원, 2017 기초생 활보장실태조사 (2017). 2) 모든수급자가구+ 부양의무자취약계층가구일때부양의무자기준미적용모형(S 모형) < 표 4-10> 은부양의무자가구가취약계층가구일때, 부양의무자기준을적용하지 않는방향의주요개선모형들의추가보호가구규모및재정소요액을추정한것이다. 부양의무자가구에중증장애인이포함되었을경우부양의무자기준을적용하지 않으면(S-1 모형), 신규수급가구로편입되거나부양비조정등의영향을받는가구 규모는약 1만천가구이며 7, 추가재정소요액은약 13,00 억원으로추정된다. 70세이 상노인이포함된부양의무자가구에부양의무자기준을적용하지않을때, 약 15만 8 천가구가영향을받고, 연간추가재정소요액은약 1조2,300 억원으로추정되며, 기 초연금이나장애연금을수급하는가구원이있는부양의무자가구에부양의무자기 준을적용하지않으면, 약 14 만가구가영향을받고, 연간추가재정소요액은약 1조 700 억원으로추정된다. 부양의무자가구에 65세이상노인이나장애인또는한부모 가구가포함될경우, 부양의무자기준을적용하지않으면, 약 24만가구가영향을받 고, 연간추가재정소요액은 1조9 천억원으로추정된다.

82 < 표 4-10> 부양의무자기준개선 S모형의추가보호가구및재정소요액 모형 번호 수급가구 모형설명 부양의무자기준 미적용가구 1) 추가 보호가구 2) ( 단위: 가구, 원) 재정소요액 3) S-1 모든수급가구중증장애인가구 17,011 1,336억 S-2 모든수급가구 70세이상노인가구 158,772 1조2,335 억 S-3 모든수급가구 S-4 모든수급가구 기초연금또는장애연금 수급가구 65 세이상노인, 장애인또는 한부모가구 주 : 1) 해당되는가구원이 1 명이상포함된가구를말함. 140,380 1조684 억 241,654 1조9,024 억 2) 추가보호가구는비수급가구에서생계, 의료, 주거급여중하나이상수급가구로전환되는가 구와부양비전제수급가구에서수급지위변경하는가구를모두포함. 3) 국비및지방비모두포함. 자료: 사회보장정보원, 사회보장정보시스템 ( 행복e 음) ; 보건복지부 한국보건사회연구원, 2017 기초생 활보장실태조사 (2017). 3) 취약계층수급자가구+ 부양의무자가취약계층가구일때부양의무자기준미적용모형(BS 모형) < 표 4-11> 은수급가구및부양의무자가구모두취약계층가구일때, 부양의무자 기준을적용하지않는방향에서주요개선모형을설정하고, 모형별추가보호가구 및재정소요액을추정하여정리한것이다. 수급가구및부양의무자가구모두 65세이상노인이나중증장애인으로만구성 된가구에대해부양의무자기준을적용하지않을경우, 약 1만천가구가 3 영향을받 고, 연간추가재정소요는약 1,200 억원으로추정된다. 취약가구의범위를넓혀수급 가구및부양의무자가구모두 65세이상노인가구원이있거나중증장애인가구원 이있는가구에대해부양의무자기준을적용하지않는경우, 약 5만천가구가 9 신규 수급가구로전환되거나또는부양비감소의혜택을보는것으로추정되며, 연간추 가재정소요는약 5,100 억원으로추정된다. 취약계층의범위를 65세노인가구원이 있거나장애인이있는가구로확대하여, 수급가구및부양의무자가구에그러한가 구원이있으면부양의무자기준을적용하지않을경우, 약 10만천가구가 2 영향을받

83 게되고, 연간 8,721 억원이소요될것으로추정된다. < 표 4-11> 부양의무자기준개선 BS모형의추가보호가구및재정소요액 ( 단위: 가구, 원) 모형 번호 수급가구 모형설명 부양의무자가구 추가 보호가구 1) 재정소요 액 2) BS-1 가구원이모두 65세이상노인또는중증장애인가구 가구원이모두 65세이상노인또는중증장애인가구 12,767 1,225억 BS-2 가구원중 1인이상노인또는중증장애인포함가구 가구원중 1인이상노인또는중증장애인포함가구 59,329 5,113억 BS-3 가구원중 1인이상노인또는장애인포함가구 가구원중 1인이상노인또는장애인포함가구 102,040 8,721억 주: 1) 추가보호가구는비수급가구에서생계, 의료, 주거급여중하나이상수급가구로전환되는가구 와부양비전제수급가구에서수급지위변경하는가구를모두포함. 2) 국비및지방비모두포함. 자료: 사회보장정보원, 사회보장정보시스템 ( 행복e 음) ; 보건복지부 한국보건사회연구원, 2017 기초생 활보장실태조사 (2017). 나. 부양능력판단재산기준조정모형(M 모형) < 표 4-12> 는부양의무자의부양능력판정재산기준을상향조정하는방향에서기 본재산액공제액을높이는 4가지개선모형과재산의소득환산율을낮추는 1가지개 선모형을설정하고, 시뮬레이션분석을통해각모형별추가보호가구규모및재정 소요액을추정한것이다. 2017년현재부양의무자의부양능력판정재산기준의기본 공제액은대도시 22,800 만원, 중소도시 13,600 만원, 농어촌 10,150 만원이며, 재산의 소득환산율은주택은월 1.04%, 주택을제외한일반재산은월 4.17% 이다. 모형별효 과를보면, 기본공제액을가장많이상향시킨 M-3모형의추가보호가구는약 8만2 천가구, 연간추가재정소요액은약 7,600 억원이며, 기본공제액을가장적게인상시 킨 M-2모형의추가보호가구는약 6만천가구이고 5, 연간추가재정소요는약 6,000 억원정도로추정된다. 부양의무자의모든재산의환산율을 1.04% 로낮추는 M-4모 형에의한추가보호가구는 4만천가구 9, 연간재정소요액은약 4,500억원으로추 정된다.

84 < 표 4-12> 부양의무자기준개선 M모형의추가보호가구및재정소요액 ( 단위: 가구, 원) 모형이름 M-1 M-2 M-3 모형설명 중위총재산 (2016 가계금융복지조사 ) 중위주택가격 + 주택외중위재산액 (2015 국민생활실태조사 ) 중위주택가격 + 주택외중위재산액 (2016 가계금융복지조사 ) M-4 환산율조정모형 기본공제액 ( 만원) 재산기준 대도시 : 34,800 중소도시 : 30,150 농어촌 : 23,400 대도시 : 33,600 중소도시 : 29,600 농어촌 : 15,600 대도시 : 39,200 중소도시 :33,200 농어촌 : 22,200 대도시 : 22,800 중소도시 : 13,600 농어촌 : 10,150 환산율 ( 월, %) 주택 : 1.04 일반 : 4.17 주택 : 1.04 일반 : 4.17 주택 : 1.04 일반 : 4.17 추가보호가구 1) 추가재정소요액 2) 76,113 6,983억 65,398 5,991억 82,220 7,555억 ,477 4,526억 주: 1) 추가보호가구는비수급가구에서생계, 의료, 주거급여중하나이상수급가구로전환되는가구 와부양비전제수급가구에서수급지위변경하는가구를모두포함. 2) 국비및지방비모두포함. 자료: 사회보장정보원, 사회보장정보시스템 ( 행복e 음) ; 보건복지부 한국보건사회연구원, 2017 기초생 활보장실태조사 (2017). 다. 부양비조정모형(R 모형) < 표 4-13> 은부양의무자의부양능력미약자에대한부양비를조정하는방향에서 개선모형을설정하고, 시뮬레이션분석을통해급여수준인상가구및연간재정소 요액을추정한것이다. 현재부양비는아들은 30%, 딸은 15% 를부과하는데 R-1모형 은부양비를아들은 20%, 딸은 10% 로하향조정하는모형이고, R-2 모형은아들, 딸 모두 10% 로하향조정하는모형이다. R-1 모형과같이부양비를조정할경우, 급여수준이인상되는가구는약 6만천 6 가구이며, 연간재정소요액은약 1,700 억원으로추정되며, R-2모형으로부양비를조 정할경우급여가인상되는가구는약 9만천가구 4, 연간재정소요액은약 2,500억 원으로추정된다.

85 < 표 4-13> 부양의무자기준개선 R모형의추가보호가구및재정소요액 모형이름 부양비율조정 급여수준인상 가구 ( 단위: 가구, 원) 재정소요액 1) R-1 아들 20%, 딸 10% 66,452 1,721억 R-2 아들, 딸모두 10% 94,405 2,523억 주: 국비및지방비모두포함. 자료: 사회보장정보원, 사회보장정보시스템 ( 행복e 음) ; 보건복지부 한국보건사회연구원, 2017 기초생 활보장실태조사 (2017). 라. 급여별단계적부양의무자기준폐지모형 (ST 모형) < 표 4-14> 는부양의무자기준을단계적으로폐지하는방향에서 4가지의개선모형 을설정하고, 모형별추가보호가구및재정소요액을추정한것이다. < 표 4-14> 부양의무자기준개선 ST모형의추가보호가구및재정소요액 모형이름 모형설명 ( 단위: 가구, 원) 추가보호 2) 1) 재정소요액가구 ST-1 주거급여부양의무자기준폐지 580,591 8,526억 ST-2 주거, 의료급여부양의무자기준폐지 592,530 4조478 억 ST-3 모든급여부양의무자기준폐지 ( 신청율 73% 적용) 650,104 5조6047 억 ST-4 모든급여부양의무자기준폐지 ( 신청율 100% 적용) 839,637 7조3570 억 주: 1) 추가보호가구는비수급가구에서생계, 의료, 주거급여중하나이상수급가구로전환되는가구 와부양비전제수급가구에서수급지위변경하는가구를모두포함. 2) 국비및지방비모두포함. 자료: 사회보장정보원, 사회보장정보시스템 ( 행복e 음) ; 보건복지부 한국보건사회연구원, 2017 기초생 활보장실태조사 (2017).

86 주거급여에대해서만부양의무자기준을폐지할경우, 추가보호가구는약 58만1 천가구, 연간재정소요액은약 8,500 억원으로추정된다. 주거와의료급여의부양의 무자기준을폐지하는경우, 추가보호가구는약 59만천가구 3, 연간재정소요액은 약 4 조원으로추정된다. 주거, 의료, 생계급여등모든기초보장제도의급여에대해 부양의무자기준을폐지하는경우신청율 73% 를적용하면, 추가보호가구는약 65만 가구, 연간재정소요액은약 5조6 천억원, 신청율 100% 를적용하면, 추가보호가구 약 84 만가구, 연간재정소요액은약 7조4 천억원으로추정된다. 제절부양의무자 4 기준개선단계별이행전략 1. 단계별이행원칙 가. 욕구의형평성을고려해야 부양의무자기준의폐지라는궁극적인목표로이행하기위한과정이단계적이라 는것은현재부양의무자기준으로인해급여를받지못하는사람들을순차적으로수 급자로전환하는과정이라고할수있다. 즉비수급빈곤층중어떤사람들을먼저수 급집단으로전환하고, 어떤사람들을수급집단으로나중에전환할것인가라는문제가 발생한다. 이런문제에대해욕구가큰사람, 다시말해빈곤정도가심한사람들, 부 양능력이약한집단들을우선적으로사적부양의무에서면제해주는것이바람직할 것이다. 그래야만부양의무자기준의완화과정에대한사회적수용성이높을것이며, 그결과부양의무자기준의개선과정이안정적으로이루어질수있을것이다. 나. 부양의무자제도개선이안정적으로안착될수있도록하는것도중요 어떠한제도개선도긍정적인효과만있는것이아니라부정적인효과, 역기능들 도발생한다. 부양의무자기준의완화또는폐지도도덕적해이등역기능문제가나 타날수있다. 기초보장제도의수급자가되기위하여자신의재산을자녀, 형제등에

87 게증여한다든지, 동거하는가족이분가하는가족분리등의문제가나타날수있다. 이러한역기능이심각하게나타날경우에도부양의무자기준의폐지라는궁극적인 목표에도달하지못할수도있다. 그런점에서단계적이행의초기단계에서제도개혁의부작용이적게발생하도록 또는부작용의파급효과가적도록하는등의대책이이루어져야한다. 부양의무자기 준의폐지과정도초기단계에서사회적수용성이높은집단에대해시범적으로시행 해보고, 그과정에서나타나는역기능을해결한후단계적으로확대해나가는것이 제도개혁을안정적으로안착시킬수있을것이다. 다. 사각지대개선효과등사회적효과를고려해야. 단계적이행과정은사회적효과를크게발생시켜야제도개혁에대한사회적인 식을확산시킬수있고, 제도개혁에대한공감대를높일수있을것이다. 부양의무 자기준의완화도빈곤한비수급빈곤층즉국민기초생활보장제도의사각지대를크 게축소시킴으로서사회적공감을얻는것이중요하다. 그런점에서단계적이행과정은이러한사회적파급효과를크게발생시키는방향 으로추진되어야할것이다. 라. 대통령공약을안정적이행해야. 부양의무자기준의단계적폐지는문재인정부의공약사항이므로, 현정부내에 안정적으로공약을이행할수있도록단계적이행전략을수립하는것이필요하다. 따라서현정부집권중반기내로부양의무자기준의폐지공약을완료하는방향으 로부양의무자기준제도개선로드맵(Road map) 을설정하는것이적절한것으로판 단된다. 2. 단계별이행전략 부양의무자기준의단계적폐지를달성하기위한단계적이행전략은다음과같이 두가지안을고려할수있을것으로생각된다. 첫번째안은부양의무자범위조정 모형을중심으로단계적이행하는것이고, 두번째안은급여별로단계적부양의무 자기준을폐지하는방안을중심으로이행하는것이다.

88 가. 부양의무자범위조정모형중심으로단계적이행(1 안) 부양의무자기준의단계적폐지를위한단계적이행안으로서 1안은부양의무자 범위조정모형중심으로단계적이행하는전략이다. 1단계는수급자가구및부양의 무자가구모두 65 세이상노인이나중증장애인이포함되는경우, 부양의무자기준을 적용하지말자는것이고, 2단계는수급자가구에 65세이상노인이나장애인이포함 된경우부양의무자기준을적용하지말자는것이다. < 표 4-15> 1안중심의단계적이행전략 ( 단위: 가구, 원) 단계 1 단계 (BS-2 모형) 2 단계 (B-3 모형) 부양의무자기준미적용대상 수급가구 가구원중 1인이상노인또는중증장애인포함가구 65세이상노인또는장애인포함가구 부양의무자가구 가구원중 1인이상노인또는중증장애인포함가구 추가보호 가구 모든부양의자가구 425,084 재정 소요액 59,329 5,113억 3 조 8,625 억 주: 1) 추가보호가구는비수급가구에서생계, 의료, 주거급여중하나이상수급가구로전환되는가구 와부양비전제수급가구에서수급지위변경하는가구를모두포함. 2) 국비및지방비모두포함. 3) 각단계의추정값은앞단계의효과를포함하지않은것임. 자료: 사회보장정보원, 사회보장정보시스템 ( 행복e 음) ; 보건복지부 한국보건사회연구원, 2017 기초생 활보장실태조사 (2017). 1 안은수급자가구및부양의무자가구모두가장취약한집단에속한집단을대 상으로부양의무자기준을완화한다는점에서욕구의형평성, 사회적수용성등부 양의무자기준개선의안정적정착측면에서유리할것으로생각된다. 하지만제도 개선초기인 1단계에부양의무자기준개선조치의영향을받는가구규모가너무적 다는점에서사회적파급효과가적을수있다.

89 나. 급여별단계적부양의무자기준폐지를중심으로단계적이행 (2 안) 2 안은부양의무자기준의급여별폐지를중심으로단계적이행하는방안이다. 1단 계로주거급여에대해부양의무자기준을폐지하고이후비수급빈곤층보호효과, 재정소요, 사회적부작용등을분석하여이후단계추진방안을검토하는방안이다. 이안은부양의무자기준개선의사회적파급효과가크며, 단계적이행전략이단 순하고명료하므로, 단계적이행전략에대한국민들의이해가쉬울수있다는점이 장점이다. 하지만현재중증장애인이나고령노인과같이근로능력없는빈곤노인 들의생계, 의료등가장취약한집단들의미충족욕구를우선적으로해결하지않는 다는점에서욕구의형평성에서문제를가질수있다. 그런점에서 1단계에서부양의 무자범위조정모형(BS-1) 과부양비조정모형 (R-2) 을결합하여시행하는것도고려해 볼수있다. < 표 4-16> 2안중심의단계적이행전략 ( 단위: 가구, 원) 단계모형설명추가보호가구 재정소요액 1 단계 (ST-1) 주거급여부양의무자기준폐지 580,591 8,526억 주: 1) 추가보호가구는비수급가구에서생계, 의료, 주거급여중하나이상수급가구로전환되는가구 와부양비전제수급가구에서수급지위변경하는가구를모두포함. 2) 국비및지방비모두포함. 자료: 사회보장정보원, 사회보장정보시스템 ( 행복e 음) ; 보건복지부 한국보건사회연구원, 2017 기초생 활보장실태조사 (2017). 아울러사회적수용성및안정적인제도개혁이라는측면을고려할때, 명목적으 로부양의무자기준을유지하면서실질적으로부양의무자기준의폐지효과를지향 하는제도개혁을고려할필요도있다. < 표 4-1> 에서보듯이노부모부양에대한책 임이가족이라고인식하는국민이전국민의약 30% 에이른다. 그만큼부양의무자 기준의완전폐지를반대하는국민이상당수존재할수있다. 이런점을고려할때, 충분한부양능력, 다시말해우리사회에서충분한부양능력이있다고누구나받아 들일수있을정도로충분히부유한자녀들에게만사적부양을강제할수있도록하 는방향에서부양의무자기준을존속시키는것이다. 그수준이어느정도냐는충분 한연구를통해찾아야할것이다.

90 제장 5 국민기초생활보장의보완제도와이슈 이현주 ( 한국보건사회연구원) 제1절기초보장보완기제의구성 국민기초생활보장제도와같은기초보장제도의제도적보호밖의취약층을보호 하기위한시군구, 읍면동등일선의보장기제를살펴보고자한다. 대부분의국가에 서공공부조는최후의사회적안전망으로기초욕구의충족을위한최저보장을담당 하고있다. 한편공공부조는각종지원제도가적용된이후마지막으로적용되는제 도로서가장엄격한자격기준을갖는것이일반적이다. 우리나라도예외는아니다. 우리나라국민기초생활보장제도의운영은그대상선정기준으로소득과자산( 소득 과재산의소득환산액을합하여소득인정액으로환산), 그리고부양의무자의부양능 력을활용중이다. 부양의무자의부양능력은현재생계급여와의료급여그리고주거 급여대상선정에반영되고있으나 2018년 10월이후주거급여에서는부양의무자기 준을적용하지않을예정이다. 공공부조가최후의안전망으로써엄격한자격기준을갖는것은나름합리적인구 성이다. 하지만공공부조이전의앞서적용될사회적안전장치가충분하지않을때 는공공부조제도의기준엄격성으로비롯되는제도적배제가상대적으로큰위험을 갖게된다. 우리나라의경우, 국민기초생활보장제도자격기준의엄격성과대비하여 생계, 주거, 의료, 교육과같은기초욕구영역의빈곤층지원체계가아직충분하지않 은상황에서공공부조제도의보호를받지못하는빈곤층중위험에빠질집단이있 을수있다. 예를들어부양의무자가있고부양능력도기준이상이지만그리넉넉하 지않거나또는부양을기피하는상황에서빈곤층이실제부양을받지못한채방치 될수있다. 또는재산이기준을넘어섰지만재산처분으로생계를유지하기어려운 집단이존재할수도있다. 이러한이유로일병 사각지대 라는개념이널리문제시되 기도하였다.

91 이러한상황에서과거 10여년동안국민기초생활보장제도의기준밖의위기빈 곤층의보호하는보완장치들이고안되어왔다. 그리고이러한보완장치는일선의판 단을근거로하는일선안정장치에가까운것들이었다. 앞서언급하였듯이이러한 제도들은사각지대에대한대응구조강화, 그리고생계형사건사고에대한예방과 빈곤층발굴( 발견) 과대응을그목적으로하고있다. 일선의전문적자율성을일정 수준인정하면서도개인적독단의위험을피하고자위원회논의, 팀논의등의과정 을두고있는제도들이다. 이러한제도의대표적인기제로긴급복지지원제도, ( 시군구) 기초생활보장위원회 의심의, 그리고최근도입된통합사례관리사업비가있다. 크게보자면상대적으로 제도화수준이높은기제와읍면동단위의보다융통적인기제가혼재되어있다. 긴 급복지는상대적으로제도적대응에가깝다면기초생활보장위원회의판단과시군구 읍면동의사례관리사업비의활용은지역일선의전문적대응을가능하게하는기 제라할수있다. 제2절보완제도의현황 1. 긴급복지지원사업 긴급지원제도는 2005년말긴급복지지원법이제정되어 2006년 3월 24일부터시행 되었다. 긴급지원사업은재해구호법, 국민기초생활보장법, 그리고의료급여법등각 종지원을우선한후지원되는사업이다. 39) 2017 년기준, 소득은기준중위소득 75% 이하, 재산은대도시기준 13,500 만원이하를대상으로하며생계, 주거, 복지시설이 용, 교육을지원할수있다. 이밖에연료비도지원할수있다. 생계는최대 6 회, 주거 는최대 12 회로한시적지원을전제로하는지원사업이다. 시군구단위의운영으로시군구청장은신고접수현장확인및지원결정, 지원 ( 사후조사등의책임을 ) 지고있다. 시군구의긴급지원심의위원회는시군구청장요 청에따라긴급지원연장결정, 적정성심사, 지원비용환수등을심의의결한다. 다 만긴급지원심의위원회는유사기능의다른위원회에이기능을통합하여운영이가 능하다. 긴급지원제도에서위기상황으로인정하는사유는아래와같다. 39) 긴급지원사업의개요에대해서는보건복지부 (2017b), 2017 년긴급지원사업안내를참조하였다.

92 < 참고> 긴급지원제도위기상황인정사유 1. 주소득자 ( ) 가사망, 가출, 행방불명, 구금시설에수용되는등의사유 로소득을상실한경우 2. 중한질병또는부상을당한경우 3. 가구구성원으로부터방임( ) 또는유기( ) 되거나학대등을당한경우 4. 가정폭력또는가구구성원으로부터성폭력을당한경우 5. 화재등으로인하여거주하는주택또는건물에서생활하기곤란한경우 6. 보건복지부령으로정하는기준에따라지방자치단체의조례로정한사유가 발생한경우 7. 그밖에보건복지부장관이정하여고시하는경우로서 주소득자 ( ) 와이혼한때 단전되어 1개월이경과된때 주소득자 ( ) 의휴폐업으로생계가곤란한경우 주소득자 ( ) 의실직으로생계가곤란한경우 교정시설에서출소한자가생계가곤란한경우 가족으로부터방임( ) 유기( ) 또는생계곤란등으로노숙을하는경우 2016년 22만 2,982 건, 38만 5,238 명이지원되었다. 40) 긴급지원이한시적인지원이 기는하나그규모로보아작지않은대상자를지원하였다. 2. 시군구생활보장위원회 시군구생활보장위원회의기능중하나가기초보장제도비수급자중생활이어려 운사람들에대한급여를결정하는것이다. 국민기초생활보장법시행령 28조에는시 군구에지방생활보장위원회를두도록하고있다. 동법시행령 29조에는동위원회의 기능중하나로 급여를받을자격이있는수급권자에해당하지아니하여도생활이 어려운사람의보호를위하여보건복지부장관또는소관중앙행정기관의장이정하 는급여의결정에관한사항 에대하여심의의결하도록명시하고있다 년에도보건복지부는 가족관계해체등으로부양의무자가부양을거부 기피 하고있으나가구의생활실태로보아지원이필요한경우에는각시군구의지방생 활보장위원회의심의를거쳐수급자로선정이가능하다 고밝힌바있다. 41) 그리고 40) 보건복지부 (2017b) 2017 년긴급지원사업안내를참조하였다. 41) 공공무원뉴스.( ) ' 지방생활보장위원회통해수급자선정가능'.

93 특히, 중증장애인이나만성질환자가있는경우등취약계층은지방생활보장위원회 를통해우선보호하도록운영중에있다 고보도되었다. 실제시군구생활보장위원회는대개지방자치단체의조례와부칙등을근거로운 영된다. 사례로서울시 00구의조례를보면해당위원회의기능으로국민기초생활보 장법의시행령제29 조뿐아니라긴급복지지원에대한심의결정과, 기초연급지급결 정관련이의신청의심의결정등을하도록하고있다. 성과사례로 2017년하반기에개최된 00군의생활보장위원회의에서심의의결 한사항을보면아래와같다. 부양의무자의지원을받지못하는등어려움에시달려 왔던 32가구 49 명에대해기초생활보장수급자로결정, 위기상황발생으로생계유 지가곤란해긴급지원을받은 116 건에대한적정성심의를완료, 3개월지원에도불 구하고추가연장이필요한가구에대한지원결정 월, 신규신청 24만가구중약 12 만가구가수급자로결정되었으며, 이중 2만천가구 5 ( 약 21%) 가지방생활보장위원회를통해결정되었다. 42) 위의관련 자료들을근거로할때국민기초생활보장제도기준외빈곤, 취약계층에대한수급 결정에지방생활보장위원회의심의의결이기능을수행하여온것으로판단된다. 3. 통합사례관리사업비 통합사례관리사업비는사례관리진행에필요한운영및지원비지원목적으로 조성된사업비이다. 통합사례관리사업비는현재두개의지역단위에서운영중이라 하겠다. 읍면동맞춤형통합서비스사업비와시군구통합사례관리사업비가그것이 다. 복지허브화지역에는읍면동, 거점읍면동단위, 여타지역은시군구단위로운영 중인것으로볼수있다. 읍면동단위의경우전문인력확충으로일정규모이상의인 력이배치된후팀단위로사례에대한논의가가능해지면서이러한사업비운영이 작동하기시작한것으로판단된다. 통합사례관리사업비는지방자치단체경상보조로서울 20%, 지방 50% 지원된다. 시군구당약 액 750만원정도중앙이지원하는데서울외지방기준으로시군구당총 1500 만원이된다. 43) 복지허브화모형별사업비기준단가는개소당기본형 8,400 ( 접속일: ) 42) 보건복지부. [2월 25 일자세계일보 ] 남보다못한자식있다고... 여전히문턱높은기초수급 기사에대한설명자료. ( 접속일 : ) 43) 보건복지부 (2017d) 2017 년희망복지지원단업무안내를참조하였다.

94 천원, 권역형은중심읍면동 8,400 천원+( 관할일반읍면동수 2,500 천원), 일반읍면동 은 2,500 천원이다. 44) 통합사례관리사업비는운영비와사업비로구성되고운영비는총액의 50% 내에서 만집행이가능하다. 동사업비는사례관리사업대상자에대한의료비, 생활지원비, 교육훈련비보조등으로지출이가능하다. 사례관리사업추진시최대한공적자원과 민간자원을연계하여대상가구를지원하되민간자원연계가어렵거나, 다른공적지 원이없는경우에한해사례관리사업비집행하게된다. 즉긴급지원등기준에맞 는대상자에대해서는긴급지원사업대상자로구분하여긴급지원을하는등각종 지원사업을적용한후에도지원할내용을찾기어려울때지원하게된다. 통합사례 관리사업비는그사용이일선담당자의전문적판단에의거하는것으로일종의최 종적이고보조적인안전장치로활용될것으로전망된다. 가구당생활지원비, 진단비, 교육비등최대 50 만원까지지원이가능한데단, 예 외적으로추가지원이필요한경우사례회의를통해논의후과장의사전결재하에 1가구당 1 회에한해추가지원이가능하다. 이규정에서알수있듯이, 이사업은팀 단위의적격성판단이가능해져서일선의실문자독단의위험을막을수있을때적 절하다. 사업비지급은원칙적으로관련기관( 병원, 학원등에 ) 직접지급하고, 생필 품등물품은구매하여대상자에게지급하도록하고있다. 45) 이러한규정은동사업 비가일선의자율적판단에근거하여그오남용을막을수있도록더강한장치를두 고있음을의미한다. 오남용의위험이작은현물위주의지원을하고있다. 44) 보건복지부 (2017c) 2017 년읍면동맞춤형복지업무매뉴얼을참조하였다. 45) 보건복지부 (2017d) 2017 희망복지지원단업무안내를참조하였다.

95 제절보완기제의 3 의의와과제 2015년국민기초생활보장제도의개편전까지는 2000년국민기초생활보장제도시 행이후수급자규모에서큰변동이없었다. 기준중일부는엄격성이완화되었음에 도여전히동제도밖빈곤층에대한제도포괄성의문제는계속이슈가되어왔다. 이러한환경에서일선의판단에근거한안전기제들이강화되어왔으며동제도들은 기초보장제도밖빈곤층의위기에대응하여왔다고판단된다. 그럼에도불구하고현재의일선보완기제들을검토하여보면의료, 주거, 교육부 문의보장성은지속적인강화가필요하다. 향후노인, 아동, 장애인에대한준보편 또는보편적수당의확대를가정한다면근로능력자의경제적빈곤, 즉생계의어려 움은고용지원으로대응해나갈것으로전망된다. 이러한상황에서긴급복지나통합 사례관리사업비는대체로현물지원으로위기를관리하게될것이다. 주거, 교육, 의료욕구가주요기초욕구이면서대체로만성적욕구라는점, 그리고 임시의단기지원으로그기초욕구의충족이쉽지않다는점을고려할필요가있다. 긴급복지지원사업의대상이 1년 38만 5 천명, 시군구생활보장위원회가적격자로결 정한수급자가 2만 5 천가구라면그규모가그리작지않다. 이수치는적어도기초 욕구영역에서욕구충족을지원하는제도의빈곤층배제위험이있다는것을암시한 다. 의료와교육에대한지원은사회의건강한발전을유지하기위한투자적성격을 지니는것으로평가되는영역이기도하다. 적어도의료와교육, 주거영역에서기초 보장이확충되는것이근본적인대응이될것으로판단된다. 그럼에도불구하고현장의전문적, 융통적판단으로위험에대응하는기제를갖 추는것은필요하다. 최근읍면동등공공행정일선에복지전문가확충폭이컸다. 이러한행정환경에서일선의안전기제를운영하는것이더욱용이하여졌다. 기초욕 구영역에서견고한보장제도를갖추는노력과함께빈곤층, 생활위험에대응하는 일선의안전기제를확충하는노력도공히병행되어야할것으로판단된다. 현재보 완적기제들, 즉기초보장제도적용후적용되는각종사업들의대응욕구와대상규 모를볼때기초욕구영역의각종보장제도가보강되는것이선결될일이다. 이후보 완적안전장치로일선의대응기제를두는구조가바람직하다.

96 제장 6 주택자산의분배실태와공적임대주택의발전방안 김근용 ( 국토연구원) 제1절공적임대주택정책개관 1. 공적임대주택개념 공공임대주택은무주택서민의주거안정을위해공공주택사업자가재정이나주택 도시기금을지원받아건설, 매입또는임차하여공급하는임대주택을의미한다 ( 공공 주택특별법제2 조). 여기서공공주택사업자란국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 ( 이하 LH 공사), 지방공사, 공공기관의운영에관한법률에따른공공기관중대통령 령으로정하는기관, 앞의공공기관이총지분의 50% 를초과하여출자 설립한법인을 말한다( 동법률제4 조). 이러한공공임대주택개념은지난정부까지이용되어왔다. 문재인정부에서는공공임대주택을포함하는공적임대주택이란개념을서민주 거안정을지원하는임대주택정책으로도입하였다. 공적임대주택이란용어는문재인 정부 100 대국정과제에서처음으로등장한것으로법적개념은아니며, 일반적으로 공공주택사업자또는민간주택사업자가재정이나주택도시기금을지원받아건설, 매 입또는임차하여공급하는임대주택을의미한다. 이러한공적임대주택의개념은공공주택사업자가공급하는공공임대주택과민간 소유이나공공으로부터세제 금융지원을받아공공성이확보된공공지원임대주택 을포함한다. 공공지원임대주택은 2016 년 맞춤형주거지원을통한주거비경감방 안(4.28 대책) 을통해도입된것으로민간이세제 금융지원을받는대신임대료상승 률제한, 시세보다저렴한임대료, 장기임대조건을부과해서민층이저렴한임대료 로오래거주할수있는임대주택을확충하는데목적이있으며, 준공공임대주택, 기 업형민간임대주택 ( 뉴스테이 ) 등이이에해당된다.

97 [그림 6-1] 공적임대주택 개념도 자료: 천현숙(2017), p.9의 내용을 수정 재작성. 문재인 정부는 향후 5년간(2018~2022년) 총 85만호(연간 17만호)의 공적임대주택 공급을 목표로 하고 있다. 연간 17만호의 공급목표를 달성하기 위해 공공임대주택 은 연간 13만호, 공공지원 임대주택은 연간 4만호를 공급할 계획이다. 세부적으로는 공공임대주택의 경우 연평균 건설형 7만호, 매입형 2.6만호, 임차형 3.4만호가 공급되 고, 공공지원 임대주택은 기존 기업형 임대주택의 공공성 강화, 집주인 임대주택 활 성화 등을 통해 연간 4만호를 공급하게 된다. 지역별로는 수도권에서 전체 공적임대 주택의 60%인 10만호, 그리고 지방에서 40%인 7만호의 공급을 계획하고 있다. 이 같은 공적임대주택 공급을 통해 2015년말 현재 총주택 대비 6.4%인 공적임대 주택비율을 2022년까지는 9% 수준으로 확대할 계획이다. 그러나 현재까지는 공적임 대주택 공급물량 목표 외에 공급할 임대주택의 유형, 대상계층, 공급방식, 임대료체 계 등에 대해서는 명확하게 정리되지 않은 상태이다. 2. 공공임대주택 정책의 변천과 문제점 공공주택 특별법 제정 이전에는 공공임대주택이란 용어가 오늘날 공적임대 주택과 유사한 개념으로 사용되었다. 사업주체가 공공이든 민간이든 재정이나 주택 도시기금(당시는 국민주택기금)의 지원을 받아서 공급된 임대주택은 모두 공공임대 주택으로 분류하였기 때문이다.

98 우리나라에서공공임대주택이체계적으로공급된것은 1980년대후반주택 200만 호공급계획의일환으로시작된영구임대주택 19만호등이공급되면서부터라고할 수있다. 주택 200만호건설계획에서는소득분위를감안하여소득 10분위를기준으 로 1 분위계층에게는영구임대주택, 2~4 분위저소득근로자에게는근로자주택, 3~5분 위계층에게는소형분양주택과장기임대주택을공급하는계획을포함하였다. < 표 6-1> 200만호주택건설계획에서의서민용주택공급 공급유형 규모 ( 평형) 공급대상계층 당초계획량 ( 천호) 수정계획량 ( 천호) 영구임대 7~12 1분위 근로복지 7~15 2~4분위 사원임대 7~15 2~4분위 장기임대 10~15 3~5분위 소형분양 10~18 3~5분위 계 자료 : 건설교통부 (2002), p.61. 재정리. 주택 200 만호건설계획에서는서민주택공급을위해공급유형과대상계층, 사업 주체를세분화하고재정, 국민주택기금등을통한자금지원수단을마련하였으며공 공임대주택건설용지를조성원가이하로공급하도록관련제도를정비하였다. 주택 200만호건설계획이완료되고등장한김영삼정부는영구임대주택공급을 중단하고 5년제와 50년제임대주택 10만호공급을계획하였으며실제 7.9만호의임 대주택이공급되어공공임대주택공급물량이저조하였다 년등장한김대중정부는서민주거불안문제의해결방안으로국민임대주택 을도입하였다. 1998년 9월국민임대주택 5만호건설계획이수립되면서본격적으로 공급되기시작한국민임대주택은이후공급목표가점차확대되었다. 2001년 4월에는 10 만호로상향되었으며, 같은해 8월에는 20 만호, 2002년 4월에는 50만호까지공급목 표가확대되었다. 2002년 5월국민임대주택공급목표는 100 만호까지확대되었고, 기 존 10년형과 20년형으로구분되어있던임대의무기간을 30 년으로통합하였다. 이후노무현정부는 2003년 9 월 서민 중산층주거안정지원대책 을통해서국 민임대주택 100 만호건설계획을보다구체화하였다. 노무현정부에서는국민임대주 택공급과더불어다가구매입임대, 전세임대등다양한임대주택공급계획을수립하

99 였다. 이외에도민간부문에대한지원을통한 10년공공임대 50만호건설계획을수 립하였다. 이명박정부는 2008년 9 월 국민주거안정을위한도심공급활성화및보금자리 주택건설방안 을통해보금자리주택특별법을근거로보금자리주택 150만호를건 설하는계획을발표하였다. 보금자리주택은임대료가시세의 30% 인영구임대를비 롯하여소득선호도에따른전세형, 지분형등다양한임대주택 80만호와내집마련 촉진을위해기존분양가보다 15% 저렴한중소형분양주택 70만호등을포함한정 책이었다. 이후박근혜정부는대학생, 신혼부부, 사회초년생등에게공급주택의 80% 를배분되는행복주택을도입하였다. < 표 5-2> 는이러한내용을바탕으로정권별주 요공공임대주택공급정책을정리한것이다. < 표 6-2> 정권별공공임대주택공급정책의내용 구분 공급정책 노태우정부주택200만호공급계획중영구임대주택 19만호공급 김영삼정부 50년공공임대주택 8만호공급 김대중정부국민임대주택 100만호공급계획수립 시행 노무현정부국민임대주택 100만호공급계획승계 시행 이명박정부보금자리주택 150 만호공급계획수립 시행 ( 공공임대 80 만호포함) 박근혜정부공공임대주택 51 만호공급계획 ( 행복주택 15 만호포함) 수립 시행 자료 : 김근용외(2015), p.22 재정리. 이와같이우리나라의공공임대주택공급정책은정권별로주요한정책사업으로 자리매김되면서새정부가들어설때마다정책이변경되어연속성이단절되는상황 을초래하였다. 1980년대말노태우정부의영구임대주택공급계획을시작으로본격 화된공공임대주택공급정책은김영삼정부에서는 50년제공공임대주택으로변경되 었고, 김대중정부와노무현정부에서는국민임대주택공급정책으로바뀌었다. 이후 이명박정부는보금자리주택공급을추진하였으며, 박근혜정부들어서는행복주택 이주요정책사업이되었다. 정권이바뀌면새정부공약사항추진에중점을두다보니기존정책과사업은방 치되는경우가많았다. 이에따라계획사업수립또는사업승인후사업이집행되지 못하는사례가빈발하였다. 특히기존정책을어떻게할것인지정리하지못한채새

100 로운정책이시행되면서임대주택유형, 정책대상, 관련법체계는점점복잡해졌고공 공임대주택유형별연계성도저하되었다. 현재공공임대주택의유형이나공급체계, 법 제도등이지나치게복잡하게구성되어있는것은정권별로공공임대주택정책 을차별화하고자했던결과로초래된것이다. 제2절여건변화와공적임대주택의공급확대필요성 1. 주택점유형태의변화 통계청 인구주택총조사 (2015) 에나타난우리사회의인구및가구구성변화특성 을보면, 인구의저출산 있고, 1 인가구비중은크게증가하고있다. 고령화가빠르게진행되면서인구증가율이점차하락하고 지난 5 년간유소년(0~14 세) 인구는 2010년 788만명에서 2015년 691만명으로 97만 명(2.3%p) 이감소한46) 반면, 65세이상고령인구는 2010년 536만명보다 121만명많은 657 만명으로증가하면서노령화지수가급등했고, 47) 모든시도는 65세이상인구비율 이 7% 를초과하는고령화사회로진입했다. 또가구구성에있어서는주된가구유형이기존 2인에서 1인가구로변화하면서 4 집중 1 집은나홀로거주하고, 그비율도 27.2% 나된다. 지난 10년간주된가구구성 은 2005년 4인가구 2010년 2 인가구(24.6%) 2015년 1 인가구(27.2%) 로빠르게 변했고, 1인가구는 2010년 422 만가구(23.9%) 에서 2015년에는 520만가구로 98만가 구나증가했다. 1인가구중에는특히청년및노인 1인가구비중이빠르게증가하 고있으나, 이들의소득수준이다른 1인가구에비해매우낮아주거환경이나주거비 부담이상대적으로클것으로추정된다. 48) 한편주택시장에서는주택점유형태의변화가빠르게진행되고있다. 통계청인구 주택총조사자료를보면 2005 년을전후해주택임대차시장에서전세감소, 월세증가 추세가지속되고있음을확인할수있다 년인구주택총조사 에따르면주택점 유형태별로는 2010년에는자가거주 54.2%, 전세 21.7%, 월세 20.1% 의순이었으나 46) 1985년에비해서는 518 만명이감소했다. 47) 유소년대비고령인구비를나타내는노령화지수는 2010년 68.0에서 2015년 95.1 로상승했다. 48) 1인가구중고령자비중은전체가구의 6.3%(2015 년, 65 세이상, 만가구), 20대이하청년가구는 95.2 만가구( 전체가구의 5.0%) 를차지하고있다.

101 2015년에는자가거주 56.8%, 월세 22.9%, 전세 15.5% 로비중이변한것으로나타났 다. 2010년대비전세거주비율은 6.2% 감소한반면, 자가거주가구는 2.6%, 월세거 주가구는 2.8% 증가한것이다. 특히 2005년전후빠르게증가하던월세는 2010년이 후전월세거주비중의역전현상이일어났고 2015 년에는월세가구비율(22.9%) 이전 세가구비율(15.5%) 보다높게나타났다. [ 그림 6-2] 점유형태별가구수변화추이(1980~2015) 자료: 통계청, 인구주택총조사 ( 각연도). 2. 임차가구의주거실태 월세전환과주택가격상승으로매매가대비전세가비율( 이하전세가율 ) 도빠르 게상승하고있다. 전국전세가격은 2013년에 4.7%, 2014년 3.4%, 2015년 4.9% 상승 하였으나, 작년에 1.3%, 2017년 8월까지 0.5% 로최근에는안정양상을보이고있다. 그러나전세가율은 2017년 5월현재 66.6%( 아파트 74.4%) 로높아임차가구의높은 전세가격에대한부담은지속되고있다. 이는 2013년 1월전세가율 59.4%( 아파트 65.4%) 대비 7.2%p( 아파트 9%p) 나상승한것이다.

102 [ 그림 6-3] 연간전세가격상승률과전세가율추이 < > < > 자료: 국토교통부, 실거래가공개시스템데이터를이용하여저자가작성. 한편, 민간임대주택과공공임대주택에거주하고있는임차가구를대상으로가계 수지와주거실태를분석한결과, 민간주택에임차하여거주하고있는임차가구의소 득은공공임대주택에거주하고있는가구보다높다. 생활비도민간주택에거주하는 임차가구가더높은것으로나타났으나, 30대이하의계층의생활비는공공임대주택 에거주하는가구가더높았다. < 표 6-3> 임차가구연령계층별가계수지현황 구분 경상소득 ( 만원) 생활비( 만원) 총자산( 만원) 민간 주택 공공임대 주택 30대이하 대 대 대이상 전체 대이하 대 대 대이상 자료: 국토교통부, 주거실태조사 (2016). 전체

103 반면, 임대료수준은민간임대주택이공공임대주택보다높아공공임대주택의주 거비절감효과가있는것으로나타났다. 30대이하계층은더저렴한주택에거주하 고있으나, 매월지불하는월세수준은다른계층에비해높은것으로나타났다. < 표 6-4> 임차가구연령계층별임대료현황 구분 전세 보증부월세 순수월세 임대료부담 전세보증금 ( 만원) 보증금 ( 만원) 월세 ( 만원) 월세 ( 만원) ( 매우부담,%) 30대이하 % 민간 주택 40대 % 50대 % 60대이상 % 전체 % 30대이하 % 공공 임대 주택 40대 % 50대 % 60대이상 % 전체 % 자료: 국토교통부, 주거실태조사 (2016). 주거면적의경우연령이젊은 30 대이하계층에서가장작게나타났다. 주거면적 은대부분의연령계층대에서민간주택이공공임대주택보다다소넓었으나, 30대이 하계층은민간주택의주거면적이더작은것으로나타났다. 주거만족도는민간주택 보다공공임대주택이더높게나타났다. 공공임대주택공급은임차가구의주거비를 절감시키고주거만족을높이는효과가있는것으로판단된다.

104 < 표 6-5> 임차가구연령계층별주거실태 민간 주택 공공 임대 주택 구분주거면적 ( ) 방수( 개) 주택상태만족도 (4 점만점) 주거환경만족도 (4 점만점) 30대이하 대 대 대이상 전체 대이하 대 대 대이상 전체 자료: 국토교통부, 주거실태조사 (2016). 3. 서민과청년노령층의 주거부담증대 월세가구의증가는순수월세보다는보증금있는월세의증가가주를이루고있 다. 49) 국토교통부주거실태조사에따르면, 전체주택점유형태중보증금있는월세의 비중은 2008년약 15% 수준에서 2014년에는약 22% 까지증가하는등 2016년현재 5 세대중 1 세대는보증금있는월세주택에거주하고있다. 한편전세에서월세로의전환이도시를중심으로확산되면서저렴한전세주택이 감소하고고가의전세주택이증가하는현상이나타나고있으며, 월세는소액보증금 월세와보증금이높은준전세성격의월세도크게증가하고있다. 이로인해서민의 주거비부담증가도만만치않다. 소득대비주거비비율(RIR) 이 30% 를넘는경우를 주거비부담이과도한주거빈곤가구혹은주거비부담과다가구로볼때, 저소득층의 37.8%, 연령별로는 60대이상의 40%, 50) 20~35세미만청년가구의 20.3% 51) 가량이이 49) 보증금있는월세를일컫는일명보증부월세는정식용어가아니다. 월세정보를생성하고있는국토교통부에서는보증금이월세의 12 개월치이하일때는월세, 12~240 개월치일때는준월세, 그리고보증금이 240 개월치를초과할때는준전세로분류하고있다. 50) 강미나, 2016 년도주거실태조사결과, 주거복지정책발전을위한컨퍼런스, 한국주택학회국토연구원외, , p ) 이태진외, 청년빈곤해소를위한맞춤형주거지원정책방안, 한국보건사회연구원, 2016.

105 에해당된다. 뿐만아니라월지급액도매년상승하고있다. 통계청가계동향조사의실제주거비 통계를보면 2012 년이후실제주거비가지속적으로상승하고있다. 2012년월평균 5.5만원이었던전체가구의실제주거비는 2016년 7.9만원으로 2.4 만원이나상승했다. 39세이하가구주의경우 2015년실제주거비가 10 만원을넘었고, 2012년 7.2만원에서 2016년 10.7만원으로 3.5만원이나상승하는등이기간동안더높은주거비상승이 있었다. < 표 6-6> 실제주거비변화현황(2006~2016 년) 구분전체 39세이하 60세이상 주: 실제주거비는월세, 관리비등을포함한주거비지출을의미함. 자료: 통계청, KOSIS 국가통계포털가계동향조사 ( 각연도). ( 단위 : 만원) 연간증가율 ( 12~ 16) 8.4%(10.9%) 7.5%(12.2%) 11.2%(14.0%) 4. 주거복지요구(needs) 의증대와공공임대주택의정책위상변화 주거복지정책은수혜대상자의기본적인주거욕구를충족시키고이를통해안정 적인주거생활을보장하는데목적이있다. 이러한주거복지정책은수혜대상자의범 위에따라협의의개념과광의의개념으로구분될수있다. 협의의주거복지정책은 pp.36~37.

106 시장에서 스스로 주택문제를 해결할 수 없는 국민을 대상으로 공공이 기본적인 주거 욕구를 충족할 수 있도록 지원하는 제반 정책으로 정의할 수 있다. 반면, 광의의 주 거복지정책은 전체 국민의 주거수준 향상을 통해 복지를 증진시키고자 시행되는 모 든 정책을 포괄하는 개념으로 정의될 수 있다. 우리나라의 주거복지정책은 협의의 주거복지에서 광의의 주거복지로 패러다임이 전환되는 시기를 맞이하고 있다. 지난 2013년 발표된 제2차 장기주택종합계획 에 서는 정책여건 변화를 토대로 주택정책 패러다임 전환의 필요성을 제시하였다. 정부 는 제2차 장기주택종합계획 을 통해 지금까지 일부 무주택, 저소득층에 대한 정 책을 전 국민을 대상으로 하는 정책으로 전환할 필요성이 있음을 제시하였으며, 이 의 구현을 위해 보편적 주거복지 실현을 위한 촘촘한 주거안전망 구축 을 정책방향 으로 설정하였다. 더불어 기존의 공공임대주택 공급 중심의 정책만으로 국민의 주거복지욕구를 충 족하는데 한계가 있음을 인식하고, 민간임대시장 활성화, 주거급여 및 금융지원 등 다양한 주거복지서비스 지원을 확대하는 정책추진을 계획하였다. 특히 제2차 장기 주택종합계획 에서는 정책목표를 물량목표에서 주거서비스를 제공받는 수혜가구 중심의 전환할 필요성을 강조하였다. [그림 6-4] 여건변화에 따른 정책 패러다임 전환 자료 : 국토교통부국토연구원 (2014.), p.66.