의총수요관리의논리는사회복지의발달과근대적복지국가의형성에지대한영향을준것 으로평가된다. 케인즈의경제학은고전적자유주의경제학파들의시장의과신에따른거시적 시장실패와빈부격차확대의사회적문제를해결하기위한국가의시장개입과이의사회복지 적총수요관리정책을지지하였다. 반면에사회복지제도의시장에의부정

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1 자유주의와사민주의복지모델과한국복지사회의선택 박순일( 한국사회정책연구원장) 한국사회는 1960년대근대적복지제도가도입된이래그동안경험하지못한사회적진통을 겪고있다. 아직도부족한복지수준이지만유럽국가들에서발생되고있는재정위기의위험성 을동시에안고있어한국의복지제도는이념적및정치적갈등을겪고있다. 우리국민을위 해무엇이진정좋은것인지에대한실증적검토의노력없이첨예한대립이벌어지고있다. 지난 8월무상급식이부당하다고시민투표를추진한서울시장이자리에서물러서고내년의대 권주자에서도커다란변화를예고하는변화가나타났다. 과연이러한진통이정치인들의집권 을위한전략으로끝나지않고바람직한한국의복지사회를잉태할수있을것인가에대해서 는많은의문을가지지않을수없다. 정치인들의순수성이이미많은국민의의심을사고있 고, 또한우리의능력을넘어선공약의실현가능성과과연그것이우리가가야할최적의길로 갈것인가에대한걱정이적지않기때문이다. 향후 5년혹은 10년후에우리의다음세대들 이세계에서가장부러워하는선진경제와복지사회인나라를이진통속에서만들어낼수있 을지걱정이많다. 갈등과진통이우리사회의미래를밝고거대하게만드는좋은징조가되도 록모두노력을하여야한다. 현재우리가겪고있는갈등과진통은정치적이기주의에서촉발 된바가크지만, 우리의복지현실도상대적으로열악한데서도원인을찾아야한다. 또한이 념도복지의목표와목표실현의수단의선택에있어서영향이매우크다. 복지와관련된대표 적이념중에서지금까지가장영향을주고있는자유주의와사회민주주의사이의차이는많 이좁혀져서, 양이념을지향하는국가들에서복지제도의차이는극단을제외하면큰차이가 없다고볼수있을정도로제도적수렴화의과정을거치고있다. 그럼에도불구하고 년대이후의세계화과정그리고최근의금융위기의과정에서자유주의와사민주의에대한 논란은지속되고있다. 이러한이념의혼돈속에서서구선진국들이경험한복지국가의경험과 실패를되새기고한국의복지가나아가야할복지사회를구상하여야할것이다. Ⅰ. 사회복지에서이념의역할과한계 1. 사민주의와자유주의의영향 복지국가의발전에서이념은많은영향을주어왔다. 예컨대, 영국의 1834년의신빈민법의 제정에서벤담의공리주의가큰영향을주었다. 자유주의자의입장을벗어난것은아니지만벤 담주의자들은사회문제에대한인식에서자유방임적사고를부정하고빈곤, 의료및교육등에 서최대다수의최대행복을증진하는행정적및제도적방안을신빈민법에구조화시켰다. 공리 주의는최대다수의최대행복을얻기위해복지수급자들의근로유인감소효과에대한비판논 리와동시에과다한부의축적이갖는소득의한계효용의체감에따른분배의정당성을지지 하는논리의기초를제공하였다. 벤담으로부터 100여년이지난시기에자유주의적시장경제의 지속적발전에서발생하는경제적공황과이에따른만성적실업에대응한케인즈거시경제학 - 1 -

2 의총수요관리의논리는사회복지의발달과근대적복지국가의형성에지대한영향을준것 으로평가된다. 케인즈의경제학은고전적자유주의경제학파들의시장의과신에따른거시적 시장실패와빈부격차확대의사회적문제를해결하기위한국가의시장개입과이의사회복지 적총수요관리정책을지지하였다. 반면에사회복지제도의시장에의부정적효과와도덕적해이의문제도영국의빈민법이래 줄곧논의되어왔다. 1796년스핀햄랜드제도의복지지향적제도의도입시행이후발생된 재정적자와, 이의원인이된원외구제를위한임금보조제도및관대한복지급여의폐해를개선 하기위하여, 신빈민법은일하지않는노동에대해다시압박을가하는자유주의적제도를개 정법에구조화시키게된다 년대이후복지제도의재정적자의우려및경제적부작용, 도 덕적해이의발생과같은경제적폐해가신자유주의경제학에의해비난되고복지제도의민영 화나선택권을넓히는복지정책방안이제시되고있다. 이것은과거빈민법시대에제기되었던 복지논쟁과유사한형태라고볼수있다. 긴역사로볼때복지국가의발전은이러한이념의 대립과조정을통하여이루어져온것으로평가될수있다. 1) 복지국가의발전은경제의급속 한성장과이에부수적으로발생된사회문제를해결하려는인류의지혜의결과이다. 인류의목 표를실현하려는가치와제도의장기간의수렴과정에서창출된제도이다. 그럼에도불구하고 가치혹은이념의차이는현사회에도존재하여갈등을발생시키고있다. 한국사회의제도도 자유와평등혹은자유주의와사회민주주의이념의영향을크게받으면서우리사회의갈등을 키워가고있다. 자유주의와사회민주주의가사회복지에영향을주는데는사유재산권을중심한 자유와평등에대한강조의정도에서의차이뿐아니라, 국가의시장의개입의정도, 사유권의 재분배를위한국가복지의확대의정도, 그리고복지사회를달성하는방법에서큰차이를보이 고있다. 양이념의차이를이 4 가지의측면에서분석하고자한다. 1) 자유주의의복지관 자유주의의견해에서보면국가에의한복지제도는매우제한적범위에서만필요한것이다. 아담스미스이래자유주의경제학자들은자유방임주의적시장에서다른대안보다우월한공 공복리가자연적으로발생한다는것이다. 각개인이자신의이익에대해최상의판단을하고, 경쟁이효율성을보장하여국가복지를최대화한다는것이다. 따라서첫째, 이들에게사유재산 권은경제적자유의가장중요한상징이다. 사회나집단으로부터자신의사유권을보호하는것 은천부적인권한이라고생각한다. 이들의자유는외부로부터사유권을지켜야하는소극적자 유로서의자유방임주의이다. 사유권을유지및확대하려는경제활동이보장되는시장의기능이 국가에의한개인활동의조정보다효율적이고자유의정신에맞는것이다. 평등은이들에게 서중요한가치로인식되지만개인의자유를해치지않는범위에서의평등을추구한다. 자유주 의사상이인정하는평등의가치는평등한기회와재능에따른출세라는관념과과강력하게 연결되어있다. 평등한기회란모든지위와출세가모든개인에게열려있는것, 즉모든사람 이동등하게그것들에접근할수있도록보장하는것을의미한다. Nozick(1984) 에의하면보 다큰사회의선을도모하기위해, 다른사람들을개별적존재의삶보다도덕적으로더중요 1) 박순일, 사회복지학과경제학, 계간사회복지, 2011 년여름호, 통권 189 호, 한국사회복지협의회 - 2 -

3 한것으로간주할수없다한다. 2) 둘째, 초기고전파경제학자들에서근대의신자유주의경제학자에이르기까지자유방임주의 자들은시장의실패로발생된각종부작용의해결에관심을가졌다. 경제성장의부수적현상인 도시화와시민생활의악화, 특히주거, 교육, 보건환경에대한관심은자유방임주의자들에게서 시장밖의사회적가치를인식하게되었다. 소위공공재라는개념을만들어이를해결하기위 한시장이론을개발하고정책화하려하였다. 그러나이들에게서공공재로불리우는교육, 주 거, 의료서비스는기본적으로시장에서거래되어야하는민간재이지이들을전부공공재로보 지는않는다. 지불능력이부족한사람들에의한이들서비스의과소소비에따른사회적편익 이감소되지않도록정부가가격메카니즘을이용하여개입하는것을지지한다. 그래서의료, 교육등주요생활서비스에대한국가의직접적인공급은이들의논리에맞지않고, 공공서비 스공급에서민영화와시장기능의적용을적극주장한다. 셋째, 시장에서해결못하는빈곤의문제에관심을가지나, 그해결의방법에서는자발적인 기부와최소한의국가개입을선호한다. 빈곤문제를해결하기위한재분배는필연적으로개인의 사유권과부딪침으로최소한의개입을지지한다. 자유방임주의자들은생존수준즉필요 (needs) 수준이상으로재분배의범위확대를비판한다. 왜냐하면조세등이효율성을줄이고, 자연권을줄이며, 전체주의로경도시키기때문이다. Hayek도어떤사람들에게고통을주는역 경으로인해모든사람이고통을받는병자, 노인, 장애인, 편부모및고아등의문제를줄이 기위해이들에대한재분배가필요함을논하였지만, 이는어디까지나자유방임의기조위에서 옹호된것이다 년대의신우파(New Right) 들은사회적지원이빈곤을더욱악화시 켰고케인즈나베버리즈의영향은도움이되지않았다고주장한다. 이들은정부와정치에대한 케인즈주의의인식이위험스러울정도로순진하다는것이다. 케인즈주의자들에대해시장주의 자들은밀실에서결정하는조합주의라는신귀족주의을만들어낸다는것. 따라서시장과개인 이자신의이익에따라결정하도록남겨두는것이낫다는것이다. 케인즈주의에서실업, 인플 레이션및비효율성이문제의근원이지만, 자유주의시장주의자에서실업은시장의경직성, 정 부의규제와개입의결과, 노조의영향, 그리고다양한사회보장급여로발생하는것으로설명 된다. 3) 넷째, 자유주의자들은국가개입에의한보편적복지의화대를상당히회의적으로보는경향이 있다. 산업혁명이후사회문제를해결하기위해국가의시장개입이지속적으로증대해왔으나 국가의개입이결국경제성장잠재력을감소시켜복지확대의기반을취약하게한다고비판한다. 의료및교육의공공재화는대표적인복지국가의보편적복지제도의서비스이지만, 자유방임주 의자들은이런시장에의국가의전면개입은시장의효율성을감소시키는것으로비판한다. 소 비자의다양한욕구와공급자의창조적인시장서비스의의지를감퇴시키는비효율성을발생시 킨다고보는것이다. 따라서이들소비의결핍과그것의사회적편익의감소에대해서는필요 에따라선별적으로국가가개입하여서비스를공급하면되는것이다. 그리고교육, 의료, 보 육등주요복지국가의보편적서비스는식품, 의복및공산품과마찬가지로시장에서효율적 2) 모리스멀라드및폴스피커지음, 박형신, 송영민역, 사회이론과사회정책의제 4장참조 3) 모리스멀라드및폴스피커지음, 박형신, 송영민역, 상게서 쪽참조 - 3 -

4 으로수급조절이이루어지고질적개선이이루어질수있는상품으로보고있다. 자유방임주의 자들에게서공익적성격이큰서비스도시장의기능에의해수급되어야한다. 그래서국가복 지서비스의민영화는자유주의정책의핵심이다. 민영화는공공서비스의축소, 공익사업의탈 국유화, 전문직의개방화, 노동시장의탈규제화, 인위적진입장벽의제거등다양한형태를취 한다. 공공서비스분야에서유사시장(quasi -market) 을발전시켜, 자금은조세로부터충당되 고, 서비스는가격메카니즘을통해제공된다. 건강보험, 민간연금가입시에는세금혜택을부 여하고, 교육바우처등민간의선택권을확대하는정책을선호한다. 그러나자유방임주의의시장에대한과도한믿음은 1800년대의급속한산업혁명과정에서 발생된빈곤과사회문제로인해이념적저항에부딪치기시작한다. 그이후에도경제의지속적 인성장과정에서발생된부의축적과빈부격차의확대, 대량실업, 열악한생활수준등으로자 유주의이념은수정을거치게된다. 이에는공리주의, 케인지안과 Rawls 의철학이있다. 베버 리지 4) 는교육, 의료, 주택, 고용에서국가의역할이강화되는논리를제공하였고, 후에는영국 과북유럽그리고일부사민주의국가에의해이들서비스가국가에의해제공되는보편적복 지서비스제도로발전하게된다. 세계2차대전이후의급속한경제성장과더불어사회복지는 제도적으로나지출규모면에서나급속한신장을하여 리게된다. 1960년대까지의사회복지황금기를누 그러나베버리지가주장하는최저수준의보장을넘어선이후의복지제도팽창및 급여수준의증대는복지제도에대한많은논란을불러일으킨다. 국가복지의정당성에대한의 문이 Hayek 및 Friedman 등자유주의자들로부터제기되고, 복지의필요(need), 사회권으로서 의복지권및정당한대가(deserts) 인지에대한논란이발생한다. 자유에대한자유주의의소 극적보호에서사민주의의적극적인경제적자유의신장으로확장됨에따라복지의정당성에 대한논쟁이발생된다. 5) 2) 사민주의의복지관 사회민주주의에개인주의가포함되지만사회적은집합적인의미를포함한다. 개인권리를 옹호한다는점에서개인주의적이면서도, 정부활동과정부개입을진전시킨다는점에서집단주 의이다. 6) 경제적측면에서보면사민주의는사회특히국가에의한시장의집합적개입을지 지하는이념이다. 시장개입의정도에대해서는사회민주주의자들사이에도큰차이가있다. 이들의특징은첫째, 사유권은마르크스주의자들에게서는부정되지만사회민주주의자들에게서 는존중된다. 그러나이들에게사유권은공동체의이익을위해제한받을수있다. 자유보장 4) William Beverage, Social Insurance and Allied Insurance, HMSO, ) J. Rawls, A Theory of Justice, Oxford University Press, 1971 Rawls 는어떤특수한문화에제한되지않은일반적이고, 모든사람이동의할수있는정당한과정을통하여유도될수있는하나의정의가있다고논함. 즉, 모든사람이자유에대해동등한권리를가질때, 사회구성원이유일한합리적선택은 Rawls 가 maxmin" 이라부르는원리즉가장불리한사람에게가장편익이많이돌아가는선택을하게된다는것임. Rawls 는이렇게선택된원리는도덕적으로정당성을갖고이것이정의(justice) 라고주장함. 6) 유럽대륙접근방식은종종 조합주의 와연계됨. 프랑스에서는경영자와노동자의사회적파트너로서의역할을크게강조하고, 공식적인복지메카니즘은상이한분파들의이해관계를조정하고대변함. 산업혁명초기계몽된사용자가취했던접근방식인 Owenism 은노동자와사용자의협력과피고용자복지증진을주장함 (Owen, 1927). 이것은영국과미국의노동운동에큰영향을미침

5 의핵심으로서의사유권은단순한계약관계로이루어진자유로운개인들의집합이아닌공동 체의개념으로바뀐사회의개념이어서보장되기는어렵다. 시장경제의주요이념은자유는 소극적인자유에서국가나법률이아닌경제및사회적조건들로인해하고자하는것을못 하는것으로부터의자유, 즉적극적자유로변하여갔다. 이는복지이론탄생에서중요한정 치적개념의변화이다. 자유는자율성및복지등과적절한조화를요구하는개념으로변질되 어, 결핍을구제하려는국가행위는자율성으로서의자유를증진시키는것으로간주되었다. 자 유방임적자유의개념은이미 1800 년대이래도전받기시작하였다. 7) 흡슨 (J. A. Hobson( )) 은자본주의경제는본래불안정하여복지국가는필수불가결하다고주 장하였다. 실업은자본주의의피할수없는산물이고, 통제되지않는자본주의는스미스적인 균형수렴이아니라금융가의독재로가는경향을갖는것으로보았다. 8) 근대적의미의사민 주의가발생하기에앞서사상가집단들에의해국가의시장개입이옹호되었다. 1800년대후 반영국의 Fabian 들에서도점진적인사회개혁의근거는사회에의해시장의문제를제거하 는것이었다. 이들의사회개혁의목표는장기적으로사회주의를지향하는이론가들도있지만 현실적으로는경험적인근거와전문지식의중요성을강조하여빈곤등사회문제의해법을찾 는것이다. 이들은 1906년에들어선영국의급진적자유주의정부의사회정책에많은영향을 주었다. 예컨대, 의무교육과이에대한공적예산의부담, 1908년집합적원리위에구축된 무기여연금, 사회보험에서국가개입으로위험을더분산시킬수있고효율적으로서비스를 제공할수있다는보험통계의원리를주장하는것도그러한예이다. 둘째, 사민주의자들에게국가에의한서비스공급이최선이고시장의서비스공급은믿지못 할것으로평가된다. 1930년대의대량실업과정부의해결무능력에대한믿음은 20세기복지 철학의발전에중요한영향을준다. 세계2차대전이후의복지국가의성장은초기사회철학자 들의국가역할을훨씬넘어서국가개입의영역에대한한계가불분명해졌다. 시장개입의가장 중요한예가의료와교육이다. 교육, 의료및취약계층에대한보편적급여는영국의국가보건 의료법의 1946 년의제정과국가에의한대학교육비지원등을포함하여, 1970년대까지는보편 적교육및의료제도그리고아동및노인수당등이스칸디나비아국가와유럽대륙에서보편 화되었다. 사민주의자들은국가자원의더많은부분이탈시장화되어시민에게배분되는것을 복지국가에가까운것으로평가한다. 일반적으로사민주의자들은시장의원리를받아들이고, 사회적목적혹은시장의실패때문에정부의일정정도의개입이요구되기때문에, 혼합경제 를선호하는경향이있지만, 이상이될수밖에없을것으로판단된다. 일부사민주의자들의궁극적인지향처는사회주의적자원배분이 셋째, 국가에의한자원의재분배는사민주의정의실현의가장중요한정책이다. 이들에게 는누진세의옹호는물론필요에따라서는국가에의한시장공급의점유도확대될수밖에없 다. 의료인들도국가에속하며노인, 장애인, 아동등취약계층에게서비스를제공하는인력이 7) 노만베리지음, 허구생역, 사회복지의사상, 1999, 68 쪽참조. 자유에대한재정의는 T. H. Green( ) 의관념적사회철학에서기원함. 그의후계자인 B. Bosanquet( ), L. T. Hobhouse( ) 등으로이어져종종 신자유주의 라고불림. 신자유주의적자유의재정의는근대개입주의국가를위한윤리적토대를제공함. 흡하우스 (1911 년 1922 년) 는신공동체주의또는집합주의의맥락에서주목할만한복지철학과포괄적인평등및소득재분배, 그리고국가의적극적인역할을처음제시하였음.. 8) 상게서, 68쪽참조 - 5 -

6 나시설이국가소유의기관에서제공된다. 이들의일부는사회서비스를위한공적지출은자 원을재분배하는가장효과적인방식이라고본다. 사회주의자들에게복지제도는재분배를확대 하는기능으로서관심의대상이된다. 9) 따라서사회민주주의국가들의대부분에서 GDP 대비 사회지출의비율은 30% 를넘어자유주의국가들의 20% 전후에비해현저히크다. 양측의복 지제도는광범위하게비슷하지만, 복지급여대상범위나수준이다르고, 복지제도에포함된서 비스의종류에서도차이를보인다. 넷째, 사회민주주의자들은높은복지수준을달성하기위해국가에의한보편적서비스를강 조한다. 사회민주주의복지국가의무상혹은그에가까운의료, 교육, 보육, 급식등은보편적 복지제공의전형으로평가된다. 이러한복지제공유형을 Titmuss 그리고 Willensky & Lebeaux 등은 제도적 복지의개념으로기술하고있다. 제도에의해복지제공이일반적으로 받아들여지고사회적삶의일상적부분을이루는사회를기술하는용어이다. 이들에게서공통 적으로발생되는주요생활욕구들이시민권으로서비영리의집합적인조직인국가에의해 제공되어야한다. 따라서사민주의국가에서는전국민대상보험인공적연금및의료보험이 거의 100% 의국민을포함하고있고, 급여수준도연금급여나질병수당이보험수급자격발생 이전소득의 70-80% 가까운수준을누리고있다. 의료는소액의부담으로서비스를이용할 수있고, 대학교육도수가매우제한되지만소액의부담으로서비스를받을수있다. 사민주 의에서는소득에따른차별없이누구에게나동일한서비스를제공하여하는주요논리중의 하나는소위스티그마( 창피감) 을없애시민권을보호하여야한다는것이다. 의료, 교육, 보육 서비스에질적차이가있고가격의차이가있어도, 보편적서비스목적을위해서는표준적인 서비스를개발하여보편적으로제공할수밖에없게된다. 그리고이는모든계층이소비하여 야함으로민간이부담하던부담도국가로이전하였다가다시지출하여야함으로납세부담은 더욱커져야한다. 부유층의조세저항, 국가관리의비효율서비스의질저하와경쟁력의감 소등의폐해를감수하고국가에의한복지기능을더욱확대하여야한다는논리이다. 2. 이념의한계와제3의길및사회투자론 사회민주주의가제2차대전이후유럽대륙을중심으로강화되어왔고복지향상에있어서자 유주의국가들에비해성공을하였다. 복지국가가지향하는평등성의증대에서는어느정도성 공하였지만, 자유의위축, 복지의존성, 비효율성에따른경제위축등의근본적인문제가발 생되었다. 이것은 1980년전후의영국과미국을중심으로신자유주의가다시영향력을확대하 는원인이되었다. 그리고 1990 년이후동구유럽의사회주의의붕괴와자본주의로의전환, 1990 년대에복지국가의대표주자인스웨덴경제의마이너스성장발생, 독일경제의침체등 으로사회민주주의는자유주의이념의도전을강하게받게되었다. 사민주의국가의위기는 1970년대및 80년대의글로벌경제에서의경쟁력감소와경제충격에서시작되지만이념갈등 문제에서도도전을받게된다. 그럼에도불구하고자유방임적시장경제가갖는높은실업률, 9)... 과세라는수단을통하여잉여자원을공동출자하여,... 오직부유한사람만이향유할수있었던문명의조건들에자신들의수입, 직업또는사회적지위에관계없이모두가접근할수있도록만드는것 (Tawney, 1931/1964) - 6 -

7 빈부양극화, 심각한빈곤문제등으로사민주의를지키려는많은사람들이있고, 이를표방하 는정당들의영향력이크게줄지않았다. 사민주의의실패에수정을가하는노력은제3 의길로표시되는정책이념노선이다. 잘알려 진저자엔서니기든스는사회주의의경직성과자본주의의불평등을극복하려는새로운이념 모델을제시하여주목을받았다. 10) 제3 의길의핵심은보호와책임의균형, 생산적복지, 소외 와의투쟁, 개인의창의성존중, 사회세력간의합의에근거한발전등에있다. 토니블레어 영국총리와게르하르트슈뢰더독일총리가 1999년 6월영국런던노동당본부에서공동으로 발표한 < 유럽: 제3의길- 새로운중도> 라는제목의강령은정부역할축소, 공공재정지출축 소, 창의력증진의사회보장제도개혁, 노동시장유연성증대, 공급위주의고용정책, 법인세인 하를통한기업경쟁력향상등을주요내용으로포함하고있다. 이는자유를구속하여창의력 을감퇴시키는분배중심과복지의존정책, 시장의과도한간섭으로인한효율성및경쟁력의 감소, 재분배에서과도하게국가를중심하는정책등좌파적사회민주주의이념을제한하고, 시장경제를토대로한새로운사민주의이념을제시한다. 사회투자론은 11) 1990년대에부딪치는복지정책과경제정책을통합적시각에서파악하고이 를개선하기위한인적투자의증대혹은정부에의한적극적노동정책의강조를주요내용으 로하고있다. 실직자들의직업훈련이나재교육은물론여성의노동참여를증대시키기위한보 육및가정서비스를투자적개념에서본다. 제3의길이나사회투자론은복지국가에서자유주 의적개념이더확대되면서높은복지수준을유지하려는노력으로해석할수있을것이다. 이 런입장도다양하여일률적으로말할수없지만, 복지국가가부딪치고있는복지의비효율성을 모두제거하고경제적성장력을재생시키는데에는충분한설명이되지못하는것으로보인다. 또한자유주의경제에서부딪치고있는복지의빈곤의문제에도역시해답을주지못하는것 으로보인다. 있는것으로보이지않는다. 이들의주장은아직은개념이구체적이지않거나충분한내용의대안을가지고 Ⅱ. 선진국의복지실태와문제 1. 복지환경의변화 선진국에서도이념의선호는현실의변화에따라바뀐다. 경제호황과빈부격차의확대의시기에평등성을강조하는사민주의의세력이커졌고복지국가에서의불황과높은실업율의어려움에처해서는자유주의의이념이선호되었다. 그런가운데양이념은현실에적응하면서수렴해왔다. 대표적인사민주의국가이고선진복지국가인스웨덴은높은복지수준은물론완전고용정책 10) Anthony Giddens, The Third Way: The Renewal of Social Democracy, ) 이혜경, 한국복지국가가걸어온길: 결손국가에서사회투자국가로 ", 2011년 9 월한국사회정책학회발표문. 사회적투자 는하나의통일된이론이나지적인근원이있는것이아니고, 기든스의제3 의길뿐아니라게리벡커와헼크만의인적자본론, 아마티아센의능력론 (capability approach), 에스핑앤더슨, 반덴부르크, 미르달의사민주의, 미질리의사회개발론, 등다양한영감이혼합된개념임

8 의추진으로실업률및빈곤율감소와소득의불평등감소등의효과를얻은것으로평가된다. 이는스웨덴특유의정치및경제환경에기인한다. 즉, 경제적으로는 2차대전이후주요교 역대상국인미국및유럽의국가들의호황으로수출주도형경제정책이성공을거두어 1970년 대중반까지급속한경제발전을이룰수있었고, 노동자단체정치적힘의증대등에의한높은 수준의임금과생산성에관계없는동일노동에대한동일임금의지급이가능하였다. 그리고 시장경제의급속한발전으로국민의높은조세부담과이를이용한사회복지의확대가가능하 였다. 다른스칸디나비아국가들도경제적번영을기초로사회복지제도를확대하였다. 그결과 스칸디나비아 4 개국은다른선진국에비해서도높은수준의복지를누릴수있게되었다. 예 를들어, 1985 년급여대상및급여수준을보면, 12) 의연금적용범위는모두 100% 이고, 질병수 당및출산 육아휴직도 % 에이른다. 연금급여수준도스웨덴, 핀란드와노르웨이에서 는소득대체율이평균 67-77% 에이르고있다. 질병수당, 출산 육아휴직급여의대체율도 90% 를넘고있다. 또한스칸디나비아국가에서는보건의료, 교육, 그리고보육서비스를약간 의분담금만내면이용할수있다. 1980년대에는스칸디나비아국가는넓은대상에대해높은 수준의복지를보편적이고포괄적으로국가에의해제공하였다. 높은복지수준은 2010년에도 계속되어남성의연금급여액의경제전반의평균소득에대한비율은스웨덴 64.3%, 덴마크 80.4%, 노르웨이 48.3% 로서영국 30.3% 및미국의 37.5% 에비해크게높다. 13) 기타근로능 력자에대한공적지원이나보건이외의사회서비스에대한지출액의순국민소득에대한비 율도다른국가들에비해매우큼을 ( 표 1) 에서볼수있다. 특히기타사회서비스의높은지 출비율은이들국가의보편적서비스제도의특징을잘보여주고있다. ( 표 1) OECD 국가들의순국민소득에대한공공사회지출의비율(2005) 총지출 연금 근로능력자지원 보건 기타사회서비스 스웨덴 덴마크 핀란드 노르웨이 프랑스 독일 네델란드 영국 미국 일본 그리스 이탈리아 스페인 한국 OECD 자료: OECD/Korea Pilcy Center, 한눈에보는사회 2009, 쪽 EQ5.1 참조 12) 에스핑 - 앤더슨편, 한국사회복지학연구회역, 변화하는복지국가, 71쪽참조 13) OECD/Korea Pilcy Center, 한눈에보는연금 2011, 쪽의표참조. 다른국가로서한국 39.1%, 일본 34.0%, 프랑스 44.4%, 독일 39.3%, 그리스 81.8%, 이탈리아 64.7%, 스페인 73.4% 등임 - 8 -

9 그러나세계경제의불황지속, 최근에는 1990년대말및 2008년이후의세계경제의불안 에의해사민주의적복지제도에자유주의적시장경제이념의영향이커졌다. 대표적인사민주 의적혹은제도적복지국가로불리우는스웨덴을보면, 공공사회지출이 1970년 GDP의 17%( 독일및벨기에 20% 수준) 에서 1980년에는 32.4% 로서사회복지지출비율이가장높은 국가가되었다. 스웨덴의 년사이의 3.4% 라는경제성장률이이를가능케하였다. 1 차석유파동이후에도성장은꾸준히계속되었다( 년 1.5%, 년 1.8%). 그러 나세계경제의글로벌화와해외의존이높은스웨덴경제의한계로 년사이에는마이 너스성장률을보였고, 90년대중후반의회복에도불구하고 년사이에는다시 -1.1% 을보여독일 0.6%, 영국 0.7%, 프랑스 0.8% 등유로지역평균 0.8% 에비해크게저조하였 다(OECD 자료). 실업률도크게증대하여 2003년 5.8% 에서 2008년 6.1%, 2009년 8.5% 로서 영국에비해서는전년도에걸쳐실업률이높고미국에비해서도 2008년까지는높은비율을 보이고있다. 14) 더욱이스웨덴은매우높은수준의고령국가이어서 1970년에이미 65세이상 노인인구비율이 13.8% 로세계에서가장먼저고령사회로들어갔고, 이후에도계속되어현재 20% 를넘고있다. 15) 이에따라 GDP에비례한공공지출의확대를재정이감당하기힘든것으로결론을내리고 1982 년사민당정부는복지재정비율을줄이고몇몇국영기업의민영화등을추진하였다. 스 웨덴사민당식제3의길은케인지언통화팽창과대처식긴축정책의중간을택한것으로서 한계세금의저축과노동동기의감소효과주장을받아들여고소득층의한계세금을 하였다. 16) 사민당의경제실패에따라 50% 감소 1991년등장한보수당정권은질병수당이나실업급여의 대기기간연장등사회복지프로그램을축소재편하고, 공적연금은급여수준을미리결정하는 한정급부에서한정기여로제도로바꾸어재정상황에따라급여수준을결정할수있도록하였다. 사립학교지원자들에대해지원하는바우처제도의도입, 국가와민간이동시에보육서비스를 제공하는제도, 가정의제도를도입하여주치의를선택하게하는제도등시장경쟁원리를도입 한자유주의적성격이증가하였다. 17) 스웨덴의사민주의적모델이계속된수정에도불구하고스웨덴은전형적인복지국가모델의 모습을가지고있어민간서비스의역할은매우제한적이다. 18) 높고넓은복지수준이나대상 그리고보편적인서비스의이용에서볼때미국식자유주의모델에비해서는높은수준의복 지국가임에는틀림없다. 그럼에도불구하고스웨덴식모델이평등성을증진하는데성공적이 었느냐는데에는의문이있다. GDP 대비사회지출에약30% 이상을투입하면서도아직도 7-8% 의높은실업률과빈곤율을보이는한계를보이고있다. 빈곤대책으로서의취약성을드러내고있다. 스웨덴의복지제도및구조가 이에반해대표적인자유주의국가인미국의복지수준은스웨덴등에비해서매우미흡하다. 노인, 장애인, 아동등에대한정부의서비스가보편적으로이루어지지않고있다. 취약계층에 14) 영국 2003년 4.9%, 2008년 5.4%, 2009년 7.9%, 미국 2003년 6.1%, 2008년 5.8%, 2010년 9.8% 15) World Bank 홈페이지 16) 에스핑 - 앤더슨저, 한국사회복지연구회역, 변화하는복지국가, 인간과복지, 1996, 88쪽참조 17) 유럽국가의최근의복지개혁의내용의요약은현진권, 복지논쟁, 자유기업원, 2011 년, 108-9쪽참조 18) 민간서비스의제공은의료보호 8%, 학교 1.5%, 보육 2% 에그치고있음( 에스핑 -앤더슨 94 쪽참조)

10 대한지원이소득계층에따라차등화되어소득수준에관계없이복지를누리는무상복지제도 와는그만큼차이가있는것으로볼수있다. 이런면에서는일본의복지제도도미국에서보 다는보편적급여가많지만, 서비스의민영화추구등영미식모형에가까운유사한모습으로 가고있다. 영국은근래자유주의적이념을보다추구하고있지만 2차대전이후에이루어진 복지제도의틀에큰변화가있지않아기타사회서비스의지출비율이독일및프랑스보다 커서사회서비스제도의보편적성격을더많이갖고있다고볼수있다. 미국은국민의복지를 시장에의존하는전형적인나라이어서보편적제도가매우취약하다. 1960년대의최고의호황 을누린미국에서풍요속의빈곤을해결하는방식은소득이전이나공공서비스에중점을두는 것이아니라개인의소득기회를늘리기위한직업훈련, 교육보조, 공공보건및환경프로그램 등으로서소득증진을위한동동한기회의보장이강조되었다. 그리고국민건강보험제도의도입 등은민간부문에서해결하는방식으로대체되었다. 따라서국가가시장에개입하는정도즉, GDP 대비사회지출의비율은최근에들어와서도일본보다도낮은수준이되었다. 그결과임 금양극화의조절이이루어지지않아빈부격차가커지고, 사회서비스의사각지대는매우광범 위하게존재한다. 미국인구통계국이 2011년최근발표한자료에의하면의료보험에가입되지 않은국민이 4990 만명, 4인가구최저생계비 2만 2314달러에못미치는가구비율이 15.1% 이고 4620 만명에이른다. 19) OECD 자료에의하면 2005년가족서비스를위한정부지출의 GDP 비율이스웨덴및노르웨이에서각각 3.2% 및 2,8% 이었는데미국과일본 0.6% 및 0.8 이었고영국은 3.2% 이었다. 장애인에대한지출의비율도스웨덴및노르웨이에서는 6.0% 및 5.7% 이었는데미국, 일본, 영국은각각 1.5%, 0.9%, 2.4% 이었다. 2. 복지이념갈등의지속 북구유럽식과영미식의복지국가는많은점에서공통된제도를가지고있고, 이념적으로수렴 하는경향을보이고있다. 그럼에도불구하고자유주의적이념을따르는영국과미국에서빈부 격차의확대에따른불만이쌓이어런던과뉴욕에서무절제하고부도덕한자본주의에대해저 항하는시위를벌이고있다. 반면시민이복지제도의혜택을크게받고있는유럽의그리스, 이탈리아, 포르트갈, 스페인및아일랜드등에서는최근들어늘어나는재정적자를해결하지 못해금융위기의직전에몰리고있다. 자유주의시장국가는물론사민주의국가에서도빈곤및 분배문제는성공적이지못하다. 평등성을지향하는제도적복지시스템이제대로역할을못하고 있다. 다른한편자유주의국가에서도경제및사회적소외집단의증대로인해적극적이든소 극적의미이든자유의실현에서성공적이지못하다. 또한자유주의적시장경제의활력의감퇴 와증대된실업과빈부격차로복지비용은증가하고재정적자는더욱증대하는악순환의고리 에들어가있다. 1) 빈곤과분배문제의실패 19) 2010년미국인구 3억 8790만명임

11 선진국의대부분의나라에서빈곤과분배문제가악화되고있다. 1800년대말근대적형태의 복지제도가도입되기시작한이래생존자체를위협하는절대빈곤층은크게감소하고최상위 층과최하위층사이의생활수준의격차도크게줄었다. 그러나선진국에서통용되는빈곤선인 중위소득의 50% 이하인빈곤율은지난 20 여년간증가하는모습을보이고있다( 표 2 참조). 빈곤을완화하기위해사회복지제도가도입되었지만, 빈곤은오히려증대하고있는것이다. 빈 곤발생원인의제거없이사회복지제도로빈곤문제를근본적으로치유하기어렵지만, 1980년 대이후생산가능인구의빈곤율의증대는스웨덴, 네델란드에서가장큰연평균 3% 이상의증 가율을보이고, 다음으로영국, 독일, 핀란드에서 2% 정도의증가율을보였다. 1995년이후 2000년대후반까지도스칸디나비아국가들은다른유럽국가들에비해높은 OECD 기준빈 곤율증가를보였다. 1995년에서 2000년까지를보면네델란드는빈곤율이 0.3% 감소하였지 만스웨덴은 1.6% 증가하였다( 표 3 참조). 20) ( 표 2) 생산가능인구의빈곤율및변화 2000 년대후반빈곤율( 중 1980년대중반-2000년대 자료: Growing Unequal? - OECD 회원국의소득분배와빈곤, OECD/Korea Pilcy Center, 2010, 135쪽표 5.1 및한눈에보는사회 2011-OECD 사회지표, 69쪽 EQ2.1 참조 연금 1995 년이후의변화 위가구소득 50% 미만) 후반간연평균빈곤율변화 스웨덴 덴마크 핀란드 노르웨이 프랑스 독일 네델란드 영국 미국 일본 그리스 이탈리아 스페인 한국 OECD ( 부표 3) OECD 의빈곤율및변화 덴마크핀랜드스웨덴프랑스독일네델란드이태리미국영국빈곤율 (2000) (2000) (2000) (2000) (2001) (2000) (2000) (2000) (2000) 빈곤율 ( 94- ( 95- ( 95- ( 94- ( 94- ( 95- ( 95- ( 95- ( 95- 변화 00) 00) 00) 00) 00) 00) 00) 00) 00) 20) Michael Forster and Marco Mira d'ercole, Income Distribution and Poverty in OECD Countries in the Second Half of The 1990s, OECD Social, Employment and Migration Working Paper No. 22, 2005, 쪽, DELSA/ELSA/WD/SEM(2005)1 ( 부표 3 참조)

12 주의 : ( ) 은년도 자유주의형국가인미국에서는 1995년-2000년사이에빈곤율이약간증가하였지만 1980년 대중반이후지난 20년이상오히려 0.1%, 캐나다는 0.2% 감소하였다. 소위복지선진국이라 고부르는국가들에서빈곤율이더빨리증가하고있는것이다. 빈곤수준도 2000년대후반에 스웨덴 8.4%, 독일 8.9% 이어서미국의 17.3%, 캐나다 11.4% 보다는크게낮지만, 사회복지 투자비율이북부유럽보다낮은네델란드의 7.2% 보다큰비율을보이고있다. 2000년대후반 스웨덴보다적은사회지출을쓰면서도빈곤율이낮은국가는 OECD 34개국중 12개국이나 된다. 21) 스웨덴은가장큰빈곤율증대를보였을뿐아니라핀란드와더불어 1980년대중반이후 20 년동안분배계수도가장많이악화된나라이다. OECD는평균적으로 20년동안연평균 0.3% 씩지니계수가커지고있지만, 스웨덴은그것의 4 배에가까운악화율을보이고있다( 표 4 참조). 물론북부유럽이나스칸디나비아국가들의지니계수는영미국가나남부유럽국가에비해 낮은수준이다. 높은사회지출이빈곤해결에는도움을못주었지만, 분배를개선하는데는도 움이된것으로보인다. 그러나분배계수의악화가다른국가들보다빨리진행되고있어, 1980 년대중반이후증가한재정지출에의한분배계수의개선효과는다른국가들에비해적 은것으로평가된다. GDP 대비공공및법정사회지출의비율이스웨덴에서는 1980년 27.1% 에서 2007년 27.7% 로증가하였으나지니계수는가장많이악화되었다. 프랑스등소수국가 를제외한 OECD 국가는사회지출비율이많이증가하였는데도불구하고지니계수는오히려 악화된것이다. 특히이런현상은스웨덴및핀란드에서나타나고, 반면에사회지출비율이낮 고증가폭도작은미국에서의지니계수의증가는상대적으로적었다. ( 부표 4) 지니계수및변화 2000 년대후반 1980년대중반- 2000년대 지니계수 후반사이지니계수연평균변화 (%) 스웨덴 덴마크 핀란드 노르웨이 프랑스 독일 네델란드 영국 미국 일본 그리스 이탈리아 스페인 한국 OECD ) 체코, 덴마크, 헝가리, 아이슬란드, 슬로바키아, 오스트리아, 네델란드, 룩셈부르크, 프랑스, 슬로베니아, 노르웨이, 핀란드

13 자료: 한눈에보는사회 2011-OECD 사회지표, OECD/Korea Pilcy Center, 67쪽 EQ1.1 참조 스칸디나비아국가들의분배계수의악화는 1990년대에서 2000년까지의실질소득의변화에서 도읽을수있다. ( 부표 5) 에서보는바와같이이들국가들에서상위 20% 의소득증가율은하 위 20% 의 3 배정도큰데반하여, 미국, 네델란드및이탈리아에서는상위소득의증가율이오 히려적었다. 따라서일부사민주의국가들의시도하였던복지제도의소득재분배효과도최근 에들어와서성공적이지못하다. ( 부표 5) OECD 국가의계층별실질소득의변화(1990년대에서 2000 년까지의연평균변화) 22) OECD 덴마크 핀랜드 스웨덴 프랑스 독일 네델란드 이태리 미국 영국 하위 20% 중위 60% 상위 20% 평균 사회지출의증가가빈곤감소와분배의개선에미치는효과가적은것은한국에서도마찬가지 이다. 1990년불과 3.1% 이던 GDP 대비공공및법정사회지출비율이 2007년 8.2% 까지증가 하였지만, 도시근로자중위소득의 50% 이하인빈곤율은 1990년 8.3%, 1996년 9.2% 그리고 2008년 11.2% 로증가하였고23), 도시근로자의지니계수도 1990년 0.291에서 2008년 로증가하였다. 24) 사회지출비율이 2.7배증대하였는데도불구하고빈곤및분배문제는오히 려악화되었다. 물론사회지출의증대에따라얻을수있는국민의복지향상을빈곤및분배 통계로모두설명하기어렵다. 또한사회지출의규모가빈곤및분배의정도를대변하는것으 로보기도어렵다. 빈곤과분배의문제는근본적으로는국민의경제활동과그를제약하는여건 에의해결정되기때문에, 경제적여건이개선안되고사후적인조치인사회복지의지출증가 만으로이들문제를개선하기는어렵다. 그럼에도불구하고사회복지지출의근본적인목적이 경제적불평등에따른문제를해결하는데있다면, 한국의사회복지정책은효과성이없는정책 이었다고볼수있다. 특히보편적복지제도를강조하는스칸디나비아국가에서높은사회복지 지출비율에도불구하고빈곤및분배문제의해결에더욱효과적이지못하였다는것은복지제 도의선택에서매우중요한참고가되어야할것이다. 2) 선진국에서의평등과자유의실현실패와이념의정치적오염 복지국가에서빈곤과분배의문제개선에성공을거두지못하는것은이들국가들이지향하는평등성의향상에서실패한것을의미한다. 또한빈곤과생존압박으로부터의자유를해결하지못하여적극적자유가신장되지않고있다. 자유주의국가에서는더큰빈곤및분배문제로인해평등성의가치가더욱상실되었고, 시장참여자의자유는증가하였지만많은사람들을경제및사회적으로소외시키는자유의상실을발생시켜왔다. 22) Michael Forster and Marco Mira d'ercole, 상게서 18쪽참조 23) 박순일, 한국사회의빈곤을끝내는길, 한국사회정책연구원, 2010, 71쪽참조 24) 김태환, 양시현등, 2009 년빈곤통계연보, 한국보건사회연구원, 186쪽

14 첫째, 사민주의국가들에서평등성의실현실패는사회복지급여가국가에의존하였지만빈곤 문제를제거하고재분배효과를최대화하려는노력을하지않았기때문이다. ( 표 6) 을보면, 스 웨덴이나핀란드에서는사회복지급여의상당액이상위소득계층으로귀속되어영국이나네델란 드에비해서는재분배효과가크게적은것으로볼수있다. 스웨덴의경우하위 30% 의사회 복지급여액의가처분소득에대한평균비율은 73.3% 인데비해영국은 67.9%, 네델란드는 50.0% 이어서스웨덴의하위층에대한복지급여수준이더높다. 그러나스웨덴의상위 80% 이상에대한평균급여비율도 12.5% 이어서영국 3.8%, 네델란드 5.8% 보다매우커서재분 배효과의하위집중도가상대적으로매우약하다. GDP 대비사회지출의비율이크게높은스 웨덴에서전반적인급여수준이높지만, 높은빈곤율에도불구하고빈곤및저소득층에대한보 호의노력은매우취약하였다. ( 표 6) OECD 국가들의 10 분위별가처분소득에대한사회적복지급여액의비율(1998) 25) 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 9분위 10분위 총 덴마크 핀랜드 스웨덴 프랑스 독일 네델란드 이태리 스페인 그리스 포르투칼 영국 아일랜드 그리고스웨덴의높은수준의복지급여를위해서는높은세금을거둘수밖에없어세액보다 큰복지급여, 즉플러스의순급여액을받는인구의비율은 ( 표 7) 에서보는바와같이다른 국가들보다적다. 스웨덴, 덴마크, 핀란드와같은사민주의스칸디나비아국가들은보편적제 도에의해전대상혹은보다많은대상에게급여를실시하고있지만, 세금을제외하면보편적 제도의급여에서도결국자유주의형이거나그에가까운영국및네델란드에비해서도대상자 가좁아지는모순을발생시킨다. 이것은스칸디나비아국가들을포함한보편적급여를중심하 는국가들에서외형적으로는공평한배분을지향하지만실제에는보편성이더적다. 또한그들 에게서세금으로급여의일부를다시거두어들이는행정의비효율성을낳고있다. 보편적급여의대표적항목인사회서비스에서도보편적제도의역진성은이미잘알려져있 다. 러그랑은영국에서의국가복지서비스의계층별이용( 소비) 을분석하였다. 1980년대상위 20% 의의료서비스소비는하위 20% 의 1.4 배로추정하였다. 그에의하면대학교육은 5.4 배, 비대학교육은 3.5 배, 자가거주자에대한세금보조는 6.8 배, 철도보조금은 9.8배만큼더많 25) Herwig Immervoll, Henrik J. Kleven, Claus T. Krener, Emmanuel Saez, Welfare Reform in European Countries - A Micro Simulation Anslysis, OECD Social, Employment and Migration Working Paper No. 28, 2005, 36 쪽, -

15 이소비하고있다 26). 이는무상의료, 무상교육, 무상보육이계층별소비행태의차이로인해서 비스소비의차별을없애는것이아니라, 오히려악화시킬수있음을의미한다. ( 표 7) 인구특성의보편적제도(A) 와근로빈곤층복지정책(B) 의순편익( 복지급여- 조세) 수급 자의인구의비율 27) 덴마크 핀랜드 스웨덴 프랑스 독일 네델란드 이태리 스페인 영국 보편 (A) 근로 (B) 둘째, 자유주의적국가는자유증진에서성공적이지못하다. 시장행위의자유는증가하였지 만, 시장실패자와경쟁력이약한자들의자유의제약은증가하였다. 또한빈곤과생활불안이 가까운사람들을포함해서타인에게주는효용감소효과도적지않을것이다. 자유주의국가에 서는평등성은사민주의국가들에비해서열등하다. 지니계수는대부분의기간에서크고, 빈곤 율도미국및일본은물론영국및캐나다의빈곤율은장기적으로 OECD 의평균을넘고있다. 자유주의적행위가인간의창의성과시장의효율성을증진하는데도움이되지만사회적갈등 을수반하는역효과로인해자유주의의이상은상생하고조화하는평화사회와는갈등관계를 갖는다. 셋째, 보편주의적제도는비효율적인복지제도일뿐아니라정의로운사회제도가아니다. 2000년대후반빈곤율이 8.4% 에있는스웨덴에서국민의상위 7분위에있는계층이자신의 가처분소득의 20.6% 를복지급여로받고핀란드에서는 29.2% 를받고있다. 더욱이스웨덴에 서납세금을제외한순근로빈곤정책의복지급여를받는인구비율이다른국가들보다적은 40% 이고, 나머지근로층은순복지혜택을누리지못하고있으며, 보편적복지의순혜택자는 불과 22% 이어서, 하위 20-40% 에있는계층들도실제로보편적복지혜택을받지못하고있 다. 이것은결국중산층의세금의일부가상위계층으로복지급여가많이가서나타나는현상이 므로복지의목적이보다못사는사람에게혜택을주는것이라면이기준에서볼때정의롭 지못한것이다. 이와같이사민주의국가에서보편적복지를지향하면서도국가의복지를최대화하지도못 하고보다어려운사람에게가야할혜택이보다잘살사람들에게부분적으로귀속되어복지 혜택이충분치못한결과를나은것은국가중심복지의한계를보여주는것이다. 이런현상 이벌여진것은유럽국가에서투표를의식한정치포플리즘의결과이고스웨덴에서도노동자 세력과오랜동안의타협에의해이루어진정권유지혹은쟁취의수단으로서지금같은형태 의복지제도가발전해온것이다. 정치인들이권력을잡기위해국가의재정으로인심을쓰는 것은이미후진국에서도발생하고있어내년봄총선을앞둔몽골에서는광산개발에서들어 온돈을모든국민들에게나누어주겠다고공약하였고이는여야가동시에공약하는바람에 4 인가구한달생활비가약 20만원인국가에서일인당 2만원정도의무상현금급여를하고 있다. 정치적포플리즘은결과적으로불필요하고비효율적인재정지출을확대하여과도한재정 26) 노만베리씀, 허구생역사회복지의사상148 쪽 27) 상게서 42쪽

16 부담과재정위험을발생시켰다. 이런면에서복지사회를위해필요한욕구가비록객관적이라 하더라도, 국가만이이것을충족시켜야한다는목표를세우는것은도덕적으로정당화하기어 렵다. 그렇지만, 1990 년대사회주의꿈의상실이후, 복지논쟁에대한친시장적및개인주의적사 고의영향이확산되어왔고, 복지정책의모든영역에서민영화및시장기능이요구되었지만, 자유주의적국가의문제에서보듯이복지서비스의민간의공급및운영은필요서비스의사각 지대의확대, 과도한서비스비용의부담, 이에따른국민의소비지출의과도함의문제를발생 시켰다. 예컨대, 미국에서는공적의료보험의전국민에의적용이안되어의료사각지대가매 우큰대도민간시장의의료비상승으로국민의료비는 GDP의약 17% 에이르러공공의료서비 스를실시하고있는영국이나스웨덴등에비해서도매우높다. 따라서자유주의형의국가들은 시장의실패에따른비효율성을발생시키고있다. Ⅲ. 한국복지제도의적합성과정치적오염 1. 한국복지제도의적합성 - 재분배효과의미흡 한국의복지는 1980년대이후매우빠른속도로발전해오고있음은많은사람들이인정하는 것으로보인다. 공공복지재정규모의급속한증대뿐아니라, 의료서비스이용의급속한증가, 주택보급율의 100% 상회와주거질의향상, 교육시설의개선등국민생활의질적발전이매 우빠른속도로이루어졌다. 그러나한국의빈곤율은매우높고빈부격차가크게벌어져사회 곳곳에서양극화현상이나타나고있다. 이런많은사회문제에도불구하고한국복지제도의효 율성을감소시키는정책들이이미자리를잡고있고이를더욱악화시킬가능성이있다. 한국 의복지제도는사민주의와자유주의유형의중간어디에있는것으로판단된다. 사회보험은전 형적보편적복지제도로서우리나라에서가장중요한제도로군림하고있고, 경로서비스( 지하 철이용, 각종문화행사에서지원등), 기초노령연금, 장애인연금, 각종장애인서비스, 대부분 의아동에게적용되는각종아동및보육서비스등많은사회서비스가소득수준과거의관계 없이보편적제도로서제공되고있다. 그럼에도불구하고의료, 교육, 보육및주거서비스에 서복지선진국에비해서는본인부담비용이커서서비스의보편성이제약받고있다. 복지서비 스의미흡함은아직한국의복지서비스의발전의역사가길지않고경제발전수준도아직미 치지못한것에서원인을찾을수있다. 선진국에서도다른복지제도의발전에뒤이어 년대에이르러서야복지서비스가본격적으로발전한것도경제발전수준과의상관관 계가있을것으로보인다. 그럼에도불구하고한국의복지제도는선진국이경험한제도와이념과의부정합성문제를안 고있다. 꼭필요한빈곤및취약계층복지급여를하지못하면서도필요도가적은대상자들에 게서비스의공급이너무많이되고있는것으로보인다. ( 표 8) 를보면한국의사회복지제도 에서하위 60% 까지자기의기여이상으로혜택을더받고있다. 소득비례로급여가제공되는 공적연금급여액은소득이클수록많지만, 기타현금급여에서도고소득층에서도상당한급여를 받고있다. 예컨대 6분위 538 천원, 10분위는 519천원이어서최하 10분위의현금급여의약

17 1/2 를받고있고, 다른상위분위에서도하위 10분위현금급여의 20-30% 를받고있어서현금 급여의저소득층보호효과가충분히실현되지못하게되어있다. 현물급여의역진성은뚜렷하 다. 건강보험에서는금액기준으로최상위 10% 의계층이최하위 10% 계층의 3배이상을이용 하고있고, 7 분위이상의계층이평균이상의건강보험의혜택을받고있다. 교육급여의경우 저소득층보다중산층이상에서혜택을많이보고있다. 10분위를제외한 4분위이상의계층에 서평균이상의혜택을받고있고, 그에따라교육지원의주요대상이되어야할하위 30% 의 계층은충분한정부서비스를받지못하고있다. ( 부표 8) 2007 년가구당조세부담및복지급여금액의계층별분포( 천원, %) 28) 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 9분위 10분위 평균 < 급여> 현금 ( 연금) ( 기타) 현물 ( 건보) ( 교육) ( 기타) 합계 (A) < 조세> 직접세 간접세 사회보험 합계 (B) A-B 중산층혹은그이하의계층의보험료나납세금이중상층에게재분배되거나, 현세대의소비 가후세대의부담을전제로이루어지는것은정의롭지못하다. 중상층혹은그이하의사람들 이내는돈은재분배의복지효과를증대시키기위해그들보다더어려운사람에게재분배되어 야하다. 중산층의돈으로그것의일부이나마부유층의손자녀의급식이이루어져서는안된 다. 그렇다고부유층에게서먼저급식하고후에급식비를돌려받는어리석은행정을해서도안 된다. 현세대의생활의어려움은현세대내에서해결되어야한다. 이러한틀내에서국민모 두가보편적생활을영위할수있는사회를이룰수있다. 국가복지발전의틀이이런방향에 서이루어질때보편적복지의달성은물론재정의안정성, 그리고경제와복지의균형과상생 이가능하게될것이다. 이것이진정한의미의보편적복지제도이고현재복지선진국의실패를 극복한이상적인복지사회일것이다. 이제정치권은복지포플리즘에의해갈팡질팡할것이아 니라미래한국복지사회의비전을제시하고선거에집착하지않아야한다. 국민들은자신들의 이해득실보다는합리적이고이상적인복지사회방안에의견을모으고행동하여야할시기에 28) Myung Jae Sung and Ki-baek Park, Effects of Taxes and Benefits on Income Distribution in Korea, Review of Income and Wealth, June 쪽을이용변경

18 이르렀다. 2. 한국복지제도의재정의안정성과건전성 한국복지제도의평가에서자유와평등의원칙과더불어재정의지속성과건전성도매우중요 하다. 무상복지가정치권의주요슬로건이되었고일부국민들도기대에부풀수있기때문이 다. 한국복지제도의공공의재정적뒷받침이선진국에비해서크게부족하다고비판하면서복 지비를증대시키기위해서는전략적으로국민들의대부분이좋아할무상복지를정치적공약으 로내세우고있는것이다. 사회지출의규모는국민생활수준, 경제성장기회및사회통합의차원에서결정되어야한다. 2010년한국의 GDP 대비사회지출의비율 10% 29) 는선진국들의같은경제력의시기의비율 에서볼때약간적정수준에못미치는것으로보인다. 국민연금제도의미성숙, 고령화및저 출산대책의불가피한증가등으로앞으로자연적으로증가될부분( 동일소득수준에서미국 및일본의수준에서추정) 과선진국에비해서현저히못미치는기본생활서비스에서의투자 부족과의료등취약한지출을고려할때, 2010년현재의일인당국민소득 2만달러에서사회 지출의비율이약 12% 정도까지는증대되어야할것으로추정된다. 30) 일인당 GDP 2-3만달 러시대에이르면부족한기본생활서비스의공급증대, 아직도부족한의료, 주거, 교육등기초 생활지출의증가가불가피하다면한국의 GDP 대비사회지출의비율은자연증가분을제외하 더라도 GDP대비적어도약 13-14% 에이르러야할것으로보인다. 왜냐하면사회지출의비교 에서빠지는기본생활서비스 STOCK 에서의선진국과의격차를고려하여야하기때문이다. 31) 우리나라의일인당국민소득이 3만-4만달러시대에이르면추가적인사회적수요가증대되어 적정비율도 15% 이상증가되어야할것으로보이며, 연금제도의성숙과고령화등에따른 자연증대분이더욱현실화되면서한국의사회지출비율은 20% 전후의수준에이르러일본이 나미국과같은선진적경제및사회를이룰수있을것으로전망된다. 그리고스웨덴과같은 보편적서비스의복지를원한다면재정소요는더욱크게증대될것이다. 스웨덴모형을지향하는대표적인복지유형인무상복지의재정적의미를검토할필요가있다. 무상복지는복지서비스를받을때비용부담을없애자는것이다. 무상급식, 무상보육, 무상의 료, 반값등록금이라는정치권의복지혜택은거의스웨덴에서실시하고있는보편적복지서비 스의수준을말하고있는것이다. 이런비용은정부의조세나사회보험료를올려충당할수밖 에없다. 스웨덴의조세부담률은 2006년 44.4% 인데반해한국은 21.2% 에불과하다. 스웨덴 은비효율적이지만지금누리고있는복지서비스를위해조세부담률을 1985년 35.8% 에서 10% 가까운인상을감수하였다. 덴마크국민도 47.9% 의조세부담률을보이고있다. 일본은 조세부담률이 2005년 17.3% 밖에안되지만국가채무를증대시켜증가하는복지비를충당하 고있다. 독일(2006년 20.9%) 및프랑스(27.8%) 와같은고복지국가에서도마찬가지이다. 32) 29) 자발적이전지출을포함하여약 9.7% 로추정되어있음 30) 박순일, 박능후등, 중앙정부사회지출의효율성과효과성분석, 쪽참조 31) 선진국에비해한국의공공의료시설, 공공주택및생활편의시설, 공공교육시설등기본생활서비스에서축적(stock) 이매우부족함

19 논쟁중에있는무상복지중규모가상대적으로클것으로추정되는무상의료를보면결국 건강보험료를크게올릴수밖에없다. 2009년의료비의본인부담률을 58.2% 이고, 2005년순 국민소득에서공공의료지출의비율 3.7%( 부표 1 참조) 를이용하면순국민소득에서의료비의 점유비율은약 6.4% 가된다. 33) 반면 OECD의순국민소득에대한국민의료비의비율은 10.8% 에이른다. 34) OECD의평균수준에맞추기위해서도한국국민의의료비는현재보다 1.69 배증가하여야한다. 현재의본인부담률을거의제로로하려면공공의료비지출비율은현 재의약 3배가되어야하고이를보험료로충당하려면보험료도 3 배가까이증가하여야한다. 이렇게높은의료비증가에도불구하고 OECD 국가의의료서비스가만족스러운것도아닌데, 한국의민간의료중심체제에서는더욱만족스럽지못할것이다. 미국의의료비비율 17% 에 이르러도현제도내에서는만족스러운의료서비스에이르지못할것으로보인다. 더욱이의 료비부담은차상위소득계층으로올라갈수록커져 35) 건강보험기금에서이용되는부유층의급 여이용액도저소득층보다클것이다. 이러한현상은선진국에서도마찬가지이다. 물론부유층 일수록보험료나세금을많이내지만그것의상당부분은자신들이쓰고있거나, 한국에서와 같이부유층도자신이부담한것보다더많이국가서비스를쓰고있는것이다. 그래서건강보 험의적자는내년에 1조 3000 천억원정도, 2030년에는 47조 7000억원의적자를추정하고 있다. 더욱이무상의료는현재높은본인부담률을물고있는부유층에게도고서비스를지원하 기위해국가가과잉부담하여야는역진성의문제에부딪친다. 국민연금이현재와같이기여 이상의급여를모든계층에게가능하게한다면그재정은복지후진국이라는미국에서보다 더욱많은재정부족에직면할것이다. 미국에서는중상위계층은자신이낸기여분보다적은 연금급여를받지만한국에서는모든계층이자신이기여한것이상으로연금급여를받게끔되 어있어현상태라면 2060 년에는연금기금이고갈될것으로예측되고있다. 자신의비용부담이없는무상보육서비스는소비자의과잉서비스소비뿐아니라서비스공급 자의과잉서비스공급혹은동일서비스에높은가격을부과하는도덕적해이를발생시키고 있음은최근급증한정부의보육비의예산증대와보육료의급상승에서볼수있다. 아무리부 자라도 65 세이상노인은무료전철을이용하고있고, 10만원도안되는기초노령연금도받을 수있으면다받아내려는것이인간의마음이다. 노숙자들이찾는쪽방값의상승, 의료비의 급증등소비자와공급자가동시에과잉서비스를 실례가지금우리나라에서도적지않게발생하고있다. 조장하여도덕적해이와재정을압박하는 우리가스웨덴과같은보편적복지서비스를원한다면스웨덴의수준까지국민조세부담률을 현재의두배이상올려야한다. 일시에조세나보험료를올릴수없으면국채를발행하거나 재정적자를통하여충당할수밖에없다. 그러나조세금액의대부분은근로소득에서나온다. 근 로자들이자신의어렵게번돈이부유층자제의중등교육, 의료비에일부나마쓰인다면받아 들일수있을것으로보이지않는다. 자신의소득은자신보다어려운가난한사람들을위해 32) 김태환등, 상게서, 217쪽표 4-17 참조 33) 2009년 GDP 대비의료비비율은약 7% 인약 82조원에이름 34) OECD 의순국민소득에대한공공의료지출비율 7.8% 와국민의료비중공공의료지출비율 71.9% 에근거 35) 2005년조사자료에의하면 301만원이상의가구소득자의일인당연간의료비약 175만원인데반해 만원사이의가구에서는 138 만원을쓰고있다( 박순일. 위기의한국사회보험리모델링, 24 쪽)

20 쓰이도록바랄것이다. 궁핍한소득의역진적재분배는국민이원하는것이아니다. 따라서건 전한것도정의로운것도아니다. 또한복지의효율은저소득층일수록크다. 중하위층의절실 한복지수요가큰데도불구하고조세및보험료기금의상당액이중상층이상에게급여되는 것은비효율성이매우큰것이고, 이런의미에서서구선진국사회의복지제도의효율성은매 우낮은것이다. 그만한복지비용을쓰고도빈곤율이나빈부격차수준은그것의반도안쓰는 국가에비해큰차이가없다면그제도는실패한것으로보아야한다. 스웨덴등북구스칸디 나비아의복지국가는비용효과적이거나성공한복지제도라고평가하기어렵다. 그보다적은 복지비용을쓰고있는예컨대, 네델란드등에서빈곤율은낮고실업율도작으며분배계수에도 차이가적다. 소위복지국가들에서도저소득층은자신들의삶에만족하지않을것이다. Ⅳ. 한국복지사회의가야할길 - 보편적복지제도의복지국가를넘어모든국민에기본생활이보장되는복지사회 한국의복지제도는복지선진국과는격차가적지않다. 더욱이보편적복지국가라고부르는국 가와는더욱차이가있다. 그리고국민의의식은성장과더불어복지의향상을원한다. 지난 짧은기간동안의복지발전에도불구하고국민의욕구를충족시키기에는턱없이부족하다. 높 은실업및실직비율로더욱악화된빈곤과빈부격차의증대는복지수요를증대시키고있다. 이런상황에서한국은높은임금을보장하는대신에높은실업율의고통을겪는사민주의적 유럽모형이나낮은임금으로높은고용을유지할수있는자유주의적미국의모형을그대로 따르기는어렵다. 보편적복지제도의가장큰문제는 필요 의기준으로볼때, 그것을필요로하지않는사람 에게혜택이돌아가서재정불안과자원낭비가다른국가에비해더욱심하다는것이다. 사회 복지의목적은국민이어려움에처해있을때스스로혹은사회적으로보호하는것이다. 그러 나그것은효율적이고정의로워야한다. 스스로자립할수있는사람을자립하지못하게복지 의존성을높이는보편적복지제도는선진국의제도라고해서따라서는안된다. 부담능력을넘 어선복지급여로인해유럽에서국가재정위기가발생하고하고있다. 머지않은장래에부딪칠 위험을알면서그길을선택해서는안된다. 지난한국의복지확대과정에서도복지이익단체 의활동, 투표를의식한정치인들의행위로복지의우선순위가맞지않는복지확대를취하여 왔다. 사회일각에서는한국의복지는보편적복지로나아가야하고생활의보호가국가에의 해서만이루어져야한다고생각한다. 그러나소비에트연방등구공산주의국가에서국가의 계획경제가실패하였듯이서구선진국에의한복지는복지의기본적목표를달성하지도못하 였고많은문제를낳았다. 이러한보편적복지제도의장기적결과는현재의낮은재정부담률 로는불가능하고또한결과적으로는지금선진국이직면한문제를그대로답습하게될것이다. 반면에복지국가라고부르지않는국가들, 예컨대, 미국에서는기본적생활에서의보호가유 럽에서보다더욱이루어지지못하고있다. 이러한복지의취약현상때문에보편적복지제도 의주장자들은북유럽식복지제도를동경하고있는것이다. 그러나기본적인복지목표를달 성하는데양쪽의어느제도도성공적이지못하다. 북유럽의제도는복지의존성, 재정불안,

21 분배의역진성과세대간이전과같은부정의의문제를안고있고, 미국식제도는복지의취약 성과사회갈등의증대등과같은문제점을가지고있다. 이런현상은이미오랜사회복지의발 달사에서되풀이되고있는현상이다. 보편적복지목표는달리달성될수있다. 스스로자립할수있는모든사람에게는고용을통 해기본생활에서의위협을극복할수있게하고, 자립능력이부족하거나없는사람들에게는사 회적보호를통해기본적생활을보호할수있다. 모든사람이기본적인삶이어려워고통스러 워하는것을해방시켜주는것은사회의공동선이다. 그러나스스로할수있는사람에게도 무조건보호를해주어야한다는것은사회적보호의목적에서볼때비효율적인정치적행위 인것이다. 복지의측면에서정의롭지도효율적이지못하고복지의사각지대를존속및확대하 는큰기회비용을치루는현명치못한정책이고이념이다. 복지의필요도가 0이거나그에가 까운부유층이라도공짜복지를거절하지않는것이일반적이다. 또한근로능력이나소득수준 과관계없이모든사람에게무차별적보편적급여를실시하면, 기본적복지의범위와수준에 따라서엄청난재정이필요할것이다. 한국사회는지금매우중요한결정의시기에있다. 이는기존의정치권이복지의발전에서소 흘하거나말만하던복지정책으로인해비롯된업보인지모른다. 그러나정치권이나이익단체 들이취약한한국의복지실태를이용하여복지를정치적으로혹은사적으로이용하여국민들 의어려움을지속시키고재정불안을증대시키며, 사회를혼란으로몰아가는것을방지해야한 다. 1. 복지목표의사회적합의 - 상생의민주주의사회적혼란을예방하고제도의지속성과정당성을얻기위해무엇보다도복지목표에대한사회적합의가이루어져야한다. 사회혼란을막고모든어려운사람이사회로부터보호를받을수있는사회를이루기위해서는국민들의사회적합의과정이필요하다. 정치권에서는자유주의와사민주의혹은보편적제도의복지국가사이에선택을강요하고선동하고있다. 그러나부족한복지를충족시키는것이두가지의길중어느하나의선택으로달성되지못한다. 경제성장과사회발전사이의격차는사회갈등을수반할수밖에없다. 36) 불균형적발전상태에있는한국사회는그런면에서사회발전을이룰수있는좋은기회를만나고있다. 격차를줄이고경제와사회가상생발전할수있는길을찾아야한다. 서구복지국가의복지와같이정치에휘둘려비효율적이고재정낭비적인사회로가지않으면서, 우리사회의모든어려운사람이편안하게살아갈수있는복지사회, 즉상생과조화의사회에대한사회적합의과정이필요하다. 37) 형평성의가치를강조하여사회적합의없이타인의부와소득을강제적으로재배분하는것은인간의자유를억압하여결국사회갈등을초래할수밖에없다. 그러나사회적약자의어려운삶에대한자신의도덕적혹은실질적책임의식없이타인의노동이나노력의도움을받으려는이기적자유의추구도사회갈등을초래할수밖에없을것이다. 그럼으로갈등적민주주의가아닌상생적민주주의를달성할수있어야한다. 36) 박순일등, 21 세기한국사회의통합과정책이념의방향, 한국사회정책연구원, 2009, 쪽참조 37) 박순일등, 상게서, 64쪽밑 68 쪽 ( 표 2) 참조

22 2. 모든근로능력자에대한사회적일자리의보장 사회갈등을줄이고자유로우면서도상생하며민주적인사회를구축하기위해서는모든국민 이기본적생활에서편해져야한다. 이를위해모든근로능력자는일을할수있게하고, 모든사회구성 원들은기본적생활에서큰어려움이없도록사회가보호하여야한다. 먼저, 가장큰사회문제인한국의빈부양극화는노동시장의양극화에따른실업과실직, 정 규직과비정규직, 그리고고임금의지속적상승과저임금의정체와같은노동시장의문제에서 발생된다. 고용은가장좋은복지정책일수밖에없다. 사민주의정책의가장큰변화중의하 나는노동시장의유연화이다. 스웨덴은시장에서실직상태에있거나비경제활동인구를공공부 문에의고용으로대처하여성공을하여왔다. 그리고공공부문에의고용흡수가한계에부딪치 자노동시장의유연화를받아들일수밖에없었다. 실질임금의하향조정을통한고용의유지및 값싼노동의수입이그결과가될것이다. 이는고용의증대없는복지대책은경제성장을후퇴 시키고복지비를늘리는양날의칼에서벗어나려는대책으로서모든다른국가도취하는정책 이다. 스웨덴의복지국가를닮으려면증세를통해무상복지를넓히려는갈등적정책보다고용 을증대시키는복지정책을찾아야한다. 지난정부는소득분배를가장많이강조하였지만저성장세다가 고용없는성장 이라는비판 을받았다. 고용탄성치는 2007년분기평균 0.25이고 2008년상반기평균은 이었다38). 추세적용인이있지만성장의고용효과가크게떨어진시기이었음을부정해서는안된다. 고용 을기피하는기업경영이심해진결과이다. 마찬가지로경제회복을강조하는현정부의통치기 간에서도높은실업율과고용불안이장기화되는구조적문제의해결에성공적이지못하였고 비판자들은더욱심해졌다고공격한다. 결과적으로빈곤문제와빈부격차의문제가심해지면현 정부는효율만을강조하는신자유주의의정부라는비판을벗어나기힘들것이다. 김대중정부시절의외환위기극복과정에서가장강조된복지정책은일자리창출이었다. 그리 고그기조는새로들어선정부들에서사회적일자리, 사회적기업, 혹은사회서비스의일자리 라는이름으로그대로이어져갔으나문제는하나도나아지지않고있다. 시장에서완전고용을 달성하기는매우어려움을지난 200 년이넘는경제발전과정에서증명되었다. 경제의다이내믹 한변화과정에서시장의완전고용은이상이지현실은아니다. 누구나일을할수있는방안은 시장에서만찾아서는안된다. 스웨덴에서창출한많은공공부문의서비스로도충분하지못하 였다. 나머지실직자들이일할수공간을만들어야한다. 예컨대, 시장에서의가치창출에의 한완전고용이아닌사회적가치를통해완전고용을달성할수방안을찾아야한다. 사회적가 치가경제적가치와더불어이사회의복지를향상시킬것이다. 이러한의미에서교통, 환경, 복지, 교육등에서의잠재적사회적일자리풀을만들어시급하지않지만사회적가치가충분 한일자리를만들수있을것이다. 고령화에대응하여보건의료보장에서공공의료서비스의확 대, 방과후의교육서비스, 주거환경의개선등다방면에서일자리풀을만들고이를관리유 지할예산지원도필요하다. 이를위한사업의재원은먼저재정의조정을통해서이루어질수 38) GDP 성장율에대한고용성장율의비율인고용탄성치는 1970년대 0.5, 1980년대 0.3 이었음( 머니투데이 (08/7/31), 통계청 2008년 6 월고용동향 )

23 있다. ( 표1) 에서보는바와같이근로능력자에대한지원비용이영국과한국사이에 3.4% 가 차이가있고스웨덴과는 6.2% 의차이가있다. 정부가근로능력자를사회적가치의창출에쓸 수있는예산의편성을다시검토해야한다. 다음으로사회구성원들은기본적생활의위험을 사회적으로보장받아야한다. 선진국과현격한질적차이를보이고있는보건의료, 교육, 주거 서비스등기본생활에서의공공서비스의공급을크게확대하여야한다. 민간서비스공급자에 대한과도한의존이아니라, 정부가적정수준의서비스를직접적으로공급하여서민층이통제 되고저렴한가격으로실질적삶의질을향상시킴으로서선진경제력에맞는사회를만들고, 국가경제의잠재력도증진시킬수있을것이다. 3. 사회구성원의기본적생활의위험으로부터사회적보장완료 - 보충적기초생활의보장 : 공공서비스의확대 OECD 분류에서보건부문공공지출, 저소득층가족복지지원사업, 가족, 노인및장애인서 비스지원등에서는영 미국에비해정부재정지출이크게부족하다. 39) 이러한측면에서건강 및사회서비스지출이최근에증가하고있는것은바람직한방향으로가고있는것으로평가 할수있다. 그러나아직도기초생활의충족이미흡한가운데그지출비율이선진국과비슷하 다고사회서비스등에만집중적으로투자하는것은선진국이아직도해결못하는빈곤및빈 부격차의확대는물론기초생활의보장의취약을답습하는결과를낳을것이다. 선진국과현격 한질적차이를보이고있는보건의료, 교육, 주거서비스등기본생활에서의공공서비스의공 급을크게확대하여야한다. 민간서비스공급자에대한과도한의존이아니라, 정부가적정 수준의서비스를직접적으로공급하여서민층이통제되고저렴한가격으로실질적삶의질을 향상시킴으로서선진경제력에맞는사회를만들고, 국가경제의잠재력도증진시킬것이다. 예 컨대, 쪽방촌의거주자들이그곳에 3개월이상거주하면국민기초생활보장대상자가되어생 계비및주거비를지원을받을수있어 2006년경 15-17만원하던쪽방월임대료가최근에 는 만원까지증가하였다. 보험기관의의료비부담증대도동일하게의료비를증대시켜 결국국민건강보험료를인상할수밖에없는상태에이르렀다. 이외에도보육비인상등사회 적급여가증가하고있는다양한분야에서같은현상을발견할수있다. 사회지출은시장에서 가격증가나민간지지원의축소를통해그효과가감소되는부정적인대체효과를수반하고있 다. 4. 재정정책의개편사회지출의효율성을증대시키기위한재정정책의구조개편이필요하다. 40) 급속히증대되는사회지출에대응하여현재의재정능력과미래세대에의부담을주지않는복지제도로재편되어야한다. 재정파탄이오래전부터예고되고있지만현세대의이해관계때문에근본적인손질을못하고있는공무원등특수직역연금법은물론국민연금의급여구조의재편이재정안정화에맞추어이루어져야한다. 건강보험도현재와같이급여범위와급여수준을넓히고높이어보장 39) 박순일 (2005) 쪽참조. 부족상태는미국의 1980 년과비교해서도보건(-0.53%), 실업보상 (-0.54%), 가족복지서비스 (-0.23), 저소득지원 (-0.06%), 그리고산재(-0.14%) 에서현저함 40) 박순일 (2010), 상게서, 42-5쪽참조

24 성을높이려는시도보다는국민건강관리제도를근본적으로재검토하여재정안정적이고국민 의건강을증진시키는방향으로제도를개편하여야한다. 민간서비스공급자에게의존하는사회보험형의제도는비용증대적이어서어느사회나감당 하기어렵다. 그렇다고영국이나스웨덴에서와같이모든의료자원을공공화하여재정을정부 통제하에두는것도현실적으로어렵다. 이런의미에서김영삼정부이래추진해온공공의료 의민영화전략을재수정해야한다. 공고의료를적정수준( 예컨대, 30%) 까지확대하여저소 득취약계층이저렴한비용으로양질의서비스를받을수있는체제를갖추어서국민의의료 보장성을높이고의료비의안정화에기여할수있을것이다. 이런면에서서울의국립의료원을 현재의위치에서현대화하고대형화하며, 시도의지방공사의료원의현대화와같은사업을시 작으로공공의료의서비스확대할수있다. 그리고복지재정은복지수요의우선순위에적합하게배분되어야한다. 한국의사회발전이미 성숙단계에있지만, 지출구조는현재의선진국에비해상대적으로효율적이라고평가된다. 그 러나앞으로예상되는고령화와자연증가분을고려하면현재의지출구조의효율성은크게감 소될것이다. 특히기초보장이나성장기여적사회서비스가불충분한상태에서공적연금및건 강보험위주로사회지출이팽창되면, 앞으로의사회지출구조는선진국과마찬가지로혹은그 이상으로비효율성이증가할것이다. 따라서제도의성숙과경직성에따른자연증가분을고려 하여사회지출구조및사업별지출증가율에서의재조정이필요하다. 우리나라의복지재정은국 민연금및건강보험급여의증가세를고려하면서적정비율에서부족을보이고있는보건의료, 고용및가족복지서비스분야에의재정지출을확대해야할것이다 5. 복지정책에서정치적중립성의증대필요복지문제는정치적인견해나선거압력등에종속적이되고있다. 복지제도가사회복지의종합적인목표를증진시키기보다는복지제도를이기적으로이용하려는기득권들이권력을쟁취하고성장하도록조장되는사회분위기가형성되고있다. 복지를정치로부터완전히분리시키는것이어렵지만, 국민의기본생활의어려움을제쳐두고벌어지는복지논쟁이나제도의강화를국민들이막을수있는시민고발제도가필요하다. 특히빈곤과기본생활의보장은정치적입김에서벗어나제도적으로보장되는노력이있어야한다. 시민고발을주도할시민단체는정치적중립을조건으로정부의지원을받으면서국익에대한시민의의견을수렴하고논의하여정책기관에직접제안토록하여정치세력의이권화의위험을제거하여야한다. 6. 경제정책과사회정책의통합적접근 경제정책과사회정책을통합적시각에서다루는정책이제도적으로뒷받침되어야한다. 경제 정책결정자들이사회정책을무시하고정책을세우고집행하거나사회정책결정자들이경제를 무시하고밀어붙이는풍조를지양하고, 복지의문제가경제에서비롯되고경제는복지의원활 한교류없이는순조로울수없다는것을인정하고통합적인시각의정책이강조되어야한다. 예를들어, 노동집약적사업이가능한정부의공공사업들은자본집약적기술의이용을제한하여 지방의고용을활성화한다. 주민생활개선을위한교육, 주거및의료사업등의사업에서마을

25 단위의어머니교실, 주거환경개선회의, 공공의료및요양서비스회의등을구성하여정부의 일부지원과이용자의본인부담으로지역사회의일자리를만들수있을것이다. 이는지역경제 활성화대책인동시에지역복지사업이고고용창출사업이된다. 7. 통일을대비한사회정책의구상남북간의대립은우리의복지에대한중요성을증대시킨다. 현재의남한사회에서의갈등뿐아니라통일이후의폭발할사회갈등을최소화하기위해기본적생활에서의사회보장은반드시필요하다. 그러나통일비용등을생각하면기초보장의수준에대해서는상당한이견이있을것으로보이지만모든것을고려하여통일을대비한사회정책이마련되어야한다. 이것은남북의대립을끝내고통일한국을이루고미래세대에현명한정부와부강하고조화로운국가를넘겨주기위해서반드시필요한작업이라고생각된다. 근로조건없는무상급여는통일후의엄청난복지재정소요를발생시킬것이므로, 조건부급여와급여수준의가구특성별차등화가필요하다. 근로능력가구원이있는가구에대한지원은그렇지못한가구에비해서적어져야한다