NSP2014_69_cover

Transcription

1 적(敵)에서 암묵적 동맹으로: 데탕트초기 미국의 중국접근 마상윤 카톨릭대학교 2014년 4월 EAI 국가안보패널 보고서: 동북아 데탕트-탈냉전 국가대외전략 비교연구

2 보다나은세상을향한지식네트워크 동아시아연구원 (The East Asia Institute: EAI) 은 2002 년 5 월설립된민간연구기관입니다. EAI 는동아시아국가들이자유민주주의와시장경제, 그리고개방된사회로발전하여평화로운국제사회건설에이바지할수있도록연구를통한정책제안을사명으로운영되고있습니다. EAI 는정책이슈에관하여어떠한정파적이해와도무관한독립연구기관입니다. EAI 가발행하는보고서와저널및단행본에실린주장과의견은 EAI 와는무관하며오로지저자개인의견해임을밝힙니다. 는등록된고유의트레이드마크입니다 EAI EAI 에서발행되는전자출판물은비영리적목적을위해서만제공됩니다. 또한내용의수정을허용하지않으며온전한형태로사용할것을권고합니다. 상업적목적을위한복사와출판은엄격히금지합니다. EAI 웹사이트가아닌다른곳에본출판물을게시하려고할때에는사전에협의해주시기바랍니다. EAI 의모든출판물은저작권법에의해보호받습니다. ISBN 재단법인동아시아연구원서울중구을지로 158, 909 호 ( 을지로 4 가, 삼풍빌딩 ) Tel Fax

3 적 ( 敵 ) 에서암묵적동맹으로 : 데탕트초기미국의중국접근 마상윤 가톨릭대학교 I. 머리말 미국과중국은아시아냉전의주요당사국이었다. 두나라는한국전쟁에참가하여서로총부리를맞대고치열한전쟁을치르기까지했으며, 그만큼양국간의상호불신과경계심은대단히컸다. 미국에서중국은소련보다도더교조적인공산주의국가로인식되어왔으며, 냉전의상황하에서적대적국가와관계를개선하는것은쉽게상상하기어려운상황이었다. 그런데이러한냉전적불신과경계심에도불구하고양국은 1970년대초관계개선을모색하기시작했다. 1972년 2월닉슨 (Richard Nixon) 대통령의중국방문은그하이라이트였는바, 이로써미중관계개선은데탕트기국제정치에서가장주목받는사건이되었다. 이글의목적은 1970년대초데탕트국면에서미국이중국에접근하여외교적관계를개선하고자시도하게된원인을분석하고, 그교섭의과정을검토하며, 아울러미중접근의국제정치적결과에대해평가하는것이다. 미중양자관계는미국뿐아니라중국의시각에서도살펴볼필요가있겠으나, 이글은미국외교에주로초점을맞추면서다음질문에답하고자한다. 미국은어떤이유에서냉전대립의주된당사국이었던중국과관계개선에나서게되었는가? 적성국과관계를개선하기위한교섭과정에서나타난어려움은무엇이었으며, 미국은이를어떻게극복하려했나? 이과정에서닉슨대통령과키신저 (Henry Kissinger) 국가안보보좌관의역할을어떻게평가할수있는가? 미중교섭의결과는무엇이었으며, 그것이오늘날미국외교및미중관계에던지는시사점은무엇인가? 미중관계개선은중요한역사적사건으로서그자체로서충분히의미있는역사연구의대상이지만, 현재적관점에서보더라도매력적인연구주제이다. 1970년대초미중관계의일대변화가오늘날의미중관계와그에따른한반도주변정세의변화를이해하는데적어도두가지측면에서중요한시사점을줄수있다고판단되기때문이다. 첫째, 오늘날의국제정치는중국의급속한부상과함께미국의상대적쇠퇴로특징지어지고있다. 물론미국의힘은여전히강력하지만 2008년금융위기이후경제회복에가장큰국정관심을기울이고있어서대외정책에는상대적으로소홀하다는평가가나오고있는형편이다 (Nasr 2013). 그런데이와같은미국국력의상대적쇠퇴는 1970년대초에도비슷하게관찰되었던바, 당시에미국이여기에어떻게외교적으로대응했는가는오늘날미국의대외전략을이해하는데있어서유용한기준점을제시할수있다. 1 둘째, 오늘날국제정치의가장큰화두는미중관계의향방이다. 과연기성패권국인미국은부상하는중국과대결로치닫고있는가? 아니면양국은앞으로보다협력적관계를구축하고강화하게될것인가? 1

4 미래를훤히내다볼수있는능력이인간에게주어지지않은이상이질문에대해주관적의견이상의대답을기대할수는없다. 하지만 1970년대초미국이외교적접근을통해공산주의적성국이었던중국을 암묵적동맹 (tacit ally) 으로변화시켰던역사적경험은우리에게오늘의문제를간접적으로나마비추어볼수있는거울을제공한다 년대초에제시된미중관계방정식의난이도는오늘의문제에비해결코뒤지지않는다. 당시의해법에대한연구는오늘의문제에대한해법을찾고또한미래를전망하는데어느정도나마도움이될수있을것이다. 1970년대초의미중관계와양국교섭에대해서는영미학계에서 2000년대중반이후에야기밀해제된외교문서를기초로한연구물이나오기시작했다. 3 그러나아직국내연구는거의전무하다. 물론 1970 년대초의미중데탕트가당시한국의정치및국제정치에직간접적으로미친영향이크기때문에박정희정부의정치와외교를다루는연구에서부분적으로미중관계에대한언급이이루어진경우는있다 ( 홍석률 2012). 하지만미중관계자체가연구의주된대상으로설정되었던경우는없으며, 이런점에서본연구가우리학계의현대미중관계사연구에도작게나마기여할수있을것으로기대한다. II. 미중데탕트의기원 1. 미국의상대적쇠퇴 1969년 1월닉슨이미국의제37대대통령에취임했다. 닉슨은반공주의자로유명했다. 아이젠하워 (Dwight Eisenhower) 행정부의부통령을지냈던시기부터이미그는반공주의자의이미지를확고히굳혔다. 닉슨은또한현실주의자이며국제주의자였다. 그는국제정치가기본적으로힘을바탕으로한다는점을굳게믿었으며, 미국이국제질서를이끌어가야한다고생각했다. 하지만 1960년대말미국과국제질서는중요한변화를겪고있었다. 미국은여전히세계최강국이었으나조금씩지쳐가고있었다. 무엇보다도베트남전쟁이미국의피로를가중시켰다. 1965년존슨 (Lyndon Johnson) 행정부가본격적으로베트남전쟁에뛰어들무렵그누구도전쟁의장기화를예상하지는않았다. 미국이대규모정규병력을투입한만큼공산세력은곧소탕될것이고베트남과인도차이나반도그리고나아가동아시아에서의반공전선은유지될것이라고믿었다. 하지만전쟁은장기화되었고, 미국은수렁에빠져든듯했다. 1968년말까지미국은 536,000명의베트남참전병력중 30,500명의전사자를냈다. 165만톤에이르는폭탄을남베트남및북베트남에쏟아부었고, 500여대의항공기가손실되었다. 연간 200억달러에달하는전쟁비용도무시못할수준이었다. GDP 대비국방비비중은 1966년 7.9 퍼센트에서 1967년 9 퍼센트, 그리고 1968년 9.7 퍼센트로늘어만갔다. 미국은 1950년대말부터경상수지적자와이에따른금해외유출이라는문제를안고있었는데, 베트남전쟁에따른재정지출증가는이를더욱악화시켰다. 금유출이지속되었고, 인플레압력또한높아져서 1968년미국경제는연 5 퍼센트에이르는인플레이션에시달리게되었다 (Young and Kent 2004, ). 국내정치적으로도반전목소리가커지기시작했다. 본래미국시민들은존슨행정부의베트남참전결정에대해대체로우호적인반응을보여왔다. 그러나전쟁이장기화되면서반전운동이나타나고확대되었다. 특히 1968년음력설을맞아전개된북베트남과베트콩의대대적공세는공산세력의건재를과시함으로써전쟁에대한미국여론의전환점이되었다. 기성질서에대한청년층의반감과저항이표출되었 2

5 고 (Gaddis 2010, 14), 이에동조하는여론도형성되기시작했다. 이처럼 1960년대말미국은국내적으로가중되는정치및경제적어려움을맞이하고있었다. 국제질서또한변화를겪고있었다. 특히국제적세력균형변화가중요했다. 첫째, 서유럽과일본은제2차세계대전의파괴를딛고경제적부상을이루었다. 이중프랑스와독일같은서유럽의주요국가들은커진경제력과자신감을배경으로보다독자적인외교행보를선보이기시작했다. 프랑스의드골 (Charles de Gaulle) 대통령은독자노선을추구하면서 1966년나토 (North Atlantic Treaty Organization: NATO) 를탈퇴했다. 독일도 1966년 12월기독민주당과사회민주당의대연정이성립된이래사민당의빌리브란트 (Willy Brandt) 외상의주도하에소련과동유럽국가들과관계개선을추구하는동방정책 (Ostpolitik) 에나서기시작했다. 이러한가운데미국은소련에대항하는서방의단결력약화를우려하게되었다. 4 둘째, 미국의입장에서더욱중요한국제적변화는소련의군사력강화였다. 소련은 1960년대중반이후핵전력및운반능력확충에집중적노력을기울였으며, 그결과 1968년경에는미국과대등한수준의전략무기능력을보유하게되었다. 미소가모두상대방에대한제2차공격능력을보유하게된것이다 ( 하영선 1989, 232). 이는미국의입장에서보자면소련에대한전략적우위상실을의미했다. 물론소련도나름대로의어려움을겪고있었다. 경제침체가계속되었고, 공산권내부의분열도표면화되어있었다. 유고슬라비아, 알바니아, 루마니아가독자노선을추진했고, 후술하겠지만무엇보다도중국과갈등이심화되고있었다. 즉미국의국력만일방적으로약화되었던것은아니었다. 미국은여전히세계최강국이었다. 그렇지만미국이국제적위상의상대적약화를겪고있었고, 국내적으로도회복을위한시간을필요로하고있었다는점은분명했다. 1969년출범한닉슨행정부의대외정책은이러한현실인식에서출발하지않을수없었다. 닉슨은하버드대학 (Harvard University) 의국제정치학교수였던키신저 (Henry Kissinger) 를국가안보보좌관으로임명했다. 키신저가공화당을지지하고국제문제에정통한학자임에틀림이없었지만그의임명은다소의외로여겨졌다. 키신저는닉슨이아니라공화당의대통령후보경선에나섰던록펠러 (Nelson Rockefeller) 에게오랫동안정책자문을해왔기때문이었다. 하지만닉슨과키신저는철저한현실주의자이며또한국제주의자라는공통점을지니고있었다. 둘은또한공개적인외교접근보다은밀한협상을통한타협을선호했고필요하다면기꺼이공식적관료조직을거치지않고계통을뛰어넘어일을진행하고자했다. 무엇보다도이들은미국의상대적쇠퇴를특징으로하는국제적환경변화속에서어떻게하면미국의영향력을유지하고미국의국익을확보할것인가하는중대한문제에함께직면해있었고, 이문제를해결함에있어서외교가중요하다는인식을공유하고있었다 (Hanhimäki 2013, 37-39). 5 미국이처한국제정치의환경변화에닉슨과키신저는어떻게대응하려했을까? 이와관련해서닉슨과키신저가최고정책결정자의지위에오르기전에남긴연설과글들에주목할필요가있다. 우선닉슨은 1967년 7월 29일보헤미안클럽에서한연설을통해미소데탕트에대한자신의생각을밝혔다. 그는국제적세력균형의변화에대해언급하면서소련이핵무기톤수에서미국을앞서기시작했고, 운반수단에있어서도 1970년에이르면미국과대등해질것이며, 중국도곧핵운반능력을갖출전망이라고지적했다. 닉슨은미국이군사적우위를유지하기위한투자에나서야하며, 소련과비교해대등한핵전력만보유해도충분하다는주장을경계해야한다고강조했다. 그러나닉슨은경제적으로소련및동유럽국가들과무역을확대해야한다고보았고, 외교적으로도 소련지도자들과대화를통해오판의가능성을줄이고서로합의할수있는영역을모색하여긴장을낮추어야한다 고주장했다. 6 닉슨은또한 1967년 10월외교분야의유력시사매거진 < 포린어페어즈 > (Foreign Affairs) 에기고한 베트남이후의아시아 (Asia after Vietnam) 라는에세이를통해새로운아시아정책을촉구하기도했다. 3

6 닉슨은미국이장기화되는베트남전쟁에사로잡혀있는상황에대해비판하면서미국외교가베트남에서벗어난새로운아시아정책을펼쳐야한다고주장했다. 오늘의아시아는스스로안보를위해노력해야 하며미국은이를뒷받침하는역할을담당해야한다는주장은후일닉슨독트린 (Nixon Doctrine) 으로정식화되었다. 이글에서또한주목할내용은중국에대한것이었다. 닉슨은 10억인구의중국이영원히국제적고립상태에머물게할수는없다고주장했다. 중국이변하지않고계속해서다른국가를위협한다면세계도안전할수없으며, 따라서중국을국제사회로끌어들이는노력을기울일필요가있다는것이었다 (Nixon 1967, ; U.S. Department of State 2003b). 키신저는 1968년에출간된 미국외교정책의핵심쟁점들 (Central Issues of American Foreign Policy) 이라는에세이에서미국외교의기본과제를새로운다극질서의출현이라는국제정치의구조적변화에창조적으로대응하는것이라고보았다. 그는제2차세계대전이후형성된미소양극질서가군사적으로는여전히남아있지만, 정치적으로는다극질서로변화하고있다고인식했다. 키신저에따르면정치적다극질서하에서미국은더이상압도적힘을바탕으로국제질서의안정을주도할수없다. 따라서미국은여전히물리적으로는초강대국이지만미국의역할은정치적차원에서여타강대국들의협조를이끌어낼수있는구조를만들어내는데있다. 키신저는또한미국이다른강대국들과국제질서의성격에대한합의를형성함으로써국제적안정을도모해야하며, 그러한가운데스스로의국익을추구해야한다고했다. 이와관련해서키신저는미국이이런역할을담당하려면외교적유연성을지녀야한다고했는데, 이는외교가도덕주의적이고법률주의적경향을띄는국내여론에지나치게얽매여서는곤란하다는의미였다 (Kissinger 1968; U.S. Department of State 2003c). 닉슨과키신저의정세인식은닉슨행정부출범이후에도계속유지되었다. 키신저는 1969년 12월백악관기자회견에서미국외교의기본방향에대해다음과같이말했다. 우리는미국외교정책을새로운기반위에세워야하는시점에놓여있습니다. 전후 20년간미국외교는마샬플랜 (Marshall Plan) 을이끌었던원칙에따라행해졌습니다. 그러나 조건이크게변했습니다. 오늘의세계에서는다른국가들의역할이커졌습니다. 그들은자신감을되찾고있습니다. 신생국들이나타나고있습니다. 공산주의는더이상단일한세력이아닙니다. 따라서우리는이전보다덜일방적으로미국적인기반위에국제관계를건설해야하는문제에직면해있습니다 (U.S. Department of State 2003d) 년 2월닉슨대통령이의회에제출한 1970년대미국외교정책 : 평화를위한새전략 (U.S. Foreign Policy for the 1970s: A New Strategy for Peace) 이라는보고서에도키신저의구상이반영되어있다. 닉슨은이보고서에서제2차세계대전이후유지되어왔던국제정치질서가종언을고하고새로운시대를맞이하고있다고지적했다. 그리고오랫동안지속될수있는평화의구조를갖추기위한원칙으로다른국가들과맺은파트너십 (partnership), 미국의힘 (strength), 그리고협상의지 (willingness to negotiate) 를꼽았다 (U.S. Department of State. 2003e). 요컨대닉슨과키신저는미국의상대적쇠퇴를맞이한가운데이에외교적으로대응하기위한새로운대외전략을구상했다. 그것은무엇보다도소련과경쟁을완화하여여러국내외적곤란을타개하겠다는것이었다. 8 물론소련과의냉전적대결의식이완전히사라진것은아니었다. 예를들어닉슨은미국의군사적우위를지킬수있는투자를강조했다. 장기적차원의대립을전제한상태에서이를위해시간을벌겠다는의도가강했던것이다. 새로운전략구상에는대외개입특히아시아지역에대한개입을줄이고자하는의도도담겨있었다. 베트남전쟁이미국의국력및위상에끼친악영향을고려할때이로부터명예롭게탈출하는것이최우선적으로추진되어야할정책목표로오른점은놀랍지않다. 이와관련해서닉슨은중국과관계개선이필요함을또한강조했다. 이는국제질서가미국의압도적우위를바탕으로하는양극질서에서다극질서로 4

7 변환하고있다는키신저의인식과도어우러질수있었다. 키신저의주관심은유럽및소련과미국의관계여서그가닉슨만큼중국에관심을가졌던것은아니었다. 하지만키신저는미국단독으로힘을행사하는것이아니라강대국간힘의역학관계를이용한국제관계관리를구상했으며, 이러한측면에서당시악화일로에있던중소관계는미국외교전략에있어서중요한기회로포착되기시작했던것이다 (MacMillan 2008, 109). 2. 중소분쟁의전개와심화 중소관계의악화는미국이중국과관계개선에나선중요한필요조건이었다. 사실공산권내에서중국과소련의분열은이미 1950년대부터서서히진행되어왔다. 1953년스탈린 (Iosif Vissarionovich Stalin) 사망이후공산권내에서리더십문제를두고양국간의분열이시작되었으며, 1958년이후이러한분열은심화되었다. 중국은후르시초프 (Nikita Sergeyevich Khrushchev) 의대서방 평화공존 정책을수정주의라비판했고, 양국간의경제적협력관계도사실상단절되기에이르렀다. 1964년 10월후르시초프가실각한이후소련은중국에대해유화정책을펴기도했으나별다른효과를보지는못했다. 미국은오랫동안이와같은분열을정확히인식하지못했고, 적극적으로정책에활용하지도못하고있었다. 물론미중관계개선의가능성이희미하게나마인식되기는했다. 1960년대후반까지폴란드바르샤바에위치한양국대사관을채널로삼아간헐적으로나마미중정부간접촉도유지되고있었다 (Schaller 2002, ). 또한 1960년대중반부터미국무부의중간레벨관리들은중국과관계개선의필요성을적극적으로생각하기시작했다 (Foot 2001, ). 이무렵중국도미국과관계개선가능성을고려하기시작했다. 마오쩌둥 ( 毛澤東 ) 은 1965년친중성향의미국언론인스노우 (Edgar Snow) 와가진인터뷰에서 나는지난 15년동안미국과중국인민들이역사의요인때문에분리되어실로모든형태의의사소통으로부터단절되어있다는사실을개인적으로몹시유감스럽게생각 하지만 이사태가전쟁이라든지역사상커다란비극으로끝나지는않을것 으로믿는다고언급했다 ( 키신저 2012, ). 중소간갈등의골이깊어가고있었음에도불구하고미국은 1960년대후반까지공산진영이일체성을유지하고있다는인식하에중국에대한적대관계를유지했다. 존슨행정부의고위정책결정자들은중간관리들의인식과달리여전히중국을적대시하는시각을유지했던것이다. 이들은중국을소련보다도더위험한세력으로인식했다. 소련과는국익에따른합리적거래가어느정도선까지는가능하다고본반면, 중국은공산혁명의이념에충실한세력으로인식되었던것이다. 문화혁명의와중에서 혁명 을강조하는중국의대내외정책이주된이유였다. 이러한인식의또다른중요한근거는베트남전쟁에있었다. 당시존슨행정부의대외정책관심은온통베트남전쟁에쏠려있었는데, 존슨을비롯한미국의고위정책결정자들은중국이북베트남의가장적극적지원세력이라고인식하는등중국이아시아지역공산혁명수출의배후역할을하는것으로생각했던것이다. 1964년중국의핵무기개발성공도미국의대중국위협인식을강화하는데일조했다 (Foot 2001, ). 1960년대말이되면서중소갈등은더욱악화되었다. 1968년소련이체코슬로바키아를침공하여 프라하의봄 으로불리는자유화운동을무력으로진압했는데, 이는소련의군사위협에대한중국의우려를강화했다. 1969년 3월에는우수리강젠바오섬등국경지역에서잇단중소무력충돌이발생했다. 충돌은중국의선제공격으로시작되었지만소련에의한보복공격으로중국은더큰인명피해를입었다. 이당시소련은중국의핵시설공격을고려했을정도로갈등은심각했다 ( 씨아야펑 2012, 133). 1969년 8월도브리닌 (Anatoly Fyodorovich Dobrynin) 주미소련대사가미국관리에게중국에대한공격을암시하며미국의 지원 을촉구했을정도였다 (Schaller 2002, 168). 소련은이미중소국경지대에 100만병력을집결 5

8 시켜놓고있었다. 이러한상황을마오쩌둥 ( 毛澤東 ) 은 천하대란 으로인식했다 ( 키신저 2012, 258). 즉, 사방이적으로둘러싸인상태였는데, 중국은특히소련으로부터제기되는위협을가장심각하게느꼈다. 중국은소련의위협에대응하기위해원교근공 ( 遠交近攻 ) 의방책을선택했다. 즉, 소련의위협에대비하기위해미국과관계개선을모색하기시작했다. 네명의퇴역장군들이마오쩌둥의지시에따라대외정책특별보고서를작성했는데, 이보고서는중미관계개선에따른전략적이점을강조했다 ( 씨아야펑 2012, ). 당시는 1969년제9차공산당당대회이후문화혁명의가장격렬한국면이종료되고지속적혁명에대한마오쩌둥의강조도차츰약화되고있었던바, 이는대미관계에대한새로운접근의정치적배경을이루었다 (Chen 2001, 239). III. 복잡한미뉴에트 9 : 사전교섭 1. 대전략으로서의데탕트 미국도 1969년닉슨행정부의출범과함께중국과관계개선을고위레벨에서적극추진하기시작했다. 닉슨은대통령취임직후인 1969년 2월국가안전보장회의 (National Security Council: NSC) 에대중국정책연구를지시했다. 중국및대만에대한기존정책을검토하고, 아시아에서중국의전략적의도를분석하며, 미국이중국에대해취할수있는정책옵션과그에따르는비용과위험에대해서도제시하라는것이었다 (White House 1969). 또한닉슨은키신저에게행정부의고위관리들과정치인들에게자신의행정부가중국과관계개선가능성을모색하고있음을알리도록지시했다. 앞에서살펴보았듯이이러한정책이니셔티브는닉슨의소신으로부터비롯되었다. 그는대중관계개선을통해소위 평화의구조 (structure for peace) 를만들고자했다. 그리고이를통해여러가지긍정적인효과를얻고자했다. 첫째, 중소분쟁의상황에서미중관계개선은소련에게미국과관계개선을해야한다는압력으로작용할수있었다. 둘째, 중국의협조를유도함으로써베트남전쟁으로부터명예로운탈출을모색할수있다고보았다. 셋째, 닉슨은국내정치적으로도자신의재선 ( 再選 ) 에유리한조건이조성될수있을것으로전망했다. 그리고넷째, 중국시장을통한미국경제회복및행정부에대한미국경제계의지원강화도기대되었다 (Xia 2006, 140). 키신저는원래중국과관계개선이현실적으로가능하다고보지않았다. 닉슨이 1969년 2월중국과관계개선의사를처음밝혔을때키신저는시큰둥하게생각했다 (Xia 2006, 139; MacMillan 2008, 109). 앞에서지적했듯이대유럽및소련관계를중심으로놓고세계전략을그리던키신저에게중국은부차적으로만중요한지역일뿐이었다. 그러나그는대통령의지시에충실히따르며점차중국과관계를개선하는것을스스로의과업으로만들어갔다. 키신저는특히중국과관계를개선함으로써소련에압력을가한다는삼각외교에큰의미를부여했다. 10 키신저의회고에따르면 1969년 8월여름휴가중이던닉슨의캘리포니아산클라멘테 (San Clemente) 별장에서열린 NSC 회의에서닉슨대통령은 소련이한층더위험한상대이며, 따라서만약중소전쟁에서중국이 무참히깨지게되면 미국의이익에반한다 고언급했다. 닉슨은중소갈등이고조되는상황에서양국간실제무력분쟁이발생할경우중국이불리할것이며, 이는미국의이익에도반한다고판단했던것이다. 이러한대통령의뜻에따라키신저는 소련과중국이대치할경우미국은중립적입장을취하겠지만, 그런틀안에서가능한한최대로중국쪽으로기울것 이라고지시했다 ( 키신저 2012, 271). 6

9 1969년 12월한기자회견에서도키신저는 국제정치에영원한적은없으며, 미국은다른국가들, 특히중국을, 어떤이데올로기를표방하느냐가아니라어떤행동을하느냐에따라판단할것 이라고밝혔다 (MacMillan 2008, 113). 키신저의회고에의문이제기되기도한다. 닉슨은자신의각료대부분을전적으로신뢰하지는않았으며, 따라서그가아직중국과관계개선이본격적인궤도에오르기도전인 1969년 8월시점에서자신의의사를가감없이공개하지는않았을것이라는의문이다. 게다가키신저가언급한 NSC 회의기록에도닉슨이말했다는내용은나타나지않는다 (MacMillan 2008, 120). 더욱이비슷한시기에샌프란시스코에서박정희와가진정상회담에서도닉슨은중국을위협세력으로만거론했지중국과관계개선의사를전혀밝힌바없었다 (U.S. Department of State 2010). 닉슨이회의에서어떤말을했던간에그에게국가안보연구메모랜덤 (National Security Study Memorandum: NSSM) 14호에따른대중정책검토보고서가전달되었던것은분명하다. 이보고서는미국이취할수있는세가지정책옵션을첫째, 중국의고립이라는기존정책유지, 둘째, 중국의고립심화, 그리고셋째, 중국의고립을완화하는것으로제시하였다. 보고서는세번째옵션을권고했다. 중국과관계를개선할경우미국의장기적목적과이익이보다증진될수있다는판단에따른것이었다 (U.S. Department of State 2006a). 2. 상호탐색 닉슨행정부가중국과관계개선을모색하기시작했지만당장어떻게중국에접근하느냐가문제였다. 아직두나라는서로에게적대국이었다. 어떻게적대적관계에서갑작스럽게비적대적내지우호적관계로전환할것인가는실로어려운실천의문제가아닐수없었다. 첫걸음은상대방의의중을조심스럽게타진하는것이었다 (Kissinger 1979). 닉슨행정부는중단되어있던바르샤바채널을다시가동시켰다. 1969년 9월닉슨행정부는스토셀 (Walter Stoessel) 주폴란드미국대사에게중국과접촉할것을지시했다. 스토셀은 12월 3일유고슬라비아패션쇼가열리는바르샤바문화궁전에서중국외교관들을우연히발견하고패션쇼가끝난뒤이들을따라갔다. 중국외교관들이급히패션쇼장을떠나자스토셀은이들을쫓아갔고, 중국에전할중요한메시지가있음을알릴수있었다. 이특이한접촉은저우언라이 ( 周恩來 ) 총리와마오쩌둥에게까지보고되었다. 중국의리더십은이사건을중국과관계를개선하려하는미국의진정성과의지를확인해주는것으로해석했으며 (Xia 2006, 144), 결국미국과대사급회담을재개하는것에합의했다. 1970년 1월 20일과 2월 20일두차례에걸쳐바르샤바에서미중간대사급회담이열렸다. 베트남전조기종결을중국이도와줄것을바라는미국의입장과대만으로부터미군이철수하기를요구하는중국의입장사이에서접점이쉽게찾아지지는않았다. 게다가미국무부는중국과회담을가지는것에조심스런입장을나타내기시작했다. 그린 (Marshall Green) 국무부동아태담당차관보는 3월 5일자로백악관에상신한문서에서미중관계의개선이가져올이득이크지않다고보고했다. 중국의대소련영향력확대를도와줄뿐이며, 미소관계는물론미국의아시아지역동맹국들과가지는협력관계에도심각한손상이올것이라는주장이었다 (Xia 2006, 148). 물론회담이전혀성과가없었던것은아니다. 중국은미국정부가고위급특사를파견한다면이를환영할것이라고언급함으로써관계개선에대한의지를밝혔던것이다 (Schaller 2002, 170). 닉슨과키신저에게국무부의입장과바르샤바채널을통한미중대화결과는썩만족스럽지않았다. 키신저는 귀머거리들의대화 라고생각했으며, 닉슨은 아이가태어나기도전에죽여버릴셈이군 이라 7

10 고말할정도였다 ( 키신저 2012, 277). 두차례의연기끝에 1970년 5월 20일로세번째회담의일정이잡혔으나이마저도취소되고말았다. 미국이 1970년 3월캄보디아에서발생한론놀의쿠데타를지원한것이문제였다. 쿠데타로중국이지원하는시하누크왕자가정권에서축출되었다. 곧이어미국은북베트남의보급선차단을위해캄보디아를침공했는데, 이에반발한중국이미중회담을연기한것이다. 그럼에도불구하고중국은다른한편으로미국과대화를이어나가기위한신호를계속보내고있었다. 예컨대 1970년 7월 10일간첩활동의혐의로 1958년부터중국에감금되어있던미국인목사가풀려났다 (Schaller 2002, 171). 닉슨과키신저는국무부를거치지않고보다직접적으로중국과접촉하는방법을모색하기시작했다. 닉슨은 1970년 7월해외순방도중파키스탄, 루마니아및프랑스등에중국과접촉하기위해도움을요청했다. 모두중국과비교적가까운관계에있던국가들이었다는점에서중국과미국의사이에서연락채널이되어줄수있을것으로여겨졌다. 중국도미국과의관계개선에나설의향이있다는신호를보내기시작했다. 중국은에드가스노우를미국인으로는최초로 1970년 10월 1일국경절퍼레이드에초청하여마오쩌뚱옆에서퍼레이드를지켜볼수있도록했다. 마오는공식적인자리에스노우를초대함으로써미국은물론중국인들에게미중관계개선에대한의미심장한상징적메시지를던졌던것이다. 중국은스노우에게마오와인터뷰하는것도허가했다. 인터뷰기사는몇달후 1971년 4월 30일자 < 라이프 >(Life) 에게재되었는데, 기사에따르면마오는닉슨이중국을방문한다면환영할것이라고말했다. 그는 중국인과미국인사이에편견이있어야할필요가어디있는가. 상호존경과평등은가능할것이다. 나는두나라의인민에대하여커다란희망을품는다 라고도언급했다 (Snow 1971; 키신저 2012, 282). 실로획기적인발언이었다. 그러나마오의발신은정작워싱턴에서즉각적으로수신되지못했다. 스노우가중국을선전하는언론인으로낙인찍혀있었기때문에그의행적에제대로주목하지않았던것이다. 하지만미국을향한중국의발신은계속되었다. 중국은파키스탄및루마니아를통해전달된미국의메시지에화답했다. 1970년 12월 8일저우언라이의메시지가파키스탄을통해키신저에게전달되었다. 저우언라이는 미국이베이징에특사를보내 지난 15년동안미국군대에의해점령당해온타이완이란이름의중국영토문제 를논의하자고요청 했다 ( 키신저 2012, 285). 같은내용의메시지가루마니아를통해서도전달되었다. 1971년 1월미국은루마니아및파키스탄채널을통해특사파견요청을수용하며양국의모든관심사에대해폭넓게논의할용의가있다는내용의메시지로화답했다. 미중간의화해제스처가이어졌다. 1971년 3월닉슨행정부는미국인의중국여행자유화조치를취했으며, 곧이어중국에대한무역제재도완화했다. 1971년 4월 14일중국의초청으로미국의탁구대표팀이중국을방문하여인민대회당에서중국팀과경기를가졌다. 미국대표팀초청은마오쩌둥의결정에따른것이었다. 마오는미국에관계개선신호를보냄과동시에중국인들에게는미국과관계개선을하는것에대한심리적준비를할수있도록한것이었다 (Xia 2006, 153). 핑퐁외교는본격접촉을위한전주곡이었다. 1971년 4월 29일저우언라이의 4월 21일자편지가주미파키스탄대사를통해미국에전달되었다. 이편지에서저우언라이는닉슨의중국방문또는로저스 (William Rogers) 국무장관이나키신저의특사자격방문을재차요청했다. 5월 10일, 백악관은저우언라이의초청을수락하는답신을보냈다. 다만회담의제에중국이강조하는대만문제뿐아니라여타쟁점도포함되어야한다는주장을반복했다. 6월 2일에도착한저우언라이의회답은포괄적의제에대한미국의요구를받아들인다는것이었고, 이로써미국정부고위급인사의비밀방문실현을목전에두게되었다. 8

11 IV. 직접교섭 1. 키신저의방중 저우언라이의초청에따라키신저가특사자격으로 1971년 7월 9일중국을극비리에방문했다. 키신저는소수의일행과함께사이공, 방콕, 뉴델리그리고파키스탄의라왈핀디를거쳐베이징으로이동했다. 라왈핀디에서는중국으로가기위해배탈이난척하며사람들의눈을피했다. 중국은외교관을파키스탄에파견하여키신저일행을베이징까지에스코트했다. 키신저의주된임무는닉슨의방중을목표로양국정상의공동성명서초안을마련하는일등의준비작업에있었다. 이를위해그는사흘간베이징에머물면서저우언라이와총 17시간의마라톤회담을했다. 키신저와저우언라이의 1차회담은 7월 9일오후 4시 35분부터무려 6시간 45분동안진행되었다. 회담은미국의입장에대한키신저의설명으로시작되었다. 키신저는양국이상이한이데올로기를가진나라이지만누가옳은지는역사의판단에맡겨두자고했다. 지금미중관계에있어서가장중요한질문은상호존중과평등의기반위에서공통의관심사에대한협력을이룰수있을것인가하는것으로, 이에집중하자고했다. 키신저는중국이미국의핵심이익에위협을제기하지않는다는닉슨의소신에대해서도소개했다. 덧붙여미국은강대국관계를중심으로넓은시야에서국제문제에접근하고자하며, 지엽적문제에지나치게구애받지않겠다는입장이라고말했다. 키신저는 7개회담주제를제시했다. 이는대만문제, 인도차이나문제, 소련 일본등주요국들과관계문제, 남아시아문제, 양국간연락채널확보, 군비통제, 그리고기타중국이원하는주제였다. 중국의최대관심사는대만문제였다. 저우언라이는 이중대한문제가해결되지않고서는모든문제의해결이어렵다 고잘라말했다. 또한닉슨의방중이성사된다면이는역사적사건이되겠지만이를위해서는주요문제의해결이선행되어야한다고강조했다. 그러면서그는미국이중화인민공화국을중국의유일한정부로인정해야한다고주장했다. 미국과대만이 1954년체결한방위조약도인정할수없다고했다. 또한미국이정해진기한내에대만과대만해협으로부터군병력을모두철수시키고군사장비와시설도철거해야한다고요구했다. 이에대해키신저는인도차이나즉베트남전쟁문제가해결된다면닉슨대통령의임기내에대만방위에필요한 3분의 2의전력만남기고나머지는철수할것이며, 닉슨의두번째임기초반에정치적문제, 즉중화인민공화국을유일한중국정부로인정하는문제를해결하겠다고제안했다. 인도차이나문제를대만문제와연계시켜서중국의협조를유도하려했던것이다. 그런데인도차이나와관련해서도저우언라이는미국이군사적으로철수한이후에도다른수단을통해계속해서이지역정세에영향력을행사하려하지않을까하는우려를표명했다. 이러한우려아래미국군사고문단의잔류여부, 미중앙정보국 (Central Intelligence Agency: CIA) 의비밀작전가능성, 군사원조의지속적제공, 미국이외의외국군대철수등에대해질문했다. 그리고모든외국군대가동지역에서철수해야하며내정불간섭원칙이지켜져야한다고강조했다. 저우언라이는미국이더이상헤게모니를행사하기힘든상태에도달했다고지적하면서중국은결코초강대국이되지않을것이라고말했다. 중국은아직개발도상국이며, 국가들이크기에관계없이평등해야한다는원칙을중시한다고도했다. 한편미국이동아시아에서군대를철수한다면이는일본을강화하려는의도를감추고있는것이아니냐고물었다. 일본이아시아를통제하는데있어서미국의전위역할을하게될수있다는중국의우려를표현했던것이다. 이에대해키신저는미군의일본주둔은일본의팽창과공격적정책을방지하는목적을지닌다고설명했다. 미국이철수하여일본이재무장에나서고, 그 9

12 리하여태평양에서일본과중국의세력이상쇄되는가능성을생각해볼수는있겠으나미국의정책은그러한것은아니며, 이런점에서미국과중국은이해관계가비슷하다고설명했다. 첫회담의말미에서는저우언라이가동아시아에서미군이주둔하는것전반을문제로삼으면서한국특히주한미군에대한의견교환도이루어졌다. 이에대해키신저는 인도차이나전쟁이끝나고한국군도귀환하고나면닉슨의 2번째임기말까지주한미군전체는몰라도대부분의철수가이루어질수있다 고의견을피력했다. 그는또한 만약미군이아니라일본군이한반도에주둔한다면이는중국입장에서볼때더나쁜것아니겠느냐 고도했다. 일본에대한중국의우려를부각함으로써주한미군에대한중국의긍정적인식을유도하고자한것이다. 그러나사실키신저는한국에군사를주둔시키는것이미국의핵심이익에속한다고생각하지않았다. 그가 솔직히우리가한국문제에오랫동안묶여있을필요는없다 라거나 한국에군사를주둔하는것은미국외교정책의영구적인특징이아니다 라고말한이유였다 (George Washington University 2002a). 키신저의보좌관로드 (Winston Lord) 가보고했듯제1차회담은 철저히탐색하듯진행됐고, 포괄적이었으며, 의미심장했다. (George Washington University 2002a) 팽팽한긴장감도흘렀다. 특히대만문제나인도차이나문제와관련한저우언라이의요구는상당히강경했던바, 이는키신저의예상을뛰어넘는정도였다. 이튿날정오에시작된두번째회담도저우언라이와키신저가조심스럽게상호탐색을계속하는긴장된분위기속에서진행됐다. 저우언라이는전날회담에서키신저가제기한문제들에대한중국의입장을재차강조해서전달했다. 우선인도차이나문제와관련해서미국의완전한철수만이평화를회복하는길이며, 미국이영향력을남겨두려시도할경우에는분쟁이계속될것이라고주장했다. 또한인도차이나에서미군이철수한다고해서바로미중관계가정상화될수는없다고지적했다. 베트남전종전을전제로대만주둔미군의 3분의 2가철수하고이후에점진적으로상황을보아가며미중간의정치적관계발전을추진하자는키신저의제안을그대로받아들이지는못하겠다는뜻이었다. 아울러저우언라이는일본에대한우려도다시표명했다. 그는 1969년닉슨-사토 ( 佐藤榮作 ) 정상회담을통해미국이일본군국주의의부활을지원하고있는것아니냐고의심했고, 미군의대만철수이후생긴힘의공백을일본이채울가능성이높다고도우려했다. 하지만두번째회담에임하는저우언라이의입장에는미묘하지만중요한변화가나타나고있었다. 그는미국이중국과친선관계를구축하려는의지를분명한정책방향을통해제시해야한다고주장하면서관계개선의네가지전제조건을제시했다. 그것은중국의첫째, 정통성인정, 둘째, 대만이중국에속한다는것을인정, 셋째, 두개의중국 불인정, 그리고넷째, 대만독립운동을지원하지않을것이었다. 대만문제에대한중국의원칙적입장이바뀐것은아니었다. 하지만그는더이상대만주둔미군의완전철수가이루어져야만양국관계개선이가능하다는주장을펼치지않았다. 또한미국이당장중국의정통성을인정해야만닉슨의방중이이루어질수있다는입장도더이상강하게내세우지않았다. 대신이러한일들이단계적으로이루어질수있도록미국이유념해야한다고했다. 이는중요한변화였다. 저우언라이는첫회담에서보다누그러든태도를나타내기시작했던것인데, 사실이는마오쩌둥의지시에따른것이었다 (Xia 2006, ). 키신저와첫회담을통해중국의원칙적입장을밝힌후, 이제는그원칙을크게훼손하지않으면서도미국과서로합의할수있는접점을찾아나서기시작했던것이다. 저우언라이와마찬가지로키신저도최대한접점을찾으려는자세로회담에임하고있었다. 그는 오랫동안서로떨어져있었던두나라는우선관계를수립하고, 정상화한다음우호관계로발전시키는중요한문제에직면해있다 고진단하고, 이과정에서양국은 인내심을갖고서로를이해하려고노력해야 한다고강조했다. 또한 상황이허락하는범위밖의일을강요함으로써 ( 합의 ) 가능한것조차놓쳐버려서는안된다 고했다. 이러한차원에서또저우언라이에답하며, 그는닉슨대통령의방중자체가대단히큰 10

13 상징적의미를지니는일이며, 닉슨의방중으로미중관계정상화를향한큰방향이설정되는것이라고주장했다. 중국의정통성인정문제도미국국내정치사정상당장은어렵지만닉슨이재선에성공한뒤추진할수있을것이라고말했다. 키신저는중국의유엔 (United Nations: UN) 진출에대한미국의입장도설명했다. 또일본과관련해서는일본이자위능력을지녀야하지만, 미국은일본의군사적팽창에는반대한다고밝혔다 (George Washington University 2002b). 두번째회담에서도한국문제가토의되었다. 저우언라이는한국문제에적극적으로관심을나타내면서, 11 닉슨이재선에성공하면임기후반에주한미군을모두철수할것이라는전일회담에서키신저가한발언을확인하고자했다. 이에대해키신저는닉슨의두번째임기중이라고정정하면서철군이상당히일찍시작될것이라고했다. 저우언라이는또한북한이한국과미국의공격가능성때문에불안을느끼고있다고언급했다 (George Washington University 2002b). 저우언라이는저녁 6시이후에는자리를비웠다가밤 11시 20분에다시회담장으로돌아와 30분가량의짧은미팅을가졌다. 미국측에알리지는않았지만그사이북한대표단을만나고돌아왔던것인데 ( 키신저 2012, 313), 이는북한이미중회담에대해중국측으로부터어느정도의언질을받았을가능성을높게시사한다 (George Washington University 2002c). 이상과같이키신저와저우언라이의두번째회담도결코쉽지는않았지만양측은대만문제관련의견조율에있어서약간의진전을이루었다. 이후닉슨방중및공동성명서에대한협의는비교적쉽게진행되었다 (George Washington University 2002e). 다만키신저의비밀방중사실및중국의닉슨초청을어떻게발표할것인가의문제를두고다소의실랑이가있었다. 저우언라이가북한대표단을만나러간사이공동발표문에대한토의가있었는데, 중국측은대만문제에대한협의를통해양국관계개선을희망하는미국의요청을받아들여닉슨을초청하게되었다는식으로문안을작성했다. 그러나키신저는이를받아들일수없다고맞섰다. 미국이중국으로부터초청을받아내기위해애썼다는뉘앙스가문제였을뿐아니라대만문제만을부각시킨것도인정할수없었던탓이다. 다음날오전키신저일행의귀국직전에열린마지막회담에서중국측은중국이닉슨의방중의사를알고초청하게되었다는내용으로변경된문안을들고나왔다. 대만문제에대한언급도빠졌다. 키신저도새문안에동의했다. 또한저우언라이는닉슨방중이전에실무협의를위해미국고위급인사가다시방중할것을요청했다 (George Washington University 2002d). 7월 15일, 미국과중국정부는각각그러나동시에키신저가비밀리에중국을방문하여저우언라이와회담을가졌고, 이듬해봄에는닉슨의중국방문도이루어질예정이라고발표했다. 키신저와회담을마무리하며저우언라이가예상했듯이발표는 세상을흔들어 놓았다. 키신저는 10월 20일부터 26일까지다시베이징을방문했다. 정상회담직후발표될성명서의초안을마련하는일때문이었다. 키신저의 7월방문시논의되었던사안들이다시세부적으로논의되었다 (George Washington University 2002f). 저우언라이는특히대만, 인도차이나, 한국, 일본, 남아시아, 미소관계의여섯가지를회담주제로제시했는데, 그가키신저와달리한국문제에대해상당한관심을표명했다는점은흥미롭다. 12 아무튼키신저일행이떠날때까지대부분의문제에대해서어느정도합의가이루어졌다. 하지만대만문제, 특히대만주둔미군의철수문제에대해서는여전히이견이남았다. 2. 세상을바꾼일주일 : 닉슨방중 ( ) 1972 년 2 월 21 일닉슨대통령과그의일행이전용기편으로베이징에도착했다. 저우언라이가닉슨을영 접했다. 중국의환영행사는비교적간소했다. 무엇보다도대규모환영인파동원이없었다. 이는미국대 11

14 통령의방문이중국인들에게가할정신적충격을조금이라도줄이고자하는마오쩌둥의의중에따른것이었다. 하지만마오는닉슨을자신의집무실로초청하여면담함으로써태평양을건너온닉슨을만족시켰다. 사실닉슨과마오의만남은미리예정되어있지않았기때문에닉슨은정상간의만남이성사되지못할수있다는점에서내심불안감을안고있었다. 사전약속없던상태에서외국지도자를불시간에불러들여만나는방식은마치과거에외국사절이중국황제를알현하는것과비슷했다. 그럼에도불구하고중국과관계개선을희망해오던닉슨에게마오와만나는것이갖는의미는충분했다. 줄곧적대적이었던미중관계를생각할때양국정상이만나악수하는순간은극적인역사의한장면임에틀림없었다. 마오는닉슨과 철학적 대화를나누었다. 정책과관련된구체적논의는저우언라이에게미루어두었다. 그러면서도마오는미중관계에대한분명한메시지를전달했다. 그는소련위협에대한경계심을간접적으로드러냈고, 대만문제가양국관계개선의걸림돌이되지말아야한다는의중도내비쳤다. 또닉슨이대만에서병력을일부철수할의향이있다고밝힌점을지적하면서 우리군대는해외로나가지않습니다 라고말했다. 이는중국의베트남전개입가능성을일축하는말이어서베트남전으로부터명예로운탈출을모색하고있던닉슨을안심시켰다 (U.S. Department of State 2006b). 이어서닉슨과저우언라이의회담이수차례열렸다. 여기서논의된주제와내용은키신저와저우언라이의사전회담과크게다르지않았다. 대만문제, 인도차이나에서의미군철수문제, 대소련및일본관계등이논의되었다. 이중일본과관련된사항은주목할만하다. 닉슨은일본이미일동맹으로묶여있지않을경우오히려중국에위협이될수있다고강조했으며, 일본이경제적팽창을넘어군사적팽창에나서지않도록억제할것이라는입장을확인했다 (U.S. Department of State. 2006c; 2006d; 2006e). 한편로저스국무장관과치펭페이외교부장의회담, 그리고키신저와차오관화외교부부장간의회담도열렸다. 특히후자에서는공동성명문의세부사항을논의하고문구를조율했는데, 여기서도물론대만문제를놓고힘든줄다리기가벌어졌다. 미국이대만으로부터군대를철수하고중국은대만문제를평화적으로해결한다는데에는원칙적인합의가이루어졌으나, 이내용을어떻게구체적으로표현하느냐가문제가된것이다. 이문제는결국 원칙에대한합의 와 장래의해결 이라는방식으로결론이났다. 즉미국이 하나의중국 원칙을받아들이는대신대만문제의해결은장래로미루어두는방식에합의한것이다 (U.S. Department of State 2006f). 1972년 2월 27일상하이코뮈니케 (Shanghai Communiqué) 가발표되었다. 코뮈니케의형식은독특했다. 일반적외교관례는국가들간에합의된내용을위주로정상회담또는고위급회담후성명서가작성되는데, 상하이코뮈니케는미국과중국의입장을각각설명하고서로합의를이룬점과그렇지못한점을따로제시하는방식을취했던것이다. 그렇지만물론중요한방점은양국의합의사항에찍혀있었다. 이것이야말로수십년간적대관계에있던양국이이룩한진전을보여주기때문이다. 양측은 주권존중, 영토적일체성, 불가침, 불개입, 평등, 상호이득, 그리고평화공존 이라는국제관계의근본원칙에합의하고, 이에근거하여다음의사항에동의했다. 중국과미국의관계정상화를향한진전은모든국가들의이해에부합한다. 양국은국제적군사분쟁의위험을줄이기를희망한다. 양국은아시아태평양지역에서패권을추구하지않을것이며, 다른국가또는국가들이그러한패권을구축하려는시도에반대한다. 양국은제3국을위한협상에나서지않으며, 다른국가에대항하는협약체결이나양해 ( 각서 ) 교환을하지도않는다 (U.S. Department of State 2006g). 12

15 외교적으로에둘러표현되었지만, 이상의항목들은모두중대한의미를담고있었다. 그것은양국이관계진전을위한노력을계속경주할것이며, 베트남전쟁과같은군사분쟁에대한개입도최소화한다는동의의표현이었다. 또한소련이제기하는위협에대한반대를분명히밝히면서도미중관계개선이결코소련에대항하기위한것이아니라고애써강조했다. 한편미중교섭에서가장난제로떠올랐던대만문제에관해서는미국이군병력및시설철수를궁극적목표로인정하고이를이지역에서긴장이완화되는정도에따라점진적으로추진한다는입장을밝히는선에서타협이이루어졌다. 아울러코뮈니케에서는과학, 기술, 문화, 스포츠, 언론분야에서의인적교류를활성화하고양자무역도확대하기로했다. 양국간의대화채널도다양하게유지하기로했다. 비록관계정상화의일정이구체적으로제시된것은아니었지만양국관계진전을위한보다구체적인방안이제시된것이다. V. 맺음말 1972년 2월 27일저녁상하이에서닉슨과그의수행원들을위해마지막연회가베풀어졌다. 닉슨은건배사를통해이렇게말했다. 우리는여기에일주일동안머물렀습니다. 그것은세상을바꾼일주일이었습니다 (Nixon 1978, 580; MacMillan 2007,xxi). 자신의중국방문이세상을바꿔놓았다는닉슨의말을얼마만큼받아들여야할까? 닉슨은중국과관계개선을자신의두드러진외교적업적으로내세웠고, 이러한성과에힘입어 1972년선거에서재선에성공했다. 13 중국과관계를개선한이후미국이소련과일련의긴장완화조치에합의할수있었던것도주목할만한업적이다. 중소분쟁으로조성된소위삼각외교의구도하에서미국은중국카드를적절히활용함으로써소련과데탕트국면을만들어나갈수있었다. 그리하여소련이라는냉전의주적을효과적으로관리할수있게되었던것이다. 이러한측면에서보자면닉슨의중국방문과관계개선은중요한정치적외교적파급효과를낳았다고볼수있다. 다른한편으로이와같은파급효과가과연세상을바꿨을정도의변화를의미하는것인가하는의문을제기할수있다. 사실미소데탕트는국면적인긴장완화에불과했을뿐냉전이라는보다근본적차원에서대립은계속되었다. 미국과중국의외교관계정상화는 1979년에이르러서야이루어졌던만큼양국관계개선에도일정한한계가분명히있었다. 더욱이닉슨은애초에중국과관계개선을시도하면서베트남전쟁과관련된중국의협조를노렸는데, 이와같은기대는거의충족되지않았다. 미국과관계가개선됨에도불구하고중국그리고소련은북베트남에대한지원을멈추지않았다. 미국은 명예로운평화 (peace with grace) 의실현을기대할수없게된상태에서결국 1973년명예롭지않은철수를단행했다. 불과 2년뒤사이공함락으로베트남은공산화되었다. 하지만닉슨의중국방문이후 40년이상의세월이흐른오늘의시점에서 1972년의미중관계개선을바라보게되면, 닉슨이스스로업적을과장한측면을어느정도인정한다하더라도, 닉슨행정부의대중국외교가갖는중요성을평가절하하기힘들다. 닉슨은이미 1967년에중국을국제사회에서떼어놓고서국제질서의안정을꾀하기힘들다고지적하고중국과관계개선을적극적으로추진했다. 중국은이후미국과관계를점진적으로개선했고, 이는경제개혁추진의기반이되었다. 서방특히미국의기술과자본은중국경제의비약적성장의중요조건이었기때문이다. 중국은지금까지도급속한경제적부상을계속하고있으며점차국제적영향력도확대해가고있다. 이제중국은더이상 1972년의고립된중국이아니라국제사회에서영향력을확대하고있는강대국중국이다. 그리고이모든일련의변화는닉슨의방중으 13

16 로부터시작되었다해도과언이아니다 (MacMillan 2007, ). 물론닉슨행정부의대중국외교는시대적산물이기도하다. 미국이베트남전의수렁에서빠져국내외적으로또정치적 경제적으로여러곤란에직면하게되지않았더라면, 또는중국과소련의분쟁이라는조건이없었더라면미중관계개선이쉽게이루어지지않았을것이다. 사실중국과관계개선은존슨행정부에서도일부고려되었던바있었으나그당시에는국내외적여건이성숙해있지못했다. 그렇지만아무리국제질서의구조적변화와이에따른여건의성숙이중요했다하더라도닉슨과키신저라는유능한매개자 (agency) 의역할이없었더라면 1972년상하이코뮈니케에이르는과정은가능하지않았을것이다. 14 아직냉전이계속되던시절에이념적적성국과관계를교섭을통해 암묵적동맹 으로변화시킨다는것은결코쉽게이룰수있는일이아니었다. 닉슨은중국과관계개선이라는목표를설정하고이를강력하게추진했으며, 키신저는중국과교섭과정에서미뉴에트를추듯조심스러운상호탐색과조정을통해양국간이익의접점을찾아내는데성공했다. 키신저는당시중국과교섭과정에대해설명하면서국가이익을절대적형태로정의내린상태에서상대국과교섭을해서는곤란하다고지적한다. 국가이익이라는것은조건에따라달리정의또는해석될수있기때문이다. 따라서일반적으로국가들이상대방에공격적으로비칠수있는행동을절제하고상호협력을이루려면어느정도의가치의공유가필요하다. 하지만 1972년당시미국과중국은서로공유하는가치가없었기때문에여러어려움에도불구하고국가이익에대한상호합의가그나마서로가행동을절제하도록하는가장의미있는요소였다. 키신저가저우언라이와첫대면한순간부터가장중요한이슈는바로양국의이익정의가얼마나서로일치하는지또얼마나일치시킬수있는지하는것이었다 ( 키신저 2012, ). 양국지도자들은의견이불일치하는문제를장래에해결할일로미루어놓고우선합의할수있는부분을찾아갔다. 예컨대교섭기간내내중국은대만문제와관련한자신의핵심원칙을강조했지만문제해결의실행은미래로돌림으로써융통성을발휘했다. 이러한실용적교섭의결과가바로상하이코뮈니케였다. 중국의부상이가속화되고있는 21세기의국제정치에서미중관계의향배에대한관심이높다. 중국은 1979년이후의개혁개방에도불구하고여전히공산당일당지배가유지되고있으며, 아직은미국이만들고유지해온자유주의적국제질서에도전적으로동의하는것으로보이지는않는다. 이러한중국의입장과태도로인해중국의부상이곧미국그리고미국적질서에대한도전으로나타날것이라는우려섞인전망이나타나고있다. 다른한편에서는중국이이미상당한정도로미국적자유주의질서에편입되어있고그정도는앞으로더욱깊어질것이라는의견도제기된다. 이렇게미중관계에대한예측은논자에따라또이론적입장에따라다양한스펙트럼을보여주고있다. 그러나미래는열려있는것이다. 미중양국이상호협력적인관계로나아갈지아니면갈등과분쟁으로나아갈지는미리예정되어있다기보다는지금양국이내리는정책적선택에따라달라질수있다는의미이다 (Khong 2013/14, 174). 이와관련해서키신저는다음과같이지적한다. 중미관계에적절한이름표는파트너십이라기보다는공진화이다. 그것은두나라모두국내의긴급한사항을추구하고, 가능하면협력하며, 갈등을최소화하기위해상호관계를조정한다는뜻이다. 어느한쪽이다른쪽의모든목표를다지지하는법도없고, 양측의이해가모두일치한다고추정하지도않지만, 두나라모두상호보완적이해를찾아내고발전시키는것이다 ( 키신저 2012, ). 아마도이것이 1972 년상하이코뮈니케에이르는미중교섭을검토함으로써우리가얻을수있는중 14

17 요한역사적교훈이아닐까한다. 닉슨과키신저가강한목적의식과조심스럽고실용적인외교를통해중 국을적성국에서암묵적동맹으로변화시켰듯이오늘날의지도자들도충분히미중관계의발전을도모할 수있는여지가있다는말이다. 15

18 주 ( 註 ) 1 예컨대세스타노비치 (Stephen Sestanovich) 는미국외교가역사적으로자신의힘에대한자신감을내비치며과감한외교정책을펼치는시기와국력쇠퇴를우려하며소극적으로국제정세에대응하는시기를주기적으로순환하는패턴을그려왔다고주장하며, 최근오바마행정부의외교를이러한역사적패턴속에서위치시켜조망할것을제안하고있다 (Sestanovich 2014). 2 암묵적동맹 이라는말은다음에서따왔다 (Goh 2005, ; Schaller 2002, ). 3 출간된순으로예를들자면, Goh 2005; Xia 2006; MacMillan 2007; Tudda 2012 등이있다. 4 닉슨행정부는특히서독이동방정책을추진하면서나토에서떨어져나올위험이있는것으로보았으나, 점차이를인정및수용하는태도를취하게된다 (Schlzinger 2010, 375). 5 물론외교정책의주도권은닉슨에게있었다. 그는위대한외교대통령을꿈꾸며외교정책을주도했고, 키신저는닉슨의구상을실행에옮겼다 (Margaret MacMillan 2008, ). 6 하지만닉슨은동시에 우리는소련과의협상에서우리의목표는소련의것과다르다는점을늘잊지않아야한다. 우리는평화를그자체로목표로추구하지만, 그들은평화를승리를위한하나의수단으로삼으려한다 고경고하기도했다 (U.S. Department of State 2003a). 7 키신저의언급은 2008 년자카리아가제시한 미국이후의세계 (The Post-American World) 의아이디어와매우유사하다 (Zakaria 2008). 8 이와관련해서러게볼과프레스톤은베트남전쟁의여파를강조하면서데탕트의궁극적목적이미국이베트남전쟁의여파를소화시킬때까지가능한한최대로힘을유지하는데있었다고평가한다 (Logevall and Preston 2008, 9-10). 9 ) 원문은 intricate minuet 인데 (Kissinger, 2011, 220), 번역본에는 정교한미뉴에트 로되어있다. ( 키신저 2012, 273). 10 맥밀란은키신저가미중관계개선에대한닉슨의생각에전적으로동의하게된시점을 1969 년 8 월경으로추정한다 (MacMillan, 2008, 117). 11 로드는이튿날회담을통해 중국이한국과관련해서무엇인가하고자한다는것이분명히드러났다 고보고했다 (George Washington University. 2002c). 12 저우언라이는북한이전달한정보와 1971 년 4 월에발표된소위 8 개항 문건에의거하여한국에대한논의를강요하다시피했는데, 이에대해키신저는마지못해응하는태도를보였을뿐이다. 주한미군이철수해야한다는중국의입장이재차전달되었고, 주한미군철수에따른미국의한국군현대화사업지원이사실상한국군에게행동의자유를주려는것은아닌지, 혹은일본으로하여금미군철수의공백을메우려는것은아닌지하는우려도표명되었다. 키신저는한반도안정에대한미국과중국의공통된이해를강조하면서주한미군철수에대해재차설명했다. 또한미군철수이후일본이한국으로팽창하거나한국군이북한을공격하는일이일어나지않을것이라고강조했다 (George Washington University 2002g). 13 대통령선거를앞두고있던닉슨에게국내정치는중요한관심사였으며, 이것이중국과교섭과정에서도주요한고려사항이었음은물론이다. 14 터다는닉슨과키신저의역할을적극적으로평가하고있다 (Tudda 2012). 이에대해제스퍼슨 (Jespersen) 은닉슨과키신저의역할이완전히새로운길을개척한것이라기보다는변화의파도를잘포착하여올라탄것이라고지적한다 (H-Diplo Roundtables 2013, 8). 16

19 참고문헌 씨아야펑 중국의엘리트정치와중미관계회복, 1969년 1월 ~1972년 2월. < 신아세아 >. 19, 1. 하영선 한반도의전쟁과평화 : 군사적긴장의구조. 서울 : 청계연구소. 헨리키신저 헨리키신저의중국이야기. 서울 : 민음사. 홍석률 분단의히스테리 : 공개문서로보는미중관계와한반도. 서울 : 창비. Chen, Jian Mao s China and the Cold War. Chapel Hill: The University of North Carolina Press. Foot, Rosemary Redefinition: The Domestic Context of America s China Policy in the 1960s, In Re-examining the Cold War: U.S.-China Diplomacy, , ed. Robert S. Ross and Jiang Changbin, Cambridge, Mass.: Harvard University Asia Center. Gaddis, John Lewis Grand Strategies in the Cold War, In The Cambridge History of the Cold War Volume II: Crises and Détente, ed. Melvyn P. Leffler and Odd Arne Westad, Cambridge: Cambridge University Press. Goh, Evelyn Constructing the U.S. Rapprochement with China, : From Red Menace to Tacit Ally. Cambridge: Cambridge University Press. Hanhimäki, Jussi M The Rise and Fall of Détente: American Foreign Policy and the Transformation of the Cold War. Washington D.C.: Potomac Books. H-Diplo Roundtables H-Diplo Roundtable Review 14, 36. June ( 검색일 : ) Khong, Yuen Foong. 2013/14, Primacy or World Order: The United States and China s Rise A Review Essay. International Security 38, 3 (Winter). Kissinger, Henry A Central Issues of American Foreign Policy, In Agenda for a Nation, ed. Kermit Gordon. Washington D.C.: The Brookings Institution White House Years. Little, Brown and Company On China. New York: Penguin Books. Logevall, Fredrik and Andrew Preston Introduction: The Adventurous Journey of Nixon in the World, In Nixon in the World : American Foreign Relations, , ed. Fredrik Logevall and Andrew Preston, New York: Oxford University Press. MacMillan, Margaret Nixon and Mao: The Week That Changed the World. New York: Random House Nixon, Kissinger, and the Opening to China, In Nixon in the World : American Foreign Relations, , ed. Fredrik Logevall and Andrew Preston, New York: Oxford University Press. Nasr, Vali The Dispensable Nation: American Foreign Policy in Retreat. New York: Anchor Books. Nixon, Richard M Asia after Vietnam. Foreign Affairs 46, 1. October RN: The Memoirs of Richard Nixon. New York: Grossett and Dunlap. Schaller, Michael The United States and China: Into the Twenty-First Century. New York: Oxford University Press. 17

20 Schlzinger, Robert D. Détente in the Nixon-Ford Years, In The Cambridge History of the Cold War Volume II: Crises and Détente, ed. Melvyn P. Leffler and Odd Arne Westad, Cambridge: Cambridge University Press. Sestanovich, Stephen Maximalist: America in the World from Truman to Obama. New York: Alfred A, Knopf. Snow, Edgar A Conversation with Mao Tse-Tung, Life 70, 16. (April 30). The National Security Archive. 2002a. "Document 34: Memorandum of Conversation (Memcon), Kissinger and Zhou, 9 July 1971, 4:35-11:20 PM." In National Security Archive Electronic Briefing Book 66: Henry Kissinger s Secret Trip to China: The Beijing-Washington Back-Channel, September July ( 검색일 : ). 2002b. "Document 35: Memcon, Kissinger and Zhou, 10 July 1971." In National Security Archive Electronic Briefing Book 66: Henry Kissinger s Secret Trip to China: The Beijing-Washington Back-Channel, September July ( 검색일 : ). 2002c. "Document 36: Memcon, Kissinger and Zhou, 10 July 1971, Evening (11:20-11:50 p.m.)." In National Security Archive Electronic Briefing Book 66: Henry Kissinger s Secret Trip to China: The Beijing-Washington Back-Channel, September July ( 검색일 : ). 2002d. "Document 38: Memcon, Kissinger and Zhou, 11 July 1971, 10:35 a.m. - 11:55 a.m." In National Security Archive Electronic Briefing Book 66: Henry Kissinger s Secret Trip to China: The Beijing-Washington Back-Channel, September July ( 검색일 : ). 2002e. "Document 40: Kissinger to Nixon, 'My Talks with Chou En-lai,' 14 July 1971." In National Security Archive Electronic Briefing Book 66: Henry Kissinger s Secret Trip to China: The Beijing-Washington Back-Channel, September July ( 검색일 : ). 2002f. National Security Archive Electronic Briefing Book 70: Negotiating U.S.-Chinese Rapprochement: New American and Chinese Documentation Leading up to Nixon s 1972 Trip, May 22, ( 검색일 : ). 2002g. "Document 13: Memcon, Kissinger and Zhou, 'Korea, Japan, South Asia, Soviet Union, Arms Control,' 22 October 1971, 4:15-8:28 p.m." In National Security Archive Electronic Briefing Book 70: Negotiating U.S.-Chinese Rapprochement: New American and Chinese Documentation Leading up to Nixon s 1972 Trip, May 22, ( 검색일 : ) Tudda, Chris A Cold War Turning Point: Nixon and China, Baton Rouge: Louisiana State University Press. U.S. Department of State. 2003a. Document 2: Address by Richard M. Nixon to the Bohemian Club. In Foreign Relations of the United States (FRUS), , Volume I, Foundations of Foreign 18

21 Policy, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ). 2003b. Document 3: Article by Richard M. Nixon. In FRUS, , Volume I, Foundations of Foreign Policy, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ). 2003c. Document 4: Essay by Henry A. Kissinger. In FRUS, , Volume I, Foundations of Foreign Policy, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ). 2003d. Document 47: White House Background Press Briefing by the President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger). In FRUS, , Volume I, Foundations of Foreign Policy, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ). 2003e. Document 60: Report by President Nixon to the Congress. In FRUS, , Volume I, Foundations of Foreign Policy, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ). 2006a. Document 23: Response to National Security Study Memorandum 14. In FRUS, , Volume XVII, China, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ). 2006b. Document 194: Memorandum of Conversation. In FRUS, , Volume XVII, China, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ). 2006c. Document 196: Memorandum of Conversation. In FRUS, , Volume XVII, China, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ). 2006d. Document 197: Memorandum of Conversation. In FRUS, , Volume XVII, China, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ). 2006e. Document 199: Memorandum of Conversation. In FRUS, , Volume XVII, China, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ). 2006f. Document 202: Memorandum of Conversation. In FRUS, , Volume XVII, China, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ). 2006g. Document 203: Joint Statement Following Discussions With Leaders of the People's Republic of China. In FRUS, , Volume XVII, China, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ) 19

22 Document 35: Memorandum of Conversation. In FRUS, , Volume XIX, Part 1: Korea, Washington: Government Printing Office. ( 검색일 : ) White House National Security Study Memorandum (NSSM) 14, U.S. China Policy, February 5, ( 검색일 : ) Xia, Yafeng Negotiating with the Enemy: U.S.-China Talks during the Cold War, Bloomington: Indiana University Press. Young, John W. and John Kent International Relations since 1945: A Global History. Oxford: Oxford University Press. Zakaria, Fareed The Post-American World. New York: W. W. Norton. 20

23 필자약력 가톨릭대국제학부부교수. 마상윤교수는서울대외교학과에서학사및석사과정을마친후영국옥스포드대학에서 1960년대한국의민주주의문제를둘러싼미국의국내정치개입에대한연구로국제정치학박사학위를받았다. 가톨릭대국제교류처장을역임하였으며, 미국부르킹스연구소및우드로윌슨센터에서방문학자로선발되어연구하였다. 주된연구분야는미국외교정책, 한미관계, 냉전외교사이다. 최근출간된논문으로는 한국군베트남파병결정과국회의역할, 1970년대초한국외교와국가이익 : 모겐소의국익론을통한평가, 특수관계 의해부 : 영국블레어정부의자유국제주의대외정책과영미관계, 오바마행정부의안보전략과한미동맹 : 현실주의역외균형론을넘어서 등이있다. 21

24 보다나은세상을향한지식네트워크 동아시아연구원 (EAI) 은미국맥아더재단 (The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation) 으로부터 동아시아안보질서변화와한국외교 (East Asia s Changing Regional Security Architecture and South Korea s Foreign Policy) 연구의재정지원을받았습니다. 본자료집은 EAI 의연구결과물로서정책결정및학술연구, 각종교육사업에활용되기를기대합니다. 본자료집내용의일부혹은전부를인용할시에는출처와저자를명시해주시기바랍니다. 이보고서는동아시아연구원홈페이지 [EAI 출판 ] 과각프로젝트페이지에서내려받으실수있습니다. 보다자세한문의는아래로연락해주십시오. 유재승외교안보연구팀연구원 Tel ( 내선 108) jryu01@eai.or.kr 22