<5B B4EBBFDCBCBCB9CCB3AAC0DAB7E1C1FD5D C1A4C3A5B8AEBDBAC5A9C0EFC1A1B0FAC6F2B0A1312E687770>

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1 Korea Economic Research Institute 한국경제연구원대외세미나 2014 정책리스크쟁점과평가 2014 년 1 월 20 일 ( 월 ) 14:00~17:30 대한상공회의소중회의실 A( 지하 2 층 )

2 한국경제연구원대외세미나 2014 정책리스크쟁점과평가 일시 : 2014 년 1 월 20 일 ( 월 ) 14:00 17:30 장소 : 대한상공회의소중회의실 A ( 지하 2 층 )

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4 PROGRAM 13:30~14:00 등록 14:00~14:10 개회사 : 최병일 ( 한국경제연구원원장 ) 14:10~14:30 주제발표 2014 정책리스크환경 발표자 : 김현종 ( 한국경제연구원기업정책연구실장 ) 발표및토론사회 : 조성봉 ( 숭실대학교교수 ) 기업부문정책리스크쟁점과평가 14:30~15:10 발표 1 발표자 : 신석훈 ( 한국경제연구원부연구위원 ) 토론자 : 이상승 ( 서울대학교교수 ) 전삼현 ( 숭실대학교교수 ) 노동부문정책리스크쟁점과평가 15:10~15:50 발표 2 발표자 : 변양규 ( 한국경제연구원거시정책연구실장 ) 토론자 : 금재호 ( 한국노동연구원선임연구위원 ) 이상희 ( 한국산업기술대학교교수 ) 15:50~16:00 Coffee Break 복지부문정책리스크쟁점과평가 16:00~16:40 발표 3 발표자 : 송원근 ( 한국경제연구원공공정책연구실장 ) 토론자 : 양준모 ( 연세대학교교수 ) 원종학 ( 한국조세재정연구원연구위원 ) 조세부문정책리스크쟁점과평가 16:40~17:20 발표 4 발표자 : 황상현 ( 한국경제연구원연구위원 ) 토론자 : 손원익 ( 한국조세재정연구원선임연구위원 ) 이영 ( 한양대학교교수 ) 17:20~17:30 폐회

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6 주제발표 2014 정책리스크환경 김현종 ( 한국경제연구원기업정책연구실장 )

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8 2014 정책리스크환경 김현종 ( 한국경제연구원기업정책연구실장 )

9 < 목차 > I. 서론 5 1. 정책리스크연구의배경 5 2. 연구의목적과방법론 5 II. 2013년경제정책불확실성 6 1. 정책불확실성과정책리스크의관계 년정책불확실성지수의추이 7 3. 정책불확실성에대한영향요인 9 4. 세수ㆍ고용ㆍ경제성장전망의불확실성과종합지수의산정 10 III 년경제이슈동향 11 IV. 2013년현실화ㆍ입법화정책평가 기업 노동 복지 조세 16 V 년정책리스크예상 16

10 I. 서론 1. 정책리스크연구의배경 2013년은박근혜정부가출범한해이다. 신정부는 2012년총선에서새누리당이제시하였고또한대선에서후보시절내걸었던공약사항을실천하기위해인수위원회시절부터다양한정책을추진할계획을수립하였다. 이러한추진계획에영향을미친공약사항은주로 2012년에논의가고조됐던경제민주화, 고용보호, 복지지출증대등에관한것이었다. 이러한논의가쟁점이되어공약화된배경에는글로벌금융위기이후의경제상황과국민인식이자리잡고있다. 글로벌금융위기이후세계적경쟁력을가진기업과그렇지못한기업간성과차이가더욱현저하게나타났으며, 경기침체에따른고용불안에대한우려가고용보호와고용기회확대라는정치적요구로이어졌다. 또한우리에게는여전히국가적재원을성장에쏟는정책이중요함에도불구하고성장에대한국민적회의가이전보다증대되어복지지출증대라는정치적결정이나타나게됐다. 결론적으로글로벌금융위기이후경기침체와기업성과의악화현상을구조조정, 규제완화및경쟁력확충이라는정책으로돌파해야했음에도불구하고상대적으로손쉬운분배를위한인위적구조적수단을통해정치적으로해결하려했던정책이향후우리경제의거대한부담으로작용할것으로예상된다. 이러한배경에서비롯한정치적쟁점들이정책화되려했기때문에한국의정책불확실성은새정부가출범한 2013년초부터매우고조돼있었다. 경제성장과경제주체들에게부담이되는쟁점사항중어떤정책이어떤형태로입법화되어추진될지우려가높았기때문이다. 그리고 2013년한해동안새정부의정책이하나하나입법화, 정책화되는과정에서도우려를제기하는목소리와상당한충돌을일으키기도했다. 왜냐하면, 우리경제가당면하고있는상황을고려할때적극적으로추진해야할방향은국내설비투자를증진시키고신성장동력을모색함으로써일자리를증대시켜저성장문제를극복하는것이기때문이다. 따라서새정부는재정건전성을확보하고저성장극복을위해기존공약사항에대한수정과일부정책의포기를신중하게고려하는과정을가져야했다. 그러나 2013년상반기동안고조됐던경제민주화주장과공약이행목소리가우리사회에자리잡고있었기때문에새정부는그출범부터성장의발판이되는국가재원을복지지출로전환시키고대기업규제와고용규제를강화시키는정책을정치적으로선택하게됐다고평가된다. 2. 연구의목적과방법론 2013 년한해동안입법화시킨정책들은박근혜정부와입법부가정치적으로결 - 9 -

11 정하여선택한결과이지만, 2014년을맞이하면서는국가경제에거대한부담으로작용할것으로예상된다. 2014년은새정부의 2년차에해당하는해로서, 정권출범에따른불확실성이상당부분감소한것이사실이지만, 경기침체의지속으로인해중소기업뿐아니라대기업의경영성과가악화되면서경제민주화, 고용보호및복지지출에대한요구는점차현실적으로실현하기어려워지고있다. 즉, 2014년은대선공약이행을수행해야했던 2013년과는판이하게다른새로운한해가될것이며, 따라서신정부는새로운정책방향을가지고중요결정에직면해야할것이다. 그러한고민의일환으로발표된것이지난 2014년 1월에발표된 경제혁신 3개년계획 으로판단된다 정책리스크의쟁점과평가 연구는이러한관점에서 2013년동안논의되고입법화된정책들의쟁점을분석함으로써 2014년에경제에부담이될우려가있는정책리스크를평가하고자한다. 이러한목적을수행하기위해검토대상을기업부문, 노동부문, 복지부문및조세부문의네가지분야로분류하고각부문별정책아젠다와구체적정책에대해분석하였다. 방법론적으로는정책별로논의되거나입법화된과정을정리하고외국의사례와비교한후정책의효과에대해평가하는방식으로구성했다. 후술될분문별연구는이러한분석과정을거친내용이다. 부문별구체적분석에앞서본고는총괄적성격을가지는부분으로서정책리스크연구의배경을설명하고종합하는보고서이다. 본고는먼저한국경제의정책불확실성추이를검토하고주요정책이슈의동향을살펴봄으로써경제불확실성과정책리스크를유발하게했던요인들에대해검토하도록하겠다. 그리고그러한배경에서 2013년동안입법화ㆍ현실화된정책의특성을평가하고 2014년정책리스크로부상할사안에대해검토하도록하겠다. II 년경제정책불확실성 1. 정책불확실성과정책리스크의관계 정책리스크 에대해설명하기위해서는이와관련되는 정책불확실성 과비교해보도록하겠다. 경제전반에파급력이크고중요한사건이발생했을경우이에대해정부가어떤경제정책으로대응해야할것인지여부가불확실한상황으로전개되는데, 본고에서는이렇게특정정책이결정되지않아발생하는불확실성을정책불확실성이라고정의하도록하겠다. 1) 반면에정책리스크란중요사건의발생과이로인한쟁점사안의입법화를통해특정정책이추진되면서현실적으로경제주체 1) 본고에서경제정책불확실성및경제정책리스크에대한정의는필자가규정한것으로서연구자의판단에따라달라질수있음을밝혀둔다

12 와국가가분담해야할부담수준이라고하겠다. 즉, 정책불확실성이주요사건의결과에대해아직정책이정해지지않은상태에대한우려라고한다면, 정책리스크는해당사건에대응하여특정정책이결정된이후나타나는우려라고비교할수있다. 따라서결정된정책이부적절할수록정책이주는정책리스크는증가되며, 주요사건에대해동일하게부적절한정책으로대응한다면정책리스크는지속적으로누적될수밖에없다. 따라서정책리스크를해소하기위해서는경제적이벤트에대해적절한정책을모색하는과정과부적절한기존정책의수정이필요해진다. 이러한관점에서정책리스크와정책불확실성은서로상호연관되어있음을알수있다. 경제적으로영향력이강한사건이발생하였을경우정책불확실성이증가하는데, 이러한불확실한상황에대해부적절한정책으로대응하게될경우국민생활과기업에부담시키는정책리스크는증대된다. 또한이러한정책리스크로말미암아경제침체가발생할수있는데, 저성장등경제여건의악화는중요사건으로서정책불확실성을증대시키는요인으로작용하게된다. 즉, 특정정책이초래하는결과가우려될경우불확실성이증대되며, 또한정책이가지는효과가경제이벤트의불확실성에의해증폭될수있는것이다. 따라서정책불확실성과정책리스크는상호상관관계를갖고있다 년정책불확실성지수의추이 경제정책의불확실성을대변하는지수를산정할수있다면그추이를살펴보면서경제정책의불확실성규모를가늠해볼수있으며, 어떠한요인에의해불확실성이영향을받는지에대해검토해볼수있다. 본고는한국경제의정책불확실성을일정한지표로서산정하기위해 Baker, Bloom & Davis (2013) 가제시하는경제정책불확성지수 (Economic Policy Uncertainty index) 산정방식을적용하여살펴봤다. 2) 이연구는미국의경제정책불확실성을지수화시키기위해언론매체와정부세원, 그리고정부전망과실적을검토하여작업에포함시켰다. 3) 본고에서도이러한사항에대해검토하고자한다. Baker, Bloom & Davis (2013) 는미국주요신문사의기사중 경제 + 정책 + 불확실 검색어가포함된기사수를측정하여수치화하였는데, 4) 본고에서도주요신문사의기사를기준으로불확실성지수를산정하였다. 이에따라본고는 2005년 12월부터 2013년 12월까지동안 5개종합일간지및 2개경제신문에게재된 2) 스탠포드대학의 Scott Baker 교수와 Nicholas Bloom 교수및시카고대학의 Steven Davis 교수는경제정책불확성 (Economic Policy Uncertainty) 을지수화시킨 EPU지표를제시했다. Baker, Scott, Nicholas Bloom and Steven Davis, Measuring Economic Policy Uncertainty, 19 May 참조. 3) 이연구는학계의관련연구를통해신뢰성이검증되고있다. Baker, Bloom & Davis (2013) 의후속연구및이연구가산정하여제시한경제정책불확실성지표를이용한학술연구에대해서는 참조. 4) 정확히는유사한단어도검색에포함시켰는데, 정책 의경우 규제, 입법 등의유사단어를포함시켰다

13 기사를대상으로검토했다. 5) 해당기간동안 7개신문사의기사중 경제 + 정책 + 불확실 및 경제 + 규제 + 불확실 기사수를조사하고이를 경제 경영 기업 이포함된기사수로나눈비율을월별정책불확실성지표로산정했다. 6) 이러한계산방식을통해산정한비율추이의평균을 100으로환산하여도출한정책불확실성지수의동향은아래의그래프와같다. < 그림 1> 경제정책불확실성지수의추이 2006년부터 2013년동안우리나라의월별경제정책불확성지수를살펴보면글로벌금융위기가나타났던 2008년이후정책불확성지수가상승했음을확인할수있다. 2008년이전까지는전체평균에해당하는수치인 100을넘는경우가간헐적으로나타났으나, 글로벌금융위기이후몇몇경우를제외하고는대부분 100을넘고있다. 즉, 우리나라의경제정책불확실성이글로벌금융위기이후증가됐음을의미한다. 그런데, 이러한현상은비단우리나라에서만나타나는현상은아니며미국에서도글로벌금융위기이후정책불확실성지수가증대하고있다. Baker, Bloom & Davis (2013) 의연구결과에따르면 2000년대이후 9/11 사태와걸프만전쟁을제외하고는글로벌금융위기이전까지미국의정책불확실성지수가평균치인 100을넘는경우는거의없었으나, 2008년이후거의대부분 100을넘고있는상황이다. 또한이들연구자들이유럽과중국등다른국가에대해검토한결과, 글로벌금융위기이후이들국가에서경제정책불확실성지수가증가됐음이확인됐다. 우리나라의경우 2012 년말대비 2013 년말에는경제정책불확실성이감소된것 5) 본고에서사용한미디어스크랩검색프로그램의한계로 2005 년 11 월이전은검색이곤란하여지수화작업의시작점이 2005 년 12 월이되었다. 6) 검색기사수만으로지수화시킬경우해당시기에발행된전체기사수의증가 - 감소에따라영향을받기때문에기준이되는기사수를일정화시키기위해분모로경제, 경영, 기업관련기사수를포함시켜일반화시킨것이다. 그리고분모없이검색기사수만으로산정하여정책불확실성의추세를살펴본바있는데, 분모를포함시켜지수화시킨본고의정책불확실성지수와그추세에있어현저한차이가나타나지않았다

14 으로나타났다. 이는 2013년초에는새정부출범에따른대선공약의이행과정에대한불확실성이높았던반면, 2013년한해동안박근혜정부와국회가공약을입법화ㆍ정책화시키면서고조됐던불확실성이현실화됨으로써나타난결과로해석할수있다. 그러나 2013년 12월부터다시정책불확실성지수가증대되고있어 2014년에도경제주체들이경제행위를결정하는데불안요인이높을가능성이있음을의미하므로정부의신중한정책결정이필요해질것이라예상된다. 3. 정책불확실성에대한영향요인 경제정책불확실성에영향을미치는영향요인은대체로세가지, 즉정치적요인, 사회적거대이슈및대외적요인으로분류해볼수있다. 아래의그래프는경제정책불확실성이급증하는데영향을미친해당기간의주요요인을접목시킨것이다. < 그림 2> 경제정책불확실성지수와해당이슈 먼저정치적요인으로는대선ㆍ총선ㆍ지자체선거등국민의대리인선출이해당되며, 이는선거가정치적으로민감하며그여파가정책불확실성으로이어지기때문인것으로판단된다. 그래프에나와있는바와같이대선ㆍ총선ㆍ지자체선거모두정책불확실성을증대시키는데영향을미치고있다. 둘째로, 사회적거대이슈가정책불확실성을제고시키는데, 검토기간동안 2007년에있었던노무현대통령의연임제를포함한 헌법개정제안 과 2013년 2/4분기동안격하게논의됐던 경제민주화 가그러한사례로확인됐다. 또한우리나라경제정책불확실성에미치는세번째영향요인으로국외적요인을들수있는데, 우리경제의경우특히이국외적요인이미치는영향력이강한것으로보인다. 글로벌금융위기, 일본지진의경제적파장, 유럽재정위기, 미국양적완화축소등해외경제요인뿐아니라북한의정치적

15 격변, 미국선거등국외정치적요인도우리나라의정책불확실성에큰영향력을주는것으로나타났다. 한국의경우상대적으로국외적요인의영향을받는것은사실이지만, 미국의경우도정치적요인이나외생적요인에의해영향을받고있다. 7) 4. 세수ㆍ고용ㆍ경제성장전망의불확실성과종합지수의산정 정책불확실성을추정하는방법의일환으로서정부전망의정확성을검토해볼수있다. 본고에서는이러한목적에서정부의세수, 고용및경제성장에대한전망이실제실적치와어떤차이를기록해왔는지그추이를살펴봤다. 먼저세수전망과실적치간차액의추이에대해살펴봤다. 매년도세수입전망치는정부가전년도말에발표하는데, 세수전망치와실제세수입간차이를정책불확실성을나타내는지표로고려해봤다. 세수실적치에서전망치를제외한차액을전망치로나눈비율을 1997년부터 2012년까지살펴본결과, 세수전망의불확실성은최근들어감소되는일면이있는것으로보였다. 8) 한편, 고용과경제성장에대한정부전망의불확실성을살펴보기위해기재부가발표한고용및경제성장전망과실적치의차이도고려했다. 먼저고용의경우고용실적치에서전망치를제외한차를전망치로나눈비율을사용했는데, 고용전망과실적치간괴리가증가하고있음을확인했다. 경제성장의경우성장률전망치와실적치간괴리를퍼센트포인트 (% point) 로계산하였는데, 2000년이후기재부의경제성장전망치와실적치간괴리추이에뚜렷한감소-증가경향은나타나지않았다. 9) 본고는 Baker, Bloom & Davis (2013) 의연구방식을따라신문기사검색을통한정책불확실성지수와경제성장ㆍ고용ㆍ세수의전망치-실적치간괴리지표를종합한연도별경제정책불확실성지수를아래의그래프와같이작성했다. 10) 경제정책불확실성종합지수에서도우리나라의경제정책불확실성이글로벌 7) Baker, Bloom & Davis (2013) 의연구도아래의그래프처럼미국의경제정책불확실성지수가국내요인뿐아니라국외적요인에의해증대되고있음을보여준다. 8) 세수전망치와실적치간차액비율의감소현상에대해서는단언하기위해서는여러가지추가적검증이보완되어야할필요가있다. 한편, 정부의세수전망과관련하여한가지현저한사실은세수전망치보다실제세수입이더크게걷힌경우즉실적치가더높았던해가더많았으며, 그경우차액비율도더높았던것으로나타났다. 9) 한가지사실은글로벌금융위기가발생한 2008년이후정부는 2010년한해만을제외하고는모두실적경제성장율보다높게전망했던것으로나타났다

16 금융위기이후증대됐음을확인할수있었다. < 그림 3> 종합경제정책불확실성지수 III 년경제이슈동향 19대총선과 18대대선이치러졌던 2012년동안경제관련화두가된정책이슈는 경제민주화 였다. 글로벌경쟁력을갖춘기업과그렇지못한기업간의차이가나타나며, 대기업과협력업체, 판매업체와대리점, 가맹사업본부와가맹점간관계와관련되어발생했던사건사고및부적절한인식으로인해 경제민주화 는 2012년의정치적상황과맞물려화두가됐다. 7개신문사에서보도한경제기사검색수대비 경제민주화 관련기사수비율의추이를살펴보면아래의그래프처럼나타난다. 조사결과와같이 경제민주화 는 2011년상반기까지우리사회에서주요논의대상이아니었다. 경제민주화란용어가헌법에는명시되어있었으나그어원과의미부터불분명했다. 그원인은경제민주화가경제학적전문용어가아니었으며학술적관심대상도아니었다. 따라서경제민주화란용어가본격적으로이슈화된것이총선과대선이동반된 2012년부터였다는점은해당용어가상당부분정치적성격을가졌기때문이었던것으로해석된다. 2011년말부터논의가급속히증가된 경제민주화 는 2013년상반기까지높은관심을받으며언론의화두가됐다. 10) 신문검색기준경제정책불확실성지수추이, 경제성장전망치의괴리추이, 고용전망치의괴리추이, 세수전망치의괴리추이를각각표준정규분포로전환시킨다음각각을 1/2, 1/6, 1/6, 1/6 의가중치로통합함으로써종합경제정책불확실성지수를작성했다

17 < 그림 4> 경제민주화 검색기사비율추이 그러나 경제민주화 는 2013년하반기부터현저하게주요사회이슈로서감소하게됐다. 이는박근혜정부가 2013년동안대선공약으로제시하였던경제민주화관련정책을입법화한결과로도평가할수있다. 그리나무엇보다도글로벌금융위기이후발생한경기침체의장기화로우리기업과경제상황이열악해지면서경제민주화로대표되었던진보적경제이슈도함께주요관심에서벗어나게된것으로평가된다. 그대신주요이슈로부각된것은기업의 구조조정 과 경제활성화 이다. 아래의그래프는 구조조정 검색기사비율추이와 경제민주화 검색기사비율추이를함께비교한것이다. 두검색기사비율모두분모가동일하기때문에결과적으로두단어의검색기사수를비교한것이된다. 그래프에서와같이 2012년하반기이후 경제민주화 기사수가 구조조정 기사수를압도하기시작하여 2013년상반기까지더많은기사수를기록했다. 그러나 2013년하반기부터 구조조정 기사수가추월하기시작한이후지속적으로증가하는반면에 경제민주화 기사수는지속적으로감소하였다. 즉, 2013년하반기이후부터는 구조조정 으로대변되는경제활성화논의가본격적으로주요이슈로서부상됐음을의미하며그만큼현재의경제상황에대해사회적으로우려하고있음을파악할수있다. < 그림 5> 경제민주화 및 구조조정 검색기사비율추이비교

18 보완적검증을위해 경제 + 활성화 로검색한기사의비중을살며보면, 이 또한 2013 년하반기부터경제민주화검색기사비중을압도하기시작하였으며지속 적으로증가추세에있음을알수있다. < 그림 6> 경제민주화 및 경제 활성화 검색기사비율추이비교 이러한추세로부터 2014년부터는기업구조조정을위시한경제활성화정책이사회적주요이슈로서부상하게될것으로예상된다. 즉, 2014년부터는정부의관심도기존까지의논의중이었던경제민주화, 고용보호, 세수증대및복지지출지향적정책에서부터경제활성화, 규제완화, 성장기반확충을위한정책으로전향해야할것으로평가된다. 그러나전술한바와같이경제정책불확실성에영향을미치는영향요인으로서정치적요인이중요한데, 2014년에는지자체선거가 6월에있어경제활성화가시급한과제임에도불구하고경제민주화와복지지출과같은정치적이슈가다시한번부상할가능성도남아있다. 한편, 우리나라의정책불확실성은국외적요인이크게영향을미치는데, 미국의양적완화축소정책, 엔저현상, 북한내부의정치적상황, 등대외적요인들도 2014년상반기동안국내정책불확실성요인으로작용할수있어이에대한대응정책이주요관심사항으로부상할것으로보인다. IV 년현실화ㆍ입법화정책평가 2012년대선과정에서대중영합주의적정책이공약에포함되면서지속가능한경제성장을위한정책에상반되는공약사항에대한현실화가논의의대상이됐다. 새정부도 2013년동안대선공약의실천을강조했지만그내용에는포퓰리즘적요인이다수포함되어져있어장기적으로경제기반을약화시킬우려가크기때문에적극적으로입법화, 정책화시키는데주저할수밖에없는입장에있었다. 즉, 대선공약의이행이라는의지는높았을수있으나현실적으로수행하기에무리한정책이포함되어져있었기때문에수정이필요했다. 따라서신정부로서는대선공약을실천하지

19 않으려했던것이아니라실천하기에너무도어려운경제여건이라는사실을파악한것으로평가된다. 또한 2013년한해동안추진한정책을살펴보면오히려공약을실천하기위해현실을덜고려하고무리하게추진한측면이강했다고도평가된다. 경제적으로판단하면무리한정책들이입법화, 현실화됐지만정치적으로는여야간합의가가능했던분야에서는일부대중영합적정책도입법화되는사례가나타났다. 따라서종합적으로검토해보면, 2013년동안박근혜정부와입법부는경제주체들에게부담이되며장기적으로경제성장에장애가될수있는정책공약들중정치적중요성을고려하면서경제적으로덜부담이되고한편으로상징성이높은정책을선택하여입법화ㆍ정책화시켰다고판단된다. 2012년총선과대선과정에서논의되어온사항중 2013년동안입법화ㆍ정책화된사항을검토하면 2013년동안의박근혜정부의정책적특성을파악해볼수있다. 이를위해기업부문, 노동부문, 복지부문및세제부문으로분류하여살펴보도록하겠다. 1. 기업 기업부문정책의경우 2013년동안입법화되고추진된사항은주로경제민주화와관련된사항으로서중소기업및거래상우위적지위와관련된정책들이입법화됐다고평가된다. 가맹본부로부터가맹점을보호하는조항을강화하고하도급업체손배소송에서징벌적손해배상을적용하도록개정했다. 또한중소기업의사업영역을보호하기위한명분으로유통산업내 SSM에대한규제를강화시켰으며중소기업적합업종및사업조정제도에처벌조항을도입했다. 이러한정책은사전적으로거래상우위에있는기업에대해행태상의규제를적용함으로써그영향력을약화시키는효과를유발할수는있다. 그러나이러한규제는한시적인효과만을유발시킬뿐기업의자유로운경영활동과사적계약을제약하는결과를초래하므로장기적으로해당산업의성장을위축시킬수있어경제주체들에게부담으로작용할우려가있는정책들이다. 특히 2013년에는신규순환출자금지규정을도입함으로써대기업집단에대한구조적규제를더했다. 이러한사전적구조규제는전술한사전적행위규제보다더강력한조항으로서기업의행위여부와관계없이일률적금지조항을적용하는가장강한규제에해당한다. 최선의정책은위법행위에대한사후적처벌을강화하는방안이며, 이는경제의자율성을위축시키지않으면서정책의실효성을높일수있는방안이다. 그러나이러한사후적처벌정책은장기적인처방이기때문에대중적ㆍ정치적관심으로부터벗어나있어새정부의추진정책과제에서는주목을받지못하고있다. 결론적으로 2013년동안기업부문과관련하여새정부와국회가입법화ㆍ정책화한사안은주로거래상우월적지위에따른불공정사항에대한 사전적행태규제 와신규순환출자금지와같은 사전적구조규제 로서, 바람직한정책방향이라고할수있는 사후적처벌 이라는형식에비해일률적이고강제적인규제조항이도입됐다고평가된다. 그러나이렇게도입된사항들은정작기업투자를감소시키는요인으로작용할수있다는정책리스크를가지고있다. 즉, 실

20 현된정책으로말미암아효율적경영활동도부당성이인정될가능성이높아지기때문에기업들이가맹점모집을철회하거나하도급거래를중단하려는유인이높아진다. 즉, 가맹점모집철회나하도급중단이실제로발생하게된다면이는오히려경제활동을위축시키는결과를초래하게된다. 또한경영권보호제도가마련돼있지못한상황에서는투자유인이낮을수밖에없으며오히려경영권안정을목적으로소유지분을증대시킬경우투자여력이감소할우려마저발생하게된다. 2. 노동 노동부문과관련해서 2013년동안박근혜정부는상징성이큰특정유형을대상으로하는정책을추진한것으로평가된다. 2013년에는근로자보호및대선공약의실천이란입장에서상징성이큰비정규직차별금지영역명시화가입법화됐으며, 장년층의고용안정을달성하기위해법정정년의 60세의무화가입법화됐고, 청년일자리를강제로라도늘리기위해청년의무고용할당제를포함한청년고용촉진특별법개정안이국회를통과하였다. 즉, 비정규직의차별금지, 장년층의고용보호및청년층의일자리창출이라는특정유형을표적으로삼은정책이추진된데에는새정부로서는해당정책이갖는상징성을중요시했기때문인것으로판단된다. 이러한노동정책은기업으로하여금비정규직고용율을감소시키고정년근로자를감축시키며청년의무고용으로다른노동자의일자리를상쇄시키는효과를유발하는정책리스크를가지고있어그실효성이의문시되고있다. 그럼에도불구하고새정부는정리해고요건의강화나근로시간단축과같이고용경직성과기업부담을현격히증대시키는정책을입법화에서제외시켰다는점에서다소긍정적으로평가될부분이다. 3. 복지 복지부문과관련하여 2013년동안신정부는모든복지공약을실천하기는어렵다고판단하여재정건정성을유지하면서도홍보효과가있는사안을중심으로복지정책을추진한것으로평가된다. 2013년 3월부터는기존에차등지원됐던보육료와양육수당이만 5세이하아동을대상으로하는무상보육체제로전환되었다. 또한 2013년에는여성의임신ㆍ출산권리를보장하기위한목적으로추진된네가지정책 (1 육아휴직급여정률제, 2 육아기근로시간단축청구권및근로시간저축휴가제, 3 산전후휴가분할사용, 4 배우자출산휴가유급화 ) 이모두시행됐다. 이와같이 2013년동안복지정책과관련하여실제로추진된정책은여성, 육아, 보육과관련된정책들로서다른복지정책에비해수혜대상이상대적으로광범위하여정책적홍보효과가크다는장점이있다. 또한 5세이하무상보육및양육수당지급정책은지방자치단체에재원의일부를부담하게한다는점에서그리고여성의임신출산권리보장정책은기업에재정적부담을전가시킨다는점에서중앙정부의재정부담이상대적으로감소한다는특징이있다. 그러나이러한특징을가지는 2013년에추진

21 된여성, 육아, 보육관련정책들은국가재정에상대적으로덜부담이되는정책이었다고는할수있지만여전히복지정책으로서그실효성에있어서의문시되는정책들이다. 특히이러한정책들은경제수준과여건에비해과도한복지지출로서국가재정을악화시킬수있을뿐아니라근로자의근로유인을상쇄시킨다는문제도유발하게된다. 4. 조세 2013년신정부는증세없이세원을증가시킨다는목표아래대기업과고소득층에보다부담이되는비과세ㆍ감면감축으로세수를증가시키는정책을계획했었다. 그러나 2013년에의결된세법개정법안은정부가의도했던 증세없는복지재원마련세제개편 방향과는달리오히려세율을인상시키는정책이었다. 법인세최저한세율을 16% 에서 17% 로 1% 포인트인상시켰으며, 38% 가적용되는소득세과표구간을 3억원초과에서 1.5억원초과로확대한것이다. 즉, 조세부문에대해 2013년신정부가추진한정책은대선공약사항을초과하는수준이었다고평가된다. 이러한세제개편으로인해법인의비과세감면으로인해국제적으로높은수준이었던법인세부담을더욱증대시키는결과를초래하게될것이다. 반면에법인의비과세감면의축소를주로대기업에국한했고소득공제의세액공제로의전환에따른세부담증대를고소득층에국한했기때문에세원의확대라는관점에서긍정적평가를받기는어렵다. 이러한조세정책은단기적세수, 세원확보방안으로서대중영합적정책일뿐, 장기적으로는효과가의문시될수밖에없다. 즉, 장기적으로는세입기반을확충하지도못하고세수증대효과도갖기못하며무엇보다도소득재분배효과도없는정책이될것으로평가된다. V 년정책리스크예상 투자증대와신성장동력모색, 이를통한일자리창출로저성장을극복하는정책을추진했어야함으로불구하고 2013년동안신정부와국회에의해입법화된경제민주화, 고용보호강화및복지지출-세수증대정책들은 2014년에정책리스크로작용하여우리경제에부담이될것으로예상된다. 정책이슈동향에서전술한바와같이 2014년부터는정부의관심은기존까지의논의중이었던경제민주화, 고용보호, 세수증대및복지지출지향적정책에서부터경제활성화, 규제완화, 성장기반확충을위한정책으로전향해야할것이다. 전술한바와같이우리나라의정책불확실성은대외적요인이크게영향을미치는데, 미국의양적완화축소정책, 엔저현상, 북한내부의정치적상황, 등대외적요인들도 2014년상반기동안국내정책불확실성요인으로작용할수있어이에대한

22 대응정책이주요관심사항으로부상할것으로보인다. 또한, 경제정책불확실성에영향을미치는영향요인으로서정치적요인이중요한데, 2014년에는지자체선거가 6월에있어경제활성화가시급한과제임에도불구하고경제민주화와복지지출과같은정치적이슈가다시한번부상할가능성도남아있다. 만약정치적이슈가총선과대선의경우에서처럼다시한번 2014년에중요이슈로부상된다면, 2013년에입법화되지못했던대리점법이나징벌적손해배상의확대사항등경제민주화논의가다시전개될수있다. 특히노동부문의경우 2014년에는근로시간단축논쟁이재개될수있으며통상임금관련소송이급증하고통상임금의정의와범위에대한입법화논의가제고될것으로예상된다. 한편, 복지정책에대한요구는지속적으로유지될것으로판단되는데, 지자체선거와연계되어기초연금과무상보육지출에있어서지자체들의분담비율을축소시키려는논의도전개될가능성이있다. 만약이러한정치적이슈에정책적개선이이뤄지지못하거나지연될경우우리경제에대한정책리스크는더크게증가할것으로평가된다

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24 발표 1 기업부문정책리스크쟁점과평가 신석훈 ( 한국경제연구원부연구위원 )

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26 기업부문정책리스크쟁점과평가 신석훈 ( 한국경제연구원부연구위원 )

27 < 목차 > I. 서론 23 II. 경제민주화기업정책개관 기업규제정책의 목적 과 수단 우리나라만의기업정책목적 ; 경제력집중억제 와 중소기업사업영역보호 년도입법화된정책과 2014년도논의될정책및특징 31 III. 분야별쟁점과정책리스크 대기업정책 33 (1) 소유지배구조개선정책의쟁점과리스크 ( 구조적정책 ) 33 (2) 계열사간지원행위규제의쟁점과리스크 대기업과중소기업간정책 44 (1) 수직적거래관계정책 ( 甲乙관계법 ) 44 (2) 중소기업사업영역보호정책 ( 골목상권보호 ) 법집행및제재강화정책의문제점 48 IV. 결론 49

28 사회적으로바람직한기업구조와행위가비정상적인것으로간주되며규제될정책리스크를줄여나가는것은중요하다. 이를위해 대기업집단정책 에서는 지배권 ( 경영권 ) 의안정화 를추구하면서 지배권남용의위험성 을최소화시킬수있는균형된정책이필요하다. 그런데최근신규순환출자를금지하고계열사간거래규제를강화하는등후자에만초점이맞춰져있어외국기업과의역차별현상이더욱심화됨에따라 포이즌필 과같은경영권안정화장치의도입논의가필요하다. 대 중소거래정책 에서는공정거래법에기초해공정경쟁을훼손하는대기업의부당한행위만을철저히규제해야함에도불구하고규제의실효성을강조하는특별법들 ( 甲乙관계법 ) 이계속제 개정되고있어사회적으로바람직한정상적인기업행위마저규제될위험성이커지고있다. 따라서이러한리스크를줄이기위한공정거래위원회와법원의법집행이중요하다. 현재의획일적규제로증가되고있는기업정책리스크를줄여나가야만다양성과상생을핵심으로하는창조경제와경제민주화를동시에달성할수있다. I. 서론 2013년, 박근혜정부가들어서면서기업규제를위한경제민주화입법이본격화되었다. 대선공약과인수위에서제시되었던다양한정책들중일부는 2013년상반기국회를통과했고나머지는계속논의되고있다. 경제민주화개념에대해많은논란이있었지만시장에서의불공정행위와경쟁훼손행위를철저히막아건전한시장경제질서를확립하는것을의미한다는데는모두공감한다. 2013년초, 대통령직인위수원회가제안한국정과제에서 경제민주화 라는용어대신 원칙이바로선시장경제질서확립 이라는용어를사용한것도같은맥락이다. 새로출범한박근혜정부에서는이러한 시장경제질서확립 을위해다음과같은과제를제시했다. 경제적약자와소비자의권익을보호하고, 실질적피해구제를위해공정거래법집행체계를개선하며, 대기업집단지배주주의사익편취행위를근절하고, 기업지배구조를개선해야한다는것이다. 새정부출범후 기업집단소유지배구조개선 계열사간내부거래규제 중소기업보호 집행및제재강화 라는기본방향은유지하면서도구체적인정책수단을마련함에있어서는새누리당내부와민주당에서새로운정책수단들이제시되면서논쟁의범위가확산되었다. 새정부초기제시되었던기업정책과그이후실제로국회에서논의되었던정책들을정리해보면다음과같다

29 대기업 정책 대중소기업간정책 소유 지배구조개선 계열사간거래규제강화 2013 년새정부출범 2013 년국회통과 2014 년예상쟁점 신규순환출자금지 금산분리강화 국민연금의결권행사강화 다중대표소송제도입 집중투표제의무화 특수관계인에대한부당한이익제공의금지 ' 규정신설 ( 공정거래 일감몰아주기등총수일가의법 ) 부당내부거래규정강화 계열사간부당지원행위 부당내부거래발생시부당이익환수 대주주적격성심사대상확대 ( 금융회사지배구조 금산분리강화조치의법 ) 일환으로산업자본의 금융보험사보유비금융은행보유지분한도를계열사주식에대한의결현행 9% 에서 4% 로낮권제한강화 ( 공정거래법 ) 춤.( 금융지주법 은행법 ) 집중투표제의무화 감 신규순환출자금지 ( 공사위원분리선임 집행정거래법 ) 임원제의무화 다중대표소송도입 전자투표제의무화 ( 상법 ) 의판단요건을 ' 현저히유리한조건 ' 에서 ' 상당한유리한조건 ' 으로완화 ( 공정거래법 ) 납품단가부당감액, 부당반품, 부당발주취소대기업의행위에대해 3배징벌 하도급관계에서의불공정행위우월적지적손해배상 ( 하도급법 ) 근절 대리점거래공정화법제정위로부터 중소기업협동조합에납 납품업체에대한대형유통업체중소업체의불공정행위근절보호 중소기업사업영역보호 품단가협상권부여 ( 하도급법 ) 가맹점주권리강화 ( 가맹사업법 ) 대형유통업체중소도시진입규제 대규모점포등에대한 대기업의무분별한중소기업영업시간제한및의무 중소기업적합업종강화영역진입규제휴업일의범위확대 ( 유및법제화 대규모점포등에대한영업시간통산업발전법 ) 제한및의무휴업일의범위확대 ( 유통산업발전법 ) 법집행및제재강화 공정거래법상징벌적손해배상 징벌적손해배상제과집단소송제도입 하도급법상징벌적손해배상 공정거래위원회의전속도입고발권 사실상 폐지 공정거래법상사인의금지청구 ( 공정거래법, 하도급법, 도입대규모유통업법 ) 공정거래법상전속고발권폐지 기업인범죄처벌강화 확대 집단소송제 사인 ( 私人 ) 의금지청구도입 ( 공정거래법 / 하도급법 / 대리점법등 ) 기업인범죄처벌강화 ( 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 )

30 박근혜정부출범시원칙이바로선시장경제질서를확립해경제민주화를달성하겠다는궁극적목적은옳다. 이를위해기업집단소유지배구조를개선하고, 중소기업을보호하며법집행및제재를강화하겠다는정책의기본방향성에도동의할수있다. 문제는구체적으로어떠한제도를어떻게설계할것인가이다. 이러한목적을달성하기위해다른기업이나사람들의정당한권리를침해하는것까지정당화될수는없을것이다. 경제민주화의본래취지인 상생 에도부합하지않는다. 구체적으로어떻게제도를설계할것인가에대한해답은바로박근혜정부가경제민주화못지않게강조하는 법치주의 에있다. 박근혜정부는 법에의한통치 를의미하는 법치주의 를강조하고있다. 대통령취임사에서도역시 힘이아닌공정한법이실현되는사회 를강조하고있어법치주의가새정부의가장중요한통치원리임이분명하다. 경제민주화와법치주의는뗄래야뗄수없는관계에있다. 법치주의원칙하에서만들어지지않은경제민주화정책은우리경제를더욱어렵게만들수있다. 법치주의란국가의정책은공정한 법 이라는그릇에담겨져야만하고이러한 법 은공정하게집행되어야만한다는것이다. 다수의국민들이원한다는명분으로소수국민들의권리를침해하는정책이만들어질위험이있기때문에국가권력을 법 이라는형태로묶어두기위해필요한이념이다. 그렇다면어떻게만드는것이공정한법일까요? 정책의목적이분명하고구체적이어야만한다. 막연하고추상적으로공익을위한다는정도로는부족하다. 목적이분명하더라도이러한목적을달성하기위한수단이정당해야한다. 목적을달성하기위해기업이나국민들의경제적자유를제한해야만하는경우가있는데이때이들의경제적자유를최소한으로제한하는수단이어야만한다 ( 헌법제37조 2항, 제 12조, 제13조등 ). 현재정부와정치권에서제시되고있는기업정책들은경제민주화달성에어느정도기여할수있는정책들이다. 그러나이러한정책들이법치주의원칙에도부합하는정책들인지에대해서는좀더많은고민과논의가필요하다. 단순히이러한정책들에대한기본취지와개념정도만알고있을경우에는모두정당한정책수단들인것처럼보이고당연히실행되어야할정책으로판단되기쉽다. 그러나이러한정책들을보다구체적으로살펴보면그렇지않다. 이러한정책들에대한더많은이해가필요하다. 이러한정책들에숨어있는경제논리를파악해야만한다. 더나아가정책들을법이라는그릇에담아내고이것을꺼내현실에적용하고집행하는과정에서의법논리를정확히파악해야만한다. 기업과경쟁의본질, 금융과자본시장의본질, 헌법 회사법 공정거래법의기본구조등에대한근본적인이해를바탕으로기업정책들을바라보아야만한다. 그래야만 2013년도논의되었던, 그리고 2014년도에논의될경제민주화기업정책들을균형된시각에서객관적으로평가할수있을것이다. 모든국민들이노력한만큼잘먹고잘사는것 을목표로하는 경제민주화 라는총론에는누구나공감한다. 그러나 악마는각론에숨어있다 라는속

31 담에서알수있듯경제민주화를구체적으로실현하는방법에서는신중해야만한다. 따라서이시점에서박근혜정부가 경제민주화 못지않게강조하고있는 법치주의 와 창조경제 에주목해야만한다. 경제력의남용을막기위한것이경제민주화정책이라면이러한정책이과잉규제가되어서는안된다는것이법치주의이념이고이러한경제민주화와법치주의의조화속에서대기업과중소기업모두가창의적으로기업활동을할때창조경제가달성될수있을것이다. 따라서경제민주화관련기업정책들의입법화논의가진행되고있는현시점에서관련쟁점들을구체적으로살펴보고경제민주화와법치주의, 그리고창조경제를실현해나가기위한정책방향을모색해보기로한다. 국가가설계하고시행하는기업정책들은개별기업들의입장에서보면관리해야하는법률리스크 (legal risk) 다. 기업정책들이입법화되고집행될경우개별기업들은이러한법률리스크를회피하기위한또는최소화하기위한다양한대응방안을마련한다. 따라서기업정책들이개별기업들의인센티브를어떻게변화시키고기업활동에어떠한영향을미치게될것인가라는측면까지고려하며입체적으로정책을평가하고정책대안을모색해나가야할것이다. II. 경제민주화기업정책개관 1. 기업규제정책의 목적 과 수단 경제민주화달성을목적으로하는지금의우리나라기업정책의기본프레임은 이분법프레임 이다. 강한쪽을규제해약한쪽을상대적으로보호하겠다는것이다. 대기업을규제해중소기업을보호하겠다는것이다. 지배주주를규제해소수주주를보호하겠다는것이다. 이러한 이분법프레임기업정책 의특징은외형적으로비정상적이고부당해보이는기업소유구조와행위를규제한다는것이다. 그러한구조와행위가정말로비정상적이고우리사회에부정적영향만을미치는지를꼼꼼히따져보며규제하는것이아니다. 그러다보니정상적이고우리사회에바람직한영향을주는기업소유지배구조와기업행위까지도규제될위험성이커지게된다. 정상적인기업구조와행위를비정상적이고부당한것으로보며규제할위험성, 즉 기업정책리스크 가커진다는것이다. 현대경제사회의복잡한기업구조와활동속에서정당한것과부당한것을정확히구분하여후자의경우만명확히규제하는방법이있다면경제민주화기업규제정책이우리사회에서이렇게까지논란이되지는않았을것이다. 모든이해관계인들을만족시켜주는그러한방법은없다. 따라서정책가는두가지정책방법에직면하게된다. 무고한사람몇명더처벌하더라도단한명의도둑이라도놓쳐서는

32 안된다 vs. 열명의도둑을놓치더라도단한명의무고한사람을처벌해서는안된다 이분법프레임에기초한지금의경제민주화기업정책은전자의방법에더가깝다. 그러나이럴경우우리사회가부담할리스크가너무크다. 뒤에서논의되는바와같이이분법프레임에기초할경우관련당사자들의갈등만초래하는경제민주화의역설현상이발생할우려가있다. 후자의방법에기초하며놓치는도둑의수를최소화할수있는방법이더바람직하다. 그래야지금우리사회가추구하는경제민주화, 법치주의, 창조경제, 기업의사회적책임등이공존할수있다. < 이분법프레임 > < 상생프레임 > 2013년도에논의되었던경제민주화정책들에대한평가를위해서는우선적으로이러한경제민주화기업정책들이어떠한정책적목적을달성하기위한것이고이러한목적을달성하기위해정책간어떠한관련성을가지고있는지를총체적으로검토해보는것이중요하다. 그래야만동일한정책목적을달성하기위한다양한정책수단들이중첩적으로사용되고있다는사실을인식할수있고, 그래야만과잉규제와중복규제의문제점을분명히인식하며바람직한최적의정책수단과수준을마련해나갈수있다. 현재논의되고있는기업규제정책수단들의목적은궁극적으로기업의경쟁제한행위와불공정거래행위, 지배주주의사익추구행위등을규제하기위함이다. 그런데이러한목적을실현하는수단들은하나만있는것이아니다. 동일한목적을달성하기위한수단들을단계별로보면 사후적행위규제 사전적행위규제 사전적구조규제 로구분해볼수있다

33 < 기업규제정책의목적과수단 > 목적 (1 단계 ~3 단계 ) 부당행위 ( 오너의사익추구행위 경쟁제한행위 불공정거래행위 ) 억제 (3 단계 ) 경제력집중억제, 중소업체사업영역보호 규제단계 1 단계규제 ( 사후적부당행위규제 ) 2 단계규제 ( 사전적부당행위규제 ) 3 단계규제 ( 사전적구조규제 ) 규제방법및재재수단 행위의위법성을사후적으로입증 실손배배상청구, 과징금, 시정조치, 형벌 행위의위법성을외형적행위를통해추정하여사전적으로규제 중소업체의단결권및단체협상권 과징금, 시정조치, 형벌 위법행위자체가발생하지않도록아예위법행위의전단계인기업집단의소유지배구조자체를직접적이고사전적으로규제 외형상특별히부당해보이는행위를하지않았더라도중소기업의사업영역과골목상권을보호하기위해대기업의진입과영업활동규제 과징금, 시정조치, 형벌 제재강화 징벌적손해배상, 집단소송, 사인의금지청구 관련법 민법, 형법, 상법 ( 회사법 ), 경쟁법 ( 공정거래법 ) 등 하도급법 / 대규모유통업법 / 가맹사업법 / 대리점법대 공정거래법상부당내부거래규제 ( 일감몰아주기 ) 공정거래법상순환출자금지, 금산분리, 지주회사규제 유통산업발전법 / 상생법 상법상지배구조규제 ( 집행임원제의무화, 감사위원분리선임, 전자투표제의무화, 집중투표제의무화등 ) 11) 1단계규제방법에대해서는큰논란이없다. 국가가사후적으로기업의부당행위 ( 불공정행위, 경쟁제한행위 ) 를입증해서규제하기때문에기업들도큰반감이없다. 문제는 1단계에서의규제만으로는규제의실효성이없다는이유로시행되는 2 11) 상법상의지배구조는공정거래법상의출자소유규제와는달리 경제력집중억제 를직접적인목적으로하고있지는않으므로 ( 간접적으로는관련이있을것임 ) 3 단계규제로같은사전적구조규제이지만양자는성격을다소달리한다

34 단계와 3단계규제방법이다. 2단계에서는실질적인부당성여부를국가가구체적으로밝혀규제하는것이아니라외형적으로부당해보이는행위를기준으로규제하므로정상적인기업활동을위축시킬수가있고규제를받는기업들이불만이초래되기마련이다. 3단계규제방법은아예구조자체를규제하는것이므로 2단계보다기업활동을더욱위축시킬수있다. 정책적관점에서유념해야할것은 1단계,2단계3단계규제가각각서로다른규제목적을가지고있는것이아니라동일한목적, 즉오너의사익추구행위, 대기업의불공정행위와경쟁제한행위, 즉 부당한행위 억제를위한규제라는것이다. 이러한규제목적을 1단계수단들만으로도달성할수있고대부분의나라들에서그렇게하고있다. 그러나우리나라는이것만으로는부족하다고판단해 2단계수단들을통해규제의실효성을제고하고자한것이다. 더나아가이러한 부당한행위 를규제하는것만으로도부족하다며아예행위의주체인기업의소유지배구조자체를규제하거나또는대기업이특별히부당해보이는행위를하지않았음에도중소업체를보호하기위해대기업의특정행위를사전에규제하기위해 3단계규제수단들을동원하고있다. 이러한 3단계규제수단들은부당한행위를사전에차단하려는목적과동시에부당한행위규제이외의새로운규제목적 ( 경제력집중억제와중소기업사업영역보호 ) 을추구하고있다. 역시우리나라에만존재하는규제목적이고규제방식이다. 결국현재경제민주화기업규제정책들의특징은 부당한기업행위 규제라는모든나라들이추구하는목적을달성하기위해다른나라들이활용하는 1단계외에다른나라들에서는사용하지않는 2단계,3단계규제수단들을활용하고자한다는것이다. 또한 경제력집중억제와중소기업사업영역보호 라는다른나라들에서는추구하지않는목적을달성하기위해 3단계수단들을활용한다는것이다. 정책수단의관점에서보면私法인민법과상법 ( 회사법 ) 에서다루어야할것을공정거래법이나하도급법등의公法에서다루는 私法의公法化 현상을강화하는것이고정책목적의관점에서보면 경제력집중억제 와 중소기업사업영역보호 라는우리나라만의공익 ( 公益 ) 을추구하는것이바로경제민주기업정책의특징이다. 따라서경제민주화정책에대한평가는이러한두가지현상들이과연바람직한지라는거시적관점에서이루어져야할것이다. 2. 우리나라만의기업정책목적 ; 경제력집중억제 와 중소기업사업영역보호 대기업집단소유지배구조규제의목적으로일반적으로 경제력집중 완화를들고있는데과연이것이타당한지생각해볼필요가있다. 이러한목적의법적근거는공정거래법제1조에서 시장지배적지위의남용과과도한경제력집중의방

35 지 라는목적이명문화되어있다는것이다. 그러나공정거래법의헌법적근거인헌법제119조2항에서는 시장의지배와경제력의남용을방지하며 라고규정되어있다. 경제력집중자체가아닌그러한경제력의남용행위를방지하라는것이다. 물론 119조 2항의 경제주체간의조화를통한경제의민주화를위하여경제에관한규제와조정을할수있다 에근거해경제력집중자체를억제하는것이대기업정책의목적이될수있다고볼수도있을것이나이렇게해석하는것이바람직한지의문이다. 또한일반적인상식처럼우리나라가다른나라들에비해경제력집중현상이심한지에대해서도의견이분분하다. 어떠한통계적측정방법을사용했는가에따라학자들간에도견해가각양각색이다. 12) 다의적이고자의적일수밖에없는개념이다보니어느정도의경제력집중이규제되어야할집중인가에대한객관적기준을설정하는것이거의불가능하다. 따라서 경제력집중억제 자체가경제민주화법안들이달성해야할규범적목적이되기는무리다. 보다구체적인목적에초점이맞추어질필요가있다. 경제력집중 자체가아닌이러한경제력으로부터부터시장과중소기업, 소수주주, 소비자등을보호하는것을경제민주화정책의구체적목적으로삼아야한다. 중소기업사업영역보호 의헌법적근거인제123조 3항에서는 국가는중소기업을보호하고육성하여야하고.. 라고적고있다. 그러나헌법에서의중소기업보호의의미가과연중소기업의사업영역을획일적으로보호해주라는의미인지는의문이다. 헌법재판소 (96헌가18) 에서판시하고있는의미를살펴보자. 중소기업의보호는넓은의미의경쟁정책의한측면을의미하므로중소기업의보호는원칙적으로경쟁질서의범주내에서경쟁질서의확립을통하여이루어져야한다. 중소기업육성이란공익을경쟁질서의테두리안에서실현해야한다는것은독점규제법도간접적으로표현하고있다. 즉능력에의한경쟁을원칙으로하는독점규제법에서는단지, 제19조제1항단서및제26조제2항에서중소기업의경쟁력향상을위한경우에한하여공동행위와사업자단체의경쟁제한행위를예외적으로허용할뿐, 중소기업을경쟁으로부터직접보호하는지원조치는이를찾아볼수없다. 중소기업또한대기업과마찬가지로경쟁에서능력을인정받고시장에서의자신의위치를관철해야한다. 단지대기업및재벌기업과의경쟁에서중소기업이불리하다면, 불리한경쟁조건을완화하고되도록이면균등한경쟁조건을형성하는수단을통하여조정함이마땅하다. 현상태의유지를법률의형태로보장함으로써중소기업을대기업과의경쟁에서제외하는방법은결코바람직한것이못된다. 중소 12) 최근 2012년삼성과현대자동차그룹의매출액이국내총생산 (GDP) 의 35% 나되고, 2008년 23.1% 에비해 11.9% 포인트나높아졌다 라는보도와관련해많은비판이있다. 삼성과현대차두그룹중심의쏠림현상이살수록심해지고경제력집중과양극화가우려된다는것이다. 그러나이러한보도에대해많은비판이제기되고있다. 부가가치의합인 GDP와원료, 중간재, 에너지구입액등생산비용이포함된매출액을상호비교하는것은무의미하다는것이다. 이런식으로비교하면한국중소기업들의매출액합은 GDP의 120% 나된다는터무니없는결과가나온다는것이다. ( 대기업경제력집중 은통계의오류, 김영봉, 문화일보칼럼, ) GDP 대비자산또는매출비중 측정의문제점에대한자세한분석은황인학. 최원락, 경제력집중규제론, 무엇이문제인가?, 규제연구 제22권제2호 2013년 12월참조

36 기업의육성은세법상의혜택이나중소기업기본법등중소기업지원을위한특별법에규정된특수한중소기업육성책을통하여이루어져야한다. 중소기업의보호란공익이자유경쟁질서안에서발생하는중소기업의불리함을국가의지원으로보완하여경쟁을유지하고촉진시키려는데그목적이있다. 이러한의미에서볼때과연지금처럼중소기업사업영역을별도로보호하려는경제민주화기업정책이우리헌법이추구하고있는 중소기업보호 의의미에부합하는지의문이다 년도입법화된정책과 2014 년도논의될정책및특징 2013년입법화된정책들은 2012년대선과정에서경제민주화정책의일환으로논의되었던대기업집단정책과대중소기업간관계개선을위한정책들중대표적이고상징적인제도들이다. 하도급법상징벌적손해배상확대도입 과 공정거래법상계열사간거래규제강화, 골목상권보호와중소기업적합업종규제강화 신규순환출자금지 등이그것이다. <2013 년입법화된기업정책 > 대기업집단정책 대기업과중소기업간정책 유형 경제력집중억제및소유지배구조개선 계열사간지원행위규제강화 대중소기업간거래관계 중소업체사업영역보호 3 단계규제 2 단계규제 3 단계규제 정책 신규순환출자금지 산업자본의은행보유지분한도강화 특수관계인에대한부당한이익제공의금지 규정신설 징벌적손해배상확대도입 ( 하도급법 ) 중소기업납품단가협상권강화 ( 하도급법 ) 가맹점주권리강화 ( 가맹사업법 ) 대형마트진입규제강화및적합업종강화 형사적제재강화 ( 공정거래위원회의전속고발권사실상폐지 ) 이러한규제들은규제의실효성을강화한다는취지에서행정당국이 부당성 판단을쉽게해주기위한규제들이다. 2단계규제들의경우에는외형적으로부당해보이는행위를하면부당성을쉽게인정하는특징이있고, 3단계규제들의경우는일정규모기업의소유구조나이러한규모의기업과중소업체간경쟁자체를부당한것으로보며규제한다. 이럴경우규제의실효성은높아질지몰라도정상적인기업활동이지나치게위축될가능성은그만큼커지게된다. 그러나더큰문제는이렇게 부당성 판단을쉽게해주면서동시에 제재수준 은점점강화하고있

37 다는데있다. 제재수준이강해질수록오판으로인한위험성은점점커지므로좀더신중하고확실하게행위의불공정성을입증한후제재를부과해야하는것이법치주의의기본원칙이다. 그러나경제민주화를실현한다는취지에서법치주의에서점점멀어져가는입법을시도하고있는것이다. 부당성 판단은쉽게, 제재 는강하게 라는경제민주화입법의특징을담은정책들이 2014년에도다양한형식으로계속논의될것이다. 특히대중소기업간거래를 甲乙관계 로규정하고, 乙 의눈물을닦아주어야한다는명분으로논의되기시작했지만 2013년도에입법화되지못했던대규모유통업법, 대리점법, 공정거래법상의관련쟁점들과집단소송, 징벌적손해배상확대, 私人의금지청구등과같은다양한형태의제재수단들에대한논쟁이계속될것이다. 또한 3단계규제 ( 사전적구조규제 ) 는금융계열사의결권제한, 지배구조개선을위한상법개정안등이특히논란이많을것으로예상된다. <2014 년논의될기업정책쟁점 > 목적 대기업 ( 집단 ) 정책 경제력집중억제및소유지배구조개선을통해 지배주주권한남용억제 대기업과중소기업간정책 대기업이거래상우월적지위남용으로부터중소업체보호 중소업체사업영역보호 3 단계규제 2 단계규제 3 단계규제 규제정책 대주주적격성심사대상확대 ( 금융회사지배구조법 ) 금융보험사보유비금융계열사주식에대한의결권제한강화 ( 공정거래법 ) 집중투표제의무화 감사위원분리선임 집행임원제의무화 다중대표소송도입 전자투표제의무화 ( 상법 ) 대리점거래공정화법제정 대규모유통업법개정 중소기업적합업종강화및법제화 제재및집행강화 기업인범죄처벌강화 ( 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 ) 징벌적손해배상제확대 집단소송제 사인 ( 私人 ) 의금지청구도입 ( 공정거래법 / 하도급법 / 대리점법등 )

38 III. 분야별쟁점과정책리스크 1. 대기업정책 (1) 소유지배구조개선정책의쟁점과리스크 ( 구조적정책 ) 1) 공정거래법상소유구조규제와상법상지배구조규제 1 공정거래법상기업집단소유구조규제를통한지배주주 ( 오너 ) 의권한남용억제외환위기이후지금까지공정거래법등의목표는영미식회사지배구조 ( 개별회사 -전문경영인구조 ) 로의개혁에걸림돌로작용하고있는 기업집단-지배주주 체계의재벌소유구조개혁이었다. 그리고재벌개혁을위해출자총액제한제도, 지주회사규제, 금산분리등을핵심정책수단으로사용하였다. 이중출자총액제한제는폐지되었고최근신규순환출자규제가도입되었으며금산분리가일부강화되었다. 이들은기업집단의소유구조를사전적이고직접적으로규제하는대표적인제도들이다. 출자총액제한제도는기업집단의출자자체를총량적으로제한하고, 지주회사규제는기업집단의경영조직선택을막고, 금산분리는대기업이금융기관을통해계열사에대한지배력확장을하지못하도록하기위함이고, 순환출자규제는가공자본과가공지배권을억제하기위함이다. 궁극적인목적은기업집단의지배주주가계열사를이용해실제자신의 소유지분 보다많은 의결권 ( 지배권 ) 을행사하는방지하여 개별회사-전문경영인회사지배구조 를달성하기위함이라고평가할수있다. 정치권에서는소유-지배일치또는 1주1의결권원칙에서벗어나행사되는지배권을자칭 가공지배권 ( 의결권 ) 이라고부르며규제의대상으로본다. 특정기업집단오너가순수개인신분에서실질적으로소유한주식수에비례해서지배권을행사해야만정당한것으로본다. 계열사를이용한의결권행사는가공의결권에기초한비정상적인권한행사로보고있는것이다. 5% 도않되는지분을가진총수는그만큼만의지배권을행사해야하는데실질적으로는계열사끼리소유하고있는주식에대해서까지권한을행사하며기업집단전체를지배하고있는것은경제민주주의와주주민주주의관점에서용납될수없다는것이다. 소유하지도않고지배하는비정상적인소유구조 를개선하기위해강력한소유구조규제가필요하다는것이다. 2 상법상기업지배구조규제를통해지배주주 ( 오너 ) 의권한남용억제현행상법상기업의선택에맡겨져있던전자투표제 집행임원제 집중투표제의무화, 일반이사와감사위원회위원이되는이사의분리선출, 다중대표소송제도

39 입등을내용으로하는상법개정안이논의되고있다. 이것이모두입법화된다면우리나라는세계에서가장독특한상법을가지게될것이다. 입법이후자산규모 2 조원이상의상장대기업에서는어떤일이벌어질까? 전자투표제를통해소수주주들이주주총회에서보다적극적으로의결권을행사하게된다. 주주총회에서일반이사들을선출할때는집중투표제때문에소수주주들이지배주주보다상대적으로유리해진다. 반면감사위원회위원이되는이사선출시에는지배주주가아무리많은주식을보유하더라도 3% 까지만의결권을행사할수있다. 궁극적으로소수주주들의입장을대표할이사의선임가능성은상당히커지는반면지배주주의입장을대표할이사의선임가능성은그만큼줄어든다. 그리고이렇게선출된총이사들중과반수이상은지배주주로부터독립된사외이사로채워져있어야한다. 이렇게지배주주의권한이상당히제한된상태에서선임된이사들로구성된이사회에서, 그것도사외이사가과반수를넘는이사회에서경영을실질적으로담당할경영진 ( 임원 ) 을뽑아야한다. 집행임원제가의무화되었기때문이다. 더이상지배주주와경영철학을공유하는임원들로경영진을구성하며오너경영체제로사업을하기는쉽지않다. 특히기업집단구조에서는다중대표소송제도입으로더욱어려워진다. 모 ( 母 ) 회사의소수주주들이자기회사의경영진뿐만아니라별도의법인격을가진자 ( 子 ) 회사의경영진에게까지책임을물을수있기때문이다. 결국이번상법개정의근저에는지배주주중심의오너경영체제에대한불신이깔려있다. 지배주주의권한남용에대한우려때문이다. 2) 문제점 공정거래법과상법에서의소유지배구조개선정책들의궁극적목적은지배주주의권한남용이다. 지배주주의권한남용은당연히막아야되겠지만그수단으로소유지배구조를획일적으로규제하는것이과연적합한지는의문이다. 지금의정책들은지배권 ( 경영권 ) 의남용에만초점이맞춰져있지지배권 ( 경영권 ) 안정의필요성에대한고려는없기때문이다. 이러한고려가없는상태에서설계된정책은우리사회에다양한형태로부담 (risk) 을주며정책의본래목적인경제민주화도제대로달성하지못하면서, 투자위축, 우리사회가경제민주화못지않게추구하는창조경제, 법치주의, 기업의사회적책임과도충돌하며사회적갈등만증폭시킬우려가있다. 1 지배권 ( 경영권 ) 안정화의필요성주식회사제도는 주식 을매개로불특정다수로부터대규모의자금을끌어모으는자본조달방식이다. 이렇게주식을발행하여외부로부터자금을조달할경우기업가의지배권은줄어들기마련이다. 그러나자신의경영권과경영철학이보장되지않는데도투자를확대하며사업을확장하려는기업가는흔치않을것이다

40 따라서기업가는자신의경영권을유지하면서다른사람으로부터더욱많은자금을끌어모으려할것이고어찌보면이것은기업가의당연한속성이다. 이와같이 기업 이성장하기위해서는 회사 조직을통해주식을발행하며외부에서자금을조달할수밖에없는데이과정에서기업가가경영권을잃게된다면성장하는것을주저하거나기업공개 (IPO) 이외의다른비효율적인방법을통해기업을유지해나가려고할것이고이것은결코사회전체적으로도바람직하지않다. 13) 일반적으로지배주주는단기적시각이아닌장기적시각에서경영을하기마련이다. 또한지배주주는자신의주식을손쉽게매각할수도없고지배권을유지하고있는상황에서매각할유인도크지않다. 14) 자기재산의상당부분을하나의회사에투자한지배주주는분산투자를한일반주주들보다회사의발전을위해더많은노력을할것이다. 지배주주가지배주주라는지위에서부담하는비용이보상되어야한다면그러한보상은바로회사소유형태 (ownership formation) 의선택에서시작되어야할것이다. 지배주주가주주의지위에서일반주주들이부담하지않는비용을부담하는경우이러한비용을보상해주기위해다양한소유형태를인정해줄필요가있다는것이다. 이때경영권또는지배권안정을위해기업가가활용할수있는다양한방법들이있다. 차등의결권주식 (dual class shares), 피라미드소유구조 (pyramidal ownership), 황금주 (golden shares), 상호출자 (cross ownership), 순환출자 (circular ownership) 등이그것이다. 실질적으로적은자금만투입하고도그보다많은지배권을창출해낼수있는이러한메커니즘 (Control Enhancing Mechanism, CEM) 은세계적으로널리활용되고있다. 그런데이러한지배권강화수단들 (CEM) 중우리나라기업들이활용할수있는수단은상당히제약되어있다. 차등의결권주식과황금주, 포이즌필은도입되어있지않고, 피라미드소유구조는지주회사규제로상당히제약되어있으며, 대기업집단에서의계열사간상호출자는원천적으로금지되어있다. 순환출자만이어느정도허용되고있는상황인데이것마저도 2013 년마지막날신규순환출자금지법안이국회를통과했다. gms 흔히히순환출자구조를외국선진국기업들에서는나타나지않는우리나라기업들만의후진적소유구조로몰아가며금지시켜야한다는주장이많다. 그러나순환출자구조는일본, 프랑스, 독일등다른나라기업들에서도찾아볼수있다. 다만상대적으로그수가우리나라보다적은것은순환출자가아니더라도동일한기능, 즉적은지분만소유하고도그이상의지배권을유지할수있도록해주는다양한지배권강화수단들 (CEM) 을활용할수있기때문이다. 우리나라기업들과달리외국기업들은소유한만큼만지배권을행사하기때문이아니다. 우리나라기업가들이 13) Karl Hofstetter, One Size Does Not Fit All: Corporate Governance For Controlled Companies, 597 North Carolina Journal of International Law And Commercial Regulation, Spring p ) William W. Bratton, Michael L. Wachter, The Case Against Shareholder Empowerment, University of Pennsylvania Law Review, February, 2010 p

41 다른나라기업가들보다유별나거나욕심이많아사업을확장하면서도지배권을뺏기지않으려고순환출자를형성하는것이아니다. 그렇게하려는것은기업가의본질적속성이고다만구체적인방법이제도적환경에따라달라질뿐이다. 이러한순환출자금지뿐만아니라금산분리일환으로논의되고있는금융계열사의결권제한과지배구조개선의일환으로논의되고있는상법개정역시궁극적으로는 지배권 ( 경영권 ) 남용 을사전적, 구조적으로억제하기위한수단들이다. 이러한정책들은결국지배주주의권한을제한하고상대적으로소수주주들의권한을강화하는것으로기업들이직면하게되는 지배권 ( 경영권 ) 안정화 에대한리스크가상당히커지고불확실해졌다는것을의미하는것이다. 지배주주 ( 오너 ) 의지배권은약화되고그만큼외부주주 ( 특히외국자본 ) 의입김이세지게된다는것을의미한다. 이렇게지배권안정에대한리스크가커질경우지배주주 ( 오너 ) 의대응은두가지로나타날수있다. 하나는, 외부소수주주들의요구 ( 단기주가상승에주력, 배당증대 ) 를손쉽게들어줄수밖에없다는것이다. 이렇게되면장기투자를위한여력이급격히하락할위험이있다. 둘째는, 현재경영권을계속유지하고경영권방어를위해지분을사모으거나현금을싸놓을것이다. 역시장기투자를할여력을약화시킬우려가있다. 이와같이지배주주의권한남용을억제해야하는것은당연하겠지만지금처럼지배권남용억제만을강조하고 지배권안정 의필요성을고려하지않을경우초래될수있는사회적손실을항상염두해두어야한다. 공정거래법과상법 ( 회사법 ) 을통한소유지배구조규제에서지배주주의권한남용을억제하기위해지배주주의권한을제한하고소수주주의권한을강화하는것이필요하다는점만강조할것이아니라이러한소수주주권강화로초래될수있는소수주주의기회주의적행동, 그리고이로인한다른주주와회사의이익침해가능성도항상고려해야한다. 우리사회는지배주주 ( 오너 ) 의권한남용에만관심을기울이며지배주주권한을제한하고소수주주권한을강화하는데만급급하지만국제투기자본이이렇게강화된소수주주권한을악용할경우해당기업의가치훼손은물론궁극적으로는우리나라국익을훼손할수있다. 특히최근자본시장의변화를고려해보면더욱그러하다. 최근자본시장의상황을보면헤지펀드등외부주주들을약자로만인식할수만은없게되었고또한자본시장참여자들이모두회사의이익을위해활동하는선의의투자자들이라고만생각할수도없다. 특히지금까지상대적으로동일한이해관계를가지고있었던외부소수주주들이옵션, 선물, 스왑등의다양한금융계약과금융기법을활용함에따라외부소수주주들간에도이해관계가달라지게됨에따라일부소수주주들이자신들의이익을위해다른주주들의이익을훼손시키는기회주의적행동을할가능성도커졌다. 2 소유지배구조규제와기업의사회적책임 (CSR) 최근경제민주화흐름속에서기업의 사회적책임 (Corporate Social

42 Responsibility; CSR) 이강조되고있다. 눈앞에보이는이익에만급급하지말고장기적관점에서근로자의후생, 거래중소기업과의상생, 연구개발, 환경등을위해투자해야한다는것이다. 그런데기업을주주의소유물로보며주주의이익을위해운영되어야한다는주주중심주의에서는사회적관점에서이뤄지는이러한투자를별로좋아하지않는다. 주주들에게당장이익이되지않기때문이다. 주주중심주의에서는주가를떨어뜨리는무능한경영자를신속하게갈아치울수있는적대적기업인수시장의활성화에주로관심이있다. 1주1의결권원칙에기초해보유한주식수만큼만지배권을행사해야적대적기업인수시장이활성화되므로이러한원칙에서벗어난소유구조를가진기업의개혁을요구한다. 현재경제민주화정책의하나로논의되고있는순환출자금지와상법개정안이이러한주주중심주의에기반을두고있다. 이와같이 경제민주화 라는한바구니속에기업의 사회적책임강화 와 소유지배구조개혁 이라는서로상충될수있는정책들이공존하고있는것이다. 사회적공헌을많이하기위해서는단기적인주가상승에급급하지않고장기적관점에서경영을할수있는소유구조를갖추고있어야한다. 구글이그렇다. 구글은창업자가 1주에 10개의의결권을행사할수있는차등의결권을가지고있다. 주가가떨어졌다고외부에서적대적기업인수를당할가능성이사실상낮다. 그러한구글이마이크로소프트사와공동으로 2013년 100대사회공헌기업 중 1위를차지했다. 주주중심주의관점에서나쁜소유지배구조기업으로평가받고있던구굴이사회적공헌을제일많이하고있다는것이다. 마이크로소프트, 삼성, 월마트처럼창업자혹은가족들이지배주주이거나최고경영자인경우, 또는이사회에상당수진출해있는가족기업들이그렇지않은기업들보다더많은사회적공헌을하고있다는연구결과도같은맥락에서이해될수있다. 15)16) 기업의장기적성장을중요시하는가족기업들이회사의다양한이해관계인들과밀접한관계를유지하고자하는경향이강한것은당연하다. 그런데현재우리나라에서는기업의사회적공헌을강조하면서도다른한편에서는주주중심주의에기초해기업소유지배구조를개혁해야한다는목소리가높다. 창업자나그가족들인지배주주들이소유한주식보다더많은지배권을행사하고있고, 이사회에상당한영향력을미치고있어문제라는것이다. 그래서순환출자를금지해실질소유권을초과하는지배권행사를억제해야한다는것이다. 상법을개정해지배주주의권한을제한하고소수주주의권한을강화해야한다는것이다. 그러나이렇게하면모든국민이잘먹고잘사는것을목표로하는경제민주화가달성될수있을까? 혹시기업의장기적성장에는별관심도없고단기시세차익에만관심이있는일부외국투기자본들만좋아하는것은아닐까? 주가가하락할경우 15) Thmas long, Family Firms Teach Long-Term Survival, Network Business Sustainability (2012) 16) Bingham, J.B., Dyer Jr., W.G., Smith, I., Adams, G.L. A Stakeholder Identity Orientation Approach to Corporate Social Performance Journal of Business Ethics, 99: (2011)

43 당장경영권위협에노출될수있는소유지배구조를가진기업들에게주주의단기적이익에만매달리지말고근로자와협력중소업체, 지역사회의이익도고려하며장기적관점에서경영하라고요구하는것이얼마나실효적일지의문이다. 현재우리나라기업집단의소유지배구조에문제가없다는것을말하려는것이아니다. 문제를해결하는방법에문제가없는지를고민해보자는것이다. 소유한주식의수만큼만지배권이행사되는기업소유지배구조가누구에게나가장이상적이고정의롭게보인다. 그래서이러한소유지배구조로의개혁이경제민주화를위해당연히필요하다고일반적으로생각된다. 여기에토라도달면정의롭지못한사람으로몰리기십상이다. 그러나이상적으로만보이는이러한소유지배구조가정말로기업의본질적가치를증진시켜모든주주들의이익에부합하는지고민해봐야한다. 기업의사회적책임과경제민주화에정말로부합하는지냉철하게되짚어볼필요가있다. 3 대기업규제 ( 소유지배구조규제 ) 와창조경제최근창조경제가강조되고있고마치창업과중소기업만이창조경제의주역인것처럼간주하며다양한지원정책이모색되고있다. 반면대기업은중소기업의창조경제를가로막는경제민주화의대상으로만인식하며다양한형식으로규제되고있다. 중소기업은보호의대상, 대기업은규제의대상으로보는전형적인이분법적인정책이다. 그러나경제환경변화로인해오히려대기업이혁신을이끄는창조경제의주역임을잊어서는않될것이다. 대규모기업이오히려혁신에많은장점을가지고있다는생각은 60년전 창조적파괴 (creative destruction) 용어를만들어낸슘페터 (Schumpeter) 에의해주장되었다. 17) 대규모회사는 성장의가장강력한동력이다 라고강조하였다. 그후경제학자들은 Schumpeterian Hypothesis, 즉큰기업일수록작은기업보다혁신에더많이지출할인센티브를가지고있다는점을강조하였다. 규모뿐아니라시장지배력이큰기업이혁신을할인센티브가떠크다는점도강조하였다. 경쟁시장에직면한기업이새로운제품이나서비스를창출할경우경쟁자가쉽게복사하게되어혁신으로인한이익이사라지지만시장지배력을가진기업은혁신으로부터창출된이익을계속보유할능력을가지며다른곳에재투자하게된다는것이다. 창조경제와유사한개념인 혁신경제 를주장했던포터 (Michael Porter) 는새경제 (new economy) 는장기적관점에기업가치를평가하는참을성있는자본 (patient capital) 이필요하다고주장하였다. 18) 참을성있는자본 (patient capital) 이란, 단기 (short-term) 에기초한경영성과에크게신경쓰지않고장기적인관점에서경영성과를평가하고이러한관점에서경영자를통제할인센티브와능력을가진일련의 17) Michael Mandel, Scale and Innovation in Today s Economy, progressive policy institute, December ) Michael E. Porter, The Business Council,National Issues/Government of Canada (1991)

44 내부자 (some set of insiders) 자본을의미한다. 19) 지식과기술의사용에기반을둔혁신이시장경쟁에서우위를차지하게하는새로운경제환경변화속에서지식기반기업과기술집약적인기업들의요구에부응하기위한참을성있는자본이필요하다. 경영자는장기적관점에서주식을보유하고있는주주들이회사지배구조서더큰목소리를낼수있는제도들을마련함으로써단기적관점에서주식가치평가에급급한미국회사시스템을개선해나가야한다고포터는주장하고있다. 20) 결국회사소유지배구조를규제하며지배주주의권한을제한하고소수주주권한을강화하는것이지배주주의권한남용을통제하는기능이있지만, 소수주주의기회주의적행동을초래하여회사의장기적혁신을방해하여창조경제에역행할수있다는사실도분명히인식해야한다. 혁신을모색하는지식기반경제에서는고도의기업관련특수투자 (specific investment) 필요한데소수주주보호와권한강화로초래되는소수주주들의기회주의적행동은혁신을억제할위험이있다. 48개국을상대로, 1993~2006년기간동안혁신 (innovation) 과주주보호 (shareholder protection) 간의관계를분석한연구 21) 에의하면회사의사결정과정에서다수주주들의견해에반대할수있도록소수주주들에게강력한권한을부여하는장치들을가지고있는나라들은낮은혁신활동을보이고있다. 이러한연구결과는강력한소수주주보호법제를가지고있는국가들은지식기반경제에서소수주주들의기회주의적행동을초래하며이로인해혁신이억제된다는사실을실증적으로보이고있는것이다. 창조경제를달성하는데가장필요한것은실패를두려워하지않는기업가정신이다. 이러한기업가정신에기반을둔 창조경영 을가능케하는기업소유지배구조를기업들이형성해나갈수있도록해야한다. 실패를두려워하지않고지속적으로도전하는창조경영은경영평가를분기별로재무제표에기초해단기적인관점에서평가하는단기실적주의 (Short-Termism) 의압력을극복할수있을때가능하다. 이것을가능하게하는기업소유지배구조를인정해주어야한다. 창조경제를이끌핵심요소로지금까지 창업단계 에만주로초점이맞춰져있었는데경제환경의변화로혁신은대기업중심으로이루어지게되었고, 대기업이혁신을하기위해서는단기적주가가아닌기업의장기적발전과성장을가능케하는안정된경영권과장기적자본이뒷받침되어야한다. 3) 정책방안 순환출자를중심으로한 기업집단 - 지배주주 체계는지배주주의지배권남용 19) Justice Jack B. Jacobs, PATIENT CAPITAL : CAN DELAWARE CORPORATE LAW HELP REVIVE IT? 68 Washington and Lee Law Review1645 (2011) fn2 20) Michael E. Porter, Capital Disadvantage: America's Failing Capital Investment System, Harv. Bus. Rev., Sept.-Oct. 1992, at 65, 81 21) Filippo Belloc, Law, Finance and Innovation: The Dark Side of Shareholder Protection, Cambridge Journal of Economics

45 위험성을증가시키는반면경영권의안정화를도모할수있도록하는양면성을가진소유지배구조형태다. 따라서순환출자를비롯한소유지배구조정책은지배주주의지배권남용을막기위한제도와경영권을안정화시키는제도를각각어느정도갖추고있는지에따라달라져야할것이다. 이미살펴본바와같이우리나라에서경영권을안정화시키거나보호할수있는제도는다른나라와비교해볼때극히적다. 반면지배주주의권한남용행위를규제하기위해우리나라회사법 22), 세법 23), 형법 24) 등에서는세계적으로가장강력한규제조항들을가지고있다고평가할수있다. 그런데도지배주주의권한남용가능성에만초점이맞추어진최근의소유지배구조정책이바람직한지의문이다. 지배주주의권한남용을막아야하는것은당연하다. 문제는방법이다. 지배주주와소수주주는모두주주이기때문에상당부분이해관계가일치한다. 지배주주에게도이익인것은소수주주에게도이익인것이다. 마치지배주주와소수주주의관계를한쪽이이득을보면다른한쪽은손해를보는것으로전제하고지배주주의권한을직접적으로제한하여소수주주를보호하려는것이문제이다. 지배주주와소수주주의이해관계가불일치하는경우는예외적이다. 지배주주가자신의지분이많은계열사에게는이득이되고적은지분을가진계열사는손해를보도록계열사간거래를하도록하는경우가전형적이다. 그러나이러한거래행위에대해서는이미공정거래법과상법, 세법, 형법등에서강력히규제하고있다. 특히아래에서자세히검토해보는것처럼지난 6월국회에서는계열사간거래를규제하기위해전세계적으로유례가없는공정거래법개정이있었다. 따라서회사소유지배구조자체를획일적으로규제하려는것은모든주주들이공유할수있는지배주주의장점까지포기하는것이다. 소유지배구조영역에서는 기업집단-지배주주 경영체제의장점을최대한살릴수있도록하는것이소수주주를포함한회사의모든이해관계인들의후생증진에도움이될것이다. 이렇게하는것이창조경제와법치주의, 기업의사회적책임이념에도부합할것이다. 이와같이 지배권 ( 경영권 ) 의안정화 를추구하면서 지배권남용의위험성 을최소화시킬수있는균형된정책이필요하다. 최근신규순환출자를금지하고계열사간거래규제를강화하는등후자에만초점이맞춰져있어외국기업과의역차별현상이더욱심화됨에따라 포이즌필 과같은경영권안정화장치의도입논의가필요하다. 최근적대적 M&A 중명목적으로는기업지배구조개선을내세우지만대상회사 22) 이사뿐만아니라주요주주, 그리고이사및주요주주의친인척과회사가거래하는경우도이사회의승인을받도록자기거래승인대상이확대 ( 제 398 조 ). 회사의기회및자산의유용금지규정신설 ( 제 397 조의 2) 23) 법인의사업연도매출액중에서그법인의지배주주와특수관계에있는법인에대한매출액이차지하는비율이그법인의업종등을고려하여 30% 를초과하는경우에는그법인 ( 이하이조및제 68 조에서 수혜법인 이라한다 ) 의지배주주와그지배주주의친족이증여받은것으로봄 ( 상속증여세법 45 조의 3)( 상속증여세법개정 ). 24) 타인의사무를처리하는자가그임무에위배하는행위로써재산상의이익을취득하거나제삼자로하여금이를취득하게하여본인에게손해를가한경우형법 ( 제 355 조 ) 과특정경제범죄가중처벌등에관한법률 ( 제 3 조 ) 에근거해처벌

46 의주식을대거매입하여인수한후고배당과유상감자를통해투자자금을회수해가는등단기이익극대화에만관심을두는경우가많다. 국내기업들이외국자본의이러한행태를우려해외국인주주를위한배당에만신경쓰게될경우장기성장을위한자본확충이어려워질수밖에없다. 또한경영권방어를위해기업들은자기주식을취득하거나우호적인제3자에게신주를발행하여우호지분을늘리고자한다. 그러나자기주식을취득하기위해서는현금을쌓아두어야하고, 자본조달의필요가없음에도불구하고제3자에게신주를미리발행해야하는등회사의자본구조에왜곡이발생하는문제점이있다. 애초부터경영권방어를위한수단으로만들어진것이아닌제도를경영권방어를위해사용하다보니이러한문제점이발생하는것은당연하다. 특히적대적 M&A가언제발생할지모르는상황에서발생가능성과무관하게항상이러한준비를하고있어야한다는데어려움이있다. 물론회사지배구조를개선하고주가를높이면외부세력들이추가이익을얻을수없어적대적 M&A 위협을염려하지않아도되는데우리나라대기업들은그러한노력은하지도않으면서포이즌필과같은경영권방어수단만요구하고있다고비난할수도있다. 그러나모든기업들에게항상높은주가를보장하는하나의이상적인회사지배구조는존재하지않을뿐아니라주가에만집착할경우단기실적주의로인해장기투자가어려워질수도있다. 또한개별기업의입장에서는적대적 M&A 위협이크고작음을떠나단 1% 의가능성만있어도이것에대비하기위해막대한자금을투입하며경영권방어를준비하기마련이다. 개별국가들이전쟁가능성이거의없는데도막대한국방비를지출하고있는것처럼말이다. 따라서경영권방어의필요성이인정된다면이에대한효율적인방어방법을사용할수있도록해주면서남용의위험을막는방법을모색하는것이현명하지않을까? 경영권방어를위해특별히만들어진효율적제도인포이즌필을도입해야할이유가바로여기에있다. 포이즌필이란적대적매수자가등장할경우그를제외한모든주주들이할인된가격으로신주를취득할수있다는내용의권리를표시한증권이다. 실질적으로적대적매수자를제외한모든주주들이신주를취득할경우적대적매수자가지배권취득을위해가지고있던주식이희석되어결국적대적기업인수를포기하게된다. 포이즌필이효율적인방어수단인이유는적대적 M&A 상황이발생하기전에회사가특별히준비할것이없어회사의자본구조에아무변화가없고, 적대적 M&A 상황이발생하더라도주주들이실제가격보다상당히할인된가격으로신주를취득하게되므로회사의자본구조에미치는영향이미미하기때문이다. 물론이러한포이즌필을회사의이익을위한경영권방어가아니라경영진의자리보존을위해사용했는지여부는사후적으로법원에서적법성판단을받게된다. (2) 계열사간지원행위규제의쟁점과리스크 계열사간거래는자유롭게할수있는것이원칙이다. 우리나라는사적자치원칙

47 과계약자유원칙을기본으로하고있다. 따라서누구와어떠한내용의거래를할지는계약당사자의자유이기때문이다. 다만아무리계약당사자모두에게이익이되는거래라도공익 ( 公益 ) 을훼손해서는안될것이다. 그래서공법인공정거래법 ( 제 23조1항7호 ) 에서는 부당한 계열사간거래를규제하고있다. 공정거래법이보호하고자하는공익은 공정경쟁보호 이므로여기서의미하는 부당한 거래란 공정경쟁을훼손 하는거래일것이다. 그런데 2013년 6월대규모기업집단소속계열사간부당지원행위규제를강화하기위한대폭적인공정거래법개정이있었다. 기존공정거래법 ( 제23조1항7호 ) 에따르면, 계열사간 지원행위 를규제하기위해서는지원행위가 경쟁을훼손할우려 ( 공정거래저해성 ) 가있다는사실을공정거래위원회가입증해야했다. 지원행위가 경쟁을제한 한다는사실을명확히입증할필요없이그러한 우려 가있다는사실만밝혀도규제할수있도록하고있는것이다. 그런데규제당국이이것조차입증하기어렵다며더쉽게규제할수있도록법을개정하자는것이었고실제로개정된것이다. 25) 공정거래법은 경쟁 을보호하는법이다. 그런데경쟁을제한할 우려 조차밝혀지지않아도규제할수있도록하자는것인데과연공정거래법을통해이러한규제를하는것이바람직한지의문이다. 결국최근법개정논의의핵심은경쟁제한성과무관하게 지원행위자체 를규제할수있도록하자는것이다. 왜이렇게 지원행위 자체에대한규제에집착하는것일까? 대기업집단오너의사익추구행위가계열사간지원행위형태로나타나기때문에이것을규제하기위해서다. 즉오너가자신의지분이많은계열사가이득을보고지분이적은계열사가손실을보도록계열사간거래를지시해궁극적으로는다른소수주주들에게손해를주면서사적으로이익을취득하는행위를규제하기위해서다. 그런데이러한오너의사익 ( 私益 ) 추구행위를규율하는것은사법 ( 私法 ) 인상법 ( 회사법 ) 이고실제로도회사법상많은규정들이존재하고있고그수준도다른나라들보다강력하다. 여기에대해소수주주들에게피해를주는부당지원행위를규율하기만하면되는것이지, 그수단이공정거래법이든회사법이든무슨상관이냐는생각도할수있다. 회사법외에도공정거래법에서까지규제할수있도록하면회사의이익을침해하는오너의사익추구행위를더욱확실히규제할수있어바람직한것아니냐는생각이들수도있다. 그러나계열사간거래가계열사들에게이 25) 일정규모이상의기업집단에속하는회사가특수관계인이나특수관계인이대통령령이정하는비율이상의주식을보유한계열회사와다음각호의거래등을통하여특수관계인에게부당한이익을제공하는행위를금지 ( 제 23 조의 2 제 1 항 ) 1. 정상적인거래에서적용되거나적용될것으로판단되는조건보다상당히유리한조건으로거래하는행위 2. 회사가직접또는자신이지배하고있는회사를통해수행할경우회사에상당한이익이될사업기회를제공하는행위 3. 특수관계인과현금기타금융상품을상당히유리한조건으로거래하는행위 4. 사업능력, 재무상태, 신용도, 기술력, 품질, 가격또는거래조건등에대한합리적인고려나다른사업자와의비교없이상당한규모로거래하는행위

48 익이되는거래인지아니면오너의사익을추구하기위한것인지를회사의직접적인이해당사자가아닌공정거래위원회가판단하는것은결코쉽지않다. 외형적으로불공정해보이는행위이면규제할가능성이크다. 그러나겉으로는불공정해보이지만실질적으로회사에이익이되는거래는얼마든지있다. 회사의이익을침해하는행위인지에대한판단은그러한행위로자신들의재산적가치가직접적으로줄어드는주주들이가장잘할수있다. 이렇게회사법에기초할경우법원에서의소송과정을통해행위의부당성을심도있게분석함으로써정당한계열사간거래의위축을최소화할수있다. 회사법상경영진의충실의무규정, 자기거래금지규정, 회사기회유용금지규정등이바로계열사간거래를통한오너의사익추구행위를규제하기위한것들이다. 다른나라회사법보다강화된형태로우리나라회사법에제도화되어있다. 물론우리나라에서는회사법을통한규율이아직은제대로작동하고있지않으므로공정거래위원회가이번에개정된계열사간부당지원행위금지규정에근거해오너의사익추구행위를감시할필요가있다고생각할수도있을것이다. 문제는법개정전에도공정거래위원회가계열사간거래로시장에서의경쟁을제한할가능성이있는지를입증해규제하기는커녕오너가개인적이익을취득했는지, 그래서소수주주들이피해를입었는지조차도제대로밝히지않고규제해왔다는것이다. 계열사간거래가시장가격과다르게이루어지면당연히문제가있는거래로보며규제하는경향이강했었다. 거래라는것은모름지기거래당사자들간의주관적판단에따라가격이정해지는것이다. 그런데마치이상적인하나의가격이있다는것을전제로, 여기서벗어나는거래를비정상적인내부거래로보며규제해온것이다. 최근에는시장가격에거래를했더라도물량을몰아주면비정상적인거래로보며규제하려고했다. 이렇게획일적인기준으로규제하며개별거래의특수성과다양성을고려하지않다보니효율적인계열사간거래까지규제될가능성이커질수밖에없다. 계열사간거래의부당성판단기준으로 공정거래저해성 을요구하고있었던개정전시기에서도이렇게형식적기준으로 부당성 판단을해왔었는데, 공정거래저해성 을요구를삭제한이번개정법하에서는문제가더욱심해지지나아닐까우려된다. 공정거래위원회가본연의업무인경쟁제한행위규제가아닌오너의사익추구행위에이용되는계열사간지원행위를규제할경우에는신중해야한다. 이것은원래회사법에기초해법원이해야하고모든나라들이그렇게하고있지만우리나라에서는이러한회사법적규율메커니즘이잘작동하지못하고있다는인식하에서불가피하게공정거래위원회가개입하게된것이라는사실을분명히인식해야한다. 공정거래위원회가계열사간거래를조사하여필요한정보를제공해줌으로써주주들의판단과감시를도와줄수는있을것이다. 그러나계열사간거래를통한오너의사익추구행위를근절하겠다며전면에나서강력히규제하려고할경우정상적인계열사간거래마저광범위하게규제할위험성이커지게된다. 공정거래위원회는

49 계열사간거래의직접적인이해당사자가아니다보니제반손익을감안하여면밀히검토후선별적으로판단하려하지않을것이다. 오히려지금까지그래왔듯시장가격과차이가나는거래, 일정한물량을넘어서일감을몰아주는거래등획일적인기준을설정하고여기서벗어나는거래를강력히규제하려고할가능성이크다. 즉정상적이고효율적인거래를 부당한 행위로판단할위험성 (legal risk) 이크다는것이다. 따라서이러한법적리스크를최소화하기위해서는공정거래위원회가지금까지처럼외형적으로부당해보이는행위를규제하려고해서는않된다. 그러한행위가정말로 회사이익을훼손 시킨다는사실을실질적으로입증하여규제해야만한다. 물론쉽지는않을것이다. 그러나그렇게해야만한다. 공정거래위원회가이렇게할수있도록규정하고있는나라는전세계적으로우리나라밖에없다. 상당히예외적인조항이다. 그만큼위험한조항이라는것이다. 자칫기업활동에상당히부담을줄수있다는것이다. 따라서이러한위험성을최소화하기위해엄격히적용되고운용되어야한다는것은너무당연하다. 만일공정거래위원회가새로개정된계열사간거래규제조항이이렇게운용하지않을경우사후적으로법원은공정위의형식적인부당성판단을부당하다고판단해야할것이다. 2. 대기업과중소기업간정책 (1) 수직적거래관계정책 ( 甲乙관계법 ) 갑과을의거래계약관계에서갑의불공정행위를막아을을보호하겠다는취지로하도급법과가맹사업법, 대규모유통업법을강화하고대리점법을새로제정하자는목소리가높다. 물론갑이거래상우월적지위를남용하여 공정거래를저해하는행위 를하면공정거래위원회가철저히밝혀제재해야만하고할수있다 ( 공정거래법 23조제1항4호거래상우월적지위남용금지 ). 공정거래위원회는사업자의행위가시장과소지바에나쁜영향을미칠때, 즉경쟁을제한하는행위를규제하라고만든행정기관이다. 따라서갑의우월적지위남용행위가시장과소비자에나쁜영향을미쳤을경우에만규제해야한다. 그런데우리나라에서는갑의행위가 경쟁을제한 하지않더라도그러한우려가있는경우 ( 공정거래저해성 ) 에도규제할수있도록하고있고그것이공정거래법 23조제1항4호거래상우월적지위남용금지규정이다. 그런데이러한 공정거래성 입증이어렵고번거로워규제의실효성이떨어진다는이유로쉽게규제하기위해별도로만들어진법들이정치권에서 갑을관계법 이라고부르는하도급법, 가맹사업법, 대규모유통업법, 대리점법등이다. 공정거래위원회가관할하는법들이지만기존의공정거래법의울타리를벗어나독자적으로운용되는법들이다

50 현재갑을관계법은하도급법, 가맹사업법, 대규모유통업법, 대리점법등만있지만앞으로다양한사업영역에서새로운거래형태와계약형태가계속나타날것이고, 이때이러한업계에있는 을 들이자신들도하도급거래나가맹사업거래에서처럼자신들사업영역만의보호를위한별도의법을만들어달라고하면과연정치권은어떻게대응할지궁금하다. 만일새로운갑을관계법을만들어준다면또다시다른거래영역에서도만들어달라고하면또만들어주어야할것이다. 그렇다면우리사회에서시장거래에서의근본법인계약법과공정거래법은별의미가없어질것이다. 대부분특별법으로만운용될것이다. 이러한현상이바람직한현상일까? 이러한갑을특별법들은시장에서의경쟁보호를통한소비자후생증진이라는공정거래법의기본이념의적용을받지도않는다. 따라서갑과을간의거래행위가소비자에게어떠한영향을미치는지판단할필요도없다. 이분법프레임속에서갇혀갑과을의관계만본다. 개인들간의거래야계약당사자들간의관계만보며행위의부당성을판단해도되지만기업간거래에서는그렇지않다. 기업간거래는거래당사자인기업들에게만영향을미치는것이아니라소비자들에게도긍정적또는부정적영향을미친다. 경제학에서말하는외부효과가발생하는것이다. 공정거래법은이러한외부효과까지고려하며기업간거래를규제하라고만든법이다. 그런데그렇게하기싫다고집을나와버린법들이 갑을관계법 들이다. 이렇게갑을관계법들에서는갑의행위가소비자와시장에어떠한영향을미쳤는지를고려하고있지않다. 갑의계약상우월적지위남용행위가시장과소비자에미치는영향을분석하고않고거래상대방인 을 에게미치는영향을보며부당성을판단하는것은민법 ( 계약 ) 의역할이다. 만일갑을관계법이민법의역할을실질적으로대신해주고있다면그나마다행이다. 그러나이러한법들에서는사업자간의계약행위가민법 ( 계약법 ) 상정당하더라도규제할수있다. 결국소비자에게이득이되고민법 ( 계약법 ) 적으로도정당한행위라도규제할수있다는것이다. 굳이규제명분을찾는다면乙에게피해를줄우려가있어보이는외관을띤행위를규제해乙의보호에만전을기하겠다는것이다. 甲의행위가진짜부당한지여부를입증해규제하는것이아니다보니항상과잉규제논란이초래된다. 외관상부당해보이지만소비자에게이익이되는정상적인기업행위는얼마든지있기때문이다. 물론이렇게해서라도乙이확실히보호될수있다면그나마다행일것이다. 그러나그렇지도않은것같다. 가장논란이많았던하도급법개정을보자. 甲이납

51 품단가를인하할경우외형적으로는불공정해보인다. 이러한행위에대해과징금과형벌은물론징벌적손해배상청구까지할수있도록하도급법이개정되었다. 완성품시장에서경쟁력확보를위한甲의정상적인납품단가인하조차도자칫부당한행위로낙인찍힐위험 (legal risk) 이상당히커진것이다. 따라서최근대기업들이이러한위험을피하기위해자신과거래하고있던하도급업체의수를줄이고있다고한다. 대기업들은수많은하도급업체와거래를하는데이중한곳이라도징벌적손해배상소송을제기할경우에는승소여부를떠나 징벌 적손해배상청구를당했다는사실자체가대기업의이미지에큰타격을줄수있기때문이다. 따라서이러한소송에휩싸이기전에믿고거래할수있는주요협력업체만남겨두고나머지협력업체와의거래는줄이고있다는것이다. 중소업체가대기업과수월하게협상을할수있도록하기위한좋은취지의정책때문에오히려중소업체의거래기회자체가박탈당할위기에처한것이다. 그렇다면 甲乙관계법 에기초해외형적으로부당해보이는甲의행위를규제하려고하기보다는공정거래법과민법 ( 계약법 ) 에기초하며경쟁을제한하고乙에게피해를주는甲의행위를정확히밝혀철저히규제하는것이甲과乙, 그리고소비자모두의상생을위한정책아닐까? (2) 중소기업사업영역보호정책 ( 골목상권보호 ) 1996년유통시장개방이후대형유통점의급성장으로중소유통점의생존이위협받고있다는우려가제기되어왔다. 특히 2009년부터는대형마트보다작은기업형슈퍼마켓 (SSM) 이대도시에이어지방중소도시로확대되면서골목상권과의갈등이본격화되었다. 문제해결을위한정책의필요성이제기되기시작하였다. 그러나대통령선거를앞둔 2011년부터경제민주화논쟁이본격화되면서정책논리에기초한냉철한머리가아닌따뜻한가슴만강조되며정치논리로흘러버렸다. 강자를직접규제해약자를상대적으로보호하겠다는양분법적틀에갇혀버린것이다. 유통법을통해진입을제한하고영업시간과의무휴업일을지정했다. 상생법을통해사업조정제도를강화했다. 그러나규제시행후 1년이지났지만전통시장과영세상인들이실질적혜택을보고있다는얘기는들리지않는다. 이미진입해있던중 대형규모의점포운영자들만자신들의경쟁자인대형마트나 SSM이진입하지못해상대적으로혜택을보고있다는얘기만들린다. 국내대형점포들이규제를받는동안 WTO나 FTA 때문에규제할수없는외국계업체들만자유롭게활동하며골목상권을위협하고있다는얘기만들린다. 애꿎은소비자와대형마트에물건을납품하던영세납품업자와농민, 매장직원등의또다른약자들만피해를보고있다는얘기만들린다. 규제가강화되자대형유통업체들이신규채용계획을철회하는등고용창출에악영향을끼치고있고민간소비만위축시키고있다는얘기만들린다. 도대체누구를위한정책

52 인지의문이다. 물론영세상인들이대형마트와경쟁하는것이결코쉬운일은아닐것이다. 따라서영세상인들을위한정책은필요하다. 문제는방법이다. 지금처럼 강자 ( 甲 )-약자( 乙 ) 구도 의이분법적인방법으로는않된다. 乙도제대로보호하지못하면서또다른丙들의피해만양산시킬뿐이다. 한국체인스토어협회의 대형소매점영업제한의경제적효과분석 ( 연세대정진욱최윤정교수 ) 에따르면대형유통업규제로협력업체납품감소분 (1942억원) 과소비자불편 (3200억원) 으로인한손해액이발생하였다고한다. 이에비해재래시장ㆍ소형슈퍼마켓매출은 474억 ~525억원증가에그쳤다. 오히려마트소비자가지난해편의점과인터넷몰, 홈쇼핑등으로이탈하면서다른유통채널이각각 18%, 11% 성장하였다. 영세유통점을포함한골목상권, 더나아가지역경제전체의활성화를위한 거시적정책 이필요하다. 다른지역과의경쟁에서우위를점하기위한장소마케팅 (place marketing) 전략등이필요하다. 장소 를단순히인간의사회적, 경제적활동이영위되는영역으로만인식할것이아니라상품처럼경쟁이이루어지는기본단위로인식할필요가있다. 장소가상품화, 소비화, 그리고마케팅이가능한대상으로간주되면서장소자산 (place asset) 의효율적개발을통한장소마케팅전략이지역경제발전을위한중요한수단으로인식되고있다. 이러한거시적정책외에 미시적정책 들도필요하다. 대형유통점들과는차별화된비즈니스모델을통해경쟁력을확보할수있는방법을모색해야한다. 이를위해지역중소유통업체간조직화 협업화에기반을둔공동구매, 상품개발, 판매촉진등을통한가격경쟁력확보노력이필요하다. 또한중소소매점들이필요로하는물품을공급해주고수하 배송 보관 유통 가공등을종합적으로수행하는종합도매업체를육성해중소유통업체간의자발적체인형성효과를유도할필요가있다. 이러한모든정책들을체계적으로관리하기위한집행조직, 전문인력, 재원마련등도필요할것이다. 규제가아닌이러한종합적정책들만이골목상권은물론소비자, 대형유통업자, 그리고여기에납품하고종사하는모든이해관계인들의상생을가능하게할것이다. 현재우리사회가직면한유통산업의문제는대형유통업자와영세유통업자의이해관

53 계만해결하면되는 2차방정식이아니다. 다양한이해관계인들의이해관계가얽혀있는 3차 4차방정식이다. 지금처럼 규제 일변도의해법으로는 2차방정식조차제대로풀수없다. 3차 4차방정식을풀기위한냉철한머리가필요한시점이다. 3. 법집행및제재강화정책의문제점 법의집행을담보하는 제재수단 에는公的제재수단과私的제재수단이있다. 공적제재수단으로는행정당국이부과하는과징금과검찰이부과하는형벌이있다는것은쉽게이해된다. 그렇다면사적제재수단이란? 공정거래관련법위반행위가있을경우그러한행위에대해징벌하고다시는그런행위가재발되지않도록억제하기위한목적에서과징금이나형벌과같은공적제재가부과되는것이다. 그런데이러한징벌이나억제목적과는별도로피해자가발생하여이사람이손해를입었다면행위자는당연히피해자에게손해를배상해주어야한다. 이러한손해배상의성격은행위자를제재하기위한것이라기보다는피해자를구제해주기위한것이다. 그런데이러한손해배상제도를강하게운용하면이것도행위자를제재하는간접적제재수단역할을하게된다. 징벌적손해배상제도와집단소송제도가바로일반적인손해배상제도를강화하여간접적으로행위자를제재하는역할을하도록한것이다. 그렇다면여기서당장문제될수있는것은 공적제재수단 과 사적제재수단 과의관계이다. 공정거래관련법을위반한행위를확실히제재하고징벌하여재발을막아야하는것은당연하다. 그렇다고하나의위법행위에대해공적제재와사적제재, 즉과징금, 형벌, 징벌적손해배상, 집단소송등을모두가능케하는것이바람직한지는의문이다. 과잉규제의문제가초래될수있기때문이다. 따라서대부분의나라들은자신들의법체계에맞게공적집행수단과사적집행수단중하나를주축으로운용하며다른하나를보완적으로운용하고있다. 미국은예전부터사법부가발달한나라이므로주로법원을통한사적제재수단들을활용하고있다. 다만예외적으로담합등과같이경쟁제한성이강한행위에대해서만형벌과같은공적집행수단을병행하고있다. 반면유럽은예전부터행정부가발달한나라들이므로주로행정당국을통한공적제재수단, 특히과징금제도를주로활용하고있다. 유럽에서도이러한공적집행수단과별도로징벌적손해배상이나집단소송을적극도입하자는논의가있었으나소극적이다. 이러한제도들은과징금중심의공적집행이발달하지않은미국에서발생한특유의제도들이므로이미공적집행수단이확실히자리잡고있는유럽에서사적집행강화수단들을적극적으로활용할경우필연적으로과잉규제를초래하기때문이다. 우리나라는유럽과마찬가지로행정부의과징금중심으로공정거래관련법집행을담보하는공적집행체계중심이다. 그런데최근이것은이것데로강화하면서이것과별도로징벌적손해배상, 집단소송등을확대도입하려는것은신중해야만한다

54 또한공정위의전속고발권을사실상폐지하는하도급거래공정화에관한법률 독점규제및공정거래에관한법률 대규모유통업에서의거래공정화에관한법률개정이바람직한지의문이다. 검찰총장을포함하여고발요청권을가진감사원장, 조달청장, 중소기업청장이공정거래위원회에고발을요청할경우공정거래위원회가검찰총장에게고발해야한다. 전속고발권폐지논의에앞서우선적으로검토했어야할것은私的인대중소기업간계약관계를규제하는공정거래법상불공정거래행위유형과하도급법, 대규모유통업법등의위반행위에대해형사처벌을부과하는것이과연타당한가여부이다. 경쟁제한행위가아닌이러한불공정거래행위들에대해형벌이라는극단적제재수단을부과하는나라는없다. 따라서공정거래법과하도급법상의형벌규정에대한개선없이형사적제재를강화하자는취지에서공정위의전속고발권을사실상폐지한것은과잉제재를초래할위험이있다. 고발권행사에앞서신중해야할것이다. 특정기업행위가 부당 하다는사실이명확히밝혀졌다면엄격히제재해야만하는것은당연하다. 그러나지금까지살펴본것처럼우리나라기업정책은규제당국인공정거래위원회가기업행위의 부당성 판단을실질적으로명확히밝혀규제하는것이아니다. 대기업과지배주주의불공정행위와경쟁제한행위를철저히밝혀엄격히규제하지않고있다. 외형적으로부당한행위처럼보인다거나지배주주가권한을남용할가능성을크게하는소유구조라는이유만으로규제하는것이다. 이럴경우필연적으로과잉규제로흐를위험이있다. 그러나더큰문제는이렇게기업행위에대한 부당성판단 을쉽게하면서이러한행위에대한 제재 는점점강화하고있다는것이다. 제재수준이강해질수록오판으로인한위험성은점점커지므로좀더신중하고확실하게행위의 부당성 을입증한후제재를부과해야하는것이법치주의의기본원칙이다. 그러나현재는경제민주화를실현한다는취지에서우리나라의기업정책은법치주의에서점점멀어져가는입법을시도하고있다. IV. 결론 현대의기업조직과행위는복잡하고다양하다. 일반사람들이상식적으로이상적이라고생각하고있는기업조직과행위가실제로는그렇지않을수있다. 비정상적이라고생각되는기업조직과행위가실제로는그렇지않을수있다. 따라서정상적인기업조직 행동과그렇지못한것을구분하는것은쉽지않다. 따라서기업정책을시행함에있어정상적인기업행동을비정상적인것으로간주되면규제할위험성은항상있다. 이러한기업정책리스크를최소화하기위한노력이필요하다. 경제민주화기업정책은 부당성 에대한입증은쉽게, 제재 는더욱강하게 라는규제특징을가지고있다. 대부분우리나라에만있는규제들이고이러한

55 규제들에대한평가잣대인 법치주의 에위반될가능성을항상내포하고있다. 그런만큼논란도많고과잉규제의문제를초래하며위헌논쟁이끊이지않고있다. 이러한규제들은기업구조와행위에대한 부당성 판단의위험 (legal risk) 을대부분기업에게떠넘기고있는것이다. 그러나이러한법적리스크 (legal risk) 의증대는오히려사회전체적으로갈등요인으로작용하며경제민주화의본래의취지인 상생 에도역행할수있을뿐아니라우리사회가경제민주화와함께추구하고있는창조경제, 법치주의, 기업의사회적책임과도충돌할수있다는사실을분명히인식할필요가있다. 앞으로의기업정책방향은과잉규제를금지하는법치주의원칙에기반을두며 원칙이바로선시장경제질서 를확립해나가야한다. 대기업과지배주주의불공정행위와경쟁제한행위를철저히밝혀엄격히규제하자는것이다. 지금의경제민주화기업정책들처럼외형적으로부당한행위처럼보인다거나지배주주가권한을남용할가능성을크게하는소유구조라는이유만으로규제해서는않된다. 이럴경우필연적으로과잉규제로흐르게된다. 이렇게되면이해관계인들중그어느누구도만족해하지못하며상호간갈등만증폭시키며본래의정책취지와역행하게된다. 이러한관점에서기업정책리스크가가장크다고할수있는획일적인 소유지배구조규제정책 은지양해야지향해야한다. 이러한구조적정책은기업의체질자체를획일화시킬우려가있다. 다양한업종과다양한상황에따라다양할수밖에없는기업들의체질을획일화시킬경우신속하고효율적인기업활동자체에큰제약이될수도있다. 특히기업소유지배구조정책과관련해서는지금처럼 지배권남용의위험성 억제에만초점을맞출것이아니라 지배권안정화 의필요성도함께고려해야만한다. 지배권이안정되지않으면단기적주가상승에집착한나머지장기적관점에서경영할때만가능한경제민주화, 창조경제, 기업의사회적책임등을위한활동을하는데한계가있다. 다른나라기업들과비교해볼때지금까지우리나라기업들이지배권안정화수단으로활용할수있었던것은순환출자외에는거의없었다. 그런데신규순환출자마저도금지됨에따라효율적이고투명한경영권안정화장치가필요하다. 따라서지금까지순환출자를이유로도입에소극적이었던차등의결권과포이즌필등과같은효율적인경영권안정화또는보호수단들의도입에대한검토가있어야할것이다. 우리나라의 기업집단 - 지배주주경영체제 가경영권안정과신속한경영판단활동에큰역할을해왔지만한편으로는지배주주의권한남용행위위험성이큰것또한사실이다. 이것은확실히규제해야만한다. 또한대기업의중소업체에대한우월적지위남용행위역시확실히규제해야만한다. 즉소유지배구조규제와같은 구조적규제 보다는지배주주와대기업의권한남용 행위규제 가기업정책리스크를줄이는데보다효율적이다. 그리고이러한행위규제도앞에서언급한바와같이외형적으로부당해보이는행위유형을열거하고기업행위가여기에해당되면

56 기계적으로규제하기보다는실질적인부당성을따져규제해나가야만한다. 그런데현재우리나라기업정책들은반대로가고있다. 지배주주의권한남용행위통제 는회사법관할이고이미상당히강화되어있는상태이다. 그리고우리나라만의특이한규제인공정거래법상계열사간거래규제 ( 제23조1항7호 ) 도지배주주의권한남용행위를규제하는핵심규제이다. 대기업의거래상우월적지위남용행위통제 는원래민법관할인데우리나라는독특하게공정거래법상 거래상우월적지위남용금지 규정 ( 법 23조1항4호 ) 으로주로규제해왔다. 이와같이우리나라는특이하게私法영역에公法인공정거래법이개입하여왔었다. 다만공정거래법이개입할경우에는私法과달리 공정거래저해성 이라는새로운부당성요소를고려하여행위의위법성을판단해야한다. 우리나라만의특이한부당성판단요소이다. 경쟁법인공정거래법은원래 경쟁제한성 이핵심적부당성요소인데우리나라에서는기업의행위가경쟁제한성이없더라도그러한우려만있어도미리규제하기위해 공정거래저해성 이라는부당성판단요소를마련한것이다. 그러나실제법운용에서는이요소가엄격히고려되지는않고있었다. 그러나형식적으로는이러한 공정거래저해성 요소로인해공법인공정거래법과사법인회사법, 민법의경계는존재하고있었다. 이렇게우리나라공정거래법이다른나라에는없는 공정거래저해성 이라는요소를매개로私法영역에개입하려고한것이이론적으로는바람직한현상은분명아니지만우리나라기업현실을고려해볼때불가피한현실적인측면도분명있는것이사실이다. 그러나문제는이러한문제가있는규제들이경제민주화논의속에서최근더욱강화되었다는데있다. 지배주주의권한남용행위통제 과관련해서는 특수관계인에대한부당한이익제공의금지 ( 공정거래법제23조의2 제1항 ) 이신설되었고, 대기업의거래상우월적지위남용행위통제 와관련해서는 갑을관계법 ( 하도급법, 가맹사업법, 대형유통업법, 대리점법등 ) 이계속강화되어가고있다. 그나마공법인공정거래법과사법인회사법, 민법의경계를유지해왔던 공정거래저해성 이라는부당성판단기준을없애버린것이다. 私法인회사법과민법이할역할을앞으로는公法인공정거래법에서노골적으로하겠다는것이다 ( 私法의公法化 ). 이러한私法의公法化현상으로우리나라공정거래위원회는다른나라경쟁당국이가지지못한강력한규제수단을가지게되었다. 물론우리나라는다른나라와기업구조와기업행태가다르고私法시스템이제대로작동하지않으므로공정위가이렇게예외적이고강력한규제수단을가질필요가있다고주장할수도있다. 물론그럴수도있다. 그렇다면제대로사용해야만한다. 이렇게예외적이고강력한수단이자칫잘못사용될경우우리경제에미치는영향은심각하다. 경제민주화기업정책의상당부분이입법화되어정상적인기업구조와기업행위가비정상적인것으로간주되며획일적으로규제될리스크가상당히커진상태에서이러한리스크를줄이기위한공정거래위원회의법집행역할이중요해졌다. 그렇다면공정위는앞으로어떠한역할을해야할까? 람보 가아니라 스나이퍼 ( 저격수 ) 가되어야

57 만한다. 시가전이발생했다. 우군과적군, 그리고주민들이뒤섞여있다. 적군을사살하기위한두가지전략이있다. 하나는기관총을난사하는것이다. 손쉽게적군을전멸시킬수있다. 그러나우군과주민의상당수가희생될수있다. 다른하나는고도의훈련을받은스나이퍼 ( 저격수 ) 들을빌딩에배치시켜적군을정확히저격하는것이다. 몇명의적군을놓칠수도있다. 그러나우군과주민의희생은거의없다. 둘중어느전략이바람직할까? 두번째전술을사용해야한다. 시장에서도마찬가지다. 시장은아군 ( 정상적인기업행위 ) 과적군 ( 부당한기업행위 ), 주민 ( 소비자 ) 들리뒤섞여있는 시가전 과유사하다. 이전투에서경제민주화입법으로공정거래위원가시장에개입할막강한무기를가지게되었다. 만일공정위가이러한무기들을적극적으로사용한다면시장은혼란에빠질수있다. 적군을모두사살할수있을지는몰라도상당수의우군과주민들이피해를볼수있다. 무차별적으로기관총을난사하는요란한 람보 보다적군만정확히저격하고묵묵히돌아서는 스나이퍼 가더멋있다. 외형적으로근육을키워 람보 가되는것보다내면적으로고도의집중력을키워 스나이퍼 가되는것이훨씬어렵다. 그러나그렇게돼야만한다. 우리나라공정위는그럴만한충분한집행능력을가지고있고그렇게될수있다고믿는다. 다만지금까지그렇게될기회가별로없었다 년대공정거래법이제정된이후우리나라공정거래정책은기업의행위가시장과소비자에미치는영향을분석하는경쟁정책보다는기업집단소유구조와대중소기업간거래관계규제에주력해왔다. 이러한규제에서는공정위의경제분석능력이별로요구되지않는다. 법에서규정한데로집행하면되었다. 기업행위가시장과소비자, 또다른기업에게실질적으로어떠한영향을미치는지를분석하여행위의 부당성 을명확히판단하며규제하는것이아니었다. 그러나앞으로는기업행위가부당하다는사실을정확히밝혀규제해야한다. 그리고공정위의이러한판단이궁극적으로옳은것인지그른것인지에대한판단은법원 ( 사법부 ) 를통해이루어질것이다. 즉입법 ( 공정거래법 ), 행정 ( 공정위 ), 사법 ( 법원 ) 이서로견제하며심사하여과연기업행위가부당한지그렇지않은지를최종적으로판단하게될것이고그렇게하는것이법치국가원리에도부합한다. 지금처럼법에서일정한규모의기업집단의소유구조를획일적으로규제하도록하거나외형적으로거나외형적으로불공정해불공정해보이는보이는행위를획일적으로행위를획일적으로규제하도록규제하도록할경우할입법부의경우입법부의판단이최종적인판단이최종적인부당성판단으로부당성판단으로확정될가능성이확정될가능성이크다. 법에서크다당연위법과. 법에서당연위법과유사하게유사하게규정해놓은규정해행위는놓은행정부와행위는행정부와법원의판단이법원의필요판단이없이필요그냥없이위법이기그냥위법이기때문이다. 때문이다. 입법부 행정부 사법부가서로견제하며기업행위의불공정성과공정성의경계가어디인지를협조하여찾아가는것이바람직하다. 지금처럼급변하고복잡한경제구조속에서선험적이고사전적으로명확히불공정과공정의경계를획정하는것은불가능하다. 정확히자신이무엇을잘못했는지를입증하여처벌한다면규제를

58 받는기업도수긍할수있겠으나단지구조적이고외형적인행위만보고획일적으로처벌할경우기업들도규제에순응하지못하고사회적갈등만증폭시킬것이다. 그러나안타깝게도현재의기업정책입법은구조적이고외형적인행위만보고획일적으로규제할수있도록하고있다. 기업정책리스크가점점커지고있는것이다. 획일적규제로인해증가되고있는기업정책리스크를줄여나가지않는다면다양성과상생을핵심으로하는창조경제와경제민주화를달성하는것은어렵다. 이제공은입법부에서법을집행하고최종판단하는공정거래위원회와법원으로넘어갔다. 입법에의해증가된기업정책리스크를법집행단계에서어떻게효율적으로줄여나갈것인지를고민해볼시기이다

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60 기업부문정책리스크쟁점과평가 에대한토론문 전삼현 ( 숭실대학교교수 ) I. 머리말 신박사님은경제민주화관련입법에대해 정확히저격하는 스나이퍼 가아니라무차별적으로발사하는기관총사수 라는표현을사용하셨습니다. 개인적으로아주적절한표현이라고생각합니다. 다만, 정확히저격하지않고무차별적으로발사하는이유가무엇인가하는점이파악이되어야이에대한대안제시가가능하다고봅니다. 여러가지이유들이제기되고있지만, 가장유력한이유는 영점조준 이안되었기때문이라고생각합니다. 즉, 모든국민이잘먹고잘사는것을목표로하는것은정해졌지만, 가늠쇠에해당하는방법이잘못되었다는것입니다. 신박사님은구체적으로방법은 경제민주화 가아니라 법치주의 또는 창조경제 가되어야한다는의견을제시하셨습니다. 전적으로동감하는바입니다. 그런데, 추가로우리가한번더고민하고풀어야할숙제가있다고봅니다. 그것은바로가늠쇠가제대로된것인지를평가하는작업이전제되어야한다고봅니다. 개인적으로경제민주화든, 아니면법치주의또는창조경제든우리헌법정신에부합하는자유민주적기본질서에부합하는가늠쇠인지를판단하는기준이필요하다고봅니다. II. 대한민국의정체성과기업정책의판단기준 대한민국의정체성은헌법에명시된데로정치적으로는자유민주주의이고경제적으로는자본주의시장경제체제에기반을두고있습니다. 즉, 경제적으로우리헌법이제23조와제37조제2항에서국민의재산권을보장하고있고제119조제1항에서는사적자치를근간으로하는경제질서의기본원리를, 그리고제10조에서는본인의의사에따라행복을추구할수있는권리를인정하고있습니다. 반면에, 이러한경제관련사적자치는경제질서유지를위하여일정한제한을받게되는데, 헌법제23조제2항과제37조제2항에따르면국가안전보장 질서유지

61 또는공공복리 ( 이하 공익등 이라함 ) 를위하여법률로써이러한사익추구를제한할수있도록되어있습니다. 따라서이러한사적자치와공익간의경계선을정하는기준이가늠쇠의적합성을판단하는기준이된다고봅니다. 신박사님이언급한경제민주화입법중사적자치의영역에속하는계약체결여부, 계약상대방선택여부, 계약내용와효력의선택, 계약선택의방법, 계약내용의변경또는해소여부등을법률로제한하는경우일단은대한민국의정체성인자유민주적기본질서에반하는위헌적법률이라고할수있습니다. 다만, 공공의이익이라는보호법익이사적자치라는보호법익보다크거나최소한동일한경우에는합헌성을부여받게되지만, 글로벌기업인삼성과현대차로의경제쏠림현상이심하게나타난우리경제현실을고려해볼때국내기업들의사적자치를통제하는것을주된내용으로하는경제민주화입법의공익성과합헌성은부여받기어려울것으로판단됩니다. III. 경제민주화입법의평가 2013년입법화된정책들은 2012년대선과정에서경제민주화정책의일환으로논의되었던대기업집단정책과대중소기업간관계개선을위한정책들중대표적이고상징적인제도들입니다. 하도급법상징벌적손해배상확대도입 와 공정거래법상계열사간거래규제강화, 골목상권보호와중소기업적합업종규제강화 신규순환출자금지 등이그것입니다. 문제는이러한경제민주화입법들이과연사적자치의보호법익보다공익이라는보호법익이크다는전제하에서출발하였는가하는점입니다. 한국은행이 2013년 9월 5일발표한보도자료에따르면우리나라의국내총투자율이 2011년부터점차적으로하락하다가 2013년 2분기에이르러급속히하락한것으로나타났습니다. 이와관련하여더욱심각한것은내국인의국내투자율은하락한반면에국외투자율은증가한것으로나타났다는점입니다. 구체적으로는국내총투자율은전분기 (26.8%) 보다 1.9%p 하락한 24.9% 를기록한반면국외투자율은 6.6% 로전분기 (4.4%) 보다 2.2%p 상승한것으로나타났습니다. 이는국내투자자들이국내투자보다는국외투자에더많은관심을갖고투자하고있다는것을의미합니다. 이처럼국내자본시장에대한투자가감소하면서, 기업들이유가증권상장시장에서자본을조달하려는유인도점차감소하는등자본시장이점차적으로위축되어가고있는것으로나타나고있습니다. 2013년 9월 11일현재까지코스피시장에상장된기업은한개에불과하고, 2010 년 22개였던신규상장법인이 2011년 16개, 2012년 7개등으로최근들어급속히

62 감소하고있는것으로나타났습니다. 코스닥시장역시 2010년 59개기업이코스닥시장에상장하였지만 2013년 9월 11일현재까지 17개기업만신규상장한것으로나타났습니다. 물론, 국내투자가감소한원인은다양할수있으나이러한통계만을놓고본다면, 경제민주화입법과관련성이무관하다고보기어렵습니다. 사적자치에대한통제는투자와밀접한관련이있기때문입니다. 구체적으로경제민주화입법중 하도급법상징벌적손해배상확대도입 와 공정거래법상계열사간거래규제강화, 골목상권보호와중소기업적합업종규제강화 신규순환출자금지 등모두는투자가능한개인이나법인의사적자치를통제하는것이기때문입니다. 특히, 투자의감소는일자리창출과경제성장에부정적영향을미치는직접적원인이된다는점에서투자를억제하는경제민주화법은부정적으로평가받을수밖에없다고판단됩니다. IV. 결어 헌법재판소는판례에서 사적자치는계약의자유 소유권의자유 결사의자유 유언의자유및영업의자유를그구성요소로하고있으며, 그중계약의자유는사적자치가실현되는가장중요한수단이다. 그리고이러한계약의자유는다시계약체결의자유 상대방선택의자유 방식의자유 계약의변경또는해소의자유를포함한다. 고판시한바있다. 이미입법화되었거나입법논의되고있는경제민주화법내용중투자나경제활성화에저해요인이되는법률이나법안은공익이사익보다크다할수없으며, 더나아가서는우리헌법이보장하는자유민주적기본질서에반하는위헌적법률이될수있다고봅니다. 이러한관점에서이미 2013년에입법된경제민주화법뿐만아니라향후입법논의가될대주주적격성심사대상확대 ( 금융회사지배구조법 ), 금융보험사보유비금융계열사주식에대한의결권제한강화 ( 공정거래법 ), 집중투표제의무화 감사위원분리선임 집행임원제의무화 다중대표소송도입 전자투표제의무화 ( 상법 ), 대리점거래공정화법제정, 중소기업적합업종강화및법제화, 징벌적손해배상제확대 집단소송제 사인 ( 私人 ) 의금지청구도입 ( 공정거래법 / 하도급법 / 대리점법등 ), 기업인범죄처벌강화 ( 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 ) 등의경제민주화입법안이투자확대와경제활성화라는관점에서볼때과연공익이사익보다큰지재검토해보는것이필요하다고봅니다

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64 발표 2 노동부문정책리스크쟁점과평가 변양규 ( 한국경제연구원거시정책연구실장 )

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66 노동부문정책리스크쟁점과평가 변양규 ( 한국경제연구원거시정책연구실장 )

67 < 목차 > I. 도입 63 II. 2013년노동시장입법동향 직접규제를통한근로자보호 65 1) 대표신청시정제도 65 2) 비정규직사용업무 사용사유 사용기간제한 66 3) 불법파견직접고용의제 66 4) 비정규직차별금지영역명시 사회보험가입률제고및적용범위확대 임금및근로시간의강제적조정 67 1) 최저임금법개정 67 2) 통상임금범위확대 68 3) 근로시간단축 강제적고용확대 69 1) 정년연장의무화 69 2) 청년의무고용할당제및스펙타파 경영권범위제한및기타 70 1) 경영상해고요건강화 70 2) 근로자참여및협력증진에관한법률개정 71 3) 고용영향평가제도 71 4) 노동위원회법및노사정위원회법개정 72 5) 노동조합법개정 72 III 년노동시장입법동향의특징 73 IV 년노동시장입법동향전망과과제 75 < 참고문헌 > 77 < 부록 > 노동시장관련주요입법동향및평가 80

68 I. 도입 26) 2013년은새정부의출범과함께대선공약의실천및경기침체극복을위한일자리창출이국정과제의핵심을이루면서노동시장질서에큰변화가진행된한해였다. 현정부와입법부는대선공약의입법화과정을추진하면서 2013년중 근로자보호 및 고용창출 을주요정책목표로삼았고, 이를실천하는과정에서관련된일부노동법률이개정되고다수가개정추진중인상황이다. 우선국회를중심으로 근로자보호 를목적으로하는다수의법률개정안이상정되어있다. 예를들어, 비정규직근로자의근로여건을개선하고고용안정성을제고시키려는목적으로 기간제및단시간근로자보호등에관한법률 및 파견근로자보호등에관한법률 의개정이논의중이다. 이들개정안은비정규직근로자에대한차별금지규정을강화하고비정규직근로자의사용업무 사용사유 사용기간에대한규제를강화하는내용을골자로하고있다. 그외에도 사내하도급근로자보호등에관한법률 의발의를통해사내하도급근로자가불법파견으로간주될경우정규직전환을강제하는규제를논의중이고근로자의고용안정을제고하려는목적으로 근로기준법 의개정을통해정리해고요건을강화하려는움직임도 2013년에나타난입법동향중하나이다. 그러나근로자보호를목적으로하는대부분의법률개정안들은노동력사용에대해직접적인규제를가함으로써근로자보호를달성하고자한다. 한편, 현정부국정과제의핵심인 일자리창출 을위한각종법률개정및제도개선도이미착수되었거나추진중이다. 정부는일자리창출및유지를위해 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 개정을통해정년 60세를의무화하고 청년고용촉진특별법 을통해청년의무고용할당제를이미도입하였다. 또한 근로기준법 개정을통한근로시간단축도강력히추진할계획이다. 그러나이러한정책들은그목적이고용창출임에도불구하고노동비용급증과같은부작용을최소화할수있는방안을미처고려하지않은채추진되고있다. 종합해보면 2013년은 근로자보호 및 일자리창출 과관련된각종법률개정안이집중적으로논의되거나국회를통과한한해였지만부작용에대한고려는부족했다고볼수있다. 장기적이고도안정적인성장을위해서는노동시장의체질개선은반드시필요하다. 특히, 고용창출과근로자보호라는두개의장기적목표가상호배치되는목표가아님을인식하고두목표를동시에해결할수있는방안들이모색되어야한다. 그러나현재국회에서는위에서살펴본것처럼고용위축과같은부작용에도불구하고강제적규제를통해고용창출과근로자보호를달성하고자다수의법안들을심사중이다. 이처럼강제적규제에의한근로자보호는다행히현재의일자리를유지할수있는근로자에게는보호를제공할수있지만, 각종부작용으로인해고용이위 26) 본고는 2014 정책리스크쟁점과평가 중노동부문의요약본임

69 축되면서기존의일자리를잃거나고용기회마저잃게되는근로자를보호할수는없다. 따라서노동시장에대한강제적규제를입법화하는작업은고용창출과근로자보호라는목표의동시달성을포기하는것과도같다. 노동시장과관련된 2013년의정책적변화는아래표처럼크게 4개의아젠다로구분이가능하다. 본보고서는고용창출과근로자보호라는두개의장기적목표를동시에달성할수있다는관점하에서현노동시장과관련된세부주제별로 2013년정책동향및외국입법사례를우선살펴보고자한다. 그리고이를통해현재논의되는입법안들의문제점과예상되는부작용을점검함으로써정책적시사점과제안을도출하고 2014년노동시장의정책동향을전망하고자한다. 또한이러한분석을통해현재논의되고있는각종법안과정책들이과연일자리창출에도움을줄수있을지여부와근로자보호라는소기의목적을달성할수있을지여부를검토하고성장친화형 갈등해소형합리적노동시장확립에기여하고자한다. < 표 1> 노동시장주요아젠다및세부주제 Agenda 직접규제를통한근로자보호 임금및근로시간의강제적조정 강제적고용확대 경영권범위제한및기타 세부주제 대표신청시정제도비정규직사용업무 사용사유 사용기간제한불법파견직접고용의제 비정규직차별금지영역명시, 사회보험가입률제고및적용범위확대 최저임금법개정통상임금범위확대근로시간단축법정정년도입및연장청년의무고용할당제및스펙타파고용영향평가제도강화경영상해고요건강화근로자참여및협력증진에관한법률개정노동위원회법개정노사정위원회법개정노동조합법개정 II 년노동시장입법동향 2013년에는노동시장제도및질서에변화를초래하고기업의의사결정에영향을미칠법률개정안이과도하다고평가될만큼많이발의되었고일부는국회를통

70 과해시행중이거나곧시행될예정이다. 아래표에서보듯이 19대국회개원이후무려 500개에가까운법안이발의되었다. 특히, 충분한논의과정을거치지않고여야간정치적합의에의해중간형태의대안이통과되는경우가많은의원발의가대부분이다. 이처럼의원발의가급증한현상은대선이후여야모두노동시장의아젠다를선점하려는목적에기인한것으로보인다. < 표 2> 19 대국회노동법안처리현황 ( 기준 ) 구분 합계 환노위계류 법사위계류 본회의통과 폐기 총계 의원발의 정부발의 자료 : 국회홈페이지 그러나지난 2013년동안국정원댓글사건등정치적이슈가많았고이를두고여야간정치적대립이격화되면서법률개정안에대한검토는제대로이루어질수없었다. 이로인해법률개정안심의는정치적우선순위에서밀리면서아직도상당수가국회에계류중인상황이다. 충분한검토를거치지않은채국회를통과하는것보다국회에계류중인것은다행이지만, 그간국회의논의과정을살펴보면충분한검토도없이경제적이슈에관한법안을정치적합의에의해불명확한중간형태로통과시키는경우가많았기때문에 2014년에도노동시장은급격한변화를앞둔불확실성속에있다고볼수있다. 2013년논의된발의안들을크게분류하면, 앞서언급한것처럼직접규제를통한근로자보호, 임금및근로시간의강제적조정, 강제적고용확대, 경영권범위제한및기타아젠다로구분이가능하다. 아래에서는아젠다별로세부주제에대해정책동향및외국사례를살펴보고정책적시사점을도출하고자한다. 1. 직접규제를통한근로자보호 2013년논의된발의안중에서직접적인규제를통해근로자를보호하려는법률안들은크게비정규직에대한차별을금지하거나비정규직의사용을제한하는것을목적으로한다. 대부분의경우본격적인논의가이루어지지않고있으나이미부작용에대한우려는높은상황이다. 1) 대표신청시정제도 노동계는비정규직보호와관련하여 1 제한된정보로인해근로자개인이차별인지 ( 認知 ) 여부및차별내용파악이쉽지않고, 2 시정조치로개인이얻는이익

71 에비해부담비용이너무크며, 3 사용자보복에대한두려움등으로현행차별시정제도에실효성이없다고문제를제기했다. 이어서노동조합이차별시정제도의권리구제절차에관여할수있도록제도개선을요구하게되었는데 27) 이것이대표신청시정제도다. 대표신청시정제를도입해노동조합이나상급단체가차별시정제도의권리구제절차에관여할수있도록하는방안은정치적목적의개입가능성이크기때문에오히려노사관계의악화를초래할가능성이높다. 따라서정부의대리소송제도강화를추진하거나소송법상대리가능범위를행정절차대행, 행정및소송비용부담정도에국한하는것이바람직하다. 2) 비정규직사용업무 사용사유 사용기간제한현재국회에는기간제및단시간근로자에대한사용사유제한도입 사용기간단축 현행기간제한의예외사유축소, 파견근로자에대한사용업무 사용사유제한강화를내용으로하는개정안들이계류중이다. 외국의입법례를살펴보더라도비정규직근로의남용과그들에대한차별을금지하는경우는발견되나위개정안들처럼입구와출구모두를규제하여비정규직의사용을사실상불가능하게하는것은아니며위개정안들이시행된다면일자리창출능력의감소와기업경쟁력약화가우려된다. 비정규직사용제한과관련한규제들은, 유연안정성의입장에서재설정될필요가있다. 비정규직에대한차별금지및적절한규제를통해비정규직근로자의근로조건은보호하되, 비정규직의사용자체를규제하는것은바람직하지않다. 노동시장의유연성을확보하여고용창출을도모하는것과비정규직근로자의보호라는비정규직법의제정목적간에균형을이뤄야한다. 3) 불법파견직접고용의제불법파견을직접고용의제하는규제의재도입은현행우리파견법이이미포지티브방식으로파견근로를규제하고있음을고려할때비교법적으로과도한규제라고판단된다. 또한이규제는사업주의기본권의본질적내용을침해할우려가있으며헌법상명확성원칙에도위배될여지가있어위헌적소지를내포하고있다. 현행우리나라파견법제의경직성은간과한채무조건적인규제강화가진행된다면, 고용조정을통해경기변동에대응하는것이어려워져주요수출산업인내구재산업을중심으로경쟁력이하락하고이는우리나라기업경쟁력의전반적인하락으로이어질것으로예상된다. 파견근로의긍정적기능을인정하고, 파견법의목적대로인력수급의원활을달성할수있도록파견근로사용에대한직접적인규제는완화하되파견근로자의근로여건개선을위해불합리한차별은금지하여일자리창출과고용안정이균형을이룰수있도록하여야한다. 27) 비정규직차별에대한집단적권리구제절차의도입가능성및유용성에관한연구, 법무법인바른, 노동부용역보고서

72 4) 비정규직차별금지영역명시 사회보험가입률제고및적용범위확대한편, 비정규직차별금지영역을구체화하는법안은근로자보호와관련된법안중국회를통과한대표적인법안이다. 이법안의통과로인해 부터비정규직에대해불리한처우를할수없는영역을임금, 정기상여금 명절상여금등정기적으로지급되는상여금, 경영성과에따른성과급, 그밖에근로조건및복리후생에등에관한사항으로구체화 세분화한개정안이시행중이다. 그결과, 예전에는판례를통해비정규직근로자에대한차별로간주되지않았던부분도차별금지영역에포함되게되었다. 예를들어, 사용자에게지급의무가없고임의적 일회적 은혜적으로지급되는것이더라도, 근로관계와관련한모든조건이면이제차별이금지되는영역에포함된다. 그러나시간선택제의확산이예상되는현시점에서근로시간비례보호원칙이적용되는영역과차별금지가적용되는영역의구분에대한논의가반드시병행되어야고용창출유인의훼손을최소화하면서근로자보호도개선하여제도도입의취지를살릴수있을것이다. 뿐만아니라, 비정규직사회보험가입률제고및적용범위확대도, 비정규직내고용형태별사회보험가입률격차가심각하고사업장규모별로도격차가큰점등을고려할때바람직한정책방향이라고평가되나, 기업규모와산업별특성을고려하면서점진적으로정책을추진하여야노동시장유연성및고용에악영향을끼치지않으면서근로자를보호할수있을것이며, 재원의확보에있어서도역시그러한고려가따라야할것이다. 2. 임금및근로시간의강제적조정 임금및근로시간의강제적조정에관한논의중 2013년에입법화된사항은없다. 그러나 2013년동안가장활발한논의가이루어졌으며, 이런이유로 2014년에입법화될가능성이가장높은부분중하나이다. 1) 최저임금법개정최저임금의인상에대한논의는통상임금에대한논의로인해큰주목을받지는못했다. 그러나최저임금을근로자평균임금의 50% 수준으로인상하고최저임금실효성강화를위해노동행정과근로감독을통해사전적조치를취하는것과, 노사관계대표자의공익위원추천참여를통해최저임금결정방식을개선하는법률안도발의되었다. 먼저우리나라경제전체를대상으로하여일괄적으로최저임금을설정할경우임금경직성으로인해부작용이초래될우려가있다. 예를들어, 근로자평균임금의 50% 수준으로최저임금수준을인상할경우최저임금적용대상근로자가지나치게많아지게되면서동시에임금이경직적이게되면서일부근로자의고용가능성을떨어트려오히려최저임금제의실효성을저하시킬수있다. 한편, 최저

73 임금위원회의구성방식을변경할경우정치적이유로위원회의독립성을저하시킬우려도있다. 따라서최저임금제개선을위해서는, 현재로서는최저임금인상률결정에경제성장률과물가상승률을감안하고, 점진적으로지역별 업종별로유연하게현실화하는노력이우선되어야할것으로판단된다. 2) 통상임금범위확대통상임금의범위에관해서는그간노동계와경영계간에치열한논쟁이있었으나 2013년 12월대법원전원합의체판결로인해일단락되었다. 이번판결로인해 1 임금산정기를초과하여지급되는정기상여금도정기성 일률성 고정성을갖출경우통상임금에포함되게되었다. 따라서우선적으로노동비용이크게증가하고고용과투자에부정적인영향을미칠전망이다. 또한이번판결로인해그간통상임금의범위에대해형성된노사간의합의가무효화됨으로써노사간신뢰도타격을받을전망이다. 뿐만아니라판례와일치하지않는행정해석을고수해온정부도이제정책의일관성을상실함으로써신뢰도가낮아질가능성이크다. 한편, 이번판결에서대법원은신의성실의원칙을근거로일정조건이충족될경우정기상여금을통상임금에서제외하기로한그간노사합의의유효성을제한적으로인정하였다. 따라서앞으로는신의성실의원칙적용여부를두고또다시노사간논쟁이커질전망이다. 이런상황에서정부는우선적으로임금체계를단순 명료화하는작업을수행하여야할것으로판단된다. 또한입법부는우선임금체계개편이용이해질수있는여건조성에기여해야하며, 임금체계개편이어느정도완성될때까지충분한시간적여유를가지고통상임금의범위를명확히하는입법준비작업을해야할것이다. 3) 근로시간단축 2012년기준한국은 OECD 전체국중에서세번째로긴근로시간을기록하고있는상황에서, 소득향상에따른국민들의삶의질향상과일자리창출을위해근로시간단축법안이 2013년발의되었다. 휴일근로를연장근로에포함하여주당근로한도시간을현행 68시간에서 52시간으로축소하고, 탄력적근로시간제를확대하며, 근로시간특례제도를정비하는것등이주요골자이다. 그러나이들은근로시간단축으로인한임금감소분의보전문제, 기업및국가경쟁력약화, 실질적인일자리창출로이어지지못할가능성등의쟁점사항을내포하고있다. 독일, 프랑스, 일본등선진국의입법사례를보면, 대체로임금조정을병행하지않은근로시간단축법안은양질의일자리창출에성공적이지못했다. 네덜란드의바세나르협약은대표적인성공사례로평가되며이는근로시간단축이노동시장규제완화와병행해서이루어졌기때문에일자리창출에성공했다. 근로시간단축에관한법률개정안은정부의일자리창출과제와연계하여급히처리될가능성이있다. 이들법안은근로자와사용자모두에게단기적으로이익보

74 다는비용을크게발생시킬가능성이있으므로당정협의를통해급히처리하기보다는임금보전문제, 시간당노동생산성향상을위한방안, 임금체계개선을통한노동시장유연화등이충분히고려되어야한다. 또한근로시간단축의부작용을최소화하기위해근로시간저축제, 탄력적근로시간제의단위기간확대등이선행되어야한다. 뿐만아니라, 기업규모별로단계적으로시행하고, 임금보전부분에대해서는노사간자율적협상의토양안착에힘써야한다. 3. 강제적고용확대 일자리창출이최우선국정과제로자리매김한상황이다. 특히경제전체를대상으로하는정책보다특정계층을대상으로할경우정책의대상이명확하기때문에정치적선명성이높고정치적목적을달성하기에도유리하다. 이런이유로인해 2013년에는장년층과청년층의고용문제가주요핵심으로부상하였고실제입법화과정을거치게되었다. 1) 정년연장의무화 2013년 4월 30일정년 60세를의무조항으로규정하는 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 개정안이본회의에서의결되어 2016년 1월 1일부터사업장규모에따라단계적으로적용된다. 한국의고령화가빠르게진행되고있는현실및해외사례를고려할때근로자의정년을 60세이상으로연장하는개정안의취지는바람직하다. 다만대부분의기업이 60세미만의정년규정을갖고있어산업현장의혼란이매우클것으로예상되며특히단기간내기업의부담이크게증가할것으로보인다. 현개정안에서 60세정년이의무화되었지만임금체계개편은의무조항이아니기때문에정부지원금이필요한중소기업위주로임금체계가개편될가능성이있으며, 이로인해기업규모별임금격차가더욱벌어질수있다. 또한정년연장의시행시기에따라 1950년대후반에태어난근로자간에출생년도차이로근로기간이크게차이가나기때문에형평성에도문제가발생한다. 이러한문제를완화하기위해정부는우선정년연장과함께임금체계개편을병행할수있도록구체적인방안을마련해야할것이다. 또는정년연장준비기간을몇년간연장하는방안을고려해볼수있다. 마지막으로일본의 고령자고용확보조치 와같이정년연장조치의다른방법으로 근로자가희망하는경우재고용해야하는의무 를선택할수있도록하는등기업의대응방안을다양화하도록법개정도고려할수있다. 이처럼기업의부담을완화해주고노동시장유연성을높일수있다면, 정년연장은장기적으로인력확보및잠재성장률제고측면에서보다긍정적인효과를나타낼것이다

75 2) 청년의무고용할당제및스펙타파청년고용문제에관련된정책으로는청년고용의무할당제와스펙초월고용촉진제도가있다. 먼저청년고용의무할당제는청년고용촉진특별법의일환으로 2014년 1월부터공공기관과지방공기업은정원의 3% 를청년으로고용해야하며이는앞으로 3년간시행될예정이다. 이제도는저학력노동력을특징으로하는벨기에의로제타플랜을벤치마킹한강제쿼터제로서고학력청년층의비중이큰우리나라노동시장에는장기적인효과나실효성을보이기어렵다. 또한, 이런제도를가장덜필요로하는고학력청년층에게일자리가돌아가게만듦으로써저학력청년층을차별하고사중손실을발생시킬뿐만아니라중소기업의인력수급을더욱어렵게할수도있다. 그러므로청년의무고용할당제를강제적으로민간기업으로확대하기보다는우리나라청년노동시장에적합한정책으로의전환이필요할것이다. 예를들어, 벨기에와유사하게정책대상을초저학력청년층으로축소하는방안도검토해야한다. 이와달리고학력화와학력인플레이션이심각한상황에서과도한스펙쌓기보다는열정과능력을가진청년을채용하도록하는스펙초월고용제는공정한고용기회제공이라는측면에서긍정적인효과를가질수있는제도이다. 그러나학력이나스펙이외개인의능력에대한객관적지표가부재한상황에서일괄적으로고용에있어서학력차별을금지하는법률안이통과됨으로써부작용과문제점도예상된다. 그러므로직무특성상필요한학력과스펙은인정하는동시에공정한취업기회를주는도구로서의역할을수행할수있도록직무분석과역량평가기준과같은세부적논의가우선적으로이루어져야할것이다. 4. 경영권범위제한및기타 1) 경영상해고요건강화근로기준법 ( 제24조 ) 은긴박한경영상의필요가있을경우경영상해고 (= 정리해고 ) 를인정하고있다. 그러나고용의안정성을높이려는취지로경영권의범위를제한하는법률안도 2012년말이후지속적으로제안되고있다. 하지만고용창출이최우선국정과제로부각되면서경영권제한이고용위축의부작용을초래할가능성때문에 2013년에는본격적으로논의되지못하였다. 그럼에도불구하고 2013년하반기에경영상정리해고는 사업이계속될수없는경우 에만인정하며, 해고와관련된사항에대해근로자대표와의합의를요구하고해고회피노력을구체화하거나의무를강화하는법안들이발의되었다. 이러한경영상해고요건의강화는사실상구조조정을통한기업회생을불가능하게만들어노사모두가어려움에처하는상황을초래할수있다. 또한정리해고에대해근로자대표와의합의를요구하는것은기업의구조조정을어렵게만들며기존대법원판례와도배치될뿐만아니라해외입법례를찾아보기도어렵다. 해고

76 회피노력을구체화하고의무화하는것은각기업들이적절한시기에해고하는것을방해하여결국경영상해고를통한기업회생을어렵게할수도있다. 따라서무분별한규제강화보다는현행경영상해고요건을유지또는완화한상태에서절차상의문제를판례축적과지속적인감시 감독을통해해결하는것이필요하다. 절차상의문제는판례축적과지속적인감시 감독을통해해결해야할것이다. 물론경영상해고요건완화로일자리를잃게될근로자가발생할수있으나, 이는개별기업으로하여금현행경영상해고절차를준수하도록만들거나사회안전망을확충하는방안을통해해결하는것이바람직하다. 마지막으로개별기업이선택할수있는해고회피노력의구체적인방법과정도는여러경영사정등을고려하여각기업이결정할수있도록해야할것이다. 2) 근로자참여및협력증진에관한법률개정경영상해고요건강화뿐만아니라근로자참여및협력증진에관한법률개정을통해기업집단단위에서의노사협의회를구성하는등 노동자경영참가법 을추진하여근로자의경영참여를확대하는법안들이논의중이다. 그러나독일등을제외하고는노사협의회제도가법제화된나라는거의없는실정이다. 기업집단단위의노사협의회구성은기존사업장단위의노사협의회의자율성과독립성을훼손하고노사협의회운영의비효율을초래할수있다. 따라서무분별한경영참가확대보다는업종별 기업별특수성에따라현재실행되고있는근참법의실효성제고방안을검토하는것이바람직하다. 3) 고용영향평가제도 2013년에도노동시장의둘러싼각종제도를수정하기위한법률안들이대거발의되었다. 대표적인사례가고용영향평가제도의강화이다. 우리나라의고용영향평가제도는 2010년실시된이후평가대상선정기준및사전평가제도부재, 평가결과의활용방안과사후관리장치미흡등의문제점이지적되어왔다. 이에따라 2013년 4 월 5일김성태의원등 10인은고용영향평가제도와관련하여 사전 평가제도를도입하고, 평가대상의선정및평가결과의정책반영등에있어관계부처의적극적역할을강화하여고용영향평가제도의실효성을높이고자하는취지의 고용정책기본법 일부개정법률안을제안하였다. 그러나개정안역시평가대상에대한구체적인선정기준을제시하지않고있다는문제점이있다. 사전고용영향평가의실시를명시하고, 이와함께평가대상을명확히한다면고용영향평가의효과를더욱높일수있을것이다. 또한사전고용영향평가를포함하여고용영향평가의수요가증가하게됨에따라고용영향평가전담기관을확보하는등의인프라구축문제도고려해야할것이다. 뿐만아니라고용에대한긍정적영향이비록미미하지만장기적관점에서경제적가치가높은사업은고용영향평가와는무관하게진행될수있도록평가대상선정에유의해야할것이다

77 4) 노동위원회법및노사정위원회법개정노사간갈등을조정하고사회적대화를촉진하기위해노동위원회법및경제사회발전노사정위원회법의개정도논의되었다. 노동위원회의경우, 기능의강화를위해독립성강화, 위원의전문성강화, 단독심판대상확대, 화해와조정절차강화등이논의되고있다. 한국과노동분쟁해결모델은다르지만, 영국과독일의사례를보면, 독립성을유지하며전문성을기를수있는인력운영시스템을갖고있는것을볼수있다. 또, 판결이전에화해와조정을중심으로한분쟁해결을지향하고있어, 단독심판제도와함께효율적이고전문적인노동분쟁해결을해오고있다. 따라서우리나라도전문성을축적하는방식으로인력운영시스템을정비하며, 심리를통한법률적판단보다화해와조정절차를강화해안정적인노사관계확립에기여하는방향으로개선이필요하다. 한편, 경제사회발전노사정위원회법은사회적합의기구로위원회의기능을강화하고자이행평가기능강화, 논의의제다양화, 각부문대표확대등을골자로하는개정안이발의된상황이다. 특히신뢰를바탕으로경제사회발전노사정위원회의존속과기능강화, 나아가사회적타협기구로의활용을위해이행평가기능을강화하기위한구체적인법안을만들필요가있어보인다. 그러나논의의제확대와관련하여서는노사정위원회의기능이명확히된이후에, 점진적인사례의축적을통한확대가더현명한수순인것으로판단된다. 따라서현재로서는노사정위원회에대한신뢰성을확보하기위해작은범위내에서라도실질적인결과물을도출하는데보다많은노력이필요한시점이다. 5) 노동조합법개정한편, 이제시행된지 2~3년밖에지나지않은복수노조교섭창구단일화, 근로시간면제제도를노동조합의현장활동과상급단체활동이크게위축되고있다는이유로폐지하려는법률개정안도추진되었다. 하지만제도의폐지는임금부담및교섭비용증가, 노사간형평성문제등부작용을초래하며노사관계선진화라는법의취지에역행할뿐이다. 또한여당역시이러한문제점을인식하고있기때문에법개정에적극적이지않고보다심도있는논의를위해 2014년에재검토하기로결정한상황이다. 좀더시간을두고시행과정상의문제점들을파악하고시정하는노력이우선되어야한다. 또한이를통해노사관계의불안요인을해소하도록노력할필요도있다

78 III 년노동시장입법동향의특징 이상에서살펴본것처럼 2013년에는노동시장과관련된많은법률과제도들이논의의대상이되었고, 그중일부는입법화과정을거쳐시행되고있거나곧시행될예정이다. 지난 2013년에입법화과정을거친법안들을살펴보면정치적 경제적의미가큰 근로자보호 와 일자리창출 과관련된법안중상징성이크고상대적으로여야간이견이작은법안들이입법화과정을통과했다. 우선, 근로자보호및대선공약의실천이란상징성이큰비정규직차별금지영역명시화는입법화되었고, 이로인해기간제근로자및단시간근로자, 파견근로자에대한차별금지영역이 임금그밖의근로조건등 에서 임금, 정기상여금 명절상여금등정기적으로지급되는상여금, 경영성과에따른성과급, 그밖에근로조건및복리후생에등에관한사항 으로구체화되어 부터시행되고있다. 그결과, 예전에는판례를통해비정규직근로자에대한차별로간주되지않던부분도차별금지영역에포함되게되었다. 예를들어, 사용자에게지급의무가없고임의적 일회적 은혜적으로지급되는것이더라도, 근로관계와관련한모든조건이면이제차별이금지되는영역에포함된다. 비정규직차별금지영역의명시화는상징성이크고비정규직일자리의질을높이는데다소기여할수있을뿐만아니라비정규직의사용업무 사용사유 사용기간을더욱제한하는규제보다는부작용이작기때문에입법화가추진된것으로보인다. 한편, 최우선국정과제인일자리창출과관련된법안중상징성이큰특정그룹을대상으로하고부정적파급영향이상대적으로작은법안들도입법화과정을마무리하였다. 우선장년층의고용안정을달성하기위해법정정년의 60세의무화가입법화되었고청년일자리를강제로라도늘리기위해청년의무고용할당제를포함한청년고용촉진특별법개정안이국회를통과하여공공기관과지방공기업은 2014년 1 월부터정원의 100분의 3 이상씩의무적으로청년을고용하게되었다. 종합해보면, 2013년에는대선공약의실천이라는관점에서상대적으로상징성이큰입법안이우선적으로추진되었고, 경기침체로인한일자리부족문제를해결하기위한법안들중상대적으로부작용이작을것으로예상되는법안들도우선적으로처리되었다. 또한, 이런양상에는장년층과같은여당의기존정치적지지세력을향한배려가반영되었고청년층이라는신규지지세력의확보목적도반영된것으로판단된다. 통상임금의범위와관련된논쟁은 2013년에새로운이슈로부상하였다. 통상임금의범위와관련된논의는 2012년대법원이정기상여금도통상임금에포함된다는취지의판결을내린후사회적이슈가되었다. 그러나법률개정에대한논의는 2013년 5월대통령방미중통상임금문제에대한합리적인개선방안을찾는다는공식언급이후본격화되었다. 뿐만아니라지난 2013년 12월 18일대법원전원합의체가 갑을오토텍사건 과관련하여 1임금산정기를초과하여지급되는정기상여금도통상임금에포함될수있다는취지의판결을내린이후근로기준법개정에

79 대한논의가더욱가속화될전망이다. 현재로서는여당은대법원판결을감안하고, 실태조사및사회적논의를거쳐입법을추진한다는입장이고야당은통상임금범위를확대하는근로기준법개정안을이미발의한상태이다. 그리고고용노동부는임금제도개선위원회의논의결과와대법원전원합의체의판결을기초로노사정협의등을거쳐정부안을마련할예정이다. 그러나코레일파업과관련해한국노총이노사정위원회논의에참여하지않을것을밝혔기때문에현재로서는대법원과정부의의견이반영된정부안이마련될가능성이크다. 일부법률개정안이입법화과정을거친것과는달리고용위축, 노동시장경직성심화등상대적으로큰부작용이우려되고여야간이견대립이큰법안들은입법화과정을거치지못하고국회에계류되어있는상황이다. 특히, 고용위축등경제전체에미칠파급영향이큰일부법률안들은여당과정부가경기침체를감안하여적극적으로추진하지않음으로써당분간입법화과정을밟기는어려울것으로보인다. 예를들어, 비정규직의사용업무 사용사유 사용기간에대해추가적인제한을부과하는법안과경영상해고요건을강화하고해고회피노력을예시하는법안은고용위축과노동시장경직화를초래할것으로예상되기때문에현시점에서적극적인추진이어려운상황이다. 일자리창출을최우선과제로추진하는정부로서도적극적으로나설이유가없고국회환경노동위원회여당의원들도정부의반대를무릅쓰고적극적으로추진할실익이그리크지않기때문에입법화에적극적이지않다. 또한, 파견근로자가불법파견으로판정될경우원청의직접고용의제를입법화하는법안도고용위축이라는경제적파장이크고경영계의반대가워낙심한상태이어서강력히추진되지않고있다. 한편, 경영계와노동계모두우려를표명한근로시간단축법안은사회적파장을최소화하기위한방안을모색하기위해논의가지속되는중이다. 그러나정부는근로시간단축이일자리창출로이어질수있다고확신하고있기때문에 2013년에입법화되진못했지만 2014년에빠른속도로추진될가능성도있다. 한편, 상대적으로중요도가낮거나여야간이견이심한법안대부분은아직국회에계류중이다. 대표신청시정제도는노동조합과총연합단체의소송법상당사자능력및대리가능유무와시정명령의확대가능성유무및확대범위가주요쟁점이나근로시간면제제도를수정하는노동조합법개정안에비해상대적중요도가낮은편이어서아직본격적인논의조차이루어지지않고있다. 또한, 최저임금법개정은최저임금의인상수준을두고여야간이견이심한상태이고노동조합법역시논의가더필요하다는이유로입법화되지않고있다. 그러나앞서설명한것처럼일부법률개정안은경제적분석보다는정치적타협을통해급히입법화과정을밟을가능성이크다. 특히, 일괄타결 이란이름아래적절한검토도거치지않고다수의법안이동시에국회를통과하는상황도가능하다. 따라서국회논의과정을지속적으로모니터링할필요가있다

80 IV 년노동시장입법동향전망과과제 2014년에는이미국회를통과했거나곧통과할것이예상되는법안들의부작용을최소화하기위해임금체계개편이주요쟁점이될전망이다. 그이유로는우선임금체계개편의필요성이점차증가하고있는경제적상황을들수있다. 예를들어, 대법원이지난 12월통상임금관련전원합의체판결을내리면서임금체계의단순화를포함한임금체계개편의필요성이부각되었다. 그간각종수당과정기상여금등으로임금체계가복잡해지고임금과근로간의연계성도낮아졌다. 따라서임금체계의단순화를위해임금체계개편이시급한상황이다. 뿐만아니라, 정년연장의안정적시행을위해서도임금의연공성을낮추고임금과생산성간의연계성을높이는임금체계의개편이필요한상황이다. 여기에더해정부도근로시간단축을통해시간선택제일자리를만들기위해임금체계개편을준비하는중이기때문에 2014년에는임금체계개편을둘러싼논의가활발히일어날전망이다. 한편, 근로시간단축과관련된법안들도중점적으로논의될전망이다. 그간경영계는노동비용의급증과경쟁력약화를이유로근로시간의급진적이고강제적단축에반대하였다. 노동계도시간당임금인상없이근로시간만단축할경우월소득이감소하고일자리의질이하락할것이란이유로근로시간단축에반대하였다. 이런이유로지난 2013년근로시간단축은입법화과정을밟지못하였다. 그러나이제통상임금의범위가확대되면서임금이상승할가능성이크기때문에노동계가근로시간단축에동의할가능성이커졌다고할수있다. 따라서 2014년에는노동계의반대가약해지면서정부가근로시간단축을더욱강력히추진할가능성이커졌다고판단된다. 뿐만아니라대법원은곧주 40시간을초과하여휴일근로를한경우, 이휴일근로를연장근로에포함하여연장근로수당과휴일근로수당을중첩하여지급하여야하는지여부를결정지을전망이다. 따라서근로시간단축과관련된임금조정문제도또다시부각될전망이다. 여기에더해정부가적극적으로추진하고있는시간선택제일자리가확대되면서임금체계개편의관점에서근로시간비례보호원칙과비정규직차별금지원칙간의균형을모색하는논의도활발히이루어질전망이다. 그러므로 2014년은임금체계개편과근로시간단축이각종논쟁의핵심이될것으로판단된다. 이런상황에서이제경영계는직무개선, 임금체계개편, 생산성증대방안을보다적극적으로모색해야한다. 우선, 직무개선을통해유연한노동시장으로의이동을준비해야한다. 또한임금의지나친연공성을축소하고장년층에적합한직무를개발하여장년층고용확대가생산성하락으로이어지지않도록준비해야하고, 장년층의임금제도개편을위한사내대화를강화하여임금피크제등정년연장의부작용을최소화할수있는제도를모색해야한다. 또한시간제등다양한근로형태를통해고용될청년층의생산성향상을유도해야한다. 특히, 이들청년층이일정기간이후정규직으로전환될가능성이크기때문에청년층을위한직무개발을통

81 해생산성향상을유도할필요가있다. 또한경영계는임금체계의단순화및임금조정시스템개발을강력히추진해야한다. 통상임금의범위가확대되면서복잡한임금체계로인한노사간분쟁이발생할가능성이크다. 우선, 수당을포함한임금체계를단순화하는작업을지금당장시작해야한다. 또한임금의성격을명확히하기위해임금과근로및생산성과의연계성을명확히하고, 이를통해통상임금관련분쟁의소지를최소화하여야한다. 특히, 복잡한수당체계를단순화시켜임금체계의명확성을높이면임금조정이용이해지고그정당성도명확해지기때문에임금체계의단순화는반드시필요한과정이다. 또한임금과생산성간의연계성을높일경우근로자가수용할가능성이큰임금피크제개발도가능해진다. 따라서 2014년은임금체계개편의해가될전망이다. 한편, 정부는임금체계개선을위한여건을조속히확립해야한다. 특히, 임금조정에대한불확실성이클경우근로시간단축등각종새로운제도가고용창출로이어지기어렵다는점을감안하면임금체계개편은반드시달성해야할목표중하나이다. 우선, 정부는임금제도개선의방향을설정해야할것이다. 기본적으로직무급의확산을준비해야하고, 이를위해민간의직무분석을적극적으로유도해야한다. 또한노동시장의제도적유연성을높여급격한제도변경의부작용을최소화해야한다. 취업규칙불이익변경의원칙이합리적이고유연하게적용될수있는여건을조성하는것도중요한예이다. 또한근로자의재배치등기술적유연성이증대할수있도록명확한직무분석과이에근거한보상체계를확립해야할것이다

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85 < 부록 > 노동시장관련주요입법동향및평가 (1) 직접규제를통한근로자보호 아젠다 세부과제 항목주요사항 내용 쟁점 [ 민 ] 노동조합의차별시정제도권리구제절차관여허용 [ 민 ], [ 통 ] 해당근로자외에해당근로자를조직대상으로하는노동조합, 그노동조합을구성하는연합단체, 그리고그연합단체를구성원으로하는총연합단체에게차별시정신청권을부여 [ 새 ] 한근로자가차별인정을받았을때동일조건의비정규직근로자모두에대해차별을개선하도록하는내용 ( 쟁점 ) 노동조합및총연합단체의소송법상당사자능력및대리가능허용유무, 시정명령의확대가능성유무및확대범위설정 직접규제를 대표신청시정제도 평가 소송법상대리가능범위를행정절차의대행, 행정및소송비용부담정도로명시적으로제한 총연합체의대리기능을허용하는것은아직역기능의가능성이크기때문에시기상조 정부의대리소송제도강화를추진 확정된시정명령의효력을확대적용하는것은남용가능성, 불안정한노사관계초래가능성및법의안정성훼손가능성이크기때문에보류 통한 근로자보호 정책방향 내용 쟁점 근로자보호와고용유인유지라는두가지관점에서비정규직차별시정제도의실효성강화대안으로정부의대리소송제도강화를추진하는것이바람직 노동조합의대리기능을행정절차대행, 행정및소송비용부담정도로명시적으로제한해정치적목적의개입여지를줄여야함 기간제및단시간근로자에대한새로운사용사유제한도입 사용기간 현행 2 년초과사용사유축소 파견근로자에대한사용업무및사용사유규제강화 비정규직사용제한 평가 전체일자리창출능력감소 제조업생산공정업무의경우예측하지못한결원이발생하거나계절적요인등으로인력수요가발생한경우탄력적으로대응할수가없어기업경쟁력약화가우려 정책방향 비정규직에대한관련규제들은유연안정성측면에서재설정될필요가있음. 노동시장의다양한구성원들의다양한현실을염두에둔보다정치한정책이요청됨 불법파견직접고용의제 내용 쟁점 현재구파견법제 6 조제 3 항에대한헌법소원이심리중임 파견의적법요건위반시직접고용을의제

86 비정규직차별금지및사회보험확대 평가 정책방향 내용 쟁점 평가 정책방향 유사한외국입법례와비교해보아도과도한규제라고평가되며, 국민경제적파급효과까지고려하면정규직고용감소, 기업경쟁력하락이우려 파견근로의긍정적기능을인정하고, 파견법의목적대로인력수급의원활과파견근로자의고용안정이균형을이룰수있도록하여야함 비정규직에대한차별금지영역구체화 시간선택제근로에대한근로조건설정 비정규직사회보험가입률제고를위한지원 고용율 70% 달성을위해도입된시간선택제근로에대한사회보험지원 몇가지불명확한점들이있으나기본적으로올바른정책방향이라고평가됨 비정규직사용에대한규제완화와함께추진되어야고용창출및근로자보호를동시에달성할수있음 정책의기본적인방향은바람직하다고평가되나적용및시행에있어서보다구체화할필요가있음 (2) 임금및근로시간의강제적조정 아젠다 임금 및 근로시간의 강제적 조정 세부과제 최저임금인상을위한최저임금법개정 통상임금의범위 항목주요사항 내용 쟁점 평가 정책방향 내용 쟁점 최저임금현실화 : 근로자평균임금의 50% 수준으로 2017 년까지인상 최저임금실효성강화 : 노동행정과근로감독을통한사전적조치 최저임금결정방식개선 : 노사관계대표자의공익위원추천참여 경제전체를대상으로하는일괄적인최저임금설정은임금경직성야기 2013 년최저임금적용대상근로자는 12.7% 로지나치게많음 최저임금제의영향률이너무높아서최저임금제의실효성저하초래 최저임금위원회구성방식변경시정치적이유로위원회의독립성저해 최저임금인상율을경제성장률과물가상승률을합한수준으로지역별 업종별로유연하게현실화 최저임금제도의실효성과유연성을제고하기위한노력이우선돼야 각종수당및고정상여금의통상임금포함여부 평가 통상임금범위확대시노동비용급증으로고용및투자

87 위축 노동비용급증으로기업경쟁력하락 대기업 정규직근로자에게임금증가의혜택이집중되면서근로자간양극화심화 노사간신뢰및정부정책에대한신뢰하락 근로시간단축 정책방향 내용 쟁점 평가 정책방향 정부 : 임금체계단순화의우선적실시 사법부 : 부작용을최소화하는방향으로통상임금범위명확화 입법부 : 충분한유예기간을두고통상임금범위를명확히하는입법안개발 2012 년기준한국은 OECD 전체국중에서 3 위 (2,092 시간 ) 의긴근로시간을기록, 소득향상에따른국민들의삶의질향상과일자리창출을위해근로시간단축이발의 김성태의원 ( 새누리당 ) 발의 : 1 주의미명확하게법문화, 휴일근로를연장근로에포함하여주당근로한도시간 52 시간으로축소, 탄력적근로시간제확대, 근로시간특례제도정비 이완영의원 ( 새누리당 ) 발의 : 김성대의원안과유사, 단기업규모별로단계적시행 심상정의원 ( 민주당 ) 발의 : 탄력적근로시간제및선택적근로시간제하에서연장근로규정삭제, 근로시간ㆍ휴게시간의특례및적용제외업종에관한규정삭제 새누리당환노위의원들과고용노동부당정협의 : 휴일근로를연장근로에포함, 산업현장의연착륙을지원하는근로기준법개정 주요쟁점 : 근로시간단축으로인한임금감소분의보전문제, 기업및국가경쟁력약화, 실질적인일자리창출로이어질수있는지의여부 영미권 : 노동시장의유연성과시장원리를추구 독일, 프랑스 : 사회당의영향으로근로시간단축과관련한법안이있었으나이는단기적인실업을방지할뿐양질의일자리창출에실패 네덜란드 : 바세나르협약이성공적으로일자리를창출하고임금인상억제했는데, 이는근로시간단축이노동시장규제완화와병행해진행되었기때문 급격한근로시간단축법안통과는근로자와사용자모두에게단기적으로이익보다비용을크게발생시키므로법안의통과이전확실히논의해야할필요있음. 근로시간단축을법제화하기이전에임금보전문제, 시간당노동생산성향상을위한방안, 임금체계개선을통한노동시장유연화등이충분히고려되어야하고, 근로시간단축을보완할수있도록근로시간저축제, 탄력적근로시간제의단위기간확대등이이루어져야함. 기업규모별로단계적으로시행하고, 임금보전부분에대해서는노사간자율적협상의토양안착에힘써야함

88 (3) 강제적고용확대 아젠다 강제적 고용확대 세부과제 법정정년도입및연장 청년의무고용할당제와스펙타파 항목 내용 쟁점 평가 정책방향 내용 쟁점 평가 주요사항 2013년 4월 30일 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 개정안이본회의에서의결됨 개정안은정년 60세를의무조항으로규정하고 2016년부터단계적으로모든사업장에적용 정년연장에따른임금체계개편의필요성을명시 ( 제19조의2 신설 ) 한국의고령화가빠르게진행되고있는현실을고려할때근로자의정년을 60세이상으로연장하는개정안의취지는바람직하다고평가 준비기간이충분하지않아기업이단기간내기업이급격히늘어나는임금부담을해소하기위해신규채용을감소시키거나인사적체를발생시킬수있음 실제로임금체계개편은노조의보호를받지못하는중소기업과비정규직위주로이뤄질가능성이높음 1950년대후반에태어난근로자간정년시기의차이가커지게돼형평성에문제 기업의과도한임금부담및그에따른부작용을완화하기위해서는정년연장과함께고령자임금에대한임금조정이병행되어야함 정년연장조치로인해기업의부담이과중하다고판단되는경우, 정부는정년연장준비기간을몇년간연장하도록할수있음 일본의 고령자고용확보조치 와같이정년연장조치의다른방법으로 근로자가희망하는경우재고용해야하는의무 를선택할수있도록하는등기업의대응방안을다양화하도록법개정도고려 청년고용의무할당제는청년고용촉진특별법의일환으로공공기관과지방공기업을대상으로정원의 3% 를청년으로고용하도록 2014년 1월 1일부터 3년간시행 학력과스펙이아닌열정과능력이있는청년을고용하기위한제도가여야에의해논의되고있고, 특히최근에근로자의모집, 채용에있어학력에의한차별을금지하는것이고용정책기본법일부개정법률안으로 2013년 12월 20일통과되었다. 청년고용의무할당제는저학력청년층을대상으로하는벨기에의로제타플랜을벤치마킹함으로써고학력청년층의실업문제와중소기업의인력난을겪고있는우리나라에적용하는것은부적합 벨기에의결과에있어서도창출된일자리의질적문제, 미미한순고용효과와함께사중손실과같은사회적부담이매우큰것으로나타났고, 이와같은의무고용은헌법에보장된기업경영의자유를침해하는것 공평한채용기회를제공하는입법취지에도불구하고직무분석과역량평가에대한객관적지표가부재한상황에서일괄적으로학력으로인한차별을금지함으로써합리적채용도불법이될수있고, 소송과같은사회적비용을초래할뿐만아니라사중손실을야기

89 정책방향 청년의무고용할당제의대상을저학력청년층으로제한하는동시에청년층의구직, 교육, 훈련의의무를강화하여도덕적해이를방지 민간기업으로의고용할당을확대하기보다는대기업과중소기업의인력수급불균형과고학력실업률의증가를해결하기위해중소기업지원과교육, 훈련시스템을마련하는장기적정책으로의전환이필요 학력으로모집, 채용할수없으므로우선적으로직무분석과수행능력에대한객관적평가기준을마련하는것이시급 (4) 경영권범위제한및기타 아젠다 경영권 범위제한 및 기타 세부과제 고용영향평가제도강화 정리해고요건강화 항목 내용 쟁점 평가 정책방향내용 쟁점 평가 주요사항 사전고용영향평가제도도입 고용노동부장관이직권으로평가대상을선정할수있는근거마련 고용영향평가결과에대하여고용노동부장관의정책제언또는개선권고제도를도입 고용노동부장관의정책제언이나개선권고에대한소관부처또는자치단체의개선대책수립 시행결과통보제도신설 사전고용영향평가제도가마련된다면그결과를사업계획의수립이나예산편성및국회심의에반영할수있어긍정적효과 적극적으로고용영향평가과제를선정하고평가의환류기능을강화함으로써평가결과의활용도를높이고자하는취지는바람직 평가대상의선정기준이법령에명시되어있지않은문제점은향후해결되어야함 고용영향평가의수요가증가할경우이를감당할수있는인프라가확보되어있는지고려하지못함 사전고용영향평가제도및평가대상을법령에명시해야함 고용영향평가를전문적으로수행할기관을별도로설립하는방안을검토할필요가있음 경영상정리해고는 사업이계속될수없는경우 에만인정 해고와관련된사항을근로자대표와의 합의 를요구 해고회피노력구체화및의무화 OECD 국가에비해우리나라해고규정은매우경직되고, 해고비용도높은수준 선진국에비해우리나라의경영상해고요건또한엄격 경영상해고요건의강화는사실상구조조정을통한기업회생을불가능하게만들어노사모두가어려움에처하는상황을초래

90 정리해고에대해근로자대표와의합의를요구하는것은기업의구조조정을어렵게만들며기존대법원판례와도배치될뿐만아니라해외입법례를찾아보기도어려움. 해고회피노력을구체화하고의무화하는것은각기업들이적절한시기에해고하는것을방해하여결국경영상해고를통한기업회생을어렵게할수있음. 근로자참여및 협력증진에관한법률개정 정책방향 내용 쟁점 평가 정책방향 현행경영상해고요건을유지또는완화해야할필요성이있으며절차상의문제는판례축적과지속적인감시 감독을통해해결해야할것임. 경영상해고요건완화로일자리를잃게될근로자는개별기업으로하여금현행경영상해고절차를준수하도록하게하거나사회안전망을확충하는방안을통해보호하는것이바람직함. 개별기업이선택할수있는해고회피노력의구체적인방법과정도는여러경영사정등을고려하여각기업이결정할수있도록해야함. 기업집단단위에서노사협의회를구성해야한다는주장 사내하도급활용시노사협의의참여근거를마련해야한다는주장 근로자경영참여범위를확대해야한다는주장 노사협의회제도가법제화된나라는거의없는실정 기업집단단위의노사협의회구성이노사공동이익증진과산업평화달성에기여하기어려움 또한기존사업장단위노사협의회의자율성과독립성훼손 기업집단단위의노사협의회구성시노사협의회운영의비효율초래 경영참가확대보다는업종별 기업별특수성에따라현재실행되는 근로자참여및협력증진에관한법률 의실효성을제고해야함 노동위원회법 내용 쟁점 노동위원회법 : 노동위원회의독립성강화, 위원의전문성강화, 단독심판대상확대, 화해와조정절차강화등노동위원회의기능강화를위한정책발의 노사분쟁해결기구의전문성제고 : 영국과독일의분쟁해결담당자들은노사관계법률에관한지식을축적하고, 화해와조정의경력을쌓을수있는인력운영시스템구비. 비상임공익위원의경우, 영국고용심판소의일반심판위원은새로임명이되면취임훈련을이수함. 노사분쟁해결기구의운영시스템 : 독일노동법원의경우당사자화해와합의를통한해결이본안심문을통한법률적인판단비율보다높음. 또, 영국의고용심판소의경우, 단독심판위원회를활용하여사건처리의신속성을높이고있음. 사건도임금관련사건과같이비교적단순한사건에서부터최근부당해고사건까지그범위확대중임

91 경제사회발전노사정위원회법 노동조합 ( 교섭창구단일화제도 ) 평가 정책방향 내용 쟁점 평가 정책방향 내용 쟁점 평가 우리나라노동위원회의경우독립성이비교적약하고, 전문성이떨어지는등의문제있음. 위원의노동관련전문성을축적할수있는인사시스템이미비하고, 합의보다법률적인심판을중심으로하는분쟁해결시스템보유 고용노동부와노동위원회의노동분쟁해결범위가중복되는경우존재 임금체불과관련한사건을노동위원회가맡게하고, 전문성을축적하는방식으로인력운영시스템을정비하며, 화해와조정절차강화와함께단독심판대상범위의확대를통해노동위원회의기능강화 경제사회발전노사정위원회법 : 이행평가기능강화, 논의의제다양화, 각부문대표확대등을골자로경제사회발전노사정위원회의신뢰강화와사회적대타협기구로서의활용을위한방안발의 아일랜드의경우, 국가경제사회협의회 (NESC) 가노사정의협약을중심으로한국가경제발전협약을체결하고, 이를집행하며, 점검하는사회적제도를원만히정착시키고, 경제성장을이끌어냄. 핀란드의경우, 국가경제위원회 (Economic Council) 가소득중심의협약을이끌어오며경제위기시국가성장을이끌어냄. 최근소득중심에서고용중심으로주제를확대시킨점이주요함. 아일랜드와핀란드는모두우리나라보다소규모경제권, 작은인구를갖고있어사회적합의에용이하기는하나, 정부가사회적협약에의의지를갖고아일랜드는협약체결 - 집행 - 점검의제도를갖고있는점, 핀란드의경우고용중심의문제해결방식을지향하고있는점은차용할만한부분 신뢰를심어경제사회발전노사정위원회의존속과기능강화, 나아가사회적타협기구로의활용을위해이행평가기능을강화하는구체적이고면밀한법안만들필요있음. 또, 논의의제확대와관련하여서는노사정위원회의기능이강화된이후, 점진적인사례의축적을통한확대가더욱현명한수순인것으로판단됨. ( 민주 ) ( 정의 ) 교섭창구단일화제도폐지 ( 새누리 ) 제도정비 : 창구단일화예외조항 ( 산업별 업종별또는지역별교섭을노사가합의한경우, 각각의노동조합에만해당하는교섭사항이있는경우등 ) 신설 제도의폐지는교섭비용증가, 노조간의형평성문제등부작용야기 산업별 업종별또는지역별교섭을노사가합의한경우 의예외조항은산별협상활성화차원에서검토필요 각각노동조합에해당하는교섭사항 예외조항은교섭비용문제

92 정책방향 2 년여간의시행과정에서나타난문제점을개선하면서제도정착에노력 다만노조설립, 창구단일화, 단체교섭등에서발생할수있는위법행위에대한노동현장감독강화필요 노동조합 ( 타임오프제 ) 내용 쟁점 평가 정책방향 ( 민주 ) ( 정의 ) 타임오프제제도폐지 ( 새누리 ) 제도정비 : 조합원수, 사업장의지역적분포등을고려한근로시간면제한도조정 상급단체에전임자를파견하는경우별도의근로시간면제한도를허용 근로시간면제한도조정은금면위결정으로 7 월 1 일부터다시고시된상태 노사합의에의한상급단체파견전임자에대한면제한도별도허용은근로시간면제한도제도의취지에부합하지않을뿐아니라금면위설정한도보다더커질가능성 3 년여간의시행과정에서나타난문제점을개선하면서제도정착에노력 향후면제한도조정에는회사업무공백, 인건비부담증가, 노조권력증대, 노조활동위축여부등에대한면밀한실증분석이선행될필요

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94 노동부문정책리스크쟁점과평가 에대한토론문 이상희 ( 한국산업기술대학교교수 ) 1. 최근노동정책동향의특이성 1 노동정책의부재등과같은이상한시기가아님에도주로입법부발의중심의 5백개가까운엄청난노동입법홍수속을지나고있음. 2 다른나라에서는야권에의해발생하거나거의발생하지않는사례와비교가안될정도로법제도와법해석을둘러싼과열된논쟁이발생 : 사내하도급근로자보호법제정안, 통상임금의범위등 3 글로벌기준이나관행등글로벌트렌드와무관하게입법으로모든것을해결하려는트렌드 : 정리해고요건강화, 비정규직사용규제및차별금지강화등 4 종전에는노동관련규제가주로정부나의회중어느한쪽에서제기되어왔으나지금은의회와정부, 그리고사법부까지영향을주는형국 : 통상임금, 연장근로의휴일근로포함등 ㅇ특이한여건하에서관련대응책마련도혼란스러울가능성 년노동정책동향의최대관전포인트 1 통상임금전쟁이아직끝나지않았음. ㅇ전국민적관심을받은통상임금관련대법원전원합의체판결은안타깝게도통상임금논쟁의새로운장을열었음. - 2개의최대쟁점은명확히정리 : 1 1임금지급기넘는정기상여금도통상임금에해당, 2 정기상여금을통상임금에서배제키로하는노사합의는무효

95 - 2 개의최대쟁점을새로생산 : 1 신의칙의적용요건및적용시점 ( 좁게 vs. 넓게 ), 2지급일재직조건의해석 ( 정기상여금사례등에도적용 vs. 적용안됨 ) ㅇ결국통상임금은입법으로해결하지않으면안되고, 현장의안정성을고려아주빠르게입법되어야할것임. - 입법원칙 : 1 최대한명백한규정일것, 2 중소기업에서도통상임금계산을쉽게할수있도록할것등 2 휴일근로연장근로관련정책결정이가시화될가능성 ㅇ휴일근로가연장근로에해당된다는하급심판례가대법원결심을기다리 고있는중 ㅇ휴일근로연장근로에산입을포함한근로시간단축법안이고용창출과연 계되어추진 ㅇ결국근로시간단축추진은고용률제고정책의원군에해당하는것이므로 2014년에빠르게등장할가능성 3 사내하도급을포함한하도급관련노사갈등활용을통해사내하도급관련정책추진력가속화가능성 ㅇ그간우리근로자파견법이다른국가에비해경직적이고, 하도급근로자보호법이다른국가에서발견되지않는등으로추진이소강상태 ㅇ그러나간접고용관련갈등요소는사방에잠복하고있으므로사내하도급근로자보호법등간접고용관련법안이언제든지등장할가능성 3. 핵심은임금경쟁력의문제 : 임금체계개편등임금조정으로귀결 ㅇ대법원판례와임금제도개선위원회등을반영하여늘어날가능성있는통상임금 ( 일본과대비 ), 휴일근로시연장근로수당의중복계산 ( 일본등과

96 대비 ), 파견 사내하도급등간접고용관련규제비용 ( 글로벌경향과대비 ), 기타노동관련법안에수반될비용등은모두임금으로반영됨. - 임금인상효과가수반되는제도의중첩적추진에따라임금증가가속효과를낳게하고있고, 이는경계될필요 ㅇ당면한노동정책은임금경쟁력이고려되는방향으로조율되어야할필요 가있으므로, 두가지방안을제안하고싶음. 1 통상임금, 근로시간단축등을각각따로처리할것이아니라임금경쟁력고려차원에서비교적높은할증료등을포함하여총액임금이급속히증가하지않도록하는대신임금제도안정성위한노사정빅딜시도검토제안 통상임금 근로시간단축등노동정책추진에수반되는비용증가는임금경쟁력에부정적인영향을줄뿐만아니라대중소기업간격차확대로이어질가능성도높기때문에이를선제적으로조율하여안정적인임금제도구축 2 임금체계개편가능수단확보방안으로서임금등근로조건변경시적용되는한시법제안 임금체계개편시현행근로기준법상취업규칙불이익변경법리와단체협약법리가존재하는한대기업유노조사업장에서임금체계개편은거의불가능하기때문임. 향후 5년간한시적으로적용할취업규칙불이익변경법리 ( 합리적인임금체계개편시에는사회통념상합리성이있는것으로간주 ) 와단체협약효력의예외 ( 임금체계개편과관련한취업규칙의유효한변경은효력을인정 ) 마련검토

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98 발표 3 복지부문정책리스크쟁점과평가 송원근 ( 한국경제연구원공공정책연구실장 )

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100 복지부문정책리스크쟁점과평가 송원근 ( 한국경제연구원공공정책연구실장 )

101 < 목차 > < 요약 > 97 I. 서론 101 II. 세부정책 보육료및양육수당지급 임신 육아를위한근로여건개선 고교무상교육 반값등록금 국민기초생활보장제도 기초연금 대중증질환 134 III. 결론 140 < 참고문헌 > 143

102 < 요약 > 1. 보육료및양육수당지급 2013년 3월부터시행된보육료및양육수당지원정책은만 0~5세전계층아동에게지원되는무상보육정책이다. 보육료는바우처의형태로, 양육수당은현금으로지급되며지원액은아동의연령에따라 10만원에서 39만 4천원으로다양하다. 그러나현행무상보육정책은재원부담이상당하기때문에지속가능성여부논란이끊이지않고있다. 또한무상보육정책은전소득계층을대상으로하기때문에정책의효과성면에서도특정계층을대상으로하는차등지원정책에비해떨어진다. 무상보육정책의문제점을보완하기위해차등지원정책의병행시행이검토되어야할것이다. 그예로양육수당은영유아연령에따라한정지원하고, 보육료는소득계층별로차등지원하는방안을들수있다. 또한정부에서인가한어린이집의질적향상을위한방안과부모의근로소득과양육수당의연계를강화하는방안을시행하여정책목표인보육부담의완화와출산율제고를달성할수있도록하여야한다. 2. 임신육아를위한근로여건개선 현행육아휴직은육아기근로시간단축기간과합하여최장 1년을신청할수있다. 대상은 1년이상근무한만 6세이하의자녀를둔남녀근로자이다. 정부가올해 6월발표한고용률 70% 로드맵에서일 가정양립지원책의일환으로제시된육아휴직제도강화방안은육아휴직기간의연장과육아휴직대상의확대로요약된다. 그러나기업과근로자의협의를거치지않은정부일방의강화방안은여성고용의비용을증가시켜여성근로자에게인센티브가아닌패널티로작용될우려가있다. 육아휴직제도의활성화를위해서는각기업이처한특수한환경과상황에맞는제도의마련이선행되어야한다. 또한, 대체인력확보를위해고용유연성제고시킬수있는장 단기적방안을시행하여야할것이다. 한예로정부기관을대상으로시행하고있는대체인력뱅크제도를민간으로확대하는방안을들수있다. 마지막으로가족친화적인기업환경의조성을위한남성육아휴직자수제고방안도검토되어야할것이다. 3. 고교무상교육 박근혜정부에서는올해초 2014년부터농어촌지역을시작으로고교무상교육을단계적으로확대하고 2017년에전면실시한다는계획을가지고있었으나현재는

103 예산부족으로 2014년부터의도입이무산된상황이다. 이미중학교졸업자의고교진학률의거의 100% 를이루는현시점에서고교무상교육으로균등한교육기회를제공한다는것은타당성이없으며반면고교무상교육이선거를위한포퓰리즘이라는지적도적지않다. 고교무상교육은 5년간한해평균약 1조 2천억원에가까운추가적재원이필요한것으로추정되며학교의자율성제약, 획일화된교육과정, 교육환경의저하등으로인하여오히려학교교육의질이저하될우려도적지않은것으로판단된다. 뿐만아니라고교무상교육의시행은소득재분배효과는크지않은반면 GDP와고용에는부의효과를미칠것으로분석되었다. 향후바람직한정책방향은부자들까지지원하는고교무상교육은지양하고저소득층에대한실질적지원을확대하는것이며, 중요한것은전면적무상교육을시행하느냐의문제가아니라어떻게질높은교육을모든학생에게제공하느냐의문제라는것임을주지할필요가있다. 불가피하게고등학교무상교육을저소득층을넘어서지원하는경우에도최대지원범위는소득분위 7분위를넘어서지않도록조정하는것이좋으며무상교육을강행하는경우국공립학교에한해서는이를시행한다고하더라도사립학교의경우에는등록금과학교운영의자율권을주고교육의다양성을확보하는방안을검토할필요가있다. 4. 반값등록금 박근혜정부에서는올초에현재시행중인소득연계형등록금지원정책 ( 국가장학금지원정책 ) 을더욱강화하여 2014년부터는실질적인등록금부담액이반값이되는소득연계형반값등록금을완성 추진하겠다고언급하였다. 하지만예산부족으로내년도에전면적인반값등록금의실현은불가능한상황이다. 반값등록금은대학졸업이후모든편익을누리는당사자를대신해국민세금으로이들의비용을대신지불한다는측면에서타당성이떨어지며, 학력인플레심화와청년실업및대졸실업증가, 재수생수증가및사교육비증대, 부실대학의구조조정지연, 자원배분우선순위의왜곡등의부작용을가져올것으로우려된다. 뿐만아니라소득연계형반값등록금은소득재분배효과는크지않은반면 GDP와고용에는부정적인영향을미칠것으로전망된다. 기본적으로대학등록금은수요자와공급자사이에서자율적으로결정되도록하는것이최선이며다만저소득층및취약계층에한해서만선별적으로등록금을지원하는방향으로등록금정책을추진할필요가있다. 그리고향후에는무조건적인대학등록금인하보다는대학교육의질과교육효과를함께고려하면서등록금을조정하는정책을모색할필요가있다. 하지만사회적으로비싼등록금에대한여론이적지않아현재추진중인소득연계형반값등록금을받아들일수밖에없다면현재 8분위까지지원하고있는지원대상을추후에는소득분위를낮추는대신저소득층에대한지원을확대하는방안으로전환하고대상자의성적기준요건은폐지하지않고유지하는방향으로정책을보완할필요가있다. 그리

104 고지원액수의증가도한번에증가시키기보다는경제여건을고려하여점진적으로증가시키는방안을검토할필요가있다. 5. 국민기초생활보장제도 정치권의복지확대기조에따라정부는국민기초생활보장제도를빈곤층지원을더욱확대하는방향으로보완할계획이다. 새누리당은기초생활수급자기준및부양의무자의재산 소득기준을완화하여비수급빈곤층의비율을점진적으로축소하는방안을제시했다. 또한부정수급단속을강화하고적정급여를책정하는방안도포함되었다. 민주당은기초생활보장수급기준완화를위한부양의무자기준및소득환산지수조정안과상대적빈곤선도입및최저생계비상향안제시, 개별욕구에맞는수급보장기준적용등에중점을뒀다. 이에대해, 박근혜정부는기초생활보장수급자의선정기준완화를위해차상위계층기준을현행최저생계비 120% 에서중위소득 50% 로확대개편하고자추진중에있으며, 통합급여체계를수요자의요구에따라개별혜택을주는 맞춤형급여체계 로의개편을확정했다. 부양의무자의소득기준을완화하는방안도포함됐다. 그러나제안된정책안이소득인정액기준의임의변경가능성과심의기구간의정책혼선우려, 수급자격기준및보장기준을개별욕구에맞게분리 적용하는개편안에대한여야의상당한입장차등쟁점화되며국회통과에서부터난항이예상되고있다. 비록기초생활보장수급자선정기준완화노력에따라기초생활보장수급자확대효과가있을것으로예상되긴하지만, 부양의무자기준등기존의사각지대요인에대한합의및개선이이뤄지지않아그효과는크지않을것으로전망된다. 또한수급자선정기준완화로인한수급대상자수증가가초래할정부의재정부담에대한해소방안부재도정책시행효과를떨어뜨릴것으로보인다. 복지체계전반을고려한근로유인책의수립에대한구체적인논의가진행되지않고있어탈수급기피유인이증대될수있는문제점도불거질것으로예상된다. 보편적복지가아닌선별적복지정책의기조하에서국민기초생활보장제도의수혜자를확대하는방향으로의정책전환이필요하다. 이는소득재분배효과제고와재정부담완화를위해바람직한방향이아닐까싶다. 근로무능력자로구성된가구에대한부양의무자기준을완화하고근로능력가구에대해서는현행수준유지하는것또한중요하다. 최저생계비기준의제한적상향조정도국민기초생활보장제도의공적부조제도로서의역할제고에필요한부분이다. 아울러국민기초생활보장제도의본취지에부합하며자활 자립을촉진하고탈수급할수있는근로유인책의수립이병행되어야할것이다. 6. 기초연금 정부는생활형편이어려운노년층을위한경제지원의방안으로현행기초노령연금

105 을내년 7월부터기초연금으로확대전환하는정부안을발표하였다. 기초연금제도정부안은 65세이상노인중소득상위 30% 를제외한소득계층에게월최대 20만원을제공하는것을골자로하고있다. 이번정부안은대선공약에서언급되었던모든소득계층을대상으로하는기초연금방안에비해장기재정불안에대한우려를완화시킬수있다. 또한정부는국민연금기금의사용가능성을일축하고조세수입으로재원을충당할것이라고밝혔다. 그러나국민연금가입자와무연금자간의형평성문제는남아있고, 추가재원마련방안도명확하게제시되지못했다. 저성장이지속되고급속한고령화가진행되는가운데기초연금대상자는빠르게증가할것으로예상되기때문에이에대한중장기적대책이필요하다. 특히현행중앙정부와지방정부간의기초연금분담률에대한원활한합의도도출되어야한다. 게다가지속적으로증가하고있는연금급여부정수급을줄이기위해자산조사와소득파악률을높이는등기초연금관리도강화방안도마련되어야할것이다 대중증질환 지난 6월보건복지부가발표한 4대중증질환 ( 암, 심장, 뇌혈관, 희귀난치성질환 ) 보장강화계획 은 2016년까지 4대중증질환관련된의료서비스에대한건강보험을단계적으로확대하는것이다. 구체적으로살펴보면, 초음파검사, 자기공명영상 (MRI), PET( 양전자방출단층촬영 ) 등영상검사, 항암제를포함한고가의약품, 방사선치료및심장 뇌수술재료, 그리고암진단용유전자검사등을필수급여로포함하였다. 선택진료비, 상급병실, 간병비등환자의선택에의한비용은보험급여대상에서일단제외되었다. 그런데이같은복지부계획에대한소요재원추정이명확치않아재원마련에혼선이일어나고있다. 복지부의추산과달리, 4대중증질환의보장성확대로인한보험급여지출은더욱증가할것이므로이에대한구체적재원마련방안이필요한시점이다. 지난 10년동안건강보험당기수지가적자였고고령화로인한건강보험급여지출수요가증가하고있기때문에보험료인상은앞으로도지속될것으로예상된다. 이는건강보험가입자에게부담이될뿐만아니라건강보험료의절반을지원하는기업의재정부담도증가시킬것이다. 따라서 4대중증질환에대한건강보험보장성확대로인한건강재정안정화방안이마련되어야한다. 건강보험료인상이나건강소비세같은증세방안외에도건강보험관리운영및급여지출에효율성을증진시킬수있는방안이필요하다. 현재국민건강보험공단의단일독점적건강보험체제를주요선진국처럼경쟁형다보험자체제로전환하면가입자의보험선택과변경을통해보험자의효율성과건강보험재정안정화를기대할수있을것이다

106 I. 서론 박근혜정부의첫해인 2013년은대통령선거주요공약인복지의확대가시도되었음과동시에저성장과그에따른세수부족으로복지재원마련의문제점이현실화된해였다고볼수있다. 박근혜정부의복지정책은대선이전의대선공약, 취임과더불어발표된대통령직인수위원회의국정목표와과제, 그리고취임이후공약의입법화를통한이행과정으로옮아갈수록재원마련이라는현실적문제점에대한고려가점차커져갔다고평가할수있다. 박근혜정부는복지정책과관련하여맞춤형복지를천명하였으나핵심적인정책의흐름은무상보육, 고교무상교육, 반값등록금등의보편적복지와국민기초생활보장확대및기초연금의도입등공적부조의확대를비롯한전반적인복지확대라고할수있다. 보편적복지의실현및전반적인복지의확대를위해서는복지지출의급증에따른재원의확보가필요하다. 조경엽 유진성 (2013) 에따르면박근혜정부주요복지정책에소요되는비용은최소 5년간 104조원에달할것으로예상되며간접비용까지더하면 157원을기록할것으로전망된다. 현정부는이런막대한복지비용의재원을증세없이조달하겠다고천명했으나증세없는복지는높은경제성장을통해서만가능하며현재와같이저성장이지속되는상황에서는증세없이복지재원을조달하기가용이하지않다. 따라서복지정책과재원조달의딜레마로인해재정건전성악화에대한우려가나타나지않을수없다. 2013년복지정책의추세를보면이와같은재원조달및재정건전성악화우려가정책결정에있어고려된것으로보인다. 먼저고교무상교육과반값등록금의경우 2014년부터도입할계획이었으나현재예산부족으로이것이무산된상황이다. 고교무상교육의경우 2014년부터농어촌지역을시작으로단계적으로확대해 2017 년전면실시한다는계획을가지고있었고반값등록금의경우정부는 2014년부터실질적인등록금부담액이반값이되는소득연계형반값등록금을완성 추진하겠다고공언했었다. 그럼에도불구하고두가지모두 2014년도입이무산된것은재정건전성악화에대한우려와더불어정책의우선순위도높지않았기때문인것으로추측된다. 2013년 1년간정치적으로논쟁이뜨거웠던기초연금의경우도재정건전성악화에대한우려가정부의정책결정에반영된것으로볼수있다. 기존대선공약은현행기초노령연금을기초연금으로확대전환하여소득에관계없이모든 65세이상노인에대해월 20만원수준의연금을지급하는것이었다. 그러나 2013년정부가발표한안은 65세이상노인중소득상위 30% 를제외한소득계층에게월최대 20 만원을지급하는것을골자로하고있다. 또한기초연금급여산식에서국민연금이고려된것이특징이다. 기초연금의경우대선에서공약한안에비해 2013년발표된정부안은장기적인재정불안에대한우려를완화시킨방안이라고평가할수있다. 위에서살펴본바와같이박근혜정부의 2013년도복지정책추세를보면일부

107 정책에서복지재원조달의어려움과재정건전성악화에대한우려가반영되었음을알수있다. 그러나보편적복지의확대와전반적인복지확대라는정책기조가바뀌었다고볼수는없다. 만 0~5세아동에게지원되는무상보육정책은재원부담에따른지속가능성여부논란에도불구하고 2013년 3월부터전소득계층을대상으로시행되기시작했고, 복지확대기조에따른국민기초생활보장제도의개편도여야간입장차는있으나기초생활보장수급자확대방향으로추진될것은분명해보인다. 6월보건복지부가발표한 4대중증질환 ( 암, 심장, 뇌혈관, 희귀난치성질환 ) 보장강화계획 도보험급여지출의증가를야기할것으로보여건강보험재정에부정적인영향을줄것으로전망된다. 따라서보편적복지를중심으로한전반적인복지확대의정책기조는유지될것으로보이며이에따른복지지출의증대와재정건전성악화, 복지재원마련을위한증세와그에따른경제활동의제약및성장저하의악순환의지속이우려된다. 2013년정부의복지정책기조를회고해보면복지확대를위한재원의문제와재정건전성악화에대한고려가정책결정에반영되었음을알수있다. 박근혜정부가공약한복지정책의이행을통해전반적인복지확대가이루어지지않더라도기존의복지제도만으로도고령화심화등으로인해복지지출은장기적으로급증할것으로예상된다. 복지지출증대로인한재정건전성악화는향후한국경제의성장, 발전을제약할가장큰뇌관이다. 따라서복지정책의이행에있어복지재원과재정건전성에대한고려가나타났다는것은긍정적으로평가할수있다. 그러나복지정책의기조가바뀌지않았다는점은한국경제의저성장국면이지속되는상황에서심각한문제가아닐수없다. 본연구에서는 2013년한해동안논의되었던 7가지복지정책의동향및이행에대해살펴보고있다. 현재시행되고있는무상보육및육아휴직제도, 보편적교육의혜택을명분으로하는고교무상교육과반값등록금, 그리고박근혜정부맞춤형복지정책의핵심인국민기초생활보장제도와기초연금, 그리고 4대중증질환보장강화계획의정책방향및입법동향을살펴본다. 또한각정책의문제점에대해지적하고정책의지속가능성, 경제적효과측면에서분석하고평가하고있다. 이러한평가를바탕으로각각의정책별로바람직한정책방향을제시하고있다

108 II. 세부정책 1. 보육료및양육수당지급 1) 정책동향 2012년보호자의소득에기반하여차등지원되었던보육료및양육수당은올해 3월부터만 0~5세의전계층아동을대상으로하는무상보육체제로전환되었다. < 표 1> 은현재시행중인영유아보육료지원사업과어린이집미이용아동에대한양육수당지원사업이다. < 표 1> 현행보육료및양육수당지원정책 보육료 양육수당 대상 정부에서인가한어린이집또는유치원을다니는만 0~5 세전계층아동 정부에서인가한어린이집과유치원을다니고있지않은만 0~5 세전계층아동 지원금액 ( 단위 : 만원 ) 만 0세 개월미만 20 만 1세 개월미만 15 만 2세 개월미만 10 만 3~5세 22 만 3~5세 10 수령방법 만 0-5 세어린이집이용아동 만 3-5 세유치원이용아동 바우처 ( 아이사랑카드 ) 바우처 ( 아이즐거운카드 ) 보호자계좌로현금지급 주 : 장애아보육료및양육수당과농어촌양육수당은별도기준을따름자료 : 보건복지부홈페이지 ( 06&MENU_ID= ) 보육료는바우처형태로지급되고있다. 어린이집에다니는만 0-5세의자녀를둔부모에게는보건복지부가주관하는아이사랑카드발급을통해지원되고, 유치원을다니는만 3-5세자녀를둔부모에게는교육부가주관하는아이즐거운카드발급을통해지원된다. 반면에, 양육수당은보호자의계좌로매월현금지급되고있다. 현금전용의우려로인해양육수당도보육료와마찬가지로바우처형태로지급되어야한다는논의가있었으나양육수당의지급방식변경에대해서 2013년 12월현재구체적으로결정된사항은없다

109 2) 외국의입법사례 < 표 2> 는프랑스, 영국, 스웨덴에서시행중인보육료및양육수당지원사업을소개하고있다. < 표 2> 프랑스, 영국, 스웨덴의보육료및양육수당지원정책 국가유형대상지급액및기간 프랑스 ( 단위 : 유로 ) 영국 ( 단위 : 파운드 ) 스웨덴 ( 단위 : 스웨덴크로나 ) 기초수당 취업자유선택보조수당 보육기관자유선택보조수당 아동수당 부모수당 아동수당 대가족보충수당 일정소득이하의 2 자녀이상가구 부모가 3 세미만자녀의육아를위해직장을관두거나시간제로일할시 3 세이하의자녀가있는가구 16세미만아동을둔전계층 16세미만아동을둔전계층 16세미만아동을둔전계층 2 명이상의 16 세미만아동을둔전계층 무직 반일제미만근무 50~80% 근무 월 ( 약 27만원 ) 자녀가 3세가될때까지 3세미만자녀 1명이면 6개월간, 2명이상이면 3세까지 기초수당수급월 ( 약 56만원 ) 월 ( 약 36만원 ) 월 ( 약 21만원 ) 기초수당비수급월 ( 약 83만원 ) 월 ( 약 63만원 ) 월 ( 약 48만원 ) 소득과보육기관종류에따라월 43.13~ ( 약 7 만원 ~120 만원 ) 첫째자녀 주당 ( 약 3.6만원 ) 둘째자녀부터 주당 ( 약 2.4만원 ) 보호자 주당 ( 약 2.8만원 ) 처음 390일 이후 90일 일정소득이하 일당 225 일당 60~180 ( 약 3.6만원 ) ( 약 1~3만원 ) 일정소득이상 연소득의일당 60~180 약78% 를 ( 약 1~3만원 ) 일당으로계산 1자녀 월 1050 ( 약 17만원 ) 2자녀 월 2100 ( 약 34만원 ) 3자녀 월 3150 ( 약 51만원 ) 4자녀 ( 이후생략 ) 월 4200 ( 약 68만원 ) 2자녀 월 150 ( 약 2.4만원 ) 3자녀 월 604 ( 약 10만원 ) 4자녀 ( 이후생략 ) 월 1614 ( 약 26만원 ) 자료 : 프랑스 권미경외 (2011) 영국 스웨덴 이삼식 (2012)

110 프랑스와스웨덴은소득수준에따른차등지원정책과소득수준과상관없는전계층을위한정책을모두시행하고있다. 이중부모의소득수준과연계된정책은주로부모의근로소득을기반으로하는취업연계정책이다. 육아휴직이보편화되어있는프랑스에서는육아로인한단축근무혹은휴직에따른지원금이소득수준과연계되어차등지원되고있다. 스웨덴에서는대가족보충수당을통해자녀의수가많을수록더많은지원금을지원하고있는것이특징이다. 스웨덴역시부모의근로소득에기반하여차등지원하는부모수당정책을시행하고있다. 부모수당정책은총 480일을신청할수있는육아휴직기간에지급되는지원금으로, 부모의근로소득이높을수록더높은지원액을받을수있다. 영국의아동수당은 16세미만의자녀를둔전소득계층에게지원되는장기지원금이다. 3) 문제점과평가 보육료및양육수당지원정책의목표는양육부담의완화를통한출산율제고이다. 출산율제고가단기간에이루어질수없기때문에목표달성의여부는정책시행의장기간지속여부에달려있다. 그러나현행무상보육정책은소요재원의조달문제로인해당장내년에지속할수있을지도불투명한상황이다. 막대한추가재원의조달이힘들것이라는예상이지배적이기때문이다. 28) 추가소요재원조달에대한우려는이미현실화되었다. 재원조달문제로인해무상보육지속여부논란에시달린서울시는올해 9월 2,000억원상당의지방채를발행하여올해말까지무상보육을시행하기위한추가재원을마련한다고발표하였다. 경기도역시올해 11월말누리과정차액보육료지원사업 29) 을내년에는중단할것이라발표하였다. 지자체의재정부담을덜기위해, 서울시의국비지원비율을현행 20% 에서 40% 로, 나머지지자체의국비지원비율을현행 50% 에서 70% 로올리는개정안이지난해 11 월국회상임위원회를통과했으나 2013년 12월현재아직도국회계류중이다. 세수부족으로인해 2014년지방교육재정교부금이예상보다적게조성된것도지자체의재원마련부담을가중시키고있다. 따라서재원부담으로인한무상보육의지속성논란은앞으로도계속될전망이다. 무상보육이과연의도한효과를거둘수있을지에대한논란도계속되고있다. 김정호 홍석철 (2013) 은 2009년보육실태조사결과 를이용한실증분석연구에서, 만 3~5세유아의경우보육료지원으로인해월평균자녀양육비가감소한것으로추정되었으나, 만 0~2세영아의경우오히려증가하였다고지적하였다. 또한, 이연구의결과에따르면보육료지원사업이다자녀출산에긍정적인영향이없는것으 28) 조경엽 유진성 (2013) 의연구에따르면보육료및양육수당으로인해추가적으로발생한재원부담이 2013 년에는 1 조 9 천억원, 2014 년에는 2 조 6 천억원에달하는것으로추정된다. 29) 민간어린이집을이용하는 3 5 세누리과정아동에게국공립어린이집과의보육료차액가운데 3 만원을지원해주는사업으로, 올해경기도가전국에서처음실시했던사업이다

111 로추정되었다. 2009년당시보육료지원사업은영유아가구의월평균소득을바탕으로한차등지원체제였다. 무상보육과같은보편적복지정책은전계층을대상으로하기때문에특정계층을대상으로하는선별적복지정책에비해효과가떨어진다는문제점을지니고있다는점을감안하면, 선별적복지정책이었던 2009년보육료지원사업이실효를거두지못하였다는연구결과는올해시행된무상보육정책이과연실효를거둘수있을지매우의심스럽게한다. 무상보육의소득재분배효과또한크지않다는연구결과가있다. 무상보육의장점중하나는최소한의기초생활보장을통한소득계층간의사회적위화감완화이다. 그러나조경엽 유진성 (2012) 의연구에따르면, 전계층을대상으로한정책보다소득분위하위 70% 만을대상을한정책에서소득재분배효과가더크게나타났다. 4) 정책방향 많은국가들이보육정책에있어서선별적복지정책과보편적복지정책을함께시행하고있다는점을참고하여현행무상보육의문제점을완화시킬수있는선별적복지정책방안의병행시행이검토되어야한다. 그예로양육수당은영유아연령에따라한정지원하고, 보육료는소득계층별로차등지원하는방안을들수있다. 정부에서인가한어린이집의질적향상을위한방안도함께검토되어야한다. 국공립어린이집의질적저하는영유아교육의사교육을활성화시켜양육부담을완화하자는무상보육의기본적취지를무색하게만들우려가있기때문이다. 보육의질을제고하려면무엇보다보육환경의개선과보육교사의질적향상이필요하다. 교사대영유아비율의조정과영유아반초과보육제한을통해보육환경을개선하고, 보육교사의전문성향상과보육교사에대한복지지원확대를통해보육교사의질을제고하여어린이집에서제공하는서비스의질적향상을도모하여야할것이다. 30) 마지막으로육아휴직제도를정착시키고스웨덴의부모수당정책과같이부모의근로소득과양육수당의연계를강화하는방안을도입하여일하는여성의출산을장려하여야할것이다. 30) 이미화 민정원 엄지원 윤지연 (2013), 영아보육의실태및질제고방안, 연구보고 , 육아정책연구소

112 2. 임신 육아를위한근로여건개선 1) 정책동향 일 가정양립의지원은저출산문제극복과여성경제활동참가율제고를위한정책과제이다. 지난 2010년정부가발표한 제2차저출산 고령사회기본계획 ( ) 에따르면일 가정양립지원을위한네가지정책으로육아휴직급여정률제도입, 육아기근로시간단축청구권및근로시간저축휴가제도입, 산전후휴가분할사용, 배우자출산휴가유급화정책을제시하였다. 네가지정책모두육아휴직제도와관련된정책으로 2013년현재모두시행중에있다. 육아휴직은 1년이상근무한근로자가만 6세이하의초등학교취학전자녀를양육하기위하여신청하는휴직으로총 12개월을신청할수있다. 육아기근로시간단축제는육아휴직대신근로시간을단축해서일할수있는일종의시간제육아휴직으로역시총 12개월을신청할수있지만육아휴직과육아기근로시간단축제사용기간을합하여최장 1년을넘지못한다. < 표 3> 은현재시행중인육아휴직제도와육아기근로시간단축제이다. 대상 급여 사업주장려금 기간 < 표 3> 현행육아휴직및육아기근로시간단축제도 육아휴직 년 12월말현재근로기간이 1년이상인근로자중만 6세이하의초등학교취학전자녀를둔근로자 - 만 8세이하로상향조정된법안이 2014년 1월중시행예정 - 고용보험에서육아휴직급여지급 - 육아휴직개시일기준월통상임금의 40% 지원 ( 상한액월 100만원, 하한액월 50만원 ) 육아기근로시간단축제도 근로기간이 1 년이상인근로자중만 6 세이하의초등학교취학전자녀를둔근로자 ( 배우자가육아휴직중인근로자제외 ) 고용센터에서육아기근로시간단축급여 (= 육아휴직급여액 * 근로시간단축율 ) 지급 - 육아휴직 육아기근로시간단축장려금지급 - 신규로대체인력을채용한경우대체인력채용장려금지급 최장 1년, 동일한자녀에대하여부모가각각 1년씩사용가능 육아휴직과육아기근로시간단축을합쳐최장 1 년사용가능 (1 회분할사용가능 ) 자료 : 고용노동부홈페이지 올해 6월 고용률 70% 로드맵 에서정부는여성고용가능성제고를위해육아휴직의기능을대폭강화하는방안을추진한다고발표했다. 로드맵에따르면정부는육아휴직과육아기근로시간단축기간이최장 1년인기존의제도를바꾸어 2014년부터육아휴직과육아기근로시간단축기간이각각 1년씩보장되는제도를

113 검토한다. 또한, 육아휴직신청도네거티브방식으로바꾸어육아휴직을원하지않는다는신청서를제출하지않는한출산휴가가자동적으로육아휴직으로이어지게하는방안인자동육아휴직제의실행도검토한다. 육아휴직대상자를대폭늘리는방안도함께추진한다. 만 6세이하의자녀를둔일반근로자와만 8세이하의자녀를둔공무원을대상으로하는기존의육아휴직제도를만 9세이하의자녀를둔일반근로자및공무원이신청할수있도록확대 개편하는방안이검토된다. 로드맵발표후약 6개월이지난 2013년 12월 26일 남녀고용평등과일가정양립지원에관한법률 일부개정법률안이국회본회의에서의결됨 31) 에따라육아휴직대상아동의연령이현행만 6세에서만 8세로상향조정된법안이늦어도 2014년 1월중순부터시행될예정이다. 육아휴직의기간연장과자동육아휴직제도는 2013년 12월현재논의조차되지않고있어 2014년에시행될가능성은제한적이다. 육아휴직신청근로자를대체할인력을구하기어렵고, 여성인력채용의비용이더욱상승할것이라는우려로인해로드맵에제시된육아휴직제도강화방안에관한찬반논란이끊이지않고있는가운데, 아빠의달 공약에대한논란도거세다. 자녀출산후 3개월내에남성에게 30일간유급휴가를부여해주는일종의남성출산휴가인박근혜대통령의 아빠의달 공약은높은비용으로인해실현가능성이떨어져선심성공약이라는비난을받아왔다. 2013년 12월현재 아빠의달 도입은예산편성의난항에부딪혀시행여부가불투명해진상황이다. 2) 외국의입법사례 대부분의국가에서유급출산전후휴가를시행하고있는것과는달리, 육아휴직은국가별로기간과유급의여부에상당한차이가존재한다. 일반적으로 OECD 국가들은육아휴직제도도입이후휴직기간을늘려왔지만, 경기침체의여파로인해유급휴가의기간을줄인국가도있다. 스웨덴의경우 1990년대초반극심한경제침체이후, 1994년에고용보호휴가기간을 450일에서 360일로축소하였으나 2013년현재다시 450일간의유급휴가기간이보장되고있다. 독일의경우도 2007 년개혁을통해유급휴가기간을축소시켰다. 32) 육아휴직급여를받을수있는근속요건도나라마다차이를보인다. 스웨덴은출산예정일이전 240일동안고용, 프랑스는 2년근속을요하는반면, 독일은근속제한요건이없다. < 표 4> 는미국, 스웨덴, 독일, 프랑스의육아휴직제도를간략히소개하고있다. 31) 법률안심사소위원회에서 5 건의법률안을병합심사하여환경노동위원회대안을마련하였고위원회안으로제안되어본회의의결됨 ( 의안번호 ) 32) OECD (2011), Doing Better for Families, OECD Publishing

114 < 표 4> 미국, 스웨덴, 독일, 프랑스의육아휴직제도 국가육아휴직기간형태소득보장 미국 스웨덴 12 개월동안총 12 주간 실질적휴가기간으로계산해 12 주간 전일휴가분할휴가 시간단축근로 자녀가 1 년 6 개월될때까지전일휴직 자녀가 8 세가될때까지 시간단축근로 무급 자녀가 8 세가될때까지부모합계 450 일동안부모급여지급 독일 프랑스 친자녀 3세가될때까지전일휴직, 위탁자녀보호한때부터시간단축근로및양자 3년간 7세까지 친자녀 양자 3세이전 1년간 ( 최장 3년까지 2번연장가능 ) 가정에온날부터 3 년간 주 : 각국모두자녀를둔근로자를대상으로함. 자료 : 이삼식 (2012) 전일휴직, 시간단축근무 (1/5 이상단축 ) 미취업자또는불안전취업자에게자녀출생일부터 24 개월간정부지원금지급 - 무급원칙 - 다만사업주가부담하는사회보장비에서셋째자녀부터정액의양육부모급여지급 - 시간단축근무의경우양육부모급여의반액을지급 3) 문제점과평가 우리나라의육아휴직제도이용자수는해마다늘고있는추세로이는육아휴직제도가정착중임을의미한다. < 표 5> 를보면 2006년 48,972명이었던육아휴직자수는 2012년총 64,084명으로크게증가하였다. 남성육아휴직자도꾸준히증가하였지만, 2012년현재육아휴직자중 97% 는여성으로육아휴직자의대다수는여성이다. 출산전후휴가자중육아휴직을이용하는근로자의비율도매년꾸준히증가하여 2012년현재 69% 를기록하고있다. 일부대기업에서자발적으로시행하고있는자동육아휴직제도의시행이확산되면육아휴직이용률이더높아질것이라예상된다. 하지만주의해야할점은 < 표 5> 가제시하는비율이육아휴직이용률이아니라는점이다. 이통계는고용보험가입자만을기초로하고있기때문에출산하기전이나혹은출산전후휴가를이용후노동시장을이탈한여성근로자는포함되어있지않다. 육아휴직을사용하기전에노동시장에서이탈하는여성근로자까지포함하여육아휴직의이용률을계산하면이용률은현저히떨어질것이다. 낮은이용률과더불어육아휴직제도의인식률또한낮다는것도육아휴직제도의문제점으로지적된다. 육아정책연구소에서실시한기업의출산휴가와육아휴직제도실태에대한설문조사결과를토대로한보고서 33) 에의하면, 영유아자녀를 33) 도남희 (2013), 기업의출산휴가와육아휴직지원현황과과제, 이슈페이퍼 , 육아정책연구소

115 가진 20~40대초반남녀근로자 1,000명중현재다니고있는사업장에서육아휴직제도를시행중이라답한근로자의비율은약 27%, 육아기근로시간단축제도를시행중이라답한근로자의비율은약 5% 에불과한반면, 기업의인사담당자혹은복지지원실무진 800명을대상으로한조사에서는그비율이각각 79%, 38% 로나타났다. 이는근로자들에대한제도의홍보가더필요하다는것을의미하기도하지만, 육아휴직을원하는근로자의육아휴직실제사용에한계가있음을의미하기도한다. 출산전후휴가자 (A) 육아휴직자 (B) < 표 5> 출산전후휴가자대비육아휴직자비율 ( 단위 : 명, %) ,972 58,368 68,526 70,560 75,742 90,290 93,394 75,965 여자 13,440 20,875 28,790 34,898 40,914 56,735 62,294 56,734 남자 ,402 1,790 1,871 계 13,670 21,185 29,145 35,400 41,733 58,137 64,084 58,605 비율 (B/A) 주 : 2013 년자료는 1 월부터 10 월까지의이용자만을포함자료 : 도남희 (2013), 고용정보원고용보험 DB 정부의육아휴직제도강화방안이근로자와기업과의충분한협의과정이없이발표되었다는점도문제이다. 육아휴직제도의강화는기업이여성고용을기피하는요인으로작용하여여성고용률을하락시키는결과를초래할수있다. 34) 강화된육아휴직제도는기업의고용보험부담을높이고여성의기대근속연수를더욱떨어뜨려여성고용의직접비용을증가시킬뿐만아니라, 고용유연성이현저히낮은한국의현상황에서육아휴직사용자의대체인력확보가어려워져여성고용의간접비용도증가시키기때문이다. 따라서강화된육아휴직제도는여성근로자에대한인센티브가아닌패널티로작용할가능성이높다. 육아휴직급여역시재원조달의문제에서자유로울수없다. 육아휴직자수가빠르게증가하고있고이에따라육아휴직급여의총액이고용보험에서차지하는비율도빠르게상승하고있지만, 육아휴직급여재원관리에대한구체적정부정책이제시된바없어우려된다. 4) 정책방향 육아휴직제도에대한사회적요구는날로증가하고있고실제로이용자수도 34) 이진영 (2013), 여성고용률제고정책, 기업에게여성고용의인센티브를제공해야, KERI 칼럼, 한국경제연구원

116 빠르게증가하고있지만, 선진국에비해제도에대한인식과이용률은여전히낮은수준이다. 육아휴직제도를활성화하여여성고용가능성을제고하려면정부일방의강화된육아휴직제도방안보다는근로자및기업과충분한협의를거친후에여성고용비용의상승등의부작용을최소화할수있는방안이마련되어야할것이다. 기업에게자율권을주는방안도검토해볼만하다. 근로자와기업양자간의합의에의해도출된방안이마련된다면각기업이처한특수한환경과상황을고려한맞춤형방안을시행할수있어육아휴직이용률을제고시킬수있을것이다. 또한육아휴직사용자를대체할수있는적절한인력을바로확보할수있는방안도마련되어야할것이다. 고용의유연성을제고시킬수있는장기적방안도물론필요하지만정부기관만을대상으로하는대체인력뱅크제도를민간으로확대하여운영하는단기적방안도검토해볼만하다. 마지막으로가족친화적인기업문화를조성하여육아휴직제도의정착에힘써야한다. 이를위해남성근로자의육아휴직이용률을높여자녀양육이모의책임이아닌부모의책임이란인식을확산시켜야할것이다. 구체적방안의예로남성근로자의육아휴직시소득보전율개선과남성육아휴직이용자에대한인센티브부여등을들수있다. 3. 고교무상교육 1) 정책동향 고교무상교육은학부모의교육비부담을완화하고교육의공공성을확대하여균등한교육기회를실현한다는측면에서현재중학교까지로되어있는무상의무교육을고등학교로확대하는것을말한다. 작년 4.11 총선에서야당의경우는전면적실시를, 여당의경우는여건을고려하여시행하겠다는입장을밝혀온도차가존재하였는데작년 12월대선을앞두고여당과야당의후보들은고교무상교육을적극적으로시행하되단계적으로추진한다는입장을밝힌바있다. 당시박근혜대선후보는대통령임기인 5년안에전면무상교육을실현하여균등한교육기회를실현하겠다고발표하였으며야당의문재인대선후보도부모의소득과상관없이국가가고등학교까지교육을책임질수있도록고교무상교육을단계적으로실시할것이라고발표하였었다. 박근혜대선후보의대통령당선이후 18대대통령직인수위원회박근혜정부국정과제에서는지역별 소득계층별 교육비항목별로우선순위를고려하여고교무상교육을단계적으로추진할것을명시하였으며추후에는 2014년부터농어촌지역을시작으로단계적으로확대해 2017년에전면실시한다는계획을가지고있었다. 그러

117 나교육부는 2013년 9월 26일내년도예산을올해보다 5329억원 (1.0%) 증액된 54조 3661억원으로발표하면서정부에예산반영을요청한누리과정, 초등돌봄교실, 고교무상교육예산은재정난을이유로전혀반영하지않아현실적으로는고교무상교육의시행이불가능한상황이다. 교육부당국자는고교무상교육을완성하기위해서는막대한재원이소요되는데국고와지방비비율배분문제등복잡한문제가있어서도입을유보한다고밝힌바있다. 결국현재로서는예산이없어도입이무산된상황이며공약도임기내완성하는방향으로수정되었다고할수있다. 2) 문제점과평가 먼저고교무상교육이균등한교육기회실현이라는원래의목적을달성하는데효과적인지는미지수이다. 우리나라의경우 2005년부터중학교까지무상의무교육으로이미시행하고있으며중학교졸업생의고등학교진학률도 1975년에 74.7%, 1990년에 95.7%, 1995년에 98.5% 로계속증가해 2000년에는 99.5% 를기록함으로써현재거의모든중학교졸업자가고등학교에진학하고있다. 이미거의모든중학교졸업자가고등학교에진학하는상황에서고교무상교육을통해균등한교육기회를실현한다는원래의목적과얼마나부합되고실효성이있는정책인지는다시한번고려할필요가있다. 그리고대선을앞두고정치권이고교무상교육이라는공약을경쟁적으로내놓은것은교육의효과성보다는포퓰리즘이라는지적도적지않다. 더군다나전면적인고교무상교육을시행하기위해서는현정권하에서한해평균약 1조 2천억원 35) 에가까운비용이추가적으로필요한만큼실제로실행한다면다른예산을줄이거나증세가불가피할것으로예상된다 ( 새누리당도 4.11 총선공약으로고교무상교육을검토했다가당시에는예산문제로인해사실상포기하고장기과제로남겨둔것으로알려졌다 36) ). 고교무상교육이오히려고교교육의질을저하시킬가능성도적지않다. 교육이사적재화임을감안할때공공성에입각한국가의교육에대한개입은초등교육에대해서만지극히제한적으로그정당성이있을수있지만, 우리나라는중등교육까지의무교육을하고있기때문에현실적인상황에서중등교육까지는정부의개입을어느정도인정할수있다. 37) 그러나여기에고교무상교육까지시행되면고등학교에대한정부의개입이더욱확대되어학교의자율성을제약하고획일화된교육을부추겨오히려고등학교교육의질을저하시킬가능성이있다. 그리고고교무상교육시행을위하여기존의다른중등교육예산을줄이게된다 35) 대통령직인수위원회국정과제에서제시된내용에따라시행하였을경우소요되는비용추계임 ( 조경엽 유진성 (2013)). 36) 경기일보 경기교육청 고교무상교육 실효성없다 ( ) 37) 안재욱외 (2011) - 교육관계법개정방향과개정안

118 면교육의질은하향평준화되는문제를초래하여학교는모든학생이공짜로다니지만모든학생이더운혹은추운열악한환경에서수업을하게되고모든학생이낙후된교육환경에서생활할가능성도적지않다. 공립학교에한해서무상교육이제공되고있는미국의경우도 38) 최근미국경제가악화되면서가장기본적인수업은무상으로지원하되기존의다양한프로그램이나고급프로그램은예산부족으로아예폐지하거나혹은학생이비용을부담하는것을조건으로존속시키는사례가늘고있다. 또한기타학생이부담해야하는추가적비용도오히려증가하는추세로 39) 학생의비용만증가하고교육의질이저하될것을우려하고있다. 물론사립학교의경우에는무상교육이아니며학부모들이교육비를지불하고있으나우리나라에서논의되고있는고교무상교육은공립과사립구분없이모든고등학교에무상교육을도입하는것을목표로하고있다는점에주의할필요가있다. 고교무상교육을실행에옮긴다고하더라도고교무상교육시행을위한재원마련방안도여전히논란거리이다. 앞에서도언급한바와같이고등학교무상교육을위해서는약 1조 2천억원정도가추가적으로필요할것으로예상되지만, 새정부초기부터고교무상교육을위한구체적인재원조달로드맵은제시되지않아실현가능성에대한논란도야기되었고결국올해에도예산이마련되지않아도입시기가요원해졌다. 고교무상교육의경제적효과를살펴보면, 고고무상교육을대통령직인수위원회가제시한내용과일정에따라시행했을경우를가정하면, 고교무상교육은부자들에게까지혜택이배분되기때문에소득재분배효과가크지않은반면 ( 지니계수가일년동안평균 0.02% 감소 ) GDP와고용에는부의효과를미치는것으로분석되고있다. < 표 6> 고교무상교육시행시거시경제변수변화예측 (%) 40) GDP 고용 근로소득 소비자물가 실질임금 연평균 ) 미국에서공립학교의경우는국가가무상으로지원을하지만사립학교의경우는학부모가비싼수업료를부담하고있는상황이라모든학교를대상으로무상교육을시행하지는않고있음. 중등교육이하에서미국의사립학교비중은전체학교수의약 25% 수준이며 ( 학년도 ) 평균수업료는 8,549 달러 ( 학년도 ) 인것으로조사됨 - Council for American Private Education( 39) Wall Street Journal Public Schools Charge Kids for Basics, Frills( ) 40) 대통령직인수위원회국정과제에서제시된내용에따라시행하였을경우소요되는비용추계임 ( 조경엽 유진성 (2013))

119 3) 정책방향 가장바람직한정책방향은고교무상교육은지양하고저소득층에대한지원을강화하는것이라할것이다. 거의 100% 의고교진학률을기록하는상황에서막대한재정부담을초래하는고교무상교육을시행해야할이유가크지않다. 앞에서언급한바와같이고등학교무상교육을무리하게시행하게되면실제로필요한다른교육예산을감소시켜오히려전반적인교육의질이저하될가능성도높다. 학부모의교육비부담을완화하고자한다면부담능력이충분한고소득층에게까지혜택을부여하는것이아니라저소득층에대한지원을강화하는것이바람직하다. 중학교무상교육의경우연간수업료와입학금, 교과서값등이면제되지만, 기타추가비용은학부모가부담해야하므로향후재원이확보되더라도무상교육을확대하기보다는중고등학교저소득층에대한실질적지원을확대하는것이바람직할것으로판단된다. 중요한것은고등학교교육의핵심문제가전면적무상교육을시행하느냐의문제가아니라어떻게질높은교육을모든학생에게제공하느냐의문제라는것임을주지할필요가있다. 그러므로어떻게무상교육을시행하느냐에집중하는것이아니라실질적으로공교육의질을높일수있도록어떻게교육환경을개선하고학습여건을향상시킬수있는지또이를위해재원을어떻게효율적으로활용할수있을것인지에집중할필요가있다. 예컨대창의성및다양성교육의실현을통한교육의질향상을도모할수있는정책방안을모색하는한편, 다만이러한혜택으로부터누락되는저소득층에한하여재정적으로지원할필요가있다고하겠다. 고등학교무상교육을저소득층을넘어서지원하는경우에도최대지원범위는소득분위 7분위를넘어서지않도록조정하는것이좋다. 소득분위하위 7분위를초과하게되면지원에따른소요비용은증가하는반면소득재분배효과는오히려떨어져서정책의실효성이저하되기때문이다. 41) 재원이충분하다고하여도지원대상의소득분위의범위를더이상확대하기보다는저소득층자녀를대상으로실질적인급식비, 기타학교생활비등의지원을확대해주는것으로실행방안을모색할필요가있다. 정부가고등학교에까지무상교육을강행하는경우국공립학교와사립학교의차별성을부각하여재원비용을최소화하는방안도고려해볼수있다. 국가및지자체가주인인국공립학교에한해서는무상교육을강행한다고하더라도민간이주인인사립학교의경우에는등록금과학교운영의자율권을주고교육의다양성을확보하는방안을검토할필요가있다. 미국의경우도사립학교의경우는학생및학부모가수업료를부담하고있으며무상교육의대상에서제외되고있으므로이를참고할필요가있다. 41) 조경엽 유진성 (2012)

120 4. 반값등록금 1) 정책동향 반값등록금의시초는 2006년 5 31 지방선거에서당시한나라당이주호의원 ( 현교육과학기술부장관 ) 이제기한 교육비부담절반줄이기정책 이었으나 2011년에민주당이무상급식, 무상의료, 무상보육에이어반값등록금을주장하면서크게이슈화되었다. 그이후에는여당에서도여론에따라이에동조하는양상을나타내었다. 반값등록금의이슈는비싼등록금이라는사회적여론에편승하여나타난현상으로이후다양한형태의등록금관련공약이제기되었으며 2012년 4.11 총선과 12월대선에서도주요한복지공약의하나가되었다. 2012년 12월대선에서민주통합당의문재인대선후보는기존의민주통합당반값등록금정책을고수하며일괄적인반값등록금을주장하였으나새누리당박근혜대선후보는대학생모두에게반값등록금을동일하게지원하는것은아니고국가장학금지원대상을 8분위까지확대하여등록금의평균부담을절반으로줄이는정책을제시하였다. 박근혜대선후보의대통령당선이후 2013년 2월대통령직인수위원회국정과제에서는실제등록금대비소득수준별지원을추진하고든든학자금 (ICL) 대출자격을전면확대하는소득연계맞춤형반값등록금정책을명시하였다. 이에발맞추어정부는등록금부담완화를위해 2013년의국가장학금예산을 2012년보다 5000억원늘어난 2조 2500억원으로산정하였다가 2013년초다시기존의예산보다 5250억원늘어난 2조 7750억원의예산을국회에서통과시켜반값등록금의실행의지를보여주었다. 그리고 2013년초에는현재시행중인국가장학금지원정책 ( 부분적인소득연계형반값등록금정책 ) 을더욱강화하여 2014년부터실질적인등록금부담액이반값이되는소득연계형반값등록금을전면시행하겠다고언급하였다. 하지만 2013년 9월 26일정부에서발표된 2014년예산안에서는셋째자녀부터대학등록금을지원하는방안을포함하는대신반값등록금의전면시행을위한예산은포함되지않아 (8,150억원이미반영 ) 2014년도에는반값등록금의전면적도입이불가한것으로나타났다. 시행계획도 2015년부터전면적으로도입하는것으로수정되었으나 2013년의경우에서보는것과같이재원이마련되지않는다면또다시전면적도입은연기될수도있는상황이다

121 < 표 7> 2013년기준국가장학금지원금액 * 구분 소득분위 1학기지원금액 2학기지원금액 총금액 기초생활수급권자 225만원 225만원 450만원 1분위 ** 225만원 225만원 450만원 2분위 135만원 135만원 270만원 3분위 90만원 90만원 180만원 Ⅰ 유형 Ⅱ 유형 4분위 67.5만원 67.5만원 135만원 5분위 56.25만원 56.25만원 112.5만원 6분위 45만원 45만원 90만원 7분위 33.75만원 33.75만원 67.5만원 8분위 33.75만원 33.75만원 67.5만원 대학별자체노력계획에따라자율적으로지원 * 등록금을초과하지않는범위내에서지원 ** 차상위계층은 1 분위로간주주 1) 등록금범위 : 입학금, 수업료, 기성회비 ( 다만, 기타징수금미포함 ) 주 2) 교내 외장학금수혜로 Ⅰ 유형지급금액이 1 만원미만일경우지원제외 2) 문제점과평가 학생이대학을졸업하면대학졸업이후모든편익을누리는당사자자는학생자신이므로편익에대한대가로서학생스스로자신의등록금을스스로지불하는것이당연한것이며, 이런의미에서국민세금으로대학에진학하는이들의비용을대신지불하는반값등록금이과연타당한것인가에대해서논란의여지가많다. 국민세금으로대학에진학하는이들의비용을지불하게되면대학에가지않는고졸자가대졸자의비용을대신지불하는촌극을야기할수있어문제가될수있다. 또한학력인플레심화와청년실업및대졸실업증가도우려된다. 반값등록금과같은정부지원은수요자의대학진학비용을낮추어대학진학률을더욱상승시키고학력인플레를심화시킬것으로전망되며 ( 우리나라대학진학률은 (70~80%) 이미미국이나일본의대학진학률보다높다 ) 학력인플레의심화로인한대학졸업자의양산은결국청년실업과대졸실업을야기하고취업의질을저하시켜사회문제를더욱심화시킬것으로우려된다. 재수생수증가및사교육비증대도문제이다. 반값등록금으로대학교육비용이낮아지면수요는더욱늘어날것이고초과수요는재수생을양산하는결과를초래하고사회적으로인력자원의낭비를초래할가능성이있다. 한편대학진학을위한재수, 삼수생의증가는사교육비증가를수반하게될것이다. 반값등록금은부실대학의구조조정을지연시킬것으로전망된다. 반값등록금은국민들의세금으로일반대학뿐만아니라부실대학까지도지원하는문제를야기하여

122 한계부실대학의수명을연장시키고대학구조조정을지연시키게된다. 부실대학정리가지연되면결국대학교육의질이저하되고그피해는고스란히학생들에게돌아갈것이다. 새정부에서는반값등록금을시행하기위해서정부재정, 대학자체장학금, 대학자구노력등을통해재원을마련한다는입장으로 ( 기존의 ) 대학자체장학금 2조원, 대학자구노력 1조원, 국가재정 4조원을통해재원을마련한다는방침이다. 42) 따라서정부의재원외에추가로대학의자구노력으로마련해야하는 1조원의재원이필요하며여기에든든학자금대출확대에소요되는비용도추가로필요한상황이다. 따라서이를모두합하면실제로는 5년동안연평균약 2조 7천억원이추가로필요할전망이다. 반값등록금을실행하기위해서는이렇게막대한재원이소요되는데재정이확보되더라도이재원을대학등록금에지원하는것이가장효율적인지도생각해야할필요가있다. 빈곤아동, 보육양육비, 노인, 장애인등저소득층및사회취약계층에대한선별적지원, 일자리창출을위한재원활용등지원이더절실한부문도많은만큼자원배분의우선순위를다시한번검토할필요가있다. 한편, 대통령직인수위원회의정책내용에따라새정부가소득연계형반값등록금을원래의계획대로내년부터전면적으로도입하는경우 ( 민간부담을포함한총비용을고려하는경우 ) 이로인한소득재분배효과는크지않을것을것으로예상된다 ( 지니계수가일년동안평균 0.05% 감소 ). 다만소득연계형반값등록금은주로소득분위하위 80% 에게혜택이주어지므로고교무상교육의소득재분배효과보다는조금더나은것으로분석되었다. 하지만 GDP와고용에미치는영향은고교무상교육보다부의효과가더크게나타나더부정적일것으로예측되었다. < 표 8> 반값등록금시행시거시경제변수변화예측 (%) 43) GDP 고용 근로소득 소비자물가 실질임금 연평균 ) 민주당에서는한명숙의원이 2012 년 5 월 30 일등록금인하를위한안정적재원확보를위하여내국세의일정부분을고등교육재정교부금으로확보해야한다는취지의고등교육재정교부금법안을발의하였으나새누리당은국가장학금을시행하고있어다른대학재정지원방안에는관심이없는등의이유로동법안은현재국회에계류중이다. ( 43) 대통령직인수위원회국정과제에서제시된내용에따라시행하였을경우소요되는비용추계임 ( 조경엽 유진성 (2013))

123 3) 정책방향 기본적으로는대학등록금은수요자와공급자사이에서자율적으로결정되어야할문제이다. 반값등록금의도입은소득재분배와수익자부담원칙과도맞지않고앞에서살펴본바와같이많은부작용을유발할것으로사료된다. 따라서대학등록금은자율적으로결정되도록하는것이바람직하며다만저소득층및취약계층에한해서만균등한교육기회를제공하기위해서대학등록금을선별적으로지원해줄필요가있다. 중요한것은무조건적인대학등록금인하보다는대학교육의질과교육효과를함께고려하면서등록금을조정하는정책을모색할필요가있다는것이다. 예를들면부실대학정리를통해국고보조금낭비를최소화하고이를교육의질향상과등록금인하를위해사용하는방안을검토할수있으며교육시장개방으로학교간경쟁을통해서등록금인하를유도하고교육여건개선을모색할수있는방법을검토할수있다. 또한대학내임금체계개선을통해대학내불필요한고비용구조를개선하여대학의등록금인하여력을증대시키는방안이나재원조달의문제없이실질적인등록금인하효과를가져올것으로기대되는기여입학제도입도신중히고려해볼필요가있다. 하지만사회적으로비싼등록금에대한여론이적지않아대학등록금에대한직접적인지원방안논의가불가피하고따라서현재추진중인소득수준별차등지원방식을통한대학등록금부담완화방안 ( 소득연계형반값등록금 ) 을받아들일수밖에없다면이를수용하되추가로정책을보완및수정하는방안을검토할수있을것이다. 예컨대현재의소득연계형등록금지원방안은 8분위까지지원하고있어서거의보편적지원에가깝기때문에지원대상의소득분위를낮추는대신저소득층에대한지원을확대하는방안을모색할필요가있다. 44) 또한최근에성적요건을폐지하자는주장도있지만실제로대학에서공부하고자하는사람에게혜택이돌아갈수있도록하기위하여대상자에대해일정수준이상의성적기준요건을부과하는것은유지할필요가있는것으로판단된다 ( 성적기준을조정하거나성적기준미달시횟수기준으로면책범위는마련하더라도성적기준을폐지하는것은지양할필요가있다 ). 그리고향후지원액수의증가에있어서도한번에증가시키기보다는경제여건을고려하여정책의속도와규모를조정하면서점진적으로증가시키는방안을검토할필요가있다. 44) 현재기초생활수급자나소득하위 1 분위에대한지원액이일률적으로정해져있기때문에이들이상대적으로등록금이많은사립대학교에진학하는경우에는추가부담이불가피하므로저소득층에대한실질적인지원을고려할필요가있다

124 5. 국민기초생활보장제도 1) 정책동향 1 국민기초생활보장제도의현황및제도변경추진배경 국민기초생활보장제도의전신은 1961년부터시행되었던생활보호제도이다. 90 년대후반외환위기에따른대량실업하에서생활보호제도가사회안전망으로서의기능을제대로수행하지못하였다는비판에직면하게되면서 2000년 10월부터국민기초생활보장제도가기존의생활보호제도를대체하여 13년째운영중이다. 시혜적이고단순보호차원의생활보호제도와는달리, 국민기초생활보장제도는자립및자활서비스를제공하여생산적복지를구현하는종합적인빈곤대책으로평가되어왔다 (< 표 9> 참조 ). 기초생활보장제도는국가로부터생계지원을받더라도일할능력이있으면직업훈련등자활관련사업에참여한다는조건아래생계비를지급한다. 생활이어려운사람에게최저생활을보장하는동시에, 일할수있는사람에게는일자리를제공하는것이다. < 표 9> 국민기초생활보장제도와생활보호제도와의주요차이점 성격 대상자구분 대상자선정기준 급여수준 자활지원계획 생활보호제도 국가에의한보호적성격 ( 보호대상자, 보호기관등 ) 인구학적기준에의한대상자구분 거택보호자 :18세미만아동, 65세이상노인등근로무능력자 자활보호자 : 경제활동이가능한근로능력자 보건복지부장관이정하는소득과재산기준이하인자 생계보호 거택보호자에게만지급 의료보호 거택보호 : 의료비전액지원 자활보호 : 의료비의 80% 장제보호, 해산보호등 자료 : 보건복지부지역복지 ( - 국민기초생활보장제도 저소득층의권리적성격 ( 수급권자, 보장기관, 생계급여등 ) 대상자구분폐지 근로능력이있는조건부생계급여대상자는구분 ( 연령기준외에신체 정신적능력, 부양, 간병, 양육등가구여건을감안 ) 소득인정액이최저생계비이하인자 (2003년부터실시 ) 생계급여 모든대상자에게지급하되근로능력자는자활관련사업과연계하는조건부로지급 주거급여 임대료, 유지수선비등주거안정을위한수급품 긴급급여 긴급필요시에우선급여실시 의료, 교육, 해산, 장제보호등 근로능력자가구별자활지원계획수립 근로능력, 가구특성, 자활욕구등을토대로자활방향제시 자활에필요한서비스를체계적으로제공하여궁극적인자활촉진

125 기초생활보장단위는가구단위로모든세대원을보장하는것을원칙으로하되, 특히필요하다고인정하는경우에는개인을단위로하여특정가구원에게급여를행할수있다. 수혜자격은소득인정액기준 45) 과부양의무자기준 46) 을동시에충족할때부여된다. 소득인정액은최저생계비 (< 표 10> 참조 ) 이하여야하며, 부양의무자가없거나, 부양의무자가있더라도군입대 해외이주 구속수감 행방불명 가족관계단절등을이유로부양을사실상받을수없거나부양능력이없는경우여야한다. 이두가지기준을동시에충족하는대상에한해현재 7종의급여혜택 (< 표 11> 참조 ) 이지원되고있다. < 표 10> 2012 년가구규모별최저생계비 ( 소득인정액기준 ) ( 단위 : 원 / 월 ) 가구규모 1 인가구 2 인가구 3 인가구 4 인가구 5 인가구 6 인가구 7 인가구 최저생계비 553, ,197 1,218,873 1,495,550 1,772,227 2,048,904 2,325,580 현금급여기준 453, , ,932 1,224,457 1,450,982 1,677,506 1,904,031 [ 주1] 8인이상가구의최저생계비 : 1인증가시마다월 276,677원씩증가 [ 주2] 8인이상가구의현금급여기준 : 1인증가시마다월 226,525원씩증가 [ 주3] 현금급여기준은최저생계비에서현물로지급되는의료비 교육비및타법지원액 ( 주민세, TV수신료등 ) 을차감한금액으로서, 소득이없는수급자가받을수있는최고액의현금급여수준자료 : 보건복지부기초생활보장과 (2012) < 표 11> 7 개지원급여혜택종류및주요특징 급여혜택종류생계 주거급여의료급여교육급여해산 장제급여자활급여 주요특징 가구별최저생계비 - 의료비 교육비 타법지원액 ( 예 : 주민세, TV수신료 ) 등의현물급여 - 가구소득인정액 으로산정된현금급여로서, 생계및주거급여를일정비율로지급 ( 각각 %, %) 의료급여수급권자의질병 부상 출산등에대한의료비지원 초 중 고생의입학금 수업료 학용품비 교과서대 부교재비등지원 출산및출산예정시 1 인당 50 만원, 장제시 1 구당 50 만원지원 근로능력자대상자활근로 자산형성 탈수급등지원 자료 : 보건복지부기초생활보장과 (2012) 45) ( 소득인정액기준 ) 소득인정액 = 소득평가액 + 재산의소득환산액 소득평가액 = 실제소득 - 가구특성별지출비용 근로소득공제 재산의소득환산액 = ( 재산 기본재산액 부채 ) 재산종류별소득환산율 기본재산액 : 보장가구의기초생활유지에필요하다고인정되어소득환산에서제외되는금액 46) ( 부양의무자기준 ) 부양의무자의범위 : 1촌의직계혈족 ( 부모, 아들 딸등 ) 및그배우자 ( 며느리, 사위등 ) [ 예외 ] 1 부양의무자가출가한딸, 배우자와이혼 사별한딸인경우, 2 부양의무자가출가한딸에대한친정부모인경우 부양능력미보유판단기준 : 부양의무자소득 < 수급권자및부양의무자가구최저생계비합 의 130%

126 국민기초생활보장제도는기초생활보장지원예산의지속적인증가추세속에활발히시행되고있다. 기초생활보장지원예산 ( 국비 ) 은 2000년 2.4조원에서 2006년 5.4조원, 2012년에는 7.5조원으로꾸준히증가해왔다. 제도가도입된이후가정해체, 빈곤, 실직의증가로인해수급자수가 2000년 149만명에서 2006년에는 154만명으로증가했다. 2012년통계에서는 139만명으로감소세를보였는데, 이는 2010년정부가부정 중복수급을막기위해소득및재산의공적자료가연계된사회복지통합관리망을도입하여적극활용하였기때문이다. < 그림 1> 기초생활보장수급자현황 [ 주 ] 수급률은총인구대비비율을의미자료 : 보건복지부, 국민기초생활보장수급자현황, 각년도 국민기초생활보장제도는지난 10년간빈곤감소에기여하는등빈곤층생계지원측면에서효과적인복지정책으로평가되고있다. 한국보건사회연구원의연구결과에따르면, 기초보장수급가구들의절대빈곤율과빈곤갭은급여수급후각각 0.8%p, 29.2% 감소하여빈곤층완화에기여했다고분석됐다. < 표 12> 기초보장수급가구들의급여수급전 후빈곤감소분석 기초보장수급가구급여수급전급여수급후감소효과 절대빈곤율 10.3% 9.5% -0.8%p 빈곤갭 31.2 만원 22.1 만원 -29.2% [ 주 1] 기초보장급여수급전 후의각수치는 03 년, 06 년, 09 년의평균값 [ 주 2] 절대빈곤율 = 최저생계비이하를버는가구비율, 빈곤갭 = 빈곤선 - 빈곤가구평균소득자료 : 한국보건사회연구원, 기초생활보장제도재정평가및재정추계기본모형개발연구,

127 국민기초생활보장제도의긍정적효과에도불구하고개선이필요한몇몇문제점또한지적되고있다. 우선, 지원의사각지대에놓여있는비수급빈곤층이상당하다는점이다. 지난 2012년최저생계비이하의절대빈곤층은 179만5,000가구 47) 였으나, 보건복지부가발표한 2012년기초생활보장수급가구는 82만1,879가구에불과했다. 따라서이해에 97만3,121가구는소득인정액이최저생계비이하임에도불구하고보호를받지못했고, 이런비수급빈곤층의비율은절대빈곤가구의 54.2% 에달한다. 이렇듯상당한사각지대가생기는이유는엄격한부양의무자기준과높은재산의소득환산율때문으로분석되고있다. 수급가구의유형이다양하고이에따라필요로하는지원의유형이상이함에도불구하고, 획일적인급여를제공하는것도개선이필요한문제점으로지적되어왔다. 노인세대, 소년소녀가장세대, 모자세대, 부자세대, 장애인세대등다양한가구유형별로급여욕구의차이를반영할수있는탄력적인기초생활보장제도에대한필요성이대두되어왔으나, 이에대한급여체계개선은지연되고있는실정이다. 맞춤형급여체계의구축을통해기존통합급여에서욕구를고려한개별급여로의전환이시급하다. < 그림 2> 수급가구의가구유형별비율 자료 : 보건복지부, 국민기초생활보장수급자현황, 각년도 현행기초생활보장제도의또다른문제점은수급자의탈수급과자립이원활하게이루어지지않고있다는점이다. 수급자비율을생애주기별로보면근로능력이있고한창경제활동을수행해야할 20세와 64세사이의수급자가전체수급자의 47.7% 를차지한다. 연령별총인구수대비수급자비율은노년기 (65세이상 ) 가 6.3% 로중년기 (40~64세) 2.5%, 청년기 (20~39세) 1.0%, 청소년기 (12~19세) 3.9% 등에비해 47) 통계청, 2013 가구금융ㆍ복지조사

128 가장높지만, 수급자중에서의연령별비율을살펴보면, 노년기수급자 28.9%, 중년기수급자 36.4%, 청년기수급자 11.3% 로, 청년및중년수급자의비율이상당함을알수있으며, 이러한현상은남성수급자에게서더두드러지게나타난다 (< 그림 3>, < 표 13> 참조 ). 물론청년및중년수급자가모두근로능력이있다고볼수는없다. 하지만기초생활보장일반수급자중상당수의근로능력자 (< 표 14> 참조 ) 가포함되어있으며이들의자립 자활및탈수급이효과적으로이루어지지않고있는것이문제이다. 2012년기준, 기초생활보장일반수급자약 130만명 (82만1,879가구) 중근로능력자인경제활동인구수는 193,101명으로, 2011년 236,909명에비해다소감소했으나, 여전히기초생활보장일반수급자전체에서 15% 가량의비중을차지하고있다. < 그림 3> 생애주기별일반수급자분포 자료 : 보건복지부, 2012 년국민기초생활보장수급자현황 < 표 13> 생애주기별남녀의수급자비율현황 영유아기 (0~5 세 ) 학령기 (6~11 세 ) 청소년기 (12~19 세 ) 청년기 (20~39 세 ) 중년기 (40~64 세 ) 노년기 (65 세이상 ) 남성 여성 자료 : 보건복지부, 2012 년국민기초생활보장수급자현황

129 < 표 14> 일반수급자의경제활동유무현황 ( 단위 : 명, %) 구분 2011 년 2012 년 소계경제활동인구비경제활동인구소계경제활동인구비경제활동인구 일반수급자 1,379, ,909 1,142,956 1,300, ,101 1,107,398 구성비 [ 주 ] 일반수급자수는전체수급자수에서시설수급자수를제외한수치자료 : 보건복지부 (2012) 2 빈곤층지원확대정책동향 국민기초생활보장제도는최저생계비이하빈곤계층의생활안정을도모하고자활을이끌어내기위해운용하고있는복지정책이다. 기초수급자자격이있는빈곤층은 4인가족의경우매달 149만5,550원의생계급여와함께주거 의료 교육 해산 장제 자활등총 7개의급여를지급받게된다. 이들에게는임대주택입주자격과함께임대료할인, 각종공과금과세금의면제또는할인혜택이주어지며, 의료비는대부분무료이고, 중 고생자녀의학비, 급식비, 교과서비, 교재비, 대학등록금과수업료도지원된다. 정부는빈곤계층지원을더욱확대하는방향으로국민기초생활보장제도를보완할계획이다. 정치권의복지확대기조에따라국민기초생활보장제도의혜택을받지못하는빈곤층지원에대한정치적필요성이증대되었기때문이다. 또한기존제도의광범위한사각지대를보완하기위한움직임이기도하다. 기존의제도는수급자격조건이획일적기준으로적용되고있기때문에상당수의최저생계비이하저소득층이사회보장의혜택을전혀받지못하는사각지대가존재한다는것이정치권의설명이다. 이에따라비수급빈곤층의기본적인생활에대한제도적보완의필요성이대두되고있다. 새누리당은기초생활보장수급기준을완화하고급여체계를개편하는여러방안을제시해왔다. 지난 4월새누리당과보건복지부는당정협의를열고부양의무자소득기준을최저생계비 130% 미만에서 185% 미만으로조정하는안을마련했다. 또한, 5월에는유재중의원의대표발의로국민기초생활보장법개정안을의회에제출했고, 이는현재국회보건복지위원회에계류중이다. 이개정안은기초생활수급자기준및부양의무자의재산 소득기준을완화하여비수급빈곤층의비율을점진적으로축소하는데중점을뒀다. 최저생계비계측조사를폐지하고빈곤실태조사를통해소득인정액이보건복지부장관이정하는기준이하인사람을수급자로선정하는방안이제시되었다. 또한부정수급단속을강화하고적정급여를책정하는방안도포함되었다. 특히사회보장위원회가 맞춤형고용 복지 의실질적인컨트롤타워역할을수행할수있도록그위상을강화하여, 현행최저생계비제도를주관하는중앙생활보장위원회가담당하던수급자선정및급여수준의설정과관리

130 를사회보장위원회가맡도록하였다. 중앙생활보장위원회의심의 의결권은존치되나, 사회보장위원회 ( 사회보장기본법제20조 ) 의심의 조정을거친경우에는중앙생활보장위원회의심의 의결이생략될수있게된다. 민주당은기초생활보장수급기준완화를위한부양의무자기준및소득환산지수조정안과상대적빈곤선도입및최저생계비상향안을제시하며기초생활보장수급에서제외되는 103만명중 70% 를보장범위에포함되도록조정을요구하고있다. 이밖에도비수급빈곤층긴급복지지원확대할것을정부에지속적으로요구하고있으며, 획일적기준으로적용되고있는수급자격기준과보장기준을개별욕구에맞게분리 적용하는방안을마련하고있다. 박근혜정부는기초생활보장수급자의선정기준완화를위해출범초기부터차상위계층기준을현행최저생계비 120% 에서중위소득 50% 로확대개편하고자추진중에있다. 정부는 9월제4차사회보장위원회를열어기초생활보장제개편방안및맞춤형복지전달체계구축방안을확정했다. 통합급여체계를수요자의요구에따라개별혜택을주는 맞춤형급여체계 로개편하는방안을제시했다. 이에따라최저생계비가구에통합적으로지급하던기초생활보장급여는내년 10월부터의료급여 주거급여 교육급여 자활급여등급여별로기준을나누어지급한다는계획이다. 부양의무자소득기준을완화하는방안도포함됐다. 현재는중위소득수준정도인소득을가지고있으면부양능력이있는것으로간주되지만앞으로는 중위소득 + 수급자가구최저생계비 이상의소득이있어야부양능력이있는부양의무자로간주하겠다고밝혔다. 정부는이러한내용을골자로하는기초생활보장법개정안을추진하고하위법령을마련해내년 10월부터맞춤형급여로전환한다는방침이다. 2) 문제점과평가 1 문제점 정부와양당이제시하고있는국민기초생활보장제도개선안에는논란이예상되는몇가지쟁점사항이있다. 우선, 최저생계비계측조사를폐지하고현실성있는빈곤실태조사를통해보건복지부장관이기초생활보장수급자의소득인정액기준을정하는방안은정부가소득인정액기준을임의로변경하는것이가능해진다는점에서논란이되고있다. 경기변동이나예산사정에맞춰정부가소득인정액을재량적으로변경하게됨에따라기초생활보장급여가 재량급여 로후퇴할우려가있다는지적이다. 또한, 수급자선정기준과급여수준등최저생계비제도를주관하는중앙생활보장위원회의심의 의결권을존치하면서사회보장위원회에게심의 조정권을부여하는것은심의기구간의불명확한기능구분으로정책혼선을야기할수있으며행정업무중첩으로인해비효율적행정집행을초래할우려가있다

131 부양의무자기준완화에대해서는정부및양당모두공감대를형성하고있으나완화수준에서는이견이존재하고있는상황이다. 정부가제4차사회보장위원회를통해부양의무자소득인정액기준을최저생계비가아닌중위소득수준까지포함하는단계로발전시키는안을발표하였지만, 진보진영과인권단체에서는현재논의되는수준으로는가시적인효과를거두기힘들다고비판하고있다. 또한근본적인문제를해결하기위해서부양의무자기준을완전폐지해야한다는목소리도높다. 지난 10월보건복지부국정감사에서민주당김성주의원은부양의무자기준이노인수급탈락에지대한영향을미치고, 결국노인비수급빈곤층발생의주요한원인이됨을지적하며부양의무자기준폐지를주장했다. 부양의무자기준폐지주장과관련해보건복지부는기초생활수급대상자부양의무자기준완화필요성은공감하고있지만완전폐지하면연간 7조원이추가소요된다며지금으로선폐지에어려움이있음을호소하고있다. 현실적이지못한최저생계비인상도상대적빈곤가구의심화를부추기게될주요요인으로지적되며논란거리로부상하고있다. 차상위계층기준확대나상대적빈곤선도입은궁극적으로빈곤층예방및축소를위한정책적목적을지닌다. 그러나중앙생활복지위원회에서발표한최저생계비는 4인가구기준 2013년 154만 6,399원에서 2014년 163만820원으로 5.5% 의물가상승률정도로만인상된수준이어서상대적빈곤을오히려심화시킬수있는요인으로작용할우려가크다. 또다른쟁점화요소로획일적기준으로적용되고있는수급자격기준및보장기준을개별욕구에맞게분리 적용하는개편안을들수있다. 정부는이개편안을내년 10월부터시행할것을목표로하고있지만, 관련법안에대한여야의입장차가상당해국회통과에난항이예상되고있다. 이개정안에대한논의가어려움을겪고있는이유는민주당의원들사이에법개정에신중해야한다는의견이강하기때문이다. 게다가생계급여등에서오히려대상자숫자가축소된다는추계가있어전반적인제도점검이필요하다는목소리가높다. 현행통합급여체제선정기준은소득인정액이최저생계비 ( 중위소득의 38%) 이하이면되지만, 맞춤형개별급여체계하에서는생계는중위소득 30% 이하, 의료는중위소득 38% 이하, 주거는중위소득 40~50%, 교육은중위소득 50% 이하로선정기준을조정하고자하였으나이에따라맞춤형개별급여체제가도입되게되면생계비의경우는지원대상이오히려축소 (31%( 현금급여기준선은중위소득의 31% 수준 ) 30%) 될것으로지적되고있다. 2 평가 기초생활보장수급자의선정기준을완화하고자하는노력으로인해기초생활보장수급자확대효과가있을것으로예상되나부양의무자기준등기존의사각지대요인에대한합의및개선이이뤄지지않아그효과는크지않을것으로전망된다. 이는통합급여체계의맞춤형개별급여체계로의전환에차질이발생했고, 최저생

132 계비가상향조정되지만인상치가현실적이지못해상대적빈곤가구가심화될가능성이높기때문이다. 수급자선정기준완화로인한수급대상자수증가가초래할정부의재정부담에대한해소방안부재도정책효과의발목을잡을것으로보인다. 박근혜정부의기초생활보장관련연도별추가소요비용은 5년간 (2013~2017년) 연평균 1조700억원이상이될것으로추산되고있으며간접비용까지포함할시에는최소연평균 1조 771억원에이를것으로추정되고있다. 48) 아울러, 복지체계전반을고려한근로유인책의수립에대한구체적인논의가진행되지않고있는점에주의할필요가있다. 근로유인책이보완되지않을경우탈수급기피유인이증대될수있는문제점도불거질것으로예상된다. 3) 정책방향 우리나라의고령화속도는고령사회 ( 노인인구비율 14%) 에도달하는데 18년, 초고령사회 ( 노인인구비율 20%) 에도달하는데불과 8년이소요될것으로전망되고있다. 현재까지 OECD 국가들중가장빠른수준을보였던일본 ( 각각 24년, 12년 ) 보다도심각한실정이다. 세계최저수준으로떨어진출산율은고령화속도를더욱가파르게만들고있다. 1970년 4.53명이었던우리나라의합계출산율 49) 은 2011년 1.24명을기록하며 OECD 국가들 ( 평균약 1.6명 ) 중최저수준을보이고있다. 저출산 고령화의심화로국민기초생활보장제도의확대시행이불가피해지고있음에도불구하고이를위한재원확보가더욱어려워지고있는것이작금의우리나라의현실이다. 국민기초생활보장제도의지속가능성을위한전제조건의확립이어느때보다도필요한시점이다. 보편적복지가아닌선별적복지정책의기조하에서국민기초생활보장제도의수혜자를확대하는것이바람직한전제조건이아닐까싶다. 보편적복지하에서의기초생활보장수혜자확대는소득재분배효과도기대하기어렵고재정부담도클것으로예상되기때문이다. 이러한전제조건의확립속에국민기초생활보장제도가공적부조제도로서효율적인역할을수행하도록하는논의가수반되어야할것이다. 근로무능력자로구성된가구에대한부양의무자기준을완화하고근로능력가구에대해서는현행수준유지하는것이필요하다. 최저생계비기준의제한적상향조정도국민기초생활보장제도의공적부조제도로서의역할제고에필요한부분이다. 상대적빈곤기준을적용하는것은최저생계비의개념과상충되는상대적개념이므로이를배제하고물가상승률등을고려해현실에맞게최저생계비기준을상향조정하는방향으로정책이수립되어야한다. 또한, 복지체계전반을고려한근로유인책수립이병행되어야할것이다. 현재 48) 조경엽 유진성, 박근혜정부복지정책의비용추정및경제적효과분석, ) 여성 1 명이가임기간 (15~49 세 ) 동안낳을것으로예상되는평균자녀수

133 논의되고있는정책들은빈곤가구실태조사와수급자선정기준완화등을통한저소득층의생활안정지원강화및제도의확대시행에중점을두고있다. 국민기초생활보장제도의본취지에부합하며자활 자립을촉진하고탈수급할수있는근로연계방안제시가뚜렷하지못한상황이다. 생산적복지를실현하고지속가능성을유지하기위해선기초생활보장수혜자중근로능력이있는수급대상자들의근로유인을촉진할수있는국민기초생활보장제도로의점진적인개선이필요하다. 당장의빈곤및소득분배의불평등완화에초점을맞춰논의하고있는기초생활보장정책들은근로여부와무관하게일정소득을보장해줌으로써근로가능수급자들의근로의욕상실을초래하고있다. 근로활동을통해소득이일정수준을초과하게되면, 기초수급자자격이박탈되어생계급여와함께 80여개의저소득층지원사업혜택중상당수를일시에일괄포기해야하는부담이발생하기때문이다. 탈수급유인약화로인한스스로빈곤에서벗어나려는의지의저하는결과적으로복지서비스를제공하는데에재정부담을초래하여지속성을저해할것이다. 따라서, 근로능력수급자에대한근로 탈수급유인체계제고를위해노동활동에적극적으로참여할수있는동기부여를위한수급기간및급여체계의개선이시급하다. 현재근로능력이있는수급혜택자들에대해설정된수급기간제한이없다. 그리고근로소득증가로인해탈수급할경우, 일괄지급받던 7가지급여혜택이일시에중단되어가처분소득에큰변화를초래한다. 그에반해근로소득공제는자활근로소득에만적용되어일반시장취업자에대해서는근로유인이부족하고, 생계 주거급여및의료급여가기초생활보장지원예산의 90% 이상을차지하는반면, 근로능력수급자의자활과탈수급을지원하는자활급여의비중은상대적으로매우작아근로유인기능이떨어지는실정이다 (< 표 15> 참조 ). 국민기초생활보장제도는근로능력이없는빈곤층에대해서는보호를강화하되, 근로능력이있는수급자에대해서는자발적근로및탈수급노력을경주할수있도록근로연계성을제고하는것이중요할것이다. < 표 15> 기초생활보장지원예산현황 ( 단위 : 억원, %) 사업명 10 년예산 11 년예산 12 년예산 기초생활보장예산 ( 국비 ) 70,534 (100) 72,887 (100) 74,851 (100) 생계 주거급여 30,120 (42.7) 30,447 (41.8) 28,812 (38.5) 의료급여 34,995 (49.6) 36,718 (50.4) 39,812 (53.2) 기타 5,419 (7.7) 5,724 (7.9) 6,226 (8.3) [ 주 1] 지방비는제외된수치로서, 지방비포함시기초생활보장재정지출규모는 10 년 9.1 조원, 11 년 9.4 조원, 12 년 9.6 조원 [ 주 2] ( ) 안은총예산대비각항목의비중자료 : 기획재정부 (2012)

134 6. 기초연금 1) 정책동향 50) 정부는지난 9월기초연금제도를구체화한정부안을확정하고 10월에 기초연금법 제정안을입법예고했다. 현행기초노령연금은 65세이상대상자중소득상위 30% 를제외한소득계층에게월최대 96,800원, 부부의경우최대 154,900원까지지급하고있는데, 기초연금제도정부안은소득중하위 70% 대부분의노인에게 20만원의기초연금을지급하는것을골자로하고있다. 51) 부부의경우에는최고연금액에서 20% 감액된다. 그런데, 기초연금제도는국민연금소득이있는약 38만명의노인에게는감액된연금액을지급하도록되어있다. 2012년 12월말기초노령연금수급자를기준으로기초연금대상자를추정해보면 10 15만원을수급할노인인구는대략 18만명이고, 15 20만원을수급할노인인구는 20만명으로예상된다. 20만원최대연금액을온전히수급할노인인구는약 353만명으로추정된다. 정부는이러한차등적인기초노령연금에대한논란을불식시키기위해국민연금가입자가오래가입할수록유리하게기초연금을설계하였다고발표했다. 52) 즉, 국민연금과기초연금을함께받는수급자가무연금자에비해본인이기여한것보다더많은연금을받게된다는것이다. 국민연금과기초연금을합한총연금액에서본인이납부한보험료를제외한순공적연금액이무연금자의기초연금액보다많다는것이다. 구체적으로기초연금액은기초연금액에다국민연금수급자부가연금액을더한것이다. 기본연금액의핵심인 기준연금액 은기초연금법시행일당시국민연금 A값의 10% 에상당하는금액인 20만원으로규정되었다. 53) [ 기초연금급여산식 ] 연금액 = ( 기준연금액 - 조정계수 [2/3] A 급여 ) + 국민연금수급자부가연금액 기본연금액 또한보건복지부는 2007년국민연금개혁으로청장년층의소득대체율이 2028년에 40% 까지점진적으로낮아지더라도기초연금액은증가하도록설계하여미래세대에유리하다고발표했다. 그러나이번정부안은모든노인에게 20만원을지급하는방안에비해형평성논란을해소하지못하고있다. 50) 보건복지부보도자료 참고 51) 엄밀하게말하면, 소득인정액기준상위 30% 와공무원, 사립학교교직원, 군인, 별정우체국등특수직역연금 * 수급권자와그배우자는기초연금지급대상에서제외됨. 52) 보건복지부보도자료 기초연금도입을위한 기초연금법 제정안입법예고 참고 53) 보건복지부보도자료 참고

135 < 표 16> 기초연금전환에따른수급자변동 연금액 < 기초노령연금수급자 > < 기초연금수급자 > 20만원 만명 15~20만원 - 20 만명 10~15만원 - 18 만명 9.7만원 391 만명 - 제외 ( 소득상위 30%) 207 만명 207 만명 출처 : 보건복지부보도자료 ) 문제점과평가 엄밀하게살펴보면, 기초연금정부안은국민연금가입자와무연금자간의형평성논란을완전히해소시키지못하고있다. 여전히국민연금가입자가기초연금수급시불리한부분이존재하기때문이다. 전술한기초연금급여산식을보면, 기준연금액에서 조정계수 (2/3) A급여 를차감하기때문에국민연금가입자는기초연금급여에서불이익을받을수있다. 정부안대로라면평균소득대체율 40% 기준, 가입기간이 1년증가할때마다기초연금액이월 6천 7백원이감소하기때문이다. 정부는가입기간 1년증가에따른국민연금급여의증가로이를상쇄하고도남음이있기때문에국민연금가입자가더많이받는다고주장하는것은어불성설이다. 기초연금의재원과국민연금의재원이다르다는것을간과하는것이다. 기초연금은일반국민의세금을통해마련한재원으로지급하는것이고국민연금은국민연금가입자의보험료로기초로마련한것이다. 국민연금가입자로서받는온당한급여액을기초연금과연계해서더많이받는다고해석하는것은논리의비약이다. 그럼에도 기초연금법 제정안은국민연금가입자와무연금자간의형평성논란은존재하지만기초연금의장기재정건전성을제고하는효과가있다. 더욱이소득수준에상관없이 65세모든노인에게기초연금을주는방안보다는재정악화에대한우려를완화시킨다고볼수있다. < 표 17> 에서보면, 현재세대노인뿐만아니라미래세대노인들의경우에도국민연금가입기간이늘어날수록기초연금수급액은감소한다. 현재세대노인의경우에는국민연금가입기간이 12년이상인가입자부터 19만원으로줄어들어가입기간 20년부터는 10만원의기초연금을수령하게된다. 미래세대노인의경우에는국민연금가입기간 16년부터이상인경우부터 1만원적게받게되는데 30년부터는 10만원을받게된다

136 < 표 17> 현세대와미래세대의국민연금가입기간별기초연금액 가입기간 1 현재세대노인 ( 14.7 월수급자 ) 2 미래세대노인 ( 28 년이후소득대체율 40%) 10년 년 년 년 년 년 년 년 년 년 년 년 출처 : 보건복지부보도자료 ( 단위 : 만원 ) 기초연금의또다른문제점은재원마련이다. 기초연금급여지급에소요되는재원은전액조세로조달될예정이다. 현재의기초노령연금이지속될경우 년 4년동안 26.9조원이소요될전망이나하위 70% 에대해월 20만원을지급하는경우에는같은기간 40.7조원으로약 13.8조원의추가재원이필요하다. 만약모든소득계층에게기초연금을지급할경우에는 57.1조원으로현재기초노령연금소요액의 2배가넘게된다. < 표 18> 기초노령연금과기초연금의재정소요비교 ( 단위 : 조원 ) 2014~2017년 2020년 2030년 2040년 정부안 기초노령연금 % 20만원 % 20만원 출처 : 보건복지부보도자료 년상반기기준으로기초노령연금은약 2.2조원지출이예상되는데, 국비는 1.6조원, 지방비 0.6조원이다. 2014년하반기부터기초연금으로전환되면기초연금대상자의 70% 가 20만원을지급받게되므로늘어나는지출에대한재원마련이시급

137 하다. 특히빠르게진행되는고령화로인해 65세이상의인구비중은증가한다. 베이비부머세대의본격적인은퇴가시작되면기초연금지출액은더욱가파르게증가할것이다. 올해정부의세수는감소하여적자재정인상황인데다가내년에도경기가호전될기미가높지않아세수부족상황이개선될것같지않다. 더욱이지방자치단체의재원문제는더욱심각하다. 최근몇년사이에무상보육등의복지제도가확대되어각지방자치단체의재정난이심각해지고있는상황에서기초연금의추가적재원마련은결코녹록치않을것이다. < 표 19> 를보면 2014년기초노령연금은 2.2조원을예상하지만하반기에는 4.8조원으로상반기의 2배가넘는재원을필요로한다. 54) 재정소요 < 표 19> 기초노령연금및기초연금단기재정소요추계 ( 단위 : 조원, 천명 ) 2014 년상반기 ( 기초노령연금 ) 2014 년하반기 ( 기초연금 ) 2015 년 2016 년 2017 년 총액 국비 지방비 출처 : 보건복지부보도자료 한편, 국회예산정책처는보건복지부의기초연금재정소요추계보다실제더높을것으로전망하고있다 년동안 3.7조원을지방정부가추가적으로부담해야할것으로예상했다. 55) 마지막으로논의할수있는기초연금에대한문제점은기초노령연금수급자의사후관리계획이미비하다는것이다. 기초연금법제정안에따르면, 수급자가수급권을상실하거나소득ㆍ재산의변동등의사유가발생할때에는 30일이내에그사실을신고해야한다고규정되어있고, 수급권이없는사람이기초연금을수급하거나, 과다청구된경우에는과다지급된금액을환수하도록되어있다. 56) 거짓이나부정한방법으로기초연금을지급받은경우에는이자를가산하여환수하도록하고있다. 그러나이같은조치는과다청구의유인을제한하기어려운것으로보인다. 적발되었을경우의기회비용이크지않기때문이다. 2012년기준기초노령연금부정수급자가약 5만명이었던것을감안하면, 기초연금으로전환되어최고월연금액이 20만원으로인상될경우에는부정수급이더욱늘어날것으로예상된다. 57) 환언하면, 기초노령연금대상자가되기위해소득이나재산을축소신고할유인이높아지고도덕적해이가확산될수있다. 54) 2014 년도정부예산안에기초연금은 5.2 조원으로편성됨. 55) 국회예산정책처 (2013) p ) 보건복지부보도자료 참고 57) 국민연금의경우에도부정수급문제가지속적으로제기되고있다

138 3) 정책방향 기초연금도입에따른전술한문제점을개선하기위해서는정부정책이보다면밀히설계되어야할것이다. 형평성과효율성을바탕으로한합리적정책안이마련되어야할것이다. 먼저, 기초연금도입에따른국민연금가입자와의형평성문제는합리적으로해소되어야한다. 국민연금가입자가선택권이없는강제성국민연금에가입했기때문에기초연금에대해상대적으로불이익을겪어야한다면이에대한합리적설득과합의가있어야할것이다. 다음으로, 기초연금은의무지출이기때문에중장기적차원에서의재원마련방안이필요하다 58). 기초연금재원조달방안이수반되지않을경우정부의구조적재정적자로고착화될가능성이높은상황이다. 59) 재원마련은결국조세수입이증가해야한다. 그런데올해새정부가들어서면서지하경제양성화, 비과세 감면축소를추진했지만세수는오히려감소했다. 60) 또한기대했던것과달리세무행정이보다효율화되지못해행정비용이감소하지않았다. 더욱이경제활동의위축에따른세수부족현상이나타났다. 그러므로기초연금재원마련에대한근본적세수확보방안은무엇보다경제성장이우선시되어야할것이고세무행정개선을통한비용절감이뒤따라야한다. 한편, 기초연금재원조달에대한지방정부와의재정분담에대해서도원활한합의가도출되어야한다. 예컨대, 최근서울시는기초연금재원의서울시분담률을현행 30% 에서 10% 로감축할것을요청했다. 61) 무상보육등복지의확대로지방재정이어려워진탓이다. 중앙정부가추진하는기초연금과같은제도에대해지방정부가보조를맞추기위해서는중앙과지방정부간의합리적분담률이있어야할것이다. 62) 마지막으로, 기초노령연금의부정수급을사전적으로차단하기위한정부의구체적시행령이있어야할것이다. 정부는수급대상자의소득및재산정보를담은정부종합전산망을가동해서부정수급을예방할것이라고밝혔으나여전히사각지대는존재한다. 63) 최근에 65세이상노인이자신의재산을자녀또는손자로명의변경하는등의사례가급증하고있다. 일단기초노령연금의수급자격을획득한후다시본인명의로재산을되돌려놓는것이다. 2012년에약 2만3천여명이금융재산과소 58) 기초연금은일종의 entitlement program 임. 59) 국회예산정책처 (2013) 60) 지난 7 년 (2005~2012 년 ) 동안국세수입증가율은연평균 7% 에육박하지만같은기간국가채무도증가하여그에따른이자비용은약 10% 임 ( 국회예산정책처, 2013). 61) 이투데이, [ 박원순시장서울시정 2 년 ] 기초연금, 서울시분담률 10% 로줄여달라 호소, ) 지방정부의채무에대해중앙정부가외면할수없기때문에지방정부입장에서는도덕적해이의유인이존재한다. 따라서지방정부의재정건전성을제고하기위해지자체의방만한재정운용에대한다각적인견제장치를만들필요가있다. 예를들어, 지방재정영향평가제도의도입등을고려할수있을것이다. 63) 한국경제신문, 재산숨기고타내는노령연금 2012 년부정수령 2.5 배로급증 5 만명

139 득과재산을허위신고또는고의누락해서기초노령연금을부정으로수급했다. 따라서기초연금제도가본격적으로도입되기전에자산조사와소득파악률을높여야할필요가있다 대중증질환 1) 정책동향 지난 19대대선새누리당박근혜후보의공약인건강보험보장성확대방안이국정과제로구체화되어시행되기에이르렀다. 지난 6월보건복지부는 4대중증질환 ( 암, 심장, 뇌혈관, 희귀난치성질환 ) 보장강화계획 을통해 2016년까지 4대중증질환과관련된의료서비스에대해건강보험을단계적으로적용할계획임을밝혔다. 64) 2010년기준우리나라의 4대중증질환환자수는약 1백7십9만명이다. 암환자가 1백4만명으로가장많고희귀난치질환 65만2천명, 심장질환 7만명, 뇌혈관질환 2 만9천명순이다 (< 표 20> 참고 ). < 표 20> 4대중증질환환자수및진료비규모 ( 추정 ) 구분 환자수 ( 천명 ) 1인평균의료비 ( 만원 ) 총본인비급여진료비 암 1, 심장 ,088 질환 216 뇌혈관 ,187 질환 227 희귀 난치 질환 계 총진료비 48,774 (100%) 7,639 (100%) 3,422 (100%) 24,967 (100%) 84,802 (100%) 공단부담금 35,938 (73.7%) 5,739 (75.1%) 2,578 (75.3%) 19,658 (78.7%) 63,913 (75.4%) 본인부담금 2,446 (5.0%) 381 (5.0%) 190 (5.6%) 2,388 (9.6%) 5,405 (6.4%) 미급여 10,389 (21.4%) 1,520 (19.9%) 654 (19.1%) 2,921 (11.7%) 15,484 (18.3%) ( 선택진료, 상급병실료제외시 ) 7,897 < 그림 4> 에서 4대중증질환의건강보험적용범위를구체적으로살펴보면, 우선초음파검사에대해전체비용중본인부담금을 5 10% 로결정하였다. 2014년에는자기공명영상 (MRI), PET( 양전자방출단층촬영 ) 등영상검사와항암제등고가의약품에대해건강보험을적용하고, 2015년에는방사선치료및심장 뇌수술재료, 그리고 2016년에는암진단용유전자검사등이포함될예정이다. 그러나대선공약집에 64) 동아일보, 4대중증질환보장강화위해건보료인상불가피,

140 포함되어있었던선택진료비, 상급병실, 간병비등환자의선택에의한비용은보험급여대상에서제외하였다. < 그림 4> 4대중증질환에대한건강보험보장성확대 4대중증질환에대한보장성이확대되면다른조건이일정하다면건강보험료는인상될것이다. < 그림 5> 에서보면국민건강보험공단의국민건강보험가입자인국민과기업으로부터보험료수입을통해건강보험재원을마련한다. 여기에건강보험료수입의 20% 만큼국고지원이추가된다. 건강보험가입자가의료서비스를이용하면일정부분은본인이부담하고나머지는국민건강보험공단에서지불한다. 현재건강보험직장가입자는 5.89% 의건강보험료를본인과기업주가각각반씩부담한다. 4대중증질환의보장성이강화되면당장본인부담비는감소하지만결국의료기관이진료비인상해달라고요청할것이므로보험료가인상될가능성이높아지게된다. < 그림 5> 4대중증질환에대한건강보험보장성확대 주 : 이은경 (2010) 를기초로김상우 (2013) 에서재작성한그림을편집추가함

141 2) 외국의건강보험보장수준 외국의경우 4 대중증질환만을지원하는보장성비교를하기어렵기때문에전 반적인건강보험보장성만을비교할수있다. < 표 21> OECD 국가의건강보험보장 수준을나타내고있다 년자료로비교할때, 입원의경우 OECD 평균은 85.5% 이고우리나라는 59.8% 를기록하고있다. 치과를제외한외래의경우 OECD는 76.7% 이고, 우리나라는 57.7% 이다. 흥미롭게도의약품은우리나가 OECD보다보장수준이높다. 그러나전체개인의료비에서는 OECD가 74.9% 인데비해우리나라는 55% 를나타내고있다. 우리나라의경우치과보철과한방첩약등이제외되어서엄밀한비교에는한계가있다. 입원외래 ( 치과제외 ) 의약품전체개인의료비 Iceland 99.2 Estonia 97.3 Luxembourg 84 Netherlands 86.7 Netherlands 98.7 Denmark 93.4 Netherlands 78.4 Norway 84.7 Sweden 98.3 Czech Republic Slovak Republic Czech Republic 91.8 Germany 75.6 Denmark Luxembourg 86.3 Spain 71 Czech Republic 95.1 Canada 85.8 Japan 70.7 Japan 82.5 Poland 94.7 Finland 85.6 Slovak Republic Luxembourg 82.3 Denmark 94.4 Sweden 84.1 Switzerland 68.9 Sweden 81.8 Norway 94.2 New Zealand 83.7 France 68 New Zealand 81.4 France 93 Japan 83 Austria 67.6 Estonia 79.7 Estonia 93 Netherlands 80.5 New Zealand 65.6 Iceland 79.6 Japan 90.5 Australia 80.5 Belgium 64.3 France 79.4 Slovenia 90.5 Slovak Republic 80.3 Czech Republic 62.5 Austria 77.6 Hungary 87.9 Norway 80.2 Korea 60.8 Germany 76.8 Finland 87.4 Iceland 80.1 Sweden 58.3 Finland 75.9 Canada 86 OECD Average 76.7 OECD Average Spain 86 Austria 75.7 Finland 55.9 New Zealand 85.8 Spain 74.7 Slovenia 55.9 OECD Average 56.9 Belgium 75.3 OECD Average Slovak Republic 85.8 Slovenia 74 Norway 54.3 Slovenia 73.8 Austria 85.1 Germany 73.6 Denmark 52.7 Spain 73.1 Germany 83.9 France 73.3 Australia 50 Poland 70.5 Luxembourg 79.4 Belgium 73 Hungary 49 Canada 69.3 Belgium 79 Poland 65.9 Estonia 48.5 Australia 67.6 Australia 74 Switzerland 61.4 Iceland 42.1 Switzerland 65 Switzerland 73.9 Korea 57.7 Poland 39.4 Hungary 64.4 Korea 59.8 United States < 표 21> 건강보험보장수준의국제비교 (2011 년기준 ) United States 56.9 Hungary Canada 37.8 Korea 55 United States 31.9 United States 주 : 국제비교를위하여개인의료비지출액중에서공공재원의비중을산정한것으로서건보공단의보장률과는차이를보임. 또한전체개인의료비공공비중에는치과가포함되어있어서더욱보장률이낮은것으로나타남. 자료 : OECD Health Data 2013, 김상우 (2013) 에서재인용

142 3) 문제점 정부가발표한 '4대중증질환보장성강화계획 ' 에기대만큼효과를거둘수있을지우려도적지않다. OECD 국가에비해평균적으로국민의료비대비본인부담지출이높은상황이기때문에이같은정부의기본방향에는공감하지만, 구체적인시행계획이나건강보험재정문제등에대해구체적방안이뒤따라야할것으로본다. 65) < 표 22> 건강보험재정수지현황 ( 단위 : 억원, %) 수입 (A) 90, , , , , , , , ,685 보험료 88, , , , , , , , ,535 기타수입 1,657 2,513 2,947 3,449 3,916 4,365 4,202 4,082 4,604 차상위지원 517 1,272 1,139 1,335 1,546 법정정부지원 (B) 26,250 36,948 38,362 36,718 40,262 46,828 48,614 50,361 53,507 일반회계 26,250 27,695 28,698 27,042 30,023 36,566 37,983 40,794 43,434 건강증진기금 9,253 9,664 9,676 10,239 10,262 10,631 9,567 10,073 지출 (C) 140, , , , , , , , ,035 보험급여비 132, , , , , , , , ,318 관리운영비 7,101 8,535 8,966 9,734 9,841 9,724 11,077 11,040 11,387 기타지출 당기수지 (A-C) 정부지원후당기수지 (A+B+C) -50,338-25,160-39,109-39,565-26,595-46,860-61,608-44,353-23,350-24,088 11, ,847 13, ,994 6,008 30,157 누적재정수지 -18,109 12,545 11,798 8,951 22,618 22,586 9,592 15,600 45,757 주 : 1. 현금흐름기준 2. 일반회계가입자지원에과징금지원액포함 (2009 년 42 억원, 2010 년 54 억원, 2011 년 79 억원, 2012 년 75 억원 ) 년, 2006 년및 2007 년기금지원액은담배부담금수입감소에따른실지원액반영 (2002 년 1,064 억원, 2006 년 1,048 억원, 2007 년 563 억원 ) 자료 : 보건복지부 (2013), 김상우 (2013) 에서재인용 우선적으로, 4대중증질환보장성강화에따른소요재원추정이명확하지않다는것이문제다. 보건복지부발표에따르면, 년누계기준으로약 9조원의건강보험재정이 '4대중증질환보장성강화계획 ' 소요될것으로추산되고 2014 년에만약 9300억원의재원이필요할것으로예상하고있다. 그러나보건복지부의추산과달리국회예산정책처는 4대중증질환에대한보장성확대로 2014년부터 2017 년까지적어도 14조7000억원의재원이필요할것으로추산하고있다. 66) 또다른연 65) 청년의사 -

143 구에서는 4대중증질환에대해건강보험급여로 100% 충당할경우연간약 5.45조원이재원이소요될것으로추산하고있다. 67) 그러므로 4대중증질환보장성강화에따른어느정도의재원이필요한지구체적인데이터를통해명확한수치가필요하다. 또다른문제점은 4대중증질환보장성강화에따른재원마련방안에관한것이다. 복지부는 2012년말기준 4.6조원의건강보험누적적립금을우선적으로이용하고건강보험재정효율적관리를통해운영비를절감하는등재원을마련할계획이다. 그러나장기적으로이같은방안으로는전술한소요재원예상치보다부족하기때문에건강보험료인상이나건강소비세와같은추가적증세방안이나올수도있을것이다. 이미건강보험료가매년 % 정도인상되고있는추세다. < 표 6> 에서보면, 2012년건강보험수입은 36.5조원인데비해지출은 38.8조원으로약 2.3조원의적자가발생했다. 정부의건강보험국고지원 5.4조원이있었기때문에누적재정수지가 4.6조원으로나타난것이다. 지난 2001년이후지속적으로건강보험당기수지는적자였고, 정부의국고지원이있었어도적자인해가 6차례있었다. 68) 한편보건복지부는 지난 9월, 전년대비사용량이 10% 이상늘거나금액이 50 억원이상증가하면약값을내리겠다는내용의제도개편안을내놓고이르면올해말부터시행하겠다 고밝힘에따라제약업계가난색을표명하고있다. 이같은약가연동제강화에따라제약업계의수익구조가악화될것이기때문이다. 69) 약가연동제는약의예상사용량이전년대비 60% 이상늘어났을때약값을깎는제도다. 약사용량이늘어나면제약회사의수익이증가하고, 이에따라건강보험재정소요가증가하기때문에이를방지하는제도다. 결국 4대중증질환보장성강화에따른재원마련방안이구체적이고합리적으로도출되지않으면예기치않은변화가나타날수있다. 4) 정책방향 4대중증질환의보장을강화하기위해서는무엇보다도건강보험의재정확보방안이구체화되어야지속가능성을담보할수있을것이다. 건강보험확대에따른재원마련의현실적방안이마련되지않으면지난해누렸던건강보험흑자금액의급속한소진은불가피할것이다. 그러므로건강보험재정건전성을제고하기위한건강보험체계의근본적인개혁도고려해볼필요가있다. 이러한관점에서단기적으로현재의건강보험관리운영에대한효율성을제고할필요가있고, 장기적으로는 66) 주간조선, "4 대중증질환 재원 9 조원전쟁 " 재인용 67) 한국경제연구원 (2013) 68) 건강보험료수입에대한 20% 의국고지원이 국민건강보험법 과 국민건강증진법 에명시되어있음. 그런데보험료 예상 수입에대해국고지원을하는데, 실제로과소추계가일반적이어서실제지원비율은 15-18% 수준임 ( 김상우 2013). 69) 주간조선, "4 대중증질환 재원 9 조원전쟁 " 참고

144 건강보험수요자의선택권을확대하는방안을고려할필요가있다. 70) 먼저, 건강보험재정안정화방안으로생각해볼수있는것은건강보험관리운영및급여지출에대한효율성을증진시키는것이다. 건강보험자격을타인에게불법으로대여하거나타인의건강보험증을도용하여건강보험을부정수급하는사례는지속적으로증가하고있다. 2009년약 33억원이었던부정수급액이 2012년말약 113억원으로크게증가했다. 이는현재건강보험증을대여해주는사람과환자만이처벌을받고의료서비스를공급하는의원이나병원은법적제재를받지않아의원이나병원에오는환자의건강보험증에대해면밀한확인을할유인이없기때문이다. 따라서의료공급자가건강보험증에대한철저한확인을하는것만으로도건강보험의누수를막을수있을것이다. 건강보험의재정안정화를위해고려할수있는또다른방안은다수의건강보험공급자를통한경쟁체제를조성하는것이다. 현재국민건강보험공단의단일독점적건강보험체제를주요선진국의경쟁형다보험자체제로전환하면가입자의보험선택과변경을통해보험자의효율성을기대할수있을것이다. 71) 네덜란드, 독일, 스위스와같은국가에서는보험자가보험료, 공제액및급여의범위, 계약관계의료기관의정보등을제공하여건강보험가입자가보험자를선택하고변경할수있다. 72) 복수의보험자체제가구축된다면보험자간경쟁을통해보험가입자는다양한서비스를공급받고합리적선택을할수있을것이다. 보다효율적인건강보험관리운영체계로건강보험재정의안정화도기대할수있을것이다. 73) 70) 김영신 송원근 (2013) 71) 김영신 송원근 (2013) 참고. 72) 신의철 김호종 (2013) 참고 73) Rosenau & Lako (2008) 는다보험자경쟁체제로의료서비스의질과비용측면에서긍정적인결과를제시하고있음 ( 신의철 김호종, 2013),

145 III. 결론 현정부의복지정책을시행하기위해서는증세가필요하고증세없는복지확대는재정건전성의악화로이어질수밖에없다. 또한복지확대를위해증세를하게되면증세로인해투자, 근로의유인이감소되어경제성장에부정적영향을미치게된다. 현재와같이저성장이지속된다면재원의부족으로인해기존의복지제도유지마저위협할수있다. 복지재원부족의문제를해결하기위해증세가불가피한경우이는오히려저성장의문제를더욱심화시켜궁극적으로복지재원조달을더욱어렵게만든다. 따라서복지확대는저성장과복지재원부족의악순환을더욱심화시킬가능성이높다. 현정부복지정책의문제점이재원조달의어려움과재정건전성악화에대한우려, 그에따른증세와증세로인한성장제약에만있는것은아니다. 박근혜정부가제안한복지정책의또다른문제점은복지확대의근로유인감소를고려하고있지않다는점이다. 근로능력이부족해자활이어려운취약계층에게인간적인삶을보장해주기위한복지제공의근간은국민기초생활보장제도로대표되는공적부조이다. 정부가제안한공적부조는기초생활보장수급자를확대하고기존의국민연금에더해기초연금을도입하여사각지대를축소하며사회안전망을강화하자는것이다. 그러나복지체계전반을고려한근로유인책수립에대한논의는없다. 근로연계방안에대한고려없이정책의중점을공적부조의확대시행에만두게되면근로능력이있는수급자들의자활, 자립및탈수급유인이감소하게된다. 따라서현재와같은정책기조하에서는유럽이나남미의대중영합적복지정책의결과물인복지에의과도한의존, 즉복지병이우리나라에서도나타날가능성이높다. 우리나라의저출산 고령화는심각한수준이다. 고령화속도는 OECD 국가들중가장빠른수준이고출산율도최저수준을보이고있다. 따라서이와같은저출산 고령화의심화는국민기초생활보장제도를비롯한공적부조의확대시행이불가피함을보여주고, 특히고령화의심화는근로능력이부재한노령인구가증대할것임을말해준다. 근로능력이부재한인구의증가가예상되는상황에서근로연계방안에대한고려없이공적부조를확대하는것은지출의급증에따른재정악화의문제와더불어근로능력이있는취약계층의탈수급기피유인을증대시키는문제점이있다. 재정건전성악화에따른복지제도의지속가능성에대한우려와함께근로능력이있는사람들의근로유인을촉진시킬수있는근본적인제도개선이필요한이유이다. 이런관점에서볼때보편적복지의확대는예산의제약및재정건전성악화로인해복지혜택이필요한취약계층에의선택과집중을어렵게함과동시에근로능력이있는사람들의근로유인마저감소시킬가능성이높다. 본연구는이런시각에서쟁점이되고있는현정부의복지정책을평가하고정책방향을제시했다. 무상보육, 고교무상교육, 반값등록금등보편적복지를지향하

146 는정책들은재원부담에따른지속가능성여부가문제가될뿐만아니라소득분배를오히려악화시킬수있다. 빈곤층지원확대를위한국민기초생활보장제도의개편과기초연금의도입은사회안전망을강화하는효과가있고선별적복지라는점에서긍정적인평가가가능하나근로유인책부재와더불어재원의문제는여전히존재한다. 따라서현시점에서취약계층에집중할수있는효율적인선별적복지, 근로연계성이제고되는생산적복지의방향으로정책들의재검토가필요하다. 구체적으로만 0~5세아동에게지원되는무상보육정책은전소득계층을대상으로하기때문에재원부담의문제와더불어정책의효과성도떨어질것으로평가된다. 따라서정책목표인보육부담의완화와출산률제고달성을위해양육수당은영유아연령에따라한정지원하고, 보육료는소득계층별로차등지원하는방안과함께부모의근로소득과양육수당의연계를강화하는방안을제시했다. 현재시행중인육아휴직에대해서는가족친화적인기업환경의조성, 남성육아휴직자에대한인센티브부여와더불어고용보험내육아휴직급여에대한요율의별도신설혹은육아보험과고용보험을분리하는방안을통해급증하는육아휴직급여액을철저히관리할것을주문했다. 고교무상교육은 5년간연평균약 1조 2천억원의추가재원이필요하나실행필요성이낮고오히려학교교육의질이저하될우려도적지않아재고되어야한다. 고교무상교육은저소득층에대한실질적지원을확대하는것으로전환되어야하며최대지원범위는소득분위 7분위를넘어서지않도록조정하는방안을제시했다. 반값등록금은대학교육편익의수혜자대신국민세금으로비용을지불한다는점에서타당성이떨어지며, 학력인플레심화, 청년실업및대졸실업증가, 부실대학의구조조정지연등부작용이우려된다. 또한소득재분배효과는크지않은반면 GDP와고용에는부정적영향을미칠것으로전망된다. 따라서저소득층에한해선별적으로등록금을지원하고대상자의성적기준요건도유지하는방향으로정책보완을제시했다. 본연구에서는국민기초생활보장제도가효율적인공적부조의역할을수행할수있도록부양의무자기준, 최저생계비기준, 근로유인책수립에대한정책대안을제시했다. 근로무능력자가구에대해서는부양의무자기준을완화하고근로능력가구에대해서는현행수준유지가필요하며, 최저생계비기준과관련상대적빈곤기준을적용하는것은배제하고물가상승률등을고려해현실에맞게최저생계비기준을상향조정하는방향으로정책이수립되어야함을강조했다. 또한근로능력이있는수급자들의근로 탈수급유인체계제고를위해노동활동참여동기부여를위한수급기간및급여체계개선이시급함을지적했다. 기초연금의도입과관련정부의보다면밀한정책설계가필요하다. 기초연금도입에따른국민연금가입자와의형평성문제는합리적설득과합의가있어야함을지적했다. 또한정부안이기초연금대상자에서소득상위 30% 를제외하는등재정불안에대한우려를완화시키고있기는하나의무지출인기초연금에대해중장기적차원에서재원확보방안

147 이명확하게제시되어야한다. 기초연금재원조달과관련지방정부와의재정분담에대해서도원활한합의가도출되어야함도지적했다. 4대중증질환에대한건강보험보장성확대도보험료인상과재정부담증가로이어질수있어재정안정화방안이마련되어야함을제시했다. 현재국민건강보험공단의단일독점적건강보험체제를선진국처럼가입자의보험선택과변경을통해보험자의효율성과건강보험재정안정화를기대할수있는경쟁형다보험자체제로전환할것을제안했다

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160 복지부문정책리스크쟁점과평가 에대한토론문 원종학 ( 한국조세재정연구원연구위원 ) 재정건전성의입장에서효율성만을추구할것인지아니면사회통합이라는측면에서형평성을중시해야할지는복지에관한논의에서언제나따라다니는문제이다. 지금까지는후자가상대적으로중시되어온감이없지않으나지금까지지속적으로진행되었으며, 앞으로도계속하여진행되리라예상되는인구구조의고령화를고려한다면, 재정건전성의입장에서복지에대한논의를정리하는것도의미가있는일이라고여겨진다. 이러한관점에서복지정책을논의할때고려하여야할점을지적하면다음과같다. 첫째, 복지사업의특징가운데하나는비가역적이라는점이다. 즉, 한번시혜적인복지정책이실시되면이를거두어들이기는매우어렵다는점이다. 제도의축소내지는폐지를논하면격렬한저항에직면하여현재시행되고있는많은복지정책이도입초기에비해그규모가확대되고있다는점이이를여실히보여주는것이라하겠다. 따라서복지사업을도입할때는시간에따라재정투입이더욱증가할수있다는가능성을염두에둔지출소요액을고려하는것이필요하다. 둘째, 하나의제도로서복수의목적을동시에수행하려고하는정책은지양되어야할것이다. 이러한맥락에서사업의효율성제고를위해사업의대상자를명확히설정하는것이중요하다는것은보고에서도지적하고있는바와같다. 셋째, 전소득계층을대상으로복지정책을실시하는것은그것이보육이되었든무상교육이되었든효율적이지도못하며형평성측면에서도반드시만족스러운결과를가져오지못한다. 특히이를위한재원이한정적이라는것을감안할때전소득계층을대상으로하는복지정책은순수공공재와같은경우에한정되어야한다. 넷째, 대학교육에따른편익의대부분은개인이향유한다는것을고려할때대학교육은공공재적측면도있으나사적재화측면이훨씬강하다고할수있다. 사적재화인대학교육에대해정부가그비용의반정도를보조한다

161 는것은경제적효율성및사회적형평성모두를충족하지못하는것이다. 대학교육에따른편익의대부분을개인이누린다는점에서대학교육에따른비용은개인이부담하는것이원칙이며, 대학교육을받고싶은데현재의상황에서그비용을충당하지못하는사람들에대해서는성적에의한장학금의확대및학자금융자를확대하는방안이현실적이며효율적이고형평성의측면에서도우월한방법이라고판단된다. 마지막으로, 재정건전성을논의할때는대상자도중요하지만복지사업을위한재원을어떠한방법으로마련할것인가역시대단히중요한문제라고할수있다. 실제로정부가시행하는사업의대부분의재원이조세로부터나온다는것을직시하고, 혜택에는재원부담이항상따른다는것을알릴필요가있다. 복지사업의재원마련방안으로경제성장및세무행정개선으로을들고있으나, 이는근본적인대책이될수없다. 복지사업의경우매년일정액이지불될뿐아니라증가하는경향을보이므로, 경제성장률과같이상승과하락을반복할뿐아니라앞으로는높은수준의성장을기대하기어려운여건을감안할때경제성장에따른세수증대를믿을수있는재원으로간주하기어려우며, 세무행정으로통한세수증대는선전적효과를기대할수있을지모르나실질적으로재원을충당할정도의큰금액이될수없다. 따라서재원은결국에는조세에의존할수밖에없다는것을, 높은수준의복지를원한다면그에상응하는높은수준의부담은피할수없다는것을인지하여야할것이다

162 발표 4 조세부문정책리스크쟁점과평가 황상현 ( 한국경제연구원연구위원 )

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164 조세부문정책리스크쟁점과평가 황상현 ( 한국경제연구원연구위원 )

165 < 목차 > I. 서론 161 II. 기업과세 법인세 일감몰아주기과세 사내유보금과세의재도입논의 175 III. 개인과세 소득세 금융소득및자본이득과세 183 IV. 결론 187 < 참고문헌 > 191

166 I. 서론 잠재성장률에도훨씬못미치는 2% 대의저성장이지속되는상황에서한국경제의가장시급한과제는새로운성장동력을찾고성장을촉진시킬수있는정책과제도를마련하는것이다. 현정부의조세정책도이런관점에서평가하고정책대안이제시되어야한다. 박근혜정부가제시한창조경제는요소투입형추격형성장전략의한계를극복하고과학기술과인적자본을바탕으로혁신에기반한성장전략이라는점에서긍정적으로평가할수있다. 그러나혁신을촉진시킬수있는제도적개선이이루어지지않는다면창조경제는공허한구호에그치고말가능성이높다. 2013년도정부의조세정책에는분명이런고민이담겨있다. 그러나정부는조세정책결정에있어복지재원조달을위한세수확보및형평성에우선순위를두고있다. 이는법인세부담의증대, 고소득층소득세인상등 2013년도세법개정안의결과를통해확인할수있다. 정부는애초에증세없는복지재원조달을공언하였으나이는복지정책의구조조정없이는불가능한일이고또한정부가얘기한증세의개념도정확하다고할수없다. 정부는세율인상없이비과세감면축소와지하경제양성화를통해세수를증대시킨다는계획이었는데비과세감면축소를통한세부담증대도역시증세라고할수있다. 결과적으로는법인세최저한세율인상, 소득세최고세율구간의확대를통해세율인상까지단행함으로써증세는없다는정부의공언은허언이되고말았다. 현정부는일자리중심의창조경제와맞춤형고용 복지를강조하고있다. 따라서박근혜정부의국정목표는성장 고용 복지가선순환되는경제와사회를만드는것이라고볼수있다. 이와같은국정목표에따라현정부는출산에서노령층에이르기까지다양한복지를생애주기별로제공하는맞춤형복지정책을제시하였다. 박근혜정부복지정책에필요한추가비용은 5년간최소 104조원으로추정된다. 정부는세출구조조정과복지행정개혁, 그리고비과세감면축소및지하경제양성화를통해복지재원을조달한다는계획이나현실성이낮으며, 특히예산삭감이필요한세출구조조정이나복지행정개혁을통해재원을조달하는것은현실성이없다. 또한지하경제양성화로세수를확보하는것도단기적으로만가능한일이라는것은 2013년의경험을통해알수있다. 현정부의복지정책에필요한추가비용이조세로전가될경우 1인당조세부담액은연평균약 48만원증가될것으로예상되나현재세법개정안에따른 4년간 1인당조세부담액증가액은연평균 6만원미만에그칠것으로전망된다. 따라서복지지출의급증에따른재원의조달을위해서는대규모증세가불가피하다. 대규모증세는투자, 근로유인을감소시켜성장을제약하므로중장기적으로세수확보에도부정적인영향을미친다. 단기적으로증세가복지재원조달에기여할수있으나궁극적으로는세수확보에도움이되지못하며복지재원을세수로충당

167 하는것도어려워진다. 따라서복지재원조달문제에있어서는증세보다복지정책의구조조정에우선순위를두는것이바람직하다. 그러나정부가공약한복지정책을축소하거나기존의복지제도만을유지한다고해도고령화가급격히진행되고있어복지지출의증가와그에따른재원조달의문제는여전히남는다. 따라서세수확보와세입기반확충을위한세제개편이필요한것은사실이다. 이런관점에서볼때 2013년세법개정안에서정부가의도했던세제개편방향은큰틀에서긍정적으로평가할수있다. 즉, 세율인상을가능한억제하는대신광범위하게분포한비과세감면을축소하는것은특히미약했던소득세의세수기능을회복시켜세입기반을확충할수있다는점에서바람직한세제개편방향이라고볼수있다. 2013년정부와국회를통해확정된세법개정안은정부가애초의도했던세제개편방향과는오히려반대방향으로나아갔다고평가할수있다. 비과세감면의축소는국제적으로도높은수준인법인세부담만을증대시키는결과를초래했고소득세제의경우비과세감면에대한정비는미미하고면세점인하효과도없어세입기반확충이라는목표도달성하지못했다고평가할수있다. 바람직한세제개편은효율적인조세체계의확립을통해성장잠재력을제고시키고세입기반을확대하는것이다. 기술진보와혁신의주체인기업들이기업가정신을발휘하고경쟁력을제고시킬수있어야만투자, 고용및경제성장이촉진되고이를통해세입기반이확대된다. 따라서법인세증세, 특히대기업증세에의존해세수를확보하려는것은 투자 고용및경제성장촉진 세입기반확대 세수증가 재정건전성제고와복지재원확대 라는선순환구조의확립과는거리가멀다. 이와같은선순환구조를확립하기위한효율적인조세체계는법인세부담완화를통한조세효율성제고, 소득세의세수확보기능정상화, 그리고부가가치세역할확대를통한세입기반확충으로요약할수있다. 본연구는효율적인조세체계확립이라는관점에서 2013년도현정부의조세정책을평가한다. 먼저기업과세관련정책으로법인세, 일감몰아주기과세등현재시행되고개정된조세정책에대해평가하고바람직한정책대안을제시한다. 또한정치권일각에서논의되고있는사내유보금과세에대해정책의목표인투자촉진의실효성이라는측면에서평가한다. 개인소득관련세제의경우 2013년에변화된소득세제에대해세입기반확충과과세형평성제고라는관점에서문제점을지적하고평가하며정책대안을제시한다. 대주주기준의확대를특징으로하는자본이득및금융소득과세개정안에대해서도세원확대를위한국민개세주의와투자효과에입각해평가하고대안을제시한다

168 II. 기업과세 1. 법인세 1) 정책동향 지난대선에서승리한여당은법인세의명목세율을인상하지않는대신, 대기업에대해실질세부담을높여나갈것을밝혔고이는 2012년세법개정에서반영되었다. 당초정부가내놓은 2012년세법개정안은최저한세율을과세표준 100억원이하에대해 10%, 100억원 ~1,000억원에대해 11% 로종전과같이유지하고, 1,000억원초과에대해서만 14% 15% 로인상하기로하였다. 그러나국회에서는이를수정하여최저한세율을과세표준 100억원 ~1,000억원에대해 11% 12%, 1,000억원초과에대해 14% 16% 로더욱인상하였다. 74) 이후제18대대통령직인수위원회는새정부의대선공약이행과국정과제로서대기업보다는중소 중견기업에대한세제지원을확대또는합리화할것을제안하였다. 올해 2013년세법개정안은국정과제를적극지원하고세입기반을확충한다는목적하에직접적으로법인세의과표구간과세율을조정하지않았으나, 간접적으로비과세 감면의축소또는확대및합리화를통해법인세부담, 특히중소기업보다는대기업의법인세부담을증대시키고있다. 전체법인세비과세 감면의상당히많은부분을차지하고있는연구 인력개발과투자촉진관련비과세 감면의개정내용은다음과같다. 연구 인력개발비에대한세액공제 ( 조특법 10), 연구및인력개발을위한설비투자에대한세액공제 ( 조특법 11), 고용창출투자세액공제 ( 조특법 26) 등에서서비스업관련적용대상이확대된다. 이중에서고용창출투자세액공제 ( 조특법 26) 는상용형시간제근로자, 노인 장애인고용, 도서관등문화시설관련적용범위도확대된다. 그러나연구및인력개발을위한설비투자에대한세액공제 ( 조특법 11), 에너지절약시설투자에대한세액공제 ( 조특법 25의2), 환경보전시설투자에대한세액공제 ( 조특법 25의3) 에서세액공제율이 10% 3%( 대기업 ) 4%( 중견기업 ) 5%( 중소기업 ) 로상당히낮아지고차등화된다. 또한의약품품질관리개선시설투자에대한세액공제 ( 조특법 25의4) 에서도세액공제율은 7% 3%( 대기업 ) 4%( 중견기업 ) 5%( 중소기업 ) 로낮아지고차등화된다. 한편연구 인력개발준비금의손금산입 ( 조특법 9) 과해외자원개발투자에대한과세특례 ( 조특법 104의15) 에서적용기한이종료된다. 한편이번정부의 2013년세법개정안발표이후, 진보진영의일부정치권에서 74) 최저한세율은각종공제 감면의적용으로기업들이납부할세금이일정수준아래로내려가는것을방지하기위한세율하한선을의미한다

169 는직접적으로현행법인세제의과표구간확대와세율인상등을통해법인세부담을강화하자는논의가있다 경제정의실천시민연합과홍종학국회의원주최로열린 공평과세실현을위한세제개편의개선방향 이라는세제개편대토론회에서는법인세제의과표구간과세율을현행 10%(2억원이하 ) 20%(2억원초과 200억원이하 ) 22%(200억원초과 ) 10%(2억원이하 ) 22%(2억원초과 100억원이하 ) 25%(100억원초과 1000억원이하 ) 27%(1,000억원초과 ) 로수정하여현행 3단계누진세율체계에서 4단계누진세율체계로개편하자는안이제기되었다. 그리고올해말여 야는국회에서최저한세율을과세표준 1,000억원초과에대해현행 16% 에서 17% 로 1%p 추가인상하는데합의하였다. 국세청에따르면 2011년기준과세표준 1,000억원초과기업은 27개인데, 결국이번최저한세율이인상될경우대기업들이영향을받아세부담이늘어날것으로전망된다. < 표 1> 연구 인력개발과투자촉진관련주요법인세비과세 감면의개정내용 구분 현행 개정안 R&D 준비금 R&D 준비금 * 손금산입 적용기한종료 손금산입제도 * 미래의 R&D 투자를위해미리적 적용기한 종 립하는금액 료 ( 조세특례제한법 91) 준비금적립한도 : 매출액의 3% 과세이연 : 준비금으로계상후 3년이 내실제 R&D에사용시 3년거치 3년 분할익금산입 적용기한 : 연구개발업에대한 R&D비용세액공제허용 ( 조세특례제한법 10, 조세특례제한법시행령별표6) 비연구전담부서직원의인력개발비를 R&D 비용세액공제대상에서제외 ( 조세특례제한법 10, 조세특례제한법시행령별표 6) 유망서비스업에대한 R&D 세제지원 ( 조세특례 R&D 비용세액공제 지원대상 : 기업부설연구소또는연구개발전담부서 < 추가 > 지원비용 - 연구개발비 : 전담연구원인건비, 견본품 원재료 시약류구입비, 위탁및공동연구개발비등 - 인력개발비 : 위탁훈련비등 세액공제율 : 3~25% R&D 비용세액공제대상 연구개발비 - 전담부서연구원인건비 - 연구용견본품, 부품, 시약비 - 연구 시험용시설이용비용 - 위탁및공동연구개발비 - 발명보상금, 기술정보비등 인력개발비 - 국내외의전문연구기관또는대학에의위탁교육훈련비 - 사내직업능력개발훈련비용등 기초연구진흥및기술개발지원에관한법률시행령 에따른지식기반서비스업에대해 R&D 세제지원 * R&D 비용세액공제, R&D 설비투자 - 연구개발서비스업 * 중연구개발업 ** 의자체연구개발 * 연구개발업 + 연구개발지원업 ** 영리를목적으로이공계분야의연구와개발을독립적으로수행하거나위탁받아수행하는산업 < 적용시기 > 이후개시하는과세연도분부터적용 ( 좌동 ) 세액공제대상인력개발비를연구소또는전담부서에서근무하는직원에대한인력개발비로한정 < 적용시기 > 이후개시하는과세연도분부터적용

170 제한법 10, 11, 조세특례제한법시행규칙 7) R&D 설비투자세액공제율차등적용 ( 조세특례제한법 111) 에너지절약시설투자세액공제율차등적용 ( 조세특례제한법 25의21) 환경보전시설투자세액공제율차등적용 ( 조세특례제한법 25의3 1) 의약품품질관리개선시설투자세액공제율차등적용 ( 조세특례제한법 25의41) 세액공제등 정보서비스, 건축공학관련서비스, 소프트웨어개발공급, 의료및보건등 11개업종 < 추가 > 부가통신, 출판, 영화등제작및배급, 광고, 창작예술관련서비스업등 5개유망서비스업종 < 적용시기 > 이후개시하는과세연도분부터적용 연구 인력개발설비투자에대한세액공제 공제대상시설 - 연구시험용시설 - 직업훈련용시설 - 신기술사업화설비등 - 세액공제율 : 10% 적용기한 : ' 에너지절약시설투자에대한세액공제 공제대상시설 - 에너지절약형시설 - 절수설비 기기 - 신 재생에너지생산설비를제조하기위한시설 세액공제율 : 10% 적용기한 : ' 환경보전시설투자세액공제 공제대상시설 - 대기오염방지시설, 소음진동방지시설, 방음 방진시설등 - 수질오염방지시설, 가축분뇨처리시설, 폐기물처리시설등 - 해양오염방제장비등 - 온실가스감축시설등 세액공제율 : 10% 적용기한 : ' 의약품품질관리개선시설투자에대한세액공제 공제대상시설 - 품질이우수한의약품을제조 공급하기위한시설 * * 의약품등의안전에관한규칙 에따른의약품및생물학적제제등제조및품질관리기준의적용대상 세액공제율차등화 - 대기업 : 10% 3% - 중견기업 : 10% 4% - 중소기업 : 10% 5% ( 좌동 ) < 적용시기 > 이후투자분부터적용 세액공제율차등화 - 대기업 : 10% 3% - 중견기업 : 10% 4% - 중소기업 : 10% 5% 적용기한 : < 적용시기 > 이후투자분부터적용 세액공제율차등화 - 대기업 : 10% 3% - 중견기업 : 10% 4% - 중소기업 : 10% 5% 적용기한 : < 적용시기 > 이후투자분부터적용

171 상용형시간제근로자에대한고용창출투자세액공제확대 ( 조세특례제한법 26, 조세특례제한법시행령 23) 노인 장애인고용시고용창출투자세액공제금액한도인상 ( 조세특례제한법 261, 144 3) 도서관등문화시설투자시고용창출투자세액공제허용 ( 조세특례제한법 26, 조세특례제한법시행규칙 14) 해외자원개발투자세액공제제도 ( 조세특례제한법 104의151) 이되는시설 세액공제율 : 7% 적용기한 : ' 고용창출투자세액공제시고용증가인원계산 상시근로자 : 1 명 1 개월간근로시간이 60 시간이상근로자 : 0.5 명 < 추가 > 세액공제율차등화 - 대기업 : 7% 3% - 중견기업 : 7% 4% - 중소기업 : 7% 5% 적용기한 : < 적용시기 > 이후투자분부터적용 ( 좌동 ) ( 좌동 ) 일정요건 * 을갖춘상용형시간제근로자 : 0.75 명 * 지원요건 ( ) 1 시간제근로자를제외한상시근로자수가전년도대비감소하지않을것 2 계약기간이정해져있지않을것 ( 상용직 ) 3 상시근로자와시간당임금, 복리후생등에서차별이없을것 4 시간당임금이최저임금의 130% 이상일것 < 적용시기 > 이후개시하는과세연도분부터적용 고용창출투자세액공제적용시고용증가 1인당세액공제한도증가금액 마이스터고졸업자 : 2,000만원 청년 (15~29세, 군필자최대 35세 ): 1,500만원 기타근로자 : 1,000만원 < 추가 > 노인 ( 만 60세이상 ) 장애인 : 1,500만원 < 적용시기 > 이후개시하는과세연도분부터적용 고용창출투자세액공제대상 사업용유형자산 ( 토지, 건물제외 ) 업종별공제대상자산 < 추가 > 해외자원개발사업자가광물자원개발을위해투자 출자하는경우 3% 세액공제 적용대상 - 광업권 조광권직접취득 - 광업권등을취득하기위해외국법인에출자 적용기한 : 대상시설추가 ( 좌동 ) - 도서관 박물관 미술관 공연장의건물 *1. 도서관법 에따른공공도서관 2. 박물관및미술관진흥법 에따른박물관및미술관 3. 공연법 에따른공연장 < 적용시기 > 이후개시하는과세연도분부터적용 적용기한종료

172 2) 문제점과평가 현행우리나라의법인세제에서명목세율은낮을지라도실제법인세부담은상당히높은수준이다. 우리나라의법인세법정최고세율은 24.2%( 지방세포함 ) 로 OECD 평균 25.5% 보다낮을지라도, 우리나라의법인세부담률 ( 지방세포함 ) 은 2009 년기준 3.7% 로 OECD국가들 ( 칠레와멕시코제외 ) 의평균 2.8% 보다높고 OECD 32 개국중에서 4번째로높아서실제로법인세부담은매우높은수준이라볼수있다. 한편주요국들의법인세부담률은미국 1.7%, 영국 2.8%, 독일 1.3%, 프랑스 1.5%, 일본 2.6% 로 OECD 평균에비해동일하거나낮고우리나라에비하면더욱낮다. 현행우리나라의법인세제하에서법인세부담세액과감면세액은대기업이중소기업보다높지만법인세부담대비감면비율은중소기업이높다. 2011년기준, 전체법인세부담세액 37조9,619억원중에서대기업은 31조1,861억원으로 82% 를차지하고있는반면중소기업은 6조7,758억원으로 18% 를차지하고있다. 그리고전체법인세공제 감면세액 9조3,315억원에서대기업은 6조9,964억원으로 75% 를차지하고있으며중소기업은 2조3,351억원으로 25% 를차지하고있다. 그러나전체기업의법인세공제 감면율 19.73% 과비교하면대기업은 18.32% 로낮은반면중소기업은 25.63% 로상당히높다. 75) 그리고국회예산정책처 ( ) 에의하면최저한세율을과세표준 1,000억원초과에대해현행 16% 17% 로 1%p 인상할경우, 대기업들의법인세부담은 2014년에 1495억원, 2015년 3056억원, 2016년 3242억원, 2017년 3430억원, 2018년에는 3628억원까지증가할것으로추계되고있다. 즉, 향후 5년간 (2014~2018년) 대기업들의법인세부담은연평균 2970억원이늘어나게되는셈이다. 법인세부담증가는기업들의투자를위축시키고이와함께고용도위축시키면서경제성장둔화를초래할수있다. OECD(2008) 에의하면명목법인세율이 35% 에서 30% 로 5%p 감소할경우장기적으로자본대비투자비율은약 1.9%p 증가한다. Lee & Gordon(2005) 에따르면명목법인세율을 10%p 인하할경우 GDP가약 1.1%p 증가되며, Djankov et al.(2008) 에의하면실효법인세율을 10%p 인하할경우 GDP 실질성장률이약 1%p 증가한다. 또한법인세부담증가는단기적으로세수증가를가져올지모르지만, 중 장기적으로오히려세수감소를초래할수있다. 국내기업들에대해법인세부담을증가하면국내투자는감소하고해외로자본은유출되어국내고용이감소할수있다. 그리고국내투자와고용의감소로생산이감소해세입기반이축소되어세수가감소하는결과가초래될수있다. 75) 공제 감면율 = 공제 감면세액 /( 부담세액 + 공제 감면세액 )

173 3) 정책방향 투자 고용및경제성장촉진 세입기반확충을위해서는중소기업뿐만아니라대기업을포괄하여법인세최고세율인하및세율체계단순화, 최저한세율인하등을통해법인세부담을완화하는것이바람직하다. 국가간조세경쟁에대응하여국가경쟁력을잃어버리지않으려면법인세최고세율을경쟁적수준으로인하하는것이필요하다. 각국가들은자국내자본의해외유출을막고해외자본의자국내유치를위해법인세최고세율을경쟁적으로인하하고있다. OECD 국가들의지방세를포함한법정최고법인세율은 1985년에평균 48.5% 에달했으나이후 41.3%(1990년 ) 36.7%(1995년 ) 32.6%(2000년 ) 28.2%(2005년 ) 로하락하여 2010년에는 25.6% 수준에달하고있다. 우리나라의법인세율은 2010년기준 24.2% 로 OECD 평균보다조금낮은수준이지만, 체코 (19%), 헝가리 (19%), 아일랜드 (12.5%), 폴란드 (19%), 슬로바키아 (19%) 등의유럽국가들이나홍콩 (16.5%), 대만 (17%), 싱가포르 (17%) 등의주요아시아경쟁국에비해상당히높은수준이다. 또한현행 3단계의누진세율체계를단계적으로단일세율체계로전환하는것이바람직하다. 법인세에누진세율체계가적용된다고하더라도재분배기능이없고, 법인세부담의전가와귀착의정도가불분명하여대부분의국가들은단일세율체계를적용하고있다. 2011년기준우리나라를제외하고 OECD 33개국중 21개국이법인세에단일세율체계, 10개국이 2단계누진세율체계, 2개국이 3단계이상누진세율체계를적용하고있다. 그리고최저한세율을단계적으로인하하면서궁극적으로는조세의복잡성만가중시키는최저한세제도를폐지하는방안을모색할필요가있다. 우리나라와같이최저한세율을적용하고있는국가는미국, 캐나다, 대만등을제외하면찾아보기도어렵다. 그리고최고법인세율대비최저한세율은우리나라가 73%(16%/22%) 로미국 51%(20%/39%), 캐나다 52%(15%/29%), 대만 40%(10%/25%) 보다높아세계최고수준이라볼수있다. 법인세율은점차적으로인하되었던반면최저한세율은오히려증가해일반기업에서는실제법인세부담은줄어들지않는경우가발생한다. 우리나라의경우처럼최저한세율인상혹은도입은국제적으로자국내투자증대나유치를위해법인세부담을완화하고있는추세에역행한다고볼수있다. 2. 일감몰아주기과세 1) 정책동향 2011 년말에신설된상속세및증여세법제 45 조의 3 에따라 2012 년 7 월까지일감

174 몰아주기거래에대한증여세과세신고가완료되었다. 증여세신고결과, 신고대상자 10,658명중 96.9% 인 10,324명이증여세 1,859억원을자진신고한것으로나타났으며, 1인당납부세액은평균 1,800만원이었다. 12월말사업연도종료전체법인 447,000개중 1.4% 인약 6,400개법인이과세대상이었으며, 이중상호출자제한기업집단의주주는전체신고자의 1.5% 인 154명이었으며, 납부세액은 801억원으로전체납부세액의 43.1% 를차지하였다. 76) 또한상속세및증여세법제45조의3이무리한과세라는비판은꾸준히제기되고있음에도불구하고, 2014년신고부터는특수관계법인거래비율 ( 기업회계기준상매출액기준 ) 이 15% 를초과하는법인에서의거래로과세대상이확대될예정이다. < 표 2> 일감몰아주기거래과세제도요약내용증여의제ㆍ수혜법인세후영업이익 ( 특수관계법인거래비율 30%) ( 주식보유비율-3%) 이익계산ㆍ2014년신고부터특수관계법인거래비율중 15% 만제외ㆍ수혜법인 ( 내국법인 ) 의지배주주및친족으로서주식보유비율 3% 초과하는주주납세의무자ㆍ주식보유비율에는간접보유비율포함ㆍ특수관계법인거래비율 ( 기업회계기준상매출액기준 ) 30%(2014년신고부터 15%) 초과법인수혜법인ㆍ특수관계법인거래비율 = 특수관계법인매출액 총매출액ㆍ수혜법인의지배주주와특수관계에있는법인ㆍ다음의경우에는특수관계법인에서제외특수관계 - 수혜법인이 50% 이상출자한법인또는그법인이 50% 이상출자한다른법인법인 - 수혜법인이공정거래법상지주회사인경우자회사, 손자회사, 증손회사 - 수혜법인이속한상호출자제한기업집단외다른상호출자제한기업집단소속법인증여시기ㆍ수혜법인의법인세법상사업연도말일적용시기ㆍ2012년도 1월 1일개시사업연도부터발생하는특수관계법인과의거래분부터적용이중과세ㆍ양도시, 증여세과세분만큼을양도소득세과세대상에서제외조정 ( 증여의제이익을주식취득가액에가산 ) 신고납부ㆍ수혜법인법인세신고기한이속하는달의말일부터 3개월되는날기한 ( 일반적으로 2012년귀속과세표준신고기한은 2013년 7월 31일 ) 출처 : 이성태 (2013) 또한 2013년 4월에는감사원에서 주식변동및자본거래과세실태 감사결과보고서를발표하였는데, 해당보고서에서는 2004년 ~2011년까지의일감몰아주기거래를변칙증여행위로보고증여세를과세하여야함에도불구하고, 국세청이과세하지않았다는감사사례내용을담고있다. 특히해당보고서에서는국세청에대해서상속세및증여세법제2조에서규정하고있는증여세완전포괄주의에따라감사지적사례에대해증여세를부과하는방안을마련하고, 완전포괄주의에관한구체적집행기준을마련하라고통보하고있다. 또한기획재정부에대해서는상속세및증여세법제32조및제42조등을입법보완하는방안을마련하도록요구하고있 76) 국세청 (2013)

175 다. 77) 그러나이러한감사결과보고서는소급과세에해당할수있다는점과더불어과세근거가빈약하여증여세완전포괄주의만으로는과세하기에어렵다는문제점을무시한것이라는비판을받고있다. 78) 한편정부의 2013년세법개정안에서는세가지방향에서증여의제이익계산방식과대상을조정하고자하고있으며, 의원개정안에서는 자기증여 문제등을수정하기위한개정안을제시하고있는실정이다. 정부및각의원개정안의동향및내용은다음과같다. < 표 3> 정부세법개정안및의원개정안동향및내용 구분 정부 의원안 중소기업과세요건완화 특수관계법인간내부거래과세제외확대 소득세이중과세조정 류성걸의원대표발의안 ( 의안번호 6122) 장병완의원대표발의안 ( 의안번호 6787) 이원욱의원대표발의안 ( 의안번호 6878) 설훈의원대표발의안 ( 의안번호 7726) 이한성의원대표발의안 ( 의안번호 8290) 내용 ㆍ중소기업지배주주지분율및특수관계법인거래비율조정 ( 상속세및증여세법시행령제34조의2 제4항및제6항개정 ) - 지배주주지분율 : 3% 5% - 특수관계법인거래비율 : (15% 초과 50% 초과 ) ㆍ증여세과세제외대상인내부거래범위확대 ( 상속세및증여세법시행령제34조의2 제3항개정 ) - 지분율 50% 미만자회사와의거래액중지분상당액제외 - 수혜법인의지배주주가출자한특수관계법인과의거래액중지배주주지분상당액제외ㆍ증여의제이익중배당소득으로과세된금액을증여세과세대상에서제외 ( 상속세및증여세법시행령제34조의2 제10항개정 ) ㆍ일감몰아주기과세범위에서중소기업배제 ㆍ일감몰아주기과세범위에서중소기업및중견기업배제 ㆍ일감몰아주기과세산정방식수정 - 수혜법인의세후영업이익 정상거래비율의 1/2 를초과하는특수관계법인거래비율 ( 주식보유비율 특수관계법인에대한대통령령이정하는상대적주식보유비율 한계보유비율 ) ㆍ세후영업이익이아닌영업이익에대한과세 / 중소기업차등과세방안 김태호대표발의안 ( 의안번호 8530) 출처 : 기획재정부 ( ) ㆍ내국신용장등간접수출의경우에는과세대상에서제외 2) 문제점과평가 1 정부안및개별의원안평가 77) 감사원 (2013). 78) '2 조세금전쟁 ' 일감몰아주기 ' 소급과세 ' 물건너가나, 조세일보

176 정부의세법개정안과개별의원들의발의안들을살펴보게되면기존에꾸준히제기되어왔던 자기증여 문제와 내부거래 부분중과세대상에서제외되는부분을확대하는등의긍정적인부분도있다. 또한배당소득으로과세되는부분과증여의제이익으로계산되어과세되는부분이중복됨에따라발생하는 이중과세 문제도합리적으로조정해보고자하고있다. 정부의세법개정안이시행될경우에초점을두어그효과를살펴본다면, 차례로살펴보면다음과같다. 첫째, 중소기업대주주의세부담감소효과는약 180억원정도로추정하고있다. 둘째, 배당소득과세와의이중과세조정에따른세부담감소효과는약 250억원정도로추정하고있다. 하지만이러한추정효과는 2014년부터적용되는정상거래비율변화 (30% 15%) 에따라예측대로나타날지는알수없는상황이다. 79) 또한일련의개선방안들이정부또는의원안에담겨져있지만, 상속세및증여세법제45조의3은여전히법인세법과상속세및증여세법이만나는접점에서증여라고보기어려운부분을증여로의제하고있다는근본적인문제가남아있는실정이다. 여기에서파생되어나오는문제들은여전히남겨져있는상황이다. 이하에서는정부및개별의원의개정발의안에도불구하고개선되지않고있는문제점들을중심으로살펴본다. 2 거래구조에따른과세상차별 우선국내법인과외국법인간의실질적인역할이같음에도불구하고과세상차별이이루어지고있다. 예를들면상속세및증여세법시행령제34조의2 제7항에서는수출목적으로해외특수관계법인과거래하는경우와의무적으로특수관계법인과거래한경우에는상속세및증여세법제45조의3의적용을위한매출액산정시제외하도록하고있다. 예를들면상속세및증여세법시행령제34조의2 제7항에서는수출목적으로해외특수관계법인과거래하는경우와의무적으로특수관계법인과거래한경우에는상속세및증여세법제45조의3의적용을위한매출액산정시제외하도록하고있다. 하지만국내생산법인이내국신용장에의해국내판매법인에판매한후, 수출하는경우에는시행령상의거래예외대상과거래의실질이동일함에도불구하고과세가이루어지는매출액에포함되는문제점이있다. 80) 또한해당시행령조항에서는수출목적거래내에 용역거래 에대해서는포함하지않고있는등문제점들을안고있다. 81) 또한상속세및증여세법제45조의3 입법이전에체결된장기거래계약으로거 79) 해당추정감소액은 2013 년국정감사당시정부가나성린의원에게제출한자료에따른것이다. : 일감몰아주기증여세中企부담 64% 준다, 서울경제신문 ) 삼정 KPMG(2013). 다만, 해당내용의경우에는김태호의원대표발의안에의하게되면과세대상에서제외될수있다. 81) 삼정 KPMG(2013)

177 래가이루어지는경우에는 2012년 1월 1일이후거래부분부터과세적용대상에해당된다. 이에대해서 소급과세 이므로위헌이라는지적이있으나, 이는법리상부진정소급 ( 不眞正遡及 ) 에해당되어서위헌에해당되지않는다. 그럼에도불구하고입법정책적으로는배려대상에포함시켜기존에체결된장기거래계약의경우에는계약만료까지배제하는것으로보았어야할필요성은충분히제기될수있다. 상속세및증여세법시행령제34조의2 제3항에따르게되면수혜법인 ( 母 ) 이일감을주는법인 ( 子 ) 의지분을 50% 이상보유하고있는경우 ( 하향매출 ) 에는해당법인들을특수관계법인으로보지않기때문에양자간의거래는일감몰아주기거래에서원천적으로배제되어진다. 하지만역으로수혜법인이자회사이며, 일감을주는법인이모회사인경우 ( 상향매출 ) 에는일감몰아주기거래로보되, 증여의제이익계산시, 0 으로산정하는방식을적용하고있다. 이와같이하향매출과상향매출간의차별은다음과같은문제점을발생시키고있다. 82) < 그림 1> 하향매출과상향매출차별에따른증여의제이익산정문제 자료 : 삼정 KPMG(2013) 3 기업지배구조구성에따른차별 상속세및증여세법시행령제34조의2에서는최대주주및최대출자자 ( 이하최대주주등 ) 과특수관계법인을정함에있어서 발행주식총수 을기준으로하고있다. 이러한점은의결권없는주식을보유하고있는경우에도의결권있는주식과동일하게처리하게된다는문제점을발생시키고있다. 특히동법시행령제34조의2 제1항제1호에서는법인의자기주식과자기출자지분은제외시키고있으며, 외국인투자기 82) 삼정 KPMG(2013)

178 업으로외국인이의결권있는발행주식총수또는출자총액의 50% 이상을소유하는경우에도내국법인에서제외하도록하고있는동조제1항본문의내용역시의결권행사가능성을고려하여최대주주등과특수관계법인을판단하도록하고있다. 반면, 앞에서지적한바와같이상속세및증여세법시행령제34조의2에서일반적으로최대주주등과특수관계법인을판단하는기준은의결권을고려하지않는모순을나타내고있다. 또한실질적으로지배주주의영향력이동일함에도불구하고과세상차별하는문제점도나타나고있다. 즉지배주주가어떠한구성방식으로지분을보유하는지에따라서실질적으로행사할수있는영향력이동일함에도일감몰아주기거래과세조항의적용여부가달라지게되는문제점이드러나고있다. 83) 이러한점은다음과같은그림의경우를통해서알수있다. < 그림 2> 경제적실질이같은기업지배구조의차별문제 자료 : 삼정 KPMG(2013) 4 기업현실에부합하지않는문제등 상속세및증여세법제45조의3 제1항에서는업종별로특성을반영하여시행령에구체적인기업내부거래의정상거래비율을정한다고규정하고있다. 그럼에도불구하고, 동법시행령제34조의2 제4항에서는일률적으로 30%(2014년부터는 15% 84) ) 로규정하고있다는문제점이있다. 이러한지적은해당조항이입법된이래, 지속적으로있어왔지만개선되지않고있다. 85) 83) 삼정 KPMG(2013). 84) 이는상속세및증여세법제 45 조의 3 에서정상거래비율 1/2 로개정하고있는점에따른것이다. 85) 김현진 (2013)