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1 2012 년제 18 대대선공동학술대회 ( 금 ) 10:30-18:00 서강대학교 주최 후원 서강대학교서강국제한국학선도센터성공회대학교민주주의연구소한국정치연구회경향신문

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3 2012 년 18 대대선공동학술대회 18 대대통령선거의쟁점과과제 q 일 정 r 접수및인사말 (10:00-10:30) 오현철 ( 한국정치연구회장 ) 발표및토론 제 1 부 대선후보정치공약비교 (10:30-12:30) 발표박용수 ( 연세대학교국가관리연구원 ) 토론김형철 ( 성공회대학교민주주의연구소 ) 서복경 ( 서강대학교현대정치연구소 ) 이영재 ( 한양대학교제3섹터연구소 ) 사회오현철 ( 한국정치연구회 / 전북대학교 ) 점심및휴식 (12:30-14:00) 제 2 부 18 대대선과사회경제 : 경제민주화, 복지국가, 그리고노동 (14:00-16:00)

4 발표강명세 ( 한국정치연구회 / 세종연구소 ) 토론유철규 ( 성공회대학교 ) 김영순 ( 한국정치연구회 / 서울과학기술대학교 ) 김윤철 ( 경희대학교후마니타스칼리지 ) 사회김용복 ( 한국정치연구회 / 경남대학교 ) 휴식 (16:00-16:10) 제 3 부 18 대대선과정치 : 후보단일화와공동정부에대하여 (16:10-18:00) 발표 김정훈 ( 성공회대학교민주주의연구소 ) 토론 손호철 ( 서강대학교서강국제한국학선도센터소장 ) 김민전 ( 경희대학교 ) 정해구 ( 성공회대학교 ) 조현연 ( 성공회대학교 ) 천호선 ( 진보정의당대선기획단장 ) 사회 김동춘 ( 성공회대학교민주주의연구소장 )

5 목차 제 1 부 대선후보정치공약비교 Ÿ 박용수 1. 안풍 과후보단일화과정에서부각된정치개혁공약 대대선정치개혁공약대두배경 4 3. 후보별정치개혁공약비교 9 4. 정치공약평가 13 제 2 부 18 대대선과사회경제 : 경제민주화, 복지국가, 그리고노동 Ÿ 강명세 요약문 민주주의의정치경제 정치적대표성의위기와한국의회고적투표 중위투표자의정치경제 어느선거제도가재분배에친화적인가? 결론 : 제도개혁의역사적의미 39 제 3 부 18 대대선과정치 : 후보단일화와공동정부에대하여

6 Ÿ 김정훈 1. 18대대선의의미 : 시대전환의결절점 단일화의사회적기초 단일화의과제 공동정부에관하여 재미있는선거를위하여 64

7 제 1 부 대선후보정치공약비교

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9 18 대대통령선거주요후보정치개혁공약비교 1) 박용수 ( 연세대학교국가관리연구원 ) 1. 안풍 과후보단일화과정에서부각된정치개혁공약 18대대선과정에서정치개혁이쟁점공약으로대두되고있다. 정치개혁공약에대한높은관심은비정치권출신무소속안철수후보에대한높은지지현상인 안풍 과문재인 - 안철수야권후보단일화과정에서확인할수있다. 안풍 은기존정치에대한불신과동시에새로운정치에대한기대를의미한다. 이번대선에서또하나의관심대상인문재인- 안철수후보의단일화협상에서도정치개혁은우선협상부문으로설정되었다. 이러한상황에서정치개혁은 2010 년지방선거의무상급식공약을계기로대두된복지, 재벌의지배영역확대가여론의비판대상이되면서대두된경제민주화와함께 18대대선의주요쟁점공약으로자리잡고있다 년정치개혁바람을일으키고있는 안풍 은 2007 년 BBK 와 반성 이외에별다른쟁점없이전개되었던 17대대선의 문풍 ( 문국현 ) 보다 3김시대 이후의정치개혁기대와함께불었던 2002 년 노풍 에비교된다. 그것은안철수후보가박근혜후보를꾸준히앞섰던여론조사나 2-30 대의높은지지율뿐아니라, 직접민주주의요소가강화된네트워크방식의정치조건이나요구가강화되고있기때문이다. 노풍 도시민의참여민주주의와인터넷이지지기반이었다. 노풍 과 안풍 은기본적으로자유주의적 1) 이원고는각주나인용처리를못한상태입니다. 대선후보정치공약비교 Ÿ 3

10 혹은탈물질주의적정치개혁의연속성을지니고있지만, 구체적양상에서몇가지차이점을확인할수있다. 우선정치권출신노무현에비해, 안철수는비정치권출신이다. 사회적으로비주류였던노무현에비해, 안철수는주류에속한다. 그리고노무현지지자들의정당및선거참여경향에비해, 안철수지지자들은중도무당파경향이강하다. 안풍 은한국정당이제기능을못해등장한측면도있지만, 다른한편정치환경의변화에기반한측면도있다. 그러므로안캠프는한국정당이조금만더제기능을했다면, 후보단일화없이독자노선을선택했을지도모른다. 또한단일화과정에접어든이상후보선정결과와상관없이 안풍 은독자적정치세력으로자리잡을가능성이높아졌다. 이것은 안풍 이단일화를거부하다가찻장속의태풍으로끝난 문풍 의운명과다를가능성을보여주는것이다. 노풍 은보수세력뿐아니라진보세력에게거북하지만거부할수없는애증의대상으로자리잡고있으며, 민주당내에서도노무현의친구문재인이대선후보로결정되었지만친노배제압력이지속되는상황이다. 이와같은 노풍 에비해 안풍 은향후한국민주주의와정당정치에어떤의미와생명력을보여줄지궁금하다. 다음장에서는이번선거에서정치개혁공약이대두된배경을 87년체제, 이명박정부의권위주의통치, 새로운시민정치측면에서살펴볼것이다. III 장에서는 18대대선 30여일남은시점까지제시된박근혜, 문재인, 안철수후보의정치개혁공약과후보단일화합의사항을비교, 검토할것이다. IV장에서는한국정치의민주주의심화와확장의관점에서그의미와한계를검토하고자한다 대대선정치개혁공약대두배경 1) 불균등한정치양극화와정치불신 한국정치의역사적현실적배경을정리하는것은정치개혁평가기준에일정한시사 4 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

11 점을제시할수있을것이다. 이번대선에서정치개혁이주요쟁점공약으로된기본적인배경으로 1987 년민주화이후지속된한국정치의한계에주목할필요가있다. 노태우정부부터노무현정부에이르기까지 20년간정권교체의경험과함께최소주의적민주주의에서참여민주주의와거버넌스에이르기까지다양한실험과성과를얻었다. 그럼에도불구하고 2012 년현재한국정치는아직미국식다원주의를뒷받침하는공동의가치나서유럽조합주의의관용에상응하는민주주의정치문화를형성하지못하고있다. 이러한조건에서지역대립구도가지속되면서경제적불평등, 북핵문제와함께정치적양극화가강화되는경향을보이고있다. 남남갈등 으로표현되는정치양극화는대북정책을둘러싼부분적인현상이기보다정치권전반의양상에가깝다. 정치양극화와관련하여한국정치의보다심각한한계는지금까지정치권이보여준갈등의사회화와가치의권위적배분기능의취약성이다. 지역대립, 대북정책, 경제정책등을둘러싼갈등이내용그자체의심각성보다민주주의하에서다룰의지와능력이부족했다는점이문제였다. 이로인해시민들의정치에대한기대는폭발적증가와급격한실망이반복되면서점차축소되고불신이심화되었다. 일상적인정치대화조차얼굴붉히기쉬운정치상황에서시민들이정치참여의물리적심리적비용을견뎌내기힘들다. 정치불신과회피속에서부동층, 무당파층이늘어나고, 유권자들의주관적정치성향은정치적사건이나상황에따라유동적으로나타난다. 이것은정당지지기반의약화를의미하며, 정치개혁은우리사회정치능력강화와지지자재편성의의미를지닌다. 87년민주화이후정치양극화와정치불신의부담을진보와보수가균등하게분담했던것은아니다. 보수세력은민주화이후영남지역기반을통합하고, 점차강남계층기반과뉴라이트이념기반을중첩시켰다. 보수정치세력은이러한지지기반재편성을 1997 년역사상최초로정권을상실한위기동안달성했다. 이시기사회와경제각부문에서상층부진입문턱은높아졌고, 각부문의상층그룹간의카르텔이강화되었으며, 교체되기힘든지배세력으로서이들은대체적으로정치적보수세력에친화적이다. 그러므로한국정치의양극화는보수측으로기울어진불균등한양극화현상이며, 이것은경제와사회의불평등심화로연결되고, 이것은다시시민들의정치불신과외면으로악순환된다. 불균등한정치적교착상태에서정치양극화가구획되었다면, 정치개혁은새로운정 대선후보정치공약비교 Ÿ 5

12 치세력과지지기반확충을통한세력균형을추구하면서갈등을사회화하고가치의권위적배분을위한정치적능력과조건을강화해야한다. 이과정에서시민들이관심을갖고참여를하면서새로운지지층이재형성되고, 새로운정치적세력균형과민주주의심화에필요한정치문화가정착될수있을것이다. 참여와심의를통해민주주의를두텁게만들고기본적이고시급한사회적이슈와의제를제기하며논의를주도할수있어야한다. 일상적정치과정을주도할수있는정치세력과지지기반을지속적으로재형성하는것이 87년체제 의한계를극복하는정치개혁이다. 2) 이명박정부의권위주의적통치 이명박정부의권위주의적통치는이번대선에서야권후보단일화와정치개혁공약을핵심쟁점으로대두시킨직접적인배경이다. 이명박정부시기드러난한국민주주의의취약성은민주화이후두번의정권교체는민주주의의정착을의미한다는주장을무색하게만들었다. 이명박정부하에서벌어진민주주의의퇴행은한국정치가노태우정부부터노무현정부까지지속된민주주의진전방향에서이탈할수있음을보여주었다. 이명박정부를통해보여준한국보수세력의정체성은새로운보수적민주주의라기보다온건한권위주의에가깝다. 그것은이명박정부시기법치주의, 삼권분립, 기본권등을정부나집권세력이선별적으로침해했기때문이다. 이명박정부의권위주의적통치행태는박정희, 전두환정부보다이승만정부유형에가깝다. 미디어법국회통과과정에서나타난재투표, 대리투표, 국회속기록수정의혹은이승만정부의 사사오입 개헌을떠올리게했다. 사법부에영향을가하거나자신에게불리한판결을무시한이명박정부와한나라당의행태도온건한이승만정부의권위주의통치행태로보인다. 디도스사건과같이중앙선관위홈페이지를통해투표율에영향을주려는행위는디지털시대부정선거에해당된다. 이명박정부하에서시위나파업에대한경찰의과도한진압, 표현의자유위협, 개인정보와통신내용유출등의인권침해사례가급증했다. 천안함사건, 연평도사건, 노크귀순, 제2 롯데월드허가, 반복되는 6 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

13 군납품부실사건과이명박정부의경직된대북정책기조는북진통일론을주장하던이승만정부를연상시킨다. 이러한이명박정부의통치방식을고려할때문재인 -안철수단일화는민주연합의의미를지닌다. 민간인에대한사찰과재산박탈이라는정부의불법행위에대한증거나증언제시도이명박정부에게위기가되지못했다. 이명박정부는근거있는정부비판들을 오해 나 괴담 으로치부했으며, 오히려비판자들을처벌대상으로삼기도했다. 대통령의측근이나친인척비리도단순히안타까운일로치부하면이명박대통령의책임과관계없는것으로넘어갔다. 대통령무책임제에가까운상황에서여당에서탈당하지않은채이명박대통령은민주화이후최초의정상적인퇴임을준비하고있다. 대통령의당적유지는이명박대통령이한국정치에미친거의유일한긍정적요인으로보인다. 문제는한국민주주의는법치주의, 3권분립, 언론방송의비판기능등이마비되는것에대한견제와균형시스템이나이에맞설정치세력이미흡하다는것이다. 정치개혁도권력자의선의에의한절제된권한행사보다무절제한권력행사에대응하여시민들이스스로기본권과민주주의를지킬수있는능력과의지를강화시킬수있는방향이필요하다. 현재한국정치는일상적정치과정에서견제와균형이제대로작동하지않고있으며, 다만선거에서야권의후보단일화를전제로세력균형을유지할수있는상황이다. 이명박정부가보여준많은퇴행적행태는민주주의최소주의기준에서도관용될수없는수준이지만, 야권은처벌은커녕그러한주장조차선거에부담이될까꺼려하며, 정치보복금지를스스로선언하는상황이다. 지식인들도논의의여지가큰사안에대해서는한목소리로비판하지만, 정작명백한민주주의위협에대해서는대중뒤에숨는나약한모습을보였다. 민주화이후한국사회에서권위주의적보수세력의헤게모니와진보세력의무기력은반복적으로진보진영에게선거의최우선과제를민주연대로부과하는제약조건이되고있다. 다른한편기존진보진영은민주당을대신하여새로운정치개혁의잠재세력으로기대되기도했지만, 지지기반이거의붕괴된상황에서이번대선을맞이하고있다. 그것은주요대선후보들이복지, 경제민주화등의공약을채택한영향도있지만, 기본적으로기존진보정치세력내부의한계와관련된다. 민주당도김대중이후리더십불안정성이극심하고, 현재도민주당지도부는사퇴압력을지도부내에서받고있으며, 문재인후보 대선후보정치공약비교 Ÿ 7

14 가대통령이된다하더라도안정된리더십을발휘할수있을지의문이다. 진보진영의 도덕주의적, 원리주의적, 청산주의적경향은리더십불안정및지지기반의침식과함께 정치적실험과실천을누적적성과로연결시키지못하는한계를반복하고있다. 3) 새로운시민정치대두 민주화이후정치적양극화나이명박정부의권위주의적통치이외에정치개혁공약의중요성을강화하는배경으로시민정치양상을꼽을수있다 년촛불에서폭발적으로나타난공론장, 온라인상에서지속적으로전개되는공론장, 그리고지방수준에서주민참여예산등보다직접민주주의에가까운시민정치가시도되고있다. 그리고최근공중파이외에다양한방송매체의등장과그영향력은새로운시민정치실험의성공가능성을높일수있다. 이러한상황에서정당개혁의방향도수평적네트워크조직방식으로제안되고있으며, 이것은국회의원중심의기존의위계적지역중심의조직과구분된다. 다양한공론장은시민들의발언내용을수용하는기능뿐아니라, 신인정치인의충원기능을수행할수있다. 이러한새로운정치환경의대두는기존의지역대표나이익대표 ( 매개 ) 체계를통한기존의정당정치시스템의개혁과함께한국정치개혁의복합성을예상케한다. 이러한정치환경에대한정치지도자들의호응이이번대선에서확인되고있다는점이중요하다. 문재인후보의경우문성근주도하에시민캠프를국회의원, 지식인캠프와함께삼각축의하나로운영하고있으며, 당원충원구도도지역이외에직업과학교등의다원화를시도하고있다. 문재인후보에비해상대적으로안철수후보는새로운정치환경에기초한정치실험에적극적으로도전할가능성이크다. 벤처기업을성공시켰던그의경험은그시도를독자적실험으로전개시킬동력이될것으로보인다. 그결과는새로운시민정치의주체들의능력과기존정당들의흡수능력에따라달라질것이다. 이러한배경에기초하여이글의관점은이념형적혹은이상주의적관점의원칙보다현실주의에가깝다. 이러한관점에서보수쪽으로기울어진세력균형의개선이필요하다. 8 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

15 이것은한국의보수세력이민주주의심화에부정적인경향을나타낸다는가정에기반을둔다. 새누리당중심의보수세력에비해상대적으로진보적인민주당을포함한넓은의미의진보세력의정당및정치세력, 리더십, 지지기반이강화되는것이중요하다. 이것은시민의기본권강화와견제와균형, 법치주의, 참여및심의에기반한민주주의심화와확산에도움이된다는가정이다. 정치개혁은선거뿐아니라일상의정치과정을주도하는것이중요하다. 정치리더십은정치세력과지지기반형성의결정적구심점이된다. 민주주의범위내에서제도개혁은정치개혁과정에수반되는것으로이해할필요가있으며제도개혁효과는항상양면성을지닌다고가정한다. 3. 후보별정치개혁공약비교 1) 후보별정치개혁공약기조비교 세후보의정치개혁공약기조에서의미있는공통점을찾을수있으며, 문재인과 안철수후보의정치개혁공약기조에서의미있는차이를확인할수있다. 공약개별내용비 교는아래표로정리했다. - 박근혜 : 정치권부패 특권축소. 비교대상은이명박정부. 기존선거, 공천, 국회개혁안제도화수준. - 문재인 : 정치권부패 특권축소, 정당정부. 비교대상은당청관계가원만하지못했던노무현정부. 추후집권시여당이정책주도. - 안철수 : 정치권부패 특권축소, 직접민주주의. 비교대상은기존정당정치. 국회의원축소, 중앙당폐지, 정당국고보조금축소, 강제당론폐지. 대선후보정치공약비교 Ÿ 9

16 < 주요대선후보정치개혁공약사안비교 > 박근혜문재인안철수 기조 Ÿ 정치부패 특권개혁 Ÿ 정치부패 특권개혁 Ÿ 정당정부 : 여당이정책주도 Ÿ 정치부패 특권개혁 Ÿ 직접민주주의 : 실시간소통수평네트워크 정당 Ÿ 기초의원 단체장정당공천폐지 Ÿ 부패로인한재보궐선거원인제공자선거비용부담 Ÿ 중앙당공천시시도당이양, 중앙당은정책기능중심 Ÿ 당원구조를지역위, 직장위, 학생위로다원화 Ÿ 중앙당축소혹은폐지 Ÿ 정당국고보조금축소 Ÿ 강제당론폐지 국회 Ÿ 국회의원면책특권제한, 불체포특권폐지 Ÿ 국회예결특위상설화 Ÿ 국회의대통령권력남용견제강화 Ÿ 상시적여 야 정정책협의회구성 Ÿ 야당과외교, 안보정보공유및정책협의 Ÿ 국회의원영리목적의겸임금지 Ÿ 국회의원정수축소 Ÿ 국회의원변호사등겸직금지 Ÿ 연중국회, 국정감사상시화, 국정조사권발동기준완화 Ÿ 국회윤리위내국민배심원제도입 선거 Ÿ 국회의원여야동시국민참여경선 Ÿ 국회윤리특위선거구획정위원회전원외부인사 Ÿ 선거 4 개월전대선후보확정 Ÿ 권역별정당명부비례대표제 ( 지역구 200, 비례대표 100) Ÿ 기초의원정당공천폐지 ( 여성비례대표 20% 는제외 ) Ÿ 국회의원선거구획정위중앙선관위에상시설치 Ÿ 비례대표증원 대통령 Ÿ 개헌 : 집권후 4 년중임제, 국민생존권적기본권강화포함개헌추진. 대선에서정략적개헌논의반대 Ÿ 국무총리장관임명제청권, 장관인사권보장 Ÿ 기회균등위설치, 공직임용기회균등, 여야탕평인사 Ÿ 매년대통령국회연설정례화 Ÿ 대통령 4 년중임제, 분권위한부통령제가능 Ÿ 집권초권력구조원포인트개헌, 기본권은공론화이후개헌 Ÿ 책임총리제 Ÿ 대통령형제, 자매재산공개 Ÿ 대통령의권한밖특권행사금지 Ÿ 뇌물알선수재등범죄자공직임용금지 Ÿ 현행헌법테두리안에서분권 Ÿ 민생문제, 서민현안해결우선 Ÿ 대통령임명직 1/10 수준으로축소 Ÿ 청와대이전 Ÿ 대통령사면권국회동의 Ÿ 감사원장임명시국회추천 10 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

17 권력기관 Ÿ 특별감찰관제 ( 국회추천, 대통령친인척비리조사 ) Ÿ 상설특검제도입 ( 현재의사안별특별검사구성을둘러싼정치공방차단 ) Ÿ 대검중수부유지, 고위공직자비리수사처반대 Ÿ 법무부탈검찰화 Ÿ 검사의청와대파견제도폐지 Ÿ 대검중수부직접수사기능폐지, 고위공직자비리수사처신설, 검경수사권조정 Ÿ 일선경찰서정보조직민생치안인력으로전환 Ÿ 대검중수부폐지, 고위공직자부패수사처신설 Ÿ 검사, 판사공권력남용엔징벌적손해배상제, 전관예우방지를위한양형기준법 2) 문재인 - 안철수단일화협상 11 월 12 일까지단일화협상의합의수준도두캠프의정치공약내용의범위를벗어나 지않고있다. 공통적인공약을중심으로합의되고, 입장차이가있는경우합의가늦어지 고있다. 현재까지합의수준을요약하면아래내용과같다. 문재인 안철수 11월 6일공동합의문 - 정권교체를위해서는새정치와정치혁신필요, 정치혁신의첫걸음은정치권이먼저기득권을내려놓는것. - 단일화는대선승리와정권교체를위한단일화, 가치와철학이하나되는단일화, 미래를바꾸는단일화의원칙. 새누리당의집권연장에반대하는모든국민의뜻모아나가기. - 양쪽의지지자들을크게모아내는국민연대필요. 그일환으로정당혁신의내용과정권교체를위한연대의방향을포합한 ' 새정치공동선언 ' 제시. - 단일후보는후보등록이전까지결정. 투표시간연장위해함께노력. 11 월 8 일문 안 새정치선언 제 1 차실무협상합의사항 - 4 대의제합의 : 새정치의필요성과방향, 정치개혁과정당개혁의과제, 새정치와 대선후보정치공약비교 Ÿ 11

18 정권교체를위한연대의방향, 새정치실천을위한약속. - 새정치방향 ( 첫번째의제 ) 3개항합의 : 기성정치의무능과갈등을넘어협력과상생의정치지향, 정치권의기득권포기및삶의정치지향, 소통의정치및참여정치지향 11월 9일문- 안 새정치선언 제2 차실무협상합의사항 - 대통령 : 국무총리인사제청권과장관해임건의안보장, 각부처인사자율성보장, 국회인사청문회판단존중 - 권력기관 : 대검중수부폐지, 공수처설치 - 국회 : 상임위의결로감사원감사청구, 윤리특위 선거구획정위 의원세비심의회등시민참여보장, 의원연금폐지 11월 10일문 안 새정치선언 제3 차실무협상 - 합의내용은남은쟁점마무리하여종합발표. - 예상되는합의사항 : 양측은비례대표직확대, 대통령의임명권축소, 상향식공천, 민주당의쇄신의지, 국민연대, 대통령사면권제한과친인척재산변동상황감시강화, 행정정보공개와개방형인사제강화, 검경수사권조정, 금융감독체계개편등합의. - 예상되는쟁점사항 : 국회의원정원축소와중앙당축소문제등 단일화의미와가능성현재의야권후보단일화는이명박정부의권위주의적통치에대한대응이라는측면에서민주연합의성격을지닌다 년지방선거, 2011 년서울시장재보궐선거, 2012 년총선모두야권연대의방식으로선거를치룬바있다. 후보단일화협상에서도정권교체를공동목표의하나로합의했고, 야권지지자들의기대를고려할때, 후보단일화는성사될가능성이높다. 안철수 -문재인연대는참여정부직후민주진영의분열경험과국회새누리당다수의석상황, 그리고문재인과안철수의정치적입지나조건을염두에둘때 2016 년총선까지지속될수도있다. 그렇지만문재인후보의정당정부론과안철수후보의직접민주주의론이지니는 12 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

19 정당에대한대조적의미를고려할때, 두후보간의연대가합당수준으로이루어질가능성은낮을것으로예상된다. 그리고안철수후보의강연중심의정치행태나벤처기업가경력그리고시민들의적극적인비정당적정치참여경향은결국새로운정치실험으로연결될가능성이커보인다. 4. 정치공약평가 이장에서는세후보의정치공약평가단상을병렬적으로제시하여결론으로대신하고자한다. 세후보의정치개혁공약을비교해보니예상보다공통성이많았다. 그것은본래정치인들의선거공약이대체로선거당시시점의시대정신을반영하는경향이있기때문일것이다. 세후보사이의공통점에도불구하고문재인, 안철수후보간의관점차이도분명했다. 공약에대한내용평가이전에정치개혁공약의실현가능성을고려할필요가있다. 집권이후공약실현여부는크게첫째당선자의의지와그가처한정치적입지, 둘째정치개혁에대한상대정당이나언론, 시민사회등의압력수준에따라결정된다. 가까운예로이명박대통령이후보시절표방했던실용주의, 중도이미지는집권이후실종된바있다. 이것은본인의의지나공약준수압력도약한사례에해당된다. 박근혜후보의경우그의개인사적측면이나최근검사출신정치쇄신위원장선정이나 MBC 사장유임등을고려할때, 집권한경우개혁조치의지의한계는분명하리라고예상된다. 다만야권이나여론의공약실현압력수준이또다른변수가될수있지만, 정치개혁을둘러싼야권연대를포함한경제, 사회적상황과결합될수밖에없기에지금은예상하기힘들다. 문재인, 안철수후보의경우그동안발언내용이나이들이처한정치적입지를고려할때박근혜후보에비해정치개혁의지가강하다고볼수있다. 또한이들이제기한정당정부론이나직접민주주의론은현재한국정치환경의변화방향이나그필요성을반영하는타당성이나기대감도크다고볼수있다. 그렇지만문재인, 안철수후보가집권하 대선후보정치공약비교 Ÿ 13

20 는경우에도그들자신의의지와달리객관적조건은정당정부나직접민주주의추진에우호적일것같지않다. 우선국회의석분포에서이들이몸담고있는정당의의석은과반수에미치지못하고, 상대적으로새누리당은과반수에달한다. 또한이명박정부하에서누적된경제적, 사회적위기요인은차기정부시기표출될가능성이크다. 그런데정치개혁을임박한위기대응과연계시키는것이쉬운일이아니며, 오히려정부의위기대응집중필요성에의해정치개혁은뒤로밀릴가능성이크다. 정치권의기득권내려놓기방식의문재인, 안철수후보의합의된공약기조는정치개혁추진에제약이될수있다. 이것은새로운정치세력형성혹은지지기반확충과보수세력과의세력균형을유지하기위한수준이되기힘들다. 이러한방향보다새로운정치참여를유도할수있는과감한정치개혁대안이제시될필요가있다. 기본적으로시민들의자유로운정치발언이실질적으로보장될필요가있으며, 기본권침해에대응할수있는사법적보호장치가강화될필요가있다. 이에기초하여온라인혹은오프라인공론장이나시민대의원방식은발언내용의수용혹은정책반영뿐아니라정치신인의등용문으로기능하여공천에반영될필요가있다. 대통령의권한축소. 분산혹은행사의절제등은노무현대통령이구현했던것이다. 물론이명박대통령에의해후퇴한만큼그중요성은크다. 그렇지만대통령권한축소는이를통해상대적으로권한이나자율성이강화되는행위자에대한책임성을높일수있는견제시스템강화와함께진행되어야한다. 예를들어노무현대통령하에서자율성이높아진검찰의권한은견제시스템이보완되지않는상황에서무책임하고일관되지못한권한행사의남용으로연결되었다. 문재인, 안철수후보는공통적으로국회의권한강화와대통령의국회결정수용을강조했지만, 이또한국회의책임강화와병행되어야한다. 예를들어인사청문회의결과가취약한근거에기반하는경우국회는비판받아야하며, 대통령의최종결정권은보장되어야한다. 대통령의권한이법률에의해제한되어야하는것은당연하지만, 보장된범위내에서적절한방식으로행사되는대통령의권한은존중되어야한다. 문재인후보의정당정부기조는정당의정책기능강화뿐아니라, 정당내부의소통시스템, 정당의리더십강화가필요하다. 참여정부시기노무현대통령은당정분리원칙을고수했지만다른한편으로정치인의장관임명비중이늘어났고당청정책협의도매주 14 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

21 혹은사안별로자주열렸다. 그렇지만그결과가여당국회의원들간에공유되지못했고당청관계가악화되었음을유의할필요가있다. 이것은당내부의소통강화와이에상응한조직강화의필요성을의미한다. 여기에정당이정부정책을주도하기위해서는정책능력이급격히강화되어야하며이를위해서정당조직이강화될필요성이증가한다. 이것은안철수후보의정당축소론과기조상에서차이가클수있음을의미한다. 안철수후보의직접민주주의방향의정치개혁은기본적으로시민참여를활성화시키는것으로서정치의확대와비용의증가를의미한다. 소통, 참여, 심의는마음만바꾼다고진전되는것이아니라노력과비용부담이수반될때진전될수있기때문이다. 이것이정당정치의축소로상쇄되어야하는것이아니라, 개혁으로현실에서구현되기위해정당정치의활성화와책임성강화로연결되어야한다. 이러한의미에서안철수후보의참신성에도불구하고정치개혁에대한인식이피상적일수있다. 그는새누리당과민주당의안보와평화의균형론을제시한적있다. 내가볼때이것은새누리당과민주당정부의이미지에기반한평가일뿐이명박정부와노무현정부정책성과의실질적비교와는상관없다. 이러한우려가추후그의정치활동과논쟁과정을통해불식될수있기를기대한다. 정당개혁과관련하여리더십에대해고려할필요가있다. 후보단일화과정에서민주당의인적청산문제와그대상으로민주당대표와원내대표가거론되었다고한다. 물론이사안은그이전부터민주당내에서거론되고있었다. 그런데공식적인정당대표들을상황에따라바꾸는것이정치개혁에부합하는것인지의문이다. 오히려민주당의경우 2002 년이후정당리더십취약성이지속되고있으며, 이것은당내의무절제한파벌경쟁으로연결될수있다. 현재당지도부선출시최다득표순으로구성되는민주당의집단지도체제는경쟁적지도자들이함께지도부에참여하여지도부가집단적으로리더십을발휘하기힘든여지가있다. 이러한지도부구성방식을바꿀것이아니라면이러한지도부구성의한계를보완할수있는당내관행과정치문화가필요하다. 오히려일정한한계에도불구하고선출직대표의포괄적책임은예외적인경우가아니면임기가보장될필요가있다. 안철수후보의강제당론폐기는국회의원의정당에대한자율성을보장하기위한것이지만, 당론투표가항상이루어지는것은아니며당론이채택된경우에도국회의원 대선후보정치공약비교 Ÿ 15

22 소신투표의가능성이완전히배제되는것은아니다. 극단적으로비례대표의경우소신투표로당에서축출되더라도의원직은유지된다. 또한국회의원들이정당후보로당선되는정당정치의미나정당간대립이심화된현실에서그가능성이나타당성이확실치않다. 당론투표는정당의문제이기도하지만정당관계수준의문제이기도하기때문이다. 그러므로이것은심의를강화시킬수있는국회개혁과관련하여보완될필요가있다. 그리고국회의원이정당의보호를필요로하는측면도있는데, 그것은선거법과관련하여사실상국회의원의운명은검찰과판사에재량적판단에달려있기때문이다. 이경우정당은이에대응할수있는중요한방어막이되곤한다. 국회의원의정당으로부터자율성을강화하기위해서는검찰과판사의재량적판단이축소될수있는선거법개정이필요하다. 이외에국회의원의올바른국정수행에미치는제약요인을고려할필요가있다. 그것은특히지역구국회의원의경우예외없이해당지역발전에대한부담을지니며, 그방법으로지방스스로의자원과전략보다국책사업의유치에의존하는경향이강하다는점이다. 이것은내용상국회의원의바람직한의정활동방향과충돌할가능성이높은데, 기본적으로지방자치의재정적법률적내실화를통해완화되어야할과제이다. 국회개혁으로안철수후보가제시했던국회의원의석수축소는국회의책임성을높이는대안으로의미를지니기어렵다. 오히려비례대표를늘리는방향이현실성과타당성을동시에담보할수있는대안이라고생각된다. 그런데현재여론은안철수후보의제안에압도적인지지를보이고있다. 이와관련하여이글에서다른대안을제시하고자한다. 그것은정치권특권완화의직접적방법으로국회의원임기를축소하고대신에비례대표를중심으로의석수는늘리는것이다. 예를들어미국하원의원의경우임기가 2년이다. 물론미상원은임기 6년이지만, 2년마다상원의석 1/3을놓고선거를치르게된다. 국회의원수를줄이거나정당국고보조금을줄이는것은자칫국회능력을위축시킬수있다. 임기축소는국회 ( 의원 ) 의능력을강화시키는대안과함께추진할때그책임성을강화하는현실적인대안이될수있다. 정치개혁공약에서충분히거론되지않는사안이선거법과선관위개혁이다. 현재의포지티브방식의선거법은선거운동기간유권자들의표현을제약시키며, 유권자를위한새로운방식의선거캠페인채택에제약요인되고있다. 선거기간이유권자의발언이풍부해지는것이아니라오히려제약되는현실은시급히개선되어야한다. 또한현재의 16 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

23 선거법상 100 만원이상벌금형으로당선자격박탈규정은검사와판사의재량권에과도하게의존하는것이다. 그러므로 100 만원이상벌금형에대한기준이보다분명해질필요가있다. 선거캠페인관련선거법의모호성은선관위의선거법유권해석권한은선거운동과잉규제효과를초래할가능성이크고, 선관위유권해석의일관성에대한책임도강화될필요가있다. 선거법은네거티브규정으로바뀌고, 선관위와법원의재량권한이축소될필요가있다. 가장기본적인정치개혁사안이제대로다루어지지않고있는것같다. 시민권혹은민주주의기본원칙에대한확인과이에대한합의이다. 이명박정부에의해피해를받은시민들은진상조사와함께보상받아야한다. 민주주의기본원칙훼손사례의경우제도개혁이전에지휘고하를막론하고당사자혹은책임자에대한징계가공약을제시할필요가있다. 상부의압력에도불구하고민주주의원칙고수한경우인센티브제공원칙을정치개혁공약으로제시할필요가있다. 이에대한국회의법률개정이전이라도현재의법적한도내에서대통령의권한행사를통한적절한조치가필요하다. 이명박정부임기동안견제와균형시스템이작동되지못한점을고려하여, 민주주의원칙에대한합의와실천의지를확인할필요가있다. 민주주의는무절제한권력행사를관용하는체제가아니라는합의가이루어져야한다. 대선후보정치공약비교 Ÿ 17

24 참고문헌 김대호 유능하고강건한정치 년이후. 백산서당. 김종철 정부형태 : 최근의개헌논의를중심으로. 조기숙 정태호외. 한국민주주의어디까지왔나 인간사랑. 러셀 J. 달톤저. 서유경역. 시민정치론 : 선진산업민주주의국가의여론과정당. 아르케. 서복경 공직선거법과민주주의. 제5 회대안담론포럼 discourse/15679 (2012 년 11월 8일검색 ). 안병진 시민주권론. 조기숙 정태호외. 한국민주주의어디까지왔나 인간사랑. 오홍근 빼앗긴이명박 5년의기록 : 그레샴법칙의나라. 이담. 이성우 한국정치의양극화와당파적배열, 민주주의와인권, 11(3). 전남대학교 5.18 연구소 ). 이지문 정치개혁시민총회 는어떤가. 경향신문 2012/11/10. 조기숙 광장의정치와문화적충돌 한국정치학회보 42(4). 조지레이코프 자유전쟁. 프레이안북. 최장집 노동의제, 연말대선에서정치 사회적중심이슈로만들어야. 매일노동뉴스 2012/10/27. 폴크루그먼 미래를말하다. 현대경제연구원 BOOKS. 홍성걸 이념양극화가정책과정에미치는영향. 사회과학연구, 경성대학교 28(2). 18 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

25 제 2 부 18 대대선과사회경제 : 경제민주화, 복지국가, 그리고노동

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27 18 대대통령선거의정치경제 : 복지국가, 의회중심 제, 그리고한국정치의재편 (Realignment) 강명세 ( 세종연구소 ) 요약문 : 제도개혁의역사적의미 한국정치는분단이후보수중심으로운영되었다. 그이유는외적으로냉전질서와남북분단, 그리고한국전쟁의후유증등이있다. 이는한국으로서는어쩔수없는외적인환경이다. 보수중심의국가는신속한경제발전에기여했다. 그러나경제발전이보수중심으로이루어진결과 1997 년외환위기이후분명하게드러난바처럼, 재분배에대한배려는매우취약했다. 다수제와대통령제는보수중심의정치경제를떠받치는제도적기둥이다. 이기둥이바뀌지않으면냉전구도등외적환경이바뀌더라도복지국가의규모는커지지않는다. 여기에제도개혁이필요한것이며제도개혁위에서한국정치의재배치 (realignsment) 가가능할것이다. 앞에서살펴본바처럼, 2012 년대선에서가장눈길을잡는부분은후보모두가좌익노선을제시했다는사실이다. 여기서좌우의차이는공적부분의크기나역할에대한입장에서나온다. 좌파는정부의공적역할을주장하며재분배면에서적극적인복지국가를지향한다. 한편우파는최소한의사회안전망외에는개인의책임을강조한다. 사민정당이집권하거나오랜동안그랬던경험이많은서유럽에서복지국가가발전한반면미국에서는뉴딜시대가올때까지아무런사회적안정장치가없었다. 미국에는지금도인구의 1/5 정도가의료보험의혜택을받지못하고있다. 한국은많은면에서미국과 대선후보정치공약비교 Ÿ 21

28 상당히다른나라이지만두가지면에서같다. 양국모두대통령제를갖고있으며선거제도는기본적으로소선거구제 / 다수제이다. 18대대선의 시대정신 은복지국가의확대이다한국정치는 시대정신 을담을수있어야한다. 왜개혁을해야하며어떻게해야목표를달성할수있는가? 3.1 왜개혁 / 개헌을해야하는가? 한국정치의문제점은현행정치제도의탓이가장크다. 현행선거제도단순다수제는누가만들었는가? 그리고이제도는누구의이익을보호하는데호의적인가? 이제도는사회전체의복지향상에기여하지않았다. 오히려일부의이익을극대화하며현상유지에충실하다. 정치권력을장악한기득권층의이해에는호의적인반면중산층 / 서민의요구에는무관심하다. 선거를통해개혁이가능하지만기득권정치가막고있다. 대선국면에서정치개혁에대한논의와주장은더없이무성하나, 아무도무엇때문에무슨이유로개혁을하는지는말하지않는다. 박근혜, 문재인, 안철수후보는앞다투어개혁안을제시하고있다. 후보는다르지만큰줄기는대동소이하며하나로수렴한다. 박근혜후보는갑자기 줄푸세 를버리고복지국가의확대에동참하는동시에대통령 4년중임 을제시했다. 단순히국회선거와주기맞추고책임정치의강화외에아무런동기가보이지않는다. 주기가틀려서개헌을하고주기가같으면시민이요구하는복지정책은강화되는가? 이점에서는문재인후보도다르지않다. 대통령권한을축소하고지방분권화를제시하는데이는이미노대통령시절에했던내용이다. 한마디로왜노대통령은왜실패했었는가? 노대통령의의지나정보가취약해서가아니다. 현제도에서는개혁을추진할세력이의회에진입할수없고따라서정책결정에참여할수없다.. 한편안철수후보는정치인수를줄이면개혁이될것처럼주장한다. 의원수줄이면나라가발전하고좋아지나. 의원수가적은나라국정이많은나라에비해잘운영된다는연구결과는없다. 22 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

29 3.2 왜세후보의정책공약이수렴하는가? 개혁의필요성은시민의삶을좋게하는데있다. 시민의좋은삶은여러가지가있으나현재가장두드러지게표출된것은복지국가의확충이다. 세후보는이곳은선거를정조준하고있다. 정치인정당모두투표권자의절대다수가복지국가의확충을요구한다는것을잘알고있다. 이점을잘알기때문에모든주자가복지국가의구축을공약으로내걸었다. 경제민주화와역시넓은의미에서복지국가의확대와궤를같이한다. 이점에서 줄푸세 의신자유주를철칙으로삼았던보수정당과박근혜후보조차복지국가의확충을공약할정도이다. 복지국가의확대에서세후보의약속은동일한방향즉표가많아당선될수있는방향으로수렴한다. 정당과후보의소신이나정책과는아무런상관이없다. 다만당선여부가정책을결정한다. 이렇게만들어진공약은당선후거짓공약이될수밖에없다. 당선된다음에는정치인과정당본래의의도나정치적소신이작동한다. DJ 노무현 10년집권동안에도소득양극화가해소되기는커녕악화된것은정책실패의탓이다. 왜진보정부가중산층 / 서민의삶을행복하게하지못하고오히려더고달프게할수박에없었는가? 현재의선거제도는제1 등후보만이당선되는제도이다. 이는지역정당구조와함께철옹성양당구도를만들어냈다. 이구도에서는지역주의와정책이혼재되어정책정당이발전할수없다. 소득양극화를해소하려는정책을제시하는정당이선거에서큰힘을얻을수없다. 3.3 어떤개혁이필요한가? 복지국가구축을위한정치개혁 여러가지여론조사에의하면시민이갈구하는것은양극화를해소하는데기여하는복지의확대이다. 시민이진정으로바라는삶의향상에기여하는정치개혁을해야한다. 당선후지켜질수있는공약개혁을해야한다. 이를위해서는비례대표제개헌을해야한다. 완전비례대표제는정책과비전을제시하는정당과후보가당선될수있는제도이다. 비례대표제하에서라면지금요란하게진행되는후보단일화는필요없다. 각후보와 대선후보정치공약비교 Ÿ 23

30 정당이확보한지지만큼의의석을기반으로자신의정책을추진할수있다. 선거후비슷한정책을가진정당간이모여연합정부를만들면그만이다. 당선후에는의회중심제로의전환은더욱획기적정치개혁에기여할것이다. 대통령제는지난 40년정치사가말해주듯한국에뿌리내리는데실패했다. 제왕적대통령제에서아무리민주적인대통령이라도무소불위의동기가발생할수밖에없다. 이는모든대통령의가족이불행해진점에서극명히드러난다. MB도마찬가지이다. 비례대표제와의회중심제하에서정당은지지에따라의석을배분받는점에서지지층의요구에충실하지않을수없다. 현재와같이동일한정책을추구하면당선될수없다. 정책정당으로가지않을수없는동기가발생한다. 지금은선거에서승리하기위해자신의정치적원리와관계없이경제민주화나복지의확대를주장하지만선거에서승리한후보가본래보수적정책의신봉자이고지지세력이부유층이라면과연공약을실천할수있을것인가? 약속 (ex ante) 은정작실행단계에와서약속을이행하는것이진정한이해와일치하지않으면불발한다 (ex post). 세후보가진심으로복지와경제민주화를실현할뜻이있다면제도화에동의하면된다. 복지국가를가장잘실현할선거제도는비례대표제이다. 비례대표제에서는복지를주장하는정당이나집단을대표하는세력이의회에진입할수있다. 한국의진보정당이비례대표제였다면훨씬일찍보다많은의석을확보할수있었을것이다. 의회에진입한진보정당은입법활동을통해증세및복지재정의확대를주장했을것이다. 현행의다수제선거제도하에서복지국가를만들겠다고하는약속은지키지못할약속을하는것이기때문에신뢰할수없다. 그러나비례대표제의도입을통해복지국가를강화하겠다는공약은선거가끝나고실현될수있다는점에서신뢰를준다. 또한복지국가를확대하고재분배를강화하려는의도를가진정치집단이나투표자는비례대표제와복지국가의확대는동일한것임을인식하고홍보해야한다. 24 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

31 이글의목적은 18대대선을앞두고벌어지고있는개혁문제를정치경제적관점에서분석하려는것이다. 주장은비례대표제와의회중심제개혁이다. 이제도가시민이현재요구하는것을상대적으로다수제 / 대통령제에비해더충실히수용한다. 제18 대대선의 시대정신 은복지국가의확대를중심으로한재분배의정치이다. 모든정당과후보의공약은약간의방법론적차이를제외하면복지정책을강화하고경제적민주화를실행하는데수렴한다. 재분배의정치가실현되기위해서는선거후지켜지지않을공약이나구두약속이아니라지배층이지킬수밖에없는제도화를해야한다. 그제도화는비례대표제의대대적확충이다. 나아가복지국가의개혁을일회성이아니라지속적으로전개하기위해서는대통령제에대한전면적검토가필요하다. 글순서는다음과같다. 첫째는최근의학문적동향에기대어재분배의민주주의를간략히논의한다. 둘째, 지난 15년의한국정치에서회고적투표가지배적이었음을제시하고 18대에도마찬가지로그럴것으로전망한다. 셋째, 현행다수제에서진행중인대선후보삼파전을중위투표자의정치경제를통해설명하고야권의후보단일화협상은비례대표제에서라면선거후에이루어질협상임을언급한다. 넷째, 재분배의정치를담을수있는정치제도가무엇인지를논의한다. 다섯째는논의의요약과부각이다. 1. 민주주의의정치경제 민주주의연구가사회과학의새로운신흥산업으로부상중이다. 연구동향은민주주의자체에대한정의를포함하여과거경험에대한새로운해석, 그리고현재진행중인민주화에대한논의를포함하여광범하고도심층적으로진행하고있다. 대표적연구로는민주주의의역사적기원을새로이조명한 Acemoglu & Robinson 이다. 이들은과거 B. Moore 와 S.M. Lipset 등이제시했던민주주의연구를정치경제적시각에서포괄함으로써일반화의가능성을제시한다. 2) 2) 선진민주주의의과거경험에대해서도새로운각도에서재조명하고있다. Boix(2003, 2010), Iversen 18 대대통령선거의사회경제 Ÿ 25

32 민주주의연구의새로운동향은한국민주주의의여정을다시금한번꼼꼼히생각해볼필요성을제시한다. 특히최근동향은민주주의와재분배의문제에초점을두고있는데이는한국유권자가요구하고있는복지국가의확대에풍부한이론적함의를담고있다. 민주주의는어떻게시작했는가? 모든사회는엘리트와일반대중또는시민의두집단으로이루어진다. 두집단은가진자산이서로다르기때문에공공정책의성격을두고서로다른주장을한다. 이두집단은대표적으로조세를사이에놓고갈등한다. 부유한집단은과세의대상이며일반대중은조세의재분배를통해사적불평등을보상받으려한다. 재분배는민주주의에서도획일적이지않다. 재분배를둘러싼갈등은근대민주주의의효시에해당하는영국민주주의기원에서잘나타난다. 민주화는권력과부를선점한집단이아래로부터의요구를수용함으로써가능했다. 그렇다면엘리트계층은왜민주화를수용했는가? 아래로부터의압력으로인해발생할피해가민주주의도입에따르는조세부담에비해더컸기때문이다. 이를혁명제약 (revolution constraints) 이라고한다. 대중의저항을억압하는데드는비용이과하면민주주의를수용하는것이자신의부를지키는데유리하다. 대중은지배층이민주화를실현하겠다는약속을믿지않기때문에엘리트는민주주의의제도화를제안한다. 역사적으로등장한보편선거권의확대나 17세기후반영국왕이과세를위해서는의회의동의를얻어야했던의회제의강화등은바로제도화의산물이다. North & Weingast 는명예혁명에서의회정치가처음으로출발할수있었던것을이론적으로분석한연구에서지배자의약속은두가지모습을갖는다고말한다 (1989, 804). 첫째는책임있는행동의전례를세움으로써약속을제시한다. 이후에도일관되게실천하겠다고다짐한다. 둘째는지배자가스스로침범할수없는조건의약속을한다. 역사적으로보면첫번째약속은실현되지않는다. 지배자는언제나약속을뒤집을수있다. 한편두번째약속은실현가능했다. 두번째약속은약속을지킬수밖에없는제도의창출을허용했기때문이다. 제임스 1세는명예혁명을통해의회가정규적으로열리고여기서과세를결정하도록했던것이다. & Soskice( ), Zablatt( 2011). 26 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

33 2. 정치적대표성의위기와한국의회고적투표 투표는이념및정책이나집권정부의성과에대한평가이다. 투표자는이두기준에따라투표한다. 정당정치가오래고안정적지기기반이존재하는곳에서는정책적투표가강하다. 반면한국처럼정당정치가여전히불안정한곳에서는이념이나정책이아니라정부의실정에대한심판의투표가지배적이다. 실정에대한심판을가리켜 회고적투표 라한다. 김대중후보의당선은대표적으로회고적투표의결과이다 년한국이처음겪는위기가발생하자때마침대선에서투표자는집권당후보를징벌했다. 그렇지않았으면네번이나대권에도전했던김대중후보는낙선했을것이다. 이명박후보의당선역시회고적투표의산물이다. 이명박후보는노무현정부의실정탓에사상최대표차로당선되었다 ( 그림 0). 지금다시 5년이흘러 18대대선에서이명박정부의공과에대한심판이예상된다. 회고적투표를예상하는것은 < 그림 1> 에서발견한다. 이명박정부는기대와는달리전임정부가해결하는데실패했던것을제대로해결하지못했다. 사회적양극화는과거정부와아무런차이가없다. 나아가보수정부의장점으로곧잘거론되는물가정책역시성공을거두지못했다. 그림 2에서보는바처럼현시점에서 18 대대통령선거의사회경제 Ÿ 27

34 생활물가와일반물가모두상승하고있어물가관리에실패했음을보여준다. 생활물가의상승은중산층 / 서민의생활을어렵게하여소득불평등을악화시키는데기여한다. 이같은국면에서투표자다수를점하는중산층 / 서민은회고적투표를할가능성이크다. 같은조건에서라면민주주의가성숙하기전에비해민주주의가제도화될수록시민은정부의실정에대해책임을묻는경향이강하다. 보수정부의실정에대한회고적투표행태가발견된다. 집권정부가경제정책을잘못하여성장률과인플레등의경제성과가안좋을때투표자는집권정부를심판하고반대당이나그후보를지지한다. 좌파혹은포퓰리즘에대한지지 3) 는민주주의가공고해질수록투표자는반대당을지지했을때수반될지도모르는위험에대해크게우려하지않게되었기때문이다. 회고적투표는정책지향이미약할때더욱강하며정치적대표성의위기가발생하면더욱위력을발휘하기쉽다. 한국민주주의의특징은정치적대표성이여전히취약하다는것이고이는대선때더욱확연히드러난다. 한국정당은올해도어김없이이합집산을반복했다. 집권당과반대당모두당명을바꾸고다른당과통합했다. 기성정당에대한 3) 좌파와포퓰리즘은공적역할을강조하는점에서보수주의나우파와차별된다. 최근남미에서새롭게부활하는좌파에대한연구는복지정책의강화와같은지표를이용하는등좌파를폭넓게본다. 이에대해서는 Murillo, Oliveros, and Vaishna (2010). 28 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

35 거부감을희석시키려는정치인의노력이다. 이노력은아직도한국정당이정체성을사회에심는데성공하지못했음을의미한다. 이명박대통령은사상최대의격차로민주당후보를격퇴시켰지만출범초부터촛불시위에시달리는등정치권밖으로부터비판을받았다. 참여민주주의는정치적대표성의위기를조성했으며결국안철수의등장으로귀결되었다. 1) 안철수현상 안철수는변화의요구를담고있다. 정치불신이주원인이다. 그변화는모든기성과기득권에대한비판이다. 안철수현상은정당정치에대한비판에서가능했다. 안철수스스로이점을잘알고있으며출범이후줄곧정당정치를비판하고새로운정치의개막을주창한다. 심지어의원수의대대적감축을제시함으로써 국민눈높이 를만족시키려한다. 안철수현상은아직도한국정치가제도화의단계에서흔들리고있음을반증한다. 제도화는대표성의수준을뜻하며낮은제도화는정치적대표성의위기로발전한다 (Mainwaring 2006). 제도화의수준은기성정당의축소나해체, 혹은신생정당의등장등에서나타나며경험적지표는정당의유동성 (,volatility) 로알수있다 ( 강명세 2006). 정당정치의제도화가취약한곳에서매번선거마다정당은이합집산하는정치적공백현상을발생한다. 이는특히남미정치에서일반적현상이다. 공백현상에서는 outsider 가등장한다. 공백이전에어떤정부가집권했었는가에따라 outsider 의색은다르다. 집권정부가우파였으며실정을했다면좌파방향에서 outsider 가등장하는한편집권당이좌파였다면우파의 outsider 가출현한다. 남미의패턴에서보면한국의경우는우파정부의실정에따라진보적성향의제3 의후보가등장한것이다. Outsider 는회고적투표자가집권정부를비난하는반대급부에의존한다. 한국정당체제는제18 대대선이전에양당모두댱명을바꾸는등불안정성을노출했다. 17대대선당시이회창후보를내세웠던충청지역정당은새누리당과합당했다. 한국에서도 outsider 는늘발생했다 년 17대대선에서는정몽준이도전했으나 18 대대통령선거의사회경제 Ÿ 29

36 성공하지못했다. 이번에는안철수가등장했다. 정몽준의등장은김대중정부의실정에대한반동이라면이번에는보수정부의실정에대한반동이다. 먼저이명박정부하에서사회적양극화는줄지않고다시상승할조짐을보인다. 둘째, 이명박정부는보수정부임에도물가관리에성공하지못하고물가는최근상승세로돌아섰다. 나아가주택경기가하강하는통에주택자산의가치가하락하였고이는 달랑아파트한채 에그나마위안을삼고있는중산층에게경제적위기감을주었다. 자산가치가하락하는것을보면서가격하락이중산층은정부정책탓으로믿고있을것이다. 2) 안철수의변화 안철수의초기선호는마치대선을당선보다는정책을중시하는것처럼보였다. 투표자 -시민이투표를일종의소비로보고행동하는것과같이후보나정당도궁극목표는당선이아니라최고의정책을제안하는것이다. 직업정치인이당선을위해중도지향의정치를한다면안철수는중도가아니라분명한노선을추구하는듯했다. 이같은후보자선호는안철수가시민운동성격의정치로부터시작했기때문이다. 시민운동은흔히초기정치지망생이지방의공동체에서출발하여자리에서오는혜택이나특권을추구하기보다지역공동체에봉사한다는정신에서출발한다. 초기정치지망생은직업정치인과는달리이념적지향이강하고파트타임이자자원봉사적정치를한다. 시간이지나면서그러나게임의논리상대선이깊어갈수록경쟁과승리의방향에대한선호가바뀌고있다. 현행제도하에서정책대결이계속되면서중위지점을차지하지못하면승리할수없기때문에모두가중위로이동한다. 만약에제도가제3 후보에게보다관대하다면안철수는중위로이동하거나타협할필요가없다. 선거가끝난후각당은자신이획득한지지를기반으로연합정부를구성하여타협하면된다. 30 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

37 3. 중위투표자의정치경제 2012 년대선에서가장흥미로운점은후보모두가좌익노선을제시했다는점이다. 역사적으로좌우의차이는공적부분의크기나역할에대한입장이다. 좌파는공적역할을주장하며이를위해복지국가를지향하려한다. 우파는최소한의사회부조를세우는것외에는개인의책임을강조한다. 사회민주주의정당이집권하거나오랜동안그랬던경험이많은서유럽에서복지국가가발전한반면미국에서는뉴딜시대가올때까지아무런사회적안정장치가없었다. 뉴딜시대에만들어진복지국가도서유럽에비하면왜소하다. 지금도미국인구의 20% 가의료보험의혜택을받지못하고있다. 4) 현재 3명의후보가진심으로복지와경제민주화를실현할뜻이있다면제도화에동의하면된다. 복지국가를가장잘실현할선거제도는비례대표제이다. 비례대표제에서는복지를주장하는정당이나집단을대표하는세력이의회에진입할수있다. 한국의진보정당이비례대표제였다면훨씬일찍보다많은의석을확보할수있었을것이며지금보다강력한복지정책이추진되었을가능성이높다. 의회에진입한진보정당은입법활동을통해증세및복지재정의확대를주장했을것이다. 현행의다수제에서복지국가를만들겠다고하는약속은지키지못할약속을하는것이기때문에신뢰받을수없다. 그러나비례대표제의도입을통해복지국가를강화하겠다는공약은선거가끝나고실현될수있다는점에서신뢰를준다. 세후보모두당장은선거에서승리하기위해자신의정치적원리와관계없이경제민주화나복지의확대를주장하지만선거에서승리한후보가본래보수적정책의신봉자이고지지세력이부유층이라면과연공약을실천할수있을것인가? 약속 (ex ante) 은정작실행단계에와서약속을이행하는것이진정한이해와일치하지않으면불발한다 (ex post). 지금처럼양당후보가모두비슷한정책을제시했을경우현행제도에서는 1등만이승자가되기때문에제3 의후보는양당후보의어느쪽보다약간다른의원을제시하면승리한다. 양대기성정당은대선에서이기기위해본래의정책성향과관계없이중위투표자의지점에최대한접근하고자한다. 이같은국면에서제3 당혹은제3 후보가승리하려 4) 미국복지국가의보편성과특수성에대해서는강명세 (2012). 18 대대통령선거의사회경제 Ÿ 31

38 면중위지점바로옆에서면거의 50% 득표가가능하고기성양대정당은나머지를나누어갖는다. 결국제3 후보의승리이다. 그러나양대정당은이점을알기때문에중위지점이아니라예를들어진보는 40분위지점에보수정당은 60분위지점을택한다. 제3 당이어디지점을택해도다수가될수없으며따라서승자는양대정당가운데서나온다. 이는안철수가완주하여 3파전일경우에예상되는가상시나리오이다. 현재한국정치에서표를얻으려면복지를강조하지않을수없다. 복지문제가왜불거져나왔으며이에대한해법이왜이토록강조되는지를생각해보라. 정치엘리트가시민의복지에대해걱정을하게된것은한국의복지수준이경제수준이나규모에비해너무열악하여더이상방치하기힘든상황에처해있기때문이다. 소득재분배가획기적으로개선되지않고는경제적불평등이해소될수없다. 경제적불안은민주주의에서투표로이어진다. 정치엘리트는이연결에위협을느끼고있다. 오죽하면정통보수를기치로하는정당의대선후보가복지국가의건설을주도하겠다고나서겠는가. 17세기영국에서일어난명예혁명은오늘날전세계에서보편화된자유주의의기원을낳았다. 왕과상업세력의내전으로발전한갈등은의회의승리로끝나고대의정치와의회주의가생기는역사적계기가되었다. 한국사회를가장괴롭히는고등교육역시대표적인재분배문제이다. 교육문제는민주주의의질적성격과관계한다 (Ansell 2008). 인도정부는초등교육에비해고등교육에더많은공적자금을투자한다. 인도는전통적민주주의이지만그내용에서는엘리트중심적이다. 소수의엘리트에게만허용된대학교육을정부가지원하는것이다. 한편한국에서는절대다수가대학에진학하지만대부분사적비용에의존한다. 사적비용은한국의복지문제를악화시키는주범의하나이다. 교육비의증대는인적자원을풍부하게함으로써한국기업과나아가국가경제의발전에기여한다. 재벌기업은한국의학부모가사적으로제공한인적자원을아주저렴한비용에사용함으로써경쟁력을높일수있었다. 이는한국시민혹은학부모가재벌의사회적책임을요구하는이유이다. 그러나두가지결과를낳는다. 하나는사교육가압도적인교육으로인해부모의부담이과중하며따라서가계경제의악화이다. 특히사회보장제도가미흡한한국의경우부모의노후보장이보장되지않는다. 다른하나는높은수준의교육은정치적각성을가져와서불평등한사회에 32 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

39 저항하도록한다. 4. 어느선거제도가재분배에친화적인가? 제도는게임의규칙이며게임에참가하는모든이의행위를구속하고그결과에지대한영향을줄수밖에없다. 경제적으로보면제도는경제발전의기초적조건이다 (North and Weingast 1989). 독재에서발전이이루어지지않는것은투자에필요한제도, 예를들면재산권의확립이없기때문이다. 북한이남한과모든면에서동질적사회이지만경제발전에성공하지못하는것은남한과는달리독재체제이기때문이다 (Acemoglu & Robinson 2012). 한국가또는사회의경제성장은그사회가어떤제도를가졌는가에따라다르다. 제도는약속이자규칙으로서이를지키지않는사회는상호불신이깊어서장기적안목의행태가발전하지않는다. 투자는미래의수익을기대하는가장기본적행위이다. 국가가규칙을맘대로변경하는국가에서투자는발생하지않는다. 투자자는국가가앗아갈것을두려워하기때문에함부로투자하지않는다. 투자가없으면성장이없고고용역시없다. 경제만이아니라정치역시제도의종류와성격에따라전혀다른체제가생긴다. 또한동일한민주주의내에서도제도의차이에따라참여나분배는크게차이가난다. 선거제도는정부형태와더불어대표적정치제도로서정치경제의운용에막대한결과를준다. 1) 비례대표제와복지국가 선거제도란무엇인가? 선거제도는정치인에대한책무를묻는것이며사회내집단 의상대적이익을결정한다. 이두가지는선거제도의종류에따라다르다. 책무를엄중히 감시하는가하면특정집단에유리할수있다. 대의정치는전형적인주인 - 대리인관계이 18 대대통령선거의사회경제 Ÿ 33

40 다. 대의정치에서시민 ( 주인 ) 은정치인 ( 대리인 ) 을통해자신의이익을극대화하는정책을실현하고추진토록한다. 주인 -대리인관계는동일하지않고권한위임의정도는크게다르다. 그러나대의정치에서대표성과책무성은갈등관계를갖는다. 선거제도는대표적경우에해당한다. 소선거구제와다수제 (plurality) 는비례대표제에비해다수를쉽게형성하는데좋다. 투표소에서의결정은의회에서의다수를정한다. 여기서소수의관심은중요하지않다. 다수제하에서정치인은투표자의환심을얻어야하기때문에부패가적다. 그러나정치인의책임성은결정적위치에있는집단의지지를얻으려고노력한다. 다수의비용으로영향력이큰소수핵심집단이혜택을입는다. 다시말해서다수제에서정치인의책임성은향상하지만대표성은약화된다. 첫째, 특히투표구조 (ballot structures) 는책임성에직접영향을준다. 소선거구제에서후보에대한투표는정치인의책임성을높이기쉽다. 정치인은한표라도얻어서당선되길원하기때문에투표자에성실하다. 한편비례대표제에서는정당리스트의공동책임을제시하는점에서정치인개인의책임성이모호해지기때문에다수제에비해상대적으로부패나정치적렌트가발생하기쉽다. 5) 둘째선거구크기는정치인의책임성에간접효과를발휘한다. 소선거구제에서는일인을선출하기때문에다수를선출하는비례대표제의중대형선거구제도에비해책임성이약한부후보나정당은선출되기어렵다. 이념이다른다수의후보가경쟁하는비례대표제하에서투표자가정직한후보를선출하려한다면이념과관계없이정직한후보나정당이선택될수있다. 그러나소선거구제도하에서투표자가이념을보다중시할경우전략투표를통해정직하지않지만자신과이념이통하는후보를선출할수있으며따라서소선거구제에서부패한정치인이당선되기쉽다. 재분배의단순한약속은신뢰받을수없다. 저소득집단은정치체제의변화가없는재분배가진정하게실현될것으로믿지않는다 (Geddes, 2006, 324). 저소득층은불황이끝나면자신들의혁명위협은위력이없어지는점을잘안다. 시민이지배집단의공약을불신하면지배집단은궁극적으로자신이원하는것을얻을수없다. 민주주의가태동하게된것은지배자가시민의몫을자의적으로취하지않도록약속하는것이며지배층은대중의승복을얻기위해민주주의를제도화해야했다. Acemoglu & Robinson(2006) 은 5) 비례대표제라도개방형명부는투표자가직접후보를명부에서선택할수있기때문에책임성이높아진다. 한연구에의하면정당명부식은소선거구제에비해부패가 20% 증가한다고보고한다. Persson and Tabellini(2003). 34 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

41 민주주의의기원을새로이조명하는중대한연구에서엘리트집단은민주화조치를 reliable commitment 기제로제시함으로써보다사회로부터안정적인자원을얻을수있었다는점을강조한다. 지배엘리트는소득불평등의심각한수준에오르면저소득층의불만으로인해혁명적상황으로발전하는것을막으려한다. 반란이나혁명을진압하는데드는비용이조세 / 재분배의양보에서발생하는비용보다많다면민주주의를수용한다. 다른한편소득불평등이과하지않은경우불만은소수집단에한정되기때문에민주주의가위협이되지않는다. 소득분포가비교적평등하면중위투표자의요구가과도하지않기때문에지배집단은민주화의요구를수용한다. 선거제도와사회구조는상호작용한다. 사회구조가정당의수를결정하는것도아니며또한선거제도가일방적으로정당체제를결정하지도않는다. 정당체제는양변수가상호작용한결과이다. 제도가쉽사리바뀔수있다고기대한다면제도개혁을위해노력을경주할것이다. 다른한편제도가쉽사리변하지않는다는점을경험을통해안다면제도개혁에힘을쏟기보다그제도안에서최선의대안을모색할것이다. 예를들어, 다수제제도하에서소수당은비례대표제로바뀌는것이의석을늘리는데더유리하지만다수제가쉽사리변하지않는다면다른당과합당을통해생존을추구하려한다. 즉정당의전략은제도가지속할것인가에대한기대에달려있다 (Cox 1997, 17). 이런점에서한국제도는바뀌기불가능하다. 양대정당은기득권을갖기때문에변화의기업가정신이없다. 제3 의후보만이변화의기업가가된다. 한국에서다수제가지속되는것은정치엘리트가지역구조를이용하여정치권력을독점하려하기때문이다. 지역주의구조에서배태되는양당제도는지역주의정당에게독점적지위를부여하지만비례대표제하에서는독점적지위를상실하기쉽다. 왜양당제가탄생하는가? Cox(1997) 는두가지가능성을제시한다. 첫째, 다수제선거제도하에서투표자는자신의 귀중한 표가사표가되는것을피하기위해당선가능성이높은후보를지지한다. 다시말해 전략적투표 가지배적으로된다. 그러나이대답은일개투표자가영향을주는것은현실적으로불가능하기때문에합리적이지않다는문제를안고있다. 선거에영향을행사하는집단은엘리트일확률이많다. 둘째가능성은영향력을가진행위자의선택을말한다. 여론지도층, 활동가등엘리트행위자는귀중한자산을당선가망이없는후보에게주지않고가능성높은후보에 18 대대통령선거의사회경제 Ÿ 35

42 게집중하려하기때문이다. 행위자가선거결과에영향을주기위해집중하는것이다. 그러나실제로투표자대중은전략적투표를한다. Cox 는양자간의모순을해소하기점에서엘리트가먼저기부하거나칼럼을통해영향을미친다는점을제시한다. 즉엘리트가먼저양후보를조정하면일반투표자가두후보를놓고투표를한다. 엘리트수준에서조정이나합의를보지못하면다수의후보가발생하는데이때투표자대중이전략적투표를통해최종결정한다. 선거제도는재분배에영향을준다. 그렇다면어떤제도가복지국가의확대에호의적이며어느제도가적대적인가? 복지국가의확대를위해서는복지정책의강화가필요하며이는정부의규모가늘어나는것과같다. 복지국가의규모를측정하는지표가운데복지지출이가장일반적지표이다. 6) 많은경험적연구는비례대표제가다수제에비해사회지출에영향을주는다른요인들예를들어집권당성격, 노인인구의비중, 일인당소득등을통제할때 GDP 대비약 5% 를더지출한다고보고한다. 7) 결국, 책임성문제에서는다수제와비례대표제어느것이확실한우위가보장되지않는반면재분배와대표성측면에서는비례대표제가다수제에비해강력한효과를보여준다. 그렇다면현재한국투표자다수가희망하는복지국가의확대를위해서는비례대표제가필요하다. 복지국가의확대를위해서는선거제도를바꿔야한다. 개혁을주도하거나변화에적극적인정치세력이원내에진출할수있는제도를만들면불필요한논의는안해도된다. 8) 특히안철수후보는개혁을가장강력히주장하는입장이기때문에인적쇄신이나청와대이전이니하는대통령된다음에지킬필요가없는공약을하지말고제도변화를제안하면된다 년대초반영국의로이드조지자유당수상은보수당과의합당에실패한후살아남기위해비례대표제로의개헌을제안했다. 합당을추진할때는다수제가유리했기때문에개헌에관심을갖지않았다. 지금야권연대의고리는비례대표제로의개헌이되어야한다. 그렇지않으면복지확대를제시하는집단이국회안에의석을획득할수없으며따라서약속한복지국가의 6) 다른곳과의비교측정을위해서는가장흔히사용되는것은 GDP 대비사회지출이다. 7) 그밖에개방의정도, 민주주의의연륜등이독립변수에포함된다. 이에대한상세한논의는 Persson and Tabellini(2003). 8) 현재보도되는단일화논의는일종이결선투표때발생하는짝짓기와같다. 짝짓기는일등만이승리하는다수제에서일어난다. 다당제라면선거후에비슷한정책을표방하는정당간에협상을통해연합정부를만든다. 36 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

43 확대를이행할수없다. 복지국가의확대와정치적이해를공유하는정당으로부터지원을받지못하면복지국가는확대되지못한다. 그런데, 현재정치엘리트는복지국가의확대에필요한제도개혁에대한논의는하지않고주변적논의에함몰되어있다. 개헌의주기를맞추어야한다든지중임제가필요하다는주장은유권자다수가갈망하는정책변화와큰관련이없다. 정치제도의변화가필요하다는점에대해서는공감대가존재한다. 그런데왜정작변화는일어나지않는가? 정치제도의변화를바라는집단과고수하려는집단사이에힘의불균형이있기때문이다. 현제도에서얻는이득이그렇지않는것보다많은집단의시각에서보면제도변화는손해이기때문에변화를바라지않는다. 한편제도가바뀌었을때보다많은이익이예상되는집단은제도의개혁을주장하지만반응은약해서변화는일어나지않는다. 개혁을논의하기위해서는현행제도가왜유지되는지를면밀하게고민해야한다. 현행선거제도단순다수제는누가만들었는가? 그리고이제도는누구의이익을보호하는데호의적인가? 사회전체의이익을늘리는가아니면일부의이익을극대화하는데유리한가. 정치적으로유력한집단의이익을증진하는데기여하는것은아닌가? 권력을쥔사람이왜자신의이해와불일치하는약속을지켜야하나? 정치권력이시민과맺은약속을강제집행할수없다. 차기선거뿐이다. 2) 의회중심제의도전 린쯔 (1994) 는정부형태의민주주의의상관성에대한중대한글에서대통령제는세가지이유에서의회중심제에비해민주주의를위험에빠뜨리기쉽다고주장했다. 첫째, 대통령선거는일인을선출하기때문에첨예한제로섬게임의특징을갖는다. 제로섬게임에서는승자가권력을독차지하면반대로패자는아무것도얻을수없다. 소수파는권력에서소외되며합의의정치는불가능하고따라서헌법적정통성이취약하고붕괴할수있다. 둘째, 대통령선거는선거게임의결과가결정적으로작용하기때문에정치적긴장과이념적양극화가첨예하다. 셋째, 정치적갈등이너무첨예하여후보가캠페인과정에서적당한한계를지키고선거결과패배한경우패자가패배를인정할가능성이 18 대대통령선거의사회경제 Ÿ 37

44 낮다. 대통령직자체가고도의자원가동이가능하기때문에현직대통령은이를이용하여권력기반을강화할위험이있다. 첫째와둘째이유는이질적선호와정치적안정의관계를지적한것이라면셋째는대의정치에서발생하는주인 -대리인관계의문제와관련된다. 그러나첫째및둘째의지적은정확하지않다. 대통령제가의회제에비해다수주의정치를낳고정당체제와투표자를양극화시킨다는주장은맞지않다. 의회중심제에서도동일한지적이가능하다. 한편세번째비판은해당사회의사회적구조에따라다르다. 개방사회에서자산의자유로운이동이가능하다면민주주의적책임성은유지되지만폐쇄체제에서고정자산이지배적인경우민주적체제가붕괴될수있다. 현직대통령이권력을이용하여사회의자산을사유화할경우시민은고정자산을도피시킬방법이없다. 대통령제는대통령개인이권력을사인화할가능성을열어둔다. 의회제의총리는의원과의연합세력을기반으로하는점에서총리나수상이연합전체의선호에서지나치게이탈하면연합세력이투표를통해총리를제거할수있다. 그러나대통령은임기가보장되고특별사유가아니면탄핵되지않기때문에사회의자산에영향을행사할수있는자율성이더많다. 대통령은초법적권력을행사하여결국에는독재자가될수있다. 대통령의권한은의회가취약할경우더욱강력해진다. Mainspring & Shugart(1997) 는두가지국면에서대통령은더욱자율성을갖는다고말한다. 첫째, 대통령이막강한대통령령을행사할수있는경우둘째의회의정당체제가분절화되어서대통령을견제할다수를형성할수없을때대통령의자율성은증가한다. 대통령의권력은의회와의관계만이아니라사회의자산분포가어떤형태인가에따라달라진다. 자산분포가대통령의자율성에영향을준다 (Adsera & Boix 2006). 사회의자산이그사회에특유하게고정적일경우대통령은권력을이용하여타인의자산을몰수할수있다. 토지는대표적으로고정된자산이다. 석유또한국토에부속되어대통령이과도한과세를부과하더라도정부의과세를피할방법이없다. 정치적수단을이용한렌트추구는자산이이동가능할경우가능하지않다. 과도한규제가시작되면자산이다른곳으로탈출하기때문이다. 지하자원이풍부한사하라이남아프리카나남미가대통령중심제를채택하면권위주의라바뀔가능성이농후하다. 그러나같은대통령제라도 38 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

45 선진국처럼주식처럼이동가능한자산이주류를이루면대통령제와정치적안정은관련 이없다. 5. 결론 : 제도개혁의역사적의미 한국정치는분단이후보수중심으로운영되었다. 그이유는외적으로냉전질서와남북분단, 그리고한국전쟁의후유증등이있다. 이는한국으로서는어쩔수없는외적인환경이다. 보수중심의국가는신속한경제발전에기여했다. 그러나경제발전이보수중심으로이루어진결과 1997 년외환위기이후분명하게드러난바처럼, 재분배에대한배려는매우취약했다. 다수제와대통령제는보수중심의정치경제를떠받치는제도적기둥이다. 이기둥이바뀌지않으면냉전구도등외적환경이바뀌더라도복지국가의규모는커지지않는다. 여기에제도개혁이필요한것이며제도개혁위에서한국정치의재배치 (realignsment) 가가능할것이다. 앞에서살펴본바처럼, 2012 년대선에서가장눈길을잡는부분은후보모두가좌익노선을제시했다는사실이다. 여기서좌우의차이는공적부분의크기나역할에대한입장에서나온다. 좌파는정부의공적역할을주장하며재분배면에서적극적인복지국가를지향한다. 한편우파는최소한의사회안전망외에는개인의책임을강조한다. 사민정당이집권하거나오랜동안그랬던경험이많은서유럽에서복지국가가발전한반면미국에서는뉴딜시대가올때까지아무런사회적안정장치가없었다. 미국에는지금도인구의 1/5 정도가의료보험의혜택을받지못하고있다. 한국은많은면에서미국과상당히다른나라이지만두가지면에서같다. 양국모두대통령제를갖고있으며선거제도는기본적으로소선거구제 / 다수제이다. 18대대선의 시대정신 은복지국가의확대이다한국정치는 시대정신 을담을수있어야한다. 왜개혁을해야하며어떻게해야목표를달성할수있는가? 18 대대통령선거의사회경제 Ÿ 39

46 1) 왜개혁 / 개헌을해야하는가? 한국정치의문제점은현행정치제도의탓이가장크다. 현행선거제도단순다수제는누가만들었는가? 그리고이제도는누구의이익을보호하는데호의적인가? 이제도는사회전체의복지향상에기여하지않았다. 오히려일부의이익을극대화하며현상유지에충실하다. 정치권력을장악한기득권층의이해에는호의적인반면중산층 / 서민의요구에는무관심하다. 선거를통해개혁이가능하지만기득권정치가막고있다. 대선국면에서정치개혁에대한논의와주장은더없이무성하나, 아무도무엇때문에무슨이유로개혁을하는지는말하지않는다. 박근혜, 문재인, 안철수후보는앞다투어개혁안을제시하고있다. 후보는다르지만큰줄기는대동소이하며하나로수렴한다. 박근혜후보는갑자기 줄푸세 를버리고복지국가의확대에동참하는동시에대통령 4년중임 을제시했다. 단순히국회선거와주기맞추고책임정치의강화외에아무런동기가보이지않는다. 주기가틀려서개헌을하고주기가같으면시민이요구하는복지정책은강화되는가? 이점에서는문재인후보도다르지않다. 대통령권한을축소하고지방분권화를제시하는데이는이미노대통령시절에했던내용이다. 한마디로왜노대통령은왜실패했었는가? 노대통령의의지나정보가취약해서가아니다. 현제도에서는개혁을추진할세력이의회에진입할수없고따라서정책결정에참여할수없다.. 한편안철수후보는정치인수를줄이면개혁이될것처럼주장한다. 의원수줄이면나라가발전하고좋아지나. 의원수가적은나라국정이많은나라에비해잘운영된다는연구결과는없다. 2) 왜세후보의정책공약이수렴하는가? 개혁의필요성은시민의삶을좋게하는데있다. 시민의좋은삶은여러가지가 있으나현재가장두드러지게표출된것은복지국가의확충이다. 세후보는이곳은선거 를정조준하고있다. 정치인정당모두투표권자의절대다수가복지국가의확충을요구 40 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

47 한다는것을잘알고있다. 이점을잘알기때문에모든주자가복지국가의구축을공약으로내걸었다. 경제민주화와역시넓은의미에서복지국가의확대와궤를같이한다. 이점에서 줄푸세 의신자유주를철칙으로삼았던보수정당과박근혜후보조차복지국가의확충을공약할정도이다. 복지국가의확대에서세후보의약속은동일한방향즉표가많아당선될수있는방향으로수렴한다. 정당과후보의소신이나정책과는아무런상관이없다. 다만당선여부가정책을결정한다. 이렇게만들어진공약은당선후거짓공약이될수밖에없다. 당선된다음에는정치인과정당본래의의도나정치적소신이작동한다. DJ 노무현 10년집권동안에도소득양극화가해소되기는커녕악화된것은정책실패의탓이다. 왜진보정부가중산층 / 서민의삶을행복하게하지못하고오히려더고달프게할수박에없었는가? 현재의선거제도는제1 등후보만이당선되는제도이다. 이는지역정당구조와함께철옹성양당구도를만들어냈다. 이구도에서는지역주의와정책이혼재되어정책정당이발전할수없다. 소득양극화를해소하려는정책을제시하는정당이선거에서큰힘을얻을수없다. 3) 어떤개혁이필요한가? 복지국가구축을위한정치개혁 여러가지여론조사에의하면시민이갈구하는것은양극화를해소하는데기여하는복지의확대이다. 시민이진정으로바라는삶의향상에기여하는정치개혁을해야한다. 당선후지켜질수있는공약개혁을해야한다. 이를위해서는비례대표제개헌을해야한다. 완전비례대표제는정책과비전을제시하는정당과후보가당선될수있는제도이다. 비례대표제하에서라면지금요란하게진행되는후보단일화는필요없다. 각후보와정당이확보한지지만큼의의석을기반으로자신의정책을추진할수있다. 선거후비슷한정책을가진정당간이모여연합정부를만들면그만이다. 당선후에는의회중심제로의전환은더욱획기적정치개혁에기여할것이다. 대통령제는지난 40년정치사가말해주듯한국에뿌리내리는데실패했다. 제왕적대통령제에서아무리민주적인대통령이라도무소불위의동기가발생할수밖에없다. 이는모든 18 대대통령선거의사회경제 Ÿ 41

48 대통령의가족이불행해진점에서극명히드러난다. MB도마찬가지이다. 비례대표제와의회중심제하에서정당은지지에따라의석을배분받는점에서지지층의요구에충실하지않을수없다. 현재와같이동일한정책을추구하면당선될수없다. 정책정당으로가지않을수없는동기가발생한다. 지금은선거에서승리하기위해자신의정치적원리와관계없이경제민주화나복지의확대를주장하지만선거에서승리한후보가본래보수적정책의신봉자이고지지세력이부유층이라면과연공약을실천할수있을것인가? 약속 (ex ante) 은정작실행단계에와서약속을이행하는것이진정한이해와일치하지않으면불발한다 (ex post). 세후보가진심으로복지와경제민주화를실현할뜻이있다면제도화에동의하면된다. 복지국가를가장잘실현할선거제도는비례대표제이다. 비례대표제에서는복지를주장하는정당이나집단을대표하는세력이의회에진입할수있다. 한국의진보정당이비례대표제였다면훨씬일찍보다많은의석을확보할수있었을것이다. 의회에진입한진보정당은입법활동을통해증세및복지재정의확대를주장했을것이다. 현행의다수제선거제도하에서복지국가를만들겠다고하는약속은지키지못할약속을하는것이기때문에신뢰할수없다. 그러나비례대표제의도입을통해복지국가를강화하겠다는공약은선거가끝나고실현될수있다는점에서신뢰를준다. 또한복지국가를확대하고재분배를강화하려는의도를가진정치집단이나투표자는비례대표제와복지국가의확대는동일한것임을인식하고홍보해야한다. 42 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

49 참고문헌 강명세 한국의노동시장과정치시장 ( 백산 ) 한국정치의새로운지평 : 이제복지문제가한국정치를요동칠것이다. 한국정치학회연례학술대회발표문 불평등한선거제도와전국적정당체제의도전. 국가전략 18:2, Adsera, A. and C. Boix Constitutions and Democratic Breakdowns. Unpublished paper. Ansell, Ben. W University Challenges: Explaining Institutional Change in Higher Education. World Politics, 60, Ansolabehere, S Voters, Candidates, and Parties. B.R. Weingast and D. Whitman, eds. The Oxford Handbook of Political Economy, Bartels, L.M Ideology and Retrospection in Electoral Responses to the Great Recession. Unpublished paper. Boix, C Electoral Markets, Party Strategies, and Proportional Representation. American Political Science Review, 104:2, The Conditional Relationship between Inequality and Development. PS, October 2009, Geddes, B What causes democratization? C. Boix and S. Stokes, eds. The Oxford Handbook of Comparative Politics, Iversen, T. and D. Soskice Distribution and Redistribution: The shadow of the Nineteenth Century. World Politics, 61:3, Linz, Juan J Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference? J.J. Linz and A. Valenzuela, eds., The Failure of Presidential Democracy (John Hopkins University Press), Mainwaring, Scott The Crisis of Representation in the Andes. Journal of Democracy 17:3, 대대통령선거의사회경제 Ÿ 43

50 Murillo, M.V., Oliveros, V., and M. Vaishna Electoral Revolution Or Democratic Alteration? Latin American Research Perspective, 45:3, North, Douglas C., and Barry R. Weingast Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeen-Century England. The Journal of Economic History, Volume XLIX, Number 4, Persson, T. and Roland Tabellin Economic Effects of Constitution (Cambridge University Press). 44 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

51 제 3 부 18 대대선과정치 : 후보단일화와공동정부에대하여

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53 문제는혁신적리더십이다. - 후보단일화와공동정부에관하여 김정훈 ( 성공회대민주주의연구소 ) 대대선의의미 : 시대전환의결절점 18대대선은민주화이후의선거들과는다른두개의특징을갖고있다. 첫째, 진보 자체만으로승리가가능하다는것, 둘째, 무소속후보의승리가가능하다는것이그것이다. 이두개의특징은이번선거가정치체제를비롯한사회구조전반의변화를야기할수있는폭발력을지닌선거라는것을의미한다. 따라서이번선거의과정그리고그결과는승자와무관하게정치체제혹은사회구조에일정한변화를가져올것이다. 1) 진보 단독집권의의미 유권자구조의변화 이번선거는 1990 년 3당합당으로보수 / 진보프레임이형성된이후최초로진보세력의연합만으로도승리할수있는선거지형이형성되고있다는점에서시대사적전환을상징하는선거라할수있다. 주지하다시피김대중정권은 DJP 연합을통해, 노무현정권은정몽준과의단일화를통해선거에서승리할수있었지만, 이번선거는문재인, 안철수라는진보를표방한후보들의연대만으로도승리할수있는선거라는점에서획기적인 18 대대선과정치 Ÿ 47

54 의미를갖는다. 이는한국사회의유권자구조가근본적으로변화했음을의미한다. 이는과거의성장주의, 반공주의, 지역주의가더이상먹혀들지않는새로운유권자혹은새로운대중들이등장했으며이들이새로운정치적리더십을갈망하고있다는것을의미한다. 이러한새로운주체혹은정체성의등장은세대갈등혹은세대투표라는방식으로선거국면에서드러나고있다 년의정치지형, 즉민주 / 반민주구도에서민주세력은민주세력자체의연대만으로승리할수있었지만단일화에실패함으로써권위주의세력에정권을넘겨줬다. 그런데이선거의과정및결과는예상치못한지역주의의발명및고착화로귀결되었다. 따라서이번선거의과정및결과가국민들의이익및정체성을반영하지못하는새로운균열구조혹은프레임, 예를들어신지역주의 9) 혹은정치의부재 10) 같은구조로귀착될가능성도배제하지못한다. 유권자구조의변화는민주화이후나타난거대한사회구조변동의성격, 기존의 보수 / 진보프레임이왜곡하거나혹은담을수없는대중들의새로운욕망혹은새로운 균열의성격등에대한현실적, 학문적문제제기를담고있다. 2) 무소속후보의당선가능성 - 87 년체제식정당체제의종말 안철수후보의등장과선전은기존의정당체제, 달리말하면 87 년에형성된정당체 9) 기존의지역주의가지역주민에대한정서적동원에기반한다면, 신지역주의는서울과지역간의불균등발전의심화로인해지역주민에대한이익의동원이가능해졌다는구조적조건에기반한다. 동남권신공항문제 같은것이이것의예이다. 10) 정치의부재란정치불신의심화로인한정치무관심의고착화, 즉 50% 이하의낮은투표율의고착화를의미한다. 현재한국사회는이국면으로의진입하는와중에사회구조변화로인해요동치고있는것으로보이는데, 보수세력에게절대적으로유리한이국면으로의진입이불가능한것만은아니다. 48 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

55 제가더이상가능하지않음을보여주는상징적인사건이다. 87년식정당체제혹은보수양당구조의정당체제의한계는낮은투표율로상징되는참여의위기와정치불신으로상징되는대표의위기가결합된것으로, 촛불시위와같은비제도적영역에서의폭발을통해주기적으로나타났다. 정당체제의위기가선거영역에서본격적으로나타난것은 2002 년대선부터라할수있다. 노무현현상은소수파의소수파에게정권을안겨줌으로써기존정치권에대한불신을표명했고, 이것이현재는정치권과는무관한안철수후보에대한기대로나타난것으로볼수있다. 정치불신의산물인노무현은자신에주어진시대적사명을잘알았고, 이를정치개혁을통해수행하려고했다. 특히열린우리당이라는직접민주주의적요소를강화한새로운정당의창당은시대적요구에대한그의반응이라할수있다. 그러나열린우리당실험은정치개혁의핵심이단지형식적절차의개혁이아님을명확히보여준다. 이번선거의과정이노무현개혁의과정을재현하는것이라면이는더큰정치적절망을나을가능성이있다. 정당체제의위기는정치개혁, 정당개혁의성격, 방향등에관한문제를제기한다. 특히정보화사회로의전환이라는구조적변동의시기에정당의역할및구조등에관한 근본적인문제를제기한다. 2. 단일화의사회적기초 현재선거국면을결정하는가장핵심적인변수가세대갈등임을인정한다면, 문재인 과안철수의지지기반은동일하다 세대로표현되는이새로운정체성을가진세력은 18 대대선과정치 Ÿ 49

56 80 년대의정치혁명, 90 년대의문화혁명과정보혁명에의해탄생된합리적주체혹은 상식적주체로정의될수있다. 문제인과안철수지지세력간의차이가있다면그것은 주로정치불신의강도일것이다. 문재인과안철수의지지기반이동일하다면, 단일화의승자나아가대선의승자는이지지세력의이익과정체성을제대로대변하는후보로귀결될것이다. 역으로지지세력의이익및정체성을제대로대변하지못한다면단일화를하더라도패배할수도있다. 1) 세대갈등은계급갈등이아니라사회문화적갈등이다. 많은논자들이세대갈등을계급갈등혹은경제적갈등으로해석해왔다. 그러나세대갈등은계급갈등이아니다 세대모두가 88만원세대가아닌것처럼, 5060 세대모두가상층은아니기때문이다. 11) 문제는왜동일한고통에다르게반응하는지를해석하는것이중요하다. 12) 우리사회에서세대갈등이선거국면에서최초로등장한시기는 2002 년 16대대선이다. 대선이후에세대통합이언론의화두로등장할정도로당시의 2030 세대의등장은대단한충격이었다. 그런데주목할것은이당시세대갈등을경제적갈등으로해석하지는않았다는점이다 년의노무현현상과 2012 년의안철수현상은상당히유사점을갖고있다. 노무 현과안철수의핵심가치가 상식 이라는점. 이들이정치권의소수파혹은비정치권인물 이라는점, 그리고돌풍의진원지가특정정치세력이라기보다는 조직없는조직화 적 11) OECD 2009 년기준으로한국노인의빈곤율은 45% 인데, 이는 OECE 평균 13.3% 에비해약 32% 높은수준이고, OECD 회원국중가장높은수준이다. 또한한국노인의빈곤율은전체인구의빈곤율에비해서도월등히높은수준인데, 한국은분석대상국가중전체인구의빈곤율과노인빈곤율의차이가가장큰국가이다. 한국보건사회연구원, Issue and Focus 1 호 ) 김정훈, 안철수현상, 그리고희망혹은희망고문, 경제와사회 93 호, Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

57 방식이라는점등상당히유사한점을많이가지고있다. 10 년을사이에둔노무현현상과안철수현상의유사점에서이두현상을만들어 낸집단의유사성을추출해낼수있다. 이들은상식을중시하는세력, 기존정치에불만을 가진세력, 그리고정보화에익숙한세력이라는공통점을갖고있다. 여기서상식은근대적상식을의미한다. 전근대적인권위주의, 연고주의, 집단주의에대하여정치적민주주의, 사회적능력주의, 문화적개인주의는근대적상식에속하는것이고노무현현상과안철수현상의지지세력들은이러한상식을지녔다는면에서여당과는감성적으로같이하기어려운세력이라할수있다. 여기에정보화로인한탈근대적이고, 네트워크적정체성이부가되면양세력간의정체성의차이는더욱부각된다. 2) 486 세대는민주화, 정보화 1 세대이다. 세대갈등에있어중요한점은왜그분기점이 486 세대냐는점이다. 역사적으로볼때, 486 세대는민주화의 1세대이며정보화의 1세대이다. 이는세대효과의핵심인동기집단효과 (cohort effect) 를만들어내는역사적경험이그이전세대와는근본적으로구별됨을의미한다. 13) 2040 세대의세대경험에가장강력한영향을미친장기지속사건혹은사회구조적 변동은크게보아세가지라고할수있다. 87 년의민주화, 90 년대의문화의자율화, 그리고 90 년대출발한정보화라할수있다. 87 년에시작된정치혁명은반공주의와독재의금단으로부터벗어난탈권위주의적 13) 세대효과는동기집단효과와연령효과의결합으로나타난다. 이는 40 대가 swing voter 라는점을설명하는동시에 50 대초반에서연령효과보다는동기집단효과가강할경우야권에유리한여론이형성될수있음을의미한다. 이점에서이번선거에서과거사문제는중요한쟁점의하나라할수있다. 18 대대선과정치 Ÿ 51

58 이고, 탈분단적인주체, 즉민주적시민을형성시켰다. 더이상 권위주의적분열증, 즉미래의민주주의를위해현재의민주주의를희생하는것은불가능하게되었고, 정치혁명으로인한시민사회의자율화로인해현실의민주주의와규범적민주주의간의간극을메우려는민주주의의합리화노력이분출하였다. 이러한노력은 2000 년총선연대를통해획기적으로분출하여 2004 년소위 오세훈선거법 으로일단락되었다. 정치혁명으로인한민주주의적주체형성에는민주정부의효과역시큰영향을 미쳤다. DJ 의탈분단화, 노무현의탈권위주의는이사회에서더이상의성역을불가능하 게함으로써근대적합리성의형성에기여하였다. 민주화는시민사회를자율화하고, 그런의미에서대중문화를자율화한다. 90년대는지금한류의원형이형성되는시기였고, 이것은집단주의문화에서개인주의문화로의전환을의미하는것이었다. 여기에학문적으로는다양한포스트모던조류가등장함으로써문화혁명을이론화하려고하였다. 이시기 70년대청년문화론이후최초로신세대, X세대등의세대담론이등장하였다는것은문화변동으로인해새로운주체가형성되었음을잘보여준다. 정치혁명과문화혁명을가속화한것은바로정보화이다. 특히 98년부터본격화된초고속인터넷의보급으로인해한국은세계에서가장급속한정보화를이루었고, 이는정치혁명과문화혁명으로형성된새로운정체성이급속히확산될수있는도구를제공했을뿐아니라외재적동기보다는내재적동기가중시되는네트워크적정체성을형성하는데기여했다. 이렇게형성된상식적주체가최초로정치전면에등장한것이 2000 년총선연대였고, 최초의조직없는조직화형시위가벌어진것이 2002 년촛불시위였으며, 최초로선거에 개입한것이세계최초의인터넷대통령을탄생시킨 2002 년선거였다. 10 년만에정치의전면에다시부상한상식세력은이제 2030 세대에서 2040 세대로 52 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

59 그범위를확대했다. 정치공학으로는거부할수없는거대한사회적뿌리가형성된것이 다. 따라서한국의미래혹은한국정치의미래는이들세력들의이익과정체성을여하히 반영하느냐에달려있다. 3) 이명박정권이후 2040 세대의요구는경제적진보, 그리고정의이다 년대초반의 2030 세대의요구는단순했다. 그것은 상식의확립 이었다. 이상식 의확립은두개의정치적리더십과결합되면서실현되었다. 총선연대와노무현이그것이 다. 총선연대는민주주의적상식의현실화를요구했다. 이는절차적합리화로집중되었고, 결국제도개혁으로일정한성과를거두었다. 노무현에게집중된요구는보다복합적이었다. 절차적수준에서뿐만아니라실질적수준에서 반칙과특권 을제거하기를원했다. 노무현은이이중적요구중에전자는실천했지만후자는실천하지못했다. 그의후회처럼양극화는치명적인것이었다. 노무현에게투영된이중적요구로인해지지세력은분열될수밖에없었다. 절차적합리화에만족한세력은노무현지지에머물렀지만, 양극화에실망한세력은노무현으로부터멀어졌다. 노무현말기에지지율이현재의이명박정권보다낮았던것은그가이명박보다정치를못해서가아니라지지기반의분열했기때문이다. 이명박정권의실정은이두가지요구를결합시켰을뿐아니라정치무관심층마저도정치로돌아오게하는결과를낳았다. 이명박정권은한마디로몰상식했을뿐아니라재벌편향적이었다. 여기에재벌의골목상권침투와같은재벌경제의폐해가피부로느껴지는일들이벌어지면서이세력들은 경제적진보 를명확한자기정체성으로확인하기시작했다. 이명박정권이후경제적진보라는주제가명확히부각되면서상식세력은진보세력으로의정체성을갖게되었다. 18 대대선과정치 Ÿ 53

60 10 년전의 2030 세대가정치적, 사회문화적측면에서진보적이었다면, 현재의 2040 세 대는경제적진보까지를포함한정체성을보여주고있다. 바로이지점이보수양당구조 하에서의민주당의한계를보여주며, 동시에안철수현상의원인을보여준다. 민주당은경제적인측면에서재벌친화적이었고, 사회문화적인측면에서연고주의, 즉패거리정치에안주했기때문에이명박정권의실정에도불구하고정치적대안으로인정받지못하는상황에처하게되었다. 이런상황에서새로운세력의대안은크게보면두가지였다. 안철수와통합진보당이그것이다. 안철수현상은진보의정치적대안이다. 다시말해서안철수현상은보수의리더십 부재가아니라진보의정치적리더십의부재에기인한것이다. 따라서안철수현상에는 정치, 경제, 사회문화적진보의열망이모두포함되어있다고할수있다. 안철수현상만큼은아니지만진보정치의정치적리더십이부재한상황에서, 새로운리더십으로부상한집단이통진당이었다. 통진당은 19대총선에서비례득표율 10.3%, 지역 7석포함 13석이라는최대의성과를거두었다. 이것이야권연대의효과라고해도, 민주당이야권연대를할수밖에없을만큼리더십이부재하다는점에서이들이새로운대안으로등장한것은분명했다. 더구나그들이과거에주장했던경제민주화주장들이여야를막론하고채택되었다는점에서통진당을둘러싼환경은대단히우호적이었다고할수있다. 그러나통진당은경제적진보일지는모르지만, 정치적, 사회문화적으로는진보가아니라는점이소위 통진당사태 를통해증명되었고, 이로인해새로운대안세력에서배제되었다. 앞에서언급했듯이이번선거는우리역사상최초로진보세력이자체힘만으로보수세력과팽팽한균형을이룬선거라할수있다. 그런데이것은보수와진보간의사회적균형이근본적으로변화했다는것이상을의미한다. 위에서살펴본것처럼, 지금의진보지지세력은한국역사상최초로 경제적진보 를자신의이익및정체성에 54 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

61 포함한세력이기때문이다. 이는기존의 진보 / 보수프레임 의핵심적갈등, 즉 분단 / 탈분단 의갈등을넘어서신자유주의 / 복지, 불공정경쟁 / 공정경쟁이라는경제적갈등이정치의전면에부상했다는것을의미한다. 따라서진보의정치적리더십은과거의 보수 / 진보프레임 혹은 민주 / 반민주프레임 을넘어서서경제적진보까지를포함한진보적가치를정책적으로구체화해야할과제를안고있다. 3. 단일화의과제 지난 11월 5일안철수후보가단일화에화답하고 13일단일화룰협상팀이협상을시작하면서이제단일화는기정사실이된것으로보인다. 그간의단일화피로감에비춰볼때늦은감이없지않으나후보등록전단일화하겠다는합의는정권교체를바라는사람들에게는희소식이아닐수없다. 문캠프측이주장하는 국민이참여하는단일화 든안캠프측이주장하는 이길수있는단일화 든정권교체를바라는사람들의단일화에관한관점은대동소이한것으로보인다. 즉 아름다운단일화, 감동을주는단일화, 가치및정책연합 등에큰이견이없어보인다. 단일화의구체적인방법이여론조사든담판이든, 중요한것은그합의를통해양후보의지지세력이결합할수있어야하며, 이런관점에서적어도형식적으로는합의이후두후보가동시유세에나서는그림이나와야만단일화합의가의미가있을것이다. 나는개인적으로두후보가정부통령러닝메이트처럼대통령, 국무총리를공표하고전국을도는것이오히려지지세력에게안정감을주고, 지지세력의결집에유리할것이라생각한다. 18 대대선과정치 Ÿ 55

62 아름다운단일화 는또하나의정치적역량을발휘하는실험대이다. 이실험대를잘통과한다면두후보모두에게유리한환경이조성될수있을것이다. 그러나선거는단일화에서끝나지않는다. 단일화이후오히려지금보다더중요한선거기간이남아있고, 단일화가승리를보장하는않는다는점에서단일화보다중요한것이단일화된이후의선거전략이라할수있다. 1) 과거의프레임혹은기득권층의프레임에갇힌선거 안철수후보의출마이후야권후보의화두는 정치개혁 이라할수있다. 제 3후보로서의안후보의위치가갖는특수성, 다시이야기하면정치불신세력을지지기반으로하고있는안후보의위치가낳은선거전략이라는점에서이해할측면이있기도하지만, 정치개혁이 제도개혁프레임 에갇힌것은야권의대선승리를위해대단히불행한일이아닐수없다. 정치개혁을제도개혁으로한정한다면, 이것은과거의문제이지현재의문제가아니다. 앞에서언급했듯이 2000 년총선연대이후정치개혁은시대의요구가되었고, 이것은국회차원에서는정치관계법개정으로, 정당차원에서는열린우리당의실험으로나타났다. 그결과이러한제도개혁은여야를포함하여우리정치를보다합리화하고깨끗하게한것은사실이었다. 그러나제도개혁에도불구하고부패와패거리정치는지속되었고, 정치불신은심화되었다는점을기억할필요가있다. 제도개혁으로서의정치개혁은과거의프레임일뿐아니라 기득권프레임 이라는점에도주목할필요가있다. 이는두가지의미에서그러한데첫째, 국회의원의특권철폐라는관점에서나타나는다양한제도개혁조치들은결국국회의행정부에대한감시를약화시키고, 나아가돈없는정당, 즉사회적약자및그정당의정치활동을약화혹은봉쇄시킨다는점에서기득권세력, 특히경제및행정기득권세력에게대단히유리한개혁이다. 56 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

63 둘째, 제왕적대통령제 를핵심으로하는권력구조개편논의는결국강력한개혁드라이브를추진할수있는대통령의권한을제한함으로써기득권층의이익을보호한다는점에서역시기득권프레임이라할수있다. 제도로서의대한민국헌법이대통령의권한을다른나라의헌법과비교해제왕적으로보장한다고주장할학자는아마없을것이다. 미국에서는달 (Robert A. Dahl) 이주장한것처럼 헌법에도불구하고미국민주주의가지켜지는것 과반대로한국에서는 헌법에도불구하고민주주의가위협 받는다면, 문제는제도개혁이아니라정치적관행의개선이고, 정치세력의교체라할수있다. 제도개혁프레임 은현실적으로여당에유리한프레임이다. 면책특권폐지, 무노 동무임금 등은여권이애용하는파퓰리즘전략이고, 박근혜후보가정치쇄신협의체를 제안했다는것은이프레임이여권에유리한프레임임을잘보여주고있다. 국민들이원하는정치개혁의본질은 제도개혁 을하라는것이아니라, 정치를잘하라는것, 다시말해서 국민들을잘먹고잘살게하라 는것이다. 제도개혁프레임을 정책개혁프레임 으로전환해야단일화가승리로연결될수있다. 정치개혁연합 보다는 복지연합 혹은 정의복지연합 이훨씬 가치및정책 연합에부합하고, 대중적지지를획득할것이다. 2) 수평적리더십은있는데혁신적리더십은없다 정치개혁이 제도개혁프레임 에갇히고, 단일화가지지부진하면서대단히재미있 을거라고예상되었던이번선거는대중적관심을잃어가고있다. 9 월보다 10 월에대선 관련기사가늘었음에도불구하고트윗량과검색양은오히려줄어들고있고, 14) 또한 14) 세후보에대한기사량은 KINDS 기준으로 9 월에 7000 건에서 10 월에 8000 건내외로증가했지만, 트윗량은박근혜후보가 60 만건에서 41 만건, 안철수후보가 73 만건에서 39 만건, 문재인후보가 37 만건에서 28 만건으로줄었다 (10 월은 25 일까지수치 ). 구글과다음의검색량그래프도비슷한양상이다. 기사는이현상을유권자들이흔들리지않았기때문이라해석했다. 시사인, 후보기사넘치는데검색량은줄어?, 오후 6: 대대선과정치 Ÿ 57

64 노사모와같은역동적인대중참여는전혀나타나지않고있다. 이는단일화피로증에도 불구하고두후보가대중을감동시키고, 자발적으로움직이게하는선거운동을제대로 못하고있음을의미한다고할수있다. 지난 2010 년제5 대지방선거이후야권에는두개의신화가존재했던것으로보인다. 야권통합신화와 SNS 신화가그것이다. 먼저, 야권통합신화는대선의단일화신화로이어지고있다. 그러나지난총선에서잘드러났듯이단일화는선거운동을잘하지않는한승리를보장하지는않는다. 다음으로 SNS 신화이다. SNS 가야권편향이고, SNS 가투표율을올릴것이기때문에선거에서이길거라는신화다. 이신화역시지난총선에서말그대로 미신 임이증명되었다. 5대지방선거에비해 19대총선에서는 SNS 이용자가거의 10배가늘었음에도불구하고투표율은올라가지않았고 15) 총선에서패배했다. 이두개의신화는현재의야권이대중의이익과정체성을읽어내는데대단히무능하다는점을보여준다. 한정치평론가는안철수후보에대해 아이폰없는애플 로, 문재인후보에대해 옴니아시기의삼성 으로비유했다. 16) 과연두후보의차이가그렇게큰지에대해서는논쟁의여지가있지만, 두후보모두아이폰과같은킬러아이템을만들어내지못하고있다는점에대해서는모두가동의할것으로보인다. 앞에서이야기했듯이단일화가킬러아이템이아니라면대선에서의승리는대단히불안해보인다. 킬러아이템이없으면투표율은상승하지않을것이고, 투표율이높지않으면승리는대단히불안하다. sisainlive.com/news/articleview.html?idxno= ) 오이코랩 ( 의 트위터한국인인덱스 에따르면, 트위터의국내이용자자는 5 대지방선거가벌어졌던 2010 년 6 월 2 일경 62 만명, 10 월 26 일서울시장보선경에는 185 만명, 지난 18 대총선때인 4 월 12 경에는약 640 만명정도로추정되었다. 그런데세선거에서 54.5%(5 대지방선거 ), 48.6%( 서울시장보선 ), 54.3%(19 대총선 ) 에서투표율은거의비슷하게나왔다. 만약 SNS 가투표율, 특히젊은층투표율을올린다면, 트위터이용자의수가증가함에따라투표율은올라가야한다. 그러나현실은트위터이용자가거의 10 배가증가했음에도불구하고투표율은제자리임을보다준다. 사실보다엄밀하게말하면역대총선이지방선거보다대체로높았다는점을감안하면투표율이떨어졌다고하는것이정확한판단일수도있다. 16) 프레시안, " 안철수, 애플인줄알았는데아이폰이없다 ", 기사입력 오전 10:09: Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

65 문캠프와안캠프에핵심적으로부족한것은 수평적리더십 이아니라 혁신적리더십 이다. 양캠프모두삼성의 수직적리더십 을버리고, 애플의 수평적리더십 을취했지만, 정작애플에서배워야할핵심적인리더십, 즉아이폰을만들어낸 혁신적리더십 을배우지는못하고있다. 단일화와 SNS 가야권의승리를보장하지않듯이, 수평적리더십역시야권의승리를보장하지않는다. 디지털시대에 SNS 와수평적리더십은상수이지변수가아니다. 디지털시대의변수는콘텐츠이고혁신적콘텐츠를만들어낼수있는혁신적리더십이다. 싸이의사례로예를들면유투브와트위터는상수이고변수는 강남스타일 이라는콘텐츠라는것이다. 지금까지야권에서나온최고의정책은 투표시간연장 이라는점에대부분동의할것이다. 이것이제도개혁프레임하에서나올수있는최고의아이템일것이다. 새로운콘텐츠를만들기위해서는새로운프레임, 즉 정책개혁프레임 으로전환해야한다. 이것은앞에서언급했듯이지지세력의요구가이미경제적진보를요구하고있기때문이다. 대선을가를수있는핵심정책은아마도 정의프레임 하에서나올가능성이높다. 한국사회는기득권집단의 과소경쟁 과비기득권집단의 과잉경쟁 이라는이중의경쟁이벌어지는불공정사회이며, 가난한자들을노동자와용역깡패로나누어싸움붙이는국가의존립근거마저포기한 조폭공화국 이기때문이다. 정의프레임은상식프레임과호환적일뿐아니라여권후보의치명적약점이기도하다는점에서단일후보에게는대단히유리한프레임이다. 박근혜후보는역사적정의에치명적약점을갖고있을뿐아니라최근에는선점했던경제적정의의문제에있어서도한계를보이고있기때문이다. 역사적, 경제적, 사회문화적정의프레임하에서구체적인정책을제안한다면대중의내재적동기를자극하여노사모와같은역동적인참여가이루어질수도있을것이다. 18 대대선과정치 Ÿ 59

66 노무현에게주어진시대적과제는절차적민주주의의완성과실질적민주주의의정착이었다. 노무현의선거구호였던 특권과반칙이없는세상 은이러한염원을함축하는것이었다. 노무현은탈권위주의를통해절차적인수준에서특권과반칙은없앴지만, 실질적인수준에서특권과반칙을없애지는못했다. 이명박정권 5년막바지를통과하고있는야권의지지세력, 즉상식세력들은노무현을넘어서기를요구하고있다. 즉실질적수준에서의특권과반칙을없애기를요구하고있다. 이것이바로 정의 에대한요구이다. 역사적차원에서민족적이고민주적인정의를, 경제적차원에서는공평한기회와공정한분배를, 그리고사회문화적인차원에서는연고주의를넘어선능력주의를요구하고있는것이다. 누가대선후보가되든이차원에주목하지않는다면, 대선에승리하기힘들뿐아니라, 승리한다고하더라도노무현의후회를반복할가능성이높다. 4. 공동정부에관하여 공동정부는단일화와패키지라할수있다. 현실적으로는두후보가가치및정책연합을선언하고, 단일화의승자가대통령그리고패자가국무총리를맡는것이외에어떤공동정부안이가능할지가생각되지않는다. 물론바람직스럽기는 진보정의당 에 고용노동부 장관을제안하는것도아름다운그림이라할수있다. 이런모양을 시민연합정부론 정도로표현하는모양인데, 현실적으로이이상의공동정부를구성하는것은힘들것으로보이고, 이것자체도그리나빠보이지는않는다. 단일화협상처럼공동정부협상은두당사자들간의문제이고, 정치가도덕이아닌 이상이들간의권력배분을나쁘게볼필요도없다. 제 3 자의입장에서는공동정부에 60 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

67 대한협상이 아름다운결과 를맺기만을바랄뿐이지만, 공동정부의방향에대해서는 두가지고려할점이있는것으로보인다. 1) 공동정부는대중적수준에서진보동맹을구축해야한다. 공동정부와관련하여정치세력들간의권력배분보다중요한것은공동정부의대중 적토대를구축하는것이다. 이것은세가지의미에서중요하다. 먼저, 현실적으로단일후보가승리하더라도의회권력이새누리당에있는이상개혁 정책을현실화하는데는상당한어려움이따를수밖에없다. 따라서진보적개혁을위해 서는대중적수준에서의압도적인지지가필연적이다. 둘째, 대중적수준에서의진보동맹의형성은진보세력의안정적재생산에기여할것이다. 대중적수준에서의진보동맹은루즈벨트의뉴딜연합처럼진보적세력및정책을안정적으로재생산하는데기여할것이고이는한국사회의진보화에강력한토대가될것이다. 셋째, 진보동맹의형성은한국민주주의를안정화하는데기여할것이다. 현재한국민주주의는참여의위기와대표의위기를겪고있는데, 이악순환를깨기위해서는대표의혁신을통한참여의확대가요구된다. 다시말해서진보를지지하면그것이혜택으로다가온다는것을대중들이경험적으로인식하게될때정당정치는활성화될것이고이는보수세력에게까지영향을미쳐진정한정치개혁이이루어질것이다. 대중적수준에서진보동맹을형성한다는것은지지세력의이익및정체성에호소하는정책을일관되게수행한다는것을의미한다. 루즈벨트의뉴딜정책, 룰라의볼사파밀리아 (Bolsa Familia) 는자신들의지지계층에게이익을주는정책이었고, 동시에진보가무엇인지를대중적으로정의하는, 다시말해서대중적으로진보적정체성을형성하는 18 대대선과정치 Ÿ 61

68 과정이었다. 이러한진보동맹의형성은정책집행의안정성과정권의안정적재생산이라 는결과를보장함으로써사회의수준을한단계상승시키는결과를낳았다. 단일화가승리를낳는다면, 그로인해탄생될공동정부는진보의정체성을형성하는과제를안게되고, 대중은공동정부의정책을통해진보적정체성을형성하게될것이다. 결국지지세력에게이익을주는정책의개발, 그리고그것의일관된추진만이성공한공동정부를만들고, 국민들의생활을바꿀수있을것이다. 2) 정당은혁신적리더십을중심으로재편되어야한다. 단일화가이루어지고대선에서승리하여공동정부가구성된다면, 안정적국정운영을위해신당창당은필연적인것으로보인다. 그런데현재의정치개혁논의를볼때신당이단지열린우리당의실험처럼제도개혁실험에머무른다면신당은대중적진보동맹을주도하지못할뿐아니라다시불임정당으로돌아갈가능성이높다. 정보화이후정당무용론혹은정당폐지론을주장하는흐름이있다. 우리의경우촛불시위이후, 최근에는안철수현상을보면서정당무용론을주장하는흐름이강해지고있다. 그러나전세계적인정당의위기가한국적정당의위기와동일한현상인지, 과연네트워크형조직이정당을대체할수있는지에대해서는보다진지한논의가필요하다. 전세계적으로기존정당들이일정한위기에있는것은분명해보인다. 그러나아직은정당자체의위기라기보다는기존정당의정책에대한불만의표출인것으로보인다. 해적당과같은신생정당, 혹은다양한지역주의정당이형성되고있는것은분명하지만, 서구의높은투표율로볼때아직정당체제자체의위기가나타났다고보기는힘들다. 오히려한국의낮은투표율을고려하면위기의징후는한국에서더욱심각하며이는보수양당구조라는한국적정당체제의특수성이표출된것으로이해될수있다. 62 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

69 정당의위기와관련하여보다본질적인문제제기는이제는사회운동의보편적인형태가된 조직없는조직화, 즉 네트워크형조직 이정당을대체할수있는가일것이다. 네트워크형조직혹은약한유대 (weak tie) 는확산성, 폭발성은대단하지만안정성과지속성이라는면에서대단한취약성을갖고있다. 전세계를강타했던월스트리트점령시위가그확산성에도불구하고별다른정치적영향력을발휘하지못했다는점은네트워크형조직의한계를여실히보여준다. 중요한것은약한유대는강한유대 (strong tie) 를대체할수없다는점이다. 예를들어촛불시위는대단히중요한운동의형태지만, 촛불시위가정당이나시민운동을대체할수는없다는점이다. 한국의비롯하여전세계적인정당위기의핵심은정당이혁신적리더십을보여주지못하고있기때문이다. 아이폰이없다면앱스토어가존재할수없는것처럼, 정당이혁신적리더십을보여주지못하기때문에대중적지지혹은약한유대와의결합이라는수평적리더십을발휘하지못한다는것이다. 약한유대가강한유대를대체하지못한다면, 문제는강한유대를변화시키는것, 즉혁신적리더십을갖도록하는것이다. 한국적맥락에서정당이혁신적리더십을갖도록하는것은중앙당의약화나공천권의하향화가아니라정책정당화, 교육정당화라할수있다. 정당에서있어서아이폰은정책이고, 잡스는정책집단이다. 대중에게이익이되는정책을제시할때대중은다양한수평적참여로화답할것이고, 이는다시보다좋은정책개발으로나타나호순환을이룰것이다. 이렇게수평적리더십과혁신적리더십이결합될때, 의원들의패거리정치는대중적수준에서억제될수있는것이다. 17) 한국정당이패거리정치화하는것은정책이없기때문이기도하지만, 정당이전혀 교육기능을담당하고있지못하기때문이다. 정당이교육을통한조직화를전혀하고 17) 변변한씽크탱크하나없는우리의현실에서정당의정책기능강화는사회의기능적필요를 충족시킨다는긍정적측면도또한갖고있다. 18 대대선과정치 Ÿ 63

70 있기않기때문에서구처럼정당을통해정치인이발굴되기보다는외부영입이주를이루고그러다보니특정직업의과잉이나유명인영입, 또는세대적대표성약화같은부작용들이나타나고있는것이다. 정당의교육기능이살아난다면우리도 20살은불가능하지만 25세국회의원은가질수있게될것이다. 18) 안철수현상이가져다주는딜레마는정당은필요하지만현재의정당은그냥둘수없다는것이다. 그렇다면정당을없애지않는한정당은변해야하는데, 그변화의핵심은정책정당화와교육정당화에있다. 제도개혁이필요하다면, 정당이이런방향으로변하도록제도개혁이이루어져야할것이다. 5. 재미있는선거를위하여 2002 년과같은역동적인선거를기대해서인지모르겠지만혹은단일화때문일수도있겠지만현재대선은참재미없다. 재미없다는것은대중의자발성을동원하지못한다는것이고, 이는투표율이기대만큼높지않을수도있다는것을의미한다. 그리고투표율이높지않다는것은단일후보가대선에서패배할수도있다는것을말한다. 단일화를지지하는거대한사회세력이존재하고, 그사회세력들이자발적으로참여하여재미있게놀수있는도구도존재하는데, 그세력들의자발적참여가저조한것은무엇으로설명할수있을까? 이글은그원인을혁신적리더십의부재에서찾았다. 다시말해서대다수국민들의이익과정체성을정확히반영하면서동시에이들을진보적연대로결집시킬수있는프레임혹은핵심정책이부재하기때문에대중이동원되지않았다고주장했다. 18) 우리사회에서는정치적시민교육이전혀이루어지지않고있다. 정당의교육기능강화는우리 사회의또하나의빈부분을채우는데도역할을할것이다. 64 Ÿ 제 18 대대선공동학술대회

71 단일화는아직이루어지지않았고, 선거기간은한달넘게남아있다. 단일후보가이문제에집중한다면, 그리하여선거과정을통해대중적진보동맹을형성할수있다면, 투표율은올라갈것이고선거에서승리할뿐아니라민주화이후최초의성공한정부를만들수있을것이다. 18 대대선과정치 Ÿ 65