국민대통합정책연구협의회 이슈보고서 vol.2

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1 발간등록번호 12-B ISSN 국민대통합정책연구협의회이슈보고서 Vol.2 국민대통합정책연구협의회 이슈보고서 Vol.2 사회적신뢰 : 정부, 기업, 시민사회의과제

2 국민대통합정책연구협의회 이슈보고서 vol.2

3 제목국민대통합정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 발행처국민대통합위원회발행인한광옥발행일 2014년 6월 30일주소서울특별시종로구새문안로 82 S타워 19층전화 홈페이지 집필진고동현 ( 서울대학교사회발전연구소연구위원 ) 박정호 ( 한국행정연구원사회통합연구실부연구위원 ) 윤상호 ( 한국경제연구원연구위원 ) 정해식 ( 한국보건사회연구원부연구위원 ) 조윤직 ( 연세대학교공공문제연구소상임연구원, 행정학과교수 ) 천현숙 ( 국토연구원국토계획연구본부본부장 ) ( 가나다순 ) 주관사무국연세대학교공공문제연구소 ( 서울대학교사회발전연구소 ( 인쇄학위사 이보고서의내용은국민대통합위원회의공식견해가아닌참여기관집필진의의견임.

4 국민대통합정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) : 사회적신뢰 - 정부, 기업, 시민사회의과제 이보고서는국민대통합에필요한어젠다발굴및추진과제도출을위해국민대통합위원회와 6개민ㆍ관연구기관들이정책연구협의회를구성하여작성한두번째이슈보고서이다. 이번에는사회적자본으로서의신뢰구축이국민통합의필요조건이라는공감대하에, 정부, 기업, 시민사회의과제들을발굴하고논의를전개했다. 국민대통합정책연구협의회는앞으로도국민통합에필요한의제들을발굴하기위해계속해서지혜를모으고그성과를시리즈로발간할예정이다.

5 인사말 국민통합의시작은사회적신뢰강화로부터 안녕하십니까. 국민대통합위원회한광옥위원장입니다. 우리위원회는지난해 11월 국민통합 에전문성을보유하고있는 6개민 관연구기관들과 국민대통합정책연구협의회 를결성하였습니다. 그리고이후, 긴밀한연구협력과정기적인논의를통해국민통합에필요한의제를발굴하고관련정책대안들을지속적으로모색하고있습니다. 이슈보고서작성도그러한노력의일환으로, 이번에는 사회적신뢰 문제를다루고있습니다. 신뢰는우리사회가정상적으로작동하는데필요한윤활유같은역할을합니다. 신뢰가바탕이되어야개인간에도원만한관계를유지할수있으며, 집단과집단도상호이익을추구할수있습니다. 그러나현재우리사회의신뢰수준은그리높지않은것같습니다. 알려진바에의하면, 입법 사법 행정부등공공부문과언론, 시민사회단체등에대한기관신뢰뿐만아니라, 개인과개인간의일반신뢰또한선진국에비해저조한편입니다. 전통적인유교문화의영향으로서구사회에비해유대관계가강하다는반론이있을수있으나, 실상은내집단편향이강한것으로보편적인수준에서는오히려타집단을배제하고불신하는경향이팽배합니다. 이러한여건에서는진정한국민통합과국민행복을달성할수없습니다. 많은사람들이어울려사는사회에서서로를믿지못하는가운데어떻게통합할수있으며, 어떻게행복한삶을이룰수있겠습니까? 불신사회를극복하는것이야말로국민통합을위해가장우선적으로해결되어야하는과제임이틀림없습니다. 이번보고서에서는여러신뢰문제중특히정부, 기업, 시민사회와관련된문제들을짚어보고자했습니다. 구체적으로정부에대한신뢰가정책수용성과

6 효과성에미치는영향, 정부조직의신뢰구축을위해고려되어야하는요소들, 사회적신뢰향상을위해필요한복지정책의방향, 사회적신뢰와선순환할수있는기업의역할, SNS에서촉발되는불신을해소하기위한시민사회의역할, 국민주거환경의절반을차지하는아파트관리를둘러싼갈등과신뢰회복방안등이논의되고있습니다. 모든분야를포괄하는것은아니지만, 국민통합과밀접한핵심사안들로신뢰에대한사회적관심과논의확장을유도할만한좋은주제들이라고생각합니다. 사회적자본으로서의신뢰구축은그속성상결코단기간에쉽게이루어지는것이아닙니다. 우리모두가지속적으로관심을가지고개선시키고자노력할때비로소그열매를수확할수있을것입니다. 그때까지국민대통합정책연구협의회는계속해서연구하고실천방안들을마련해나가도록하겠습니다. 많은격려와애정으로지켜봐주시기를부탁드립니다. 감사합니다. 2014년 6월국민대통합위원회위원장한광옥

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8 목 차 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 한국행정연구원박정호 1 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 연세대공공문제연구소조윤직 29 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 한국보건사회연구원정해식 59 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 한국경제연구원윤상호 89 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 서울대사회발전연구소고동현 121 제 6 장아파트관리를둘러싼사회적갈등과신뢰 국토연구원천현숙 157

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10 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 1 제 1 장 정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 1) 한국행정연구원박정호 Abstract 한국사회의급격한민주화, 정보화, 다원화는다양한정책문제에대해첨예한대립을야기하고있다. 이러한과정에서정부정책은많은이해당사자들과집단간의의견불일치로정책불응 (policy noncompliance) 이라는상황에직면하고있다. 또한정부정책에대한국민들의반감과불응은정책이본래의도한효과를달성하는데많은장애물로작용하고있다. 특히지난 20년간정부가추진한다수의주요정책 (FTA, 원전방폐장건설, 소고기수입등 ) 들은집행초기에국민들의강한저항과이해당사자간의반목을야기하여많은사회적비용과갈등을야기했다. 국민들이보여준정부정책에대한낮은수용은다양한요인들로부터기인하지만, 그중가장중요한것은 정부가하는말을믿을수없다 는정부에대한불신 (distrust) 이다. 이러한사회적배경을고려할때, 국민들의정부정책에대한수용성을높일수있도록정부신뢰를회복하는것이중요하다. 이에본연구는국민들이정부정책에불응하게되는요인들에대한이론적검토와사례를분석을실시하고, 정부신뢰강화를통한국민들의정책수용성을제고시키기위한정책적시사점을제시한다. 1) 국민대통합정책연구협의회 상반기토론회를통해유익한의견을주신조윤직교수님과이현국박사님께감사드립니다.

11 2 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Ⅰ. 논의의배경 1. 한국사회의변화와정책환경변화 가. 다원화와증폭되는사회적갈등 급격한정치적민주화와다양한이해당사자들의활발한정치ㆍ사회활동참여에따라사회적갈등이증가하고있으며, 이에따라효과적인조정체계필요성증가 비록민주화가급격하게진행되고있으나, 아직은미숙한부분이많으며, 한국은 27개 OECD 회원국중에서사회갈등이네번째로높고, 이로인해매년 GDP의 27% 수준이사회비용으로발생 ( 삼성경제연구소, 2009) 다양한종류의사회적갈등으로야기되는비용에대해부정적인시각이지배적이나, 고도화된민주사회로진입하기위한일련의과정으로이해할수있으며, 이에따라다양한양태의사회갈등에대한이해가필요 - 갈등은비용측면에서역기능으로인식되는경향이있으나, 다양한이익추구와의견차이를인정하고사회갈등에대한정확한이해와제도적개선을통해갈등관리역량을강화하는것이중요 나. 정보화와정부정책에대한인지적편의 ( 집단강화 ) 발생 정보통신기술 (ICTs) 의발달은정보의확산과공유에시ㆍ공간적장벽을허물고있으며, 그로인해다양한사회적순기능과역기능발생 과거와는비교할수없는양과종류의정부정책관련정보들이인터넷블로그, SNS, 모바일메신저등의의사소통매체를통해신속히확산 확산된정보는사실여부를판단하기어려운속성으로인해, 정보의소비자인국민들에게무비판적으로수용 악의적이고부정확한정보의확산은국민들의인지적편의 (cognitive bias) 를발생시키고편향된시각을갖게하여정부기관전반에대한부정적인식을확산시킴

12 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 3 급속한정보의생산, 보급및공유의확대로인해다원화된집단들간의집단강화현상이발생 정보통신기술의많은활용이오히려우리사회의갈등을심화시킨다는인식이확대 ( 방송통신위원회, 2012) - 가상공간 (cyber space) 상에 사회적배제 를둘러싼갈등문제가점차심각해진다는인식증대 인터넷커뮤니티별로정부정책에부정적혹은긍정적정보를확대양산하며, 커뮤니티구성원들간에이러한정보를바탕으로정부정책에대한태도와인식을더욱집단강화 (group polarization) 하는현상이발생 (Gu et. al., 2007) 다. 정책환경의급격한변화 상술한요인들의변화로정부정책의환경도새로운국면을맞고있으며, 다수의국책사업과주요정책들이국민의낮은수용성과정책불응의문제를경험함 특히, 대형국책사업에대한시민단체와이해당사자들의극렬한저항과불응으로사업시기연장, 비용가중, 사업표류, 및정책효과성저하등이발생 ( 채종헌, 2012) 2. 논의의목적및기대효과 정책수용성저해요인에대한체계적인이론적설명과주요선행요인검토를통한이해증진 시민들의정책수용및정책불응에대한주요이론적관점을소개하고, 정책수용의주요선행요인에대해검토 - 국민참여와소통에초점을맞추어공공분야갈등관리에대한논의가활발히제시되고있으나, 이러한논의의밑거름이되는이론적체계성미흡

13 4 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) - 따라서, 경제학적관점, 행동경제학ㆍ인지심리학적관점, 정치ㆍ사회학적관점에서논의되는정책수용성과관련한이론적논의검토필요 - 국민참여와소통이국민들의정책수용성을높이는방안으로널리강조되었으나, 정책수용성을높이는과정에서참여와소통이 왜 그리고 어떻게 중요한지에대한이론적으로검토는부족 국민들의정책수용성과정책불응은이성적, 감정적, 규범적속성들이복잡하게얽혀있는사회현상이며, 따라서다차원적인이론적검토를통해낮은정책수용성의원인에대한이해증진이필요 정부신뢰의개념적정의및주요특성을소개하고, 정책수용성향상에정부신뢰회복의중요성에대한논의제시 정부의국민참여확대와소통을통한공감대형성의노력들이실제기대효과를내기위해정부신뢰가전제되어야한다는논의제시 정부신뢰는후술할다양한요인들이국민들의정책수용성에미치는영향들을매개혹은조절하는역할을담당하며, 국민들의정부에대한신뢰회복이정책수용성을저해할수있는많은요소들의효과를완화시킴 사례분석을통해이론적으로제시된정책수용성저해요인들의영향과이를개선하기위한정책적제언을제시 하남시광역화장장, 방폐장건립성공및실패사례 ( 부안, 경주사례 ), 한ㆍ미소고기수입정책 ( 광우병논란사례 ) 에서발생하는주요정책수용성저해요인등을분석하여시사점도출 Ⅱ. 이론검토 : 정책수용성과정부신뢰 1. 정부정책과국민들의정책수용성

14 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 5 정책형성과집행과정에밀접한관련이있는다양한요소중국민들의지지 (support, compliance) 여부에따라시간, 비용, 정책효과에큰차이발생 (Pressman & Wildavsky, 1984) 국민들의정책에대한저항은정책의효과성을저해하며, 나아가정책실패를야기하는가장중요한요인 특히, 정책집행과정에서시민들의낮은수용성과지지는정책실패를야기 선진국 ( 미국및스위스 ) 의교육및환경등의주요정책분야에서국민들의정책과정참여와지지가중요한요인으로작용한다는실증연구결과발표 (Baer & Flexer, 1996; Ulli-Beer, 2003; Torgler, 2002) 2. 정책수용성에대한이론적관점검토 가. 경제학적관점 : 합리적개인에대한가정 경제학적인관점에서국민은경제적인간으로서정부정책의시행으로발생하는편익 (benefit) 과비용 (cost) 에대한계산을통해수용여부를결정하며, 순이익이큰경우정책에대한수용적인태도를나타냄 (Braithwaite & Makkai, 1991; Sholz, 1998) 경제적인간에대한관점은개인이자신의선호 (preference) 에대해명확한우선순위가있으며, 이들우선순위에모순이없고대안들에대한정확한비용과편익을계산할수있다는가정을전제함 (Simon, 1983) 경제적인간의모델을토대로국민들의정책수용성을설명하는것은그적용가능성측면에서현실성이미흡하다는비판이제기 사실상국민들이각각의정책에대해대안별로기대되는이익과비용을분석하여수용여부를결정하는것은매우어려움 ( 김진영외, 2011) 비록편익과비용에대한국민들의이성적판단을가정하더라도, 편익과비용에대한정확한정보접근이어려운상황들이많으며, 따라서경제적합리성을현실에적용하기곤란한경우발생

15 6 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 비용-편익계산에의한정책수용과불응의모델은현실을지나치게단순화시킨것으로, 경제적동인 (motive) 이외에도다양한사회적가치들에의해정부정책에대한태도와행위가결정됨 (Ha, 2011) 나. 행동경제학및인지심리학적관점 : 비합리성과편의 (bias) 의발생 현실에서대다수국민들은합리적이라기보다인지적편의 (cognitive bias) 에의해서정부정책에대한기본태도를설정하고, 이에따라정부의정책을수용하는경향이발생 ( 채종헌, 2012) 행동경제학과인지심리학은인간의태도와행동은이성뿐만아니라감성과규범적ㆍ도덕적의식까지작용하여발생한다는점을강조 (Andersen, 2005; Bandura, 1986) 인간의경제적합리성을부정할수없으나, 현실에서국민들이나타내는비합리적인사고와인식에대한설명모델을위해제시 따라서, 국민개개인은합리성뿐만아니라인지적편의에의한비합리성에의해정부정책에대한태도를결정함 인지적편의란개인이비논리적인방식으로상황, 사람, 사건을판단하고추론하는것을의미하며이러한인지적편의는다양한사고의오류들 (cognitive fallacy) 로인해발생 - 합리성은선 ( 善 ) 이고, 비합리성은악 ( 惡 ) 이라는가치함축적의미로판단하는것은지양해야하며, 인간이기때문에범하기쉬운사고의오류에대한이해증진과이를적용한정책수용성강화에대한논의제시 인지적편의는그종류가다양하며때로는실증적인연구로그인과관계를명확히제시하기곤란한상황도있으나, 그럼에도불구하고인지적편의는일정한체계성과경향성이나타남 (VandeVliert, 1997) 국민들의비합리성에대한이해가필요하여, 다양한인지적편의에대한이론적논의에대한검토가필요 ( 채종헌, 2012) 어림짐작 ( 휴리스틱, heuristic) 은 직관적본능적행태를가장근접하게설명하고있는개념으로, 문제를해결하거나불확실한사항에대해판단을내릴필요가있지만명확한실마리가없을경우에사용하는편

16 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 7 의 ( 채종헌, 2012, p.81) 가용성휴리스틱 (availability heuristic) 은개인이자주경험하는기억과인상 (image) 을더욱활발하게적용하여불확실한상황을인식하고판단하는경향 ( 도모노노리오, 2007) - 예를들어정부에대해주변사람들의부정적인이야기를자주들었을때 (frequency) 기억하기쉬운이미지를정부기관및정책전반의이미지로구성하여판단하는경향 - 이러한가용성휴리스틱은비슷한정책에서발생했던주요사건과문제점들이또다른상황에서도발생할것이라는부정적인인식을야기하여정책수용성을하락시킴 대표성휴리스틱 (representative heuristic) 은어떤대상 ( 예 : 정부 ) 의전형적이고대표할만한부분적특성몇가지를가지고전체의특성을단정지으려하는경향 - 대표성휴리스틱은국민들이정부정책을인식할때가장많이발생하는인지적편의로, 과거정책들에대한특성몇가지를통해새롭게추진하는정책전반에대해일반화하려는경향 - 과거에피해를주었거나, 마음에들지않았던정책에대한기억으로향후에추진하는정책에대해불응하는경향발생 기준점과조정효과 (anchoring and adjustment) 는개인이정보의부족으로불확실한상황일때, 처음의어떠한특정한정보를기준으로설정하고정책이적절하다고믿는방향을조정하는경향을의미 - 많은국민들이정책초기과정에서쉽게편견을갖고감정적인태도를보이는것은이러한기준점과처음에접한정보의내용과무관하지않음 - 개인은정보가부족한상황에서초기에접한정보를기준점으로정하는경향이있으며, 강화현상으로인해이러한기준점으로인식된정보의수정과편견을갖게되며, 일단 믿을수없는정책 및 신뢰할수없는정부 라는준거점이국민에게형성될경우이를개선하는것은매우어려움

17 8 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 다. 정치ㆍ사회학적관점 : 사회구성원으로서의 시민 경제적합리성과인지적편의와관련한선행연구들이주로원자화된 (atomized) 개인의관점에서정책수용에대한이론적설명을제시하였으나, 국민은사회의일원으로서다양한사회적가치속에서정부정책에대한태도와행위를결정 (Tyler, 1997; Scholar, 1998) 사회구성원으로서국민에게기대되는공유된규범 (shared norm) 과도덕성 (morality) 이작용하여국민들이자발적으로특정사회ㆍ경제상황에맞도록정책에대해수용하는태도를취함 역사적으로오랜기간동안민주화를경험한시민들은시민으로서의의무감 (civic duty) 를함양하게되며, 이에따라극단적인갈등이사회전체에미칠수있는악영향과사회번영의저해를고려하여정부정책에대한태도를결정함 (Murphy, 2004; Nevitte, 1996) 따라서시민과넓은의미의국민은자신이속한국가와공동체의구성원으로서정부정책이야기하는사회전체이익을위해개인의손실을감수 개인은정치적ㆍ사회적사회화과정을통해특정사회에서공유되는가치를습득하고, 개인의극단적이익, 갈등과대립이아닌사회전체에대한공통의이익을위해사회가치를지향하는현상이발생 (Tyler, 1997) 독일의경우정치ㆍ사회적이념으로극단화 (polarization) 되는것이사회전체의큰혼란과문제를야기할수있는경험을하였으며, 이에따라정부와시민은대화와타협을통해상호양보해야한다는사회적으로공유된인식이존재 ( 박홍엽, 2006) - 이러한암묵적인사회적가치에의해정책결정과집행단계에서갈등조정및협의기구가활발히운영됨 정치ㆍ사회학적관점에서시민에대한이론적논의는정치, 사회, 역사적맥락과국민들의정부정책에대한태도가무관하지않으며, 사회적풍토 (social climate) 가중요한요인으로작용한다는것

18 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 9 3. 정책수용성의주요선행요인 경제적동인측면에서정책수용의주요저해요인은다음과같음 개인의이익과충돌, 개인의과도한금전적이익에대한욕심, 경제적인유인체계의미흡 (Young, 1979; Andersen 1984) 개인의이익과비용이충돌하는경우개인들은할인율적용의오류를범하여근시안적인이익에대한높은가중치와미래이익에대한낮은가중치를부여 (Ostrom, 1990, 2005) - 미래에발생하는이익에대해높은할인율을부여하여, 현재발생하는손실을더욱크게인식하고정부정책에대한수용성을결정 정보측면에서정책의수용성에영향을미치는요인은다음과같음 불충분한정보제공과의사전달로인한정책의모호성및정책이추구하는목표개념및기술적복잡성증대 (Coombs, 1981; Andersen, 1984; 안해균, 1990) 불충분한정보제공은정책의모호성과복잡성을국민들에게가중시켜다양한인지적편의 ( 대표성및가용성휴리스틱등 ) 를발생시키고, 이를통해정책을판단하게함 - 예를들어기술적으로복잡한정책은국민들이이해하기어렵고, 또한비용과편익에대한정보가불명확할경우정책을추진하려는정부에대한이미지를통해정책수용성을판단 또한정책에대한모호성이발생할경우국민들은준거집단 ( 가족, 친구, 동료 ) 들이보여주는정책에대한태도를모델로설정하여답습 - 친숙한온라인 SNS 매체, 파워블로그, 인터넷커뮤니티등을통해제공되는정보에대해신뢰를부여할개연성이높고, 정부정책에대해편향적인정보를이러한온라인매체들이제공할경우정책에대해무비판적인부정혹은긍정적인지, 태도발생 국민의역량및자원측면에서정책의수용성에영향을미치는요인은다음과같음 국민참여와토론을통해정책에대한수용성과순응을일정부분확보

19 10 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 할수있으나, 국민들이정책을수용하기위해필요한자원과기술이부족한경우수용성이떨어지는현상이발생 (Coombs, 1981; 안해균, 1990; 정정길, 2003) - 복잡한정책으로인해국민들에게기대되는행동에대한정보와이에대한이해력이부족한경우, 정책이의도한방향으로국민들이행동하는데한계를나타냄 국민의역량에대한고려없이정책을추진하는경우, 국민들의입장에서는정부정책이과도한부담을유발한다는인식이형성되어정책수용성하락과정책불응야기 (Bali, 2003) 4. 정보와정부신뢰의중요성 : 합리적측면, 인지적측면, 사회ㆍ정치적측면 신뢰 (trust) 란표현은우리의일상에서널리사용되고있으나, 학술적정의를살펴보면개인의이성적측면, 감정적측면, 행위자들간의관계적속성 ( 지속성, 반복성, 호혜성등 ), 나아가개인의규범적믿음까지포괄하는개념 (Cook et al., 2005; Rousseau, 1998) 믿고있는타인이기회주의적인행동으로자신의이익을위해피해를끼칠수도있지만, 그렇지않을것이라는믿음, 기대, 감정적인태도 정부신뢰란 정부가얼마나잘작동하는가에대한사람들의규범적기대 (Miller,1974: 951) 및정부의성과 (performance) 와책임성 (accountability) 에대한시민들의인식으로정의 (Barber,1983) 정부신뢰는정부정책과행정으로인해국민 ( 개인 ) 에게손실이발생할수있지만, 정부에대한기대와믿음을바탕으로그러한취약성을감수하겠다는태도와믿음 정부가시민들에게불편을주더라도, 그러한불편과불이익은사회전체의이익을위한정부의장기적인노력일것이라는믿음과태도로정부신뢰가존재 ( 박정호, 2014) 정책수용에대한정부신뢰의긍정적역할은 1 국민개개인의이익이충돌하는경우, 2 정책에대한다양한정보를해석하는과정, 3 대표성

20 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 11 휴리스틱등으로인해발생하는인지적편의측면에서긍정적인역할을담당함 국민의관점에서정책이개인의이익과충돌하는경우, 국민들이정부에대한신뢰가강하게존재한다면, 정부정책과정부에대한긍정적기대를바탕으로장기적인이익에대해믿음을형성할가능성이높아지며, 이에따라정책의수용성이높아짐 정보의불충분과왜곡으로인해국민들이정부정책에대해정확한판단이세워지지않을경우대표성휴리스틱으로단순화시켜일반적인이미지를정부정책에부여하기때문에, 정부신뢰가높은경우국민들은긍정적인단순화과정을거쳐정책에대해긍정적인태도를나타냄 정보는그자체로국민들에게받아들여지는것이아니라인지적인해석의과정을거치게되는데, 정부에대한높은신뢰가있는경우정부가제공하는정책관련정보에대해수용성이높아지며, 다양한출처의정보를비교ㆍ검토하여보다합리적으로판단 정부신뢰는정부에대해국민들이갖고있는권위 (authority) 와정당성 (legitimacy) 을반증하며, 여러정책과정에서나타나는정부의정당성결핍은정책수용을저해하는요인 Ⅲ. 사례분석 1. 하남시광역화장장사례 가. 사례의개요 심화되는갈등으로첫주민소환제도가실시되고, 시와시민에서시와도의분쟁으로확대된사례 대표적인국민들의정책불응상황으로정책자체가무산되고하남시와경기도의대립으로까지심화되었던사례

21 12 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 하남시광역화장장문제는 2008년 12월 12일전국최초로주민소환투표가진행될만큼의사회적이슈로대두 하남시광역화장장사례는다음과같이정리됨 날짜 표 1 하남시광역화장장사례개요 주요내용 김황식하남시장화장장설립계획발표 억원의인센티브를경기도로부터받아지역발전취지로시작 하남시광역화장장유치반대범시민대책위원회 ( 범대위 ) 출범 월 6 월 하남시의회본회의, 화장장예산안상정 - 일부반대의원들과주민들의회의장점거로의장실에서예산안통화시키는기초의회사상초유의사태발생 - 주민소환법발효, 범대위는주민소환추진위원회 ( 소추위 ) 로개편 - 단순광역화장장유치반대에서시장과관련시의원소환으로모임의성격선회됨 - 광역장사시설용역보고및하남비전을발표, 하남시광역화장장유치에더욱노력 - 소추위의집단삭발과유치반대혈서쓰기등문제심화 - 소추위시장김황식과시의원 3명등총 4명에대한주민소환투표청구 - 김병대시의회의장, 임문택부의장, 유신목의원 - 김황식시장과김병대의장은정족수부족으로보직유지결정 경기도광역화장장설치포기방침발표 김황식시장경기도청에광역화장장건립비및인센티브지원약속이행또는건립포기에따른사회적비용지원요구 - 김문수경기도지사의지원약속부정에김황식시장단식투쟁및경기도공문공개 나. 사례의착안사항 ( 독단적판단, 폐쇄적의사결정 ) 시장및시의원들의독단적인판단과정책발표로인한주민불만과불신상승 갈등의대립구도에서보여준정책결정자들의폐쇄적의사결정 시의회에서예산안을의장실에서통과시킴으로서주민소환으로까지갈등의문제가확대됨 ( 법규의잦은변화와예측성감소 ) 관련법규의잦은변화로사회적손실증가와정부의주요의사결정자들에대한신뢰하락

22 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 년하남시가광역화장장건립을추진하였으나불과 1년반정도지난 2008년 5월새로운장사법시행 만일일련의갈등과대립없이광역화장장이건립되었다면, 새로운법시행으로인해건설비및부지선정등으로인한사회적비용으로또다른정책불응및갈등증폭예상 ( 약속의부정과언행불일치 ) 김문수경기도지사의지원약속부정은정부책임자의리더쉽결여및언행불일치로비춰져신뢰하락 김문수경기도지사는 하남시에대한지원약속은없었다 라며하남시의일방적주장이라고발언 김황식시장단식투쟁및 2008년 7월 14일경기도공문공개 년 7월 21일하남시공문을공개했는데, 경기도지사직인이찍힌공문에는 주민투표결과가찬성으로결정돼하남시가유치를신청할경우토지매입비및건립비약 3000억원, 지역개발인센티브 1200 억 ~2000억원에대한예산을지원할계획입니다 라는내용이포함되어도지사의언행불일치확인 2. 원전폐기물유치장실패와성공사례 가. 방사성폐기물처리장부지확보의연속적인실패 정부는 1984년 10월제211차원자력위원회에서중ㆍ저준위폐기물은육지에처분하되, 영구처분장을원전부지외부에중앙집중식으로건설한다는기본원칙을수립하면서부지확보작업이본격적으로추진 ( 김광균, 2014) 1986년부터방사성폐기물처분장부지확보를추진, 19년간전국임해지역 46개지방자치단체를대상으로시설부지공모를했으나, 지역이기주의, 환경단체혹은정치적이유등으로사업에차질 정부는영덕-영일-울진 (1986년 ~89년 ), 안면도 (90년), 장안-울진 (93년 ~ 94년 ) 등에서방사성폐기물처분장부지확보를위해노력했지만, 지역이기주의및환경단체그리고선거에불리한영향을미칠것에대한우려로정치권에서도반대하면서난항을겪어왔음 ( 김기환, 2003)

23 14 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 특히부안방사성폐기물처리장유치실패사례는지역주민과정부간갈등증폭과정책불응의대표적인사례로기록 나. 부안방사성폐기물처리장유치실패 방사성폐기물처리장유치과정에서주민의동의라는민주적절차를무시한군수의사업추진으로흥분된군민들이당시부안군수를집단폭행 고건국무총리가직접중재에나섰지만높아질대로높아진주민들의정부불신과흥분을막지못하고실패 부안방사성폐기물처리장유치실패과정은다음과같음 날짜 표 2 부안방사성폐기물처리장사례개요 주요내용 원자력위원회최종후보지로영광, 울진, 영덕, 고창을선정 4월 - 정부원전수거물관리시설유치에관한지원책을발표 부안군위도방사성폐기물유치장신청서를제출 ( 주민 80% 이상동의 ) 기존 4 개지역이외에도타지역의자율유치신청을 - 7 월 15 일까지제출가능케함 - 김종규부안군수, 방사성폐기물관리센터및양성자가속기사업부안군유치 를선언 - 부안군의회 7:5로부안군유치신청을부결 - 김종규부안군수유치신청서를주민동의없이신청 부안군민 1만여명의대형집회가 2차례열림 (7월22일, 26일 ) 년부안읍인구가 2만 5천명임을고려할때소요와민란으로까지해석가능 고건국무총리중재추진 반대대책위원회는 주민투표연내실시를전제로주민투표안수용결정내림, 그러나정부는 연내실시불가능 을선언 - 지역주민들과경찰의충돌과정에서시민부상, 예술회관및청소차량에화재발생 - 정부는대화재개및해결방안제시않고최대 1만 2천명의경찰상주로갈등고조 부안핵폐기장유치찬반주민투표 실시 - 총유권자 52,108명중 37,540명이투표하여 72.04% 라는대통령선거에비견되는투표율을기록, 이중 34,472명 (91.83%) 가반대하여부안핵폐기장유치를무산 - - 대책위원회주민투표일로정하고 주민투표관리위원회 구성요청, 정부는법적효력없음을밝힘, 이에유치대책위는주민투표시행금지가처분소송진행

24 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 15 다. 경주방사성폐기물처리장유치성공사례 경주방사성폐기물처리장유치및운영과정은다음과같음 날짜 표 3 경주방사성폐기물처리장사례개요 주요내용 2월 - 주민투표도입된부지선정절차공포 부지선정신청기한일로, 어떤지역도신청하지않은채절차종료 3 월 중ㆍ저준위방사성폐기물처분시설유치지역지원에대한특별법 제정공포 - 유치에따른보상과절차적정당성확보를위한노력 - 4 개의지자체지역 ( 경주, 군산, 영덕, 포항 ) 에서원전수거물관리시설유치신청서제출 - 간담회및공동기자회견, 주민투표발의와투표일합의 - 4개지역동시선거실시유권자의 1/3이상이참여한투표에서과반수찬성혹은찬성률이가장높은지역을선정하겠다고발표 - 주민투표실시, 경주가최종선정됨 전체유권자 208,607명중 70.8% 투표참여,89.5% 찬성 - 군산 84.4%, 영덕 79.3%, 포항 67.5% 경상북도경주시양북면봉길리일대부지를사업예정구역으로지정 월성원자력환경관리센터에첫방사능폐기물반입운영시작 경주방사성폐기물처분장유치로인한경주지역의혜택은다음과같음 특별지원금 3,000억원, 양성자가속기, 한수원본부이전 ( 사업규모약 1,200억원 ), 본사이전에따른직원들의연간소비비용 ( 약 100억원 ), 지방재정수익 ( 약 42억원 ), 수거물반입수수료중일부시설운영기간중지원 ( 약 억원 ) 등 ( 김선아, 2013) < 참고 > 울산시는방사성폐기물처분장의가장가까운도시로경주가갖는혜택을나누자고제안하였음 2). 그리고방사성폐기물처리장의위치가울산북구지역과는 10km 떨어져있고, 경주시내와는 25km 이므로방폐장주민투표는헌법이보장한울산시민의 평등권 을침해했다며울산시민들로구성된 경주방페장유치철회를위한주민대책위원회 는 2005년 11월 28일헌법소원을통한주민투표무효화를추 2) 최연홍, 정창훈 (2006), 경주시의바람직한도시발전방향 ; 원전수거물센터입지지역의도시계획, 원자력산업, 26(11). p.59.

25 16 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 진. 그러나헌법재판소는 2008년 12월 26일재판관전원일치로울산북구주민들의헌법소원이부적법하여각하한다고결정을선고 라. 두사례의착안사항 부안사례의경우부안군수가주민들이염려하는사항들에대한협의없이독단적으로유치신청서를제출하였으며, 부안군의회의의결내용을독단적으로무시하고결정 ( 정치적가치의훼손및정당성에대한고려미흡 ) 군의회와주민들의정치적합의를통해제시된반대의견이추가적인협의과정없이독단적으로결정되면서, 정책에대한주민들의대응이감성적으로변화 ( 정부의고압적ㆍ권위적기억의강화 ) 정책불응, 주민-정부간의갈등상황에서대응방식이대화와타협을위한노력보다주민집회에대응하는양상으로전개 - 정부는대화재개나해결방안제시등에소극적이었으며, 최대 1만 2 천명의경찰이부안에상주하면서갈등이고조 부안과달리경주방폐장이성공사례로분석되는이유들은다음과같이분석됨 ( 법ㆍ제도공동형성을통한신뢰의관계형성 ) 정부의법적ㆍ제도적명확화및약속이행과정에서의주민입장반영 - 부안사례를계기로절차적민주성을위해방사성폐기물처리장유치신청을주민투표를통해진행하고, 부지선정위원회 를구성및운영 - 부안사태이후 2005년에는안전성, 수용성, 민주성을획기적으로개선한절차를추진 년 3월 9일당시산업자원부원정사업기획단의조석국장은경주시장을방문하여경주시의입장을미리살펴봄 - 또한부안의주민의견이무시된신청안으로인해야기된사태들을보며, 특별법을제정하여방폐장의유치절차와보상방안에대해설명회, 토론회등을개최하고충분한정보를교류 ( 기대이익에대한정보의구체성 ) 경제적보상으로인한기피시설에

26 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 17 대한인식변화 - 정부지원불이행에대한주민들의염려를막기위해, 지역지원사항을법제화 ( 특별법 ) 해특별지원금 (3,000억), 반입수수료 ( 연 85억원 ), 한국수력원자력공사의본사이전, 유치지역지원계획수립등방폐장유치지역에대한지원방안등을구체적으로마련 ( 채경석, 2009) ( 충분한정보공개와참여를통한오해감소 ) 주민투표를통한주민참여극대화및사회적공감대형성 ( 양현석, 2011) ( 국민의불안요인에대한제도적장치마련 ) 방폐장시설범위를중ㆍ저준위처분시설로국한하여사용후핵연료를분리키로하는등안전성측면에서도주민들의불신을낮추려노력 3. 미국소고기수입및광우병파동 가. 사례의개요 : 이례적인규모의시위 집회로사회적비용증가 이명박정부의이른바소고기사태는수입중단, 수입위생조건재협상등의약속을이행하지않는정부에분개한국민들의대규모시위와촛불집회로이어짐 청소년까지도참여하는대규모촛불집회와유모차, 넥타이부대라는새로운형태의시위가나타날정도로국민의정부에대한불신이증가 과학적이고전문적인광우병관련사안임에도불구하고, 인터넷혹은커뮤니티를통해왜곡되거나부정확한정보가무분별하게퍼져나가언론과국민모두가혼란한상황 정치권혹은정부의약속불이행과불신의증가가정책의수용성문제에영향을준대표적인사례로서, 시위진압과이후민심안정을위한막대한사회적비용을초래 나. 한ㆍ미소고기수입협상전개과정 소고기수입사례의전개과정은다음과같음

27 18 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 표 4 한ㆍ미소고기수입협상전개과정 날짜 주요내용 미쇠고기수입자유화 - 미워싱턴주에서첫광우병환자발생 미쇠고기수입전면금지 한미쇠고기수입위생조건협상타결 뼈없는 30개월미만의쇠고기수입재개 수입금지된뼛조각발견, 전량반송, 폐기및수입중단 한미무역협정 (FTA) 타결 - 당시미국은 FTA의 4대선결조건중하나로제한없는미국쇠고기수입을요구 ( 모든연령, 모든부위 ) - 국제수역사무국 (OIE) 은미국을광우병위험통제국으로설정 - 한국정부는 OIE보다더강화된조건을제시 한미수입위생조건개정협상개시선언 - 합의한위생조건과달리수입금지부위가계속발견됨 한미쇠고기수입위생조건개정 1차협상, 합의실패 이명박대통령당선 미국쇠고기수입전면개방압력 한미쇠고기수입위생조건개정 2차협상 - 협상타결발표 한미 FTA 범국민운동본부의미쇠고기수입반대성명있었으나대규모집회혹은시위미발생 MBC PD수첩에서광우병의위험성에대한보도 제 1차촛불집회 - 경찰예상 300여명,1만여명집결, 2개월간촛불집회발발 농수산식품부해석오류시인 - 미국의동물성사료조치 완화 강화 로 미국산쇠고기수입위생조건고시 이명박대통령대국민담화 : 미쇠고기파동에대한뼈저린반성 한미쇠고기추가협상타결 - 청와대대통령실장과관련공무원 7명교체 미쇠고기고시발효 다. 사례의착안사항 : 언론및커뮤니티를통한정보의확산 ( 지식과정보수준에따른갈등 ) 광우병논쟁과정에서전문적인지식수준에따른전문가와일반시민간의인식차이발생 광우병을판단하기위한전문용어및과학적개념에대한이해필요

28 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 19 언론보도에대해시민반응은민감했으며, 이와관련한인터넷커뮤니티를통한정보가확산 ( 출처불명정보의확산과정보의왜곡 ) 국민의광우병에대한염려와정보가확산되는과정에서상당수정보들은인용과출처가불분명 인터넷과언론을통해상충하는무수한정보들중어떠한것이옳은것인가라는질문에전문가역시찬반으로나뉘어혼란가중 - 인터넷상에서다양한주장과정보들이공유되며이슈에대한진위여부가리기혹은공동의합의를이끌기보다오히려논쟁이격렬해지는경향발생 - 국내유명포털사이트들을중심으로확산된방대한정보속에서, 무분별하게인용되며왜곡되어가는글들에의한사회적파급력과이에대한학계의논란가중 정부관계문서, 언론보도, 비정부기관자료등이대부분인터넷을통해습득되었으나정부, 공공기관의자료나학술저널, 책에대한의존도가상대적으로낮았으며, 기관자료는대부분국내농림부의관련자료가대부분이었고, 학술저널은일부의학관계저널의이름이제시되기도했으나구체적인내용은소개되지않음 ( 조헌국ㆍ송진웅 :2010) 당시자료들이정확한출처없이인용이되었으며, 출처가있더라도비슷한자료와의견제시글들이유사하게반복되었으며, 구체적이고정확한인용방법이쓰이는경우가거의없었음 - 펌글 이라는형태의누군가의글을옮기는새로운정보확산과정에서글의내용이각색되고점차변형되어본래의의미나진위여부의판정도힘든상황이발생 ( 불명확한정보의확산과감정의변화 ) 국민의불안과염려증폭, 그리고정부에대한기존불신들이맞물려반정부, 반정권시위로까지이어졌고, 2008년 4월 29일 MBC의 PD수첩 에서광우병의위험성을알리는보도가큰사회적파장을일으킴 ( 정부의비효과적정보확산대응 ) 정부는이러한국민적반응과현상에대해과민반응또는미국쇠고기괴담이라는격하표현을사용하여국민들이더욱분개하게됨

29 20 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 2008년 5월 2일복지부장관ㆍ농식품부장관의공동담화일부를보면이러한정부의입장이잘드러나있음 ( 박희재, 2013) 3) 4. 사례의요약 제시한사례들을정책수용을설명하는이론적관점과주요선행요인을중심으로요약하면다음과같음 표 5 사례분석결과의종합 경제학적관점 구분하남부안경주 경제적보상 보상내용추후부인 편익불명확성및수용거부 지원책을법안에명시 소고기수입 ( 광우병 ) 편익없음 편익과비용에대한인지 부족부족충분 비용에대한인식충분 행동경제학 인지심리학관점 투명한정보공개정보공유를통한공감대형성정책에대한휴리스틱 ( 어림짐작적용 ) 부족부족충분부족 형성되지못함형성되지못함형성됨형성되지못함 부정적인정부이미지 부정적인정부이미지 중립적이미지 부정적인정보의확대 가용성휴리스틱 ( 정보의높은소비및빈도 ) 강함 매우강함 절차적정당성과명시된지원책 검증되지않은정보및시위참여정보 정치 사회학적관점 정책에대한정당성확보 지역 ( 사회 ) 의이해관계구조 부족매우부족확보 소극적대응과부족 대립대립협력대립 정부신뢰 정부주요의사결정자의행위 약속의형성과이행 시장의독단적행위 번복 여론폄하군수의독단적행위주민의견수렴적극적행동부족 번복 명확화와이행 번복 3) 농림수산식품장관, 보건복지부장관, 국립수의과학검역원장, 질병관리본부장, 농식품부축산정책단장등이참석한공동기자브리핑에서정부는일반시민들의우려를인터넷을중심으로확산되고있는 미국산쇠고기괴담 으로격하 ( 조선일보, ).

30 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 21 Ⅳ. 정책적시사점및결론 1. 정책수용성강화를위한사회적기억 (social memory) 과경로의존성에 대한고려 과거의정치적ㆍ사회적사건들로부터형성된정부정책에대한사회적감정 (social sentiment) 이경로의존성을갖고유지 우리사회는정부에대한의존 (reliance) 과두려움 (fear) 이공존하는상황으로, 정책이어떠한방식으로든국민의사를반영하고참여를통해이루어지도록노력하지않는다면국민들은정부정책에대해감정적대응을보이게되며, 이는대화와설득을통한정책수용성강화에부정적영향을미치게됨 (Park, 2013) 특히, 독단적의사결정은과거폭압적인정부에대한기억과이미지를재생및강화시키며정책수용성에부정적영향 국민이납득하지않는정책은정책집행의곤란함을가중 - 권위주의적인정부에대한인상과정부의강제적법집행사례에대한기억등이국민들의기억속에남아있어, 정부불신과정책에대한낮은수용성이발생할우려 또한독단적인의사결정은 정부 = 권위적 이라는단순화된대표성휴리스틱을야기하며, 정부신뢰및정책지지를이끌어내는데부정적영향 하남시의광역화장장을건립하는데가장주요한갈등요인은매장장을입지하는과정에서무너진지방정부에대한신뢰였으며, 주민들은지방자치단체가제공하는인센티브또한무조건적인불신을나타냈고, 결국에는주민시위와갈등이발생 - 하남광역화장장사례와부안방사능폐기물처리장사례에서는정책결정자들에의한독단적인정책결정과진행이주요문제로제기 - 지방자치단체의강압적인행정행태가주민들에게는자신들을배려하지않는다는인식을가지게하였고, 이는정부와정책에대한무조건적불신을야기하였으며정책에대한불응으로연결

31 22 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 따라서민주적절차와법ㆍ제도적장치들의강화를통해부정적인과거의기억으로부터발생하는대표성휴리스틱을개선할필요가있음 경주방사성폐기물처리장의성공사례는부안에서문제가되었던요인들을적극적으로대응하여, 경주주민들이가질수있는부정적대표성휴리스틱을최소화한사례 이과정에서지원책을법안에명시하여편익에대한구체적인정보를제공하였고, 절차적민주성과주민의견수렴과정을거치면서과거에발생했던부정적인사회적기억들을효과적으로관리하였으며, 이를통해주민들과의신뢰형성및정책수용성을제고시킴 - 특별법제정으로미리관련정보를주민회의ㆍ협의를통해공개하고, 구체적인지원액수를공표함으로써갈등을완화 2. 정책효과성강화를위한정부와국민간의정보흐름강화 인지심리학의실증연구결과들은개인의생각과그방향을변화시키는것이쉽지않음을보여줌 자기강화 (self-enhancement) 현상이발생하여, 한번 사실 이라고믿은정보를기준점으로다른정보들의신뢰성과타당성여부를결정하는경향이발생 그럼에도불구하고, 자기강화로인해발생하는인지적편의를지속적인정보의제공을통해중ㆍ장기적으로수정하는방안모색이필요 정부와정책에대한국민들의기본적인태도변화를단기간에이끌어내기는쉽지않으므로, 정부의투명성과정보교류에지속적으로관심을기울일필요성제기 가용성휴리스틱및대표성휴리스틱의이론적논의에서제시한것처럼국민들은익숙한과거의기억으로부터부정적ㆍ긍정적태도를결정하는경향이강하므로, 정부에대한긍정적인이미지및신뢰관리가중요 - 국민은인지적편의로인해정부정책으로발생할피해에대해막연히예측, 판단, 상심하게되므로, 이러한측면을고려하여국민들에게정

32 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 23 책으로수반되는비용과편익에대한상세한정보를제공할필요가있음 - 정부신뢰가함께수반될경우정부가제공하는정보에대해신뢰를부여하여, 비용과편익에대한할인율을보다이성적으로접근하는경향이강화될수있음 국민들의분노와불신, 대규모집회는정책결정자들의투명하지못한정보제공과국민들의의견 ( 정보 ) 이투입되는과정이미흡한데서비롯 사례분석에서나타난것처럼충분한정보교류가부족하거나기존의지원약속을번복할경우정책에대한혼란을가중시키며, 이에따라정부의정보가아닌다른출처의정보에의존하여정책을인식하는현상이발생 - 광우병사례의경우, 이해를위한전문적정보가필요했으나정부가적극적인정보공개로혼란을감소시키는데는미흡하였고, 이에인터넷및방송을통해불확실한정보들이퍼져나가면서국민들의불안과염려가고조 - 그럼에도불구하고정부는 쇠고기괴담, 과민반응 이라는태도를보여더욱국민감정을훼손 정부와국민간의정보교류를강화하기위해서는정책수용성이낮은정책분야에대한체계적인분석이필요 정보의제공은정부로부터국민에게일방적으로제공되는것이아닌양방향교류를의미 정책입안자가문제의구조화 (structuring) 과정에서의정보부족으로인해현장집행이어려운정책대안들을결정하는것이정책실패의주요원인 (Dunn, 2011) 3. 정책수용성강화의전제조건 : 정부신뢰회복을위한지속적노력 정부정책에서기대되는사회적편익이높다고하더라도정부신뢰가낮은상태에서는국민들의정책적지지를획득하기어려우며, 이는정책이의

33 24 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 도한효과달성에도부정적영향을미침 정부신뢰는그자체로국민의정책수용성에중요한역할을담당하기보다는정책수용성및정책불응의주요선행요인들이발생하는영향력을조절하는역할을담당 ( 박정훈, 2012; Murphy, 2004) 즉국민의정책수용성및지지의확보와원활한정책집행은정부의신뢰를전제로할때가능 ( 박정훈, 2012,p.115) 광우병사례의경우정부가정보제공을통해국민들의불안감을완화하려시도하였으나, 정부기관들에대한불신으로인해정부의정보제공이국민들의인식과태도를변화시키는데실패 지속적인정보제공과소통이의도한효과를달성하지못하는것은, 정보의부족과소통의부족뿐만아니라정부신뢰의토대가미흡하기때문에정보가국민의인지과정에투입되는데실패한것에기인 따라서정부정책에대한국민들의수용성강화를위한노력들은중ㆍ장기적인안목으로정부신뢰회복을전제로해야효과적일것으로기대됨

34 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 25 < 참고문헌 > 김광균 대제언 (2) 전력산업수용성을높여라. 전기신문. 2014년 6월 12일검색. 김기환 核폐기장후보지건설 지역이기 로 19년째차질. 세계일보. 2014년 6월 13일검색. 김선아 혐오시설입지정책갈등관리에서의지방정부역할탐색 : 부안 경주의원전수거물관리시설사례를중심으로. 복지행정연구. 29, 노진철 년촛불집회를통해본광우병공포와무지의위험소통, 경제와사회. 84, 도모노노리오 행동경제학: 경제를움직이는인간심리의모든것. 지형. 박정호 지방정부의정보제공이신뢰와서비스만족도에미치는영향 : 서울특별시를중심으로, 지방정부연구. 18(1), 박정훈 정부신뢰와정책수용 : 전자주민카드정책을중심으로. 행정논총. 46(1), 박준, 김용기, 이동원, & 김선빈 한국의사회갈등과경제적비용. 삼성경제연구소 CEO Information, 710 박홍엽 공공갈등관리시스템의비교연구. 한국인사행정학회보. 5(1) 박희제 한국인의광우병위험인식과위험회피행동. 농촌사회. 22(1), 박희제 전문성은광우병위험인식의결정요인이었나?: 전문가와일반시민의광우병인식차이비교. 농촌사회. 23(2), 손호중. 2009, 행정PR의행태와혐오시설입지 : 경주원전수거물처리장입지사례를중심으로. 한국정책과학학회보. 13(3), 양현석 경주방폐장, 첫방폐물반입해운영시작. Electric Power. 11, 이헌석 부안핵폐기장건설반대에서경주주민투표까지. 탈핵신문. 11 호. (2014년 6월 10일검색 ) 조헌국 송진웅 포스트모더니즘의관점에서본과학관련사회적쟁점에대한온라인토론의과학교육적함의 : 광우병사례를중심으로. 한국

35 26 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 과학교육학회지. 30(8), 채경석 혐오시설의입지갈등과정책수용성 : 방사성폐기물처분장사례를중심으로. 행정사회과학논총. 2(2), 채종헌외 주요공공시설비선호인식전환방안. 국무총리실. 채종헌 효과적공공갈등관리를위한행동경제학적선택설계에관한연구. 한국행정연구원. 최연홍, 정창훈 경주시의바람직한도시발전방향 ; 원전수거물센터입지지역의도시계획. 원자력산업. 26(11), 헌법재판소사건정보사이트 (2014년 6월 16일재검색 ) home/storybook/storybook.jsp?eventno=2005%c7%e5%b8%b61158& mainseq=83&seq=24&list_type=05( 강양구, 방폐장주민투표 무효 헌법소원제출, 프레시안 2005년 11월 28일 (2014년 6월 16일재검색 ) Anderson, J. R Cognitive psychology and its implications (6 ed.). New York: NY: Worth Publishers. Baer, R., Simmons, T., & Flexer, R Transition practice and policy compliance in Ohio: A survey of secondary special educators. Career Development for Exceptional Individuals, 19(1), 61. Bali, V. A Implementing Popular Initiatives: What Matters for Compliance? Journal of Politics, 65(4), Bandura, A Social Foundation of Thought and Action: A Social Cognitive Theory. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall. Barber, B The logic and limits of trust. New Brunswick, NJ: Rutgers University Press. Braithwaite, J. & Makkai, T Trust and Compliance. Policing & Society, 4(1), Cook, K. S., Hardin, R., & Levi, M Cooperation without trust? New York: ussell Sage Foundation. Dunn, W Public Policy Analysis (5 ed.). New York, NY: Pearson. Gu, B., Konana, P., Rajagopalan, R., & Chen, H. M Competition among virtual communities and user valuation: The case of investing-related communities. Information Systems Research, 18(1), Ha, S. G Understanding of Policy Noncompliance: Theory and

36 제 1 장정부신뢰와정부정책에대한국민들의수용성 27 Empirical Study. Seoul, South Korea: Daeyoungmunwha. Miller, A. H Political issues and trust in government: American Political Science Review, 68(03), Murphy, K Procedural Justice and the Australian Taxation Office: A Study of Scheme Investors. Centre for Tax System Integrity, Research School of Social Sciences, Australia National University Working Paper, 35 Murphy, K The Role of Trust in Nurturing Compliance: A Study of Accused Tax Avoiders. Law and Human Behavior, 28(2), Nevitte, Neil The Decline of Deference: Canadian value Change in Cross-National Perspective. Peterborough, On: Broadview. Ostrom, E Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. New York, NY: Cambridge University Press. Ostrom, E Understanding Institutional Diversity. Princeton, NJ: Princeton University Press. Park, J Exploratory Study on Applicability of Public Service Motivation Concept to South Korea. (Ph.D.), University of Pittsburgh, Pittsburgh. Rousseau, D. M., Sitkin, S. B., Burt, R. S., & Camerer, C "Not So Different After All: A Cross-Discipline View of Trust." Academy of Management Review, 23(3), Simon, H. A Reason in human affairs. Stanford, Calif.: Stanford University Press. Scholz, J. T Trust, Taxes, and Compliance. Trust and Governance, ed. V. Braithwaite and M. Levi, New York: Russell Sage Foundation. Torgler, B Speaking to Theorists and Searching for Facts: Tax Morale and Tax Compliance in Experiments. Journal of Economic Surveys, 16(5), doi: / Tyler, T. R The Psychology of Legitimacy: A Relational Perspective on Voluntary Deference to Authorities. Personality and Social Psychology Review, 1(4),

37 28 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Ulli-Beer, S Dynamic interactions between citizen choice and preferences and public policy initiatives A System Dynamics model of recycling dynamics in a typical Swiss locality. Van de Vliert E. 1997, Complex Interpersonal Conflict Behavior, Psycology Press: London.

38 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 29 제 2 장 정부조직의신뢰구축방안 연세대학교공공문제연구소조윤직 Abstract 요즘들어끊임없이신뢰가우리사회의주된화두로이야기되고있다. 근래에는세월호사건등을겪으면서종종정부에대한국민들의신뢰가낮아졌다는이야기를하지만, 신뢰관계는이에만국한되지는않는다. 신뢰는관계가형성되는곳이라면어디에나그관계를규정하는중요한요인으로작용한다. 이러한신뢰의차원을다양한기준에의해나누어살펴볼수있는데크게는정부에대한국민들의신뢰와같은제도적차원에서의신뢰와친분이있는사람들간의신뢰같은개인차원에서의신뢰로나누어볼수있다. 본고에서는여러신뢰의차원들중정부조직내부에서의구성원들간신뢰에초점을맞춰, 개인차원에서의신뢰부터논의를시작해서정부조직내집단및조직차원에서의신뢰까지논의해보고자한다. 구체적으로우선, 신뢰가무엇이고조직내신뢰가가져올수있는긍정적인영향력이어떤것들이있는지에대해서논의하고, 만일신뢰가중요한관리자원으로인정된다면과연정부조직내에서신뢰를어떻게구축해나갈수있을것인지그방안에대해서생각해보고자한다. 학자들이정리해놓은신뢰의대표적인선행요인세가지, 능력 (ability), 선의 (benevolence), 성실성 (integrity) 을중심으로논의를진행하면서관련연구들의결과를요약하고이들요인들이오늘날의현실에어떻게적용될수있을지도함께논하고자한다.

39 30 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Ⅰ. 서론 1. 사회적자본으로서의신뢰 어느사회에서나신뢰는중요한사회적자본으로이야기되고있으며, 사회의신뢰수준이하락할때는이를적신호로받아들이고어떻게하면다시신뢰수준을제고할수있을지를강구하게됨 미국의경우에도점점신뢰수준이낮아지는것을우려하는목소리가커지고있는가운데, 이러한신뢰의하락은정치적지도자들에대해서뿐만아니라정부조직에대해서도나타나고있음 여러학자들은일찍이이러한신뢰의중요성에대해서강조 Robert Putnam(2001) 같은학자는이러한사회적신뢰와유대관계를중요하게여기면서미국에서자생적조직들이점점더약화되고있는것이하나의위험징후라는경고를한바있고, Fukuyama(1995) 는사회적신뢰를중요한자원으로인식하는가운데경제적으로번영한국가들의경우이러한사회적신뢰에기반한기본구조가탄탄하게갖추어져있다고주장 2. 우리사회에서의신뢰의문제 우리사회에서신뢰가화두가된지도꽤오랜시간이흘렀지만, 신뢰수준이실질적으로더나아졌다는발표보다는오히려신뢰수준이갈수록하락하고있고, 이는우리사회의위기라는진단이더빈번한상황 정부의입장에서국민으로부터의신뢰를잃는일은단순히상징적인의미에만머무르지않음. 정부에대한국민의신뢰가탄탄한기반에서는정부가수행하고있는여러가지정책들에대한국민의수용성이높고단기간에이들의효과성을보지못하는상황에서라도국민들이인내하고기다려줄수있고, 또한정부가새로이추진하고자하는정책들도국민들의신뢰가높은상황에서는순조롭게그집행이이루어질수있음

40 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 31 반면, 국민의신뢰가없는상황에서는정부의정책집행환경이어려움에처할수밖에없음 과거이명박정부시절미국산쇠고기파동으로시작된촛불시위는쇠고기문제에만국한되지않고전반적인국정수행능력에대한의심과회의와정부에대한신뢰하락으로이어짐. 그결과이명박정부는통상적으로집권초반에누릴수있는국정에대한국민의지지를받는데실패하고여러정책집행과정에서어려움을겪을수밖에없었음 지금현재의대한민국의상황도심각하다고판단됨. 최근세월호참사의여파로정부에대한국민의신뢰는과거쇠고기파동이발생했을때처럼낮아질수있는상황임. 정부에서여러가지대책들을발표하고있지만, 당장땅에떨어진국민의신뢰를회복하기에는시간이더필요해보임 부인할수없는사실은현정부에서시행하고자하는여러개혁어젠다들이제대로힘을받아그결실을맺기위해서는, 그래서대한민국이선진국의반열에오르기위해서는세월호사건으로인해저하된국민의신뢰를회복하는일이절실히필요하다는것 3. 신뢰의회복방안모색 이에본논문에서는이처럼중요한정부의신뢰를회복하기위해실질적으로어떤조치를취할수있을지에대해서생각해보고자함 이논문의주된초점은정부조직내의신뢰에있고, 어떻게하면정부조직내구성원들이서로간의신뢰를구축할수있을지를논의해볼것인데, 특히정부조직내에서일하는상급자들이어떻게하면부하직원들로부터신뢰를얻을수있을지가논의의핵심 상급자들이신뢰를얻기위한조건으로서의믿음직스러움 (trustworthiness) 을구성하는요인들을관련분야학자들의연구를중심으로정리해보고실제어떻게적용될지를논의하고자함 더나아가서는이러한믿음직스러움의요인들이비단정부조직내공무원들간의신뢰를구축하는것에만그치는것이아니라정부조직이국

41 32 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 민의신뢰를얻기위한노력에도나름의함의를줄수있음에주목할것임. 그래서믿음직스러움의요인들이어떻게정부조직에대한국민의신뢰를구축하는데활용될수있을지를이번세월호참사의예를들어논의해보고자함 Ⅱ. 신뢰의정의 1. 다양한신뢰의정의 다양한분야의학자들이신뢰를정의하였는데, 어떤학자들은신뢰를일종의믿음으로정의하기도했고, 기대ㆍ태도ㆍ합리적판단등으로정의하기도하였음. 몇몇학자들은신뢰를 기꺼이약점도드러내고자하는의지 (willingness to be vulnerable) 라는용어로정의함. 즉, 상대를신뢰한다는것은내가가지고있는연약한점도기꺼이보이고자한다는것을의미한다고주장 신뢰를정의함에있어 Rotter(1967, p.651) 의경우 개인이나집단이다른개인이나집단의말이나, 약속, 진술등에의지할수있다고믿는기대 로정의하여믿는사람 (trustor) 의특성에초점을맞추었고, Lieberman (1981) 같은학자는신뢰는신뢰를받는대상 (trustee) 의행동이나능력등에달려있다고주장하여믿는대상의특성에초점을두어신뢰를설명 두가지측면다일리가있는것으로신뢰관계를종합적으로이해하기위해서는신뢰하는사람 (trustor) 과신뢰를받는사람 (trustee) 의특성이모두고려되어야함 2. 대표적인신뢰의정의 오늘날개인간의신뢰를연구하는학자들사이에서통상적으로받아들여지고있는신뢰의정의는두가지정도로정리해볼수있음

42 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 33 첫번째정의는 Mayer와그의동료들 (1995) 이제시하고있는것으로신뢰를 상대방을관찰하거나통제할수있는능력에상관없이, 상대방이자신이바라는특정한행동을해줄것이라는기대에기반해서기꺼이나자신을상대방의행동에취약한상태에놓으려고하는의지 (the willingness of a party to be vulnerable to the actions of another party based on the expectation that the other party will perform a particular action important to the trustor, irrespective of the ability to monitor or control that other party) 라고정의 Rousseau와동료들 (1998) 역시신뢰를연구하는여러연구들을살펴본결과이들이공통적으로신뢰의심리적인측면을강조하는정의를내리고있다고적시하면서, 신뢰를 상대방의의도나행동에대한긍정적인기대에기반하여기꺼이나의연약함혹은취약성을받아들이고자하는심리적인상태 (a psychological state comprising the intention to accept vulnerability based upon positive expectations of the intentions or behavior of another) 라고정의 이러한정의들에서발견할수있는공통점은신뢰관계가성립하기위해서는어느정도의위험감수 (risk taking) 가따라와야한다는것임. 즉, 상대방을신뢰한다는것은곧내가기꺼이어느정도의위험을감수하겠다는것과같은의미라는것이위정의들에내포되어있음 3. 본연구에서의신뢰의정의 위의사항과관련해서한가지유의해야할점은위와같은신뢰의정의가사람간의직접적인대면이있는개인간의신뢰를정의하는데는적합한반면, 정부에대한국민의신뢰와같은제도적차원에서의신뢰를정의하는데는한계가있을수있다는것임 시민개개인이정부를신뢰한다고이야기하는경우물론넓은범주에서는국가와의관계에있어서자신의생명이나재산을내어맡길수있는취약성 (vulnerability) 의개념을포함한다고볼수도있겠지만, 많은경우에는이러한실제적인위험성 (risk) 에대한자각없이정부에대한신뢰를

43 34 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 말하는경우도많이있음 이러한경우신뢰를위험감수 (risk taking) 가포함되어야만하는좁은개념으로정의한다면정부에대한국민의신뢰의경우에는신뢰라는용어보다확신 (confidence) 이라는용어를쓰는것이더적절 본논문에서는신뢰를보다넓은개념으로보아위험감수를반드시지각하지않는상황이더라도 나에대한상대방의의도나행위에대한긍정적인기대를갖는심리적상태 로신뢰를정의하고, 여기에는개인간의신뢰뿐아니라제도적차원의신뢰도포함되는것으로신뢰의개념을이해하고자함 Ⅲ. 신뢰연구의추이와신뢰의영향력 1. 개요 이장에서는신뢰가가지는긍정적인영향력에대해정리해보고자함. 우선신뢰와관련된연구의흐름을크게두가지로나눌수있는데, 이들흐름에대해서정리해보고, 두번째흐름인그리고이논문이초점을맞추고있는조직내구성원들간의신뢰가가지는잠재적인영향력에대해서좀더자세히정리해보고자함 2. 신뢰에대한연구의흐름 가. 제도적차원에서의신뢰연구 신뢰에대한연구는크게두흐름으로나누어볼수있는데, 하나는제도적차원에서조직외적인자원으로서의신뢰에관한연구임. 많은신뢰에관한연구들이여기에속하는데, 시민들의정부에대한신뢰혹은

44 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 35 정책집행에있어서의정부정책에대한신뢰등을주된연구의대상으로함 이때신뢰는정책의원만한집행을가능케해주는정책도구로서기능. 몇몇학자들의연구에의하면정부에대한신뢰가높을때시민들은정부가시행하는정책에대해서높은정책수용성을보임. 즉, 정책을둘러싼이해관계집단과정책의직접적인수혜자들모두정책의내용을더잘받아들이고정책의결과에순응하는태도를보인다는것 한편, 정부에대한신뢰가높을때시민들은정부가부과하는세금을기꺼이부담하려는태도를보이고일상생활에서법률도더잘준수하려는태도를보임. 따라서제도적차원에서의정부조직에대한신뢰는정부운영과관련된사회전반의기틀을세우는데도움을주고정부가행하는각종정책들이원만히정착되고수행되는것을돕는다고할수있음 나. 개인적차원에서의신뢰연구 신뢰에대한또다른연구의흐름은조직내적인자원으로서의신뢰에대한연구임. 여기서는주로조직내의개인간의신뢰가주된연구의대상이되는데, 공공분야에서는이에대한연구가민간부문에비해많이이루어지지는않은편임 하지만, 오늘날정부가직면하고있는많은문제들이결국에는 사람의문제 로귀결된다는점에서이부문연구의중요성은계속해서증대 Robert Behn은공공관리가답해야할질문중의하나로 어떻게하면공공분야의관리자들이공공목표달성을위해열심히일하도록동기부여를할수있을것인가? 를꼽았는데, 이에대한하나의단초를신뢰의구축에서찾을수있음 신뢰는조직이기능하는데있어윤활제의역할을해주어보다원만한조직의운영을돕는가운데개인의동기를높여줌. 더나아가서는이러한신뢰관계가개인의직무만족도나조직에대한헌신도를높이는역할도한다는많은경험적연구결과를찾아볼수있음 이렇게본다면비록그동안관련연구는민간부문에비해서더많이이

45 36 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 루어지지못했지만, 신뢰의중요성과가치가공공부문에서더크다고볼수도있음 정부부문에서는민간부문에비해서관리자들의재량과권한이더적은편이고이에따라부하직원이높은성과를올렸을때인센티브를제공하거나혹낮은성과를올렸을때처벌할수있는여지가더적음 이렇듯인사관리적인측면에서더도전적인환경에직면해있는공공부문의관리자들에게있어서신뢰를키우는것이이러한공식적권한과재량의부족한점들을보완해주는역할을할수있는여지를줄수있을것 3. 신뢰의영향력 Dirks 와 Ferrin(2001) 은조직내개인간신뢰가가져올수있는결과들을크게두가지로분류했음. 하나는행동및성과에관한결과들이고다른하나는태도와인지적구조에관한결과들임 가. 행동및성과에관한결과들 첫번째카테고리인행동및성과의경우에는조직내에서의정보의공유, 협력, 조직시민행동, 개인성과, 조직성과등을들수있음 정보의공유는지식정보사회라불리는근래에들어점점더중요한행동이라고할수있음. 정보를얻는것자체가공짜가아니고많은자원의투입이필요한상황에서조직내에서의자유로운정보의이동은적재적소에서의문제해결을돕고행정의효율성을증대시키는역할을함 조직내에서의협력은팀웍이중요시되는현대에더욱가치있게여겨지는행동으로협업과네트워크가강조되고있는만큼조직내구성원들의협력은신뢰가가져오는중요한결과물로인정될수있음 조직시민행동 (organizational citizenship behavior) 역시근래들어학자들의많은관심을받고있는개념으로, 조직내에서어떤직무를수행하는것이개인의직무상의의무로요구되지않는상황임에도불구하고

46 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 37 개인이조직을위한선의의마음에서자신에게주어진책무이상을기꺼이하는행위를일컬음. - 조직시민행동의대표적인예로몸이아파서결근한동료를대신해동료의업무를자발적으로처리해주는행동, 조직에새로온신입사원에대한교육을책임지고있지않더라도신입사원이조직에성공적으로정착할수있도록그업무습득을도와주는행동등을들수있음 더나아가조직내구성원들의신뢰는개인의업무에대한, 또는조직전체의업무에대한성과도높이는역할을해준다는연구결과들을찾아볼수있음. 성과는효과적인관리가지향하는궁극적인목적중의하나로, 언제나중요하게다루어져왔다는점에서신뢰가성과에미치는영향력도나름의의의를가짐 나. 태도와인지적구조에관한결과들 태도와인지적구조에관한결과들은직무만족도, 조직에대한헌신도, 낮은이직의도등이포함 직무만족도는한사람의직무경험에대한총체적평가로부터오는심리적상태를의미하는것으로조직행태론에서가장많이연구된대상임. - 개인의직무만족도는현재조직내개인의심리상태를잘나타내줄뿐만아니라업무성과나헌신도, 이직의도와도밀접히관련되어있는지표로서중요하게다루어져왔음 조직에대한헌신도역시직무만족도와마찬가지로개인의태도를잘나타내주는요인으로한개인이소속된조직에대해서얼마나애착을가지고있으며얼마나조직에충성하고자하는지를보여줌 이직의도의경우도조직행태연구에서많이다루어져온변수로서, 이는실제이직으로이어질수있다는점에서조직적측면에서관심을두어야할변수 - 이직의도는정부조직의경우에더욱중요할수있는데, 우리나라의경우에는공무원들이채용된후이직을하는경우가아직은많지않지만, 미국의경우에는공무원의이직이채용된지 5년미만이된공무

47 38 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 원들의경우에가장잦은것으로나타남 - 이는곧유능한인재들이공공부문에서민간부문으로유출되는것을의미하는것이고, 미국정부의입장에서는어떻게하면유능한인재들이공직에오래머무르게할수있을것인지가중요한이슈가됨. - 이직의경우단순히사람을새로뽑는수고만추가로드는것이아니라막대한비용이수반됨. 즉, 채용공고를내는것에서부터사람을뽑고훈련을시켜서제대로기대하는바를행할수있는인재로키우는데많은시간과노력을들여야함. 또한공무원으로일하는가운데단기간에배울수없는제도적지식 (institutional knowledge) 을습득하게되는데, 이는당장의채용으로는충당하기힘든것임 - 한편, 이직의도가실제이직으로이어지지않는경우에라도높은이직의도는조직에대한낮은만족도, 낮은헌신도와연계되는경우가많으므로조직건강에그리좋지않은영향을미치게됨. - 높은수준의신뢰는이러한이직의도를낮추어주는역할을하므로조직에긍정적인영향을미친다고할수있음 Ⅳ. 신뢰의작동메커니즘 조직내에서신뢰가영향력을발휘하는메커니즘을 Kramer(1999) 는크게세가지로나누어설명 첫째는신뢰가조직내에서거래비용 (transaction costs) 을낮춤으로써긍정적인기여를한다는점 둘째는조직구성원들간에자연스러운사회성 (spontaneous sociability) 을높임으로써긍정적인결과를가져온다는점 마지막으로는조직의권위에대한적절한형태의순종을촉진시킴으로써신뢰가긍정적인영향을미친다고주장

48 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 거래비용의감소 거래비용과관련하여신뢰는조직내거래비용을낮추는역할을함 조직내에서상관이부하직원을신뢰하지못하는상황이라면부하직원이하는일을일일이확인하고모니터하는일이필요할것임. 또한, 믿음이적은상황에서는부하직원에게많은재량을부여하기도힘들것이고, 직접챙기며처리해야할일들이대부분일것이라고예상해볼수있음 이와반대로부하직원에대한신뢰가있는상황에서는보다많은일들을부하직원에게맡겨서처리할수있을것이고부하직원을감독하고통제하는데들어가는시간과노력을절약해다른생산적인일에투입할수있을것임. 이러한관리자원의절약은전체조직적인측면에서성과의향상에도기여할수있을것 2. 자발적인사회성증가 신뢰는조직내에서의자발적인사회성을증가시킴. 이는사회적자본의형성과도연관되는것으로신뢰가높은상황에서는보다협력적이고이타적이며요구받는업무이외의행동들이더욱촉진될수있음 각기개인의이익만을추구하는데서나아가집단적인복지 (collective well-being) 를추구하는단계에까지이르게됨. 조직혹은집단의목표를이루기위해서서로기꺼이협력하는것이나정보를공유하는행위들이대표적인예 관련연구들은공동으로이용하는공유재가고갈되어가는상황에서집단내신뢰가높을때그집단에속한개인이자발적으로공유재의소비를줄이는것을발견함 (Messick et al., 1983; Brann and Foddy, 1988). 또한앞에서언급한조직시민행동 (organizational citizenship behavior) 역시이러한신뢰의영향력으로인해촉진되는것으로이해가능

49 40 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 3. 자발적인순응성고양 마지막으로신뢰는자발적인순응성을높이는역할을함 만일조직의최고관리층에대한신뢰가전혀존재하지않는다면, 그들은끊임없이그들의행동을합리화하며일일이해명해야할것임. 이는곧활용가능한관리자원이필요한일에집중적으로사용되기보다는합리화나해명을하는데분산되어사용됨으로인해한정된자원을비효율적으로사용하게됨을의미하며, 이는효과적인관리로이어지기힘듬 반대로최고관리층에대한신뢰가갖추어진상황에서는조직구성원들이조직에대한의무감에바탕하여조직의규율과지시에기꺼이따르려고하는경향을보임 관련연구는개인이조직내권위가가지고있는동기나의도에대한선한믿음을가지고있을때설령결과가좋지않다고하더라도이를기꺼이받아들이려함을밝히고있음 (Tyler, 1994). 이처럼신뢰는조직구성원들의자발적인순응도를높여서조직이목적하는바를달성하는데더욱힘을실어주는역할을하게됨 4. 관리자원으로서의신뢰 이처럼신뢰는다양한루트를통해서조직내에서긍정적인영향력을가져오게됨. 즉, 조직내에서중요하게다루어져야할관리자원으로서기능하게되는것을알수있음 따라서조직내신뢰에대해이를당연히어느정도는늘확보되어있는것으로본다거나혹은어쩔수없이주어진대로받아들여야만하는것으로인식하는수동적인태도에서벗어날필요가있음 신뢰가중요한자원이라면관리적인측면에서이를어떻게구축할수있을것인지, 어떻게신뢰의하락을방지할수있을것인지에대해고민하고해답을찾아야함

50 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 41 Ⅴ. 정부내신뢰의형성을위한조건들 : 믿음직스러움 (trustworthiness) 의요인들 1. 신뢰구축의조건들 신뢰가정말중요한관리의자원으로서기능한다면관리적측면에서자연스럽게물을수있는, 그리고물어야할다음질문은 그렇다면과연어떻게조직내에서신뢰를구축할수있을것인가? 가될것 신뢰를연구하는많은학자들역시이문제에관심을기울였고신뢰를가져오는여러가지조건들에관해연구 누군가를신뢰하는데있어어떤요인들이작용할것인가를생각해보면크게는믿는사람 (trustor) 쪽의요인과믿음의대상이되는사람 (trustee) 쪽에서의요인으로나누어볼수있을것임 믿는사람쪽의요인으로대표적인것은믿고자하는경향 (propensity to trust) 임. 사람마다믿음의경향은다다르므로같은조건하에서라도어떤사람은상대방을쉽게믿고따르는반면, 다른사람은쉽사리회의의눈초리를거두지못함. - 이외에도믿는사람이갖는여러가지특징들이믿음의정도를결정하는요인이겠지만, 관리적측면에서이러한요인들이주된관심의대상은아닐것 실상믿고자하는경향의경우이는선천적으로결정되는부분도클것이고직접적인통제나관리가쉽지않은부분이다보니, 믿음의대상이되는사람들의어떤특질들이믿음을가져오는지에주된관심을갖는것이일반적이며이러한요인들을지칭하는것으로 믿음직스러움 의개념을이야기할수있음 2. 믿음직스러움의요인들 앞서믿음의대상이되는사람들 (trustee) 들이지녀야할신뢰를가져오

51 42 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 는조건들을많은경우 믿음직스러움 (trustworthiness) 이라는용어로표현하는가운데이를구성하는요인들을찾기위한노력들이경주 Butler(1991) 의경우에는관리자들을대상으로한인터뷰결과신뢰를가져오기위한 10가지조건들을정리하였음. 여기에는필요할때시간을내어줄수있는것 (availability), 능력 (competence), 일관성 (consistency), 신중함 (discreetness), 공정성 (fairness), 도덕성 (integrity), 충성 (loyalty), 개방성 (openness), 약속을지키는것 (promise fulfillment), 수용성 (receptivity) 등의요인들이포함 다른학자들은선의 (benevolence), 가치의일치 (value congruence), 개인적인매력 (personal attraction) 등을믿음직스러움 (trustworthiness) 의요인들로꼽기도하였음 1995년에 Mayer와그의동료들 (1995) 은이러한요인들을크게세가지요인으로정리 : 능력 (ability), 선의 (benevolence), 도덕성 (integrity) 가. 능력 ( 역량 ) 능력 (ability) 의경우, 신뢰의대상이되는사람이조직내에서자신의맡은바역할에서충분한역량을발휘하고있는지가판단기준. 이는신뢰형성을위한가장기본적인바탕으로기능하게된다는점에서매우중요 Hardin(2006) 에따르면 A가 B를신뢰한다 라고하는문장은실은 A는 B가 C를할것을신뢰한다 라는의미임. 물론여기서 C가무엇을의미하는가는각각의처한상황에따라달라지겠지만, 만일 B가 A 가원하는바를행할능력을가지고있지않다면 B를신뢰한다는사실자체가성립하지못할것 정부조직내의개인간신뢰의상황도이와크게다르지않을것임. 정부조직내에서누군가 나는나의상관을신뢰한다 고이야기하는경우에실상거기에내포되어있는의미는 나는나의상관이리더로서조직내에서이러저러한일들을성공적으로수행할것을신뢰한다 는의미라고볼수있음 즉, 만일신뢰를받는사람이신뢰하는사람이기대하는바를실행할능력자체를갖추고있지못하다면신뢰관계자체가애당초성립하기힘들다는점에서신뢰받는사람이자신의역할을제대로수행할수있는

52 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 43 능력을갖추고있는지는신뢰의중요한조건으로기능하게된다고이해할수있음 나. 선의 선의 (benevolence) 는신뢰를받는사람이신뢰하는사람에게이기적인동기에의발로가아닌, 선한일을베풀고자한다는것으로믿게되는정도를가리킴. 이는신뢰하는사람에대해신뢰받는사람이긍정적인개인적애착을가진다고이해될수있음 정부조직내에서하급자의상급자에대한신뢰를예로들면, 선의를보이는상급자가그렇지않는상급자에비해하급자로부터신뢰를받을가능성이더욱높다고이야기할수있음 즉, 조직내에서상급자가하급자에대해서업무적인관계이외에도개인적인관심을가지고서친밀감을형성하는가운데사적인일에도신경을쓰며챙기는행동을보이는것은선의의발로로볼수있음 그외에도일과가정생활이잘양립할수있도록배려하는행동을보이는것이나의무적으로요구되지않는사항이라할지라도하급자에게애착을가지고업무적인부분들을도와주는등의행위를보일때그상급자는선의를보인다고이야기할수있음 다. 도덕성 도덕성 (integrity) 은상당히넓은개념으로정의됨. 도덕성이라는용어에서기대할수있는정직등의가치를보이는것이외에도신뢰를받는대상의말과행동이일치하는지, 과거의행동들간에일관성을보이는지, 정의구현에대한강한의지를가지고있는지, 공정한일처리를실천하고있는지등의개념이모두이도덕성이라는범주안에포함되는것으로 Mayer와동료들 (1995) 은정의 이를정부조직내상황에적용해보면, 상급자를신뢰하기위한조건으로그상급자가과거보였던행동들이나름의원칙에맞게일관성을보이고있는지, 언행이일치하고약속한바를잘지키는지, 업무를수행해나감에있어형평성을잃지않는지등을들수있음

53 44 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Ⅵ. 정부조직내에서의신뢰구축 1. 믿음직스러움의요인들의개발 정부조직내에서의신뢰구축을위한구체적인방안을간단히이야기하면위에서논의한믿음직스러움 (trustworthiness) 의요인들을개발하는방향의관리적조치가취해지는것이필요할것 위에서논의된요인들이진정조직내신뢰를형성하는데도움을준다면당장조직의관리층에서부터믿음직스러움의요인들을발전시켜나가려는자구노력과함께조직관리적측면에서어떻게하면조직전체적으로이요인들을꾸준히향상시켜나갈수있을것인지를고민해야함 여기에서는믿음직스러움에필요한세가지요인을우선살펴보고, 이에더해효과적인소통을방안으로제시하고자함 2. 역량의강화 당장첫번째로요구되는것은조직구성원들의역량강화 이는믿음직스러움의첫번째요인인능력 (ability) 과직접적으로관련되는것으로, 각자의위치에서자신의역할을제대로수행해내기위한직무역량강화를실시하는것이필요 애시당초주어진업무를감당해낼능력을갖추지못한경우라면그사람에대한조직구성원으로서의신뢰는형성되기어려움 따라서이를체계적으로실시하기위해서는우선, 조직전체적으로그리고조직의각하부단위에서담당하고있는핵심적인업무가무엇인지파악되어야함 이는전략적관리기법에서조직의비전과미션을명확히하는것과일맥상통한다고볼수있음. 우리조직에서추구해야할미션이무엇인지가명확히정의되어야조직에서담당하는핵심업무가파악될수있고,

54 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 45 각업무를수행하기위한핵심역량은무엇인지를가늠해볼수있을것임 이에따라가장먼저조직전체적으로그리고조직하부단위별로미션과핵심업무가정리되어야함. 그이후에각담당부서에서는자기부서에서담당하는핵심업무를수행하는데가장핵심이되는직위는무엇인지, 그직위를담당하는사람들은어떤역량을갖추어야하는지를파악할필요가있음 이러한기본적인정보들이갖추어졌다면실제핵심업무를수행하고있는주요한직무담당자들이각자의업무를감당할수있는충분한역량을지니고있는지를테스트해야함 그결과만일이를갖추고있지못한경우라면적절한교육훈련을통해필요한역량을갖출수있도록조직차원의지원을아끼지말아야함. - 만일요구되는핵심역량을갖추고있는경우라도정기적인진단을통해새로이요구되는핵심업무가있는지, 그업무를수행하기위한핵심역량은무엇인지, 그역량을갖추고있는지를계속업데이트해나가는것이필요 이와같은작업을단기적으로는조직의핵심적인직위부터실시해나가되, 장기적으로는모든조직구성원들에게까지확대해나가야할것 앞서도언급한바와같이핵심업무의성공적수행을위한역량을갖추는일은신뢰구축을위한가장기본적인출발점으로써무엇보다우선하여실시되어야함 인사행정에서종종언급되는문제점들중하나는예산이부족한경우공무원들의훈련에관한예산이가장먼저삭감되는경향이있다는것인데, 역량의중요성을생각한다면훈련과교육에관한예산이쉽게삭감되는경향에대한제고가필요 3. 선의의촉진 믿음직스러움을강화하기위해두번째로요구되는것은선의 (benevolence) 의촉진

55 46 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 선의가생성되기위해서는조직구성원들이서로에게애착을가지고업무적인관계이상의개인적인친밀감을형성하는것이필요 조직관리적차원에서직접적으로조직내선의를촉진시키는것이쉽지는않겠지만, 간접적인측면에서도움을줄수있는방안들은몇가지존재 우선, 전반적인조직문화를변화시키는일이필요 - NPM(New Public Management) 의영향으로경쟁이강조되면서정부조직내에도많은부분경쟁문화가자리잡게되었음. 이러한경쟁적문화를통해성과를향상시키려는유인이높아지고이것이실제성과의향상으로나타나는등긍정적인면도존재하는반면, 구성원들간의협력이나친밀도측면에서는부정적인영향을끼칠가능성도존재 - 지나친경쟁위주의문화를추구하기보다는. 하위부서가하나의팀으로함께협업을통해일을이루어가고서로격려하는협동적조직문화를장려함으로써경쟁문화가가져올수있는역기능을최소화하고서로에게친밀감을형성할수있는문화를장려하는일이필요 - 이러한협동적문화가운데자연스레선의의형성도이루어질수있을것임 이와관련해또하나요구되는것이상위관리층의솔선수범 - 소위말하는고위관리자들은흔히조직을대표하는대표자의역할을수행하게되므로이들의행동이나태도가곧그조직이구성원들에대해가지는행동과태도를상징적으로대변 - 고위관리자들이먼저부하직원들에게다가가인간적인관심을표명하고일외적인부분들까지도살갑게챙기는모습을보여줄때이러한문화가조직전체로확산되는것이더빠르게진행될것 4. 도덕성의고양 믿음직스러움을위한또하나의방안은도덕성 (integrity) 고양 이와관련해서조직관리적차원에서이루어져야할기본적인일중의

56 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 47 하나는공정한관리체계를확립하는일임. 물론도덕성이라는요인은개인이보이는행동의특성이지만, 조직구성원들이이러한요인을갖출수있도록조직적측면에서도와줄수있는공정한관리체계확립이필요 - 예를들어성과관리를인적자원의관리에도입한다고했을때개인의성과를비교적객관적으로측정할수있는측정지표를확립하고이러한성과지표가승진등의결정에실질적으로활용될수있는제도를구현하는것이필요 - 또한사전적으로이러한조치들이효과적으로작동하지못해형평성에어긋나는상황이발생했을때사후적으로이를바로잡기위한구제제도가잘마련되어있어야할것 하지만, 이러한제도적구비는조직내도덕성을장려하기위한최소한의기본적인요건이고, 더높은수준의도덕성을성취하기위해서는조직구성원들의자발적인노력이요구 - 이를위해조직차원에서는관련교육과훈련의실시로지원해야함 공직자의윤리와관련해서다루어야하는문제는크게도덕의문제 (ethical problem) 와도덕적딜레마 (ethical dilemma) 로나누어볼수있음 (Cooper, 2006) 도덕의문제 (ethical problem) 는그옳고그름이도덕적으로분명한문제임 - 예를들어뇌물을수수해서는안된다는것은너무나자명하게지켜야할도덕의문제라고할수있음. 이러한도덕적문제를다룸에있어서는공무원들이단호하게옳은선택을할수있도록교육을철저히하고관련처벌을무겁게하여공직사회의기강을바로세우는일이필요 - 이에반해도덕적딜레마 (ethical dilemma) 의문제는공무원의윤리가관련되어있는문제이지만옳고그름이분명히드러나기보다는딜레마적인상황을내포하고있어그해결에여러가능한해결책들이제시될수있는성질의문제 - 이와같은도덕적딜레마 (ethical dilemma) 를해결하기위해서는관련

57 48 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 사례들을풍부히살펴보는가운데나의상황에서는어떻게대처할것인지를시뮬레이션등의기법을활용하여훈련하는것이필요 5. 효과적인소통 위에서살펴본세가지요인들이외에도정부조직내신뢰구축을위해중요한요소로추가할수있는것은소통 (communication) 신뢰의형성을위해서는상대방이무슨생각을하고있는지, 나와같은가치를공유하고있는지, 앞으로어떻게행동할것인지등을알수있어야하는데이를위해원활한의사소통은필수 의사소통없이는상대방을제대로인지하지못하며, 상대방에대한인지가부족한상황에서신뢰를갖는다는것은불가능 의사소통은앞서살펴본요인들과완전히배타적인범주에드는요인은아님. 오히려선의 (benevolence) 와도덕성 (integrity) 과깊게연관되어있다고보는것이더적절 선의가형성될수있는주요한조건으로당사자들간의활발한의사소통이이루어져야한다는점을생각해야함 - 더많이자주의사소통을할수록상대를더잘알고이해하게되기마련이므로이는자연스레상대방에대한친밀감을형성할수있는토대를마련해줄것 도덕성의경우에도관리자가조직내형평성에대해서어떤관념을가지고있으며어떻게업무를일관성있게집행해나갈지를잘알릴수있는것은조직구성원들과의의사소통을통해서임 - 본인의도덕성을입증할수있는언행일치의모습도결국에는의사소통을통해파악가능 이렇게볼때의사소통은그자체가믿음직스러움의요소를이루지는않을수있지만, 믿음직스러움의요인들을제대로갖추기위한수단적요인으로서의의의를가짐

58 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 49 즉, 단순히의사소통을한다고해서어떤대상에게신뢰가생기지는않겠지만, 그대상이가지고있는믿음직스러움의특성들이의사소통을통해서잘나타나게되므로의사소통이신뢰의형성에중요한역할을한다고볼수있음 Ⅶ. 정부에대한신뢰구축 1. 정부에대한신뢰로의논의확장 믿음직스러움의요인들에초점을두고어떻게하면정부조직내에서신뢰를구축하고촉진시킬수있을까를논의한위의내용을정부조직전체를대상으로적용해볼수도있음 국민의신뢰를얻기위해정부조직이어떤모습을보여야할것인지를믿음직스러움의요인들인능력, 선의, 도덕성의측면에서고찰가능 이를이번세월호참사를예로들어생각해보고자함 결론적으로이번세월호사건을다룸에있어서우리정부는믿음직스러움의세가지요인들과효과적인소통을제대로보여주지못했고, 이는정부에대한신뢰하락으로이어졌다고평가가능 2. 정부의역량측면 우선, 정부는국민이기대하는바를충족시킬수있는역량을보유하고있어야함. 앞에서도언급했듯이이는신뢰가형성되기위한기본적인전제조건에해당함. 그러므로국민이기대하는바를충족시킬능력이없는정부가국민의신뢰를얻기란기본적으로불가능

59 50 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 그런점에서이번세월호참사는국민의신뢰를잃어버릴수밖에없는결과를낳았음 우선, 세월호가침몰하는가운데초기에탈출한 170여명을제외하고는침몰후실질적으로구조된사람은한명도없었음. 과정을차치하고서라도이러한결과는정부의무능력함을극단적으로보여준것으로국민들의신뢰를얻을수없는것 즉, 해상사고가발생했을때우리정부가국민을구조해낼능력을갖추고있다는기대를충족시켜주지못한것임 이러한결과가정부의능력에대한회의를불러일으켰음은자명해보임. 하지만사고해역이구조하기쉽지않은지역이라는것과악천후등여러악조건속에서구조작업이진행되었다는것을감안한다면이러한안타까운결과만으로정부능력에대한인식이전적으로좌우되지는않았을것으로판단됨. 만일사고수습과정에서정부가높은역량을보여주었더라면능력에대한인식이어느정도유지될수있었을것 하지만, 안타깝게도우리정부는과정적인측면에서의유능함도제대로보여주지못했음 - 사고초반실종자수를제대로파악하지못해몇번을번복한것은과정적측면에서의무능함을단적으로나타냄 - 사고초기인오전 10시에는 110명을구조했다고발표했다가, 오전 11 시가지나서는단원고학생이전원구조되었다는메시지를경기도교육청이보냈으나이는곧허위로드러남 - 중앙재난안전대책본부가사건당일오후 2시에 368명이구조되었다고공식발표한이후 2시간여가지나서구조자를 164명으로정정했다가후에다시 174명으로말을바꾸는등진상파악조차제대로하지못하는모습을보였음 ( 중앙일보, 2014/04/17) - 또한사고를가장효과적으로수습할수있었던골든타임을어이없이낭비해버리는등사고수습과정이드러날수록이는정부의무능함에대한질타를키웠음 - 천안함사건이후최첨단수상구조함인통영함을보유하고도관련장비가제성능을낼수있을지확인이되지않아서투입이불가능하다

60 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 51 는것도정부의능력에대한회의를갖게했음. 함정진수후 1년 7 개월이지나도록장비점검조차제대로하지못한부실을드러낸것으로볼수있음 (JTBC, 2014/04/18) 3. 선의의측면 선의를세월호사건에적용시켜해석한다면당장피해자유가족들의입장을이해하고이들의슬픔에공감하며이들의입장을적극적으로고려하는모습으로나타날수있을것임. 이부분에대해서도우리정부는여러면에서부족했던것으로보임 하나의예로고위공직자들의부적절했던언행을들수있음 - 슬픔에젖은유가족들을위로하러간자리에서기념촬영을했던안전행정부국장의행동이나응급치료를위한테이블에서라면을먹었던서남수교육부장관의행동등이알려지면서피해자가족뿐아니라많은국민들의공분을샀음 - 본인들이악의로의도하지않았더라도정부의대표자로서간자리에서일어난이러한사건들은곧정부가피해자들을어떻게대하고있는지를보여주는것으로투영되게되고, 곧바로정부의태도를상징하는것으로인식 선의와관련된더욱근본적인문제점은정부의구조의지자체에대한의심을샀다는점임 하루빨리피해자들을구조해내려는실종자가족들의바람에공감하여구조작업에최선을다하려는정부의의지가잘드러났어야했음. 그러나이와는대조적인정황들이나타났음 - 예를들어사고당일해경과해군이동원된 182명의잠수요원들중실제투입한수중수색인원은 16명에불과했다는보도를보면정부의의도에대한의구심을가질수있음 ( 뉴스타파, 2014/04/21) - 사고수습이계속적으로지연되면서실종자가족들은자비를들여배를빌려서사고현장을살펴보러나가기도하였는데, 정부가실제로구조

61 52 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 활동을벌이고있는지를직접보려고했던가장큰이유는정부의기본적인능력에더해피해자들을구조하려는정부의의도자체에대한믿음이없었기때문으로볼수있음 이러한모습들은계속해서나타났는데, 실종자, 생존자, 유가족대책위에서정부의희생자들휴대전화복구지원을거부하고가족대책위가해경으로부터일괄수거해서직접복구하기로결정했다는사실역시정부의의도에대한의구심의발로로볼수있음 ( 오마이뉴스, 2014/05/07) 사고수습후반기에는유가족들이바지선에서수색작업을지켜보고유품이가족들에게잘전달되는지를참관하게되었는데, 이역시정부의의도에대한의심을드러내는대목 4. 도덕성의측면 도덕성의측면에서가장근본적인문제는평소에선박에대한규율에따른체계적인관리가이루어지지못했다는부분 물론일차적책임은선박의소유주인청해진해운에있는것이지만, 정부도관리감독의책임에서자유롭지는못함 또한사고의수습과정에서도정부는도덕성의측면에서몇몇미흡한모습을보여주었음. 앞서살펴본바와같이넓은의미의도덕성 (integrity) 개념안에언행일치의모습도들어가는데, 사고수습과정에서언행불일치의모습이관찰 사고초기에상당히많은인력이투입되어구조활동에나섰다고이야기했지만, 후에밝혀진바로는수중수색인원이 16명에부과했던것이대표적인예임 ( 뉴스타파, 2014/04/21) 그외에도사복경찰이유가족을미행하다가적발된사건도있었는데, 의도가나쁘지않았다고하더라도사전에동의없이뒤따른것은도덕성의측면에서좋지못한모습 ( 뉴시스, 2014/05/20)

62 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 소통의측면 세월호참사의사고수습기간동안지속적으로제기된문제중의하나는제대로된소통의부재 피해자가족들은정부가자신들의이야기를제대로들어주지않는다는점을여러번이야기했고, 이러한문제가개선되지않자마침내대국민호소문까지발표 이들은자신들의요구를전달하려고하는데해경청장이전화를받지않고정부의종합상황실책임자와도연락이되지않는다며자신들의요구를전달하기위해청와대로가겠다는입장을전했음 ( 뉴시스, 2014/04/20) 또한실종자, 생존자, 유가족대책위에서는검찰의수사내용과해경, 검찰이수거한휴대전화수사내용의공개를요구하였고, 사고초기에구조작업이이틀이상지연된점을규명해달라고요구 ( 오마이뉴스, 2014/5/7) 이러한일련의일들은모두제대로된소통이이루어지지않아서발생했다고진단가능 소통이완전히차단된상태는아니었지만, 정부의일방향적인소통이이루어진경우가많았고, 피해자가족들과의원활한양방향적소통은성공적으로이루어지지못한것으로평가 이번세월호사건을수습하는데있어단일화된컨트롤타워가없었다는것이문제로지적되었는데, 소통에관련해서도하나의효과적인의사소통창구가마련되지못했다는것이아쉬운부분 즉, 피해자가족들에게사고수습상황을정확하게알리고상시적으로이들의의견을받아들이고그처리상황에대해피드백을주는단일화된소통창구가부재했음 제도적인측면에서향후세월호참사와같은대형재난사고가발생했을경우, 어떤형식으로컨트롤타워가구성되고, 이들중누가소통의역할을할것인지가규정되는것이필요 이러한소통경로를만드는경우유의해야할점은사고처리에관련해상당한권한을행사할수있는사람이정기적으로소통의창구역할을해야한다는것

63 54 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) - 실무권한이없는사람에게이야기해서관료제의윗선으로이야기를전달하다보면의사소통상의왜곡이일어날수도있고처리기간도지연가능 - 책임자와의소통채널을항시열어놓는것은현실적으로힘들수있겠지만, 사고와관련된관계자들의이야기를듣고필요한경우바로그내용이현장에반영되도록조치할수있는책임자와의소통을가능한자주가질필요가있음 6. 소결 결국믿음직스러움의세가지요인및소통과관련하여, 이번세월호참사의사고수습과정에서는국민의신뢰를얻을만한모습을제대로보여주지못했고이는곧정부에대한신뢰하락으로이어졌다고볼수있음 앞으로유사한재난의관리를해나감에있어, 그리고다른정부의정책들을시행해나감에있어신뢰를구축하기위해이러한믿음직스러움의세요인및효과적인소통과관련해더주의를기울일필요가있음 Ⅷ. 결론 1. 신뢰구축방안으로서의믿음직스러움의요인들 본고에서는정부내신뢰를구축하기위한하나의방안으로믿음직스러움 (trustworthiness) 을구성하는세가지요인 ( 능력, 선의, 도덕성 ) 과더불어소통에대해서살펴보았음 기존의학자들의연구를유효한것으로받아들인다면, 이들요인들을우선순위에두고조직을관리해나가는노력이정부조직내신뢰를쌓

64 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 55 는데나름의성과를발휘할수있으리라판단 더나아가이를정부조직전체의수준으로끌어올려서도적용해볼수있는데, 결국국민에게신뢰받는정부가되기위해서정부는국민이기대하는일을성공적으로해낼수있는역량을갖추고서국민이친밀감을가질수있도록세세한부분까지신경을쓰면서일을처리하고, 또한공정한업무처리체계를갖추고언행일치의행정을펴는가운데열린양방향적소통을적극시행하여야함. 이러한조건들이갖추어지고꾸준히이어질때비로소정부는국민의신뢰를얻을수있음 2. 위기상황에서의신뢰의역할 Brockner와동료들 (1997) 의연구에의하면신뢰가특별히더중요하게작용하는조건들이있는데, 그것은바로다른조건들이동일하다면신뢰는결과가좋지않은상황에서더욱중요한역할을하게된다는것 결과가좋은상황이라면좋은성과그자체로책임자가의지할만한주체이고믿음직스러움 (trustworthiness) 을지니고있음이입증되는것이므로신뢰자체가위협받을일도없고따라서권위자에대한지지를결정하는데큰역할을하지도않는다는것 하지만결과가좋지않은상황에서는외적인요인들이책임자에대한지지를만들어내지못하는데, 이때신뢰가중요한역할을하게되며신뢰가높은상황에서는비록결과가좋지않더라도권위자에대한지지를유지할수있는영향력을발휘하게된다고함 이를정부의상황에적용해본다면, 위기상황에서정부에대한신뢰는그가치가더욱드러난다고볼수있음 즉, 세월호참사와같은큰사건을당한경우, 정부가신뢰받고있는상황이라면어려움속에서도국민의신뢰를받는가운데우호적인환경에서사고를수습해나갈수있음 반면, 그러지못할경우사고수습자체의어려움에더해외적으로도여러가지어려운환경에직면하여일해야하는처지에놓이게될것

65 56 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 이러한과업수행환경의차이는과업의성과와도직접적으로연결될것이라예상가능 그런점에서정부는평상시국민의신뢰를얻으려는노력을끊임없이경주해야하고, 그러한노력이실제성과를거둘수있도록효과적인관리체계를마련하는일이필요

66 제 2 장정부조직의신뢰구축방안 57 < 참고문헌 > 뉴시스 [ 세월호참사 ] 실종자가족들청와대상경 임박. 2014년 4월 20일자뉴스 &cID=10201&pID=10200 뉴시스 [ 세월호참사 ] 경기경찰수뇌부 ' 유가족사찰 ' 고개숙여사과. 2014년 5월 20일자뉴스 &cID=10202&pID=10200 중앙일보 구조인원 명 정부온종일오락가락. 2014년 4월 17일자뉴스. c=olink article default JTBC 세월호관련집계갈팡질팡 불신자초하는정부. 2014년 4월 19일자뉴스. 오마이뉴스 정부휴대전화복구제안거절... 직접할것. 2014년 5월 7일자뉴스. A JTBC 최첨단수상구조함 ' 통영함 ', 구조에투입못해논란. 2014년 4월 18일자뉴스 뉴스타파 침몰당일수중구조대고작 16명투입. 2014년 4월 21일자뉴스 Behn, R. D The big questions of public management. Public Administration Review, 55(4), Brann, P. & Foddy, M Trust and the consumption of a deteriorating resource. Journal of Conflict Resolution, 31, Brockner, J., Siegel, P. A., Daly, J. P., & Tyler, T When trust matters: The moderating effects of outcome favorability.

67 58 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Administrative Science Quarterly, 43, Butler, J. K Toward understanding and measuring conditions of trust: Evolution of a conditions of trust inventory. Journal of Management, 17(3), Cooper, T. L The responsible administrator: An approach to ethics for the administrative role. San Francisco, CA: John Wiley & Sons Dirks, K. T. & Ferrin, D. L The role of trust in organizational settings. Organization Science, 12(4), Fukuyama, F Trust: The social virtues and the creation of prosperity. New York: Free Press. Hardin, R Trust. Malden, MA: Polity Press. Kramer, R. M Trust and distrust in organizations: Emerging perspectives, enduring questions. Annual Review of Psychology, 50, Lieberman, J. K The litigious society. New York: Basic Books. Mayer, R. C., Davis, J. H., & Schoorman, D An integrative model of organizational trust. Academy of Management Review, 20(3), Messick, D. M., Wilke, H., Brewer, M. B., Kramer, R. M., Zemke, P. E., & Lui, L Individual adaptations and structural change as solutions to social dilemmas. Journal of Personality and Social Psychology. 44(2), Rotter, J. B A new scale for the measurement of interpersonal trust. Journal of Personality, 35, Rousseau, D. M., B. Sitkin, S. B., Burt, R. S., & Camerer, C Introduction to special topic forum: Not so different after all: A cross-discipline view of trust. Academy of Management Review, 23(3), Putnam, R. D Bowling alone: The collapse and revival of American community. New York: Simon & Schuster. Tyler, T. R Psychological models of the justice motive: Antecedents of distributive and procedural justice. Journal of Personality and social Psychology. 67(5),

68 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 59 제 3 장 복지수급경험과사회적신뢰 한국보건사회연구원정해식 Abstract 본연구는한국사회에서복지영역의확장을통해사회통합의한요소인신뢰수준을제고할수있는지확인하고자하였다. 무엇보다복지국가의발전은사회통합을제고할수있는여건이될것이라예상할수있으며, 사회복지의수급은시장소득의불충분에대응하고, 미해결된욕구를충족시킨다는점에서개인의불안정성을일정부분해소하여신뢰의기반을형성한다고할수있다. 연구결과, 복지영역의확장이불평등을완화하여신뢰수준의향상을가져오는것을비교국가적관점에서는확인하였으나, 이를한국사회에적용하는단계에서는일부한계가확인되었다. 구체적으로한국사회에서복지의수급경험과신뢰수준의관계를분석한결과, 사회보험소득의수급경험이있는경우에는신뢰수준이오히려낮고, 바우처서비스의이용경험의경우에도정적이기는하지만유의한영향력을가지지는못하는것으로나타났다. 이러한현상과관련해서는보장하는소득수준의문제등을지적할수있다. 본연구는한국사회의신뢰수준을높이기위한하나의전략으로복지국가발전의필요성을제기하였지만, 동시에그발전수준과경로에대해서는충분한고려가필요함을지적하고있다.

69 60 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Ⅰ. 서론 1. 연구의배경과필요성 한국사회는선진국으로의도약을위해사회통합수준을제고할필요가점차로증가하고있으나, 구조적불안정성은오히려증가하고있음 노동시장의불안전성증가, 빈곤및분배구조의악화, 다문화사회로의이행에대한적절한대응의부재등으로한국사회의구조적불안정성은증가하고있음 적정한노후소득보장을위한준비가부족한상태에서발생한빠른고령화는고령빈곤인구의증가를가져왔고, 삶의불안정성증가에일정부분기인한저출산으로인해인구재생산의위기역시심각한상황 1990년대이후선진자본주의국가들이공통적으로경험하고있는구조적불안정성의증가이외에도, 우리나라는분단국가라는현실및압축성장과정이후새로운사회시스템의부재에따른이념적갈등또한심각한상황 그결과, 한국사회는사회적결속력 (29개국중 21위 ), 사회적안정성 (34 개국중 29위 ), 사회적형평성 (34개국중 28위 ) 의모든분야에서사회통합의정도가약한것으로나타나고있음 ( 강신욱외, 2012) 1995년이후형평성은다소개선된반면, 안정성지수의순위는하락하고, 결속력은최근들어서하락한경향 - 사회적결속력지수는선거참여, 선거외참여, 정치관심, 사회참여, 집단간관계, 일반신뢰, 기관신뢰, 부패인식, 관용, 생활만족도의 10 개지표를이용하여산출 사회적결속력은사회적안정과사회적형평의결과라고할수있으나, 첫째, 이를가능하게하는조건요인이될수도있다는점에서둘째, 정책적개입으로즉각적으로상황을개선시키기힘들다는점에서특별한관심을기울일필요가있는분야 다만, 신뢰수준의제고는단일한정책적개입으로달성할수있는수준은아니며, 다양한영역에서의개입이필요한영역임

70 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 61 - 예를들어, 시민사회와국가제도의역할 ( 박종민ㆍ김왕식, 2006; 엄묘섭, 2007) 등도중요한영향을미치게됨 그러나일부에서는국가간신뢰수준의차이를소득불평등의정도, 보편주의적복지제도의적용과같은거시적차원의변수를통해서설명하고있음 2. 연구의목적 사회통합과사회적자본그리고신뢰의관계를살펴보면서, 신뢰수준에주목할필요성을확인하고자함 Putnam(1993: 172) 은사회적자본의예로서신뢰, 규범과네트워크를제시한바있으며, 신뢰가사회통합의한요소라는것은부인의여지가없음 신뢰수준에대한접근에서이를특정한상태로만규정할경우형성과정에대한이해가제약될수밖에없는문제점을가지게되며, 중요한사회적조건의이해를통한정책적개입의가능성을차단하게됨. 즉, 신뢰의형성과증진의기제에주목할필요가있음 복지국가수준과사회적신뢰수준의관계를파악하여제도적조건의개선이신뢰수준의제고로연결되는인과관계를탐색적으로진단하고자함 사회적불평등을해소하고, 사회적불안정성을제거하기위한복지국가의노력은사회통합을제고하기위한사회적조건의하나가될것 Delhey and Newton(2005) 은인종적단일성과종교적전통이라는외생변수가좋은정부, 국가적부및소득평등이라는매개변수를통해사회적신뢰로결정되는과정을분석 한국사회에서사회복지수급경험과사회적신뢰수준의관계를분석함으로써, 복지국가확충을통한사회적신뢰제고가능성을진단하고자함 사회복지수급은시장소득의불충분및미해결된욕구의충족을가능하게한다는점에서개인의불안정을일정부분해소하며, 따라서사회적신뢰의제고가능성을높일것으로기대

71 62 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Ⅱ. 사회통합, 사회적자본그리고신뢰 1. 사회통합과사회적자본 가. 사회통합 1) 사회통합은하나의공동체구성과정이라고할것임 사회통합은 모든구성원들사이에서신뢰, 희망과상호호혜성의가치에바탕을두고, 공유된가치와동등한기회를가진공동체를만들어가는과정 ( 사회통합에대한캐나다정책연구소위원회 ; Jenson, 1998: 재인용 ) 이외에 UN(1994) 은사회통합을 사람들을포괄하고, 연대의식을고조하며, 공동의정체성을찾는것 으로정의한바있음 사회통합을하나의과정이라고할때에도그상태의진단을위해서는특정상태에주목할필요가있음 이런점에서노대명외 (2009) 는사회통합을 다양한특성을가진구성원들이공동체에대한소속감을가지고공동의비전을공유하며긍정적인관계를유지하는상태 라고정의 과정과상태를모두고려할때, 한국사회에서사회통합은대체로세가지의미에서사용 ( 노대명외, 2009) - 첫째, 기존의사회 ( 보장 ) 제도보호를받지못하는사람들에대한배려, 또는보완적제도를통해사회의일원으로정상적으로생활하도록하는것을의미함. 이에따르면이민자또는장애인에대한사회적제도의지원범위확대가통합을증진하는방법이될것임 - 둘째, 사회적위험에직면한취약계층의보호를의미하는데, 이때이들취약계층은기존의제도의보호를받고있는계층도포함됨. 즉, 기존제도의보호를받고있는지와별개로빈곤, 실업, 질병, 사고, 사망등전통적인사회적위험에서국민을보호함으로써잠재적갈등요인을해소하는것을의미함. 이에따르면다양한사회보장제도의확 1) 이부분은여유진외 (2014), 국민대통합종합계획 의제 2 장 국민통합의개념 부분을요약하였다.

72 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 63 충등이통합을증진하는방법이될것 - 셋째, 사회구성원간의갈등 ( 이해대립에의한갈등포함 ) 을예방하고, 발생한갈등에대해조정ㆍ관리함으로써사회의균열과분화를방지하는것을의미함. 이에따르면다양한사회갈등의발생의원천을차단하고, 발생한갈등에대해서합리적인해결도구를마련하는것이통합을증진하는방법이될것 우리가사회통합에주목하는것은최근의사회적ㆍ정치적긴장의고조, 정부기관과제도에대한신뢰가저하되는현상이만연하여사회발전이저하하는현상을목도하고있기때문 이미 1980년대말, 사회통합은호주, 캐나다, 덴마크, 뉴질랜드등에서정책의제로자리잡기시작 (Ferroni et al., 2008) 사회통합이정치적관심을받는이유는크게세가지를제시할수있음 (Berger-Schmitt, 2002: 404-5) - 첫째, 사회통합이정치적안정의조건으로인식되고있음. 사회내에서불평등과분화가증가하는것은정치적와해와정치시스템의붕괴의위험을증가시키기때문임 - 둘째, 경제적부와성공의근원으로고려되고있음. 사회통합과경제적성취와관련한많은연구들이둘사이의관계를증명하고있음 - 셋째, 낮은사회통합이공공지출을증가시키게된다는것. 노동시장에서의사회적배제, 사적네트워크에서의약한사회적유대와연대감, 자원봉사와같은사적영역에의낮은공공참여는사회급부또는서비스제공의필요성을증대시키며, 이는곧공공지출의증가로귀결 사회통합은정치적안정, 경제적성취를위한전제조건이자그자체로서발전한사회의표상을보여주고있음 이런관점에서노대명ㆍ강신욱ㆍ전지현 (2010) 은사회통합을 한사회내에서사람들이서로간에얼마나잘결속되어있는가하는상태 로정의한바있음 - 이들은이를달성하기위해첫째, 구성원들간에서로신뢰및협력할의지가있어야하며, 둘째, 해당사회에대해공동의정체성혹은소속감을공유해야하며, 셋째, 이러한주관적인느낌들이객관적인행

73 64 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 동을통해발현되어야한다고보았음 이렇듯사회통합의개념과지표제시과정에서는특정한정책적목표를대상으로하는조건요소와그것의결과로서나타나는상태요소가일정부분혼재되어있음 Colletta and Cullen(2000) 은전자를 소득ㆍ부의불균형, 인종간긴장, 정치참여, 격차등과같은잠재적인갈등요인부재, 후자를 신뢰, 호혜성과규범, 네트워크에기초하는강한사회적연대와다양한갈등관리제도의존재 로설명 Berger-Schmitt(2000) 역시, 격차, 불평등과사회적배제를줄이는차원 과 사회적관계, 상호작용과유대를증진하는차원 으로구분하여접근 최근연구자들은사회통합의조건중에서, 소득격차와불평등이경제성장을약화시켜통합의가능성을저하한다는점에주목 분열된사회에서는사회적선순환의기제의원활한작동이쉽지않게되며, 이는각종사회적갈등을유발하고이를해소하기위한추가적비용을소모하게됨 - 예를들어, 교육ㆍ기술수준의격차는경제성장에필요한고숙련자의공급을제약하며, 이에따른임금격차를확장하게됨. 그리고이를개선하기위해서는사회적으로추가적인부의지출이발생함 (Clubde Madrid, 2011) 통합된사회는국민의높은삶의만족또는행복과도관련됨. 사회발전의궁극적인목적을국민의삶의질을향상시키는것이라고할때, 사회적조건이상당한영향을미침을의미 정해식 (2012) 은 OECD 24개국을분석의대상으로하여각종사회적조건과국민행복수준의관계를분석하여, 높은국민행복을나타내는 2 가지의경로를제시 2) 2) 각각은다음과같음. 사회구성원이생애기간동안충분한자원을가지고있는사회 ( 사회경제적안전성 : SES), 공유된정체성, 가치와규범이공유되는상황하에서사회적관계를유지하는사회 ( 사회적응집성 : SC), 일상을구성하는다양한제도와사회적관계에통합되고, 접근할수있는사회 ( 사회적포용성 : SI), 실현능력 (capabilities) 과사회적관계를향상하기위한능력을갖추도록 ( 사회적역능성 :SE) 하는사회임.

74 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 65 - 첫째, 사회적응집성과사회적포용성, 사회적역능성이높은사회에서국민행복수준이높게나타남 - 둘째, 사회경제적안전성과사회적응집성, 사회적역능성이높은사회에서국민행복수준이높게나타남 그림 1 높은국민행복의원인경로 주 : 각각은측정한사회의질수준을퍼지점수로전환하여, 축약된최적배열을제시하고있음자료 : 정해식 (2012), p. 166.

75 66 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 높은국민행복을보이는두경로모두에서사회적응집성이중요한요인으로나타나고있음. 이는높은국민행복을보이는사회에서는대체적으로 공유된정체성, 가치와규범이공유되는상황하에서사회적관계를유지 하고있는특징을보이고있는것임 - 요컨대, 사회적응집 ( 사회통합 ) 은한사회가보여주는높은수준의국민행복을위한조건이된다고할수있으며, 사회통합을경제성장을위한가능성뿐아니라궁극적가치로주목할필요가있음을제시하고있음 이재열 (2014) 은사회통합과국민행복의관계를분석한후, 사회통합역량이생활만족도나행복감모두를유의하게설명하는요인으로제시 - 1인당국민소득의경우에는행복에유의한영향을미치지만, 사회통합역량을추가할경우국민소득의효과는사라지게됨. 즉, 사회통합역량이국민행복에결정적으로중요하게작용하는요인 나. 사회적자본 사회통합과사회적자본의관계를살펴보면, 대체적으로사회통합의범위안에사회적자본이포함되어있다고할수있음 OECD(2011: 53-4) 는사회적포용, 사회적자본, 사회적이동의세축을사회통합의요소로보았음 - 사회적포용은빈곤, 불평등과사회적양극화라는사회적배제의측면으로측정 - 사회적자본은 ( 개인적, 사회적 ) 신뢰와다양한형태의공공참여 (civic engagement) 로측정 - 사회적이동은사회내에서지위를이동할수있거나, 이동할수있다고믿는정도로측정 사회적자본은사회적포용 (social inclusion) 과마찬가지로통합된사회를구성하기위한전제조건의하나로도제시할수있음 - 사회적자본 ( 신뢰, 사회적규범의준수등 ) 이잘갖춰진사회가성장하기에더용이한조건을가지고있다는관점에서접근하고있음 (Woolcock, 1998)

76 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 67 - 사회적자본은신뢰, 사회적관계의활성화, 사회적규범의공유등사회조직의특성을설명하는것으로, 상호협조적인활동을수행하는데필요한기본요소로인식되고있음. 신뢰와같은사회적자본이충분히갖춰진사회에서는함께일하는것이쉬워지며, 사회적자본은다양한정치적문제를해결해나가는데있어매우중요한기반 그림 2 OECD(2011) 의사회통합의세요소 자료 : OECD(2011), p.54 다. 신뢰의중요성과접근방법 사회통합과경제성장의관계에대해서는특별한관심을추가할필요가있으며, 많은연구자들은경제성장에영향을미치는신뢰의효과에주목한바있음 (Knack and Keefer, 1997; Rodrik, 1999; Ritzen and Woolcock, 2000) 이들연구들은사람들에대한신뢰수준과국가의경제적성취간에정적인상관관계가있음을밝히고있음 년부터 1992년기간중 1인당소득증가율은신뢰수준이높은국가에서더높게나타남 (Knak and Keefer, 1997) - Ritzen and Woolcock(2000) 은특히전환국가에서불평등을낮추는등의높은질적수준의제도가경제성장과밀접한관련이있음을밝혔으며, Rodrik(1999) 은약한공적제도와분열된사회는그렇지않은사회에비해서성취의수준이낮다고분석

77 68 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 이외에도신뢰는정부활동의보다효과적인증진 (Putnam, 1993), 보다민주적인정체의구성 (Inglehart, 1999) 을가능하게하며, 사회적질서의기본적인요소 (Coleman, 1988) 이면서, 시장거래의효율성증진의가능성을제고하는것 (Granovetter, 1985) 으로알려져있음 (Lee, 2013) 신뢰의중요성에대한인식증가에따라, 신뢰의증진ㆍ저하의근거를분석하게되는데, 이때크게 2가지의관점이등장 (Lee, 2013) 문화적ㆍ역사적접근에서는주로성장과정에서의개인적인격형성 ( 개인의특질 ) 이나, 인종적단일성또는신교적전통등의사회적특질에주목하고있음. 이들에따르면사회적신뢰의저하는전통적가족역할의하락, 공공참여의저하등으로설명될것 이에대비되는제도적접근은신뢰를포함한사회적자본의형성이법, 정부정책등의제도적장치의작동에영향을받는다고보고있으며 (Rothstein, 1998; 2001; Rothstein and Stolle, 2008), 특히보편적사회복지정책이신뢰의형성에중요한영향을미치는것으로분석하고있음 (Rothstein and Uslaner, 2005) 대체로문화적접근과제도적접근은사회자본의속성이시간경과에도불변한다고보는쪽은문화적접근을, 사회자본의차이중에서제도적속성을강조하고자하는입장 ( 특히, 앵글로-색슨국가와북유럽국가의사회자본의차이를강조하고자하는연구 ) 에서는제도적접근을따르는경향이있음 (Paraskevopoulos, 2010) 한사회가보여주는신뢰수준은각종사회적제도의재배치를가능하게한다는점에서조건이되면서, 동시에사회적제도로부터영향을받는시민의의식이라는점에서결과이기도함 제도와관련하여한사회구성원의인식차원에접근할때에는순환적인과관계의문제가발생할수있음. 본연구에서는사회적조건요인의변화에따른신뢰수준의변화에초점을두고자함 2. 한국사회의신뢰수준 한국사회는다른나라에비해서상대적으로낮은신뢰수준을보이면서,

78 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 년대이래신뢰수준의저하를보인바있음 세계가치관조사 (WVS) 에서 대부분의사람은신뢰할수있는가 에대한질문에 신뢰할수있다 고응답한우리나라국민의비율은 1980년대이후지속적으로하락하다가 2000년대중반이후약간반등함 그림 3 한국의일반신뢰수준 -WVS 조사 주 : 세계가치관조사의 대부분의사람은신뢰할수있다 에대한응답비율자료 : World Values Survey, 각 wave. 조사주기가보다짧은한국종합사회조사자료에서도우리사회의신뢰수준을파악할수있는데, 이에따르면 2004년이후신뢰수준은대체적으로미약하게나마상승하는것으로나타남 그림 4 사회에대한신뢰 주 : 한국종합사회조사에서우리사회가어느정도믿을수있느냐는질문에대해 매우믿을수없다 를 0 점, 매우믿을수있다 를 10 점으로한결과자료 : 한국종합사회조사, 각년도.

79 70 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 그림 5 타인에대한신뢰 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 일반인에대한신뢰 사람들에대한신뢰 주 : 일반인에대한신뢰 는대부분의사람들을대체로신뢰할수있다고생각하는가에대해서 신뢰할수있다 고응답한사람의비율을, 사람들에대한신뢰 는일반적으로사람들을신뢰할수있다고생각하는지, 아니면조심해야한다고생각하는지에대해서 항상신뢰할수있다 와 대체로신뢰할수있다 고응답한사람의비율을합하여제시자료 : 한국종합사회조사, 각년도. 1980년대말이후한국사회에서신뢰수준의저하는사회적여건악화의영향을상당히받았다고평가할수있음 우리사회의소득ㆍ고용ㆍ금융ㆍ교육ㆍ의료ㆍ주거의 6개영역에서변화를모니터링하고, 위험요인에단기적으로대처하기위한목적으로구성된한국의사회통합핵심지수는 1998~99년급격한하락을보인이후회복세에있다가, 2003년신용카드위기의충격을겪으면서다시금하락한바있으며이후회복세에있는것으로나타남 ( 노대명외, 2009) 그림 6 사회통합핵심지수의연도별변화 (1990 년 ~2007 년 ) 자료 : 노대명외 (2009), p. 151.

80 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 71 한국사회의임금격차는 1990년대초중반이후지속적으로증가하고있으며, 특히상위 50% 의소득증가와대비되는하위 50% 의소득증가의정체를특징으로하고있음 한국사회신뢰수준의하락은사회통합여건저하, 임금격차의확대등사회제도적여건의악화에일정부분기인한것으로판단할수있음 그림 7 한국의임금격차추이 ( ) 주 : OECD(2010), "Earnings: Gross earnings: decile ratios", OECD Employment and Labour Market Statistics (database) 를이용하여계산자료 : 정홍원외 (2014), p. 46. 신뢰수준의하락추세를고려할때, 신뢰영역의확장가능성에도주목할필요가있음 타인에대한신뢰 의궁극적확장은대면접촉한바가없는타인을신뢰하는것이지만, 한국은혈연ㆍ학연으로뭉친연고주의가여전하여신뢰의확장가능성을제약 2005년한국일보와동아시아연구원의신뢰도여론조사의결과는우리사회에서신뢰가가족을정점으로동심원적으로퍼져나가며옅어지는구조로형성되었음을보여줌 - 친밀한관계인내가족, 친척과이웃ㆍ동창생의경우에는불신이낮지만, 국회, 낯선사람과같이친밀도가낮은경우에는불신이상당한수준으로나타나고있음

81 72 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) - 다른한편으로는사회적영향력이높은기관일수록오히려불신의대상이되고있음. 영향력이낮은대학, 종교단체와시민단체가높은신뢰수준을보였으며, 반대로영향력이높은대통령, 정부, 언론기관에대한신뢰수준은그다지높지않았음 - 이는사회갈등을해결하고, 사회통합을추진하는주체의하나인주요국가기관에대한불신이팽배한상황을보여줌 그림 8 한국사회신뢰도 자료 : 한국일보, 2005 년 1 월 28 일, A6. 가족ㆍ친척ㆍ동창생신뢰높아... 혈연ㆍ학연연고주의여전 Ⅲ. 사회복지와신뢰 1. 신뢰수준의결정요인 한사회의신뢰수준을결정하는것은다양한요인이있을것이며, 그에대해서는문화적접근과제도적접근이존재함을앞서설명하였음 한사회의, 그리고각개인의신뢰수준에영향을미치는조건은매우다양할수있음 (Delhey and Newton, 2005) - 첫째, 분화ㆍ분열된사회에서신뢰수준이낮을것을예상할수있음. 이는사람들이유사한집단에게호의를가질가능성이높기때문이며,

82 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 73 이에따르면소득불평등 ( 계급의구분 ), 인종, 언어, 종교적구성등이한사회의신뢰수준에영향을미칠것 - 둘째, 사회적긴장의고조또는사회적와해현상은신뢰수준을낮출것으로예상됨. 급격한사회변화, 지속적인사회적긴장또는갈등이신뢰수준을낮출것으로예상 - 셋째, 경제발전과근대화도신뢰수준에영향을미칠것임. 경제발전은개인이사회적위험에대처할수있는능력을향상시키므로신뢰수준의향상에기여할것이지만, 근대화에따라대면접촉위주였던인간관계의범위가확장되면서신뢰수준이낮아질수있음. 이두발전은대부분동시에이뤄진다는점에서절충된결과를예상할수도있음 - 넷째, 민주주의와정부기능의활성화는신뢰수준을향상시킴 - 다섯째, 자발적인조직과공공사회참여는신뢰수준을높일것임. 조직의참여는서로다른계급과분열지점을연결한다는점에서효과적일것으로예상되지만, 어떤조직참여인지의문제도제기됨 - 여섯째, 신뢰수준은개별국가수준에서종교와문화의영향을받기도함 보다제도주의적접근을취하고있는 Rothstein and Stolle(2008) 은국가의역할을사회적자본형성의원천으로바라보고있음 - 국가는시민들간에신뢰할만한계약의설립을촉진할수있음. 국가가정보와규제의모니터링을통해서, 권리와법의준수를강제할수있다는것임 우리사회는경제발전과근대화의과정에서신뢰의기반에상당한변화를보여왔음 농경사회의좁은대인관계속에서형성된일반신뢰가높은것으로인식되어왔으며, 이런신뢰영역의확장이주요한문제가될것이라고지적된바있음 (Fukuyama, 1995) 도시화가진행되면서사회가높은이동성을가지고, 다양한부류와개별화되는상황에서신뢰의근간이었던대면접촉과친밀함이축소되고사회적유대가약화될수있음. 동시에경제발전에따라서각개인이가지고있는부의증가는사회적기대에부응하지않는행동에대한사회적징벌의가능성을제약하게되었음

83 74 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 따라서, 사회적신뢰의제고를위해서는근대화된사회에부합하는새로운사회시스템의성공적정착이필요함. 다른한편으로우리삶에서사회적영역을확장하는정책을지속적으로펼침으로써신뢰의제고가능성을확보할수있을것임 2. 복지국가유형과신뢰수준 가. 신뢰수준의국가별ㆍ시기별비교 한국사회의신뢰수준변화를살펴보면, 사회여건의변화에따라신뢰수준이달라짐을확인가능하며, 이는사회적신뢰수준에대한사회제도의중요성을부각시키고있음 한국을포함한다른국가들의사회신뢰수준을비교하면, 비록조사시기에따른개별국가들의변화에도불구하고유형별로상당한차이가확인 프랑스, 스페인, 이탈리아는상당히낮은신뢰수준을보이고있는국가들임. 이들국가는잘발달된사회보험제도를유지하고있으나, 사회보험의특성상노동시장의지위가보험급여에서도유지된다는특징을보임. 소위 계층화 를특징으로하는이들국가는사회계층간분열가능성이상존하며, 따라서신뢰수준이낮음. 특히, 남유럽의복지국가는대륙유럽국가에비해서도매우분열된소득유지프로그램을가져왔다는점에서주목할만함 (Ferrera, 1996) 핀란드, 노르웨이, 스웨덴의북유럽국가는 1990년대후반 (wave 3: 1995~1998) 에큰폭의신뢰수준하락을경험한이후다시금신뢰수준이증가하고있으며 3), 다른국가와신뢰수준에서상당한차이를보이고있음. 이들국가는소득보장프로그램과더불어보편주의적사회서비스의적극적발달을특징으로하고있음 캐나다, 미국, 호주는위두유형의국가를포함한세유형중대체로중간수준의신뢰수준을보이고있으며, 특히미국과캐나다는 1990년대초반 (wave 2: 1990~1994) 에신뢰수준의증가를경험한이후크게 3) 이들국가에서는 1990 년대초경제위기이후상당한수준의신자유주의적전환을경험하였다.

84 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 75 하락하고있음 마지막으로, 한국은대체로이기간중신뢰수준의하락을경험하고있으며, 이에비해일본은 1990년대중반까지신뢰수준이상향하다가이후하락하는경향을보임 그림 9 신뢰수준의국가별ㆍ시기별비교 trust trust wave wave France Spain Finland Norway Italy Sweden trust wave Canada United States trust wave Australia Japan Korea 주 : 국가별로위치한숫자는각 wave 를표시한것자료 : World Values Survey, wave 자료. Rothstein and Uslander(2005) 는신뢰수준의차이를설명하는것으로자원과기회의분배를들면서, 국가간소득불평등도와사회신뢰수준의관계를제시 소득불평등이높을수록사회신뢰의수준이낮음을확인하였으며 4), 이에따라이들은높은신뢰수준은보편주의복지국가가추구한평등주의전략의결과라고설명하였음 4) 한편, 이들은부패인식지수와신뢰수준도관계가있음을제시하였다.

85 76 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 그러나이와같은분석에대해서신뢰수준이높았기때문에보편주의전략이가능했다고해석하는경우도있으며 (Bergh and Bjørnskov, 2011), 높은신뢰수준이소득의재분배를위한사회적장치의작동을용이하게한다는주장도있음 (Delhey and Newton, 2005) 나. 복지수준과사회적신뢰 복지국가는사회적불평등을완화하고각종사회적위험으로부터시민들을보호하기위해노력한다는점에서, 복지국가의발달수준과사회적신뢰의관계를유추할수있음 [ 그림 10] 은제5차세계가치관조사 (2005~2009) 기간동안에조사가이뤄진 OECD 주요 20개국가의사회적신뢰수준과 GDP 대비사회복지지출수준을제시하고있음 - GDP 대비총사회복지지출 [ 그림 10], GDP 대비사회서비스지출 [ 그림 11] 과사회신뢰의관계를살펴보면약간의차이를발견할수있음 - 높은사회복지지출에도불구하고신뢰수준이낮은국가들이있는데, 독일, 이탈리아, 스페인, 프랑스등이그러한예임. 반대로사회복지지출에비해서높은신뢰수준을보이는국가들로는노르웨이, 스웨덴, 핀란드를들수있음 - 총사회복지지출보다는지출의성격을세분화하여분석한사회서비스지출과사회신뢰의관계가더긴밀한것으로나타나고있음. 이는사회서비스지출은보다직접적인사람들의서비스욕구를해결한다는점에서사회신뢰와보다밀접한관련을가지는것으로예상할수있 음 5) - 한국, 칠레, 터키의경우에는사회지출도낮고신뢰수준도낮은국가들이며, 이탈리아와폴란드는사회지출에비해서서비스지출이상당히낮은국가들로낮은신뢰수준을보이고있음 5) 사회서비스지출에는건강관련지출이포함되는데, 이경우에는국가의료시스템의구성형태에따라서서비스지출수준에상당한차이를가져올수있다.

86 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 77 그림 10 사회복지지출과신뢰수준관계 S Korea Chile Turkey Norway Switzerland New Zealand Aus tralia Netherlands Canada USA Japan Britain Poland Slovenia Sweden Finland Germany Italy Spain France Socx Fitted values Trust 주 : 신뢰수준은 대부분의사람은신뢰할수있다 에대해서 신뢰할수있다 는응답비율을, Socx 는 GDP 대비사회복지지출을각국가의세계가치관조사실시시점에해당하는값을제시자료 : 1) 신뢰수준, 5 차세계가치관조사. 2) 사회복지지출, OECD(2013), "Social Expenditure: Aggregated data". 그림 11 서비스유형사회복지지출수준과신뢰수준관계 Chile S Korea Turkey Poland Norway Finland Switzerland New Zealand Aus Netherlands tralia Canada Japan USA Germany Britain Italy Slovenia France Sweden Spain Service Fitted values Trust 주 : 신뢰수준은 대부분의사람은신뢰할수있다 에대해서 신뢰할수있다 는응답비율을, service 는 GDP 대비사회복지서비스지출각국가의세계가치관조사실시시점에해당하는값을제시자료 : 1) 신뢰수준, 5 차세계가치관조사. 2) 사회복지지출, OECD(2013), "Social Expenditure: Aggregated data".

87 78 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 개략적으로접근하면, 복지국가의발달은사회적불평등을축소할것이며이에따라서신뢰수준이확보된다고할수있음 [ 그림 12] 는 20개국가의사회지출과소득불평등의관계를보여주고있는바, 대체적으로복지지출이많을수록소득불평등이완화되는경향을나타내고있음 - 이를통해서복지국가의발전이소득불평등의완화를이끌어내고이를통해서높은사회적신뢰수준을보인다고추정할수있음 - 단, 이의타당성을명확히검증하기위해서는연구모델을보다세밀하게설정해야할것임. 이와관련하여 Delhey and Newton(2005) 은정부의사회지출수준은신뢰수준에유의한영향을미치지않으며, 소득불평등이유의한영향력을가지고있다고분석하였음. - 한편, Lee(2013) 는소득불평등이유의한영향력을가지는상황에서정부의수동적사회지출 ( 상병급여, 노령ㆍ유족급여, 가족수당, 사회부조 ) 이높을수록신뢰수준이오히려낮아지는결과를제시한바있음 그림 12 사회지출수준과소득불평등관계 Chile Turkey USA New Zealand Britain Japan Poland Italy Aus Canada tralia S Korea Spain Netherlands Germany France Finland Switzerland Norway Slovenia Sweden Socx Fitted values Gini 자료 : 1) 사회복지지출, OECD(2013), "Social Expenditure: Aggregated data". 2) 소득불평등도, OECD(2013). "Income Distribution".

88 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 79 이에따라 [ 그림 13] 은소득불평등과사회신뢰수준을제시하고있음 - 소득불평등이매우높은칠레, 터키를제외하면소득불평등과신뢰수준은더욱밀접한관련을보일것임 그림 13 소득불평등과신뢰수준관계 Norway Sweden Finland Switzerland New Zealand Netherlands Australia Canada Japan Germany Britain S Korea Italy Slovenia France Spain Poland USA Turkey Chile Gini Fitted values Trust 자료 : 1) 소득불평등도, OECD(2013). "Income Distribution". 2) 신뢰수준, 5 차세계가치관조사. 정리하면, 단순히복지지출을늘리는것만이중요한것이아니고어떤형태의복지국가를추구하는가가중요한문제가될것 - 보다많은사람들에게혜택을주는사회복지제도의구상을염두에두어야할것이며, 다른한편으로는소득불평등을완화할수있는형태여야할것임 또한, 복지의확장은궁극적으로조세부담의증가로연결되며이에따른분배갈등의증가를가져올수있다는점에주의해야할것임 - 아직까지한국사회의복지수준은복지를받는사람과복지의비용을부담하는사람들사이의분배갈등을이끌어내는것은아니지만, 이의가능성을예방하기위해서복지수급의권리와의무가일치하는형태의복지국가의제도적배치가필요할것 ( 정해식ㆍ안상훈, 2011)

89 80 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Ⅳ. 한국사회에서복지수급과사회적신뢰 1. 연구모형의설정과분석자료 한국사회에서나타나는복지의수급경험과신뢰수준의관계에주목할필요가있는데, 이는복지영역의확장이신뢰수준의제고로귀결될수있는지의여부를판단하기위해서임 그러나한국의복지국가특징은 [ 그림 14] 에서보는바와같이낮은소득재분배효과를가진다는점에서복지국가의개입을통한소득불평등의완화를기대하기는힘들것임 따라서본분석에서는가구의사회보험급여수급유무, 기타정부보조금의수급유무, 바우처서비스의이용유무로만사회복지의경험을판단하기로함 그림 14 OECD 국가의조세및소득이전의재분배효과 1)(2010 년 2), 가처분소득 ) 주 : 1) 조세및소득이전효과는시장소득지니계수와가처분소득지니계수의단순차임. 2) 일본은 2009 년현황이며, 나머지국가들은 2010 년기준 2) OECD (2013), "Income Distribution", OECD Social and Welfare Statistics (database) 를이용자료 : 정홍원외 (2014), p. 23. 본분석을위해서한국복지패널 7차년도조사자료 (2012년조사 ) 를이용하였음. 한국복지패널은가구의복지서비스이용에대한자료를제공하

90 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 81 고있으며, 7차년도조사에서는신뢰수준에대한문항을조사하고있음 분석에활용한변수들은다음 [ 표 1] 과같으며, 복지패널은저소득층을과다표집한관계로분석에서는개인표준가중치 ( 횡단면분석 ) 를적용하였음 - 대부분의사람을믿을만하다고생각 하는지에대한질문에서 52.7% 의사람은믿을만하다고응답하였는데, 이는기존의국제사회조사결과에비해서높은수준임 - 가구가처분소득, 사회보험소득, 기타정부보조금, 바우처서비스의이용은가구단위로측정 - 가구구성원중사회보험소득이있는사람은 23.9% 이며, 기타정부보조금을수급한경험이있는사람은 38.6%, 바우처서비스를이용한경험이있는사람은 11.8% 로나타났음 6) 표 1 분석변수의기초통계 사례수 최소값 최대값 Mean Std. Deviation 신뢰수준 13, 성별 ( 남 =1) 13, 연령 13, 종교보유 ( 있음 =1) 13, 교육연수 13, 혼인여부 (1= 유배우 ) 13, 근로참여 (1= 참여 ) 13, 로그1인당가구가처분소득 13, 사회보험소득 ( 있음 =1) 13, 기타정부보조금 ( 있음 =1) 13, 바우처서비스 ( 이용 =1) 13, 분석결과와함의 한국인의신뢰결정요인에대한분석의결과는 [ 표 2] 에제시되어있음 < 모델 1> 은기초적인변수만을투입한것으로, 분석결과는다음과같 6) 최근의복지서비스확장중에서보육서비스의보편화가특징적인데, 이서비스는복지패널 7 차조사시점에서는저소득층을대상으로제공되었다.

91 82 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 음. 성별은신뢰수준에유의한영향을미치지않았으며, 나이가들수록, 교육연수가많을수록, 가구의소득수준이높을수록신뢰할만하다고응답할확률이높았으며, 기혼의경우와근로활동에참여하고있는경우신뢰할만하다고응답할확률이높았음 - 이는이병기 (2009) 가세계 64개국의자료를이용한분석과성, 연령, 교육, 혼인의개인적조건에서크게차이가나지않은결과임 < 모델 2> 는가구의사회보험소득수급경험과기타정부보조금의수급경험을추가하였음 - 사회보험소득의수급경험이있는경우에는신뢰할만하다고응답할확률이오히려낮아지는것으로나타났음. 사회보험소득의수급경험이신뢰수준을제고하지못한다는점은한국의사회보장체계에대한추가적인고민을필요로함. 예를들어, 이들제도가보장하는소득수준이상당히낮음으로인한문제등을지적할수있음. 즉사회보험의수급이이들의불충분한시장소득을보충하지못하여, 인식차원에서오히려부정적영향을미쳤다고할수있음 - 기타정부보조금의수급경험은신뢰수준에유의한영향을미치지못하였음 표 2 한국인의신뢰결정요인분석 모델 1 모델 2 모델 3 B S.E. 유의도 B S.E. 유의도 B S.E. 유의도 성별 연령 *** *** *** 종교보유 ** ** ** 교육연수 *** *** *** 혼인여부 ** ** * 근로참여 * 로그 1인당가구가처분소득 *** *** *** 사회보험소득 ** ** 기타정부보조금 바우처서비스 상수 *** *** *** N 13,062 13,062 13,062-2 로그우도

92 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 83 마지막으로, < 모델 3> 은가구의바우처서비스이용경험을모형에투입하였는데, 바우처서비스이용경험은정 (+) 적인영향력을가지지만유의한수준은아닌것으로나타났음 - 바우처서비스는각개인과가구의필수적인욕구미충족에대응하기위하여정부가서비스이용권을제공하는제도로, 대체로소득수준을고려하여지급됨 - 바우처서비스의이용경험이신뢰수준에미치는영향은유의하지는않지만정적인효과를지니는것으로나타났음 이상의분석결과, 아직까지는한국사회에서의복지수급경험이신뢰수준을높인다고보기어려움 이는복지의수급이개인의경제적욕구를충분히해소하지못하는수준으로제공되기때문이라고판단됨 한국사회에서개인들은충분한사회적자원을확보한경우에사회의질수준을높게평가하고있으며, 또한개인들의다양한복지욕구의충족이사회적위험에대한인식을낮추고, 이를통해사회의질수준을높게판단한다고분석되고있음 ( 안상훈ㆍ정해식, 2010) - 위연구결과를인용하면, 본분석에서복지수급경험이신뢰수준에긍정적영향을미치지못한것은복지의수준역시중요한문제가됨을의미함 - 이것은부유한집단일수록신뢰수준이높다는본연구의분석과도비슷한맥락으로해석할수있음 그럼에도불구하고, 본분석의결과만으로복지의수급경험이신뢰수준을높이지못한다는결론을얻는것은무리이며, 급여수준과복지의수급유형에대한추가적인분석이이뤄져야할것임 다만, 본분석은여전히어떤복지의제공이냐에대한개략적인함의를제시하는데, 급여수준의상당한상향과더불어다양한서비스의제공이신뢰수준을향상시킬수있을것으로예상할수있음

93 84 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Ⅴ. 결론 본연구는한국사회에서사회통합의한요소인신뢰수준의제고가능성을제도주의적접근을통해확인하고자하였음 사회적불평등을해소하고, 사회적불안정성을제거하는복지국가의발전이사회통합을제고하기위한조건이될것이라예상하였음 사회복지의수급은시장소득의불충분에대응하고, 미해결된욕구를충족할수있다는점에서개인의불안정을일정부분해소함으로써, 신뢰의기반을형성할것으로예상할수있음 한국사회는 1980년대이후신뢰수준의저하를경험하고있으며, 이의상당부분은사회적여건의악화로설명할수있음 사회통합여건의악화, 임금격차의확대등이신뢰수준의저하에영향을미쳤다고볼수있음 한편으로, 신뢰영역의확장가능성은상당히제약되어있는상태 신뢰수준의결정요인은매우다양할것이나, 제도적여건을위주로살펴보면복지국가의유형과수준에따른차이를확인할수있음 신뢰수준의차이는자원과기회의분배수준에따라달라지며, 국가간소득불평등도와사회신뢰의유의한관계를확인할수있음 복지국가의발전이소득불평등의완화를가능하게하며, 이를통해서높은사회적신뢰가나타난다고할수있음 단, 단순히복지지출을늘리는것만이중요한것이아니고어떤형태의복지국가발전을추구하는가가중요한문제가됨. 이는복지의확장에필요한조세부담의증가와도관련 한국사회에서복지의수급경험과신뢰수준의관계를분석한결과는상당히흥미로운결과를제시하였음 사회보험소득의수급경험이있는경우에는신뢰수준이오히려낮아지는것으로분석되었고, 바우처서비스의이용경험은정적이기는하지만유

94 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 85 의한영향력을가지지는못하는것으로확인 이러한현상이나타난원인으로는보장하는소득수준의문제등을유추할수있는데, 이를위해향후추가적분석이필요할것으로판단됨

95 86 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) < 참고문헌 > 강신욱ㆍ이현주ㆍ김석호ㆍ박수진ㆍ박은경 사회통합지수개발연구. 서울 : 사회통합위원회. 한국보건사회연구원. 노대명ㆍ이현주ㆍ강신욱ㆍ강은정ㆍ전지현ㆍ이은혜 사회통합을위한과제및추진전략. 서울 : 한국보건사회연구원. 박종민ㆍ김왕식 한국에서사회신뢰의생성. 한국정치학회보. 40(2), 박통희 대인신뢰에대한가치관과단체참여의영향 : 어떤가치관과단체참여가사회적자본을배태시키나?. 한국행정학보. 44(1), 안상훈ㆍ정해식 복지지위와 사회의질 (SQ). 한국사회정책. 17(3), 엄묘섭 시민사회의문화와사회적신뢰. 문화와사회 이병기 사회적자본의축적과경제성장을위한정책과제-신뢰의정책적함의-. 한국경제연구원. 정해식ㆍ안상훈 사회의질하위영역간의관계에관한연구 : 사회경제적안전성과사회적응집성을중심으로. 사회복지연구. 42(2), 정해식 사회의질 (SQ), 그측정과적용에관한비교사회정책연구. 사회복지학박사학위논문. 서울대학교. 정익중 아동청소년정책전달체계의통합방안에대한비판적고찰. 사회복지연구, 40(1), 정홍원ㆍ강은나ㆍ정해식ㆍ최새은 사회복지정책의현안과추진과제. 한국보건사회연구원 ( 미발간 ). Berger-Schmitt, R Considering social cohesion in quality of life assessments: Concept and measurement. Social Indicators Research, 58, Bergh, A., & Bjørnskov, C Historical Trust Levels Predict the Current Size of the Welfare State. Kyklos, 64(1), Club de Madrid Conference for Digital Technologies for 21th Century Democracy.

96 제 3 장복지수급경험과사회적신뢰 87 Coleman, J Social capital in the creation of human capital. American Journal of Sociology, 94, Colletta, N. J., & Cullen, M. L The nexus between violent conflict social capital and social cohesion: Case Studies from Cambodia and Rwanda. Social Capital Initiative Working Paper, No. 23. Washington: The World Bank. Delhey, J., & Newton, K Predicting Cross-National Levels of Social Trust: Global Pattern or Nordic Exceptionalism?. European Sociological Review, 21(4), Ferrera, M The 'Southern Model' of Welfare in Social Europe. Journal of European Social Policy, 6(1), Ferroni, M., Mateo, M., & Payne, M Development under conditions of inequality and distrust: Social cohesion in Latin America. IFPRI Discussion Paper, International Food Policy Research Institute (IFPRI). Fukuyama, F Trust: the social virtues and the creation of prosperity. New York: The Free Press. Granovetter, Mark Economic action and social structure: The problem of embeddedness. American Journal of Sociology, 91, Inglehart, Ronald Trust, well-being and democracy. In M. Warren (Ed.). Democracy and trust (pp ). Cambridge, UK: Cambridge University Press. Jenson, J Mapping Social Cohesion: The State of Canadian Research. CPRN Study, No. 03. Knack, S., & Keefer, P Does social capital have an economic payoff? A cross-country investigation. Quarterly Journal of Economics, 112(4), Lee, C.-S Welfare States and Social Trust. Comparative Political Studies, 46(5), OECD Income Distribution. OECD Social and Welfare

97 88 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Statistics(database). (Accessed on 23 June 2014) OECD Social Expenditure: Aggregated data. OECD Social Expenditure Statistics (database). (Accessed on 23 June 2014) OECD Earnings: Gross earnings: decile ratios. OECD Employment and Labour Market Statistics(database). OECD Perspectives on Global Development 2012: social cohesion in a shifting world. Paris: OECD Publishing. Ritzen, J., & Woolcock, M Social Cohesion, Public Policy, and Economic Growth: Implications for countries in transition. Paper presented at the Annual Bank Conference on Development Economics(2000, June 26-28). Rodrik, D Globalisation, Social Conflict and Economic Growth. World Economy, 21(2), Rothstein, B Just Institutions Matter: the moral and political logic of the universal welfare state. Cambridge: Cambridge University Press. Rothstein, B Social capital in the social democratic welfare state. Politics & Society, 29(2), Rothstein, B., & Stolle, D The state and social capital: An institutional theory of generalized trust. Comparative Politics, 40(4), Rothstein, B., & Uslaner, E. M ALL FOR ALL: Equality, Corruption, and Social Trust. World Politics, 58(1), United Nations Social Integration: Approaches and Issues. UNRISD Briefing Paper, No. 1. United Nations Research Institute for Social Development. Woolcock, M Social Capital and Economic Development: Toward a Theoretical Synthesis and Policy Framework. Theory and Society, 27(2), pp

98 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 89 제 4 장 기업의사회공헌활동과사회적자본 1) 한국경제연구원윤상호 Abstract 본보고서는사회적자본확충에기업의사회공헌활동 (corporate social responsibility) 이주요한역할을한다는기존의연구결과에기초해기업의사회공헌활동의활성화방안에대한정책적제언을하기위해작성되었다. 기업의사회공헌활동에대한연구들은지난몇년간의발전을통해공유가치경영 (creating shared value) 이라는새로운개념을개발하였다. 공유가치경영이란기업의수익추구활동상에서사회공헌활동을통해이해관계자와장기간관계를형성해공유가치를창출하며지속가능한기업활동환경을조성해나간다는개념이다. 기업이사회공헌활동에참여하고공유가치경영을추진함에따라사회적자본의확충에일연의역할을할수있다는것, 그리고사회적자본과경제발전간에는양의상관관계가존재한다는것을지난연구들은잘보여주고있다. 따라서기업의사회공헌활동을활성화시킬수있는방안은사회적자본의확충이어느때보다시급한한국사회에많은시사점을제시할수있다. 본보고서에서는기업의사회공헌활동을활성화시킬수있는각종지원방안을모색하고사회적자본의확충에기업이일연의역할을수행할수있는경영환경이무엇인지제언한다. 1) 본보고서는국민대통합위원회이슈보고서제출용으로작성되었습니다. 의견을주신한현옥교수와변혜원박사, 그리고각종자료수집에도움을준오아람연구조교에게감사드립니다. 본보고서가소개하는기업의사회공헌활동에대한분석은 2013 년 12 월한국경제연구원주최로열린 한국기업의사회공헌 : 현황및바람직한정부역할모색 에서발표된내용을중심으로재구성되었습니다.

99 90 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 사회적자본은상호적인간네트워크의종합이다. 상호적인간네트워크의일부가된다는것은한개인이자신의전략들을다른이들과조정하는데도움을준다고할수있다. 정부나시장이그기능을제대로하지못할경우구성원들이생존할수있는환경을상호적인간네트워크, 즉구성원이구성하고있는공동체는제공한다. [Social capital is an aggregate of interpersonal networks. Belonging to a network helps a person to coordinate his strategies with others. Where the state or the market is dysfunctional, communities enable people to survive, even if they do not enable them to live well.] (Dasgupta, 2008). 사회적자본은사회라는관점에서개인의특성을나타낸다. 한개인은특정목적을추구하는행동을통해사회적자본을얻고사회적자본을자신의경제적이익으로전환시킬수있다. 그러나그럴수있는능력은개개인에게주어진사회적책임, 사회적연결고리, 그리고사회적망의성격에좌우된다. [Social capital is an attribute of an individual in a social context. One can acquire social capital through purposeful actions and can transform social capital into conventional economic gains. The ability to do so, however, depends on the nature of the social obligations, connections, and networks available to you.] (Sobel, 2002) Ⅰ. 논의배경 사회적자본및신뢰의중요성은이미많은연구결과에서밝혀진바가있으며특히경제발전및경제적성과 (economic performance) 에영향을주는것으로조사 사회적자본에대한대표적연구로 Knack and Keefer(1997) 가존재하며, 이는사회적자본이경제발전에미치는영향에대한본격적인연구가시작되는계기 - 세계가치조사 (World Value Survey) 와같은데이터를사용해사회적자본을측정하고그에따른경제발전및경제적성과에대한영향에대한분석을시도 사회적자본은사회적혹은상호간신뢰 (social trust) 와자발적협력 (civic cooperation) 이라는암묵적규범을의미하며수많은경제활동의근간으로작동 (Arrow, 1972)

100 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 91 경제주체들간의상호신뢰및암묵적규범은수많은경제활동의미래불확실성을제거시키며상대방에대한확신하에각종경제적결정을가능케작용 - 대다수경제활동은현재의확실한비용과미래의불확실한해택의교환이며신뢰적환경하에서만경제활동의활성화가가능 높은수준의사회적자본을갖춘국가에서경제발전및경제적성과가높은것으로분석되고있으며, 이를뒷받침하는다양한이론적근거가존재 고용주와피고용주간의신뢰적관계형성은임금체불, 업무기피등에대한감시활동을불필요하게만들어본연의활동에충실하게작용 불완전한계약이불가피한상황에서, 사회적신뢰및암묵적규범의형성은경제적활동에서의부당한대우및사기적행위에대비하기위한비용지출을최소화 정부와같은제3자적공식기구의불완전한대체재 (substitute) 이나공식기구가부재한상태에서도사회적자본은사유재산권의보호나계약의이행에대한확실성을부여 - 죄수의딜레마게임과같이배신적행동 (defect) 이지배적전략 (dominant strategy) 일경우에도상대방에대한높은신뢰는협력 (cooperation) 으로귀결가능 거시적측면에서국민경제는정부와민간부분으로구성되며, 민간부분의한축을이루는기업에대한사회적신뢰는경제발전및경제적성과에파급력높은영향 [ 그림 1] 과같이국민경제는기업, 가계, 그리고정부라는경제주체들로구성되며재화및노동시장을통한상호간의생산및교환활동으로경제발전및경제적성과가결정 경제주체로서기업, 가계, 그리고정부간의상호적신뢰를제공하는사회적자본은상호간의대립적요소를감소시키는역할 기업에대한사회적신뢰는기업을믿을수있는경제적주체로인정하고경제적주체간의마찰을해소시켜국민통합에기여

101 92 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 기업을국민경제의성장동력과신뢰적동반자로인정한다는것은기업이본질적으로추구하는이윤창출을긍정적으로바라보는시각이확산된다는의미이며, 기업의이윤추구가기업의이익뿐만이아니라국민경제에도움이되는활동, 즉시장을통한교환및생산활동을제로섬게임 (zero sum game) 이아닌포지티브섬게임 (positive sum game) 으로인식시키는효과를발휘 그림 1 국민경제의구성 현재기업에대한부정적시각이널리퍼져있는것으로조사되고있으며기업의사회공헌활동 (corporate social responsibility) 이이를종식시킬수있는수단 기업에대한부정적인식은경제주체간의마찰과각종기업활동에대한오해를야기시켜경제발전의발목을잡을수있는원인 기업의사회공헌활동은기업에대한국민적이미지를제고시키며공유가치의창출을통해경제발전에도움이되는사회적자본및신뢰를구축시킬수있는방안 반면, 기업의사회공헌활동은항상사회적자본및신뢰의확충이라는순기능을발휘하는것은아니며자발적활동이라고인식될때그순기능이가능 강제되는기업의사회공헌활동은사회적자본및신뢰의축척에기여하지못하며단지규범적요소를피해가려는전략으로만인식될가능성

102 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 93 규범적분석들에근거해기업의사회공헌활동을흔히사회적책임으로정의하고사회공헌활동을기업이당연히해야할사회적책무라여기는편향적시각이사회적전반으로확산 기업의사회공헌활동을규범적혹은윤리적성격으로정의하고있어사회공헌활동의강제적이행을정당화시키는정책적논의들로발전 기업존재의목적중일부분이사회적책임으로인식되고사회적요구에부응해야한다는당위성만이강조되어기업본연의역할은경시되고비용부담만높아져기업경쟁력을상실할가능성 또한편향적시각의대중적확산은반기업적정서로이어져국내시장을정상적인기업활동이불가능한시장으로변화시킬가능성도존재 기업의사회공헌활동을활용해경제적주체간의신뢰를확충하고국민통합에기여할수있는방식에대한논의가시급 본보고서는이론적고찰을통해기업들이현재활발하게시도하고있는사회공헌활동을경제학적시각에서분석한사례를소개하고정책적시사점을제시 기업의사회적활동에대한분석들은많은부분에서경제학적시각이배제된채이타적혹은윤리적선호라는가정하에서진행 이는이타주의가강한기업주나경영인에의해기업의사회공헌활동이진행된다는가정을내포하며기업의사회활동활동을규범적인성격으로정의하는시각 기업의사회공헌활동을사회적책무로인식한다면사회공헌활동은한계나최적수준에대한고려없이많이하면할수록좋은것으로결론 그러나한계점이없이무조건적으로이행되어야한다는시각은기업의이윤을부정적으로인식한다는전제하에서만가능하며시장경제에대한오해의시작점 경제학적시각에서기업의사회공헌활동을접근하는연구는제한적으로시도되어왔으며대다수의국내연구들은기업본연의목적인이익극대화와는별개의활동으로인식하고분석 국내기업들의규모및사회적영향력이증가함에따라사회공헌활동을

103 94 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 요구하는목소리는커져왔으나, 왜이러한활동에기업이자발적으로참여하는지에대한논의는전무 대다수의규범적그리고윤리적분석들은기업이왜사회공헌활동에참여해야만하는가를중심으로진행되어강제화나의무화라는정책적시사점을제시 따라서국내기업의사회공헌활동의규모와영역을파악하고이런활동에관여하게되는동기및이유를파악하는연구의필요성이제기 비용및기업경영의전략적측면을고려한경제학적분석은기업의사회공헌활동에대한상반된시각을제시하며사회적자본및신뢰구축에기여할수있는방식에대한고찰이가능 기업의사회공헌활동을규범적이나윤리적성격이아닌본질적으로이익창출활동의일환으로기업의부나이익을재분배하는수단및도구로인식하는분석방식은윤상호 (2013, 2014) 에서소개 기업의사회공헌활동은공공재를자발적으로공급하거나생산활동에서발생하는외부비경제를자발적으로감소시키는활동을의미 규범적강제조항의부재하에서기업이각종사회공헌활동에참여한다는것은경제학이기업의목적으로인식하는이익창출과부합하는동기구조및유인이존재한다는것을의미 사회공헌활동의전략적측면을부각시킴으로서사회공헌활동을비용의발생이아닌규제나정치적압력으로부터발생하는비용을최소화시키려는투자행위로해석 이는기존의사회공헌활동관련해외연구에서시도되었던공공재의자발적공급및외부비경제의자발적감소와부합하는동시에선제적행위로서타당성을진단하는시도로해석이가능 자발적인공공재의공급및외부비경제의감소는경제주체들간의상호적신뢰구축에도움을주며시장경제에대한오해를해소시켜국민통합에기여가능 본보고서는수익창출활동이라는시각하에서기업의사회공헌활동참가에대한이론적배경을설명하고국내기업, 특히 4대대기업집단의사회공헌활동현황을소개

104 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 95 2절은현재국민이기업을바라보는시각을설명하는기업에대한인식조사결과, 그리고이를통해사회공헌활동의필요성을역설적으로소개 - 이미거론된바와같이기업의사회공헌활동은기업을신뢰할수있는경제적주체및동반자로인정하는데기여하고사회적자본및신뢰확충에기여 - 국민의기업인식조사결과에따르면기업에대한부정적시각이확산되어있어, 이를바로잡을수있는수단으로기업의사회공헌활동이활용될필요성 - 기업의사회공헌활동은기업에대한사회적신뢰를회복시켜각종이익추구활동이그당사자만이아닌상대에게도도움이되는활동을인식하는데기여 3절은문헌조사를통해경제학적시각에서접근이시도된기업의사회공헌활동에대한각종연구들을소개 - 경제학적시각인기업의이익창출이라는동기하에서분석이시도된연구들을집중적으로소개함으로써, 타국내연구시각과의차별성을이해하는계기로활용 - 본보고서에서소개하는방식과같은가정하에서분석이시도된국내연구가부재하므로, 해외연구들, 특히경제학적접근방식을차용한연구들을중심으로문헌조사 4절은본보고서가기업의사회공헌활동을분석하기위해윤상호 (2013, 2014) 에서소개된전략적모델을간단한게임이론을통해설명 - 본보고서에서소개하는모델은정치경제학의지대추출 (rent-extraction) 모형을기반으로어떠한방식으로전략적그리고방어적측면에서사회공헌활동이활용되는지를제시 - 수익추구활동에영향을주는규제환경의변화로인해기업이사회공헌활동에자발적으로참가하는동기구조를제시해경제학의기본관점인이익극대화모형과일치 5절은 4대대기업집단에서진행했던사회공헌활동현황을실증분석대상으로설정하고전략적측면에서해석 - 규범적으로강제되는기업의사회공헌활동은자발적공헌이아닌강제

105 96 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 적세금으로인식되어, 동질적가치를확장시키는자발적사회공헌활동에대한구축효과가발생 - 기업의사회공헌활동을자발적으로유도하거나확대시키기위해서는흔히거론되고있는경제민주화와같은강제적조항이아닌수익창출기회의일부로인식하는것이시작점 6절에서는본보고서의결론을제시하고정책적시사점을간략히정리하며보고서를마무리 Ⅱ. 기업에대한국민인식 본절에서는기업의사회공헌활동분석에앞서현재우리나라국민들이기업에대해가지고있는인식을파악하고기업의사회공헌활동의필요성을제기 기업에대한사회적인식, 즉국민의인식을알아보기위해 2013년한국경제연구원에서실시한설문조사결과를활용 ( 황인학송용주, 2013) 이조사에따르면우리나라의반기업적정서는우려할수준이며, 특히기업가에대한부정적인식이대다수국민에게확산 그림 2 기업호감도조사결과의연도별추이

106 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 97 기업호감도에대한조사를연도별로정리해보면 [ 그림 2] 와같이정리할수있는데, 대기업에대한호감도가가장낮은것으로조사 기업호감도, 즉기업에대한긍정적평가는 63% 로이는전년의 68% 에서다소하락된수준이며전반적으로기업에대한부정적인인식이존재 대기업에대한호감도가전반적으로낮은수준에머물고있는반면, 중소기업에대한호감도는상대적으로높은수준 대기업과중소기업간의인식차이는기업간경쟁및협동을경제발전과사회후생의증진을견인하는요인이아닌강자와약자간의경합만으로인식하는경향에서기인 기업에대한부정적인식의원인으로는기업외적인원인이아닌기업자체의원인으로인식하는경향이더크며, 기업을동반자적경제주체가아닌약탈적존재로인식 그림 3 반기업정서의원인및연도별추이 [ 그림 3] 과같이반기업정서의원인이기업자체에있다는인식은적어도 2005년이후에지속되어온현상이며상대적으로가장큰원인으로지목 - 기업외적인원인으로지목하는인식또한높아지는추이를보이고있으나기업자체의원인보다는상대적으로낮은수준 - 요인별변화는대부분쌍방을동시에원인으로지목하는인식의감속에서기인하며극단적인식의확산, 즉인식의양극화추이에서발생

107 98 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 대기업과중소기업에대한인식의차이는경영자의보상에대한인식의차이로이어져, 대기업경영자는높은보수를받는반면중소기업경영자의보수는낮다고인식 - [ 그림 4] 와같이대기업경영자가기여에비해많은임금을받는다고대다수의국민이인식하는것으로조사 - 절대적다수의국민은대기업경영자가중소기업경영자보다높은보상을받는다고인식하며사회적강자와약자의구별방식을기업의분류에서도그대로적용 그림 4 기업경영자들의보상에대한인식 그림 5 반기업정서조사결과의연도별추이 [ 그림 5] 와같이응답자의 60% 이상이사회적반기업정서가높다고인식할정도로높은수준을꾸준히유지

108 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 99 기업을대립적관계로바라보는인식이널리퍼져있다는것을확인할수있으며신뢰적대상이아닌의심의대상으로인식 반기업정서가높다는것을고려할때기업의신뢰도를제고할수있는기업의사회공헌활동을활용할수있는방안이시급 이미거론된바와같이기업의사회공헌활동은타경제주체들이기업을바라보는인식및시각을전환시킬수있는방식으로활용가능 기업에대한국민의인식을전환할수있다면, 사회적자본및신뢰의확충을통해경제주체간의갈등을해소시키고시장을통한교환및생산활동활성화가가능 기업의사회공헌활동이활용가능한시장환경을조성하기위해서는기업이왜사회공헌활동에참여하는가를정확히이해하는것이급선무 기업의사회공헌활동에대한오해는규범적접근방식으로이어져또다른규제로인식되어부담으로작동하고, 사회적자본및신뢰구축에활용되지못할가능성 Ⅲ. 경제학적분석방식의소개 기업의사회공헌활동에대한국내관련연구들은경제적타당성보다는규범적원칙에초점을두고분석을시도 이는기업이자발적으로사회공헌활동에참가하는이유및규모의결정이기업을소유하고있는주주혹은경영자등관련이해당사자의선호에의존한다는가정 Stigler and Becker(1977) 가제시했던바와같이선호의변화에의존하는분석은경제적타당성에기초하는기업활동의분석및논리적근거제시에는부적합 기업의사회적책임으로사회공헌활동을정의할때, 주주혹은이해당사자의선호가기업의자발적사회공헌활동과불일치하다면규제적및윤리적방식으로강제적책임수행을요구

109 100 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 각종기업활동의경제학적분석은이윤창출의목적이라는가정아래기업환경의변화로기인하는전략의수정과정을찾는것이며기업의사회공헌활동에대한분석또한같은방법론을요구 표 1 사회공헌활동분석의가정분류 주주 사회적선호 고전적선호 이해당사자 사회적선호 고전적선호 책무적 CSR 수익의증대혹은감소 책무적 CSR 수익의감소 전략적 CSR 수익극대화 CSR 불참가수익극대화 자료 : Kitzmueller and Shimshack, 2012(p. 59) 기업의사회공헌활동에대한분석은 [ 표 1] 에서나타는것처럼주주와이해관계자의선호를사회적그리고고전적 (i.e., self-interest) 으로나누어서시도 Kitzmueller and Shimshack(2012, p. 59) 에따르면주주의선호가수익창출에초점이맞추어져있다면이해관계자의선호가사회적일때사회공헌활동이전략적측면에서시도 만일주주와이해관계자의선호가모두수익창출에초점이맞추어져있다면기업은자발적사회공헌활동에불참하며비슷한활동은사회공헌활동으로평가받지못함 주주가사회적선호를갖고있다면이해당사자의선호에상관없이기업이책무적사회공헌활동에참가하며수익에대한영향은이해당사자가사회적선호일때불확정적 하지만기업의사회공헌활동을실증적으로평가할때는네가지기업활동의분류는표면적으로불가능하며적어도표면적으로는같은사회공헌활동으로표출 따라서주주의고전적선호가정하의전략적사회공헌활동이기업의자발적사회공헌활동에대한논리적분석을가능케하는주요경제학적접근방식임

110 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 101 주주의이익극대화라는경제학적가정아래기업의사회공헌활동을분석한주요연구들은다음과같은연구들이존재하며 [ 표 1] 의가정하에서는전략적사회공헌활동을의미 Friedman(1970, 2009[1962]) 에따르면이윤창출활동자체가기업의사회공헌활동이며, 기업의주주모두의자발적찬성이배제된사회공헌활동은시장경제원칙을훼손하는행위 - Friedman(1970, 2009[1962]) 의주장은국부론에서 공적이익을위한다고한다면서제대로도움을준사례를본적이없다 고했었던 Smith(1981[1776]) 와일맥상통 - 기업에게사회공헌을강요하는행위는민주주의절차를통한공공의합의에실패한방안을비민주주의적절차에따라사기업을강제하고모색하는행위라고규명 2) - 또한기업의수익추구활동의부산물로서기업이사회공헌활동에참가할가능성을제기하며전략적사용의가능성을제기 Kotchen(2006) 는공공재의사적공급을강제함에따라공공재의총공급량과사회후생의감소가가능하다고분석 - 이러한분석은 Bergstrom, Blume, and Varian(1986) 이제시한정부의공공재공급에의한사적공공재공급의구축효과분석에기반 - 후생감소가능성은기업의주력생산활동의부산물로공공재 (e.g., 사회공헌활동 ) 가사적으로공급될때공공재생산을위해개인이기부활동에참가할가능성이줄어드는구축효과에기반 Benabou and Tirole(2006) 은사회공헌활동과같은친사회적행동에대한물질적상벌기준확립등의정형적상품화가친사회적행동에대한구축효과로이어진다고분석 - 이는제품이나회사의평판을통한친사회적행동의신호효과에대한소비자의신뢰를상실시켜기업의사회공헌활동에대한동기를감소시키기때문 - 공헌활동에대한경쟁이신호의비효율성으로인한과잉공헌활동혹은 2) I have never known much good done by those who affected to trade for the public good (Smith, 1981[1776], p.456)

111 102 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 공헌활동의신뢰성확보를위한비효율적인공헌검증활동으로이어져사회후생의감소로이어질가능성 Porter and Van der Linde(1995) 에따르면환경친화적상품개발과같은기업의사회공헌활동은시장경쟁력제고및혁신을위한투자 - 기업의사회공헌활동에대해올바르게설계된유인구조는장기적관점에서혁신을촉진시키고, 기업의이윤창출에도움을줄수있다고분석함 - 사회공헌활동을통해발생되는이윤창출기회로인해제품의품질이나생산성향상을통한경쟁력확보노력이계속된다면지속가능한이윤이기업에게귀속될가능성이높다고제시 Baron(2001) 은이익단체와기업간의전략적상호작용을보여줄수있는사유적정치모델을설정 - 사회공헌활동으로나타나는기업활동의동기를이익극대화, 이타주의, 그리고이익단체의위협으로구분하여분석을시도 - 기업의자발적사회환원이나환경친화적생산공정도입등으로나타나는기업의사회공헌활동은규범적원칙이나이타주의적선호로만이아닌이윤극대화목적을위해발생 - 많은경우의사회공헌활동은자사제품에대한새로운수요를창출시켜이윤을높이는데도움을줄수있다고분석 - 또한불매운동과같은외부이해당사자의정치적압력으로인해예상되는손해를사전적으로대처하기위한동기로촉발될가능성을이론적으로제시 Besley and Ghatak(2007) 는기업의사회공헌활동을기업에의한자발적공공재의공급이나외부비경제의차단활동으로정의하고, 정부의공공재공급과사회후생을비교분석 - 기업의사회공헌활동이최선 (first-best) 의공공재공급방식은아니나차선 (second-best) 의공급방식 - 특히정부가완벽하지않다면공공재의사적공급이사회후생측면에서나은방법이라고제시 - 이러한분석결과는시장이정부에비해 ( 공공재에대한 ) 다양한개인

112 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 103 의선호를동시에충족시키는성질에기반 - 또한정부의공공재공급을결정하는정치적과정은공공재의최적공급량과비교해초과되거나미달되는결과를초래한다고분석 Cespa and Cestone(2007) 은경영진이경영권유지를위한수단으로사회공헌활동을사용할가능성을제시 - 기업의사회공헌활동은시장경쟁력을상실한경영진이경영권방어의일환으로이해관계자의정치적지지를받기위해전략적으로시도 - 경영진의사회공헌활동악용을선제적으로차단하기위한장치로서기업과이해관계자간관계의제도화및정례화가시도되며주주의이익이보호될수있다고분석 Kitzmueller and Shimshack(2012) 은기업의사회공헌활동이사기업의공공재공급이나법적기준을초과한외부비경제효과의차단활동을의미한다고경제학적으로정의 - 경제학, 경영학, 그리고사회학등의학문분야에서벌어졌던기업의사회공헌활동에대한다양한분석을소개 - 기업의사회공헌활동에대한경제적의미를이해하기위해서는전략적사회공헌활동의가능성및기업의동기에대한분석이필요 - 기업의동기에대한분석을통해기업의사회공헌활동이결정되는과정에대한해석을가능하게만든다고제시 Ⅳ. 전략적모델 본보고서에서소개되는기업의사회공헌활동모델은윤상호 (2013, 2014) 에서제기된방식으로정치경제학의지대추출 (Rent Extraction) 모델을적용해전략적측면에서접근 (McChesney, 1987) 이는 Friedman(1970, 2009[1962]) 이처음제기하였던기업의사회공헌활동이수익추구활동의일환으로사용되는전략적측면에기반

113 104 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 이익집단의정치적실력행사를통한규제의생성가능성존재여부, 그리고그에대한기업의선제적반응으로서기업의사회공헌활동을해석 McChesney(1987) 는공공선택론의지대추구 (rent-seeking) 모델을지대창출 (rent creation) 모델로지칭하며지대의수요측면만이아닌공급측면도고려해야한다고주장 - Tullock(2001) 의지대추구및지대창출모델은독점권과같은지대를확보하기위해진입장벽과같은규제의수요자들이경쟁하는현상을설명 McChesney(1987) 의지대추출모델은환경규제와같이기업의비용을상승시킬수있는정치적압력을통해규제의공급자가지대를확보하는현상을설명 지대추구는정치적호의를통해수익을추구하는활동이며, 이와반대로지대추출은정치적배척을피해수익감소의가능성을감소시키려는활동 본보고서의지대추출이란기업의사회공헌활동을생산과공급이라는본연의기업활동에대한과도한규제를사전적으로차단하기위한전략적수단 과잉된환경규제를요구하는혹은자사제품에대한불매운동의위협등이존재할때기업은사전적으로규제및위협요소를차단시키기위해전략적사회공헌활동에자발적으로참여 기업의사회공헌활동으로가장많이거론되는환경오염방지에대한지대추출모델로해석될수있으며타사회공헌활동의분석에도활용이가능 3 단계의게임으로서기업의사회공헌활동에대한지대추출모델을설정 Stage 1: 기업은환경친화적생산공정개발등자신의생산활동으로발생하는환경오염의방지및공공재공급등에대한자발적사회공헌활동참여 - 기업의자발적사회공헌활동참여및규모는정치시장에서로비활동을통해결정되고, 규제를통해강제되는비자발적사회공헌활동에주는

114 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 105 영향을토대로결정 - 자발적사회공헌활동에기업이선제적으로참여함에따라서, 시민단체와기업이정치적영향력경쟁인로비활동에참여하는유인구조가변화 - 자발적사회공헌활동에대한기업의결정은비자발적사회공헌활동의정도를결정하는로비활동지출과의상대적비용과편익을고려해결정되며수익추구노력의일환 Stage 2: 기업은소비자연합이나환경단체같은시민단체와환경규제및공공재강제공급조항등을결정하는정치시장에서 Becker (1983) 가서술한로비활동을통한정치적영향력경쟁 - 시민단체와기업은비자발적사회공헌활동의규모를강제하는규제의결정에정치적영향력을발휘하기위해로비활동을통해경쟁 - 시민단체는소비자의입장을대변하는단체이며기업의사회공헌활동과생산된제품으로형성되는소비자효용을증가시키기위해로비활동에참여 - 기업은비자발적사회공헌활동에강제적으로참여시키는규제를완화해생산비용을줄이고수익은증가시키기위해로비활동에참여 - 시민단체와기업이로비활동을통한정치시장의결정, 즉두개체간의정치적영향력경쟁을통해기업에강제되는비자발적사회공헌활동의규모가결정 Stage 3: 환경규제방안이확정된후기업들은자발적사회공헌활동및새로운규제환경으로인한비용을수반한상태에서생산및상품공급을통한경쟁 - 기업들은자발적사회공헌활동과정치시장의비자발적사회공헌활동을강제하는규제로결정된생산비용을지불하며시장경쟁에참가하며수익창출을위해노력 - 두가지사회공헌활동은생산비용의일부로인식되며 1단계의자발적그리고 2단계의비자발적사회공헌활동으로인한비용을절감하려는동기가존재

115 106 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 이러한순차적게임 (sequential game) 의해 (equilibrium) 는시간역순방식 (backward induction) 을통해부분게임의해 (subgame perfect equilibrium) 로도출 - 모델을통해설정된상황하에서기업의자발적사회공헌활동으로소요되는비용이비자발적사회공헌활동을강제하는규제의완화로얻어지는해택보다작다면기업은자발적사회공헌활동에참여 - 기업의자발적사회공헌활동은수익을증진시키는방법의일환으로추진되며규제로강제되는비자발적사회공헌활동의변화를통한수익증진여부에따라결정 - 규제로강제되는비자발적사회공헌활동에영향을줄수없다면기업이사회공헌활동에자발적으로참여할동기는존재하지않음 모델의결과와환경규제압력및로비활동의부재하에서기업의생산및상품공급상황을비교해기업이사회공헌활동에참여하는이유가설명가능 또한사회후생효과를분석해기업이사회공헌활동에자발적으로참여해얻어지는후생효과와규제로강제되어얻어지는후생효과의비교분석이가능 Ⅴ. 정책적시사점및사례분석 본절에서는 4절에서소개된 3단계전략적사회공헌활동모델을토대로각종정책적시사점을유추하고, 이를한국기업의사회공헌활동의분석에활용 4절에서소개된 3단계전략적사회공헌게임모델은기업이자신의수익극대화를위해자발적사회공헌활동과비자발적사회공헌활동의적절한조합을찾아내는모델 비자발적사회공헌활동이강제될경우등외부환경의변화로인해자발

116 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 107 적사회공헌이어떻게변화할것인가또한사회후생에는어떠한효과가있을것인가를이론적분석을통해제시가능 이론적분석을바탕으로한국기업의사회공헌활동현황을분석하고정책과제도의변화가사회공헌활동에어떠한영향을미쳤는지체계적으로해석 1. 이론적분석및정책적시사점 이미거론된바와같이 4절에서소개된모형은기업이자발적사회공헌활동에사전적으로참여해정치적결정으로강제되는비자발적사회공헌활동에영향 기업의자발적사회공헌활동참여가비자발적사회공헌활동에어떠한영향을미치는지는시민단체와기업이로비활동에참여하는동기의변화로표출 기업이자발적으로사회공헌활동에참여한다면 ( 혹은참여하는규모를늘린다면 ) 비자발적사회공헌활동을강제하는규제를강화하기위한시민단체의동기는감소 이와는반대로기업의경우자신의자발적사회공헌활동은비자발적사회공헌활동을강제하는규제를완화시키기위한동기를증가시킴 즉기업의자발적사회공헌활동참여및규모의증가는기업의로비활동을더욱강화시키는반면시민단체의로비활동을느슨하게유도 따라서기업의자발적사회공헌활동참여는비자발적사회공헌활동을기업에강제하는규제수준의하락을유도 기업의자발적사회공헌활동참여및활동의증가는각기업이자신의수익을극대화하는데도움이될때에만시도 기업의자발적사회공헌활동이수익창출의일환으로사용될가능성이있는지그리고자발적사회공헌활동이사회후생에는어떠한영향을미치는지에대한분석이요구

117 108 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 가. 자발적사회공헌활동과정치적영향력경쟁 기업의자발적사회공헌활동이수익증진의방안으로사용될가능성은비자발적사회공헌활동을강제하는규제의수준을결정하는정치적영향력경쟁, 즉로비활동의비교우위로결정 소비자가시민단체를구성하는비용이지나치게높다면기업이자발적사회공헌활동을통해비자발적사회공헌활동를강제하는규제를변화시키는시도는불필요 시민단체의구성비용이지나치게높다는것은소비자가시민단체구성을통해얻을수있는효용대비비용이상대적으로높다는것을의미 높은시민단체의구성비용으로인해기업의비자발적사회공헌활동을강제하는규제를결정하는로비활동및정치시장에서의시민단체를통한소비자목소리는부재 기업이비자발적사회공헌활동을강제하는규제를고려할필요가없어자발적사회공헌활동에참여할동기는부재 시민단체의구성비용이상대적으로낮아질수록기업의비자발적사회공헌활동을강제시키는규제에대한정치적영향력경쟁에소비자는시민단체의로비활동을통해참여 시민단체의로비활동에따라기업은이에상응하는로비활동에참여하며자발적사회공헌활동을수익증대를위해전략적으로사용할동기가발생 비자발적사회공헌활동을강제하는규제에대한시민단체의요구가증가할수록자발적사회공헌활동의전략적측면, 즉시민단체의로비활동을느슨하게만드는동기의부여 비자발적사회공헌활동의완화를위한정치적영향력경쟁, 즉로비활동보다자발적사회공헌활동의전략적효용이높다면기업은사회공헌활동에자발적이고사전적으로참여 특정기업의자발적사회공헌활동은동종산업내모든기업들에이익이되는특성을띄어타경쟁기업들이무임승차 (free-riding) 하려는유인구조에노출

118 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 109 특정기업의자발적사회공헌활동참여는동종산업이나기업군에속한모든기업에강제되는비자발적사회공헌활동에대한규제를축소 비자발적사회공헌활동을강제하는규제의수준에영향을주는자발적사회공헌활동이나로비활동에불참한기업들은상대적으로낮은비용부담및제품의높은가격경쟁력 무임승차효과는동종산업이나기업군에포함된모든기업이사회공헌활동에자발적으로참여할동기를축소할가능성 자신의자발적사회공헌활동참여가비자발적사회공헌활동을강제하는규제를사전적으로방어하는데결정적역할과효과로이어진다면자발적사회공헌활동에참여 무임승차효과는기업의자발적사회공헌활동참여를원천적으로봉쇄하지못하며소비자의시민단체구성비용이낮아질수록기업들의자발적사회공헌활동참여는여전히증가 비자발적사회공헌활동을강제하는규제가기업과시민단체간의로비활동이아닌외부적요인으로결정된다면기업이얻을수있는자발적사회공헌활동을통한수익증진의기회는상실 비자발적사회공헌활동에대한규제가외부적요인으로결정된다는것은정부의독단적규제정책도입및편향적의견수렴을통해비자발적사회공헌활동이강제된다는것을의미 이와같은상황은시민단체의구성비용이워낙낮아기업이자발적사회공헌활동이나로비활동을통해얻을수있는수익의기회가상실되었을경우에도발생 자발적사회공헌활동의수익증진기회가상실됨에따라정치적영향력경쟁에참여할동기가사라지고자발적사회공헌활동에모든기업은불참 나. 자발적사회공헌활동과사회후생 기업의자발적사회공헌활동참여가수익증대의방법으로사용되어얻어지는후생효과는자발적사회공헌활동의부재시와비교해평가가능

119 110 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 기업의자발적사회공헌활동참여로얻어지는사회후생은사회공헌활동의최적의참여로얻어지는최대의사회후생에미달 사회후생의최대값은소비자후생과기업이윤을동질적인요소, 즉사회후생의구성상에동일한중요성이부여된개체로인식하고사회공헌활동의최적참여를고려해유도 기업의자발적사회공헌활동참여로얻어지는사회후생은시민단체와기업의로비활동의상대적효과, 즉로비활동의비교우위에따른상대적중요성을부여하고최적정참여를고려해유도 최대의사회후생은전체시민단체와기업의상대적수를비교하는반면자발적사회공헌활동을통한사회후생은기업및소비자가개별적으로효용과비용을비교하는, 즉무임승차문제에노출 자발적사회공헌활동을통한사회후생은구성원수가늘수록높은무임승차문제에노출되는특성상구성원이많은시민단체나산업군의후생이상대적으로많이감소 자발적사회공헌활동의부재시로비활동의경쟁으로결정된규제만으로기업에강제되는비자발적사회공헌활동의규모는최대의사회후생을유도하는사회공헌활동보다상대적으로적은규모 하지만시민단체의구성비용이낮아사전적장치로서자발적사회공헌활동의효율성이높다면자발적사회공헌활동의규모가커지고총사회공헌활동은규제만으로결정될때보다증가 기업이사회공헌활동에자발적으로참여한다면정부의독단적규제정책과같은외부요인으로결정되거나강제된사회공헌활동의참여시보다소비자후생과기업의이윤은동시에증가 기업이사회공헌활동에자발적으로참여했다는것은수익증대의전략적방법으로추진되었다는것을의미하고기업의이익이증가한다는것은당연한현상 소비자가시민단체를통해로비활동에참여했다면기업의자발적사회공헌활동증가는소비자의로비지출감소를유도하고총사회공헌활동은증가시켜소비자후생은증가

120 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 111 또한시민단체가기업이자발적사회공헌활동을사전적장치로서사용토록허락한다면기업이자발적으로사회공헌활동에참여함에따라소비자후생이증가했다는것을의미 - 기업의자발적사회공헌활동규모는시민단체가로비활동의참여와불참을동등하게선호하도록결정 - 소비자는기업이자발적으로사회공헌활동에참여하지않을때의로비활동보다참여했을때의로비활동을선호 기업의자발적사회공헌활동참여는기업의이윤을증대시키는동시에소비자후생을증가시켜사회후생을증가시키는효과 기업의자발적사회공헌활동참여가사회후생을증대시킨다는것은기업이속한동종산업이나기업군의자발적사회공헌활동을위한협력적관계가규제되지말아야한다는것을의미 기업들간협력적관계는무임승차문제를해결하는방법으로협력적관계가금지된다면동종산업이나기업군내의무임승차문제를증가시켜기업당자발적사회공헌활동의규모를감소 기업들간협력적관계를규제할시에는협력구조가추구하는목적에관한이해가필수적이며잘못된규제는자발적사회공헌활동을차단시킬가능성 소비자혹은환경보호라는미명하에각종시민단체에정부의보조금을지급하는정책은자발적사회공헌활동을줄이고규제를통한비자발적사회공헌활동을증가시키는효과 시민단체에대한보조금의지급은기업의자발적사회공헌활동을규제로강제하는비자발적활동으로대체시켜소비자후생과기업의이윤을감소시키는의도하지않은결과를초래 정부의보조금이시민단체의구성비용을지나치게감소시키면기업이자발적사회공헌활동을통해얻을수있는수익증대의기회가소멸되고기업은자발적사회공헌활동에불참 이론적분석은화학물질등록및평가에대한법률 ( 화평법 ) 과같은환경법이도입된다면기업이자발적으로오염방지활동에참여할동기를감소

121 112 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 시켜사회후생을오히려감소시킬개연성을제시 화평법과같은규제는일방적으로도입여부를결정하기보다기업의자발적환경오염방지활동을유도시킬방안이무엇인가를고민할필요 환경관련시민단체는규제를통한비자발적환경오염방지활동의강제보다기업의자발적환경오염방지활동으로사회후생이증진될수있다는사실을항상상기할필요 또한규제의도입전시민단체와기업간의견교환을통해서로의상충된요구사항을자발적으로절충키길수있는기회를상시적으로부여할필요 기업의자발적사회공헌활동참가는소비자의후생과기업의이익이동시에증가했다는방증으로이해될수있으며규제를통한강제적이행보다사회후생이증가 2. 사례분석및정책적시사점 한국기업의사회공헌활동들을사례로사용하여, 위에서제시된이론적분석에어떻게부합하고있는지를분석하고정책적시사점을도출 한국 ( 대 ) 기업들이자발적으로사회공헌활동에참가하며지출하고있는규모는빠른속도의증가하는추세 표 2 한국기업의사회공헌활동규모추이 ( 단위 : 백만원 ) 연도 총지출액규모 기업수 평균지출액 ,086, , ,228, , ,402, , ,804, , ,955, , ,160, , ,651, , ,873, , ,124, ,073

122 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 113 전국경제인연합회 (2012) 가보고하고있는기업의사회공헌백서에따르면 [ 표 2] 가제시하고있는것과같이 2002년의 1조원규모에서 2011 년 3조원이상의총지출을통해사회공헌활동에참여 지난 10년간총지출액이 3배의성장을기록하였다는것은매년 10% 이상의성장세를유지하고있다는것을의미하며 2006년의경우 30% 에육박하는증가율이관찰 기업당지출액의경우도거의비슷한성장추이를기록하고있어한국기업의자발적사회공헌활동은지난 10년간비약적인증가를기록하였다는것을제시 [ 표 2] 가제시하고있는한국기업의자발적사회공헌활동규모는기업당평균 140억원에육박하고있어전략적인사용가능성을시사 전국경제인연합회 (2012) 이보고하고있는한국기업의자발적사회공헌활동규모는환경오염방지활동등에관한지출을포함하지않고있어실제규모는더욱클것으로예상 상대적으로큰규모로한국기업들이사회공헌활동에참여해기업의이윤을증가시키는동시에소비자후생또한증가시키는후생효과가예상 만일기업의사회공헌활동이규제를통해강제된다면자발적사회공헌활동은축소될것으로예상되며이는사회후생을후퇴시키는의도하지않은결과를초래할것 한국기업의사회공헌활동규모를일본및미국기업과매출액대비비교한현진권 (2013) 에따르면 [ 표3] 이제시하는것과같이상대적으로높은수준 표 3 한국, 일본, 미국기업의매출액대비사회공헌활동규모비교 연도 한국 일본 미국 % 0.12% 0.12% % 0.09% 0.11% 2010년기준의비교에따르면한국의사회공헌활동규모는매출액대비 0.24% 에육박하는반면미국과일본은 0.1% 와 0.09%

123 114 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 한국기업의자발적사회공헌활동규모가타국의사례보다상대적으로높은수준이라는것은기업의사회공헌활동이시민단체와의요구절충을통해전략적으로사용된다는반증 소비자단체와같은시민단체에지급되는정부보조금이점차높아지는추이를감안하면현재한국기업의자발적사회공헌활동은시민단체의로비지출을줄여자중손실을줄이는효과 하지만시민단체에대한정부보조금이현추이대로증가한다면자발적사회공헌활동의전략적효용성이급격히감소해사회후생이후퇴할가능성에노출 2008년이후대다수의한국기업들은지속경영가능보고서를통해사회공헌활동으로지출되는비용을보고 [ 표 2] 의경우와마찬가지로 [ 표 4] 는환경오염방지활동등의사회공헌활동은제외하고한국을대표하는 4개의대기업이직접적기부활동에지출하는금액만을보고 표 4 한국대표기업의사회공헌활동 ( 단위 : 억원 ) 구분 삼성전자 1,800 2,160 2,270 1,910 1,470 2,399 2,937 2,454 현대차 LG전자 SK텔리 평균 ,129 1,173 1, 년현재 4개의대표기업은기업당평균 1,050억원을자발적사회공헌활동참여를위해지출하며 2010년이후꾸준히 1,000억내외의지출규모를유지 [ 표 4] 의 4개기업은 4대그룹을대표하는기업으로서자발적사회공헌활동참여를통해해당기업뿐만이아니라전체기업군에해택 1,000억원이상의평균지출액은기업군을형성하여가능한것으로, 동일규모와업종을영위하는단일기업이라면자발적사회공헌활동의규

124 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 115 모는무임승차효과로인해축소될것이예상 [ 표 3] 이제시했던한국기업의상대적으로높은규모의자발적사회공헌활동참여는미국이나일본보다수직적기업구조를띄는특성으로인해가능 기업군의협력관계를제한시키는규제가도입된다면무임승차문제의방지가불가능해져자발적사회공헌활동및사회후생의감소가예상 Ⅵ. 결론 기업의사회공헌활동에대한이론적분석에따르면기업은이익증대기회의일환으로자발적사회공헌활동에참여 기업의사회공헌활동을규범적혹은윤리적인시각에서접근할때에는이를당연히강제해야한다는결론 하지만기업의사회공헌활동이규제를통해강제될때에는오히려자발적사회공헌활동을위축시켜총사회공헌활동의규모와사회후생을감소시킬개연성존재 기업의사회공헌활동은수익증대활동의일환으로서전략적으로사용되며그것이강제될시에는기업이사회공헌활동에자발적으로참여할동기를상실할것 본보고서에서소개된이론적검토에따르면기업의자발적사회공헌활동은자신에게강제될규제에대한선제적조치로서이해되며, 소비자를대표하는시민단체와의경쟁및절충을통해결정 기업의사회공헌활동을규범적그리고윤리적측면에서접근해규제로서강제시킨다면자발적사회공헌활동을감소시켜기업의총사회공헌활동은오히려축소 규제의도입보다는시민사회와기업의자발적경쟁및절충을통해수익증대방법의일환으로사회공헌활동의전략적사용을허용할때사회

125 116 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 공헌활동을통한사회후생은증대 시민사회에대한정부의과도한지원은규제를통해자발적사회공헌활동을위축시키는것과동일한효과를가지며, 오히려사회후생의감소라는의도하지않은결과를초래 기업들간협력적관계구축이경쟁을위축시키는담합의목적만이아닌자발적사회공헌활동을위한공유적가치를마련하기위한수단으로사용될수있다고인식할필요 정부의역할은모든사안에대해강제적으로시행을요구하는것이아닌사회구성원간의자발적절충을통해상호간의이익을실현하고후생을증대시킬수있는제도를마련하는것 한국기업의자발적사회공헌활동은지속적으로증가추이를보이고있으며타국의사례와비교해상대적으로높은규모의사회공헌활동참여 한국기업들이사회공헌활동을자발적이고적극적으로활용한다는것은로비활동으로낭비되는자원을줄이고소비자후생을증가시키는후생효과가존재한다는의미 기업의사회공헌활동을규제로강제시킨다면총사회공헌활동의감소는불가피하고이는곧사회후생의후퇴라는결과를초래 타국기업에비해국내기업의자발적사회공헌활동참여가활발하다는것은시민단체의로비활동을줄여자중손실을축소 상대적으로높은수준의자발적사회공헌활동은기업군을형성하고있는국내기업의지배구조특성으로나타나는현상으로무임승차효과에상대적으로노출이적어나타나는현상 기업군의형성이제한되어협력관계의유지가불가능해진다면자발적사회공헌활동의축소는불가피하며또한사회후생은후퇴 기업의사회공헌활동이비자발적동기로인해그리고단지규범적요건만을충족시키기위해발생된다면사회적자본및신뢰를구축하는데악영향 기업의사회공헌활동이자발적으로추진된활동이라고국민이인식할경우에만사회적자본및신뢰의구축에기여하며또한사회후생증진

126 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 117 에대한기여도가능 규범적으로기업의사회공헌활동을강제하는것보다자발적요소를확충할수있는환경을조성하는것이시급한과제 사회적자본및신뢰구축에기여할수있는기업의사회공헌활동을활성하하기위해서는원칙적으로자발적참여를유도할수있는방안의제시가필요 사회공헌활동의참여에기업이비용적측면의접근이아닌또다른수익창출의기회로활용이가능한환경부여가활성화의관건

127 118 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) < 참고문헌 > 윤상호 한국기업의사회공헌 : 현황및바람직한정부역할의모색. 한국경제연구원정책토론회자료. 윤상호 기업의환경분야사회공헌에대한경제학적분석. In 기업사회공헌 (CSR) 의경제학, edited by 현진권. 한국경제연구원, 전국경제인연합회 기업기업재단사회공헌백서. 전국경제인연합회. 현진권 다시 CSR을말하다 : 기업의사회공헌의새로운방향. 한국경제연구원정책토론회자료. 황인학 and 송용주 우리나라국민의기업및경제현안인식조사. 정책연구 Arrow, Kenneth J Gifts and exchanges. Philosophy & Public Affairs : Baron, David P Private Politics, Corporate Social Responsibility, and Integrated Strategy. Journal of Economics & Management Strategy 10 (1):7 5. Becker, Gary S A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence. Quarterly Journal of Economics 98 (3): Benabou, Roland and Jean Tirole Incentives and Prosocial Behavior. American Economic Review 96 (5): Bergstrom, Theodore, Lawrence Blume, and Hal Varian On the Private Provision of Public Goods. Journal of Public Economics 29 (1):25 9. Besley, Timothy and Maitreesh Ghatak Retailing Public Goods: The Economics of Corporate Social Responsibility. Journal of Public Economics 91 (9): Cespa, Giovanni and Giacinta Cestone Corporate Social Responsibility and Managerial Entrenchment. Journal of Economics & Management Strategy 16 (3): Dasgupta, Partha Social Capital. In The New Palgrave Dictionary of Economics, edited by Steven N. Durlauf and

128 제 4 장기업의사회공헌활동과사회적자본 119 Lawrence E. Blume. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Friedman, Milton The Social Responsibility of Business is to Increase its Profits. New York Times Magazine 13 (1970): [1962]. Monoloy and the Social Responsibility of Business and Labor. In Capitalism and Freedom. Chicago: University of Chicago Press, 40th anniversary ed., Kitzmueller, Markus and Jay Shimshack Economic Perspectives on Corporate Social Responsibility. Journal of Economic Literature 50 (1):51 4. Knack, Stephen and Philip Keefer Does social capital have an economic payoff? A cross-country investigation. The Quarterly journal of economics : Kotchen, Matthew J Green Markets and Private Provision of Public Goods.Journal of Political Economy 114 (4): McChesney, Fred S Rent Extraction and Rent Creation in the Economic Theory of Regulation. Journal of Legal Studies 16 (1): Porter, Michael E and Claas Van der Linde Toward a New Conception of the Environment-CompetitivenessRelationship. Journal of Economic Perspectives 9 (4): Smith, Adam. 1981[1776]. An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations. Indianapolis: Liberty Fund. Sobel, Joel Can we trust social capital? Journal of economic literature : Stigler, George J and Gary S Becker De Gustibus Non Est Disputandum. American Economic Review 67 (2):76 0. Tullock, Gordon Efficient rent seeking. In Efficient Rent-Seeking. Springer, 3 6.

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130 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 121 제 5 장 온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 1) 서울대학교사회발전연구소고동현 Abstract 최근세월호사건등사회적이슈에서인터넷과 SNS를통해유언비어가확산되면서우리사회는소통단절과분열양상, 나아가사회적신뢰위기에직면하고있다. 이에본연구는온라인루머가대중들에게어떻게받아들여지고확산되는지그원인과영향에대해분석하고자한다. 온라인루머확산은집단극화, 도덕감정표출, 유희적행위등온라인공론장의문제점과관련되어발생하며, 더불어집단적편향과소통부재등시민사회의취약성을반영한다. 또한, 이러한양상은단지온라인만의문제가아니라정부와언론을포함한사회적신뢰위기가루머양산기제로작용한다는점에서눈여겨볼필요가있다. 따라서법적규제의확대보다는온라인규범정립을통해자정기능의효과를촉진하는한편, 정부와시민사회의협력을통한온라인공론장을구축하는것이필요하다. 본연구에서는온라인규범형성및온라인공론장의복원을위한정책적과제를도출하고, 온라인소통활성화방안제시를통해정부신뢰제고방안에대해모색한다. 1) 국민대통합정책연구협의회 상반기토론회를통해유익한의견을주신송경재교수님과신동준교수님께감사드립니다.

131 122 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Ⅰ. 디지털위험사회와온라인신뢰 1. 인터넷ㆍ SNS 시대의위험과루머의특성 가. 인터넷ㆍSNS 시대의위험 접속과단절의사회 정보사회에대한초기낙관론과는달리정보통신기술발달이정치, 사회, 경제, 문화에미치는부정적영향이대두 디지털기술이가져오는새로운위험은디지털중독과정보과잉문제, 신상털기 나개인정보유출로인한프라이버시침해같은새로운감시유형, 인터넷을통한허위사실유포와비방, 혐오표현등다양 오늘날사회는인터넷과 SNS를통해정보의광범위한생산과유통이이루어질뿐만아니라, 일상의삶과사회적관계도촘촘하게연결 기술적으로소통매체는급속하게발달했지만, 사회문화적으로는소통의어려움이더욱증대된역설적상황. 즉, 끊임없이접속하지만동시에단절되는상황에직면하고있음 집합지성과집단반지성 지식의창출은이제전문가집단만의전유물이아니며, 인터넷과 SNS 의참여ㆍ공유ㆍ개방의특성으로인해일반대중도얼마든지지식을생산하고공유할수있는위치에설수있게됨. 이를기반으로 집합지성 (collective intelligence) 이창출 하지만온라인네트워크를통해창출되는집합지성이항상긍정적인것만은아님. 부정확한정보와루머가온라인네트워크를통해확산되면서부정적영향이커지고있음 최근 광우병사태, 천안함사건, 연평도포격, 미네르바구속, 세월호침몰 등큰정치사회적이슈를비롯해 최진실관련루머, 타진요사건 등연예인과유명인사를대상으로하는근거없는유언비어와비방이인터넷과 SNS를통해급속하게퍼져나가는현상

132 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 123 이로인해우리사회는소통의단절과분열양상이확대될뿐만아니라, 사회적신뢰의위기에직면하고있음 나. 인터넷ㆍSNS 시대의루머 인터넷과 SNS를통한루머의생성과확산은과거와는다른양상을보여주고있음 인터넷시대루머의특징은무엇보다도루머의확산속도가그어느때보다빨라졌다는점 - 인터넷에서는누구라도또상대에구애받지않고손쉽게루머를퍼뜨릴수있고, 한번의클릭만으로도수만명의사람들에게루머를전달하는것이가능해짐 둘째, 온라인루머는누구에게나열려있어무차별적확산이가능. 따라서루머의확산범위는개인의한계및면대면관계의범위를벗어나광범위하게확장됨 셋째, 온라인루머는모든정보가기록되고저장되므로장기적보존가능. 따라서사회적관심이시들해져일시소멸한것처럼보여도유사한루머가발생할경우언제라도다시회생하는끈질긴생명력을갖게됨 표 1 루머와온라인루머의특성 루머 온라인루머 확산속도느림빠름 도달범위좁음무한대 루머의생명 집단화 자연스러운소멸과정을포함한생명주기가있음 내부수용자로한정됨 소멸과정이아예없거나혹은시간간격을두고반복적인재생산이가능 내부수용자뿐아니라외부수용자로확대 진원지진원지불명, 진원지확인불가진원지확인가능 출처 : 장용호ㆍ박령주 (2013a)

133 124 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 2. 루머란무엇인가 가. 루머를바라보는관점 병리적현상인가, 대안적소통인가 루머를바라보는시각에는전통적으로두가지대립적관점이존재 첫째, 사회적커뮤니케이션의병리적현상으로파악하여부정적으로보는입장. 이관점에서루머는근거가없는거짓정보이며, 심지어는악의적으로조작돼유포된다고봄 - 이런관점에서인터넷과 SNS는일부악의적의도를가진자들에의해특정집단의논리만을확대재생산하여사회를혼란에빠뜨리는 괴담의진원지 로지적되고있음 둘째, 이와는반대로공식커뮤니케이션에대한대안적매체로파악하여긍정적으로보는입장. 이관점에서루머는대중의욕구와불만등을반영하므로여론의지표로간주할수있다고봄 ( 이효성, 1998) 하지만, 이두대립적관점은인터넷과 SNS 시대의루머의새로운성격을반영하지못하는한계를지님 - 특히온라인루머는오늘날예외적커뮤니케이션과정이아니라온라인공론의형성및확산과정과맥을같이한다는점에서온라인공론장의양면적성격을통해새롭게비추어볼필요가있음 기존연구에서루머의개념 김현주 (1997) 는루머를우리말의유언비어 ( 流言蜚語 ) 에해당하는말로서, 근거없이널리퍼진소문 이라고규정함 알포트와포스트만 (Allport & Postman, 1947) 은루머를 현존할것이라는명백한증거없이주로구전을통해사람들사이에퍼져나가그것을신뢰하도록만드는진술 로정의 이러한정의는루머를대체로부정적의미로다룸. 루머에대한부정적정의는다음과같은특징을지님 - 첫째, 허위와사실, 거짓과진실을명확히구분함. 즉루머의본질은 사실이아닌 근거없는진술, 허위와거짓정보가확산되는것

134 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 둘째, 루머를사회적병리현상으로이해함. 루머는불순한목적을가지고의도적인조작으로만들어지는일탈적행위라는것 - 셋째, 루머를쉽게받아들이는사람들은합리적판단을하지못하고비이성적이고비합리적인성향을갖는다고생각함 그러나이러한시각은오늘날루머의형성과확산의과정에비추어볼때다소수정될필요가있음 나. 오늘날루머는왜사실로받아들여지는가 사실과거짓의경계 오늘날 사실 은많은부분 경합적지식 (contested knowledge) 이라는점에서거짓과사실의구분이그렇게명확하지않음 루머는본질적으로진실과왜곡이라는양면성을지님 - 루머는공식적인경로로나오는정보가없거나불충분할때정보부족에서오는불안감을비공식적인정보를통해해소하려는데서발생 ( 최영, 2010). 초기에는근거없는루머로만여겨졌지만, 나중에는근거있는의혹제기였음이밝혀진사례들도여럿존재함. 대표적사례로황우석사건을들수있음 전문가신뢰의위기와 사실의경합 특히오늘날전문가와공식기관의권위에대한대중의신뢰는점차약화되고있어서사실에대한판단을누가내릴것인가를둘러싼갈등이심화 현대사회에서과학적지식조차그자체로객관적사실을보증하거나보편적합의를이끌어내는것이쉽지않음. 사실은가치개입에서자유롭지못하기때문에가치판단과경계가명확하지않은경우가많음 과학적지식은대중의참여와개입속에 경합중인지식 이되고있음. 따라서오늘날 사실에대한합의 는매우어려운과제이며, 현실에서많은갈등은바로이런문제에서비롯되고있음 사회적커뮤니케이션과정으로서루머 루머는단지일탈적이고예외적인현상으로치부해버릴수없는정상

135 126 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 적인사회적커뮤니케이션과정으로볼수있음 이런관점에서가와치등 (Kawachi et al., 2008) 은루머를 비슷한의견들이커뮤니케이션의연쇄망을통해짧은시간동안널리퍼져나가는사회적현상 으로정의함 특히루머는상황의불확실성에대한위험요소를줄여주고, 구성원들의행동기준을마련해주는등사회속에서일정한기능을수행 ( 김현주, 1997) 루머에대한합리적믿음 루머의수용과확산이비합리적사고에서비롯된다는시각은오늘날루머가왜대중적으로광범위하게확산되는지를이해할수없음 사람들이합리적판단을내릴수없어서루머를사실로믿는것이아니라, 오히려기존에갖고있는정보를감안하여나름대로합리적인사고를통해그렇게믿는경우가많음 (Sunstein, 2009) 루머는왜지속적생명력을갖는가? 기존루머연구는대체로루머가부정적정보가전달되는현상이므로일정시간이지나면자연스럽게소멸하는, 즉생성-확산-소멸의과정을거치는것으로여김 그러나이런시각은오늘날온라인루머가급속하게확산될뿐만아니라경우에따라대중들속으로파고들어오랫동안회자되고끈질기게살아남거나강한인상을계속해남기는사회적과정을제대로설명할수없음 (DiFonzo et al., 2013) 루머의확산은단순히제공된정보를전달하는행동이아니라, 사람들이내포하고있는판단기준에따라주어진정보를판단하고해석하는복잡한창조의과정을포함함 특히온라인루머는다양한행위자들의복잡한상호작용으로이루어진복잡한사회적커뮤니케이션과정임 ( 장용호ㆍ박령주, 2013) 따라서온라인루머는생성-확산-소멸의단선적경향을보이지않으며, 자연적인생명주기에서벗어나지속되는경향이나타남

136 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 127 Ⅱ. 루머확산의실태와문제 1. 인터넷이용자의루머경험 한국인터넷진흥원의최근조사결과 (2011) 를보면, 인터넷이용자들의경우허위사실이나미확인정보를작성하거나유포한경험이상당수존재함 - 특히게시물작성경험자중허위사실등을유포한경험이 63% 를차지할정도로광범위하게퍼져있음 그림 1 허위사실ㆍ미확인정보유포경험 (%) 출처 : 한국인터넷진흥원, 인터넷윤리문화실태조사, 2011 이들은주로커뮤니티와블로그등을통해인터넷정보를획득하는것으로나타남 - 카페나클럽등커뮤니티에서정보를획득하는경우가 66.6% 로가장많은비율을차지하였고, 다음으로블로그나미니홈피 (59.7%), 지식공유사이트 (57.4%) 등을통해서도많은정보를얻는것으로나타남 이는정보획득이단지인터넷검색을통해서만이루어지는것이아니라집단내상호작용과정에서정보를서로공유하는집단적과정이이루어지고있음을확인하는것임 이와같은사실은루머확산과정에서도중요한함의를갖는데, 루머와

137 128 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 관련된정보를획득하는과정에서집단적의미형성과정이중요한영향을미칠것임을시사함 페이스북, 트위터등 SNS를통해정보를획득하는경우는 31.3% 로나타나는데, 최근트위터와페이스북의사용이크게늘어나고일상생활에서카카오톡등새로운개인매체를통한커뮤니케이션이늘어나는추세여서이비율은더높아질것으로보임 그림 2 인터넷정보획득경로 ( 복수응답, %) 출처 : 한국인터넷진흥원, 인터넷윤리문화실태조사, 2011 허위사실유포유형을보면, 흥미로운점은 사실이아닌것을알면서도게시물을작성한다 고대답한비율이 57.1% 나된다는점 그림 3 허위사실ㆍ미확인정보유포유형 ( 복수응답, %) 출처 : 한국인터넷진흥원, 인터넷윤리문화실태조사, 2011

138 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 129 이것은많은사람들이사실여부와상관없이루머를확산하는데일조하고있다는점을확인해주는것임 인터넷이용실태조사 (2013) 에따르면, 허위정보로인한피해경험도 24.3% 나되는등허위사실의유포가사회적문제현상일뿐만아니라직접적인개인적피해문제도상당한수준임을보여줌 2. 세월호사건과루머의확산 가. 세월호관련루머의유포실태 루머는특히재난이나경제위기, 사회갈등, 정치격변등상황에서발생, 확산되기쉬움 - 사람들은불확실성을해소하려는한방식으로공식경로가아닌비공식채널을통해루머같은부정적방식으로불안감을해소하려고함 세월호사건에서도여러루머가다양한형태로유포되고인터넷과 SNS 네트워크를통해급속하게확산되었음 세월호관련루머에대한단속건수를보면, 사건직후인 4월 17일부터 5월 6일까지총단속건수는 262건이었고, 그중악성유언비어사범등 41명을검거한것으로나타남 - 초기에는생존자사칭, 구조활동방해허위사실유포가많았고, 이후희생자및가족에대한명예훼손및모욕등비방유언비어가많았음 검거된사람들을연령별로살펴보면, 10대가 21명 (54%) 으로다수를차지한가운데 20대 10명, 30대 ~50대는 8명으로, 주로 10대와 20대젊은세대가루머유포의중요행위자임을알수있음 유포경로는포털사이트등인터넷홈페이지를이용한유포가 19명, SNS가 11명으로다수를차지함. 그외인터넷방송 5명, 스마트폰앱 2명이었고, 오프라인유포는 2명으로매우작은수임 나. 세월호관련루머 에서나타난루머생산의특성 인터넷시대의정보과잉

139 130 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 첫째, 과거루머의생산과유포는특히재난등사회적위기상황에서주로정보가부족하거나통제되는상황에서유통되었으나, 최근세월호사건등에서나타난것처럼정보의부족이아니라오히려 정보의과잉 이문제 인터넷의많은정보들은사람들의정보욕구를충족시키기보다는오히려모호하게만들고불확실성을증폭시키는역할을수행하고있음 정보과잉은사람들을정보무기력증에빠지게하고, 가십성기사나흥미위주정보에몰입하게만듦으로써루머에쉽게빠져들도록함 특히정보공해로인해 맥락이결여된정보 가공유되면서사실과거짓의구별을판단할수있는능력이약화 ( 배영, 2012) 개인에게쏟아지는정보가기하급수적으로늘어남에따라정보의신뢰성을판단하는문제는전적으로이용자의몫으로남겨지게되면서, 개인은판단을유보하고다수의의견을따르거나인터넷에서많이확산된내용을믿는현상이발생 그림 4 세월호관련유언비어단속건수 출처 : 경찰청브리핑자료 ( ): 4 월 17 일 ~5 월 6 일일일단속건수 루머의사실개연성증가 루머는일반적으로단순화, 첨예화, 추가, 동화의과정을거쳐루머로구성됨 (Bordia & DiFonzo, 2004; 노기영외, 2009)

140 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 말하자면단편적인불확실한정보가과장과추론등의과정을거치면서그럴듯한사실로포장되는것 최근천안함사건이나세월호사건에서보듯이, 루머생산과정에서루머의메시지구성을보다구체화하고정교화하는양상 - 그방식은사진첨부와스토리텔링, 짜깁기, 거짓출처등제공되는정보의구체화, 맥락의변경, 상징조작등다양하게이루어짐 2) 루머유포자들은사실개연성을높이려는시도를하고있음. 루머를구성하는정보가정교하고사실적일수록루머의사실개연성이높아지기때문에루머의확산은보다더용이함 루머형성의사회적조건 공식매체들이정보제공과같은기능을제대로수행하지못할경우루머의발생가능성이높아짐 - 일반대중속에내재한실제적여론과공식채널들이제공하는정보사이의괴리가존재할때대중들은침묵하거나공식적채널이외의정보를적극적으로추구 ( 노기영외, 2009) 또한다양한의견들이공적통로를통해표출되지못하거나사회적이슈나정책결정에서배제되는경우에도사람들은자신들만의담론을형성하게되는데, 공식적채널이외의다른비공식적채널들에서정보를찾게되면서루머가발생 결국문제의초점은정부와언론에대한신뢰상실에있음 - 우리사회의저신뢰구조가정부와언론등공적기관에대한불신을낳고있으며, 이러한불신의사회적구조가세월호사건에서총체적이고폭발적방식으로드러난것 - 인터넷과 SNS에서의루머확산은이러한현실사회의불신의구조를반영한것으로볼수있음 2) 세월호루머에서생존자사칭메시지의경우문자메시지이미지를그대로퍼나르거나개인페이스북을사칭하여출처가있는것처럼조작하고나아가실제얼굴사진을도용하여첨부하는등루머를사실로보이게하는조작행위가이루어짐. 또한 한미합동군사훈련으로세월로항로변경 이라는근거없는소문의유포도천암함당시사진차용, 해상사격훈련사진첨부등사건일시를변경하거나생생한사진이미지를통해사실의개연성을높이는경우가발견됨

141 132 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) Ⅲ. 루머는왜확산되는가 1. 온라인공론장의구조변동과소통의위기 인터넷은초기의민주적가능성을지닌매체에서점점국가및기업에의해규제되고조절되는거대대중매체로변모하고있으며, 온라인과오프라인의구분이점차사라지고서로에대한침투성이증대되는이른바 정상화 (normalization) 과정이진행 특히우리사회공론장이다원주의적사고및수평적소통이부족하고과도하게분열되어있는상황에서사회적합의를이루고신뢰의공감대를형성하는것이매우어려운조건. 이러한공론장의양상은인터넷과 SNS에서더욱심화되어나타남 가. 경합적공론장 (the contested public sphere) 대항공론장 오늘날한국사회의온라인공론장은하버마스의공론장개념처럼합리적이고, 동질적이며, 합의지향적인공론장이라고보기는어려움 오히려다양한개인들및집단들이자신의정당성을확보하기위해논의하고경쟁하고타협해가는 경합장 으로볼수있음 논쟁과차이가공론장의본질이라고주장하는관점에서는이러한현상을긍정적시각에서바라봄 즉, 현실의공론장에서배제된비주류목소리가공적공간에등장하여자신의권리와정당성을주장할때민주적공론장의가능성이더높아진다는것 이런점에서논쟁과불일치가존재하는것을대항공론장이형성되는긍정적과정으로볼수있다고주장함 집단극화 (group polarization) 이와반대로부정적시각에서는온라인공론장의집단극화현상을지적

142 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 133 한국의온라인공론장에서나타난최근변화양상을보면, 초기에네티즌들의다양한견해들과이질적주장들이자유롭게표출되고, 인터넷광장 에모여부딪히며서로소통하면서공론장이활성화되던방식은점점보기힘든광경이되고있음 근래에는정치사회적으로분파화된집단들에의해공간적구획이분명해지고, 각각의경계안에서서로소통이없는채자신들만의동일화가심화되는양상 특히온라인에서 유유상종 의소통양식은소통의양극화를확대재생산하는요인으로작용 선스타인 (Sunstein, 2007) 은온라인네트워크에서 집단내소통과집단간단절 현상을지적하면서, 고립된숙의 (enclave deliberation) 가발생하고있다고주장 이것은집단내에서의견일치를강요하는분위기를통해공개적인반대의견표출이어려운 침묵의나선 을존재하게만들어자기생각과입장을다시강화하는계기로작동하고, 집단외부로는다른집단에대한공격적태도를강화하는결과를낳음 이러한소통의단절로인해사이버공간은이제모두함께모여대화하고토론하는 광장 의의미를상실한것처럼보임 나. 감성공론장 감정의집단적확산 사이버공간은전통적인공 / 사구분을흩트려놓고있음. 온라인커뮤니케이션이사적성격과공적성격이혼재되면서합리적이고절제된글쓰기와토론보다는감정적표현과 잡음 이여기저기서분출 인터넷과 SNS는감정의집단적형성및확산의네트워크로서기능 - 인터넷은감정의성격을변화시킴. 오프라인에서는내재되어있거나표출되더라도순간적으로사라졌던감정이온라인에서는저장되고 가시성 을가짐으로써 공적인 성격을띰 특정사건에대한반응을나타내는감정이온라인네트워크를통해밀도있게표출될경우여론에반향을일으키고관심과행동을촉발하는

143 134 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 중요한자원이됨 특히불의 (injustice) 에대한분노는 도덕감정 을형성하는핵심계기로작용, 이런정서의구조는온라인네트워크를통해집단적으로동원됨 유희적행위의확산 감성공론장의형성을앞에서와같이긍정적시각으로볼수도있지만, 반면에부정적모습도존재함 네티즌들은풍자적용어와신조어, 패러디사진과동영상, 댓글놀이, UCC 등다양한콘텐츠를생산하며전혀새로운문화와감수성을발전시키고있음. 이와같이네티즌들은자신의해석을붙이거나전혀새로운의미를만들고그과정에서집단이공유하는규칙을형성해가면서재미를느끼는데몰두함 이러한사회적상호작용의과정에서새로운의미와집단내규칙을만드는데서재미와즐거움을추구하는 유희적행위자 가증가 이과정에서유희적행위자는재미추구를위해허위정보의유포, 맹목적비판과인신공격, 적대적집단행위를가하는경우가많음 표 2 온라인공론장의유형과특성 숙의공론장 경합공론장 감성공론장 구성원리 대화 (dialogue) 목소리 (voice) 표현 (presentation) 커뮤니케이션양식 합리적담론 주장 표상성 행위자 공중 대항공중 감성공중 행위초점 합리적, 이성적참여 경합, 갈등, 참여 심미적, 정서적참여 목표 합의지향 권능강화 정체성표현 담론의초점 타당성주장 ( 성찰성ㆍ공정성ㆍ합리판 이슈제기 레토릭, 이미지 단 ) 공간 단일한공적공간 복수적공론장 공 / 사경계해체 정치유형 여론정치 저항의정치 즐거움의정치 민주주의유형 숙의민주주의 참여민주주의 차이민주주의 긍정적측면 부정적측면 대화와토론, 합의형성 위로부터규범부여, 차이의봉쇄 대항적공론형성 집단양극화 도덕감정행위 유희적행위

144 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 135 루머는바로이러한새로운특성을지닌온라인공론장의모습에서나타나는부정적측면들과주로관련됨 이와같은온라인공론장의환경은루머가인터넷과 SNS에서더확산되는배경적원인을제공함 2. 온라인공론장과루머의확산 가. 온라인루머는어떻게확산되는가 어떤루머의경우사실이밝혀지면서곧바로소멸하기도하지만, 확실한증거나근거가없음에도불구하고많은사람들에의해사실로받아들여지고널리확산되는경우도있음 - 루머를접할때행위자들은자신의합리적판단에따라루머를믿지않는경우도있지만, 합리적판단과정을거치고도계속해서루머를믿는경우도상당수존재함 특히세월호사건에서대중들은많은경우루머에대한높은신뢰도를보여주는특징적양상이나타남. 그이유는무엇인가 사회적동조효과 온라인루머는단지병리적커뮤니케이션이아니라, 집단내부의상호작용을통해집단의합의에동의하여개인의태도와가치판단을형성해가는 집단적의미형성의과정 (DiFonzo et al., 2013) 으로볼수있음 이러한온라인네트워크의집단적성격은루머에대한믿음이형성되고쉽사리사라지지않는이유를설명해줌 - 온라인에서는개인특성이희미해지고자신이속한집단과지속적상호작용을통해특정신념이나가치를맹목적으로따르는경우가많음 이와같은 사회적동조 가사람들이루머를판단하는데있어서중요한요인으로작용 사회적동조는개인이어떤정보에대한판단을하고자신의태도를결정하는데합리화할수있는이유를제공해주며, 자신이속한집단에서소외되지않기위한수단으로작용하여집단의견해를따르는방식

145 136 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 들을낳음 ( 안지수ㆍ이원지, 2011) 사람들은자신의속한집단의판단근거를그대로개인의판단근거로받아들이는경향이있음 ( 나은영ㆍ차유리, 2012) 심지어루머를판단할때도완전히개인적판단을내리기보다는자신이속한집단의생각과행동에의존함 이때다수가루머를믿는다고생각이들면합리적으로생각하는사람들조차도다른사람들이갖는기대와일치시키기위하여그러한루머에대한믿음을형성하게됨 루머에대한판단에서이와같이다른많은사람들또는집단의의견에의존하는것은불확실한정보에대한근거를찾기위해서라기보다는다른사람들과다르게보이고싶지않은이유가더크다고볼수있음. 즉소외되는것이두려워동조하게되는 동조화폭포현상 (Conformity Cascade) 에따른행동임 (Sunstein, 2009) 루머가사람들의신뢰를얻는것은사실임을뒷받침해주는직접적인증거가제시되어서가아니라, 다른사람들이그것을사실이라고믿는것같이보여다수의의견에자신의의견을일치시키기때문 특히우리사회처럼집단의힘이강한조건에서사회적동조는큰힘을발휘할수있음 ( 안지수ㆍ이원지, 2011) 인터넷의집단극화효과 인터넷에서상이한커뮤니티또는서로다른사회적네트워크에연결된사람들에따라동일한루머일지라도서로다른반응을보이거나또는서로다른루머가자리잡는경우를볼수있음 Pew Research 조사에따르면, 미국인의 93% 는아랍테러리스트들이 9.11 테러를일으켰다고믿는반면, 쿠웨이트국민들중그렇게믿는사람은 11% 로서국민대다수가 9.11 테러가아랍인의소행이아니라고생각하는것으로나타남 (Sunstein, 2009) 또다른예로세월호루머의경우진보적성향을띠는 < 오늘의유머 > 커뮤니티나 < 다음아고라 > 게시판과보수적성향의 < 일간베스트 ( 일베 )> 커뮤니티경우전혀다른반응을보여줌. 그이유는무엇인가 이것은인터넷의집단극화효과로설명가능함

146 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 집단극화 (group polarization) 란일반적으로집단토론과상호작용을거치면서집단구성원들의사고가극단적으로경도되는경향을말함 이에따라자기집단에서확산되는루머의경우에는집단내상호작용을거치면서별다른의심없이사실로받아들이거나또는사실로믿지않는다하더라도자발적확산자의역할을하는경우가많음 - 반면에이루머에대해믿지않고부인하는다른집단이나개인들에대해서는배타적이고적대적인태도를취하는경우도나타남 집단내부에서생성된루머는내부행위자들의상호작용을통해점차강화되며, 나아가루머를교정하는외부의객관적인정보나합리적판단의근거도부인하는현상도속출함 (Sunstein, 2009) 말하자면, 내집단편향성 ( 나은영ㆍ차유리, 2012) 이루머를양산하는메커니즘으로작용한다고말할수있음 특히온라인네트워크는모두를연결하는듯보이지만사실상여러개의클러스터들 (clusters) 로나뉘어있으며, 이것은루머의클러스터를야기하는기반이됨 - 이와같은루머의클러스터들은 메아리방 (echo-chambers) 효과를통해루머에대한믿음의양극화를강화 (DiFonzo et al., 2013) 이러한메커니즘은동일한루머에대해각집단별로서로다른반응과상이한확산속도및생명주기를보여주는이유를설명해줌 집단극화과정을통해온라인루머는집단외부로부터새로운정보의유입을통한루머의자연스러운소멸과정을차단당한채, 특정집단내부에서계속해서재생산되면서지속적인생명력을보여줌 필터버블 (filter bubble) 효과 이러한집단극화현상을더욱가중시키는것은인터넷개인표적기술의효과를일컫는 필터버블 로설명할수있음 - 구글검색의페이지랭크 (PageRank) 알고리즘과페이스북엣지랭크 (EdgeRank) 알고리즘을비롯해, 아마존, 넷플릭스, 판도라등수많은인터넷서비스기업들이 추천 기능이나개인화알고리즘에기반해콘텐츠를제공하고있음 (Pariser, 2011)

147 138 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 이와같은인터넷의개인표적기술은기존에수집된이용자데이터와개인화필터를통해이용자성향과정체성을파악해가장적합한결과물을보여줌. 이용자입장에서는이같은필터버블을통해수많은정보더미속에서원하는정보를손쉽게얻게됨 그러나기업들이온라인에서맞춤정보를제공하는가운데개인이용자들은점점더자신만의울타리안에갇히게되는부정적영향도간과할수없음 - 파리저 (Pariser, 2011) 는인터넷의개인화가 정체성의올가미 (Identity Loop) 를형성한다고주장 필터버블은개인을관찰하고특정하게틀지운정보만제공, 이에따라우리의생각범위를제한하는보이지않는힘으로작용 - SNS 타임라인과뉴스피드에는자신이좋아할만한글들로채워지고자신이선호하는사람들과의관계만계속유지되는역설적결과가나타남 결국인터넷과 SNS의개인화기술은새로운생각뿐아니라새로운관계에대한노출을감소시킴으로써, 서로다른성향과의견을가진사람들사이에온라인장벽 (online barriers) 을쌓는단절적힘으로작용 나. 도덕감정의표출과루머의확산 온라인루머행위는많은경우도덕감정과관련되어나타나기도함 감정은인지적매개없이즉각적으로나타나는본능적, 보편적반응이아니라상호공유하는사회적의미에의해구성됨 - 이감정적측면은단순히비합리적인것아니라, 대상에대한인지적이해와평가에의존함 갬슨 (Gamson, 1995) 은불의 (injustice) 의식이특정상황에대한인지적판단을넘어서는도덕적이고감정적인요소를지닌다고주장 - 즉불의는추상적인판단이아니라, 악과고통의원인에대한동기가부여된의식과감정적차원을포함 이와같이도덕감정은도덕적가치판단과연관되어있어서도덕적규범을위반했을때촉발됨

148 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 139 도덕감정은긍정적으로작용하는경우도있지만, 때로는적대집단에대한도덕감정이촉발되면서부정적영향을미치기도함 - 정의롭지못한집단및대상에대한분노와같은감정적유대가루머를쉽게받아들이고, 나아가적극적으로확산시키는계기가됨 도덕감정의집단적독점현상은그와는다른개인및집단에대한집단적적대의식을표출하는요인이됨 - 그대표적사례가 2005년이른바 지하철개똥녀사건 에서나타난신상털기현상 집단적감정에기반한루머의확산사례를보면, 2008년 광우병사태 에서위험에대한공포가널리퍼지면서이에대해미온적대처를하는정부에대한비판의식과분노의감정이확산되는가운데다양한루머가양산된사례를비롯해, < 나는꼼수다 > 에대한집단적열광속에서정치적반대자에대한다양한루머의생산과확산, 세월호침몰사고에대한책임을둘러싸고집단적감정이형성되면서정부에대한비판과공격속에서루머를확산시키는행동등이대표적사례임 다. 루머의유희적확산 최근온라인루머의유포와확산을놀이로여기는행위자들이증가 인터넷이제공하는유희성과결합하여사람들은온라인루머를일종의놀이-게임으로받아들이고새로운의미를생성해가는 유희적확산자 의역할을수행함 ( 장용호ㆍ박령주, 2013b) 이들은인터넷이제공하는즉각적인상호작용과정에서루머를둘러싼집단고유의규칙을형성하고스토리를첨가하며, 새로운의미를만들어내는과정에참여하는그자체에서재미와즐거움을찾음 이와같은일종의놀이-게임요소가루머를유포하고확산하는요인으로작용 다음표를보면, 초등학생의경우많은수가 재미나호기심때문에허위사실이나미확인정보를유포한다 (69.2%) 고대답

149 140 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 그림 5 허위사실 / 미확인정보유포이유 ( 복수응답, %) 출처 : 한국인터넷진흥원, 인터넷윤리문화실태조사, 2011 이러한유희적행위자들에게커뮤니케이션대상은존재하지않는 비실체적유희물 임. 따라서유희적행위자에게사실여부는크게중요하지않음 ( 장용호, 박령주, 2013b) 유희적행위자는루머의확산과변형의과정에적극적으로참여하지만루머의신뢰성여부에상관하지않고단순히이를놀이로받아들임 따라서온라인루머의유희적확산자들은루머의진위가밝혀지더라도놀이로서의의미만남아있다면온라인루머를재생산하고확산하는행동을지속적으로이어감 그대표적예로이른바 < 타블로에게진실을요구합니다 ( 타진요 )> 커뮤니티에서당사자의계속된사실해명에도불구하고계속해서루머를만들고확산시켰던사실을지적할수있음 최근루머의유희적확산자로서가장부정적행태를보여주는것이바로 < 일간베스트 ( 일베 )> 커뮤니티사례. 예를들어이른바 저격 이일종의재미와즐거운집단내하나의규칙으로작용하면서 폭력적유희 가양산되고, 이과정에서부정적인루머의확산이이루어짐

150 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 신뢰의위기와온라인루머 신뢰의위기와루머의확산 앞의논의에서중요한것은루머의사실여부가아니라, 루머에대한대중의믿음이어떻게형성되는가에초점을맞출필요가있음 루머에대한대중의믿음은집단별로전혀다르게나타나기도하는데, 이것은루머와관련된상황이나대상, 정보의출처에대한신뢰의차이에서비롯된것으로볼수있음 - 예를들어 2009년 10월 신종인플루엔자백신주사 관련유머가중고등학생들을중심으로문자메시지와인터넷등을통해빠르게확산됨. 반면성인들은이루머를접할수있는기회가적었고, 접하더라도믿지않는분위기가형성되면서크게확산되지않았음 세월호사례에서정부와언론에대한불신이루머를더확대재생산하는촉매제로작용한것처럼, 사회적신뢰의문제가루머확산의문제와대책에서핵심고리로작용 이렇게보면루머가신뢰의위기를가져온다기보다는, 거꾸로신뢰의위기가루머의확산을가져온다고말할수있음 한국의사회적신뢰수준 OECD 국제비교조사를보면, 한국인의기관신뢰도는매우낮은수준 그림 6 OECD 주요국의정부및기관신뢰도 (2010) 출처 : OECD, How s Life: Measuring Well-Being?, 2011

151 142 정책연구협의회이슈보고서 (vol.2) 년한국인중중앙정부를신뢰하는사람은 32.4%, 사법체계를신뢰하는사람은 31.8% 에불과 - 기관에대한신뢰도가높은호주의경우중앙정부신뢰도는 61.0%, 사법체계신뢰도는 62.0%, 언론에대한신뢰가가장낮게나타난조사결과는우리사회의소통및여론의여과기능을하는공론장이제대로작동하지않음을보여줌 - 언론신뢰도는 2005년 ~2008년다소개선되었으나다시하락 시민단체신뢰도는최근하락추세를보임. 이는시민단체의대표성과중립성에의문을제기하는내용으로, 시민단체가사회갈등의중재자역할을하기보다는오히려갈등의한당사자가되는현실을반영하는것으로도볼수있음 그림 7 기관신뢰도추이 ( 기업 / 언론 / 시민단체지도층 ) 출처 : KGSS, 2003~2011 한국은일반신뢰와연고적신뢰사이의격차가크게나타남. 가족, 친구등잘아는사람들에대한신뢰는높은반면, 모르는타인에대한신뢰는다른국가들에비해낮게나타남. - 이는한국인에게신뢰가연고집단위주로형성되고있음을의미함. 즉한국사회의신뢰는강한내집단지향성을갖는다고볼수있음 결국우리사회에서정부와언론등공적기관에대한낮은신뢰수준이

152 제 5 장온라인신뢰 : SNS 시대루머확산의문제와대책 143 루머를양산하는사회적조건으로작용 이와함께연고집단위주로형성된우리사회의신뢰수준은집단적편향성을강화시킬수있음. 또한타종교, 외국인등다른집단에대한신뢰수준은매우낮게나타나루머확산문제에대한시민사회의취약성을보여줌 그림 8 일반신뢰와연고적신뢰 3) 격차 (2010, 5 개국비교, %) 출처 : World Value Survey 6th wave: 2010~2014 Ⅳ. 루머확산을어떻게방지할것인가 1. 법적규제논쟁 최근인터넷과 SNS의악성루머와허위정보확산으로인한현행법위반사례와처벌횟수가급증. 이와관련해정부의규제절차수립과통제 3) 설문내용 trust people from various group? 에대해일반신뢰는 1 people you meet for the first time 2 people of another religion 3 people of another nationality 로구성, 연고적신뢰는 1 your family 2 your neighborhood 3 people you know personality 로구성, completely+somewhat 이라대답한응답자비율을측정.