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1 지속위자료집 갈등관리정책워크샵 ( ) 사회통합을위한갈등관리정책워크샵 PCSD 대통령자문지속가능발전위원회 Presidential Commission on Sustainable Development Republic of Korea

2 < 차례> Ⅰ. 워크샵진행순서 1 Ⅱ. 워크샵개요 2 Ⅲ. 세션1: 사회통합을위한갈등관리정책 1. 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? / 박재묵충남대사회학과교수 7 (1) (2) (3) 요약문 본문 발제문슬라이드 2. 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방안 / 김유환이화여대법학과교수 45 (1) (2) (3) 요약문 본문 발제문슬라이드 3. 토론문 (1) 공공갈등해결에있어서의시민사회의역할 / 최열환경운동연합공동대표 93 (2) 공공갈등예방을위한몇가지제언 / 신창현환경분쟁연구소장 97 (3) (4) 갈등예방을위한정부혁신의방향 / 이미경국회의원 105 갈등예방을위한정부혁신의방향 / 조영택국무조정실기획수석조정관 109

3 Ⅳ. 세션2: 갈등사례분석을통한제도개선방안모색 1. 분임토론의목적및운영방법 분임토론발제문 (1) 1 분임: 쌀수입개방(WTO FTA 연계) 1 농업협상과관련된갈등과해소방안 / 윤장배농림부국제농업국장 상생의농정, 결단이필요하다 / 박웅두전국농민회총연맹정책위원장 139 (2) 2 분임: 원전수거물관리센터부지선정 1 원전수거물관리시설부지선정 / 유연백산업자원부원전수거물팀장 핵폐기장사태의합리적해결을위한제안 / 이현민전국반핵 국민행동, 핵폐기장백지화 핵발전추방범부안군민대책위집행위원장 165 (3) 3 분임: 새만금간척사업 1 환경친화적인새만금사업추진방향 / 서병훈농림부농촌개발국장 새만금간척사업의합리적해결을위한제언 / 박진섭새만금갯벌생명평화연대, 환경운동연합정책기획실장 205

4 워크샵진행순서 1 사회통합을위한갈등관리정책워크샵 Ⅰ. 워크샵진행순서 시간구분내용비고 9:45 ㅇ참가자입장완료 10:00 ~10:10 개회식 ㅇ ㅇ ㅇ 국민의례 개회사( 고철환지속위위원장) VIP 모두말씀 10 분 세션 1 사회통합을위한갈등관리정책 ㅇ ㅇ 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? ( 박재묵충남대사회학과교수) 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방향 ( 김유환이화여대법학과교수) 20 분 10:10 ~11:50 발제및토론 ( 좌장: 지속위 위원장 ) ㅇ토론1: 갈등예방과사회통합을위한정부 시민사회 기업의역할 - 문화 의식 교육 행태를중심으로 - 지정토론: 최열( 환경운동연합공동대표), 신창현 ( 환경분쟁연구소장) (10 분) - 청중토론 : 장관, 국회의원, 광역자치단체, 지속위위원, - VIP 말씀 전문가, 시민단체등 10 명 (15 분) (10 분) ㅇ토론2: 갈등예방을위한정부혁신의방향 - 제도개선을중심으로 - 지정토론 : 이미경 ( 국회의원 ), 조영택 ( 국무조정실기획 수석조정관 ) (10 분) - 청중토론 : 장관, 국회의원, 광역자치단체, 지속위위원, 전문가, 시민단체등 10 명 (15 분) - VIP 말씀( 토론주제2 및마무리) (20 분) 35 분 45 분

5 2 갈등관리워크샵 시간구분내용비고 11:50 ~13:30 점심식사 100 분 세션 2 갈등사례분석을통한제도개선방안모색 ㅇ 1 분임: 쌀수입개방(WTO FTA 연계) - 장소: 306호 13:30 ~15:00 분임토론 - 진행: 이재은( 충북대행정학과교수) ㅇ 2 분임: 원전수거물관리센터부지선정 - 장소: 711-3호 90 분 - 진행: 송창석( 국민고충처리위원회전문위원) ㅇ 3 분임: 새만금간척사업 - 장소: 1709호 - 진행: 전성환( 지속위갈등관리정책전문위원) 15:00 ~15:20 15:20 ~16:00 종합토론 ( 좌장: 지속위 위원장 ) 휴식및이동 ㅇ ( 분임토론결과정리) 20분 분임토론결과발표및종합토론 40분

6 워크샵개요 3 Ⅱ. 워크샵개요 목 적 - 공공정책및사업을둘러싼갈등의원인을분석하고우리사회의갈등 예방과해결역량을진단하며사회갈등의예방과해결을위한제도개선 방안을모색하기위함 일시및장소: ' ( 수) 10:00~16:00, 정부중앙청사별관 참석자: 130여명 - 열린우리당국민통합추진위원회소속국회의원 - 행정자치부 농림부 산업자원부 환경부 해양수산부장관, 국무조정실장, 국정 과제위원장 8 명, 건설교통부차관, 중앙공무원교육원장 - 지속가능발전위원회본위원및갈등관리정책전문위원, 갈등관련전문가 - 중앙부처차관보또는기획관리실장, 광역지자체부시장또는부지사 - 공기업사장( 한국수자원공사 한국전력공사 한국도로공사 국민연금관리공단 ( 주) 한국수력원자력) - 노동 농민 환경 여성 종교단체등시민사회단체대표 주요내용 - 세션1: 발제(2 인), 단상토론(4 인) 및참가자토론을통해우리나라공공 갈등의원인 문제점및사회적해결역량진단(100 분) 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방향 - 세션2: 3가지현안갈등사례에대한분임토론및종합토론을통해갈등 예방을위한제도개선방안모색(130 분) 주제1: 쌀수입개방(WTO FTA 연계) 주제2: 원전수거물관리센터부지선정 주제3: 새만금간척사업

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8 Ⅲ. 세션1: 사회통합을위한갈등관리정책 1. 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? / 박재묵충남대사회학과교수 (1) (2) 요약문 본문 2. 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방향 / 김유환이화여대법학과교수 (1) (2) 요약문 본문 3. 토론문 (1) 공공갈등해결에있어서의시민사회의역할 / 최열환경운동연합공동대표 (2) 공공갈등예방을위한몇가지제언 / 신창현환경분쟁연구소장 (3) (4) 갈등예방을위한정부혁신의방향 / 이미경국회의원갈등예방을위한정부혁신의방향 / 조영택국무조정실기획수석조정관

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10 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 7 1. 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? ( 요약문) 박재묵( 충남대교수, 사회학) Ⅰ. 문제의제기 참여정부출범이후, 사회적갈등의합리적해결문제가국정의최대현안의하나로부상하였다. 참여정부에와서특별히사회적갈등이정부의주요관심사가된이유는크게세가지이다. 그것은사회적갈등의동시적분출, 장기미해결갈등의존속및정부가갈등당사자가되는공공갈등의빈번한발생등이다. Ⅱ. 공공갈등의개념 공공갈등(public conflict) 또는공공분쟁(public dispute) 은정부의정책 입안및집행, 정부의사업시행, 정부의법규제정등공중의이해관계가 관련된문제를쟁점으로하여전개되는갈등을말한다. 분쟁과대비되는것은사적갈등또는사적분쟁이라할수있다. 공공갈등또는공공 공공갈등과 공공분쟁은구분하지않은채혼용되기도하지만, 공공갈등중에서도구체적인 이익이나권리의실현을목표로하는갈등을특별히공공분쟁이라할수있다. 간단히말해서공공갈등은민관갈등이라해도좋을것이다. Ⅲ. 공공갈등출현의구조적요인 공공갈등출현에영향을미치는구조적요인으로는세계체제, 국가, 시장 및시민사회의네가지범주를들수있다.

11 8 갈등관리워크샵 1. 세계체제 1995년 WTO 체제출범이후, 세계체제는신자유주의적세계화를강력하게 요구하고있고, 이것은우리나라의시장개발을둘러싼공공갈등의배경이 되고있다. 세계체제의군사적영향으로공공갈등이일어나기도하는데, 그것이바로이라크파병및추가파병을둘러싼갈등이다. 시민사회의영역에서도세계화와초국적화는빠르게진행되어왔다. NGO의등장과그활동및일국 국제 NGO간국제적네트워크의활성화에힘입어 사회운동의이념, 전략및정보는빠른속도로전지구적으로확산되고있고, NGO 간의조직적연계를바탕으로한이른바 초국적동원 (transnational mobilization) 이빈번하게이루어지고있다. 2. 국가 우리나라는과잉발전된국가, 발전주의국가, 관료적-권위주의국가로서 그기능이방대할뿐만아니라, 아직도과거의관료주의와권위주의를청산하지 못하고있다. 또한국가는국가자본(state capital) 으로서공기업의형태를 띠고기업가적활동을하는데, 공기업은주로사회간접자본및기간산업 부문에서중요한역할을수행한다. 특히사회간접자본조성을위한공기업들은 대규모사업을수행하고있고또관료주의적-권위주의행태를청산하지못한 탓에여러가지공공갈등을빚어내고있다. 3. 시장 한국의기업들은 1960년대이후급속하게성장하여재벌이라는대기업집단 으로성장하였다. 이들재벌이안고있었던취약점들은 IMF 금융위기를통해 현재화되었고, 이때부터기업개혁을추진하려는정부와대기업은갈등상태에 들어가기시작했다. 참여정부하에서는기업구조개혁보다는노동및고용관련 정책이사회적갈등을유발하고있다. 4. 시민사회 정치적기회구조(political opportunity structure) 의확장, 민주화운동경력을 가진시민운동가집단의조직화능력, 정부실패(government failure) 로인한

12 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 9 시민운동에대한기대상승등의요인으로부터영향을받아 1987년 6월 민주화운동이후이른바 새로운 시민운동단체들이대거출범하였고이들이 오늘날한국사회의시민사회를주도해나가고있다. Ⅳ. 우리나라공공갈등의특성 1. 국가기능과공공갈등 국가기능과관련해서보았을때공공갈등은주로사회간접자본확충과 노동및복지분야의개혁과관련해서발생하고있다. 2. 국가대시민사회 공공갈등은정의상관관갈등과민관갈등으로구분되지만치열하고장기적이며 여론의초점이되기쉬운공공갈등은대부분민관갈등이다. 공공사업과관련된공공갈등의경우, 시민운동단체와함께주민이중요한 갈등당사자가된다. 주민조직은 ' 느슨하게짜여진 비전문적 ' 풀뿌리 조직 이지만, 이들이참여하는갈등의강도(intensity) 는그렇지않은갈등에비하여 높다. 주민조직은시민운동단체에비하여동원에너지수준이높고시민운동 단체들은주민조직에비하여정보수준이높다. 3. 복합갈등 공공갈등의경우, 그쟁점이사회에미치는영향이크기때문에공공갈등의 당사자구성은대체로복합적이다. 대부분의경우갈등의당사자는하나의 집단이아닌복수의집단이다. 전형적인민간측당사자는시민운동단체와주민 집단이다. 어떤점에서는공중( 公衆 ) 으로서의시민사회전체가공공갈등의 잠재적인갈등당사자이기때문에공공갈등의경우당사자의범위는불확정적 이라고보는것이옳을것이다. 이러한시민사회측의이질성때문에때로는 시민사회내부의집단간의견불일치와갈등이정부대( 對 ) 시민사회라는대립 구도를대체하기도한다. 이처럼공공갈등은당사자구성이복합적이기때문에 민민갈등의경우에비하여조정( 調整 ) 하기가어렵게된다.

13 10 갈등관리워크샵 4. 이익과가치 공공갈등은갈등의당사자뿐만아니라갈등의원인, 복합적이다. 즉다툼의내용도 많은공공갈등의경우대체로이익의충돌과양립할수없는 가치가동시에갈등의원인으로작용하고있음을볼수있다. 공공사업을 둘러싼공공갈등의경우에는대체로주민은이익을중시하는반면에시민운동 단체들은가치와이념을중시하는경향이나타난다. 하지만, 갈등이나사회 운동의소용돌이속에서는모든것이유동적이기때문에주민= 이익, 시민운동 단체= 가치의등식이언제나적용되기는어렵다. Ⅴ. 공공갈등의발생조건과조정가능성 1. 왜공공갈등은빈번하게발생하는가? 공공갈등이빈번하게발생하는이유는국가기능의비대화, 공공사업및 정책에대한엄밀한타당성검토의결여, 관료주의와권위주의의잔존, 국가와 시민사회간에존재하는대립적인인식의틀등네가지이다. 2. 왜공공갈등은쉽게해결되지않는가? 공공갈등이쉽게해결되지않는이유는세가지이다. 갈등당사자의구성과 쟁점의구조가복합적이라는점, 사업및정책의성공과실패그리고갈등의 장기화에따른손실과이득에대한책임의소재가불분명하다는점, 중재또는 조정할수있는적절한제3 자가없다는점등이그것이다. Ⅵ. 맺음말 공공갈등의예방및해결을위한기본적인접근방법은다음과같다. 첫째, 갈등해결방안을마련하기위해서는먼저갈등의원인, 과정및결과에 대한과학적이해가선행되어야한다. 특히필요한연구는정책지향적갈등 연구와함께우리사회의구체적인갈등사안에대한사례연구이다.

14 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 11 둘째, 갈등해결을위해서는장기적관점에서하부구조를구축하는작업에 역점이두어져야한다. 여기서말하는하부구조란각각높은공적신뢰와 소통과타협의문화를만들어가는작업을말한다. 셋째로, 갈등관리정책에있어서는갈등을미연에예방하는것보다더중요한 일은없다. 우리사회의공공갈등은국가기능의비대화, 공공사업과공공정책의 타당성검토결여, 관료주의와권위주의의온존, 국가와시민사회간의문화적 단절에기인하는바가크므로공공갈등을예방하기위해서는무엇보다도정부의 끊임없는구조개혁과업무프로세스혁신이필요하다. 넷째, 갈등을조정하기위한제도가마련되어야한다. 현재 지속가능발전 위원회 내의연구팀들이마련하고있는가칭 갈등관리기본법 이제정되어야 하고이법에근거를둔가칭 갈등조정전문가들이양성되어야한다. 갈등관리지원센터 의설립과운영을통해 다섯째, 갈등, 특히공공갈등을통해표출되는새로운가치와생활양식은 긍정적으로수용되어야한다. 갈등의순기능을살리는방안이다. 여섯째, 이것이바로체제의진화를가져오는길이고 새만금간척사업이나방사성폐기물처분장건설부지선정문제와 관련된장기미해결의공공갈등사안은 나가는것이최선의방책이다. 사회적합의 를바탕으로해소해

15 12 갈등관리워크샵 1. 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? ( 본문) 박재묵( 충남대교수, 사회학) Ⅰ. 문제의제기 참여정부출범이후사회적갈등의합리적해결문제가국정최대현안의 하나로부상하였다. 참여정부출범직후인 2003년 4월 15일에개최된국무 회의에서처음으로사회적갈등해결역량강화방안이안건으로다루어졌고 이자리에서이른바 24개갈등현안1) 에대한주무부처의해결방안이보 고되었다. 또한 2003년 8월 12 일에열린국무회의에서는 국민소득 1만불시 대를벗어나 2만불시대로나아가기위해서는갈등을조정할수있는국 가적역량이핵심과제 임이강조되었고갈등관리정책에대한자문기능을 갖는기구의필요성이제기된바있다. 또한 2003년 11월 4일에열린국무 회의에서는대통령자문지속가능발전위원회규정을개정하여 지속가능발전위원 회 로하여금종전의기능에추가하여 ' 사회적갈등의합리적해결에관한 사항' 을담당하게하였다. 또한참여정부는 2004년 5월에이루어진청와대조직개편을통해시민사회 수석직책을신설하고, 시민사회수석이사회적갈등해결과관련된업무를 담당케함으로써갈등해결에대한국정최고책임자의강력한정책의지를 표명해왔다. 사회적갈등해결에관한참여정부의의지는정부부문에서빠른반향을불러 일으키고있다. 그대표적인예로는중앙공무원교육원등의공무원연수기관과 1) 24 개사회적갈등현안은 공무원노조문제, 주 5 일근무제, 비정규직근로자문제, 외국인고용허가제도입, 퇴직연금제도도입, 철도산업구조개혁추진, 주공 토공통합, 경부고속철부산지역금정산 천정산구간노선결정, 서울외곽순환고속도로사패산터널구간건설, 한탄강댐건설, 경인운하건설, 방사성폐기물관리시설부지선정, 새만금간척사업추진, 소각장건설추진, 건강보험재정통합, 국민연금재정안정화, 의약분업제도개선, 호남고속철분기역선정, 항만명칭및구역분리지정요구, 한 칠레자유무역협정농업대책, WTO 도하개발아젠더 (DDA) 교육서비스협상, 교육행정정보시스템구축, 상장주식선물의부산선물거래소이전, 불법체류자출국조치등이었음.

16 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 13 KDI 국제정책대학원등의정규교육기관에서갈등관련교육프로그램이강화되고 있음을들수있다. 또한갈등이자주발생하는정부부처에서는전문가를 초청하여자체적으로비정기적교육프로그램을운영하고있다. 제3 기 지속가능발전위원회 에서는지난해에 갈등관리시스템구축방안 연구를완성한바있고올해에는갈등관리기본법제정, 갈등유발제도의개선, 갈등관리지원센터설립방안등을연구하고있다. 또한 지속가능발전위원회 는 한탄강댐건설관련갈등을조정하기위해매주갈등당사자와전문가들로 구성된회의를개최하고있고갈등에대한사회적인식을높이기위해갈등 관리포럼을운영하고있다. 따지고보면사회적갈등은오늘날한국사회에특유한문제는아니다. 사회적갈등은비록그양상은크게달라질수있겠지만어느시대어느 사회에서나존재해온보편적인사회현상이라할수있다. 굳이다렌도르프 (Ralf Dahrendorf) 2) 의갈등모델을빌지않더라도의견불일치 (dissensus), 사회적갈등그리고변화는모든사회에편재( 遍在 ) 하는사회현상임을부정하기 어렵기때문이다. 주요관심사가된연유는무엇인가? 그렇다면참여정부에와서특별히사회적갈등이정부의 대한참여정부의관심을촉구했다고할수있다. 첫째, 다음의몇가지요인이사회적갈등에 참여정부출범이후탈권위주의적국정운영기조및개혁에대한 국민의강력한기대가맞물리면서다수의사회적갈등이한꺼번에분출되었음을 들수있다. 앞에서언급한바있듯이 24개사회적갈등현안이거의같은 시기에출현하였고그후에도이들현안의대부분이해소되지않은상태에서 이라크파병반대및추가파병반대등의새로운현안들이추가되고있다. 둘째, 다수의갈등이한꺼번에분출되기도했지만여러가지갈등이장기간에 걸쳐미해결상태에있거나몇해간격으로되풀이해서나타남에따라국민들이 느끼는갈등피로가누적되어왔음을들수있다. 새만금간척사업과경부 고속철도금정산 천정산구간노선결정을둘러싼갈등은장기간미해결상태에 있는대표적인갈등사례이다. 또한방사성폐기물관리시설부지선정을 둘러싼갈등은재발성( 再發性 ) 갈등의대표적인사례이다. 셋째, 사회적관심을끄는대부분의갈등이중앙정부가수행하는사업및 정책을쟁점으로해서일어나는이른바공공갈등임을들수있다. 본 앞에서 24개사회적갈등현안에서도드러나듯이대부분의주요갈등현안에서 2) 랄프다렌도르프는기능주의모형과대비된갈등모형을최초로제시하였다. 그는갈등모형에서 모든사회는항상사회적갈등을경험한다 ; 사회적갈등은편재한다 (ubiquitous)" 고하였다 (1958: ).

17 14 갈등관리워크샵 놀랍게도정부가갈등의당사자로등장한다. 이러한공공갈등은일반적으로 민민갈등( 民民葛藤 ) 에비하여쉽게해결되지않는경향을보인다. 갈등의 조정자이어야할정부가당사자이기때문이기도하지만갈등관리시스템이 마련되어있지않은것도공공갈등이장기간지속되는요인이라할수있다. 일반적으로사회적갈등은저강도로그리고비폭력적양상으로전개될경우 사회적유대강화, 사회통합, 변화촉진등을통해사회체계를더욱강화시켜 주는순기능(eufunction) 을갖는다. 그러나사회적갈등이아무리평화적으로 그리고저강도로전개된다하더라도갈등이장기적으로지속될경우에는 순기능을초과하는역기능을초래하기쉽다. 특히공공갈등의장기화는정부 기능의둔화, 환경변화에대한정부적응력의저하, 개혁지체등의역기능을 초래하고궁극적으로는정부에대한신뢰와정부의정당성손실을초래하기쉽다. 이글은최근우리나라에서공공갈등이주요갈등현안중에서도중심적 위치를차지하고있는특이한상황에주목하여우리나라공공갈등발생의 사회구조적배경과공공갈등의성격을밝히고공공갈등빈발의조건과조정 가능성을검토함으로써사회적갈등의예방과해소를위한정책수립에기여 하는데목적을두고있다. Ⅱ. 공공갈등의개념 이글은다양한종류의사회적갈등중에서공공갈등에초점을맞추고있다. 사실공공갈등이라는용어는이론적함의를가진것이라기보다는정책수립의 필요에의해사용되는용어라할수있다. 여기에서는공공갈등의개념을 정의하기에앞서갈등에대한일반적인유형구분에대해알아보기로하겠다. 여기에서갈등의유형구분방식에대해논의하는이유는앞으로이글에서 사용되는많은용어들이바로여기에서논의되는갈등의유형구분과깊은 관련을갖고있기때문이다. 갈등연구및갈등의유형구분에있어서갈등의당사자가누구인가하는 문제는가장우선적으로검토되는사항이다. 갈등당사자는다양하게구분된다. 보통개인, 집단및국가로구분되는데이에따라개인간갈등, 집단간갈등 및국가간갈등으로나누어진다. 우리가지금까지사용해온 사회적 갈등이라는 말은대체로한사회내부의집단간갈등을의미한다. 세대갈등, 민관갈등 ( 民官葛藤 ) 등의용어도결국갈등당사자에초점을둔용어라고할수있다.

18 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 15 이러한사회적갈등은다시갈등이일어나는영역에따라서세분된다. 영역을 기준으로하여갈등을구분할때, 사회적갈등은흔히산업갈등( 노사갈등), 환경갈등, 의료갈등, 교육갈등, 정치갈등, 지역갈등등으로구분된다. 사회적갈등의유형구분에사용되는또하나의기준은대립과충돌의 원인이다. 어떤점에서는갈등을통해얻거나관철시키고자하는대상이 기준이된다고도할수있다. 사회적갈등을일으키는가장중요한원인은 이해관계 (interest), 즉물질적이익과가치이다. 따라서갈등은흔히이익갈등과 가치갈등으로구분된다. 그러나이익과가치외에또다른요인들때문에집단 간에갈등이일어나기도한다. 그예로는이념과욕구를들수있다. 욕구는 흔히집단이아닌개인적차원의요소인것같지만, 집단정체감과같은특정 욕구때문에갈등이야기되는경우도없지않다. 자존심 이집단갈등의중요한원인이되기도한다. 또한집단또는조직의 그렇다면도대체공공갈등은무엇인가? 공공갈등(public conflict) 또는 공공분쟁(public dispute) 은정부의정책입안및집행, 정부의사업시행, 정부의법규제정등공중의이해관계가관련된문제를쟁점으로하여전개되는 갈등을말한다( 강영진, 2000: 74). 따라서공공갈등및공공분쟁은기본적으로 갈등또는분쟁을일으키는쟁점을중시하는개념이다. 분쟁과대비되는것은사적갈등또는사적분쟁이라할수있다. 공공갈등또는공공 갈등의당사자를기준으로해서공공갈등과공공분쟁을정의할수도있다. 이경우공공갈등이나공공분쟁은정부, 즉중앙정부나지방자치단체가적어도 갈등의한쪽당사자가되는갈등이라고정의할수있다. 따라서공공갈등에는 이익집단, 주민, 시민등을한쪽당사자로하고중앙정부또는지방자치단체를 다른한쪽당사자로하는민관갈등과중앙정부부처사이에, 중앙정부와지방 자치단체사이에그리고지방자치단체들간에일어나는관관갈등( 官官葛藤 ) 이 모두포함된다. 앞에서우리는공공갈등과공공분쟁이라는용어를구분하지않고사용해 왔다. 양자를굳이구분하면대체로다음과같다. 우선갈등은상태를의미하고 분쟁은활동을의미하는것으로대비하기도한다. 갈등은잠재된상태를 의미하고분쟁은표면화된활동을의미한다고보기도한다( 강영진, 2000: 10). 그러나이처럼갈등과분쟁을상태와활동으로구분하려는시도보다는 분쟁을갈등의한부분으로이해하려는시도가좀더현실적인것으로보인다. 즉, 갈등중에서도구체적인이익이나권리의실현을목표로하는갈등을 특별히분쟁이라고지칭한다고정리할수있다.

19 16 갈등관리워크샵 Ⅲ. 공공갈등출현의구조적범주 한사회의사회적갈등을이해하기위해서는그사회의국가, 시민사회의성격과이들 시장및 3 자간의관계를분석하는작업이요구된다( 서문기 등, 2001: 21; 대통령자문지속가능발전위원회, 2004: 10-11). 그러나오늘날 처럼세계각국이하나의세계체제하에서상호영향을미치는상황에서는 한사회에국한된갈등분석에서도세계체제로부터오는영향력을고려하지 않을수없다. 이런점을고려하여이글에서는우리나라공공갈등이해를 위한구조적요인으로서세계체제, 국가, 시장및시민사회의네가지범주를 다루고자한다. 1. 세계체제 학자들에의하면자본주의세계경제는이미 하지만세계체계의영향력이크게확장된시기는 16세기부터존재해왔다고 2차세계대전이후부터라고 할수있다. 특히 1995년 WTO체제가성립된이후전지구적수준에서신 자유주의적세계화는가속화되어왔다. 특히우리나라는 1996년에 OECD에 가입하고곧이어 1997년에 IMF 금융위기를맞게되면서자의반타의반 개방화와자유화의거센물결에동참하게되었다. 이러한재편된세계체제의 요구에적응하기위한국가와시장측의노력은새로운갈등출현의주요 배경으로작용해왔다. WTO DDA 교육서비스협상 과 한-칠레 FTA 농업분야국내대책 은세계체제의동태와연관되어나타난대표적인사회적 갈등현안이라할수있다. 경제적측면에서뿐만아니라정치 군사적측면에서도국제적맥락은우리 사회의갈등구조와양상에지대한영향력을행사하고있다. 우리사회에서 과거에일어났거나현재진행되고있는주한미군관련각종갈등은말할 필요도없거니와최근의이라크파병및추가파병을둘러싼갈등의근본 동력역시미국의세계전략수행과직접적으로연관되어있음을부인하기 어렵다. 국가및시장만세계체제의동태에민감하게반응하는것은아니다. 시민 사회의영역에서도세계화와초국적화는빠르게진행되어왔다. 국제 NGO의 등장과그활동및일국 NGO간국제적네트워크활성화에힘입어사회운동의 이념, 전략및정보는빠른속도로전지구적으로확산되고있고, NGO간의

20 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 17 조직적연계를바탕으로한이른바 초국적동원 (transnational mobilization) 이빈번하게이루어지고있다. 동원에눈을뜨게만든결정적인계기는 ( 공석기, 2003: 18-24) 들어갔다. 우리나라의시민운동이초국적 1992년의리우유엔환경개발회의였고 이러한시민운동의초국적화는이제일상화수준에 2. 국가 사회적갈등과관련된국가의역할은기본적으로두가지이다. 갈등의조정자역할이고다른하나는갈등의원천제공자역할이다. 그하나는 공공갈 등과관련해서볼때, 국가는갈등의원천제공자, 즉갈등의당사자이다. 국가는일반적으로경제주체들의경제활동을지원하기위해도로, 항만, 공항등과같은사회간접자본을조성하는활동과생산과정에투입되는천연 자원과같은원료를제공하는자연환경을보전하는활동을동시에수행한다. 얼핏보기에이두활동은 개발 과 보전 처럼대립적관계에놓이는것처럼 보이지만어쨌든양자는모두국가가수행해야할중요한기능이다. 1960년대이후부터적어도 1980년대후반까지우리정부는경제발전에 모든역량을집중하는발전주의국가(developmentalist state) 의성격을 지녀왔다. 당시국가는자연환경의보전보다는민간부문기업들의활동을 견인해내는데더큰역점을두어왔다. 동시에우리국가는과잉발달된 국가이기도했다. 제한된영역내에서이기는하지만국가는국가자본(state capital) 으로서기업가적활동을하기도했다. 우리나라에서국영기업이전체 기업에서차지하는비중은높지않다. 발전과관련된논의에서흔히우리나라의 비교대상이되는남미의브라질이나멕시코그리고같은동아시아지역의 경쟁자적위치에있는대만과비교했을때국영기업의경제적위상은낮은 편이다. 하지만, 도로, 철도, 항만, 댐, 도시하부구조, 간척등의사회간접자본 분야및전기 가스등의기간산업분야에서는우리나라에서도정부투자기관 ( 공사) 이독점적인지위를차지하고있다. 공사들이많은공공갈등의직접적당사자이다. 이들국가자본에속하는각종 우리나라에서공공갈등이주요현안으로등장하게된것은사회간접자본 및기간산업분야에서정부투자기관이수행하는대규모사업때문이다. 사업의 규모가큰탓도있지만국가기관및정부투자기관이갖고있는독특한조직 문화및운영원리때문에이들이수행하는사업이사회적갈등을발생시킨다.

21 18 갈등관리워크샵 그렇다면독특한조직문화그리고조직운영원리는무엇인가? 우리는 그것을권위주의로부를수있다. 적어도 1987년 6월민주화운동이전까지는 관료적- 권위주의적국가(bureaucratic-authoritarian state; BA State) 의 운영원리가정부조직에넓게확산되어있었음을부인하기어렵다. 1987년 이후민주주의로의이행(democratic transition) 이이루어지고 1992년이후 문민정부, 국민의정부및참여정부를거치면서민주주의의공고화 (democratic consolidation) 가이루어져왔지만과거관료적-권위주의적 국가가물려준유산은아직우리정부부문구석구석에남아있다. 3. 시장 1960 년대이래진행되어온수출주도형산업화과정에서기업은급속한 성장을기록하였다. 압축적성장기에이루어진기업의성장과자본축적은 흔히재벌이라고불리는대기업집단의성장으로대표된다. 우리나라기업은성장에걸맞는내부시스템구축을위한노력이부족 하다는비판을받아왔다. 이러한내부시스템구축의실패가확연하게 드러난것이 IMF 금융위기때이다. IMF 금융위기의본질과원인이어디에 있든간에이를계기로해서우리기업특히대기업들이가지고있었던 취약점들이드러나게되었다. 기업의방만한경영과잘못된투자의책임이 드러나게되었고 대마불사 의신화도깨지게되었다( 서문기등, 2001: 134). IMF 금융위기는그동안잠재되어있었던정부-기업간의갈등이현재화되는 계기가되었다. IMF차관양해각서를통해 IMF는기업의투명성제고와 금융시장을통한경영규율강화를요구하게되었다. 이와연관하여정부는 1998 년상반기부터여러차례에걸쳐기업구조개혁을발표하고시행해왔다 ( 서문기, 2001: ). 참여정부하에서는정부의기업구조개혁정책보다는 주5 일근무제, 비정규직근로자문제, 외국인고용허가제등의노동및고용 관련개혁정책이정부- 기업간의갈등잠재력을형성하고있다. 정부의기업구조개혁정책뿐만아니라시민운동및노동운동의활성화도 기업, 특히대기업과관련된사회적갈등의출현에영향을미치지만노사갈등은 물론시민운동단체와대기업간의갈등은기본적으로공공갈등의범주에 속하지않기때문에이글에서는논의하지않기로하겠다.

22 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 시민사회 1987년 6월항쟁은우리나라시민사회의급속한성장을가져온일대 전환점이되었다. 이때부터 1990년대중반까지진행된시민사회성장의 속도는가히고도성장기에한국경제가보여주었던동태성에버금가는수준 이었다. 오늘날시민운동의주축을이루는많은시민단체들이 1987년이후 1990년대 초 중반에창립되었다. 1987년이전까지는 YMCA (1903 년), 흥사단 (1913 년), YWCA (1922 년) 등과같이오랜역사를가진단체들과한손으로꼽을 만한숫자의여성단체및소비자단체들이시민운동의명맥을유지해왔다고 할수있다. 1987년이후 1990년대중반까지많은시민단체들이다투어출범하였고 이들 새로운 단체들이오늘날우리나라시민운동을주도하고있다. 1987년 이후새롭게창립된단체로서오늘날시민사회를대표하는단체로는 한국 여성단체연합 (1987 년), 한국여성민우회 (1987 년), 공해추방운동연합 (1988 년, 1993 년에 환경운동연합 으로발전적재편), 경제정의실천시민연합 (1989 년), 배달환경연구소 (1991 년, 배달녹색연합 <1994 년> 을거쳐 녹색 연합 <1996 년> 이됨), 참여자치시민연대 (1994 년, 현재는 참여연대 로명칭 변경) 등을꼽을수있다. 1990년대후반에는앞에서거론한바있는개혁 지향적인 되었지만현재까지 새로운 시민운동단체들에맞서다소보수적인시민단체들이조직 새로운 시민운동단체들이다. 우리나라시민운동을주도하고있는단체들은여전히 1987 년이후전개된시민운동세력의압축적성장은확장된정치적기회 구조 (political opportunity structure), 민주화운동경력을가진시민운동가 집단의조직화능력, 정부실패(government failure) 로인한시민운동에대한 기대상승등의요인으로부터큰영향을받았다. 새롭게출현한시민운동단체들이표방하고있는가치또한새롭다. 참여, 경제정의, 환경, 생태, 생명, 반핵, 평화, 양성평등, 연대등은분명히유럽에 기원을둔신사회운동(new social movement) 이추구하는가치에속한다. 이러한시민운동세력의성장은공공갈등출현의배경을이룬다.

23 20 갈등관리워크샵 Ⅳ. 우리나라공공갈등의특성 1. 국가기능과공공갈등 공공갈등은기본적으로국가의기능수행과정에서발생한다. '24개사회적 갈등현안 을국가가수행하는기능별로구분해보면, 전체적으로공공정책과 관련된갈등(15 건) 이공공사업과관련된갈등(9 건) 보다많음이드러난다. 또한 공공정책관련갈등중에서는복지확충적개혁과관련된갈등(8 건) 이신자유 주의적개혁과관련된갈등(5 건) 보다많고공공사업과관련된갈등중에서는 사회간접자본확충을위한사업과관련된갈등이 있다( 표 1 참조). 8건으로대부분을차지하고 '24 개사회적갈등현안 은특정시점에서특정목적의논의를위해선정된 갈등이기때문에이를기준으로한분석을일반화시키는데는분명한한계가 있지만국가기능과관련해서보았을때공공갈등이주로사회간접자본 확충과관련된갈등과노동및복지분야의개혁과관련해서발생하고있음을 보여주는하나의자료가된다. 사회간접자본확충과관련된갈등이공공갈등에서차지하는비중이크고 첨예한양상으로전개되기때문에개발대( 對 ) 보전은공공갈등의주요접점이 된다. 2. 국가대시민사회 공공갈등의정의에따르면여기에는정부간갈등( 관관갈등) 과민관갈등이 모두포함되지만, 주된관심의대상이되는갈등은국가와시민사회간의 갈등이다. 정부기관내부의관관갈등은간혹일어나더라도정부내의국무조정실, 회의체조정기구( 차관회의, 국정현안정책조정회의등), 아니면상급기관에의해 조정( 調整 ) 됨으로써비교적쉽게해소되는경향이있다. 또한조정이순조롭게 이루어지지않더라도대외적으로드러날정도의현재적( 顯在的 ) 갈등으로 발전하지는않는다. '24 개사회적갈등현안 이모두공공갈등이지만여기에 관관갈등은하나도포함되어있지않다. 민관갈등은그와는전혀다른양상을 보인다. 민관갈등이다. 치열하고장기적이며여론의초점이되기쉬운공공갈등은대부분

24 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 21 [ 표 1] 국가기능별갈등현안분포 공공사업 (9) 기능사회간접자본확충 (8) 기간산업육성 (1) 갈등사례 경부고속철금정산천성산구간노선결정 서울외곽순환고속도로사패산터널구간 건설 한탄강댐건설 경인운하건설 새만금간척사업추진 소각장건설 호남고속철분기점 항만명칭및구역분리지정요구 방사성폐기물관리시설부지선정 공공정책 (15) 신자유주의적 개혁 (5) 노동 복지분야 개혁 (8) 기타 (2) 철도산업구조개혁추진 주택공사 토지공사통합문제 한-칠레 FTA농업분야국내대책 WTO DDA 교육서비스협상 교육행정정보시스템 (NEIS) 공무원노조허용문제 주5일근무제 비정규직근로자문제 외국인고용허가제도입 퇴직연금제도도입 건강보험재정통합 국민연금재정안정화 의약분업제도개선 불법체류자출국조치 상장주식선물의부산선물거래소이관

25 22 갈등관리워크샵 공공사업과관련된공공갈등의경우에는시민운동단체와함께주민이중 요한갈등당사자가된다. 주민조직은 ' 느슨하게짜여진 비전문적 ' 풀뿌리 조직이지만이들이참여하는갈등의강도(intensity) 가그렇지않은갈등에 비하여높다. 간단히말해서주민조직은시민운동단체에비하여동원에너지 수준이높고, 시민운동단체들은조민조직에비하여정보수준이높다. 따라서 주민조직과시민운동조직간의 ' 틀 정렬( 목표와방법의합의) 이순조롭게 이루어질경우에는강렬하고장기적인대정부갈등이이루어질수있다. 3. 복합갈등 공공갈등의경우그쟁점이사회에미치는영향이방대하기때문에공공갈등의당사자구성은대체로복합적이다. 대부분의경우에갈등의한쪽당사자인민간측당사자는하나의집단이아닌복수의집단이다. 전형적인민간측당사자는시민운동단체와주민집단이다. 어떤점에서는공중( 公衆 ) 으로서의시민사회전체가공공갈등의잠재적인갈등당사자이기때문에공공갈등의경우당사자의범위는불확정적이라고보는것이옳을것이다. 이러한시민사회측의이질성때문에때로는시민사회내부의집단간의견불일치와갈등이정부대( 對 ) 시민사회라는대립구도를대체하기도한다. 이처럼공공갈등은당사자구성이복합적이기때문에민민갈등의경우에비하여조정( 調整 ) 하기가어렵게된다. 4. 이익갈등과가치갈등 공공갈등은갈등의당사자뿐만아니라갈등의원인, 복합적이다. 즉다툼의내용도 많은공공갈등의경우대체로이익의충돌과양립할수없는 가치가동시에갈등의원인으로작용하고있음을볼수있다. 공공사업을 둘러싼공공갈등의경우대체로주민은이익을중시하는반면에시민운동 단체들은가치와이념을중시하는경향이나타난다. 하지만, 갈등이나사회 운동의소용돌이속에서는모든것이유동적이기때문에, 주민= 이익, 시민 운동단체= 가치의등식이언제나적용되기는어렵다. 특히주민의경우, 실제의 요구사항자체가시간의경과에따라변화할뿐만아니라, 대외적으로표방하는 대의와실제의요구사항이일치하지않는사례도있다.

26 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 23 Ⅴ. 공공갈등의발생조건과조정가능성 1. 왜공공갈등은빈번하게발생하는가? 갈등은상이한주체간의상호작용이다. 우리나라에서일어나는공공갈등의 주요당사자는주로중앙정부와시민운동세력임을고려할때왜공공갈등이 자주발생하는가를설명하기위해서는국가와시민사회양자의성격및 활동을분석해야할것이다. 먼저공공갈등을빈번하게발생시키는구조적조장요인으로서과잉발달된 국가, 그리고발전주의국가에서나타나는정부기능의비대화를들수있다. 특히사회간접자본확충과관련된활동이중앙정부에집중되어있다. 사회 간접자본확충과관련된기획업무를수행하는중앙정부외에집행기능을 수행하는대규모의공기업( 그중에서도정부투자기관) 들이중앙정부산하에 설치됨으로써정부기능은더욱비대화된모습을보이고있다. 이들정부투자기관들이많은공공갈등의직접적당사자라는점에서공공 갈등의발생을감소시키기위해서는사회간접자본관련정부투자기관들의 운영이크게개선되어야한다. 변화된여건에맞게합리적으로조정되어야하며 구시대의요구에의해설정된사업내용은 환경적지속성이나시민적 공공성보다관료적절차주의나기관이기주의적목표를우선하는 ( 조명래, 2003: 130) 사업수행방식도개선되어야할것이다. 둘째로공공사업및정책이엄밀한타당성검토가결여된채결정되는 경우가있다. 예비타당성조사와환경영향평가를비롯한각종영향평가가 제도화되어있으나흔히지적되는 제도적한계 때문에처음부터타당성검토의 완결성은기대하기어렵다. 이러한 제도적한계 보다타당성검토를더크게 제약하는것은 정치적결정 과 국책사업프레미엄 과같은제도외적한계이다. 세번째요인은아직도강인하게잔존하고있는관료주의와권위주의이다. 이러한관료주의와권위주의의잔존은정부지체(government lag) 라고부를 수있을것이다. 이것은정부부문의변화속도가민간부문의변화속도에 뒤지는현상을지칭한다. 시민사회에서는권리의식, 참여욕구, 민주적절차 요구등과관련된시민의식이빠르게변화된데반하여정부조직은아직 이러한변화된시민의식에맞는행정을펴지못하고있다. 진정한의미에서의 협치 ( 協治, governance) 나 참여적의사결정 은아직이루어지지못하고있다.

27 24 갈등관리워크샵 또한민간부문에서는국가및사회의새로운발전목표와운영원리가빠르게 확산되어가는데반하여정부부문에서는그수용이지체되고있다. 관료주의와권위주의는시민단체에대한정부의인식에서도나타난다. 최근에와서시민운동에대한정부의인식이달라지고있음은분명하지만 아직도시민사회에대한관료사회의이해는낮은수준이다. 가장심각한 문제는시민단체를공공갈등해결을위한대화의파트너로인정하지않는 것이다. 시민단체들은스스로가공공갈등의당사자라고생각하지만정부는 때때로시민단체를정부와주민간의싸움에부당하게개입하는제3자정도로 인식하는경향을보인다. 네번째요인으로시민사회와국가간의인식론적단절을들수있다. 이것은 시민사회와국가가서로다른또는상호대립적인관점에서또는대립적인 해석의틀 을가지고문제를바라본다는것을말한다. 이때문에갈등과정에서 양자는폐쇄적인논리와인식의틀에사로잡혀있다. 주민과시민단체는 민주적절차를중시하는데정부는신속한결정과효율성을강조한다. 주민과 시민단체는실질적인의사결정참여와주민자치를주장하지만, 정부는이들의 참여와주민자치결정이법에의해보장된정부의권위와권한을침해하는 일이라고생각한다. 정부부문종사자들에게는일국주의( 국익중심주의 ) 의관점이 당연시되는데반해시민운동은기본적으로세계주의의관점에서문제를 바라본다. 이라크파병을둘러싼정부와시민사회간의갈등에서적어도한 가지충돌지점은일국주의와세계주의의충돌이라해도좋을것이다. 이러한 인식론적단절때문에우리나라에서는 강한국가 와 강한시민사회 ( 조명래, 2003: 138) 가충동함으로써공공갈등이두드러진양상으로나타나고있다. 2. 왜공공갈등은쉽게해결되지않는가? 앞에서우리는우리사회에서공공갈등이특별히자주발생하는원인으로서 과도한정부의기능, 공공사업및공공정책에대한타당성검토결여, 관료사회에 남아있는관료주의와권위주의, 국가와시민사회간의문화적단절등을 들었다. 사실이들요인들은갈등의발생요인이기도하지만어느정도로는 갈등의해소를어렵게만드는요인이되기도한다. 사실공공갈등이아닌일반사회적갈등의경우라고해서갈등의해소가 쉬운것은결코아니다. 특히우리나라의경우에는사적신뢰는높은반면에

28 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 25 공적신뢰는대단히낮은사회구조적조건, 타협과합의보다는원칙의관철이 강조되는문화적조건그리고국가적수준에서갈등관리시스템이갖추어지지않은 제도적조건이사회적갈등의해소를어렵게만드는요인들이다. 특별히공공 갈등의조정과해소를어렵게만드는요인으로는다음의몇가지를들수있다. 첫째, 갈등의성격과관련되는것으로서, 공공갈등의경우갈등당사자의 구성과쟁점의구조가복합적이라는점이다. 흔히시민사회측의당사자와 쟁점이복합적인반면에정부측의당사자는단순하다고생각하는경향이 있지만실제로는그렇지않다. 새만금간척사업의경우를보자. 반대측의당 사자는대체로현지어민, 부안의문화 생태운동집단, 부안바깥의환경단체와 종교인집단으로구성되고추진측의당사자는농업기반공사, 농림부, 전라북도, 다수의부안군민과전북도민등으로구성됨을알수있다. 당사자구성과 쟁점의구조가복합적이기때문에갈등당사자간의대화, 타협, 조정이쉽게 이루어지지않는다. 둘째, 공공갈등의경우, 사업및정책의성공과실패그리고갈등의장기화에 따른손실과이득에대한책임의소재가불분명하다. 책임의소재가불분명한 이유는갈등으로인해소모되는모든비용이사적재( 財 ) 가아닌 공공재 인 것처럼인식되기때문이다. 다시새만금간척사업의경우로되돌아가보자. 만약새만금사업이완료된시점에서수질개선이이루어지지않을경우 누구에게손실을보상할책임이있겠는가? 거꾸로만약환경단체들이반대하여 불필요하게공사가지연되었을경우 불필요한 공사지연으로인한비용은누가 책임을져야하는가? 국가가감수할뿐이다. 어느경우에도책임지는사람은없고어떤손실도 셋째, 공공갈등의경우중재또는조정할수있는적절한제3 자가없다. 다른갈등의경우에는시민단체나정부가중재자또는조정자로나설수 있지만공공갈등의경우에는이들이바로갈등의당사자이기때문에그렇지 못하다. 다른정부기관, 상급정부기관, 다른시민단체들이조정역할을맡을 수있지만특히다른정부기관이조정중재역할을맡을경우에는신뢰를얻기 어렵다. Ⅵ. 맺음말 앞에서우리는공공갈등의개념을정의하고우리나라공공갈등발생의구조적요인과특성을밝히고나서우리나라에서공공갈등이왜빈번하게발생하며그조정은왜어려운가에대해서논의하였다. 여기에서는우리나라

29 26 갈등관리워크샵 사회적갈등, 특히공공갈등의예방및해결을위한기본적인접근방법에 관하여간략하게정리하고자한다. 첫째, 갈등해결방안을마련하기위해서는먼저갈등의원인, 과정및결과에 대한과학적이해가선행되어야한다. 서구의경우, 사회적갈등에관한 이론적작업은이미 1950년대부터활발하게전개되어왔으며그후이른바 갈등이론은사회연구의중요한패러다임의하나로정착되어왔다. 우리나라의 경우에는 1980년대중반에오면서지역갈등과노사갈등을주제로한연구들이 비교적활발하게진행되었다. 3) 그러나이러한이론적관심에서출발된사회적 갈등연구와는달리갈등의예방과해결을위한정책연구는최근까지도아직 크게미흡한실정이다. 앞으로이러한정책지향적갈등연구와함께우리 사회의구체적인갈등사안에대한사례연구를축적해나가는것이사회과학자 들의과제이다. 둘째, 갈등해결을위해서는장기적관점에서하부구조를구축하는작업에 역점이두어져야한다. 이것은갈등현안에대한해결노력을하지말자는것이 아니라근시안적접근과지나친성과주의적접근은성공하기가어렵다는것을 강조하는말이다. 갈등구조가만들어지는데오랜시간이걸린만큼그구조를 치유하는데걸리는시간도길어질수밖에없다. 평화도위기도하루아침에 만들어지는것이아니듯이갈등출현과해소를위한사회구조도단기간에 만들어지는것은아니다. 갈등해결의최선의방법은당사자들간의상호이해, 대화, 타협등의자발적노력에바탕을둔해결방법이며자발적노력에의한 해결이가능하기위해서는사회구조적 문화적하부구조가먼저구축되어야 한다. 여기서말하는하부구조란각각높은공적신뢰와소통과타협의문화를 만들어가는작업을말한다. 셋째로, 갈등관리정책에있어서는갈등을미연에예방하는것보다더 중요한일은없다. 앞에서보았듯이, 우리사회의공공갈등은국가기능의비 대화, 공공사업과공공정책의타당성검토결여, 관료주의와권위주의의온존, 국가와시민사회간의문화적단절에기인하는바크므로공공갈등을예방하기 위해서는무엇보다도정부의끊임없는구조개혁과업무프로세스혁신이 필요하다. 특히공공사업수행및공공정책수립과관련된절차는전면적으로 재검토되어야한다. 투명한정보공개와참여적의사결정이절차개선의핵심적인 부분이다. 개혁과혁신은그자체가갈등을불러일으킬수도있지만개혁과 3) 1980년대중반이후에이루어진대표적인우리사회갈등연구로는각각 1985년과 1989 년에출간된한국사회학회 ( 편), 한국사회와갈등의연구 와한국사회학회 ( 편), 한국의지역주의와지역갈등 을들수있다.

30 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 27 혁신이만들어내는갈등보다는이것이지체되어나타나는갈등이보다 해결하기어려운갈등이다. 넷째, 갈등을조정하기위한제도가마련되어야한다. 현재 지속가능발전 위원회 내의연구팀들이마련하고있는가칭 갈등관리기본법 이제정되어야 하고, 이법에근거를둔가칭 갈등관리지원센터 가서립되어야한다. 갈 등관리지원센터 의운영을통해갈등조정전문가들이양성되어야한다. 다섯째, 갈등, 특히공공갈등을통해표출되는새로운가치와생활양식은 긍정적으로수용되어야한다. 공공갈등중에는역사( 驛舍 ) 의이름을둘러싼 갈등의경우처럼사회발전적함의가적은것들도포함되어있지만다른많은 공공갈등은우리사회가추구해야할새로운가치와국가가나아가야할 새로운방향을제시하는것들이다. 또한시민사회의요구는당장수용하기 어려운것을포함할수는있겠지만대체로우리사회가언젠가실현해야할 보편적인가치의실현을촉구하는것들이다. 따라서갈등을통해표출되는 새로운가치와생활양식을수용하는것이체제의진화, 즉시스템업그레이드를 가져오는길이고이것이바로갈등의순기능을살리는방안이다. 여섯째, 새만금간척사업이나방사성폐기물처분장건설부지선정문제와 관련된장기미해결의공공갈등사안은 사회적합의 를바탕으로해소해 나가는것이최선의방책이다. 짧은기간동안운영되다가최근해체된 에너지정책민관합동포럼 과 에너지원탁회의 와같은실험은계속되어야 한다. 현재의단계에서는 사회적합의 를통해원만하게갈등이조정된성공 사례를만들어나가는것이무엇보다도중요하다고본다.

31 28 갈등관리워크샵 [ 참고문헌] 강영진, 2000, 갈등분쟁해결매뉴얼, 성공회대시민사회복지대학원 NGO학과 성공회대아시아NGO정보센터 공석기, 2003, 한국환경운동의초국적동원과정의동학: 스버그까지, CEO. 4: 8-45 리우에서요하네 대통령자문지속가능발전위원회, 2003, 갈등관리시스템구축방안연구보 고서 서문기등, 2001, 한국사회갈등구조에대한이해. 삼성경제연구소 조명래, 2003, 국책사업을둘러싼환경갈등의원인과구조, CEO. 5: 한국사회학회( 편), 1985, 한국사회와갈등의연구. 현대사회연구소 Dahrendorf, Ralf, 1958, "Toward a Theory of Social Conflict,"Journal of Peace and Conflict Resolution. Ⅺ:

32 갈등대응체계의진단과개선방안 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방안 ( 요약문) 김유환( 이화여대법학과교수) Ⅰ. 우리사회의공공갈등의성격과해결의기본방향 오늘날우리사회가겪고있는다양한사회갈등은 1980년대후반이후 진행된한국사회의민주화와그로인한권위주의적갈등억제기제의붕괴에 의해촉발되었다. 그러나우리사회에서발생하는공공갈등을면밀히검토해 보면이러한갈등들이사회의분화와다원화, 참여민주주의와 있다는것을알수있다. 세계화와정보혁명그리고 NGO의발흥등전지구적사회변화현상과깊은관련이 이처럼우리사회의갈등상황이세계적보편성을 가지는현상이라고한다면그에대한처방도전지구적사회변화에따른 새로운사회운영방식의도입이되어야할것이다. 오늘날세계각국이도입하거나실험하고있는새로운사회운영방식으로서 갈등해결과관련하여주목할만한것은국민의국정참여와 Partnership 그리고공화주의적 있다. Consensus Building을통한통합의모색으로요약할수 우리나라의국가발전단계나공공갈등의양상에비추어이러한새로운 사회운영방식을도입할필요성과타당성이있는가하는점을검토해볼때, 비록우리나라가미국이나서구와같은수준의시민사회의성숙을경험하지는 못하였다하더라도참여민주주의와 NGO의활성화현상이나인터넷문화의 확산, 대의제민주정치에대한회의, 그리고이념갈등의심화등의사회현상에 비추어이러한새로운사회운영방식을도입할여건이무르익었을뿐아니라 이새로운처방을통한치료적의미의국가통합이절실할정도로각종사회 갈등이만연해있다. Ⅱ. 우리사회의공공갈등대응체계진단 그러나우리사회에는각종의공공갈등에대비할수있는기반이너무나취약하다. 우리사회의소외계층들은인간으로서의기본적욕구와관련한

33 46 갈등관리워크샵 절대적, 상대적박탈감을가지고있으며이념체계를달리하는사회계층간에 해결하기어려운갈등의요인이존재하고있다. 그러나다양한이해와가치를 가진사람들의공존양식으로서의협력적사회규범은아직채성숙되지못하였다. 특히사회전반적으로신뢰의바탕이매우취약하기때문에조그마한이견을 가지고도사회갈등을야기시킬소지가크다. 뿐만아니라법질서유지에 필요한협력정신과준법정신이부족하여전체적으로갈등해결에도움이될 사회자본이빈곤한상태에있다. 한편우리사회의공공갈등이대부분공공 정책이나공공사업의결정과관련된행정과정의문제점과관련이되어있음에도 불구하고행정절차제도는갈등예방에실효적일정도로활성화되지못하고 있으며국민의참여와 Partnership 이절실한부분에서도행정은 Top-down 식의 행정패러다임에서완전히벗어나지못하고있다. 또한공공분쟁이발생한 경우에이를효과적으로해결할분쟁해결제도가아직실효적으로정착되지 못하고있으며특히 ADR(Alternative Dispute Resolution) 은그정착을위한 기본적인제도적기반이취약한상태에있다. Ⅲ. 외국의공공갈등에대한대응방식과참여정부의대응노력 참여정부는이러한문제상황에대응하기위하여지속가능발전위원회를 중심으로 행정과정을참여패러다임으로전환하고자하는법제개혁논의를 진행하고있으며, 우리사회의공공갈등해결을위한 ADR의실험을포함한 포괄적인갈등대응노력을진행하고있다. 이러한대응노력은세계각국에서논의되고있는새로운정책결정과사회 통합의패러다임으로서참여와토의그리고 Consensus Building을특징으로 하는토의민주주의 (Deliberative Democracy) 에입각한참여적정책결정과정과 ADR 기법의도입등을그주요지향점으로하고있다. 그리고이러한대응 노력은참여정부를표방하는현정부의근본적인정책방향과일치하는것이라 할것이고이런점에서참여정부의역사적사명에해당한다고보아도과언이 아니다. Ⅳ. 새로운국가적공공갈등대응시스템구축의방향 참여정부의이러한노력은향후공공갈등대응을위한새로운국가적 시스템의구축에까지이르러야할것으로생각되는바개혁의기본적인 지향점은다음의몇가지사항으로요약될수있다.

34 갈등대응체계의진단과개선방안 47 첫째, 사회갈등은양보할수없는기본적인욕구와가치가충족되지않는 사회집단이나계층이존재할때예방이불가능하다. 따라서소외계층, 빈곤 계층, 상대적박탈감을가지고있는집단과계층을위한사회개혁과지원 프로그램을마련하여사회전체의갈등분위기를완화시켜야한다. 둘째, 행정과정을개혁하여행정기관들이전반적으로국민을고객으로 이해하고그요구에대응하도록하는한편, 그정책결정과정은국민의참여와 협력및 Partnership 에의한체제로패러다임을전환하여야한다. 다만참여 방식에있어서는가급적이면대립구조적이고문제제기형의참여방식보다 Consensus Building 을위한참여방식이채택되도록할필요가있다. 참여 패러다임에의한정책결정과정에는합의회의, 시민배심, 시나리오워크샵, 공론조사, 규제협상등토의민주주의에입각한의사결정방식이조심스럽게 활용되어야할것이다. 셋째, 법제와행정관행을수범자인국민위주로정비, 개혁해나가야한다. 모든법규는수범자의입장에서큰노력없이도준수할수있도록기준을 완화하는대신법집행율을제고하여사회통합의기준으로서의법의권위가 서도록하여야한다. 집행율이떨어지는높은기준을가진법규는법의권위를 떨어뜨려법경시풍조를조장하고갈등의결과에대한예측가능성을저하시켜 공공분쟁발생과격화의원인이된다. 넷째, 공공갈등의예방과해결에있어서중요한사회적협력규범으로서의 사회자본을축적하기위하여공무원, 시민, 학생, 시민단체, 정치인등을 대상으로하는교육과홍보를실시해나가야한다. 개인은저마다의이익과 가치만을주장할것이아니라공동선을위하여양보하고협상하여야한다고 하는공화주의적덕성의함양을위한교육이초등학교차원부터체계적으로 실시되는것이바람직하다. 또한갈등관리전문가의양성도이루어져야한다. 다섯째, 정부는이념갈등이나가치갈등의해결을위하여국정전반과관련하여 높은차원의통합이가능한국가비전을개발하여국민에게제시하고개별 갈등사안과관련된정책문제의해결에있어서도당해정책사안과관련된장기 비전과문제해결의관점과철학을분명히제시하여야한다. 가치와이념을 달리하는사람들을통합하기위해서는설득력있는고차원의국가적비전이 제시되지않으면안된다. 위한 여섯째, 공공갈등이비화되어공공분쟁이되었을때이를실효적으로해결하기 ADR 의활성화를위하여필요한제도적, 기술적, 인적기반을구축하여야한다.

35 48 갈등관리워크샵 Ⅴ. 개혁의성공조건 이상과같은공공갈등해결을위한대응체계의구축은정부혁신과법제개혁, 사회개혁및교육체제의변화등다양한국가적노력이요구되는사안이므로변화의필요성과방향에대한국민과정부그리고시민사회와정치권의폭넓은이해가필요하다. 따라서먼저이러한변화의관점을이해시키기위한노력을진행하면서이러한변화가성공적으로정착될수있도록새로운패러다임의한계영역과현실적여건에대한치밀한분석을행하고이에입각하여개혁작업을이루어나가야한다. 또한토의민주주의및참여민주주의적제도를도입함에있어서이것이대의제민주주의와법치주의등의전통적인정치적 법적구조와조화를이룰수있도록세심한배려를하여야할것이다.

36 갈등대응체계의진단과개선방안 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방안 ( 본문) 김유환( 이화여대법학과교수) Ⅰ. 문제의제기: 사회변화와공공갈등 1987년 6월항쟁이후가속화된민주화로인하여우리사회는다차원의 변화를겪었다. 민주화는우리국가공동체에매우긍정적인의미를가진것 이었지만, 민주화이전부터진행되어오던사회의분화와다양화가민주화로 인한권위적인갈등의억제기제의붕괴와연합하여사회각분야에서공공 갈등이분출하게되었다. 이처럼우리사회에공공갈등이분출하게된것이반드시국가와사회 발전에부정적인것은아니라할지라도그동안야기된공공갈등은중요한 정책결정이나공공사업의추진에걸림돌로작용하여지속가능한발전을 저해하고있는것이사실이다. 그런데우리사회의이와같은공공갈등의분출은우리사회에만특유한 것이아니라는점을유의할필요가있다. 공공갈등으로인한고민은전세계 적으로보편적인현상이고특정한정도의국가발전단계에서는국가간에 유사한공공갈등이문제되는것이보통이다. 이러한공공갈등의보편성은오늘날의우리사회의갈등의성격을이해하는데 도움을준다. 오늘의공공갈등은우리나라의민주화와그로인한권위적 갈등억제기제의붕괴로인해촉발되었지만사실은세계화와정보화, 분화와다원화그리고참여민주주의와 관련이있다는점을간과할수없는것이다 1). 사회의 NGO의발흥등세계적현상과깊은 세계화는국민국가의통제력을약화시키고국제NGO 등의 governance에서의 중요성을부각시켰다. 정보혁명은피치자인국민이정부와거의대등한정보력을 가지게함으로써정부가국민을다스림의대상이아닌협력과참여의파트너로 생각하지않을수없게만들었다. 사회의분화와다원화는공익에대한공통적 인식을불가능하게만들고각각의사회집단이나계층이자기의이익을공익으로 인정받으려고하는이익대변투쟁에나서게하였다. 1) 물론민주화역시세계적현상의하나라고하여야할것이다.

37 50 갈등관리워크샵 이처럼오늘날의공공갈등의배경을이루는사회현상을살피건대우리 사회의공공갈등은민주화와아울러전세계적사회변화로인한필연적인 현상이라고하여야할것이다. 물론우리사회특유의요인이갈등양상에영향을끼치고있는점도없지 아니하다. 예컨대, 오늘날우리사회가겪고있는심각한이념갈등이나가치 갈등의상황은우리의공공갈등에도지대한영향을미치고있다. 그리하여 한국사회의대부분의사회갈등은단순히이익의적절한배분만으로해결할 수없는갈등이되고있다. 또한, 일제시대와권위주의정권시대를통틀어 법질서에대한저항이정당화되던전통은오늘날의법경시문화의모태가 되었고법경시풍조자체가공공갈등의발생과격화의중요한원인으로 작용하고있는것이사실이다. 이처럼한국사회의특유한갈등양상을감안하더라도큰틀에서보면 한국사회의공공갈등은전세계적인사회변화에부수되는새로운사회질서 구축을위한진통이라고진단된다. 그러므로이를해결하기위해서는사회 변화에대응하는새로운사회운영방식이채택되지않으면안된다. 이하에서의논의는그러한새로운사회운영방식곧, 참여와 partnership 그리고 consensus building을통한공화주의적사회통합이라고하는방법론과 문제의식의구체화이다. Ⅱ. 공공갈등에대한대응을위한우리사회의 infra 진단 1. 진단의기본관점 공공갈등에대한적절한대응이가능한가하는것은국가와사회가얼마나 적절한갈등대응을위한하부구조를가지고있는가하는것에의해좌우된다. 국가와사회의제반공공갈등대응기제를중심으로검토해보면대체로 다음과같은점에서공공갈등대응의 infra 에대한진단의관점이도출된다. 첫째로, 공동체구성원의기본적필요가충족되고있는가하는것이다. 공동체구성원의기본적필요가충족되지못하면기본적필요가충족되지 못한구성원들은갈등을야기하고심지어폭력화될수밖에없는것이다 (Basic Need Theory).

38 갈등대응체계의진단과개선방안 51 둘째로, 공공갈등의해결과관련된사회자본(Social Capital) 2) 은의미있는 수준으로존재하며건전히기능하고있는가하는것이다. 공공갈등은협력적 사회규범과깊은관련을가진다. 이러한까닭에공동체의협력을촉진시키는 비공식적규범으로서의사회자본은공공갈등의해결에핵심적인 infra 가된다. 셋째로, 공공정책이나공공사업에관한정책결정과정은갈등을충분히 예방할수있도록이해관계인등의이익과의견을반영할수있는구조로 되어있는가하는것이다. 인터넷과컴퓨터로인한정보혁명은국민들에게 공공정책결정에관한충분한판단의자료를제공하고있다. 때문에어느 이해관계인그룹의이익과견해를배제한정책결정은대개갈등을야기할수 밖에없다. 넷째로, 일단공공분쟁이발생하면이를해결하기위한사회적 국가적 기제가잘기능하고있는가하는것이다. 공공분쟁은대개소송과같은전통적인 분쟁해결수단으로잘해결되지않는것을특징으로한다. 따라서소송이외의 대안적분쟁해결수단 (Alternative Dispute Resolution) 이유효하게기능하도록 제도적, 기술적조건을성숙시킬필요성이있다. 이하에서는이상의 대응체계를진단해보고자한다. 4가지관점에입각하여우리사회의공공갈등에대한 2. 국민의기본적필요는충족되고있는가? 인간은그기본적욕구가충족되지않을때갈등을야기시킨다. 해결이 어려운사회갈등을야기하게되는인간의기본적필요는인간의존엄과 가치에관한모든것이라고할수있다. 여기에는경제적필요, 문화적필요, 이념적, 종교적필요등과관련된인간이나인간의특정그룹이협상을통해 양보할수없는기본적요구가포함된다. 2) 사회자본은흔히신뢰나네트워크시민사회등을의미한다고생각되는경향이있다. 그러나 Francis Hukuyama 는이러한것들은사회자본에서파생되는것이지그것자체가사회자본이아니라고한다. 그에의하면사회자본은둘이상의개인사이에서협력을촉진시키는예증된비공식적규범 (an instantiated informal norm that promotes cooperation between two or more individuals) 이라고한다. 그리고그예로는두친구사이의상호관계나기독교, 유교같은것을들고있다. Francis Hukuyama, Social Capital and Civil Society(Prepared for Delivery at the IMF Conference on Second Generation Reforms), Ch.1 참조, http// 에게재.

39 52 갈등관리워크샵 우리는단일민족국가이기때문에다른나라에서흔히발견되는인종차별과 관련되는갈등은아직은거의문제시되지않는다. 그러나아직도절대빈곤에시달리는계층이있고부유층에대해상대적 박탈감을가진많은사람들이존재하고있다. 노점상들이나 FTA로인해 생계를위협받는사람들이공공갈등을야기하는것은이러한차원에서이해 하여야할것이다. 또한가치와이념의측면에서특정가치체계나이념체계를상호용납할 수없는그룹들이분명히존재하고있다. 이들은타협이이루어질수밖에없는 현실세계에서자신들의이념적필요를완전히충족시키기어렵기때문에 항구적인사회적갈등요인을가지고있는셈이다. 예컨대, 해방이후의좌우익 투쟁이나 6.25 전쟁의피해자로서스스로공산주의의피해자라고생각하는 사람들은북한과의화해정책에대해해결하기어려운갈등요인을가질수 있는것이다. 이처럼, 양보할수없는기본적필요가충족되지못하여절대적, 상대적 박탈감에시달리고있는사회계층이존재하고있다는것과 이념이나가치를 전혀달리하는사회적집단들이존재하고있다는사실은우리나라가앞으로도 해결되기어려운공공갈등에직면할가능성이매우높다는것을말해주고 있다. 3. 갈등에대응할수있는사회자본(Social Capital) 은충분한가? (1) 사회협력자원으로서의사회자본 갈등을예방하고갈등을해결함에있어개인이나집단사이에존재하는 사회자본이커다란의미가있다. Francis Hukuyama에의하면사회자본 (Social Capital) 이란 둘이상의개인사이에서협력을촉진시키는예증된 비공식적규범 이라고한다. 사회관계에실재하는비공식적인협력적규범이나 원칙이바로사회자본이라고할수있다. 불교, 기독교나유교와같은종교 규범이이러한사회자본의대표적인예이다. 또한공통되는역사적경험이나 교육이이러한사회자본의원천이된다. 공통의종교규범, 공통의역사적 경험이나교육의영향을받은사람들은공통의인식과유대감등을가지면서 협력적관점을공유하게되는것이다.

40 갈등대응체계의진단과개선방안 53 (2) 우리사회에서의사회자본 비공식적인협력적규범이나원칙이우리사회에얼마나많이존재하고 있느냐하는점에대해서는다소부정적인평가를할수밖에없다. 우리사회에규범이나원칙을제공하는기능을상실해가고있다. 유교는 그렇다고 하여기독교나불교의협력적규범과원칙이우리사회를결정적으로이끌고 있는것같지도않다. 한편, 협력적사회규범이나문화를만들어내는요소가운데하나인공통의 역사적경험이라는관점에서본다면우리는역사적경험의상이에따라 세대간에현격한인식의차이를가지고있다. 일제와 6.25를경험한세대는생존과개발이라는가치에중요한의미를 부여한다. 그러나권위주의시대를경험한세대들은민주주의와인권을강조한다. 그리고경제개발이후의국부를누리며성장해온새로운세대들은 wellbeing 을최고의가치로여긴다. 또한, 공산주의와대항하여싸운사람들은공산주의의위험성을강조하고 그들과의타협을부정하나매카시즘적인안보관에의해피해를보았거나 식상한사람들은그러한안보중심적관점을받아들이지않는다. 우리사회에서사회자본의형성을위해그나마긍정적으로기능하고있는 요소가운데중요한것이국제화와세계화라고하는방향이다. 프란시스 후쿠야마는세계화가종교에버금가는사회자본의원천이될수있다고 지적하고있다. 세계화를추진하는과정에서기존의부정적인관습이나태도를 불식하고새로운공통의인식과규범을창출해나갈수있다고하는것이다. (3) 우리사회의사회자본의부산물 협력적관계로서의사회자본의부산물도갈등에대한대응에있어매우 중요하다. 신뢰, 시민사회, 네트워크등이사회자본의부산물이라고할수있다. 1 신뢰 사회자본의부산물가운데갈등문제해결에가장중요한것이신뢰이다. 정부와국민, 시민단체와국민, 한이익집단과다른이익집단사이에최소한의 신뢰관계도존재하지않으면갈등은해결이불가능하다. 우리나라의공공갈등이

41 54 갈등관리워크샵 대부분정부의행정활동과관련되어있으므로가장중요한것은역시국민과정부사이의신뢰라고할것이다. 그신뢰의기반이되는협력적문화가너무나빈약한가운데있다. 이것은일제시대와권위주의시대를거치면서이루어진국민과정부의바람직하지못한관계설정에서비롯된측면도있다. 권위주의정부하에서공무원들은국민을도와준다는의식보다는국민을다스리고단속하고규율한다는의식이강하였다. 국민은정부를의지하기보다는두려워하였다. 공직사회가이러한권위주의적전통에서빨리의식전환을하여야함에도불구하고아직과거의관성이완전히불식되었다고말하기는어려울것이다. 2 법질서유지를위한협력과준법의식 법질서유지에있어서도국민의협력이필요하다. 우리사회의경우준법 의식의결여가우리사회의공공갈등에대한대응에큰장애요인이되고있다. 일제시대와권위주의정부시대를거치면서국민들은법질서의위반을일종의 저항으로관념하는경향이있었다. 법질서의권위는크게훼손되었고저항적 법위반의경우그에대한강한처벌이나응징은사회적비난의대상이되었다. 이것은법위반에대한사회적비난의강도를현저히약화시키는결과를 가져오게되고전체적으로 법의정치화 를초래하였다. 법위반은오히려 정치적흥정의대상이되므로공공갈등에관여하는자들은법위반을두려워 하지않고오히려법위반으로일종의정치적효과를보려고하는경향까지 야기하게되었다. 비화되기일쑤였다. 이때문에우리사회의공공갈등은매우격화된형태로 3 시민사회의성숙과시민단체의역할 사회적협력의관점에서시민사회가성숙하여많은협력적상호관계를 만들어내고그가운데양질의시민단체를생산해내는것도매우중요한 의미가있다. 우리의시민사회는많은시민단체를만들어내었고이들이 중요한사회자본의부산물로서의미있는사회적역할을수행해내고있다. 공공갈등의해결에있어서도시민단체의역할이긍정적으로기능한경우가 없지않았다. 못하다. 그러나현재까지시민단체의공공갈등해결기능은만족스럽지 그이유는사회전반적인불신풍조와시민단체의갈등조정자로서의 객관성 전문성부족등과관련이있는것이아닌가한다.

42 갈등대응체계의진단과개선방안 55 4 네트워크 우리사회에도많은신뢰의네트워크가존재한다. 시민사회와시민운동가, 동문단체와종친회, 경제단체와직업적네트워크, 노동운동가와노동조합등 이루열거하기어렵다. 그러나우리사회의네트워크는학연, 지연, 혈연과 이념적동질성등의카테고리에포함되어버리는경우가많다. 그리고이러한 네트워크들사이의적대감이지역갈등의문제, 이념갈등의문제등을둘러싸고 해결되지않고있다. 서로입장을달리하는네트워크사이에도다른카테고리의 네트워크가작동하여최소한의협력적인관계를유지하는것이전체사회의 관점에서바람직한데우리사회에서는이러한보완적협력관계가취약하다. 그런데사회전반의분위기가, 견해를달리하는자를극복하여야할대상으로만 생각하고그견해를달리하는자의가치를인식하지못하는한이러한대승적 차원의협력관계가구축되기는어렵다. 나와견해를달리하는자를내가가진 관점의문제점을지적해주고나의존재의의를부각시켜주는동반자로인식 하면서대승적차원의협력을추구하는정신이부족하다. 그리하여공화주의적 덕목의관점에서볼때정치권에서도, 존재한다. 시민단체에서도네트워크의단절이 4. 공공정책결정과정의구조는갈등을충분히예방하고있는가? 우리사회의공공갈등의대부분은정부의활동과관련이있다. 정책이나 정부의 공공사업과관련하여정부의결정내용이나처리방식이여하한가 하는것이, 대부분의공공갈등의직접, 간접원인을이루고있다. 따라서공공 정책의결정과그정책의추진과정의모순을해결하면많은부분에서갈등이 해결될수있는가능성이있다. 우리사회에서그간진행된민주화와정보혁명은국민들의행정에관한 정보수준을현저히향상시켰다. 또한사회의다원화로인하여국민들은자신의 이익을적극적으로대변하지않으면정책결정과정에서자신의이익이무시될 수있다는점을잘이해하고있다. 그리하여국민은행정을잘이해하고 적극적으로정책결정과정에자신들의이익을반영하고자함에도불구하고 행정과정은아직이러한국민측의변화를완전히수용하지못하고있다. 행정과정이많이변화하였다고는하나아직도국민을파트너로서보다는

43 56 갈등관리워크샵 행정객체로취급하고단기적인전시행정적성과목표에매달려결국일관성과 신뢰성을상실하는경우가많았다. 또한 Top-down식의사결정방식에익숙한 행정기관은자신이가진정보를국민과공유하기를두려워하고정책결정 과정에서국민의의견을그저참조사항에불과한것으로취급하는경우가 많았다 년에행정절차법이제정되면서행정절차제도가전반적으로재정비되 었지만우리행정절차제도는행정기관들이적극적으로국민의파트너쉽을 요구하여야만한다는적절한상황인식에서비롯된것이아니라당시의김영삼 정부가개혁공약을마지못해이행하는식으로진행되었던것은아닌가의심 되고있다. 그리하여시민단체가주장하였던계획확정절차도도입되지못하였고, 개혁의핵심을이루는청문절차는그실시여부를개별법에의존하게하는 등, 전반적으로행정절차제도의개혁은극히부분적인의미만을가지게되었다. 결국이러한부실한행정절차제도의개혁은공공갈등을사전에방지하는데 별영향을미치지못하는결과를초래하였다. 한편, 현존하는행정절차는모두당사자대립구조로되어있다. 그리고 변화된사회상황에걸맞게갈등을미연에방지할수있는합의형성을염두에 두는절차는아직찾아보기어렵다. 전반적으로행정과정은변화되는과정중에있으나아직은사회변화에 적응하는새로운패러다임으로거듭나지는못하고있다. 국민의참여와협력 및 partnership을강조하는새로운행정의패러다임구축은참여를모토로 출발한참여정부의역사적과업으로남겨져있다. 5. 공공분쟁해결제도는갈등해소에효율적인가 우리사회의공공갈등가운데심각한사회문제로비화하여공공분쟁의국면으로진행하는대부분의경우는대개이익갈등의양상뿐아니라가치갈등및이념갈등의성격을띠는경우가많다. 우리나라뿐아니라선진외국의경우에도해결하기어려운공공분쟁은대개이익갈등과함께가치갈등의성격을함께가지고있다. 그러한갈등의대표적인유형이환경갈등이다. 오늘날선진국의사회갈등은노사갈등에서환경갈등으로사회적논의의핵이이동하고있는형편이다. 그리고환경갈등과같이가치갈등적성격을띠고, 사실관계해명의곤란성이두드러지는갈등유형의경우, 소송방식보다는

44 갈등대응체계의진단과개선방안 57 다양한 ADR 방식이분쟁해결에유용하다는점이널리인식되고있다. 따라미국을중심으로공공분쟁에도 확산되고있다. 이에 ADR기법을활용하고자하는분위기가 우리나라의경우에도공공분쟁의해결에소송제도가극히제한적으로밖에 기능하지못하고있다는사실에대해누구도이의를제기하지않을것으로 본다. 그러나공공분쟁의해결을위한 ADR 의활용은법리적, 제도적제약 요인으로인해활성화되지못하고있다. 행정법원의경우 사실상의조정 이라는 방식으로 ADR기법을활용하고있으나근거법의부재로인하여이제도의 발전에는큰제약이있다. 각종행정청부속형 ADR도세밀한 ADR기법의 활용을위한교육이나제도의부실, 해결에있어의미있는성과를거두지못하고있다. 공공분쟁해결에있어서조심스럽게 전문가의부족등으로인하여공공분쟁 ADR기법의사용이실험되고있으나 아직 ADR 의활용을위한제도적, 법적기반이취약하고전문가가턱없이 부족한형편에있다. 6. 요약 우리사회는역사적요인에의해가치갈등과이념갈등이심화된가운데, 민주화, 세계화, 정보화, 사회의다원화등의변화에직면하여공공갈등이 야기될가능성이그어느때보다높다. 그러나국민의기본적인욕구는 상대적박탈감등으로인하여여전히충족되지못하고있으며, 사회갈등의 해결에긍정적으로작용할전통적사회자본은고갈되고새로운사회자본은 미처형성되지못한가운데있다. 한편, 행정과정은아직국민을파트너로 인정하고실질적인참여를보장하는제도로의패러다임전환을완성하지 못하고있으며공공분쟁을해결하기위한실효적인 못하고있다. ADR제도도아직발전되지 다만, 참여정부는국민의참여를행정과정의새로운지향점으로삼고있으며, 지속가능발전위원회를중심으로공공갈등해결을위한포괄적인대책이 논의되고있다. 참여정부에의한행정패러다임전환과공공갈등해결을위한 지속위의과업수행에의해우리사회의공공갈등대응을위한 변화를겪을것으로전망된다. infra가큰

45 58 갈등관리워크샵 Ⅲ. 선진외국의공공갈등에대한대응: 대응제도의실례 거시적구조변화와 1. 개요 많은다른국가현상과마찬가지로공공갈등의양상도국가발전단계에따라 각국에보편적인현상을나타내는경우가많다. 오늘날우리나라가겪고있는 공공갈등양상은수십년전, 선진외국이겪었던공공갈등의양상과유사한 측면이없지않다. 물론소득수준이나국가발전단계이외의요인으로서정보화와 세계화, 민주화등의계기가이러한공공갈등의발생에작용하였다는사실을 간과할수없으므로단순비교는어렵지만어느나라나해결방식은달라도 문제는유사한측면이있다는사실은부인할수없다. 그러므로선진여러나라가당시의국가발전단계에서겪었던공공갈등에 어떠한새로운방법론을적용하여왔는가하는것을검토하는것은오늘날 우리나라가당면한공공갈등에대한대응을위하여매우유용한시사점을 제공할수있으리라기대된다. 그러나지난수십년간공공갈등의대응체계와관련하여이루어졌던선진 여러나라에서의변화는단순히공공갈등에대한대응의차원을넘어서 민주주의와그구현형태의변화라는보다거시적인차원에속하는일이었다. 공공갈등의대응방식의변화는그러한전반적인사회변화와사회운영방식의 변화의일부분으로이루어진것이다. 이것은현대국가에서의공공갈등의 배경이민주화, 세계화, 정보화, 다원화등의거시적사회변화를배경으로 한것이라는점에서이해될수있다. 2. 민주주의이념의변화 인터넷을통한정보혁명과세계화및사회의다원화는오늘날의민주주의를근본적으로변화시키는동인을형성하고있다. 먼저정보혁명은국민들이행정과정에직접참여할수있는정보력을갖출수있도록만들었다. 오늘날의국민은더이상우월한정보력을가진정부 관료의행정객체에불과한존재가아니라능동적으로관련문제에대해의견을제시할수있을만큼정부 관료와거의대등한정보력을가지고있다. 국민은이제대의제의뒤안길에서국민의대표들이내리는결정을그대로수용하는수동적이고소극적인상태에서벗어나적극적으로정책결정에의참여를모색할수있는능력을갖추게되었다.

46 갈등대응체계의진단과개선방안 59 다음으로, 세계화는국경없는경제체제의성립과그로인한전세계적 경쟁질서를통하여개별국가가경쟁에서생존하기위하여스스로의규제권을 상당한정도로약화시킬수밖에없도록만들었다. 그러한개별국가의권력 약화는신자유주의라고하는경제적자유주의에의해정당화되고체계화되었다. 또한, 문화적으로, 그리고사회적으로세계화는텔레비전과인터넷을통하여 보편적인가치와문화를창조하고있다. 이러한세계보편의가치와문화역시 개별국가의전통에입각한규제권력을약화시키는데중요한역할을하고있다. 이와같은주권국가의권력약화는전통적인대의제민주주의에기초한민주 주의의실현방식의영향력을현저히약화시키고있다. 다국적기업의지배와 시장의우위, 그리고전세계적경쟁체제의대두라고하는현실은대의제구도 하의제도정치의문제해결능력에커다란장애요인을야기하여대의제하에서의 문제해결을어렵게만들고있다. 마지막으로, 사회의다원화로인하여이해관계가복잡해짐에따라대의제는 그러한복잡한이해관계를시원하게반영할수있는기제로서의의미를 상실해가고있는실정이다. 선거에의해선출되는정치적대표만으로자신의 이익을대변하지못하는수많은이익단체들은직접정책결정과정에참여하여 자신의이익을대변할수있는기회를모색하기에이르렀다. 이리하여현대국가들은변화된국민, 변화된상황에대응할수있는새로운 국가운영의패러다임의형성을절실히필요로하게되었다. 민주주의관념에입각한국가운영, 패러다임이다. 참여민주주의는이념적으로는단순히 이것은새로운 곧참여민주주의에입각한국가운영의 다원화사회의복잡한 이해관계반영 이라고하는다원주의적민주주의모델에만족하지않고 공중의 직접적인행정결정에의참여 라고하는직접민주주의적정치모델에까지접근하고 있다. 이러한직접민주주의를촉진시키는기술적인수단으로서주목받는 것이인터넷이라고할수있다. 인터넷은시간과공간에구애받지않고정책 결정에국민들이의견을제시할수있는길을열었다. 3. 참여와토의그리고합의에의한정책결정방식의채택 참여민주주의는정책결정방식에도중대한변화를초래하고있다. 현대국가에서 공공정책결정방식에중요한영향을끼치고있는두드러진사고방식으로서 사회합의주의 ( 사회조합주의 : Social Corporatism) 와토의민주주의 (Deliberative Democracy) 가있다. 양자는그맥락을반드시같이하고있다고할수없으나 정책결정에있어서사회적합의와참여를중요시한다는점에서유사성이있다.

47 60 갈등관리워크샵 사회합의주의는현대사회가가지고있는갈등요소에대한대응으로서 국가의중재노력으로조직화된사회제세력의합의를통하여사회전반에 대한문제를해결하고자하는방향성을가지고있다. 우리나라의노사정위원회는 기본적으로이러한사회합의주의적지향점을가지고있는제도이다. 사회 합의주의는다자간의참여를통하여타협과조정그리고책임의분산을 꾀하는것으로서대의제민주주의의문제점을보완하는의미가있다. 토의민주주의는대의민주주의의방식인투표에의한정책결정이토의또는 심의 ( Deliberation) 를결여하고있으며소수자나소외자를정책결정과정에서 배제하고있다는점에서직접민주주의적공중참여와그를통한심의과정에 의한정책결정을강조한다. 토의민주주의는공론조사, 시민배심, 시나리오워크샵, 규제협상, 합의회의등의방식을통하여국민의정책결정에의직접참여와 그를통한심의를통하여대의제민주주의의다수결표결이가지는피상성을 극복하고자한다. 토의민주주의의구체적인방식은몇가지에제한되지않으나 참여와토의그리고공화주의적합의를그특징으로한다. 사회합의주의와토의민주주의방식은미국이나유럽에서이미광범위하게 채택되고있으며모두공공갈등에대한대응으로서의의미를가지고있다. 4. 참여모델의변화 선진제국의갈등해결모델이참여와토의그리고합의에의한갈등해결이라는 방향성을가지고있다고할때, 기본적인출발은국민의정책결정에의참여라고 할수있다. 그런데, 현대국가에서의정책결정에대한공중참여는국가발전단계에따라 다음과같이역사적으로발전되어왔다. 미국의 Lawrence E. Susskind 는 공중참여의유형을온정주의모델 (paternalistic model), 갈등모델 (conflict model 또는 confrontational model) 그리고합의형성모델 (consensus building model) 의 3가지로나누어분석하고있는데 3). 이러한분석은미국뿐아니라 현대국가모두에타당한것이라고생각한다. 고전적인온정주의모델에서는행정청은행정청의필요에따라정부에의해 정의된조건하의절차에몇몇사람들을참여시킨다고한다. 그러나이러한 3) Lawrence E. Susskind, Overview of Developments in Public Participation, in Public Participation in Environmental Decisionmaking(edited by ABA Standing Committee on Environmental Law,1994), p.2.

48 갈등대응체계의진단과개선방안 61 온정주의모델이현대국가의다원화사회의요구와참여민주주의의요구를 만족시켜줄리만무하다. 그리하여지난수십년동안민주적의사결정과정에 대한개인이나소수집단의참여권을보장하라고하는사회적압력이거세어 졌고시민자문위원회제도가대안으로활용되기시작한것을비롯하여 상당한제도적변화가있었다. 그러나온정주의적모델에만족하지못한 사람들은정치적조직화와공공여론의동원, 직접적행동등에의하여 집단적으로행정결정에참여하려고하는경향을나타내기에이르렀는데, 이러한집단적참여는궁극적으로입법에대한도전이나소송등의형태로 나타나게되었다. 이처럼행정결정에대한집단적인갈등양상으로나타난참여 유형을 Susskind 는갈등모델로지칭하고있다. 그러나 Susskind에의하면 갈등모델은엄청난사회적비용과시간낭비를초래할뿐아니라공공사업등을 중단할수는있었을지언정사회전체를위한현명한결정을도출함에서는종종 비효율적이었다고한다 4). 이러한상황하에서 Susskind는미국사회에새로이 도입된참여유형을합의형성모델 (Consensus Building Model) 이라고지칭한다. 그에의하면갈등모델하에서참여자가스스로참여의길을모색하는것과달리 합의형성모델하에서는행정청이장래의잠재적인이해관계자( 예컨대, 장래 세대) 를포함하여이해관계있는참여자에대한광범위한참여의기회를보장하기 위해애쓰게되고, 행정청과참여자사이의공동의사실관계조사와공동의 문제해결방안의모색이이루어진다고한다. 무엇보다도합의형성모델에서 행정청은당사자의하나로서합의과정에참여할따름인것으로전제된다. 합의형성모델에의한참여는전통적인참여유형과는그성격을크게달리하는 것으로이러한합의형성모델은전통적모델로인한공공결정에있어서의 갈등을해결하기위한대안으로등장한것이지만이미언급한바와같이 민주주의에대한새로운접근이나신자유주의적경제질서에서의행정과정의 적응방식과관련해서도많은함의를가지고있는것이라할수있다. 이와 같은합의형성모델은미국에서 1990 년행정분쟁해결법(Administrative Dispute 4) Ibid.,p.3. Resolution Act) 과5) 협의에의한규칙제정법 (The Negotiated 5) Pub. L. No 이법은그동안노정되었던문제점들을해결하고, 한시적으로효력을가지는것으로되어있던동법과역시한시적인법으로되어있던 The Negotiated Rulemaking Act를항구적인효력을갖는법으로만드는내용으로 1996 년에개정된바있다. Robin J. Evans, The Administrative Dispute Resolution Act of 1996: Improving Federal Agency Use of Alternative Dispute Resolution Processes, 50 Administrative Law Review 217(1998), p.228ff 참조.

49 62 갈등관리워크샵 Rule-Making Act) 6) 이제정됨에따라미국연방행정과정의주요부분을이루게 되었다 7). 5. 외국의공공갈등대응을위한제도 (1) 1 전통적인이익참여적행정절차 개요 공공정책이나공공사업과관련되는사회갈등을예방하는일차적이고전통적인제도는행정절차제도라고할수있다. 미국과독일등우리나라법제에큰영향을미치는선진국가는우리보다는실효적인행정절차제도를가지고있다고평가된다. 그리하여행정기관은청문절차등을통해대변된이해관계인의이익을반영함으로써, 예상되는갈등의발생을줄여나가고있다. 청문절차등행정절차제도는우리나라도가지고있지만제도의존재유무가중요한것이아니라그것이실질적으로얼마나의미있게기능하도록만들어져있으며어떻게작동하고있는가하는것이중요하다. 2 네덜란드의경우 네덜란드의경우 대규모공공사업등과관련해서는정책형성의초기 단계부터이해관계자를참여시켜의견을받고그를토대로 전문가와행정청의 의견을조율하여정책결정을한다음다시이해관계자의의견을듣는방식과 같이체계적이고지속적인의견수렴절차를거치고있다. 네덜란드의경우 초기단계에서부터결정단계에이르기까지단계적인의견수렴이가능하도록되어 있다는것이하나의특징이며전문가의의견과정책판단을반영한후에다시 feedback의과정을거치도록한다는점에서시사하는바크다. 3 독일의계획확정절차 독일의경우 갈등의예방이라는관점에서주목을끄는것에계획확정절차가 6) Pub. L. No ) Susskind 에따르면이미 1994 년에미국의 14 개의주가조정사무소 (offices of mediation) 를설치하였고, 다른몇개의주가그설치를고려하고있으며, 수백개의지방자치단체가지역공동체분쟁해결센터 (community dispute resolution center) 를창설하였다고한다. Lawrence E. Susskind, op.cit.,p.5.

50 갈등대응체계의진단과개선방안 63 있다. 이절차는지역적으로큰의미를갖는개별적인거대시설물의건설과가동에관한행정결정절차로서계획확정에필요하여획득된모든자료와이의제기사항에대하여제한없는논의가이루어지는것을특징으로하고있다. 그리고이절차의중립성을담보하기위하여계획확정관청과청문절차의주재관청을분리하고있는것도시사하는바크다. (2) 1 새로운참여모델에의한참여제도 새로운참여제도의특징 전통적인개념의행정절차제도는참여를통해갈등을사전에예방할수있는 제도의범주에속하는것은틀림이없으나합의의형성이목적이라기보다는 각이해관계자의이익대변을목적으로하는제도이다. 따라서전통적인 행정절차제도하에서는이해관계인은대립적인구도하에공격과방어를 할지언정 Consensus 를만들기위한노력을한다고말하기는어렵다. 또한 전통적인행정절차에는원칙적으로자신의이해관계가관련되는자들만이 참여할수있다. 그러나토의민주주의와사회합의주의에입각한새로운참여 제도는이러한이해대립적인의미에서의참여제도라고하기보다는합의 형성을위해참여자가공동의노력을기울이는것을제도의지향점으로삼고 있다는점에서본질적으로전통적인행정절차제도와차이가있다. 이새로운 참여제도하에서는이해당사자사이에지고이기는관계가아니라모두가 동의할수있는정책대안을공화주의적관점에서함께발견하고자노력하게된다. 따라서이제도하의참여절차에는반드시절차적권리를가지지않는일반 공중도참여할수있다. 다만사회합의주의에입각한참여제도는주로노사간의갈등및협상을 대상으로하는경우가보통이므로여기에서는자세한검토를생략하기로한다. 실제로사회합의주의방식은잘조직되어구성원에대한통제력을가지는 사회세력간의갈등해결을전제로하고있으므로갈등의양당사자모두 잘조직되어어느정도구성원에대한통제력을행사할수있는노사갈등에 전형적으로타당한방식이라할수있다. 2 미국의협상에의한규칙제정 미국의협상에의한규칙제정(Negotiated Rulemaking) 제도는행정입법을함에있어서피규제자등의이해관계인과행정기관이대등한입장에서협상을

51 64 갈등관리워크샵 하고합의를도출하여그를토대로행정입법을제정하는제도이다. 이때행정기관은협상의일방당사자일뿐이다. 협상에의한규칙제정에참여하는협상당사자는일시적으로행정자문위원회를구성하여협상을하는꼴이된다. 협상에의한규칙제정에서는만장일치에의한합의를목적으로한다. 그러나협상결과에는법적구속력이부여되지는않는다 (USA Group Loan Service, Inc. v. Riley 판결). 협상에의한규칙제정은환경관련행정입법등갈등유발가능성이많은행정입법의경우에주로활용되고있으며절차의개시, 협상위원회의구성그리고협상에서의합의도출을위한기술적인측면등을규율하는협상에의한규칙제정법이미국연방행정절차법의일환으로제정되었다. 3 기타토의민주주의방식의참여제도 한편, 시민배심제, 합의회의, 시나리오워크샵, 공론조사등의토의민주주의 방식은, 전형적인제도들이아니라얼마든지변용가능한것들이다. 따라서 전세계적으로다양한방식의토의민주주의참여방식이실험되고있다. 다만, 이들방식이공통적으로지향하는바는, 이익단체간의힘의격차, 이익단체구성원사이의힘의격차, 이익단체와국가기관의유착등의문제 상황에즈음하여시민사회의활동을중요시하는입장에서중요한문제를 시민의심사숙고나시민간의토의에의해해결하는데있다. 따라서이방식은일반국민이정책결정과정에참여하고그들에게필요한 정보를충분히제공하여합리적인결론을내도록하는것을그기본골격으로 하고있다. 이과정에참여하는국민에게필요한정보를주는방식에있어서 때로는전문가들과의질의응답및토론과정이포함된다. 이방식의객관성과 합리성을확보하기위하여가장큰문제가되는것은토의과정에참여할시민 등의참가자들을어떠한기준으로선발할것인가하는것과필요한전문적인 정보들을편향되지않게효과적으로전달하는방법이라고할것이다. (3) 합의에기초한공공분쟁해결제도 현대사회에서의공공분쟁은복잡한사실관계와이익상황그리고가치관 갈등이수반되는경우가많다. 그전형적인경우가환경갈등에의한공공 분쟁이다. 선진국의경우환경갈등의해결이중요한국가현안으로되어있으며 우리나라도이미그러한단계에진입하였다고본다.

52 갈등대응체계의진단과개선방안 65 이처럼특히환경갈등과같은복합갈등의경우, 소송이나행정심판등정식적 분쟁해결절차에의한해결은실효성이별로없다는것이일반적으로받아 들여지고있다. 이런종류의분쟁은이해당사자의설득, 정보와비전의공유 등을위한절차와과정의가치가결과가치보다더중요하기때문에소송이나 행정심판의방식보다는합의에기초한 것이다. ADR을통한분쟁해결이더적절하다는 ADR제도는반드시이러한공공분쟁에서의필요성만에의해서가 아니라 보다광범위하고근본적인차원에서의필요때문에각국에서받아들여져왔다. 미국과유럽, 일본등에서 ADR은사회개혁이나사법개혁의관점에서받아 들여져왔으나. 공공분쟁과관련하여 ADR 제도를도입한미국의경우, 협상에 의한규칙제정 (Negotiated Rulemaking) 제도와함께이것은행정개혁내지 규제개혁의의미까지내포하게되었다. 미국에서발전한다양한 ADR기법은 전세계로파급되고있으나각국의고유한문화에적합한형태로발전되어야 성공할가능성이높다는점이지적되고있다. 미국의경우 1990 년에행정분쟁해결법(Administrative Dispute Resolution Act) 이제정되어행정분쟁사건에대해서도조정 중재등의 ADR 기법을활용할수있는기초를마련하였다. 이법은 ADR을활용할수없는 행정사건을비교적자세히규정하고행정사건에 기술적사항들을규율하고있다. 공공분쟁에 ADR을활용하기위해필요한 ADR을적용하는것은대의제민주주의나법치주의와의 모순을 가져올수있다. 미국의경우대의제와법치주의의가치를지키면서공공분쟁에 ADR 을제한적으로활용할수있는제도적장치를 마련하고그를실효화할수 있는기술적장치를마련하였다는점에서공공분쟁에조심스럽게 ADR을 활용하는실험을하고있는우리나라에대해시사하는바크다. Ⅳ. 공공갈등대응을위한새로운국가적시스템의구축 1. 국민의기본요구충족을위한사회개혁 가장해결하기어려운공공갈등은특정그룹의기본적요구가충족되지않은경우에발생한다. 이러한기본욕구미충족으로인한공공갈등을예방하기위해서는사회개혁을통하여사회적약자와소외받는사람들의기본적인

53 66 갈등관리워크샵 요구가충족될수있도록하여야한다. 우리사회의빈부격차는날로커지고있다고한다. 빈곤층에대해서주거, 최저생활, 보건 의료, 교육등가장기본적인국민의욕구가충족될수있도록사회보장제도를정비해나가야할것이다. 또한세계화과정에서소외받는농민 중소상공인등다양한계층을합리적으로지원할수있는프로그램도마련될필요가있다. 그러나사회적약자를위한지원을위한사회개혁이합리적인사물적관련성없이이루어지는과도한지원이되거나시장원리에대한심각한훼손이되는경우또다른사회갈등의원인이될수도있으므로지원프로그램의고안에있어서신중을기하여야할것이다. 사회개혁의또다른관점은상대적박탈감의해소를위한정책의실시이다. 우리사회의많은갈등이상대적박탈감에서부터비롯되고있다. 예를들면특정지역의개발사업으로토지를수용당하는사람들은인근지역의토지소유자에비해엄청난상대적박탈감을경험하게된다. 이러한상대적박탈감은사업자체에대하여또는토지보상협상에서의공공갈등으로비화될수있는것이다. 공공사업이나공공정책은상대적박탈감을유발하지않도록균형을유지하도록하여야하며지속적으로이와같은상대적박탈감을유발하는제도를개선해나감으로써사회전체의갈등분위기를완화시킬수있다. 2. 행정의참여패러다임으로의전환 우리나라의공공갈등이대부분행정활동과관련있다는점에서행정의 패러다임전환이공공갈등의예방을위해무엇보다도필요하다. 행정기관은이제, 마치기업이고객을관리하듯이하는자세로국민의 의견을존중하여행정활동을전개해나가야한다. 국민의뜻을외면하면 세계화의진전에따라국민은다른국가를선택할수있으므로이제각국의 정부는공공부문에서전세계적경쟁상태에돌입하고있다는것을유념하지 않으면안된다. 또한행정기관은행정정책결정에있어서참여패러다임으로의전환을이루어 나가야한다. 마치기업이고객이원하는제품을생산하듯이행정도고객인 국민의참여하에정책결정을하도록하여야한다. 그리고그러한국민의 참여는갈등이많이예상되면될수록합의형성적인절차를통해이루어져야 한다. 우리나라의경우감사청구제, 주민소송제, 주민소환제등대립구조적이고

54 갈등대응체계의진단과개선방안 67 문제제기형참여제도가도입되었고또한계속도입이논의되고있으나이에그치지말고합의형성적참여제도의발달로진화해나가야한다. 그리고합의형성적참여제도가제대로기능하도록하기위하여행정은보다적극적으로투명하게각종정보를공개하여야한다. 그러나이러한참여과정은행정기관에의해주도면밀하게관리되어야한다. 과도한참여, 비생산적인참여는행정의비효율을결과할뿐이다. 행정기관은국민의참여가필요한사안과그렇지않은사안을준별하여야하며참여가필요한사안에서도전문가적견해가참여과정에최대한반영될수있도록노력하여야한다. 참여가필요한사안은대체로국민의협조가정책이나사업의성공에필수적인사항으로서국민과의공감대형성과국민의사안에대한정확한이해가요구되어참여과정을통해토의적인방식으로사안을검토할필요가있는경우로이해된다. 참여가필요한정책결정사안의경우이를운영하는공무원은참여가지향하는합의에의한행정의가치를잘이해하고그과정을통해전문가와참여자가정보교환과상호커뮤니케이션을이룰수있도록협조하여야하며, 인내를가지고시간을들여얻어지는과정가치가무엇인가하는데대한충분한이해가있어야한다. 그러한과정가치가요구되지않는분야에서참여프로세스를밟는것은시간낭비에불과하다. 3. 수범자중심으로의법제정비 20세기에제정되어현재행정활동의기준이되고있는대부분의법제는 대개행정편의적인관점에서벗어나지못하고있는것이아닌가의심스럽다. 21세기의변화된행정환경에서이들법제는국민의입장에서재검토되어야 할필요가있다. 또한, 행정편의주의못지않게기관이기주의나할거주의에의해 규율의내용이왜곡되어있어서갈등의원인이되고있는많은법규들도정비 되어야한다. 모든법규는수범자의입장에서별노력없이도준수할수있도록만들어져야 하며대신법집행율을현저히제고하여야한다. 지킬수없는법을만들어 놓고법집행율이현저히떨어질경우법의권위도땅에떨어지고, 부패를 조장시키며결국법집행에있어서의상대적박탈감을야기하여갈등의원인이 되고만다.

55 68 갈등관리워크샵 4. 교육, 홍보등을통한사회자본의형성 (1) 사회자본형성을위한교육 공공갈등을예방해결하기위한제도못지않게중요한것이사회적관계에서의 협력의증진이가능하게하는비공식적규범이나문화라고할수있다. 즉, 사회자본이풍부하여야사회갈등을예방하고사회전체의생산성을제고시킬 수있다. 사회자본을형성하기위하여가장중요한것은교육과홍보이다. 교육과 홍보를통하여협력적관계를형성하는것의경제적, 윤리적가치가국민들 사이에서인식되어야한다. 교육이나홍보를통해갈등이나협상에대처하는 비공식적인합리적규칙을만들어나갈수있다. 반대자에대한매너나견해를 달리하는사람을다루어가는태도같은것들도공무원, 시민단체, 학생모두가 배워야할사항이라고생각한다. 다원화된사회에서나와가치를달리하고 견해를달리하는사람과공존하기위해양보하고합의하여조화를이루면서 살아가는법을교육하지않으면앞으로우리사회는각종의갈등으로인하여 지속가능한발전을이루기어려울것이다. 공무원뿐아니라시민단체나언론도다원화된사회에서어떠한자세로 활동하고보도하여야할것인가하는것을연구하고배워야한다. 시민단체는 단순문제제기식의활동방식에서벗어나서정책사안에대한시민사회의 공감대를확인하고그를건전한방향으로유도하고발전시키기위해노력하여야 한다. 언론도특정한입장에편향된문제점지적식보도태도에서한걸음 나아가서자신의입장을가지더라도상대편입장에대한겸손한이해의자세와 합의를통한대안과비전을모색하려고애쓰는태도를가져야한다. 사회 구성원모두가비판보다는공화주의적문제해결에초점을맞추어토론하고 해결해나가고자하는태도로전환할것이필요하다. 이러한방향으로의사회분위기전환을위해가장기본적인것은반대편의 가치와주장도나의생존과발전을위해필요한것이라는믿음을사회구성원 모두가가지도록하는것이다. 반대입장이있음으로해서나의존재의의가 있고반대입장과의조율을통해사회는균형을유지할수있는것이다. (2) 사회자본형성을위한그밖의정부의역할 사회자본의형성에있어서정부는교육체제의정비이외에도중요한역할을 수행하여야한다.

56 갈등대응체계의진단과개선방안 69 가장먼저정부는국민과신뢰관계를형성하여야한다. 정부정책의일관성과 예측가능성을위한제도와관행의개선등지속적인노력을통하여국민으로부터 신뢰를받지못한다면공공갈등의문제를해결해나가는데큰어려움을겪을 것이다. 다음으로정부는이념갈등이나가치갈등에대비하여보다높은차원의 통합이가능할수있도록새로운비전과국민공통의목표를제시해나가야 한다. 새로운비전은이견을가진사람들을통합하는데필수적이다. 그비전 가운데반대자들도희망을가질수있어야한다. 정부는국민보다한걸음 앞서서국가발전을예측하고그에걸맞는비전과철학을제시함으로서상이한 이념과가치관을가진사람들을미래의방향아래통합할수있을것이다. 예컨대에너지정책과관련된가치갈등에있어정부정책에반대하는사람들도 공감할수있는장래의에너지정책의비전이먼저제시되고반대자들에의해 충분히납득되어야한다. 그리고현재의정책대안이가지는철학과논리가 그러한비전을향하여체계화되어제시되어야한다. 장래에대한비전이없이 그러한가치갈등의해결은요원한것이다. 마지막으로정부는갈등관리전문가의양성에관심을기울여야한다. 공공갈등에 대한대응은매우정교하게이루어져야한다. 그러한까닭에공공갈등을다룰 전문적인인력이필요하다. 특히 ADR과정은매우기술적이고정교한기법에 의해운영되어야한다. 마치고층빌딩을건축하듯이한단계한단계세심한 배려를하지않으면공공분쟁에서 ADR 은성공하기어렵다. 5. 공공분쟁에서의 ADR 활성화 공공갈등이비화되어공공분쟁이된경우, 이를해결하는데있어가장 적절한수단은 ADR 기법이라는점은이미언급한바와같다. 그러나 ADR은 매우기술적인요소를가지고있기때문에 ADR의 활성화를위해서는세밀한 배려를베풀어야한다. 우선 ADR 과정을이끌양질의조정인또는중립위원 (Neutral) 인력이존재하여야하며 ADR의다양한절차를활용가능하게하는 법제도가필요하다. 물론 ADR은법제적근거없이도가능하지만 ADR의 활성화를위하여각국은 ADR 법제를형성해나가는것이보통이다. 특히공공분쟁 에서의 ADR은그가능범위나가능한방식그리고 ADR과정에필수적인 비밀유지와정보공개제도와의관계등에대한법적규율이필요하다.

57 70 갈등관리워크샵 공공분쟁에서의 ADR은사법부차원보다행정기관차원에서 시행되는 것이보다바람직하다. 행정기관차원에서의 ADR의시행은행정과정에서 이루어지는것이므로행정정책적고려를할수있다는장점이있으나사법 기관에서실시되는 ADR은정책적고려보다는이미분쟁해결자체로무게 중심이옮겨갔다고할수있을것이다. 현재행정법원은 사실상의조정 이라는 방식으로 ADR을활용하고있으나위와같은예민한부분에대한명시적인 법적근거조항을결여하고있기때문에 장애요인을안고있는셈이다. ADR의적극적인활용에있어서큰 Ⅴ. 결론: 참여정부와공공갈등에대한대응 새로운시대는새로운사회운영방식을요구한다. 21세기의변화된세계적 환경은공행정으로하여금참여패러다임으로전환할것을요구하고있으며 우리나라는이미참여패러다임이필요한국가발전단계로진입하고있다. 이러한관점에서참여정부라는 Catch Phrase는역사적의의를가지고 있으며시대의흐름의정곡을찌른것이라고할수있다. 그러나참여행정으로의패러다임전환은반드시쉬운과제가아니다. 먼저 시대는합의형성(Consensus Building) 적참여로의발전을요구하지만국민의 의식은아직문제제기형, 대립구조형의참여제도의실현에목말라하고있다. 또한 시대는다원화된가치를서로용납하고합의점을찾아갈것을요구하지만우리 사회의보혁갈등은용납과합의의길을도무지찾지못하고있다. 뿐만아니라행정관료와국민모두가공화주의적참여와합의형성을 가능하게하는덕목의측면에서는부족한점이많다. 그리하여우리사회구성원 모두가다원화된사회에서의이익대립과가치대립을해결하기위한참여와 합의형성에아직은익숙하지못하다. 요컨대, 합의에의한갈등해결에필요한 사회자본과문화가아직은매우미비한상태에있다. 그러나이러한패러다임전환은이미참여정부가자신의이름으로제시한 것과같이참여정부의역사적사명에해당하는것이다. 최근대통령자문지속가능발전위원회가중심이되어행정의패러다임을참여 패러다임으로전환시키고기타공공갈등해결을위한제도개선을추진하고있는 것은이러한참여정부의역사적사명에부응하는것이라고사료된다. 21세기 우리사회의지속가능한발전은각양의사회갈등을어떻게슬기롭게풀고 통합을이루어나가는가하는데달려있다고보기때문이다.

58 갈등대응체계의진단과개선방안 71 다만정부는참여패러다임으로의전환과, 교육과홍보를통한사회자본의확충, 제도정비등의공공갈등을위한개혁을수행함에있어서충분한인내를가지고임하여야할것이다. 국민과공무원은아직변화된사회환경에새롭게적용되어야할이념과새로등장할제도에대한이해가부족하다. 먼저국민과공무원들이개혁의방향과당위성에대해충분히납득할수있도록하고, 국민의수용가능성을고려하여신중하게개혁을추진하여야할것이다. 참여패러다임으로의전환자체가국민을통합할수있는새로운비전이될수있도록최선의노력을기울여야할것이다. 우리사회의진보와보수모두가참여패러다임안에서장래에대한비전을발견하고통합을향한꿈을공유할수있도록하여야할것이다.

59 공공갈등해결에있어서시민사회의역할 토론문 (1) 공공갈등해결에있어서시민사회의역할 최열( 환경운동연합공동대표) 1. 공공갈등의원인및진단에대해서는박재묵교수, 달리하지않는다. 김유환교수와의견을 공공갈등은민주화과정에서필연적으로나타날수있는것으로반드시 부정적인것만은아니다. 공공사업가운데는주민들의의견수렴이나 공론과정을거치지않고결정되어온것이많기때문에이해당사자들 간의갈등은필연적이다. 다만민주화가되지않았던시절에는그것이 표면화되지않았을따름이다. 그래서공공갈등은공공사업의 성숙화 라는긍정적인측면도있다. 2. 공공갈등해소와관련하여과거의경험에서교훈을얻을필요가있다고 본다. 한국사회에서는환경문제와관련하여갈등이지속되었고, 그가운데 일부는합의에의해갈등이해소된사례도있다. 화성의산업폐기물소각장 건설과관련하여 1990 대초주민들과시설당국과의갈등이일어났다. 그 결과양측에서제안한조정위원회에서조정, 결정하도록하였다. 조정위 원회는공동으로전문가연구팀을구성하여피해의조사, 완화방안등을 제시하여주민들과시설당국이받아들이는방식으로문제가해결되었다. 이러한방식은유조선시프린스호의원유유출과그피해자의문제에도 적용되었다. 그리고영월동강댐건설계획에대해서도갈등-조정위원회- 공동연구- 정부의결단에의해문제가해결되었다. 이러한해결방식은비록 제도로서정착된것은아니지만, 우리사회의갈등해소방식으로서정착되어 가고있었다. 3. 이러한방식에서가장중요한요소는공공갈등에대한이해당사자가가 직접 조정위원회 에들어가지않고, 그들의이익을대표할제3의공인을 내세우고있다는점이다. 그리고갈등조정의수단으로서전문과학자들에

60 94 갈등관리워크샵 의한조사연구를동원한다. 조정위원회의공공적성격을강화하기위해서 시민단체가참가하고있으며, 관련정부부서도참가한다. 그리고양측이 추천하는전문가들이공동조사를통해서객관적인결과를도출해내고 있다. 이것은학문의세계에서도일정한규범이있기때문에그규범에 맞추어결론을내면동일한결과를얻을수있다는믿음이있기때문이다. 4. 이방식은새만금간척사업의해결에서도적용되었지만, 조정은실패하였다. 그원인은무엇인가? 첫째는조정위원회에서지정한연구집단의구성이 객관성을결하고있다는점이다. 새만금사업은주지하는바와같이농림부, 농업기반공사가실행주체이며, 그들이공공성을대변하기에는적합하지 않다. 그런데조정기구에이들이들어가있었고, 연구집단에도이들이 포함되어있었다. 공공성과객관성을담보할수없는구성이었다. 또새만금의공동연구는결국어떤종합적인결론을낼수가없었다. 그이유는연구방법과절차에대한합의혹은규칙이사전에정해져있지않아서, 서로경쟁적으로방법과절차를왜곡하였기때문이었다. 5. 따라서공공갈등을해결하기위해서는공익을대표하는사람들로구성되는조정위원회가반드시있어야하며, 과학적연구에기초한객관적평가를바탕으로, 그리고합의된절차와방법에의해이해당사자가받아들일수있는방향으로해결되어야한다. 6. 조정기구에서이해당사자는그래서배제되어야한다. 이해당사자들은 조정기구에의견을제시할수있지만, 그들이조정의당사자가되면결코 합리적인해결책이채택되기어렵다는것이다. 가령새만금문제에있어서 농림부나농업기반공사는사업당사자이기때문에원래의안이조정되거나 수정되는것은그들에게과거의잘못을인정시키는결과를가져오기 때문에절대조정에응하지않고있다. 농림부나농업기반공사는충분히 의견을제시할수있지만조정의절차에문제가없다면이를받아들일수 있어야한다. 7. 조정기구에는정치적이해당사자도배제되어야한다. 정치적이해당사자들은그사업의타당성보다는그들의정치적결정이투표와어떻게

61 공공갈등해결에있어서시민사회의역할 95 연결되어있는가에만관심이있는경우가많다. 다시새만금의사례를들어보자. 새만금은정치적고려에의해서결정되었고사업재개또한정치적결정으로이루어졌다. 그래서경제성이나환경성에대한논의는겉치레에불과한것이었다. 새만금을정치로부터분리하는것만이이를해결할수있는방법이다. 8. 그래서시민단체의역할이중요하다. 시민단체는시민적공공성을대표 하는단체들이다. 있기때문이다. 특정한경제적이해나정치적이해로부터자유로울수 시민단체의설명책임은시민에게있기때문에그들의 잘못된행동이나판단은시민으로부터외면당한다는벌을받게되어있다. 물론환경단체는시민적공공성과더불어환경에대한관심을갖고있다. 환경단체로서충분하지않다면여타의시민단체들의참가를통해서시민적 공공성을확보할필요가있다. 이것이공론에의한문제해결의방법이다. 9. 공공갈등에는이익추구형과가치충돌형이있다. 혹은이익과가치와의 충돌이일어나기도한다. 이익충돌의경우에는중간선에서타협이가능 하지만가치와연결될때는타협의여지가적다. 그래서가치충돌의경우 에는그가치의근거가무엇인지따지고가치의우선을 결정하기위한 공론과정이필요하다. 새만금의경우에는이익추구자들과가치추구자 ( 환경단체) 간의갈등이다. 환경단체들은이익과관련없이가치를추구하기 때문이다. 이익추구자들에게는이익을나누어주면해결이가능하다. 그래서 새만금문제는해결할수있는방법이있다고본다. 수용할수있는명분과가치부여가필요하다. 가치추구자들에게는 10. 공공갈등의해결에있어서책임의문제가있다. 현상황에서는공공사업에 대해서누구도책임지지않는무책임구조가자리잡고있다. 관리들은 행정행위를통해서 정당성 을획득하고있다고생각하고있지만, 사업의 실패나미래의부정적인효과에대해서책임을지는일이없다. 시민 단체도그점에있어서비슷하다. 그래서분명한사업책임을제도화하는 일이필요하다. 11. 공공갈등해결에있어서 < 성숙화> 과정이필요하다. 졸속은언젠가그 댓가를치룬다. 시간을정해놓고사업을밀어붙이고, 갈등해결을밀어붙

62 96 갈등관리워크샵 이면그때는해결되는것같지만언젠가더큰비용을치루는수가있다. 부안의방폐장갈등은시한을정해서해결하는정부의무리한정책이 빚어낸비극이다. 안면도, 굴업도에서의실패에서정부는아무런교훈을 얻지못하고있다. 과정을거친것인가를생각해야한다. 시간을정해서해결하려고하지말고얼마나숙의 12. 공공갈등의해결에있어서그것이공익을추구하는것인지, 사익을추구 하는것인지, 혹은정치적결정인지아닌지, 그리고현재의이익을추구 하는것인지, 미래가치를보전하자는것인지를기준으로공익을추구 하고정치적이해에좌우되지않으며, 당사자들의합의를만들어갈필요가있다. 미래가치를담보하는방향으로

63 공공갈등예방을위한몇가지제언 97 (2) 공공갈등예방을위한몇가지제언 신창현( 환경분쟁연구소장) 정부가먼저국민을신뢰하자 갈등의동의어는불신이고반대말은신뢰다. 모든갈등은불신으로시작하고불신으로악화되기때문에갈등을해소하기위해서는우선신뢰를회복해야한다. 신뢰는쌍방통행이다. 한쪽은신뢰하는데다른한쪽은불신하는일방통행신뢰는오래가지못한다. 현장에서갈등당사자들로부터발견하는공통점은서로믿지못한다는점이다. 주민과시민단체만정부를믿지않는게아니라정부도국민을믿지않는다. 정부가국민을믿지않으면서국민들에게정부를믿으라고얘기할수있나? 정부가먼저국민을신뢰하는게중요하다. 정보공개에인색할이유가없다. 인색할이유가없다. 정부가국민을신뢰한다면 정부의시행착오를인정하고사과하는데 우리국민들은본성이착하기때문에정부가잘못을 시인하고사과하면금방용서하고화해한다. 진행중인갈등을해결하기위해 첫번째로할일은정부가잘못한점을먼저공개하고, 사과하고, 용서를 구하는일이다. 그래야정부의신뢰를회복하고권위도세울수있다. 가는 정이있어야오는정이있는법이다. 정부의권위는국민의신뢰가원천이다. 정부는약자의편에선조정자가되자 신뢰를얻는두번째방법은공정성과중립성이다. 국민들은정부가중립적인 위치에서공정한조정자역할을해줄것을기대하는데현실은그렇지못하다. 갈등의현장에서정부는조정자가아니라당사자다. 드는당사자다. 그것도힘센쪽의편을 약자의편을들어야할정부가강자의편을들면약자는 정부를신뢰하지않는다. 지켜보는국민들도정부를신뢰하지않는다. 정부는 중립을표방하지만강자와약자사이의기계적인중립은강자에게유리한

64 98 갈등관리워크샵 사이비중립이다. 어느편에서법을해석하고집행하느냐에따라결과는강자에게유리할수도있고약자에게도움이될수도있다. 강자와약자사이에갈등이발생했을때는약자의편에서법을해석하고집행하는것이진정한중립이다. 그래야약자가정부를신뢰하고국민도정부를신뢰한다. 강자와약자의위치는시간이흐르면서갈등이전개되는양상에따라바뀔수있다는점도유의해야한다. 정부내부의갈등부터해소하자 신뢰를얻는세번째방법은정부의팀플레이다. 축구경기를스타플레이어한 명으로승리할수없듯이원전센터는산업자원부, 새만금문제는농림부의 힘만으로해결할수는없다. 새만금문제는농림부, 환경부, 해양수산부, 행정자치부, 전라북도, 국무조정실, 감사원등관련기관들간의내부갈등이 심각했는데이것을먼저해소하지않은상태에서외부갈등부터해결하려다가 갈등이더악화됐다. 원전센터의경우안전성문제는과학기술부와환경부, 지역개발문제는건설 교통부, 행정자치부, 해양수산부, 문화관광부등이산업자원부와한팀이되어 조직적으로접근하지않으면해결하기어려운갈등이다. 우선정부내부의 갈등부터해소한후, 갈등의쟁점별로역할을분담하는범정부적팀플레이를 통해외부갈등에대처하는것이공공갈등을예방하고해결하는지름길이다. 감사원은정책추진과정을감사할때공공갈등의예방과해결을위해관련기관들이어떤노력을기울였는지, 소관법령의내용중에갈등을유발할개연성이있는문제조항들을그대로방치하고있지는않은지등갈등예방을위한노력의무이행여부를감사항목에포함하는방안도공공기관의갈등예방능력을강화하는데도움이될것이다. 소수의견을존중하자 신뢰를얻는네번째방법은소수의견을존중하는것이다. 현장에서발견하는 공공갈등의공통점은호미로막을수있는작은갈등을방치해서가래로막지

65 공공갈등예방을위한몇가지제언 99 못하는큰갈등으로키운다는점이다. 갈등도곰팡이처럼음지에서자라는 속성이있다. 초기에갈등을인정하고양지로끌어내서적극적으로대처하는 갈등관리제도가필요하다. 갈등관리제도란이해관계자들의의견을존중하고합의하는과정을통해 정부와국민의상호신뢰를확인하는제도다. 다수결에익숙한사업자나공무원 들은지역주민과시민, 환경단체들의반대를소수의견으로과소평가하고 무시하는습관이있다. 받으면다수의견이된다. 그러나소수의견도시간이흐르면서여론의지지를 소수의견이반드시옳기때문에지지한다기보다 소수의견을관리하는행정절차가비민주적일때이해관계자가아닌국민여론은 정서적으로약자의편을든다. 소수의견이다수의견이되기전에대화와 타협으로합의하는것이큰갈등을예방하고국민의신뢰를얻는지름길이다. 합의가어려우면절차의민주성만이라도확보해야여론이정부를지지하고 신뢰를유지할수있다. 합의형참여제도로공공갈등을예방하자 김유환교수도지적했듯이우리사회는정부가모든문제를가부장적으로 해결하고갈등을억압하던권위주의시대에서, 갈등의자유는허용하되결정은 의회에서다수결로하던불완전한민주주의시대를거쳐, 정부와국민이직접 대화로갈등을해결하는합의민주주의시대로바뀌고있다. 참여정부가지향하는 참여의방식도두번째단계의비판과견제형참여라기보다세번째단계의 권한과책임을공유하는합의형참여를의미하는것으로해석된다. 다수결이민주주의원리라고하지만이해관계가없는사람들까지참여하는 기계적인다수결은강자와다수에게유리한사이비민주주의로전락할수 있다. 의회민주주의가안고있는다수결제도의문제점을보완하기위해서는 갈등에관련된이해관계자들과협상을통해합의를이루는것이최선이다. 모든쟁점에대한합의가어려우면부분적인합의라도하는것이차선이고, 설사아무것도합의하지못할지라도협상과정에서정부와국민간의상호신뢰를 확인할수있다면그것만으로도합의를시도할만한가치는충분하다. 다수결을 기반으로하는의회민주주의제도와합의를기반으로하는참여민주주의 제도를사안에따라상호보완적으로활용하면공공갈등을예방하고해결하는데 큰도움이될것이다.

66 100 갈등관리워크샵 공공갈등의예방에관한법을만들자 참여정부의이념이국민을통치의대상이나정부에대한감시자로보지 않고함께문제를해결해나가는동반자로인식하고있다면국민참여의 내용과형식도이에맞게법률로구체화할필요가있다. 권위주의나다수결 주의에의한갈등억제가아니라이해관계자들간의합의에의한갈등해결 절차를비롯해서, 사회갈등을예방하고해결하기위한교육, 훈련과협상 전문가또는조정전문가의양성등참여정부가새로운행정서비스로제공하고자 하는갈등관리방식의구체적인내용들을법률로명문화하는작업이시급하다. 이것이없으니까참여정부에참여가없다는말이나오고구호만요란하지 내용은달라진게없다는성급한불만도터져나온다. 참여정부의해석을 둘러싼이론과실제의불일치, 사람과제도의불협화음을하루빨리해소하기 위해서는국민의권리와의무에영향을주는정책또는사업의의사결정 과정에누가, 언제, 어떻게참여해야하는지, 국민참여의구체적인형태와 방식을법으로규정하는작업이하루빨리이루어져야한다.

67 공공갈등예방을위한몇가지제언 101 참고자료 미국의갈등영향평가(Conflict Assessment or Analysis) 제도 중립적인평가자가갈등관련이해관계자들과개별면담을통해갈등요인의합의가능성을평가해서, 가능성이있는경우합의절차와추진일정을설계하고준비하는합의가능성평가제도 * 이해관계자 : 정부내관련기관, 기업, 지자체, 시민단체, 이익단체, 종교 단체등 단계별세부내용 1 단계 : 이해관계자확인 - 면담대상자선정, 면담일정약속 * 설문작성 - 갈등의발생배경, 주요쟁점 - 다른이해관계자들과그들의주장에대한면담대상자의의견 - 갈등해결을위한합의회의참여의사, 기타 2 단계 : 이해관계내용파악 - 1대1 직접면담이전화보다많은정보를얻을수있고, 갈등해결방법에 대한다양한아이디어검증과신뢰형성에효과적 - 되도록많은관계자들과면담(25 명 ~ 100 명) 하고갈등핵심관계자들은 후반부에면담 - 시간은 30 분내외, 장소는중립적인장소, 질문형식은개방형질문이바람직 - 2인1 조로대화, 기록역할분담, 녹음기사용지양 * 면담포인트 - 갈등사안에면담자직접개입여부 - 갈등상대방에대한인식 - 갈등해결에중요하지않다고생각하는점들

68 102 갈등관리워크샵 - 면담자가자주언급하는사람의소속집단과조직적연대관계 - 언론의관심, 보도내용등에대한면담자의생각 - 갈등평가절차에대한관심 - 면담자의조직내위상 3 단계 : 합의가능성평가 - 면담자소속집단별, 쟁점별분류, 면담결과요약 면담자또는소속집단의비밀보장위해실명표기금지 다수의견과소수의견구분금지 이해관계자별합의가능한쟁점과불가능한쟁점분류표작성 이해관계자별쟁점우선순위분류표정리 * 합의가능성평가요소 - 갈등당사자간에주고받을수있는차순위쟁점들의유무 - 핵심당사자들의합의절차참여의사유무 - 합의시한의촉박유무 - 다른해결방법유무 - 합의절차진행과정의중립성과공정성유무 - 당사자간의힘의균형유무 - 합의절차진행에필요한예산지원유무 - 합의를촉구하는사회적압력유무 4 단계 : 합의절차설계( 합의가능성이있을경우) - 합의가능한의제설정 - 토론가능한쟁점선정 - 합의회의참여자선정( 최소 5명에서최대 100 명까지이해관계자별공평배분) - 합의회의일정표작성( 회의개최회수, 간격, 기간) 쟁점토의순서결정 공동사실조사일정결정 동일한갈등으로진행중인다른절차와의관계정립 - 회의장소임차료, 식대, 사실조사비, 조정자보수등수입지출예산서작성

69 공공갈등예방을위한몇가지제언 103 * 합의회의진행방법에관한기본규칙작성 - 합의의정의 - 참여자( 당사자, 조정자, 방청인등) 의역할과책임 - 당사자간의교류방법( 예 : caucus 운영규칙) - 대언론인터뷰, 보도자료작성, 배포방법 - 소위원회, 실무자회의구성, 운영방법 - 보고서초안의배포, 검토방법 - 비밀보장( 절차비공개의경우) 5 단계 : 평가서초안작성 - - 합의가능성평가결과요약 합의절차설계안의요약 - 평가의뢰자, 면담자공람 * 평가서초안포함내용 - 평가착수배경, 평가의뢰자, 평가자, 평가의목적, 평가진행과정, 면담자 현황, 면담자의견간의공통점과차이점 면담자별요구사항과우려사항조사결과 갈등당사자간에주고받을수있는쟁점비교표분석 합의절차의진행필요성에대한평가자의견과필요시합의절차설계안 6 단계 : 합의절차진행여부결정 - 평가서배포는합의절차추진의촉매역할 - 평가서초안공람( 모든면담자와평가의뢰자) 시모든페이지마다 초안 - 도장날인 면담내용과합의절차설계안에대한의견수렴 - 초안공람기간이끝나면의견수렴결과를토대로수정, - 보완후최종 평가서작성, 배포( 당사자, 평가의뢰자, 방청인, 정치인, 언론등합의절차 진행에여론의지지가필요한경우배포대상폭넓게선정 ) 합의절차진행여부결정 * 갈등평가결과합의절차진행결정시 - 이해관계자 1차합의회의소집 - 합의절차설계안, 예산안, 조정전문가선정안등확정

70 104 갈등관리워크샵

71 갈등예방을위한정부혁신의방향 105 (3) 갈등예방을위한정부혁신의방향 이미경( 국회의원) * 사회합의/ 국민통합을위한새로운대안모색이절실하다 참여정부이후사회각계의욕구분출과이해관계의대립등으로위기가 일상화되고있으나, 갈등예방, 조정을위한사회적합의시스템의부재로 사회적피로감, 국론분열등막대한사회적비용의지출과정부의신뢰하락 등부작용이초래되고있는바, 작금의위기상황에대한정확한진단과함께 사회적합의와국민통합을촉진할수있는새로운대안모색이절실한시점 이라고판단함 작년 NEIS 파동, 부안사태등사회적갈등을야기한사건을분석해보면, 첫째, 참여정부가해당사안의민감성, 폭발력에대한충분한사전고려를하지 못한상태에서해당부처의정책일관성과연속성논리에떠밀려서졸속으로 추진된측면이있었고둘째, 시민사회와지역주민등의반발을조직이기주의 혹은정부권위에대한대항으로확대해석하여힘의대결로몰아갔으며셋째, 정부와시민사회, 정부와지역주민의대결구도속에서갈등의중재, 협상 채널이되어야할정치권의역할이매우미흡했다는공통점을발견할수있 었음 갈등예방을위한사회적통합과조정기능의정상화를위해서는첫째, 정책 담당자의마인드변화둘째, 갈등예방과대처를위한사회적합의시스템의 구축셋째, 의회의중재기능의강화등을위한총체적이고도포괄적인구상이 필요함 * 정책담당자의마인드변화 사회구조의다원화와급격한변화속도를감안할때, 정부정책담당자의의식개혁이공공정책으로인한사회갈등을최소화시킬수있는가장중요한요소라고판단함정부가공공정책을추진하는목적은국민의삶의질향상과공공의복리를위한것이지특정이해집단의편익추구차원에서하는것이아님은자명한

72 106 갈등관리워크샵 사실임. 그럼에도불구하고아직다수의국민들은사회적논란이되고있는 주요개발정책에있어서국민의목소리보다는공공기관종사자혹은특정한 이해관계자들의목소리를우선시하고있다는오해를하고있는것이사실임 일부정부투자기관들의무분별한홍보전략, 과도한성과주의등이과거개발독재시대의유물인일방통행식밀어붙이기관행과결부되어주민의반발과사회적갈등을확산시키는요소로작용하고있는점도심각히검토해봐야할문제임 향후정부혁신추진과정에서정부의특정정책분야와자신들조직의존폐가 연계되어있는기관의종사자들에대한각별한의식개혁작업이절실하다고 하겠음 * 갈등예방과대처를위한사회적합의시스템의구축 지금까지의사회갈등문제에대한정부의대응방식은좀비약해서표현하자면 사후약방문( 死後藥方文 ) 에가까왔음. 갈등의예방, 사전정지와조율이아니라 꼭일이터지고난다음에수습하기바빴음. 이제는사회갈등에대한예측, 사전경보, 예방적조처, 최소화, 조기수습등의효율적이고도생산적인갈등 대처시스템을구축해야할때임 이를위해각부처에갈등관리위원회설치, 갈등영향평가제도의도입, 갈등지원센터의설립등적극적이고능동적인조치들을추진해야함 또, 참여민주주의의확대로 NGO의각종사회의제에대한영향력이매우 높은수준에이르렀음에도불구하고, 정부정책결정과정에있어서 NGO의 참여정도는아직낮은수준에머무르고있음. 정부와 NGO 가상호대립/ 갈등의관계가아닌상호보완적관계를맺어 나가는것이공공선의추구를위해바람직한바, 참여정부가 NGO와의사회적 합의모델을창출하는데적극나서야할것임 이를위해사회적합의촉진기본법제정및사회갈등조정위원회의설치등을 적극추진해야할것임

73 갈등예방을위한정부혁신의방향 107 * 정치권의갈등중재기능강화 정부가갈등의중재자가아닌당사자가되고있는경우가빈발함에따라 정치권의중재기능이매우중요한요소로부각될수밖에없음. 정부는법령과 규칙에따라행정을집행하기때문에, 갈등사안의조정혹은협상에있어서 경직성이강한반면, 정치권은민의를대변하는기능의특성상유연한입장에서 중재에나설수있음 따라서정부측은사회갈등해결에있어서정치권과의역할분담을적극적으로사고할필요가있으며, 당정간의분과별갈등관련공동워크숍을개최하거나갈등사안발생시정치권의중재단구성등을보다적극적으로지원할필요가있음 또, 국무총리의대의회관계기능을획기적으로개선하여, 사회갈등사안에 대한정치권과의사전공유, 다해야할것임 공동대처등긴밀한협조체제구축에정성을

74 108 갈등관리워크샵

75 갈등예방을위한정부혁신의방향 109 (4) 갈등예방을위한정부혁신의방향 조영택( 국무조정실기획수석조정관) 1. 사회변화추세와갈등 ㅇ ㅇ ㅇ 최근우리는다양한형태의사회적갈등이동시분출되는모습을보아 오고있음. 이같은모습은 80년대이후사회전반에서폭넓게진행되어 온민주화의진전과권위주의적통치체제의붕괴에따른것이라고할 것임. 지난반세기동안한국사회에는각종갈등이개발주도형국가체제 아래억압되고잠재된유형으로진행되어왔으나 1987년 6 29선언에 의해억압적지배구조가와해되면서각종갈등이동시다발적으로분출되며 사회적이슈로제기되고있음 이러한양상은문민정부와국민의정부에거치면서실질적인민주화 진전과함께더욱확산되어현재에이르고있으며, 한국사회가겪고있는 대표적인갈등으로는개발사업과관련한갈등, 입지갈등(NIMBY) 등 전통적의미의갈등을비롯한이념갈등 세대갈등 계층갈등 지역갈등등이 사회의거의전분야에서다양한모습으로나타나고있음. 다만, 우리 나라의경우일부국가에서심각한문제로제기되고있으며역사적으로도 뿌리깊은인종갈등이나종교갈등은큰문제로되고있지않으나, 분단과 전쟁의역사적경험에따른이념갈등은잔존하고있음 한편최근우리사회의공공갈등분출현상은우리사회의정치적민주화, 경제적발전과밀접히연계되어있다는특수성과함께보다큰틀에서는 세계화의진전, 정보 기술혁명의실현으로인한세계질서의변화에따른다는 필연성을함께가지고있음. 이같은변화추세는새로운행정paradigm의 확립을요구하며, 이에따라주민참여확대와사회적합의형성(consensus building) 을통하여갈등이나분쟁을예방하고합리적으로해결하는 참여민주주의를확립해나가는것이시급한실정임 2. 그동안의대처실태 ㅇ정부는그동안시대변화의흐름에따라분출하는갈등에대하여중앙정부와

76 110 갈등관리워크샵 지방자치단체를비롯한모든행정기관이지속적인대처노력을기울여 오고있음. 사안별로는어느정도성과를거두기도하고있으나일부에서는 여러가지이유로인하여갈등원인을해소하기위한근본적인대처방안을 마련하지못하고해결이지연되는사례도있음(* 해결 미해결사례첨부) ㅇ그동안의정부대처를바탕으로갈등관리와관련하여미흡하다고판단되는 점을살펴보면, - 갈등에대한정부부문의기본시각이아직도종래권위주의시대의 소극적 부정적인식에서크게벗어나지못하고있으며, 갈등의순기능보다 역기능을부각하는측면이남아있으며, - 갈등관리와관련한교육훈련 프로그램미흡등으로갈등업무담당자들이 조정 관리자로서의역할을충실히수행하기위해요구되는전문지식이나 능력확보에있어미진한측면이있으며, - 범정부차원에서각종정책이나사업추진에따른갈등요인을사전분석하고 대처하는체계적인시스템이구비되어있지아니하며, 현재도국무 회의 분야별장관회의등다양한협의조정기구와절차가마련되어 있지만갈등의원인 영향등을지속적으로모니터링하고정책대안 연구를수행할전담기구의부재로갈등발생시임시방편적해결에주로 의존하는경향이남아있다는것임 - 또한환경 노사분쟁등분야별조정시스템도협의 조정메커니즘의불 완전, 중재 조정과정의합리성 투명성부족등의문제점이지적되고있음 - 행태적 문화적측면에서는토론과타협의문화가부족하고, 대화와 토론을통한합의형성을추구하기보다는사회적이슈화를통한정치적 해결이나감성적주장 물리력행사등을통한문제해결을선호하는 경향이잔존하고있음 ㅇ 갈등관리와관련한주요외국의선례와최근추세를살며보면, - 미국의경우 1990 년행정분쟁해결법 (Administrative Dispute Resolution Act of 1990) 이도입되어, 각행정기관은대안적분쟁해결(Alternative Dispute Resolution, ADR) 을분쟁해결의주요방법으로운용토록되었으며 분쟁해결정책개발, 분쟁해결전문가지정, 교육훈련실시등을의무화 하였음. 연방정부 주정부및지역사회차원에서각종분쟁해결전문기

77 갈등예방을위한정부혁신의방향 111 구를설치 운영하고있음 - 독일에서도최근대안적해결방식의중요성이강조되면서다양한 ADR이 발달되고있음. 공공사업관련갈등관리를위하여국가 자치단체의대 규모계획과정에서는정보공개제도및 계획확정절차 등의행정절차제도를 이용하여 절차적정의 를확보하고사전해결을추진하며, 공공사업 계획법제에서 계획형량제도 를통한갈등해결원칙을의무화하고있음 - 일본의경우최근 ADR이재판에못지않은유용한분쟁해결수단이 되도록확충 활성화를추진하고있음. 2002년부터진행되어온사법제도 개혁과제의중요한내용으로서 이른바 ADR기본법제정을추진중에있음 ADR 활성화방안이연구되어오고있으며, 3. 갈등관리를위한정부혁신방안 ㅇ 우리정부로서도사회전반의급속한분화에따른행정여건의변화와 증폭되고있는각종사회갈등에효과적으로대처하고해결하기위한 범정부차원의체계적인갈등관리시스템을구축 운영함으로써참여민 주주의를구현하고성숙한민주시민사회를만들어나가기위한제도개선 과자기혁신노력을강화해나가야하겠음 가. 조직 시스템측면 ㅇ갈등관리와관련한기본법률제정을통하여국가사회전반에걸친상시 갈등관리능력을제고하기위한체계적대응시스템을마련해나가야할 것임. 현재대통령직속 지속가능발전위원회 를중심으로가칭 갈등 관리기본법 을입안중에있으며, 동법에갈등영향평가제등갈등관리와 관련한다양한제도와시스템의도입문제를검토중에있음 - 갈등영향평가제도 도입검토 : 정책결정과정에서사업수행에따라 예상되는위험이나사회적갈등요인을미리검토 분석하여관련대책을 사전에강구해나가도록하는제도로서, 사전치밀하고도합리적인 평가를통하여사업추진의적정성여부등을충분히검증한후관련 정책을신중히결정해나가도록하는것임. 다만, 갈등영향평가제도 는 아직학문적으로나제도적으로확립되지는아니하였다는점을감안하여 사전에충분한연구 검토를통하여실효성있는제도로도입 정착될

78 112 갈등관리워크샵 수있도록할필요가있음 - 기관별 갈등관리위원회 운영 : 각기관의갈등관리정책에대한자문을 수행하고, 나아가사안별로필요시정책사업 등에대한갈등영향평가서를 심의하도록하는 갈등관리위원회 를업무소요가많은행정기관에설치 운영함으로써갈등을사전적으로예방하기위해노력하여야할것임 - 갈등관리지원센타 설치 운영 : 개별부처차원에서의갈등예방및 해결을위한노력을범정부차원에서지원하기위하여 센타 ( 가칭) 의설치 운영을검토중에있음. 갈등관리지원 현재국내에서는정부가 필요로하는갈등관리정책에대한연구가크게미흡한실정으로, 앞으로동센타에서는갈등관리와관련한프로그램개발, 각부처의 갈등관리제도도입및운영에대한지원, 각종교육 훈련프로그램 개발, 갈등 분쟁해결관련매뉴얼 자료발간등갈등관리와관련한 연구 교육등지원역할을수행할것임 - 사회갈등조정기구 의설치검토 : 대안적분쟁해결방식의일환으로 통상적인갈등조정시스템으로해결하기어려운사회적갈등을조정 하기위한 사회갈등조정기구 의설치문제를검토해보도록하겠음. 우리사회에는대형국책사업, 정부와사회집단간의가치관차이등으로 인해발생하는사회적갈등이빈발하고있으나이를효과적으로 조정하는시스템이확립되어있지않아대화와타협에의한대안적 분쟁해결방식(ADR) 의일환으로고려할필요가있으나, 조정의범위 조정의효력등에대한깊은검토를거쳐결론을낼사안임 ㅇ부처별갈등관리전담부서설치를검토 추진해나가도록하겠음. 우선적 으로갈등이나분쟁이빈발하는부처( 환경부, 건교부, 산자부, 복지부 등) 를중심으로갈등의예방과관리를전담하는 갈등해결팀 을운영해 나갈필요성이높으며, 중 장기적으로는범정부차원의갈등관리시스템 구축과연계하여부처별로갈등관리를전담하는부서를설치 운영하여야 할것임. 이와관련하여건교부에서는 '04 년초부터 갈등관리기획단 을 구성, 운영중에있음 ㅇ노사 환경 공공사업등기존분쟁해결 조정시스템을개선하여협의 조정 절차등을명확히규정한표준매뉴얼도입 활용등을통하여정책과정의 합리성과투명성을제고하고, 전문능력을구비한충분한조정인력확충, 효율적인조정기법의도입, 평가기관의전문성 공정성을향상하기위한

79 갈등예방을위한정부혁신의방향 113 다각적인노력을기울여나가야할것임 ㅇ갈등관리와관련한민간부문과의협력체제를구축해나가도록하겠음. 국가적차원에서갈등관리를보다효율적으로해나가기위하여전문 중재인, 분쟁조정전문가등갈등해결활동에종사하는 갈등관리전문가 를 체계적으로양성해나갈필요가점증하고있음. 또한각종분야별전문 중재인제도와함께이들에대한자격증제도의도입을검토해나가는 한편, 노동사회단체 NGO 등의갈등해결역량을확충하기위한노력을 함께경주해나갈것임 - 최근부안사태등에서나타난것처럼중립적관점에서분쟁해결을위한 합리적인틀을설계하고해결을유도하는전문적인분쟁조정자의역할이 긴요하다는점에유의하여야할것임 총리실에서는갈등관리및정책조정과관련한외국의선진제도및기법연구 를위하여국무조정실을중심으로재경부 행자부등유관부처담당자를중심 으로정책연수단을편성, 8.1~13간영국 네델란드 오스트리아등유럽 3국의 주요기관에파견할계획 나. 프로그램적측면 ㅇ 법과시스템정비와병행하여갈등해결과관련한각종프로그램을마련하여시행함으로써갈등예방을위한사회적infra를지속적으로확충하여나가는것이필요함 ㅇ 갈등을사전적으로예방하기위하여 등의실질적참여를확대하기위하여노력할것임. 정책결정과정에이해관계인 주민 이해집단과의협의 및의견수렴이필요한정책에대하여는정책수립단계에서부터충분한 대화와논의를실시해나가겠음. - 행정예고제도 를내실있게운영하는등정책결정에있어서의주민 참여를확대하겠음. 인터넷을통한공개등행정공개제도를발전시켜 나가며, 갈등요인이내재된정책은이해당사자 공익대표 전문가등의 의견수렴을거쳐정책방향을결정해나가겠음. 이를위하여각종 위원회구성, 공청회진행개선등기존참여제도의내실있는운영을 추진해나갈것임

80 114 갈등관리워크샵 - 이와함께참여적의사결정기법을다양하게발전시켜나가도록하겠음. 공론조사 를비롯하여합의회의, 규제협상등참여적의사결정절차를 도입하고이들다양한기법들이개별정책이나사업의성격에맞게 적절히활용될수있도록필수적인절차로운용함으로써이해관계자의 실질적인참여하에정책결정이이루어질수있도록하겠음 - 참여행정이념을실천하기위하여시민사회 단체와의파트너쉽을형성 발전시켜나가도록하겠음. 종래가지고있는시민단체에대한인식을 개선하여 대화의파트너 로써국가발전이라는 공통선 을위하여함께 협력해나가도록할것임 ㅇ ㅇ 갈등야기가능성이높은 법규및관행 절차의정비를추진하고있음. 갈등유발가능성이높은법규및규제를단계적으로정비하고, 갈등 발생의원인이되는절차와관행도수시로점검하여개선해나갈것임. 이와관련법집행력확보를위한제도정비를위하여 '04.3 법과규제의 실효성확보추진기획단 ( 법무부) 을발족하여 6월부터관련법제에대한 정비를추진중에있음 갈등관리와관련한 전문교육 훈련을실시해나가도록할것임. 조정또는 분쟁해결관련공무원에대한교육훈련을강화하여정부조직내부역량을 강화해나가도록하겠음. 금년부터중앙공무원교육원에분쟁해결프로그램을 신설하여전문소양교육을실시하고있으며, KDI정책대학원에서도갈등 관리와관련한전문교육과정을운영중에있음. 앞으로도갈등해결 프로그램의발전과함께각종교육기관의갈등해결과정을확대 운영해 나가도록하겠음 - 이와함께관료사회의권위주의적행태와의식의개선을추진하겠음. '87.6월이후 10여년에걸친민주화이행과정을거치면서사회전 부문에있어민주적의식과문화가착실히확산 발전되어가고있음. 아직도관료사회일부에남아있는권위주의적잔재를조속히청산하고, 사회적갈등에대하여도보다적극적인인식과능동적인대처가이루어질 수있도록노력하겠음 국무조정실은 9.3~4간전직원을대상으로 KDI 정책대학원부설 갈등조정 협상센타 에서직원들의갈등 조정능력향상을위한전문교육을실시할계획 으로있으며,

81 갈등예방을위한정부혁신의방향 115 '04.2 월국무조정실직원들스스로 갈등관리연구팀 (Con-Solution Team) 이라는비공식 자발연구조직을구성, 매주 10여명이참석하는 Brown Bag Meeting을통하여갈등관리와관련한국내외이론및사례에대한 study 를실시해오고있음. case ㅇ 한편참여정부는 5 대분야차별시정 ( 성 장애 비정규직 외국인 학력) 을국정과제로채택, 관련시책을추진중에있으며불합리한차별의해소를통하여사회적약자를보호하고사회적통합을실현하여갈등구조를근원적으로해소해나가기위하여진력하고있음 - 보다거시적으로는사회갈등을해소하고지속적발전을달성하기위해 요구되는사회경제적조건을실현하기위하여모든노력을경주해나갈 것임. 지속적인경제성장과사회적형평성을실현하고, 사회안전망 구축을통하여구성원전체의인간다운삶을보장함으로써국민의우리 정부와사회체제에대한신뢰(trust) 를심어주기위해노력하겠음 다. 시민의식개선을통한성숙한시민사회의확립 ㅇ 보다장기적으로는정부와시민사회다함께의식과문화의개선을위한노력을기울여야할것임. 문화적 의식적측면은일조일석에변화를이끌어내기어려운과제이나장기적인목표아래지속적인노력을통하여점진적이고도근본적인변화를도모할수있을것임 ㅇ 투쟁과저항위주의과거유산을청산할필요가있음. 대화와타협에의한 당사자해결이우선이라는대원칙을인식하고정책에대한이해를 증진시켜나갈필요가있음. 문제제기형시민운동 에서한발더나아가 갈등관리형시민운동 을활성화해나가며, 감성에호소하는선동적 언행보다는객관적인사실에기초한대화와토론문화의정착이긴요함 ㅇ 특히무엇보다도중요한것은정부정책이나의사결정과정에보다 적극적으로참여하고, 사회의보편적규범과합의된절차를존중하고, 합의된절차에따라도출된결과를수용할줄아는 성숙된시민사회 를 조속히확립해나가는것이라고할것임. 이와관련하여 토론과타협, 상생의문화 를정착시켜나가기위한범국민운동을시민단체주도로 추진해나가는것을고려할시점이되었다고할것임

82 116 갈등관리워크샵 < 첨부 1> 갈등해결사례 사업명 주요내용 ㅇ서울외곽순환고속도로일산- 의정부구간공사착공(01.6, 36.3 km) 하 였으나佛敎界 환경단체등의반대로 이후공사중단 서울외곽循環ㅇ'03.4 佛敎界와 總理室에 노선재검토위원회 구성, 전체회의(6 회) 高速道路건설 현장조사 워크샵등을실시하였으나합의무산 ( 사패산터널) ㅇ'03.9 이후佛敎界등과긴밀협의, 수행환경및역사문화환경 보존을위한제도개선대책 발표및불교계전달, 공사재개 방침확정 발표 ㅇ경부高速鐵 2 단계工事着工 (02.6) 후경주-부산구간은佛敎界 환경단체경부高速鐵요구로 02.7월이후공사중단천성산 금정산구간ㅇ' 03.5 總理室에 대안노선및기존노선재검토위원회 구성, 각계노선결정의견수렴 관계부처협의를거쳐旣存路線으로공사재개결정, '03.11 공사再着工 구리市쓰레기소각장 의정부市폐기물처리장 수원市화장장 ㅇ소각장운영外部전문기관위탁과함께尖端장비설치 住民감시원제도도입등을통해環境오염시비소지차단 ㅇ소각로굴뚝에전망대 레스토랑을설치하고소각장內유휴지에축구 수영장등편의시설을마련하여嫌惡이미지일소 소각장가동( ) 이후관련시설이용객이 10 萬여명에육박 ㅇ기초의원 住民대표등反對주도세력을집중설득하는한편환경운동단체의反對활동은財政지원을통하여무마 지역內 ㅇ반대委측이처리장건설중단을요구하며行政소송을제기하자치밀하게대응, 勝訴함으로써法的정당성도확보 6차례에걸친公判과정에서 3,000여페이지분량의반박자료제출 ㅇ嫌惡感해소를위해無煙 無臭의최첨단시설을도입한데이어별도진입로건설및葬儀차량도색등住民배려에최선 ㅇ합법적절차에따라葬禮式場과納骨堂운영권을 地域住民代表會 에임대, 실질적 장기적利益제공 운영수입에따른소득향상으로住民들간만족분위기확산 ㅇ兩지역公務員들의쓰레기소각장 ( 광명) 과하수처리장 ( 구로) 공동이용案에대해市 區의원들이적극지원하여성사광명市 구로區ㅇ광명市는구로區쓰레기반입수수료로基金을조성, 生活環境개선빅딜정책사업에활용 안성市분산정책 특히소각장주변지역住民들에게는별도의自治기금(40 億원) 지원 ㅇ쓰레기소각매립장 및화장장공원묘지를 지역별로분산배치키로하는한편地域放送등을활용, 利點홍보로住民인식전환 ㅇ관계공무원 기초의원 里長團은물론環境단체이사로구성된 立地선정협의회 가상호신뢰속에住民설득에적극동참

83 갈등예방을위한정부혁신의방향 117 < 첨부 2> 갈등미해결사례 사업명 原電수거물관리센터건설 영월댐 한탄강댐건설 주요내용 ㅇ' 정부가안면도에原電수거물관리센타건설계획을발표하자주민들은事前의견수렴절차없는결정으로무효라며강력반발, 방화등폭력사태로비화 ㅇ' 굴업도를사전충분한기초조사없이관리센터후보지로선정 하였으나 95.9 지질조사결과활성단층이발견되어공방만초래한채 백지화 10여년이넘는기간동안후보지확정을하지못하고부지선정지연 ㅇ'03.7 부안군 위도 를원전수거물관리시설후보지로선정 발표하였으나, 의견수렴부족등으로주민 환경단체등의반대지속, '03.12 부지선정보완방침 발표및신규절차공고('04.2.5) 7개시군 10 여개지역에서유치청원, '04년말까지심사부지선정 절차진행 ㅇ' 98.3 부터環境단체들의조직적반대운동이계속되었으나政府와水公은소극적대응으로일관하는등사실상방치 반대운동이全국민적 환경보전 운동으로확산되자결국事業중단결정 ㅇ言論및주민들에대한弘報부족으로허위 과장보도가빈발하고流言蜚語마저유포, 부정적여론부채질 ㅇ ' 임진강에대한근원적수해방지를위해경기도연천군에한탄강댐건설키로정부방침확정, 環境影響評價협의실시('03.7), 기본계획고시를준비중지역주민및일부환경단체의반대로事業推進遲延 ' 이용삼의원 ( 민주당, 철원화천양구 ) 등국회의원 190 명백지화요구 ㅇ지속가능발전위원회에서갈등조정진행중 : 한탄강댐갈등관리준비단을구성 운영, '04.5 월부터한탄강댐관련當事者會議를구성, 갈등조정에착수 '04.8 월말까지조정절차진행, 합의도출추진 경의선복선전철화사업 ㅇ鐵道廳의경의선電鐵지상화건설방안에대하여고양시및주민, 도시환경보호차원에서地下化를요구하여추진지연, '01.7고양시통과구간을지상으로건설하되도시기능을저해하지않도록보완조치마련에상호합의 ㅇ고양市통과구간에대한개선대책용역결과에따라백마-탄현구간운행여객열차지하화를철도청에요구 (03.10) ㅇ건교부주관 건설방안설명토론회 개최(04.4) 등상호긴밀한협의를통하여현지상설계를보완하는방향으로사실상합의도출, 마무리단계 ㅇ' 06 年완공을목표로하고있으나住民들의도로점검농성등集團反撥로난항마산市진동ㅇ확실한補償인센티브가마련되지못한데다주민설득 弘報노력도미흡폐기물처리장 입지결정후團體長이교체되면서住民보상등에관한협상이단절

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85 Ⅳ. 세션2: 갈등사례분석을통한제도개선방안모색 1. 분임토론의목적및운영방법 2. 분임토론발제문 (1) 1 분임: 쌀수입개방(WTO FTA 연계) 1 농업협상과관련된갈등과해소방안 / 윤장배농림부국제농업국장 2 상생의농정, 결단이필요하다 / 박웅두전국농민회총연맹정책위원장 (2) 2 분임: 원전수거물관리센터부지선정 1 원전수거물관리시설부지선정 / 유연백산업자원부원전수거물팀장 2 핵폐기장사태의합리적해결을위한제안 / 이현민반핵국민행동, 핵폐기장백지화핵발전추방범부안군민 대책위집행위원장 (3) 3 분임: 새만금간척사업 1 환경친화적인새만금사업추진방향 / 서병훈농림부농촌개발국장 2 새만금간척사업의합리적해결을위한제언 / 박진섭새만금갯벌생명평화연대, 환경운동연합정책기획실장

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87 분임토론의목적및운영방법 121 Ⅳ. 세션2: 갈등사례분석을통한제도개선방안모색 1. 분임토론의목적및운영방법 (1) 목적및배경 분임토론의목적 - 제1세션에서제기된공공갈등진단과대응체계의현실적적용을모색 - 갈등현안에대한찬반논쟁을지양, 갈등의발생원인과구조를진단하고 갈등관리프로세스를재점검 - 갈등전개의각국면에서필요했던정책조처와대응방식을반추하면서 향후유사한사례가발생하지않도록하기위한제도개선방안모색 - 핫이슈에대해토의함으로써워크샵의긴장감을유지 - 주제선정배경 토의주제는현재진행중이면서해결이어려운공공갈등현안을선택 - 공공갈등을갈등의성격과내용의두축에따라분류한뒤각부문 (cell) 의대표적인갈등현안을토론주제로선정 - 사회구조의복잡화와문화변동의가속화로인해공공갈등을포함한사회갈등의성격이복합화되고있음에유의 갈등내용 갈등성격 공공갈등의분류 이익갈등 가치갈등 공공정책쌀수입개방원전센터건립 공공사업고속철도역사유치새만금사업

88 122 갈등관리워크샵 (2) 분임토의운영기조 새로운토론방식을적용하여미래지향적갈등관리정책방향도출 현안에대한생산적토론을통해공공갈등대응체계의개선모색 공공갈등조정과정에서획득한경험과노하우공유 갈등관리정책과관련된정책당사자들의참여토론을통해갈등관리정책을 재구성 - 토론의핵심축은의식 문화의선진화및제도개선방향 - 쟁점토론방식의소모적논쟁을지양하고공공갈등의구조분석을통해서 조정방식의문제점을노출 현안중심으로논의하되 주력 문제해결프로세스의개선방안을도출하는데 - - 현행공공갈등대응시스템을점검하고개선방안을모색 절제된토론방식을통해실행가능한정책아이디어교환 공공갈등조정과정에참여해서획득한 경험과노하우를추출하여공유 - 공공갈등의조정자로서또는당사자로서경험한단계별접근방식등을 질적토론을통해서교환 - 상호간에문제해결기술을공유하는기회로활용하여장기적인지식 공유의기초틀을마련 (3) 진행방식 기업에서경영전략도출을위해활용하는회의기법을적용 - 회의진행자(Facilitator) 로하여금토론의전반적인조율을담당케함 보조진행자를두어회의진행에필요한기술적보좌를할수있도록 조치

89 분임토론의목적및운영방법 회의진행자는적절한기술을발휘하여진행과정을효과적으로통제 세부계획 (logistics), 질문(questioning skill), 청취(listening skill), 요약(summarizing skill), 피드백(feedback skill), 개입(intervention skill) 등 구체적인회의절차토론을시작하면서아이스브레이킹과워밍업을통해상호간의경계심을희석시키고원만한토론분위기를조성찬성발제와반대발제를거쳐분임토론참가자들의토론을진행토론진행과정에서개선안도출을위한역동적분위기를조성 토론의저해요인을파악하여처리 토론자들간의신뢰감을조성하고개방적인규범을마련 토론이지루해지거나침체되는것을방지할수있도록활력재충전 토론국면 회의진행자의준비사항 준비사항 준비 요약된운영계획서, 토의시간설계 돌발상황대처 토론수준에대한대안준비, 사용가능한참고자료준비, 토론의변곡점으로활용 분위기정착 토론개요의지속적전달, 토론목표에대한환기 토론진행지원참여자들에게공평한기회제공, 토론자들이돕도록유도 분임토론진행순서 순서소요시간비고 회의규정합의 아이스브레이킹 5분시간엄수, 개선을위한지혜집약 10분소속과참여동기, 기대사항, 취미등 분임별주제발제(2 인) 30분발제자각 15분씩 2인 문제점발굴및해결방안 모색 발표자료정리및점검 40 분 5분 분류된문제점의해결방안모색, 최종발표결과합의및정리

90 124 갈등관리워크샵 (4) 기대효과 - 참여토론활성화의기폭제로활용 국정의주요현안에대해정책공급자와정책고객들이유기적인쌍방향 의사소통을실천 - 공청회수준을뛰어넘는수평적의견교환을통해서실행가능하고효과적인 정책대안을발굴 - 정책이해관계자간의생산적인정책공동체구성을촉진 다양한회의기법을적용함으로써입장대립을뛰어넘어대안창출을 함께고민할수있는장을마련 - - 회의진행자는토론참여자들과토론목표를공유하고토론자들이자발적으로절제된행동패턴을조성하도록유도신념에기초한찬성과반대등의쟁점에서벗어나공공선을추구하기위한절차적해법을모색하는과정을체험하도록배려사회갈등예방및조정시스템의기초단계를마련정책이해관계자들간에서로의노력을이해하고개선해법을공동구상 문제해결노하우의교환과축적의장을조정기법세련화의계기로활용 장기적으로정책과정을재설계할수있는추진동력을획득 - 국정운영의진화를위한탐색적실험을통해서정책과정의핵심문제점을 노출시키고해결방안을추출할수있는추진력을확보 - 미시적인문제해결경험을축적하고공유함으로써공공정책및사업 진행에서발생할수있는마찰을최소화

91 농업협상과관련된갈등과해소방안 분임토론발제문 (1) 1 분임: 쌀수입개방(WTO FTA 연계) 발제 1) 농업협상과관련된갈등과해소방안 - 관련협상을중심으로 2004 쌀관세화 윤장배( 농림부국제농업국장) 본논문에수록된주장은필자의개인적인견해이며농림부의공식입장과는 다를수있습니다. Ⅰ. 서론 우리나라농업은최근 30년동안국민경제에서차지하는비중이계속줄어들어 2003년현재농업이국가전체 GDP에서차지하는비중은 3.1% 에불과하다. 농업인구는전체인구의 7.5% 이나 60세이상인경영주비율이 50% 가넘어 심각한고령화현상을보이고있다. 별도의젊은인력이투입되지않는한 앞으로농업인구감소와고령화현상이더심해질것으로예상된다. 이처럼농업은타산업에비해점점낙후되어타분야와의소득격차가확대 되고이로인한농민들의불만도커지고있다. 이러한가운데 80년대부터 본격적으로밀어닥친농업의국제화, 개방화물결은우리농업을더욱어렵게 만들고있다. 특히, 우루과이라운드에서농업에도자유무역원칙이적용되어야 한다는주장이국제적인공감대를얻으면서이러한위기감은더해왔다. 농업 개방이피할수없는대세로우리에게다가오면서여건이취약해높은장벽으로 보호되어온우리나라농업은상당한타격을받을수밖에없었다. 물론우리 농업은구조자체가취약하기때문에개방의충격이없더라도소득증대나 부가가치제고에한계가있어농가경제가어려워질것으로전망되었지만개방으로 인해이러한어려움은더욱가중된것으로분석된다. 농민들은정부가통상 문제나협상에서제대로대처하지못했기때문에농가경제를악화시키고있다고 비판하고있는실정이다. 이러한과정에서 1999년에시작하여 2004년 2 월에완료한한 칠레 FTA는 비준과정에서정부와농민단체간에극한적인대립양상을보였고현재진행중인

92 126 갈등관리워크샵 쌀협상과 DDA 것임을예고하였다. 농업협상결과의국내수용문제가결코쉽지않은문제가될 이글에서는먼저한 칠레 FTA가어떤과정을거쳐갈등이노정되었으며 그진행및해결과정에서어떤문제점이있었는지를살펴봄으로써향후농업 협상에서갈등조정을어떤방향으로하여야할것인지에대해고민해보고자 한다. 특히, 금년도하반기에사회적이슈로대두될쌀협상의갈등구조를 분석하고한 칠레 FTA 농업협상에서의경험과시사점을토대로쌀협상의갈등 해소방안의도출을시도해보고자한다. Ⅱ. 한 칠레 FTA 갈등과정과시사점8) 1. 한 칠레 FTA 추진과정 한 칠레 FTA는 1998년 APEC 정상회의에서양국대통령이추진하기로 합의함으로써시작되었다. FTA가 10여년전부터주요국가에퍼져나갔고 많은국가들이 FTA를체결했지만통상분야에서매우신중한입장을취해온 우리나라는그동안적극적으로나서지는않았다. 나라와별로교역이많지않은칠레를첫 시험하려하였으며, 이런상황에서일단우리 FTA의상대국으로채택하여효과를 또칠레를통해중남미시장을적극적으로개척해보려는 의도도있었다. 1998년 APEC 정상회의결과에따라한국과칠레는 1999년 12 월에첫협상을개최하였고그이후서울과칠레의산티아고, 미국 LA, 스위스제네바를오가며여섯차례공식협상을하였으며마지막에는공식협상 이외에실무적인협상도여러차례개최하였다. 협상기간중에서로합의가 되지않아 2년가까이협상이중단되기도하였지만우여곡절끝에 2002년 10월 최종합의하였고우리나라는 2004년 2 월에국회에서비준하였다. 협상및 비준과정에서가장난항을겪은것은농업분야였다. 한 칠레 FTA의경우농산물은총 1,432개품목이고협상에서는이품목들에 대한관세철폐계획이집중적으로논의되었다. 최종협상결과를보면쌀, 사과, 배 21개품목을협상대상에서제외시켜 FTA가발효되더라도관세가 감축되지않고그대로유지되도록하였고 373개품목은관세철폐계획을 DDA 협상종료이후에논의하도록하였다. 포도는계절관세를적용하여 8) 이부분은배종하(2004), 한 칠레 FTA 추진과정의갈등과해소방안, 정책 갈등의효과적인관리및해결을위한심포지엄자료집( 중앙공무원교육원) 의내 용을참조하였음

93 농업협상과관련된갈등과해소방안 127 국내포도가유통되는 5월부터 10월까지는관세를그대로유지하고 11월부터 4월까지수입되는경우에만관세를낮추되단계적으로낮추어 10년후에는 완전히철폐되도록하였다. 협상내용만으로본다면통상적인 FTA와비교할때 농산물분야는우리의민감한부분에대해서많은고려가이루어진 < 표1> 한 칠레 FTA 협상추진경위 FTA 였다. 일시내용장소 제1차협상개최산티아고 제2차협상개최서울 제3차협상개최산티아고 제4차협상개최서울 양허안협상재개를위한고위급협의개최 L.A 제5차협상개최산티아고 상품양허안별도협상개최제네바 상품양허안별도협상개최제네바 제6차협상개최제네바 2. 갈등의표출과전개 농업시장이개방될때마다농민들은거세게저항했고정부와극렬한투쟁을 벌여왔다. 그중에서도우루과이라운드가체결되었을때가가장대표적이라고 할수있고한 칠레 FTA는협상의내용으로보면 UR보다훨씬개방의정도가 약하지만시기적으로총선이라는정치적상황과맞물려농민들의저항의 강도는유례없이거세었다. 우선협상을시작하면서협상의가장직접적인이해당사자들에게충분한 설명이있어야함에도불구하고그런면에서정부의조치는다소미흡했다고 할수있다. 1998년 11 월대외경제조정위원회가열리기이전에한 칠레 FTA 가추진된다는사실을알리고의견을구하는절차가제대로이루어지지 못하였다. 물론정부는협상과정에서농민들의피해를줄이기위해최선의 노력을다하였고또협상이시작된이후전개되는상황이나협상내용에 대해서는농민단체에게설명하였지만시작단계에서상황을정확히알려주지 않음으로써불신의소지를남겼다. 정부가농민단체에게공식적으로협상내용에대해설명을하고의견을구하기 시작한것은 2000년 4월이며그이후에는중요한단계마다협상의내용과 상황을설명하였다. 그과정에서농민들은협상내용에대해서상당히불만을

94 128 갈등관리워크샵 표시하였으며농민단체는대정부건의문등을통해협상을중단할것을요구 하였다. 이러한농민들의불만은우리정부가농산물개방에대해서당초보다 강한입장으로전환하는데상당한영향을주었다. 다만이단계에서는협상 도중이라그내용이공개되지는않았고의견수렴과정으로농민단체대표들 에게만설명되었기에그갈등이겉으로크게표출되지는않았는데일부 농민단체는설명회에아예참석조차하지않음으로써협상에대한거부의사를 표출하기도하였다. 2002년 10월협상이종료되고 2003년 2월양국대표가서명을함으로써 협상은종료되었다. 국회가비준동의를하는것이었다. 협상이후의남은문제는국내보완대책을수립하고 그동안농민단체는정부가준비없이 협상을하고시장을개방하여농민들이일방적으로피해를보았다고주장해 왔다. 이에따라한 칠레 FTA협상에서는비준이전에보완대책을확정하여야 한다는점, 즉 선대책, 후비준 원칙에대해서정부내에충분한공감대가 마련되어있었다. 따라서협상이타결되자정부는가장먼저협상으로인한 영향을최소화하기위한보완대책마련에착수하였다. 이과정에서정부 내에서미묘한갈등이노출되었다. 농림부는농민들의주장을수용하여 FTA 이행특별법을만들어지원근거를법으로명문화할것을주장했으나일부 부처에서는이에대해다른견해를보였다. 과거선례를두고볼때개별 국가와협상을한후이를뒷받침하는법을만든경우가없으며, 법만만들고 내실없는대책이될경우오히려정부가비난받을소지가있다는것이었다. 논란끝에법을만들기로하였으나법안의주관부서를두고도쉽게결론이 나지않았다. FTA에농업문제만있는것이아니므로통상정책을주관하는 외교통상부가입법주관부서가되어야한다는견해도있어법안은방향을 잡지못하고한동안답보상태였다. 이런와중에농민단체가법안을빨리 만들도록정부에촉구하자당장발등에불이떨어진농림부가법안을만들게 되었다. 법안주관부서와함께예산확보방안에대해서도부처간의갈등이 있었다. 농림부가만든법안의핵심은 FTA로인한예상피해에대한정부의 지원내용과절차를규정하고이를위해특별기금을만들도록하고있다. 이에대해예산부처는정부전체적으로기금을줄여가고있는정부예산 운용방향을감안할때 FTA이행특별기금을신설해야한다는농림부의주장에 대해원칙적으로반대하였다. 농림부는별도의기금이되어야 FTA만을 위해서재원이확보되고사용될수있다는주장이었고예산부처는기금이 아니더라도필요한부분은예산을증액시켜해결하면된다는주장이었다.

95 농업협상과관련된갈등과해소방안 129 이문제는상당기간합의를이루지못하는바람에대책수립을지연시켰고 비준시기도늦추는결과를가져오게되었다. 결국동법안이정부입법으로 처리되지못하고국회에서의원입법으로발의 처리되는결과를낳았고이법 안에는기금설치를명문화하였다. 국회비준과정에서정부와농민단체간의갈등상황은더욱극명하게드러났다. 비준안이국회에제출된것은 2003년 7월 8 일이었다. 여름휴가기간중에는 국회가본격적인활동을하기어려우므로비준안이제출될당시가을에있을 정기국회에서처리될것으로전망되었다. 그러나 2004년 4월제17대국회 의원선거를앞두고 2003년정기국회에서과연비준안이처리될수있을 것인지에대해서는우려하는시각이처음부터많이있었다. 비준안이더일찍 제출되어상반기중에국회에서처리되는것이바람직하였지만정부내에서 법제정문제, 보완대책마련문제에대해서이견이있었고이를조정하는 과정에다소시간이걸리면서비준안이늦게제출되게되었는데이는전략적으로 바람직하지못하였다. 농민단체는 2004년총선이눈앞에있음을활용하여 강력한비준반대운동을전개하였다. 농민단체들은여러가지요구사항을 내걸었는데이들이요구한내용중에는실현가능성이검증되지않은것들이 많았다. 또한, 국회의원들은국가전체를생각할때한 칠레 FTA는조속히 비준되어야한다는사실을잘알면서도농민들의표를의식하여정부보다는 농민편을들어비준을더어렵게만들었다. 농민을위한지원대책이충분히마련되어야한다는것이었다. 국회의전체적인분위기는 당초정부가 염두에둔지원대책은 7월 16 일정부가발표한대책이었다. 정부는지원 대책의규모가피해액을훨씬상회하므로충분한대책이될수있다고생각 하였다. 그러나농민단체는정부대책이충분치못하고불만스럽다는주장을 하며추가대책을요구하였다. 농민들과국회의요구가거세지자정부는고심 끝에비준과정에서여러차례추가대책을만들게되었다. 정부는최초의대책을발표하면서충분한대책이될수있고추가대책은 없을것이라고했으나그뒤농민단체의요구가거세지면서세차례나추가 대책을발표함으로써정부발표의공신력은상실되었다. 추가대책이나오자 농민단체는적극적으로반대하고물리적인시위를하면뭔가자꾸더나올 것이라는생각을가지게되었으며무슨사안이든정부의정책에는합리적인 해결방안보다는 계기가되었다. 무조건반대하면된다 는식의사고를더욱심화시키는

96 130 갈등관리워크샵 농민단체요구와정부의추가대책 1 차요구수렴( 월이전) 정부대책 중장기투융자계획수립 농업 농촌종합대책및 119조원투융자계획확정 한 칠레 FTA 지원대책마련 FTA 이행특별법제정 ( 향후 7년간기금 8 천억원조성 ) 농어촌복지향상 농업인삶의질향상법제정 (2013 년까지 17 조원투자 ) 농특세연장 농특세 10 년연장(10년간 20 조원재원확보) 2 차요구수렴( 월) 정부대책 FTA 기금증액 기금규모를 8천억원에서 1조2천억원으로증액 부채대책범위확대 부채경감법개정안에반영 ( 상호금융대체자금및농업경영개선자금금리인하, 신규정책자금금리인하등) 3 차요구수렴( 월) 정부대책 FTA 기금조기조성 2004 년기금출연액을 1,600 억원에서 5,000 억원으로증액 상호금융대체자금금리인하혜택을위한 10% 선납조건폐지 부채경감법개정안에반영 3. 한 칠레 FTA 사례의시사점 한 칠레 FTA 갈등사례는향후농업협상과정에서발생할수있는갈등을 해결하기위한방안수립에몇가지시사점을제시한다. 첫째, 어려워진농가소득문제, 열악한농촌복지등농업 농촌문제를전반적 으로개선할수있는장기적인정책의필요성이다. 장기대책은경제정책적인 시각뿐만아니라사회정책적인시각을포함한포괄적인농촌사회에대한 대책이어야한다. 농업 농촌에대한장기대책과계획의부재는농업인들에게 한 칠레 FTA 추진과정에서향후농업에대한위기감으로계속작용했고 갈등을증폭시키는단초가되었다. 결국정부는이를해소하기위하여 2003년말 119 조투융자계획및농업 농촌종합대책을수립하게된다. 둘째, 협상과정의투명성이다. 한 칠레 FTA협상시작단계에서부터농업인과 농민단체에협상의배경과여건, 구하는절차가필요했다. 시작사유등에대한충분한설명과이해를 그러나앞에서살펴보았듯이정부는이러한절차를 수행하지않음으로써한 칠레 FTA는협상초기단계부터농민단체의불신을 받게되었다.

97 농업협상과관련된갈등과해소방안 131 셋째, 한 칠레 FTA와같이시장개방으로국내산업에피해를가져오는 협상이있을경우이에대한보전조치를해줄수있는메커니즘이있어야 한다. 보전을얼마나할것인가하는문제는매우어려운문제이다. 어디 까지가정부의책임인가를판단하는것도쉽게결론을내기는어렵다. 하지만 보전문제를논의하고그에따른보전이이루어지는절차와제도는있어야 한다. 협상단계에서는정부내부에서도상당한입장차이가있었지만대외 경제장관회의를통해서로다른입장이조정되었다. 그러나협상이후 FTA 이행특별법을만드는과정에서는정부입법으로추진되지못하고의원입법으로 발의되었으며법안의내용은농어업인에대한지원을골자로하고있어다른 분야에는적용할수없는법이되고말았다. 앞으로세계화는급속한속도로 이루어져대외협상의결과가바로국내에영향을미칠것이고사회각계각층의 이해관계는더첨예해질것이므로대외협상과국내문제는별개로취급할것이 아니라서로밀접히연결된문제로다루어져야한다. 따라서협상과정뿐만이 아니라협상이후의단계에서도정부내에서조정역할을하는부처가있어야 하며관련부처가같이참여하고사용할수있는수단을최대한동원하여머리를 맞대고문제를풀어나가며이해관계집단을설득해나가야할것이다. 넷째, 비준동의추진전략의문제이다. 협상이체결된후조속한시일내에비준 되는것이바람직하지만정치적으로총선이라는민감한시기와맞물려비준동의 추진에난항을겪었다. 정부가 11월중순까지는통과시키겠다는목표를세우고 총력을기울여나가자농민단체도전국적으로비준동의반대운동에나섰다. 보통 때같으면농민단체의이러한투쟁이큰힘을발휘하기어려웠지만정치적으로 민감한시기라엄청난파괴력을가지고국회에상당한영향력을행사하였고, 농촌 지역출신의원들은여야를가리지않고단상점거등으로본회의의결을방해하였다. 이과정에서정부는추가대책을세차례나내놓아정부의정책에대한신뢰를실 추시켰다. Ⅲ. 쌀관세화관련협상과갈등분석 쌀관세화관련협상의이해 가. 쌀산업의위치 쌀은주식및생계유지작물로서세계적으로매우중요하며, 이러한이유에서 제57차 UN총회는 2004 년을 세계쌀의해 로선포하였다. 특히, 아시아

98 132 갈등관리워크샵 지역은세계쌀생산및소비의 90% 가이루어지고있으며, 중국, 인도, 인도네시아가전세계쌀생산량의 3분의 2 를재배하고있다. 그러나쌀교역이 차지하는비중은타주식작물에비해상대적으로낮으며, 국제쌀가격은 생산의지역적편중, 시장및교역의세분화로불안정한경향이있다. 쌀은국내농업에서차지하는비중이가장큰작물이다. 쌀농업에종사하는 농가수비중은다소줄어드는추세에있으나 2003년기준총농가수대비 75%(945 천호) 이며, 총농업생산액에서차지하는쌀생산액은 2002년기준 30% 이다. 쌀재배면적은 2003년기준으로우리나라경지면적의 55%(1,016 천ha) 를 차지하고있으며, 1인 1 일에너지공급량(2,992Kcal) 의약 31% 를차지하고 있다. 쌀이농가경제에서차지하는비중을살펴보면 2003년호당쌀소득이 5,369 천원으로, 농가소득(26,878 천원) 의 20.0%, 농업소득(10,572 천원) 의 50.8% 를차지하고있어농업인의소득에매우큰영향을미치고있다. 국민소득의증가와더불어육류, 채소류, 과일류등의소비가증가함에따라 쌀소비는지속적인감소추세에있다. 국민 1인당쌀소비량은 1990년 119.6kg에서 2003년 83.2kg 으로대폭줄어들었다. 나. 쌀관련 UR 협상결과 UR 당시우리나라는쌀의중요성을강하게주장하여, UR 농업협정부속서 5 를통하여특례조치를인정받았다. 즉 UR 협상을통해 모든농산물에대한 예외없는관세화 원칙이합의되었으나, 쌀에대해서는 1995년부터 2004년 까지 10 년간관세화가유예되었다. 동시에매년일정물량의외국산쌀을 의무적으로수입하기로약속하여, 1995년부터국내소비량의 1% 를수입하고 2004년에는 4%(20만 5 천톤) 로증량하였다. 관세화유예지속여부는 UR 농업협정부속서 5에규정된바와같이 2004년에 협상을통해결정하기로되어있다. 동부속서에따르면관세화유예를연장할 경우에는 추가적이고수락가능한양허 를제공하여야하고, 관세화할경우에는 기준년도를대상으로산출한관세상당치에서 10분의 1을감축한세율로 관세화하고 감축해야한다. DDA 농업분야세부원칙협상에서결정되는바에따라관세를 다 쌀관세화관련협상 WTO 협정문에따라쌀에대한관세화유예를연장할것인지, 관세화를

99 농업협상과관련된갈등과해소방안 133 할것인지를 2004 년에협상을시작하여종료해야한다. 우리나라는지난 1월 20일관세화유예연장을위한협상개시의사를 WTO 사무국에통보하였으며, 중국, 미국등 9개국이협상참가의사를밝혀이들관심국들과협상을한후 그결과를 WTO 에통보할계획이다. 현재관세화유예를연장하기위한협상이진행되고있지만, 관세화유예와 관세화모두현재보다개방의폭이확대되는것은막을수없는상황이다. 관세화유예시에는합의된의무물량만수입하게되므로쌀수입량의예측이 용이한반면, 직면할가능성이있다. 유예대가로의무수입물량확대등상대국의과도한요구에 관세화시에는높은수준의관세를부과할수있고 과도한의무수입물량확대를피할수있지만, 국제가격, 환율변동, 추후 관세감축등에따라수입량이급변할가능성이있다. 유예조건과관세화시의동등성을비교 분석할수있는틀인 세부원칙이없는상황에서진행되고있어어려움이있으나, 금번쌀협상이관세화 DDA협상의 정부는우리쌀 산업에미치는영향을최소화하는입장에서유 불리를판단하고협상대안간의 신축성을유지하여실리확보방향에서대응해나갈계획이다. 즉관세화 유예조건을우리에게유리하게받아내는데최선을다하되, 상대국과협의되고 있는관세화유예조건과관세화중에서농업인 전문가들의의견수렴을거쳐 우리에게유리한방안을최종선택할계획이다. 2. 쌀협상과관련된갈등의주요원인 쌀협상과관련된갈등의주요요인을다음몇가지로나누어볼수있다. 첫째는쌀의추가개방에따른위기의식과농업인의전반적인좌절감이다. UR 협상이후농산물의개방폭이확대되면서농가경제가악화되어왔는데, 농가소득비중이큰쌀마저추가개방될경우그피해폭은더욱커질것 이라는우려가농민들사이에팽배해있다. 우선가격경쟁력에서값싼수입쌀에 밀려시장을내어줄것이라는인식이있는데실제로국내쌀 가격은 1가마니당 17만원정도로국제가격변화와환율에따라수시변동하고있으나 중국보다 5.5 배, 미국( 캘리포니아산 ) 보다 4.5 배정도비싼것이현실이다. 일부 농민들은이렇게상대적으로값싼외국쌀들이아무런보호장치없이그대로 국내로수입된다는잘못된인식을하고있는경우도있다. 만약관세화할 경우, 수백% 의고율관세를부과하여수입됨에도불구하고 1가마니당 3만원 하는중국쌀들이인천항으로무한정수입된다는식으로잘못된이해를하고 있는사례도있으며이렇게잘못이해할경우에는쌀협상에대한저항은극한

100 134 갈등관리워크샵 상황이되리라는것이어렵지않게예측된다. 정부가쌀전업농육성, 품질 향상정책등을통하여쌀산업을구조조정하고, 시키기위한노력을하고있지만, 불안감은여전히높은편이다. 이를통하여경쟁력을제고 쌀의추가개방과경쟁에대한농민의 이러한쌀협상의갈등을둘러싼문제의가장근원에는경제발전과정에서 농업이소외되고도농간소득및생활격차가확대되어왔다는농업인들의 좌절감이자리잡고있다. WTO 출범이전인 1994년까지연평균증가율 7.0% 을기록한농가소득은 1995년기준으로도시근로자가구의 99.5% 에 해당하는등도 농간소득균형이어느정도유지되었다. 그러나 1995년 이후에는농가소득이정체되거나저성장하여 소득의 2003년에는도시근로자가구 76.2% 에그쳐도 농간소득격차가심하게확대되었다. 도 농간가계소득격차추이 ( 천원 ) 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5, 년 94 년 95 년 97 년 98 년 00 년 01 년 02 년 03 년 농가소득도시가계소득 농촌의생활기반시설또한상대적으로도시에비해크게낙후되어있다. 도시에서농촌으로갈수록모든생활환경지표가크게떨어지고있으며 농촌인구의대량유출로인한농촌정주체계의붕괴는농촌의생활편익서비스 기능을약화시키고, 이는다시농촌인구를유출시키면서농촌의편익서비스 기능이더욱악화되는악순환의구조를낳고있다. 열악한교육여건, 문화 인프라부족, 일반토지대비농지가격의상대적하락등으로더이상농업 농촌에는미래가없고희망도없다는인식이팽배하여젊은농업인의숫자는 갈수록줄어들고있다. 이러한농업전반에대한좌절감은쌀마저추가개방 되면더물러설곳이없다는위기의식과피해의식을동시에확대시키고있다. 둘째는쌀협상의본질과내용에대한인식의차이이다. 일부농민단체에서는 쌀은수입개방을해서는안된다는주장을하고있다. 그런입장에서일부 지역에서는쌀수입개방찬 반에관한농민투표를진행하고있기도하다.

101 농업협상과관련된갈등과해소방안 135 그러나현실을보면국내소비량의 4% 가수입되고있어현재에도이미제한적 개방상태에있으며, 금년쌀협상은 UR협상의결과에따라관세화유예연장을 하기위한조건을어떻게정할것이냐에관한협상이기때문에쌀협상을하지 않을경우에는유예를위한권리를포기하게되는문제가있다. 따라서이번 협상은개방이냐아니냐라기보다는의무수입물량증가등일정한조건하에서 관세화유예를연장하느냐관세화하느냐에관한협상이다. 어느방식으로 하든지이번협상결과에따라개방폭은확대될수밖에없는성격을가진 협상이기때문에우리나라쌀산업피해최소화를위해관세화냐유예냐의 명분보다는실리확보가중요한의미가있는협상이다. 그런데이러한쌀협상의 본질적인내용과는달리쌀협상은개방협상이므로반대해야한다는주장이 각종농민대회를통해농업인들사이에확산되고있다는점이사회적갈등을 커지게하는요인이되고있다. 셋째, 협상과정의투명성문제도갈등의원인이되고있다. 협상에서 상대국이제시한구체적인입장이나정부의협상전략에대해서공개하라는 요구가제기되고있고협상상황에대해서상세하게알리지않고있기때문에 투명성이결여되고있다는점이지적되고있다. 정부는협상이진행중인 상황에서상대국입장등협상내용을공개하는것은협상과정에불리한 영향을미치고협상력을떨어뜨리는문제가있으며반면에충분하고상세한 설명을하지않을경우에는협상에대한의구심등공감대형성에어려움이 발생하는딜레마가있다는점을분명히인식하고있다. 정부에서는한칠레 FTA 그럼에도불구하고 협상의경험을감안하여불필요한오해를최소화한다는 차원에서협상전략상문제가되지않는한최대한투명하게공개하겠다는 입장을보이고있다. 넷째, 이러한투명성문제는정부에대한불신이있을때더욱확대된다. 농민단체는정부가쌀시장개방을기정사실화한채, 겉으로만관세화유예를 위한협상을하고있는것은아닐까하는의혹을제기하고있다. 심지어는 언론에서관세화가보도되기만해도정부가내부적으로관세화를위한언론 플레이를하고있는것은아닌지를의심한다. 정부의통상정책을불신하기때문이고, 불신하는데서비롯된다. 이러한의심은기본적으로 또한지금까지추진되어온농정을 이에대해정부는최소의대가로관세화유예를 얻어내기위하여협상을하고있다고지속적으로설명하고있으며농민단체가 추천하는전문가를협상에동행하고있다. 그러나농민단체의정부에대한 불신을해소하기에는너무나도그벽이높은것또한사실이다. 이러한

102 136 갈등관리워크샵 불신문제는보완대책의수립에까지도이어진다. 정부가제시하는쌀산업종합대책과보완대책은믿을수없는것이며농민단체가강하게나갈수록정부는지원수준을늘려나갈것이므로더욱강하게밀어붙여야한다는대립구도로갈등이확대된다. Ⅳ. 쌀협상갈등관리및해소방안 앞절에서제기된갈등원인별로그해소방안을제시해보고자한다. 첫째, 농업에대한좌절감을극복하고 위하여정부는 10 년후새로운모습의우리농업농촌을 구현하기 119 조투융자계획및농업 농촌종합대책을수립하여시행중에 있다. 이러한농업 농촌의장기비젼제시는금년쌀협상과관련한농업인들의 위기감을상당부분완화시킨것으로평가된다. 정부는앞으로쌀협상과관련한 농업인의피해보전과쌀산업장기발전을위해토론회등농업인 농민단체의 의견수렴을거쳐쌀산업종합보완대책을수립 추진할계획이다. 경영규모화를 통해 6ha 수준의전업농 7 만호를육성하고, 소규모농가는친환경농법등을 사용한고품질쌀생산으로유도하는한편각종직불제와농어민연금, 의료보험 등사회복지정책을확대해생활안정을도모할계획이다. 둘째, 쌀협상에대한위기감을고조시키는요인중에하나는값싼외국산쌀이 아무런보호장치없이수입된다는것으로쌀협상을잘못이해하는데서기인한 측면도있으므로쌀협상내용을농업인들에게정확히설명하는노력이필요하다. 정부는쌀협상의초기단계인금년초부터농업인의협상에대한 안이한기대 나 과도한불안감 을해소하고, 개방에대비하는분위기를조성하기위해 1 상대국과의협상과정에서대안선택의유연성확보, 2 국민적지지와이해를 바탕으로협상력제고, 3 협상과정및결과수용단계에서사회적비용최소화, 4 개방확대에대비한정부와농업인의대응능력강화등쌀협상국민적공감대 형성목표를설정하고갈등이발생될소지를줄여나가는노력을기울이고있다. 구체적으로는이번쌀협상의최대이해관계자인농업인들이정확한사실을 인식할수있도록다음 3가지핵심메시지를추출하여리후렛및교육자료 등을통해이를집중홍보하고있다. 1 금년쌀협상은이미 10년전 UR 협상에서약속된사항으로우리의의지에따라협상유무를선택할수있는 것이아니며, 2 수입개방찬반의문제가아니라수입방식을정하는것으로 어떤형태로결정되든개방폭확대는불가피한것이며, 3 정부는협상에

103 농업협상과관련된갈등과해소방안 137 최선을다하는한편, 농업인과함께쌀산업발전및소득안정대책을수립하여 우리쌀을지켜나간다는점을중심으로홍보를전개하고있다. 이와같은지속적인홍보결과중앙단위에서는학계와언론을중심으로 협상의현실적여건에대한이해가높아지고명분보다는실리적대안을 모색하는분위기가조성되고있으나, 지방여론주도층및농업인에대한 홍보는아직미흡한것으로평가된다. 즉, 1 쌀협상이개방이냐아니냐하는 선택의문제가아니라당면한현실이라는공감대확산이미흡하였고, 2 많은 전문용어사용등으로협상내용에대한일반국민들의이해도를높이는데 한계가있었으며, 3 관세화와관세화유예의장단점비교설명및우리농업 농촌의미래청사진제시등의측면에서상반기홍보가미흡했다고평가하고 있다. 하반기에는이러한점을염두에두고농업인들의쌀협상에대한이해를 높이는데많은노력을기울여나갈예정이다. 셋째는쌀협상의투명성확보이다. 정부는협상때마다보도자료를배포하여 협상진행상황을알리고기자간담회등을수시로실시하고있다. 또한학계등 여론주도층에게는좀더깊은정보를제공하면서전문가들의의견을수렴하고 있다. 한편농민단체에대해서는각종간담회, 설명회, 토론회등을통해공식 비공식으로진행상황을적절한수준에서알리고의견을수렴하고있다. 9) 그러나앞에서도밝힌바와같이투명성확보를위한정보의공개는협상력을 떨어뜨리는딜레마가있어서양자사이에서균형을취하려는노력이요구되는 분야이다. 그렇다고하더라도농민들에게직접적인영향을미치는중요한 사항을결정해야하는최종단계에가서는농업인과농민단체의의견을수렴 하겠다는입장이다. 넷째는정부에대한농민 농민단체의신뢰를확보하는노력이필요하다. 정부나농민 농민단체모두우리농업 농촌을위한다는마음에는큰차이가 없다고본다. 정부는지금유리한조건으로관세화유예를받아내기위해서 최선의노력을다하고있는중이다. 정부의이러한입장과노력을농민 농민 단체에서인정한다면상호간의신뢰는크게증가할것이다. 정부는현재농민 단체가추천한전문가를협상에동행하고있는바이는서로간의신뢰회복에 커다란도움을주고있다고판단된다. 또한쌀협상의최종목표를관세화또는 관세화유예라는형식논리보다는쌀농가의피해를최소로줄인다는실리확보에 9) 실제로주요농민단체를직접방문하여비공개를원칙으로쌀협상차결과를상당한 1 수준까지설명하였다.

104 138 갈등관리워크샵 치중해야한다는점에모두가공감대를가진다면협상에관한불신은상당히 해소되리라고본다. 쌀산업보완대책의수립과정에서도정부는농업인, 농민 단체등과토론회 간담회등을지속적으로개최하고충분한의견수렴과정을 거침으로써상호간신뢰회복에최선의노력을다해나갈계획이다. Ⅴ. 결어 금년도쌀협상은한 칠레 한 칠레 FTA 에서와같은상황을되풀이해서는안될것이다. FTA에서나타난농민단체와정부간의극한적인대립과불신은집회 시위등엄청난사회적비용을유발하였고더강하게요구하면더많이얻는다는 식의선례를남겼다. 이번쌀협상은소모적인사회적갈등이최소화될수있도록 갈등형성단계에서부터서로간의입장에대해토론하고의견을교환함으로써 사전에이를예방해나가는노력이중요하다고생각된다. 쌀협상을둘러싸고 일어나는갈등과불신요인을정확하게분석하고이를해결해나가기위해갈등 초기단계에서부터적극적인노력을기울여야할것이다. 농업통상에서정부와 농민들간의신뢰회복은 윈- 윈의길 로, 불신은 후회의길 로인도할것이다. 꾸준한대화를통한신뢰회복이그무엇보다도필요한일이다. 참고문헌 대통령자문지속가능발전위원회(2003), 국내갈등사례자료모음집 대통령자문지속가능발전위원회 (2003), 갈등관리시스템구축방안연구보고서 박재환(1992), 사회갈등과이데올로기, 도서출판나남 배종하(2004), 한 칠레 FTA 추진과정의갈등과해소방안, 정책갈등의효과 적인관리및해결을위한심포지엄자료집, 중앙공무원교육원 송복(1997), 한국사회의갈등구조, 경문사 심재만, 김홍상(2004), 농업부문사회갈등관리- 한 칠레 FTA 체결과정을중 심으로, 한국농촌경제연구원 심재만, 김홍상(2004), 농업부문사회갈등의실태와관리 해소방안, 사회적 갈등해소방안, 경제사회연구회소관연구기관공동워크샵결과보고서 윤수종 (2001), 농촌내부의경제력집중에의한농민층분해와농민간갈등, 농촌 사회 11집제2호 천대윤(2001), 갈등관리전략론, 선학사 한만수(1997), 한국농민의정치갈등과농민운동, 비봉출판사.

105 상생의농정, 결단이필요하다 139 발제2) 상생의농정, 결단이필요하다 박웅두( 전국농민회총연맹정책위원장) 후진국이공업화를통해중진국으로도약할수있지만 농업과농촌의발전없이는선진국에진입할수없다. - 노벨경제학상수상자쿠츠네츠교수- 1. WTO 출범(UR 협정) 이후한국농업의현주소 UR 협상으로한국정부는쌀을제외하고대부분의품목을개방( 품목별 개방도 99%) 하였으며그결과한국농업은해체일로를겪고있다. UR 협정체결후한국농업의상황을대략적으로살펴보면다음과같다. 첫째, UR 협정으로농축산물의수입이급격히증가하였다. 우리나라의식료품을포함한농축산물의총수입액을살펴보면 77년도에 7억7천6백만달러에서 1995년 UR협정과 WTO 개방에따라 56억7천만 달러로급증하였고 2002년도수입액은 61억9천6 백만달러( 평균환율 1200 원, 한화로약 7조 4 천억) 에이르고있다. 이는 2002년농림부문총예산인 8조 1,856억원과비교해볼때농업예산과 맞먹는수준이다. 또한품목을살펴보면 UR 이전에는농산물수입은대부분대규모가공업체에 의해국내농가의소득비중이높지않은당류, 콩류, 밀, 옥수수등의곡물 중심으로수입이이루어졌지만 UR협정이후에는농민들의주요소득품목인 곡물, 축산물을비롯해채소, 과실등이가장많이수입되고있다. 둘째, 식량자급도가급격히하락하였다.

106 140 갈등관리워크샵 < 우리나라식량자급도변화 > ( 단위 : %) 계쌀밀옥수수두류서류 자료 : 2002년농림부농림업주요통계 < 각국의곡물자급도현황> 각국의 곡물자급률 (2003 년) 미국영국캐나다프랑스독일스페인한국 133.5% 99.6% 162.0% 194.5% 132.1% 170.0% 26.9% 자료 : 농림부농림업주요통계 한국의곡물자급률은 OECD 30개국가중 27위로한국보다곡물자급률이 낮은회원국은네달란드, 일본과기후조건상곡물생산이불가능한아이슬랜드 뿐이다. 이는식량자급도를높이는특단의조치, 예컨대일본과같이식량자급도 목표를설정하고농경지를보존하려는농업기본법과같은근본적인대책이 없는한축산물소비증가라는농산물소비패턴의변화와함께양곡수입량은 계속증가할것이고식량자급률은계속하락할것이다. 셋째, 농산물가격의하락또는정체는농가부채의급증으로이어졌다. 농산물의급격한개방으로가격폭락이지속되어농가소득증가속도보다는 농가부채의증가율이앞서만성적인농가부채의악순환을거듭하고있다. < UR 협정전후농가부채증가현황 > ( 단위 : 천원 ) 농가부채 7,885 20,207 19,898 26,971 생산성부채 6,191 15,159 15,024 21,200 * 자료 : 통계청홈페이지

107 상생의농정, 결단이필요하다 141 < 도농간빈곤율비교 > ( 단위 : % ) 구 분 농가빈곤율 (A) 도시빈곤율 (B) A/B * 자료 : 이홍규, 농업인의빈곤실태와국민기초생활보장제도개선방안 넷째, 2003년한국의농업경제활동인구는 206만명으로 UR 직전인 94년의 262만명에비해 21.4% 감소하였으며젊은농민중심으로탈농이 이루어져 60세이상의고령경영주는 94년 64만호에서 73 만호(57.7%) 로 오히려증가하였다. 결국 UR협정이후한국농업은모든면에서더욱열악하고암울한상황으로 변해왔다는것을잘알수있다. 2. 우리나라농정의문제점 우리나라의농정을이야기하면다음과같은문제를제기하지않을수없다. 첫째: 우리에게농정철학이있는가? 둘째: 농정의책임자가있는가? 셋째: 농정에농민이있는가? 이문제에대한근본적인답이없이는농정을둘러싼사회적갈등을해소할수없으리라본다. 1) 우리에게농정철학이있는가? 많은분들이 농정은있되철학이없다 라고한다. 아니엄밀히이야기하면없는것이아니라있다.

108 142 갈등관리워크샵 개방주도형의농업정책, 농업의공익적 사회적가치에대해전혀고려하지않은개발중심형의농업정책만이있을뿐이다. 정부정책의핵심에는우리나라의역사와특성에맞는정책보다는규모화 상업화된농정이중심을차지하고있다. 이러한발상은당연히급격한구조조정으로이어져오고있고그결과식량의주권이위협당하고있으며농민들은농가부채로인해농업을포기하는사태로치닫고있다. 미국과일본유럽등이자본주의발전과함께 농업의구조를개선해연착륙을해온것과달리불과 100여년에걸쳐점진적으로 30년이라는짧은기간 내에그것도내부적인역량에의해서가아니라개방이라는외적요인에의해 구조조정이이루어지면서사회적갈등이증폭되었다. 결국가족농중심의협업화 집단화의전통을살리지못한농정이우리 농업을위기로내몰고있다. 2) 농정의책임자가있는가? 10 년전쌀개방협상과관련하여김영삼대통령은 대통령직을걸고서쌀개방을막겠다 고공언했었다. 결국쌀개방은이루어지고대통령의사과와농림부장관의경질로끝이났다. 우리나라여건에맞지않는유리온실에대해많은사람들이부채만양산할것이라는지적에도불구하고강원도에서부터전남땅끝까지온실이지어지고결국대다수의농민들이과다한경영비와농산물의가격하락으로파산하였다. 그런데당시그러한정책을입안하고결정한책임자는아무런반성없이여전히또다른정책을농민들에게주입하고있다. 또한책임지는사람이없다. 이는근본적으로지난농정에대해평가와반성이되지않고있다는이야기며평가와반성이없는농정은새로운대안을마련할수없는한계를지속하고있다. 3) 농정에농민이있는가? 농정의주체는농민 - 소비자 - 정부이다 개방중심의경제논리는농촌을도시자본의노동력제공처이자상품시장으로 농민은값싼노동력을유지하기위한수탈의대상으로여겨왔다. 결국농촌은

109 상생의농정, 결단이필요하다 143 해체되고농민은정책의대상으로전락하였다. 때문에농민주체의농업발전과 농촌개발을위한독자적인농정이란존재하지않았다. 불행히도농정은정부에의해소비자를위한정책으로귀결되었고농업 정책의기획, 심의, 집행, 평가전영역에서배제되는현실에있다. 그결과소비자들의참여와지원으로지켜져야할농업농촌이가지고있는 다양성은실종되고농업 농촌 농민문제에대한농민들의문제제기를집단 이기주의로몰아감으로서정부가오히려사회적갈등을부추겨왔다. 3. 농정실패, 농정불신의사례 농정실패, 농정불신은앞서이야기한농정의문제점이극복되지않은조건에서 발생하고계속누적되어오고있다. 최근들어쟁점이되어왔던몇가지사례를 들면다음과같다. 사례1) WTO이행특별법시행령 - 이법은 94년쌀협상과관련하여관세화유예화를통한 MMA물량 도입방안이확정되면서정부와국민들간에합의에의해법안을제정하기로 하여많은관심과기대를가지고있었다. - 이법( 제1 조목적) 은 UR협정을이행함에있어우리나라의권리와 이익을확보하고협정의이행으로인하여발생할수있는피해를최소화 함으로써국민경제의건전한발전을보장함을목적으로 되었다. 1994년제정 - 하지만법제정이후 11년이지났지만정부는타법에관련조항이있다는 이유로시행령을제정하지않고있으며그결과특별법으로서의역할을 하지못하고사문화되었다. - 결국정부의대외협상에대한국민적인불신을일으킨장본인이되었다. 사례2) 한 중마늘비밀협상 년우리나라의중국산마늘에대한긴급수입제한조치(WTO협정에

110 144 갈등관리워크샵 의거한합법적조치) 에대해중국은부당하게한국산휴대폰과폴리 에틸렌의수입중단이라는무역보복을가하였다. - 이에대한협상에서정부는중국측의요구를그대로수용하여긴급 수입제한조치를 5개월단축하고저율관세가부과되는물량을대폭 늘리고이를중국산마늘로들여오기로하였다. - 그런데 2002년긴급수입제한조치가끝나자농협중앙회가조치의연장을 요청하였고, 이과정에서 우리정부가 2000년중국마늘세이프가드 관련협상에서세이프가드조치를연장하지않기로합의하고합의문 부속서에이를 2003 년부터는수입을자유화한다라고표현하였다 는 사실이밝혀지게되었다. - WTO 세이프가드협정에의하여대한민국이회원국으로서정당히 보장받고있는세이프가드조치연장권한( 협정제7조제2 항) 을포기한 것이며, 마늘생산농가가세이프가드조치연장을신청할수있는 권리( 법령으로보장) 마저정부가박탈한것이다. - 당시한 중마늘분쟁은대표적인굴욕외교로비교우위론에입각한 전형적인농업포기협상의상징으로인식되어오고있다. 특히공산품 수출에의한이익의일부를관련한농업분야에대해지원하도록하는 법안을요청했으나관련업계의반발로무산되어불신을증폭시켰다. 사례3) 학교급식법 - 학교급식법개정과조례제정을위한시민사회단체의운동은 2001년부터 시작되어벌써 3 년여세월이지나고있다. - 그동안정부는학교급식법과조례에우리농산물사용을명문화하는 제안에대해 WTO 규정 을운운하며불가하다는입장만을되풀이하면서 주민발의조례제정청구에의해제정된지방자치단체의조례를법원에 제소까지하였다. - 이미미국, 일본을비롯한수많은나라들에서학교급식법에자국산 농산물사용을의무화하고있음에도 것이다. 불가 하다는입장만을되뇌였던 WTO 에서자국산농산물사용내용을예외적으로실시하는국가들

111 상생의농정, 결단이필요하다 145 < 정부조달협정부속서중학교급식관련예외내용> 구분예외범위국가 Ⅰ 포괄적예외 미국 (1) Ⅱ 유럽공동체( 오스트리아, 벨기에, 덴마크, 독일, 스페인, 농업 급식지원프핀란드, 프랑스, 그리스, 아일랜드, 이태리, 룩셈부르크, 로그램장려위한네덜란드, 포르투갈, 스웨덴, 영국) 및캐나다, 노르웨농산물예외이, 스위스, 리히텐슈타인 (19) Ⅲ 협동조합을통한일본 (1) 조달예외 Ⅳ 특정법률에의한한국 (1) 조달예외 Ⅴ - 싱가폴, 홍콩, 이스라엘 (3) - 그런데지난 6월29 일국무조정실은, 시군구기초자치단체는 우리농산물 사용 을조례에규정하여도 WTO 규정에합치한다는새로운해석을내렸다. 물론광역지자체는예산 방침을내리고있다. 3억여원을넘을수없으므로사실상불가하다는 - 아마도시민사회단체들의 3년여동안의노력이없었다면외교통상부를 중심으로한정부의 불가 방침은전혀변함이없었을것이고, 학교급식은 값싼수입농산물로채워져빈발하는아이들의식중독사고는계속될 수밖에없을것이다. - 이는학교급식이갖고있는사회적중요성에대해보다전향적으로관련법에대한해석을하지못하고법조문하나하나에얽메여각부처별로다른입장을보여주면서정부정책의신뢰성에대해자초한것이다. 사례4) 식량자급율목표치법제화 - 지난 2001년 3 월농업법의헌법과같은역할을하는 농업농촌기본법 42 조가개정되어 농림부장관이농업농촌기본계획을수립할때는 식량의적정자급의목표치를포함 하도록했다. - 하지만 3년이지난지금도정부는식량의적정자급을위한노력을하 지않고있다.( 아직도연구검토중임)

112 146 갈등관리워크샵 - 뿐만아니라 2003 년 향후 10 년의농정청사진 이라며수립한 농업농촌 종합대책 에도식량의적정자급의목표치는포함되지않았다. 이는 법에도명시된사항을정부스스로어긴것이며스스로의의지없음을 여실히드러낸것이다. - 중장기적인식량자급률의목표수준이정해져야그에따라반드시보전해야 하는농지면적이정해지고농지법과농지제도를이목표에맞게고칠 수있을뿐만아니라, 적정하다고판단되는농가소득보장수준이정해지고 이목표에맞게직접지불제도와같은소득정책의수준을결정할수있다. 또한이에기초하여필요한재원의규모를산정하고적절한조달방안을 마련해야하기때문에 농업농촌종합대책 이실질적인법적여건을 갖추기위해서는자급율목표치법제화가전제되어야한다. 사례5) 대통령직속의농어업농어촌특별위원회 - 정부는지난 2002년 3 월 WTO/DDA 협상전략을사전조율하고국내 농업대책을강구한다 는목적으로대통령직속자문위원회로농어업 농어촌특별위원회를구성하였다. - 그러나실제로농특위는 WTO/DDA 역할을거의하지못했으며, 협상전략에대해사전조율하는 농민을비롯한국민적의견수렴의기능도 전혀하지못하였다. 게다가향후 10년간 119조원의농업투융자계획이 담긴농업 농촌종합대책등중요한농업정책은사실상정부부처가 주도하고, 농특위는형식적인들러리역할로전락하고말았다는지적이 많으며결과적으로자문기구에불과하다는평가를가지고있다. - 특히지난한칠레 FTA 국회비준과정에있었던국민적갈등을조정하고 해소해나가는데아무런역할을다하지못함으로써농민들로부터그 존재의미를찾지못하고있다. 사례6) 농림부산하각종위원회 - 농림부산하에수십개의위원회가구성되어운영중이고지방자치단체 에서도농정관련각종위원회를운영하고있으나농특위와마찬가지로 실질적인참여와역할을하는위원회는거의없다.

113 상생의농정, 결단이필요하다 양곡유통위원회의경우, 전체 20명의위원중생산농민대표의비중이 25% 에불과하여추하곡수매가건의안결정시매년농민대표들이 퇴장하는악순환이계속되고있다. - 이는근본적으로농민을농정의일주체로인식하고농정수행의동반자로 바라보는전향적인노력없이는불가능하다. 사례7) 농정관련자들의농업에대한몰이해 농민단체와의간담회에서당시외교통상부한덕수통상교섭 본부장의발언( 농민신문 자, 6.21 자, 7.7 자) : 국민들이값싼수입오렌지좀먹으면안되나 : 수입개방이돼도농업은망하지않는다 : 농민들이어렵다는구체적인증거를대보라 - 당시는미국산오렌지의수입폭증( 전년동월대비수입량 5.6 배증가) 으로 인해과일류가격이전년동기대비 40% 나낮은수준으로폭락( 배 50% 폭락, 감귤 52%, 참외 40%, 토마토 52%, 방울토마토 56% 폭락함) 했던 시기로농민시위가계속되고있는상황에서통상책임자의무책임한 발언이있었다. 사례8) 규모화에대한잘못된인식 - 규모화가경쟁력이다. - 참여정부의농정은 선택과집중 으로대별되고있다. 소위경쟁력 있는품목과농업인을중심으로정책을집중하겠다는것으로기본적으로 규모화를전제하고있다. 이는농업농촌종합대책 을통해구체화되고 있으나규모화를통해농업의발전을이룰수있다고생각하는농민은 많지않다. - 규모있게농사지으면규모있게망한다 라고생각한다. 역대정권의규모화정책이대부분실패하고그결과가농민들에게는 과도한농가부채로남고농업생산에서는단작화가심화되어식량자급도가 하락하는현상으로나타나고있다. 이는개방기조를바꾸지않고규모화

114 148 갈등관리워크샵 하면생산물증대에농산물수입증대로반드시공급과잉이된다. - 우리나라에서규모화가실패할수밖에없는두가지의원인이있다. 그하나는규모화가외국처럼 100년이상농업에대한구조조정을 이루어오면서축적된농업자본( 내적동력) 에의해규모화가촉진되지 않고외부역량( 보조, 융자등) 에의해추진되면서과도한경영비를 감당하지못하고있는데있다. 또다른이유는수입개방이라는현실에있다. 근본적으로생산비를 낮추거나농외소득을얻을수있는여건이불충분한조건에서개방에 따른 농산물의무분별한수입은가격폭락으로이어질수밖에없기 때문에규모화한만큼충격이클수밖에없다. - 결과적으로우리나라농업의특성에대한면밀한검토없이무리한 경쟁력지상주의가빚어낸결과이다. 규모화의허구성 수입량증대 구조조정 규모화 기계대형화 영농비증가 생산량증대 공급과잉 부채부채부채 부채대폭증가 적자경영 생산비도못건져 가격폭락 4. 상생의농정 - 결단이필요하다. 참여정부는농정의기본목표를 농촌과도시가더불어사는균형발전사회 로 설정하였다. 또한 산업정책으로서지속가능한농업, 소득정책으로서잘사는 농민, 농촌정책으로서살고싶은농촌 이라는농업 농촌비젼을발표하였다. 농정의기본방향을정립했다는의미에도불구하고농업을산업과소득으로 분리함으로써소위개방론자들이이야기하고있는비교우위론에서벗어나지 못하고있는한계를노정하고있다.

115 상생의농정, 결단이필요하다 149 농업이발전하고농촌사회가유지되기위해서는 생산을통한소득실현 이 전제가되어야한다. 때문에참여정부가내놓은 선택과집중 은소수전업농이 아닌대다수가족농중심의중소농으로집중되어야하고이를바탕으로 자체의경쟁력을통한규모화를이룰수있는방향으로정책의방향이새롭게 제시되어야한다. 이는결국 식량주권실현으로서의농업. 지속가능한사회유지를위한 농업농촌 농소정이함께책임지는농업농촌 이라는농정의기본이념이새롭게 마련되지않으면않된다. 결단은여기에서부터시작되어야한다. 1) 농정이념의재정립 - 농정의기본방향은국민들에게안전한먹거리를안정적으로공급하기 위한식량의자급자족을어떻게실현할것인가하는데있다. - 이는필연적으로농업 농촌의다원적기능에대한국민적합의를바탕으로 해야하며이에대한범국민차원의운동을통해농업 농촌의가치를 올바로이해할수있도록해야한다. - 결과적으로개방중심의농정기조에서탈피하고식량주권을바로세우는 방향에서농정철학이새롭게정립되어야한다. 2) 농정주체의혁신 - 농정의주체는농민 - 소비자 - 정부이며각자의노력을혁신하지않으면 당면한문제를해결해나갈수없다. - - 농민은안전한먹거리를생산하여공급하고농촌사회를유지하는데노력을다해야하며소비자는농업농촌의다원적기능에대해공감대를결집하고식량주권을지켜내기위한국민운동에함께나서야한다. 아울러정부는자주적인통상협상과책임지는농정을통해농업의새로운비젼을제시하여야한다. 농어업농어촌특별대책위원회의새로운개편

116 150 갈등관리워크샵 농특위는농정방향과정책을결정하는실질적인의결기구가되어야한다. 농업과관련한여러정책들을큰방향에서심의결정하는역할을하고그결정사항의집행을감독하는기능을가지고있지를못하면농업문제를둘러싼다양한갈등을조정, 해결할수가없게된다. 3) 당면농정현안에대한제도개선 식량자급율목표치법제화 - 식량자급율목표치법제화는참여정부의농정방향을가늠하는기준점이다. 식량자급율목표치법제화는식량의자급자족실현을자기목표로적정 생산기반과생산주체인농민의확보, 소득보전이라는과제를동시에 제시해야하며농업의다원적기능에대한국민의동의를전제로만들어야 하며점차적으로그목표를높여가는방향으로제정되어야한다. - - 협동조합개혁협동조합개혁의기본방향은농민의경제적권익을실현하기위한협동체로서의기능을강화하는데중점을두어야한다. 최근정부가제출한협동조합법개정안은농협의자본화를심화하고협동조합정신을약화시키는내용을담고있어개혁방안으로볼수가 없다. 때문에신용사업과경제사업을분리하는방향으로새롭게개정안이제출되지않으면현제와같은갈등은지속될것이다. 통일농업실현을위한 남북농업교류협력 의제도화 - - 분단으로인한남북단일작부체계가붕괴되어농산물의수급불균형이심화되어식량주권이위협받고있다. 남북농업의교류협력을통해상호보완적인농업생산을통해민족적차원의자급기반을확보하도록한다. 이를위해민관이공동으로참여하는교류협력위를구성하여장기적이고안정적인사업을진행하도록한다.

117 상생의농정, 결단이필요하다 151 WTO FTA 추진에서농업분야제외 - 식량안보, 농업의다원적기능에입각한자주적인협상을강화하기위한 농업통상협의회 를구성하고농민들의참여를제도적으로보장해야한다. - 쌀관세화유예협상에서관세화유예를관철하여쌀산업을유지해야 한다. 4) 갈등해소를위해국민협약을마련하고실천하자 당면한농정현안에대한갈등해소를위해서는 국익이라는미명아래수십년 동안희생을강요해온지난농정에대한자기반성에서부터출발해야한다. 개발독재시대에는경제개발이라는이름으로, 개방화시대에는국익이라는 이름으로일방적인희생을강제해온정책에대한비판과평가속에농업과 농민에대한정당한정책적배려를마련해야한다. 농업 농촌에대한국민적이해증진을통해농업회생을협약 농업 농촌 농민은국가발전에지대한공헌을해왔음에도그역할이과소평가되어 오고있다. 또한농촌이가지고있는사회적가치에대해서도그소중함이 올바로알려지지않았다. 때문에식량안보의파수꾼으로서의농업 농민의 중요성과역사와문화, 도농상생의토대로서농촌이가지고있는가치에대해 대국민홍보와교육을통해올바로알려농업회생의발판을마련해야한다. - 내용: 식량안보. 식량주권의중요성에대한지속적인홍보 교육 : 농업농촌의공익적기능에대한가치부여 - 방도: 농업농촌회생을위한 TV 국민대토론회 언론을통한지속적인선전 각급학교에서의체계적이고정기적인교육실시 ( 농촌현장체험의무화 ) 각계각층의참여속에농업회생을위한국민협약운동 선언적 구호적인운동이아니라실천으로집중될수있는운동을전개하되 도농상생의전망을밝혀야한다. 국민협약은농업농촌의가치를지켜내기위한

118 152 갈등관리워크샵 생산농민과소비자인도시민이함께실천할수있는과제를마련하여상호 이익에부응하도록한다. - 내용: 1촌1사운동의발전적확대 도시와농촌자치단체별결연을통한협약 - 방도: 지자체별계약을통해농민은안전한먹거리생산, 도시민은 안정적인판로제공 예시 1: 학교급식에대한지자체지원을결연지역농산물에대해 예시 2: 우대하는방식 농촌지역폐교등을개발하여결연지역도시민들우대 농민들에대한정당한지원강화 소위국익이증대되는만큼농민의이익이증대되도록해야한다. 최근들어 진행되고있는쌀협상이전체국익에기여한다면그만큼농민들에게돌려주는 사회적합의를마련해서형식적인미봉책이아닌실질적인소득지원대책이 될수있도록노력해야한다. - 내용: 소득보전을위한각종직불제의확충 복지실현을위한사회안전망구축 - 방도: 쌀관련직불제의가격상향조정및다양한직불제도도입 교육 의료 문화에대한대폭적인지원 갈등조정을위한국민협약기구구성 그동안갈등해소과정에서농민의정책적참여가보장되지않고있다. 농민단체는대화상대라기보다는늘설득내지선무의대상이었다. 그결과모든정책은정부가일방적으로추진하고사후에농민들의반발을무마하기위해각종기구에형식적으로배치하여사후대책을수립해왔다. 한마디로정책의주인이아니라들러리의역할을해왔다. - 내용: 국가적갈등을조정할수있는능력향상실질적인정책협의를논의해갈수있는기구재편

119 원전수거물관리시설부지선정 153 (2) 2 분임: 원전수거물관리센터부지선정 발제1) 원전수거물관리시설부지선정 유연백 ( 산업자원부원전수거물팀장 ) 1. 원전수거물을바라보는시각 우리나라가원자력발전을시작할때만해도첨단과학기술을이용한꿈의 에너지로생각했었지만, 원자력발전에따르는방사성폐기물의처분문제로 80 년대말부터끊임없는논쟁과갈등을야기해왔으며, 아직도해결되지 못하고있다. 우리가전기없는삶을상상할수없듯이, 국내부존자원의 여건을감안할때원자력발전없는전력의안정공급또한상상하기어렵다. 그러나방사성폐기물에대한처리방안을확보하지않고는원자력발전을 지속할수없다. 현재의임시저장시설은중 저준위원전수거물은 2008년부터, 사용후핵연료는 2016년부터포화가시작되므로그이전에관리시설을확충 해야한다. 논리적으로는아주당연한일이지만, 18년이넘도록부지조차 선정하지못하고있다. 정부에서방침과절차를정하여원전수거물관리시설을 확보하기위한노력을지속해왔지만, 번번이실패해왔다. 그것은방침의 결정과정이폐쇄적이었고, 문제의접근방식도국민적지지를받지못했기 때문이다. 국민들이 40% 이상전력을공급하는원전의역할을인정하고, 관리시설의필요성에도공감하면서도부지선정에반대하는것은원전정책과 더불어원전수거물관리시설부지선정의정책과정이투명하고민주적이지 못했던점에기인한다. 원전정책이국민의불신을받고있는것이다. 경제성과에너지수급차원에서당연하다고여겼던 그원인의근저에는원전을 바라보는시각의차이와더불어원전수거물에대한입장이다르기때문이다. 우선원전에대해바라보는시각이원전사업자나과학자들은화력발전에비해환경친화적이고경제적이며, 첨단의기술을활용하는청정에너지원으로서자원빈국인우리나라에적합한에너지원이므로확대해나가야한다고본다. 그리고국가경제에기여하는바가크며, 반핵단체들이제기하는원전운영및원전수거물처리의안전성도현재의기술로도안전하게운영, 관리할수

120 154 갈등관리워크샵 있으며향후기술의발달에따라문제를근본적으로해결해나갈수있다고 본다. 정부는지금까지이러한원전산업계의입장을대변하는방식으로원자력 정책을수립 집행해왔다. 이러한연장선상에서현재원전수거물부지선정 작업이진행되고있다. 즉, 원전수거물은위험하고장기간관리해야하지만, 기술적으로안전하게관리할수있으므로관리시설을확보해서집중관리해야 한다고본다. 그추진절차또한주민청원, 주민투표등민주적절차를도입하고 있음에도반핵단체의무조건적인반대가부지선정을어렵게만든다고보고 있다. 반면, 반핵또는환경단체에서는원전의안전성이확보된것이아니라 인류가관리할수있는한계를넘어서는것이므로사용후핵연료에대한 안전성이확보되지않은상황에서원전의확대는바람직하지않으며, 원전 수거물관리도원전정책에대한재검토및사회적합의를거쳐저장방식과 부지선정도이루어져야한다고본다. 환경단체입장에서는원전수거물이 치명적으로위해하고사회갈등의원인을제공하는물질이므로근본적으로 문제를해결하기위해서는탈원전정책과연계해야한다고주장한다. 근본적인입장차이는 보다 원자력발전에의한안정적전력공급 에대한정부의 입장과원자력발전자체를부정하는환경론자의철학적인식의차이로서 타협의여지가별로없다는점이극한적갈등의불씨로남아있다. 또다른이해당사자인일반국민들은원전수거물관리시설에대한필요성에는 공감을하지만, 안전성에대한의구심이있음에도유치지역에대한지역발전의 매개체역할을할것이라는인식과 내지역에서는안돼 라는사고가공존하고 있어유치에따른지역갈등의구조적요인이되고있다. 유치관심지역의 주민들도입장에따라찬반이나뉘고있다. 주로상공인은유치에찬성인반면, 농어민은반대하는입장이다. 2. 원전수거물관리시설부지선정이어려운이유 지난 1986 년부터정부에서는한국원자력연구소및한국전력공사, 한국 수력원자력( 주) 등사업자와더불어여러차례의추진한부지확보노력이 무위로돌아갔다. 그때마다정부는추진방침이나절차를개선하여다시

121 원전수거물관리시설부지선정 155 시도하였지만번번이실패하였다. 이는근본적으로못한정책의추진방식이높아지고있는민도를따라가지못했기때문이다 월참여정부출범이후부지선정방식을지자체자율방식으로전환하고, 이에따라선정된부안군위도가최종후보부지로선정되었으나, 지역주민의반대등으로추진절차를보완하여주민투표절차를도입하고, 다른지역에도신청을개방하여현재절차가진행중이다. 그러면이와같은정부의노력에도불구하고아직까지답보상태를벗어나지못하는이유는무엇일까? 그원인은무엇보다도먼저, 원전수거물은선천적으로위험성에서파생되는 복잡하고다양한이해관계및갈등구조를내재하고있다는점이다. 따라서 단순한접근방식으로는해결하기어려운과제임에도접근방식이폐쇄적이고, 단기적이며, 일방적이어서실패할수밖에없는구조적요인을안고있었다는 점이다. 핵폭탄을경험한세대에게는핵의평화적이용수단인원자력발전 조차도언제나위험할수있다는전제에서출발하여야함에도언제나안전 하다는일방적인홍보수단에의존함으로써불신의벽이높아지고폭발성을 키워왔다. 이해관계및갈등구조도이데올로기적반대그룹에서친원전그룹까지 넓은스펙트럼을갖고있으며, 다양한이해관계그룹이상황에따라대결과 연대를통해갈등을확대재생산해왔다. 특히, 원전정책이그자체의찬반 논리보다지역의정치구도에따라찬반세력이결정되는현상도나타나고있어 토론에의한문제의해결을어렵게하는요인이되고있다. 다음문제는원전정책이나원전수거물관리정책은갈등구조가에너지정책의선택문제임에도민주와반민주, 선과악의대결구도로변질되었다는점이다. 이는원전의역사성에도기인하지만, 원전문제에이념적인반핵그룹이개입하면서민주와반민주의대결구도의성격을띠게되었고, 그결과대화와토론과투표를통한자율적인의사결정을불가능하게만들었다. 찬핵은악, 반핵은선이라는대결과투쟁의가치갈등구도속에서관련이없는많은시민단체가반핵단체에연대하게되었고, 정부는결국공권력에의존하는해결방식을선택하지않을수없게되면서악순환의상황은반복되었다. 따라서원전수거물이슈가선과악, 민주와반민주의가치갈등이아닌에너지정책의선택문제로재정립되지않는한현재의갈등구조는쉽게해결될수없는한계를가지고있다.

122 156 갈등관리워크샵 셋째원인은원자력위원회와같은정부와전문가중심의일방적정책결정으로 민주적이고투명한절차가확립되지못했다는점이다. 그간의추진과정은 지역주민이나환경단체등이해당사자들의의견을사전에폭넓게수렴하는 민주적절차보다는정부가소수전문가의의견을존중하고공권력이나행정력에 의해진행되었다고볼수있다. 부안의경우, 사전에지역주민들의의견을 충분히수렴하지못한것이반대정서를확산시키는계기가되었다. 넷째로는원전정책의과정에서주민수용성이나갈등관리등인문 사회적 측면을배려하고사회적갈등을최소화하려는노력이부족했다. 즉, 지나치게 단기간내부지선정을추진함으로써사회적수용성을확보하지못한채공권력에 의존하게되면서갈등의소지를키웠다. 원전수거물관리문제는문제해결 과정에서자연과학적, 기술적인접근방식이일차적으로중요하지만, 사회적으로 복합적인이해관계가얽힌갈등요인이큰사안이므로수용성확보를위한 인문사회학적접근의중요성도높아지고있는데, 추진절차나방식이이러한 사회의변화를충분히담아내지못함으로써갈등으로연결되곤했다. 결국 정책과정에반핵의흐름을무시하거나간과함으로써문제가점차확대또는 누적되어왔고원전산업의폐쇄성은원전정책자체에대한불신과부정으로 이어져원전산업의뿌리를흔드는상황으로까지이르고있다. 이러한상황에서 공권력에의한부지선정을추진함으로써문제를해결하기보다는확대하고 더욱복잡하게만들어왔다. 끝으로, 갈등문제를이성적토론과대화로서해결해나가지못하고대결 국면으로치닫게되는것은우리나라의사회적성숙도가높지못하고, 이러한 국가적갈등문제를풀어갈제도적인갈등관리시스템도확립되지않아제도적 절차나중재에의한해결을원천적으로기대할수없다는것도이문제를 풀지못하는원인의하나라고생각된다. 즉, 사회적갈등이발생했을때권위 있는중재자나중재가능한조직및절차를갖지못함으로써갈등조정시스템을 이용한대화와타협을통한문제의해결을기대할수없어극단적인갈등과 투쟁일변도로치닫게될수밖에없는사회적구조도문제이다. 결국이러한제반요인이상호상승작용을통해원전수거물부지선정때마다 갈등이폭발해왔고, 이러한과정의반복은불신과갈등을키워사회적수용성을 제약하는요인으로작용하였다. 이러한과정의반복은또한국가경제나원자력

123 원전수거물관리시설부지선정 157 산업의경쟁력을약화시키고, 갈등과정에서발생하는사회적비용또한국가 경제를어렵게만들고국력의손실을초래해왔다. 따라서사안의복합적성격을 정확히이해하고, 그바탕위에서문제를종합적으로접근하지않고는이 문제를해결할수없다는점을인식해야할것이다. 3. 현행부지선정절차와진행상황 지난해부안에서제기된문제의핵심은주민의견을확인하는절차가 없었다는점이다. 따라서정부는주민의사를확인할수있도록부지선정 절차에유치청원, 주민투표등민주적절차를도입하여 일현행절차를 공고하였다. 현행절차의큰특징은기본적으로주민자치와참여를보장하는 민주적인것이다. 주민의유치청원에의해절차가개시되고주민투표를통한 유치여부최종결정등민주적이고투명한 주민자치원칙 의공모절차이다. 또한절차를추진하는과정에서도주민대표, 시민사회단체대표등이부지적 합성조사에참여하여직접확인할수있는기회를보장하고, 최종후보부지 선정은지역주민대표가참여하는 부지선정위원회 에서심사하는등 지역 주민의참여 를제도적으로보장하는절차이다. 다만이러한자율적참여가 이루어지기위해서는예비신청, 부지조사허가, 부지조사참여단구성등을 위해서는지방자치단체장의역할이결정적으로중요한데, 이를담보할수있는 제도적장치를마련하지않아지역에서의실행력이높지못한문제점이 나타나고있다. 그러나반대측에서는현절차도부안문제를정리하지못한채, 사회적합의없이일방적으로정한절차여서수용할수없으며, 정부에서 현절차를 중단하고공론화를통한사회적합의가선행되어야한다고주장하고있다. 따라서정부는현절차를진행하면서유치청원이안들어오는한이있어도 도덕적빌미가될수있는관심지역에대한가시적인지원이나홍보를하지 않고, 지역주민스스로유치활동을하도록유도하였다. 그럼에도불구하고 청원요건인해당읍 면 동유권자의 1/3 이상주민들만의찬성서명을얻어 일까지 10 개지역에서유치청원을제출하였다. 이는지역의수용성이 상당한수준임을의미하며, 지역개발에대한욕구의표출이라고본다. 그러나 금번 10개지역에서의유치청원결과는지자체전체유권자규모에비해서는 상당히완화된조건하에서이루어진것으로실제예비신청이이루어질수

124 158 갈등관리워크샵 있을지는미지수이다. < 유치청원제출지역 > 지역대상부지 경북울진근남면산포리, 기성면삼산리, 북면고목리 전북군산소룡동비응도, 옥도면어청도 전북고창 전남장흥 전남영광 전남완도 경기강화 해리면광승리 용산면상발리 홍농읍성산리 생일면유서리 서도면볼음도리 유치청원을한지역의지자체장은 있는데, 9.15일까지예비신청을하도록되어 현재로서는몇가지지자체장이예비신청을하기어렵게만드는 요인이있어그전망은밝지않다. 첫째로, 예비신청이가능하기위해서는 지역내에서유치찬성여론이우세하고지역개발에대한비전과안전성에 대한공감대가형성되어야하는데, 이를위한찬반토론회등주민의견수렴 과정이야기할갈등을감안할때, 의견수렴절차진행이쉽지않기때문이다. 둘째로는부안에우선권을줄것인지, 적어도부안의들러리가아니라는 명확한입장을정부가표명해줄것을요구하고있는데, 부안의복잡한사정을 감안할때이또한간단한문제가아니어서제약요인으로작용하고있다. 끝으로, 지자체에서는지역에대한지원을좀더확대하고법적으로제도화해 줄것을요구하고있는데, 이에대해서는적극적으로 유치지역지원특별법 제정을통하여지원을법적으로보장하기위해특별법초안을작성하여 관계부처협의를거쳐금년 7.14 일입법예고를하였다. 그러나지역개발 사업에대한구체적인청사진을지자체가예비신청시제출토록되어있어, 그이전에지자체장이지역주민에게확정된청사진을제시하면서예비신청의 여건을조성하기어려운문제점이있다. 유치청원이후산업자원부는원전수거물관리사업에대한갈등을최소화하는 방향으로추진하기위해지역의유치청원추진단체들에대한자금지원을 금지하는등사업의도덕성을최우선적으로확보해나가고있다. 동시에, 유치지역에대한신뢰성을확보하기위해 원전수거물유치지역지원특별법

125 원전수거물관리시설부지선정 159 제정도추진하고있다. 또한, 반핵또는환경단체들에대해서는 에너지정책 민관합동포럼 을구성, 운영하여원전을포함한에너지정책을논의해왔다. 최근원전수거물부지선정절차와관련하여추진일정의중단등에대한 이견으로시민단체위원들이포럼을탈퇴하여포럼을통한논의는중지되었으나, 앞으로도정부는정치권의사회적공론화기구가만들어지는대로공론화 과정을통해원전수거물관리정책에대한국민적이해와지지를통해갈등의 소지를최소화해나갈예정이며, 이를위한다각적인노력과지역반대단체와의 대화도병행하고있다. 4. 앞으로부지선정을위해할일들 먼저, 부지선정을위해서는사회적수용성을확보하는큰흐름을형성해나가야한다. 이를위해서는현재추진중인과정이나절차에대한타당성을면밀히검토하고, 몇가지문제점을근본적으로개선해나가는방향으로추진해나갈것이다. 먼저, 원전수거물사업에대한지역의수용성을높여나가야한다. 이를 위해서는원전산업계가지역사회에대한교류와대화를통해지역친화력을 제고해나가야하며, 지원사업의경우에도커뮤니케이션을통해쌍방향으로 결정함으로써그효과를더욱높일수있다. 원전지역에대한원전업계의 사회공헌프로그램과더불어지역주민에대한깊은배려를병행함으로써, 원전이지역주민과국민으로부터신뢰와사랑을받도록제도적, 지역친화적인 지원과교류를활성화해나갈계획이다. 다음, 검토해야할과제는현재의추진절차와방법이최선이냐하는점이다. 현추진방식이투명성이나절차적정당성은확보하였으나, 갈등예방및조정시스템이없고, 정해진일정내에추진해야하는시간적제약을안고있다. 따라서추진절차와방식, 일정등에대하여사회적공론화과정을거쳐국민적정당성을확보하거나최소한그러한노력을통해불가피성을설득할수있어야한다. 국책사업이라는이유로공권력에의존하려는발상의전환이선행되지않고는갈등과저항을극복해내기어려운시대에이미우리는살고있다. 앞으로의사업추진과정에서사회적공론화논의방향에따라서절차와일정에대한융통성을갖고유연하게대처해나갈예정이다.

126 160 갈등관리워크샵 셋째, 이사업에대한신뢰를회복하는방안이다. 그동안여러차례실패를 반복하면서쌓인갈등과불신의벽을허물고신뢰의장을확보하기위해서는 정책의투명성과일관성을유지하면서도이를담보하기위한적극적인조치도 필요하다. 즉, 유치지역지원특별법과같은제도적장치를마련하는것도 대안의하나이며, 따라서정부는이미입법예고를하였다. 앞으로특별법과 관련하여예비신청이이루어진지자체와긴밀히협의하여지자체에서요구하는 지역개발사업과지자체요구중에서법률관련사항은반영할계획이다. 넷째, 시설안전성에대한주민들의불신을극복하는문제이다. 원자력 전문가가기술적으로안전하다고하지만, 지역주민은심리적으로이를받아 들이지못하고있다. 그간정부나사업자가많은정열과노력을기울였음에도 불구하고주민정서에대한섬세한배려와눈높이에맞는홍보가부족하였고, 지역주민이원전에대해수혜의식보다피해의식이더큰상황속에서마음에서 우러나는진지한이해와신뢰를얻을수없었다. 원자력발전소가꼭필요한 시설이라는논리로지역을희생시키고있다는피해심리와지역정서를주민의 편에서서읽어내지못했던것이다. 앞으로의원전사업의추진은지역주민을 설득과보상의대상에서참여와대화의주체로인정하는방향으로접근하여 안전성에대한인식을공유해나가야한다. 끝으로, 주로반대단체에서주장하는쟁점으로써, 원전수거물의소내임시 저장시설의포화시기와원전수거물의저장방식( 소외집중또는소내분산저장, 건식또는습식저장) 등에대한타당성논쟁이다. 포화시기문제는그간 사업의장기간지연에도불구하고포화에따른문제가발생하지않았고, 부지 확보의시급성논리로사업추진시마다인용하여신뢰성을상실한게사실이다. 예상포화시기란소내임시저장용량의변화, 원전수거물발생량의증감등에 따라변동되는것이지만, 문제가제기되는이유는그동안자료공개및검증 등투명한대응을하지못했기때문이다. 따라서이러한문제는공개검증또는 민관합동조사등을통해해결하고, 공론화과정에서기술적, 최적의저장방식에대해서도필요하다면 경제적타당성과사회적수용성을충분히비교 검토하여결정할수있도록논의를개방할예정이다. 결론적으로, 대표적미해결국책사업인원전수거물부지선정과제는여러

127 원전수거물관리시설부지선정 161 차례실패를반복하면서더욱더복잡하고풀기어려운갈등구조를형성해 왔다. 따라서이렇게복잡하고어려울수록투명하게정도를가는마음으로 접근해야하며, 무엇보다원전업계가마음의문을열고사회와진지한대화를 해나갈때만이문제해결의실마리를찾을수있다고본다. 즉, 지금까지의 대응논리와접근방식을과감히버리고과거의잘못과폐쇄성에대한냉철한 자기반성을토대로원전에대한사회적수용성확보를위한진지한노력없 이는원전을거부하는거대한시대적흐름과벽을넘어설수없을것이다. 결국원전의문제를극복하는길은정부와시민단체, 지역주민, 원전업계가 그들만의울타리를넘어신뢰를바탕으로상호대화와협력을통해문제의 본질에다가갈수있도록해야할것이다. 5. 원전수거물관련갈등을풀어나가는방법들 갈등의본질에대한이해가선행되어야 원전수거물과같이복잡한갈등구조를풀어나가려면, 먼저갈등의본질에 대한사회적이해가선행되어야한다. 즉, 원전정책은과거도입당시정권 차원의문제를내포하고있었다고하더라도이제는정부가원전을정치적으로 이용하는의도가없이원자력발전소운영에따른원전수거물의처리를위한 관리시설을확보하려는것이므로, 관리시설의필요성, 안전성, 선정절차의투 명성과민주성, 지역주민에대한보상의적정성등이이슈이며, 이러한이슈에 대한사실의확인과기술적, 경제적가능성및타당성을사회적공론화와 토론을통해검증해나가야한다. 원전수거물관련문제가지역정치의이해에 따라좌우되거나, 이데올로기적반대론자의논리를그대로적용하고, 그 주장의관철을위해민주화투쟁방식의운동논리가동원되는경우문제의 해결을더욱어렵게만들고, 갈등의골만깊어지게된다. 따라서문제의 본질에서벗어나는주장이나정치적이슈화를억제해나갈수있도록사회가 건강성을회복하여야한다. 또한원전업계에서도갈등의구조와본질을정확히 알리기위해원전수거물관련사회적이슈에대하여사회적커뮤니케이션을 통해이해시키려는노력이필수적이다. 신뢰구축을통한사회적수용성의토대를마련해야

128 162 갈등관리워크샵 원자력산업이국민, 특히원전지역주민으로부터신뢰를회복하고, 지역 사회에기여를통해인정을받아야만원전이안고있는문제를지역주민과 더불어풀어나갈수있는토대가구축된다. 이를위해서는원전의안전에대한 정보를항시공유하고, 안전문제발생시지역주민을최우선적으로배려하는 프로그램을마련하며, 지역사회에공헌하는프로그램을병행함으로써원전이 지역사회에안착할수있다. 이를위한지원제도와원전인의진심어린노력을 통해서만원전을배척하는지역문화를극복해낼수있다. 주민이의문을 제기하면함께조사하거나, 객관적인제 3자의조사를통해사실을이해시킬 수있어야사실을바탕으로신뢰관계가형성되고, 않는다. 문제의본질이왜곡되지 이성적대화와토론이문제해결의수단으로존중되어야 우리나라가사회적갈등을풀어나가는데있어대결과투쟁의방법에지나치게 의존하는경향이있다. 우리는늘노사갈등, 환경갈등, 지역갈등등다양한 갈등을끊임없이겪는다. 하지만이러한갈등이제도와토론을통한해결보다는 힘을앞세운운동방식으로해결하려는전통이강하게남아있다. 이루어지지않은사회에서는불가피한선택이자희생일수있지만, 민주화가 지금의 우리사회는더이상그러한방식으로문제를풀려고해서는안된다고본다. 이성적대화와토론이갈등해결의핵심수단으로인정될수있도록사회적 여건을조성해나가야한다. 그러한토양위에서갈등의조짐이보이면, 지성적인중재세력이문제의본질을규정하고, 합리적인이해당사자를대상으로 조정과중재를해낼수있는사회적중재가능집단이성숙해야신뢰를바탕으로 하는중재가활성화될수있다. 갈등을조정하고중재할제도와절차가정비되어야 최근원전수거물관리정책은사회적공론화와합의절차진행이라는화두에둘러싸여있다. 지금까지원자력정책은원자력위원회를중심으로공론화보다는전문가조언을바탕으로폐쇄적인정책결정을하여왔다. 국민적관심이원전에미치지않았을때에는큰문제없이정책을수행할수있었으나, 민도가높아진지금은국민적지지나동의없이원전정책을추진해나갈수가없다. 국민적이해와지지를획득해나가는방법으로공론화가논의되고있는데,

129 원전수거물관리시설부지선정 163 공론화의전제조건이합의가안돼공론화가진행되지못하고있다. 원전정책과 관련에너지정책의장기적특성을이해하고, 현안문제를볼모로장기과제를 담보받으려는전략은문제를근본적으로접근하기어렵게만들고, 타당성을떨어트리는요인으로작용할수있다. 정책의 따라서원전정책도장기적 관점에서에너지수급, 국민경제, 환경성및안전성등을종합적으로고려하여 최적의대안을창출해낼수있도록지속적인연구와논의가요구된다. 그럼에도 원전수거물문제를이유로원전건설에제동을거는것은합리적대안모색을 어렵게하고있다. 단기적현안을공론화의요건으로주장하는것은문제의 본질을이해하고풀어나가는데장애가될것이므로, 긴안목에서최적의 에너지믹스정책을관철할수있는인내와지속적인관심이필요하다. 갈등을조정, 중재할프로세스를만들어갈등이발생하면적절한갈등관리 프로그램을적용하여대안을모색하고, 사회적합의를통해문제를풀어나갈 수있는제도적장치와프로그램을만들어나가야한다. 예를들어, 다양한 이해관계자와일반인들이함께참석해토론할수있는합의회의 (consensus conference), 시민배심원제(citizens' jury), 공론조사(deliberative poll) 등을 통하여이해관계자와시민참여(stakeholder & public participation) 를통해 정책을결정하는방법이다. 현재국내에소개된다양한사회적협의또는 공론화프로그램들을연구하여우리실정에알맞은공론화및사회적합의 모델을이끌어내는것이앞으로갈등관리와문제해결의관건이될것이다. 이러한공론화및합의절차가적절한시간과의제를가지고접근해야지, 범위를넘어서면합리적이고효율적인문제해결의장치로서보다는문제를 이월시키고분산시키는역할밖에못할수도있다. 그리고원전수거물과같은 주제가무겁고, 시급한과제는사회적공론화나사회적합의모델적용이쉽지 않고, 시간지연문제만야기할수도있으며, 적당한절충이최선의해결책이 되기어렵기때문에공론화프로그램적용에한계가있을수있다. 그 공론화 프로그램중에서전제조건의합의가어려운과제의경우적합한공론화프로 그램을지정할수있고, 불참또는거부하는경우참여자에게유리한중재를 할수있는강제성있는프로그램의도입도이루어져야한다. 또한중재 인력의양성을위해서는전문중재인제도를도입하는방안도검토되어야한다. 전문중재인을통한공론화프로그램설계및진행등은공론화의신뢰성과 전문성을향상시킬수있는기회가될것이다.

130 164 갈등관리워크샵 국책사업은국회공론화및강제지정제도를도입해야 사회적공론화방법이외에원전수거물과같은사회혐오시설의경우공론화에 의한합의가어려운경우가많으므로 국책사업추진법 과같은법률을제정하여 일정한요건에해당되는사업에관련된갈등은국회등에서특별위원회를 구성하여관계인으로부터공청회, 청문회, 민관합동조사등을통해최선의 대안을선정하여강제지정하는방안으로보상규모와방법도병행하여논의 결정한다. 다만, 해당지역주민의투표또는지방의회결의로 1차거부할수 있도록하고, 이경우국회는재의결하여강제할수도있고, 차선의대안을 선택할수도있게하는방안이다. 예를들면원전수거물부지선정을전문기관 등에서합리적인기준으로복수의후보부지를선정하고, 이에대한지역주민과 이해관계인등에대한청문회등을거쳐최선의부지를선정하고, 요구를반영하여보상기준을결정한후의결하여후보부지로확정한다. 경우해당지역은의회동의또는주민투표를거쳐 행사할수있으며, 지역의 이 1회에한하여거부권을 이때국회는재의결하여확정하거나다른후보부지를 선정하는방식이다. 이러한강제결정제도를도입하면시급한국책사업이장기간 표류되지않도록하는제도적장치로서의역할을할수있다.

131 핵폐기장사태의합리적해결을위한제안 165 발제2) 핵폐기장사태의합리적해결을위한제안( 안면도에서 부안까지의핵폐기장 ) 이현민 ( 반핵국민행동, 핵폐기장백지화핵발전 추방범부안군민대책위집행위원장 ) 1. 핵폐기장의역사성 지난 20년동안핵폐기장부지선정무산 년도주체내용 1989 동력자원부경북영덕군 3 개지역지정, 주민반대무산 1990 과학기술부충남안면도주민반대로무산, 과기부장관경질 1994 과학기술부강원고성양양 전남장흥등 6 곳지정, 무산 1995 과학기술부경기도옹진군굴업도활성단층발견, 무산 2003 산업자원부고창, 영광, 영덕, 울진 4 개후보지발표, 주민반대로무산 2004 산업자원부 부안군위도부지선정 ( 부안군수유치신청), 주민과시민단체자발적주민투표진행 72% 투표참여 92% 반대, 산자부장관경질 2. 핵폐기장 20년간추진방식의문제점 1) 개 요 - 현재핵폐기물뿐만아니라, 핵확대정책(2030년까지총 36 기건설예정) 으로증가되는핵폐기물처리어려움계속발생 - 중저준위핵폐기물의경우최소 300 년, 고준위핵폐기물은최소한 24만년 이상안전하게보관필요하나먼미래의기후, 지질, 사회상황등의예측 곤란으로핵폐기물의안전한보장사실상불가능 - 저 중 고준위핵폐기물의종류별위험성과핵폐기장안전의불확실성등 실질적인정보를정부차원에서은폐왜곡하여핵폐기장이해당지역에 미칠영향을알리기보다지원금등을앞세워근거없는지역개발논리를 유포시킴

132 166 갈등관리워크샵 - 정부의일방적이고투명하지못한부지선정방식. 지역지원금등자금을 - 앞세운진행으로인해지역주민들의갈등, 희생을초래. 결과적으로 정부에대한불신증폭 한반도지질구조에대한지질학계의기초조사도제대로되어있지않은 상황( 한국의지질도는지질학이제대로발전하지못했던 60년대이전에 제작한것이대부분) 으로지질학적으로안전한부지를정하기는어려움 - 세계어디에도중저준위핵폐기장부지를위해 3,000억원의거금을제 공하는사례부재 ** 지역지원금변천 : 연도 1994년 ( 과기처 ) 2000 년산업자원부 2001 년산업자원부 지원금액 500억원 2,127 억원 2,929 억원 ** 주민핵폐기장유치위원회 : 사실상한수원의홍보요원으로월급/ 사무실임대비/ 활동비지원, 유치청원서명은현금보상, 부채탕감, 핵발전소에의한보상전제등으로이루어짐 2) 안면도에서부안까지 (1) 정부는핵폐기장부지선정의불가피성만을강조 (2) 민주적과정과의견조율등사회적설득및합의과정생략, 무시 (3) 정부의국책사업은어떠한이유로도정당한것이며, 이에반대하는환경운동단체나지역주민들을인정하지않음. 지역이기주의로매도 핵발전소및핵폐기장에대한사회적합의과정생략 핵폐기장부지선정의파행은예고된사태. 굴업도와부안위도의 부지선정추진과정의실질적차이찾아볼수없음. 기본적인식의 차이로인한파행의반복이계속되며, 정부의인식차이를 좁혀나가는노력부재 국가의에너지자원확보는매우중대한사안이며사회적합의가필요하나, 정부는굴업도핵폐기장부지선정취소이후사회적

133 핵폐기장사태의합리적해결을위한제안 167 의견수렴및논의과정철저히생략 환경단체주장 : 국가에너지문제관련하여핵발전소중심에서재생가능에너지및전력효율화정책으로의점진적인변화와그과정에서핵폐기물처리를의제로다룰것을주장 정부 : 환경단체주장부정. 그러나환경단체의대안제시는 세상에없는것을주장하는것이아니며, 이미세계적인 주요흐름과추세가이를반증 소결 ) 핵폐기장문제는이러한미래지향적대안제시를수용하지않고서는해결할수없으며, 국가에너지정책에대한사회적합의가선행되지않고는사회적갈등이지속되는국가적난제가될것이라예상 실질적으로변하지않는정부의유치진행과정 정부 : 방법에있어 지정고시(1989) 유치공모(2002) 유치신청(2004) 등형식적변화가있었으며 정부에서이를확대해석및의미부여 지정고시- 정부의판단과결정에의존 / 유치신청- 지역주민들의동의로결정. 그러나이러한변화는정부의태도가변한것이아니라핵폐기장부지선정과정이복잡하고주민과의갈등이현저하기때문에지역주민들의의견을반영하는결정방식으로전환이불가피하였던상황 실질적방식전환을위해서는공개적이고투명한절차와과정필요 현실 : 안면도, 굴업도등과부안위도는선정방식은다르지만그추진과정불변 직접지원보상, 부대사업, 졸속적인밀실결정, 금품 및향응제공등과거형태를그대로유지 부안의경우군수의유치신청은요식적인행위에불과

134 168 갈등관리워크샵 소결 ) 정부는주민의유치진행과정의형식적변화는주민수용성을확대해나가는과정이라하나, 사실상지역지원금확대 정책에불과하다. 그렇기때문에사실상핵폐기장관련한정보의은폐와왜곡을여전히진행하면서지원금을앞세운지역갈등을부추겨왔다. 정부가진행하였던유치신청이지역주민의의사를확인하고판단하는것이었다면, 지자체장( 부안군수) 의독단적판단을거부하여야정상 만약지자체장( 군수) 판단만을염두에둔것이라면절차의변화는형식적이며과거와달라진것이없다는것을반증이것이아니라면군수의일방적결정을중앙정부가거부하거나유보했어야옳다. 부안군의회부결과주민절대다수의반대가확인된상황에중앙정부가군수독단적판단을핑계삼아문제가없다고주장하는것은비정상적판단 졸속적이며밀실행정에의한부진선정결정 원칙 : 핵물질처리에있어안전성은최우선선결조건 정부 안전하다는주장만을계속반복하는것은문제를해결 하는데전혀도움이되지않으며, 공개적이고투명한 조사와보고에기초하여찬/ 반의의견을현실그대로 인정하고그과정에서해결방법모색필요 : 2003년불과한달간의조사로부안위도를사실상 핵폐기장부지로선정. 그이후의정밀조사는사실상 요식행위에불과 사회적갈등이첨예화될예상되는사안이라면철저하고 합리적인준비과정이반드시필요 부안사례에서경험하듯이, 정부는이런노력을전혀하지않았고안이한상황판단과밀어붙이기식사업으로사태의파국초래

135 핵폐기장사태의합리적해결을위한제안 169 부실한조사기간과내용은환경단체의비판을충분하게 설득시키지못하며, 포화설의진위도불확실. 그러나 정부는전문가들이참여해서조사했으니믿어달라고만 주장. 정부는주민들이오해하고이해하지못하고있고 정부가충분히설명할기회및공간이없다고만주장 소결 ) 국민은정부만을믿고따라오면된다는사고팽배 낡은관료주의적이고행정적인사고에사로잡혀있는정부 관료및행정 안면도에서핵폐기장밀실협상책임으로과학기술부장관 경질, 굴업도에서지정고시이후활성단층인정, 부안 위도에서현금지원설등핵폐기장부지선정과정의 끊임없는잡음발생 졸속적이며비밀적인유치활동이낳은결과 년핵포화설의진실 중 저준위핵폐기물 2008년포화설은허위 정부 : 산자부와한수원은 2008년중저준위핵폐기물이 포화상태에이르기때문에즉시처분장을마련해야 한다고주장 현실 : 핵폐기물의초고압압축기술의발달로저장여유발생 2008년포화문제는울진핵발전소 1개소와관련 초고압압축기술은고리, 영광, 월성적용중, 울진에도 적용예정이며이에의하면향후 20년이상저장용량의 여유가있음 2000년부터 3년간핵폐기장건설홍보비 770억원

136 170 갈등관리워크샵 사용 / 임시저장고건설비용은 1개소당 30억원에 불과 이비용을기존핵폐기물임시저장고의안전관리에 사용하는것이더유익했을것 정부의핵폐기물포화설주장변천사 1994 년굴업도핵폐기장추진당시 : 1996 ~ 2000년포화설 주장 1995 년굴업도핵폐기장실패이후 : 압축기술발달로 13 ~ 15 년더가능주장 1997 년원자력발전백서 : 유리고형화기술로 1/10 압축가능 주장 2000 년핵폐기장추진후 : 2008년포화주장 2003년원자력발전백서내용으로계산하면 2023년까지가능 환경단체가계산한각발전소저장용량의포화시기 호기당연간 구분고리영광울진월성 141드럼 2032년 2017년 2010년 2009년 호기당연간 100드럼 2045년 2023년 2014년 2013년 기존핵폐기물초고압완료 + 호기당 100드럼 2045년 2023년 2023년 2014년 기존핵폐기물초고압완료 + 호기당 100 드럼 년부터 2204년 2091년 2092년 2050년 유리화기술적용 기존핵폐기물초고압완료 + 기존폐기물까지유리화기술적용 년 2197년 2104년 설명 : 단위 - 국내원전 1호기당 1년간발생고체폐기물양 자료 원자력발전백서에서핵발전소각호기당 중저준위폐기물이 100드럼수준으로감소되는 초고압압축. 2007년부터적용이가능한유리

137 핵폐기장사태의합리적해결을위한제안 171 고형화기술로 1/5 수준으로부피를저감시킬수있다는내용에근거 핵폐기물저장방식검토필요 2003 년국정감사에서한국수력원자력주식회사가고준위핵 폐기물( 사용후핵연료) 저장방식에대해서 KAIST에 2002년 9월 용역을맡긴결과, 발전소별로저장하는것이안전성과경제성면에서타당하다는 결론( 별도부지저장방식이원전부지내저장방식에비해비용이 40% 이상많이발생함은물론수송과정에서안전상의문제가 있다) 을도출했으나 2003 년국감에서김성조의원에의해한국수력원자력주식회사가 이를은폐조작했다는지적 4. 부안핵폐기장후보지선정과정의문제점 1) 지방자치단체장의독단적신청 기자회견직전까지반대입장에서찬성입장으로변화과정에지역 주민동의배제 주민대책위의공청회개최요구묵살하고유치신청진행 부안군의회의유치청원부결무시하고유치기자회견강행및 유치신청서제출 2) 산자부와한수원의유치활동의문제 핵발전소및발전회사직원중부안연고자이용한홍보활동등권한남용핵폐기장에대한정확한사실전달보다는주민에게직접현금보상등비도덕적방식으로주민매수및회유시도 당시윤진식산자부장관의직접보상방안마련약속, 위도

138 172 갈등관리워크샵 주식회사설립등현금보상을계속하여약속하는등산자부의 위도주민찬성유도 사용후핵연료중간저장시설은계획단계서만명시, 주민에게 알리지않고중저준위핵폐기물중에저준위핵폐기물만강조해 사실을왜곡및사업계획축소은폐 산자부가실시한설문조사와각종홍보물에서핵폐기물을저준위 중에서도낮은준위의핵폐기물인 원자력을쓰면서생기는 작업복이나장갑등 이라고만한정해서핵폐기물의실상을잘 알지못하는주민들에게사실을호도 언론사기자향응제공 민간건설업체가핵폐기장적격부지를확보했을때신고리 3, 4호기핵폐기장건설수의계약권을부여하기로함으로써건설회사직원들이유치활동에동원되고급기야현대건설직원이주산면덕림리신공마을에서주민들의도장을도용했다형사입건되는사태가발생함 공무원및가족( 배우자- 직계존비속, 형제자매대상) 강요 핵폐기장견학 찬성유도선심성지역상품구매및주민유치위원회가입권유 대덕연구단지와발전소지역으로지역주민여행성격연수가 무작위로진행 3) 주민동의와여론수렴무시한요식적절차의일방적결정 (1) 충분한주민공론과의사수렴없는일방적결정 정부 : 과거실패경험속에교훈을얻지못하고, 부안경우도 주민들의동의를구하는과정은생략한채, 부안군수가 유치신청을하였다는유일한구실로사업을강행하여 사태초래 부안군수의독단적유치신청이전까지, 6월 10일 한전에서개최된설명회의경우위도주민들만의 잔치였고 7월 3일개최된설명회를공론화의시작으로

139 핵폐기장사태의합리적해결을위한제안 173 볼때불과일주일여의시간밖에없었음 실제부안주민들중대부분은위도가핵폐기장 후보지로확정될때까지정부당국으로부터어떠한 설명도들어본바없음 (2) 국민여론을무시한일방적결정 상황 : 산자부의여론전문기관을통한부안주민상대조사 결과반대가점차로상승(6월 9일 1차 45.7%, 16 일 2차 53.1%, 24일 3차 52.2%) 부안군수가핵폐기장을신청하기 3일전 7월 11일 위도를포함한부안주민의 61.7% 가핵폐기장유치 반대표명 정부 : 산자부는설문조사결과공개요구에도응하지않고 일방적으로부안핵폐기장을결정하며부지선정항목의 주민수용성 우수 결정 5. 정부의최근핵폐기장추진일정에대한이해 1) 정부의신규추진방식의실상. 지정고시 유치공모 유치신청 등형식적변화진행 정부 : 산업자원부는 5월 31일유치청원한곳이 10곳이라며매우고무상황 부안을포함한 11곳이핵폐기장유치청원경쟁에들어 갔다고하나, 모든곳이허수임은산자부스스로파악 완료 핵폐기장에찬성하는지역주민이늘어난것으로사회적 분위기유도 실상 : 핵폐기장유치청원 10개지역실상은환상과거품에 불과

140 174 갈등관리워크샵 핵폐기장청원에따른신청은지자체차원에서지방 의회의의결로지자체장이진행 결국핵폐기장논란발생지역은울진, 영광, 고창, 장흥, 완도, 인천, 군산등 7개지역 7 개지역중영광, 고창, 완도, 울진은 2001년유치 공모에일부지역민이청원하였으나, 지자체및지방 의회에의해모두철회및부결경험 결국산자부와한수원은이미지자체에의해취소되고 부결되었던지역에대해포기하지않고계속 작업 을 통해유치청원을하도록하여지역공동체갈등을 부추기고있는상황 문제 : 2004년에공고된산자부의핵폐기장유치청원은 지자체도아닌해당읍, 면, 동유권자의 1/3 서명만 받으면유치청원을할수있게요건을완화 사실상유치지역이많아진것처럼부풀리는조건을 제공 4만 8천명의유권자가있는완도의경우 356명서명으로 유치청원가능 9만 1천명의유권자가있는강화경우는 215명 서명으로유치청원가능 영광의경우는 4만 9천여명의유권자중 4,400명이 서명하였으나, 해당지역은핵발전소가위치한곳으로 한국수력원자력직원들과그가족이거주하는지역 소결 ) 사실상한수원홍보요원으로일하고있는일부유치위원들에 의한수백명의서명만으로수만명의공동체를혼란으로 몰아넣는몰지각한정책이현정부의핵폐기장추진정책 2) 신규추진방식에대한해당지방자치단체입장

141 핵폐기장사태의합리적해결을위한제안 175 현실 : 7 곳의지자체중영광, 울진, 고창, 완도, 장흥등 5 곳은지방의회와지자체장이수년동안핵폐기장신청을하지않겠다는입장수차례밝힘 군산 : 지난 3월군산시의회임시회의에서군산시장 반대입장천명 강화 : 2004년 7월 22일강화군수유치신청포기 선언 완도 : 2004년 6월 3일군수및군의회신청거부 산자부에공식밝힘 소결 ) 핵폐기장사태는형식적차원의문제를해결해도본질적 문제는여전히진행 산자부를중심으로한정부는핵페기장건설에대한환상과 아집에서벗어나에너지정책에대한사회적합의를진행 하는것이유일한해법. 6. 세계는재생가능에너지로변화모색 <OECD 국가들의핵발전상태> 증설계획 일본 한국 핵발전국가 현상황유지 캐나다, 필란드, 프랑스, 헝가리, 멕시코, 스페인, 영국, 미국 법률, 정책에의한 미래감축계획 벨기에, 독일, 네덜란드, 스웨덴, 스위스 핵발전미사용국가 호주, 오스트리아, 덴마크, 그리스, 아일랜드, 이태리, 뉴질랜드, 폴란드, 포루투칼, 터키등 세계풍력과태양에너지는연간 30% 가넘는성장, 풍력발전은 2020년까지세계전력생산량의 12%, 태양광발전은 2040년까지 26% 전망

142 176 갈등관리워크샵 EU 국가들은 2011년까지 1차에너지공급에서신재생에너지 비율을 15%, 2010까지전력수요의 22% 를신재생에너지로대체 합의 국내풍력잠재량연간 6억6천만MWh으로현재전력소비량의 3 배가량높음, 잠재량중현재가능한 5% 개발로전력소비량의 14% 충당가능. 한국은독일에비해일사량 30% 많은상황 7. 핵중심에너지정책에대한정부의태도및인식변화시급 핵중심에너지정책과핵폐기장건설을현재와같은방식으로추진하다면끝임없는사회적갈등과대립지속. 참여정부의원칙에맞게합리적이고민주적인의견수렴과정을갖는방식 핵중심에너지정책에대한세계적인변화흐름을인지하고 화석연료및기후변화등국제정세에맞는정책수립 소결 ) 예정된핵폐기장에대한정부추진일정을중단하고사회적 합의기구를구성하여국가에너지에대한장기전략수립과 함께핵정책과핵폐기장의원만한합의도출필요 핵폐기장사업을건설사업으로바라보거나, 핵의안전성을 포함하여핵에대한맹신에서벗어나민관공동의사회적 합의를이끌어내기위한지속적인대화노력이필요 8. 사태해결을위한제안 핵발전 ( 원자력발전) 및핵폐기물 ( 방사성폐기물 ) 해결 국가에너지정책수립을위한민관정 위원회기구구성

143 핵폐기장사태의합리적해결을위한제안 177 1) 민관정위원회구성의원칙 - 지난 20 여년간핵정책( 원자력정책) 을둘러싼사회적대립과갈등을 종식하고민관정이참여하는위원회를구성하여핵정책( 원자력정책) 을 포함한에너지정책제반을논의하고협의. - - 민관공동위원회는공개성과투명성을원칙으로운영하며관련된일체의정보와자료, 조사를통해과학적으로검증과거의정책이나논란에연연하지않고미래지향적인에너지정책수립을목표 2) 민관정위원회구성의전제조건 - 정부는대화의신뢰성확보를위해핵정책( 원자력정책) 의추진을우선적 으로중단하고원점에서전면재검토한다. 이는과거잘못된정책추진 과정을종결하고주민들의신뢰성을회복하기위해반드시실현되어야 한다. - 핵폐기장( 방폐장) 추진계획과일정을전면중단한다. - 핵발전소( 원자력발전소) 신고리 1 2 호기건설계획을중단한다. 부안( 위도포함) 의경우특수한지위를인정하여정부가신뢰조치를취 한다. 3) - 민관정공동위원회의제 국가장기에너지발전정책과로드맵수립 - 핵( 원자력) 발전정책점검및핵발전소( 원전) 의안전성조사. 주민지원 - 핵폐기물( 방사성폐기물) 처리방법과시기, 지질안전성조사. 핵폐기물 실태조사 - 신재생에너지추진계획수립 - 에너지수요관리, 에너지믹스연구등

144 178 갈등관리워크샵 4) 민관정공동위원회기구 - 공동위원회위원으로는정부 민간 정당의대표로구성한다. - 공동위원회산하에전문적으로조사및논의할분과를둘수있다. - 에너지분과 핵발전( 원전) 분과 핵폐기물( 방사성폐기물) 분과 주민지 원분과 법률분과등을둘수있다. - 위원회의지위는법률로서정한다. 5) 의제결정방식 - 국가에너지정책방향과핵발전( 원전) 및핵폐기물( 방사성폐기물) 처리에 관해일괄협의한다. - 개별사안에대한합의를종합하여최종적으로의제전원을합의한다. 6) - 위원회운영 의제는전원합의제로의결하고기타사항은다수결로정함 - 위원회에서합의ㆍ결정된사항에대해서는민관공동으로이행

145 환경친화적인새만금사업추진방향 179 (3) 3 분임: 새만금간척사업 발제 1) 환경친화적인새만금사업추진방향 새만금사업주요추진경과 서병훈 ( 농림부농촌개발국장 ) 1970~1980년초 서남해안간척예정지조사(70 년대초) - '67~'68 한발극심 - '80 냉해 쌀흉작 새만금시행논의본격화(80 년대초) 1986~1991 경제적타당성분석 ('86 ~'88) 환경영향평가, 관계부처협의('89 ~'91) 고시및주민동의 ('91) 공유수면매립면허및사업인가 ('91) 방조제공사착수('91.11 월) 1999~2001 민관공동조사 ('99.5 ~'00.6) - 시화호수질오염('96) - 환경단체('98) 및전북도 ('99) 에서공동조사요구 정부관계기관추가대책마련 ('00.8 ~'01.5) 해외갯벌보전 간척현장조사('01.3) 공개토론 8 회('00.9 ~'01.5) * 국회, 학회, 시민단체, 언론등주관 7회 * 국무조정실 지속가능위공동주관 1 회(3 일) 정부의친환경개발방침결정 (' ) - 물관리정책조정위원회심의 의결 2001~현재 환경보전대책점검 평가 ( 새만금환경대책위원회) 토지이용계획수립연구용역진행중 ( 국토연구원)

146 180 갈등관리워크샵 제1절새만금사업의추진개요 1. 추진배경및경위 '67 ~'68 년극심한한발을계기로새만금등서남해안간척예정지를조사하여농지를조 성, '80년대초냉해로인한쌀흉작을계기로새만금사업시행논의본격화 '86 ~'91 기간중타당성분석, 환경영향평가, 관계부처협의, 고시, 주민동의, 공유수 면매립면허등을거쳐 91.11월방조제공사착수` 전문연구기관( 한국산업경제연구원) 에의한타당성분석 환경영향평가시학계등 4 개의연구결과활용, 환경전문가 57 명참여, 전문가 4인의 자문을받는등당시가능한환경기술을동원 정부는 68~ 69년남부지역의극심한한발과 70년대초세계적인식량파 동을계기로식량안보차원에서 70년대초전국적인간척농지조성예정지를 조사하여서남해안간척농지개발계획을수립하였으며, 간척농지개발과금강 평택 영산강 삽교천등대단위농업종합개발사업을주요사업으로추진하였다. 새만금사업도서남해안간척농지조성예정지의하나로선정되었으며, 80년대초 전국적인냉해로인한엄청난쌀흉작을겪으면서사업시행논의가본격화되어, 80년대중반부터경제적타당성분석, 기본계획수립과관계부처협의, 환경 영향평가, 고시, 주민동의, 공유수면매립면허등농어촌정비법( 구농촌근대화 촉진법) 과환경 교통 재해등에관한영향평가법 ( 구환경정책기본법및환경영향 평가법), 공유수면매립법등이정하는절차를거쳐 방조제공사가 착수되었다. 새만금사업에대한경제적타당성은 '86~'88기간중한국산업경제연구원 ( 연구 주관: 중앙대최재선교수) 에의해분석되었으며, 경제적타당성이있는것으로 나타나있다. 새만금사업에대한경제성은사업도중인 '99~'00기간중민관 공동조사단에의해다시한번분석되었는데대다수위원들이경제적타당성을 입증하였다.

147 환경친화적인새만금사업추진방향 181 새만금사업은 '87~'91기간중환경영향평가를실시하여당시환경처와 3차례에 걸쳐협의와보완이이루어졌다. 환경처리에대한예측과기술이보다발달된 현시점에서볼때다소미흡한점은있을수있지만, 학계등의 4개분야연구 결과를활용하고, 환경전문가 57명이참여했으며, 전문가 4인의자문을받는등 당시동원가능한환경기술로평가를하였다. 당시새만금사업준비와착수계획등은연일언론등에보도되었는데, 주민은물론일반국민들은환영하는분위기였다. 지역 새만금사업이착수되기까지의주요추진경위를요약하면다음과같다 1971~1986 : 새만금사업예정지및기본조사실시 : IBRD 조사단의경제성평가 1986~1988 : 경제적타당성분석 : 기본계획수립및관계부처 기관협의 1987~1991 : 환경영향평가및협의( 구환경처) : 기본계획확정 : 사업시행계획확정( 구농림수산부고시제91-23 호 : ) ~10. 4 : 주민동의서징구 : 공유수면매립면허( 구농림수산부고시제91-32 호 : ) : 제1호방조제착공 : 제2 3 4호방조제착공 2. 사업개요및사업시행체계 개발규모 : 40,100ha( 담수호 11,800ha, 내부간척 28,300ha) 사업시행주체 사업비재원 : 농림부( 보상업무전북도위임. 공사업무농업기반공사대행) : 농지관리기금

148 182 갈등관리워크샵 새만금사업은전라북도군산과부안을연결하는방조제 33km를축조하여 내부간척지 28,300ha와담수호 11,800ha등총 40,100ha를개발하는사업이다. 방조제건설사업비는어업보상비 4,470억원을포함하여 2조514 억원이며. 내부간척개발비는농지를기준으로할경우 1조3,152 억원이소요된다. 현재 지원되고있는사업비는기존농지의타용도전용으로발생되는농지조성비 ( 대체농지조성비) 를재원으로하고있다. 새만금사업의시행자는농어촌정비법제9조의규정에따라농림부로지정되어 있으며, 공유수면매립법에따른매립면허권도농림부로되어있다. 다만, 대형 국책사업을효율적으로시행하기위하여어업보상업무는전라북도에 위임하였으며, 설계 공사감리등공사업무는간척사업에대한기술과인력, 경험, 노하우를축적하고있는농업기반공사로하여금대행토록하고있다. < 그림 1 > 새만금사업조감도 군산 익산 방조제 농경지 담수호 ( 만경수역 ) 김제 담수호 ( 동진수역 ) 농경지 부안

149 환경친화적인새만금사업추진방향 당초계획된사업의기대효과 집단화된우량농지및수자원확보, 해안저지대배후농지침수피해해소(12천 ha), 육운개선, 관광효과제고등 복합적인효과를기대 * 국토연구원주관으로내부토지이용계획수립연구용역중 ( 연구기간:'03.11~'04.12) 새만금사업은 2011 년이후경쟁력있는미래농업을위해여의도면적의 94배에 달하는생산기반이완비되고규모화 집단화된우량농지등을창출하게된다. 2003년 11월부터국토연구원주관으로장래수요와여건변화등을고려하여 내부토지이용계획수립을위한연구용역을진행중에있다. 아울러담수호 11,800ha를조성하여 400ha 급수규모의중규모저수지 200개 분에상당하는 5억3500만m3을저수할수있는규모의수자원을확보하게된다. 우리나라의 1인당수자원( 강수량) 은세계평균의 1/11에불과하여 21세기에 대비한수자원확보가시급한실정이다. 방조제가설치되면바닷물유입이차단되어홍수때마다바닷물( 밀물) 과겹쳐 발생되는기존만경강과동진강주변의저지대농경지 12천ha에대한침수 문제가해소된다. 배수개선사업비약 4천6백억원을절감하는효과를보게 되는것이다. 까지 뿐만아니라방조제위에도로가만들어짐에따라군산에서부안변산반도 99km의거리를 33km로단축하여교통환경을개선함으로써지역발전에도 크게기여할것이며, 새만금내부의호소 갈대숲 생태공원과드넓은평야, 인근의변산국립공원 갯벌 바다등이함께어우러진철새도래지와종합생태 관광권으로발돋움하게될것이다. 방조제공사를진행중인현재도연간 100만명 이상이새만금현장을찾고있다. 더불어사업시행과정에서 13백만명의 고용인력창출로소득증대와지역발전에큰보탬이된다.

150 184 갈등관리워크샵 4. 방조제공사진행상황 '91~'03기간중 1조5,883억원을지원하여방조제사업비의 77% 를지원, '04년 에는 1,600억원을지원할계획 방조제총 33km중 2.7km(2 개구간) 를제외하고모두막은상태에서물막이 진행부분에대한보강공사와배수갑문공사를진행중 가력배수갑문완공, 신시배수갑문콘크리트공사및문짝제작중 현재개방구간(2.7km) 과가력배수갑문으로해수소통중 방조제공사가착수된이후 2003년까지 1조5,883억원을지원하여 방조제총사업비의 77% 를지원하였다. 재원별로보면전액국비로서농특 회계에서 8,583 억원, 농지관리기금에서 7,300 억원이지원되었으며, 2004년에는 농지관리기금 1,600억원을지원할계획이다. 농지전용부담금제도가개선된 2002년부터는전액농지관리기금으로지원하고있다. 공종별 재원별 구분총사업비 계 33,666 방조제 내부개발 농특회계 농지관리기금 새만금사업비지원현황 20,514 13,152 8,583 25,083 ( 단위 : 억원) 2003년까지 2004계획 2005이후진도 (%) 진도 (%) 15, , , , , , ,152-8,583 7,300-1,600-16, 년까지방조제총 33km중 2.7km(2 개구간) 를제외하고모두막았으며, 배수갑문 2 개소중가력배수갑문은완공되었고, 신시배수갑문은콘크리트와 문짝제작공사를계속시행하였다. 1호방조제는도로포장까지완벽하게끝난 상태이며, 3 호방조제도마무리단계이다. 2004년에는물막이진행부분에 대한흙쌓기 돌붙임등보강공사위주로시행하면서, 신시배수갑문공사를계속 시행중에있다. 2호방조제개방구간 2개소 2.7km에는바닷물이소통되고 있으며, 개방구간에대한물막이공사는 2005년 11월에시작하여 2006년 3 월에가서야완료하게된다.

151 환경친화적인새만금사업추진방향 185 < 그림 2 > 새만금현장의위성사진 제4호방조제 제3호방조제 신시배수갑문 제2호방조제 가력배수갑문 제1호방조제 제2절새만금사업시행도중의연구와논의경과 1. 새만금사업의쟁점화계기 96 년시화호오염이사회문제화되면서. 새만금수질문제등관심증대 환경단체를중심으로사업중단요구시작 1996 년하반기시화호수질오염이사회문제화되면서, 일부언론과환경단체를중심으로새만금호수질문제가쟁점화되었다. 환경단체는시화호보다큰새만금호의수질보전가능성에대해의문을제기하고갯벌의중요성을부각하면서공사중단을요구하기시작하였다. 착수당시호응을받았던새만금사업은시화호오염으로논쟁이촉발된것이다.

152 186 갈등관리워크샵 1997 년정부관계기관은국무총리실수질개선기획단중심으로새만금호 수질대책에대해재점검하기시작하였으며, 월환경부가마련한 수질대책( 시안) 은민관공동조사단이평가하는기초자료로활용되었다. 2. 민관공동조사 가. 민관공동조사배경과조사단구성 정부는환경단체및전북도의건의를수용, 민관공동조사시행('99.5~'00.6) 공동조사단 : 30 인( 민간위원 21 인, 정부관계기관 9 인) 환경단체추천 10인 조사분야 : 수질, 경제성, 해양환경(3 개분과) ' 98.7월녹색연합은민관동수의공동조사단을구성하여수질문제등에대해 재평가하자는의견을국무총리실 농림부 환경부등에제안하였으며, '99.1 월전라 북도에서도새만금환경문제진단과해결책모색을위한민관공동조사단 구성을국무총리실 농림부 환경부등에건의하였다. 정부는 '99.1~4월기간중국무총리실수질개선기획단이주관이되어 관계부처간협의를거쳐 확정하였다 새만금사업환경영향민관공동조사계획을 민관공동조사단은총30 인으로하여조사위원은 민간전문가와 환경단체대표 임원등이참여하는물관리정책민간위원회에서결정하였다. 총 30인의공동조사위원은민간전문가 21인과정부관계기관국장 9인등 민간전문가위주로구성하였으며, 조사단장을제외하고민간전문가 20인중 10 인을환경단체추천위원으로정하였다. 민관공동조사단은경제성분과, 수질분과, 해양환경분과등 3 개분과로구성하였다.

153 환경친화적인새만금사업추진방향 187 나. 민관공동조사결과 분야별조사연구계획사전협의및토론후연구결과제시 수질 : 시나리오별대책에대한평가( 쟁점 : 만경수역총인수질의적정성) 해양 : 기후 저서생물등조사및적조방제등제시( 쟁점 : 갯벌의퇴적과정 화기능 ) 경제성 : 조사위원의견해차를고려한 10 개시나리오별분석결과제시, 일부 위원은별도의견제시( 쟁점 : 편익/ 비용계상의범위와계상방식) 1년2개월동안분과회의 28 차례, 전체회의 11차례등총 39차례회의실 시 조사단장을제외한공동조사위원은사업시행여부에대한개인의견도피력 계속시행 18 인( 민간 11, 정부측 7), 중단 9 인( 민간), 유보적입장 2 인( 정부측) 조사단장은사업을계속하기위해서는 조사단이제안한환경피해최소화방 안을실천하고, 수질대책의이행상황을확인 평가하면서시행할것 을제언 배수갑문을통한한시적인해수유통방안도고려할것을제안 공동조사는조사연구계획에대해사전에전체회의에서토론 승인하고, 조사 연구결과에대하여도분과회의에서우선토의한후전체회의에서결정하는 방식으로운영하였다 민관공동조사단은 1년2개월동안 3개분과로나뉘어조사연구된 내용들을놓고최종회의가있었다. 이날회의에서는분과단장 3인이분과별 조사연구결과를발표하였고, 조사위원들의사업계속시행여부에대한의견을 별도로받아조사단장이정리키로하고, 민관공동조사단의모든공식회의를마 쳤다. 경제성분과는갯벌가치를포함하고조사위원들의견해차를고려하여 10개의 시나리오를구성 분석한결과편익/ 비용비율(B/C Ratio) 이 1.25~3.81, 내부 투자수익율(IRR) 9.1~19.8% 로서모든시나리오에서새만금사업을시행하는 것이경제적타당성이있는것으로평가하였다. 부각되었던국토확장 식량안보효과를제외하고 공동조사기간중쟁점으로 갯벌가치를포함하는시나리오 에서도편익/ 비용비율이 1.25로서새만금사업의경제적타당성이입증되었다.

154 188 갈등관리워크샵 또한공동조사단은앞날의불확실한상황을고려해서편익이 10% 감소하고 비용이 10% 증가하는감응도분석도실시하였다. 공동조사단은학자마다견해차가 다른점을고려하여 10 개의시나리오로분석했으며, 이와같은분석방법은 경제성분과최종회의시합의된사항이다. 수질보전분과는 7개의시나리오를구성하여수질예측모델링을한결과아무런 수질대책추진이없는경우를제외하고는새만금호의평균수질이 COD 5.6~5.76ppm, 총인(T-P) 0.09~0.10ppm으로서농업용수기준인 4급수 (COD 8.0ppm, T-P 0.10ppm) 이내를유지하는것으로평가하였다. 다만, 새만 금호를만경수역과동진수역으로분리하여가정할경우동진수역은 COD, 총인(T-P) 모두 4 급수이내이나, 만경수역은 COD는 4급수이내인반면총인 (T-P) 이 4 급수기준(0.10ppm) 을약간상회한 0.12ppm 으로분석되었다. 그러나 만경수역의총인(T-P) 예측치 0.12ppm 은농업용수사용에문제가없는영산호 등보다양호한수준이며, 만경수역과동진수역간물혼합등을포함한추가적인 수질대책이공동조사단에의해제시되었고, 일부위원은만경수역총인 (T-P) 까지도 4급수기준이내를유지한다는평가를하였다. 또한수질보전 분과는수질보전대책의점검등을위한 새만금유역수질보전대책위원회 설치방안등도제안하였다. 공동조사가완료된후정부관계기관의환배수로등추가대책을반영하여 환경부가수질을재예측한결과, 만경수역의총인(T-P) 이 0.103ppm로서 4급수 기준보다 0.003ppm 을상회하는것으로분석되었으며, 인처리시설을추가할 경우만경수역총인(T-P) 이 0.099ppm로서 4급수기준이내를유지한다는 농어촌연구원의분석도있었다. 총인(T-P) 은비료성분으로서농사용으로활용하는데아무런지장이없고, 화란은 0.15 ppm을수질기준으로삼아새만금보다 16배가넓은아이젤호를 성공적으로관리중이다. 해양환경분과는새만금사업시행으로인한대기환경, 해양수질, 퇴적물이동, 동식물상, 저서생물등에대한조사연구가있었으며, 해양환경에미치는영 향을최소화하기위한수단으로갑문개폐위원회구성, 적조모니터링및

155 환경친화적인새만금사업추진방향 189 감시프로그램, 인공갯벌조성, 고군산군도지역인공구조물설치지양방안등을 제안하였다. 조사단장은 민관공동조사단최종회의시합의된바에따라 사업의계속시행여부에대한조사위원들의의견을취합정리하고사업의 계속시행시의조건등을제안하였다. 조사단장을제외한 29인의조사단의 사업계속시행여부에대한의견을취합한결과, 새만금사업을계속시행해야 한다는위원이 18 인(62%), 중단 9 인(31%), 의견제시를유보한위원이 2인 (7%) 으로나타났다. 사업의계속시행을주장하는주요이유는사업의경제적타당성이인정되고 수질보전가능성이제시되는등사업시행의당위성이입증되었을뿐만아니라 방조제공사가절반이상진행된시점에서공사를중단할경우이미시공된 토석유실등에의한엄청난해양환경재앙과경제적손실, 식량확보의국가적 목적이훼손된다는것이다. 공사를중단해야한다는조사위원들은환경단체추천위원 10인중 9 인이었으며, 경제성이없으며, 갯벌의중요성, 만경수역의총인(T-P) 기준치초과, 철새 도래지축소, 수산물상실등을내세웠다. 사업시행여부에대한입장표명을유보한위원들은수질보전과해양환경 보전을위한견해와필요한대책만을제시하였다. 조사단장은새만금사업을계속시행하기위해서는 조사단이제안한환경 피해최소화방안을실천하고, 새만금유역수질보전대책위원회( 가칭) 등을 통해수질개선대책의이행상황을철저히확인 평가하면서시행할것 을제언 하였다. 아울러조사단장은 새만금사업은수질목표달성이사업성패의중요한 관건이므로정부는공동조사보고서에서제시된수질목표달성을위한제안들의 이행을위해구체적인실천계획마련이필요하며, 수질이기준에미달할 경우에는보안대책을강구하고기준에도달할때까지배수갑문을통해 한시적으로해수를유통시키는방안도고려해야한다 고제언하였다. 민관공동조사단은 99. 5월부터 월까지 1년2개월동안분과회의 28 차례와전체회의 11차례등총 39 차례의공동조사단회의를실시하였으며,

156 190 갈등관리워크샵 경제성 수질 해양환경등 3개분야에대한분야별조사연구와전체토론등을 거쳐 민관공동조사보고서를국무총리실에제출하였다. 3. 공개토론회등을통한공론화 정부관계기관의추가검토및대책추가 국회, 학회, 연구소, 언론, 국무조정실, 지속가능발전위원회등주관의공개 토론회개최(8 회) 논쟁만을거듭, 토론을통한합의도출에는한계 월민관공동조사보고서가국무총리실에접수된이후, 정부관계 기관은민관공동조사단의조사연구결과등을토대로그실천방안과수질개선 등을위한추가적인대책을마련하기위해관계부처회의를수차례개최하였다. 도시하수의고도처리와하수관거를보다확충하고환배수로등추가적인 수질대책이제시되었다. 민관공동조사가완료된이후, 정부의추가대책을마련하는과정에서국회, 학회, 시민단체, 언론등주관으로새만금사업에대한공개토론회가수차례 있었다. 정부의추가대책이마련된이후에는 , 5.10~11(3 일간) 국무 조정실과지속가능발전위원회가공동주관하는공개토론과평가회의를가졌다. 민관공동조사이후공개토론회개최현황 일자주관비고 , 5.10~11 한국환경 사회정책연구소 국회환경경제연구회 한국농공학회 한국농업경인중앙연합회 MBC-TV "100 분토론 KBS-TV " 쟁점토론 YTN " 집중조명 MBC-TV "100 분토론 국무조정실, 지속가능발전위원회공동주관

157 환경친화적인새만금사업추진방향 191 공개토론과정에서정부, 민간전문가, 환경단체, 전북도민간에상반된의견이 대립됨에따라토론을통해합의점을찾는데는한계가있었다. 특히, 국무 조정실 지속가능발전위원회는 3일간에걸쳐쟁점과대안에대해전문가와 방청객토론을실시했으나, 찬반양론으로갈라져합의된결론을도출할수 없었다. 제3절 정부의친환경개발방침결정 1. 주요추진경과 민관공동조사보고서접수('00.8 월) 이후 추가적인수질대책등마련 관계부처중간검토의견을국회 언론등에공개('01.3 월) 투명성확보노력 ' ~3.21 기간중 보전및간척실태출장조사 정부관계기관합동으로화란 덴마크 독일 일본등의갯벌 국무조정실및지속가능발전위원회공동주관공개토론회개최('01.5 월) 국무총리주재물관리정책조정위원회심의를거쳐정부의친환경개발방침결정 (' ) 정부관계기관은 일 1년2개월동안에걸쳐조사연구된민관공동 조사보고서가접수된이후국무총리실이주축이되어민관공동조사단의 조사연구결과와제안내용, 대책과실천계획을마련하였다. 또한 조사단장의제언등을토대로수차례의추가적인 정부관계기관의검토와협의과정등을투명하게알린다는 차원에서국무조정실 농림부 환경부 해양수산부 전라북도등관계부처의 쪽에달하는중간검토의견도국회 언론기관등에공개하였다. 400여 ~3.21 기간중에는선진외국의갯벌보전과간척실태조사를위해 정부관계기관합동으로민간전문가와함께화란, 덴마크, 독일, 일본등에대한 해외출장조사도실시하였다. 합동조사단은이들 4개국이당해국의경제 사회

158 192 갈등관리워크샵 지리 정치적여건에따라갯벌간척과보전정책을달리추진하고있으며, 최근 환경문제가관심사로부각되면서개발과보전이조화를이루는지속가능한 개발형태로이루어지고있다면서, 우리나라간척사업시행시에는환경친화적으로 개발하되사업시행전후모니터링과그에따른보완책을강구하여환경영향을 최소화하는노력이필요하다는의견을제시하였다. 앞에서살펴보았듯이 및 5.10~11 국무조정실 지속가능발전위원회 공동주관의공개토론회가진행되었고, 이와는별도로국회 언론기관 학회 환경단체주관의수차례에걸친공개토론회도있었다. 이와같이새만금사업은사업도중 2년여동안다각적인조사연구와논의과정을 거쳤으며, 마침내 정부는이러한과정을토대로국무총리주재 물관리정책조정위원회의심의를거쳐정부의최종방침을결정 발표한것이다. 물관리정책조정위원회는국무총리를위원장으로하여재정경제부 행정자치부 농림부 환경부 해양수산부 산업자원부 정보통신부 건설교통부 기획예산처장관및 국무조정실장, 관할지자체장( 새만금의경우전라북도지사) 으로구성되었다. 2. 정부방침결정의배경 3대정부에걸쳐 10여년간방조제공사를절반이상진행한시점에서공사중단시 예산낭비는물론경제사회환경적으로 많은문제발생 공사중단이어려운 정 미래의식량과통일에대비한규모화 집단화된우량농지필요 실 지루한찬반논란( 공청회 8 회, 수차례찬반시위) 만을거듭할경우갈등과 불신이증폭되고, 새로운대안이모아지지않은상황에서더이상의소모적인 논쟁을종식시킬시점에와있다고판단 공동조사단, 정부부처, 전문가및환경단체등에서제시한 확고한의지와실천계획을갖고추진하는것이바람직 환경문제에대해 정부가새만금사업에대한최종방침을결정하는데는식량확보등미래를위한준비와수질, 갯벌등현안문제를해결하는데가장중점을

159 환경친화적인새만금사업추진방향 193 두고검토해왔다. 먼저농지문제에서우리나라는 10년간도로 주택 산업단지조성등으로 22만 ha(2,109 1,889 천ha) 의농지가줄어들어 1인당경지면적이세계평균 0.25ha(750 평) 의 16% 수준인 0.04 ha(120 평) 에불과함에따라식량자급율이 30% 를밑도는현실을고려할때미래의식량과통일에대비한규모화 집단화된우량농지조성은중요한국가경영전략의하나라고판단하였다. 갯벌가치는객관적으로검증된평가가없을뿐만아니라새만금사업은 기본적으로갯벌을농지로전환하는사업으로농지 갯벌양립은불가능하며 현시점에서도집단화된우량농지확보의필요성이평가된상황에서사업시작 후이미 10년이경과된지금방조제내부의갯벌보전문제를또다시거론하는 것은큰실익이없다고판단하였다. 수질등환경문제에대해서는구체적인수질보전대책을수립하여차질없이 이행하는한편, 새만금내부지역을친환경적으로조성하고해양환경보전대책을 철저히강구하는것을전제로정부방침이결정되었다. 또한더이상의논란만을거듭할경우불필요한갈등과불신이증폭되어 국론이분열되고, 또한국민부담만가중시키는결과가나타날우려가있기 때문에이제는정부에서수많은과정에서나온의견등을토대로합리적인 결정을내림으로서소모적인논쟁을종식시키고, 친환경간척의사업을위해 국민적지혜와슬기를모으는것이중요하다는판단도정부방침결정의한 요인이되었다. 3. 정부방침의주요골자 만경강 동진강유역및새만금내부등수질개선특별대책을추진 방조제공사재개, 내부간척은수질여건에따라순차적으로추진( 동진 만 경 ) 만경지역개발시까지배수갑문을통해한시적으로해수소통 국무총리주재 물관리정책조정위원회 를개최하여결정된새만금

160 194 갈등관리워크샵 사업에대한정부방침의주요내용은다음과같다. 방조제는완공하되, 동진수역을우선개발하고만경수역은수질이목표기준에적합하다고평가될 때까지개발을유보 키로하고수질및해양환경보전대책과친환경간척을 차질없이추진하기로하였다. 만경강 동진강유역의하수처리장등환경기초시설을조기에확충하기위 해금강수계물관리종합대책과시 군하수도정비계획등의일환으로 2001~2011 년까지약 1조 1천억원을투입하고, 새만금호소내부수질개선을 위한인공습지조성, 금강호물유입수로, 환배수로설치등에 2001~2011년 까지 2,257 억원( 신규소요 796 억원) 을투입하는것으로되어있다. 새만금내부지역은농지조성과함께친환경농법으로영농하되, 단순한농지 조성방식에서탈피하여생태마을, 자연형수로, 철새서식지, 어도, 종합관광농원, 침전지, 저류지조성등자연친화형방식으로개발해나갈계획이다. 특히 습지 조류서식지 생태공원조성과 풍력발전소건설등은그동안환경단체 등에서도제시했던사안으로서이를적극수용하여추진하는것이다. 또한이러한수질개선및해양환경보전대책등의이행상황을보다객관적으로 점검 평가하기위해국무조정실에민간전문가등이참여한 새만금환경대책위원회, 전라북도에 수질보전대책위원회 를설치운영하고, 이번새만금간척사업을 계기로해양수산부에서는서남해안의갯벌약 239 천ha( 새만금지역제외) 에 대한종합계획을마련하여갯벌보전및관리를적극이행해나갈계획이다. 우리나라전체갯벌에대한체계적인갯벌생태계조사를실시하여갯벌생태 지도작성및 D/B 를구축 운영하고기존갯벌에대한개발은이미훼손되어 복구가어렵거나환경피해가적은지역을대상으로최소한으로제한하며 장기적으로갯벌매립시에는 대체갯벌조성의무화방안 도검토함과아울러 갯벌생태계조사결과를토대로중요갯벌은 습지보전지역 등으로지정 관리해나갈계획이다. 한편전라북도에서는만경 동진강유역의수질보전을위해 월말 까지전주권그린벨트토지전체를녹지지역으로지정(60% 보전 생산녹지, 40% 자연녹지) 하고환경기초시설의차질없는확충을위해지방비부담분의 적기조달은물론상류지역의오염지역과수질개선을위해전북도민들이

161 환경친화적인새만금사업추진방향 195 앞장서서노력하기로하였다. 전북도는정부방침결정이후전주권그린벨트를해제하면서보다강화된 ( 수질보전에유리한) 보전생산녹지 71%, 자연녹지 29% 로지정하였으며, 지방비 조달의원활과효율적인하수처리장의설치 운영등을위해민자유치를추진 하였다. 동진 만경강, 새만금호소수질개선대책비 구분사업내용사업비( 억원) 비고 계 14,116 만경강 동진강 - 하수처리장 23 개소, 하수고도처리 6 개소, 하수관거정비 2,820km 11,306 환경부 전북도 - 축산분뇨처리 315개소 553 농림부 전북도 새만금호내 - 금강희석수도입, 저층수배제 2 개소, 환배수로 8km, 습지 1,090ha, 수초섬 0.4ha, 침전지 2개소, 인처리시설 1개소 2,257 농림부 농기공 4. 정부방침에대한후속세부실천계획 새만금사업에대한정부의친환경개발방침이확정된데이어 세부실천계획을마련 시행하라는국무총리지시가있는이후 2개월여 동안농림부환 경부 해양수산부 전라북도는소관부처별로세부실천계획을구체화 하였다. 세부실천계획을마련하는과정에서관계부처별로민간전문가자문회의를 추진하면서관계부처간실무협의등을통해서로의의견을교환 조율하고 수질 친환경간척 해양환경보전대책등이상호연계된종합세부실천계획을 마련하였다. 정부방침에대한후속세부실천계획은 결정된정부방침에대한 세부과제별재원조달방안과추진일정 수단 사업추진체계등을구체화한것이다. 먼저만경강 동진강유역의수질개선을위해양여금 7,400 억원, 지방비

162 196 갈등관리워크샵 3,873 억원, 농특회계 553 억원, 공단입주기업자부담금 33억원등총 1조 1,859억원을 2001~2011 기간중에투입하여하수처리장 23개소등환경 기초시설과하수관거정비 2,820 km, 도시하수고도처리 6 개소, 축산분뇨처리 시설등을설치하기로하였다. 아울러전주천등그린벨트해제예정지역에 대해녹지로지정하고오염총량제를실시하는등오염원발생억제대책도 병행추진하는것이다. 개발제한구역해제방침을토대로추진되며, 종합대책에이미포함된대책이다. 그린벨트해제예정지역녹지지정방안은건설교통부의 오염총량제는금강수계물관리 만경강 동진강에서새만금호에흘러온물이추가적으로개선될수있도록 호소내수질대책추진을위해 2011까지농지관리기금 2,257억원을지원하여 완벽하게추진하는데, 호소유입부에는 982억원을들여침전지 2개소와인 처리시설 1 개소, 금강호물유입수로 14.2 km를설치한다. 호소내부에는 825억원을 지원하여인공습지 1,090ha와인공수초섬 0.4 ha, 저층수배제시설 2 개소, 만경수역환배수로 28 km, 동진-만경수역간연결수로 3km를시행한다. 아울러 내부간척지내집단주거지 (500 ha) 에는하수처리장 2개소설치를위해 450억원이 지원된다. 새만금내부수질대책비는새만금사업비에포함되어있다. 새만금사업구역인근해양환경보전을위해 2001~2011기간중일반회계에서 452 억원을지원하여해양환경변화를지속적으로모니터링하고적조방제등 필요한대책을추진한다. 새만금내부간척지는집단화 규모화된우량농지에서친환경농업을실현하고, 수서생물과야생동물의서식공간등도함께만드는것으로되어있다. 아울러어도 2 개소, 저류지 2,163 ha, 철새도래지및관찰시설 120 ha, 자연학습장 100ha, 종합관광농원 60 ha, 인공습지 1,090ha등을조성하기로하고, 앞으로환경단체 등시민단체등을포함한민간전문가등의조사연구등을거쳐내부간척지설계 과정에서더욱구체화하되, 자연형인공습지조성, 호소의규모화형태결정등도 연구결과에따라추가로정하게된다. 새만금사업은정부방침대로방조제를 우선완공하되, 수질문제가없는동진수역부터먼저내부간척개발을하고 만경수역은수질기준이확보된후내부간척을하는계획이다. 이에따라 99. 5월민관공동조사를시작으로 2년여동안중단되었던방조제

163 환경친화적인새만금사업추진방향 197 신규물막이공사와배수갑문공사가본격적으로재개되었다. 앞으로내부 간척지개발은동진수역은방조제완공단계에서추진하고, 만경수역은수질 기준이확보될때까지개발을유보하면서신시배수갑문을통해해수를 유통시키게된다. 만경수역의효율적인해수유통을위해환경단체등시민 단체를포함한학계 연구기관의추가적인조사연구와 갑문개폐위원회 의자문 등을거쳐구체적인 배수갑문운영규정 등을마련한다. 만경강 동진강유역과 새만금호등의수질오염원과수질변화에대해지속적으로모니터링하면서 D/B 화한후관계기관이서로공유하면서각종대책추진에활용할계획이다. 새만금사업세부실천대책을차질없이추진할수있도록민관공동의자문과 평가, 정부관계기관의주기적인점검및추가적인보완대책수립등의체계도 구축하는것이다. 국무조정실에는각종대책의이행상황을평가하기위해 새만금환경대책위원회 를설치하고, 농림부에는호소의방류및만경수역 해수유통등효율적인배수갑문조작을위해 갑문개폐위원회 를설치한다. 전라북도에도지역차원의환경개선사업이행상황을점검하기위한 수질 보전대책추진위원회 도구성하였다. 앞으로도조사연구등을통해추가대책을 지속적으로발굴하여실천계획을보완 발전시키는세부계획을수립하였다.

164 198 갈등관리워크샵 < 표 4> 세부실천계획의기본구도 오염발생저감 오염총량제 G/B해체예정지역녹지지정 친환경농업실천 새만금상류( 환경부) 만경강 동진강수질개선 (1조 1,859 억원투자) 수질정화 하수처리장, 하수관거 축분처리시설 수질모니터링, D/B 구축 수질보전대책위원회운영 순차개발 1 방조제완공 2 동진수역우선개발 3 만경수역수질기준확보시개발 집단화된우량농지 친환경농업실현 수서생물등서식공간및체험공간 습지, 조류서식지, 어도, 종합관광농원 새만금내부( 농림부) 토지조성 수질개선 (3조3,666 억원) (2,257 억원) 호소내수질개선 침전지, 인처리시설 금강물유입수로 습지, 인공수초섬 저층수배제시설 환배수로 동진-만경연결수로 수질모니터링및점검 평가 ( 만경수역수질기준확보시까지해수유통 갑문개폐위원회운영 조사 관리체계구축 해양모니터링 수치모델링 GIS시스템 해양환경보전( 해수부) (452 억원투자) 해양보전대책 적조방제 대체어장개발 해양목장화 갯벌조성촉진등해양생태보전 조사연구및대책의보완 발전 환경단체등시민단체, 전문가 공동연구 새만금환경대책위원회 민관공동참여위원회 환경대책점검 평가

165 환경친화적인새만금사업추진방향 199 제4절 정부방침결정이후추진상황 관계기관이유기적으로협조, 수질등환경대책을중점추진중 수질대책비확대지원 : ('00) 917 억원 ('01~'03 연평균) 1,267억원 수질자동측정기를설치, 체계적인모니터링실시 학계 연구소등을통한수질개선및친환경간척기법개발조사연구용역시행중 국무조정실에민관공동의 새만금환경대책위원회 구성 운영중 수질분야 6 개과제, 친환경( 내부간척및해양) 분야 5개과제평가실시 연 2 회씩환경대책추진상황평가 : '02 ~ '03년 정상추진 정부방침결정이후여건변화및추가적인수질대책추진 2003 년수질 : 2011년의예측수질을달성했거나이에근접 정부방침결정이후정부관계기관은국무조정실을중심으로하여후속세부 실천계획을마련하여이를차질없이추진중에있다. 특히, 행정자치부 농림부 환경부 전북도등이유기적으로협조하면서수질대책비를확대지원하고있다. 현추세대로지원할경우목표년도인 2011년까지수질대책비가차질없이 지원될전망이다. 아울러수질자동측정기를설치하여환경부가설치하여정기적 으로측정중인 실시하고있다. 36개소의수질측정망과연계하여체계적으로모니터링을 만경강 동진강유역및새만금내부수질대책비지원현황 수질대책비총소요 ('01~'11) 01~ 03지원 '04 계획 '05~'11 14,116억원 3,801 1,156 9,159 한편, 전라북도에서는전국에서처음으로하수처리장설치비를절약하고 효율적으로설치하여관리하기위해대규모민자유치를추진하고있다. 2002년 까지국토연구원등으로부터민자유치적격검토를마치고, 올해 6개시군 모두의회승인까지마쳤으며, 8월초시공 관리자와최종협약을체결할 계획이다.

166 200 갈등관리워크샵 또한해양수산부에서도방조제외측해양환경관리를위한부유생태계조사등 모니터링과해양환경도를작성중에있다. 또한수질개선기법과친환경간척기법추가개발을위해학계 연구소등을 통한조사연구용역도추진중에있다. '02~'03기간중 1단계연구용역을추진 했으며, '04년부터 2단계연구를추진중에있다. 새로운환경처리기술이 추가로도입될경우수질문제해결과친환경간척추진에많은도움이될 전망이다. 한편, 농림부는 ' 새만금상류등 4대강유역등에 2013년까지 50개소의 대규모친환경농업단지조성계획을발표하였다. 경종 축산자연순환형 축산분뇨자원화등을통해 농업을유도하고수질및토양오염을획기적으로개선한다는 내용이다. 축분퇴비로영농할경우토양의물리성을개량하여침식을줄일 수있어식물생장촉진으로강우의직접영향을줄여줌으로서, 억제등으로수질오염을줄일수있게된다. 토양유실 2001 년국무조정실에민관공동으로구성된 새만금환경대책위원회 는연 2회씩정부관계기관의환경보전대책추진상황을연 2회씩점검 평가하고 있다. 2002년에이어 2003 년에도 정상추진 된것으로평가되었다. 새만금 환경대책위원회의구성은다음과같다. * 위원회(14 인) : 위원장 1 인( 국무조정실장 ), 민간위원 9 인, 정부측 4 인( 농림부 환경부 해수부차관, 전북도부지사) * 실무위원회(19 인) : 위원장 1 인( 총리실수개단부단장), 민간위원 14 인, 정부측 4 인( 농림부 환경부 해수부 전북도담당국장 ) 정부방침결정이후정부관계기관은추가적인수질대책을추진하거나 수질기준을강화함으로써추가적인수질개선요인이발생하였다. 전라북도는 마을하수도, 오염하천정화, 만경강생태하천가꾸기등추가적인수질대책을 매년추진중에있으며, 농림부도축산업등록제와친환경농업시범사업추진 등을신규추진하고있다. 개정하여 환경부는하수도법시행규칙과수질환경보전법을 하수처리장및폐수처리장의방류수수질기준을대폭강화( 총인 8ppm 2ppm 이하) 하였다.

167 환경친화적인새만금사업추진방향 201 < 표 6> 하수종말처리장및폐수종말처리장의방류수수질기준 구분 BOD(ppm) T-N(ppm) T-P(ppm) 하수처리장현행 20 이하 60 이하 8 이하 '08년부터 10 이하 20 이하 2 이하 폐수처리장 '07년까지 30(30) 이하 60(60) 이하 8(8) 이하 '08~'12년 20(30) 이하 40(60) 이하 4(8) 이하 '13년이후 10(10) 이하 20(20) 이하 2(2) 이하 * ( ) 는농공단지의폐수종말처리시설방류수수질기준임 정부조치계획당시수질예측과정에서새만금유역인구가 '98년대비 2012년에약 7% 증가하는것으로전망했으나, 전북도의인구는 '02년현재 '98년보다오히려감소하고있는추세이며, 이와같이정부방침결정이후추가적인 수질대책을마련한점과여건변화, 날로발전하는환경기술등을고려할경우 2001년당시예측했던수질보다개선될것이분명하다 년의새만금호예정수역상류하천수질을보면, 만경강의수질이대폭 개선되고있으며, 동진강의수질도개선된상태에서안정화되고있는추세이다. 만경강 동진강수질변화추이 만경강, 동진강수질변화 BOD(mg/L) 만경강 농업용수수질기준 동진강2 동진강 년도별 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 만경강( 김제) 9.2ppm 동진강( 동진3)

168 202 갈등관리워크샵 만경강최하단부( 새만금호유입직전) 의수질이이미 2012년의예측수질을 달성했거나이에근접한상태이다. 2001년수질예측시 2012년에 BOD 4.4ppm 및 T-P 0.356ppm 으로전망했으나, 2003년도에 BOD 3.7ppm 및 T-P 0.364ppm 까지개선되었다 년이수질이개선된이유는비료 농약감축등 친환경농업확산, 하수처리장등의효율적운영및주민들의자발적노력, 용담 댐물유입, 강우등복합적요인이작용한것으로보인다. 만경강수질변화추이 구분 98수질 '12 전망('01 예측) 03수질 BOD 6.8ppm T-P 대전천이환경기초시설확충등으로 1992년에 40.4ppm(BOD) 로서 등외 급수 이었으나 2001년에 2.2ppm으로 2 급수 까지개선된사례, 라인강도 1970년대 7.0ppm(BOD) 에서 1991년에 2.5ppm 으로, 일본동경가스미가우라호가 1970년대 10ppm(COD) 에서 1991년 6.8ppm으로개선된사례는노력여하에 따라수질문제는해결이가능하다는점을시사한다. 제5절 토지이용계획수립연구용역추진 국토연구원주관으로연구용역추진중( 연구기간 : '03.11~'04.12) 지역발전과국익을극대화할수있는미래지향적인토지활용계획수립예정 생태습지, 생태마을및철새도래지등완충공간도확보 국무조정실 농림부 해양수산부가공동발주하여국토연구원과 연구용역계약을체결하였으며, 국토연구원은연구총괄을하면서한국환경 정책평가연구원, 농어촌연구원, 한국해양수산개발원, 전북발전연구원과공동 연구를수행하고있다.

169 환경친화적인새만금사업추진방향 203 국토연구원은장래의수요충족과환경문제해결이가능하고경제성을확보하면서실현가능한토지활용방안을수립하게된다. 앞으로연구용역과정에서공청회등을통해각계의의견도수렴한다. 정부관계기관은연구기관의전문성과자율성등을최대한발휘할수있도록토지활용방안이도출될때까지연구용역에관여하지않고있다. 정부는국토연구원의용역결과가나오면이를토대로지역발전과국익을극대화할수있는미래지향적인방향으로구체화해나갈계획이다. 아울러생태습지, 생태마을및철새도래지등완충공간도확보할예정이다. 제6절 앞으로의새만금사업추진방향 새만금사업의친환경개발원칙을철저히이행 효율적인내부간척지활용방안을모색 의견수렴등을통한공감대형성및시민단체등의참여기회확대 앞으로새만금사업은수질대책을적극추진하여이를점검 평가하고, 수질 모니터링결과공개등으로환경문제에대한국민적우려를불식시키면서 공감대를형성해나갈계획이다. 만경 동진강유역환경기초시설등을당초 계획대로설치하고, 조사연구용역결과를토대로기존환경보전대책을보완 발전시킬계획이다. 방조제공사는 월까지 2호방조제 2 개소(2.7km) 와가력배수갑문으로 해수를소통시키면서, 방조제주변흙쌓기 돌붙임등보강공사위주로시행하고, 월부터 월기간중 2 호방조제개방구간을막고, 2006년말까지 주요방조제공사를완료할계획이다. 아울러방조제와그주변을다양한친환경관광 체험 휴식공간등으로보완 발전시킬계획이다. 방조제의도로일부를높이고, 비탈면은현행 콘크리트 대신우리꽃 잔디등을식재하고, 조망대도설치하며, 철새관찰및갯벌체험 공간, 바이오파크, 습지공원등을마련할예정이다.

170 204 갈등관리워크샵 친환경을기본원칙으로지역발전과국가경영에도움이되는효율적인내부 토지활용방안을마련할계획이다. 장래수요와경제성을충족하고환경문제 해결이가능한용도로결정하되, 습지 생태공원 철새도래지등다양한생태 공간도조성한다. 토지이용계획수립과정에서각계의견을수렴할예정이며, 철새도래지등생태공간은시민단체등의참여와관리등의기회가많을 것으로전망된다. 1997년영산강4 단계간척철회이후신규간척을하지않고있으며, 시행중인간척사업은친환경적으로마무리중에있다. 현재 현재남아있는갯벌 239천ha( 새만금갯벌 20천ha의 12 배) 는최대한보전할계획이다. 우리나라는 화란과일본에비해간척실적율이낮아상대적으로많은갯벌이남아있다 ( 간척율 : 화란 94%, 일본 89%, 한국 40%). 친환경적 미래지향적인간척의좋은선례가되도록국민적인 지혜와슬기를결집해나갈계획

171 새만금간척사업의합리적해결을위한제언 205 발제2) 새만금간척사업의합리적해결을위한제언 박진섭( 새만금갯벌생명평화연대, 환경운동연합정책기획실장) 1. 새만금을둘러싼말 일시내용비고 우리나라의식량자급률은 29% 정도에불과하다. 새만금사업으로여의도의 140배에달하는농토가생긴다. 주곡생산을위해서는다른것따질이유없이새만금사업을추진해야한다. 우리도내의원들이새만금사업을담판짓기위해얼마전국무총리실을찾은결과, 당초계획대로추진하겠다는약속을받아냈다. 만일이사업이무산되거나중단될경우의원직을과감히버릴것이다. 이한동전총리 강현욱, 김원기의원 새만금사업이계속추진돼야할당위성과함께새만금사업의중단은있을수없는일이다. 새만금사업이실패하면, 역사적, 민형사상책임은물론, 저개인의모든재산을몰수하여도좋습니다. 지사직을걸고새만금사업중단을기도하는어떤음모에도과감히맞서겠다. 정동영, 정세균의원 2001 년공동토론회 손정수농촌개발국장 유종근전전북도지사 새만금사업이현재와같은사회적갈등사안으로등장하게된배경에는사태의본질을파악하지못하고정치적으로판단하거나, 정부관료의입장에서사태를파악하고정보를왜곡하는등의잘못된정치인과관료들이있었다. 2. 새만금사업주요경과 1986 ~ 1988 : 경제적타당성분석( 한국산업경제연구원) 1986 ~ 1991 : 환경영향평가및협의( 구환경처)

172 206 갈등관리워크샵 : 기본계획확정 : 사업착공 ~ : 민관공동조사실시( 총 30 인) : 지속가능발전위원회에서정부방침결정유보건의 , 5. 10~11 : 국무조정실 지속가능발전위원회공동주관공개 토론회개최 : 국무총리주재물관리정책조정위원회심의를거쳐친환경 순차개발방침결정 : 새만금삼보일배진행 : 새만금방조제 4공구물막이공사완료 : 서울행정법원새만금방조제공사금지가처분신청수용 : 서울고등법원새만금방조제공사금지가처분취소결정 2004년현재공사진행중 3. 새만금사업의문제점 1) 농지 28,300ha 조성과농지 130,000ha 축소정책간의모순 국내논경지면적변화관련비교 단위 :ha 년도 면적 1,138,408 1,146,082 1,149,041 1,152,579 1,157,306 1,162,852 1,176,148 년도 면적 1,205,867 1,267,112 1,298,323 1,314,727 1,335,204 1,345,280 표 ~2002 년논경지면적변화. 자료출처 : 통계청 - 13 년간감소된논면적 : 206,872 ha - 평균매년 15,913 ha 감소 - 새만금사업시행후예상경지면적 : 28,300ha 생성

173 새만금간척사업의합리적해결을위한제언 년 - 새만금간척사업강행결정과농지면적축소결정 - 농지 28,300ha 조성간척사업과농지 130,000ha 축소결정을동일 행정부에서진행 - 새만금사업관련대표적정부정책혼선사례( 쌀생산과농지관리) - 농림부는 2002년쌀공급과잉을해소하고 2004년쌀수입전면개방을 앞둔상황에서쌀재배면적 108만3000ha를 2005년까지 95만3000ha로 12%(13만ha) 를축소결정(2002 농림부보도자료) 휴경지보상제도( 쌀생산량조절제도의일환으로 2003 년부터시행) 3년간휴경하는것을조건으로매년 ha당 300만원보상지급 농림부가밝힌 2003년예상되는휴경면적은전국적으로 27,500ha으로 보상금액은 825억원이를것으로예상 새만금간척지면적(28,300ha) 으로계산할경우휴경농보상금액은 매년 849 억원소요. 매우적극적인감산정책을의미. 현재농림부와농업기반공사가식량안보 논리로강행하고있는새만금, 화옹, 시화지역의대규모간척사업과는 정면으로배치 농림부와농업기반공사에서강행하고있는대규모간척사업은새만금, 화옹, 시화. 새만금지구예상간척지는 28,300ha, 화옹지구는 4,482ha, 시화지구는 3,700ha로모두합하면 36,182ha 에이름. 농림부가발표한 농지축소규모 13만ha는현재조성중인간척농지의 3.6 배나되고있어, 더 이상농림부와농업기반공사의새만금방조제공사추진명분은없음 소결1) 1962년부터시작한식량증산정책은 2002 년공식적으로포기되었음. 현시점에서는식량증산정책과정에서나타난쌀중심의정책결정 및조치들은기능을상실하였음. 현재와같은쌀과잉및수입논란 상황에서농림부는 구체적인이행계획을수립하여야함 환경농업 을중심으로정책방향을재편해야하며 소결2) 농림부가추진하는새만금간척사업은한국의인구변동, 농지의실태, 진정한지속가능한농업의세계적추세등에비추어볼때타당성,

174 208 갈등관리워크샵 합리성, 시대적조류에배치되는것으로지속가능한농업정책방향에도어긋남 2) 구조적인쌀과잉사태와새만금간척사업의모순점 쌀자급과자급율, 재고량 - 쌀자급 : 96년이후연속풍작과지속적인소비감소와 2002년생산감소 (3,830만석 3,422 만석) 에도불구하고, 01년부터지속적인과잉 재고발생 - 쌀자급율 : (05) 93.4% (00) 102.9% (01) 102.7% (02) 108.0% - 재고량 : (95)457 (00) 679 (01) 927 (02) 1,040 (03 년전망) 1,190 만석 ** FAO 권장재고량 : 소비량의 17~18% 인 600 만석수준임. 표 인수위원회제출 농림부주요농정현황보고 中 쌀재고는구조적문제 1 공급측 - 쌀수입의증가 - 농산물수입개방으로인한수입쌀증가가공급증가를부추 기고있음. 향후쌀수급계획은국내생산과의무수입물량(MMA) 으로국내 수요를충족할계획 - 연도별수입 MMA 수입물량 : (95) 35 만석 (00) 72 만석 (01) 89만석 표 (02) 107 만석 ) 3. 인수위원회에제출한농림부주요농정현황보고자료 p.59. 中 수요측 기준 소비량 132.4kg 표 4. 연간 1 인당쌀소비량의변화( 단위 kg.). 자료: 통계청 쌀재고문제는농림부에서진행하는쌀소비증가운동으로해결불가능 년이후정부차원의쌀소비증가운동을전국적으로전개했음에도

175 새만금간척사업의합리적해결을위한제언 209 불구하고, 2002년 1인당쌀소비량이 87.0kg으로 2001년의 88.9kg보다 2.1% 줄어드는등감소추세가가속. (80년대연평균 1.3kg 감소, 90년대연평균 2.5kg 감소. 2000년대연 평균 3.5kg 감소) 3 쌀공급과수요관계비교 그림 1. 쌀생산량및 1 인당소비량. 출처: 통계청 쌀재고과잉은단기적인차원의문제가아닌, 차원문제로구조적문제 식생활변화등사회적 한두해풍작으로벌어진일시적사태가아니며, 수요와공급양측면이 모두과잉재고를구조화하고있음. 4 문제의심각성 공급의증가및소비의감소라는두가지추세모두당분간반전되기 어려움 또한 80년대이후국책사업으로추진된대규모간척사업이향후큰 공급증가요인으로작용. 영산강 3 단계, 시화지구, 화옹지구등대표적인 간척지에서는아직본격적인쌀농사가이뤄지고있지않음