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1 국토연 년도 연구보고서 목록 국토연 안전사회 실현을 위한 건설안전관리 개선방안 연구 제Ⅰ장 연구의 개요 및 목적 안전사회 실현을 위한 건설안전관리 개선방안 연구 지속가능한 발전을 위한 지역회복력 진단과 활용 방안 연구 지속가능한 국토계획 수립지원을 위한 기법개발 및 활용방안 연구 행위자 기반의 공간변화 시뮬레이션 모형구축과 국토도시정책 활용방안 연구 공간 빅데이터를 활용한 국토도시 정책방안 연구 동북아 평화번영을 위한 두만강유역 초국경협력 실천전략 연구 산업도시의 진단 및 지속적 발전방안 연구 생활밀착형 수자원정책을 위한 지표개발과 투자 방향 연구 지역간 문화격차 해소방안 연구 지역개발사업 과다수요추정의 원인과 개선방안에 관한 연구 지역행복생활권 실현을 위한 지역 간 연계협력 활성화방안 연구 통일기반 강화를 위한 북한 거점도시 발전모형과 남북협력 실천전략 연구 미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구(III) 국토변화를 고려한 홍수분석방법 개발연구 국토분야 남북한 제도통합을 위한 정책과제 소프트웨어 산업 집적지의 장소만족도 제고 방안 안전의 사회적 가치와 비용부담에 관한 기초 연구 인구감소기 읍면중심의 농촌지역정주체계 특성분석 및 정책과제 중추도시생활권의 공간적 특성과 대응과제 지역보행환경개선지구 지정에 따른 보행환경 평가모형 구축연구 지역행복생활권 단위 문화서비스의 효과적 공급방안 도시계획 규제방식 전환에 대응하기 위한 비도시지역 개발행위허가에 관한 연구 인구과소지역 공공시설 공급 및 활용방안 창조산업 창조계층 입지특성을 활용한 도시재생 방안 혁신 생활기반 강화를 통한 산업단지 복합화 전략 연구 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구 웰빙사회를 선도하는 건강도시 조성방안 연구(II) KSP 사업과 연계한 해외도시개발사업 추진전략 연구 대도시내 준공업지역 정비의 방향설정에 관한 기초연구 도시 기후변화 재해 취약성 분석 지원 플랫폼 구축방안 연구 도시재생 중간지원조직 연구 저성장 시대에 대응한 도시기본계획제도 개선방안 연구 친환경 에너지 타운 사업 추진을 위한 도시계획적 대응방안 연구 부동산 산업의 경제적 파급효과 및 육성방안 연구 주거복지 평가지표 개발 연구 건설산업의 협력적 기업 생태계 조성방안 부동산보유세 변화의 경제적 파급효과 분석 연구 임차시장 구조변화에 따른 맞춤형 주거안정 제고방안 연구 주택시장 환경 및 구조변화에 대응한 주택금융지원체계 정립방안 연구 포스트 개발시대의 택지공급체계 정립방안 연구 부동산시장 여건 변화에 대응한 주거지재생 효과분석 시스템 구축(II) 지역 부동산시장의 미시적 동태분석과 정책시뮬레이션 모형 구축 연구(II) 공공건설사업의 시공 관리 불공정행위 근절방안 연구 농촌 다문화가구 주거실태와 주택정책과제 사회경제변화에 따른 주거비용 산정방법 및 변화 분석 안전사회 실현을 위한 건설 안전관리 개선방안 연구 통화정책의 주택시장 파급경로 연구 교통정책 실효성 제고를 위한 활동기반 시뮬레이션 모형 개발 및 적용방안(II) 스마트 셀 기반 활동인구의 공간정책 활용방안 메가트렌드에 대응한 교통 SOC 정책방향 연구 교통사고에 안전한 국토 구현 지역균형발전을 도모하는 네트워크형 중추도시생활권 광역교통 거버넌스 체계 개선방향 연구 과학적 국토계획 수립을 위한 공간지식플랫폼 구축 및 활용방안 연구(I) 국민공감 국토정책 실현을 위한 지표개발 연구 공공부문 공간정보시스템 활용실태 분석을 통한 정부3.0구현방안 국민행복과 건강국토를 위한 가축재난GIS 고도화 방안 국토정책 수요 변화에 대응한 공간-통계 융합모델 개발 및 적용방안 연구 여론 모니터링을 위한 비정형 빅데이터의 시공간분석 방법론 연구 해외선진국의 공간데이터 개방동향 및 전략분석 제Ⅱ장 건설안전사고 현황 및 분석 제Ⅲ장 건설공사 안전관리제도 제Ⅳ장 건설안전 관리의 문제점 제Ⅴ장 해외 건설안전 관리제도 제Ⅵ장 건설안전 관리제도 개선방안 제Ⅶ장 결론 및 향후 과제 윤하중(尹夏重) 안전사회 실현을 위한 건설안전관리 개선방안 연구 경원대학교 대학원 도시계획전공 공학박사 (현)국토연구원 건설 경제연구센터장 연구실적 및 논문 건설환경변화에 대비한 건설정책 재정립방안 연구 국토연구원, 2013 거제~마산 해상구간 추진방안 연구 국토교통부, 2013 민자고속도로 중장기발전방향 연구 국토교통부, 2012 건설공제조합의 자본안전성 제고방안 연구 건설공제조합, 2012 영종~청라 연결도로(제3연륙교) 사업성 검토 연구 국토교통부, 2011 A Study on Ways to Improve Construction Safety Management for a Safer Society 윤하중 국토연구원(Korea Research Institute for Human Settlements) 국토연구원은 국토자원의 효율적인 이용 개발 보전에 관한 정책을 종합적으로 연구함으로써 국토의 균형발전과 국민생활의 질 향상에 기여하기 위하여 1978년 설립되었다. 설립 이래 지속가능한 국토발전, 개발과 보전의 조화, 주택과 인프라시설 공급을 위한 연구를 수행함으로써 아름다운 국토를 창조하여 국민의 행복을 향상하기 위해 노력해왔다. 국토연구원은 국토개발과 보전뿐만 아니라 국가의 경제발전과 국민의 삶의 질 개선에도 중요한 역할을 하고 있다. 위 보고서는 실비로 보급하고 있습니다. 필요하신 분은 지식정보실로 문의하시기 바랍니다. (전화 : , skkim@krihs.re.kr) 홈페이지에서 보고서 목록을 검색할 수 있습니다( 경기도 안양시 동안구 시민대로 254 전화 팩스 ISBN ( ).indd :16:39

2 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구 A Study on Ways to Improve Construction Safety Management for a Safer Society 윤하중

3 연구진 연구책임윤하중연구위원 외부연구진이유섭한국건설기술연구원선임연구위원이경환국립공주대학교교수 연구심의위원천현숙국토연구원주택 토지연구본부본부장김근용국토연구원선임연구위원김성일국토연구원연구위원이형찬국토연구원책임연구원

4 P R E F A C E 발간사 지난 4월발생한세월호참사는우리에게안전사회란무엇인지물음을제기하였으며이후재난 안전사고예방및대응체계에대한국민적관심과우려가고조되고있다. 이에정부는 국민안전처 를신설하는등범정부적안전조치를강화하고있다. 건설산업은일상생활과밀접하고사고율이높은대표적인산업분야이다. 이에정부는오래전부터 건설기술진흥법, 산업안전보건법 외각종처벌규정을명시한 10여개법률을통해매우엄격하게규제조치를시행해왔다. 하지만 2000년 0.61% 였던건설산업재해율은 2012년 0.84% 까지오히려 0.23% 증가하였다. 이는기존의제도와규정들이본래의취지를충분히달성하지못하고있는것을알수있다. 따라서기존의건설안전제도와정책을재검토할필요가있으며정부가추구하는안전사회취지에맞는대안마련이필요하다. 본연구는이러한배경에서기존국내건설안전관리방안및제도와해외선진국의건설안전관리제도검토를통해개선방안을제시한연구이다. 아무쪼록이번연구가국내건설안전관리제도의기초연구로써공감대가형성되고향후구체적인관리방안이마련되는데출발점이되길기대한다. 끝으로본연구를수행하는데노력을아끼지않은윤하중연구위원의노고를치하하며외부연구진으로참여해주신건설기술연구원의이유섭박사님과공주대학교이경환교수님께도깊이감사드립니다 년 12 월 국토연구원장김경환 i

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6 F I N D I N G S 주요결론및정책제안 본연구보고서의주요내용은다음과같음 국내산업재해중건설업이차지하고있는재해비중및손실액과건설업재해발생분석, 산업안전보건법, 건설기술진흥법 검토를통한건설업재해발생원인파악 건설업재해발생을유발하는문제점으로는안전관리비낙찰률적용, 중 소규모현장에대한안전관리체계, 가설물안전관리및기준미비, 시공자에치우친안전관리체계문제등이도출되었음 해외선진국을대상으로건설현장에서재해및안전사고예방활동과각종기준및제도등에대한검토를통해국내건설안전관리제도개선방안의시사점을도출함 분석된문제점과도출된시사점에따라건설안전관리개선방안을제시 본연구보고서의정책제안은다음과같음 ❶ 공사낙찰률에따라변경되는현행의안전관리비산정방식을낙찰률에상관없이잠정공사비로산출하는방안구축 ❷ 법률의사각지대에놓여있는중 소규모현장의안전관리체계개선을위해공사규모에관계없이기술지도계약서작성의무화 ❸ 추락및넘어짐, 낙하물비래등재래식안전사고예방을위한가설구조물안전성강화기준및가설자재품질기준마련 ❹ 건설공사에참여하는다양한참여주체 ( 발주자, 감리자, 근로자 ) 에대한안전관리역할제고를위한관련법개정 iii

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8 S U M M A R Y 요약 1. 연구개요 우리나라는짧은기간세계10 위권의경제대국으로고속성장했음에도산업재해사망률은 OECD 국가중최고수준으로연간경제손실액이 19조원을상회하고있음 이중건설업은전체산업재해의 25.3% 을차지하는재해다발산업으로산업재해사망자의 26.6% 를차지하고있어건설재해예방이국가적당면과제로등장하고있음 본연구에서는건설현장에서의안전확보를위한안전관리및안전사고유발요인에대한분석을통해사고발생요인을규명하고유사사고재발을막기위한개선대책을제시하고자함 첫째, 국내건설안전관리제도의문제점분석을위해건설공사의안전사고발생현황을분석하였음 둘째, 건설공사안전관리제도결함영역을파악하기위해건설현장에서안전관리에가장큰영향을미치는 산업안전보건법 과 건설기술진흥법 에대한검토를실시하였음 셋째, 해외선진국의안전관리제도검토를통해국내건설안전관리제도의개선방향을도출하였음 마지막으로각분야전문가자문회의를통해의견을수렴하였으며그결과를연구에반영하였음 v

9 2. 건설안전사고현황및분석 1) 건설안전사고현황 전체산업대비건설업의안전사고현황분석 2012 년기준국내건설안전사고산업재해현황을분석한결과, 건설업재해자수는 23,349 명으로전체산업재해중 25.3% 를차지하고있으며, 사망자는 496명으로전체산업재해사망자의 26.6% 를차지하는재해다발산업임 건설업의재해율은 2008년 0.64% 부터 2012년 0.84% 까지꾸준하게증가하고있으며, 이로인한경제적손실액은 5조 700억원수준으로전체산업손실액의 26.0% 를점유하고있음 2) 건설안전사고분석 발생형태별분석 건설안전사고의발생유형을분석해보면추락에의한안전사고가 33.1%(7,734 명 ) 로가장빈번히발생하고있으며넘어짐 13.9%(3,239 명 ), 낙하물비래에의한사고가 13.8%(3,226 명 ) 순으로발생하고있음 이러한안전사고는기본적인안전시설설치로예방이가능한사항으로가설공사가부실한것으로판단됨 근속기간별분석 건설업은현장구조물의변경이빈번한곳으로업무의숙련도가매우중요함 근무기간 6개월미만의근로자의재해율이전체건설업재해율의 91.0% (21,237 명 ) 를차지하고있어예방교육과철저한현장관리가요구됨 vi

10 근로자연령별분석 건설업은대표적인 3D 업종으로청년층의유입이매우제한적이며, 고령화가타산업에비해매우빠르게진행되고있어고령자안전사고가증가하고있음 50대이상고령자의재해자수는 14,693 명으로전체재해자수대비 62.9% 를차지하고있음 공사규모별분석 공사규모별안전사고율을분석해보면노동자 30인미만의소규모사업장의안전사고가전체안전사고의 79.1% 를차지하고있음 공사금액 3억원미만의사업장에서 41.4%(9,672명 ), 3억이상 ~ 10억원미만이 23.6% (5,511 명 ) 으로공사규모와금액이적을수록안전관리가미흡한것을알수있음 3. 건설공사안전관리제도 1) 안전관리제도현황 산업안전보건법, 건설기술진흥법 국내에서는건설공사안전관리와안전관리업무에가장큰영향을미치는법률은 산업안전보건법, 건설기술진흥법 으로구분해볼수있음 산업안전보건법 은 1980 년대당시노동부가주관이되어건설공사시작업자의안전을위해제정 건설기술관리법 (2014년 건설기술진흥법 으로재편 ) 은 1990년대건설구조물관련한대형안전사고가발생하면서건설현장의구조물및시설물에대한사항을규정하기위해제정됨 vii

11 2) 안전관리운영프로세스 우리나라안전관리프로세스는계획 실시 평가 조치의 4단계로운영되고있음 산업안전보건법 과 건설기술진흥법 에서시행하고있는안전관리프로세스는조직과책임을바탕으로현장에서발생할수있는안전사고를예방하는성격을가지고있음 하지만두법률모두실시에해당하는요소를반영하지못하고있어현장에서공사를감독하는당사자에따라안전관리이행여부가좌우되는특징을가지고있음 3) 공사단계별안전관리제도 건설공사의일반적인추진단계는공사발주및착공이전단계, 공사시행단계, 공사완료단계로구분해볼수있음 공사발주및착공이전단계에서 건설기술진흥법 과 산업안전보건법 에서정한각각의기준에따라사업자는안전관리비의산출과안전관리계획서를제출해야함 공사시행단계에서시공자는제출한안전관리계획서에따라안전교육, 안전표시등에대한안전점검을실시하는것은두법률모두동일함 하지만 건설기술진흥법 에서는안전점검을안전진단전문기관에의뢰해수행토록하고있어 산업안전보건법 과차이가있음 viii

12 4. 건설안전관리의문제점 1) 건설공사안전관리비낙찰률적용 실제안전관리비는공사낙찰률 (60~70%) 에따라산정됨으로공사현장에서사용할수있는실질안전관리비가부족해지고있음 부족한안전관리비로인해현장안전을담당하는직원수가부족함 법으로규정된안전점검과안전교육을형식적으로수행하는요식행위가발생하고있음 또한전문기관에서수행하는안전점검용역비는원수급자의안전관리비에낙찰률을다시곱해산정됨으로안전점검비용이낮아질수밖에없는문제가발생하고있음 2) 중 소규모현장에대한안전관리체계 최근대형주택을기피하고중 소형주택을선호하는사회적현상에따라소규모건설현장이급증하고있음 소규모건설현장은대형공사현장에비해관리시스템이취약하고, 근로자또한안전에대한의식이부족한상황임 산업안전보건법 과 건설기술진흥법 에서는제도적으로대형사업장에대해서만안전보건관리전문기관과계약한기술지도계약서제출을의무화하고있음 이에소규모사업장은안전관리의사각지대에놓여있는실정임 ix

13 3) 작업환경의변화에따른가설물안전관리 건설현장은노무조직과작업환경의유동성이심하기때문에안전사고위험성이높음 건설공사는대부분옥외작업, 고소작업등불안정한현장작업이많기때문에작업자체의위험성이매우높음 하지만근로자들의안전의식부족으로법적기준에미달되는안전시설물을사용하거나아예설치하지않고작업을진행하는등현장에서안전수칙이제대로지켜지지않고있음 이에체계적인현장관리방안과작업자의의식개선을위한대책이필요함 4) 시공자중심의안전관리체계 건설공사는사업의특성상하도급의작업이많고, 발주자, 설계자, 시공자, 감리자, 근로자등다양한주체가사업에참여하는특징이있음 하지만현행규정상현장에서안전사고는모두시공자가책임을지는구조로되어있음 이러한시공자중심의안전관리제도는안전사고의책임을분산하지못하고있어재해율과사망률이증가하고있음 5. 해외건설안전관리제도 1) 해외선진국건설안전관리제도 미국 미국의건설안전관련대표적인제도는 산업안전보건청 (OSHA) 의자율안전보 x

14 건프로그램 (Voluntary Protection Program) 과 건설산업연구소 (CII) 의무사고기법 (Zero Accident Technique) 이있음 자율안전보건프로그램 (VPP) 는산업안전보건의중요성을강조하면서가장쾌적한조건에서작업할수있도록국가적차원에서계획된프로그램임 무사고기법 (Zero Accident Technique) 은건설산업연구소 (CII) 가건설프로젝트의안전사고의유형및특성을분석하여안전사고최소화를위한모범사례와실무지침을연구소회원사를대상으로보급한것임 하지만이러한제도는일반적으로법으로정한강제성이없어발주처및산재보험회사의안전관리를통해사업자의자율적인안전관리를유도하고있음 영국 영국은 안전보건청 (Health and Safety Executive) 에서체계적인보건 안전 환경관리를전담하고있으며, 1994년부터 5단계로구분된 보건안전경영체제 마련을통해산업재해를예방하고있음 건설업설계및관리에관한법률 (Construction, Design and Management) 을통해건설업프로젝트전단계에걸쳐안전이고려될수있도록발주자, 설계자, 시공자에게법적의무를부여하였음 중소건설회사의안전관리활동을지원하기위하여각종안전지침을단순화하고안전지침과교육자료등을소규모건설회사에유 무상으로보급하여자율안전을도모하고있음 소규모현장은발주자및현장감독등이불시점검등을통해점검활동을강화하고있음 xi

15 일본 일본은노동성에서안전관리를주관하고있으며 노동안전위생경영시스템에관한지침 을마련하여일본산업안전보건협회 (Japan Industrial Safety and Health Association) 에서운영하고있음 노동안전위생경영시스템에관한지침 은노동자의안전에대한내용을주로포함하고있어우리나라 산업안전보건법 과유사함 또한우리나라의안전관리비와유사한공통가설비는우리나라처럼낙찰률에따라산정하지않고공사의지리적위치와규모등에따라상 하한선을두어융통성있게적용기준을제시하고있는것이특징임 2) 시사점 해외선진국의건설공사안전관리기법및시스템의주요시사점 첫째, 설계단계부터발주자및설계자를안전관리활동에참여시켜안전을고려한설계안을마련해야됨 둘째, 건설공사의안전성확보를위해서는건설공사전주기에걸쳐발주자, 설계자, 감리자, 시공자모두생산주체가단계별지속적으로안전저해요인을발굴하고적극관리할수있는안전관리체계구축이필요함 셋째, 안전관리실적이우수한업체에수주기회를높여줄수있는업체평가시스템마련이필요함 넷째, 안전사고가발생했을시철저한규명과대책마련을통해사후적관리를할수있는구체적인연구가필요함 다섯째, 건설현장의안전관리를할수있는유관기관과유기적관계를형성해자율적인안전관리를도모해야함 xii

16 6. 건설안전관리제도개선방안 1) 적정안전관리비확보를위한산정방식변경 안전관리비를낙찰률에관계없이잠정공사비 (Provisional Sum) 로산정하는방식으로변경이필요 공사낙찰률에따라안전관리비가결정되는현재의방식에서는안전관리가취약해질가능성이높음 잠정공사비로산정방식을변경하는것은공사예정가격에일정비율을곱하여안전관리비를계상하는것으로, 낙찰률에상관없이적정안전관리비를확보할수있음 안전사고저감을위한효율적인안전관리비집행을위해안전관리자의인건비및교육, 외부지도수수료로지출되는비율과안전시설비로사용되는비율등에대한가이드라인을제공할필요가있음 2) 법률적사각지대인중 소규모현장의안전관리체계개선 대형건설현장위주로수립하는안전관리계획을소규모건설현장까지확대하는방안이필요 중 소규모현장의안전관리체제를보완하기위해현행고용노동부에서시행하는전문안전관리기관의기술지도이행율을높일필요가있음 안전관리사각지대에노출된소규모건설현장에기술지도가적극적으로이루어질수있도록추진할필요가있음 xiii

17 3) 가설구조물의안전성강화를통한안전한작업환경조성 가설공사사고를방지하기위한구체적인대책으로건축허가단계에서안전시설의의무적설치를부가조건으로명시할필요성이있음 추락및낙하물비래등과같은재래식안전사고를낮추기위해건설공사안전사고가가설물설치가미흡한것이원인이되어발생 특히민간발주가많은중 소현장을중심으로제도개선이필요함 4) 발주자및감리자의안전관리역할제고 건설공사에참여하는다양한참여주체가안전관리에능동적으로관여할수있도록 건설기술진흥법 및 산업안전보건법 의개정을통해역할및업무의범위를구체화시킬필요가있음 현재건설현장의안전관리업무는시공자에의해수행되고있으며, 발주자및감리자가안전관리에참여할권한이미약한실정임 7. 결론및향후과제 1) 연구결과및정책제언 지난세월호침몰사건발생이후안전에대해전국민적관심이쏠려있음 건설산업은국민의안전과가장밀접한분야로소홀한안전및품질관리는건설현장과완성된시설물에서대형사고를초래할수있기때문 하지만건설업의재해율은 2008년 0.64% 를기록한이후 2012년 0.84% 로매년증가하고있어건설재해예방의필요성이증대되고있음 xiv

18 이를위해본연구에서는국내건설재해현황분석과건설분야안전관리체계에 대한검토를실시하였으며해외선진국의건설관리제도분석을통해국내건설분 야안전관리제도의개선방향을제시하였음 국내건설재해현황과안전관리체계분석을통해안전관리비산출문제, 중 소 규모현장의관리부실, 현장가설물관리부실, 시공자에과중된안전관리업무 등문제점이도출되었음 이러한문제점을해결하기위해해외선진국인미국, 영국, 일본의건설안전관리체계검토를통한시사점을도출하였으며이를바탕으로향후건설안전관리개선방안을제시하였음 첫째, 적정안전관리비확보를위한산정방식변경 둘째, 법률의사각지대에놓여있는중 소규모현장의안전관리체계개선 셋째, 재래식안전사고예방을위한가설구조물안전성강화 넷째, 시공자에게집중되어있는안전관리역할을분산하는것 이러한개선방안은 건설기술진흥법 및 산업안전보건법 과연계해분석함으로써향후건설안전관리방향을설정함에있어내실을기하였음 2) 향후과제와추진방향 향후에는본연구에서제시된개선방안을토대로구체적인실천계획을수립하는연구가필요할것으로보임 건설현장에서건설안전과가장밀접한관련이있는 건설기술진흥법 및 산업안전보건법 의법률개정을통해보다구체적이고실직적인정책적실행력을확보해나갈필요가있음 본연구에서제시된개선방안이실현됨으로써나타날수있는파급효과에대한정량 정성적연구가필요하며, 이는건설산업뿐만아니라국민경제에대한기여도등다양한측면에서논의될수있을것으로보임 xv

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20 C O N T E N T S 차례 발간사 i 주요결론및정책제안 iii 요약 v 제I장연구의개요및목적 1. 연구의배경및목적 3 2. 연구의범위및방법 4 1) 연구의범위 4 2) 연구의방법 4 3. 주요선행연구와의차별성 6 제II장건설안전사고현황및분석 1. 건설안전사고현황 건설안전사고분석 14 1) 발생형태별분석 14 2) 근속기간별분석 15 3) 근로자연령별분석 15 4) 공사규모별분석 16 제III장건설공사안전관리제도 1. 안전관리제도현황 안전관리제도운영프로세스 공사단계별안전관리제도 24 xvii

21 제Ⅳ장건설안전관리의문제점 1. 건설공사안전관리비낙찰률적용 중 소규모현장에대한안전관리체계 작업환경의변화에따른가설물안전관리 시공자중심의안전관리체계 32 제Ⅴ장해외건설안전관리제도 1. 해외선진국건설안전관리제도 37 1) 미국 37 2) 영국 39 3) 일본 시사점 44 1) 설계단계부터안전을반영한설계도서작성 44 2) 건설공사전주기에걸친안전성평가 45 3) 안전관리실적이우수한업체의적극활용 45 4) 안전사고의기술적측면에서철저한규명과대책강구 46 5) 산재보험기관등과유기적관계형성을통한자율안전관리도모 46 제Ⅵ장건설안전관리제도개선방안 1. 적정안전관리비확보를위한산정방식변경 법률적사각지대인중 소규모현장의안전관리체계개선 가설구조물의안전성강화를통한안전한작업환경조성 발주자및감리자의안전관리역할제고 51 제Ⅶ장결론및향후과제 1. 연구의결론및정책제언 55 1) 결론 55 2) 정책제언 연구의성과와향후과제 58 참고문헌 59 SUMMARY 60 xviii

22 표 차 례 < 표 1-1> 선행연구와의차별성 7 < 표 2-1> 업종별산업재해현황 11 < 표 2-2> 년도별산업재해현황 12 < 표 2-3> 국가별산업재해현황비교 (2008년) 14 < 표 2-4> 건설안전사고발생형태별분류 14 < 표 2-5> 입사근속기간별안전사고실태 15 < 표 2-6> 연령별안전사고실태 16 < 표 2-7> 건설공사규모별안전사고발생 16 < 표 2-8> 건설공사금액별안전사고발생 17 < 표 3-1> 산업안전보건법, 건설기술진흥법 의내용 22 < 표 3-2> 안전관리제도운영프로세스의 4단계 23 < 표 3-3> 공사단계에따른안전관리제도운영현황 25 < 표 4-1> 도로사업안전점검및진단용역낙찰률현황 30 < 표 4-2> 도시형생활주택인허가실적 31 < 표 4-3> 안전사고원인별재해자수 33 < 표 5-1> 영국안전보건경영체계진단가이드라인 41 < 표 5-2> 일본의공통가설비의항목 43 < 표 5-3> 일본공동가설비산정기준 44 xix

23 그 림 차 례 < 그림 1-1> 연구의흐름도 5 < 그림 2-1> 년도별재해자수및재해율추이 12 < 그림 2-2> 년도별사망자수및사망만인율추이 13 xx

24 chapter I 연구의개요및목적

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26 C H A P T E R Ⅰ 연구의개요및목적 본장에서는본연구의수행배경, 필요성, 목적및연구의범위를서술하고전반적인연구수행방법을서술하였다. 또한기존관련선행연구에대한검토및분석을통해본연구에서주안점으로다루어야하는연구내용과목적을명확히도출제시하였다. 도출된연구목적달성을위한방법론으로건설안전관리에대한선행연구분석, 건설안전사고현황조사, 국내 외건설안전관련제도검토등연구방법론도기술하였다. 1. 연구의배경및목적 우리나라는짧은기간세계10위권의경제대국으로고속성장했음에도산재사망률은 OECD 국가중최고수준으로산재로인한경제손실액이 19조원을상회하고있다. 이중건설업은전체산업재해의 25.3% 을차지하는재해다발산업이며, 산재사망자의 26.6% 를차지하고있어건설재해예방이국가적당면과제로등장하고있다. 이러한건설산업재해의원인으로는고층화, 대규모화, 복잡화되는건설패러다임의변화와건설입지확장에따른공사제약조건의증가, 기술개발에따른신공법의적용, 최저가낙찰제도로인한덤핑입찰과무리한공사기간단축등다양해지고있다. 피해범위규모또한대규모화되고범위도확장되고있는실정이지만일부대형건설회사를제외한많은중 소건설업체는 제 Ⅰ 장연구의개요및목적 3

27 안전관리실무능력이부족하고소규모사업장일수록안전사고발생에취약한것으로나타나고있다. 이에발주처, 시공업체, 감리업체가안전사고예방을위해건설공사현장의안전관리를실시하고있으나, 형식적인관리및점검에치우쳐효율적인점검이부족한상황이다. 따라서건설현장에서의안전확보를위한안전관리및안전사고유발요인에대한분석을통해사고발생요인을규명하고유사사고재발을막기위한개선대책을마련할필요가있다. 이에본연구는과거의재해정보를제대로활용하지못해발생하는유사한건설재해를예방하기위해현황조사를통한안전사고원인분석, 국내건설안전관리법규및제도검토, 해외선진국안전관리방안검토등을통해다양한각도에서국내건설공사안전관리방안을제시하고자한다. 2. 연구의범위및방법 1) 연구의범위본연구에서건설분야안전문제를종합적으로검토하고대책을마련하고자하므로연구의범위는건설분야로한정하고, 분석을위해사용하는각종통계자료및법 제도적사항은 2014년 10월을기준으로구득가능한최신자료를활용하였다. 2) 연구의방법연구방법은첫째, 건설공사안전관리실태를파악하기위해건설안전사고분석을발생형태별, 근로자근속기간별, 연령별, 공사규모별로다양한재해현황을검토하였다. 둘째, 건설공사안전관리제도의결함영역을파악하기위해건설분야안전관리체계에대한검토를실시하였다. 우리나라의건설공사안전관리제도는다수의법률이존재하고있으나본보고서에는건설현장에서안전관리에가장큰영향을미치는 산업안전보건법 과 건설기술진흥법 에대해서만검토를실시하였다. 4 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

28 셋째, 우리나라보다철저한안전관리를하고있는미국, 영국, 일본등선진국의안전관리제도를검토를실시해국내건설안전관리제도의보안점을도출해본다. 넷째, 국내건설분야의안전관리제도개선방향을설정하고안전한건설환경구축을위한전략및추진방향을제시한다. 연구의흐름은 2장에서건설안전사고현황에대한분석을실시하였다. 3장에서는건설안전제도에대한현황검토와재해예방을위한운영프로세스, 공사단계별안전관리제도에대해검토를실시하였다. 4장에서는건설안전사고현황과건설안전관리제도검토를통해도출된안전관리방안의문제점에대해기술하였으며 5장에서는미국, 영국, 일본등해외선진국의안전관리제도검토를통해시사점을도출해냈다. 6장에서건설안전관리제도의개선방안에대해기술했다. < 그림 1-1> 연구의흐름도 제 Ⅰ 장연구의개요및목적 5

29 3. 주요선행연구와의차별성 선행연구는건설안전사고개선방안및건설안전관리방안에대해서술한연구보서를중심으로살펴보았다. 최민수 (1999) 의연구에서는건설현장의산업안전과건설공사안전관리의현황을분석및평가하고향후정책방향에건설공사안전관리체계의중복규제를일원화하는방안에대해언급하였다. 심규범외 (2011) 의연구에서는건설현장의특성과건설현장의생산시기에따른안전방향을검토하고, 산재발생현황과산재시현장의대응및공상처리비용에관한분석을제시하였다. 강성규외 (2010) 의연구에서는산재보험을기반으로하는재해율산출식에서분자요소인재해자수와분모요소인근로자수에영향을주는요인을심층적으로분석하였으며, 재해율에큰영향을미치는사회구조적요인을국제지표와비교하여산업재해지표에대한개선방향을제시하였다. 신일순, 오준병 (2009) 의연구에서는국내산업재해발생특징및주요선진국가의산업재해발생특징을확인하고, 국가간산업재해율차이가발생하는요인을제시하였다. 또한추출된요인들이어떠한구조적인역할을통해산업재해율에영향을주는지분석하였다. 이러한분석을통해산업재해를줄이기위해서는장기적이고구조적인방법이필요하며, 규모가작은영세기업에대한정책마련이필요한것으로나타났다. 선행연구들은건설안전과관련하여안전사고발생현황및문제점을분석하고향후정책방향을제시하고있으나, 유형이비슷한안전사고가반복될수밖에없는제도적문제점과예방사업등종합적인검토는이루어지지않았다. 이에본연구에서는건설안전사고원인을분석과현재시행되고있는다양한제도및예방사업을검토하여반복적으로발생하는건설안전사고예방을위한기초연구로서추진하였다. 6 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

30 < 표 1-1> 선행연구와의차별성 구분 선행연구와의차별성 연구목적연구방법주요연구내용 1 과제명 : 산업재해정체원인분석및대책연구 연구자 ( 년도 ): 강성규외, 산업안전보건연구원 (2010) 연구목적 : 재해율정체원인과산업재해지표에대한개선방향모색 국내 외문헌검토 기존자료분석 사회구조요인분석 국제지표사례분석 산재보상적합성검토 사회경제지표비교분석 산업구조변화에따른재해율분석실시 국제지표와비교분석 주요 선행 연구 본연구 과제명 : 건설현장의산업안전주요현안과대응방안 연구자 ( 년도 ): 심규범외, 한국건설산업연구원 (2011) 연구목적 : 건설현장의산업안전관련주요현안도출및대응방안마련 과제명 : 건설공사안전관리체계의개선방안 연구자 ( 년도 ): 최민수, 한국건설산업연구원 (1999) 연구목적 : 건설현장안전관리문제점분석을통한대안제시 과제명 : 국가간산업재해율차이의결정요인에대한실증분석연구 연구자 ( 년도 ): 신일순, 오준병, 한국산업안전공단 (2009) 연구목적 : 국가간산업재율차이의요인분석 유사한건설재해가반복적으로발생하고있는것을개선하기위한사고원인분석, 안전관리제도동향분석을실시하고건설안전관리성공사례조사를통해개선방안을모색 국내 외문헌검토 기존자료분석 면담및설문조사분석 관련전문가의의견수렴 국내 외문헌검토 기존자료분석 외국사례분석 관련전문가의의견수렴 국내 외문헌검토 통계및사례조사 실증분석 (Pooled OLS 모형, 포아송모형, 로그차분패널효과모형 국내 외문헌검토 통계및사례조사 관련이론및법제도검토 해외성공사례검토 관련전문가의의견수렴 건설현장의특성조사 산업재해발생현황및보험적용현황검토 산재공상처리실태와저감방안제시 산업안전관련비용확보방안제시 건설업안전사고발생현황조사 건설공사현장안전사고저감대책제시 ( 시공자중심 ) 안전관리규제일원화방안제시 산업재해의국내및주요국가별특징조사 국가별산업재해율차이분석 다양한분석모형을통한실증분석 산업재해율차이요인제시 업종별, 사업규모별, 안전사고발생현황조사 안전사고예방대책및추진사항검토 안전관리성공사례조사를통한개선점도출 안전사고예방을위한전략및추진방법제시 제 Ⅰ 장연구의개요및목적 7

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32 chapterⅡ 건설안전사고현황및분석

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34 C H A P T E R Ⅱ 건설안전사고현황및분석 본장에서는건설안전사고의현황및분석을실시하였다. 우리나라에서발생하는전체산업재해대비건설업의재해율을검토하였으며주요선진국과의비교를통해우리나라건설안전관리수준을확인할수있었다. 또한건설안전사고분석을통해건설안전사고발생원인을확인하였다. 1. 건설안전사고현황 2012 년산업현장에서발생한전체산업재해현황을살펴보면크고작은사고로인해다치거나사망한재해자수는총 92,256 명으로재해율은 0.59% 이다. 이중사망자는 1,864명으로사망만인율은 1.20명으로나타났다. 이가운데건설업만따로살펴보면재해자수는 23,349 명으로재해율은 0.84% 이며, 전체산업재해중건설업이차지하는비중은 25.3% 이다. 또한사망자수는 496명으로재해자수대비 2.13% 이며, 전산업사망자의 26.6% 를차지하고있다. < 표 2-1> 업종별산업재해현황 ( 단위 : 명, %) 구분 총계 제조업 건설업 운수창고통신업 임업 농업 기타 재해자수 92,256 31,666 23,349 4,201 1, ,621 비율 자료 : 고용노동부 산업재해분석. p27~30. 제 Ⅱ 장건설안전사고현황및분석 11

35 연도별산업재해재해율추이를살펴보면전체산업의경우 2006년 0.77% 로가장높은재해율을기록한이후 2012 년 0.59% 까지점점감소하는추세를보이고있다. 건설업은 2006년 0.72% 의재해율을보였으나 2008년 0.64% 까지감소하였다. 하지만 2009년부터다시증가하기시작해 2012년 0.84% 까지꾸준하게증가하였다. < 표 2-2> 년도별산업재해현황 ( 단위 : 명, %) 전산업 구분 재해자수 89,910 90,147 95,806 97,821 98,645 93,292 92,256 사망자 2,453 2,406 2,422 2,181 2,200 1,860 1,864 재해율 사망만인율 재해자수 17,955 19,050 20,835 20,998 22,504 22,782 23,349 건사망자 설업재해율 사망만인율 자료 : e-나라지표 ( 산업재해분석 ) < 그림 2-1> 년도별재해자수및재해율추이 전산업재해자수건설업재해자수재해율 ( 전산업 ) 재해율 ( 건설업 ) 120, ,000 80,000 60,000 40, , 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

36 < 그림 2-2> 년도별사망자수및사망만인율추이 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1, 전산업재해사망자 건설업재해사망자 사망만인율 ( 전산업 ) 사망만인율 ( 건설업 ) 이와같이건설업의재해율이높아지고있는이유는건설기술인력의수요는증가하지만, 공급이수요를따라가지못하면서미숙련된근로자가건설현장에투입되는비율이증가하였고, 결국사망등중대재해를발생시키는원인이되고있다. 또한전산업재해에의한경제적손실액은 2012년기준 19조 5,000 억원수준이며이중건설업이차지하는비중은 5조 700억원수준으로전체산업손실액의 26% 를점유하고있다. 한편우리나라산업재해율을해외선진국과비교해보면우리나라는 0.71% 로선진국인스페인 (3.96%), 독일 (2.95%) 과비교해봤을때비교적낮은편에속한다. 그러나사망만인률은수치가낮은영국 (0.06%) 보다 30배가높은 1.80% 으로세계최고수준으로나타났다. 결과를종합해보자면한국은산업재해율은낮지만사망만인율이높은기형적인구조를가지고있다. 이는노동현장의안전은개선이되어재해율은낮추었지만위험사업장의보호조치가부족해사망률은높은것으로파악된다. 제 Ⅱ 장건설안전사고현황및분석 13

37 < 표 2-3> 국가별산업재해현황비교 (2008년) 구분 한국 영국 스페인 독일 이탈리아 근로자수 ( 명 ) 13,489,986 29,364,000 20,257,000 38,880,000 23,404,000 재해자수 ( 명 ) 95, , ,779 1,148, ,210 사망자수 ( 명 ) 2, , 재해율 (%) 사망만인율 자료 : 국제노동기구통계페이지자료취합후재작성, 2. 건설안전사고분석 1) 발생형태별분석건설업의안전사고발생유형을살펴보면추락에의한안전사고가 33.1% (7,734 명 ) 로가장빈번히발생하고있으며넘어짐 13.9%(3,239 명 ), 낙하물에의한사고가 13.8%(3,226 명 ) 순으로발생하고있다. 기본적인안전시설설치등으로예방이가능한추락이가장빈번히발생한다는것은예방조치가미흡하고작업자의안전불감증이결합된문제로볼수있다. < 표 2-4> 건설안전사고발생형태별분류 ( 단위 : 명, %) 구분 총계 추락 넘어짐 부딪힘 낙하물비래 재해자수 23,349 7,734 3,239 1,820 3,226 비율 구분 무너짐 끼임 절단 / 찔림 깔림 기타 재해자수 411 1,952 2, ,980 비율 주 : 기타는전도, 질식, 폭발, 화재등임. 자료 : 고용노동부 산업재해분석. p114~ 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

38 2) 근속기간별분석건설업현장은제조업과달리철거와해체가반복됨에따라업무의숙련도가안전사고에미치는영향이매우크다. < 표 2-5> 에서보는바와같이근무기간이 6개월미만의미숙련근로자의경우전체재해자수의 91.0%(21,237 명 ) 를차지하고있고이는근속기간이짧을수록새로운건설현장의여건이익숙하지않아안전사고가발생비율이매우높은것으로볼수있다. < 표 2-5> 입사근속기간별안전사고실태 ( 단위 : 명, %) 구분총계 6 개월미만 6 개월 ~1 년미만 1~2 년미만 2~3 년미만 재해자수 23,349 21, 비율 ~4 년미만 4~5 년미만 5~10 년미만 10 년이상분류불능 재해자수 비율 자료 : 고용노동부 산업재해분석. p72. 3) 근로자연령별분석건설업은대표적인 3D 업종으로청년층유입이극히제한적으로이루어지고있으며고령화가타산업에비해빠르게진행되고있다. 건설업연령별안전사고발생실태를보면 50대이상고령자의재해자수는 14,693 명으로전체재해자수대비 62.9% 를차지하고있다. 이는고령자일수록위험에대한순간대처능력및인지능력이현저히저하되는특성을보이는것으로앞으로도고령자의안전사고발생률은증가할것으로전망된다. 제 Ⅱ 장건설안전사고현황및분석 15

39 < 표 2-6> 연령별안전사고실태 ( 단위 : 명, %) 구분 총계 18 세미만 18 세 ~ 24 세 25 세 ~ 29 세 30 세 ~ 34 세 35 세 ~ 39 세 재해자수 23, ,331 비율 세 ~ 44 세 45 세 ~ 49 세 50 세 ~ 54 세 55 세 ~ 59 세 60 세이상 재해자수 2,563 3,685 5,105 4,658 4,926 4 분류불능 비율 자료 : 고용노동부 산업재해분석. p66. 4) 공사규모별분석건설공사규모별안전사고발생현황을살펴보면 30인미만의소규모현장에서발생한안전사고가전체안전사고의 79.1% 를차지하고있다. 하지만사업장규모가커질수록안전사고발생이줄어들고있으며, 공사금액별로는 3억원미만 41.4%(9,672 명 ), 10억원미만이 23.6% (5,511 명 ) 로전체 75% 를점유하고있다. 그밖에 50억원미만 18.3%(4,281 명 ), 120억원미만 6.8%(1,585 명 ) 으로나타났다. 이는공사규모와공사금액이적을수록안전관리가미흡한것을알수있으며중 소규모의건설현장에서안전사고를낮추기위한대책이미흡해보인다. < 표 2-7> 건설공사규모별안전사고발생 ( 단위 : 명, %) 구분 총계 5 인미만 5 ~9 인 10 ~29 인 30 ~49 인 50 ~99 인 100 ~299 인 300 ~499 인 500 ~999 인 재해자수 23,349 8,014 4,780 5,673 1,808 1,474 1, 비율 자료 : 고용노동부 산업재해분석. p48~49. 1,000 인이상 16 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

40 < 표 2-8> 건설공사금액별안전사고발생 ( 단위 : 명, %) 300 억미만, 3.1% 500 억미만, 1.2% 120 억미만, 6.8% 50 억미만, 18.3% 500 억이상, 3.5% 10 억미만, 23.6% 분류불능, 2.1% 3 억미만, 41.4% 구분 2012년 2011년 증감 증감률 계 23,349 22, 억미만 9,672 9, 억미만 5,511 5, 억미만 4,281 3, 억미만 1,585 1, 억미만 억미만 억이상 분류불능 자료 : 산업안전보건공단 제 Ⅱ 장건설안전사고현황및분석 17

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42 chapterⅢ 건설공사안전관리제도

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44 C H A P T E R Ⅲ 건설공사안전관리제도 본장에서는 2장에서검토한건설안전사고발생현황을바탕으로국내건설공사안전관리업무에큰영향을미치는 산업안전보건법 과 건설기술진흥법 의검토를통해두법률이건설현장에서안전관리를진행하는프로세스와공사추진단계별안전관리방법에대해검토하였다. 1. 안전관리제도현황국내에서는건설공사안전관리와관련된법률은 시설물안전관리에관한특별법, 주택건설촉진법, 건축법 등다양한법률과규정이있지만건설현장에서안전관리업무에가장큰영향을미치는법률은 산업안전보건법, 건설기술진흥법 으로구분해볼수있다. 1980년대당시노동부가주관이되어시공자가건설현장에서안전을관리감독할수있도록 산업안전보건법 을제정해안전관리체계를유지해왔다. 하지만 1990년대건설구조물관련한대형안전사고가발생하면서정부는 1993년 건설기술관리법(2014.7에 건설기술진흥법 으로재편 ) 에시설물안전에대한사항을추가해건설현장의안전관리를해오고있다. 제 Ⅲ 장건설공사안전관리제도 21

45 < 표 3-1> 산업안전보건법, 건설기술진흥법 의내용 구분 내용 산업안전 보건에관한기준을확립하고그책임의소재를명확하게하여산업재해를예방하고쾌적한작업환경을조성함으로써근로자의안전과보건을유지 증진을목적으로하는법령 산업안전보건법 제 9 장 72 조로구성 * 안전보건관리체제 ( 제 13 조 ~19 조 ) * 유해 위험예방조치 ( 제 23 조 ~41 조 ) * 근로자보건 ( 제 42 조 ~ 27 조 ) 건설기술의연구 개발을촉진하고이를효율적으로이용 관리하게하여기술수준을향상시키기위해재정되었으나 2014 년건설기술관리체계를규제중심에서관련산업의진흥과지원중심으로전환하기위해 건설기술관리법 에서 건설기술진흥법 으로개정하여운영하고있음 건설기술진흥법 제 8 장제 91 조로구성 * 건설기술자, 감리원및품질관리자등기술인력의통합 ( 제 21 조 ) * 감리와건설사업관리의통합 ( 제 39 조 ~ 제 41 조 ) * 건설공사의관리 ( 제 43 조 ~ 52 조 ) * 건설공사의품질및안전관리 ( 제 53 조 ~68 조 ) 2. 안전관리제도운영프로세스 산업안전보건법 과 건설기술진흥법 에서시행하고있는안전관리프로세스는조직과책임을바탕으로현장에서발생할수있는안전사고를예방하는것으로두법률모두유사한성격을가지고있다. 우리나라안전관리프로세스는계획 실시 평가 조치의 4단계로운영되고있는데 1), 산업안전보건법 은계획, 평가, 재발방지에해당하는요소를가지고있으며실시에대한사항은미흡하다. 건설기술진흥법 은계획및평가에대한요소를가지고있으며실시와재발방지에대한내용이부족하다. 이는두개의법률모두실시에해당하는요소를반영하지 1) 김동희외 건설공사안전관리비산출및집행방식개선연구. 한국시설안전공단. p 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

46 못하고있어현장에서공사를감독하는당사자에따라안전관리이행여부가 좌우되는특징을가지고있다. < 표 3-2> 안전관리제도운영프로세스의 4 단계 구분 주요활동사항 계획 - 건설프로젝트착공이전에시공자가발굴한잠재적유해위험의대책을계획서로작성하고심의를받는단계 ( 유해위험방지계획서, 안전관리계획서 ) - 유해위험방지계획서에는작업순서및작업에투입되는장비의특징및위험요소, 공정별투입인원및사고예방조치등주로작업인력에대한안전관리사항이포함됨 - 안전관리계획서는공정별구조물의안전을위해수립함 실시 - 사업자는공사에필요한안전관리비를산정하고제출된계획서에따라유해위험방지조치및예방활동이수행되는단계 - 건설기술진흥법 과 산업안전보건법 에규정된시간과유형에따라안전교육을실시 - 실시단계는계획된안전관리활동을이행하고자하는의지가중요한데주로현장을감독하는당사자의의사에따라수행여부가결정됨 평가 - 계획서상안전관리활동이적절히수행되었는지평가하는단계 - 안전점검과안전수준평가로실시되며, 공사장인부들의인적안전점검과공사현장구조물에대한안전점검을실시 - 안전점검은시공자가자체적으로수행하는방법과한국산업안전공단및한국시설안전공단등전문기관을통해정기적으로수행하는방법으로나뉨 - 건설기술진흥법 은필요에따라정밀안전점검을수행하도록규정하고있고, 건설산업기본법 에는안전점검결과를시공능력평가에반영하도록명시 조치 - 평가활동을통해발견된안전사고요소를수정 보완하는활동 - 한국산업안전공단, 한국시설안전공단등전문기관이제출한결과에대해서는반드시수정 보완해야되는의무를가짐 - 하지만형식적인조치활동이많아유사한안전사고의재발이많이발생 제 Ⅲ 장건설공사안전관리제도 23

47 3. 공사단계별안전관리제도건설안전관리를위해 산업안전보건법, 건설기술진흥법 에서규정하고있는안전관리업무를공사발주및착공이전단계, 공사시행단계, 공사완료단계로구분해살펴볼수있다. 공사발주및착공이전단계에서사업자는안전관리비의산출과안전관리계획서의제출이필요한데, 안전관리비는 건설기술진흥법 과 산업안전보건법 에서정한각각의기준에따라공사발주시필요금액과집행계획서를작성하게되어있다. 안전관리계획서는사업시공자가현장안전에필요한안전관리조직을구성하고역할분담계획을수립해수행하고안전관리비집행계획, 유해위험별안전관리계획, 공종별안전관리계획등이포함된유해위험 안전관리통합계획서를작성한다. 공사시행의단계에서시공자는공사착공이전에작성한유해위험 안전관리통합계획서에따라안전관리비의집행과현장인부를대상으로안전교육, 안전표시등에대한안전점검을실시해야되며, 안전관리자의선임및활동사항을점검해야한다. 하지만 건설기술진흥법 에서는안전점검을안전진단전문기관에의뢰해수행토록하고있어 산업안전보건법 과차이가있다. 또한현장에서안전사고가발생했을경우 산업안전보건법 에서는안전사고조사를시공사가자체적으로수행하고이에대한적정성여부를한국산업안전공단과해당주무관청이확인토록하고있지만 건설기술진흥법 에서는이에대한규정이없다. 공사완료후 건설기술진흥법 과 산업안전보건법 모두건설현장에서작성된안전점검결과보고서등은추후발생할수있는안전문제에대한원인규명을위해준공도서로규정해보관하고있다. 24 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

48 < 표 3-3> 공사단계에따른안전관리제도운영현황 구분세부점검사항근거법령 공사발주및착공이전 안전관리계획서 안전관리비 안전관리계획서의적정성여부 건설기술진흥법 제62조, 건진법시행령제98조, 99조, 안전관리계획서에의한안전점검여부건진법시행규칙제58조, 안전관리비계상의적정성여부 안전관리비사용의적정성여부 근로자안전장구지급대장확인 안전관리업무위탁의적정성여부 건설기술진흥법 제 63 조, 산업안전보건법 제 30 조, 산안법시행령제 26 조, 산안법시행규칙제 32 조, 안전관리자 안전관리자의선임의적정성여부안전관리자자격의적정성여부안전관리조직의적정성여부 건설기술진흥법 제 64 조, 산업안전보건법 제 15 조, 산안법시행령제 10 조 ~ 제 15 조 안전교육이행여부 공사시행 안전교육 안전교육내용의적정여부안전교육주기및시간의적정여부공사장순회점검일지비치여부현장지도, 조치내용기록유지여부 건설기술진흥법 제 65 조, 산업안전보건법 제 31 조, 산업안전보건법 제 32 조산안법시행령제 30 조 안전표지종류, 형태, 부착의적정성여부 안전표지등 기자재구입반입서류작성비치여부자재의공인검정품여부보호구의성능검정품여부기술자위험예방계획수립및이행여부 산업안전보건법 제 12 조 산업안전보건법 제 36 조산안법시행령제 26 조의 10 ~ 제 26 조의 13 안전시설물의올바른설치상태확인 공사완료 제재 공사중지및재시공공공안전보고서제출 건설기술진흥법 제 40 조, 산업안전보건법 제 49 조 제 Ⅲ 장건설공사안전관리제도 25

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50 chapter Ⅳ 건설안전관리의문제점

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52 C H A P T E R Ⅳ 건설안전관리의문제점 본장에서는 2장건설안전사고현황및분석, 3장건설공사안전관리제도에서분석한내용을바탕으로국내건설안전관리문제점에대해제시하였다. 주요건설안전관리의문제점으로는건설공사안전관리비산출시낙찰률적용문제, 중 소규모현장에대한안전관리체계부실문제, 작업환경변화에따른가설물안전관리부실문제, 시공자중심의안전관리체계부실문제등을제시하였다. 1. 건설공사안전관리비낙찰률적용 건설기술진흥법 시행규칙제 60조안전관리비산출, 지침서별지 7호서식에명시된사항에대해발주자는안전관리비를계상하고공사완료후시공자가제출하는정산내역을통해비용을지급토록규정되어있다. 하지만실제안전관리비는공사낙찰률 (60~70%) 에따라산정됨으로공사현장에서사용할수있는실질안전관리비는낮아질수밖에없는제도적문제가있다. 실질안전관리비가부족함에따라현장에서공사안전을담당하는적정인원을유지할수없게되고, 법으로수행토록되어있는안전점검과안전교육이부실하게형식적으로수행되는문제가발생하고있다. 또한전문기관에의뢰하여수행하는안전점검진단용역비의경우원수급자의안전관리비에낙찰률을다시곱해산정됨으로안전점검비용이낮아질수밖에없어내실있는점검이되지못하고있는실정이다. 제 Ⅳ 장건설안전관리의문제점 29

53 실제로 2009년부터 2014년 8월까지국토교통부가발주한 676건의 안전점검및정밀안전진단용역현황 을분석한결과안전점검및 정밀안전진단대가기준 금액대비 49.3% 라는낮은금액으로발주가이루어지고있는실정이며, 실제낙찰률은평균 42.9% 에불과했다. < 표 4-1> 도로사업안전점검및진단용역낙찰률현황 ( 단위 : %) 구분 평균 낙찰률 지료 : 국토교통부 국정감사자료 ( 김윤덕의원 ) 하지만이러한안전관리비부족문제는정부에서예산절감을위해시행하고있는최저가낙찰제가원인이되고있다. 최저가낙찰제는도입초기 65% 수준의낙찰률에서덤핑입찰을배제하기위한저가심의제가도입되면서최근에는 70% 수준의평균낙찰률을기록하고있다. 이러한저가수주는부실시공을유발하고하자보수, 유지관리비용의증가로이어지고있다. 업체는손실을만회하기위해무리한공기단축을시행하고있으며, 근로자는인건비가저렴한미숙련노동자를동원하고안전비용은삭감하고있다. 안전비용의삭감은설치와해체등수시로변화는작업환경에대처하기위한안전시설물이설치되지않아근로자가위험상황에노출될확률이높아져작업중안전사고가발생하고있다. 그결과건설업의재해율은 2006년 0.72% 에서 2012년 0.84% 까지증가하였다. 2. 중 소규모현장에대한안전관리체계최근사회적현상에따라공사금액 50억원미만소규모주택관련건설현장의급증하고있다. 대표적인소규모주택인 도시형생활주택 건설인허가현황을살펴보면 2009년 1,688호에서 2012년 123,949호로약 73배증가했음을알 30 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

54 수있다. 이러한소규모주택관련건설현장증가는안전관리가체계적으로진행되고있는대형공사장근로자의이동을유발했고, 변화된공사환경과미흡한안전관리로인해안전사고가급증하고있다. 상대적으로중 소규모현장에참여하는근로자의경우안전에관한인식이부족하고이를관리할수있는시스템이부재하는등전반적인안전관리점검및관리시스템이취약한실정으로소규모건설현장의사망안전사고발생비율도 80% 로추정되고있다. 하지만 산업안전보건법 과 건설기술진흥법 에서는제도적으로대형사업장에대해서만안전보건관리전문기관과계약한기술지도계약서제출을의무화하고있어소규모사업장은안전관리의사각지대에놓여있는실정이다. < 표 4-2> 도시형생활주택인허가실적 ( 단위 : 호 ) 구분 2009년 2010년 2011년 2012년 전국 1,688 20,529 83, ,949 수도권 1,313 11,978 49,066 74,476 지방 375 8,551 34,793 49,473 자료 : 국토교통통계누리 3. 작업환경의변화에따른가설물안전관리건설공사는수주생산이라는특성과함께작업환경이프로젝트마다변화하며공정및공종에따라근무유동성이심하기때문에항상새로운환경에서작업활동이활발히이루어지고있다. 또한건설공사는공사의종료와함께현장관리조직이해체되고근로자도새로운현장을찾아이동하게되며, 공정마다노무조직및근로조건이변화한다. 제 Ⅳ 장건설안전관리의문제점 31

55 이처럼건설현장의노무조직과작업환경은유동성이심하기때문에안전사고위험성이높다. 또한건설공사는대부분은옥외작업, 고소작업등불안정한현장작업이많으며, 현장규모는타산업에비하여상대적으로크기때문에작업자체의위험성이매우높다. 하지만근로자들의안전의식부족으로법적기준에미달되는안전시설물을사용하거나아예설치하지않고작업을진행하는등현장에서안전수칙이제대로지켜지지않고있다. 특히안전난간, 안전대등추락재해예방에필요한필수적인안전가설물들이설치되지않고있어추락에의한사망률은감소하지않고있다. 산업안전기준에서는이러한현장상황을고려해공정별안전시설물들의크기및조립방법에대해규정하고있지만현장에서는법규로지정된최소한의요건마저준수하지않는상황으로안전사고가해마다증가하고있다. 4. 시공자중심의안전관리체계건설안전은발주자및설계자, 시공자, 감리자, 근로자등다양한주체의공동책임을필요로하고책임의한계또한명확해야됨에도불구하고우리나라의법규정에는시공자에게안전관리의책임이과중하게집중되어있다. 특히대규모공사의경우공종별 공정별로몇단계에걸쳐하도급이전문건설업체에게주어지게된다. 이러한과정을거치면서안전관리에대한책임소재가불명확해지고노동자또한안전관리에대한책임의식이결여된다. 하지만현행법에서는공사참여자에대한안전관리책임은미약한실정이고안전관리책임의대부분은현장의시공자가지고있는실정이다. 이러한상황은 산업안전보건법 에는작업자의안전을확보할수있는방안으로시공자가피고용인의안전관리업무만명시되어있고, 작업자와발주자, 감리자의업무규정은없는실정이며, 건설기술진흥법 에서는감리자와발주자의안전관리업무를일부명시하고있으나구체적이지않고시공자의안전관리중요도에미치지못하고있다. 즉, 현행법규상안전사고발생시시공자에게일차적책임이 32 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

56 있으나, 감리자는책임한계가불분명하다. 또한감리자의안전관리활동을위한비용이관련법령에구체적으로명시되지못해능동적인대처가가능하지못한것이다. 이러한시공자중심의안전관리제도는안전사고의책임을분산하지못하고있어재해율과사망률이낮아지지않고있다. 건설업사망사고의원인중가장높은비율을차지하는것은작업관리상문제 (59.4%) 로파악되며, 건설기술진흥법, 건설안전보건법 의특징인 시공자중심의안전관리 가되지않고있는것으로파악되어개선이필요하다. < 표 4-3> 안전사고원인별재해자수 ( 단위 : 명, %) 구분 계 기술적원인 교육적원인 작업관리상원인 분류불능 재해자수 비율 자료 : 고용노동부 산업재해분석. p256~257. 주 ) 기술적원인 : 구조물설계불량, 기계장치설비불량, 점검및정비불량등 교육적원인 : 안전지식부족, 교육불충분, 경험훈련미숙등 작업관리상원인 : 작업준비불충분, 작업인원부적당, 작업수칙미비등 제 Ⅳ 장건설안전관리의문제점 33

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58 chapterⅤ 해외건설안전관리제도

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60 C H A P T E R Ⅴ 해외건설안전관리제도 건설현장에서안전관리는국내 외를막론하고건설공사의품질확보및공정 비용관리확보차원에중요한관리요소로인식되고있다. 미국에서는건설현장의안전사고가건설사업의가격 (Cost), 일정 (Schedule), 품질 (Quality) 까지영향을미친다고판단하고있으며, 영국에서는안전관리가건설사업의성공적수행에필수불가결한관리요소로인식하고있다. 이에본장에서는해외선진국을대상으로건설현장에서재해및안전사고예방활동과각종기준및제도등에대하여검토하였다. 1. 해외선진국건설안전관리제도 1) 미국미국은대통령을위원장으로하는국가과학기술위원회의주도로 1994년에서 2003년까지건설생산물의내구년한 50% 향상및재해율의 50% 절감등 7가지구체적인 국가건설목표 를설정하여추진하여왔다. 이들대책은궁극적으로국민생활의질적향상과건설투자의비용효과의극대화를핵심사항으로인식하면서건설생산물의품질향상과안전성확보위한각종연구개발및국가경쟁력강화프로그램을강구하는것이특징이다. 미국에서안전에대한정책과기준및지침등의개발은 산업안전보건청 제 Ⅴ 장해외건설안전관리제도 37

61 (Occupational Safety and Health Administration, 이하 OSHA) 에서담당하고있으며, 안전에관한지표는 산업안전보건청 에서정의하고있는 전체재해율 (Total Recordable Incident Rate, 이하 TRIR) 2) 에기초하여안전성과를측정하고있다. 건설안전관련대표적인제도는 산업안전보건청 (OSHA) 의자율안전보건프로그램 (Voluntary Protection Program) 과 건설산업연구소 (CII) 의무사고기법 (Zero Accident Technique) 으로볼수있다. 미국산업안전보건청 (OSHA) 의자율안전보건프로그램 (VPP) 는산업안전보건의중요성을강조하면서가장쾌적한조건에서작업할수있도록국가적차원에서계획된프로그램이다. 주요내용으로는우수한안전보건관리사업장에서는법적으로공식적인인증서가제공되고, 안전관리수준을향상시키고자노력하는사업장에대해서는세금혜택등다양한지원을하고있다. 또한잠재위험을스스로발견하고해결하고안전관리수준을향상시키기위해금융지원등다양한혜택을부여하는내용을포함하고있다. 이것은자율안전보건프로그램에경영층의재해예방에대한관심과지원, 문서화된안전보건프로그램, 작업장유해위험요인에관한분석과평가시스템, 위험예방및통제시스템, 안전보건교육훈련기록등이구체적으로수립되어운영되고있는것을의미한다. 건설산업연구소 (CII) 의무사고기법 (Zero Accident Technique) 은연구소가건설프로젝트의안전사고의유형및특성을분석하여안전사고최소화를위한모범사례와실무지침을연구소회원사를대상으로보급한것이다. 3) 연구소가무사고기법을마련하게된이유는연구소가회원사의건설사업성과를분석한결과, 사업성과가낮은건설사업의대부분은건설안전에관한지표인전체재해율 (TRIR) 이열악한수준으로나타났다. 이는사업성과와안전이밀접한관계가 2) TRIR(Total Recordable Incident Rate): 20 만작업인시 (1 인당근로시간 근로자수 ) 당발생한응급처치이상의모든재해율 3) CII Making Zero Accidents A Reality Instructor s Guide 38 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

62 있는것으로안전이중요한문제로부각된것이다. 이에건설산업연구소 (CII) 에서는안전성과가우수한건설사업의모범사례를분석하여회원사를대상으로실무지침을제공하고있으며, 기존의점검위주의안전관리체계를보완하여건설사업수행프로세스에기반을둔품질안전관리체계및시스템구축을통해실효성을높이고있다. 결과적으로품질및안전관리시스템을구축하여건설재해에따른손실률을 4배이상개선하는등지속적인연구가진행되고있다. 하지만이러한안전관리제도는주 ( 州 ) 에따라주법으로지정되는경우도있지만일반적으로는강제성이없어기업에서자율적으로안전관리를수행할수있도록유도하고있다. 이에발주처에서는계획, 설계, 시공분야에대한안전관리업무매뉴얼을개발해운영하고있으며산재보험회사도사업장에대하여정기적인안전점검및지도를실시하고보험요율을협상함으로써자율적인안전관리를유도하고있다. 또한미국의경우우리나라와같이공사예정가격에안전관리비를별도비목으로설정하지않고설계시방서에규정한안전관리시설물과장비관리비용에직접반영하여산정하는방식을채택하고있다. 2) 영국영국은체계적인보건 안전 환경관리를위하여안전보건을담당하는 안전보건청 (Health and Safety Executive) 에서 안전보건관리 (HSG65) 를발간하여안전관리자는물론안전에책임이있는관리자및경영자들에게도보건 안전 환경관리에대한정보와지식을공유하고있으며, 근로자에게도안전보건경영의기본원칙과경영지침을제공하고있다. 보건안전경영체제 는 1994년에제정되었으며 5단계로구분된진단지침을통해기업의보건안전경영체계를진단하고산업재해등을예방하고있다. 이와함께영국에서는시공자를규제하는데서벗어나건설산업에대한별도의안전관련법규도입이필요하다고판단하여 1994년 건설업설계및관리에관한법 (Construction, Design and Management, 이하 CDM) 을제정하여건설공사의안전에관계되는모든자에게각각의책임을부여하고있다. 건설업설계및 제 Ⅴ 장해외건설안전관리제도 39

63 관리에관한법률 은영국내에서타산업에비해상대적으로위험성이큰건설업에가장강력한안전관련기준을도입한것으로, 건설현장의안전관리를강화하기위하여프로젝트전단계에걸쳐서안전 보건이고려되고, 관계자들이협력하여효과적으로관리될수있도록발주자, 설계자, 시공자에게법적의무를부여한것이다. 주요내용으로발주자는종합안전관리자 (Planning Supervisor) 를선임하여설계및시공단계에서안전 보건문제를조정하도록했으며, 설계도및설계안작성시사전안전성평가가이루어지도록명시하고있다. 40 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

64 < 표 5-1> 영국안전보건경영체계진단가이드라인 구분 1 단계 : 안전보건에관한정책수립 2 단계 : 정책실천을위한조직화 3 단계 : 안전보건계획수립과규정설정 4 단계 : 성과측정 5 단계 : 감사및검토 주요지침 - 안전보건정책이명확하게설정되어문서화되어있는지 - 위험을확인평가하여제거하거나관리하는책임소재와책임자지정에관한정책 - 정책에대한숙지와직원들이정책수행과정에포함여부 - 정책이사문화되지않고지속적개정여부 - 방침은산재예방과손실감소에기여하고직원모두의업무수행에영향을주는지 - 업무담당자에게안전보건에관한책임과의무규정 - 안전담당자와실무자의의견등이정책수행과정에반영여부 - 위험에관한충분한정보와그예방대책의인지여부 - 안전보건에관한교육및훈련여부 - 외부전문가의조언등의청취여부 - 안전보건에관한계획수립여부 - 신규작업을하기전안전보건고려여부 - 위험에대한평가와작업장플랜트설치절차등의규정설정여부 - 화재등심각한비상상황에대한대처계획수립여부 - 안전보건규정의집행여부및위험관리적정성여부 - 안전보건의성과를이해하고수준을알고있는지 - 안전보건규정이준수되고있는것을알수있는가 - 국가기준및요구사항이준수되고있는지 - 회사의안전보건으로인한총손실을알고잇는지 - 산업재해와사고로인한손실을기록하고있는지 - 실패로부터교훈을도출하는절차와방법 - 안전보건감사여부 - 감사를통해도출된문제점의조치내용과조치방법 - 감사에참여하는조직과담당자의범위 - 정책과성과측정을하는시점과방법 자료 : HSE Managing for Health and Safety(HSG65) 또한영국은중소건설회사의안전관리활동을지원하기위하여각종안전지침을단순화하고안전지침과교육자료등을소규모건설회사에유 무상으로보급하여자율안전을도모하고있으며소규모현장은발주자의현장감독등이불시점검등을통해점검활동을강화하고있다. 하지만안전관리비의경우우리나라와 제 Ⅴ 장해외건설안전관리제도 41

65 같이공사예정가격등에안전보건비를별도비목으로설정하지않고공사시방 등에서규정한안전관리시설물과장비등에대하여직접공사비등에반영하여 산정하는방식을채택하고있어적정수준의안전관리비를확보하고있다. 3) 일본일본에서안전관리는기본적으로노동성에서주관하고있으며, 노동안전위생경영시스템에관한지침 을마련하여일본산업안전보건협회 (Japan Industrial Safety and Health Association) 에서운영하고있다. 노동안전위생경영시스템의주요내용은안전위생방침의표명, 위험유해요인의측정및실시사항의측정, 안전위생목표설정, 안전위생계획작성, 노동자의의견반영, 안전위생계획실시및운용등, 체계의정비, 긴급사태에의대응, 일상적인점검개선및노동안전위생매니지먼트시스템의재검토등으로구성되어있다. 또한일본에서는 노동안전위생법 을제정하여기계기구별, 유해물질별, 작업형태별로근로자와관련된안전 보건활동에대하여명확히규정하고있으며, 건설공사에대한 유해 위험방지계획서 심사제도는우리나라의 산업안전보건법 제도와유사한성격을가지고있다. 한편일본은우리나라와유사하게건설공사원가비목에안전보건관리비를일부포함하여산정하고있다. 공사원가는순공사비와현장관리비로구분하고, 순공사비는다시직접공사비와공통가설비로구분되어계상하며, 공통가설비에안전관리비용항목이일부포함되어있다. 국내원가구성과비교해보면동력용수광열비는기타경비에해당되고가설건물비, 기타항목등은직접공사비항목이공통가설비공종에별도로산출하게되어있다. 42 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

66 < 표 5-2> 일본의공통가설비의항목 비목내용 준비비가설건물비공사시설비환경안전비동력용수광열비옥외정리청소비기계기구비 - 부지측량, 부지정리, 도로점유비, 가설용차로, 기타준비에필요비용 - 감리사무소. 현장사무소, 창고, 임시건물, 숙소, 작업원시설등에필요한비용 - 임시울타리. 공사용도로, 현장통신설비등의공사용시설에필요한비용 - 안전표식, 소화설비등의설비의설치, 안전관리, 신호등의요원, 인접물등의양생및보상복구에필요한비용 - 공사용전기설비및공사용급배수설비에필요한비용과공사용전기, 수도요금 - 옥외및부지주변의정리및이에따른옥외발생재처분등과제설비용 - 공통적공사용기계기구 ( 측량기구, 기중기계기구, 잡기계기구 ) 에필요한비용 - 재료및제품의품질관리시험에필요한비용, 그밖에상기의어느항목에도기타속하지않은비용자료 : 일본국토교통성 토목공사안전시공기술지침 국내에서적용되는안전관리비와유사한공통가설비산정기준은 < 표 5-3> 과같으며, 일본의공통가설비산정은직접공사비에요율을적용하여산정하고있다. 이중환경안전비비용을정확히산정할수는없지만공통가설비항목에서약 10~15% 정도차지하고있는것으로판단되며, 공사원가에구성된현장관리부분은현장관리비의약 3~5% 정도설정하고있다. 이와같이일본의환경안전비를포함하는공통가설비의산정기준은우리나라의고정된값으로산출하는방식과달리, 공사의지리적위치와규모등특수성을고려해상 하한선을두어융통성있게적용기준을제시하고있는것이특징이다. 제 Ⅴ 장해외건설안전관리제도 43

67 < 표 5-3> 일본공동가설비산정기준 직접공사비 1 천만엔이하 1 천만엔초과 상한 4.33% 5.78 P 공통가설비비율 공통가설비용산정식에따라산정된비용 하한 3.25% 4.34 P Kr = 7.65 P T 단 Kr : 공통가설비율 (%) P : 직접공사비 ( 천엔 ) 로하고, 1천만엔이하인경우에는 1천만엔으로본다 T : 공사기간 ( 개월 ) 주1) 본표의공통가설비율은시공장소가일반적인시가지인경우의비율이다. 주2) Kr의수치는소수점이하세자리를사사오입하여소수점이하두자리까지로한다. 자료 : 일본국토교통성 토목공사안전시공기술지침 2. 시사점 외국에서도건설공사의안전관리가중요한사안으로부각되면서다양한대책 과관리기법및시스템을구축하고있으며주요시사점을정리하면다음과같다. 1) 설계단계부터안전을반영한설계도서작성설계단계부터발주자및설계자를안전관리활동에참여시킴으로써안전을고려한설계안을마련하고시공단계의안전을확보할수있는전주기적활동에초점을두고있다. 특히영국의 건설업설계및관리에관한법률 (CDM) 규정등은발주자와설계자가건설공사의기획 설계등초기단계부터안전을반영한사업계획과설계안을마련할수있는지침을제공하고있는것이특징이며, 미국도건설사업초기단계부터안전을고려한설계와시공성을검토할수있는메뉴얼을제공하고있다. 이는시공단계에참여하는생산주체에게만안전책임과역할을규정하는것이안전사고및재해를감소시키거나예방하는것에한계가있음을시사하고있다. 44 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

68 2) 건설공사전주기에걸친안전성평가사전안전성평가는기획단계, 설계단계, 건설공사착공이전등건설생산전주기에걸쳐사전안정성평가를통해각종안전저해요소를발굴하여제거하거나최소화하는절차와지침을구비해야한다. 우리나라의경우공사입찰계약과정을거쳐최종낙찰자로하여금공사착공이전에안전관리계획서또는유해위험방지계획서를작성 제출하고발주자또는산업안전보건공단에서검토 승인하는절차와기준을가지고있지만시공자에게의존하고있으며충분한안전관리대책을수립하는데한계가있다. 건설공사의안전성확보를위해서는건설공사전주기에걸쳐발주자, 설계자, 감리자, 시공자등모든생산주체가단계별지속적으로안전저해요인을발굴하고적극관리할수있는안전관리체계를구축할필요가있음을시사하고있다. 3) 안전관리실적이우수한업체의적극활용건설공사의발주단계에서우수한안전관리실적과역량을보유한건설업체에게수주의기회가높아질수있도록건설업체의안전관련지표를업체평가시스템에활용해야한다. 우리나라에서도그간 PQ대상공사에대해서는재해율등을 PQ심사기준에반영하였지만 PQ대상이외의소규모공사에참여하는업체들은적정한안전과관련한평가기준이없어건설업체전반의재해율등에대한통계관리도미흡한실정이다. 최근정부에서는최저가낙찰제에서종합심사낙찰제로전환하기위한시범사업에서재해율등을포함한안전관련지표를건설업체의사회적책임에대한사항을평가항목으로반영했다. 이에안전관리가공사수주에상당한영향을미칠것으로예상됨에따라건설업계의안전관리의중요성을고취시키는계기가될것으로기대되고있다. 또한안전관리지식과실무적기반이취약한전문건설업체를포함한중소업체가유용하게활용할수있는안전관리매뉴얼의보급과교육등을통하여중소기업이참여하는공사현장의안전관리능력을제고하는데관련기관의노력이필요하다. 제 Ⅴ 장해외건설안전관리제도 45

69 4) 안전사고의기술적측면에서철저한규명과대책강구건설현장에서안전사고가발생하는경우, 미국의산업안전보건청 (OSHA), 일본의일본산업안전보건협회 (JISHA) 등정부의안전관리부서에서철저한사고원인을기술적측면에서조사하여규명하여, 사고사례의원인과대책방안등을건설공사단계별 공종별 사고유형별로분류하여건설기준및안전관리매뉴얼에반영하고있다. 우리나라도안전사고등에대하여철저한조사와규명을하고있으나, 사후적관리보다는당해공사의법적책임자등에대한조사에초점을두는등기술적문제에대한심층적인요인규명및연구등이미흡한실정이다. 안전사고발생시인적 물적배상에대한책임규명도중요하지만, 동일한사고가반복되지않도록기술적측면에서철저히조사 규명하여건설안전관련기준을마련하고, 메뉴얼등에반영할수있는절차와방안을모색할필요가있다. 5) 산재보험기관등과유기적관계형성을통한자율안전관리도모영국, 미국은건설안전관리에관한많은기능을산재보험을담당하는기관에부여하고이들기관이건설업체의현장방문및조사를통한안전성평가, 안전교육, 안전매뉴얼개발및보급등일부담당하고있다. 특히이들기관의평가결과에따라산재보험요율의차등을두는방법을통해건설업체가자율적으로안전관리에활동에참여하도록유도하고있다. 46 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

70 chapterⅥ 건설안전관리제도개선방안

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72 C H A P T E R Ⅵ 건설안전관리제도개선방안 본장에서는 4장에서제시한건설안전관리방안의문제점을바탕으로개선방안을제시하였다. 주요개선방안은적정안전관리비확보를위한산정방식변경, 법률적사각지대인중 소규모현장의안전관리체계개선, 가설구조물안전성강화를통한안전한작업환경조성, 발주자및감리자의안전관리역할강화등을제시하고세부적인개선방안을제안하였다. 1. 적정안전관리비확보를위한산정방식변경공사낙찰률에따라안전관리비가결정되는현재의방식에서는저가낙찰이이루어질경우공사를수행하는직접경비가부족하게되고, 이에따라안전관리가취약해지는문제가있다. 이러한기존의방식으로는적정한안전관리비확보에한계가있음으로안전관리비는낙찰률에관계없이잠정공사비 (Provisional Sum) 로산정할필요가있다. 적정안전관리비를확보하기위해서는공사예정가격에일정비율을곱하여안전관리비를계상되도록하되, 낙찰률에상관없이예정가격에반영된금액을공사계약금액에반영할수있도록잠정공사비 (PS) 로산정하는산출방식의개선이필요하다. 또한안전관리비가건설현장의안전사고저감하는실효성을제고하기위해서는안전관리비가효율적으로사용될수있는기준이필요하다. 이에현행안전관리자인건비및교육, 외부지도수수료로지출되는비율과안전시설비로사용되는 제 Ⅵ 장건설안전관리제도개선방안 49

73 비율등에대한가이드라인을제공할필요가있다. 특히안전사고가발생한건설현장에대해서는안전관리비용의계상및사용실태를점검하고시공자외에다양한주체에대해책임을부과할필요가있으며안전관리자가자신에역할에충실할수있도록제도적뒷받침이필요하다. 안전관리비가삭감으로인해비정규직의안전관리자채용이급증하고있어안전관리지가공사현장에책임감을가지고업무를수행하기어려운실정으로적정한안전관리비확보를통해건설현장의비정규직안전관리자채용을줄여안전관리자가소신있게현장을관리할수있도록해야한다. 2. 법률적사각지대인중 소규모현장의안전관리체계개선중 소규모현장의안전관리체제를보완하기위하여우선대형건설현장위주로수립하는안전관리계획을소규모건설현장까지확대하는방안이필요하다. 현행고용노동부에서시행하는전문안전관리기관의기술지도의이행율을높여안전관리사각지대에노출된소규모건설현장에기술지도가적극적으로이루어질수있도록추진할필요가있다. 이를위하여건축공사착공신고시기술지도계약서를제출토록제도화하여소규모건설현장이안전사항에관한기술지도를받을수있도록유도하는대책마련이필요하다. 3. 가설구조물의안전성강화를통한안전한작업환경조성추락및낙하물비래 ( 물체에맞음 ) 등과같은재래식안전사고를낮추기위해건설공종별로설치해야하는안전시설의종류및기준을명확히제시할필요가있다. 건설기술진흥법 에는건설공사종류에따라기본적인안전시설설치품목을의무적으로규정할필요가있으며, 규모가작고경미한사항에대해서는시방서에지침등을만들어수록해야하며, 고층건축공사의경우안전시설의설치를의무화할필요성이있고그비용은설계및공사금액에반영하는것을병행하여 50 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

74 추진할필요성이있다. 건설공사안전사고중높은비율이현장의가설물설치가미흡한것이원인인점을감안할때가설공사사고를방지하기위한구체적인대책으로건축허가단계에서안전시설의설치를의무적인부가조건으로명시할필요성이있으며특히민간발주가많은중 소공사현장을중심으로제도개선이필요하다. 또한 건설기술진흥법 과 산업안전보건법, 산업안전기준 에서명시하고있는안전시설의설치기준을준수할수있도록현장관리감독과법규준수를위한제도적개선이필요하다. 가설자재의안전성이건설현장의안전사고와직결된다는점을감안할때주요가설자재에대하여시험항목과시험방법, 시험횟수등을규정하여가설자재의품질및안전확보방안마련이필요하다. 현행 건설기술진흥법 의품질시험기준에는기초자재 ( 혼합골재, 콘크리트, 철근, 모래 ) 에대하여는시험을의무적으로실시하고있지만, 가설자재에대하여는규정하고있지않다. 불량가설자재에의한건설안전사고를방지하기위해서는현장에서유통되거나사용되고있는가설자재에대해성능확인을할수있는제도마련이필요하다. 4. 발주자및감리자의안전관리역할제고현행 건설기술진흥법 시행령제59조에서는감리자를포함한건설사업관리자의업무범위에재해예방대책의확인, 안전관리계획에대한검토 확인, 그밖에안전관리및환경관리의지도가규정되어있다. 하지만현실적으로건설현장의안전관리업무는시공사의지휘아래수행되고있으며감리자가안전관리에참여할권리와권한이법률상미약한실정이다. 따라서감리자가능동적으로안전관리업무에관여할수있도록감리자의업무범위와업무한계를구체적으로명시할필요가있으며감리용역계약서에안전관리에대한감리자의역할과업무의범위를구체화시킬필요가있다. 또한감리자의조직으로일정규모이상대형공사에대하여는감리부문에안전감리원을추가하는방안을고려할필요가있다. 이는별도의인력을추가하기보다는기존의인력의배치를조정하여배치하 제 Ⅵ 장건설안전관리제도개선방안 51

75 는것으로발주자의업무를대행하는감리조직에서안전관리업무를적극적으로수행할수있는대안이될수있다. 이와함께안전관리를소홀히한시공자와감리자에대한행정처분등규제위주의안전대책만으로는사고를예방하는데한계가있으므로발주자및설계자를포함한모든건설공사참여자가자율적으로안전관리업무를수행할수있도록경쟁체제를조성할필요가있다. 52 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

76 chapter Ⅶ 결론및향후과제

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78 C H A P T E R Ⅶ 결론및향후과제 본장은연구의마무리부분으로서건설재해현황분석및건설안전제도검토및분석을통해본연구에서주안점으로다루어야하는연구내용과목적을도출제안한다. 또한본연구의학술적의의와본연구세다루지못한점등은향후연구과제로제안한다. 1. 연구의결론및정책제언 1) 결론본연구에서는건설현장에서의안전확보를위한안전관리및안전사고유발요인에대한분석을통해사고발생요인을규명하고유사사고재발을막기위해국내건설재해원인분석과국내 외건설안전제도검토를통해건설안전관리방안을제시하고자하였다. 국내에서발생하는건설재해와국내건설안전관리방안을분석해본결과안전관리비낙찰률적용, 중 소규모현장에대한안전관리체계, 가설물안전관리, 시공자에치우친안전관리체계에대한문제점이도출되었다. 첫째, 건설현장에서안전관리비는근로자의안전을지키기위해안전교육및점검에사용되어야하지만안전관리비는공사낙찰률에따라낮아질수밖에 제 Ⅶ 장결론및향후과제 55

79 없는제도적문제점으로인해건설현장의안전교육및점검이부실하게수행되고있었다. 둘째, 최근도시형생활주택등소규모주택건설과관련한사회적현상으로인해중 소규모의건설현장이급증하고있으나, 건설기술진흥법 및 산업안전보건법 에서는대형사업장에대한규제만명시되어있어중 소규모의건설현장은안전관리사각지대에높여있다. 셋째, 건설공사의특성상작업환경의변화와근로자의유동성이빈번함에따라근로자의안전을위해공정별로설치해야되는가설물의규정이마련되어있지만실제로는법규로지정된최소한의요건마저준수하지않는상황이다. 넷째, 건설공사는발주자및설계자, 시공자, 감리자, 근로자등다양한주체가공동으로참여하지만현행 산업안전보건법 및 건설기술진흥법 상안전관리책임은시공자에집중되어있어효율적인안전관리가되지않고있다. 이상에서논의된건설안전문제점을개선하기위해해외사례를분석해봤으며, 이를종합한개선방안은다음과같다. 첫째, 공사낙찰률에따라변경되는현행의안전관리비산정방식을낙찰률에상관없이잠정공사비로산정해적용하는방안마련이필요하며안전관리비가효율적으로사용될수있도록가이드라인마련이필요하다. 둘째, 중 소규모의건설현장의안전관리체계개선을위해공사규모에상관없이건축공사착공신고시기술지도계약서를제출토록함으로서중 소규모현장이안전점검및지도를받을수있는제도마련이필요하다. 셋째, 추락및넘어짐, 낙하물비래등재래식안전사고를줄이기위해현행법상규정이없는가설자재에대한품질기준과설치기준을마련해안전한작업환경을조성하고, 현장관리감독및법규준수를위한제도마련이필요하다. 넷째, 발주자및감리자등다양한주체에대한안전관리역할제고를위해 건설기술진흥법 에서명시된감리자및건설사업관리자의업무범위와권한을구체적이고명확히명시해시공자를포함한건설공사참여자모두안전관리업무를수행할수있도록개선이필요하다. 56 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

80 2) 정책제언그동안정부의법 제도적용이관주도의규제와처벌위주로시행되어왔기때문에현장에서는처벌이두려워산업재해를일정부분은폐하는문제점이발생되었으며, 나아가업계의자발적인노력을유도하는데는일정한한계가있었다. 이에안전관리제도의효율적운영과건설사업에참여하는생산주체가자발적으로안전관리의식을고취시키고자율적인안전관리체계를운영할수있도록유도하는등다음과같은관점에서모색할필요가있다. 첫째, 건설생산조직과생산활동의특성을고려한대책이필요하다. 건설업은제조업과달리건설근로자가수시로교체되고이동하는특성이있으므로안전사고예방을위해서는발주자, 설계자, 감리자, 시공자, 기자재공급업자등다양한주체의역할과책임을정확히파악해현실적인개선대책을마련할필요가있다. 둘째, 열악한건설현장에서안전관리활동의실효성을제고하기위해서는사후적처벌위주보다는사전적예방관리활동을강화가필요하다. 안전사고는사후처리보다예방이중요하나사전예방을위한경제적유인책이미흡한실정으로안전관리에대한투자와안전관리의식을향상시킬수있는대책을강구하고, 특히안전관리에관한발주자의역할과책임을보다심층적으로모색할필요가있다. 셋째, 상대적으로안전관리조직과안전관리시스템이취약한중 소규모건설현장에적극적인제도적방안이필요하다. 건설현장의안전사고는대형건설현장보다오히려중 소규모건설현장및하도급공사에서더많이발생하고있음에도불구하고중소현장에대한안전관리대책이취약한실정이다. 넷째, 건설현장에서안전의확보는건설공사의가격, 공기, 품질등에직접적영향을미치는요소이므로업계의자율적안전관리운영프로그램을수립하여운영할수있는방안이필요하다. 현재는정부주도의예방관리활동을위한점검, 검사등이이루어지면서기업의자율성을저해하고, 형식적인지도에그치는문제점이존재하지만앞으로는기업이자율적으로안전확보를통한건설공사의성공적수행과수익성창출을달성할수있도록자율적규제를강화하고발주자, 감리자, 감독관등공사참여자간에책임과권한을적절히분산할수있는방안이필요하다. 제 Ⅶ 장결론및향후과제 57

81 2. 연구의성과와향후과제 1) 연구의성과건설공사를추진함에있어발생하는안전사고를다양한관점에서분석함으로써향후건설안전관리방안을설정함에있어내실을기하였다. 건설안전관리방안이단순한구호에지나지않을수있도록현재상황에기반한처방을내리고자노력하였다. 또한해외선진국의건설안전관리방안국내건설안전관리방안의개선방향을엿볼수있었으며, 건설안전관리방안이현장에서지켜질수있도록 건설기술진흥법 및 산업안전보건법 검토를통해개선방안을제시하였다. 2) 향후과제향후에는본연구에서제시된개선방안을토대로구체적인실행계획을수립하는연구가필요해보인다. 특히건설현장에서건설안전과가장밀접한관련이있는 건설기술진흥법 및 산업안전보건법 과연계하여이를보완하고발전시킬수있도록보다구체적이고실직적인정책적연구가필요해보인다. 끝으로본연구에서제시된개선방안이실현됨으로써나타날수있는파급효과에대해정성적 정량적연구가필요하다. 이는건설산업뿐만아니라국민경제에대한기여도등다양한분야에서논의될수있을것으로보인다. 58 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

82 R E F E R E N C E 참고문헌 강성규 권오준 김영선 이경용 최성원 산업재해정체원인분석및대책연구. 울산 : 한국산업안전보건공단고용노동부 산업재해분석 고용노동부 산업안전보건법 국토교통부 건설기술진흥법 고용노동부 국정감사자료 ( 김윤덕의원 ) 국토교통성 ( 日 ) 토목공사안전시공기술지침 김동희 이상철 방돈석 장범수 김천학 김규선 석인호 이석호 김민수 건설공사안전관리비산출및집행방식개선연구. 경기 : 한국시설안전공단심규범, 문지선 건설현장의산업안전주요현안과대응방안. 서울 : 한국건설산업연구원신일순, 오준병 국가간산업재해율차이의결정요인에대한실증분석연구. 울산 : 한국산업안전보건공단최민수 건설공사안전관리체계의개선방안. 서울 : 한국건설산업연구원 CII Making Zero Accidents A Reality Instructor s Guide HSE Managing for Health and Safety(HSG65) 참고문헌 59

83 S U M M A R Y SUMMARY Keywords: Construction Safety, Safer Society Despite the fact that Korea shot to the top ten world economic nations in a short time, its current death rate is the highest among the OECD nations; economic loss caused by industrial deaths exceeds 19 trillion won. Among these, construction work takes up 26.6% of industries with frequent calamities, which in turn takes up 25.3% of industrial calamities. Thus prevention of construction calamities is emerging to be an urgent national agenda. This study does an analysis of safety management for established safety on construction sites and elements that cause accidents, and through this determines the cause of accidents and seeks to suggest solutions and alternatives to prevent further similar accidents. Through an analysis of the problems of the national Construction Safety Management Policy, it analyzes the current accident rates at construction sites, and in order to understand the faults of the construction work safety management policy, also reviews the Occupation Safety and Health Act and Construction and Technology Advancement Act. Also, by reviewing safety management policies of advanced countries, solution suggestions for Korea s construction safety management policy were drawn. Finally, the opinions of professional consultants of each field were collected and reflected in the study. 60 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구

84 Whereas previous studies focused on suggesting development ideas and improvement ideas regarding safety management fees and bidding policies and other specific matters, this study is different in that it reviews various policies and prevention works, then suggests a comprehensive solution for the prevention of repeatedly-occurring construction safety accidents. SUMMARY 61

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86 국토연 안전사회실현을위한건설안전관리개선방안연구 지은이윤하중발행인김경환발행처국토연구원출판등록제 인쇄 2014년 9월 1일발행 2014년 9월 1일주소경기도안양시동안구시민대로 254 전화 팩스 ISBN 한국연구재단연구분야분류코드 B 홈페이지 C 2014, 국토연구원 이연구보고서의내용은국토연구원의자체연구물로서정부의정책이나견해와는상관없습니다.

87 국토연 년도 연구보고서 목록 국토연 안전사회 실현을 위한 건설안전관리 개선방안 연구 제Ⅰ장 연구의 개요 및 목적 안전사회 실현을 위한 건설안전관리 개선방안 연구 지속가능한 발전을 위한 지역회복력 진단과 활용 방안 연구 지속가능한 국토계획 수립지원을 위한 기법개발 및 활용방안 연구 행위자 기반의 공간변화 시뮬레이션 모형구축과 국토도시정책 활용방안 연구 공간 빅데이터를 활용한 국토도시 정책방안 연구 동북아 평화번영을 위한 두만강유역 초국경협력 실천전략 연구 산업도시의 진단 및 지속적 발전방안 연구 생활밀착형 수자원정책을 위한 지표개발과 투자 방향 연구 지역간 문화격차 해소방안 연구 지역개발사업 과다수요추정의 원인과 개선방안에 관한 연구 지역행복생활권 실현을 위한 지역 간 연계협력 활성화방안 연구 통일기반 강화를 위한 북한 거점도시 발전모형과 남북협력 실천전략 연구 미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구(III) 국토변화를 고려한 홍수분석방법 개발연구 국토분야 남북한 제도통합을 위한 정책과제 소프트웨어 산업 집적지의 장소만족도 제고 방안 안전의 사회적 가치와 비용부담에 관한 기초 연구 인구감소기 읍면중심의 농촌지역정주체계 특성분석 및 정책과제 중추도시생활권의 공간적 특성과 대응과제 지역보행환경개선지구 지정에 따른 보행환경 평가모형 구축연구 지역행복생활권 단위 문화서비스의 효과적 공급방안 도시계획 규제방식 전환에 대응하기 위한 비도시지역 개발행위허가에 관한 연구 인구과소지역 공공시설 공급 및 활용방안 창조산업 창조계층 입지특성을 활용한 도시재생 방안 혁신 생활기반 강화를 통한 산업단지 복합화 전략 연구 도시재생에 대한 민간비즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구 웰빙사회를 선도하는 건강도시 조성방안 연구(II) KSP 사업과 연계한 해외도시개발사업 추진전략 연구 대도시내 준공업지역 정비의 방향설정에 관한 기초연구 도시 기후변화 재해 취약성 분석 지원 플랫폼 구축방안 연구 도시재생 중간지원조직 연구 저성장 시대에 대응한 도시기본계획제도 개선방안 연구 친환경 에너지 타운 사업 추진을 위한 도시계획적 대응방안 연구 부동산 산업의 경제적 파급효과 및 육성방안 연구 주거복지 평가지표 개발 연구 건설산업의 협력적 기업 생태계 조성방안 부동산보유세 변화의 경제적 파급효과 분석 연구 임차시장 구조변화에 따른 맞춤형 주거안정 제고방안 연구 주택시장 환경 및 구조변화에 대응한 주택금융지원체계 정립방안 연구 포스트 개발시대의 택지공급체계 정립방안 연구 부동산시장 여건 변화에 대응한 주거지재생 효과분석 시스템 구축(II) 지역 부동산시장의 미시적 동태분석과 정책시뮬레이션 모형 구축 연구(II) 공공건설사업의 시공 관리 불공정행위 근절방안 연구 농촌 다문화가구 주거실태와 주택정책과제 사회경제변화에 따른 주거비용 산정방법 및 변화 분석 안전사회 실현을 위한 건설 안전관리 개선방안 연구 통화정책의 주택시장 파급경로 연구 교통정책 실효성 제고를 위한 활동기반 시뮬레이션 모형 개발 및 적용방안(II) 스마트 셀 기반 활동인구의 공간정책 활용방안 메가트렌드에 대응한 교통 SOC 정책방향 연구 교통사고에 안전한 국토 구현 지역균형발전을 도모하는 네트워크형 중추도시생활권 광역교통 거버넌스 체계 개선방향 연구 과학적 국토계획 수립을 위한 공간지식플랫폼 구축 및 활용방안 연구(I) 국민공감 국토정책 실현을 위한 지표개발 연구 공공부문 공간정보시스템 활용실태 분석을 통한 정부3.0구현방안 국민행복과 건강국토를 위한 가축재난GIS 고도화 방안 국토정책 수요 변화에 대응한 공간-통계 융합모델 개발 및 적용방안 연구 여론 모니터링을 위한 비정형 빅데이터의 시공간분석 방법론 연구 해외선진국의 공간데이터 개방동향 및 전략분석 제Ⅱ장 건설안전사고 현황 및 분석 제Ⅲ장 건설공사 안전관리제도 제Ⅳ장 건설안전 관리의 문제점 제Ⅴ장 해외 건설안전 관리제도 제Ⅵ장 건설안전 관리제도 개선방안 제Ⅶ장 결론 및 향후 과제 윤하중(尹夏重) 안전사회 실현을 위한 건설안전관리 개선방안 연구 경원대학교 대학원 도시계획전공 공학박사 (현)국토연구원 건설 경제연구센터장 연구실적 및 논문 건설환경변화에 대비한 건설정책 재정립방안 연구 국토연구원, 2013 거제~마산 해상구간 추진방안 연구 국토교통부, 2013 민자고속도로 중장기발전방향 연구 국토교통부, 2012 건설공제조합의 자본안전성 제고방안 연구 건설공제조합, 2012 영종~청라 연결도로(제3연륙교) 사업성 검토 연구 국토교통부, 2011 A Study on Ways to Improve Construction Safety Management for a Safer Society 윤하중 국토연구원(Korea Research Institute for Human Settlements) 국토연구원은 국토자원의 효율적인 이용 개발 보전에 관한 정책을 종합적으로 연구함으로써 국토의 균형발전과 국민생활의 질 향상에 기여하기 위하여 1978년 설립되었다. 설립 이래 지속가능한 국토발전, 개발과 보전의 조화, 주택과 인프라시설 공급을 위한 연구를 수행함으로써 아름다운 국토를 창조하여 국민의 행복을 향상하기 위해 노력해왔다. 국토연구원은 국토개발과 보전뿐만 아니라 국가의 경제발전과 국민의 삶의 질 개선에도 중요한 역할을 하고 있다. 위 보고서는 실비로 보급하고 있습니다. 필요하신 분은 지식정보실로 문의하시기 바랍니다. (전화 : , skkim@krihs.re.kr) 홈페이지에서 보고서 목록을 검색할 수 있습니다( 경기도 안양시 동안구 시민대로 254 전화 팩스 ISBN ( ).indd :16:39