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1 연구보고서 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 - 공공부조제도 ( 소득보장 ) 를중심으로 임완섭 오윤섭 김문길 황주희 윤여선 김명중강지원 박형존 이규환

2 책임연구자 임완섭한국보건사회연구원부연구위원 주요저서 경제위기극복과정에서복지제도역할에대한사례연구한국보건사회연구원, 2016( 공저 ) 국내 외보훈보상유사제도보상금지급수준에대한비교연구국가보훈처 한국보건사회연구원, 2017( 공저 ) 공동연구진 오윤섭한국보건사회연구원연구위원김문길한국보건사회연구원부연구위원황주희한국보건사회연구원부연구위원윤여선영국버밍엄대학교연구교수김명중닛세이기초연구소연구원강지원한국보건사회연구원전문연구원박형존한국보건사회연구원전문연구원이규환한국보건사회연구원연구원 연구보고서 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 - 공공부조제도 ( 소득보장 ) 를중심으로 발행일저자발행인발행처주소 전화홈페이지등록인쇄처가격 2017 년 12 월임완섭김상호한국보건사회연구원 [30147] 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 (1~5 층 ) 대표전화 : 044) 년 7 월 1 일 ( 제 호 ) ( 사 ) 아름다운사람들복지회 10,000 원 c 한국보건사회연구원 2017 ISBN

3 발간사 << 사회적안전망에대한필요성이높아짐에따라사회보장제도는저소득층, 노인, 장애인등취약계층에대한지원을강화하고있으며, 이들을지원하는방식도사회서비스, 공공부조등다양한방식으로넓혀가고있다. 2018년발간된나라살림에의하면, 보건 복지 고용등사회보장과관련된예산은 17년 129.5조원에서 18년 144.7조원으로전년대비 11.7% 증가하였으며, 정부총예산에서차지하는비중은 33.7% 로정부예산의약 3분의 1을차지하는규모이다. 이러한양적인성장에발맞춰정부는사회보장정보시스템을도입하여수급자격이없는비수급자의부적절한수급을적발하는한편, 유사 중복사업을정비하여사회보장분야사업의효율적인운영과관리를강화해나가고있다. 또한, 중앙정부, 지방정부, 관련기관간의협력을강화함과동시에읍 면 동중심으로사회보장전달체계를개편하여수급적격자가제도의혜택을받지못하게되는이른바사각지대의범위를좁혀나가고있다. 그러나이러한노력에도불구하고제도의허점을이용한비수급자의부적절한수급이빈번하게발생하고있으며, 다양한영역에서사회적취약계층이발생하고이들에대한사회보장의요구가높아짐에따라사각지대의범위또한쉽게좁혀지지않고있는실정이다. 이처럼본연구는사회보장분야사업의효율적이고효과적인관리에대한필요성으로부터시작하였으며, 전년도에수행된 부정수급및사각지대축소를위한사회보장모니터링 연구와연구목적및연구방법측면에서연속성을가지고있다. 1차연도에서는사회서비스분야를대상으

4 로연구가수행되었고, 올해 2차연도에서는공공부조 ( 생계급여, 기초연금, 장애인연금 ) 를대상으로연구를수행하였다. 본연구는한국보건사회연구원임완섭부연구위원의책임하에원내오윤섭연구위원, 김문길부연구위원, 황주희부연구위원, 강지원전문연구원, 박형존전문연구원, 이규환연구원의공동작업으로이루어졌다. 또한공공부조제도의부적격수급및사각지대관리방안에대한시사점을얻기위해영국, 일본등의사례연구가필요한관계로영국버밍엄대학의윤여선박사, 일본닛세이기초연구소의김명중연구원이외부연구진으로참여하였다. 본연구가사회보장분야사업의부적격수급과사각지대관리실태에대한종합적인분석을제공하여효율적이고공정한사회보장제도를구축해나가는데일조하기를기대한다 년 12 월 한국보건사회연구원원장 김상호

5 목차 Abstract 1 요약 3 제1장서론 7 제1절연구배경및목적 9 제2절연구내용및방법 12 제3절사회보장모니터링 15 제2장사각지대와부정수급현황과이론적배경 21 제1절개요및현황 23 제2절사각지대와부정수급에대한선행연구및개념검토 31 제3절사각지대와부정수급에대한통합적접근과유형화 43 제3장한국의공공부조와모니터링방안 49 제1절개요 : 공공부조의개념및전개과정 51 제2절제도별현황 60 제3절공공부조모니터링분석방안 66 제4장사각지대모니터링분석 75 제1절개요 77 제2절모니터링조사결과분석 78 제3절주요공공부조제도별사각지대대응인식 103

6 제5장부정수급모니터링분석 117 제1절개요 119 제2절모니터링조사결과분석 120 제3절심층분석 137 제6장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 149 제1절개요 : 사례국선정사유및분석틀 151 제2절영국 156 제3절호주 200 제4절일본 240 제7장주요결과및정책제언 287 제1절사각지대측면 289 제2절부정수급측면 304 제3절공공부조제도등사회보장제도모니터링방안 317 참고문헌 321 부록 337

7 Korea Institute for Health and Social Affairs 표목차 표 1-1 1단계사회보장모니터링의구조와전략 20 < 표 2-1> 복지사각지대발굴ㆍ지원신청경로및지원현황 (3~9월) 25 < 표 2-2> 공공빅데이터를활용한복지사각지대발굴대상과지원현황 26 표 2-3 비수급빈곤층변화 27 < 표 2-4> 보건복지부주요복지급여부정수급실태조사결과 (2013~2015년) 29 < 표 2-5> 사망자및해외체류자에대한복지부정수급현황 (2012~2016년) 30 < 표 2-6> 선행연구검토 32 < 표 2-7> 선행조사검토 33 표 2-8 사각지대의범주와개념 36 < 표 2-9> 사각지대유형과관련사회복지제도 37 < 표 2-10> 부정수급과유사개념 39 < 표 2-11> 부정수급유형별분류 I 42 < 표 2-12> 부정수급유형별분류 II 42 < 표 3-1> 기여와자산조사를통해본소득보장정책의유형화 52 < 표 3-2> 대상선정기준과노동조건을통해서본소득보장정책의유형화 53 < 표 3-3> 공공부조목표간상충성 55 < 표 3-4> 연도별국민기초생활보장제도수급자수 60 < 표 3-5> 연도별국민기초생활보장제도급여규모 61 < 표 3-6> 기초연금수급자현황 62 < 표 3-7> 장애인연금수급자현황 64 < 표 3-8> 부정수급모니터링기본분석틀 68 < 표 3-9> 사각지대모니터링기본분석틀 69 < 표 3-10> 모니터링조사대상 71 < 표 3-11> 응답자의일반현황 72 < 표 3-12> 응답자의주요담당업무현황 ( 중복응답 ) 73 < 표 3-13> 응답자의근무경력및사회복지전담공무원여부 73

8 < 표 3-14> 맞춤형복지전달체계사업실시여부 74 < 표 4-1> 복지분야사각지대에대한규모인식 78 < 표 4-2> 사각지대문제가가장심각한사회보장분야 79 < 표 4-3> 사각지대문제가가장심각집단 I 79 < 표 4-4> 사각지대문제가가장심각한집단 II 80 < 표 4-5> 사각지대문제가가장심각한집단 III 80 < 표 4-6> 사각지대발생의주된이유 82 < 표 4-7> 복지분야사각지대발굴을위한법적근거 86 < 표 4-8> 소속 ( 팀, 계 ) 별평균조직원수 88 < 표 4-9> 주된업무분야로본전달체계조직업무 88 < 표 4-10> 주된업무분야로본전달체계별경력분포 90 < 표 4-11> 복지급여대상자혹은신청자에대한초기상담자료관리여부 91 < 표 4-12> 초기상담자료를관리하지않는이유 92 < 표 4-13> 응답자가속한지방자치단체에서복지급여신청탈락자에대한관리담당 92 < 표 4-14> 응답자가속한지방자치단체에서복지급여비신청자에대한관리담당 93 < 표 4-15> 복지사각지대위험이높은집단에대한관리방법 94 < 표 4-16> 복지제도에서적용의포괄성, 대상자선정의적절성, 급여충분성에대한인식 95 < 표 4-17> 해당지방자치단체의주된사각지대발생이유 96 < 표 4-18> 지방자치단체에서발굴한사각지대대상자의제도수혜유형 (1순위) 97 < 표 4-19> 사각지대발굴에성과가가장큰조직 98 < 표 4-20> 사각지대발굴을위해활용하고있는정책수단 99 < 표 4-21> 위표에제시된다양한정책수단을활용하기어려운사유 99 < 표 4-22> 복지사각지대발굴에가장효과적인자원 100 < 표 4-23> 사각지대대응관련업무량 : 전체업무량대비 % 101 < 표 4-24> 복지분야사각지대발굴업무의권한과최종책임 101 < 표 4-25> 읍면동복지허브화의전면시행을앞두고가장우려되는부분 102 < 표 4-26> 2015 년 7월기초보장제도개편이후기초보장제도사각지대규모변화인식 104 < 표 4-27> 기초보장제도사각지대발굴을위해가장시급하게정비되어야할사항 104

9 Korea Institute for Health and Social Affairs < 표 4-28> 기초생활보장사각지대축소를위해부양의무자기준폐지또는완화 105 < 표 4-29> 기초연금의적용범위 106 < 표 4-30> 귀하의생각과가장근접한기초연금의보장수준과적용범위방향성 107 < 표 4-31> 기초연금과생계급여상충성에대한의견 108 < 표 4-32> 읍면동복지허브화와장애인등급제개편연계가사각지대에미칠영향 109 < 표 4-33> 장애인연금사각지대발굴을위해가장시급하게정비되어야사항 110 < 표 4-34> 장애인연금사각지대축소를위한부양의무자기준의폐지또는완화에대한의견 110 < 표 4-35> 기초보장급여만족도 112 < 표 4-36> 국민기초생활보장급여수준적절성 113 < 표 4-37> 복지제도에서적용의포괄성, 대상자선정의적절성, 급여충분성에대한인식 113 < 표 4-38 맞춤형급여에대한인식 114 < 표 4-39> 국민기초생활보장급여탈락이유 114 < 표 4-40> 부정수급과사각지대의문제점및중요성여부 115 < 표 5-1> 부정수급방지의법적근거에대한인식 120 < 표 5-2> 부정수급방지의법적근거 ( 중복응답 ) 121 < 표 5-3> 부정수급조사를위한권한과역할에관한근거가있는경우 121 < 표 5-4> 복지부정수급발생빈도 122 < 표 5-5> 복지부정수급개선정도 122 < 표 5-6> 복지부정수급이가장심각한분야 123 < 표 5-7> 공공부조중부정수급이가장심각한프로그램 123 < 표 5-8> 복지부정수급관련업무의주체 124 < 표 5-9> 복지부정수급관련업무담당자 124 < 표 5-10> 부정수급유형중가장빈번히발생하는유형 125 < 표 5-11> 부정수급관련교육 126 < 표 5-12> 부정수급감소의장애요인 127 < 표 5-13> 부정수급관리체계에서개선이시급한문제 128

10 < 표 5-14> 공공부조제도설계또는관련개편과정에서의부정수급검토 129 < 표 5-15> 지방자치단체의복지사업계획수립시부정수급의검토 129 < 표 5-16> 부정수급예방을위한조치 130 < 표 5-17> 사업지침혹은자체지침의부정수급차단조치 130 < 표 5-18 복지부정수급차단노력 ( 중복응답 ) 131 < 표 5-19> 해당사업지침혹은자체지침의부정수급적발조치 132 < 표 5-20> 부정수급적발경험 (2017년기준 ) 133 < 표 5-21> 부정수급의적발유형 133 < 표 5-22> 부정수급적발계기 134 < 표 5-23> 해당사업지침혹은자체지침의부정수급적발에따른대응조치 134 < 표 5-24> 적발한부정수급에대한대응 (1순위기준 ) 135 < 표 5-25> 지방자치단체의부정수급전담전문가배치에대한인식 135 < 표 5-26> 부정수급적발을위한담당자의광범위한정보접근권한에대한찬성여부 136 < 표 5-27> 부정수급축소방안 136 표 5-28 부정수급관리의법적근거 ( 통합법령 ) 138 표 5-29 부정수급관리의법적근거 ( 개별법령 ) 139 표 5-30 사망자및해외체류자에대한복지급여부정수급현황 141 < 표 5-31> 복지부정수급발생빈도에대한인식 144 < 표 5-32> 복지부정수급개선정도 144 < 표 5-33> 우리나라의복지부정수급이많다고인식하는이유 145 < 표 5-34> 가장빈번히발생하는부정수급유형 146 < 표 5-35> 복지부정수급이가장심각한분야 147 < 표 5-36> 복지부정수급근절방안 147 < 표 6-1> 해외사례연구대상국가및일정 151 < 표 6-2> 해외사례적용부정수급및사각지대분석틀 153 < 표 6-3> 부정수급의종류 164 < 표 6-4> 영국사회보장급여지출과부정수급규모 165

11 Korea Institute for Health and Social Affairs < 표 6-5> 부정수급관리전략 172 < 표 6-6> 장애인생활급여 186 < 표 6-7> 구직급여수준 188 < 표 6-8> 소득지원급여수준 191 표 6-9 호주의주요사회부조성급여 202 < 표 6-10> 호주소득보장급여별수급자현황 (2009~2013년) 203 < 표 6-11> 호주정부지출의기능별구성 (2012~2016년) 204 < 표 6-12> 한국정부지출의기능별구성 (2016~2017년) 205 < 표 6-13> 센터링크의규정준수검토및부정수급대응실적 (2006~2010년) 206 < 표 6-14> 센터링크의수급자대비부정수급 (2007~2015년) 206 < 표 6-15> 급여유형별부정수급판결과추징금현황 (2008~2009년) 207 < 표 6-16> 호주사회서비스부의급여정확성조사결과 (2015~2016년) 210 < 표 6-17> 센터링크에서기소의뢰한부정수급추이 (1999~2015년) 211 < 표 6-18> 데이터매칭기구의모든정부부처대상데이터매칭결과 (2013~2016년) 217 < 표 6-19> 데이터매칭의비용및예산절감성과 (2013~2016년) 218 < 표 6-20> 주요부정수급대응전략별성과 (2011~2015년) 223 < 표 6-21> 주요소득보장급여별수급자수 (2016년 6월기준 ) 226 < 표 6-22> 연령별수급인구비율 (2016년 6월기준 ) 227 < 표 6-23> 가구유형별빈곤선과가구유형별최대급여액비교 231 < 표 6-24> 빈곤선이하가구의총소득과상대빈곤선간의평균격차 ( 13-14): 주거비지출이후 231 < 표 6-25> 총가구소득중정부지급연금과수당의비율 235 < 표 6-26> 항목별사회보장재원 ( 수입 ) 250 < 표 6-27> 부정수급금액별부정수급건수의추이 252 < 표 6-28> 생활보호급여의수급개시부터부정수급기간개시시기까지의기간에대한추이 253 < 표 6-29> 발견계기별부정수급건수의추이 254

12 < 표 6-30> 가구유형별수급가구에서차지하는부정수급건수의추이 255 < 표 6-31> 연령계층별수급자에서차지하는부정수급건수추이 255 < 표 6-32> 기초연금수급자의월평균연금수령액추이 269 < 표 6-33> 항목및가구인원별표준생계비 (2015년 4월기준 ) 270 < 표 6-34> 가구구성별최저생활보장수준의구체적사례 (2011년, 2015년 ) 271 < 표 6-35> 생활곤궁자자립지원제도중앙정부분담비율 274 < 표 6-36> 주거확보급여의지급대상자및요건 275 < 표 6-37> 생활복지자금대출조건 278 < 표 6-38> 고용보험기본수당의수급기간 280 표 7-1 부정수급신고건수 311

13 Korea Institute for Health and Social Affairs 그림목차 그림 1-1 본연구와기존연구의차별성 14 그림 년기준소득계층별규모추정 ( 기준중위소득기준 ) 27 그림 2-2 부정수급의발생원인분류 40 그림 2-3 부정수급과유사개념구분 ( 적격성과수급기준 ) 41 그림 2-4 Type I, Type II 오류 44 그림 2-5 적격성과수급여부기준의사각지대와부정수급유형 48 그림 4-1 맞춤형복지팀구성및운영 89 그림 6-1 영국사회보장 ( 세액공제프로그램포함 ) 지출추이 161 그림 년기준항목별사회보장지출의비중 162 그림 6-3 부정수급발생원인 그림 6-4 센터링크의기소가성공한부정행위분야 (2007~2008년) 208 그림 6-5 소득보장급여의총수급자및근로연령수급자의비율 (1995~2016년) 228 그림 6-6 소득보장급여를받는연금수급연령수급자의비율 (1995~2016년) 229 그림 6-7 평균임금대비급여비율추이 233 그림 6-8 사회보장급여가주소득원인가구의추이 234 그림 6-9 사회보장급여가주소득원인가구의추이 ( 세부연령구분 ) 234 그림 6-10 생활보호의실시체계 241 그림 6-11 최저생활비의체계 243 그림 6-12 생활보호수급가구및수급자, 수급률의추이 244 그림 6-13 생활보호수급가구의가구인원별가구수구성비추이 245 그림 6-14 생활보호수급가구의가구유형별변화 246 그림 6-15 생활보호수급가구의가구유형별추이 246 그림 6-16 사회보장급여 ( 지출 ) 의내용 249 그림 6-17 부정수급건수와부정수급금액의추이 251 그림 6-18 일본의전체빈곤율추이 268 그림 6-19 생활보호제도의개정과새로운생활곤궁자대책의전체상 274 그림 6-20 일본의전국평균최저임금및전년대비인상률추이 281

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15 Abstract << The EFC(Error, Fraud, Corruption) and Coverage Gap in Public Assistance 1)Project Head : Lim, Wan-sub This study is intended to apply the social security monitoring model, regarding the EFC and Targeting errors, to apply public assistance programs(national basic social security, basic pension, disabled pension). We attempted a more integrated approach between the EFC and coverage gap than the previous studies. This study consists of theoretical discussion, institutions and system, overseas case studies, surveys for public officials and analysis, focus group interviews, and implementation. We suggest several policy measures. For the EFC, it have to provide the legal and guidance to local government, release the basic EFC statistics and estimates officially, and build a dedicated organization. The main cause of fraud is in accordance with the eligibility requirements. To eliminate the coverage gap there need to simplify the income security and re-establish the relationship between public assistance programs. Co-Researchers: Oh, Yun-seob Kim, Moon-kil Hwang, Ju-hee Yoon, Yeo-sun Kim, Myung-joong Kang, Ji-won Park, Hyung-john Lee, Kyu-hwan

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17 요약 << 1. 연구의배경및목적 사회보장제도운영과정에는필요한혜택을받지못하는복지사각지대가존재하는동시에다양한유형의비적격수급행태가관측된다. 비적격수급은부정수급의가장대표적인유형이며, 외형적으로적격수급인상태에서의오류에근거한과소ㆍ과대수급과기망에근거한부정수급이존재할때사회보장제도의적격성제고는부정수급문제를포괄한광의의개념으로볼수있다. 비적격수급의문제가가장심각하고광범위하게나타나는분야는공공부조와같은자산조사를기반으로하는선별적복지제도이며, 사각지대문제도제도의선별성과밀접한관련이있다. 본연구는사회서비스대상으로수행된 1차연구 (2016) 에이어사각지대와비적격수급관리실태를파악할수있는사회보장모니터링모형을현금급여형태로지급하는공공부조제도에적용함으로써정책수행전단계에대한실증적관리개선방안제안및관련정책적함의를도출하고자한다. 또한현금급여수급적격성및사각지대관련데이터등을활용하여비적격수급및사각지대축소방안을제시하는한편, 지금까지사각지대와부정수급관련선행연구에서수행되어온병렬적방식의접근에서탈피하여통합적으로접근하기위해노력하였다. 2. 연구방법 본연구는크게이론적논의와해외사례연구그리고모니터링조사

18 4 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 및결과분석으로구성된다. 이론적논의부문에서는선행연구를중심으로사각지대와부정수급에대한개념및유형을고찰함으로써뒤에제시되는해외사례연구와공공부조모니터링조사에대한개념적, 논리적근거를제공하고하고있다. 해외사례연구는주요선진국중공공부조등선별적복지제도가발전한영국과호주, 일본의사례에대해수행하였으며해당국가의경제적사회적맥락과함께객관성을담보할수있는각국통계자료를적극활용하여사각지대와부정수급에대한전개과정과현황, 그리고그특성에대해파악하고자하였다. 본연구의핵심축이라할수있는복지공급자조사는시군구청과희망복지지원단그리고읍면동주민센터에근무하는복지담당공무원또는민간전문인력 600명을대상으로실시하였다. 또한본연구의원활한진행과정책함의도출을위해전문가모니터링포럼및 FGI를실시하여전문가의견을수렴하고이를통해정책적함의를찾고자노력하였다. 3. 주요연구결과및시사점 복지서비스공급자에대한모니터링분석결과는복지사각지대에대한인식과관리운영체계, 그리고복지행정활동과제도별사각지대대응인식으로구분하여제시하였는데주요결과는다음과같다. 첫째, 사각지대발생원인에대한인식의경우복지프로그램에따라다른양상을나타내었다. 둘째, 장애인연금등장애인대상급여의보장수준에대한검토가필요하며, 셋째, 읍면동복지허브화추진의목표달성과조기정착이필요하다. 한편사각지대발굴측면에서는읍면동주민센터또는맞춤형복지팀과시군구희망복지지원단의연계가필요하며, 특히맞춤형복지팀이없는읍면동주민센터의경우더욱요구되는사항

19 요약 5 이다. 또한사각지대발굴의효과성제고를위해민 관또는중앙정부와지자체간서비스연계강화가필요하다. 이러한사각지대문제해소를위한개선방안으로는사례관리기능강화를위해지자체의특성과행정력과결합한전달체계의개편을검토해볼수있으며, 기초생활보장과기초연금연계방식에대한다양한측면의검토가필요하다. 또한사각지대와부정수급을통합적으로고려할수있는포괄적인접근방식의모니터링수행이요구된다. 부정수급측면의결과는다음과같이정리할수있다. 먼저, 부정수급관리운영체계중부정수급적발시벌칙이나과태료에대한규정등법체계의명확성에도불구하고관리체계에대한근거가명확하지않다. 둘째, 부정수급관리전략의경우부정수급예방에서대응에이르기까지복지부정수급에대한교육, 기존데이터를활용한정보의연계, 현장방문, 주기적인정보업데이트등다양한조치가취해지고있지만복지부정수급을관리하는인력이부족하고업무분장이명확하지않다. 셋째, 현재사회복지사업의대부분이시군구를통해전달되면서시군구의사회복지사업업무가폭증함에따라복지부정수급관련업무까지부과할때에는반드시조직의체계와활용가능한인적자원등을신중히검토할필요가있다. 이러한부정수급문제해소를위한개선방안은다음과같다. 첫째, 정부재정관리의일환으로협소한의미의 부정수급 에서벗어나광의의의미인 부적정지출 로전환할필요가있다. 둘째, 부적정지출의기초통계를마련할필요가있으며, 이러한통계는부처별로접근하기보다는범부처가협조하여공식적인승인통계로생산할필요가있다. 셋째, 부적정지출의내부관리방안을마련할필요가있다. * 주요용어 : 모니터링, 공공부조, 부정수급, 사각지대

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21 제 1 장 서론 제 1 절연구배경및목적 제 2 절연구내용및방법 제 3 절사회보장모니터링

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23 1 서론 << 제 1 절연구배경및목적 1. 연구배경 한국사회보장제도는지속적인적용범위의확대와함께그보장수준도제고되고있지만복지에대한욕구가있는데도필요한혜택을받지못하는복지사각지대의문제는여전하다. 한편부정수급은사회보장제도의신뢰성과건강성을담보하는매우중요한부문으로 ( 김문길등, 2015, p. 4), 복지제도의사회보장자원누수의가장큰원인중하나이며, 특정한나라에서나타나는현상이아니라사회보장제도를운영하는곳이면어디에서든발생하는현상이다. 부정수급은사회보장의근간인사회적연대를저해하고, 정책효율성및경제질서를훼손한다는점에서, 사각지대는사회보장정책의실효성을저해하고사회통합의관점에서연대의식을약화시킨다는점에서사회보장제도의지속적발전을위해서는이에대한지속적인통제ㆍ관리가필수적이다 ( 오윤섭등, 2016, p. 24). 한편한국의공공부조제도는근래큰폭의변화가발생하여면밀한고찰이필요한부문이라할수있다. 2014년 7월기초노령연금이기초연금으로전환되면서보장수준이높아졌으며, 장애인연금도적용범위가확대됨과동시에보장수준도높아졌다. 이듬해인 2015년 7월에는통합급여형태의국민기초생활보장제도가개별급여형태인 맞춤형급여 로개편되었다. 한국의공공부조제도는앞서언급된일반적공공부조형태인

24 10 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 국민기초생활보장제도를중심으로장애인과노인에대한범주적공공부조를통해취약계층의빈곤과욕구에대응하는시스템으로구축되고있으며, 제도의외형적구축은상당히진척된것으로판단된다. 하지만제도의구조와외형이제도의운영과성과를담보하지는않는다. 제도의운영과성과를제고하기위해서는이러한제도들의운영과관리, 성과를파악하고이에대한정책환류를위한모니터링의실시가요구된다. 특히, 공공부조제도는다른사회보장제도에비해선별적특성이강하기때문에사각지대와부정수급의문제가심각하게발생하는영역으로분류된다. 이러한공공부조제도에대해오래전부터복지사각지대는물론부정수급과관련한연구들이수행되어왔다. 하지만오윤섭등 (2016, p. 11) 에서지적된바와같이공공부조등사회보장제도에대한대부분의모니터링은부정수급에대한합동단속또는사각지대발굴일제조사등과같은일시적이거나단편적인성격의대응이주를이루고있으며, 부정수급또는사각지대에대한체계성과논리적일관성을가진통계자료의지속적인생산은제대로이루어지지고못하고있는상태로볼수있다. 또한기존의사각지대와부정수급관련연구들은대부분이두개념에대해병렬적관점에서접근하기때문에근본적인한계점을내포하고있다. 따라서동전의앞면과뒷면같은특성을가진두개념에대해통합적측면에서접근할필요가있으며, 이러한접근을통해좀더균형잡힌정책적함의를도출할수있을것이다. 특히, 복지지출이급격히증가하고있는상황에서부정수급과사각지대축소는사회보장제도의지속가능성제고를위해서도반드시해결해야할사회정책의중요과제이다.

25 제 1 장서론 연구의대상과목적 다양한복지급여 ( 서비스 ) 의선정및운영과정에서는해당급여 ( 서비스 ) 에대한자격또는욕구는있으나필요한혜택을받지못하는사각지대의존재와함께부정수급등다양한유형의비적격수급행태가관측되고있다. 비적격수급문제가가장심각하고광범위하게나타나는분야는공공부조와같은자산조사를기반으로하는선별적소득보장제도들이며, 사각지대문제역시이러한제도의선별성과밀접한관련이있다. 이러한공공부조제도는대상자들에게지급되는급여형태로구분하면현금급여와현물급여로구분할수있으며, 대상측면에서유형화하면, 일정소득수준이하의모든사람에게급여를제공하는일반적공공부조와특정한인구학적집단 ( 노인, 아동, 장애인 ) 에만급여를지급하는범주적공공부조제도로구분할수있다 ( 이현주등, 2003, p. 77). 본연구는사회보장제도주요제도에대한모니터링을연차별로살펴보는것으로, 오윤섭등에의해수행된 2016년연구의후속연구이다. 2016년수행된본연구의 1차연도연구는사회서비스분야부정수급과사각지대관련정책대안도출, 향후로드맵작성을목적으로사회보장모니터링기본모형및사회서비스분야에적용가능한측정척도를개발하고시범적으로적용하였다. 2차연도연구에해당하는본연구는 1차연도연구에서제안된기본모형을수정ㆍ보완하여선별성을특징으로하는공공부조에대한모니터링체계개발과모니터링실시를통해공공부조분야수급자선정의적격성제고및사각지대축소를위한개선방안을도출하고자한다. 즉, 본연구의목적은사각지대와부정수급의관리실태를파악하기위해고안된사회보장모니터링모형을주요공공부조프로그램에적용하여정책수행전단계에대한실증적관리개선방

26 12 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 안제시및정책방향에대한함의를도출하는데있다. 이러한모니터링실시의효율성과정책함의도출의용의성제고를위해공공부조프로그램중대상집단및사업규모가큰현금급여형태의소득보장프로그램을선택하였으며 ( 노인의 70% 가대상인기초연금과국민기초생활보장제도의경우 생계급여 만선택 ), 장애인대상의범주적공공부조는예산이가장큰장애인연금을분석대상으로선정하였다. 마지막으로, 선행연구들과차별되는본연구의주안점은다음과같다. 먼저, 선행연구와이론적고찰을통해사각지대와부정수급유형화를이전보다세부화시켜제시하였으며, 두개념에대한통합적접근을시도하였다. 둘째, 주요공공부조제도와관련전달체계를대상으로실제모니터링을실시하여공공부조전반및프로그램별사각지대와부정수급실태에대한인식및관리상의취약점을파악하였다. 셋째, 해외사례연구와모니터링조사를통한개선방안을제도전반에대한개선전략과복지행정단계별개선방안으로구분하여종합적으로제시하고자하였다. 2) 넷째, 앞서언급한정책공급자측면에서인식의차이에대한편의를제거하고자전문가 FGI와행정집계자료, 관련마이크로데이터등의활용을통해더욱균형잡힌정책적함의를도출하기위해노력하였다. 제 2 절연구내용및방법 본연구는크게선행연구중심의이론적논의, 해외사례연구, 그리고 모니터링조사및결과분석으로구성된다. 이론적논의에서는사각지대 2) 이상은본연구사업의 1 차연구인오윤섭등 (2016, pp ) 에제시된본연구사업의차별성을발췌및 2 차연구에적합하도록수정한것임.

27 제 1 장서론 13 와부정수급에대한개념및유형을고찰하여뒤에제시되는해외사례와모니터링조사에대한개념적, 논리적근거를제공한다. 해외사례연구는주요선진국중공공부조제도가발전한영국과호주, 일본에대해수행하였으며해당국가의제도적ㆍ사회적맥락과함께객관성을담보할수있는통계자료를활용하여사각지대와부정수급특성파악에이용하였다. 모니터링조사는 1차연도 (2016) 연구에서제안된모니터링기본모형을공공부조제도에수정ㆍ적용한것으로모니터링조사는시군구청과희망복지지원단, 읍면동주민센터에근무하는복지담당자를대상으로실시하였다. 따라서 1차연도조사와의연속성을위해 2차연도조사에서도 1차조사의기본적이고중요한질문문항을유지하여조사를실시하였다. 한편본연구의원활한진행과정책함의도출을위해전문가모니터링포럼을실시하여의견을수렴하고정책적함의를찾고자노력하였다. 또한모니터링조사를보완하기위해일선행정기관의복지담당자에대한 FGI를실시하여사각지대와부정수급관리및정책방향에대한의견을수렴하였다. 본보고서의주요연구내용은다음과같다. 제1장서론에서는연구의배경및목적, 보고서전반의연구방법및내용, 본연구에서적용하고자하는모니터링의기본개념과방향에대해설명하였다. 제2장에서는사각지대와부정수급과관련한선행연구를바탕으로사각지대와부정수급의개념과원인, 발생유형을통합적접근을통해고찰해보고자하였다. 제3장에서는한국의공공부조현황및현안에대해살펴보았으며, 전년도연구에서제안된모니터링모형을공공부조제도에맞게수정보완하였다. 제4장과제5장에서는기본모형을토대로한국의주요공공부조제도 ( 국민기초생활보장제도, 기초연금, 장애인연금 ) 에대한사각지대와부정수급관리에대한모니터링결과를제시하였다. 제6장에서는사각지대

28 14 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 와부정수급의관리가사례국가에서어떤방식으로구현되고있는지를살펴보았으며, 이를통해한국에대한정책함의를제안하였다. 제7장에서는모니터링결과를기초로사각지대와부정수급관리체계개선방안을제시하였다. 총괄하면본연구는실제모니터링조사를실시하여사각지대및부정수급관련관리현황을분석하고이를전문가 FGI를통해보완하며, 행정집계자료등데이터분석과해외사례연구를통해앞서제시된연구목적의달성을이루고자한다. 그림 1-1 본연구와기존연구의차별성 구분연구목적및대상연구방법연구내용 본연구 차별성 - 사회보장모니터링모형을공공부조제도에적용, 정책수행전단계에대한실증적개선방안제시 -사각지대와부정수급두분야를동시에모니터링하여정책함의제시 -1차연도사회서비스, 2차연도공공부조 ( 현금급여 ) 등연차적모니터링을통한분야별비교가능 -문헌연구 ( 선행연구및조사 ) -전달체계복지서비스공급자실제모니터링실시및조사결과분석 -해외사례분석 - 두개념에대해병렬적접근이아닌통합적접근시도 - 기본모형 ( 분석틀 ) 에근거한조사표작성조사결과분석실시 - 해외사례연구시복지레짐고려 - 모니터링조사보완을위한 FGI 실시 - 부정수급과사각지대의개념화및통합적접근방법소개 - 해외사례연구 ( 영국, 호주, 일본 ) - 사각지대및부정수급모니터링조사분석및정책함의제시 - 비적격수급및사각지대관리및축소방안 -부정수급및사각지대현황제시 -병렬적접근과통합적접근을포괄적으로제시 -국가별경제적사회적맥락을고려한해외사례연구 -국민기초생활보장제도, 기초연금, 장애인연금모니터링결과분석

29 제 1 장서론 15 제 3 절사회보장모니터링 1. 기존모니터링 : 국민기초생활보장제도를중심으로 영국이나미국등선별적복지를중심으로복지정책이시행되는국가들은공공부조모니터링에대한법적ㆍ행정적기반을갖추고있다. 이에반해우리나라는아직까지공공부조나사회보장전반에대한정책모니터링의제도적기반을갖추지못했다. 그에따라사회보장모니터링과정이정부주도가아닌연구의일환으로진행되어왔다 ( 김승권등, p. 19). 한국사회보장제도에서모니터링에대한관심과실제적인적용은 2000년실시된국민기초생활보장제도의기인한다고볼수있다. 앞서언급했듯이정책모니터링은정부주도가아닌연구의일환으로이루어졌는데, 기초보장 자활정책에대한평가를바탕으로전국민에대한기초보장과함께자활정책의역동성을도모하고, 효율적인예산집행에기여하기위해한국보건사회연구원에기초보장 자활정책평가센터가 2001년 12 월설립되었다. 기초보장평가센터는기초보장및자활사업의효율적제도운영과예산운용을위한모니터링을지속적으로실시하였는데, 주요연구결과는아래와같다. 아래연구들에대해종합적으로살펴보면국민기초생활보장제도모니터링체계구축에대한연구를바탕으로수급자실태조사를실시함으로써수급자들의생활여건변화를파악하고신청- 선정-수급-모니터링과관련한수급자측면의다양한실태와인식을조사하였다. 한편복지담당공무원등공급자에대해서는 FGI 또는포럼개최를통한간담회방식을이용하여다양한주제들을심층적으로분석하였다.

30 16 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 기초보장 자활정책평가센터모니터링관련주요연구 > 이현주등 (2002), 국민기초생활보장제도평가체계구축방안연구이태진등 (2003), 2002년국민기초생활보장제도평가및정책과제김미곤등 (2003), 국민기초생활보장제도모니터링및정책방안여유진등 (2004), 국민기초생활보장제도선정및급여평가박능후등 (2004), 기초보장수급가구의빈곤역동성연구김안나등 (2005), 국민기초생활보장제도모니터링체계방안연구강신욱등 (2006), 기초생활보장제도수급자동태및관련요인분석이태진등 (2006), 국민기초생활보장제도대상자선정및관리평가김안나등 (2006), 2006년자활사업모니터링및평가연구이태진등 (2007), 2007년국민기초생활보장제도모니터링및평가 : 수급자및사회복지전담공무원대상질적연구이태진등 (2008), 2007 년기초보장모니터링사회복지전담공무원현장조사자료이태진등 (2008), 2007년기초보장모니터링수급자현장조사자료 : 중소도시. 농어촌이태진등 (2008), 2007 년기초보장모니터링수급자현장조사자료 : 수도권 광역시이현주등 (2008), 국민기초생활보장제도모니터링을위한기초연구최현수등 (2008), 지방자치단체국민기초생활보장제도모니터링연구이태진등 (2008), 2008년국민기초생활보장제도자활기반조성에대한모니터링및평가이태진등 (2008), 2008 년기초보장모니터링사회복지전담공무원현장조사자료이태진등 (2008), 2008 년기초보장모니터링수급자현장조사자료 : 중소도시 농어촌이태진등 (2008), 2008 년기초보장모니터링수급자현장조사자료 : 수도권 광역시이태진등 (2008), 2008년기초보장모니터링포럼 Ⅰ: 근로능력판정그리고확인및점검이태진등 (2008), 2008년기초보장모니터링포럼 Ⅱ: 자활사업참여이태진등 (2008), 2008년기초보장모니터링포럼 Ⅲ: 추정소득부과이태진등 (2008), 2008년기초보장모니터링포럼 IV: 성별영향평가이태진등 (2009), 2009 년기초생활보장제도모니터링및평가 : 법제정 10년의제도운영점검최현수등 (2010), 2010년기초보장모니터링및현장보고

31 제 1 장서론 17 기초보장 자활정책평가센터의활동이종료된후에도공급자에대한모니터링연구가지속되었는데임완섭등 (2014), 김미곤등 (2015), 김태완등 (2016) 의연구에서는시군구와읍면동, 자활센터등일선복지현장의담당공무원과민간전문가중에서모니터링전문위원을위촉하고이들을대상으로심층적인면접과토론을실시하였다. 기초보장ㆍ자활정책평가센터는기초보장모니터링전문위원으로 년 1기, 년 2기, 년 3기, 년 4기를위촉하였다 ( 임완섭등, 2014, 김태완등, 2016). 모니터링전문위원은일선지방자치단체사회복지공무원및민간전문가와다양한사회서비스분야의현장전문가및실무자를중심으로 40~50명규모로구성되어있으며지금도활동하고있다. 모니터링전문위원의위촉과활동은 2008 년이후국민기초생활보장제도모니터링에대한연구가지방자치단체의공급자들에대한사례연구와질적연구에초점을맞춰수행되고있음을보여준다. 이러한모니터링연구와함께국민기초생활제도를포함한사회보장제도전반에대한연구중심의모니터링이실시되었다. 김승권등 (2014) 은사회보장각분야의문제점을도출하고개선방안을모색하기위해공공과민간의이원체계로사회보장현장모니터링단을구성하여운영하였다. 공공영역의현장모니터링단은사업별우수지자체공무원을중심으로, 민간영역은민간기관및단체, 학자등을중심으로구성하였다. 모니터링단운영을통해제안되고도출된내용은보건복지부에보고되어사회보장위원회상정안건의기초자료로활용되었다. 선행모니터링의주요내용을살펴보면, 수급자에대한실태조사가비교적연속적이면서도상세히수행된것을알수있으며뒤에서살펴볼부정수급과사각지대에대한선행연구들에서도수급자대상의연구차원

32 18 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 모니터링이비교적상세히이루어진것을알수있다. 한편사회보장제도의공급자측면모니터링은주로 FGI나포럼형식이어서사례연구또는질적연구차원에서비교적상세히이루어졌다. 그러나상세하고엄격한분석틀로써공급자에대해조사하는상시적연구는제대로이루어지지않았음을알수있다. 지금까지살펴본연구측면의모니터링과함께정부차원의모니터링도실시되고있다. 보건복지부는중앙현장조사를통해보건복지부나름의모니터링을정기적으로수행하였다. 중앙현장조사는국민기초생활보장제도의합리성제고및수급자보호강화를위해일선에서해당제도가운영되는실태를점검하고이를통해발견한문제점을시정ㆍ개선하기위해실시하였다 ( 보건복지부, 2009, p. 304). 또한복지사각지대일제조사를실시하여사각지대를찾아내고일정요건을갖춘대상자에게관련서비스를제공하고있다. 장애인연금부문에서도장애인소득보장업무관련지자체현장지도점검및모니터링을실시하고있다. 그리고사회보장정보시스템과국고보조금통합관리시스템을활용하여수급자에대한관리를하고있다. 하지만이러한정부차원의모니터링에서현장점검은일회적성격이강하며, 정보시스템을이용한모니터링은수급자및부정수급에대한관리의측면이기때문에복지공급자대상의체계적이고정기적인모니터링의실시가필요하다고볼수있다.

33 제 1 장서론 모니터링전략 3) 본연구사업은 3개연도 (2016~2018년) 에걸쳐주요사회보장제도 ( 사회서비스, 소득보장, 주거보장 ) 의부정수급과사각지대관리에대한모니터링을실시하며, 여기에는모니터링과동시에부정수급과사각지대관련한이론적접근과사례연구가포함된다. 기수행된 1차연도연구에서는사회서비스에대해살펴보았으며, 소득보장과주거보장관련한모니터링은각각 2차및 3차연도연구에서살펴보고자한다. 2차연도연구에해당하는소득보장은사회보험과공공부조로대표되는데, 사회보험의경우각각의제도를관리 운영하는공단을중심으로한별도의모니터링체계가존재하기때문에, 본연구는공공부조제도를중심으로모니터링영역을설정하였다. 사회보장제도내의부정수급과사각지대관리의효율성제고와이를통한성과확대를위해서는 1~3차모니터링연구에서제도별관리체계에대한지속적인정보수집이필요하다. 여기에는관련법과조직그리고인력및복지급여대상자에대한정보관리등복지행정단계별관리수단에대한정보가포괄된다. 한편, 모니터링을통한정보수집은현장에서근무하는공공또는민간의복지행정실무자를대상으로, 이들에대한 FGI와면접설문조사를통해이루어진다. 이러한모니터링을통한정보수집과함께영역별관리체계개선방안도출을위해해외사례연구를통한정보수집도병행한다. 관리체계개선등제도개선에필요한정보들을수집하기위해한국에대한시사점이큰국가들중에서자유주의, 보수주의, 사민주의등복지레짐별특성을 3) 이부문은본연구사업의 1 차연구인오윤섭등 (2016) 연구의제 2 장제 3 절 사회보장모니터링구조와전략 부문을발췌하고본연구 (2 차연도 ) 에적합하도록수정한것임.

34 20 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 반영하여사례국가를선정하였다. 이렇게 3개연도에걸친 1단계사회보장모니터링이끝나면, 각연도별로보고서작성은물론, 이를종합하여평가한후 2단계모니터링전략을수립한다. 표 단계사회보장모니터링의구조와전략 시기주체영역목적 사회보장모니터링 1 차연도 사회보장모니터링 2 차연도 사회보장모니터링 3 차연도 외부모니터링 외부모니터링 외부모니터링 자료 : 오윤섭등 (2016), < 표 2-1> 발췌및수정. 사회서비스 공공부조 ( 소득보장 ) 주거보장 ( 주거급여등 ) - 사회서비스영역의부정수급과사각지대관리현황파악 - 기본분석틀에따라필요한개선점도출 - 소득보장영역의부정수급과사각지대관리현황파악 - 필요한개선점도출 - 주거보장영역의부정수급과사각지대관리현황파악 - 필요한개선점도출

35 제 2 장 사각지대와부정수급현황과이론적배경 제 1 절개요및현황 제 2 절사각지대와부정수급에대한선행연구및개념검토 제 3 절사각지대와부정수급에대한통합적접근과유형화

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37 2 사각지대와부정수급현황과이론적배경 << 제 1 절개요및현황 1. 개요 사각지대와부정수급의관리실태를파악하고이를통해주요공공부조제도의정책수행전단계에대한실증적관리개선방안및정책함의를도출하기위해서는먼저사각지대와부정수급의현황을파악할필요가있다. 즉, 본연구와같은사회보장모니터링을실시할필요가있는지를복지제도의사각지대와부정수급현황을통해가늠해보는것이다. 이러한현황파악은관련선행연구검토와함께본연구에서적용되는사각지대와부정수급의개념의기본적토대가된다. 한편개념적또는이론적측면에서사각지대와부정수급은병렬적인것으로파악할수도있지만, 실제사각지대와부정수급은동전의양면과같은특성이있다. 어떤복지제도의신청및선정절차가매우엄격하고복잡하다면이와관련된거래비용과수급대상자들에대한낙인효과확대로인해사각지대가확대되지만부정수급은축소될가능성이크다. 반면, 어떤복지제도의급여가높아지면서선정기준및절차등이완화된다면사각지대는축소되지만부정수급은확대될가능성이커진다. 그러나어떠한국가에서는복지급여의복잡한신청및선정절차가부정수급의원인이되고있다. 반대로어떤복지제도의선정기준및절차가대폭완화될경우 ( 기본소득도입등 ) 이는오히려사각지대를축소하는역할을

38 24 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 하게된다. 이렇게사각지대와부정수급은매우밀접하며유동적인특성이있기때문에이개념에대한개별적접근으로는파악할수있는정보및정책적함의가제한적일가능성이높다. 이때문에본연구에서는사각지대와부정수급에대한개념을개별적으로파악한후이를바탕으로통합적접근을시도하였다. 사각지대와부정수급을병렬적으로접근할경우이둘은대개반대편에있는것으로파악되곤하지만, 이둘을상호연관성이깊은개념으로파악하고접근한연구도적지않다. 하지만국내연구에서는통합적인접근측면에서이둘을연계하거나결정하는요인들에대한고려까지는아직이루어지지않았다. 본장에서는먼저한국의사각지대와부정수급에대한현황을정부에서제공하는집계자료를중심으로살펴본후에부정수급및사각지대에선행연구들을고찰해보고자한다. 현황을살펴보는것은현재의부정수급과사각지대의심각성정도를파악하는것도있지만부정수급과사각지대의개념이체계적으로정립되지않음을확인하는측면도있다. 따라서현황파악이후에는선행연구고찰등을통해부정수급과사각지대에대한개념적접근을시도해보고두개념에대한관계성을바탕으로부정수급과사각지대를유형화하여모니터링조사와분석, 그리고해외사례연구등의분석과정책적함의도출에적용하고자한다. 2. 현황 가. 사각지대 2015 년기준중위소득 40% 기준빈곤율이 9.56% 임에도불구하고소 득인정액및부양의무자기준을충족하지못해국민기초생활보장제도

39 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 25 수급자로선정되지못한협의의사각지대 ( 비수급빈곤가구비율 ) 가 3.38%, 급여수급이후에도여전히빈곤한광의의사각지대가 5.08% 로나타나는등대상선정기준의미충족과급여불충분으로인한사각지대가상당히높은수준으로나타났다 ( 한경훈등, 2017, p. 477). 복지사각지대에대한사후관리를발굴및지원신청경로측면과사회보장정보원에서구축한공공빅데이터를통한활동을중심으로살펴보면다음과같다. 먼저, 2013년과 2014년의복지사각지대발굴및지원신청경로를살펴보면, 2014년기준 3~9월동안사각지대발굴은 2013 년보다 9만 3,624건증가한 28만 7,792건이었는데그중본인신고가 79.4% 로가장높은비율을나타냈고직권조사가 14.1% 로그다음을차지했다. 제3자의신고는 6.5% 인것으로나타났다. 이러한수치는 2013 년에비해직권조사는 13.4% 포인트, 제3자의신고는 6.2% 포인트증가한것이며, 본인신고는약 20% 감소한것으로나타났다 ( 세명대학교산학협력단, 2014, p. 17). < 표 2-1> 복지사각지대발굴ㆍ지원신청경로및지원현황 (3~9 월 ) 2013 년 2014 년 구분소계직권조사제 3 자신고본인신고지원완료 미지원 ( 절차진행중 ) 계 194,168 1, ,195 94,334 99,834 월평균 27, ,456 13,476 14,262 계 287,792 40,694 18, , ,902 월평균 41,113 5,813 2,654 32,645 17,700 자료 : 보건복지부 (2014); 세명대학교 (2014), p. 17 에서재인용. 163,454 (436) 23,351 (62) 한편 2014 년송파구세모녀사건이후 사회보장급여의이용ㆍ제공 및수급권자발굴에관한법률 이제정 ( ) 되었으며, 한국사 회보장정보원은동법 제 12 조 ( 자료또는정보의처리 ) 에근거하여발굴

40 26 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 관리시스템을구축하고이를통한빅데이터활용으로고위험가구의예측및선별자료를지자체에제공하고지자체는이정보를바탕으로해당대상자에대한상담및조사를통해필요한복지및서비스를지원하고있다 ( 보건복지부보도자료, ). 한국사회보장정보원은 2015 년 12월, 2016년 4월, 2016년 7월에사각지대에있던수급및서비스지원대상자를각각 11만 4,609명, 4만 8,708명, 4만 5,690명등총 20 만 9,007명발굴하였다. 이들중실제서비스또는급여가지원된대상은전체의 13.2% 인 2만 7,631명인것으로나타났다 ( 김상희의원실보도자료, ). < 표 2-2> 공공빅데이터를활용한복지사각지대발굴대상과지원현황 구분 발굴대상자 ( 명 ) 전체대상자 209,007 합계 27, % 기초생활보장 2, % 지원내용 차상위 2, % 긴급복지 % 기타 * 21, % 자료 : 한국사회보장정보원제출 ; 김상희의원실재구성 ; 김상희의원실보도자료 ( ). 아래그림을살펴보면 2015년말기준생계및의료급여수급가구는 89만가구 (144만명 ) 이며, 맞춤형급여의정책기준선인기준중위소득 30% 이하의국민기초생활보장제도비수급빈곤층의규모는약 28만가구 (41만명 ) 인것으로추계되었다. 기준중위소득의 30~40% 이하비수급빈곤층규모는 35만가구 (52만명 ) 이며, 기준중위소득 40~50% 이하는 30만가구 (51만명 ) 로추계되었다. 맞춤형급여는기준중위소득의 50% 까지를포괄하므로이기준으로볼때비수급빈곤층의규모는약 93만가구 ( 약 144만명 ) 인것으로볼수있다 ( 김태완등, 2017, pp ).

41 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 27 그림 년기준소득계층별규모추정 ( 기준중위소득기준 ) ( 단위 : %, 가구, 명 ) 주 : 1) 통계청인구주택총조사기준 2015 년전체가구수는 1,911 만 1,030 가구, 전체인구수는 5,106 만 9,375 명임. 단, 집단별가구 ( 개인 ) 수는천의자리에서반올림한수치임. 2) (2)~(5) 집단의경우소득인정액기준, (6)~(9) 집단의경우경상소득기준. 자료 : 김태완등. (2017). p 표 2-3 비수급빈곤층변화 구분 비수급빈곤층 차상위계층기준비수급빈곤층차상위포함비수급빈곤층 2003년기준 1차조사 2006년기준 2차조사 2010년기준 3차조사 2014년기준 4차조사 2015년기준 5차조사 177만명 103만명 117만명 118만명 93만명 ( 최저생계비 100% 이하 ) ( 중위소득 ( 기준중위소득 40% 이하 ) 50% 이하 ) 86만명 67만명 68만명 85만명 51만명 ( 최저생계비 (100%)~120% 이하 ) ( 중위 40~50% 이하 ) 263 만명 170 만명 185 만명 203 만명 144 만명 자료 : 이현주등. (2005). 차상위계층실태분석및정책제안. 보건복지부, 한국보건사회연구원. p 이현주등. (2008) 년차상위계층실태분석및정책제안. 보건복지부, 한국보건사회연구원. p 이태진등. (2011). 빈곤정책선진화를위한실태조사연구. 보건복지부, 한국보건사회연구원. p 이태진등. (2015) 년복지욕구실태조사. 보건복지부, 한국보건사회연구원. p. 91. 김태완등. (2017) 년구민생활실태조사. 보건복지부, 한국보건사회연구원. p 김태완등. (2017). p. 489 에서재인용.

42 28 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 위표는비수급빈곤층의추이를보여준다. 2014년기준조사에서비수급빈곤층이급격하게증가한것으로나타났지만시계열적으로는비수급빈곤층은감소하는추이를보인다. 비수급빈곤층의감소에는맞춤형급여로의개편을통한보장수준의확대및앞서살펴본사각지대발굴과발굴된사각지대에대한정책연계노력등이반영된것으로볼수있다. 지금까지살펴본사각지대현황과수준은정부정책개입의필요성을나타내는동시에, 그개념이복지행정차원과비수급빈곤층에집중하는협소함을보이고있어좀더포괄적인개념정리가필요함을보여준다. 나. 부정수급 복지부정수급과관련한자료는주로감사원감사결과, 국정감사와관련해국회의원실에서배포한보도자료등에수록되어있다. 먼저보건복지부가공식으로제출한자료에따르면 2013년이후복지분야부정수급적발현황을프로그램별로살펴보면, 건강보험과장기요양보험이가장높았으며이는시간이흐를수록확대된것으로나타났다. 여기서주의할것은부정수급적발의증가가반드시부정수급의확대라는것은아니다. 제도의변화와정보시스템의정교화에따라부정수급의적발건수가증가한영향도존재한다. 건강보험체계내에서적발된부정수급을제외하면, 국민기초생활보장제도와보육료및양육수당, 기초연금의부정수급액, 장애인연금및수당이상당히높은것으로나타났다. 특히보육료및양육수당과기초연금의부정수급에따른환수액이감소한데반해국민기초생활보장급여액은오히려증가한것으로나타났다.

43 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 29 < 표 2-4> 보건복지부주요복지급여부정수급실태조사결과 (2013~2015 년 ) 2013년 2014년 2015년 건수 금액 건수 금액 건수 금액 기초연금 23,928명 20 9,770명 명 1.21 노인일자리지원 15명 명 명 0.36 노인돌봄서비스 123기관 0.4 4기관 기관 0.17 장애인연금및장애수당 1,550명 명 명 0.4 장애아동가족지원 40기관 0.3 6기관 기관 0.12 국민기초생활보장 8,418명 75 8,927명 99 13,946명 146 의료급여 79명 명 1 102명 1.52 보육료및양육수당 675명 명 명 10 건강검진 674명 ,315명 ,388명 0.11 가사 간병방문도우미 10기관 기관 기관 0.18 지역사회서비스투자 150기관 기관 1 130기관 1.48 산모신생아도우미지원 2기관 기관 기관 0.17 국민연금 119명 명 명 1.2 건강보험 ( 개인 ) 부정수급 67,071명 53 59,225명 59 62,122명 69 건강보험 ( 기관 ) 거짓부당청구 658기관 기관 기관 323 노인장기요양보험 537기관 기관 기관 235 자료 : 보건복지부제출자료 ( ); 최병근 ( ), p. 2 에서재인용. 이러한이유는세가지측면에서유추할수있다. 첫째, 대상선정기준의복잡성때문에발생한다. 다른급여들에비해기초생활보장제도는부양의무자기준과소득인정액, 급여특례등으로복잡하게구성돼있다. 특히부양의무자기준과소득인정액기준은고의적이든고의적이지않든부정수급을야기할개연성이크다. 둘째, 급여산정방식역시부정수급을야기할수있다. 보육료와양육수당은대상자를기준으로, 기초연금은본인및가구를기준으로급여액이산정되기때문에상대적으로단순하다. 그러나국민기초생활보장제도는급여액이가구원수에영향받으므로사망및해외체류등에따른변화에민감하게반응해야하나, 부양의무자와연락을취하지않는경우이러한정보를제공하지않아부정수급이될소지도있다. 셋째, 제도의특수성때문에야기될수있다. 보육료지원과양육수당, 장애인연금등은급여의탈락여부를결정하는기준

44 30 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 이상당히명확하다. 또한대상선정기준은해당제도에만영향을미친다. 이에반해과거국민기초생활보장제도는통합급여의한계로인해대상선정에서의탈락은모든제도에서배제되는것을뜻한다. 이러한이유로다수의수급자들은개인정보변경사항의제출을매우꺼렸다. 2017년공개된자료에서도유사한경향이나타나고있다. 사회보장정보원이 2017년국회국정감사를위해더불어민주당인재근의원실에제출한자료에따르면, 사망및해외체류자의복지부정수급은총 1만 3,354건, 총 26억 3,000여만원에이르는것으로나타났다. 사망자에게지급된급여액의경우기초노령연금의비중이가장높게나타났으며, 기초생활보장제도의경우적발건수에비해부정수급금액은상대적으로높지않은것으로나타났다. 해외체류자의부정수급역시기초노령연금이가장많은건수와가장많은금액을나타내고있다. < 표 2-5> 사망자및해외체류자에대한복지부정수급현황 (2012~2016 년 ) 부정수급유형 사망자에게지급된급여액 해외체류자에게지급된급여액 제도 2012~2016년합산건수금액 기초노령연금 1) 9,924건 15억 4,000만원 기초생활보장 1,224건 3억 3,000만원 장애인복지 1,001건 1억 1,000만원 기초연금 124건 6,700만원 기초노령연금 535건 2억 3,000만원 기초생활보장 169건 1억 5,000만원 영유아보육료지원 284건 1억 5,000만원 주 : 2012~ 2016 년합산자료이나, 2016 년은 8 월까지집계된자료임. 자료 : 인재근의원실. ( ). 보도자료 ; 사회보장정보원제출자료 (2017 년국정감사 ) 재구성. 한편관련현황자료를통해부정수급의심각성을엿볼수있으나관련 현황을나타내는지표들이체계적이라기보다는관리적차원의실적중심 으로이루어지고있음을확인할수있다.

45 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 31 제 2 절사각지대와부정수급에대한선행연구및개념검토 1. 선행연구 국내에서사각지대와부정수급에대한연구들은적지않게이루어졌지만그정의와개념, 구성요소, 관리체계등을종합적 체계적으로수록한연구들은거의이루어지지않은상황이다. 특히, 부정수급의경우개별부처차원의현안중심으로연구가진행되어왔다. 해외의경우개념과유형화, 관계법령및관리체계등에대한다양한연구들이오래전부터이루어져왔지만해당사례를한국의상황에적용시키기는그배경과맥락이맞지않는경우가많다 ( 오윤섭등, 2016, p. 12). 한편사각지대에대한연구는오히려외국보다국내에서활발하게이루어지고있다고볼수도있지만, 다양한개념이혼재되어있고주로규모추정또는선행연구및법률적접근을통한제도적고찰이대부분을차지한다. 아래연구들을살펴보면, 기존연구들은부정수급과사각지대에대해서포괄적으로접근하지않고개별적으로접근하고있다. 부정수급에대한선행연구들은개념적접근이후, 행정집계자료또는인식조사자료등을통해부정수급에대한정책함의를도출하고있으며, 사각지대에관한연구들은부정수급과유사하게개념적접근이후, 실태조사자료를통한사각지대추정및복지급여수급자대상의조사와분석등을통해그실태와정책적함의를파악하고있다.

46 32 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 2-6> 선행연구검토 사각지대 부정수급 연구제목및목적연구방법주요연구내용 <2014 년복지욕구실태조사 > 이태진등 (2015), < 빈곤정책선진화를위한실태조사 > 이태진등 (2011) <2006 년차상위계층실태분석및정책제안 > 이현주등 (2008) < 복지사각지대의생계형사건 사고유형과원인 > 이현주등 (2013) - 최근생활위험과관련된사건 사고를분석, 그유형과원인, 제도적한계를분석 - 문헌연구 - 실태조사 ( 규모추정등 ) < 고용보험부정수급사례분고용보험심사위원회의석 > 이윤진 (2016) 고용보험재심사관련 -수급권자입장에서제도변화 1996~2014년자료과정을분석, 현실과법제도사례에대한질적내용의정합성을고찰하고고용분석보험의향후발전방향모색 < 건강보험부적정지출관리방안연구 > 신영석등 (2015), - 부적정지출의실태파악및규모예측, 방지방안제시 < 재정효율화를위한보건복지부정수급근절방안 > 김문길등 (2015) - 부정수급근절을위한예방, 단속, 사후관리체계구축을위한정책제언도출 -저소득층중기초생활보장사각지대규모추정 -사각지대정의 : 생활형편으로는기초보장을받아야하나부양의무자기준등으로기초보장을받지못하는계층 -문헌연구생계형사건 사고의유형분석 -보도된사건 사고에대및유형별사례심층분석한양적및심층적내정책적함의용분석 문헌고찰, 방문조사, 실적분석및통계분석전문가자문 문헌조사국민인식조사및분석전문가, 제공기관담당자자문 < 복지사업부정수급근절방안수 -문헌연구립 > 권오성등 (2013), -행정자료분석 -복지지출과관련된부정수급개념 -심층면접을정립, 부처별로진행되고있는복지사업에서적발된부정수급사례를유형화하여개선방안마련 청구취지의다양화및구체화, 대응방식의전문성강화, 제도의불신지속을유추심사위원회쟁점사항은법개정원인으로작용 건강보험부적정지출정의, 한국포함주요국건강보험부적정지출관리현황, 부적정지출인식조사, 부적정지출규모추계, 건강보험부적정지출방지방안 부정수급유형과현황복지부정국민인식조사복지부정수급근절방안 부정수급의개념정의및이론복지사업부정수급사례유형화복지제도별부정수급분석틀, 방지대책 앞서모니터링관련선행연구부문에서살펴본국민기초생활보장제도모니터링의경우지속적으로모니터링은이루어졌지만, 부정수급과사각지대를고려한체계적인분석틀에근거하여수행하지는못하였다. 한편부정수급과사각지대에대한선행조사들을살펴보면부정수급의

47 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 33 경우산재보험등부정수급의우려가큰사회보험을중심으로조사가이루어졌으며, 소득보장제도전반에관하여서는전문가인식조사등이수행되었다. 공공부조를담당하는공무원대상모니터링조사는거의이루어지지않았다. 사각지대의경우사회보험측면과사회보장정보시스템을활용한사각지대에대해조사가이루어졌는데, 공공부조제도와직접연관이있는사회보장정보시스템은공급자조사가아닌정책수요자를대상으로조사가이루어졌다. < 표 2-7> 선행조사검토 부정수급 사각지대 연도보고서수행기관조사제목조사내용 재정효율화를위한보건복지부정수급근절방안 산재보험부정수급방지사업연구 : 공단내부인식도조사를중심으로 부정수급및사각지대축소를위한사회보장모니터링 사회보험사각지대해소시범사업성과평가연구 사회보장정보시스템을활용한복지사각지대발굴방안연구 부정수급및사각지대축소를위한사회보장모니터링 한국보건사회연구원 근로복지공단산재보험연구센터 한국보건사회연구원 한국개발연구원 사회보장정보원 한국보건사회연구원 복지부정방지대책마련을위한국민인식조사 공단보험범죄방지사업설문조사 사회서비스부정수급관리체계 사회보험지원사업인식현황 취약계층실태조사서 복지사각지대관리체계 - 복지부정수급에대한인식 - 정부의복지부정수급근절대책추진성과에대한인식 - 복지부부정수급근절대책 - 보험범죄 ( 부정수급 ) 과관련된전반적인인식, 제도개선사항등 - 복지부정수급에대한인식 - 복지관리운영체계에대한인식 - 복지부정수급현황및실적 -사회보험지원사업현황파악 -찾아가는가입확대서비스운영실태확인 -향후지원사업홍보및운영에대한의견 -조사대상집단의인구학적특성, 가구의경제적여건, 위기도평가등조사대상자의기본현황 -복지급여및서비스수급, 변동이력, 가구및가구원, 경제활동 ( 일자리 ), 경제적여건 - 복지사각지대에대한인식 - 복지사각지대관리운영체계에대한인식 - 복지사각지대현황및실적

48 34 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 2. 개념적검토 가. 사각지대 대부분의선진국에서는다양한형태의사회보장제도가사회를유지하는바탕이되는반면, 다수의국가에서는공적혹은사적으로제공되는사회보장이시민권자나정규근로자를대상으로한다. 즉, 모든사람은사회보장을적용받을권리가있지만, 각국에서운영하는사회보장제도의차이로인해적용받지못하는경우가발생한다. 보편적인복지제도를운용하는국가에서사각지대에대한논의는주로사회적배제 (social exclusion) 와미충족욕구 (unmet needs) 에초점을맞춘다. 즉, 보편적으로사회보장제도가운용되지만여전히사회적으로배제되는집단이있다는데초점을맞추는것이다. 이에반해선별적복지제도를운용하는국가는제도별로대상자선정기준과자격요건등을충족하지못해해당제도의적용을받지못하는적용제외 (coverage gap) 에초점을맞춘다. 한국역시선별적복지제도를특징으로하며, 사회보장기본법에따라 국민삶의질을향상시키는데필요한소득 서비스를보장 하고있다 ( 동법제3조 ). 필요한 급여나서비스를보장한다는것은이를측정하는자격요건혹은선정기준이존재함을의미한다. 이러한조건 (condition) 에따른선별로인해사각지대가존재할수밖에없다. 하지만앞서언급했듯이사각지대는복지제도가발전한국가에서도발생할수밖에없는구조적문제이다. 다만, 국가에따라그형태와특징이다르기때문에이를해결하는문제는국가의사회경제적환경과제도적특성에따라달라진다. 이러한사각지대를사전적의미로파악해보면, (1) 어느위치에섬으로써사물이눈으로보이지않게되는각도, 또는어느위치에서거울이

49 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 35 사물을비출수없는각도, (2) 관심이나영향이미치지못하는구역을비유적으로이르는말, (3) 군사무기의사정거리또는레이더및관측자의관측범위안에있으면서도지형따위의장애로인하여영향력이미치지못하는구역 등으로정의된다 ( 국립국어원, 2017). 이런사전적의미를적용하면복지사각지대는 복지제도범위내에들어와야하나발견하기어렵거나관심이미치지않아발견되지않는사람들 로도유추해볼수있다. 반면, 복지사각지대는연구자가보는관점과목적에따라다양하게정의되고있다. 선행연구를통해사각지대에대한개념적측면을살펴보았을때그정의나범위가학술적으로일치된견해를보이지는않는다. 또한사각지대와동전의양면과같은관계인부정수급과함께고려하는경우는드물다. 다만, 권오성등 (2013), 김문길등 (2015), 오윤섭등 (2016) 의연구에서는 적격비수급 측면에서이를부정수급문제와함께다루고있다. 하지만이들연구에서도사각지대와부정수급을통합적관점에서다루고있지않고병렬적인방법으로접근하고있다. 오윤섭등 (2016, p. 83) 은 사회보장기본법 의정의에근거하여사각지대를 사회보장의사각지대 로정의하고, 사회보험의사각지대, 공공부조의사각지대, 사회서비스의사각지대로구분했다. 그러나실제연구에는공공부조와사회서비스의사각지대를구분하지않고사각지대발굴체계에대한조사결과역시공공부조와사회서비스를구분하지않았다. 이는제도들이국가재정으로운영되는사회보장사업이라는공통점과함께중앙정부에서광역시도, 시군구를통해읍면동으로전달하는동일한체계 ( 류명석등, 2009, p. 65) 를갖고있기때문이다. 일부연구에서는공공부조와사회서비스의사각지대를통합적으로 복지사각지대 라고명명하고있다 ( 김세원등, 2014, p. 14).

50 36 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 표 2-8 사각지대의범주와개념 구분범주개념 Hernanz (2004) ILO (2010) 신영석 (2005) 석재은 (2003) 구인회백학영 (2008) 김제선 (2010) 이소정 (2013) 김원섭 (2013) 1 차사각지대자격있는개인이급여를청구하지않는것 2 차사각지대 자격있는개인이급여를받고싶어하지만, 받지못하는경우, 수급절차나정보의이해에어려움이발생한경우 법적포괄성 특정제도에서법으로규정하고있는대상자의규모 실질포괄성 실제로제도의적용을받고있는수급자규모 수요자측면 공적보장체계로부터의배제와급여의부족 공급자측면 대상포괄성과급여적절성의부족 보편성적절성 적용대상 급여 제도적배제 실질적배제 급여 비인지사각지대접근성 적용범위보편성 (universality), 수급권을획득하지못한경우급여수준적절성 (adequacy), 급여수준이기초보장에적절치못한경우 프로그램적용대상 (program eligibility) 에서제외된자프로그램적용대상은되지만, 프로그램적용범위 (program coverage) 에포함되지않아급여수급권을얻지못한자급여수급조건 (benefit eligibility) 은갖추었으나급여를받지않는경우로자발적인비수급자 (non take-up) 법적으로사회보장프로그램에참여할자격이부여되지않은경우 프로그램의적용대상은되지만, 프로그램적용범위에는포함되지않아수급권을얻지못하는경우프로그램이적용되고있고해당급여의수급요건을갖추었지만, 급여를받지않는경우 서비스의존재를모르고이용경험이없으나, 향후이용할욕구가있음 인지하고있으나이용경험이없으며향후이용에대한욕구가있음 서비스를알고있고이용경험이있으나, 불만족을이유로이용불만족의사없음제도내적사각지대 : 제도에가입자로포괄되어있으나보험료를납부하지않아실가입자로편입되지못한경우적용사각지대제도외적사각지대 : 제도의포괄대상에있지않은사람으로서적용제외자급여사각지대급여불충분 서정희등 (2014) 최균등 (2012, p. 7) 복지소외계층 적용범위 (coverage) 의역의개념으로서, 대상자를포괄하는범위, 정도, 수준 관련제도에대한욕구가존재함에도수급조건등여러제약으로인해관련서비스의혜택을받지못한욕구미충족상태인소외계층 자료 : 노혜진 (2016), 사회복지연구, 47(1), pp 에서재인용및수정.

51 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 37 홍성대 (2011) 는사각지대의유형을아래표에제시된바와같이네가지로제시했는데, 소득 재산중심급여자격기준의기계적적용에의한사각지대 는주로공공부조, 사회복지서비스와관련된다. 또한이제도들은신청주의방식을따르기때문에신청주의에따른사각지대도존재한다. 세번째유형은단편적급여설계로인한사각지대로, 모든사회복지제도가포함된다. 네번째유형은가입대상관리미흡으로인한사각지대로주로사회보험에해당된다. < 표 2-9> 사각지대유형과관련사회복지제도 사각지대유형 소득 재산중심급여자격기준의기계적적용에의한사각지대 신청주의에따른사각지대 단편적급여설계로인한사각지대 제도가입대상관리미흡으로인한사각지대 관련사회복지제도 공공부조, 사회복지서비스, 기타복지제도 공공부조, 사회복지서비스, 기타복지제도 전체사회복지제도 사회보험 자료 : 홍성대. (2011). p. 134 앞서언급한내용들을포괄적으로살펴볼때본연구에서관심을갖는사각지대의범위는다음과같다. 첫째, 제도설계상의이유로받아야할대상이못받는문제 (coverage 및이와관련한보편성문제 ) 들로구조적배제와관련된다. 둘째, 제도에는대상으로포함되지만, 급여가충분하지않아대상의욕구 (needs) 에충분히대응하지못하는문제로급여의적정성또는충분성 (adequacy) 과관련된다. 셋째, 제도의대상이지만, 전달체계혹은복지업무행정상의이유 ( 오류및과실포함 ) 로대상에게급여를주지못하는문제로관리운영상의배제와관련된다. 넷째, 자발적배제로복지에대한가치관, 사회적낙인, 자녀등의피해를우려한대상자의자발적인배제를의미한다. 본연구에서이러한사각지대의유형을부

52 38 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 정수급과의통합적측면과이둘을결정하는, 또는연계하는주요요인인 제도의엄격성과복잡성을중심으로파악해보고자한다. 나. 부정수급 부정수급에대한개념정의에앞서부정수급과밀접한연관이있는단어들의정의를살펴보았다. 먼저, 적격은 어떤일에알맞은자격을지닌성질 ( 네이버국어사전 ) 을의미하고적격성은 어떤혜택을받기위한특별한자격의충족 ( 사회복지학사전 ), 적정은 알맞고바른정도 ( 네이버국어사전 ) 를의미한다. 본연구의주제인 수급자선정적격성제고 는복지급여의수요자측면에서자격충족의적격과함께대상자선정등공급자측면에서일련의전달체계및과정의적격성을제고하는것을포괄한다. 이는모니터링조사를통해신청, 선정, 급여지급, 사후관리등일련의과정에서효율성과효과성을제고하는데그목적이있다. 부정수급관련개념에대한선행연구들을살펴보면다음과같다. 최현수등 (2011) 은적정급여와부적정급여의개념으로부정수급에대해접근하였는데, 부적정급여는적정급여의필수요건중에서한가지이상을충족하지못하는상태로선정되어급여를수급하는경우를의미하며, 사각지대는부적정급여와정반대쪽에위치하고있는것으로, 어떠한제도의수급자로선정되는데에필요한요건을모두충족시키고있으나미신청등다양한요인때문에복지대상자로선정되지못하고전혀급여를받지못하고있는상태 ( 적격비수급 ) 를의미하는것으로보고있다. 박경돈 (2013) 은부정수급에대해기망과불법에의한부정수급과실수등과오에의한부정수급으로구분하고있으며, 부정수급과유사한개념으로서중복수급, 부적정수급, 불법수급등에대한개념을제시하고있다.

53 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 39 < 표 2-10> 부정수급과유사개념 유사용어 부정수급 중복수급 부적정수급 ( 급여 ) 불법수급 내용 -부정수급의규모및제재의문제가대 -정당한급여의수급이아닌기망, 불법과두, 부정수급의환수문제가중요함같은기타부당한방법에의한수급과과 -기관책임및발생영역의식별이라는오 ( 과실 ) 에의한수급을포괄함 ( 광의의개념 ) 문제발생 - 단일정책대상자에게특정기간에복수의급여를제공하는것 - 정당한급여의수급이아닌기타부당한방법이나행정기관등의과오 ( 과실 ) 에의한수급을모두포함함 - 부적정급여 란적정급여를지급하기위해적절한대상자를선정하고정확한급여수준을결정하는데에필요한복지대상과관련된인적기준및정보, 소득및재산관련기준및정보중에서한가지이상을충족하지못하는상태로선정되어급여를수급하는경우 ( 보건사회연구원, 2011) - 불법적인급여의수급으로부패와범법적행위를의미함 특징 - 단일기관 ( 사업 ) 의복수지급 - 복수기관 ( 사업 ) 의복수지급 - 비적격자에대한과오 ( 과실 ) 의급여제공과부정수급을모두포함 - 과대지급, 중복지급뿐만아니라과소지급으로인한수급을모두포함 - 법적책임이반드시수반됨 자료 : 박경돈 (2013); 권오성등 (2013), pp 에서재인용및수정. 김문길등 (2014) 은부정수급을가장포괄적인개념으로정의하면 부적정급여 가된다고보았다. 하지만부정수급범위에포함할지가논란이되고있는 과소급여 는부정수급의문제라기보다는권리구제차원의문제로보고있다. 또한세계은행에서고의성과비고의성을기준으로부정수급의발생원인을기망, 오류 ( 수급자, 공급자측면포함 ), 부패로구분하는방식에따라부정수급을광의적개념으로접근하였다.

54 40 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 그림 2-2 부정수급의발생원인분류 고의성 (intentional) 기망 (fraud) 부패 (corruption) 수급자 (claimant) 수급자오류 (customer error) 행정적오류 (official error) 행정담당자 (staff) 비고의성 (unintentional) 자료 : World Bank(2010), p. 3; 김문길등 (2014), p. 17 에서재인용. 권오성등 (2013) 은적격성과수급기준을통한부정수급의영역구분 ( 아래그림 부정수급과유사개념구분 참조 ) 을시도하였다. 먼저, 적격성과비적격성등적격성유무, 수급과비수급의수급유무를교차하여적격성과수급여부라는두가지기준을이용한다면, 복지부정수급을광의적차원에서 4가지영역으로분류할수있으며, 이는아래와같이 적격급여의영역 (I), 비적격급여의영역 (II), 적격비급여의영역 (III), 비적격비급여의영역 (IV) 으로명칭된다. 아래그림에서따르면본연구에서관심을갖는기망과오류로발생하는문제들은 적격급여의영역 (I), 비적격급여의영역 (II) 에해당함을알수있다. 한편, 오윤섭등 (2016) 은부정수급을 사회보장급여또는서비스와관련하여부당이익을취하는행위 로정의하였다. 이정의에따를경우오류로인한과소 과대수급, 과오수급은포함되지않는반면, 부당이익추구와관련된모든행위와행위주체가포함된다 ( 오윤섭등, 2016, p. 38).

55 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 41 그림 2-3 부정수급과유사개념구분 ( 적격성과수급기준 ) 비적격급여의영역 (II) : 부적정수급 (d) 협의의부정수급 ( 원인 : 기망 ) 수급 적격급여의영역 (I) (a) 협의의부정수급 ( 원인 : 기망 ) 비적격 (e) 과오수급 ( 원인 : error) (b) 과대수급 ( 과오수급중 ) ( 원인 : error) 과소수급 ( 원인 : error) 적격 비적격비급여의영역 (IV) (c) 복지사각지대 적격비급여의영역 (III) 비수급자료 : 박경돈 (2013); 권오성등 (2013), p. 34에서재인용. 본연구에서실시된모니터링조사의부정수급은광의의부정수급으로볼수있으며, 권오성등 (2013) 의연구와마찬가지로적격성과수급여부를판단기준으로활용하였다. 따라서앞서언급한유형들을포괄하고있지만, 부패 로발생한부정수급의경우부당이익을추구한행위주체에대한조사가어렵기때문에본연구에서는제외하였다. 따라서본연구는부정수급을포괄적으로다루지만대상자의기망과공급자와대상자의오류ㆍ과실로인한부정수급에집중하고있다. 아래표에서음영처리된부문은모니터링의관심영역을나타낸다.

56 42 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 2-11> 부정수급유형별분류 I 상태 수급 자격유무 적격 비적격 발생원인 적법 기망 부패 오류, 과실 기망 부패 오류, 과실 적정수급및비수급 협의의부정수급 유형광의의부정수급 과다ㆍ중복ㆍ불법 과다ㆍ과소ㆍ중복ㆍ불법 과다ㆍ중복ㆍ과소 과다ㆍ중복ㆍ불법 과다ㆍ중복ㆍ불법 과다ㆍ중복 협의의사각지대 오류, 과실 비적격수부패급비적격적법 자료 : 권오성등 (2013), p. 36; 오윤섭등 (2016), p. 29 수정재인용. 횡령, 착복, 비리등 < 표 2-12> 부정수급유형별분류 II 자격유무 적격 상태발생원인결과유형세부유형관련문제 수급 급여사각지대적법적격수급 ( 급여불충분 ) 기망과다수급부정수급협의의부정수급제도적배제과다ㆍ과소ㆍ부패중복부정수급횡령ㆍ착복ㆍ비리등 오류ㆍ과실과다ㆍ과소ㆍ중복부패오류ㆍ과실비수급적격비수급미신고 부정수급 사각지대 관리운영상의부정수급 관리운영상배제 횡령ㆍ착복ㆍ비리등 관리운영상배제 관리운영상의부정수급 자발적배제 제도적배제관리운영상배제 협의의부정수급 제도적배제 횡령ㆍ착복ㆍ비리등 관리운영상의부정수급 관리운영상배제 기망부적격수급부패부적격수급부정수급오류ㆍ과실비수급적법비적격비수급제도적배제주 : 앞의표 < 표 2-11> 과지금까지살펴본부정수급의원인, 유형, 문제점등을재정리한표임.

57 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 43 제 3 절사각지대와부정수급에대한통합적접근과유형화 1. 통합적접근 앞서살펴본사각지대와부정수급의개념과유형은병렬적이며, 두가지측면을동시에고려한다하더라도비적격수급에국한한매우한정적인측면의접근들이대부분이다. 물론이러한접근을통해각각의문제점과문제의해결을위한정책함의를도출할수있지만실제복지현장에서사각지대와부정수급문제해결에대한정책효과성제고를위해서는둘을동시에고려한접근방법이요구된다. 본절에서는먼저통합적접근측면의부정수급과사각지대에대한구체적인개념과유형화작업이전에두개념의관계성과특성을선행연구중심으로살펴보고자한다. 사회보장제도에서발생하는사각지대및부정수급에대한분류와관련하여 Klevin과 Kopczuk(2008, 2011) 는사회프로그램오류에대한분류를다음과같이제시하고있다. Type Ia 오류 ( 불완전수급 ) 는프로그램설계로적격한개인일부가급여를신청하지않은경우발생. Type Ib 오류 ( 거부오류 ) 는프로그램설계로인해적격한개인이급여를신청하고도거부되는경우. Type II 오류 ( 보상오류 ) 는프로그램설계로인해부적격자가급여를신청하고급여를수급하게되는경우. 보통, 불완전한수급 은 거부오류 유형에포함되는것으로보지만위연구는이를구분하여살펴보고있다. 이러한유형 Ia와유형 Ib 오류의발생은해당프로그램의빈곤완화라는목표를훼손하는반면유형 II 오류는프로그램을더비싸게만들고정부지출을생산적용도에서벗어나게만든다.

58 44 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 그림 2-4 Type I, Type II 오류 적격 비적격 수급 적격수급 Type II 오류 ( 부정또는오류수급 ) 비수급 비신청 신청 Type Ia 오류 Type Ib 오류 비적격비수급 주 : Klevin 과 Kopczuk(2008, 2011) 의사회프로그램의오류개념을그림으로정리하였음. 이러한오류유형분류에서 3가지오류유형을관통하는것은급여, 자격요건및심사절차의복잡성 (complexity) 이며, 복잡성은정보의불완전성에서기인하는데, 여기서복잡성은대상자선정의엄격성과제도수급절차상의복잡성등을포괄하며, 이러한복잡성은대상자에게수급신청에필요한거래비용 (transaction cost) 을증가시키는역할을한다. 먼저, 유형 Ia 에해당하는 불완전수급 은정책대상자중일부가급여를받을자격을갖추었는데도급여를신청하지않아혜택을받지못하는상태를의미하며이는다양한사각지대의형태와대상중에서도꽤오래전부터지속적인관심의대상이된주제이다. 실증적연구에서는주로복지스티그마와거래비용, 불완전한정보를통해불완전수급에대해설명하고있다 (Klevin & Kopczuk, 2008, p. 1). 복지스티그마에대해 Moffitt(1983) 은사회보장프로그램에서어떤자격요건은모욕적이고수치스럽기때문에해당프로그램에참여하지않는것이최적인경우가발생함을지적하고있다. 한편복지급여를신청하는것은절차가복잡하고지루하고시간이많이소요됨에따라발생하는많은거래비용을포함하게된다. 복지급여신청의복잡성은신청과관련된거래비용의개인부담을초래하는데, 이는자격요건에대한불완전한정보때문으로볼수있다 (Moffitt, 2003; Currie, 2004; Klevin & Kopczuk, 2008에서재인용 ). 복지프로그램의복잡성은상

59 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 45 세한자격기준, 엄격한문서화요구, 어렵고시간이많이소요되는양식또는인터뷰및테스트를위해프로그램사무소로여러번방문해야하는경우에발생할수있다. 또한일부프로그램은혜택을계속받기위해빈번한재인증이필요하며, 신청자는정해진시간내에행정요구사항을충족시키지못하기때문에자주거부된다. 실증적경험적연구에따르면복잡성과행정적인번거로움으로인해프로그램등록이줄어들고그러한영향은낙인효과보다더큰영향을미칠수있다 (Currie & Grogger, 2001; Bitler et al., 2003; Daly & Burkhauser, 2003; Aizer, 2007, Currie, 2006; Klevin & Kopczuk, 2008에서재인용 ). 한편정보의불완전성은모든오류유형의근본적인환경을제공한다. 정보불완전성은시장실패의주요원인으로경제학에서오래전부터관심을가져온주제이다. 완전경쟁시장은정보의비대칭성이없으면서정보에대한비용이없는완전한정보를전제로하지만현실에서는정보의불완전성으로인해역선택및도덕적해이의문제가발생하게된다 ( 강신욱, 2009, pp ). 정보의비대칭성은이러한정보의불완전성의핵심적인부문이라할수있다. 정부가어떤복지프로그램을특정한요건을충족한대상에게실시한다할때, 정보의비대칭성은제도설계과정에서정책대상의욕구파악은물론정책집행과정에서대상자가수급여건에부합한지에대한판단도어렵게한다. 이러한상황에서역선택과도덕적해이의문제가발생하게되는데이러한문제를해결하기위해서는비용이발생하게된다. 여기서의비용은금적적인부문은물론추가적인시간의소요와제도의복잡성심화등도포함된다. 오윤섭등 (2016) 에따르면, 정보의불완전성은제도의복잡성과수급률의상충관계 (Trade-off) 를발생시키게되는데, 여기서복잡성에대한이론은앞서살펴본 Type I 오류및 Type II 오류간의상충성과부정수급과사각지대

60 46 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 와의연계성을설명하는주요변수로활용될수있다 (Klevin & Kopczuk, 2011; 오윤섭등, 2016, pp 에서재인용 ). Moffitt(1983) 으로시작한복지프로그램참여의표준경제모델은불완전한태도의이유로서복지스티그마 ( 낙인 ) 에초점을맞추고있다. Moffitt은경험상더높은급여는평범한스티그마와높은수급관계가실제로연관되어있음을보였다. 그러나그의결과는신청절차의복잡성과관료주의와같은프로그램참여로인한기타고정거래비용의존재와도일치한다. 실제로수많은경험적연구에따르면복잡성과번거로움이프로그램등록에중요한장벽으로작용한다는사실이입증되었다. 복잡성과스티그마는여러면에서일관성있고보완적이지만근본적인차이점이있다. 복잡성은직접적인정책수단이지만스티그마는그렇지않다. 스티그마에영향을미칠수있는정책이있을지라도그영향은간접적이며많은불확실성을수반한다. 만약, 복지급여를증가시키거나자격기준을완화하면이는해당프로그램에대한자격이없는사람들에게해당프로그램에참여하는것을더매력적으로느끼게만들고이는유형 II 오류를증가시키게된다 (Klevin & Kopczuk, 2008). 목표에비해적은예산이배정된프로그램은엄격한적격성규칙, 높은복잡성, 높은유형 I 오류발생및매우낮은유형 II 오류발생을특징으로한다. 반면, 자격규칙은관대하지만복잡성은여전히높은프로그램에서는두가지유형의분류오류가발생한다. 한편복잡성은부정수급을증가시키는원인으로도작용한다. 영국의경우제도의복잡성은부정수급의가장큰원인중하나이다 ( 이상현, 2014). 어떤단일프로그램에서대상자선정과절차의엄격성은해당제도의복잡성을크게하지만이러한복잡성확대는부정수급을축소하는효과를낼가능성이크다. 하지만유사한소득이전프로그램이다수운

61 제 2 장사각지대와부정수급현황과이론적배경 47 영될경우각제도의복잡성은결국해당사회전체의부정수급을확대시키게된다. 영국이대표적인사례라고볼수있는데, 이에대한사례연구는제6장에서살펴보기로한다. 마지막으로부정수급과사각지대는결국제도설계에가장근본적인영향을받게된다. 앞서언급된사회이전프로그램의세가지오류는제도설계에서부터비롯된것이다. 따라서당연하지만부정수급과사각지대는제도설계에가장큰영향을받게된다. 예를들어대상자의자산과노동에대한자격요건이없는기본소득과같은프로그램이도입된다면사각지대도부정수급도거의발생하지않을것이다. 하지만이에는매우많은비용이소요된다. 따라서사각지대와부정수급의근본적인발생원인은제도설계및한정된예산제약이며이는정보의불완전성에의해확대된다. 아래에서살펴볼부정수급과사각지대의유형화방안은지금까지살펴본부정수급과사각지대의관계성또는연계를바탕으로각각을유형화해해외사례분석및공급자모니터링조사에적용하고자한다. 2. 사각지대및부정수급의유형화 앞서살펴본사각지대와부정수급에대한통합적접근방식에의하면사각지대와부정수급을다음과같이유형화할수있다. 부정수급과사각지대를유형화하기위해복지제공의영역을적격성과수급여부를기준으로분류하며, 적격ㆍ수급영역 (I), 비적격ㆍ수급영역 (II), 비적격ㆍ비수급영역 (III), 적격ㆍ비수급영역 (IV) 등 4가지로구분할수있다. 음영처리된부분은앞서설명한사회보장프로그램의유형별오류, 즉 Type Ia ( 불완전수급 ) 와 Type Ib( 거부오류 ), Type II( 보상오류 ) 를나타낸다.

62 48 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 그림 2-5 적격성과수급여부기준의사각지대와부정수급유형 수급 II. 비적격수급 I. 적격수급 협의의부정수급 ( 기망, Type II) 협의의부정수급 ( 기망 ) 비적격 사각지대발생가능 ( 구조적배제 ) 과오수급 ( 오류, Type II) 과대 과소수급 ( 오류 ) 과소수급 ( 사각지대 : 욕구미충족 ) 사각지대 ( 비신청, Type Ia) 사각지대 ( 거부오류, Type Ib) 적격 III. 비적격비수급 IV. 적격비수급비수급자료 : 박경돈 (2013); 권오성등 (2013), p. 34에서재인용한그림을본연구에적용할수있도록수정 보완 음영처리된영역에서 I 영역은주로급여수준과연결되어있다. 영역 II는자격문제와연결되며, III은제도문제로귀결된다. IV는사각지대와낙인효과로귀결된다. 이렇게분류된상태에서 Type I과 Type II의상충관계는정보의불완전성과복잡성이중요한역할을하게되므로향후분석의방향은사각지대와부정수급을각각의측면에서상세히파악하고, 아울러통합적측면에서이둘의관계에복잡성이미치는영향을파악하고자한다.

63 제 3 장 한국의공공부조와모니터링방안 제 1 절개요 : 공공부조의개념및전개과정 제 2 절제도별현황 제 3 절공공부조모니터링분석방안

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65 3 한국의공공부조와모니터링방안 << 한국의대표적공공부조제도로국민기초생활보장제도를꼽을수있다. 국민기초생활보장제도는 2015년 7월에통합급여에서대상별욕구별특성을반영한개별급여 ( 맞춤형급여 ) 로개편되었다. 국민기초생활보장제도가모든국민을대상으로하는일반적인공공부조제도라면기초연금과장애인연금은노인과장애인으로대상을한정하는범주적공공부조제도다. 두제도가각각노인의 70%, 중증장애인의 70% 를대상으로시행되고있기때문에대상자에대한포괄성이크지만, 소득수준에따라급여수급여부와수준이결정되기때문에공공부조제도라할수있다. 본장에서는먼저공공부조개념을파악하고, 한국공공부조제도의주요현황을살펴본후주요프로그램별사각지대와부정수급에대한모니터링관련현안과특성을파악해보고자한다. 제 1 절개요 : 공공부조의개념및전개과정 1. 개념 사회보장기본법제3조에따르면, 공공부조는 국가와지방자치단체의책임하에생활유지능력이없거나생활이어려운국민의최저생활을보장하고자립을지원하는제도 로정의하고있다. 그러나사회보장기본법에는공공부조의포괄적의미만정의되어있을뿐, 구체적으로어떤제도

66 52 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 를포함하는가에대해서는제시되어있지않다. 법령상으로공공부조가구체적으로어떤프로그램을포함하는가에대한내용이적시되어있지않지만일반적으로공공부조제도에국민기초생활보장제도, 기초연금, 장애인연금, 긴급복지지원제도, 자활지원제도등이포함되는것으로볼수있다. 이러한제도들의공통점을살펴보면해당제도를수급받기위한금전적기여조건이없으며, 자산조사를통해수급여부가결정된다. 노대명등 (2014) 은공공부조에대해 저소득층또는빈곤층을대상으로하며, 자산조사에기초하여대상이선정되고이들에게무기여의원칙에따라급여가지급되고, 정부의책임하에일정수준의생활보장을목적으로하는사회보장제도 로정의하고있다 ( 노대명등, 2014, p. 22). 위정의에서알수있듯이공공부조는대상자선정을위해자산조사를실시하며, 사회보험과달리대상자의기여가고려되지않는특성을가지고있다. 아래표는이러한공공부조제도를비갹출-자산조사프로그램으로분류하고있다. < 표 3-1> 기여와자산조사를통해본소득보장정책의유형화 자산조사 구분 유 무 기여유 ( 갹출 ) 무 ( 비갹출 ) < 갹출-자산조사프로그램 > < 비갹출-자산조사프로그램 > -( 일반적 ) 공공부조 -범주적공공부조 < 갹출-비자산조사프로그램 > < 비갹출-비자산조사프로그램 > -사회보험 -가족수당 -( 보편적 ) 기본소득 주 : ( ) 와비갹출 - 비자산조사프로그램예시의기본소득은연구진이추가한것임. 자료 : 김기원 (2000), 공공부조론, pp 재구성. 공공부조의특성을대상자의범위측면에서도파악해볼수있다. 서론 부문에서도언급한바와같이공공부조의대상이국민전체가되는일반 적공공부조와장애인또는노인등범주적집단이그대상이되는범주

67 제 3 장한국의공공부조와모니터링방안 53 적공공부조제도로구분할두있는데, 국민기초생활보장제도는일반적공공부조로, 기초연금과장애인금은범주적공공부조로구분할수있다. 한편, 소득보장제도의유형을노동조건을중심으로살펴보면, 선별적대상선정을위해자산조사를실시하고있으며, 근로능력자의경우노동조건이부과되는특성을가진다. 국민기초생활보장제도에서근로능력자가생계급여를받기위해서는자활사업등근로에참여해야해당급여를받을수있다. < 표 3-2> 대상선정기준과노동조건을통해서본소득보장정책의유형화 구분 선별기준자산 소득조사기여여부인구학적특성보편성 임금노동 근로연계복지 (EITC 등 ) 사회보험 N.A. N.A. 출산수당사회활동자활, 공공근로등 N.A. 노동조건양육수당 참여소득 공공부조 ( 기초연금 ) 무조건성 부의소득세 N.A. 사회수당사회적지분 기본소득 자료 : 윤홍식. (2017). 기본소득, 복지국가의대안이될수있을까?- 기초연금, 사회수당, 그리고기본소득. 비판사회정책, 54, p. 91. 각국가의공공부조제도는해당국가의경제 사회적배경및해당제도를포괄하는전체사회보장제도의특성에의해큰영향을받게된다. 국가별로공공부조의역할과기능은다르게나타나는데, 해당국가가속한복지레짐에따라큰차이가발생하는경우가많다. 스웨덴, 덴마크등북유럽사민주의국가들의경우보편적인복지제도와매우포괄적인사회보험제도로인해공공부조의역할이다른복지레짐국가들에비해제한적으로나타난다. 프랑스, 독일등대륙형보수주의국가들의경우공적연금이가장핵심적인사회보장제도로서역할을하고있으며, 실업보험제도와같은사회보험제도는대상자가공공부조제도에편입되기이전단계에서실업으로인한충격을완화하는사회적안전망을역할을담

68 54 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 당하고있다. 영미형자유주의국가에해당하는영국의경우다른복지레짐국가들에비해포괄적이고광범위한공공부조제도가존재하며그역할도큰편이다. 한편, 그리스와포르투갈과같은남유럽형국가들의경우주로공공부문과임금근로자중심의연금제도가사회보장제도의가장핵심을차지하고있으며, 공공부조의경우다른선진국가들에비해초보적인수준에머물고있다 (Adema, 2006; Hӧlsch & Kraus, 2006; 김교성, 2010, p. 39에서재인용 ; 임완섭, 2016). 한국의공적소득보장제도는크게사회보험과공공부조로구성되어있으며, 소득보장성격의사회보험은노후보장성격의공적연금 ( 국민연금 ) 과위험 ( 실직, 산재 ) 을대비하는산업재해보상보험, 고용보험등으로구성되어있다. 공공부조제도는사회보험에적용되지않는취약계층에대한소득보장을담당하고있는데, 앞서언급된바와같이일정한수급요건을충족하면누구에게나적용가능한일반적공공부조제도와자산조사요건을충족한노인, 장애인등인구통계학적특성에부합되는집단에게급여를지급하는범주적공공부조로구성된다. 아래그림은공공부조의목표와목표간상충성에따른문제점등을제시하고있다. 공공부조가각각의목표달성을추구하는과정에서상충관계가발생하게되면, 공공부조제도자체내에서부정수급및사각지대가발생할가능성이커진다. 특히, 정부가어떠한목표에초점을맞추느냐에따라발생하는사각지대와부정수급의규모및발생유형이다르게나타나게된다.

69 제 3 장한국의공공부조와모니터링방안 55 < 표 3-3> 공공부조목표간상충성 목표의의및조건정책수단다른목표와의상충성 사회적적절성제고 경제적효율성제고 근로유인제고 인간답게살수있는최저한의수준보장 최소한의비용으로빈곤층만을대상으로낮은급여제공 노동능력자의노동활동유도 적정선정 급여기준선적용낮은선정 급여기준선적용보충급여실시, 자산조사강화낮은선정 급여기준선적용낮은급여감소율적용 자료 : 김미곤. (2011). 공공부조의한계와대안. 성균관대학교출판부. p. 53. 경제적효율성훼손근로저하 사회적적절성훼손근로저하 사회적적절성훼손경제적효율성훼손 2. 전개과정 가. 국민기초생활보장제도 IMF 외환위기로인해경기침체와구조조정, 이에기인한대량실업이발생하였다. 사회보험외엔별다른사회안전망이제대로구축되지못한상태에서의외환위기의충격은빈곤층등취약계층을대폭증가시켰으며, 이전에겪어보지못했던경기변동의충격과이로인한빈곤층증가그리고이들의삶의질하락으로, 취약계층에대한사회적보호및소득보장에대한필요성이높아졌다. 이당시취약계층에대한소득보장은생활보호제도가담당하고있었다. 생활보호제도는현재시행되고있는국민기초생활보장제도와달리범주적성격이강한제도로, 주요대상은 65 세이상노인, 18세미만아동, 임산부, 근로무능력자등이었다 ( 이정우, 2013, p. 247). 또한급여의적절성, 대상자간형평성, 제도의효율성과생산성이라는측면에서문제점을가지고있었다 ( 김미곤, 2010, p. 9). 취약계층증가와이러한취약계층을기존의생활보호제도로감당하기어려운상황에서이들에대한최저생활을효과적으로보장하기위해

70 56 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 2000년에국민기초생활보장제도가시행되었다. 국민기초생활보장제도는이전의생활보호제도와달리인구학적기준 (18~64세제외 ) 이폐지되었으며, 자산기준이완화되었다. 또한재산의소득환산까지고려한소득인정액을급여선정에활용하였으며, 대상자에대한자립지원이강화되었다 ( 김미곤, 2010, pp ). 국민기초생활보장제도의수급자는제도도입이후지속적으로증가해오다 2010년부터수급자가감소하기시작했다. 수급자가감소했다는것은긍정적신호로볼수있지만, 이는절대적빈곤의감소에기인한것으로볼수있다. 또한국민기초생활보장제도는통합급여의성격을가지고있어대상자의욕구를제대로반영하기어려운데다가수급자와비수급자 ( 차상위계층 ) 간의형평성문제및수급자의근로유인을저해시키는구조적문제점을가지고있었다. 이러한문제점들을개선하기위해 2015년 7월부터기존통합급여형태인국민기초생활보장제도가맞춤형급여로개편되었다. 이에따라기존의통합급여는대상자의욕구에따라생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여등개별급여형태로지급되며, 급여기준선도상향되었다. 또한교육급여의경우부양의무자기준이적용되지않는등부양의무자기준도완화되었다. 이러한개별급여에서는급여의수급이급여별로결정되기때문에어떤급여를소득인정액기준초과로받지못해도다른급여를받을수있기때문에이전보다수급자의소득안정성측면이제고된것으로볼수있다. 하지만신청주의와생계급여지급의보충성원칙은이전과동일하게적용되며, 교육급여를제외한 3종류의급여에는여전히부양의무자기준이적용되기때문에부정수급은물론사각지대발생가능성은매우높다.

71 제 3 장한국의공공부조와모니터링방안 57 나. 기초연금 1988년국민연금이도입된후가입자는지속적으로확대되어왔으며, 연금수급자의경우도 1993년처음노령연금이지급된이후큰폭으로증가하고있어 ( 이태진등, 2016, p.334), 연금제도성숙으로인한노후소득증가및노인빈곤율의감소가예상된다. 하지만국민연금의역사가짧아공적연금제도에포함되지못한노인들이많으며, 국민연금수급을위한최소가입기간이 10년이기때문에여기에해당하지못하는고령자들의경우향후빈곤층에속할가능성이매우높다. 한국의노인빈곤이 OECD 국가중에서가장높은이유도이러한공적연금제도의미성숙에서기인한측면이크다고볼수있다. 이러한상황에서노후소득보장의사각지대에있는노인들을대상으로 2008년기초노령연금이시행되었다. 기초노령연금의목적은 기초노령연금법 제1조에제시되어있다. 노인이후손의양육과국가및사회의발전에이바지하여온점을고려하여생활이어려운노인에게기초노령연금을지급함으로써노인의생활안정을지원하고복지를증진함을목적으로한다. 즉, 국민연금의적용을받지못하거나적용받더라도소득수준이낮은노인들에대해기초노령연금을지급하는것으로, 이를통해사회보험인공적연금과공공부조인기초노령연금으로이루어진, 다층구조의공적노후소득보장체계가구축된것이다. 이러한기초노령연금은 2014년 7월기초연금으로개편되었는데, 제도가개편되면서, 그보장수준이약 2배정도상향되었다. 기초노령연금의경우최대급여액이월 10만원수준이었다면, 기초연금의경우최대급여액이월 20만원정도지급되게된것이다 ( 이태진등, 2016, p. 327). 이러한기초연금은향후에도인상될예정이다. 최대급여액기준으로

72 58 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 2018년에는월 25만원으로인상될예정이고 2021년에는월 30만원으로인상될예정이다 ( 보건복지부, 2017e). 한편, 기초연금의경우사각지대와관련해다음세가지에대해검토할필요가있다. 첫째, 소득상위 30% 를수급대상에서배제함으로써관리운영상의사각지대가발생했다. 소득상위 30% 를배제한것은재정을고려한설계로보이지만, 기초연금의재원이조세인것을감안할때세금을많이납부하는고소득자에게기초연금을지급하지않는것은역차별이라는비판도제기되고있다. 둘째, 1인가구최저생계비가 60만원인데기초연금은 20만원으로급여수준의적정성문제가발생했다. 더구나국민연금가입기간이길수록기초연금액이감소하도록설계함으로써구조적사각지대가발생할가능성이크게설계된것이다. 또한기준연금액 (20만원 ) 을물가에연동시켜연금수령금액이줄어들확률이높아지도록설계함으로써향후사각지대는더욱증가할가능성이있다. 셋째, 무엇보다도기초연금이소득으로인정됨으로써기초생활수급자에게는기초연금액만큼급여에서감액하도록설계해빈곤노인에게는기초연금수급에따른소득보전의효과가없다. 제도연계로인한불이익이발생하는바람에신청자가줄어드는역효과를낳았다는측면에서자발적배제문제가제기됐다. 다. 장애인연금 2010년조세방식의장애인연금이도입되기이전에는, 장애인대상소득보장제도에는국민연금의장애연금, 산재보험의장해급여, 특수직역연금가입자에대한재해보상제도등이전부였으며, 국민연금을제외하고는보편성을가진일반국민대상의장애인소득보장제도는없는상황이었다 ( 신화연, 2013, p. 50).

73 제 3 장한국의공공부조와모니터링방안 59 국민연금의장애연금은일정기간이상가입한국민연금가입자가질병이나부상으로인한신체적 정신적장애를입음에따라발생하는소득감소를보전하여본인과그가족의안정된삶을보장하기위해급여를지급하는프로그램이다. 급여는장애정도 ( 장애등급 1~4급 ) 에따라차등적으로지급한다. 장애등급이 1급인경우기본연금의 100% 를, 2급은기본연금액의 80% 를, 3급은기본연금액의 60% 를지급하며, 여기에는부양가족연금액이추가된다. 반면장애등급이 4급이면기본연금액의 225% 를일시보상금으로지급한다. 4) 그러나장애 1급을기준으로했을때도장애연금액은최저생계비에미치지못하는수준이었다 ( 우주형, 2009, p. 137; 윤영섭, 2010, p. 11에서재인용 ). 이러한상황에서 2010년장애인연금이도입됐다. 동제도의목적은 장애로인하여생활이어려운중증장애인에게장애인연금을지급함으로써중중장애인의생활안정지원과복지증진및사회통합을도모하는데이바지함을목적으로한다 ( 장애인연금법제1조 ) 라고명시되어있다. 부부또는개인의소득인정액이기준소득이하이고, 연령은 18세이상이며, 중증장애인 (1, 2급장애인과 3급중복장애인 ) 을대상으로한다. 급여는기초급여와부가급여로구성돼있는데, 기초급여는능력상실에따른소득감소를보전해주기위한것이고, 부가급여는장애로인한추가지출을보전해주기위한것이다. 5) 4) 이상국민연금홈페이지 ( 의 알기쉬운국민연금 중 장애연금 인용및참조 5) 장애인연금홈페이지 ( 의 제도안내 인용및참조

74 60 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 제 2 절제도별현황 1. 국민기초생활보장제도 가. 현황국민기초생활보장제도의수급자는 2008년약 153만명에서 2015년 165만명으로 10만명이상증가하였고, 수급가구는 2008년약 85만가구에서 2015년약 111만가구로약 26만가구가증가하였다. 이기간중수급자보다수급가구가더많이증가하였는데이는노인층, 청년층등에서 1인가구가증가했기때문인것으로사료된다. < 표 3-4> 연도별국민기초생활보장제도수급자수 ( 단위 : 명 ) 연도 총수급자일반수급자가구인원가구인원 시설수급자 ,205 1,529, ,205 1,444,010 85, ,925 1,568, ,925 1,482,719 85, ,799 1,549, ,799 1,458,198 91, ,689 1,469, ,689 1,379,865 89, ,879 1,394, ,879 1,300,499 93, ,544 1,350, ,544 1,258,582 92, ,184 1,328, ,184 1,237,386 91, ,106,056 1,646,363 1,014,177 1,554,484 91,879 자료 : 보건복지부.(2016d). 2016년보건복지통계연보. 수급자의증가와함께연도별국민기초생활보장제도급여규모도 2008년약 3조 6,800억원에서 2014년약 4조 700억원으로약 4,000 억원증가하였다. 2015년급여규모는 3조 4,100억원으로감소하였는데, 이는 2015년맞춤형급여개편으로주거급여와교육급여가각각국토부와교육부로이관되어별도로집계되었기때문이다.

75 제 3 장한국의공공부조와모니터링방안 61 < 표 3-5> 연도별국민기초생활보장제도급여규모 ( 단위 : 십억원 ) 구분 총급여액 3,676 3,923 3,998 4,017 3,930 4,088 4,072 3,410 일반급여액 3,536 3,791 3,584 3,856 3,760 3,899 3,853 3,180 시설급여액 주 : 1) 의료급여는별도통계로산출되어제외됨. 2) 2015년이전까지는생계급여, 장제급여, 주거급여, 교육급여를포함하였지만, 맞춤형급 여체계개편으로 2015년이후에는생계급여, 장제급여만포함함. 자료 : 보건복지부. (2016d). 2016년보건복지통계연보. 나. 업무절차및사후관리 6) 생계급여신청은신청주의를따르며, 신청대상자의주민등록상주소지시군구청및읍면동사무소에서연중신청할수있다. 수급자의적격성조사는시군구통합조사관리팀에서하게되는데, 조사내용에는부양의무자와관련된사항, 소득및재산에관한사항, 근로능력및자활과관련된사항, 기타건강및가구특성등생활과관련된사항이포함된다. 적격성조사가완료된후조사내용을사회보장정보시스템에등록하면시군구급여보장팀에서적합또는부적합을결정한다. 생계급여는수급자의수급자격및기초연금액등의결정에영향을미치는모든변동사항을매년확인한다. 변동사항의확인은수급자의신고또는조사등을통하여이루어진다. 현장확인등조사가필요한경우에는직접조사하거나국민연금공단에조사를의뢰할수있다. 특히, 행복e음 에의해자동관리가되지않아정기적으로확인이필요하거나부정수급가능성이높은수급자는중점관리수급자로분류되어관리를받게된다. 조사결과에따라수급자의수급자격, 기초연금액등기본적인정보를변경할수있고, 환수대상자등에대해서는환수결정, 과태료부 6) 2017 년국민기초생활보장사업안내 발췌및수정.

76 62 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 과등의행정절차를수행할수있다. 2. 기초연금 가. 현황 2015년기초연금수급자는약 44만 9,000명으로 2011년약 38만 2,000명보다약 6만 7,000명이증가하였다. 반면, 기초연금수급률은 2011년 67.0% 에서 2015년 66.4% 로 0.6% 감소하였는데이는노인인구가급격하게증가하고있는현재의추세를반영하고있다. < 표 3-6> 기초연금수급자현황 ( 단위 : 천명, 억원, %) 구분 기초연금수급자기초연금지출 ( 억원 ) 전체노인수급자수수급률 (%) 합계국비지방비 ,700 3, ,904 28,223 9, ,980 3, ,725 29,636 10, ,251 4, ,785 32,072 10, ,521 4, ,000 51,771 17, ,771 4, ,090 75,634 24,456 자료 : 기초연금수급자현황 - 보건복지부. (2016d) 년보건복지통계연보. 기초연금지출현황 - 국회예산정책처재정통계중 174. 기초연금수급자수및재정규모. 기초연금의 2015 년총지출액은 1 조 90 억원이다. 1 인당기초연금지 급액은약 222 만 6,696 원으로, 2012 년기준 99 만 1,771 원보다 100 만 원이상상승한것으로나타난다.

77 제 3 장한국의공공부조와모니터링방안 63 나. 업무절차및사후관리 7) 기초연금도국민기초생활보장제도와마찬가지로신청주의를원칙으로한다. 신청은관할지역의읍면동사무소에서할수있으며, 국민연금공단지사및상담센터를통해할수도있다. 복지로사이트에서온라인으로신청하는방법도있다. 신청이완료된이후에는시군구통합조사관리팀에서가구원및공적정보, 금융정보등수급권과관련된사항을조사하게된다. 조사한내용은시군구복지사업과로전달하며, 복지사업과는수급권적합또는부적합판정을하게된다. 수급권적합판정이나면급여산출산식에따라급여액을결정하고, 해당내용을수급권자에게통보한다. 매년실시하는확인조사에서는수급자의수급자격및기초연금액등에결정적인영향을미치는모든변동사항을확인한다. 여기에는수급자거주지, 가구구성원, 소득및재산, 직역연금수급권유무, 국민연금급여액등이포함된다. 단, 행복e음을통해자동으로관리되지않거나부정수급가능성이높은수급자는중점관리대상으로지정하여더엄격한확인조사를하게된다. 조사결과에따라수급자의정보변동이있을경우에는정보의변경이가능하고, 환수대상자등에대해서는환수결정, 과태료부과등행정절차를수행할수있다. 7) 보건복지부. (2017d) 년기초연금사업안내 발췌및수정.

78 64 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 3. 장애인연금 가. 현황 2015년기준으로전체등록장애인 249만명중 13.7% 에달하는 34 만 2,000명이총 8,489억원의장애인연금을받았다. 등록장애인은 2010 년 251만 7,000명에서 2015년 249만명으로 2만 7,000명감소하였지만, 수급자는 2010년 25만 8,000명에서 2015년 34만 2,000명으로 8만 4,000명이증가하였다. 그결과, 수급률도 2010년 10.3% 에서 2015년 13.7% 로증가하였는데, 이는장애인연금의수급조건이완화되어더많은사람, 특히차상위초과계층에게도혜택이돌아가도록제도가개선되어왔음을보여준다. 1인당장애인연금지급액은 2015년기준약 248만 2,164원으로 2012 년기준 137만 9,672원보다 100만원이상증가하였다. < 표 3-7> 장애인연금수급자현황 ( 단위 : 천명, 억원, %) 구분 등록장애인 (A) 합계 (B) 장애인연금수급자현황장애인연금지출 ( 억원 ) 기초생활수급자차상위차상위수급률합계국비지방비소계일반시설계층초과 (B/A) , , , ,208 2,825 1, , ,036 3,382 1, , ,281 4,304 1, , ,489 5,614 2,874 자료 : 장애인연금수급자현황 - 보건복지부. (2016d) 보건복지통계연보. 장애인연금지출현황 - 국회예산정책처재정통계중 172. 장애인연금수급자수및재정규모.

79 제 3 장한국의공공부조와모니터링방안 65 나. 업무절차및사후관리 8) 장애인연금은본인이신청하는것을원칙으로하되그친족및관계자가관련서류를갖추고대리하여신청할수있다. 또한거동이불편한중증장애인, 중증장애인중기초생활수급자, 만 65세이상중증장애인중보장시설수급자등수급권자가직접신청하는것이곤란한경우관할지역내담당공무원이수급권자의동의를얻어직권으로신청할수있다. 신청이완료된뒤에는시군구통합조사관리팀에서중증장애인본인과배우자를대상으로자산및소득조사를하며, 국민연금공단에서장애인복지법에따라장애상태와등급을심사하게된다. 자격조사후자산및소득조사의결과는시군구사업과로통보되며, 시군구사업과담당자는조사결과를통보받은뒤수급자격의적합또는부적합을결정하고, 장애인연금액을최종확정하게된다. 확인조사는연간조사계획에따라매년정기적으로실시한다. 조사대상은인적사항, 소득및재산, 장애등급, 보장시설입 퇴소유무, 급여지급계좌등이다. 또공적자료또는수급권자의신고및변경신청내용에대해확인조사를실시한다. 조사결과, 환수대상자가발생한경우행복e음에는조사종료후 15일이내에해당사실을입력하고, 보건복지부에는조사종료후 1개월이내에보고해야한다. 8) 보건복지부 (2017f) 년장애인연금사업안내 발췌및수정.

80 66 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 제 3 절공공부조모니터링분석방안 1. 모니터링분석틀및적용 가. 모니터링분석틀에대한접근 9) 사회보장제도의운영과정에는여러이해관계자가개입하게되며이들은그과정에서사익 (self interest) 을추구하면서공익을전달하는역할을하게된다. 제2차연도에해당하는본연구에서는사회보장제도중에서국민기초생활보장제도생계급여, 기초연금, 장애인연금과같은소득보장중심의공공부조급여를대상으로모니터링을실시하기때문에사회서비스를중점으로다룬제1차연도와는달리이해관계자는복지급여의공급자와수요자의관계로압축된다. 따라서본연구는두주체사이에서발생할수있는관리및운영상의위험에초점을맞춘다. 사회보장기본법 은사회보장급여의수준과신청, 그리고관리에대해명시하고있다. 동법의공공부조제도에해당하는사회보장급여는중앙정부-광역지자체-기초지자체로이루어지는단순한구조로사업이진행된다. 공공부조의특성상중앙정부가조세를기반으로재원을마련하면, 급여지급대리인인지자체가이를대상자에게지급하게된다. 따라서중앙정부를규제하는법률외에도지방자치단체국고보조사업관련규정은해당사업의관리자와시행자의행태및관리위험에도적지않은영향을미치게된다 ( 오윤섭등, 2016, p. 79). 또한보조사업의구조는사업에대한관리위험에직접적인영향을미 9) 해당내용은본연구사업의 1 차연도연구인오윤섭등 (2016, pp ) 을발췌및수정한것으로자세한내용은오윤섭등 (2016) 의제 3 장제 5 절을참고하기바람.

81 제 3 장한국의공공부조와모니터링방안 67 치며이러한세부사항은보조사업의시행지침등에나타나있는데, 이내용에따라관리위험이완화되거나반대로증폭될수있다. 이처럼사회보장사업은관련법규정, 사업구조, 운영체계등을통해관리위험과밀접한관계를가짐을알수있다. 따라서관리위험에대한통제는관리운영체계, 즉법과운영체계, 사회보장사업의운영단계별관리체계등의 2단계접근이필요하다. 전자의경우사회보장제도운영의각단계에서이해관계자의행동을제한하는틀로서작용한다는점에서 사회보장기본법 을포함한관련법률및규정에대한분석이요구되는동시에관리역량이라는차원에서운영체계에대한분석도필요하다. 후자의경우운영단계별로나타나는구체적인관리위험의유형을조사한다. 부정수급의예를들면, 부정수급은자격심사부터수급권을행사하는과정, 급여및서비스제공과정, 그리고제공후의정산까지제도운영전단계에서발견된다. 따라서복지행정단계별로부정수급을차단하는적합한통제장치를개발하고이를효과적으로수행하는것이필수적이다. 한편사업별로부정수급의위험은다양하기때문에부정수급에대응하는사업별고유의대응장치개발이필요하다 ( 오윤섭등, 2016, pp ). 나. 기본분석틀수정및적용 아래표는공공부조제도에대한부정수급과사각지대모니터링을위한기본분석틀이다. 아래기본분석틀은 1차연도에서도출될기본분석틀에서공공부조프로그램을모니터링하고추가사항을파악하기위해수정ㆍ보완한분석틀이다. 표내용중굵은글씨로표기된사항은 1차연도분석틀에서수정하거나추가한내용임을나타낸다. 한편, 본연구는 3 개년에걸친연속과제이므로 1차연도조사와의연속성을위해 2차연도

82 68 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 조사에서도 1 차연도조사의기본적이고중요한질문문항을유지하여 조사를실시하고이에대한분석결과를제시하였다. < 표 3-8> 부정수급모니터링기본분석틀 분야 관리운영체계 복지행정활동 분야 부정수급인식 세부분야 법체계및부정수급관리정책 거버넌스 기획예방 수급권확정및지급 관리감독 사후관리 저지 적발 대응 모니터링 / 평가보고 자료 : 오윤섭등 (2016), < 표 3-11> 수정및보완. 모니터링초점 -부정수급의규모, 주된발생분야 ( 프로그램 ), 부정수급발생유형 -공공부조관련부정수급인식, 부정수급과사각지대비교, 부정수급축소를위한공급자의권한강화등 -관련법체계의적정성 -부정수급관리정책은관리위험에기반하여적절히기획 설계되어있는가? -관련기관의역할과기능은명확히정해져있는가? 부정수급업무의주체는? -의사결정권한의위임은명확히규정되어있으며, 위임권한의실행은잘관리되고있는가? -부정수급관련정보는합리적관리 ( 집행및성과관리 ) 에적합하게관리되고있는가? -관리업무수행에적합하게인력및재정등자원이배분되어있고관리되고있는가? -부정수급및사각지대관련성과관리체계를갖추고있으며, 적절히운영되고있는가? -프로그램설계시예방적조치는적절히설계하여운영하고있는가? 초기상담및복지급여신청시의부정수급예방활동 -신청자의자격요건을사전에판단할수있는조건을갖추고있는가? -자격심사활동은적절히이루어지고있는가? -급여/ 서비스사용체계는적절하게설계 관리되고있는가? -급여/ 서비스제공자의선정및관리체계는적절한가? -저지과정에서발생하는예외적인대상및자격요건미충족자에대한관리 -수급권자/ 시설자의수급및정산행태를감시하기위한체계는잘갖추어져있는가? -감시감독활동은적절히이루어지고있는가? -부정수급적발유형 -위반자에대응하기위한관리체계는적절하게구축 운영되고있는가? -위반자에대한처벌은적시에적절하고투명하게이루어지고있는가? -처분관련의사결정정보는적절하게관리되고있는가? -위반자의순응도를제고하기위한사후조치는적절한가? - 부정행위발생원인분석과대응조치에대한평가는적절하게이루어지고있고그설계에환류되는가? 부정수급차단및감소를위한과제

83 제 3 장한국의공공부조와모니터링방안 69 < 표 3-9> 사각지대모니터링기본분석틀 분야분야세부분야분석초점 관리운영체계 복지행정활동 복지사각지대인식 법체계및사각지대관리정책 기획 수급권확정및지급 관리감독 사후관리 거버넌스 예방 발굴 대응 - 사각지대규모, 주된발생분야, 급여별 ( 복지제도전반, 기초생활보장제도, 기초연금, 장애인연금 ) 발생원인, 연령별ㆍ범주별사각지대 - 제도별사각지대대응인식 -사회보장욕구의충족에필요한법규정과제도의적정성 제도별적용범위포괄성, 대상자선정의적절성, 급여충분성 -사각지대관리정책은사각지대발생위험에기반하여적절히기획, 설계되어있는가? -관련기관의역할과기능은명확히정해져있는가? 기관과기관구성원의사각지대별도관리여부 -의사결정권한의위임은명확히규정되어있으며, 위임권한의실행은잘관리되고있는가? -사각지대관련정보는합리적관리 ( 집행및성과관리 ) 에적합하게관리되고있는가? -관리업무수행에적합하게인력및재정등자원은배분되어있고관리되고있는가?( 전체업무량대비사각지대대응업무량비중 ) -사각지대관련성과관리체계를갖추고있으며, 적절히운영되고있는가? -사각지대관리운영체계개선방안 -프로그램설계시사각지대의발생과관련한예방적조치는적절히설계되어운영하고있는가? - 신청자의자격요건을사전에판단할수있는조건을갖추고있는가? - 자격심사활동은적절히이루어지고있는가?( 적절성 : 선정, 내용ㆍ수준 제도별적용의포괄성, 선정의적절성, 급여수준의충분성 ) - 서비스사용범위 / 체계는적절하게설계 관리되고있는가? - 수급자의복지급여수급과욕구충족여부에대한모니터링은적절히이루어지고있는가? - 사각지대발생위험을적절히감시하고있는가? - 발굴된사각지대대응체계는적절하게구축 운영되고있는가? - 발굴된사각지대에대한조치는적시에적절하고투명하게이루어지고있는가? - 사각지대재발생을막기위한사후조치는적절한가? 발굴된사각지대에대한모니터링여부 (Q15-1, Q15-2 추가 ) 모니터링 / -사각지대발생원인분석과대응조치에대한평가는적절하게이루평가보고어지고있고그설계에환류되는가? ( 제도별객관식기입 ) 자료 : 오윤섭등 (2016), < 표 4-2> 수정및보완.

84 70 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 2. 모니터링조사개요 가. 표본및조사대상 복지분야전반및공공부조부문의사각지대와부정수급모니터링에대한지자체사회복지업무담당자의인식과실태를조사하고, 현재의모니터링수행방식에대한개선방안을도출하기위해다음과같은설문조사를실시하였다. 설문조사의표본추출모집단은전국의시군구청과해당시군구청에속한읍면동주민센터로하였다. 10) 시군구의경우전국 226개시군구청중 40곳, 총 200명의사회복지담당공무원에대해조사하였다. 읍면동사무소의경우전국 3,498개의사무소중 115곳 400명에대해조사하였다. 조사대상인시군구청당평균 5명의시군구청소속사회복지업무담당자를조사하였다. 한편조사대상인시군구청당평균 2.9곳의읍면동사무소에대해조사하였는데읍면동사무소에서는평균약 3.5명의사회복지담당공무원을조사하였다. 시군구와읍면동사회복지업무담당자 600명은다음과같이세분하여조사하였다. 먼저, 시군구에서는국민기초생활보장제도담당자 1인, 기초연금등노인복지담당자 1인, 장애인연금등장애인복지담당자 1인, 그리고희망복지지원단 ( 통합사례관리또는복지자원관리 ) 2인등시군구당 5인의복지담당자를조사하였으며, 읍면동사무소에서는읍면동맞춤형복지팀또는주민센터복지담당자를대상으로평균 3.5인의복지담당자를조사하였다. 이를위해표본 10) 본조사의모집단이복지담당공무원이아닌시군구청과읍면동등행정단위를활용한이유로는복지담당공무원에대한자료 ( 지역별, 연령별, 성별분표등 ) 를수집할수없었던데다본연구가지자체단위또는읍면동과지자체차원의표본대표성과이로인한결과의대표성에초점을맞췄기때문임.

85 제 3 장한국의공공부조와모니터링방안 71 추출은층화추출법을사용하여조사대상이특정지역에편중되지않도 록지역간균형을맞추었다. < 표 3-10> 모니터링조사대상 구분 시군구 (40 곳 ) 시군구청 희망복지지원단 조사대상 국민기초생활보장제도담당 1인기초연금또는노인복지담당 1인장애인연금또는장애인담당 1인통합사례관리또는자원관리담당 2인 응답완료 ( 기관당 ) 5 인 읍면동 (115 곳 ) 복지담당 약 3.5 인 조사표는 66개문항과그안에포함된세부문항으로구성하였다. 구체적으로응답자의일반현황을조사하기위한문항 8개, 사각지대에대한인식및관리방안을파악하기위한문항 36개, 부정수급에대한인식및운영체계를파악하기위한문항 22개로이루어졌다. 특히, 부정수급설문조사는사회복지분야 ( 공공부조제도 ) 부정수급관리체계의적절성을파악하는데초점을두고, 사각지대설문조사는지역내사각지대발굴및관리체계의현황및문제점, 장애요인을파악하는데초점을두었다. 조사는 2017년 9월 27일부터 10월 26일까지한달동안실시되었고, 조사원이시군구청 읍면동사무소를직접방문하여대상자에게설문조사를실시하였다. 나. 응답자개요 설문조사에참여한응답자는총 600 명으로, 이중시군구소속사회복 지업무담당자는 200 명, 읍면동소속사회복지업무담당자는 400 명이 다. 응답자의일반적인현황은 < 표 3-11> 에제시되어있으며, 수도권에

86 72 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 서 192명이, 비수도권에서 408명이참여하여응답자가전지역에걸쳐고르게분포되었다. 또한여성응답자는 463명으로, 남성응답자 137명과비교해서약 3배의규모를나타냈다. 응답자의연령대별로는 30대가 247명으로가장높은분포비율을보였고, 50대가 73명으로가장낮은분포비율을보였다. 담당하고있는주요업무는통합사례관리가 196명 (14.4%) 으로가장높은비율을보였으며, 그뒤를이어국민기초생활보장 187명 (13.8%), 서비스연계 159명 (11.7%), 사각지대발굴 159명 (11.7%) 순으로높은비율을나타내었다. 주요업무를유형별로구분했을때, 468명 (34.4%) 은국민기초생활보장제도및기초 장애인연금등연금 급여와관련된업무를, 355명 (26.1%) 은사례관리, 사각지대발굴등수급자관리와관련된업무를맡고있었다. < 표 3-11> 응답자의일반현황 ( 단위 : 명, %) 행정구역 권역별 성별 구분 응답자 시군구 읍면동 서울 / 경기 / 인천 부산 / 울산 / 경남 대구 / 경북 대전 / 충청 / 세종 광주 / 전라 강원 / 제주 남성 여성 대 연령별 30대 대 대 합계 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. %

87 제 3 장한국의공공부조와모니터링방안 73 < 표 3-12> 응답자의주요담당업무현황 ( 중복응답 ) ( 단위 : 명, %) 구분 유형 응답자 % 통합사례관리 수급자관리 국민기초생활보장 연금 급여 서비스연계 서비스지원 사각지대발굴 수급자관리 기초연금 ( 또는노인 ) 연금 급여 찾아가는복지상담 서비스지원 장애인연금 ( 또는장애인 ) 연금 급여 기타 기타 지역사회보장협의체 ( 민관협력 ) 기타 합계 1, 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 전체응답자중 344명 (57.4%) 은근무경력이 10년미만으로, 256명 (42.6%) 은 10년이상으로조사되었다. 또한응답자중사회복지전담공무원은 516명 (86%) 으로응답자의대부분이사회복지전담공무원인것으로나타났다. < 표 3-13> 응답자의근무경력및사회복지전담공무원여부 ( 단위 : 명, %) 구분 전체 예 사회복지전담공무원여부 아니요 3년미만 ~5년미만 ~10년미만 ~15년미만 년이상 합계 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과.

88 74 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 맞춤형복지전달체계사업을실시하는지와관련해서응답자의 541 명 (90.2%) 이맞춤형복지전달체계사업을시행하였거나실시하고있는것으로조사되어대부분의응답자가맞춤형복지전달체계사업을경험한것으로조사되었다. < 표 3-14> 맞춤형복지전달체계사업실시여부 ( 단위 : 명, %) 구분 응답자 % 읍면동복지허브화시범사업 ( ~ 개지역 ) 읍면동복지허브화선도지역 ( 개지역 ) 년읍면동복지허브화시행지역 년추진지역 (2,100여곳 ) 년예정지역 무응답 합계 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과.

89 제 4 장 사각지대모니터링분석 제 1 절개요 제 2 절모니터링조사결과분석 제 3 절주요공공부조제도별사각지대대응인식

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91 4 사각지대모니터링분석 << 제 1 절개요 본연구에서는공공부조제도서비스공급자의사각지대와부정수급관리실태및관련인식을파악하기위해 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 를보건복지부감사관실의업무협조를통해시군구와읍면동복지업무담당자를대상으로실시하였다. 사각지대에대한설문조사는앞서살펴본분석틀을바탕으로복지서비스공급자들에게실시하였으며사각지대에대한설문은복지분야사각지대인식, 사각지대관리운영체계, 복지행정활동으로구성하였다. 관리운영체계는법체계및사각지대관리정책과관리에대한전반적인거버넌스에대해조사하였으며, 사각지대와관련해가장많은부분을차지하는복지행정활동영역은 1차연구와마찬가지로예방-발굴-대응의 3단계로구성하였다. 이번조사는전년도에수행된사회서비스분야와는달리복지제도전반, 국민기초생활보장제도, 기초연금, 장애인연금등제도별파악이필요한부문에대해서새로운설문문항을추가하였으며, 제도별현안에대해서는 제도별사각지대대응인식 을통해현안에대한공급자인식실태를더욱면밀히살펴보았다. 한편, 공급자관점에편중된분석상의한계를보완하고맞춤형급여개편에대한성과측정의차원에서복지수요자들의인식실태와변화를파악하기위해 2015년국민생활실태조사, 사회보장성과인식조사 등의마이크로데이터를활용하였다.

92 78 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 제 2 절모니터링조사결과분석 1. 복지분야사각지대에대한인식 복지분야사각지대규모에대해 조금있음 (52.8%) 으로응답한비율이가장높았으며, 그다음은 많이있음 (45.0%) 으로나타났다. 또시군구보다읍면동담당자들이사각지대규모가더크다고인식하는것으로나타났다. < 표 4-1> 복지분야사각지대에대한규모인식 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 조금있음 많이있음 매우많음 전혀없음 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400) 한편현행사회보장제도에서사각지대문제가가장심각한분야로는공공부조를꼽았으며 (42.2%), 그다음으로건강보험및장기요양보험 (17%), 보조금을통한사회복지사업 (12.7%) 등을꼽았다. 기타를제외하고는공적연금부문에대한응답비율이가장낮은것으로나타났다. 시군구와읍면동응답자모두사각지대문제가가장심각한분야로공공부조를꼽았다. 이중읍면동복지담당자들의응답비율이시군구담당자들의응답비율보다 14.5% 포인트더높은것으로나타나지역주민과의교류와접촉이많은읍면동담당자들이공공부조의사각지대를더크게인식하고있다고유추할수있다.

93 제 4 장사각지대모니터링분석 79 < 표 4-2> 사각지대문제가가장심각한사회보장분야 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 공공부조 ( 국민기초생활보장제도, 기초연금 ) 건강보험및장기요양보험 ( 병 의원, 약국, 노인요양병원및노인요양시설등 ) 보조금을통한사회복지사업 ( 재가노인서비스, 지역아동센터등 ) 고용보험및산재보험 ( 실업급여, 산전후휴가, 육아휴직등 ) 바우처를통한사회서비스사업 ( 노인돌봄종합, 장애인활동보조, 보육료지원등 ) 공적연금 ( 국민연금, 공무원 사학 군인등특수직역연금 ) 기타 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) 복지담당자가인식하는사각지대문제가심각한연령별, 정책대상별집단을살펴본결과, 사각지대문제가심각한연령별집단은노인층이며, 그다음은중장년층인것으로나타났다. 여기에서도읍면동담당자들이시군구담당자들보다노인사각지대문제가심각한것으로인식하는것으로나타났다. 정책대상별로는질환자가있는가구가꼽혔으며이에대해서는시군구담당자들이더심각하게생각하는것으로나타났다. < 표 4-3> 사각지대문제가가장심각집단 I ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 노인 (65세이상 ) 중 장년 미취학아동 (8세미만아동 ) 청년 ( 약 18~34세 ) 초 중 고등학생 합계 (n) (600) (200) (400) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과.

94 80 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 4-4> 사각지대문제가가장심각한집단 II 구분 전체 시군구 읍면동 질환가구원가구 차상위계층 장애인 수급가구 다문화가족 한부모가족 북한이탈주민 그외 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400) ( 단위 : %) 한편모든집단을고려했을때사각지대문제가가장심각한집단은질환가구원이있는가구로나타났다. 그다음은노인으로나타났는데, 두집단모두읍면동담당자가사각지대의문제성을더심각하게생각하는것으로나타났다. < 표 4-5> 사각지대문제가가장심각한집단 III ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 질환가구원가구 노인 (65세이상 ) 중 장년 차상위계층 장애인 수급가구 다문화가족 한부모가족 청년 ( 약 18~34세 ) 미취학아동 (8세미만아동 ) 초 중 고등학생 북한이탈주민 그외 합계 (n) (600) (200) (400) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과.

95 제 4 장사각지대모니터링분석 81 사각지대발생의주된원인을복지제도전반과제도별 ( 국민기초생활보장, 기초연금, 장애인연금 ) 로각각살펴본결과는다음과같다. 복지제도전반의사각지대발생이유에대해 대상자가몰라서 라는응답의비율이가장높게나타났으며 (46.2%), 그다음은 대상자선정기준이엄격해서 (22.0%) 인것으로나타났다. 대상자가신청하지않아서 는 18.5% 로세번째로응답비율이높았다. 제도별로살펴보면, 국민기초생활보장제도의경우 대상자선정기준이엄격해서 가 52.2% 로가장높은것으로나타났다. 이는앞서언급한바와같이 Type Ib 오류 ( 거부오류 ) 와연계된다고볼수있다. 기초연금의경우도 대상자선정기준이엄격해서 로응답한비율이가장높았지만국민기초생활보장제도에서의응답비율과는큰격차 (20.4% 포인트 ) 를보였다. 장애인연금의경우 대상자가몰라서 로응답한비율이가장높았다. 이는공급자측면에서볼때장애인연금이다른공공부조프로그램보다상대적으로제도의인지도가떨어짐을의미하므로적극적홍보등대상자들의인식률제고를위해힘써야함을유추할수있다. 적용범위 (coverage) 와함께사각지대의중요한유형인급여불충분성을사각지대발생원인으로꼽은비율은그리높지않았다. 복지제도전반의경우응답자의 5.2% 가사각지대의주된이유로 제공되는복지급여액이낮아서 로응답하였다. 하지만기초연금의경우응답자의 14.5% 가사각지대의주된원인으로급여의불충분성을꼽았다. 하지만기초연금사각지대발생원인에있어급여의불충분성은 4번째순위여서그비중이높다고볼수없지만다른급여들에서의응답비중과비교해보면상대적으로높아급여수준이불충분한것으로판단할수있지만, 뒤에서살펴볼 < 표 4-16> 에따르면급여충분성이다른급여들보다높은것으로나타났다. 사각지대발생원인에대한질문은다른조건들을고려

96 82 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 할경우를전제로하고 < 표 4-16> 의경우급여충분성만을검토하여이 러한차이가발생하는것으로유추할수있다. < 표 4-6> 사각지대발생의주된이유 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 복지제도전반 국민기초생활보장제도 기초연금 장애인연금 대상자가몰라서 대상자가신청하지않아서 대상자선정기준이엄격해서 제공되는복지급여액이낮아서 받고싶은서비스 ( 급여 ) 가없어서 서비스 ( 급여 ) 제공기관이멀어서 제공받는서비스수준이낮아서 기타 대상자선정기준이엄격해서 대상자가신청하지않아서 대상자를몰라서 제공되는복지급여액이낮아서 기타 제공받는서비스수준이낮아서 받고싶은서비스 ( 급여 ) 가없어서 서비스 ( 급여 ) 제공기관이멀어서 대상자선정기준이엄격해서 대상자를몰라서 대상자가신청하지않아서 제공되는복지급여액이낮아서 제공받는서비스수준이낮아서 기타 받고싶은서비스 ( 급여 ) 가없어서 서비스 ( 급여 ) 제공기관이멀어서 대상자가몰라서 대상자선정기준이엄격해서 대상자가신청하지않아서 제공되는복지급여액이낮아서 제공받는서비스수준이낮아서 기타 받고싶은서비스 ( 급여 ) 가없어서 서비스 ( 급여 ) 제공기관이멀어서 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400)

97 제 4 장사각지대모니터링분석 83 사각지대발생이유에대한인식은이론적고찰에서살펴본 Type Ia 오류 ( 불완전수급 ) 및 Type Ib 오류 ( 거부오류 ) 와관련이깊은것으로나타났다. 위보기에서 대상자가몰라서 와 대상자가신청하지않아서 는 Type Ia 오류 ( 불완전수급 ) 와, 대상자선정기준이엄격해서 는 Type Ib 오류 ( 거부오류 ) 와연계된다. Type Ia 오류는 적격한개인일부가급여를신청하지않은경우 를의미하므로, 광의적으로볼때대상자가제도를모르는것도 Type Ia 오류의일종이될수있다. 또한 대상자가신청하지않아서 는 Type Ia 오류와직접적으로연계되는사항이다. 앞서살펴본바와같이복지제도전반의사각지대발생이유에대해 대상자가몰라서 가응답비율이가장높았으며, 그다음은 대상자선정기준이엄격해서 인것으로나타났다. 대상자선정기준이엄격해서 는전형적인 Type Ib 오류의원인으로볼수있다. 대상자가신청하지않아서 는 Type Ia 오류로, 크게두가지유형으로분류할수있는데첫번째로대상자가신청하고급여를받기까지소요되는거래비용이신청을통해받는급여의이익보다크기때문에발생하는측면이있으며, 두번째로낙인효과와수치심에기인한것으로볼수있다. 또한이러한원인외에도제도의복잡성이신청여부에영향력을미칠수있다. 하지만공급자에대한모니터링조사로는이것을구분하기어렵기때문에복지서비스공급자대상의 FGI를통해좀더구체적으로살펴보고자한다. 시군구와읍면동의복지담당자를대상으로한 FGI를통해공급자측면에서인식하는사각지대와부정수급유형에대해좀더살펴보았다. 위에서언급한 Type Ia 오류에서 대상자가몰라서 를제외하면해당오류의원인으로는 복지낙인과수치심, 급여수급으로인해 자녀등가족이피해를받을까봐, 대상자선정기준이엄격해서아예신청을안함, 절차가복잡하고오래걸려힘들어서 등으로답변이세분된다. FGI 결

98 84 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 과를살펴보면, 복지제도전반의경우에는급여의신청부터심사, 수급까지의절차가복잡하고오래걸려힘들기때문이라는의견과대상자선정기준이엄격해서아예신청을안하기때문일것이라는의견이제시되었다. 해당급여를알면서도신청하지않은이유에대해제도별로살펴보면, 국민기초생활보장제도의경우자녀등가족이피해를볼수있기때문에, 복지낙인과수치심으로인해, 급여의신청부터심사, 수급까지의절차가복잡하고오래걸려힘들어서라는의견이제시되었다. 특히, 복지낙인과수치심, 자녀등가족의피해를우려하는의견이주로제시되었는데, 이는국민기초생활보장제도의부양의무자기준이라는특수한상황에서발생하는것으로이해할수있다. 기초연금과장애인연금에서는주로대상자선정기준의엄격성과절차가복잡하고오래걸리는등거래비용측면에서의응답이제시되었지만자녀등의피해를우려하는응답은제시되지않았다. 한편복지낙인과관련복지급여의전과정에서대상자가어떤경우에수치심을느끼는지에대해서공급자측면에서살펴보면, 개인적인정보제공 ( 가족관계, 학력, 부채등 ) 시, 전체적인과정, 지역사회에서수급자로공개되는데에대한두려움, 최초신청서작성및수급자선정시, 초기상담시, 자녀에대한자료제출요구등에복지서비스수요자들이수치심을느끼는것으로보았다. 특히, 위응답중최초신청시와자녀등의관련정보제공시등은복지행정과정에서유의해야할사항으로판단된다. 부정수급과사각지대의공통적변인으로작용할수있는복잡성과전통적인사각지대발생원인중하나인복지낙인과수치심에대하여서는두요소에대해비슷한응답비율을나타내었다. 우리나라공공부조제도의복잡성에대해인터뷰한결과, 제도의복잡성보다운영의비효율성이

99 제 4 장사각지대모니터링분석 85 문제이며, 제도권내에들어올경우더욱엄격한관리가요구된다는의견이제시되었다. 또한제도의전반적인복잡성증가로인한부정수급의증가보다는도덕적해이가주원인이라는의견이제시되었다. 그리고사회보장제도를구성하는제도전반의복잡성이부정수급의주된원인이라고보지않는다는응답도있었다. 그리고부정수급의주된원인을제도적측면보다는수급자의기망으로보는의견이제시되었다. 2. 관리운영체계 가. 법적근거 정부의복지분야사각지대발굴에대한법적근거인식정도를살펴본결과응답자의 50% 가복지분야사각지대를발굴하기위한법적근거가명확하다고응답하였다. 실제로 사회보장기본법 과 사회보장급여의이용 제공및수급권자발굴에관한법률 11) 에그근거가제시되어있는데이를명확하게인지하지못하거나이를불충분하게판단하는비율이약절반이나되는것으로나타났다. 이는작년도조사의결과인 55.5% 보다약 5.5% 포인트낮은수치이다. 해당질문에대해법적근거가명확하다고응답한복지담당자에대해사각지대발굴에대한법적근거를조사한결과, 기수행된 1차연구와마찬가지로응답자가대부분이법적근거를비교적명확하게인식하고있는것으로나타났다. 이는전년도연구에서도언급하였듯이사회보장기본법 (2017년 7월시행 ), 사회보장급여법 (2017년 9월시행 ) 등근거가되는법이최근제정및시행되었으며, 사각지대발굴이전달체계개편의중요한목표중하나로강조되면서복지 11) 이하 사회보장급여법.

100 86 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 담당공무원의인식제고에영향을미친것으로유추된다 ( 오윤섭등, 2016, p. 176). < 표 4-7> 복지분야사각지대발굴을위한법적근거 ( 단위 : %, 명 ) 구분 전체 시군구 읍면동 사회보장급여의이용 제공및수급권자발굴에관한법률 사회보장기본법 긴급복지지원법 사회서비스이용및이용권관리에관한법률 사회복지사업법 국가재정법 장애인복지법 기초연금법 응답자 (300) (108) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (192) 나. 거버넌스및관리정책 본연구의조사대상은희망복지지원단부터읍면동주민센터의복지담당자까지다양하며이들이속한기관들은각각의영역에서사각지대에대응하고있다. 조사대상자가속한기관중희망복지지원단은 복합적욕구를가진대상자에게통합사례관리를제공하고, 지역내자원및방문형서비스사업등을총괄 관리함으로써지역단위통합서비스제공의중추적역할을수행하는전담조직 이다 ( 보건복지부, 2017b, p. 8). 읍면동맞춤형복지팀은과거의전달체계에비해사각지대발굴과통합사례관리업무를강화한조직으로, 복지사각지대발굴 과함께 찾아가는복지상담, 민관협력활성화및자원관리 등맞춤형복지서비스를지원하

101 제 4 장사각지대모니터링분석 87 는복지최일선의전달체계역할을담당하고있다 ( 보건복지부, 2017c, pp ). 시군구차원의사각지대대응의전달체계로서희망복지지원단은지자체의특성에맞게조직을구성하여추진할수있는데, 조직운영은 1개팀 ( 희망복지지원팀 ) 으로운영하는형태와 2개팀 ( 희망복지지원팀, 복지자원관리팀 ) 으로운영하는형태그리고 과 단위로구성하여운영하는형태가대표적이다 ( 보건복지부, 2017b, p. 9). 맞춤형복지팀은원칙적으로기존복지팀과구분되는별도의전담팀으로구성되어야하지만, 인력또는복지수요에따라그유형을달리할수있다. 한편맞춤형복지팀은복지팀장 (6급) 을포함하여공무원 3명이상의인력이배치되어야한다. 하지만그것이어려운경우 1명범위내민간인력을포함한구성이가능하다 ( 보건복지부, 2017c, pp ). 아래표는모니터링조사를통해파악한응답자의소속 ( 팀, 계 ) 별평균조직원수이다. 희망복지지원단의평균팀원수는약 7.3명으로나타났으며시군구의공공부조프로그램담당자는약 6.8명인것으로나타났다. 지역사회보장협의체등지역사회자원관리담당은평균 6.6명, 읍면동의맞춤형복지팀은평균 4.7명, 주민센터복지담당팀원은평균 5.9명인것으로나타났다. 따라서모니터링조사결과에따르면맞춤형복지팀은앞에제시된인력배치규정을충족한것으로판단된다. 전년도인력현황과비교해보면, 희망복지지원단은약 0.6명적은것으로, 읍면동주민센터복지담당은약 0.6명더많은것으로나타났는데특정한추세라기보다는표본지역의차이에기인한것으로판단된다.

102 88 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 4-8> 소속 ( 팀, 계 ) 별평균조직원수 구분 희망복지지원단 시군구의국기초 / 기초연금 / 장애인연금업무 읍면동맞춤형복지팀 지역사회보장협의체등지역사회자원관리 읍면동주민센터복지담당 ( 단위 : 명 ) 소속 (600) 팀원수 (2차) 팀원수 (1차) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 기타 < 표 4-9> 주된업무분야로본전달체계조직업무 주된업무 읍면동주민센터복지담당 읍면동맞춤형복지팀 시군구국기초 / 기초연금 / 장애인연금담당 희망복지지원단 ( 단위 : 명, %) 지역사회보장협의체등기타지역사회자원관리 기초생활보장 기초연금 장애인연금 사각지대발굴 찾아가는복지상담 통합사례관리 서비스연계 지역사회보장협의체 기타 전체 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 전달체계별복지서비스공급자의주된업무현황을살펴보면다음과같다. 읍면동주민센터복지담당자들의주된업무는기초생활보장등제도별업무를제외하고사각지대발굴이 22.8% 로가장높은수치를나타냈다. 찾아가는복지상담과통합사례관리는각각 16%, 14.6% 로나타났다. 맞춤형복지팀은사각지대발굴과찾아가는복지서비스, 통합사례관리등을핵심으로담당하는조직이기때문에이를주된업무라고응

103 제 4 장사각지대모니터링분석 89 답한비율이각각 57%, 62.8%, 60.3% 나된다. 읍면동복지허브화가이루어지지않은경우주민센터의복지업무는총무팀과복지계에서수행하고있다. 아래그림에도나와있듯이현행복지담당부서와맞춤형복지기본형을비교해보면, 총무팀은동일하지만맞춤형복지팀은현행복지계의업무가복지행정팀과맞춤형복지팀으로분화되어더욱전문적이며, 복지수요자와밀착할수있는조직구조를갖추고있다 ( 보건복지부, 2017c). 작년조사에서도맞춤형복지팀이없는읍면동주민센터에서는전통적인복지업무에다지역사회복지협의체등민간자원조직및활용업무등이추가로발생하면서업무부담이증가한것으로나타나고있다. 인력의경우에도앞서읍면동주민센터복지담당의평균인원이 5.9명인것에비해맞춤형복지팀은평균 4.7명이고여기에기존총무팀등의인력까지고려할경우인력투입의측면에서도현행전달체계보다개선될가능성이높음을유추할수있다. 그림 4-1 맞춤형복지팀구성및운영 자료 : 보건복지부. (2017c). 읍면동맞춤형복지업무매뉴얼. p. 6.

104 90 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 아래표는소속기관또는주된업무별복지서비스공급자의경력분포를보여준다. 시군구소속의담당자들은 10년이상경력자들의분포가다른소속의담당자보다상대적으로높은것으로나타난반면, 읍면동주민센터에속한복지담당자들은 5년미만의경력자들의분포가절반정도를차지하고있다. 이러한조사결과를전년도와비교해보면변화추세가일정하지않고그편차가크게나타난다. 이는읍면동복지허브화등전달체계개편등으로인해조직구성의변화가컸던데다 1차연구와 2차연구의대상이상이한점등이그원인인것으로유추할수있다. < 표 4-10> 주된업무분야로본전달체계별경력분포 ( 단위 : %) 구분 응답자수 3년미만 3~5년미만 5~10년미만 10~15년미만 15년이상 소 희망복지지원단 (94) 속시군구기초생활보장 / 기초연금 / 장애인연금업무 (99) 및읍면동맞춤형복지팀 (121) 담당업무별 주된업무별 지역사회보장협의체등지역사회자원관리 (13) 읍면동주민센터복지담당 (268) 기타 (5) 국민기초생활보장 (187) 기초연금 (148) 장애인연금 (133) 사각지대발굴 (159) 찾아가는복지상담 (142) 통합사례관리 (196) 서비스연계 (159) 지역사회보장협의체 (116) 기타 (97) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 초기상담은대상자를선정할때가장먼저시작되는단계이자사각지 대예방에핵심적인단계이다. 사회보장급여법에따르면지방자치단체 등보장기관에서는급여신청을받으면다음사항을조사해야한다.

105 제 4 장사각지대모니터링분석 91 < 사회보장급여의이용제공및수급권자발굴에관한법률 > 제 6 조 ( 사회보장요구의조사 ) 보장기관의장은제 5 조에따른사회보장급여의신청을받으면다음각호의사항을조사하여야한다. 1. 지원대상자의사회보장요구와관련된사항 2. 지원대상자의건강상태, 가구구성등생활실태에관한사항 3. 그밖에지원대상자에게필요하다고인정되는사회보장급여에관한사항 < 표 4-11> 복지급여대상자혹은신청자에대한초기상담자료관리여부 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 그렇다 그렇지않다 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 복지급여대상자혹은신청자에대한초기상담과관련한업무를수행하고있는복지담당자중초기상담자료를관리하고있다고응답한비율은전체응답자의 76.7% 인것으로나타났다. 그리고이응답에서는초기상담이주로이루어지는읍면동에서의응답비율 (81.3%) 이시군구 (67.5%) 보다더높은것으로나타났다. 그리고초기상담자료를관리하지않는다고한응답자를대상으로초기상담자료를관리하지않는이유를살펴보면 본인소관업무가아님 이 60% 로가장높았고 별도의관리시스템없음 이두번째였다. 응답대상자가속한지자체에서복지급여를신청했지만선정되지못한사람들을사후에도관리하고있는지에대한질문에는응답자의 59% ( 시군구 56.5%, 읍면동 60.3%) 가 그렇다 라고응답하였다. 또한 그렇다 로응답한경우복지급여신청탈락자에대한관리를어느조직에서하고있는지를물어본결과, 읍면동맞춤형복지팀이 44.7% 로가장높았고, 그다음은읍면동복지행정팀 (18.8%) 인것으로나타났다. 즉, 읍면동

106 92 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 에서신청탈락자사후관리의 63.5% 를책임지고있는것으로나타났다. 한편신청탈락자에대한사후관리를하지않은경우도 41% 나되었는데이들은빈곤등사회적위험에매우취약한집단일개연성이크다. 이러한집단의경우민간자원연계를통한모니터링등의사후관리가필요한것으로판단된다. 그리고이러한신청탈락의경우앞서살펴본 Type Ib 오류 ( 거부오류 ) 에속할수있기때문에제도목표달성과효과성달성을위해서도이들에대한적극적인사후관리가필요하다. < 표 4-12> 초기상담자료를관리하지않는이유 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 본인의소관업무가아님 별도의관리를위한시스템이없음 초기상담자료에대한관리필요성을느끼지못함 초기상담자료를관리해야하는법적근거가없음 기타 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. < 표 4-13> 응답자가속한지방자치단체에서복지급여신청탈락자에대한관리담당 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 읍면동맞춤형복지팀 읍면동복지행정팀 시군구사업담당자 시군구희망복지지원단 시도사업담당자 기타 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 아래표는 Type Ia 오류 ( 불완전수급 ) 에해당할가능성이높은집단에 대한관리여부를묻고있다. 이는적격비수급중비신청으로인해발생

107 제 4 장사각지대모니터링분석 93 하며, 그원인으로는복지급여신청에대한거래비용과복지급여에대한스티그마에서연유할가능성이높다. 응답자가속한지방자치단체의 55.7%( 시군구 54.5%, 읍면동 56.3%) 가이러한대상을관리하고있다고응답하였으며, 관리하고있는것으로응답한경우복지급여신청탈락자에대한관리를어느조직에서하고있는지를파악한결과, 읍면동맞춤형복지팀이 42.9% 로가장높았고그다음은읍면동복지행정팀 (20.6%) 인것으로나타났다. 즉, 읍면동에서적격비수급가능성이높은대상에대한관리의 63.5% 를책임지고있는것으로나타났다. 이는신청탈락자에대한관리비율과도일치한다. < 표 4-14> 응답자가속한지방자치단체에서복지급여비신청자에대한관리담당 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 읍면동맞춤형복지팀 읍면동복지행정팀 시군구사업담당자 시군구희망복지지원단 시도사업담당자 기타 합계 (n) (354) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (113) (241) 아래표는위에서살펴본복지급여탈락자, 미신청자, 또는사각지대일제조사대상자등을지방자치단체에서어떻게관리하고있는지를보여준다. 전체응답자의 63.5% 가비정기적인방문또는전화통화를통해관리하고있는것으로나타났으며, 문서목록보관등가장수동적이라할수있는방법도 13% 인것으로나타났다. 물론정기적인방문혹은전화통화를통해관리하는것이가장이상적일수있지만그러기위해서는인력의충원및예산의증액이필요하다. 사각지대관리에는이러한

108 94 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 문제들을종합적으로고려해서접근할필요가있다. < 표 4-15> 복지사각지대위험이높은집단에대한관리방법 구분 전체 시군구 읍면동 비정기적인방문혹은전화통화 정기적인방문혹은전화통화 목록보관 기타 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. ( 단위 : %) (400) 비적격비수급영역에는구조적배제의발생가능성이항상존재한다. 사회보장급여의적용범위포괄성에대한설문은이러한구조적배제에대해공급자측면에서의인식을파악할수있게한다. 설문조사결과를살펴보면한국에서복지제도의적용이포괄적으로이루어지고있다는응답이전체의약 80% 를차지하고있는것으로나타났다. 제도별로살펴보면기초연금은 85.2% 로가장포괄적으로이루어지고있는것으로, 국민기초생활보장제도는 73.5% 로그비율이가장낮은것으로나타났다. 한편대상자선정의적절성은적격비수급영역에서 Type Ib 오류와연계된다. 복지제도전반의대상자선정적격성은 75.7% 이지만국민기초생활보장제도에서는 66.3% 에불과하다. 물론주관성이개입된결과이지만상대적으로적용범위가포괄적이고자산기준이덜엄격한, 범주적공공부조제도인기초연금과장애인연금보다적용범위가제한적이고강도높은자산조사가이루어지는국민기초생활보장제도의대상자선정적절성에대한인식이상대적으로가장부정적인것으로나타났다. 마지막으로급여수준의충분성은사각지대와관련해서욕구대비급여의불충분

109 제 4 장사각지대모니터링분석 95 성과연계된다. 급여의충분성은다른지표들보다낮은수치로나타났고 특히국민기초생활보장제도는충분하다고응답한비율이 50.8% 에불과 했다. 반면기초연금은 71.5% 가충분한것으로인식하고있다. < 표 4-16> 복지제도에서적용의포괄성, 대상자선정의적절성, 급여충분성에대한인식 적용범위의포괄성여부 대상자선정의적절성여부 구분 급여수준의충분성여부합계 (n) 복지전반 국민기초생활보장제도 기초연금 ( 단위 : %) 장애인연금 그렇다 그렇지않다 그렇다 그렇지않다 그렇다 그렇지않다 (600) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (600) (600) 3. 사각지대현황및복지행정활동 설문조사응답자들에게소속지방자치단체에서사각지대가많이발생하고있는지를물어본결과 그렇다 는응답이 27%( 시군구 25%, 읍면동 28%) 로나타났다. 해당지자체의사각지대발생이유를살펴보면, 복지전반에대해서는 대상자가몰라서 라는응답이가장많았고 (50.2%) 대상자선정기준이엄격해서 와 대상자가신청하지않아서 의비율이그다음으로높았다. 국민기초생활보장제도에대해서는 대상자선정기준이엄격해서 가가장높았고 (51.2%), 대상자가몰라서 와 대상자가신청하지않아서 가그다음이었다. 기초연금과장애인연금의경우그수치는다르지만비율의순서는유사한것으로나타났다. 한편이문항의응답은앞서살펴본응답자가생각하는한국의사각지

110 96 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 대발생이유와그분포와비율의순서가비슷하지만장애인연금의경우 대상자선정기준이엄격해서 보다 대상자가몰라서 의비율이더높은것으로나타났다. 또급여충분성과연계된 제공되는복지급여액이낮아서 라고응답한비율이응답자가생각하는한국의사각지대발생이유에서나온응답결과보다응답자자신이속한지방자치단체의사각지대발생에서더높은것으로나타났다. < 표 4-17> 해당지방자치단체의주된사각지대발생이유 ( 단위 : %) 구분 복지전반 기초생활보장제도 기초연금 장애인연금 대상자선정기준이엄격해서 대상자가몰라서 대상자가신청하지않아서 ( 사회적낙인, 자녀피해우려등 ) 제공되는복지급여액이낮아서 제공받는서비스수준이낮아서 받고싶은서비스 ( 급여 ) 가없어서 서비스 ( 급여 ) 제공기관이멀어서 기타 합계 (n) (600) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) 응답자가속한지방자치단체에서사각지대발굴이실질적으로이루어지고있는지에대한질문에는응답자의 93%( 시군구 94.5%, 읍면동 92.3%) 가 그렇다 라고응답하였고발굴한사각지대에대해실질적인제도수혜가있었는지를묻는설문에는응답자의 85.8%( 시군구 90.0%, 읍면동 83.8%) 가 그렇다 라고응답하였다. 응답자가속한지방자치단체가발굴한사각지대에서어떤제도가연계되었는지에대해서는맞춤형급여가 45.5%( 시군구 46.5%, 읍면동 45.0%) 로가장높았으며그다음은민간자원연계와긴급복지순인것으로나타났다. 시군구와읍면동의경우도

111 제 4 장사각지대모니터링분석 97 이와유사한분포를나타내었다. < 표 4-18> 지방자치단체에서발굴한사각지대대상자의제도수혜유형 (1 순위 ) 구분 전체 시군구 읍면동 맞춤형급여 민간자원연계 긴급복지 지방자치단체자체사업 기타중앙부처사업 기초연금 노인복지사업 일자리지원 ( 자활, 취업연계등 ) 장애인수당 ( 연금 ) 주거지원사업 장애인복지사업 아동복지사업 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400) ( 단위 : %) 한편발굴한사각지대중실질적인제도수혜를받지못한이들에대한모니터링이이루어지고있는지에대해서는응답자의 70%( 시군구 69%, 읍면동 70.5%) 가 그렇다 라고응답하여사각지대발굴이후제도적혜택의범주에포함되지못한대상자들에대해서도사후모니터링이이루어지고있음을보여준다. 그리고발굴한사각지대중제도수혜와수급중지, 그리고탈수급을오가는변동성이심한집단에대한모니터링에대해서는 52.2%( 시군구 54.5%, 읍면동 51.0%) 가모니터링을한다고응답하였다. 아래표는응답자가속한지자체에서사각지대를발굴하는성과가가장큰조직은어디인지에대한응답결과인데전체의 64%( 시군구 63%,

112 98 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 64.5%) 가 읍면동복지허브화 를꼽았다. 그다음으로 희망복지지원단 과 지역사회보장협의체 를꼽았는데 읍면동복지허브화 와는비율에큰격차가있었다. 응답자의대부분이 읍면동복지허브화 를꼽았는데, 읍면동복지허브화로읍면동에맞춤형복지전담팀이설치되고이를통해이전보다더적극적인찾아가는사례발굴및상담, 관리가이루어졌기때문으로볼수있다. 2016년말기준으로읍면동 1,094곳에맞춤형복지전담팀이설치되었다 ( 보건복지부, 2017c, p. 3). 적극적인사각지대발굴과찾아가는복지상담등은복지대상자의거래비용을줄임으로써 Type Ia 오류를감소시킬수있다. < 표 4-19> 사각지대발굴에성과가가장큰조직 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 읍면동복지허브화 희망복지지원단 지역사회보장협의체 민간자원 기타 공공부문연계기관 ( 보건소, 학교등 ) 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400) 아래표는사각지대발굴을위해활용하고있는정책수단에대한응답을정리한것으로사각지대발굴을위해 행복e음등정보시스템을활용한대상자상담 이가장널리이용되는것으로나타났다. 그다음으로는 지역내인적자원망활용 으로나타났으며지역사회보장협의체, 돌봄협의체등복지서비스기관네트워크를활용하는방법도이와유사하게나타났다. 한편다양한사각지대발굴을위한정책수단활용이어려운점에대해서도조사하였는데, 지역내인적자원부족 이 33.6%( 시군구

113 제 4 장사각지대모니터링분석 %, 읍면동 35.7%) 로응답비율이가장높았고 정보시스템등자료 의연계부족, 외부유관기관혹은복지시설과의네트워크부족 등이그 뒤를따랐다. < 표 4-20> 사각지대발굴을위해활용하고있는정책수단 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 행복e음등정보시스템을활용한대상자상담 지역내인적자원망활용 ( 통 이장, 문구점등 ) 복지사각지대발굴조사 복지서비스기관네트워크 ( 지역사회보장협의체, 돌봄협의체등 ) 활용 지역사회복지시설 ( 종합사회복지관, 지역아동센터, 정신건강증진센터등 ) 과의협력 가족및이웃의사각지대신고 지역유관기관활용 ( 경찰서, 소방서, 학교등 ) 기타 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) < 표 4-21> 위표에제시된다양한정책수단을활용하기어려운사유 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 지역내인적자원부족 정보시스템등자료의연계부족 외부유관기관혹은복지시설과의네트워크부족 비용지원미흡 사각지대발굴업무의권한부족 조사권없음 지방자치단체장의관심부족 담당자의관심부족 기타 합계 (n) (600) (200) (400) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과.

114 100 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 한편위의상황들을종합적으로고려해볼때복지사각지대발굴에가장효과적인것으로는 지역내인적자원망활용 이 38.3%( 시군구 32.5%, 읍면동 41.3%) 로가장높았고 중앙부처정보시스템 이 19.7% ( 시군구 20.0%, 읍면동 19.5%) 로두번째였다. 사각지대관련업무에행복e음등정보시스템을가장많이활용하고있지만실제사각지대파악과확인에는대상자방문등의확인과정이있어야하기때문에 지역내인적지원망활용 을가장효과적이라고꼽은것으로유추할수있다. < 표 4-22> 복지사각지대발굴에가장효과적인자원 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 지역내인적자원망활용 ( 통 이장등 ) 중앙부처정보시스템 ( 행복e음 ) 복지사각지대발굴조사 가족및이웃신고 ( 문구점등 ) 복지서비스기관네트워크 ( 돌봄협의체등 ) 민관협력사업 ( 보조, 자체포함 ) 보훈, 학교, 의료등정보비연계기관협조 유관기관협력체계구축 ( 파출소등 ) 기타 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) 아래표는응답자의사각지대대응관련업무량의비율을살펴본것이다. 전체업무량대비사각지대업무량의비율이가장높은곳은읍면동맞춤형복지팀으로전체업무량의 32.4% 를차지하는것으로나타났다. 두번째로는희망복지지원단이 24.6% 인것으로나타났으며, 읍면동복지허브화가시행되지않은읍면동주민센터복지담당의경우사각지대대응관련업무량은전체의 20% 인것으로나타나읍면동복지허브화가사각지대축소활동에적극적임을확인할수있었다.

115 제 4 장사각지대모니터링분석 101 < 표 4-23> 사각지대대응관련업무량 : 전체업무량대비 % 구분 응답비율 희망복지지원단 24.6 시군구의국민기초생활보장 / 기초연금 / 장애인연금업무 12.5 읍면동맞춤형복지팀 32.4 지역사회보장협의체등지역사회자원관리 15.0 읍면동주민센터복지담당 20.0 기타 15.0 전체 21.8 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. ( 단위 : %) 마지막으로사각지대관리운영체계개선에대한설문결과를살펴보면, 사각지대발굴업무의권한과최종책임에대해서는시군구응답자는 36.5% 가보건복지부에있어야한다고, 읍면동응답자는 36.5% 가시군구에있어야한다고응답하였다. 시군구의경우보건복지부다음으로읍면동에있어야한다는응답비율이높았다. 읍면동의경우시군구다음으로보건복지부에있어야한다는응답비율이높았다. 한편시도에있어야한다는응답은 5.8% 로그비율이매우낮았다. < 표 4-24> 복지분야사각지대발굴업무의권한과최종책임 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 보건복지부 시군구 읍면동 시도 기타 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400)

116 102 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 읍면동복지허브화의전면시행이 2018년으로다가온시점에서가장우려되는부분은사각지대발굴인력이라는응답이 53.3%( 시군구 49.5%, 읍면동 55.3%) 로가장높은비율을나타내었다. 한편제도전면실행이후의발굴실적도 14.7% 로나타나실적에대한부담감도매우큼을보여주고있다. 사각지대발굴조직간연계는 13.2% 로세번째로높은비율을나타내었다. < 표 4-25> 읍면동복지허브화의전면시행을앞두고가장우려되는부분 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 사각지대발굴인력 사각지대발굴실적 사각지대발굴조직간연계 공공자원부족 민간자원발굴 발굴된사각지대의수급탈락 기타 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400)

117 제 4 장사각지대모니터링분석 103 제 3 절주요공공부조제도별사각지대대응인식 본절에서는전년도와달리국민기초생활보장제도, 기초연금그리고장애인연금의사각지대해소와관련한주요현안에대해제도별인식조사를수행하였다. 본절에서는공급자측면에서는본연구에서수행한 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과를, 수급자측면에서는 2016년수행된 2015년국민생활실태조사 결과를활용하였다. 1. 공급자측면 가. 국민기초생활보장제도 국민기초생활보장제도, 기초연금, 그리고장애인연금의주요현안에대한복지서비스공급자들의인식을조사하였다. 먼저, 국민기초생활보장제도에대한인식을살펴보면, 2015년 7월맞춤형급여로의개편을통해사각지대의규모가감소한것으로인식한다는응답이전체의 71.3% 로나타났다. 시군구의경우 69%, 읍면동의경우 72.3% 로나타나읍면동응답자의사각지대감소인식변화가시군구응답자보다다소컸다. 한편기초생활보장제도사각지대발굴을위해가장빨리정비해야할사항으로는 복지사각지대발굴관리시스템정비 (40.5%) 가꼽혔으며, 그다음은근소한차로 부양의무자기준폐지또는완화 (39.2%) 였다. 복지서비스공급자는급여또는서비스대상자와자원을연계시킬수있는관리시스템의정비가가장급선무라고인식하는것으로볼수있다. 유사한목적으로활용이가능한행복e음에대한응답도약 4% 로나타났

118 104 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 다. 두번째로응답비율이높은 부양의무자폐지또는완화 는제도측면에서의적용범위확대방안으로볼수있다. 이는공급자들이사각지대발굴을위한정보연계성제고를통해사각지대와복지자원의매칭에필요한거래비용을줄이는것을 부양의무자기준폐지또는완화 와같이대상자적용범위를확대하는제도개선방안이상으로선호하고있다는뜻이므로실제사각지대해소정책에이러한사항들을활용하는것이매우중요함을보여준다. < 표 4-26> 2015년 7월기초보장제도개편이후기초보장제도사각지대규모변화인식 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 크게증가했다 조금증가했다 변화없다 조금감소했다 크게감소했다 합계 (n) (600) (200) (400) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. < 표 4-27> 기초보장제도사각지대발굴을위해가장시급하게정비되어야할사항 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 복지사각지대발굴관리시스템정비 ( 연계정보확대등 ) 부양의무자기준폐지또는완화 제도홍보 사각지대신고 포상제도정비 ( 또는도입 ) 행복e음정비 합계 (n) (600) (200) (400) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 국민기초생활보장제도에서부양의무자기준의완화와폐지는국민기 초생활보장제도시행이후현안으로떠올랐으며지속적으로논쟁거리가

119 제 4 장사각지대모니터링분석 105 되었다. 부양의무자기준은과거부터지속적으로완화되고있으며, 특히최근에는 제1차기초생활보장종합계획 을통해부양의무자기준이단계적으로완화또는폐지되고있다. 좀더자세히살펴보면, 2018년 10 월부터는주거급여의부양의무자기준이폐지되며, 그외가구의경우점진적으로부양의무자기준이완화된다. 12) 아래표는복지서비스공급자의부양의무자폐지및완화에대한찬성과반대정도를보여준다. 찬성이약 55% 이며, 반대도약 33% 이다. 공급자측면에서과반이사각지대축소를지지하고있음을알수있지만, 대체로찬성 또는 대체로반대 등에응답자대부분이분포하고반대하는응답도적지않기때문에아래와같은조사결과는정책진행상황과제반여건에따라유동적인결과가나올가능성이크다. 따라서이에대해서는더욱심층적인현황및특성파악이필요하다. < 표 4-28> 기초생활보장사각지대축소를위해부양의무자기준폐지또는완화 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 매우찬성 대체로찬성 모르겠다 대체로반대 매우반대 합계 (n) (600) (200) (400) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 12) 연차별부양의무자기준폐지계획구분 2017년 11월 2019년 1월 2022년 1월노인 중증장애인중증장애인노인포함가구부양의무자가구포함가구포함가구 ( 소득하위 70%) ( 소득하위 70%) ( 소득하위 70%) 수급자가구노인 중증장애인모든수급자해당모든수급자해당 자료 : 관계부처합동. (2017). 제 1 차기초생활보장제도종합계획.

120 106 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 나. 기초연금과장애인연금 기초연금은자산기준을적용하고조세를재원으로하는전형적인공공부조제도이지만전체노인의 70% 를대상으로하기때문에일종의범주적성격의수당으로서의기능도있다. 복지서비스공급자를대상으로기초연금의적용범위를조사한결과현행수준유지가적정하다는응답은전체의 44% 로, 현재보다적용범위를축소하는것이적정하다는응답은 21.8% 로나타났다. 현행수준보다적용범위를확대하는것이적정하다는응답은전체의 34.2% 로나타나적용범위를축소하는것이적정하다는응답보다 12.4% 포인트더높았다. 시군구응답자가읍면동응답자보다그비율이더높았다. < 표 4-29> 기초연금의적용범위 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 70% 미만 %( 현재수준 ) % 초과 100% 미만 % 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400) 한편기초연금의보장수준과적용범위의방향성과관련한다양한방안에대해서는아래와같은결과들이제시되었다. 먼저현행유지가가장높은응답비율을나타냈으며, 적용범위확대 (22.3%) 가그뒤를이었다. 이에반해보장수준의확대 (13.8%) 는상대적으로낮은수준의응답을나타냈다. 보장수준과적용범위를모두제고하는방안도 21% 인것으로나타나복지서비스공급자측면에서도제도확대의필요성을어느정도

121 제 4 장사각지대모니터링분석 107 공유하고있다고볼수있다. < 표 4-30> 귀하의생각과가장근접한기초연금의보장수준과적용범위방향성 구분 전체 시군구 읍면동 현행유지 적용범위를확대한다 보장수준을높이고적용범위도확대한다 보장수준을낮추고적용범위도축소한다 보장수준을높인다 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) ( 단위 : %) (400) 기초연금과생계급여의상충성은노인빈곤과관련해매우민감한현안이다. 현행제도에서는기초연금액이국민기초생활보장제도의소득인정액에그대로산정되기때문에생계급여의작동원리인보충성원칙으로인해기초연금수급액만큼생계급여액이감소하게되어노인인생계급여수급자는기초연금의실질적인혜택을누릴수없다. 상충성에대한공급자들의의견을살펴보면전반적으로수급자들에게발생하는급여감소액의축소가필요하다고생각하고있음을알수있다. 현행유지응답은 35.7% 인데비해두급여모두감소없이지급하자는응답은 25% 이며, 현재의두급여간상충성은유지하되급여감소액을축소하자는의견은 39.3% 나된다. 이러한결과를볼때급여의보충성이국민기초생활보장제도생계급여의기본적인작동원리이기는하지만대상자는물론공급자측면에서도이의개선필요성을인식하고있음을알수있다. 기초연금과생계급여의경우이러한상충관계는물론향후노인에대한기본적인소득보장측면에서도그관계성이매우중요하기때문에노인의소득보장과관련한구체적인논의가요구되는시점이다.

122 108 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 4-31> 기초연금과생계급여상충성에대한의견 구분 전체 시군구 읍면동 유지하되급여감소액축소 현행유지 두급여다감소없이지급 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. ( 단위 : %) (400) 앞서사각지대모니터링부문에서살펴본바와같이사각지대문제가심각한집단에대한설문조사에서장애인은 8.7% 로 4번째여서사각지대문제가심각한집단으로인식되는것으로나타났다. 전문가 FGI에의하면다른급여에비해장애인급여의사각지대가발생할가능성은상대적으로낮은것으로보고있으며, 장애인의경우인지부족에따른제도불이행이많이우려되고있으나 ( 모니터링조사 ), 보호자및시설운영자등이적극적으로장애등급판정을신청하고있어오히려사각지대문제는적다는의견도제시되었다. 하지만이러한 FGI 역시공급자측면의의견이므로향후이에대한보완이필요할것으로판단된다. 장애인복지와관련된주요현안으로는장애인등급제개편을꼽을수있다. 기존장애인등급제는장애인에대한지원을장애등급에따라관련급여와서비스에차등을두어왔지만향후에는장애인등급제개편을통해장애정도는물론욕구와환경등을종합적으로고려하여장애인에게적합한서비스를제공하는것을목적으로 종합적욕구조사 가수행될예정이다. 이러한장애인등급제개편과읍면동복지허브화가연계되어수행될예정인데, 장애인이읍면동공무원의방문상담을받고필요한서비스를받을수있게되며, 희망복지지원단등의찾아가는복지서비스와연계되어장애인가구중복지사각지대에처한가구들에대한적극적인발굴되고상담등이이루어지게된다. 이러한두제도간연계가사각

123 제 4 장사각지대모니터링분석 109 지대에미칠영향에대해 24.5% 는사각지대가증가할것이라고응답하였지만, 56.5% 는사각지대가감소할것이라고예상하였다. 사각지대가감소할것으로예상한비율이절반을넘었지만변화가없거나사각지대가증가할것으로예상한비율도 40% 가넘기때문에이부문에대한심도있는논의가필요할것으로판단된다. < 표 4-32> 읍면동복지허브화와장애인등급제개편연계가사각지대에미칠영향 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 크게증가할것이다 조금증가할것이다 변화없을것이다 조금감소할것이다 크게감소할것이다 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400) 한편장애인연금의사각지대해소를위해정비해야할사항에는첫째로는대상자선정기준의변화가꼽혔으며 (34.1%), 둘째로는복지사각지대발굴관리시스템의정비가꼽혔다. 행복e음의정비는 7.5% 로나타났는데이역시정보시스템을통한사각지대축소를나타내기때문에정보의활용과연계가대상자선정기준과함께가장중요한요소로파악되고있음을알수있다.

124 110 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 4-33> 장애인연금사각지대발굴을위해가장시급하게정비되어야사항 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 대상자선정기준의개선 ( 변화 ) 복지사각지대발굴관리시스템정비 ( 연계정보확대등 ) 읍면동복지허브화의기능강화 부양의무자기준폐지또는완화 시도차원의읍면동지원체계구축 행복e음정비 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) 마지막으로장애인연금사각지대축소를위한부양의무제폐지에대해살펴보면찬성의견이 57.4% 인것에비해반대의견은 14.9% 에불과한것으로나타났다. 다른제도의사각지대해소를위한정책보다찬성의비율이상대적으로높게나타난것으로볼때장애인연금사각지대축소를위한부양의무제폐지에대한공감대가공급자측면에서적지않게형성되어있음을유추할수있다. < 표 4-34> 장애인연금사각지대축소를위한부양의무자기준의폐지또는완화에대한의견 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 대체로찬성 모르겠다 대체로반대 매우찬성 매우반대 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400)

125 제 4 장사각지대모니터링분석 수요자측면지금까지공급자측면에서사각지대실태및관련인식에대해살펴보았다. 하지만수요자측면에대한고려없이공급자중심으로사각지대문제에접근한다면한쪽에치우친정보만을제공해줄가능성이크다. 따라서사각지대문제에균형적인접근을하기위해대국민실태조사와같은수요자의사각지대인식에대해살펴보았다. 본연구에서수행한 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 와비교하기위해 2016 년수행된 2015년국민생활실태조사 결과를활용하였으며, 보조적으로 ( 전문가집단과의비교등 ) 2017년수행된 사회보장성과인식조사 의사각지대관련조사결과를활용하였다. 13) 먼저, 통합급여형태로급여가지급되었던국민기초생활보장제도가 2015년 7월개별급여형태인맞춤형급여로개편되면서어떠한효과가나타났는지를본연구에서수행한공급자조사결과를통해살펴보면, 사각지대의규모가감소했다는응답은전체응답자의 71.1% 로나타나, 14) 복지서비스공급자측면에서는맞춤형급여로의개편을통해사각지대문제가적지않게해소된것으로판단하고있음을알수있다. 한편일반국민을대상으로실시한조사들에서직접사각지대변화를묻는문항은발견하지못했지만개편에따른만족도, 적용범위, 급여수준의적절성등에대한문항들은찾을수있었다. 만족도의경우사각지대와직접적인관련성은없지만제도개편에따른전반적인효과성비교차원에서그의미가있으며, 급여수준의적절성과적용범위에대한설 13) 사각지대와관련한비교분석에있어각조사의공통적인부문이주로인식적인측면에국한되어있어사각지대와관련한다양한비교분석에는한계가있음. 14) 공급자의맞춤형급여개편이후사각지대변화인식 : 1. 크게증가했다 (6.3%), 2. 조금증가했다 (13.0%), 3. 변화없다 (9.5%), 4. 조금감소했다 (58.8) 5. 크게감소했다 (12.3%).

126 112 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 문은그자체가사각지대변화에대한인식과연결된다고볼수있다. 2016년실시된 2015년국민생활실태조사 에서는급여개편이전 (2015년 1~6월 ) 과이후 (2015년 7~12월 ) 의만족도, 급여수준의적절성에대해조사하였는데, 그결과를살펴보면급여개편이후 만족, 또는 매우만족 으로응답한비율이다소증가한것을확인할수있다. 5점척도로계산하여제도별평균값을산출한결과를살펴보면, 제도개편이전의만족도는 3.5점인데비해제도개편이후의생계및의료급여는 3.6 점, 교육급여는 3.7점으로나타났다. 사각지대와직접적인연관성이높은급여수준적절성에대한수요자측면의결과를살펴보면 5점척도기준생계급여는평균 2.9점, 의료급여는평균 3.6점으로제도개편이전기초생활보장제도의급여수준적절성 ( 평균 2.8점 ) 보다높아진것을알수있다. 특히의료급여의경우통합급여일때보다급여적절성이대폭제고된것으로나타났다. 급여수준의적절성은미충족욕구와과소수급측면에서사각지대문제와직접연결되고있다. 이러한결과들을볼때제도개선에따른실질적인성과가수요자인식차원에영향을주었음을유추할수있다. < 표 4-35> 기초보장급여만족도 ( 단위 : %, 점 ) 구분 기초보장급여맞춤형급여 (7~12월기준 ) (1~6월기준 ) 생계 / 의료급여주거급여교육급여 매우불만족 불만족 보통 만족 매우만족 합계 평균 주 : 1매우불만족 ~5매우만족의 5점척도임. 자료 : 2015년국민생활실태조사. 김태완등 (2017), 표

127 제 4 장사각지대모니터링분석 113 < 표 4-36> 국민기초생활보장급여수준적절성 구분 기초보장급여 (1~6 월기준 ) ( 단위 : %, 점 ) 맞춤형급여 (7~12월기준 ) 생계급여의료급여 매우부족 부족 보통 적절 매우적절 합계 평균 주 : 1 매우부족 ~5 매우적절의 5 점척도임. 자료 : 2015 년국민생활실태조사. 김태완등 (2017), 표 제도별로대상적용의포괄성과적절성, 급여충분성을비교해보면공급자조사에서기초연금이대상자적용의포괄성이가장큰것으로나타난반면기초생활보장제도의포괄성이가장작은것으로나타났다. 전문가조사의경우대상적용포괄성과유사한지표인적용범위에서기초연금의적용범위가 5점만점중 3.12점으로가장높은수준을나타내고있으며, 장애인관련급여가가장낮은수준을보이고있다. 급여수준의충분성에서는기초연금이 71.5% 로가장높게나타났으며, 기초생활보장제도가 50.8% 로가장낮은응답률을나타내었다. 전문가조사에서는의료급여와교육급여등기초생활보장제도의보장수준이높은것으로조사되었으며장애인관련급여의보장수준이낮은것으로나타났다. < 표 4-37> 복지제도에서적용의포괄성, 대상자선정의적절성, 급여충분성에대한인식 ( 단위 : %) 구분 복지전반 국민기초생활보장제도 기초연금 장애인연금 적용범위의포괄성여부 대상자선정의적절성여부 급여수준의충분성여부 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과.

128 114 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 4-38 맞춤형급여에대한인식 ( 단위 : 점 ) 구분 맞춤형급여생계급여의료급여주거급여교육급여 대국민조사 ( 만족도 / 기대효과 ) 3.56(3.47) 전문가조사 ( 적용범위 / 보장수준 ) 2.79/ / / /2.88 구분 기초연금 장애인연금 장애수당 장애아동수당 전문가조사 ( 적용범위 / 보장수준 ) 3.12/ / / /2.38 자료 : 사회보장성과인식조사. 오윤섭등 (2016), < 표 3-1-9> 과 < 표 >. 아래표는급여개편전후의국민기초생활보장제도급여탈락사유를비교한것이다. 기존의국민기초생활보장제도에서가장주된탈락사유는 소득이기준보다많아서 (43.0%) 이다, 맞춤형급여개편이후에도역시동일한사유가생계급여내에서가장높은비중을차지하고있지만그크기는감소하였다. 부양의무자기준은급여개편이전과이후모두에서그비중이두번째로높은것으로나타났지만급여개편이후그비중이감소하였다. 급여개편이전과이후생계급여와의비교를살펴보면 잘모르겠음 으로응답한사람의비중을제외하고는모든급여탈락사유가제도개편이후감소한것으로나타나제도개편으로적용범위가확대되어사각지대가감소될가능성이큼을유추할수있다. < 표 4-39> 국민기초생활보장급여탈락이유 구분 기초보장급여 (2015 년 1~6 월기준 ) ( 단위 : %) 맞춤형급여 (2015년 7~12월기준 ) 생계급여의료급여 소득이기준보다많아서 자동차가있어서 살고있는집의가격이높아서 살고있는집이외의재산이기준보다많아서 부양의무자의소득및재산이기준보다많아서 잘모르겠음 합계 자료 : 2015 년국민생활실태조사. 김태완등 (2017), < 표 >

129 제 4 장사각지대모니터링분석 115 모니터링조사에나타난복지서비스공급자인식과학계등사회보장분야전문가들의인식을비교해보면, 사각지대와부정수급문제점둘다크다고인식하고있지만, 공급자들은부정수급의문제가더큰것으로, 전문가들은사각지대의문제가더큰것으로보고있어공급자와전문가집단의인식차가작지않음을보여주고있다. < 표 4-40> 부정수급과사각지대의문제점및중요성여부 둘다문제점이큼 부정수급문제 사각지대문제 둘다문제점이크지않음 ( 단위 : %) 공급자조사 전문가조사 자료 : 공급자조사는 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사, 전문가조사는 사회보장 성과인식조사 의결과 ( 오윤섭등, 2016, p. 96) 임. 합계

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131 제 5 장 부정수급모니터링분석 제 1 절개요 제 2 절모니터링조사결과분석 제 3 절심층분석

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133 5 부정수급모니터링분석 << 제 1 절개요 복지부정수급과사각지대관리모니터링기본틀을적용하여조사표를작성한후, 보건복지부감사관실급여조사담당관의업무협조를통해시군구 읍면동업무담당자대상으로대면조사를실시했다. 15) 부정수급모니터링은크게 2단계로구성된다. 첫째, 관리운영체계는법적근거및부정수급관리정책과거버넌스로구성된다. 법및부정수급관리정책은법적근거의명확성과함께부정수급의위험예측, 그리고이에바탕을둔관리정책의설계로구성된다. 주로중앙부처와시도에서담당하는업무지만, 지역사회여건에따른위험이추가된다는측면에서모니터링에포함할필요가있다. 둘째, 복지행정활동은부정수급의관리프로세스에대한것으로, 예방-저지-적발-대응의 4단계로구성된다. 여기서저지와적발은사전통제를통한차단이냐, 사후확인을통한발견이냐의차이가있다. 이에따라저지는주로신청자의자격요건및자격심사등을통한사전통제관련문항으로, 적발은지도 점검및현장조사등을통한사후확인관련문항으로구분하여작성했다. 이러한분석틀을토대로작성한설문지의응답결과는제2절에서제시했고, 제3절에서는심층분석과이에대한함의를제시하였다. 15) 조사에대해서는제 3 장제 3 절 공공부조모니터링분석방안 을참조하기바람.

134 120 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 제 2 절모니터링조사결과분석 1. 관리운영체계 가. 법체계및부정수급관리정책 부정수급과관련한법적근거에대한인식은복합적으로나타났다. 전체적으로는법적근거가명확하지않다는인식 (50.3%) 이명확하다는인식 (49.7%) 에비해약간높은것으로나타났다. 그러나시군구담당자는법적근거의명확성에대한인식이동일하게나타났다. < 표 5-1> 부정수급방지의법적근거에대한인식 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 1. 예 아니요 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400) 법적근거가명확하다고인식하는사람들을대상으로부정수급방지의법적근거에대해조사한결과, 전체적으로는개별사업법이라는응답 (48.2%) 이가장높게나타났다. 다음으로사회보장기본법 (18.5%), 사회보장급여법 (15.4%), 사회서비스이용권법 (8.5%), 보조금관리에관한법률 (6.7%), 국가재정법 (1.4%), 지방재정법 (1.2%) 순으로나타났다. 이에비해시군구는사회보장급여법에대한응답이사회보장기본법보다높게나타났다.

135 제 5 장부정수급모니터링분석 121 < 표 5-2> 부정수급방지의법적근거 ( 중복응답 ) ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 개별법 ( 국민기초생활보장법, 장애인복지법, 노인복지법등 ) 사회보장기본법 사회보장급여의이용 제공및수급권자발굴에관한법률 ( 사회보장급여법 ) 사회서비스이용및이용권관리에관한법률 ( 사회서비스이용권법 ) 보조금관리에관한법률 국가재정법 지방재정법 기타 합계 (n) (298) 주 : 법적근거가명확하다고인식한응답자 (298 명 ) 에대한조사결과임. 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (100) (198) 전체적으로부정수급을조사하는권한과역할을규정한조례 행정지침 가이드라인을갖추고있는지방자치단체는절반에못미치는것으로나타났다. 즉절반이상의지방자치단체에서부정수급을조사하는권한과역할에관한규정이없는상태에서업무를수행하고있다. < 표 5-3> 부정수급조사를위한권한과역할에관한근거가있는경우 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 조례 행정지침 가이드라인 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400) 복지부정수급의발생에대한인식은복합적인결과를보여준다. 응답 자들은전반적으로복지분야에서부정수급이발생하고있다고인식하지

136 122 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 만, 빈도에대한인식에는차이가있다. 즉, 시군구는상대적으로적다 (55.0%) 고, 읍면동은상대적으로많다 (50.3%) 고인식했다. < 표 5-4> 복지부정수급발생빈도 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 전혀발생하지않음 조금발생함 많이발생함 매우많이발생함 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400) 유사하게부정수급에대한개선역시시군구는 조금개선됐다 는응답 이 52.5% 로높게나타난반면, 읍면동은 별로개선되지않았다 는응답 이 40.8% 로높게나타났다. < 표 5-5> 복지부정수급개선정도 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 상당히개선되고있음 조금개선되고있음 별로개선되지않고있음 전혀개선되지않고있음 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400) 부정수급이가장심각한분야는공공부조 (55.3%) 이며, 다음으로건강 보험및장기요양보험 (16.7%), 보조금사업 (8.7%), 고용보험및산재보 험 (8.5%), 바우처사업 (5.8%), 공적연금 (4.7%) 순으로나타났다.

137 제 5 장부정수급모니터링분석 123 < 표 5-6> 복지부정수급이가장심각한분야 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 공공부조 ( 생계급여등, 기초연금, 장애인연금및수당등 ) 건강보험및장기요양보험 ( 병 의원, 약국, 요양병원및요양시설등 ) 보조금을통한사회복지사업 ( 재가노인복지서비스, 지역아동센터등 ) 고용보험및산재보험 ( 실업급여, 산전후휴가, 육아휴직등 ) 바우처를통한사회서비스사업 ( 노인돌봄종합, 장애인활동보조, 보육료지원등 ) 공적연금 ( 국민연금, 특수직연연금 ) 기타 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) < 표 5-7> 공공부조중부정수급이가장심각한프로그램 구분 전체 시군구 읍면동 국민기초생활보장제도 기초연금 기타 장애인연금또는장애인 ( 아동 ) 수당 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. ( 단위 : %) (400) 부정수급이가장심각한것으로나타난공공부조에대해서프로그램별로세분하여살펴본결과, 부정수급이가장심각한프로그램은국민기초생활보장제도 (76.5%) 로나타났다. 그다음은기초연금 (13.5%), 장애인연금 (4.8%) 순으로나타났다. 이러한경향은시군구와읍면동모두에서유사하게나타났다.

138 124 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 나. 거버넌스 복지부정수급관리모니터링에서가장중요한주체는보건복지부의사업부서 (47.7%) 로나타났으며, 그다음은시군구 (30.2%), 시도 (10.8%) 순으로나타났다. 이러한경향은시군구와읍면동에서유사하게나타났지만, 시군구에서는보건복지부 (52.0%) 와읍면동 (9.5%) 의역할을상대적으로높게인식한다는특징이있다. 유사하게복지부정수급업무의담당자는복지사업과내별도조직에서담당하는것이적절하다고인식하고있다. 특히이러한업무가사업부서와무관한감사보다는사업의특성을인식하면서모니터링업무를전담하는조직의신설을요구하는특징이있다. < 표 5-8> 복지부정수급관련업무의주체 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 보건복지부 ( 사업관리 ) 시군구 시도 기획재정부 ( 예산, 국고관리 ) 읍면동 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) < 표 5-9> 복지부정수급관련업무담당자 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 복지사업과내별도조직 ( 급여조사담당관등 ) 단체장직속의독립기구 ( 부정수급관리 TF 등 ) 사업과 ( 기초생활보장과, 노인복지과, 장애인복지과 ) 감사 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400)

139 제 5 장부정수급모니터링분석 125 부정수급유형중가장빈번하게발생하는유형으로는고의적인정보조작및정보미제출에따른부당청구 ( 각각 45.0%) 라는응답이가장높게나타났다. 그러나이러한응답은시군구와읍면동에차이가있는데시군구는정보미제출 (51.5%) 을, 읍면동은고의적인정보조작 (51.0%) 을더많이꼽았다. 이에비해공무원의행정처리미숙및오류로인한부당청구는매우낮은수준으로나타났고 (0.2%), 생활시설수급자수당부당사용에대한인식도매우낮게나타났다 (0.5%). 한편시군구에서는복지급여수혜자의정보미연계로인한부당청구라는응답이 12.0% 로상대적으로높게나타났다. < 표 5-10> 부정수급유형중가장빈번히발생하는유형 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 고의적인정보조작 ( 가구원수, 혼인, 재산등 ) 을통한부당청구 고의적인정보미제출 ( 가구원소득증대 ) 을통한부당청구 복지급여수혜자정보미연계 ( 사망자등 ) 로인한부당청구 기타 공무원의행정처리미숙및오류로인한부당청구 생활시설수급자수당부당사용 합계 (n) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (600) (200) (400) 보건복지부는복지부정수급모니터링을위해감사관실에복지급여조사담당관을신설하고, 복지부정수급예방교육을하고있다. 전년도에는보건복지부가직접교육을실시했는데, 횟수에한계가있었다. 이에따라 2017년에는보건복지부가보건복지인력개발원에의뢰하여시도별교육을하는방식으로변경했다. 복지부정수급모니터링을위한교육참여실적을살펴본결과, 보건복지부의사업과에서공무원을대상으로실시한교육에참여한비율

140 126 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 (21.8%) 이가장높은것으로나타났다. 그다음으로복지부감사실에서공무원을대상으로실시한교육에참여한비율 (19.6%), 시군구의복지사업과주최공무원대상교육참여비율 (14.7%) 순이었다. 전체적으로보건복지부에서주관하는교육에참여한실적이 58.7% 로가장높았고, 시도에서주관하는교육은 16.2%, 시군구에서주관하는교육은 25.2% 수준으로나타났다. 이는부정수급관련모니터링에서시도보다는시군구가주체적인역할을하고있음을증명하는것이기도하다. < 표 5-11> 부정수급관련교육 ( 단위 : %) 구분전체시군구읍면동 1 보건복지부 b 복지사업과 ( 가 ) 공무원대상 보건복지부 a 감사실 ( 가 ) 공무원대상 시군구 b 복지사업과 ( 가 ) 공무원대상 보건복지부 b 복지사업과 ( 나 ) 민간복지시설포함 시도 b 복지사업과 ( 가 ) 공무원대상 보건복지부 a 감사실 ( 나 ) 민간복지시설포함 시도 a 감사실 ( 가 ) 공무원대상 시군구 a 감사실 ( 가 ) 공무원대상 시군구 b 복지사업과 ( 나 ) 민간복지시설포함 시군구 a 감사실 ( 나 ) 민간복지시설포함 시도 a 감사실 ( 나 ) 민간복지시설포함 시도 b 복지사업과 ( 나 ) 민간복지시설포함 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) 부정수급모니터링체계에서거버넌스는매우중요하다. 관련기관의 역할과기능, 의사결정의권한과위임이명확하게규정돼있지않으면

141 제 5 장부정수급모니터링분석 127 부정수급을적발하고도적절한대응을할수없기때문이다. 또한부정수급관리업무수행에적합한인력및재정의배분등이전제되지않는다면, 사업의수행을위해구성된인력이부정수급까지관리해야하므로업무량의부담을야기할수있다. 이러한문제점을검토하기위해현행거버넌스를기준으로부정수급감소의장애요인을조사한결과, 인력의부족 (33.5%) 과부정수급에대한약한처벌규정 (22.8%), 부정수급에대한인식 (21.8%) 등이공통적으로높은순위를기록했다. < 표 5-12> 부정수급감소의장애요인 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 부정수급을조사하는인력이부족해서 부정수급에따른처벌이약해서 부정수급에대한인식이개선되지않아서 부정수급예방을위한모니터링체계가없어서 법적제재의실행미약 부정수급에도불구하고신규시설개소시불이익이없어서 기타 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) 유사하게부정수급관리체계의개선에서가장시급한문제는 전담인 력 의부족 (58.3%) 과정보시스템권한의미흡, 모호한업무분장순으로 나타났다.

142 128 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 5-13> 부정수급관리체계에서개선이시급한문제 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 사회복지과내부정수급전담인력의부족 부정수급사전차단을위한정보시스템권한미흡 감사업무와부정수급관리업무의모호한업무분장 부정수급적발로인한민원및인사상불이익 사회보장정보원시스템분석을통한부정수급관리대상하향식정보전달 부정수급적발에따른처리의불공평 별도전달체계 ( 교육청, 보훈청등 ) 와의정보교류미비 기타 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) 2. 복지행정활동 부정수급모니터링에서복지행정활동은부정수급에대한예방 - 저지 - 적발 - 대응으로이뤄진다. 이러한활동에따라복지인식을살펴보았다. 가. 예방 부정수급모니터링에서예방은제도혹은프로그램을설계할때예방조치가적절하게마련되고운영되는지를검토하는것이다. 이는세가지위계를통해살펴볼수있다. 먼저정부차원에서제도의설계및개편과정에서부정수급이충분하게고려되는가, 지방차원에서복지사업의계획및수립과정에서부정수급이충분하게고려되는가를살펴볼필요가있다. 조사결과, 업무담당자들은공공부조의설계또는개편과정에서부정수급이충분히검토되지않는다고인식하고있다. 특히읍면동에서 그렇지않다 (52.5%) 는응답이매우높게나타났다.

143 제 5 장부정수급모니터링분석 129 < 표 5-14> 공공부조제도설계또는관련개편과정에서의부정수급검토 구분 전체 시군구 읍면동 매우그렇다 그렇다 그렇지않다 매우그렇지않다 합계 (n) (600) (200) (400) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. ( 단위 : %) 유사하게지방자치단체가복지사업의계획을수립할때도부정수급에 대한고려는충분하지않다고인식하고있다. < 표 5-15> 지방자치단체의복지사업계획수립시부정수급의검토 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 매우그렇다 그렇다 그렇지않다 매우그렇지않다 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) 공공부조업무를기준으로할때부정수급은초기상담시부정수급에대한안내, 복지급여신청시개인정보변경에대한제공의무안내및제출정보확인, 타부처급여수급에대한정보확인등을통해예방할수있다. 대부분의업무담당자들은이러한부정수급예방조치가이미마련돼있다는것을인식하고있다.

144 130 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 5-16> 부정수급예방을위한조치 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 초기상담시부정수급에대한안내실시 복지급여신청시개인정보변경에대한제공의무안내 복지급여신청시제출한정보에대한확인 복지급여신청자의타부처급여에대한신청정보확인 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) 나. 저지 부정수급의저지는사전에부정수급가능성을차단하는것을뜻한다. 이는신청단계에서자격요건을검토하거나신청자의자격요건에대한객관적인심사와결정을통해이뤄진다. 실제로대부분의응답자들은사업지침혹은지자체별도지침에따라부정수급을차단하기위한조치들은이미인식하고있는것으로나타났다. < 표 5-17> 사업지침혹은자체지침의부정수급차단조치 신청단계에서자격요건을사전에검토 신청자의자격요건에대한객관적인심사와결정 예외적인대상에대한지자체별도지원요청 자격요건미충족신청자에대한관리 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 합계 (n) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 있음 없음 있음 없음 있음 없음 있음 없음 (600) (200) (400)

145 제 5 장부정수급모니터링분석 131 부정수급저지를위해서는신청자의정보와급여의결정에활용할정보를적절하게제공받을필요가있으며, 이러한정보를바탕으로객관적인판단을하는것이중요하다. 응답자들은신청자의자격요건을사전에판단하기위해자격요건을확인하고, 유사급여를중복수급하고있는지조사하고있다. < 표 5-18 복지부정수급차단노력 ( 중복응답 ) ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 사회보장정보원의협조를통한복지급여신청자 ( 혹은가구 ) 에대한자격요건확인 사회보장정보원의협조를통한복지급여신청자 ( 혹은가구 ) 유사 중복수급확인 복지급여신청자 ( 혹은가구 ) 방문을통한현장조사 시도에서구축한정보망을통한복지급여자격요건확인 수급자정보의주기적인점검 관내협조를통한복지급여신청자 ( 혹은가구 ) 유사 중복수급확인 복지급여신청자 ( 혹은가구 ) 에대한동일기관내정보교류 타전달체계 ( 교육청, 보훈청등 ) 의협조를통한유사 중복수급확인 사회복지시설방문을통한현장조사 복지급여신청자 ( 혹은가구 ) 에대한타기관과의정보교류 기타 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) 대부분의응답자가사회보장정보원의자료를통해자격요건을확인하며 (24.1%), 시도에서별도로구축한정보망을활용하는경우 (13.8%) 도있다. 이외에도유사급여의중복수급을조사하기위해사회보장정보원의자료를확인하고 (16.6%), 관내협조 (8.0%), 타전달체계에정보제공협

146 132 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 조를요청하기도한다 (3.3%). 특히정보의연계가어려운타전달체계와의정보제공협조는업무담당자에게상당한부담으로작용할가능성이존재한다. 한편수급자에대한방문조사 (13.9%) 비율은상대적으로높으나, 사회복지시설에대한방문조사 (2.1%) 비율은상대적으로낮게나타났다. 다. 적발 부정수급에대한적발은수급자정보의주기적인변동사항점검을통한의심사례확인, 타부서및기관간정보연계, 정기적인부정수급조사및관리를통해이뤄진다. 실제로응답자들은해당사업지침혹은자체지침에부정수급을적발하기위한조치가이미마련돼있다고인식하고있다. < 표 5-19> 해당사업지침혹은자체지침의부정수급적발조치 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 수급자정보의주기적인변동사항점검 부정수급이의심되는사례에대한확인요청 부정수급적발을위한타부서및타기관자료요구 정기적인부정수급조사및관리 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400) 업무담당자가 2017 년한해동안부정수급을적발한경험은 30% 에 불과하며, 시군구 (42.5%) 에서이러한비율이높게나타났다.

147 제 5 장부정수급모니터링분석 133 < 표 5-20> 부정수급적발경험 (2017 년기준 ) ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 1. 있다 없다 합계 (n) (600) (200) (400) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 적발된부정수급의유형은정보미제출 (42.2%) 이가장높았고, 정보 조작 (29.9%), 정보미연계에따른부당청구 (19.7%) 의순으로나타났다. < 표 5-21> 부정수급의적발유형 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 고의적인정보미제출 ( 가구원소득증대등 ) 을통한부당청구 고의적인정보조작 ( 가구원수, 혼인, 재산등 ) 을통한부당청구 복지급여수혜자정보미연계 ( 사망자등 ) 로인한부당청구 기타 생활시설수급자수당부당사용 공무원의행정처리미숙및오류로인한부당청구 합계 (n) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (600) (200) (400) 부정수급을적발하게된계기는일상적인지도 점검 (46.9%) 의비율이 가장높은것으로나타났다. 특히시군구는부정수급신고 (11.4%) 와점 검및감사 (11.4%) 의비율이, 읍면동은내부자고발 (16.1%) 이높았다.

148 134 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 5-22> 부정수급적발계기 구분 전체 시군구 읍면동 일상적인지도 점검 내부자고발 공식적인부정수급신고 기타 특별점검및특정감사 정례적인감사 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. ( 단위 : %) (400) 라. 대응 사업지침혹은자체지침에부정수급을적발한후의대응에대해명확하게제시돼있다고응답자들은인식하고있다. 그러나보고체계와환류에대한응답은상대적으로낮게나타났다. 적발한부정수급에대해서는환수, 권고및시정조치, 행정처분등의대응을하고있는데, 시군구는권고및시정조치, 읍면동은환수조치가많다. < 표 5-23> 해당사업지침혹은자체지침의부정수급적발에따른대응조치 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 객관적이고동일한기준으로엄정하게부정수급적발 부정수급적발과관련한원칙적이고신뢰할수있는보고체계 부정수급위반에대한처벌 ( 행정처분, 보조금환수 ) 실행 부정수급발생원인분석과대응조치를통한환류 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400)

149 제 5 장부정수급모니터링분석 135 < 표 5-24> 적발한부정수급에대한대응 (1 순위기준 ) ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 부당청구및부당사용금액환수 권고및시정조치 행정처분 기타 부정수급복지시설및종사자등명단공개 민형사상고발 합계 (n) (600) (200) (400) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 3. 개선방안 개선방안은두가지내용을포함한다. 첫째는부정수급적발을위한거버넌스의개선방안이며둘째는공공부조제도의개선방안이다. 먼저부정수급적발을위한거버넌스의개선을위해부정수급전담전문가배치와부정수급담당자의광범위한정보접근권한부여에대해조사한결과모두긍정적으로답했다. 이는호주의센터링크사례에서보듯이지방자치단체에부정수급전담전문가를배치하여다양한정보의유기적연계및확인을통해부정수급을조기에적발하도록하는방안에대한지지로볼수있다. < 표 5-25> 지방자치단체의부정수급전담전문가배치에대한인식 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 예 아니요 합계 (n) (600) (200) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (400)

150 136 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 5-26> 부정수급적발을위한담당자의광범위한정보접근권한에대한찬성여부 구분 전체 시군구 읍면동 예 아니요 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) ( 단위 : %) (400) 제도적으로부정수급예방대안을모색하기위해공공부조제도의개선방안을조사한결과, 부양의무자기준의완화또는폐지 (39.7%), 기본소득제로의전환 (24.0%), 급여중복미적용 (12.7%) 순으로나타났다. 여기서주의할것은국민기초생활보장제도나기초연금, 장애인연금등의수급자격완화를통한부정수급의예방이모든국민의동의를구하기는어렵다는사실이다. 공급자에대한 FGI에서도부양의무자기준완화, 기초연금및장애인연금확대등에대해서는찬성보다반대의사가더높게나타났다. 이들이관련업무를담당하면서부정수급사례에더많이노출됐고그로인해좀더엄격하게인식하는것으로추측할수있다. < 표 5-27> 부정수급축소방안 ( 단위 : %) 구분 전체 시군구 읍면동 부양의무자기준완화또는폐지 모든국민이재산, 소득, 취업여부와상관없이일정한급여를받는기본소득도입 급여중복시급여삭감없이지급 기초연금을전체노인에게지급 기타 장애인연금을전체중증장애인에게지급 합계 (n) (600) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 (200) (400)

151 제 5 장부정수급모니터링분석 137 제 3 절심층분석 1. 부정수급관리운영체계 : 실제와인식 부정수급관리운영체계는법적근거및부정수급관리정책과거버넌스로구성돼있다. 부정수급과관련한법적근거는통합법령성격의국가재정법, 지방재정법, 사회보장기본법, 사회보장급여법등에포괄적으로명시됐을뿐만아니라국민기초생활보장법과장애인연금법, 기초연금법등의개별법령에도상당히구체적으로제시돼있다. 먼저국가재정법은각사업의내부통제를명시함으로써사실상재정사업소관부처및사업부서에책임을위임하고있다. 따라서국가재정이투입된사업에한해서내부통제를점검하기위한정책수단을활용하고있는데, 대표적인사례가통합재정사업평가다. 통합재정사업평가는재정사업의예산집행실적을점검하고, 예산과관련한국회및감사원지적사항등을점검해재정사업이제대로수행됐는지를평가하고있다 ( 오윤섭등, 2017). 지방재정법은보조사업자가법령위반등을한경우에한하여교부결정을취소할수있도록하고있다. 이는사전통제의의미보다는사후점검에따른교부취소로한정되는한계가있다. 또한교부결정을확인하는내외부통제에대한세부기준은제시하지않고있다. 한편사회보장사업의기본법이되는사회보장기본법은사회보장급여의부정및오류관리, 과오지급액환수등의관리체계를구축해야한다고제시하고있다. 행위에대한규정보다는거버넌스에대한규정으로제한되는것이다. 이러한한계는사회보장급여법에서보완하고있는데, 실제적인부정수급의적발및환수를규정하고있다. 다만, 지방재정법과

152 138 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 동일하게내부통제의방법과부정수급의결정등에대한세부사항은제 시하지않고있다. 표 5-28 부정수급관리의법적근거 ( 통합법령 ) 법령 국가재정법제 98 조 ( 내부통제 ) 지방재정법제 32 조의 8 ( 법령위반등에따른교부결정의취소등 ) 사회보장기본법제 30 조 ( 사회보장급여의관리 ) 사회보장급여의이용 제공및수급권자발굴에관한법률제 22 조 ( 사회보장급여의환수 ) 내용 각중앙관서의장은재정관리 재원사용의적정여부와집행과정에서보고된자료의신빙성을분석 평가하기위하여소속공무원으로하여금필요한사항에관하여내부통제를하게해야한다. 1 지방자치단체의장은지방보조사업자가다음각호의어느하나에해당하는경우에는지방보조금교부결정의전부또는일부를취소할수있다. 1. 지방보조금을다른용도에서사용한경우 2. 법령, 지방보조금교부결정의내용또는법령에따른지방자치단체의장의처분을위반한경우 3. 거짓신청이나그밖의부정한방법으로지방보조금을교부받은경우 4. 그밖에지방보조사업의수행이곤란한경우로서조례로정하는사유에해당하는경우 1 국가와지방자치단체는국민의사회보장수급권의보장및재정의효율적운용을위하여다음각호에관한사회보장급여의관리체계를구축 운영하여야한다. 3. 사회보장급여의부정 오류관리 4. 사회보장급여의과오지급액의환수등관리 1 수급자가제 20 조에따른신고를고의로회피하거나속임수등의부정한방법으로사회보장급여를받거나타인으로하여금사회보장급여를받게한경우에는사회보장급여를제공한보장기관의장은그사회보장급여의전부또는일부를그사회보장급여를받거나받게한자로부터환수할수있다. 자료 : 국가법령시스템홈페이지 ( 기준 ). 다음으로공공부조사업의개별법령역시부정수급에관한근거를제시하고있다. 모든법령에서고의적인부정에대한처벌을명문화했으며, 정보미제출에대한처벌도포함하고있다. 그러나국민기초생활보장법에서는부양의무자기준이, 기초연금법과장애인연금법에서는서류미제출이중요한부정수급관리위험요인으로인식되고있다.

153 제 5 장부정수급모니터링분석 139 표 5-29 부정수급관리의법적근거 ( 개별법령 ) 국민기초생활보장법 기초연금법 장애인연금법 법령 제 46 조 ( 비용의징수 ) 제 47 조 ( 반환명령 ) 제 49 조 ( 벌칙 ) 제 29 조 ( 벌칙 ) 제 31 조 ( 과태료 ) 제 25 조 ( 벌칙 ) 제 27 조 ( 과태료 ) 주 : 기초연금법제 29 조 ( 벌칙 ) 는타법과동일한수준으로개정, 시행예정임. 자료 : 국가법령시스템홈페이지 ( 기준 ). 내용 1 수급자에게부양능력을가진부양의무자가있음이확인된경우에는보장비용을지급한보장기관은 그비용의전부또는일부를부양의무자로부터부양의무의범위에서징수할수있다. 2 속임수나그밖의부정한방법으로급여를받거나타인으로하여금급여를받게한경우에는보장비용을지급한보장기관은그비용의전부또는일부를그급여를받은사람또는급여를받게한자로부터징수할수있다. 1 보장기관은급여의변경또는급여의정지 중지에따라수급자에게이미지급한수급품중과잉지급분이발생한경우에는즉시수급자에대하여그전부또는일부의반환을명하여야한다. 다만, 이미이를소비하였거나그밖에수급자에게부득이한사유가있을때에는그반환을면제할수있다. 속임수나그밖의부정한방법으로급여를받거나타인으로하여금급여를받게한자는 1년이하의징역, 1000만원이하의벌금, 구류또는과료에처한다. 3 거짓이나그밖의부정한방법으로기초연금을지급받은사람은 1년이하의징역또는 500만원이하의벌금에처한다. 1 정당한사유없이제11조제1항에따른서류나그밖에소득 재산등에관한자료를제출하지아니하거나거짓의서류또는자료를제출한자또는조사 질문을거부 방해또는기피하거나거짓답변을한자에게는 20만원이하의과태료를부과한다. 2 정당한사유없이제18조에따른신고를하지아니한사람에게는 10만원이하의과태료를부과한다. 3 거짓이나그밖의부정한방법으로장애인연금을받거나다른사람으로하여금장애인연금을받게한자는 1년이하의징역또는 1000만원이하의벌금에처한다. 1 제9조에따른서류나그밖에소득 재산및장애등급등에대한자료를제출하지아니하거나거짓자료를제출한자또는조사 질문을거부 방해또는기피하거나거짓답변을한자에게는 20만원이하의과태료를부과한다. 2 정당한사유없이제16조에따른신고를하지아니한사람에게는 10만원이하의과태료를부과한다. 이러한법적근거에도불구하고부정수급과관련한법적근거가명확 하지않다고인식하는비중이높은것은이를실제로체감하기쉽지않기

154 140 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 때문이다. 지방자치단체차원의부정수급조사에대한조례나행동지침, 가이드라인이있다는응답은전체의 40% 수준으로나타났다. 부정수급관리에대한명확한법적근거에도불구하고사업별로다르게제시되는지도 점검및과태료, 벌칙규정으로인해사업담당자가부정수급을적발하는데소극적일가능성이있고, 부정수급을적발하더라도환수결정으로처벌을완화하는경향이발생할가능성이있다. 실제로다수의업무담당자 (70%) 는부정수급을적발한경험이없으며, 부정수급을적발한경험이있는응답자 (30%) 의 81.2% 는환수조치를한반면, 행정처분을한사례는 3.5% 에불과하다. 16) 또한사회보장기본법에근거하여사회보장급여의부정수급및과오, 환수등에대한관리체계가구축돼야하나현재이러한관리기제는마련돼있지않고보건복지부가각지자체로부터부정수급적발사례를취합하는방식으로관리하고있다. 이는각지자체가행정오류를스스로고백하는것으로적발과대응사이의간극이존재하는원인이되기도한다. 한편지방자치단체가복지부정수급을관리하는방식에도한계가있다. 시도가복지부정수급을적발해도기초자치단체가대응을하지않는경우가발생할수있는것이다. 일례로 A광역자치단체도올해대대적인복지부정수급관련감사를실시했으며, 그결과각기초자치단체에서상당수의부정수급사례를적발했다. 그러나기초자치단체별로단순경고조치로끝낸곳도있고, 행정처분을엄격하게적용한곳도있어지자체간격차가컸다. 16) 사회복지시설에대한부정수급의관리는상대적으로더엄격한측면이있음. 회계부정이나불법행위기타부당행위등이최근 3 년간같은위반행위, 동시에 2 종이상의위반행위가있는경우를기준으로개선명령, 시설장교체, 시설폐쇄등의처분을명할수있음 ( 사회복지사업법시행규칙제 26 조의 2). 또한처분대상인시설의명칭, 처분사유, 처분내용등처분과관련된정보를공표할수있음 ( 동법제 51 조의제 5 항 ).

155 제 5 장부정수급모니터링분석 거버넌스 : 현재와대안 복지부정수급은보건복지부감사관실복지급여조사담당관이주관하고있다. 복지급여조사담당관은 10명으로구성되며, 보건복지부예산 113조 423억원 (2017년기준 ) 의부정수급을관리한다 ( 보건복지부, 2016a, p. 5). 이러한인력의한계로인해복지부정수급관리체계는병원및장기요양보험, 대규모사회복지시설및법인을중심으로이뤄진다. 특히보건복지부는 2016년부터공무원및민간시설종사자를대상으로부정수급예방교육을하여부정수급에대한관리의필요성을제고하고단순오류및실수로인한부정수급을예방하는데주력하고있다 ( 보건복지부, 2016b). 이와함께사회보장정보원에서구축한다양한자료를연계하여부정수급을점검하고, 사망자및해외체류자에대한복지급여수급여부등을조사하고있다. 이같은정보의발달및연계를통해부정수급적발건수는 2016년이후다시증가했다. 표 5-30 사망자및해외체류자에대한복지급여부정수급현황 ( 단위 : 건, 억원 ) 건수 6,405 4,749 1, 금액 주 : 2017년은 8월까지집계된자료임. 자료 : 인재근의원실. ( ). 국민연금부당이득최근 5년간 480억원!. 서울 : 인재근의원 실.; 사회보장정보원으로부터제출받은자료임. 복지부가부정수급관리정책과정보시스템의활용, 부정수급예방교육, 부정수급관리지침등을마련하는데초점을맞춘다면, 실제로복지부정수급과관련한행정활동은시도와시군구가주로맡는다. 최근경상남도와경기도는감사및복지부정수급전담팀을두고복지부정수급을

156 142 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 예방하기위해적극적으로노력했다 ( 오윤섭등, 2016). 그러나다수의지방자치단체에서는부정수급관리에대한별도의거버넌스를마련하지않고있다. 사업부서의담당자가지도 점검과정에서확인하지않으면부정수급을사전에관리하기가쉽지않은데, 지도점검은주로시설을통한서비스급여와관련된다. 즉, 본연구에서초점을맞추고있는공공부조의경우지방자치단체가사전에정보를확인해서관리하는것은용이하지않다. 이에따라인력부족의문제와담당업무의분담, 부정수급을확인하기위한정보시스템접근권한등을포괄적으로검토할필요가있다. 실제로업무담당자들은부정수급관리의장애요인으로인력의부족 (33.5%) 과약한처벌 (22.8%), 인식미흡 (21.8%) 등을제시하고있다. 또한부정수급관리체계의강화를위해가장시급히개선해야할문제역시전담인력의부족과정보시스템접근권한부족, 모호한업무분장등을들고있다. 문제는어떤인력을어떻게배치하느냐에대해서는상당한이견이있을수있다는점이다. 시군구와읍면동담당자모두복지부정수급관련업무의주체를복지부 (47.7%) 와시군구 (30.2%) 로인식하고있지만, 읍면동에서는시군구의역할에대한인식 (34.0%) 이좀더높게나타났다. 공통적으로시군구의역할을강화하기위해서는시군구에전담인력을두는것이적절하다. 그러나시군구의업무담당자는복지사업부서와구분하고, 단체장직속의독립부서로운영되기를원하고있다. 복지부정수급차단을위해사회보장정보원의자료를연계 (40.7%) 하는방안을제외하고는복지급여신청자방문을통한현장조사 (13.9%) 와수급자정보에대한주기적인점검 (8.9%), 관내협조등의업무가사업운영과별도로부담으로작용하고있어구분되기를원하는것이다.

157 제 5 장부정수급모니터링분석 수요자조사와의비교 부정수급에대한복지서비스공급자와수요자에대한비교분석은본연구에서수행한 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과와 2015년수행된 복지부정방지대책마련을위한국민인식조사 결과 17) 를활용하였다. 복지부정방지대책마련을위한국민인식조사 의성격상본연구의조사중인식부문에대한비교가이루어졌으며, 해당조사가 2015년이루어졌기때문에 2017년수행된본연구의조사와는제도및부정수급에대한인식의정도가어느정도는차이가날수밖에없음을감안할필요가있다. 복지부정수급규모에대한인식을비교해보면공급자의경우부정수급발생빈도에대한인식문항에서약 51.8% 가그발생빈도가높다고응답한반면, 복지수요자의경우 61.8% 가발생빈도가높다고응답해복지수요자가느끼는부정수급의발생빈도가더높은것으로나타났다. 복지수요자중저소득층의경우는그빈도가 59% 로전체응답자의빈도보다는다소낮게나타났다. 이러한결과는부정수급발생빈도와관련해공급자보다수요자가부정수급의규모를더크게인식하며저소득층에비해상대적으로소득수준이높은계층에서부정수급규모를더크게인식하고있음을나타내는것으로볼수있다. 복지부정수급개선정도에대한인식을살펴보면, 공급자들은약 57% 가부정수급이개선되고있다고응답한반면수요자들은약 32.8% 만이부정수급이개선되고있다고응답해부정수급개선정도에대한인식에매우큰격차가있음을확인할수있다. 17) 해당조사의분석결과는김문길등 (2015) 에제시되어있으며, 본연구에서도해당보고서에수록된내용을발췌및수정하여활용하였다.

158 144 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 5-31> 복지부정수급발생빈도에대한인식 ( 단위 : %) 구분 공급자 복지수요자전체저소득층 전혀발생하지않음 조금발생함 많이발생함 매우많이발생함 합계 (n) (600) (1000) (134) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과. 김문길등 ; (2015). p. 82. < 표 5-32> 복지부정수급개선정도 ( 단위 : %) 구분 공급자 복지수요자전체저소득층 상당히개선되고있음 조금개선되고있음 별로개선되지않고있음 전혀개선되지않고있음 합계 (n) (600) (1000) (134) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 ; 김문길등. (2015). p. 99. 아래표는복지수요자들이복지부정수급이많다고인식하는이유를보여주고있다. 전체적으로는언론등을통해접한정보를근거로부정수급이심각하다고판단하고있으며, 그다음은주변의부정수급사례를직접보거나들은경우가차지하고있다. 주변으로부터부정수급이많이발생한다고들어서 도 19.6% 를차지하고있는데, 언론을통해부정수급사례를많이접해서 와합치면 64.6% 로, 이는부정수급이많다고판단하는주된이유가직접적인것보다는제3자나대중매체를통해획득한정보로판단하고있음을알수있다. 저소득층은이러한경우가 69.7% 로전체응답비율보다더높은것으로나타났다. 이러한결과들을종합해

159 제 5 장부정수급모니터링분석 145 볼때부정수급업무와직접관련이있는복지서비스공급자들은이에대해수요자보다축소해서부정수급규모를인식할수있는반면, 수요자들은본인의직접체험이아닌간접적인정보획득을통하기때문에부정수급규모를실제보다더심각한것으로인식할가능성이있다. < 표 5-33> 우리나라의복지부정수급이많다고인식하는이유 ( 단위 : %) 구분 복지수요자전체저소득층 언론을통해부정수급사례를많이접해서 주변에서부정수급사례를직접보거나들어서 주변으로부터부정수급이많이발생한다고들어서 공공기관에서부정수급대책을적극적으로마련하고있는것으로봐서 기타 합계 (n) (618) (79) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 ; 김문길등. (2015). pp 아래표는부정수급의발생유형을비교한것인데, 공급자의경우복지수요자의고의적인정보조작 (45.0%) 을부정수급발생의대표적인유형으로응답하였다. 수요자의경우도 복지를제공받는사람이고의로저지르는부정 (44.6%) 이가장빈도가높은부정수급의발생유형이라고응답하였다. 반면공급자에대한조사에서는 공무원의행정처리미숙및오류로인한부당청구 가 0.2% 인것에비해수요자조사에서는복지제공자와연관된실수또는부정이전체의 46.4% 나되는것으로나타났다. 이를통해부정수급원인에대해공급자와수요자간에매우큰시각차가있음을알수있다.

160 146 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 5-34> 가장빈번히발생하는부정수급유형 ( 단위 : %) 구분 공급자 구분 수요자 고의적인정보조작 ( 가구원수, 혼복지를제공받는사람이고의로 45.0 인, 재산등 ) 을통한부당청구저지르는부정 44.6 고의적인정보미제출 ( 가구원소득복지제공자와수급자가공모하여 45.0 증대등 ) 을통한부당청구고의로저지르는부정 28.8 복지급여수혜자정보미연계 ( 사복지를제공하는사람 ( 기관직원 ) 7.7 망자등 ) 로인한부당청구이고의로저지르는부정 18.3 기타및생활시설수급자수당부복지를제공하는사람 ( 기관직원 ) 2.2 당사용이실수로저지르는부정 5.3 공무원의행정처리미숙및오류로복지를제공받는사람이실수로저 0.2 인한부당청구지르는부정 3.0 합계 (n) (600) 합계 (n) (1000) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 ; 김문길등. (2015). pp 아래표는부정수급이가장심각한분야에대한결과들을비교하고있는데, 공급자의경우공공부조 (55.3%) 를부정수급이가장심각한분야라고응답한반면, 수요자의경우 각종시설보조 (58.8%) 가가장심각한분야라고응답하였다. 공급자의경우시설보조와관련한응답의비율이낮은데이는주된조사대상자중공공부조와관련된종사자의비율이높은것도적지않은영향을미친것으로유추할수있다. 한편의료분야는공급자의경우 16.7%, 수요자의경우 28.4% 로나타나수요자가생각하는부정수급에서의료분야에대한인식이적지않음을알수있다. 공적연금역시공급자의경우응답비율이가장낮았지만수요자측면에서는부정수급이심각하다는응답이 24.1% 로나타나공급자와수요자간의인식의차가큼을알수있다.

161 제 5 장부정수급모니터링분석 147 < 표 5-35> 복지부정수급이가장심각한분야 공급자 수요자 공공부조 ( 생계급여등, 기초연금, 장애인연금및수당등 ) 55.3 각종시설보조 58.8 건강보험및장기요양보험 ( 병 의원, 약국, 기초보장등저소득 16.7 요양병원및요양시설등 ) 분야 33.3 보조금을통한사회복지사업 ( 재가노인복지서비스, 지역아동센터등 ) 8.7 의료 28.4 고용보험및산재보험 ( 실업급여, 산전후휴가, 육아휴직등 ) 8.5 연금 24.1 바우처를통한사회서비스사업 ( 노인돌봄종합, 장애인활동보조, 보육료지원등 ) 5.8 고용 23.9 공적연금 ( 국민연금, 공무원연금, 사학연금, 군인연금등 ) 4.7 보육 16.0 기타 0.3 기타 9.1 합계 (n) (600) ( 단위 : %) 합계 (1000) 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 ; 김문길등. (2015). pp < 표 5-36> 복지부정수급근절방안 공급자부정수급관련법적근거및처벌강화 42.3 수요자 부정수급관련업무담당인력확보 34.3 처벌및환수조치등사후 부정수급관련부서와사업부서간협업관리강화 9.7 및정보연계 부정수급관련부서와사업부서간명확 7.8 한업무분장부정수급을최소화하도록엄격한제도운영부정수급관련정보의권한확대 3.3 신고포상제도확대 1.0 부정수급단속담당 부정수급적발관련의사결정의권한 0.7 공무원의조사권강화 부정수급적발의성과관리체계 0.5 부정수급문제점에대한 주민인식개선 0.2 국민홍보강화 ( 단위 : %) 기타 0.2 기타 1.3 자료 : 복지분야사각지대및부정수급축소방안마련을위한조사 결과 ; 김문길등. (2015). pp

162 148 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 부정수급방지에가장필요한방안에대해서는공급자와수요자모두부정수급에대한처벌강화를 1순위로꼽았다 ( 공급자 42.3%, 수요자 38.5%). 그리고공급자의경우 부정수급관련업무담당인력확보 를 2 순위로꼽았다. 수급자의경우 부정수급을최소화하도록엄격한제도운영 을 2순위로꼽았는데이는공급자의 3순위, 4순위와밀접한관련이있다. 한편담당자의권한확대와관련하여공급자의경우 부정수급관련정보의권한확대 가 3.3%, 부정수급적발관련의사결정의권한 이 0.7% 로두문항을합치면 4% 정도인데반해수요자의경우 부정수급단속담당공무원의조사권강화 가 13.5% 로담당공무원의조사권강화를공급자보다더선호하는것으로나타났다. 한편인식개선과관련된문항에서 주민인식개선 을응답한공급자는 0.2% 에불과하지만, 수요자중 부정수급문제점에대한국민홍보강화 가필요하다는응답자가 12.8% 나되어두집단간의인식차가적지않음을알수있다. 앞서부정수급이많다고한응답이언론등을통해접한부정수급사례에큰영향을받았기때문인것에서알수있듯이미디어를이용한국민홍보방안이부정수급근절에적지않은효과를낼가능성이있음을유추할수있다.

163 제 6 장 주요국사각지대와부정수급관리사례연구 제 1 절개요 : 사례국선정사유및분석틀 제 2 절영국 제 3 절호주 제 4 절일본

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165 6 주요국사각지대와부정수급관리사례연구 << 제 1 절개요 : 사례국선정사유및분석틀 1. 사례국선정 해외사례분석연구를통해, 선정된사례국의부정수급및사각지대와관련한경제적ㆍ사회적배경과그전개과정등역사적ㆍ사회적환경과맥락을고려한특성을파악하고자하였다. 이를위해본연구에서는사례국가선정에복지레짐및소득보장제도의유형화를참고하였다. 선정한특정국가의사례가절대적으로성공적인모범사례또는실패사례라할수는없다 ( 임완섭등, 2016, p.4). 따라서사례국의부정수급및사각지대관리의성과및우수성, 그리고문제점과그원인을객관적인관점에서정리하여제시하고자하였다. 본과제는 3개년에걸쳐수행하는중기과제로주요선진국에대한사례연구는다음과같이수행할예정이다. 2차연구에해당하는본연구에서는해외사례국가로영국, 호주, 일본을선정하였다. 구체적선정사유는아래와같다. < 표 6-1> 해외사례연구대상국가및일정 1차 (2016) 2차 (2017) 3차 (2018)* 사례국 미국, 영국, 독일 영국, 호주, 일본 네덜란드, 독일 분야 부정수급 부정수급및사각지대 부정수급및사각지대 모니터링제도 사회서비스 소득보장 ( 공공부조 ) 주거보장 주 : 2018년의경우는사례연구예정국가임.

166 152 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 사례국은연차별모니터링계획을참고하여복지레짐및정책적함의가큰국가를선정하였다. 1차연구에서는부정수급에대한해외사례를분석하였지만 2차연구부터는부정수급과사각지대를포함하여분석하였다. 본연구과제인 2차연구에국한하여사례국 ( 영국, 일본, 호주 ) 을볼때, 복지제도의선별성이강한국가를선택한것으로비칠수있으나 3차연구까지고려해볼때정책적함의가큰국가는물론복지국가유형별분류측면에서도균형을맞춘선택이라고할수있다. 2차연구는공공부조에대한모니터링을실시하기때문에선별적소득보장을특성으로하는영국, 호주, 일본등에대한사례연구를실시하였지만, 3차연구의경우대륙형, 북유럽형국가중주거복지제도와함께사각지대및부정수급에대한관리체계가잘이루어진국가에대한사례연구를수행할계획이다. 앞서언급한바와같이본연구에서는사각지대와부정수급관련사례연구로영국, 호주, 일본을선택하였다. 선별적복지를특성으로하는국가중에서이들국가를선택한이유는다음과같다. 영국과호주의경우사회보장제도에서공공부조제도가차지하는비중이높다. 영국의공공부조제도는중앙집중적이고포괄적인안전망을제공하고있는국가이며, 호주역시중앙집권적이지만영국에비해훨씬더범주적인공공부조제도를제공하고있다. 영국은공공부조개혁을통해다양하고복잡한각종복지급여를통합급여형태인유니버설크레딧으로합쳐지급하고있다. 호주는센트럴링크라는, 다른선진국에서는찾아보기어려운독특한형태의전달체계로대부분의복지서비스를수요자와연계시키고있다. 일본은이와달리사회보장제도에서공공부조제도가차지하는규모가크지않다. 하지만일본의생활보호제도는한국의국민기초생활보장제도에큰영향을미쳤으며, 부정수급및사각지대와관련하여한국과유사

167 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 153 한정책함의를발견할수있을것으로기대한다. 일본의경우지방간에차이는있으나중앙집권적규제가강하며영국이나호주와달리가족부양에대한부담이큰국가이다. 또한최근생활보장제도가개편되고생활곤궁자자립지원제도가시행되어저소득층에대한자활이강화되고있으며, 이와관련한사례관리역할의중요성이커지고있다. 2. 해외사례분석틀 본연구에서는해외사례국의부정수급과사각지대를파악하기위해 공통의분석틀과내용을제시하였다. 해외사례분석틀은앞서언급한 모니터링의분석틀을적용하였다. < 표 6-2> 해외사례적용부정수급및사각지대분석틀부정수급사각지대분야분야세부분야분야세부분야 관리운영체계 법체계및부정수급관리정책 거버넌스 법체계및사각지대관리정책 거버넌스 복지행정활동 기획예방기획 수급권확정및지급 저지 수급권확정및지급 예방 관리감독적발관리감독발굴 사후관리 대응모니터링 / 평가보고 사후관리 대응 모니터링 / 평가보고

168 154 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 1. 개요 - 분석내용 - 사례국사회보장제도개요 : 공공부조 ( 사회부조 ) 포함 사회보장및공공부조제도의전개과정 - ( 중요 ) 전개과정에따른사각지대축소 ( 확대 ) 및부정수급관리강화 ( 약화 ) 등 사회보장지출추이및현황 사례국부정수급과사각지대개요및쟁점 부정수급과사각지대개요 부정수급과사각지대관련쟁점 : 예산, 인력, 업무부담, 복지담당자재량권, 기타등 2. 부정수급 부정수급유형및현황 복지급여시스템의문제점 부정수급유형별ㆍ발생원인 ( 기망, 오류, 부패등 ) 별현황 관리운영체계 사례국부정수급관리운영체계의변화와법적근거 - 관리운영추진체계의변화와현황 ( 구조포함 ), 관련법체계및법적근거 부정수급관리조직및방지활동 - 현재관리운영조직현황 연혁, 주요정책목표, 조직구성및인력운용현황, 하위조직별구성및역할 - 부정수급관리활동 기획및예방, 선정및지급, 감독및사후관리 - 부정수급조사 ( 조사방법, 보고방법등 ) - 부정수급근절전략및활동

169 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 155 부정수급관리성과 3. 사각지대 사각지대유형및현황 복지급여시스템의문제점 사각지대유형별ㆍ발생원인별현황 관리운영체계 4. 결론 사례국사각지대관리체계의변화와법적근거 : 관리체계의현황과구조포함 사각지대관리및축소전략 - 사각지대관련조직 ( 관련추진체계 ) 연혁, 주요정책목표, 조직구성및인력운용현황, 하위조직별구성및역할 - 사각지대해소관련활동 기획및예방, 선정및심사 관리감독 ( 발굴 ): 조사방법, 관리방법등 사후관리 : 사각지대대응체계의절적한구축및운용, 사각지대에대한조치, 재발생을막기위한조치등 - 사각지대해소전략및활동 사각지대해소성과 최근의복지개혁과사후관리체계강화를위한조치 사전적관리전략 ( 중요 ): 제도개선등 정책적함의및시사점

170 156 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 제 2 절영국 1. 사회보장제도개요 가. 사회보장및공공부조제도의전개과정 자유주의사상을기반으로평등을추구하는영국의사회보장및공공부조제도는 1942년발간된베버리지원칙을근간으로하여국민의일정한생활을보장하는사회보장제도로발전되었다. 베버리지보고서는사회문제를유발하는 5대사회악을결핍, 질병, 불결, 태만, 무지로지정하고실업과질병, 또는재해로인해수입이중단된경우, 노령에의한퇴직이나가족부양자의사망에따른소득손실, 그리고출생, 사망, 결혼등과관련된특별한지출이필요한경우등에따라국가가국민의일정소득을보장하여그들의사회생활을보호해야한다고규정했다 (Beveridge, 1942; Gee et al., 2010). 이에따라영국정부는국민의최저생계보장, 건강보호, 교육의기회보장등을근간으로한사회보장정책을실시했다. 하지만 1970년대이후경기침체가지속되어사회보장지출이급격히늘어나자 1979년집권한보수당은 작고강한정부 를슬로건으로걸고시장기능을사회보장제도에도입하는개혁을시도했다. 주택, 연금, 의료, 그리고사회적서비스부문등의민영화정책을적극적으로도입했으며자산조사를통한선별적복지를대거도입했다. 또한정부는근로능력이있는사람들의복지의존도를낮추고근로욕구를고취시키기위한근로연계복지체제를구축하려고노력하였다 (Cousins, 1999; Deakin & Reed, 2000). 하지만이같이신보수주의에기반한사회보장개혁은 1980년대의장기적인경기침체와노동시장의구조적재개편 ( 제조업에

171 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 157 서서비스업으로의개편 ) 등의영향으로수급자가감소하지않고오히려증가하였으며지출또한지속적으로증가하였다 (Deakin & Reed, 2000; Kim & Kurz, 2001). 또한이런신보수주의 신자유주의적개혁은효율성의증대보다는소득격차에따른불평등문제를심화시켰고, 이로인해 1997년선거에서신노동당에패하게된다 (Alcock et al., 2014). 1997년집권한신노동당의토니블레어총리는격화된사회계층간불평등문제와선별적복지를통한복지수혜자의스티그마현상을줄이기위하여 제3의길 (The Third Way) 이라는패러다임을제시하고사회적도움이가장많이요구되는저소득부양아동가구, 연금생활자등을위한사회보장을강화하였다. 또한사회복지의존도가높은집단을중심으로적극적인인력개발정책을통해일하는복지 (Workfare) 제도체계를구축하였다. 이로써일을할수있는사람은국가에서제공하는여러직업능력개발 인력서비스를통하여노동시장에진출하고근로경험을지속적으로유지하여야한다는점이강조되었다. 또한근로동기를높이기위한방안으로근로가정과근로장애인을위한세액지원제도 (Working Family Tax Credit, Disabled People s Tax Credit) 를마련하여근로를통한소득이사회복지제도를통한소득보다높아지게끔보완책을마련해실시하였다. 이를통해청년층, 장기실직자, 장애인, 한부모가정등을대상으로사회복지에대한의존도를낮추고, 이들을노동시장으로유도하는제도를다방면으로구축하여복지혜택자들의사회참여가증가하도록했다. 이러한제도의대표적인사례는뉴딜 (New Deal) 프로그램, 직업상담서비스 (Job Centre Plus services) 등이있다. 또한신노동당정부는 1997년정부내에사회적배제 (Social Exclusion Unit) 대책실을신설하여사회적으로배제되고복지의사각지대에내몰린사람들을좀더포괄적으로수용할수있게끔기존의제도를수정하고복지의

172 158 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 확충을도모했다. 특히사회적배제팀은 10대부모, 노숙자, 청 ( 소 ) 년, 지역사회내의소외된이웃등을사회적위험으로부터가장취약한계층으로규정하고이들에대한사회보장서비스를확충하는데노력하였다. 다른한편으로는부정수급등공공부문의부적정지출관리를위하여 2006년사기방지법 (Fraud Act, 2006) 을제정함으로써사회복지부정수급을포함한전분야를대상으로적극적인부적정지출관리감독을시행하고있다 (Farrell et al., 2007). 이로써블레어정부는소득보장과사회적포용을통한적극적인기회의재분배를강조하며사회적시민권에근로의무를접목시킴으로써의무와권리의상호주의를추구했다고볼수있다 (Lister, 2004; 김원섭등, 2010). 그러나신노동당의복지정책이큰틀에서봤을때에는많은복지정책을선별적으로확장하고실시하여왔기때문에증가된양극화현상을줄이기에는다소미약했다는비판역시계속이어지고있다 (Otto & Taylor-Gooby, 2014). 하지만 2000년대말세계경제위기및유럽의재정위기와맞물려 2009년 1분기영국의경제성장률은 -2.4% 를기록하며제2차세계대전이후최악의경기침체를경험하였다 (ONS, 2012). 또한실업률은 1997 년이후최고수준인 8% 로증가했다 (OECD, 2013). 이에 2010년새로정권을잡은데이비드캐머런총리의연합정부 (Coalition government) 는재정축소와공공지출을낮추는대대적인개혁을진행하였다. 이로써복지수급권이대폭축소되었으며 ( 장기실업자복지급여액의점진적축소, 교육지원서비스감소등 ), 근로인센티브를향상시키기위한복지개혁법이 2012년제정됐다 (Joyce, 2015). 특히, 복지수급시부정수급및오류발생을줄이기위하여고용연금부는사회보장체제에서의부정수급 (Fraud and error in the benefit system) 이라는보고서를 2010년부터매년발간하고부정수급의강력한제재를위해 2012년 10월부터적

173 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 159 발된부정수급자에게는 50파운드의벌금을부과하고급여를중지하고있다. 하지만많은학자는이런정책들의변화로인하여여러사회취약계층이복지의사각지대에내몰릴수있다고경고했다. 특히 2009년이후급격하게증가한청년층의실업률과관련해 Hilber(2015) 등많은학자는 25세미만연령층의주택보조금축소와세액제도에서의배제는청년층의빈곤율을더욱높이는요인이될수있다고지적했다 (Tunstall et al., 2013 재인용 ). 나. 현재의사회보장제도로의사회안전망 앞에서설명한것과같이영국의사회보장제도는지난 40년동안많은변화를거쳐왔다. 하지만기본적으로사회안전망의기본틀은계속유지되어왔으며국가가최종적이고전적으로책임진다는기조에변함이없다. 영국의사회보장제도는사회보험을개별화하여운영하는우리나라와는달리기본적으로단일화된국민보험 (National Insurance) 제도를통해운영된다. 이제도는의료보장을위한국민건강보험제도 (National Health System) 를제외하고는크게여러사회위험에따라발생할수있는소득손실을보장하기위한사회보장제도위주로운영한다고볼수있다. 하지만급여지급과운영은재무부 (Cabinet Office), 고용연금부 (Department for Work and Pension) 등의국가기관과지방정부가담당하며, 징수는국세청 (HM Revenue and Customs) 이담당한다. 소득보장을위한사회보장제도에는자산조사에따라급여지급여부또는급여수준이결정되는자산조사 (Means-Tested) 급여와이와관계없이대상자에게급여가지급되는비자산조사급여로구분할수있다. 자산조사급여에는크게주택급여 (Housing Benefit), 구직자수당 (Job

174 160 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 Seekers Allowance), 생계비지원 (Income Support), 세액지원 (Tax Credits), 연금크레딧 (Pension Credit), 지방세급여 (Council Tax Benefit), 장애근로지원수당 (Employment Support Allowance), 사회기금 (Social Fund) 등이있다 (GOV.UK). 비자산조사급여는국민보험제도를통해임금의일부분을사회보장기금으로납부한사람들만급여를받을수있는기여형급여 ( 국세청에서매달임금의일부분을일괄수거 ) 와거주요건이충족될경우급여를받을수있는비기여형급여로나뉜다. 기여형급여는앞에서도말한것과같이국민보험제도를통해사회보장기금을납부한사람들에게제공하는서비스로기여형구직자수당 (Jobseeker s Allowance-contribution Based), 출산수당 (Maternity Allowance and Maternity Grant and Statutory Maternity Pay), 미망인급여 (Bereavement benefit), 퇴직연금 (Contribution-Based Retirement Pension), 질병급여 (Statutory Sick Pay) 등이있다. 한편, 영국에서비기여형급여는기여여부에상관없이기본요건이충족되면모든국민에게보편적으로제공하는사회수당이다. 여기에는장애 노인케어수당 (Attendance Allowance), 국민연금 (State Pension), 장애인생활급여 (Disability Living Allowance), 아동급여 (Child Benefit), 아동보호자급여 (Guardian s Allowance), 간호인급여 (Carer s Allowance) 등이있다 (GOV.UK 급여분류참조 ). 다. 사회보장지출추이및현황 지난 20 년동안영국의사회보장지출은비교적꾸준한증가하여왔 다. 특히신노동당이집권했던 1997 년말부터 2000 년대까지는사회보장 지출이지속적으로증가해왔다 년사회보장지출액은약 1,300 억

175 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 161 파운드에서지속적으로증가해 2010년에는약 2,200억파운드로까지증가했다. 이는신노동당정권하에서사회복지및보장에대한필요성이더강화되었기때문이다. 하지만 2008년경제위기로국내총생산 (GDP) 대비사회보장지출액이급격히증가하자 2010년집권한보수당중심의연합정부는급증한복지지출이정부부채를증가시키는주범이라여기고공공사회복지지출을삭감하기로결정하여현재까지매년조금씩감소하는형태를보이고있다. 또한 그림 6-1 에제시되어있는 년사회보장지출 ( 세액제도포함 ) 의현황을살펴보면 년에약 2,170억파운드를지출했으며이는 GDP 총액의 11.7% 에해당한다. 이중약 41%(920억파운드 ) 가국민연금으로지출되었으며장애인급여와세액공제프로그램은전체지출의약 17% 와 14% 를차지하는것으로나타났다. 또한주택급여로 12%, 아동수당으로 5% 정도의사회보장지출을할당하는것으로나타났다. 2010년이후수급요건이좀더까다로워진실업급여는전체지출의 1% 정도만을차지했다. 그림 6-1 영국사회보장 ( 세액공제프로그램포함 ) 지출추이 주 : ( 기준 ) 백만파운드, 가격기준. 자료 : DWP(2016b).

176 162 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 그림 년기준항목별사회보장지출의비중 자료 : DWP(2016b). 2. 영국의복지부정수급 가. 부정수급과사각지대개요 영국에서는오래전부터사회복지부정수급및사회복지사각지대에관한문제가큰쟁점이되었다. 영국정부는각종부정에의해공공재정이손실되는것을우려하여사회보장분야에서 1992년에사회보장관리법 (Social Security Administration Act) 을처음으로제정하여부정수급에관한처벌조항을신설하였다. 그리고 1997년과 2001년에 사회보장관리 ( 기망방지 ) 법 (Social Security Administration (Fraud) A) 과 사회보장기망방지법 (Social Security Fraud Act) 을차례로제정하여부정수급을방지하고처벌을강화하는시스템을도입하였고, 2006년에는 부정방지법 (Fraud Act) 을제정하여부정수급관리를공공부문전체로확산시켰다 (Whyte & Wiegratz, 2016). 또한고용연금부 (DWP) 와통계청은 2006년부터매년부정수급으로인한사회복지급여손실액추정치

177 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 163 를조사하여공표하고있으며이에따른사회복지급여의부정수급종합대책방안을수립하여실행하고있다. 이런노력들을통해지난 20년간영국은복지급여의부정수급을 60% 이하로줄였지만영국정부는이를여전히높은수준으로간주하고있다 (Gee et al., 2010). 사회복지급여의복잡성과정보의 ( 부 ) 정확성에서오는자산심사, 그리고급여신청자들의부정수급심각성에대한낮은인식도가여전히문제점으로남아있기때문이다 (HM Government, 2012). 영국의경우앞서소개했듯이사회보장이단일제도인국민보험을통해일괄적으로관리되기때문에이에따른사각지대문제또한사회적위험의유형에따라사회보험을개별적으로운영하는한국또는유럽대륙의국가들과는다소다르게나타난다. 하지만사회보장시스템에서배제되는문제에대해서는영국도지난 20년간중요한사회문제로규정하고사회보장서비스에서배제되어사회의보호를받지못하는소외계층의문제를해결하려고노력해왔다. 특히 1997년집권한블레어총리는사회적배제대책실을재무부산하에신설하고, 사회적배제에대한개념을실업, 낮은직업능력, 저소득, 차별, 낙후된주택, 범죄, 건강불량, 가족붕괴등여러가지환경적요소의복합적결합에의해발생하는것으로규정하고문제의원인과결과뿐만아니라문제발생과정까지사회복지의사각지대로규정하여야한다고판단했다 (Social Exclusion Unit, 2001). 또한사회적배제대책실은배제를통해소외되고보호받지못하는여러사회집단군을정의 ( 예를들어소외된지역사회, 십대임신, 실업이나저임금부양가족, 교육제도에서제외된청소년, 노숙자들, 연금생활자들 ) 하고이들에대한사회보장을강화하고관련정책을늘려왔다. 하지만 2008년시작된경제위기로인하여정부부채비율이급증하자 2010년정권을잡은보수당중심의연합정부는복지예산삭감이증세보

178 164 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 다효과적이라고판단하고국민건강서비스 (NHS) 와교육부문을제외한많은부문의복지예산을삭감하였다. 그리하여신노동당이집권했던 2000년대보다줄어든사회보장으로인해상대적으로많은사람이사각지대에놓이게되었다. 또한재정삭감의한방책으로확대된사회보장의급여신청과관리부문의인터넷관리시스템은디지털시스템에익숙하지못한많은사람에게접근조차불가능하게하여이들을사회보장의사각지대에노출시키고있다. 제3장에서는영국의사각지대의유형과현황, 운영관리체계를더욱심도있게논의하고이에따른시사점을제시하고자한다. 나. 부정수급의개념과유형 영국의고용연금부 (DWP) 에서는부정수급을사기 (Fraud), 신청오류 (Claimant Error), 사무오류 (Official Error) 등 3 가지로구분하고이에 대한정의를내리고있다. < 표 6-3> 부정수급의종류 유형 사기 (Fraud) 신청오류 (Claimant Error) 사무오류 (Official Error) 자료 : National Audit Office. (2015). 내용 신청자가사회보장급여의기본지급조건에맞지않았음에도고의성을가지고급여를신청하는경우신청자가사회보장급여에필요한정보를모두제공하지않았거나, 신청자의변화된지위를급여조건에따라정확히제공하지않은경우 고용연금부가잘못된관리감독이나절차등으로신청자의급여가거절또는지연된경우나신청자가아닌다른사람에게급여를제공한경우 다. 부정수급현황 영국은고용연금부 (DWP) 를통해매년부정수급에따른손실예상치

179 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 165 를공표하고있다. DWP(2016a) 는 년기준으로사회보장재정에 1,923억파운드를지출해약 2,200만명이사회보장급여를받고있다고발표했다. 그리고이중 1.9% 정도인 33억파운드가부정수급으로초과지불되고있는것으로분석했다. 이는 년기준약 30 억파운드 (1.8%) 가부정수급으로초과지불된것에비해증가된수치이다. 또한신청오류나사무오류등으로급여가지불되지않은규모는전년대비다소증가한수치로전체사회보장재정의 1%( 약 17억원 ) 정도로추정하고있다. 주요세부항목별부정수급의규모는주택급여로 14 억 6,000만파운드, 연금크레딧으로 3억 3,000만파운드, 장애관련지원급여로 4억 5,000만파운드, 구직자급여로 1억파운드, 그리고유니버설크레딧으로 1,900만파운드가초과지불되었으며지불되지않은경우는주택급여 3억 4,000만파운드, 연금크레딧 1억 5,000만파운드, 장애관련지원급여 3억 5,000만파운드, 구직자급여 2,000만파운드, 유니버설크레딧 700만파운드가조사되었다. < 표 6-4> 영국사회보장급여지출과부정수급규모 ( 단위 : 파운드 ) 유형 복지재정부정수급규모지출액비율 (%) 액수 초과지불 주택급여 242억 억 6천만 연급크레딧 62억 5.3 3억 3천만 장애관련지원급여 145억 3.1 4억 5천만 구직자급여 23억 4.3 1억 유니버설크레딧 5억 4.0 1,900만 미지불 주택급여 242억 1.4 3억 4천만 연급크레딧 62억 2.5 1억 5천만 장애관련지원급여 145억 2.4 3억 5천만 구직자급여 23억 0.7 2,000만 유니버설크레딧 5억 1.5 7백만 자료 : 사회보장부정수급 보고서 (DWP, 2016a).

180 166 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 라. 부정수급발생원인별현황 영국의부정수급발생원인은여러가지요인으로나눌수있으나최근감사원 (National Audit Office, 2015) 의자료에따르면크게사기와오류 ( 신청오류, 사무오류 ) 2가지관점에서살펴볼수있다. 그림 6-3 은사기와오류에따른부정수급의발생원인을사회보장급여와세액공제프로그램으로구분하여제시하고있다. 그림 6-3 부정수급발생원인 자료 : National Audit Office. (2015). 사회보장급여에서가장빈번하게부정수급이발생하는원인은수급 신청자의임금과관련되어있다. 임금은신청자의근로소득이외의다른

181 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 167 사회보장급여, 연금등에서도나올수있기때문에급여신청자가모든임금과재산을고용연금부에정확하게신고하지않으면신청자의급여가정확하게정산되지않고신청자가받아야하는정도보다초과지급될수있다. 세액공제에서는신청자가통계청에자신의배우자에대해신고하지않는경우가장빈번하게부정수급이될수있다고보았다. 이는배우자와같이살고있지만혼자사는가구라고신고한경우전체가구소득이낮아지고이로인해세액공제의부정확한심사로귀결되어부정수급의초과지불로나타날수있다. 마. 복지급여시스템의문제점 2010 년고용연금부 (DWP) 와통계청 (HMRC) 에서발간한사회보장급 여와세액공제프로그램의부정수급원인분석보고서는부정또는오류 수급의원인을다음의 5 가지로보고있다. 18) 1) 복잡성 (Complexity) 사회복지부정지출이발생하게만드는가장큰요인으로는복지시스템의복잡성을들수있다. 급여신청자는여러사회보장급여와세액공제프로그램의까다로운신청 수급절차와요건때문에급여를신청하는과정이매우혼란스럽고복잡하다고생각할수있으며특히이는신청오류로인한부정수급을발생시킬개연성을높일수있다. 또한사회보장급여를신청할때신청자들은보통한가지급여만신청하기보다는여러가지급여나수당, 세액공제프로그램을신청하는경우 18) 이하는 DWP(2010), pp 를발췌및수정한내용을중심으로정리

182 168 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 가많으나, 이를관장하는부서가각각다르고절차또한부서마다다르기때문에부정수급과오지급이발생할개연성이높다고보고있다. 예를들어세액공제프로그램은신청자들이통계청에신청하고, 사회보장급여들은급여별로고용연금부나지방정부에따로신청해야한다. 그리고영국의많은사회보장급여는자산조사를통해서이루어지기때문에급여신청자들은자신의자산이나임금수준이바뀔때마다신고할의무가있다. 하지만신고절차의복잡성과복지수급신청자의이해부족등이부정수급을발생시킬수있다고보고있다. 특히세액공제프로그램의경우, 신청자가부양하는가족의수, 그리고신청자나신청자의배우자가일하는시간과임금수준에따라세액공제가달라지기때문에이러한시스템에대한이해부족은결국부정수급으로이어지게된다. 복잡한사회보장급여절차는내부직원의지식부족이나지급오류로도귀결될수있다. 직업훈련부족으로잘못된업무처리가이어질수있고이는부정수급의사무오류로직결될수있는것이다. 따라서고용복지부는사회보장급여시스템을간소화하는노력을계속벌이고있으나급여심사절차매뉴얼은아직까지도약 9690페이지에달하고세액공제매뉴얼은 1447 페이지에달하기에이를모두학습하고규정에맞춰업무처리를완벽히하기는매우어려운실정이라고할수있다. 2) 자산심사 (Means-tested) 영국의많은사회보장급여는재력의정도에따라차등지급되는시스템이다. 자산심사에는자산심사와소득심사가포함되며많은급여조건에자산과소득이아주중요하게반영된다. 하지만복지급여수급결정과관련하여신청자들이제공하는자산정보의정확성을판단하기쉽지않아부정수급이발생하기도한다. 그리고급여신청자들중에는이런

183 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 169 자산심사절차를이용하여자신의재력정도가바뀌었는데도불구하고정보를업데이트하지않아부정수급을발생시키는경우도있다. 사회보장급여와세액공제프로그램이고용연금부와국세청에서따로관리됨으로써비롯되는오지급문제도있다. 그리하여관련복지급여데이터베이스와국세청의정보등을실시간으로연동하는시스템을개발해, 신청자의재력을좀더정확하게확보함으로써이중지급등의문제를방지하고자노력하고있다. 3) 처벌조항의약점들 현재영국에서는부정수급은아주쉽게적발될수있다는인식이부족하고부정수급으로얻을수있는이익이적발로인해받을수있는잠재적인처벌보다크다는인식이있다. 수급자를대상으로한부정수급행정처벌에대한인식조사에서는부정수급에대한현재의처벌정도가적절하지않으며관대한편인것으로나타났다. 그리고부정수급의초과지불을받은사람중 25% 정도는부정수급으로인해발각될가능성이매우작다고인식하는것으로나타났다. 처벌의정도도사회보장급여를관리하는고용연금부와세액공제를관리하는국세청이서로다른것으로나타났다. 국세청의경우세액공제의부정수급이조직적으로광범위하게계획된것이아니면주로과징금부과정도에그치지만고용연금부는형법을적용하여중벌을적용하는사례가종종있다 년기준으로고용연금부는약 3만명을부정수급의사기로형사제재를가했으나이의 4분의 3 정도가가벼운제재를받거나초과부정수급액의 30% 정도에불과한과징금처분을받았다. 이에따라많은사람이이러한처벌관리가매우관대하다고인식하는것으로나타났다.

184 170 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 4) 사회적개인적규준 (Social and Personal Norms) 부정수급의상당수가사회와개인의규준 (Norm) 에영향을많이받게되는데, 부정수급자들을대상으로한연구에서는부정수급을피해자가없는범죄라고인식하고자신들을진정한범죄자라고생각하지않는것으로나타났다. 비록대부분의국민이부정수급은용납해서는안되는범죄로인식하고실제로도부정수급의정도는사람들이생각하는것보다훨씬낮지만영국국민의약 84% 는대다수의사람들이부정수급을한다고생각하는것으로나타났다. 5) 사회복지시스템과직원서포트문제 부정수급의또다른원인으로는적절한정보기술 (IT) 시스템의미구축과직원훈련부족등이지적되었다. 특히이는부정수급에서발생하는사무오류 (Official error) 와직결된다고보고있다. 좀더효과적이고효율적인급여시스템을구축하기위해서는사회보장급여시스템과세액공제제도간의자동화된연동시스템구축이필수적이나아직까지는데이터베이스연동통합등에서문제점을내포하고있다. 부정수급의오류를낮추기위해서는관련업무를담당하는직원들을대상으로직업훈련을정기적으로실시해야하고, 직원들의직업성과도를높이기위해서는직원들의인센티브제도가마련되어야한다는지적도많다. 바. 관리운영체계 1) 부정수급관리운영체계의변화와법적근거 영국은앞서언급했듯이사회보장에대한부정수급을 1990 년대부터

185 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 171 법으로제정하여관리해왔다. 고용연금부는 1998년에처음으로사기방지를위한제도를도입했으며 2005년부정수급의오류 ( 신청오류, 사무오류 ) 부문을보완하여부정수급의관리를강화했다. 또한세액지원제도가도입된지 3년후인 2006년에는국세청에서세액지원제도의부정수급수치를 5% 밑으로낮추기위하여가장많이지적되는발생요인들을정의하였고 ( 그림 6-3 참고 ), 이에대한사례들을분석하는구체적인방안이제시되었다. 2010년에는사회보장급여와세액지원제도를담당하는고용연금부와국세청, 그리고지방정부가공동으로부정수급을줄이기위한종합대책을수립하여실행하고있다. 특히부정수급의적발과처벌에그치지않고사전관리로초기에예방하려는노력을많이하고있다 (DWP, 2010). 2) 부정수급방지대책 2010년발표된부정수급관리종합대책은 년부터지속적으로증가된부정수급의지출을줄이기위하여 새롭고급진적인 제도를도입하였고, 고용연금부와국세청은더이상의부정수급에대한타협은존재하지않으며무관용정책을펼칠것이라고발표했다. 또한더욱효과적으로부정수급을방지하기위하여사전예방정책을 1순위에배치해 예방 적발 정정-처벌 단념 이라는통합적인전략을제시하였다. 이전략적개입방안에는부정수급을억제하고방지하는목표뿐만아니라사회보장급여나세액지원제도를더욱효과적으로전달하기위한계획도포함하고있다. 이계획은또한당시집권하고있던캐머런정부가계획한급진적복지개혁과도일맥상통한다. 기존의여러가지사회보장급여와세액지원제도를 유니버설크레딧 이라는제도로통합하여급여신청인들이좀더쉽고빠르게급여를받을수있고복잡한사회보장지

186 172 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 원체계를단순화하여오류에의한부정수급을줄인다는목표를세우고 있다 (DWP, 2010). 부정수급관리전략별방지대책은아래와같다. 19) < 표 6-5> 부정수급관리전략 예방적발정정처벌단념 부정수급이발생하기전에미리차단 강화된적발시스템도입 부정확하게관리된사례가신속히제대로처리되도록관리 자료 : 부정수급방지종합대책리포트 (DWP, 2010, p.25). 처벌수위강화 강화된처벌수위와적발시스템발표, 홍보 1 예방 (Prevention) 영국의고용연금부와국세청은부정수급관리전략에서예방부문이가장중요하다고여겼다. 이는급여를한번잘못지급하여시스템에기록되면적발하거나정정하는데시간소모도크고비용지출도많아지기때문이다. 그렇기때문에지급결정과정에서최초로지급하기전철저히확인하여부정수급을방지하고오류지급을막도록하였다. 예를들어고용연금부는위험프로파일 (Risk Profile) 리스트를작성하여급여신청자가부정수급을받은전력이있는경우에는그사례들을관리목록에보관하고, 부정수급전력이있는신청자가급여를다시신청하면철저히심사하도록하고있다. 또한신청자들의급여신청상황을일생동안기록하고그들의생활이나임금정도에변화가생기면이를데이터베이스에보관해다른기관들에서필요할때공유하는시스템을갖추고있다. 국세청은잠재적인부정수급을사전에발견하는 FEAST(Fraud and Error System Tool) 이라는위험평가 (Risk Assessment) 툴을개발하여약 19) 이하의내용은 DWP(2010), DWP(2015) 의 부정수급방지종합대책리포트 를발췌및요악한내용과 The Guardian( ) 의내용을중심으로정리하였음.

187 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 173 7,000만파운드를절약한것으로나타났다 (HM Government, 2012). 그리고국세청은 2014년에 RTI(Real Time Information) 시스템을도입하였는데이는근로자의임금이바뀔때마다세금정보를바로파악할수있도록하는시스템이다. 이시스템은급여신청자의신청정보를국세청과고용연금부가바로확인할수있어부정수급을사전에방지할수있게도와준다. 또한모든급여신청자에게급여를신청할때정확한정보를제공하고변동사항은즉시알려야한다는의무를부여하여지급결정이철저히이루어지도록하고있다. 사회보장급여를효과적으로관리하기위해서는효율적인 IT 시스템이중요한요소이기에시스템을지속적으로보완및개발하고관련부서간의긴밀한통합데이터베이스서비스를구축하였다. 이를통해세액지원이나급여가신청자에게지급될경우그사실을지방정부가바로알수있도록하여지방정부에서관리하는주택급여나지방세급여가부적정하게지출되지않도록하는시스템을구축하였다. 필요시에는민간금융기관이나신용정보업체들과협력하여공동으로데이터를공유하여부정수급을방지하는데이터베이스를만들기위해노력하고있다. 또한직원들에게지속적인직업훈련을지원하여업무의정확성이구축되도록하고사무오류로인한부정수급을막으려노력하고있다. 또한 2012년복지개혁 (Welfare Reform, 2012) 으로현재부분적으로실시되고있는유니버설크레딧제도는 6개의급여를하나로통합하여급여의복잡성때문에발생하는부정수급을예방할수있는제도로서고안되었다. 최초계획수립시에는 2013년 10월에전면시행할예정이었으나, 구체적인세부실행계획안이미비한데다관련부처의이해부족, IT 시스템의문제등으로연기되었다. 그대신시범사업으로추진하여부족한점을보완하고있으며 2021년전면시행할예정이다.

188 174 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 2 적발 (Detection) 사회보장부정수급에대한조사는현재고용연금부의사기조사팀 (Fraud Investigation Service) 과지방정부에서맡고있으며세액지원은국세청이담당하고있다 (House of Commons, 2014). 또한국민이신고할수있는핫라인 (National Benefit Fraud Hotline) 을운영하고있으며한해약 24만건의전화신고를접수하고있다. 특히스페인이나포르투갈등다른국가에거주하면서부정수급을받는사례들이많아지면서이들사례만을신고하는핫라인이별도로운영되고있다. 부정수급이의심되거나적발된경우고용연금부나통계청또는지방정부등관련기관이조사를실시할수있으며부정수급조사관 (Fraud Investigation Officer) 의방문을받거나조사관과의면담을위해출석을요구받을수도있다. 2013년기준으로고용연금부는약 1,800명의조사원이 16만 5,000건의부정수급을조사하였으며이중 1만 4,000건은지방정부와공동으로실시하였다 (NAO, 2015). 또한검수팀 (Checking) 에서는연간 42만 5,000건의일상확인과 5만 4,000건의무작위확인을하고있다. 하지만현재의시스템으로는 3개의정부기관이각각부정수급을조사하는실정이기때문에한사례에중복검사가이루어질수있고각각다른조항때문에처벌이다르게이루어질수있다. 이는시스템이비효율적이고공정하게이루어지지않는다는점을단적으로보여주는예이다. 이로인해 2012년복지개혁이이루어지면서유니버설크레딧의도입과함께부정수급을관리할단일부정수급조사서비스팀 (SFIS, Single Fraud Investigation Service) 이같이설치되었다. 이조직은모든복지급여의부정수급, 특히기망에의한부적정지출에대한조사를일괄적으로전담하는팀으로서 2011년도입되어 2013년까지부분적으로시범사업으로이루어졌으나유니버설크레딧의

189 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 175 도입연기로인해시행이계속연기되고있다. 영국정부는더욱효율적으로부정수급을관리하기위하여이기관산하의부정수급조사원을 200명넘게늘릴계획이며이를통해적발하여처벌하는케이스가 35% 이상늘어날것으로예상하고있다. 또한부정수급은아무나할수있다는생각을없애고강하게처벌받을수있다는인식이퍼질수있도록지역기동대 (Mobile Regional Taskforce) 를도입하였다. 이기동대는부정수급이많이이루어지고있는지역사회에서신청되는모든사회복지급여나세액지원을한번더검수하고더는부정수급과오지급이발생하지않도록지원한다. 또한이기동대의활동을지역사회의신문이나방송등을통하여활발하게전해잠재적으로부정수급이일어날수있는가능성도낮추도록하고있다 (DWP, 2010). 3 정정 (Correction) 현재잘못지급되고있는급여및세액지원에대해서는적발즉시조사전담반을투입하여점검하고부정수급의유형에따라급여를즉시중단하거나차감한다. 또한부정수급액을환수할수있도록시스템을강화하고국세청과금융기관또한민간채무집행기관과협력하여정정시스템을신속하게운영할수있도록하고있다. 장기적으로는부정수급환수처리를세금원천징수시스템을통해자동으로차감하는방식도고려하고있다 (DWP, 2010). 2014년에는장애급여 (Incapacity Benefit) 가장애근로지원수당 (Employment and Support Allowance) 으로전환됨에따라고용연금부는각각의사례를전면점검하여더는부적정지출이발생하지않도록했다.

190 176 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 4 처벌 (Punishment) 부정수급은납세와관련한범죄이므로영국정부는부정수급을저질러적발될경우에는강한처벌이따라야한다고생각한다. 그리하여 년에걸쳐국세청과고용연금부는부정수급과관련한처벌을강화하였고 년약 3억 6,300만파운드를환수했다. 이는 년대비약 1억파운드가증가한액수다. 하지만처벌정도를보면전체 4 만 5,000건중절반은주의처분을받았고 25% 는부정수급액의 30~50% 의과태료를부과받았으며나머지만기소됐다 (DWP, 2015). 이런결과는사회전반에부정수급에대한처벌이아직다소관용적으로이루어지고있다는인식을심어주고있다. 또다른쟁점은국세청과고용연금부의처벌정도와수위가매우다르다는점이다. 예를들어국세청은현재세액지원수혜자가받을수있는최고한도의처벌을 3,000파운드라고지정하고있지만고용연금부는부정수급의액수가높은경우 1차발견시에 3개월간, 2차발견시에 6개월간, 3차발견시에최소 3년간급여를정지한다고공표하고있다 (DWP, 2011). 이러한점때문에감사원은유니버설크레딧과단일부정수급조사서비스팀의부정수급조사가전면도입된다면두정부기관의다른처벌조항과처리과정으로인해업무상의혼선이발생할수있다고지적하고있다 (NAO, 2015). 5 단념 (Deter) 부정수급을막는통합전략의 5번째는부정수급은아무나할수있다는생각을지양하고, 부정수급은쉽게적발될수있으며처벌수위도강화되었다는인식을갖게만드는 단념 단계로정의된다. 부정수급에대한국민및사회의인식변화를이끌어내기위하여정부는지역사회단

191 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 177 위로부정수급에대한지식이나부정수급을받게될경우초래될결과에대해지속적으로홍보하고있다. 이런홍보를통해대다수의사람이부정수급을하고있다는사회적인식에변화를꾀하려고노력하고있으며현재운용되고있는지역기동대 (Regional Mobile Taskforce) 를통해부정수급은조기에적발될수있다는점을알리고있다. 그리고지역사회의 수치심 요인을이용하여부정수급은지역주민의세금을부당하게이용하는것이라는점을알리고있다. 또한부정수급방지활동들이일회성으로끝나는것이아니라지역사회내의여러가지미디어캠페인을통해서지속적으로실시될것임을알리도록장려하고있다 (DWP, 2010). 3. 영국의복지사각지대 가. 복지사각지대의개념 앞서간단히소개했듯이영국은 1997년블레어총리가집권한이래마거릿대처총리의 작은정부 정책안에서 1980, 1990년대에급증한여러가지사회적위험에대처하기위하여사회적배제대책실 (Social Exclusion Unit) 을개설하고사회적배제에대한개념정의가활발하게이루어지도록했다. 또한기존의사회복지제도에서배제된여러사회집단을정의하고이에대한보장시스템을더욱확대하여포괄적인사회복지시스템을구축하고자노력하였다. 하지만많은학자가사각지대에대한논의에서제도에의하여배제된사각지대뿐만아니라정책의수혜자임에도불구하고배제된사각지대또한존재하기때문에더욱포괄적인방향으로사각지대에대한연구가이루어져야하며, 시스템에서이런문제점을적극적으로인식하여수정하고보완해야한다고주장하였다

192 178 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 (Levitas, 2006). 이러한관점에서사각지대발생원인으로다음의두가지를꼽을수있다. 첫째는대상자가욕구가있고국가의보장이필요한데도까다로운선정기준에부합하지못해관련혜택을받지못하는 구조적배제 가있다. 둘째는정책수혜자임에도불구하고재정상의문제에따른엄격한기준과관리 운영상의복잡성때문에수혜를받지못하는경우도있다. 협소한개념에서의사각지대는시스템부재로인해구조적배제상태에놓이게되는집단을말하지만, 좀더포괄적인개념에서는관리 운영상의문제로배제되는경우또한함께논의하여야한다. 특히 2016년에개봉한영화 I, Daniel Blake 는영국사회보장시스템의경직성과복잡성으로인하여정책수혜자임에도불구하고배제되는현상을단적으로보여주고있다. 이러한이유로본연구에서는사회복지의사각지대를구조적배제뿐만아니라관리 운영상의배제도살펴볼것이다. 나. 영국의사각지대 : 사회적배제대책실 (Social Exclusion Unit) 20) 영국의사회보장사각지대문제는 1997년토니블레어정부가수립된후본격적으로논의되기시작했다. 사회적배제대책실 (Social Exclusion Unit) 은사회적으로배제된빈곤층과약자를위하여사회정책을기획하고추진하도록만들어진행정조직으로서, 1997년국무조정실 (Cabinet Office) 산하의조직으로설치되었다. 특히사회적배제대책실에서는기존의정부정책들이사회문제를완화하고예방하는데효과적이지못하다는데초점을맞췄다. 사회적으로배제된사람들은보통단순한문제보다여러복합적인문제로인하여사회에서배제되기때문에이에대한대책또한정부차원에서여러부처의복합적이고통합적인정책을통해이루어 20) Social Exclusion Unit(1998) 와 Social Exclusion Unit.(2001) 를정리한부문임.

193 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 179 져야한다고주장했다. 특히사회적배제대책실은기존의정책들이사회적배제를예방하고배제된사람들을다시사회로통합시키는데에효과적이지못하다고지적하고이에대한변화를강조하였다. 사회적배제대책실에서가장우선적으로실시한것은기존의사회정책예산과지출에대한검토를통하여정부예산이낭비되지않고효과적으로쓰일수있도록상세한계획을발표한것과여러가지사회문제에복합적으로노출되어배제될수있는사회적그룹들 ( 임신한 10대들, 노숙자들, 가난하고소외된지역사회, 사회적배제위험에노출되어있는청년들등 ) 을명시하여이들을위한정책개발이이루어질수있도록한것이다. 또한개인의기본권리 ( 건강서비스, 교육, 취업등 ) 를명시하여개인의인권과자유를강조하였다. 또한사회적배제대책실산하에여러부서를개설하고, 21) 구성원을관련정부기관들에서파견받음으로써더욱효과적인부처간협력시스템구축을꾀했다. 또한새로운정책개발은정부가독자적으로하지않고기업, 지방정부, 비영리기관, 지역사회, 종교기관등을대표하는약 200명에게의견을듣고아이디어를수렴함으로써더욱효과적으로이루어질수있도록하였다. 이를통하여 1997년과대비해 1999년교육시스템에서배제된학생이약 18% 감소하였다. 또한소외된지역사회의 6세미만어린이들에대해 Sure Start 라는프로그램을통하여초등학교에입학하기전필요한보육과교육이이루어지도록하였다. 그리고노숙자들의수를줄이기위하여노숙자센터와호스텔의설립을늘리고노숙자들이노동시장에서효과적으로자립할수있도록고용훈련프로그램등을제공했다. 사회적배제대책실은 1997년부터 2005년까지 50개가넘 21) 대표적인예로어린이와청소년대책실 (Children and Young people s Unit), 노숙자대책실 (Rough Sleepers Unit), 지역사회재개발대책실 (Neighbourhood Renewal Unit) 이있음.

194 180 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 는리포트를발간하여사회적으로배제될때발생할수있는문제들에대한경각심을일깨우고이를통해발생할수있는문제들을효과적으로예방하고완화하려는노력을기울여왔다. 또한사회적배제대책실은다른정부부처들과논의하여사회에서배제되고있는특정집단들 ( 임신한 10대들, 노숙자들, 가난하고소외된지역사회, 사회적배제위험에노출되어있는청년들등 ) 이복합적인사회적문제에노출될수있음을인지하고그에대비한정책변화를꾀하였다. 사회적배제대책실은이러한정책적변화를반영하여 1998년교육시스템에서배제된청소년과노숙자들을위한정책변화를시도하였다. 사회적배제대책실에서는 년최소약 100만명의학생이무단결석을하고한해약 1만 3,000명의학생이교육시스템에서완전히배제된다고보았고, 이문제가매우심각하다고여겼다. 이러한인식하에 2002년까지학생들의무단결석과교육시스템에서배제되는학생수를 3분의 1 수준으로낮추는것을목표로교육부와함께상세계획을수립하여왜아이들이무단결석을하고학교를중퇴하는지를상세히밝히고이문제를어떻게해결할수있는지에대한리포트를발간하였다. 이를통해각지역사회에있는학교들이즉시사회적배제대책실에서발표한액션플랜 (Action Plan) 을이행하도록하였다. 이런정책변화를통하여 년기준으로교육시스템에서배제된학생이 년대비약 4분의 1 줄었다 (Social Exclusion Unit, 1998). 하지만 2006년사회적배제대책실은총리실산하의 Prime Ministers Strategy Unit 에합병되었다. 합병후사회적배제대책실에서다루던여러가지사회복지사각지대와관련된연구및정책개발은총리실의관리 감독하에관련정부부처의통합적협력을통하여추진하고, 사회보장사각지대에놓여있는사람들에게최적의서비스를제공하도록하였다.

195 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 181 다. 영국의사회보장사각지대 22) 영국의사회보장시스템은앞에서도언급했듯이영국에거주하는주민에게무료로제공하는의료보장제도 (NHS) 를제외하고는소득손실에따른사회보장제도위주로운영된다. 이시스템안에서는소득손실로인하여발생할수있는사회적위험을여러가지급여로나눠보장하는데크게주거급여, 연금급여, 장애인급여, 실업급여, 생계비지원수당등으로나눌수있다. 그렇기에사회보험시스템을기반으로하는우리나라의사회보장시스템과사각지대의문제는조금다르게나타날수있다. 이번장에서는영국의현행사회보장시스템과사각지대의문제점을살펴볼것이다. 또한이를통하여현재발생하고있는한국의사각지대문제와이를개선하는데어떠한시사점을줄수있는지논의해볼것이다. 1) 주거급여 주거급여는자산심사 (means-tested) 를통해보장되는급여로서집을소유하지않고임차료를내야하는사람들중실업또는저임금으로인하여주택임차료를내지못하는개인에게지원되는복지급여이다. 주거급여는 2012년복지개혁을통해심사요건이더까다로워졌다. 영국의주거급여는상한지급기준선이있다. 이는지역별로부동산시장수준에따라다르게지원되는데이를지역별주거급여지원료율 (Local Housing Allowance Rates) 이라명명하고지방정부는지역별로시장임차료시세의하위 30% 수준으로주거급여지원상한선을정한다. 또한지역별주거급여지원시스템에서는가구별로필요한침실수를판단 22) 여기서논의된영국의주요복지프로그램에대한정보는 GOV.UK 의 Benefit 을정리하였음 (

196 182 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 해수급가능한급여를정하고있다. 1침실의요건은부부 ( 또는동거인 ), 16세이상가구원, 16세이상의성별이같은자녀 2명, 10세미만의성별이다른자녀 2명, 추가자녀 1명이다. 주거급여조사원은주거급여가신청될때신청인의가구구성에따라이요건을적용해, 적정임차료를설정한다. 따라서임차료가지방정부에서정한주거급여상한선보다높은임대주택에서살경우초과비용에대해서는개인이부담해야한다. 그리고공공주택 (Social/Council Housing) 에서사는경우, 정부에서정한 1침실요건에부합하지않는경우침실과소점유제재 (Under-occupation Penalty) 를받게된다. 만약자신이사는공공주택에서방이 1 개남는다면주거급여의 14% 가삭감되고 2개가남는다면 25% 가삭감된다 ( 일명 Bedroom Tax ). 또한 35세이하의독신청년층은화장실, 부엌, 거실이갖추어져있는셰어하우스의싱글룸임차료상한선기준에맞춰주거급여가지급된다 ( 일명싱글룸렌트정책 ). 영국정부는급격하게늘어나는주거급여예산지출을줄이기위하여심사요건을강화했다 ( 주거급여상한선제도, bedroom tax, 청년층싱글룸정책등 ). 이는한편으로는실질적인주거를보장하기에급여가충분하지않아급여의적정측면에서많은사람을사각지대로전락시킬가능성을내포하고있다. 또한 Bedroom tax의도입으로공공주택에거주하는저소득층가구의실질집세가상대적으로인상됨에따라주택급여의적정성측면도부각되고있다. Ipsos Mori 서베이 에따르면공공주택에거주하는가구의약 66% 가 Bed room Tax 에영향을받는것으로나타났다. 특히이중에서 3분의 1이넘는약 7만 2,000가구가그들의경제여건상 Bedroom Tax 를내지못하는것으로나타났다. 이는저임금등으로공공주택에거주하는가구들에게더큰경제적부채를지우는결과를불러올수있기에구조적측면에서의사각지대를발생시키고있다

197 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 183 고할수있다 (Ipsos Mori, 2014). 2) 연금급여 영국의사회보장연금제도는기초연금 (State Basic Pension) 과기초연금수급대상자가되지못하는고령자를위한기초보장인연금크레딧 (Pension Credit) 으로나눌수있다. 현재기초연금의수급연령은남성 65세, 여성 60세기준이나 2018년에는성별에관계없이 65세로통일된다. 연금은기본적으로 30년동안국민보험 (National Insurance) 보험료를납부했으면 2017년 9월현재주당 파운드를고정금액으로받는다. 소득비례공적연금에가입한사람은기초연금과함께소득비례공적연금을함께받는다. 하지만 30 년동안보험료를납부하지않았다면자격인정기간에따라급여율이차등적용된다. 따라서불안정고용계층, 사회적취약계층, 여성등은꾸준히보험료를납부하지못해최저가입기간을충족하지못함으로써급여를전혀받지못하거나적게받을수밖에없으므로사각지대에놓이게된다. 여성은남성보다낮은임금을받거나파트타임직종에근무하는비율이높고출산과보육등으로이직률이높기때문에기초연금의사각지대에놓일확률도남성보다높다. 또한보험료납부기간에따라급여율이달라지기때문에모든가입자가연금을전액수급하는것은아니다. 최소가입기간을충족하지못하였을경우, 기초연금급여를전혀받지못한다. 따라서기초연금은제도설계상의구조적사각지대문제도안고있다. 기초연금이생계급여수준인것을고려하면기초연금을일부만수급하는사람의노후소득상황은더욱열악한것으로추측된다. Pension Policy Institute 의조사에따르면 2011년현재약 20% 의사람들이가입기간불충분으로기초연금을받지못한다고설명했다 (Pension

198 184 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 Policy Institute, 2017). 무엇보다우려되는것은이들의연령이나건강상태와관련하여직업안정성이다른연령계층보다낮기때문에좀더안정된사회보장혜택을받지못한다면빈곤계층으로추락할우려가크다는점이다. 특히영국의기초연금액은생계급여수준이기때문에소득비례공적연금을받지못하고기초연금만받는사람은소득대체율이상대적으로낮아사회적위험에빠질수있으며기초연금수급자나기초연금을받지못하는사람들은노후소득상황이더욱열악해질것으로추정된다. 연금크레딧은현재남성은 65세, 여성은 60세기준의저소득층에게지급되는고령자를위한기초보장성격의급여이다. 기초연금의구조적배제문제를보완하기위하여도입된제도인연금크레딧은보장크레딧 (Guarantee Credit) 과저축크레딧 (Saving Credit) 의 2가지유형으로나뉜다. 보장크레딧은기본생계비를지원해주는것으로고령자의임금이기본생계비보다낮을때그차액을보장해주는급여이다. 보장크레딧으로는현재주당최대 파운드를받을수있다. 저축크레딧은은퇴이후의삶을위한저축이 1만파운드이하인국민이기초연금보다조금더많은급여를받을수있도록설계된제도이다. 현재개인은주당최대 13.20파운드, 커플은 14.90파운드까지받을수있으나이제도는곧폐지될예정이다. 2016년기준연금크레딧을수령하는가구는 195 만가구이나실제로연금크레딧을받을수있는가구는 250만가구정도로추정된다 (Pension Policy Institute, 2017). 연금크레딧은신청자에한해지급하기때문에일부고령자의미신청으로인해또다른사각지대가발생하고있는것이다. 실제수급률은 66~70% 로, 여기에는저소득층이라는낙인이찍힐우려가있어자발적으로신청하지않는요인과급여신청의복잡성때문에신청하지않는요인이복합적으로연결되어있을

199 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 185 것이라고추측한다 (Zantomio, 2015). 특히연금크레딧을신청하는과정에서신청자가자신의경제상태를증명하는과정이매우복잡한데반하여연금크레딧은평균임금대비약 30% 밖에되지않기때문에급여를받을수있는적격대상자도수급을포기하게만드는것이다. 이는결국지속적인절대빈곤상황을초래할수있음을의미한다. 3) 장애인급여 영국의장애인급여는비자산심사급여로장애인이면신청해서받을수있는장애인생활급여 (Disability Living Allowance) 와고령장애인급여 (Attendance Allowance) 가있으며자산심사를통해서받을수있는급여로장애근로지원수당 (Disability Living Allowance) 이있다. 장애인생활급여는장애인의보호받으려는욕구와이동하려는욕구에서비롯되는비용부담을덜어주기위하여도입한급여로소득이나저축에관계없이 65세미만의신청자에게지급한다. 장애인생활급여를신청하면장애와건강정도를심사하여보호부문 (Care Component) 과이동부문 (Mobility Component) 으로나눠서지급한다.

200 186 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 6-6> 장애인생활급여 보호부문 (Care Component) 유형주당급여보호가필요한정도 장애정도가장미약 22 중간 ( 단위 : 파운드 ) 하루에도움이조금씩필요하거나요리를할때도움이필요한경우. 깨어있는동안종종또는계속적으로도움이필요하거나밤에도가끔씩도움이필요한경우. 가장심각 83.1 밤과낮모두계속적으로도움및보호가필요한경우. 이동부문 낮은정도 22 야외활동에서도움이나보호가필요한경우. (Mobility Component) 높은정도 58 걷는것이가능하지않거나매우불편할때. 자료 : GOV.UK( 65세이상의고령장애인에게는고령장애인급여가지급되는데, 장애의정도에따라주당 55.65파운드 ( 장애정도가낮을때 ) 또는 93.10파운드 ( 장애정도가높을때 ) 를지급한다. 2011년센서스 (Census) 에서는약 1,100만명 ( 전체인구의 18%) 이장애인이라고답했으나 2016년현재약 145만명이고령장애인급여를수령하고약 281만명이장애인생활급여를수령하는것으로나타났다 (DWP, 2016b). 즉, 실제수령률이약 40% 에미치지못하는것이다. 이렇게낮은신청률을 Kasparova 등 (2007) 은급여를받기위해개인이직접신청하는과정에서발생하는복지급여시스템의늦은처리와함께신청인들의이해부족, 자신이장애인이라는신분을인정해야하는어려움, 자신의소셜네트워크에미치는영향, 급여신청과정에서의부정적경험등이주요요인일수있다고주장했다. 이런문제점은결국관리운영상의사각지대를초래하는것으로수급대상자임에도사회보장에서배제되는상황을전형적으로보여주고있다. 자산심사를통해신청가능한장애인급여로장애근로지원수당이있는데이는장애나질병때문에일을하는데어려움이있는경우에지원받을수있다. 또한자산심사를통한급여이기때문에신청자에게 1만

201 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 187 6,000파운드이상의저축예금이있으면받지못한다. 급여를신청한모든신청자는근로적성검사 (Work Capability Test) 를받아야하며이에따라장애근로지원수당을받을수있는지가결정된다. 23) 장애근로지원수당지급이결정되면 근로관련활동그룹 (Work Related Activity Group) 24) 과 서포트그룹 (Support Group) 25) 으로구분되어각각 73.10파운드와 파운드가차등지급된다. 2017년 8월현재 240만명의장애인이장애지원근로수당을받았으며여기서 66% 는서포트그룹, 17% 는근로관련활동그룹, 그리고나머지 13% 는근로적성검사를받는단계에있었다. 하지만여기서한가지주목해야할것은현재근로관련활동그룹이받는장애인근로지원수당은 2017년 4월부터 73파운드로급격하게줄어든수준으로그전에는최고 파운드까지지급되었다 (DWP, 2017). 이렇게급여가급격하게줄어든것은 근로관련활동그룹 급여신청자중실제로직업을갖는사람이적은것으로나타나높은급여수준이근로활동을막는다고여겨고용연금부가복지개혁을추진했기때문이다. 하지만급여가갑자기줄어급여를받아도최저생활을유지하기어려운경우가발생할수있기때문에급여의충분성측면에서기초보장의사각지대를오히려넓히는결과를초래할수있다. 많은학자가 2012년복지개혁법 (Welfare Reform Act 2012) 을통해실행된이런개혁들이사회보장의구조적배제를축소하기보다는이를더확대하는결과를초래하는것에대해우려를표하였다 (Roulstone, 2015; Grover & Piggott, 2015). 23) 일을할수있을정도로건강하다고판단된경우구직자수당 (JSA) 을신청할수있음. 24) 지금당장일을할수는없으나노력한다면일을찾을수있을정도의장애를가진그룹 25) 일을할수없고미래에도일을할수없을정도의장애를가진그룹

202 188 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 4) 실업급여 영국의실업급여는기초보장의한종류로서자산심사를통하여지급된다. 26) 실업급여는일할의사와능력을가진 18세이상 65세미만의사람들중저축액이 1만 6,000파운드미만인사람에게지급한다. 2017년기준으로기초보장실업급여는개인의사정과나이에따라차등지급한다. 하지만실업급여는기초생계비에기반한급여이므로실업으로인하여여러가지문제에처할수있는실업자들에게는급여의충분성측면에서급여를받아도최저생활을유지할수없는상황이발생할수있다. 따라서실업급여의적정성측면에서의사각지대문제가발생할수있다. < 표 6-7> 구직급여수준 ( 단위 : 파운드 ) 유형 급여 싱글 (25세미만 ) 싱글 (25세이상 ) 72.4 부부또는커플 ( 두명모두 18세이상 ) 한부모 (18세이상 ) 72.4 한부모 (18세미만 ) 자료 : GOV.UK( 또한 2011년부터영국정부는실업급여를받는사람들의노동시장복귀의지를고취하고자더욱적극적인노동연계복지정책들을함께실행하고있다. 그리고실업자들이취업을위한적극적인노력을보이지않는다고판단되면실업급여를중단하는다소강한처벌정책을펼치고있다. 예를들어수급자가취업상담자와의인터뷰에응하지않은경우, 취 26) 실업발생전최소 2 년동안일한경우 6 개월간실업보험급여가지급되나그후에는자산심사를통하여기초보장실업급여가지급된다.

203 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 189 업을위한개인의능력을향상시키려는노력이보이지않은경우 ( 직업훈련프로그램등불참, 일자리프로그램불참, 일자리프로그램등에서의비행등 ) 에는최장 13주동안급여가중단될수있다. 또한수급자가적극적인취업의지를보이지않고취업상담자가추천한일자리에구직신청을하지않은경우, 취업이되었어도이를수락하지않은경우, 취업한직장에서자진퇴사한경우, 또는실업급여를전제로하는일자리프로그램에참가하지않은경우에는최소 3년간실업급여가중단될수있다 (MacInnes et al., 2015). 영국정부 (DWP, 2012) 는이런프로그램들이장기실업자나장기실업위기에처할수있는실업자들의노동시장복귀의지를고취시킬수있고, 복지예산지출등경제적인측면에서도장기실업으로인한부정적인영향을줄일수있다고주장한다. 하지만실업급여를전제로의무적으로시행되는여러조건에대해 강제노동 (Forced Labour) 의소지가있다는이유로노동단체및시민단체, 학자들의비판을받아왔다 (e.g. Rees et al., 2014). 실제로이런제도들의시행으로실업자들이취업하게되는효과성에대해서는아직의견이분분하다. 또한급여를받기위한전제조건으로급여신청자들이매주최소 35시간구직활동을했다는증거를직업상담자에게제시해야하지만현대사회에서는많은구직활동이온라인상에서이루어지고있기때문에저소득계층으로기초보장실업급여를받는수급자들은집에컴퓨터나인터넷이구비되지않은경우가많다. 이런경우많은사람이지역도서관의무료컴퓨터시설을이용하곤하는데이런시설들은사용하는데시간제약이있어 ( 하루에 2시간으로제약 ) 실질적으로구직활동을하는데많은어려움이생긴다. 기본적으로기초보장실업급여가기초생계비에준해지급되기때문에집에인터넷을설치하여구직활동을하는것은매우부담스러울수있고이는결국구직활동을하는데어려움을초래할

204 190 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 수있다 (Armstrong, 2015). 즉, 적격수급대상자가될수있는상황이지만제도에따른전제조건을실행하는데필요한상황이열악하거나능력이모자라실업급여대상자에서배제되는현상은결국사회보장제도전달체계의경직성때문에발생하는사각지대로볼수있다. 또한실업급여를받기위한전제조건으로매주 35시간이상구직활동을하여야하는데, 이때문에실질적으로는급여가중단되거나급여대상에서배제되는상황도발생하여실업이지속되는구조적악순환을낳고있다. 5) 저소득층급여 / 세액지원 저소득층의생활안정을위한생계비지원으로서소득지원 (Income Support) 급여가있다. 이급여는실업급여를받지않는 16세이상 65 세미만의임산부, 간병인, 가장어린자녀의나이가 5세이하인한부모가정에지급한다. 급여신청자는주당 16시간이하, 신청자의파트너는주당 24시간이하의일을할경우지급되며 1만 6,000파운드이상의저축이있을때에는지급대상에서제외된다. 2017년현재소득지원급여는각가정의상황과조건에따라차등지급되는데현재의소득지원급여는 2008년부터대상이대폭축소되었다. 예를들어 2008년에는소득지원급여를받을수있는한부모의막내아동연령이 12세이상으로조정되었고 2009년에는 10세, 2010년에는 7세이상으로하향조정되었다 (DWP, 2011). 이로써소득지원급여신청자가 2009년 230만명에서 2016년약 66만명으로급격하게감소하는추세를보였다 (DWP, 2017). 이는소득지원급여가시작될당시성년이된자녀가취업을통해자립할수있도록자녀의양육지원형식으로도입된취지를많이퇴색시켰다고볼수있다. 또한급여축소과정에서한부모가정부모들의소득지원이계속줄어듦에따라미성년자녀의안

205 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 191 정적인양육에대한문제점도지적되고있다. 또한가장문제시되고있는점은막내아동이 5세이상이될경우더이상소득지원을받지못하고구직급여 (Jobseeker s Allowance) 를신청해야한다는것이다. 하지만앞에서지적했듯이영국의구직급여는구직활동을일주일에 35시간이상해야한다는전제조건이있는데다일자리프로그램에참가해야하므로한부모가정의부모가취업활동과안정적인양육을동시에하기는실질적인어려움이수반된다는지적이많다. 특히이렇게변화된사회정책은 2012년복지개혁에따라축소된복지정책의한단면을보여준다. 현재지원되는저소득층정책의협소성과경직성을동시에보여주고있으며상당수의저소득가정이경제적지원이절실히필요한데도구조적으로적용대상에서배제되는사각지대를보여주는것이다. < 표 6-8> 소득지원급여수준 ( 단위 : 파운드 ) 현재지위 나이 / 조건 주급 싱글 16~24세 싱글 25세이상 한부모 16~17세 한부모 18세이상 커플 두명모두 18세미만 커플 두명모두 18세미만이고자녀가있을경우 커플 한명은 18세미만, 다른한명은 18~24세 커플 한명은 18세미만, 다른한명은 25세이상 커플 한명은 18세미만, 다른한명은 25세이상이고자녀가있을경우 커플 두명모두 18세이상 자료 : GOV.UK( 라. 사각지대유형과관리방안 앞서살펴본바와같이영국의사회보장제도에서는법과제도측면의

206 192 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 구조적배제와실제적용과정에서의관리운영상배제로인한사각지대가동시에발생하고있다. 기본적으로영국의사회보장은한국과달리잔여적개념의기초소득을보장해주는형식으로발전해왔다. 특히많은기초보장급여가자산심사를통하여이루어지기때문에소득이없거나적은저소득층위주로사회보장급여가제공되는구조다. 하지만 2008년경제위기, 2010년보수당-자민당의연합정권수립, 2012년복지개혁으로많은보장체계의범위가협소해졌다. 다시말해, 1997년노동당이집권한이래상대적으로복지지출이증가하고복지시스템이확장되었지만, 2012년복지개혁법의시행으로재정이다소축소되고보장시스템의범위가축소되는결과를초래한것이다. 그리하여가장문제시되는것은구조적배제로인한사각지대이다. 앞서설명하였듯이여러가지사회보장급여 ( 주거급여, 장애인급여, 실업급여, 저소득층세액지원제도등 ) 가 2012년복지개혁법의단행으로급여수준등조건이더욱까다로워져제도적측면에서많은사람이배제되는상황이나타나고있다. 주거급여에서는급여상한선이있어신청자의주거임차료가상한선보다높을경우, 차액을본인이부담해야한다. 또한공공주택에사는데남는방이있을경우주거급여에서차감하는정책을실시하였다. 하지만급여상한선이실제주택시장의하위 30% 수준에서결정됨에따라급여상한선에맞는주택을구하기어려운사람은차액을스스로감당하는경우가많다. 이에따라주택급여의적절성문제와함께낮은급여수준은주거급여의충분성측면에서보장이부족하다는지적으로이어지고있다. 또한 Bedroom Tax 의도입은공공주택에사는저소득층의주거비용을높임으로써저소득층가정의부채를가중시키고, 이를감당하지못하는가구는결국주택을포기하는상황까지초래하는것으로나타났다. 이러한상황은 2012년이래축소된사회보장시스템으로인한사회보장

207 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 193 시스템의구조적, 제도적미흡성을드러냈다. 제도설계상사각지대가발생하는구조적인문제를안고있다고볼수있다. 영국의연금제도에서는모든고령자에게기본소득의보장을기초연금 (Basic Pension) 과연금크레딧 (Pension Credit) 으로실시하고있지만급여수준이생계비위주여서적절성문제가제기되고있다. 기초연금에가입되어있어도가입기간에따라지급률이차등적용되기때문에부분적으로기초연금을받는수급자의노후소득은더욱줄어들수있다. 장애인관련급여에서는모든장애인이급여를받기위해서는장애의정도와관련된일-적성검사를받아야하며장애인근로지원수당 (Work-related Activity) 그룹으로급여의지급이결정되면무조건일자리프로그램에참여해야한다. 이런반강제적시스템이도입된것과관련하여많은학자가이런시스템이실질적으로장애인의노동시장진입에효과적이지도않으며현재의노동시장구조와수요측면에서도맞지않는다고비판한다. 또한 2017년근로지원수당이급격하게낮아진것과관련하여현재의급여로는최저생활을유지할수없을개연성이크고결국최저생활이어려운빈곤상태에이를수있어장애인인권문제까지거론되는실정이다. 구직급여와소득지원급여도비슷한상황이다. 많은부분에서급여의축소와급여를기반으로한전제조건이늘어났다. 구직급여의경우구직자들은급여를받기위해강제적으로근로연계복지프로그램에참여해야하며, 참여하지않을경우급여중단이라는처벌이따른다. 그리하여현재의구직급여는구직자들에게자신들이원하는일자리를구할기회를주고그기간의소득보장을해주는기본목적은상실하고구직자들의욕구와는상관없이가장빨리구할수있는일자리를통해노동시장에재진입하는것을우선시한다는비판이상시존재하고있다. 이는궁극적으로는재실업의가능성을높여실업자를계속증가

208 194 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 시키는결과를초래할수있으며이를거부할때에는구조적시스템에서배제될가능성이있는것이다. 소득지원급여는 2012년이래복지개혁을통해지원받을수있는급여대상자의조건을더욱더좁혀왔다. 이는결과적으로소득지원이필요한한부모가정부모나저소득층가정이시스템에서제외되어혜택을받지못하는복지사각지대를만드는셈이다. 또한 2008년경제위기로인해복지재정을축소하는과정에서 2010 년부터실행된복지급여상한선 (Benefit Cap) 의경우, 일을하지않는사람에대한급여상한 (2017년기준 ) 이런던지역은연간 2만 3,000파운드, 런던외지역은연간 2만파운드로, 2010년도입당시의 2만 6,000 파운드보다하향조정되었다 (Schmuecker, 2015). 이는물가상승률이전혀고려되지않은정책인데다상한선이도입시점보다하향조정되었다는점에서기초보장급여의협소성문제와기초보장시스템의구조적배제에따른사각지대문제가제기될수있다 (Hood & Joyce, 2016). 다른한편은관리운영상의문제이다. 앞서언급하였듯이연금크레딧의경우수급률이 66~70% 에그치고있으며이런낮은수급률은낙인효과혹은급여를받는과정의복잡성때문인것으로나타났다. 고령장애인급여의경우에는이보다낮은 40% 수준의급여율을보였다. 이는연령이높아질수록보장급여를받는부분에있어서적격-과소수급의사각지대문제가더욱더많이발생하기때문이라고할수있다. 현재사회보장의관리는고용연금부와국세청, 지방정부등으로나뉘어있기때문에 ( 유니버설크레딧시범지역제외 ) 사회보장급여를받으려면각급여를관리하는부처에따로따로급여를신청하는시스템으로운영되고있다. 일부사회계층은이런복잡한시스템을정확히인지할수없기때문에제도운영상의사각지대가발생하는것이다. 영국정부는이런문제점을인지하여고용연금부와국세청, 지방정부의통합연계프로그램을설계

209 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 195 하여보장급여가효과적으로이루어질수있도록하고복잡한급여절차시스템도간소화하고자노력하고있다. 특히영국정부는 2022년전국적으로확대되는유니버설크레딧시스템이급여를신청하거나받는과정의복잡성문제를해결할수있을것이라믿고있다. 한편시스템을운영및관리하는비용을축소하고시스템의현대화를위해급여신청과정의대부분을인터넷등전자업무방식을통하도록하고있다. 이런변화는전자업무방식에익숙하지않은사람들을보장시스템의사각지대로몰아넣고있다. 최근영국에서제작된영화 나, 대니얼블레이크 (I, Daniel Blake) 는영국기초보장전자업무시스템의운영과관련한문제를단적으로보여준다. 주인공인대니얼은심장박동의문제로주치의에게서일을하지말라는권고를받는다. 이에따라일을쉬게된대니얼은장애근로지원수당을신청했지만심장에만문제가있을뿐일을할수있다는이유로급여가거절되고재심청구과정은너무복잡하고길어지게된다. 이는건강을관리하는국민건강서비스 (NHS) 와장애근로지원수당을감독하는고용연금부간통합서비스가전혀이루어지고있지않는실태를보여주는것이다. 또한기초생계를위하여장애근로지원수당대신구직급여를신청하여기초보장을해결하기로하지만온라인상으로만신청할수있는구직급여시스템은컴퓨터시스템에익숙하지않은 60세노인에게너무나복잡하게느껴진다. 복지지출을줄이기위해점차확대된전자업무처리방식이제도적으로보장받을수있지만이에익숙하지못한사람들을배제하는결과를초래하고있는것이다. 영국정부는이런관리운영상의문제를인식하고유니버설크레딧의전면도입을통해정부부처간통합관리서비스를확대해나가려고노력중이다. 또한디지털시대의전자업무방식에익숙하지않은사람들을위해교육프로그램을제공하고지원을확대하려노력하고있다. 특히정

210 196 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 부는이런문제를 Digital Exclusion 이라명명하고전자업무방식으로인하여사회보장시스템에서배제되는범주에인터넷과 IT가익숙하지않은고령층만아니라저소득층, 장애인, 이민자들또한속해있음을인지하고있다. 이러한인식하에서정부는 10억파운드상당을투입하여 2016년말까지전국각지에인터넷을설치할수있도록지원하고있다 (Cabinet office & Government Digital Services, 2014). 또한기업, 비영리기관, 지방정부와연계하여지역사회에서 IT 훈련프로그램을제공하여더많은사람이빠르게변화하는디지털사회에서배제되지않도록하기위해노력하고있다. 4. 소결 : 영국의사회보장부정수급및사각지대방지정책시사점 본글은영국의사회보장부정수급및사각지대문제를집중적으로고찰했다. 영국의사회보장부정수급방지시스템은다른나라와비교하면매우체계적이고효과적으로관리되고있다고볼수있다. 하지만사회보장의사각지대와관련된측면에서는최근의경제위기이후급격하게축소된보장체계로인하여많은사람이사회보장의사각지대에놓이고있는현상을발견할수있었다. 이러한측면은한국의부정수급과사각지대를해결하고줄이는방안을마련하는데다양한시사점과여러가지구체적인정책대안을제시할수있을것이다. 가. 사회보장부정수급의시사점 1) 부정수급예상치공표 고용연금부는매년부정수급에관한예상치를발표하여정부정책이

211 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 197 효과적으로관리되고있는지에대한성과를지속적으로관리하고있다. 이를통해부정수급의사기, 오류지출규모를각각관리하고매년발생하는부정수급치를그전년도와비교하여정책적환기를하고있다. 이러한근거에기초한정책들은우리나라에도부정수급을막고관리하는측면에서구체적인정책대안으로제시될수있는부분이다. 2) 효과적인부정수급관리를위한관리부처간데이터베이스상호구축 유니버설크레딧이부분적으로도입되고있는현재, 부정수급과관련해기초보장과세액지원부문을고용연금부와통계청에서따로관리하고있다. 이로인해신청자및수급자에대한개인정보가따로관리되고있는데효과적인관리를위하여 RTI(Real Time Information) 시스템을도입하였다. 이시스템은신청자의임금이바뀔때마다관련정보를국세청과고용연금부가동시에확인할수있게도와주는데이터베이스를구축함으로써두부처가상호협력하여부정수급을예방할수있도록하고있다. 우리나라도각각의사회보장체계가서로다른부처에서관리되고있는점을감안하면영국의부정수급관리부처간의데이터베이스구축과상호협력등은중요한시사점을제공한다고할수있다. 3) 사회복지급여의단순화와부정수급정책전담팀설치 2012년복지개혁을통하여사회복지급여를단순화하고부정수급을효과적으로관리하고자유니버설크레딧을도입하였다. 이는그동안복지급여체계가너무복잡하게설계되어정책유지비가상대적으로많이지출되고, 부정수급이늘고있다는비판과연관되어있다. 영국정부는현재시범사업을통해부분적으로유니버설크레딧을시행하고있으며

212 198 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 2021년에전면도입할예정이다. 또유니버설크레딧도입과더불어단일부정수급조사서비스팀 (SFIS: Single Fraud Investigation Service) 을설립하여각부처의부정수급관리팀을하나로통합하는계획을세우고있다. 하지만 2013년초유니버설크레딧제도는운영상의복잡함으로인하여 2014년전면시행이연기되었다. 한편유니버설크레딧의효율성과전달체계의미흡성등을이유로제도의시행자체를비판하는학자도점점많아지고있다 (e.g. Taylor-Gooby, 2012). 이러한점에서볼때유니버설크레딧개혁의배경이나목적과달리정책의성과에대해서는우려가많다. 만약부정수급을막기위한단순화정책이한국에서추진된다면효과적인전달체계의설계가동반되어야하며, 이를위해부처간의긴밀한협력과정책공조가수반되어야한다. 나. 사회보장사각지대에대한시사점 1) 복지수급권의축소와문제점 2010년선거이후구성된보수당중심의연합정부는 2012년복지개혁법 을도입하여복지수급권의과감한축소와유니버설크레딧도입등을단행하였다. 이에따라사회보장급여의여러부문에서수급권을축소하였고근로를할수있는급여신청자의복지의존도를낮추기위하여급여연계고용지원정책등을적극적으로도입하였다. 이로써연금을제외한거의모든사회보장급여의삭감정책이이루어졌고, 그결과많은사람이보장시스템에서제외되는사각지대가발생하였다. Hirsch와 Hartfree(2013) 의연구에따르면급격한부양비지원 (Income Support) 축소정책으로인하여특히자녀를부양하는저소득가정이아동보육비증가에따른어려움에직면했다고진단했다. 또한복지급여상

213 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 199 한선정책의도입은상대적으로물가가높은영국동남부지역사람들의급여수준을충분하게보장하지못하는결과를초래하고있다. 그리고근로연계급여서비스관련정책들은근로에대한강조, 조건이행및제재강화등으로이어져급여의수급과정에경직성과복잡성등을추가로야기했다. 이러한점들은사회보장정책의축소로인한사각지대의확대인만큼우리나라에주는시사점이크다. 정책을개편할때제도의변화에따른사각지대발생문제를놓치지않도록주의할필요가있을것이다. 2) 복지수급권의복잡성과관리운영상의배제문제점 영국의현행복지급여들은각각의급여를개인이관련부처 ( 고용연금부, 통계청또는지방정부 ) 에신청하여받는시스템으로운영되고있다 ( 유니버설크레딧은 2021년이후전면시행예정 ). 따라서이에대해구체적인정보가없으면제도가있음에도신청하지못해서비스를받지못하는경우가많다. 또한 2012년이후확대된전자업무방식에기반한복지관리시스템은컴퓨터와인터넷시스템에익숙하지않은많은사람을정책밖으로배제하는결과를초래했다. 더군다나급여신청자들중에는고령층이나장애인, 저소득층등이많은데이들이특히 IT 시스템과인터넷사용등에익숙하지못하여급여를제대로받지못하고시스템에서제외되는현상도많이발생하고있다. 이에따라영국정부는 2014년 Digital Inclusion Strategy를통하여지역사회내시스템을통하여보다많은 IT 훈련프로그램을보급하려노력하고있으며컴퓨터와인터넷의보급을확대하려노력하고있다. 이러한점들은우리나라의사회보장시스템에서도충분히발생할수있음을고려하여융통성있는제도운영으로배제되는사람이최소화되도록해야한다는시사점을주고있다.

214 200 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 제 3 절호주 1. 개요 호주의사회보장제도의특징은 포괄적인 사회부조중심의소득보장이라고할수있다 ( 여유진, 2012, p. 4). 대부분의사회복지제도가자산조사를기반으로하는사회부조방식을취하고있으나, 한국의공공부조제도와는달리 준보편적 성격이강하다 ( 여유진, 2012, p. 2). 여타의다른선진국 ( 뉴질랜드제외 ) 과호주의사회보장 ( 소득보장 ) 제도의차이는이러한사회부조에기반한소득보장이라고할수있다. 호주의사회부조성복지급여의대부분은일반정부회계에서지출되며, 소득에비례하지않는정액급여의형태를띠고있다 ( 여유진등, 2012; Whiteford & Angenent, 2002). 노후소득보장에서도사회부조성급여는매우중요한역할을한다. 호주의노후소득보장체계는논자에따라서 2층혹은 3층구조의소득보장체계라고보고있는데, 1층노령연금, 2층강제가입식퇴직연금 (SG: Supeannuation Guarantee), 3층개인연금이그것이다. 이중 1층노령연금이자산조사를통해급여여부를결정하는사회부조이다. 강제가입식퇴직연금은근로자의 98% 가가입하고있어, 향후노령연금을보완하는역할을할것으로기대되고있다. 호주의사회부조성소득보장급여는대상범주별로구분 구성되어있으며, 가장중요한범주는노인, 장애인과그의부양자, 실업자, 한부모, 단기질병및참전용사등이다. 또한자녀를둔가정을위한보충급여시스템이존재하는데, 모든가족의약 80% 가이시스템의지원을받으며, 공공부조수급자혹은저임금직업종사자에게는더높은수준의급여가

215 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 201 지원된다 (Whiteford & Angenent, 2002). 기타급여에는산모수당, 어린이를돌보는모든저소득층및중산층부모를위한현금성급여, 보육비용에대한광범위한지원시스템및조세시스템을통한일부급여가포함된다. 그에더해주거비지원이있다. 호주의주요사회부조성급여는 < 표 6-9> 와같다. 이들급여는기본적으로자산조사에의해수급권이결정되지만, 다른경제협력개발기구 (OECD) 회원국에비하여관대한수준이다 (Whiteford & Angenent, 2002). 이조세를기반으로한보편적인급여들은대상별수급조건과수준이존재하지만급여전반을연방정부가제공하기때문에, 모든주에동일한요율과조건이적용된다. 또한수급권을주장할수있는제도가잘발달되어있다 (Whiteford & Angenent, 2002). 다소이견은있지만, 호주는인구의약 4분의 1 이상이정부로부터소득보장관련급여를받고있는것으로알려져있다. 이중 430만명은사회보장수급자이고, 나머지는보훈부 (DVA: Department of Veterans Affairs) 또는학생지원으로부터급여를받고있다 (Whiteford & Angenent, 2002). 수급률이가장높은것은노령연금으로, 년노령연금수급자는 250만명으로보고되었다. 이는전체노인인구의약 70% 수준이며, 이중 58% 의노인이전액급여를수급하고있다 (DHS, 2016, p. 33). 그외 15세부터노령연금수급연령이하에서는 18.11% 의급여수급률을보인다 (Whiteford & Angenent, 2002). 아래표에제시된호주의주요사회부조성급여는거의대부분이부정수급관리체계에서다루어지고있다.

216 202 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 표 6-9 호주의주요사회부조성급여 범주 급여 급여개요 노인 노령연금 (Age Pension) -65세이상노인에대한소득지원 가족 장애인및부양자 의료 교육 실업 가족세제급여 A (Family -친자녀 친손주 입양아를돌보는보호자들에대한보 Tax Benefit (FTB) Part A) 육비용지원가족세제급여 B (Family -한부모, 조부모, 보호자 ( 비부모, 외벌이부부, 가정위 Tax Benefit (FTB) Part B) 탁가족에대한추가지원 ) 부모유급휴가 -출산 입양으로자녀양육을위해일을쉬고있는주 (Parental Leave Pay) 양육자에대한지원자녀보육료지원 -자녀양육비용지원 ( 승인된보육서비스및등록된 (Child Care Benefit) 보육서비스에대한지원 ) 자녀보육료환급 -아동의보호자 ( 부모 ) 가근로, 연수 학업중인경우 (Child Care Rebate) 승인된아동돌봄을위한개인부담지출경비를지원 양육보조금 (Parenting Payment) 장애연금 (Disability Support Pension) 돌봄급여 (Carer Payment) 돌봄수당 (Carer Allowance) 돌봄보조수당 (Carer Supplement) 교통약자수당 (Mobility Allowance) 상병수당 (Sickness Allowance) 청년수당 (Youth Allowance) 교육훈련수당 (Austudy) 실업급여 (Newstart Allowance) - 부모 보호자의소득을지원하여아동의양육비용지원 - 한부모로서 8 세미만자녀를, 파트너가있는경우 6 세미만자녀양육 - 신체적 지적 정신적으로장애가있는이들이유급근로를통해스스로온전히부양할수없는경우재정지원 -아동, 심한장애 질환이있는성인, 허약한고령자에게개인적으로지속적인돌봄을제공하는경우보호자에대한소득지원 -아동, 장애 질환이있는성인, 허약한고령자를집에서돌보는부모 보호자를위한소득지원보충금 -장애 질환이있는사람의돌봄비용을지원하는보조지원금의연단위일시금 -장애 질병 부상으로인해상당한도움없이는대중교통을이용할수없는경우지원 -고용되어일을하고있으나질병으로인해일을할수없게된이들을위한단기수당 세의전일학생 -22세이하의전일학생, 전일견습생, 구직자, 질병으로인한근로및학업불가능자에대한지원 -25세이상학업중이거나전일제수습중인이들에대한재정지원 -일자리를찾거나구직가능성을증진하는활동에참가하는동안재정적지원 자료 : Centrelink. (2016). A guide to Australian Government payments. pp ( humanservices.gov.au 인출.); 강신욱등 (2016) 에서재인용. 아래의표는호주사회서비스에서집계한소득보장급여별수급자규 모이다. 노령연금의수급자가가장많고, 실업급여 (New Start) 수당이 그다음이다 년 6 월기준호주의인구가약 2,314 만명 (ABS,

217 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 ) 이라는점을감안하면, 인구대비제도의포괄성이상당히크다는 것을알수있다. < 표 6-10> 호주소득보장급여별수급자현황 (2009~2013 년 ) ( 단위 : 명 ) 급여 노령연금 ( 보훈부의노령연금포함 ) 2,117,530 2,158,303 2,225,127 2,282,592 2,356,226 장애연금 (Disability Support Pension) 757, , , , ,738 상병수당 (Sickness Allowance) 6,968 6,703 6,705 7,150 7,494 미망인연금 (Widow B Pension) 배우자노령연금 (Wife Pension, partner 11,590 10,873 9,333 9,117 7,932 receives Age Pension) 배우자장애연금 (Wife Pension, partner receives 15,847 13,782 11,882 10,200 8,789 Disability Support Pension) 돌봄수당 (Carer Payment) 146, , , , ,954 교육훈련수당 (Austudy) 34,175 37,342 39,213 41,042 46,039 교육훈련수당 (ABSTUDY, 원주민대상 ) 34,612 36,308 37,107 35,942 34,185 청년수당 (Youth Allowance, 학생 ) 278, , , , ,656 청년수당 (Youth Allowance, 비학생 ) 82,907 88,459 85,972 83, ,840 실업급여 (Newstart Allowance) 520, , , , ,673 배우자수당 (Partner Allowance) 29,369 24,054 17,147 13,945 9,974 미망인수당 (Widow Allowance) 36,086 33,886 29,341 28,935 25,681 한부모양육보조금 (Parenting Payment, Single) 344, , , , ,411 양육보조금 (Parenting Payment, Partnered) 129, , , , ,497 특별급여 (Special Benefit) 5,809 6,307 6,385 5,828 5,492 보훈부제공연금및소득지원 271, , , , ,427 계 4,823,383 4,944,275 5,011,737 5,033,323 5,138,500 자료 : Department of Social Services. (2016). Income support customers: a statistical overview 2013.

218 204 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 OECD.stat에따르면호주의 GDP 대비총공공부문사회지출은 2016년기준 19.1% 로 OECD 평균인 21% 에근접한다. 10.4% 인한국에비해공공부문사회지출의비율이높을뿐만아니라, 정부지출의구성에있어서도사회보장부문의지출비율이상당히높은편이다. 아래의표는호주와한국의정부지출구성을나타낸것이다. 호주의경우정부지출부문중가장큰비율을차지하는것이사회보장부문으로, 지난 5년간약 35% 수준을유지하고있다. 그에반해한국의사회복지지출은일반행정, 교육, 국방의다음으로 14% 수준이다. 표에는제시하지않았지만, 호주의총세수중강제가입식퇴직연금 (SG) 의세수비율은 2016년기준으로 1.8% 에불과하고, 나머지는소득세등일반세입부문이다 (Commonwealth of Australia, 2016). 정부지출이가장많은부문이사회보장이면서도, 이재원의대부분이연금기여분이아닌일반조세라는점은호주사회보장지출은그규모의측면에서한국의상황과는매우큰차이가있다는점을시사한다. < 표 6-11> 호주정부지출의기능별구성 (2012~2016 년 ) ( 단위 : 십억호주달러, %) 구분 금액비율금액비율금액비율금액비율금액비율 총정부지출 사회보장및복지 건강 교육 일반공공서비스 국방 기타목적 기타모든기능 자료 : Commonwealth of Australia. ( 각연도 ).

219 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 205 < 표 6-12> 한국정부지출의기능별구성 (2016~2017 년 ) ( 단위 : 백만원, %) 구분 금액비율금액비율 총세출예산 275,010, ,387, 일반 지방행정 59,703, ,345, 공공질서및안전 16,888, ,228, 통일 외교 2,716, ,529, 국방 40,554, ,003, 교육 57,107, ,306, 문화및관광 2,797, ,707, 환경 3,396, ,900, 사회복지 39,721, ,003, 보건 6,954, ,254, 농림수산 7,701, ,267, 산업 중소기업및에너지 5,593, ,505, 교통및물류 17,250, ,385, 통신 349, , 국토및지역개발 5,128, ,592, 과학기술 6,148, ,888, 예비비 3,000, ,150, 자료 : 기획재정부. (2017). 2. 부정수급 가. 부정수급유형및현황 2006년부터 2011년까지호주의센터링크에서복지수급관련규정준수검토와부정수급관리사례를집계한결과는아래와같다. 2009~2010 년중 702만건의수급자에대하여거의절반에가까운사례에규정과절차관련검토를수행하였으며, 이를통해급여가취소되거나삭감되는경우, 과잉제공된급여와추심금액, 부정수급건에대한기소와유죄현황등이제시되어있다.

220 206 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 6-13> 센터링크의규정준수검토및부정수급대응실적 (2006~2010 년 ) ( 단위 : 명, 호주달러, 건 ) 연도 센터링크고객 ( 명 ) 6,500,000 6,520,000 6,840,000 7,020,000 규정준수검토 ( 건 ) 4,276,281 4,431,309 3,867,135 3,506,431 급여취소및급여액변경 ( 건 ) 628, , , ,715 과지급급여 ( 호주달러 ) 418,944, ,106, ,151, ,413,107 기소 ( 건 ) 3,400 2,658 3,388 3,461 유죄판결 ( 건 ) 3,355 2,624 3,354 3,436 청구금액 ( 호주달러 ) 38,775,000 32,269,000 43,983,000 47,256,000 부정수급관련조사 ( 건 ) 42,000 35,885 26,084 22,693 자료 : Prenzler. (2012). p. 23. 총수급자대비부정수급의현황은아래의표와같다. 최근으로올수록검찰수사의뢰와기소, 유죄판결건수는줄어들고있다. 절대건수뿐만아니라비율자체도감소하는것으로나타나고있다. 이처럼 400만 ~500 만명에달하는복지수급자중부정수급자를적발할수있는이유는전산시스템의적극적인활용때문이라할수있다. 실사를나가기도하지만각부처에서관리하는수급자의개인정보데이터베이스간의매칭을통해부정수급의여지를발견하는방식이다. < 표 6-14> 센터링크의수급자대비부정수급 (2007~2015 년 ) ( 단위 : 명, 건, %) 기간 수급자 검찰수급자대비검찰기소및유죄판결의뢰수사의뢰 (%) 유죄판결수급자 (%) ,163,902 5, , ,416,709 5, , ,527,312 4, , ,595,861 1, , ,677,395 1, , ,830,255 1, ,015,966 1, ,114,307 1, 자료 : Prenzler. (2016). p. 194.

221 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 년동안급여유형별부정수급현황을보면, 모두 3,228건이유죄판결을받은것으로나타났고, 기소된건과관련된금액은 4,726 만 9,101호주달러에이른다. 한부모대상양육보조금수당과실업급여수당 (Newstart Allowance) 이약 72% 를차지하고, 이들부정수급금액또한전체의약 70.8% 를차지하는것으로나타났다. 그외장애연금 (Disability Support Pension) 과양부모대상양육보조금 (Parenting Payment, Partnered) 이각각 9.3% 와 5.4% 로뒤를이었다. < 표 6-15> 급여유형별부정수급판결과추징금현황 (2008~2009 년 ) ( 단위 : 건, 호주달러, %) 급여 유죄판결 비율 기소관련금액 비율 한부모양육보조금 (Parenting Payment, Single) 1, $22,157, 실업급여 (Newstart Allowance) 1, $11,303, 장애연금 (Disability Support Pension) $5,675, 양육보조금 (Parenting Payment, Partnered) $1,896, 청년수당 (Youth Allowance, 학생 ) $1,180, 교육훈련수당 (Austudy by Centrelink) $964, 노령연금 $1,270, 돌봄수당 ( 장애 ) $600, 돌봄수당 ( 기타 ) $497, 청년수당 ( 구직 ) $168, 돌봄수당 ( 노인 ) $337, 미망인수당 $607, 자녀세제급여 (Family Tax Benefit) $366, 상병수당 $179, 돌봄수당 ( 성인 ) $63, 계 3, $47,269, 자료 : Prenzler(2012), p. 26 재구성.

222 208 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 아래는센터링크의부정수급사건관리시스템 (Fraud Investigation Case Management System) 에서추출한 년유죄판결을받은부정수급사례로, 급여유형별분류가아니라, 부정행위의유형에대한사례이다. 대부분의부정행위가 고용 과관련된사례였다 (79.1%). 위반행위의예로는자신의고용상태에대한부정보고가중심인데 수입을고의로누락하여신고 하거나, 파트타임및풀타임수입의미신고, 배우자의수입미신고 (ANAO, 2010, p. 63) 하는행위이다. 그다음은 부부구성원 (6.3%), 비고용소득및자산 (5.4%), 교육 (4.0%) 과관련된부정행위순이며, 신원을위장한사기 사례도 1.4% 를차지하고있다. 그림 6-4 센터링크의기소가성공한부정행위분야 (2007~2008 년 ) ( 단위 : %) 자료 : ANAO. (2010). p. 63.

223 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 209 나. 관리운영체계 1) 호주부정수급관리운영체계의특징 전술한바와같이호주의사회보장은자산조사를바탕으로한사회부조성급여가대부분을차지하고있고, 자격기준이관대하기때문에수급자수또한다른국가에비해많다. 따라서복지급여의부정수급을범죄행위로분류하고적발된사례에대해서는사법처리로강력하게대응하고있다. 또한매우다양한전략으로부정수급을포착하고있으며, 중앙부처와일선전달체계에이르기까지많은기관이관련되어있다. 특징적인점은부처의연례보고서에도부정수급의적발과그에따른재정절감을주요한업무성과로보고하고있다는것이다. 가 ) 급여지급의정확성 (accuracy) 조사 급여지급의정확성 지표는앞서현황에서살펴본센터링크를주체로한부정수급관리와는별개의사업으로수행된다. 급여지급의정확성조사또한급여의적격성이라는측면에서호주에서는매우중요하게여겨지고있으며, 관련부처의성과로매년보고되고있다. 호주의사회부조급여는사회서비스부 (DSS: Department of social services) 와휴먼서비스부 (DHS: Department of human services) 의관할로, 이양부처는매년사회보장급여의정확성을검증하고자대규모의무작위표본조사를수행한다. 이는급여가얼마나자격요건에맞춰정확하게지급되고있는지를파악하기위한것이며이과정에서행정상의오류, 수급자의부정등을알아내고, 추징금을부과하거나급여율을

224 210 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 조정한다 년사업기간에이프로그램을통해 2만 674건의조사가이루어졌으며, 급여지급의정확성목표치는 95% 이다. 이처럼호주에서사회보장급여의적격성은부처의주요사업성과로여겨지고있을정도이다. 아래표는 년사업기간에급여별지급의정확성을조사한결과이다. < 표 6-16> 호주사회서비스부의급여정확성조사결과 (2015~2016 년 ) ( 단위 : 명, %) 급여종류 수급자표본규모 지급의정확성 신뢰구간 교육훈련수당 (ABSTUDY, 원주민대상 ) ±3.61 교육훈련수당 (Austudy) ±2.65 실업급여 (Newstart Allowance) 4, ±0.74 양육보조금 (Parenting Payment, Partnered) 1, ±2.99 한부모양육보조금 (Parenting Payment, Single) 2, ±1.11 수당과연금의배우자대상지급 (Partner Allowance, Benefit and Pension) ±2.33 상병수당 (Sickness Allowance) ±4.78 미망인수당 (Widow Allowance) ±2.16 청년수당 (Youth Allowance, 비학생 ) ±2.83 청년수당 (Youth Allowance, 학생 ) 1, ±1.82 노령연금 (Age Pension) 3, ±0.26 장애연금 (Disability Support Pension) 1, ±1.28 돌봄급여 (Carer Payment) 1, ±1.13 돌봄수당 (Carer Allowance) ±2.77 가족세제급여 (Family Tax Benefit) 1, ±1.01 특별급여 (Special Benefit) ±1.75 전체급여의평균정확성 20, ±0.31 자료 : DSS(2016). p. 113.

225 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 211 나 ) 부정수급에대한사법조치 복지급여의부정수급자체를범죄행위로인식하는경향이강하다. 부정수급관리시스템에서적발된부정수급뿐아니라, 급여지급의정확성표본조사에서적발된부정수급에대해서도사법기관에기소를의뢰하며, 추징금이부과되거나급여의회수가이루어진다. 다만, 채무자의상환능력이저해되는극단적특수상황인경우, 잘못된급여의지급이행정관리상의오류로인한경우, 50호주달러미만의금액이어서비용면에서효율적이지않은때에는급여의환수를포기하고있다 (DSS, 2016, p. 114). < 표 6-17> 센터링크에서기소의뢰한부정수급추이 (1999~2015 년 ) ( 단위 : 건 ) 기간 검찰의뢰 총기소 약식기소 정식기소 유죄판결 ,023 3,112 3, , ,868 2,977 2, , ,783 3,178 3, , ,180 3,312 3, , ,471 3,532 3, , ,702 4,102 4, , ,961 3,986 3, , ,261 3,618 3, , ,312 3,740 3, , ,082 4,494 4, , ,608 4,684 4, , ,273 3,020 2, , ,235 1,488 1, , ,165 1,230 1, ,071 1,185 1, ,366 1, 자료 : Prenzler. (2016). p. 192.

226 212 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 다 ) 부정수급관리를위한전산시스템의정비및운용 호주의부정수급관리방식은오프라인의비중보다온라인의비중이압도적이다. 호주는각부처간의데이터베이스연계를가능케한전산망이 1990년대중반이후정비 구축되었고, 이를부정수급의적발에적극적으로활용하고있다. 사회서비스부, 휴먼서비스부등복지급여사업을담당하는부처의정보망뿐만아니라교육부, 보건부, 연방정부의연금부서, 이민자관리국, 보훈부, 주 (State) 별토지관리사업부서의정보망을활용하여현재의급여와수급자의자격요건의불일치를찾아내는자동화된데이터매칭시스템을부정수급관리에활용하고있다. 호주정부가명명한정식명칭은 데이터매칭프로그램 이지만, 일부시민단체에서는개인정보데이터베이스를활용한부정수급관리체계가모든수급자를잠재적복지사기꾼으로간주하는과도한방식이라고비판하며 로봇추심 (Robo-debt) 으로일컫기도한다 (SACOSS, 2017). 이러한데이터매칭프로그램방식과정부의공식통계결과에대해서는뒤에서다룬다. 2) 호주의부정수급관리운영체계와법적근거 가 ) 법체계 호주에서의 복지사기 ( 부정수급 ) 는 1999 년사회보장법 [Social Security (Administration) Act] 212조에따라 신청혹은 ( 경제적 ) 어려움에대한요청과관련된어떠한종류의허위진술 과관련하여범죄로간주한다. 또한동법 213조에따라 기만하기위한, 혹은급여요율에영향을미치는허위진술 에해당하는경우에도범죄로간주한다. 이법에서는급

227 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 213 여의상환과함께급여수급의포기또한다루고있다. 사회보장법위반범죄는연방형법 1995(Commonwealth Criminal Code 1995) 의조항에도적용이된다. 동법의 11.1항, 11.2항, 11.4항및 11.5항은법위반 범죄 선동 음모를알선및방조하는것과관련되어있다. 형법 1914의 6항은범죄사실을감추거나법을피하기위해가해자를돕는 범죄의종범 으로서행동하는것과관련이있다 항은또한 이득을획득함 과관련하여 일반적인의미의정직하지못함 을금지하고있다. 나 ) 책임체계 모든연방부서의최고책임자는 연방재무관리및책임성법 (Commonwealth Financial Management and Accountability Act 1997) 및 연방사기통제지침 (Commonwealth Fraud Control Guidelines) 에따라사기를최소화할의무가있다. 이법안은최고책임자가 기구에대한사기통제계획을이행해야하며, 조직외부의사람들에의한사기 를명시적으로언급하고있다 (AGD, 2002). 연방사기통제지침 에따라 사기통제위험관리는조직의모든구성원에게별도의프로그램으로구분되어실행되는것이아니라, 조직의철학, 실천및사업계획자체에통합되어야한다 (AGD, 2002, p. 8). 또한각기관은기관마다의특정상황과기능에관련된상세한사기대응계획을개발해야만한다 (AGD, 2002). 일례로센터링크내의사기대응전략개발및사기대응수행을위한최고조직구성요소는 사업청렴부서 (Business Integrity Division) 인데, 사기대응은수급자에대한급여정확성을보장하는것이이부서에부여된책임의핵심요소이다

228 214 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 (ANAO, 2010). 이부서는센터링크의사기대응계획 ( 센터링크의사기대응계획 등 ) 의개발및업데이트를담당한다. 규정준수검토 (Compliance reviews) 는센터링크가사기및오류를식별하기위해주력하는업무이다. 매년수십만건의검토가이루어지며 급여검토 (Payment Review) 라는사업팀이검토를수행한다. 규정준수검토 는 부정수급조사팀 (Fraud Investigation Teams) 에위임되어있으며, 사기의혹의대부분을다룬다 (ANAO, 2010). 5000호주달러가넘는금액을포함한모든부채 (debt) 는자동으로 부정수급조사팀 에회부된다 (ANAO, 2010, p. 65). 센터링크는조사및행정, 민형사상처벌사례의선택을위해마련된포괄적인원칙에따라업무를수행한다. HOCOLEA 원칙 으로알려진이원칙은 연방사법집행당국 (the Heads of Commonwealth Operational Law Enforcement Agencies) 에서개발하였다. HOCOLEA 원칙을수행하는각기관은수행전략을포함한규정준수검토전략을갖추게된다. 이전략은각기관이다음과같이이용가능한수단을최대한활용하여법률을준수하도록장려하게된다. 그수단은교육프로그램, 정보의평가 위험관리및전략적타기팅, 감사와기타규정관련작업, 행정처분을포함한구제수단의적용, 이용가능한제재 ( 행정, 민 형사상 ) 의전략적사용, 민사소송과법적기소이다 (ANAO, 2010; HOCOLEA, 2011). 3) 부정수급조사및관리체계 27) 부정수급과관련한정부의업무는대부분호주의대표적인복지전달 27) 센터링크의부정수급조사및관리업무에대한소개중별도의인용표기가기재안된부분은 Prenzler(2012) 에서발췌 요약하여작성한것임을밝힌다.

229 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 215 체계인센터링크에서수행하고있다. 센터링크에는부정수급적발을위 한전담인력이배치되어있기도하다. 센터링크에서수행하는부정수급 조사및관리전략에는다음과같은업무내용이포함되어있다. 가 ) 규정준수검토 (Compliance reviews) 센터링크는 1997년설립이래로매년수십만건에이르는수급자만족도와자격기준을검토하여왔다. 규정준수검토는복지수급과관련한내부및외부데이터및정보소스를사용한다 (ANAO, 2010, p. 61). 데이터매칭결과, 공개제보 (public tip-offs) 와아이디 (ID) 및자격확인을위한대상의무작위샘플링방법이병행된다 년에센터링크는 350만 6,431건의규정준수검토를실시하였고, 이는전체센터링크를통한수급자의 49.9% 에달하는수치다. 검토된사례중 57만 5,715건 (16.4 %) 이급여의지급취소혹은감소로이어졌다. 센터링크는규정준수검토가 규정의비준수를탐지하고타게팅하는데가장효과적인활동 이라고보고하였다. 규정준수검토를통해부정수급으로의심되는사례의대다수 (70~80%) 가부정수급조사팀에회부되어추가평가와함께, 공식조사혹은기소까지가능하였다 (ANAO, 2010, p. 61). 나 ) 데이터매칭프로그램 데이터매칭기구 (DMA: Data-Matching Agency) 는 1991년에설립되었으며, 1990년 데이터매칭프로그램 ( 보조및세금 ) 법안 [Data-matching Program (Assistance and Tax) Act 1990] 은정부기관간의데이터매칭을용이하게하기위해의무적인세금신고기록을명시하고있다.

230 216 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 주요기관은당시사회서비스부 (DSS) 와국세청 (ATO: Australian Taxation Office) 이며 (Centrelink & Data-matching Agency, 2006), 데이터매칭의목적은급여제공기관이보유한수급자정보가다른기관이보유한정보와일치하도록보장하기위해서다. DHS(2016, p. 238) 에따르면데이터매칭프로그램은소득보장기관으로부터부적절한급여를받는사람을포착하고, 기관에신고한수급자의소득정보의정확성을검증하고, 허구의신원등록을포착하는등의업무를수행하는데활용하고있다. 센터링크의현행데이터매칭프로그램은국세청 (ATO), 재향군인업무가관련되어있다. 데이터매칭에는세가지주요유형이존재한다. 첫째는급여정보의일치이다. 수급자의중복급여, 즉다른급여의수급으로인해배제되어야할다른급여의수급이불가하도록설계되어있다. 둘째는소득정보의일치이다. 국세청과같이다른곳에서보유한소득데이터와비교하여수급자가신고한소득을확인할수있게한다. 이는수급자의배우자및학부모에게도적용된다. 셋째는개인신원의일치이다. 센터링크가보유한개인신원정보와특정징세파일번호를국세청이보유한개인신원정보와비교하게된다. 이자동화된데이터매칭업무는매년 9번의주기로반복가능하며, 년에센터링크는데이터매칭주기를 4회진행하여 5만 3,643건의사례를검토하였다. 1990년데이터매칭프로그램법에는프로그램의매칭주기를 2개월이내에완료되어야하며, 이전주기가끝날때까지새로운주기를시작할수없다고명시하고있다. 따라서매년 9회이상은실시할수없다. 2015년과 2016년에도휴먼서비스부 (DHS) 에서는두번의완벽한주기를수행하였고, 보훈부 (Department of Veterans Affairs) 에서는네번의주기를수행하였다 (DHS, 2016, p.

231 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 ). 그결과는 < 표 6-18> 과같다. < 표 6-18> 데이터매칭기구의모든정부부처대상데이터매칭결과 (2013~2016 년 ) 부처 휴먼서비스부 (DHS) 보훈부 (Department of Veterans Affairs) 계 기간 데이터매칭수행건수 불일치검색건수 ( 단위 : 건, %) 데이터매칭수행대비불일치검색비율 ,751,429 2,016, % ,881,052 2,270, % ,355,545 1,144, % ,487,161 17, % ,393,782 15, % ,313,351 10, % ,238,590 2,034, % ,274,834 2,285, % ,668,896 1,154, % 주 : 불일치란잘못된세금징수번호 (TFN), 신원불일치또는수급급여와소득의불일치등이검색된결과임. 자료 : DHS. (2016). p 아래의표는데이터매칭프로그램의비용과예산절감분을나타낸것이다. 호주정부는 년사업기간에데이터매칭프로그램을통해 7,420만호주달러를절감하였다 (DHS, 2016, p. 242). 여기서예산절감분은 1) 급여율의변경및급여의중단, 2) ( 부정수급으로인해발생한 ) 예전수급자에게부과된상환금의인상, 3) 신원불일치로인한급여의중단등에의한급여절감이다. 다음으로비용은 1) 데이터매칭프로그램운용에드는전산시스템관련비용, 2) 기관내프로그램관리및지원등에따른인건비로구성된다.

232 218 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 6-19> 데이터매칭의비용및예산절감성과 (2013~2016 년 ) ( 단위 : 호주달러 ) 구분 예산절감분 152,238, ,013,100 73,582,300 비용 19,530,400 25,451,400 8,327,500 순이익 132,707, ,561,800 65,254,800 비용대비예산절감비 1 : : : 8.8 자료 : DHS. (2016). p.243. 데이터매칭프로그램은다양한출처의데이터를이용하여급여지급의오류를식별하고관리한다. 내부망의정보뿐만아니라외부소스의정보를이용하여데이터의일치를검증하게된다 년의외부데이터의출처는아래와같다 (DHS, 2016, p. 115). - the Australian Securities and Investments Commission - the Australian Taxation Office(ATO), other than using the Data-matching Program(Assistance and Tax) Act the Commonwealth Superannuation Corporation - the Department of Education and Training - the Department of Employment - the Department of Health - the Department of Immigration and Border Protection - the Department of Veterans Affairs(DVA) - Defence Housing Australia - Public and private education providers - State and territory departments of corrective services - State and territory registrars of births, deaths and marriages - State and territory land titles offices 데이터매칭프로그램은사실상호주의대표적인부정수급관리체계라고할수있다. 호주정부에서는부정수급을선제적으로포착 (early contact) 할수있다는장점을내세워데이터매칭프로그램을부처의주요사업성과로소개하고있으며, 프로그램운용을위한비용과운영을통해절감한복지예산의비교또한주요한사업성과로소개하고있다.

233 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 219 하지만호주의대표적인복지단체인사회서비스위원회 (Australian Council of Social Service) 를비롯한일부시민단체에서는이를 로봇추심 (Robo-debt) 으로명명하면서, 위압적인복지행정이며수급자에대한존중이부재하다는이유로비판하기도한다. 비판의골자는수급자를잠재적인복지사기꾼으로인식한다는것, 전산을통한 추심편지 (Debt letter) 의자동발송이수급자들을위협하는행위라는것, 또한데이터매칭의오류에의한통보였다하더라도소득자료의증빙등부정이아님을입증하는부담을수급자에게전가한다는것이다 (SACOSS, 2017). 28) 또한호주의연방정부옴부즈맨기관이 로봇추심 의대상이된수급자의 20% 가량이사실상의오류였다는것을보고하면서데이터매칭의정확성에대한부분이이슈가되기도하였다 (Commonwealth Ombudsman, 2017). 다 ) 부정수급제보시스템 (Fraud tip-off line) 센터링크의부정수급제보시스템은 1998년에도입되었고, 호주정부부정수급제보수신자부담전화 (Fraud Tip-off Line) 는 2005년에도입되었다 ( 부정수급제보는우편과이메일로도가능하다 ) 년에접수된부정수급제보는 5만 277건의부정수급검토와 1억 1,930만호주달러의추징금 (Debt) 부과및급여절감을, 년에는 4만 3,726건의부정수급검토와 1억 180만호주달러의추징금부과및급여절감을이루어냈다 (Centrelink, 2010). 시스템에대한호주감사원 (ANAO) 의검토에따르면 년센터링크는 10만 1,595건의제보를받은것으로파악되었다 (ANAO, 2008). 28) 그외데이터매칭프로그램의문제관련내용은 Robo-debt 를다룬 2017 년호주언론의기사들에서다수발견할수있다.

234 220 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 라 ) 기타부정수급관리업무 ( 센터링크중심 ) 29) 1 미디어캠페인 2005년에센터링크는미디어캠페인인 당신을지원하는시스템의지원 을지속하여수급자가자신의수급권에부정적영향을미칠수있는부정수급을제보하도록권장하였다. 2008년까지이캠페인은 29만 4,000건의보고와 2만 9,000건의추가제보를이끌어냈다. 2 부정수급기소와유죄판결에대한홍보 센터링크는대형부정수급에대한기소와유죄판결에대한정보가담긴보도자료를배포하였다. 보도자료는센터링크웹사이트에서볼수있으며, 이사건에는어떻게위법행위가데이터매칭을통해식별되었는지에대한정보가담겨있고범죄자의이름도추가된다. 이를부정수급억제에활용하는방식이다. 이처럼사건에대한광고는 사회보장부정수급에대한대중의인식을높이고센터링크의부정수급에대한대응 을홍보하게된다 (ANAO, 2010, p. 60). 3 부정수급에대한단계적조사 공식조사외의단계별조사는공식조사모델을보완하는다양한추가기술을의미하며, 다음과같은유형이있다. 첫째, 현금경제활동조사 (cash economy investigations) 로서, 급여를현금으로수령하는복지수급자를대상으로하는보완조사이다. 예를들어 년에는정 29) 앞서언급한바와같이별도의표기가없는센터링크의부정수급조사및관리관련부문은 Prenzler(2012) 를발췌 요약하여정리하였음.

235 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 221 보수집이사설경호, 노동고용, 어업, 레스토랑및카페에집중된바있다. 이해에 124개의현금경제활동부문에서 7,925건의현금경제조사가있었고그결과 1,540만호주달러의추징금부과및급여절감이가능했다. 둘째, 신원관련사기에대한조사 (Identity-related fraud investigations) 이다. 이는신원의도용, 차용, 불법생성등을통해급여를불법으로수급하는것을의미하며, 고도의위조기술과도구를사용한다. 센터링크는고급컴퓨터장비및기술이포함된전문가신원사기탐지팀을배치하였다 년 3,873건의신원사기에대한조사가진행되었다. 셋째, 직접관찰을통한감시 (Optical surveillance) 는수급자를대면하는사례관리자의관찰을통한감시를의미한다. 또한거짓신원은불법으로급여를수급할수있는복지사기의원인이된다는판단에따라센터링크는신원증명에의혹이있는범주의모든고객파일을점검하고직원에대한추가교육및자세한체크리스트를개발하고있다. 단계적신원확인조사 (Stepped up identity verification checks) 는앞서제시한과정을포함한다. 4 부정수급급여의단계적상환 (Stepped up recovery action) 센터링크는감사원의검토후부정수급급여에대한채권추심절차를개선한바있다 (ANAO, 2008, 2005). 센터링크는채무상환을용이하게하기위한옵션 ( 호주우체국, BPay, 전화, 우편, 인터넷및직불결제등 ) 을확대하였고, 상환이어려운경우사례를민간부채회수기관에아웃소싱하기도하였다. 5 전문화 (Professionalisation) 센터링크의경영자는부정수급조사관교육및훈련에연방정부부정

236 222 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 수급관리지침 2002(Commonwealth Fraud Control Guidelines 2002) 를준수한다 년센터링크는부정수급관련업무를전담하도 록하기위해최대 8 명의조사관과팀리더를배치하였다. 6 데이터마이닝 / 서비스프로필업데이트 2006년부터 2008년까지센터링크는부정수급과관련한데이터마이닝시범사업을수행하고, 2009년과 2010년에는수급자의정보를관리하는각기관의데이터분석역량을제고하기위해노력하였다. 또한서비스프로파일링은지원이필요한대상을발굴하거나부적절한급여의지급을줄이는것을목표로이루어졌다. 센터링크는 년에는 94만 5,030건, 년에는 84만 4,478건의서비스프로필을업데이트하였다. 7 내부부정 (Internal fraud) 의관리 센터링크는대중과직원들이부정수급을신고할수있는다양한채널을제공한다. 부적절한직원개입에대한모든제보를평가하고부정수급혹은부정행위의혹을조사한다. 센터링크의내부부정에대한예방및관리계획에는부정예방및윤리교육실시, 잠재적부정행위를탐지하고조사하기위한프로그램의개발, 센터링크감사위원회에정기적으로보고하는것이포함된다. 8 초기개입 / 접촉시스템 (Early Contact System) 그에더해 2011 년부터는부정수급을범죄예방의관점으로접근하여 Early contact 시스템을도입하여운용하고있다. 이역시센터링크를

237 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 223 통해수행하고있는데, Prenzler(2014) 에의하면이는 2011년이후 2015년까지공식적으로확인된부정수급건수를큰폭으로줄이는데주요한역할을한것으로평가받고있다. 이는 2011년에센터링크의직원들이수급자의의무를상기시키기위해전화를걸거나메시지를보내는 초기접촉 시스템을시범적으로도입한것이시작이었다. 접촉의초점은파트타임취업이나동거가구원의증가와같은수급자격에영향을미치는변화를알려주는것이었다. 이방식의도입에는더많은수의잠재적부정수급에대한조사의필요성과부정수급기소에있어검찰이더자세한증거자료를요구했던것도작용하였다 (Prenzler, 2016). < 표 6-20> 주요부정수급대응전략별성과 (2011~2015 년 ) ( 단위 : 건, 호주달러 ) 구분 개입 ( 건 ) 1.9m 866, , ,462 초기개입시스템 ( 건 ) 279, , , ,000 초기개입으로인한과잉급여예방 ( 호주달러 ) $61.4m 데이터매칭 ( 건 ) 28,209 32,316 27,632 24,178 데이터매칭으로인한순예산절감분 ( 호주달러 ) 131.8m 118.0m 132.7m 134.6m 수신자부담부정수급제보 (Fraud tip-off line)( 건 ) 49,742 55,229 52,942 49,140 조사 ( 건 ) 직접관찰감시 ( 건 ) 급여의삭감 ( 건 ) 280,962 85,318 77,272 52,100 지출예정분의절감 ( 호주달러 ) 58.2m 20.9m 19.2m 18.2m 예방된지출분 ( 호주달러 ) m 51.8m 61.4m 추징금의증액건수 ( 건 ) 1,808,125 2,006,991 2,230,894 2,350,131 추징금증액분 ( 호주달러 ) 1.8b 1.8b 2.2b 2.5b 추징금회수분 ( 호주달러 ) 1.15b 1.16b 1.27b 1.43b 자료 : Prenzler. (2016). p. 198.

238 224 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 3. 사각지대 복지사각지대와관련하여이론적개념의합의는이루어지지않았지만, 사각지대라는개념을욕구 (Needs) 가있는대상이어떠한이유로인해욕구를충족하지못하는현상이라고정의한다면, 대략세가지유형으로구분할수있을것이다. 그중하나는제도설계상의이유로급여혹은서비스를대상이받지못하는경우이다. 제도의포괄성 (Coverage) 과관련된차원으로, 정책입안과수립과정에서특정대상의욕구가인정받지못하거나, 욕구가인정되었더라도재정적 정치적고려에의해배제되는것이라할수있다. 두번째는제도의대상으로포괄되지만, 주어지는급여와서비스가충분하지않아대상의욕구에충분히대응하지못하는경우이다. 제도에의해주어지는급여의적절성 (Adequacy) 의차원으로, 이역시대상의욕구에대한사정이충분히고려되지않았기때문이거나재정적 정치적고려에의해의도적으로조정되었기때문일가능성이있다. 마지막으로제도의대상으로포함될수있지만, 즉제도의수급기준에는부합하지만전달체계혹은일선의복지행정상의이유로대상에게급여가주어지지않는경우이다. 이른바적격비수급의차원으로, 전달체계상의문제에서연유하는사각지대라할수있다. 호주의복지사각지대에있어세번째인적격비수급, 즉전달체계와관련된이슈는크게발견하기어려웠다. 복지사각지대와관련한정부의공식통계또한발견할수없었고, 학계에서도한국에서처럼제도개선이필요한수준의사각지대실태를보고하고있지않다. 다만, 앞서설명한첫번째와두번째사각지대유형인제도의포괄성과적절성에대한이슈는꾸준히제기되고있다. 호주는이른바 준보편적 인사회부조가가장큰특징이며, 따라서정

239 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 225 부급여의수급인구비율이높은편이다. 가구의전체소득에서차지하는정부급여의비율또한부처에서제시하는주요통계중하나이다. 그럼에도불구하고제도의포괄성과급여의적절성에대한이슈가제기되는것은호주의높은수급인구비율과급여수준이예전같지못하다는데에서연유한다. 호주의대표적인복지소비자권리옹호단체인사회서비스위원회 (ACOSS: Australian Council of Social Service) 와관련학자들이이에대해지속적으로경험적인근거를제시하고있으며언론에서도다루는상황이다. 호주의복지수급비율과급여수준이이전에비해상대적으로감소하고있다는점은분명한국의기초생활보장제도사각지대처럼정부차원에서도적극적으로대응하고있는수준의이슈가아니라는점을시사한다. 즉, 본격적인사각지대의사례로서다루기는어렵고한국상황에함의를갖는정책적대응이이루어지고있지도않다. 하지만보수정권의장기집권과반복지담론이강화되고있는호주의상황에서, 호주의사회보장동향을가늠하기위해서는살펴볼가치가있을것이다. 가. 포괄성 : 수급비율의감소 호주의제도가지속되는와중에일련의변화로인해수급비율이감소하고, 급여수준이상대적빈곤선에못미치게되었지만이것이정부당국이의도하지않은현상으로보기는어렵다. Whiteford(2017) 에따르면, 2007년이른바 중산층복지 (Middle Class Welfare) 기조에의한정책결정이가족관련수당의수급비율감소와급여수준감소의전환점이었다. 당시노동당정부의정책결정골자는가족급여과실업급여액의결정을기존임금연동에서물가지수연동으로변화시킨것이다. 그

240 226 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 리고급여의상한선또한동결하게됨에따라, 상대빈곤선에미치지못하는급여액이현재이슈화되고있는상황이다. 또한근로가능대상집단에상호의무의일환으로근로유인을강화하는조치가이루어졌다. 아래의표는 DSS에서제공하고있는호주의모든복지제도가운데가구의소득과직접연관이있는사회보장급여의수급인구를나타낸것이다. 여기에는임차료지원이나건강관련현물성급여는제외되어있다. < 표 6-21> 주요소득보장급여별수급자수 (2016 년 6 월기준 ) ( 단위 : 명 ) 급여종류 남성 여성 전체 상병수당 (Sickness Allowance) 4,149 3,559 7,708 특별급여 (Special Benefit) 2,851 2,484 5,335 장애연금 (Disability Support Pension) 416, , ,891 청년수당 (Youth Allowance, 비학생 ) 51,713 46,387 98,100 실업급여 (Newstart Allowance) 382, , ,100 교육훈련수당 (Austudy) 23,051 25,859 48,910 노령연금 (Age Pension) 1,147,349 1,390,812 2,538,161 청년수당 (Youth Allowance, 학생 ) 99, , ,515 교육훈련수당중생활보조수당 (ABSTUDY, 원주민대상 ) 3,647 5,224 8,871 돌봄급여 (Carer Payment) 80, , ,592 양육보조금 (Parenting Payment, Partnered) 9,806 90, ,210 Partner Allowance 215 3,737 3,952 한부모양육보조금 (Parenting Payment, Single) 13, , ,434 미망인연금 (Widow B Pension) 배우자장애연금 (Wife Pension, partner receives Disability Support Pension) - 5,697 5,697 배우자노령연금 (Wife Pension, partner receives Age Pension) - 5,818 5,818 미망인수당 (Widow Allowance) - 18,245 18,245 계 2,234,179 2,868,748 5,102,927 자료 : Whiteford. (2017).

241 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 227 다음의표는위에제시한수급인원을호주의연령대별인구에적용하여비율로나타낸것이다. 65세이상에게는노령연금이있기때문에 71% 이상의수급비율을보이고있지만, 그이하의연령대에서는수급비율이상대적으로낮으며, 전체비율은 26.4% 로나타난다. 특히연령별수급비율에서는청년층에대한제도포괄성이고령층에비해낮은것으로나타난다. 전생애주기에서청년층에대한제도포괄성이상대적으로낮은것으로보인다. 호주의복지제도포괄성에문제를제기하는집단에서는이러한점을지적하면서보편적인사회부조에의한소득보장이이루어진다고보기어려운것으로평가하고있다 (Whiteford, 2017). < 표 6-22> 연령별수급인구비율 (2016년 6월기준 ) ( 단위 : 명, %) 연령 인원 ( 명 ) 수급비율 연령별비율 16~24세 509, % 10.0% 22~34세 482, % 9.4% 35~44세 452, % 8.9% 45~54세 460, % 9.0% 55~64세 563, % 11.0% 65세이상 2,633, % 51.6% 전체 5,102, % 100.0% 자료 : Whiteford. (2017). 2016년 6월 30일현재성인인구의 27.5% 가소득보장급여를수급하고있는것으로나타났는데, 이는글로벌금융위기직후 (27.2%) 를제외하고는지난 20년동안가장낮은수준의수급비율이다. 1990년대이래로, 성인인구전체의수급비율은 1996년의 34.1% 에서지속적으로감소하고있다. 게다가근로연령대인구의수급비율은 1996년 24.9% 였으나 2016년현재는 16% 에그치고있고, 이는 2008년당시의수급비율

242 228 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 보다낮은것이다 (Whiteford, 2017, pp ). 그림 6-5 소득보장급여의총수급자및근로연령수급자의비율 (1995~2016 년 ) ( 단위 : %) 주 : 근로연령수급자규모에는노령연금을받는 60~64 세여성과 65 세이상인구, Disability Support Pension, Carers and other payments 의수급자는제외되어있음. 자료 : DSS Income Support Customers: A Statistical Overview ( 각연도 ); DSS Payment Demographic data( 각연도 ); Australian Bureau of Statistics (2017); Whiteford(2017) 에서재인용. 아래의그림은 65세이상인구의수급비율을나타낸것이다. 노인인구의수급비율은상당히높은편이나, 1995년 84.2% 에서 2016년 76.1% 로감소한것으로나타난다. 이러한수급비율의감소는 2차세계대전참전용사의사망으로인해보훈부의소득보장급여가감소한데따른결과이다. 결과적으로노인인구중에서보훈급여의수급비율이 20% 에서 5% 이하로감소하였지만, 노령연금의수급비율은 1995년 64% 에서 2016년 69% 로소폭상승하였다. 노령연금수급비율의감소분이그외소득보장급여수급비율감소분의절반도채되지않다는점은상대적으로젊은인구에대한소득보장이

243 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 229 예전보다못하다는점을방증한다. 즉, 지금의근로연령대인구는이전세대에비해급여의혜택을덜받을뿐만아니라향후강제가입식퇴직연금 (SG) 이향후노후소득보장에더중요하게될것이기때문에, 사회부조방식의노령연금혜택은더욱줄어들소지가다분하다는것이다. 이는퇴직연금가입자가자신의직업경력기간에기여를하고은퇴하여수급이개시될 2030년이지나서야더욱명확해질것이다 (Whiteford, 2017). 30) 그림 6-6 소득보장급여를받는연금수급연령수급자의비율 (1995~2016 년 ) ( 단위 : %) 주 : 연금수급연령수급자규모는 65 세이상인구를의미하여, 노령연금을수급하는 60~64 세여성을제외하고, Disability Support Pension, Carers and other payments 의수급자가포함되어있음. 자료 : DSS Income Support Customers: A Statistical Overview ( 각연도 ); DSS Payment Demographic data( 각연도 ); DVA Pensioner Summary Statistics( 각연도 ); Australian Bureau of Statistics(2017); Whiteford(2017) 에서재인용. 30) 호주의강제가입식퇴직연금도입시기는 1992 년이다.

244 230 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 나. 적절성 : 급여수준의감소 1) 실업급여와가족급여 1980년대부터 2000년대까지호주의가족부조지출은매우급증하였다. 2000년대중반부터 중산층복지 (middle class welfare) 에대한논의가확장되면서가족대상급여의증가를문제시하게되었다. 그결과, 지난 14년간호주의가족관련급여지출의 GDP 대비비중은매우급속하게감소하고있다 (Whiteford, 2017). 이러한비율변화는 2007년가족급여의결정을기존임금연동에서물가 (Prices) 연동으로변경하고소득기준의상한선을동결한것 (Redmond & Whiteford, 2013) 과가족세제급여 B에대해서이른바불시자산조사 ( Sudden death income tests) 등을도입한결과이다 (Whiteford, 2017). 이로써가족세제급여를받으며부양자녀가있는가구의비율이 2007년 81% 에서 년 68% 로떨어지게되었다 (Whiteford, 2015). 이러한맥락에서최근호주사회서비스위원회 (ACOSS) 와관련학자들은실업급여와가족관련급여의빈곤선과의격차에대한문제를제기하고있다. 주장의요지는현재호주의주요급여가최저생활수준을담보할수없다는것이다. 아래의표는가구유형별로받을수있는호주의주요소득보장급여와빈곤선을비교한것이다. 받을수있는급여의최대액과빈곤선을비교한것인데, 가구에다른소득원이없다고가정한것이다. 호주의대표적인실업급여라할수있는실업급여수당 (Newstart) 과청년수당은빈곤선과큰차이가있는것으로나타나고있다.

245 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 231 < 표 6-23> 가구유형별빈곤선과가구유형별최대급여액비교 ( 단위 : 주당호주달러 ) 구분 급여최대액중위 50% 중위 60% 빈곤격차빈곤격차 ( ) 기준빈곤선기준빈곤선 ( 중위 50%) ( 중위 60%) 실업급여수당 (NEWSTART ALLOWANCE) 독신 한부모, 2자녀 부부, 무자녀 부부, 2자녀 , 청년수당 (YOUTH ALLOWANCE) 독신 한부모양육보조금 (PARENTING PAYMENT SINGLE) 한부모, 2자녀 (8.69) 노령연금급여 (PENSION PAYMENT) 독신 부부, 무자녀 자료 : ACOSS. (2016). p. 28. 다음의표는호주통계청에보고된자료를바탕으로주요급여를받는가구에주어지는사회보장급여 ( 급여최대액이아닌실제급여액 ) 와기타수입원으로부터의소득을계산하여빈곤선과의빈곤격차를나타낸것이다. 해당급여를받는가구중빈곤선아래의가구들의평균적인빈곤격차를제시하였다. 아래의표를보면, 평균빈곤격차는앞선표보다상당한것으로나타나고있다. 표에제시된금액은모두주당금액이다. < 표 6-24> 빈곤선이하가구의총소득과상대빈곤선간의평균격차 ( 13-14): 주거비 지출이후 ( 단위 : 호주달러 ) 구분 중위 50% 중위 60% 기준기준빈곤선빈곤선 실업급여수당 (Newstart Allowance) 청년수당 (Youth Allowance) 한부모양육보조금 (Parenting Payment single) 돌봄급여 (Carer Payment) 장애연금 (Disability Support Pension) 노령연금 (Age pension) 자료 : ACOSS. (2016). p.29.

246 232 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 ACOSS(2016) 는호주의중위소득 50% 이하빈곤가구에속한개인중 57.3% 가사회보장급여를그들의주요소득원으로수급하고있음을보고하고있다. 이의주요원인은많은사회보장급여가빈곤선에못미치는수준이라는점, 실제수령하고있는사회보장급여가낮다는점, 그리고모든급여에적용되고있는연동지수때문이다. 전술한바와같이 2007년이후수당과가족관련급여는이제임금이아니라물가상승률에의해서만지수화되고있다. 따라서실업급여수당은 1994년부터실질적인소비자물가지수 (CPI) 이상으로증가하지않고있다. 이는호주의실업자가 20년이상을지역사회내다른사람들이누리는생활수준의증가를공유하지못했다는것을의미한다 (ACOSS, 2016). 빈곤은일반적으로지역사회의생활기준에비례하여측정되기때문에소비자물가지수와연동된급여로는그렇지않은경우보다시간이지남에따라높은빈곤율이나타날수밖에없다 ( 지난수십년간호주의평균임금은 2% 이상상승하였고, 이는 CPI의상승률을웃돈다 ). 아래의그림은실업급여수당 (Newstart Allowance) 의단일최고급여액과임금 ( 주당평균임금, AWOTE: average weekly ordinary time earnings) 상승률과연동된연금지급액을비교한것이다. 실업급여수당은 CPI에의해서만연동되는반면, 노령연금은지역사회생활수준에따라상승하는임금으로연동되어있으므로, 실업급여수당과노령연금지급액 ( 평균임금 ) 간의격차는시간이지남에따라증가해왔다.

247 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 233 그림 6-7 평균임금대비급여비율추이 ( 단위 : 호주달러 ) 주 : AWOTE 는주당평균통상시급 (average weekly ordinary time earnings) 을의미함. 자료 : ACOSS. (2016). p ) 가구소득에서의소득보장급여비중의감소 아래그림은정부의소득보장급여가가구소득의 50% 이상을차지하는가구의비율을제시한것이다. 여기서소득보장급여는앞선표에서제시한소득보장급여뿐만아니라가족세제혜택과기타급여를모두포함한것이다. 사회보장급여가주소득원인 65세이상의가구원이있는가구의비율은지난 20년동안 77% 에서 64% 로감소하였으며근로연령대가구원이있는가구의비율은 19% 에서 13% 로감소했다. 사회보장이주소득원인모든가구의비율은 29% 에서 25% 로적게감소한것처럼보인다. 하지만이는연령별수급비율의감소가인구고령화로부분적으로상쇄되었기때문으로볼수있다 (Whiteford, 2017).

248 234 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 그림 6-8 사회보장급여가주소득원인가구의추이 자료 : Australian Bureau of Statistics (ABS)( 각연도 ); Whiteford(2017) 에서재인용. 그림 6-9 사회보장급여가주소득원인가구의추이 ( 세부연령구분 ) 자료 : Australian Bureau of Statistics (ABS)( 각연도 ); Whiteford(2017) 에서재인용. 위그림은더욱세분한연령구분을통해 년과 년사이의근로연령대가구의소득보장급여의존비율을나타낸것이다.

249 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 235 이결과에서는소득보장급여에대한의존도감소가 55~64세가구에서가장크게발생하였다. 즉, 퇴직전연령층가구의의존도가높았고, 그만큼감소분도매우크다. 15~24세의가구원이있는가구중사회보장에대한의존도는약 5분의 1 감소하였고, 다른근로연령가구들에서는소득보장급여에의존하는비율이 3분의 1에서 2분의 5가량감소하였다. 아래표는소득보장급여에의존하는정도에따라연도별추이를나타낸것으로, 총가구소득에서연금과수당의비율을세분하여제시하였다. < 표 6-25> 총가구소득중정부지급연금과수당의비율 구분 0~1% 1~20% 20~50% 50~90% 90% 이상 자료 : Australian Bureau of Statistics (ABS)( 각연도 ); Whiteford(2017) 에서재인용. 이기간가구소득과소득보장급여가완전히독립적인가구의비율이호주가구의 41% 에서 49% 이상으로증가했다는것을알수있다. 가구소득의 90% 이상이정부의현금급여인비율은 90년대중반 22% 에서 15% 로감소하였다.

250 236 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 4. 소결및시사점 호주의사회보장제도에서 준보편적인 사회부조성소득보장급여는매우큰비중을차지하고있다. 소득보장급여의지급은대상범주별로구분 구성되어있으며, 기본적으로자산조사에의해급여자격이결정되는방식이다. 하지만한국을비롯한다른 OECD 회원국에비하여관대한수준으로평가받고있다. 가. 부정수급관리측면의시사점 대부분의사회보장급여가자산조사에의해수급권이결정되고재원또한조세를기반으로하기때문에, 호주의부정수급관리는매우체계적이면서도엄격한성격을띠게된것으로판단된다. 이러한제도적배경으로인해한국의부정수급관리운영에있어몇가지시사점을주고있는데, 그것은다음과같다. 첫째, 부정수급에대한사법적조치이다. 즉복지급여의부정수급을범죄행위로인식한다. 적발된사례에대해서는적발된부정수급에대해서사법기관에기소를의뢰하여재판이이루어진뒤추징금이부과되거나급여의회수가이루어진다. 이는 사회보장법 (Social Security (Administration) Act) 과연방형법 1995(Commonwealth Criminal Code 1995) 에의거한다. 한국의경우는 보조금관리에관한법률 의행정규칙인 복지부정수급신고포상금지급등에관한규정, 고용보험법 의행정규칙인 실업급여부정수급방지및조사업무처리규정 에지급중지및급여상환등부정수급관리에대한내용이명시되어있다. 하지만서로다른상위법의하위행정규칙으로서존재하고, 호주처럼연

251 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 237 방형법과연계된사법적조치가법리적으로제도화가되어있지않다. 둘째, 부정수급의포착에매우다양한전략을사용하고있다는점이다. 이를테면데이터매칭프로그램의활용, 부정수급제보시스템 (Fraud tip-off line) 을활용한민간의부정수급제보독려, 정기적인미디어캠페인, 부정수급적발을위한단계적조사 ( 현금경제활동, 신원관련사기, 직접관찰 ), 호주의대표적인복지전달체계인센터링크의부정수급전담인력배치, 초기개입 접촉시스템 (Early Contact System) 의활용등이다. 또한부정수급의예방과적발에중앙부처와일선전달체계에이르기까지관련된정부의거의모든조직이부정수급관리와직간접으로관련되어있다. 또한관련기관은상세한복지부정수급관리전략을세우고실행해야만하도록권고받고있다는점에서거버넌스측면의제도화가이루어져있다고볼수있다. 셋째, 사회보장소관부처의성과로부정수급의적발과그로인한재정절감이중요하게다루어진다. 호주사회서비스부 (DSS), 휴먼서비스부 (DHS) 의연례보고서는이러한내용을매년보고하고있고, 여기서급여자격이있는수급자에게정확한요율의급여가지급되었는지를판단하는급여의정확성 ( 적격성 ) 이매우중요한성과지표로다루어지고있다. 넷째, 부정수급관리를위한범정부적전산시스템의구축과운영이다. 수급자에대한각부처간의데이터베이스가연계되어있어, 거의모든정부부처에서보유하고있는개인정보가부정수급의적발을위해활용되고있다. 그리고이러한데이터매칭시스템이자동화되어정기적으로운용되고있다. 각부처와정보관리기관의행정정보가선정과자격기준심사용도로제한적으로연계되어있는한국의정부전산시스템에비하면매우적극적인전산인프라활용이돋보이는대목이다. 그러나본문에서언급한것처럼자동화된부정수급적발시스템에대한비판과매칭

252 238 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 의정확성에대한이슈또한분명히존재하고있기때문에, 잘정비된인프라의구축과는별개로활용의적절성과개인의권리침해에대한이슈또한분명히존재할것이다. 상기열거한호주의부정수급관리운영의시사점을요약하면, 법리및거버넌스차원의제도화와범정부적인연계가가능한전산인프라의적극적인활용이라할수있다. 나. 사각지대방지측면의시사점 이처럼인구사회적특성을기준으로한범주적대상에게비교적관대한사회부조가지급되고있기에부정수급에대한정책당국의관심이높은한편, 수급비율로측정된제도의포괄성 (Coverage) 과지급급여의충분성 (Adequacy) 에관한이슈가꾸준히제기되어오고있는상황이기도하다 (ACOSS, 2011; ACOSS, 2016; Whiteford, 2017). 노령연금외근로연령인구에게주어지는소득보장급여의수급비율이꾸준히감소하고있다는점, 실업급여와가족급여등주요소득보장급여가가구의소득을빈곤선이상으로끌어올리지못한다는점이문제로지적되고있다. 이는앞서다룬바처럼 1980년대부터증가한가족부문의지출급증의반대급부이며 2000년대중반부터추구된 중산층복지 라는정책기조에의한것으로서정부가의도한결과이다. 한국의경우공공부조및각종수당제도등이적정성과포괄성의측면에서아직발전의노정에있다고볼수있기때문에우리의상황과는다소거리가있다. 반면전달체계등구조적배제로인한적격비수급의사각지대문제는한국에서처럼이슈화되어있지는않다. 일각에서제기되고있는기존급여의포괄성과충분성에대한이슈는본디관대하였던사회부조성급여

253 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 239 가소극적으로변화하고있는현상에대한내용이대부분이다. 이슈자체가학계에서본격화되어있거나정책적인대응이필요한단계로공론화되는움직임은크지않은것으로보인다. 하지만보수정권의장기집권과반복지담론이강화되고있는호주의상황에서향후호주의사회보장동향에참고가될만한현상일것이다. 다. 나가며 호주의부정수급관리는매우다양한전략을취하는한편, 잘구비된행정인프라를바탕으로한대규모의자동화업무가특징이다. 한국과비교하면복지제도의거의대부분이사회부조성수당으로구성되어있고수급자의규모또한상당하기때문에적격성에대한이슈가존재할수밖에없는정책환경이라고볼수있다. 즉, 호주처럼기여에의한급부가아닌조세기반복지의비중이큰경우는부정수급의관리자체가현재의사회수당중심복지시스템에대한대중의지지확보, 그리고재정누수의방지측면에서필요한조치일것이다. 사회보장제도의수급적격성제고의당위성은어느사회에나존재한다. 부정수급을예방하고, 관리하는것은수급의적격성확보에매우중요한부분중하나이다. 그러나한국은자산조사와조세를기반으로한복지제도의비중이호주만큼은아니고, 적격비수급을포함한사각지대해소및사회보장의급여충분성에대한이슈가아직한창이다. 때문에호주와같은부정수급관리운영의법리적체계화와부정수급적발을위한전산인프라의구축과활용이어느정도의정책적우선순위를가질수있는지에대해서는숙고가필요할것으로보인다.

254 240 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 제 4 절일본 1. 사회보장제도및생활보호제도개요 가. 사회보장제도개요 일본의근대적사회보장제도는태동은휼구규칙의성립으로볼수있지만, 휼구규칙은매우제한적이고수급억제적성격의구빈제도였다 ( 노대명등, pp ). 이후구호법 (1932년) 이시행되었지만국민에대한사회 경제적위험을책임지는국가의의무로서의사회보장제도는 2차세계대전패전이후성립된다. 먼저, 1946년에생활보호법이제정되었으며, 일본사회보장제도의양축이라할수있는건강보험과국민연금이 1958년과 1959년각각의법제정을거쳐 1961년에시행되었다. 이후 1974년에고용보험법이제정되면서일본의사회보장제도는사고, 질병, 실업, 고령등으로인한사회 경제적위험을담당할수있는사회보장시스템을구축하게된다 ( 일본국립사회보장 인구문제연구소, 2007). 본연구는이러한일본의사회보장제도중에대표적인공공부조제도인생활보호제도를중심으로부정수급및사각지대관리실태그리고이에대한정책적함의를살펴보고자한다. 나. 생활보호제도의개요및현황 31) 일본의생활보호법 ( 生活保護法 ) 제 1 조는정부가필요한보호를하고, 최저한도의생활보장과자립을조장하도록규정하고있지만, 직접적인 31) 김명중 (2018a) 년출판예정을일부인용및수정하였음.

255 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 241 생활보호관련업무는도도부현 ( 都道府縣, 광역자치단체 ) 및시구정촌 ( 市 區町村, 기초자치단체 ) 에설치돼있는복지사무소에서담당하도록하고 있다. 생활보호의추진체계는아래그림과같다. 그림 6-10 생활보호의실시체계 자료 : 生活保護制度研究会. (2017). 生活保護のてびき平成 28 年度版 第一法規. 실질적인생활보호업무를담당하고있는복지사무소는사회복지법제 14조에근거하여설치되는기관으로도도부현및시 ( 市 ) 에는설치가의무화되어있지만, 시보다작은행정구역인정촌 ( 町村, 기초자치단체 ) 에는임의적으로설치하도록되어있다. 복지사무소에는복지사무소를총괄하는소장이외에사찰지도원, 면접원및케이스워커 (caseworker) 를포함한현업원및사무직원을배치되어있는데, 복지사무소에서실제로생활보호관련업무를담당하는사람은현업원으로, 이들은대상자에대한자산및생활환경등을조사하고이들에대한수급여부및필요한보호의종류를판단하는등의업무를담당한다 ( 노대명등, 2014, pp ).

256 242 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 현업원은시지역에서는수급자가구 80가구당 1명, 군 ( 郡 ) 지역에서는수급자가구 65가구당 1명을배치하도록돼있다. 현업원은법률에의해사회복지주사 ( 社会福祉主事 ) 의자격을보유할필요가있으며, 이자격은대학에서후생노동상이지정한사회복지와관련된전문과목을수료한사람에게부여한다 ( 노대명등, 2014, p. 211). 현업원은수급자가구를지구별로담당하고있는점에서지구담당원으로불리기도하지만, 개별수급자가구의상담에응해케이스워크 (casework) 의전문가인점을감안하여일반적으로케이스워커로불리고있다. 사찰지도원은현업원의업무를파악하고지도및감독을하는전문직원이라고할수있다 ( 노대명등, 2014, p. 209). 생활보호제도의보호를받기를희망하는사람은복지사무소를방문하여생활보호를신청하기전에직원 ( 케이스워커 ) 과상담할필요가있는데, 실제로상담만받고생활보호를신청하지않는경우도많은것으로알려지고있다. 한편, 보호신청의결과통지는신청일로부터 14일이내에결정되어야하며, 만약특별한사정이있을경우또는부양의무자에대한조사에시간이많이소요되는경우에는신청일로부터 30일까지연장될수있다. 생활보호제도의대상은생활이어려운일본국민을대상으로하고있지만 1990년대부터합법적인체류자격을갖춘외국인에게도생활보호제도를적용하고있다. 반면불법체류외국인의경우긴급한상황이발생하더라도중앙정부가지원을하지않고있으며, 이러한일이발생할경우지자체가재량적으로감당하고있다 ( 伊藤周平, 2017). 아래그림처럼일본의생활보호제도는생활부조, 주택부조, 교육부조, 개호부조, 의료부조, 출산부조, 생업부조, 장제부조등 8개의부조로구성되며여기에근로공제가포함되어최저생활비를구성하게된다.

257 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 243 그림 6-11 최저생활비의체계 자료 : 生活保護制度研究会. (2017). 生活保護のてびき平成 29 年度版 第一法規. 생활보호제도의수급가구및수급자수는매년증가하는경향을보이고있다. 일본후생노동성이 2017년 12월에발표한조사결과에의하면 2017년 9월의생활보호수급가구는 164만 2,273가구로전년동월보다 5,371가구가증가하였다 ( 전년동월대비증가율 0.3%). 한편수급자수는 1952년의 204만 2,550명에서 1995년에 88만 2,229명까지감소한후다시증가하기시작하여 2017년 9월현재 212만 5,803명에달하고있다. 단, 수급자수는피크였던 2015년 3월의 217만 4,335명이후계

258 244 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 속감소하고있는데, 수급가구의증가에도불구하고수급자수가감소하 고있는이유로는고령화가진행됨에따라고령자 1 인가구가생활보호 에서차지하는비율이점점높아지고있는점을들수있다. 그림 6-12 생활보호수급가구및수급자, 수급률의추이 자료 : 厚生労働省 ( ). 被保険者調査 재구성. 위그림에서 1952년에약 2.4% 이던인구 100명당수급률은공적연금이급여면에서성숙해지기시작하면서점차감소하여 1995년에는 0. 7% 까지감소하였지만, 이후장기적인경기침체등으로인해다시상승하기시작하여 2017년 9월현재의수급률은 1.68% 에달하고있다. 이는 1960년에기록된수급률 1.74% 에근접한수준인데, 문제는 1960년과상황이전혀다른점이다. 1960년에는공적노령연금이급여면에서성숙하지않아공적부조를통한저소득층소득보장정책의결과로서수급률이높았으나, 2015년은급여면에서충분히성숙한상태임에도불구하

259 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 245 고수급률이상승한것은일본사회의소득격차확대와불평등의단면을보여주고있다고할수있다. 또한한국의차상위계층과같이경제적으로어려운상황임에도불구하고생활보호제도의수급기준을충족하지못해급여를받지못하는사각지대에놓여있는저소득층도다수존재하고있어이에대한대책마련이중요한과제로대두되고있다. 그림 6-13 생활보호수급가구의가구인원별가구수구성비추이 자료 : 厚生労働省 (2017). 被保護者調査 (2000 년까지는厚生労働省 被保護者全国一斉調査 ( 基礎調査 ) ). 위그림은생활보호를수급하고있는가구의가구인원별구성비를시계열로표시하고있는데, 1인가구비율은 1960년의 35.1% 에서 2015년에는 78.1% 까지크게상승하였다. 이처럼 1인가구비율이급증한이유로는고령자가구, 특히고령자 1인가구가증가한점을들수있다. 아래그림은생활보호수급가구의유형별구성비를보여주는데, 1965 년에 22.9% 이던고령자가구비율은 2017년 9월에는 52.9% 로수급가구의절반이상을차지하고있다. 한편 1965년에 34.0% 이던기타가구

260 246 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 의비율은 2017 년 9 월에는 15.7% 로크게감소하였다. 하지만 1990 년대 버블경제가붕괴된이후경기침체가장기화됨에따라최근들어생활보 호제도를이용하는기타가구가비교적높은수준을유지하고있다. 그림 6-14 생활보호수급가구의가구유형별변화 자료 : 厚生労働省 (2017). 被保護者調査 (2000 년까지는厚生労働省 被保護者全国一斉調査 ( 基礎調査 ) ). 그림 6-15 생활보호수급가구의가구유형별추이 자료 : 厚生労働省 (2017). 被保護者調査, 厚生労働省 被保護者全国一斉調査 ( 基礎調査 ).

261 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 247 다. 사회보장지출추이및현황 32) 일본국립사회보장 인구문제연구소가 2017년 8월 1일에공표한 2015년도사회보장비용통계 33) 에의하면, 일본의 2015년사회지출 34) 은 119조 2,000억엔으로 2014년의 116조 5,000억엔에비해 2.3% 증가한것으로나타났다. 한편사회보장급여는 2015년에 114조 9,000억엔으로 2014년의 112조 2,000억엔에비해 2.4% 증가하여과거최고금액을경신하였다. 이처럼사회지출과사회보장급여가증가한가장큰이유로는고령화의진전과이로인한연금, 의료, 개호분야등의지출이증가한점을들수있다. 일본의사회보장비용통계는공적연금, 의료보험, 개호보험등의공적사회보험제도와공적부조등에대한 1년간의지출을 OECD 기준에의한사회지출과국제노동기구 (ILO) 기준에의한사회보장급여의두가지형태로집계하고있다. 사회지출은사회보장급여에포함되지않는시설정비비등개인에게직접지급되지않는지출도포함하고있어, 일반적으로사회보장급여에비해금액이크게집계된다. 일본에서는예전부터 ILO의기준에근거해사회보장급여를정리해왔는데, 사회보장급여의입력방식이각나라정부관련기관이입력하는방식에서, ILO 사무국이각국및국제기관이공표하는데이터를재이용하여직접입력하는방식으로변경됨에따라이전보다많은국가의데이터를수집하는것이가능해진반면, 각나라의데이터를정기적으로수집하여일정시점에국제비교를하는것은어려워졌다. 따라서일본에서는사회보장급여외에각나라의데이터가정기적으로공표되고있는 32) 김명중. (2017). 일본사회보장재정의현황과과제. 국제사회보장리뷰. 발췌및수정. 33) 国立社会保障 人口問題研究所.(2017). 平成 27 年度社会保障費用統計. 34) 일본의회계연도를기준 (2015 년 4 월부터 2016 년 3 월까지의기간 ).

262 248 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 OECD 기준에근거한사회지출집계작업도동시에실시해 사회보장비용통계 에게재하여국제비교를위한자료로사용하고있다. 즉, 국립사회보장 인구문제연구소가매년공표하는 사회보장비용통계 에서는사회지출과사회보장급여, 그리고사회보장재원과관련된데이터를확인할수있다. 이를살펴보면다음과같다. 사회지출은 1고령, 2유족, 3장애, 업무재해, 상병 4보건, 5가족, 6적극적노동시장정책, 7실업, 8주택, 9기타의 9개정책분야로구성되어있다. 2015년의사회지출을정책분야별로보면고령이 55조 4,000억엔 (46.4%), 보건이 41조 1,000억엔 (34.5%) 으로고령자와관련도가높은두분야가전체지출의 80% 이상을차지하는것으로나타났다. 한편가족분야의사회지출은 7조엔으로전체의 5.8% 에불과했다. 이는영국의 16.7%, 스웨덴의 13.1%, 프랑스의 9.2%, 독일의 8.5% 를크게밑도는수치이다. 35) 하지만전년대비증감률은 5.9% 로전체 9개분야중에서가장높게나타났다. 이는저출산 고령화의심화로노동력이부족한데다여성의노동시장참여에대한사회적관심이높아짐에따라일본정부가관련대책을점차확대하고있기때문으로사료된다. 다른선진국과비교한일본의 GDP 대비사회지출은 2015년현재 22.4% 로, 미국의 19.1% 보다는높았지만프랑스 (31.7%), 스웨덴 (27. 8%), 독일 (26.1%), 영국 (22.76%) 보다는낮은것으로나타났다. 36) 일본의사회보장급여는지출면에서부문별과기능별로분류할수있는데, 먼저부문별은의료, 연금, 기타복지로나누어진다. 여기서의료는공적의료보험및후기고령자의료제도의의료급여, 생활보호제도의의료부조, 산업재해보상보험의의료급여, 결핵 정신 기타분야의공비부담 35) 일본을제외한다른나라의수치는 2013 년기준. 36) 일본을제외한다른나라의수치는 2013 년기준.

263 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 249 의료등을의미한다. 연금은국민연금및후생연금등의공적연금, 은급, 37) 산업재해보상보험의연금급여등을의미하고, 기타복지는사회복지서비스, 개호대책비, 생활보호제도의의료부조이외의각종부조, 아동수당등의각종수당, 공적의료보험제도의상병수당, 산업재해보상보험의휴업보상급여, 고용보험의실업급여등을의미한다. 각분야는다음과같은항목에대한지출을포함하고있다. 부문별로본 2015년사회보장급여는연금이 55조엔 ( 전체급여의 47.8%) 으로가장많았고, 다음으로의료가 37조 7,000억엔 (32.8%), 복지및기타분야가 22조 2,000억엔 (19.3%) 의순으로나타났다. 그림 6-16 사회보장급여 ( 지출 ) 의내용 자료 : 国立社会保障 人口問題研究所 (2017), 平成 27 年度社会保障費用統計 재구성. 37) 은급 ( 恩給 ) 은일정연령이상근무한후퇴직한공무원이나군인및군속또는그유족의생활을보장하기위해지급되는국가보상을기본으로하는연금제도이다. 공무원연금제도로이행 ( 국가공무원은 1958 년, 지방공무원은 1962 년 ) 한이후, 은급은제도이행시점에이미퇴직한공무원에게만지급하게되었다.

264 250 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 기능별로살펴본사회보장급여의지출액은앞에서소개한사회지출과마찬가지로고령 (55조 2,000억엔, 전체급여에서차지하는비율 48. 1%) 과보건의료 (36조엔, 31.4%) 가전체급여의약 80% 를차지했다. 한편 2015년의 1인당사회보장급여는 90만 3,000엔으로 2014년의 88 만 1,000엔에비해 2.5% 증가하였다. 한편 2015년사회보장재원의수입총액은 123조 2,000억엔으로전년도의 137조 3,000억엔에비해 10.2% 나감소했다. 이처럼사회보장재원의수입이크게감소한이유로는자산수입이크게감소한점을들수있는데, 특히공적연금의운용손실이커다란영향을미쳤다고할수있다. < 표 6-26> 항목별사회보장재원 ( 수입 ) ( 단위 : 억엔, %) 구분 2014년 2015년전년대비금액비율금액비율증감률 (%) 1 사회보험료 651, , 피보험자부담 342, , 사업주부담 208, , 공비부담 450, , 국고부담 319, , 기타공비부담 130, , 기타수입 270, , 자산수입 217, , 기타 53, , 합계 1,372,466 1,232, 자료 : 国立社会保障 人口問題研究所 (2017), 平成 27 年度社会保障費用統計 재구성.

265 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 생활보호제도의부정수급현황 가. 부정수급유형및현황 (1) 부정수급유형및현황 생활보호제도의수급가구및수급자의증가와함께부정수급건수와부정수급금액도계속해서증가하는경향을보이고있다. 아래그림은 2002년부터 2015년까지의부정수급건수와부정수급금액의추이를나타내고있는데, 2002년에 8,204건에불과했던부정수급건수가 2015년에는 5배가넘는 4만 3,938건까지증가하였다. 한편부정수급금액은 2012년에 190억 5,000만엔으로피크를맞이한후감소하기시작하여 2015년에는 169억 9,000만엔까지감소하였다. 그림 6-17 부정수급건수와부정수급금액의추이 자료 : 厚生労働省.(2017a). 第 1 回社会保障審議会 生活困窮者自立支援及び生活保護部会 資料

266 252 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 6-27> 부정수급금액별부정수급건수의추이 ( 단위 : 건, %) 구분 2010년 2011년 2012년건수비율지수건수비율지수건수비율지수 10만엔미만 1, , , 만엔이상 20만엔미만 , 만엔이상 30만엔미만 만엔이상 50만엔미만 만엔이상 75만엔미만 만엔이상 100만엔미만 만엔이상 150만엔미만 만엔이상 200만엔미만 만엔이상 300만엔미만 만엔이상 500만엔미만 만엔이상 합계 4, , , 자료 : 厚生労働省.(2017a). 社会保障審議会生活困窮者自立支援及び生活保護部会 ( 第 1 回 ) 資料 부정수급금액별로는 10만엔미만의비율이점차증가해 2012년현재 39.6% 로가장높게나타났다. 부정수급 1건당금액도 2002년의 65만 3,420엔에서 2015년에는 38만 6,774엔으로크게감소하였는데, 이처럼 10만엔미만의비율과부정수급 1건당금액이감소한이유로는과거에비해수입조사를철저하게함에따라초기단계에서부정수급이발견되는케이스가높아진점을들수있다. 아래표는생활보호급여의수급개시부터부정수급을시작하기까지의기간을나타내고있는데 5년이상부정수급을하고있는자의비율은 2012년현재 24.7% 로, 2010년의 27.1% 에비해감소한것으로나타났

267 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 253 다. 한편급여를처음받을때부터부정수급을한비율은 2010년에는 11.4% 였으나 2012년에는 9.1% 로줄어들었다. 이는 2012년부터수입조사를강화한것이초기부정수급의비율을낮추는데영향을미친것으로유추된다. < 표 6-28> 생활보호급여의수급개시부터부정수급기간개시시기까지의기간에대한추이 ( 단위 : 건, %) 구분 2012년 2013년 2014년건수비율지수건수비율지수건수비율지수 1년미만 1, , , 보호개시월부터부정수급 년이상 2년미만 년이상 3년미만 년이상 4년미만 년이상 5 년미만 년이상 1, , , 불명확 합계 4, , , 자료 : 総務省行政評価局 (2014) 生活保護に関する実態調査結果報告書 2014년 8월 아래제시된표에따르면, 2012년기준으로발견계기별부정수급건수는조회 조사가 88.9% 로, 통보및투서 (5.6%), 기타 (5.4%) 를크게상회하였다. 또한부정수급을부정내용별로보면, 가동수입의무신고 가 46.9% 로가장높게나타났고, 다음으로 각종연금등의무신고 (20.8%), 보험금등의무신고 (14.5%) 의순으로나타났다.

268 254 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 6-29> 발견계기별부정수급건수의추이 ( 단위 : 건, %) 구분 조회 조사 통보 투서 기타 합계 건수 16,721 1, , 년 비율 지수 건수 17,621 1, , 년 비율 지수 건수 22,661 1,452 1,242 25, 년 비율 지수 건수 31,966 1,813 1,789 35, 년 비율 지수 건수 37,278 2,350 2,281 41, 년 비율 지수 자료 : 総務省行政評価局.(2014), 生活保護に関する実態調査結果報告書 (2014년 8월 ). 가구유형별수급가구에서차지하는부정수급건수의비율은모자가구가 5.5% 로가장높게나타난반면, 고령자가구가 1.1% 로가장낮게나타났다. 모자가구의경우 2010년 4.0% 에비해 2012년에는 1.5% 포인트나증가한것으로나타났다. 연령계층별로는 20세이상 30세미만 (3.0%), 30세이상 40세미만 (2.8%), 40세이상 50세미만 (2.8%) 이상위 3위까지를차지하는등상대적으로젊은연령층의부정수급비율이높은것으로밝혀졌다. 2010년과 2012년을비교해보아도상대적으로젊은연령층에서는부정수급의비율이높아졌다. 이러한현상은일본의저소득층가운데상대적으로젊은연령층이경기침체영향을더크게받은데에서기인한것으로도유추해볼수있다.

269 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 255 < 표 6-30> 가구유형별수급가구에서차지하는부정수급건수의추이 구분 수급가구 ( 단위 : 가구, 건, %) 2010년 2011년 2012년 부정수급비율수급부정가구수급비율수급부정가구수급비율 고령자가구 106, ,783 1, ,818 1, 모자가구 18, , ,972 1, 장애인가구 26, , , 상병자가구 51, ,995 1, ,885 1, 기타가구 42,215 1, ,193 2, ,079 2, 합계 245,730 4, ,125 5, ,462 6, 자료 : 総務省行政評価局.(2014). 生活保護に関する実態調査結果報告書 (2014 년 8 월 ). < 표 6-31> 연령계층별수급자에서차지하는부정수급건수추이 구분 수급가구 ( 단위 : 가구, 건, %) 2010년도 2011년도 2012년도부정수급비율수급부정가구수급비율수급부정가구수급 20세미만 45, , , 세이상 30세미만 8, , , 세이상 40세미만 21, , , 세이상 50세미만 30, ,129 1, ,283 1, 세이상 60세미만 44, , ,707 1, 세이상 70세미만 74,613 1, ,750 1, ,803 1, 세이상 80세미만 61, , , 세이상 27, , , 합계 315,039 4, ,274 5, ,414 6, 자료 : 総務省行政評価局.(2014). 生活保護に関する実態調査結果報告書 (2014 년 8 월 ). 비율

270 256 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 나. 부정수급관리운영체계 1) 전국의일반적인대책 38) 전국의단위의공통적인대책으로는 신청서제출의의무화, 가정방문에의한생활상황등의확인, 과세조사 등을꼽을수있다. 먼저, 신청서제출의의무화 의경우복지사무소는보호개시를할때또는계속해서보호를받는경우에 1년에한번이상서면또는구두로생활상의변화를신고하도록의무화하고있다. 가정방문에의한생활상황등의확인 은복지사무소의담당자는보호수급자의자택을정기적으로방문하여, 생활및취로, 그리고구직상황등을확인하거나이와관련된상담에응하여보호수급자의생활상의변화를확인하도록하는것이다. 과세조사 에대해살펴보면, 급여및상여금등을지불한사업자등은지불한급여액및상여금액등에대해서종업원이거주하고있는시정촌 ( 기초자치단체 ) 의과세담당과에보고하도록하고있는데, 복지사무소는 1년에한번과세담당과에보고된급여액및상여금액등과복지사무소에신고된수입액을대비하여차이가없는지조사하고있다. 여기서두자료에차이가발생한경우에는이를조사하여, 미신고수입의유무에대해서확인하도록하고있다. 2) 지방자치단체의대책 1 오사카시의대책 39) 38) 埼玉市홈페이지 ( 발췌및수정. 39) 大阪市홈페이지 ( 에수록된大阪市副首都推進局会議資料 生活保護, 大阪市 (2015) 등을발췌및참고하여작성.

271 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 257 오사카시에서는 2008년가을이후급격한경기침체에의해생활보호수급자가계속증가하자, 2009년 9월에시전체가생활보호를공통적인과제로인식하고대책을마련하기위해시장을위원장으로하는 생활보호행정특별조사프로젝트팀 ( 적정화추진팀 ) 을설치하였다. 또한 2012 년 4월부터는복지국을담당하는부시장을위원장으로하는 생활보호적정화연락회의 를정기적으로개최하여생활보호제도상의과제를검토하고정부에대해서개혁안을제안하고있다. 오사카시생활보호제도의보호율은 2012년 1월현재 5.72% 에달하는데, 이는같은시기의전국평균 1.64% 의거의 3.5배나되는높은수준이다. 특히아이린지구로불리는니시나리구 ( 西成區 ) 의보호율은 23.47% 로주민 10명중약 2.4명이생활보호를적용받고있는것으로나타났다. 적정화추진팀은먼저의료부조에대한적정화대책으로생활보호수급자의의료기간등을등록하는 등록의제도 를실시하였다. 등록의제도실시에의해신규로생활보호제도의지정의료기관으로신청하는의료기관은건강보험에서지정하고생활보호제도의의료부조 ( 의료급여 ) 의취지를이해하고있는의료기관으로한정하였다. 또한과거에부정및부당청구가적발된의료기관은지정에서제외하고, 지정기간도무기한에서 3년으로수정하였다. 이처럼 등록의제도 를시행한배경에는무료로병원을이용하는생활보호수급자가의료기관을돌아다니며과다하게진료받고, 지급받은약을인터넷에서판매하는이른바 의료쇼핑 이사회문제로부상했기때문이다. 오사카시는이와같은부정수급을방지할목적으로오사카시의현직 전직직원, 촉탁직원, 오사카부전직경찰관등으로구성된부정수급조사전담팀 (24구 26개팀 ) 을발족시켰다. 이러한노력의결과로오사카시생활보호제도의수급가구수는 2011년 9월 11만 4,346가구에서 2012

272 258 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 년 9월 11만 6,708가구로증가했지만, 고령자가구, 장애인가구, 모자가구등을제외한기타가구수는 2만 2,958가구에서 2만 2,551가구로 407가구감소하였다. 또한최근조사에서는고령자가구를제외한가동연령층가구의생활보호제도수급가구수는 2012년 6만 2,725가구에서 2017년 6월에는 4만 8,972가구로크게감소한것으로나타났다. 생활보호제도에대한지출도 2012년 2,954억엔에서 2015년에는 2,908억엔 ( 예상치 ) 까지감소했다. 한편오사카시는오사카시피보호자등에대한주거및생활서비스등제공사업을규제하기위해 2011년 2월부터 빈곤비즈니스규제조례 를시행하고있다. 조례에는사업개시전의신고의무, 중요사항에대한설명의무, 계약서의교부의무, 계약에대한규제 ( 해약에대한자유보장 ) 등의의무가포함되었다. 2 사이타마현사이타마시의대책 40) 사이타마시에서는 2014년 2월부터복지사무소 ( 복지과 ) 등의행정창구에서는발견하기어려운생활곤궁자및부정수급에대한정보를얻기위해시민들의제보를받는창구를생활복지과에설치하였다. 생활복지과및복지사무소는핫라인전용전화또는이메일로받은정보를참고하여조사에착수하고, 부정수급이확인될경우해당가구가부정수급한생활보호급여의반환을청구하고필요에따라서는지도및급여의변경, 정지등의조치를하고있다. 사이타마시는생활보호제도의급여가필요한사람에대한급여제공, 생활보호수급자의자립지원, 부정수급방지, 빈곤비즈니스에대한대응등의적정화대책에근거하여핫라인을운영하고있다. 40) 埼玉市홈페이지 生活保護費の不正受給防止対策に取り組んでいます 을발췌및참고하여작성

273 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 259 또한생활보호적정실시추진원으로서전직경찰관을생활복지과및일부복지사무소 ( 복지과 ) 에배치하고있다. 복지사무소 ( 복지과 ) 에서요청하면전직경찰관은전문적인관점에서부정수급사안에대한조사및검토, 그리고악질적인사안에대한고소절차와관련된검토를한다. 3) 부정수급방지및생활보호행정을적절하게운영하기위한대응 41) 1 신청상담에서보호결정에이르기까지의대응 보호가필요한사람에대해서시간을들여면접상담을하여정말로보호가필요한지를정확하게파악하도록하고있다. 이를위해서소지금및예금, 저금의보유상황, 집세, 부채, 전기등생활유지와관련된공공요금의체납상황등을비롯한생활상황을파악하고, 필요에따라서민생위원, 각종상담원, 보건복지및사회보험관련부국, 수도및전기등의사업자, 주택담당부서등의관계기관과연계하고있다. 보호를신청할때는신청서제출을의무화하고있으며, 신청시에는피보호자의권리와의무등을설명하고있다. 또한보호의수급요건을충족하고있는지를판단하기위해신청자에게필요한서류를정확하게제출하게하고있다. 자산, 수입등이불명확할때에는보호의결정또는실시를위해필요한경우에신청자의성명, 주소, 자산및수입상황, 생업또는취업및구직활동상황, 부양의무자의부양상황, 타법률에의한급여의지급상황, 건강상태, 다른보호기관의보호결정및실시, 지출상황에대해서보호기관또는복지사무장이관공서, 일본연금기구, 공제조합등에필요한서류의열람또는자료의제공을요구할수있도록하고있다. 41) 厚生労働省 (2006) 발췌및참고하여작성.

274 260 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 생활보호수급자의자산, 수입, 생계상황, 가구구성원을정확하게파악하기위해제출이필요한자산및수입종류를구체적으로열거한안내서등을적어도연 1회이상가구주및가구원에게배포하고있다. 피보호자가수입신고를할때에는원칙적으로문서로제출하도록요구하고있으며, 수입신고서에는수입의종류, 금액또는구직활동상황등을정확히기재함과동시에그내용을증명할수있는급여명세서, 또는구직상황보고서등을첨부하도록하고있다. 수입신고서는보호기관에서취업이가능하다고판단되는사람에게는취업에동반한수입유무와관계없이매월제출하도록하고있으며, 취업이곤란하다고판단되는사람에게는최소한 12개월에한번씩제출하도록규정하고있다. 수입신고서의내용에대해서는방문조사와과세조사를대조함과동시에본인의능력, 건강상태, 취업상황, 가구사정, 지역관행, 지역임금수준을검토하여내용에의심이가는점이있는경우또는수입신고금액이낮다고판단되는경우에는사업주등의관계기관에자료제출을요구하는등의문사항을모두점검하도록하고있다. 자산신고서는보호가개시될때의자산보유상황을정확하게기재함과동시에그내용을증명할수있는관련서류를제출하도록하고있다. 2 지도지시에서보호의정지및폐지에이르기까지의대응 생활상의의무, 신고의무및능력활용등에대해서정기적인조언과지도를해도그이행이충분하지않을경우에는지원방침, 사례기록, 증거자료등을참고로법제27조에의한지도를하며, 지도는구두로직접해당피보호자에게하는것을원칙으로하고있다. 일정기간, 구두로지도했음에도불구하고목적이달성되지않았을때, 또는달성되지않았다고인정될때에는문서로지도한다. 문서에의한지

275 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 261 도를해도정당한이유없이이를따르지않을경우에는사례진단회의와상의하거나조직적으로충분히검토한후에해명의기회를제공하는등법제62조제4항에의한소정의절차를거친뒤에보호를변경, 정지또는폐지한다. 병상을이유로가동능력을활용하지않는사람, 또는가동이불충분한사람이라도취업또는능력활용이가능하다고사례진단회의에서판정한경우에는먼저구두로취업지도를하고나중에문서로지도를한다. 3 보호수급중에수입미신고등이있을경우의대응 방문조사, 과세조사및지역주민의통지에의해보호기관이파악하고있는수입등의상황에대해서의심점이발생하는경우에는수입미신고등부정수급여부에대한검토를한다. 피보호자의취업처가판명되었을때에는취업처방문등을통해실태를파악하고, 취업사실이판명되었을때에는취업처등에급여명세등취업사실을증명하는자료의제출을의뢰한다. 단, 취업처의사업자와피보호자의관계를고려하여먼저본인에게사실을확인한후취업처에조회하고있다. 취업사실이확인되었음에도불구하고취업처에서자료를제출하지않아취업사실을증명할자료를입수할수없는경우에는피보호자본인에게취업사실을확인하고, 이를인정한경우에는본인에게관련자료를제출하도록하고있다. 그리고이를거부한경우에는자료제출을지시할수있다. 기타, 수입미신고등의사실확인을위해과세조사에의한소득액파악, 금융기관의예금잔액증명, 생명보험회사보험금등의지불증명등은법제29조에근거한조사등을시행하여증거자료를수집하고있다.

276 262 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 4 비용반환및고소등의대응 신청서의내용이부실한신청및기타부정한수단에의해보호를받거나, 또는타인에게보호를받게한사람은형법의해당조문 ( 사기등 ) 또는법제85조의규정에의해처벌된다. 또한법제78조는보호비로지출된생활보호비를보전하기위해부정수급자로부터생활보호비또는취로자립급여금을반환하도록규정하고있다. 4) 부정수급근절전략및활동 42) 개정생활보호법은생활보호의부정수급에대한대책으로우선복지사무소에대한조사권한을확대하였다. 이에따라기존에자산과수입에만제한되어있던조사항목이취업, 구직활동상황, 건강상태, 부양상황등으로확대되었다. 또한관공서등에자동차보유및연금수급상황등을조회하는것도가능해졌으며, 부정수급에대한처벌도강화하였다. 즉, 부정수급에대한벌칙을기존의 3년이하의징역또는 30만엔이하의벌금 에서 3년이하의징역또는 100만엔이하의벌금 으로강화하였고 ( 노대명등, 2014, p.228), 부정수급금액에 40% 를추가하여징수할수있도록하였다. 이에따라, 예를들어 100만엔을부정수급했을경우, 부정수급한금액 100만엔에벌칙금 40만엔을추가한총 140만엔의징수금을납부하여야한다. 부정수급의징수와관련한생활보호법은 63조에근거한반환금과 78 조에근거한징수금으로구분할수있는데, 고의성이작다고판단되는경우에는 63조의반환금이, 고의성이크다고판단되는경우에는 78조의징수금이적용된다. 예를들어생활보호급여를부정수급한자가자기파산 42) 김명중 (2018a) 년출판예정에서일부인용.

277 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 263 을했을경우, 반환금은면책의대상이되지만, 징수금은면책의대상이되지않는다. 고의성에대한판단은복지사무소에따라판단의기준에차이가발생하고있는데, 일반적으로는본인이부정수급을할의도가없었거나, 부정수급을본인이신고했을경우에는고의성이작다고판단하여반환금으로적용한다. 한편거짓말을하거나의도적으로수입을속였을경우에는고의성이있다고판단하여징수금을적용한다. 5) 부정수급사례 1 사례 1: 생활보호수급자의타제도부정수급 43) 2007년 12월생활보호수급자인홋카이도다키가와시에거주하는전폭력단단원과그의아내가개호택시비를부정수급한사실이밝혀졌다. 이부부는삿포로시의병원까지의왕복택시비로회당 25만 ~35만엔, 총 2억 4,000만엔을청구하였으며다키가와시는이를인정하여계속지급했다. 부부는구급장비를갖춘택시로약 85킬로미터떨어진삿포로시의병원까지매일통원하였다며택시비를신청하였는데, 어떤날은 1일 2번이나왕복했다고신청한것으로밝혀졌다. 삿포로시병원의주치의는 증상이심각하기때문에거주지병원이아닌, 계속진찰해온의사가진찰하는편이좋다, 입원이아니라통원이바람직하다 라고판단을내렸으며이러한진단결과가택시비청구의원인이되었다고한다. 하지만경찰조사결과에의하면실제로다키가와시에서삿포로시까지통원해진찰을받은적은거의없는것으로밝혀졌다. 부부는다키가와시내의집은그대로놔둔채삿포로시에도맨션을구입해거주하면서통원했던것으로조사되었다. 전폭력단원인남편은항상마스크를쓰고, 진단시에 43) 産経新聞 (2013) 발췌및참고하여작성

278 264 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 는쓰러질것같은동작을하면서몸을떨곤했지만, 실제로는저녁시간이면환락가를빈번하게드나들며음주를즐겼다고한다. 부부는생활보호급여로각성제와고급자동차를구입하는한편, 일부금액을폭력단원에게건넨것으로밝혀졌다. 홋카이도경찰서는이부부와개호택시회사대표, 그리고이회사의 40대사원을사기등의혐의로체포하고부부에대한생활보호급여를정지하였다. 삿포로고등재판소는당시의다키가와시복지사무소장과복지과장등에게급여와관련된조사를충분히하지않은중대한과실이있다고인정해 1억 3,500만엔의배상을명령하였다. 2 사례 2: 폭력단원의부정수급 44) 홋카이도의시즈나이경찰서는 2017년 6월 26일사기와사기미수혐의로폭력단원등 3인을체포하였다. 이들은 2016년 2월부터 12월까지폭력단원인사실을숨기고생계부조 126만 550엔과의료부조등 (37만 3,330엔상당 ) 을수급한것으로밝혀졌다. 3 사례 3: 자산은폐 45) 홋카이도의무로란시의한남성은 1,000만엔이넘는현금이있음에도, 이를감추고 9월에생활보호급여를신청하여 9월 21일부터 10월 31 일까지의생활보호급여로 10만 5,986엔을부정수급하였다. 무로란시에의하면이남성이생활보호수급신청시에제출한예금통장이파손되어기재부분이보이지않아은행에조회한결과, 신청전에예금을수차례에걸쳐인출한사실이밝혀졌다. 무로란시의담당자가남성에게이사실 44) 北海道新聞 ( ) 45) 北海道新聞 ( )

279 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 265 을확인한결과이남성은예금을현금화하여자택에보관하고있다고밝 혀, 담당자는악질적인자산은폐로보고무로란시경찰서에상담을의뢰 하였고, 이남성은수급한생활보호비전액을무로란시에반환하였다. 4 사례 4: 빈곤비즈니스 46) 빈곤비지니스란생활보호수급자, 홈리스등사회적약자를이용하여수입을얻어내는불법사업을의미한다. 보통사회적겉에서는사회적약자를도와주는것처럼보여지지만사실은그들을착취하여이익을얻는것을빈곤비즈니스로언급한다. 대표적인사례로는생활보호대상자를대상으로하는숙박소, 인터넷카페, 소비자금융등을들수있다. 특히최근에는홈리스등을시설에입주시켜생활보호를신청하도록권유한후에, 생활보호급여를집세및관리비명목등으로착복하는사례가급증하고있다. 빈곤비즈니스업자가운영하는숙박시설에서거주하는생활보호수급자는생활보호급여 (1인당월 11만 6,000엔 ) 를전액숙박시설을운영하는업자에게식비및숙박비명목으로건넨후에, 매월 5,000 엔의생활비를받으며생활해야했다. 3. 일본의사각지대 가. 사각지대유형및현황 1) 생활보호포착률로본사각지대의현황 생활보호제도수급에필요한조건을모두충족하지만여러요인으로 46) 국외출장결과보고서 (2017) 및헤럴드경제 ( ) 인용및수정.

280 266 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 급여를받지못하는사람을적격비수급자로정의할수있는데, 일본의경우생활보호행정에서생활보호수급적격자를배제하는대표적인수법으로문전박대작전 ( 미즈기와사쿠센 : 水際作戰 ) 을들수있다. 문전박대작전은지방자치단체의복지사무소가건강및경제상의이유등으로생활보호법에의한생활보호수급을희망하는생활곤궁자를담당직원이이런저런이유를붙여신청서류를교부및수리하지않고담당창구 [ 미즈기와 ( 水際 ): 물가라는의미 ] 에서돌려보내, 대상자를줄이는행위를말한다. 이와같은문전박대작전은지방자치단체가부담해야하는생활보호급여에대한지출을최소화하기위한것인데, 이로인해굶어죽거나자살하는사람이계속발생하는등문제점을드러내고있다. 일본의생활보호제도에서가장큰문제중하나로적격비수급자가많은점을들수있다. 일본의생활보호제도는가구인원, 연령, 지역을기준으로하여최저생활비를산출하고, 여기에의료비등개별사정을반영하여필요한비용을추가한금액을생활보호기준액으로설정하고있다. 따라서신청자가생활보호기준액보다수입이적을경우생활보호급여를수급할수있는데, 실제로생활보호기준액보다수입이적은가구의생활보호수급비율을 생활보호포착률 이라명칭하고있다. 후생노동성의내셔널미니멈 (National Minimum) 연구회에서는 2010년에소득만을반영한보호가구비율 ( 포착률 ) 과자산까지반영한보호가구비율 ( 포착률 ) 의추계결과를공표했다. 전국소비실태조사를이용한포착률은최저생활비를 생활부조+교육부조 를기준으로계산했을때에는소득만인경우 29.6%, 자산을고려한경우에는 87.4% 로계산되었다. 한편최저생활비를 생활부조+교육부조+주택부조 를기준으로계산했을때에는소득만인경우 28.3%, 자산을고려한경우에는 75.8% 라는결과가나왔다. 한편후생노동성의국민생활기초조사 (2007

281 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 267 년 ) 를기준으로한조사결과에의하면총 4,802만가구중에서소득이생활보호기준액미만인저소득가구는 597만가구에달하는것으로조사되었다. 한편소득이생활보호기준액미만인저소득가구중에서저축액이생활보호기준액 (1개월) 보다적고, 주택대출이없는등자산을고려한저소득가구는 229만가구인것으로밝혀졌다. 당시의생활보호가구가 108만가구인점을고려하면생활보호기준액보다수입이적은저소득가구중에서생활보호제도의수급을받는저소득가구의비율은소득만을반영할경우 15.3%[108만가구 /(108만가구 +597만가구 )], 자산까지반영해도 32.1%[108만가구 /(108만가구 +229만가구 )] 에불과한상태이다 ( 厚生労働省, 2010). 후생노동성은이러한연구를정기적으로실시하겠다고밝혔지만, 이후조사결과는공표되지않고있는상황이다. 한편민간연구자에의한생활보호포착률분석은 1990년대이후계속이뤄지고있는데, 최근의분석결과로는도무로 ( 戸室健作, 2016) 를들수있다. 도무로의분석결과에의하면일본의생활보호포착률은 1992년에 14.9% 였으나 2002년에는 11.6% 까지하락했다가, 이후다시상승하기시작하여 2012년에는 15.5% 에달하고있는것으로조사되었다. 도무로는최근들어생활보호포착률이상승한원인으로과거에비해빈곤문제를다루는사회운동이활발해진점과이를다루는매스컴의보도가증가함에따라문전박대작전이감소한점을들고있다. 하지만전체적으로보면최근 20년간생활보호포착률은 10% 전반에머무르고있는상태로, 생활보호기준액이하의수입에도불구하고약 80% 가넘는저소득가구가생활보호제도에서계속해서배제되고있는상태라고할수있다. 2) 빈곤율로본사각지대의현황 일본정부가최근 (2017 년 6 월 27 일 ) 발표한빈곤율을적용할경우에

282 268 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 도일본의빈곤층이약 2,000만명에이르는것으로짐작할수있다. 2015년일본의빈곤율은 15.6% 로 6명중 1명, 즉약 2,000만명이빈곤상태에놓여있는상태이다. 일본정부는 2014년 4월에소비세율인상 (5% 에서 8% 로 ) 에의한저소득층의부담을완화할목적으로저소득층에게 1인당 1만엔의특별급여를지급하였는데, 지급대상인주민세균등분 ( 주민세중에서소득수준에관계없이납부하는부분 ) 이면제되는가구에속하는가구원은약 2,400만명이었다. 이를참고하면일본의빈곤층은상대적빈곤율을기준으로했을때약 2,000만명, 주민세균등분의면제대상을기준으로했을때약 2,400만명으로추계할수있다 ( 内閣府, 2016). 그림 6-18 일본의전체빈곤율추이 자료 : 内閣府.(2016). 平成 27 年版子ども 若者白書. 이처럼일본의상대적빈곤율이계속증가하고있는이유로는고령자의증가와비정규직의증가등으로격차가확대되고있는점을들수있다. 2016년 10월현재, 일본의고령화율은 27.3% 까지상승하였으며, 75 세이상후기고령자의비율도 13.3% 까지상승한상태로고령자인구만

283 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 269 3,459만명 ( 후기고령자 1,691만명 ) 에달하고있다. 고령화가진행됨에따라빈곤율이증가하는주요한요인으로는노후자금부족을꼽을수있다. 일본은대부분의고령자가공적연금을받고있지만, 모든고령자가충분한정도의연금을수령하고있지는않다. 일본의고령자에대한저연금및무연금실태를나타내는통계는많지않으나, 2008년기준으로 65 세이상고령자중무연금자는약 42만명으로추정되고있다. 47) 또한 2014년기준으로노령연금수급자중 1층부분인노령기초연금만지급받는수급자는 767만명으로, 이들의월평균연금수령액은 5만 40엔에불과한상태이다. 부부가동시에연금을수령해도월평균연금수령액은약 11만엔으로, 이는 2인가구표준생계비 15만 8,890엔을크게밑도는수준이기때문에연금급여만으로는표준적인생활을유지하기가어렵다고할수있다 ( 厚生労働省年金局, 2015). < 표 6-32> 기초연금수급자의월평균연금수령액추이 ( 단위 : 엔, 연도말기준 ) 구분노령기초연금장애기초연금유족기초연금 ,596 (49,371) 54,682 (49,632) 54,856 (49,987) 54,622 (49,958) 54,497 (50,040) 73,936 (74,185) 73,816 (74,089) 73,479 (73,759) 72,607 (72,890) 71,995 (72,265) 80,781 (67,002) 80,424 (66,583) 80,534 (66,858) 80,194 (66,894) 80,404 (68,378) 주 : ( ) 안은노령기초연금만수령하고있는사람의월평균연금수령액. 자료 : 厚生労働省年金局.(2015). 平成 26 年度厚生年金保険 国民年金事業の概況 平成 27 年 12 月. 47) 厚生労働省.(2008). 無年金 低年金の状況等について 第 8 回社会保障審議会年金部会

284 270 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 < 표 6-33> 항목및가구인원별표준생계비 (2015년 4월기준 ) ( 단위 : 엔, 연도말기준 ) 가구원 항목 1인 2인 3인 4인 5인 식료품 27,800 34,050 45,800 57,550 69,300 주거관계 43,190 58,260 50,360 42,460 34,560 의복, 신발 4,740 5,950 7,830 9,700 11,580 잡비 1 27,370 36,890 56,030 75,190 94,340 잡비 2 11,620 23,740 27,100 30,450 33,800 합계 114, , , , ,580 자료 : 人事院.(2015). 平成 27 年人事院勧告. 나. 복지급여시스템의문제점 48) 상술한아베정권의사회보장제도개혁정책은제도의지속가능성을높이는데중점을두고있으며, 이로인한사회보장의급여삭감과환자와이용자, 그리고일본국민의부담이증가하고있다. 사회보장급여삭감의대표적인예는마크로경제슬라이드의상시발동, 후발의약품의사용장려, 지역포괄케어시스템의구축, 생활보호의급여비삭감등을들수있다. 또한환자와이용자, 그리고일본국민의부담증가항목으로는일정소득이상고령자의본인부담률인상, 건강보험및개호보험, 그리고연금제도의보험료인상과소비세율인상추진등을들수있다. 이러한정책중에서한가지염려되는점은최근빈곤과소득격차가확대되고있는가운데생활보호급여가계속삭감되고있는점이다. 아래표는민주당정권시대인 2011년과현아베정권시대인 2015년의가구구성별최저생활보장수준의구체적사례를나타내고있는데, 표준 3인가구와모자가구모두 2011년에비해 2015년의급여가삭감 48) 김명중. (2018a) 년출판예정에서인용.

285 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 271 된것을확인할수있다. 이는 2013 년부터 2015 년의 3 년간생활보호기 준액이하향조정 ( 주택부조기준과동계가산의하향조정 ) 된결과로아 베정권의사회보장관련급여삭감정책의영향을받았다고할수있다. < 표 6-34> 가구구성별최저생활보장수준의구체적사례 (2011년, 2015년 ) ( 단위 : 엔 ) 연도 유형 구분 1급지-1 1급지-2 2급지-1 2급지-2 3급지-1 3급지-2 표준 3인 생활부조 175, , , , , ,680 가구 (33세, 주택부조 69,800 59,000 53,000 46,000 40,100 34,100 29세, 세 ) 합계 244, , , , , ,780 모자 생활부조 193, , , , , ,300 가구 (30세, 주택부조 69,800 59,000 53,000 46,000 40,100 34,100 4세, 2세 ) 합계 263, , , , , ,400 표준 3인 생활부조 160, , , , , ,640 가구 (33세, 주택부조 69,800 51,000 56,000 46,000 42,000 42,000 29세, 세 ) 합계 229, , , , , ,640 모자 생활부조 189, , , , , ,900 가구 (30세, 주택부조 69,800 51,000 56,000 46,000 42,000 42,000 4세, 2세 ) 합계 259, , , , , ,900 자료 : 厚生働省社会 援護局保護課. 生活保護制度の概要等について, 2011년 4월 19일, 第 1 回社会保障 審議会生活保護基準部会자료 4, 厚生労働省社会 援護局保護課 生活保護制度の概要等について 2016년 5월 27일, 第 23 回社会保障審議会生活保護基準部会참고자료 1을이용해저자작성. 사회보장관련예산의삭감을중심으로하는사회보장개혁은헌법 25 조 1항에기재된생존권을공동화하는정책으로빈곤과소득격차문제를지금보다심화시킬가능성이높다. 사회보장제도의충실을위해소비세율을인상하겠다는일본정부의약속이지켜졌다고믿는일본국민이과연얼마나있을까? 일본정부는사회보장제도의지속가능성을높이기위해국민의부담을증가시키고정부지출을축소하는정책을펴고있다.

286 272 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 그러나지금과는상황이전혀다른시대에만들어진제도를유지하는게얼마나국민에게도움이되는지신중히생각해야하지않을까생각한다. 시대적인상황을고려하여더많은국민이혜택을받을수있고신뢰할수있는과감하고적절한사회보장개혁이실시될필요가있을것으로사료된다. 다. 사각지대해소정책 49) 1) 생활곤궁자자립지원제도의실시 일본정부는생활보호의적용대상은아니지만, 생활보호를수급할가능성이있는사람으로자립을기대할수있는사람을지원하기위해, 생활곤궁자자립지원법을신설하여 2015년 4월 1일부터생활곤궁자자립지원제도를실시하고있다. 이제도는생활보호를수급하지않고있는생활곤궁자에대한제2의사회안전망을전국적으로확충하여, 포괄적으로지원하는것을목적으로하고있다. 생활곤궁자자립지원제도는질병, 실업, 채무등에의해생활이어려운상태인사람을생활보호를수급하기이전단계부터지원하는제도로, 생활보호제도시행기관인복지사무소를설치하고있는지방자치단체가주체가되어민관협동으로지역의지원체제를구축하여, 자립상담지원, 주거확보급여지급, 취로준비지원, 일시적인생활지원, 학습지원, 가계상담지원, 기타생활곤궁자의자립촉진에관한포괄적인사업을하도록설계되었다. 49) 이하내용에서별도인용표기가없는부분은厚生労働省社会 援護局地域福祉課 (2015) 와厚生労働省 (2017a) 生活困窮者自立支援法の施行狀況 를발췌및참고하여작성한부문임

287 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 273 상술한바와같이일본에서는비정규직근로자가증가함에따라소득격차가확대되고있는데, 연간수입이 200만엔이하인급여소득자는 2000년 18.4% 에서 2013년에는 24.1% 로증가하였다. 또한생활고등으로인한고등학교중퇴자가 2013년시점에서약 6만명에달하고있으며, 이시점에등교를거부하고있는중고생도약 15만명에이르는것으로조사되었다. 생활보호수급가구의약 25%( 모자가구의경우에는약 41%) 의가구주는그부모도생활보호수급을받은것으로밝혀져빈곤이대물되고있는문제점이지적되었다. 또한생활보호수급가구의대학진학률은일반가구보다낮게나타나고있는데, 대졸자의빈곤율은 7.7% 인데비하여, 고졸자는 14.7%, 고교중퇴자를포함한중졸자는 28.2% 로높게나타났다. 생활곤궁자에대한지원제도는생활곤궁자자립지원제도가시행되기이전부터마련돼있었다. 하지만이러한지원제도가일부지방자치단체에서만시행되고있는점, 분야별로따로따로시행되고있는점, 조기지원으로연결되지못하는점등이문제점으로지적되어정부를중심으로하는획일적이고통일된제도의시행이요구되어왔다. 따라서일본정부는이러한문제점을해결할목적으로생활보호법을개정하여생활곤궁자자립지원제도를시행하였다. 생활곤궁자자립지원제도에대한비용은중앙정부와지방자치단체가분담하고있는데, 각사업에대한중앙정부부담비율은아래표에제시되어있다.

288 274 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 그림 6-19 생활보호제도의개정과새로운생활곤궁자대책의전체상 자료 : 厚生労働省.(2015). 新たな生活困窮者自立支援制度について 平成 25 年 10 月. < 표 6-35> 생활곤궁자자립지원제도중앙정부분담비율 사업자립상담지원사업, 주거확보급여취로준비지원사업, 일시생활지원사업가계상담지원사업, 학습지원사업, 기타생활곤궁자의자립촉진에필요한사업 중앙정부분담비율 자료 : 厚生労働省.(2015). 新たな生活困窮者自立支援制度について 平成 25 年 10 月. 3/4 2/3 1/2 1 자립상담지원사업 자립상담지원사업은생활곤궁자자립지원제도의핵심사업중하나라고할수있는데, 이사업은현재생활보호의수급자는아니지만, 장래생활보호를수급할가능성이있는자로자립이기대되는자를주된대상으로하고있다. 자립상담지원은복지사무소를설치하고있는지방자치단체가직접시행하거나위탁하여시행하도록하고있는데, 후생노동성의최근조사에의하면법시행후 1년이경과한 2016년 4월 1일현재 901개지방자치단체가시행하고있으며, 이용건수는 2만 2,430건에달하고있는것으로조사되었다 ( 취로지원대상자의취업률은 56.2%).

289 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 275 운영형태는 직영 이 40.3%, 위탁 이 48.9%, 위탁+직영 이 10.8% 로, 전체의약 60% 가 위탁 운영되고있었다. 주된위탁처로는 사회복지협의회 가 76.0% 로가장많았고, 다음으로 NPO법인 (12.6%), 사회복지법인 ( 사회복지협의회이외 ) (8.0%) 의순이었다. 전체종사자수는 4,426명으로, 직책별로는상담지원원 (2,582명), 취로지원원 (1,733명), 주임상담지원원 (1,276명), 기타사무원등 (437명) 의순으로나타났다. 2 주거확보급여금 주거확보급여금은이직등에의한경제적인어려움에의해주거를상실하거나또는주거를상실할염려가있는자에게지원금을지급하여안정된주거를확보하고취업하여자립하게하는것을목적으로하고있다. 주거확보급여의지급대상자및요건은다음과같다. < 표 6-36> 주거확보급여의지급대상자및요건 구분 신청일현재 65세미만으로이직한지 2년이내인사람, 이직전에가구의생계를주로유지하고있던사람, 지급대상자공공직업안정소에구직신청을하고있는사람, 일본정부의고용시책에의한급여등을수급하고있지않은사람수입, 자산, 취직활동요건으로구분되며, 지급액은임대주택의집세 ( 상한액은주택부조특별기준액, 도쿄도 1급지의경우 1인가구 5 지급요건만 3,700엔, 2인가구 6만 4,000엔 ) 가지급된다. 지급기간은원칙적으로 3개월 ( 성실하게구직활동을하고있다고판단되는경우에는 3개월연장가능, 최장 9개월 ) 신청한달의가구수입합계액이기준액 ( 시정촌민세균등할부분이수입요건비과세가되는수입액의 2분의 1)+집세이하여야하며, 집세는주택부조별기준액이상한신청시가구의예금및저금합계액이기준액 6( 단, 100만엔을넘자산요건지않는금액 ) 이하일것 ( 도쿄도 1급지의경우 1인가구 50만 4,000 엔, 2인가구 78만엔, 3인가구 100만엔 ) 헬로워크에서월 2회이상직업상담을받거나, 지방자치단체에서월구직활동요건 4회이상의면접지원등을받은사람자료 : 厚生労働省.(2015). 新たな生活困窮者自立支援制度について 平成 25 年 10 月. 내용

290 276 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 3 취로준비지원사업 취로준비지원사업은생활곤궁자가일반기업등에종사할수있도록기초적인능력 ( 생활훈련, 사회훈련, 기능습득훈련 ) 형성을지원하는사업으로, 복지사무소를설치하고있는지방자치단체에서시행하며최장 1년간지원된다. 2016년도현재취로준비지원사업을실시하고있는지방자치단체는 355곳 ( 전체지방자치단체의 39%) 로 2015년의 253곳 ( 전체지방자치단체의 28%) 에비해크게증가하였다. 4 일시생활지원사업 일시생활지원사업은각지방자치단체에서홈리스에대한대책으로실시하고있는홈리스긴급일시숙박사업 ( 셸터 ) 및홈리스자립지원센터를참고하여이를제도화한사업이다. 복지사무소를설치하고있는지방자치단체는주거가없고소득이일정수준이하인생활곤궁자에대해서원칙적으로 3개월간 ( 최대 6개월간 ) 숙박장소및식료품과의류등을제공하고있다. 이사업을실시하고있는지방자치단체는 2015년 172곳 ( 전체지방자치단체의 19%) 에서 2016년에는 236곳 ( 전체지방자치단체의 26%) 으로증가하였다. 5 가계상담지원사업 가계상담지원사업은상담을통해상담자가가계상황을구체적으로이해하고본인스스로가계를관리하려고하는의욕을높여, 가계관리능력을향상시키기위한지원을하는제도라고할수있다. 지원업무에는가계관리지원 ( 가계부작성및출납관리지원 ), 체납 ( 세금, 공과금,

291 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 277 집세등 ) 해소, 각종급부제도등의이용에대한지원, 채무관리에관한지원 ( 다중채무자를위한상담창구연계등 ), 대출알선등을들수있다. 가계상담지원사업은지방자치단체가직접할수도있고, 사회복지협의회또는소비생활협동조합등대출기관에위탁할수도있다. 가계상담지원사업을시행하고있는지방자치단체는 2015년의 205곳 ( 전체지방자치단체의 23%) 에서 2016년에는 304곳 ( 전체지방자치단체의 34%) 으로크게증가하였다. 6 아동에대한학습지원사업 아동에대한학습지원사업은빈곤의대물림을방지하기위해생활보호수급가구를포함해생활이어려운가구및한부모가정의아동에대해서학습지원을해주는사업이다. 아동에대한학습지원사업을시행하고있는지방자치단체는 2015년의 300곳 ( 전체지방자치단체의 33%) 에서 2016년에는 402곳 ( 전체지방자치단체의 47%) 으로증가하는등전체생활곤궁자자립지원제도중에서가장많은지방자치단체가시행하고있는것으로파악되었다. 2) 생활복지자금대출제도 50) 생활복지자금대출제도는자금확보가어려운가구등을대상으로필요한자금을융자하는제도로, 현재도도부현의사회복지협의회가맡고있다. 제도의기본취지는생활자금을지원하는것으로다른부채를상환하기위한목적으로는이용할수없으며, 대출을신청하기위해서는해당 50) 김태완 (2016) 의일본부분을인용. 자세한내용은동보고서 제 4 장해외사례제 3 절일본 의내용을참조하기바람.

292 278 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 지역에거주해야한다. 생활복지자금대출제도의대상가구는저소득자 가구, 장애인가구, 고령자가구로자세한내용은 < 표 6-37> 와같다. < 표 6-37> 생활복지자금대출조건 저소득가구 장애인가구 대상 상태필요한자금을다른금융기관등에서빌리기어려운가구 ( 주민세비과세가구 ) 신체장애인수첩, 요육수첩, 정신장애인보건복지수첩을교부받은자가속한가구 ( 현재장애인종합지원법에의한서비스를이용하고있는등이와동등하다고인정되는자를포함 ) 65세이상고령자가속한가구 ( 일상생활상요양또는개호를고령자가구필요로하는고령자등 ) 주 : 요육은장애가있는아동을위해이루어지는의료및보육을의미함. 자료 : 一本厚生勞動性홈페이지재구성. 생활복지자금대출제도에는저소득자등이개인의목적과용도에따라대출받을수있는종합지원자금대출, 복지자금대출, 교육지원자금대출, 부동산담보형생활지원자금대출등 4가지가있다. 대출신청자는원칙적으로연대보증인이필요하지만, 연대보증인이없는경우에도대출받는것은가능하다. 단, 연대보증인이있는경우에는무이자금리가적용되는데에비해연대보증인이없는경우에는연 1.5% 의금리가적용된다. 3) 개정주택세이프티넷법의시행 일본정부는 2017년 4월 19일참의원본회의에서개정주택세이프티넷법을통과시켰다. 이법률은고령자, 저소득자, 자녀양육가구등을 주택확보요배려자 로정의하고지방자치단체 ( 도도부현 ) 별로빈집을등록하는제도를신설하여, 임대주가등록한빈집을활용하는것으로주택

293 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 279 확보요배려자의입주를촉진하는제도이다. 전국각지에서증가하고있는빈집문제와증가하고있는고령자등에대한입주차별문제를동시에해결하기위한시책이라고할수있다. 국토교통성은 2020년말까지전국에서총 17만 5,000호의등록주택을확보할계획이다. 또한저소득층이주거빈곤 ( 하우징푸어 ) 에서탈피할수있도록임대주에게월최대 4 만엔 ( 정부 2만엔, 지방자치단체 2만엔 ) 을지급할계획이지만아직구체적인사항은정해지지않은상태이다. 4) 고용보험제도의확대 1 고용보험의적용범위확대 일본정부는단시간근로자및파견근로자에대한고용보험의적용범위를 2010년 4월 1일부터확대 적용하였다. 개정이전의대상자는 6개월이상고용예정자와 1주일간의소정근로시간이 20시간이상인자였는데, 개정이후에는 31일이상의고용예정자와 1주일간의소정근로시간이 20시간이상인자로적용범위를확대하였다. 후생노동성은이개정에의해새롭게약 221만명이고용보험의적용을받게되었다고발표하였다. 2 고용보험료의소급납부허용 일본의고용보험제도는사업주가고용보험법을준수하지않아고용보험에가입하지못한근로자등을구제하기위해서퇴직이후에도고용보험의가입절차를거칠경우고용보험료를납부할수있도록하고있다. 단, 고용보험의보험료를소급하여납부할수있는기간은최대 2년까지로제한하였다.

294 280 사회보장제도수급자선정적격성제고및사각지대축소를위한모니터링 3 65 세이상고령자에게도고용보험확대적용 2016년까지는 65세이상은 65세이전부터계속하여고용되어있는경우, 고연령계속피보험자 로서고용보험피보험자자격을유지할수가있었다. 2017년 1월부터는 65세이후신규고용된사람도고용보험의적용대상으로확대적용되게되었다. 이들은 고연령피보험자 로분류되며기존의 고연령계속피보험자 도이명칭으로통일됐다. < 표 6-38> 고용보험기본수당의수급기간 ( 단위 : 일 ) 피보험기간 구분연령 1년 1년이상 5년이상 10년이상미만 5년미만 10년미만 20년미만 20년이상 30세미만 세이상 35세미만 사업소의도산, 35세이상 해고등에의한 45세미만 이직자 45세이상 세미만 60세이상 65세미만 세미만 300 취직이곤란한 45세이상 150 사람 ( 장애인등 ) 세미만 일반이직자 전연령 자료 : 厚生勞動性홈페이지재구성. 5) 단시간근로자의공적의료보험및공적연금의적용대상확대 2017 년 4 월 1 일부터후생연금보험의피보험자수가상시 501 명이상 인기업에근무하는단시간근로자 51) 에추가적으로피보험자수가상시 51) 단시간근로자 : 근무시간및근무일수가상시고용자의 4 분의 3 미만으로 1 1 주일의소

295 제 6 장주요국사각지대와부정수급관리사례연구 명이하인기업중에서노사합의에근거하여신청한법인및개인사 업소와지방공공단체에속하는사업소에근무하는단시간근로자도후생 연금보험및건강보험이적용되게되었다. 6) 최저임금인상 일본정부는 2008년 7월 최저임금의일부를개정하는법률, 이른바개정최저임금법을시행한이후, 최저임금인상률을상향조정하였다. 2017년의전국평균최저임금은 848엔으로 2016년의 823엔에비해 3% 나증가하여 2년연속 3% 대의인상률을유지하였다. 그림 6-20 일본의전국평균최저임금및전년대비인상률추이 자료 : 厚生勞動性 (2017). 各国労働省及び統計局자료. 정근로시간이 20 시간이상인자, 2 고용기간이 1 년이상기대되는자, 3 임금월액이 8.8 만엔이상인자, 4 학생이아닌자.