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3 서언 1 서언 정보및과학기술혁명이라는급격한사회변동으로미래에대한불확실성이증가하고있습니다. 뿐만아니라고령화사회의도래, 가족구조의변화, 노동시장의변화에따른새로운갈등의등장으로오늘날한국사회는고도의갈등사회로진입하고있다고말할수있습니다. 지식정보사회에서나타나는다양한집단들간의, 개인간의사회갈등을해결하기위해서는무엇보다이해당사자들의상이한입장과가치관을고려하여사회적합의를이끌어내는것이중요합니다. 인터넷의확산에따른정보사회전면화시대의도래는지금까지공론과정에서소외되었던대중들의참여를가져왔습니다. 이는쌍방향성, 익명성, 개방성을특징으로하는사이버공간의확장에기인한것으로참여민주주의의원형을실현할수있게되었다는낙관론을불러오기도하였습니다. 하지만익명성과불확실성은새로운갈등과불신을불러왔습니다. 최근스위스국제경영개발원 (IMD) 에서발표한우리나라의 2006년사회응집력순위 (48위/61개국) 는우리사회가저신뢰국가임을보여주고있습니다. 우리나라가성장, 복지, 사회통합등을실현하기위해서는집단및계층간의사소통에기초한합의도출이무엇보다필요합니다. 낮은사회응집력은사회갈등을심화하여사회적연대감의약화뿐만아니라경제전체의효율성손실을초래하기때문입니다. 최근한국인터넷진흥원이실시한 2006년하반기정보화실태조사 결과에따르면, 현재국내인터넷이용자수는 3,412만명이며인터넷이용률은 74.8% 인것으로나타나고있습니다. 이러한결과는사이버공간이새로운민주주의의장으로서의역할을할수있음을보여준다고할수있습니다. 이보고서는사회적갈등을해결하기위해또한사회적합의를이끌어내기위한방안을다각적으로모색했습니다. 보고서작성에는본원미래전략연구실의이호영박사와연구를도와주신서울시립대이

4 2 건교수, 충북대이항우교수, 서울대이준웅교수, 숭실대서문기교수님이참여해주셨습니다. 또한 KDI의김동영교수님께서자문을해주셨습니다. 과제의성립과수행에서노고를아끼지않으시고끝까지수고해주신여러선생님들께깊이감사드립니다. 2006년 12월정보통신정책연구원 원장 석호익

5 서언 3 목 차 서언 1 요약문 9 제 1 장서론 25 제 1 절논의의배경 25 제 2 절연구의목적및내용 28 제 2 장사회적합의이론 30 제 1 절사회계약론을통해본사회합의 사회계약설 결론및시사점 40 제 2 절공공갈등해결을위한합의형성모델의원리와실제 합의형성절차의성패를가름하는요인 합의형성모델의절차 48 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 51 제 1 절문제제기 51 제 2 절사회적합의의기초조건 공동체의구조적원리 복잡계와사회적합의 56 제 3 절사회갈등의구조와합의형성과정 갈등의개념과전개양상 갈등과합의기제에대한기본틀 62 제 4 절사회적합의와정부의역할 66

6 4 1. 합의의구조적조건 합의형성전략 정부의신뢰구조 71 제 5 절정책적대안 의사소통의합리성 합의형성에대한평가기준 78 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 82 제 1 절서론 82 제 2 절인터넷과민주주의 84 제 3 절온라인포럼과민주적의사결정 : 세계각국의사례 지방정부의 Civic Networking 중앙정부의온라인공중자문 (Online Public Consultation) 99 제 4 절온라인토론과합의형성 온라인토론과플레이밍의문제 온라인토론과사회자의역할 111 제 5 절결론 116 제5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 122 제 1 절정보화사회의합의기반창출의필요성 122 제 2 절인터넷이용의확산에따른인터넷을통한사회갈등의통제가능성 한국사회인터넷이용자의증가와새로운담론공중의등장 인터넷토론 : 공론장 모형과 난장 모형 인터넷의문화 기술적특징과통제가능성 134 제 3 절정보사회의숙의민주주의이론과실험 숙의민주주의이론과사회적합의의가능성 138

7 서언 5 2. 숙의민주주의구현을위한제도적장치와실험 140 제 4 절사회적숙의를위한커뮤니케이션의구조적, 규제적조건의통제 커뮤니케이션의구조적, 규제적조건 인터넷의커뮤니케이션구조적, 규제적조건 인터넷커뮤니케이션조건에따른주요연구결과 인터넷숙의여론조사에대한커뮤니케이션구조적, 규제적조건적용가능성 154 제 5 절결론과제언 : 인터넷을활용한갈등관리및합의형성시스템제공 인터넷숙의시스템 의조건 인터넷숙의시스템의설치및운영 인터넷숙의시스템운영상의고려사항 165 제 6 장한국사회의갈등해소기제및사례연구 168 제 1 절한국의사회갈등과사회적합의의차원 한국의사회갈등과합의메카니즘 한국사회의합의를가로막는요인 171 제 2 절갈등조정을위한기존제도검토 갈등관리를위한정부내조정기제 공공기관의갈등관리를위한법률안 176 제 3 절사회갈등해결프로세스 : 국내외사례분석 국내사례 국외사례 212 제 7 장결론및정책적시사점 219 참고문헌 227 부록 1. 합의형성기구 (Consensus Building Institute) 개괄 242

8 6 표목차 < 표 2-1> 합의형성모델 49 < 표 3-1> 현대사회의구조적원리의비정합성 54 < 표 3-2> 사회적합의형성에대한평가기준 80 < 표 4-1> PEN의정보및소통서비스메뉴 93 < 표 5-1> 2004년 11월, 전국 5대도시 1,500명조사인터넷활동시간 127 < 표 5-2> 2005년 11월, 전국 5대도시 1500명조사인터넷활동시간 127 < 표 6-1> 주요국책사업공사중단기간및사업철회시손실규모 169 < 표 6-2> 정부의최고위급정책조정기구 174 < 표 6-3> 분야별분쟁조정제도 175 < 표 6-4> 정책사례 8개와관련부처 180 < 표 6-5> 정부의역할별갈등사례유형화 180 < 표 6-6> 방폐장건설정책추진경과 182 < 표 6-7> 호주제폐지정책전개과정 188 < 표 6-8> 여성할당제정책전개과정 192 < 표 6-9> 온라인음악서비스업체의법적공방및정부의개입일지 199 < 표 6-10> 비정규직법안을둘러싼각측의입장 202 < 표 6-11> 비정규직법안관련진행현황 203 < 표 6-12> NEIS 관련일지 207 < 표 6-13> 전교조 vs. 교총 (NEIS 외분쟁이슈정리, 2001~2006) 209 < 표 6-14> 로스쿨정책진행경과 210

9 서언 7 그림목차 [ 그림 1-1] 한국의사회발전과기술발전 27 [ 그림 3-1] 갈등및합의기제에대한기본틀 63 [ 그림 3-2] 갈등의상호작용과파레토최적 64 [ 그림 3-3] 사회발전단계와사회갈등 68 [ 그림 3-4] 한국사회의신뢰구조 72 [ 그림 3-5] 사회갈등의유형별조정방향 73 [ 그림 5-1] PICOLA( 컴퓨터인터페이스 ) 157 [ 그림 5-2] PICOLA( 휴대전화 / 스마트폰인터페이스 ) 157 [ 그림 5-3] 사회적숙의시스템 167 [ 그림 6-1] 사회갈등의변화양상 171 [ 그림 6-2] 한국사회의합의를가로막는네차원 173 [ 그림 7-1] 사회적합의수준제고의의미 220 [ 그림 7-2] 사회적합의형성을위한정책방향 221

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11 요약문 9 요약문 우리가사회적합의를중시하게되는이유는예전에비해사회전반에불필요한갈등, 상식적으로납득하기어려운갈등이많이발생하고있다는인식때문이다. 정부청사앞에매일들어서는시위대들, 천성산터널, 새만금사업, 김해미래공단등국책사업에서발생하는법정싸움과시위들, 반미투쟁, 북한지원, 국가보안법폐지등으로나타나는이념대립등신문을장식하는큰제목이그러하다. 뿐만아니라매일매일경험하는작은갈등들- 지하철의자리싸움, 술취한사람의파출소난동, 학생과학부모의교사폭행, 노점상들의생존권시위등을접하면서왜우리는조그만이익에이리도연연해하는지이해하기어려운경우도많다. 본연구에서는합의를갈등해소의결과물 (end-product) 로간주하지않고하나의과정 (process) 으로간주한다. 여기서 사회적합의 란힘에의존하지않는갈등해소과정을의미하며 합의수준제고 는이를통해갈등의이해당사자와시민사회의문제해결능력을높이는것을의미한다. 사회적합의를위한조건은갈등해소과정에대한규범의내면화및갈등최소화로비용감축시인센티브를제공하는것이다. 따라서사회적합의과정자체는집단적학습의과정으로이해되어야한다. 본연구의목표는첫째, 사회의패러다임변화를이해하고사회적갈등해소의메커니즘을위한필요조건들을제시하는것이다. 둘째, 장기적, 반복적갈등으로인한사회적비용규모를축소하고시민의사회적학습능력을제고하기위한방안을마련하려한다. 셋째, IT의발전으로시간과비용을줄이면서합리적인사회갈등의해결과사회적합의도출을위한갈등관리절차 (conflict management procedure) 를마련해보고자한다. 사실한국사회의근대화는권위주의체제하에서이루어졌기때문에사회갈등의소지가있었더라도직접적으로표출되기어려운환경이었다. 권위주의시대에는정

12 10 부가일방적으로밀어붙이기식정책을추진하는경우가많았을뿐아니라결정과정에문제가있더라도결과만좋으면상관없다는식의성과주의가팽배하였다. 또한언론이사회갈등에관한보도자체를기피하거나사실을왜곡하는경우가많았다. 하지만이러한관행은민주화이후에도쉽게수정되지않았다. 따라서일반적으로는갈등해결을통해구성원들의사회적학습이이루어지기마련이지만이러한경험이매우부족했다고할수있다. 이는이른바압축적근대화의과정에서시민사회가성숙할조건이마련되지않았던것과맥을같이한다. 다른한편, 산업화과정에서농촌공동체의붕괴이후에도농촌적정서가계속남아있어문제해결보다는문제가없는것처럼덮어두는것이미덕으로여겨졌다는점도갈등관리절차의마련에장애요소로작용하였다. 하지만인터넷의도입과더불어시민의참여및표현욕구가많아지면서우리사회의갈등은전혀새로운국면으로접어들게된다. 오프라인에서사회적합의가잘이루어지지않는상태에서온라인에여과없이갈등이표출되기시작한것이다. 이로인해사회갈등이이해당사자뿐만아니라시민적관심사가되어결과적으로관전자가많아지는결과를낳았지만이과정에서갈등의확산및재생산을유발하는역기능이발생하기도했다. 물론인터넷을통한폭로, 고발등은밀실관행, 혹은상식이하의관행등을사라지게하는데는도움을주었다. 하지만인터넷을통한시민들의갈등에대한관여 (involvement) 는양적으로많아졌지만질적으로는별로나아진바없다고볼수있다. 오히려인터넷이여론추수형 대중주도형정치, 마녀사냥식정치가이루어지는데일조했다는비판도있었다. 1. 사회적갈등과합의형성에관한분석틀 분단이후한국사회는분열과갈등을거듭해왔지만, 이제는이를방치하지않고 내부의불신과균열을치유함으로써갈등해결을위한길을마련할때이다. 그러나 갈등현상은여전히한국사회전체를분열상태로몰아가고있으며, 조정역할을수

13 요약문 11 행해야할정치부문이그러한갈등현상을제어하여사회적통합으로이끌어가지못하고오히려갈등현상을증폭시키고있다. 하지만이러한통합을현실화시키는것은쉽지않다. 한국사회는매우복합적이기때문이다. 근대화이후유기적연대를뒷받침해주는제도적틀은서구로부터빌려왔지만사회구성원의사회적관계를규정하는시민사회의규범이나사회적의식은이를따라가지못함으로써도덕적지체 (moral lag) 현상이발생하게된다. 이로인해공공선의실행에서파행적인모습이만연하게되어사회적자원이나준거틀을사적인것으로이용하는지대추구경향이강하게나타난다. 이러한구조적조건들은사회구성원이나집단의이익을극대화함으로써전체사회의차원에서사회적합의도출이어려워지게하는결과를초래하게된다. 따라서산업화이후정보화사회의새로운틀을기초로사회갈등을완화하고합의수준을제고할수있는방안을모색해야한다. 이러한가능성은먼저한국사회의갈등의전개양상에대한과학적분석과비판적성찰을통해서얻어질수있으며, 주어진사회의갈등을조정할수있는정부의역할이중요하다. 한국사회는사적인신뢰와연고주의원리로인해공적인규칙이나제도화는취약하며, 수평적네트워크보다는수직적권위에의존하고이를동원하고자하는경향이강하기때문이다. 따라서다양한시민의식과문화, 관행을활성화하고실천할수있도록사회제반분야에서의실질적인노력이중요하다. 이와같은맥락에서, 주어진사회의합의형성을위해서는다음과같은사항을고려할필요가있다. 첫째, 합의기제에대한동의여부가필요하다. 분화및분업사회에서완전한합의형성의가능성은없으며대부분의경우부분적또는형식적합의에국한된다. 따라서상대적승리보다는공동승리를추구해야하며합의형성이가능한최적의상황을구성해야한다. 둘째, 권력의핵의분산이필요하다. 권력의불평등사회에서갈등의근원적해결이란완전한평등사회를이루는것을의미하지만이는현실적으로어렵다. 갈등의

14 12 초반기에억압적방법으로일방적해결을단시일내에강요하면폭력적갈등이발생하게된다. 이런의미에서권력의핵은분산되어야하며, 권력분산없이는각부분에서오는갈등의충격을조정할수있는능력을가지기어렵다고할수있다. 셋째, 특정계급의이익을배제하는데서오는갈등을초래하지않도록각이익의조정이선행되어야한다. 민주주의란상충된이익과상이한이해그리고권력과지위의차이에도불구하고다수사람에게관련되는공공문제에대해최대공약수를찾아나가는방향에서다수사람을공동결정에참여하게하는절차이다. 이때이익의조정절차혹은결정에이르기까지의수단과방법은때로는그결과보다더중시되어야한다. 넷째, 사회적합의형성을위한정부의역할이강조되어야한다. 한국사회의갈등은서구적의미에서의제도화과정을통해표출되는것이아니라사적연결망의친소관계에의한틀에의해규정된다. 사적연결망구조는합의형성을위한정부의역할과관련해서도합리적이고객관적인공공성을확보하지못한채해결방식을정착시키지못하게한다. 따라서정부, 시장, 시민사회의세가지축을기본으로체계통치 (system governance) 는최소한공공영역에서위계적이고수직적인통치구조로부터시장의효율성기제를도입하고시민사회와의파트너십을구축할수있는정부의역할이강조되어야한다. 2. 온라인토론과민주적의사결정 2000년도이후한국사회의집단간갈등은그이전시기에비해상당히빈번하고도광범위하게표출되고있다. 한미 FTA와군사작전통제권환수문제로부터의 약분업, 새만금간척, 안면도 굴업도 부안핵폐기장건설, 대통령탄핵, 행정수도이전, 이라크파병, 미선 효순촛불시위등에이르기까지다양한갈등사안들은적지않은사회적긴장과충돌을수반하였다. 이러한사회적갈등의표출사이에서사이버공간은시민들이이러한갈등현안들에활발하고도적극적으로개입할수있

15 요약문 13 도록해줄뿐만아니라때로는집단간갈등을증폭시키거나새로운사회적긴장을낳는장이되어가고있다. 그렇다면사이버공간에서합의형성의문화를발전시키기위한방안들이어떻게마련될수있는것일까? 사회적합의수준을높이기위하여정부는숙의민주주의모델을정책결정과정에적극적으로수용할필요가있다. 소통의탈중심성, 양방향성, 시공간장벽의극복, 공적인것과사적인것의탈경계화, 공식성과비공식성의뒤섞임, 말하기와글쓰기의탈경계화, 동시성과비동시성의혼재성, 시청각적 사회적단서의희박성등으로표현되는인터넷매체를통한소통의속성때문에, 많은연구자들은사이버공간이민주주의의발전에많은긍정적인역할을할것이라고주장한다. 따라서사이버공간의합의를위한숙의민주주의의중요성이강조된다. 숙의론자들은자유주의자들과는달리민주주의란공통의관심사에관한민주적대화와토론을통하여사적개인들을적극적인시민으로전환시키는것과긴밀히연관된다는점을강조하고, 공동체주의자들과는달리민주적대화란이미존재하는공동선혹은공통의이익을발견하는과정이아니라상호이해와합의를통하여그것을만들어가는과정으로이해한다. 그리고숙의모델은모든사람들의이익을동등하게고려해야한다는원리가시민들의숙의과정바로그자체에서실현된다고본다. 따라서이모델은공공정책의내용과방향을결정하는일에정치적대표자들뿐만아니라일반시민들의참여도매우중요한것으로간주한다. 지금까지많은연구들이숙의민주주의와공론장의원리들과관련하여유즈넷뉴스그룹이나온라인대화방과같이이용자들에의해자연발생적으로형성되는현상에주목해왔다. 하지만본연구에서는인터넷을활용하여시민들을공적의사결정과정에참여시키려는세계각국의지방및중앙정부의노력에주목할것이다. 온라인포럼과민주적의사결정은지방정부의 Civic Networking과중앙정부의온라인공중자문 (Online Public Consultation), 크게두가지로나누어생각해볼수있다. 전자의가장대표적인사례는미국의산타모니카시정부가 1989년부터운영한 Public Electronic Network(PEN) 이다. PEN은지방자치정부수준에서정보통신기술

16 14 을민주적의사결정의과정에적극적으로활용하고자노력한대표적인사례로널리알려져있다 (Doctor & Dutton 1998). PEN은시정부에대한단순한정보검색보다는시민들사이의수평적소통과시민과시정부사이의수직적소통을활성화시키는것에더많은강조점을두었다. 시의원, 시변호사, 시공무원등과같은핵심적인여론지도층인사들이 PEN을통한포럼에적극적으로참여하였으며, 이는초기의 PEN이성공할수있도록만든결정적요인들중의하나가되었다. 많은사람들이토론에참여하였으며, 많은토론집단이만들어졌다. 그리고온라인토론은정책의결정에실질적인영향을미치기도하였다. 그러나시간이흐를수록시민들과시정부의 PEN 포럼참가는점점줄어들기시작하였으며, 1995년에는단한명의선출직공무원도참여하지않게되었다. 닥터와더톤 (Doctor & Dutton 1998) 에따르면, 인신공격과비방등과같은플레이밍의빈번한발생과온라인토론의질에대한참가자들의불만족이 PEN의쇠퇴를야기한요인들중의하나가되었다. 산타모니카의 PEN과유사한사례를이탈리아볼로냐 (Bologna) 의 IperBolE에서도찾아볼수있다 (Tambini 1999). 후자는새로운정보통신기술을활용하여정부정책과의사결정에관한정보를국민들에게제공하는단계이후, 각국정부가중점적으로추진하는사업에대해뉴미디어를적극활용하여국가정책에관한공중자문을얻는일을가리킨다. 정보통신기술을활용하여정부가집행하는공공정책이슈에대한시민들의이해를향상시키고, 공공정책결정과정에대한시민들의참여를높이고, 궁극적으로공공정책의질을고양시키려는노력은 G8 국가들을중심으로한세계각국의중앙정부수준에서도활발하게이루어지고있다. 많은국가의정부들은국민들이정부웹사이트를손쉽게이용할수있도록하고, 핵심정책과서비스에대한정확하고도최신의정보와문서를정부웹사이트를통해공개할뿐만아니라, 국민들이원할경우그것을무료로받아볼수있도록하고있다. 지금까지살펴본시민들의자발적온라인토론과정부주도의온라인포럼이지닌민주적잠재성에관한논의에서가장자주그리고심각하게다루어진문제들중의

17 요약문 15 하나는온라인토론에서널리알려진욕설, 인신공격, 비방과같은적대감의표출, 즉플레이밍 (flaming) 의문제이다. 이성적 합리적토론을숙의의관건적요소로보는입장에서플레이밍은민주주의발전의장애요소이다. 그러면과연플레이밍은오프라인상호작용에비해온라인상호작용에서필연적으로두드러지게나타날수밖에없는현상이며정말민주주의를위협하는사회적행위인가? 이는매우논쟁적이다. 플레이밍의발생은온라인상호작용이갖는시청각적 사회적단서의부재혹은희박성에따른필연적인결과가아닐수도있다. 또한언론매체와많은연구자들이플레이밍을온라인상호작용의대표적인특징으로간주하지만, 플레이밍이란용어의엄밀한개념규정이아직충분히이루어지지않았다는주장도종종제기된다 (O Sullivan and Flanagin 2003). 개념규정의모호성이사이버공간에서플레이밍으로볼수없는행위까지도과도하게플레이밍으로분류하여그현상을지나치게과장하는결과를초래하기도한다. 또한플레이밍으로간주된표현들이당사자들사이에서어떻게이해되고해석되는가와관련된행위맥락에대해서는제대로된관심이거의기울여지지않았다. 플레이밍으로간주되는무례한표현혹은행위는민주적가치를둘러싼태도나입장의차이가충돌하는과정에서쉽사리동원되는하나의행위전략으로이해할수도있다. 따라서플레이밍은반드시온라인상호작용의필연적인현상이라고볼필요는없으며, 그것이또한반드시반민주적인행위라고볼이유도없다. 따라서우리는플레이밍에주목하여온라인토론의민주적함의를반드시부정적으로진단할필요도없을수있다. 나아가우리는생산적인토론을유도하기위한다양한장치들을고안할수있다. 토론진행자는안건을통제하고처리하는존재라는점에서토론이생산적인것이될것인가혹은소모적인것이될것인가에커다란영향을미치는사람이라할수있다. 공적이슈에관한정부주도의인터넷토론이사회자의진행하에이루어진다면, 토론의질이숙의민주주의의형태로발전될수있는잠재력을지닌다고할수있으며, 그런의미에서온라인토론의사회자는민주적중재인으로서의역할을수행하는존재로파악될수있다 (Edwards 2002). 네덜란드암스테르담디지털시티,

18 16 네덜란드의교통및공공사업부 (Ministry of Transport and Public Works) 에서이동성과접근성에관한온라인토론, 네덜란드의 North-Brabant 지방의공간정책에대한온라인토론의조직, 네덜란드암스테르담북부의 북구중심개발계획 (Masterplan Central Zone Amsterdam-North) 에대한온라인토론, 네덜란드의 국제협력과지속가능한발전을위한국가위원회 (National Commission for International Cooperation and Sustainable Development: NCDO) 에서주도한온라인토론이대표적인예이다. 이러한시도들은우리사회에서여러가지사회적갈등현안에관한사회구성원들사이의사회적합의수준을높이기위한노력을보여준다. 하지만이는모든사람들에게개방되고정보와아이디어를모으기위하여고안된비교적덜구조화된포럼들이대부분이다. 이러한사례들은 정보가모이고아이디어가정식화되며다양한의견이평가되는정책결정의초기단계에특히유용한 (Beierle, 2004) 것이라할수있다. 따라서이러한사례들은정책결정과관련하여매우복잡한요소들을섬세하게다루어야하고, 참가자들의선택이정책결정에거의최종적인구속력을갖는, 더욱엄격하게구조화된숙의과정을다루고있다고볼수없으며, 이는다른경로를통해이루어져야한다. 3. 사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 사회적합의형성이란갈등적사안에대한이해당사자와국가기관, 그리고관여적시민을포함한상호이해및조정과정으로볼수있다는관점이제기되면서, 개별적인갈등적사안에대한특수한해결방식의모색을넘어서, 효과적이고효율적인방식으로사회적합의형성을이루기위한일종의 사회적숙의시스템 의구성이필요하다는인식이대두된다. 본연구에서는우리사회에적용할수있는일종의사회적숙의체계로서 인터넷숙의시스템 을제안한다. 여기서사회적숙의시스템이란예컨대 새만금간척개발사업 등과같은구체적인갈등적사안에대해당사자, 정부당국, 관심시민등이함께참여하는의견교환및의사결정체계를의미

19 요약문 17 한다. 이연구는이러한사회적숙의시스템을인터넷공간에구현함으로써, 토론을통한합의도출을유도할수있다고기대한다. 사회적숙의시스템은참여자들이스스로정한규칙에따라자유롭게논의할수있는여건을조성하여, 의견교환을통한사회적합의에필요한절차적공정성의확인, 의사결정규범의설정, 이해관계조정, 상호이해와관용함양등사회적합의를유도할수있는기초조건을조성할수있다고믿기때문이다. 우리나라의발전된정보통신기반은이연구가제시하는사회적숙의체계로서의인터넷토론공간을제시하는데유리한조건을제공한다. 먼저인터넷이용인구가 90% 이상이며, 인터넷게시판토론인구도상당한수준에달하고있는바, 이들은이미유무선초고속통신망을비롯한다양한경로를통해인터넷정보와오락을활용하고있다. 사회적갈등사안에대해인터넷을통해정보를접하고인터넷토론공간에서의견교환을통해자신의입장과태도, 그리고주장을정교화하고, 최종적으로타인들의토론과자신의이해관계를고려해의사결정을하는과정이낯설지않은이용자들인것이다. 따라서인터넷이용자를기반으로사회적숙의체계를설계하는것이참여의범위나참여자의능력요건에비추어보아무리가없다. 또한이연구가제시하는 사회적숙의체계 로서의인터넷토론공간은현실적인토론과정과는달리토론의구조적, 규제적조건을통제할수있다는특성을갖고있다. 한국에서인터넷은단순한정보습득매체가아닌정치적토론의매체로자리잡고있다. 인터넷을통한정치적토론은주요포털사이트의토론광장과각종인터넷언론의게시판, 블로그, 상업적사이트의게시판등다양한공간에서일상적으로이루어지고있다. 인터넷토론공간을통해서정기적으로주요한사회정치적사안에대해토론하는시민은전체성인의최소약 10% 에정도에달하는것으로추정된다. 특히, 지난 2002년대통령선거, 2004년대통령탄핵사태와총선, 그리고 2005년황우석교수사태등과같은전국적인사회정치적사안이등장한경우에인터넷토론공중은폭발적으로늘어나서여론을주도하는것으로보인다. 이는한국사회에서여론의장이새로운공간으로이동하고있음을보여준다.

20 18 하지만주요한공적사안에대해인터넷상에서활발한정치적대화가진행됨에도불구하고, 아직까지는이것이사회적합의와상호이해의단계로까지발전되지는못하고, 현실의갈등의확인과확산을보이는단계에머물고있다. 결국인터넷을매개로정치적읽기와쓰기의능력을단련하고이의정치적효능감을경험한비판적담론공중들이어떻게 상호성, 관용, 절차성, 합리성 등과같은시민적덕성을계발할수있겠는가하는문제가제기된다. 아무리우리사회가경제적으로발전하고매체이용이양적으로확대되며, 커뮤니케이션이활성화된다하더라도, 중대한사회갈등국면에서 상호성, 관용, 절차성, 합리성 등과같은규범이확립되지못한채수행되는토론, 대화, 협상등이지배적인사회적커뮤니케이션양태로나타난다면우리사회는결국끝없는반목과갈등을겪을수밖에없을것이기때문이다. 따라서인터넷매체는현실적인사회적갈등의통제를위한도구로사용되기어렵다. 현실적사회갈등은이념과이해관계의대립에따른물리적인충돌을동반하며, 이는인터넷이창출하는공동체와토론문화를통해서직접적으로통제되는것이아니다. 하지만인터넷매체의통제는더많은, 더다양한, 더광범위한커뮤니케이션과참여를통해, 현실적인사회적갈등을극복할수있는대안에대한논의, 협상의가능성과사회적합의의조건에대한탐색, 그리고토론의규칙과방법의결정에따른새로운시민적상호작용유형의모색에도움을줄수있을것으로보인다. 인터넷기술의통제가사회갈등과관련된문제를자동적으로해결해주지는않지만, 해결을위한대안의검증과검토, 대화규범의구성과채택, 합의조건의창출등을통해사회갈등을사회적합의로전환하는데기여할수있을것으로기대할수있다는것이다. 그렇다면숙의민주주의를현실화할수있는가능성이존재하는가? 실제로숙의민주주의의현실화에대한가능성은여러학자들에의해서제시되어왔다. 오프라인과온라인을통해, 사안에대한숙의후투표를하는방식으로실험을진행한스탠포드대학의피쉬킨과러스킨등의 숙의여론조사 (Deliberative Polling ) 연구, 펜실

21 요약문 19 베니아대학의카펠라와프라이스의 전자대화프로젝트 (the electronic dialogue project), 콜만과괴츠 (Coleman & G/otze, 2001) 의시민연결망의훼손을극복하기위한방안을모색하는연구가그대표적인예이다. 이상의연구들은인터넷커뮤니케이션이정치커뮤니케이션에긍정적인효과를유발한다는점을경험적으로확인하고자한연구들로, 인터넷토론이숙의민주주의의이상을실현할수있는유용한도구가될수있다는가능성을제시하고있다. 이들의연구는인터넷커뮤니케이션이오프라인공간에비해비용, 접근성, 편리성, 실험처치가능성등의측면에서효율성을가지며, 실제로정치지식의증가, 의견의질향상, 그리고사회적자본과신뢰의형성등에긍정적효과를미친다는점을확인해주고있다. 하지만위의연구들은오프라인공간에서이루어져온 숙의과정 자체를온라인공간에그대로적용해구현했을뿐숙의의발생조건자체, 즉어떠한요인들이숙의를가능케하고나아가이를향상시키는지를고찰한것은아니다. 인터넷에서의숙의민주주의의가능성을알아보기위해서는이상적인숙의과정을도출하기위한구조적 규제적조건등을고려해야한다. 이를통해커뮤니케이션의구조적, 규제적조건의효과에대한탐색을통해서이러한조건에대한통제가어떤방식으로사회적합의도출에기여할것인지예상할수있다. 이상적숙의과정도출의위한구조적 규제적조건은다음과같다. 첫째, 사회적정체성단서의통제. 과거에는인터넷토론이그익명적특성으로인해소수의견의참여를촉진한다는의견이지배적이었지만, 인터넷에서도성, 연령, 사회적지위등사회적정체성이교환되며, 그에따라형성되는사회적유대감과, 이러한유대감에근거한커뮤니티활동이있다. 둘째, 상호작용성. 매스미디어는단일미디어또는그미디어의소유또는제작주체가다수의대중에게메시지를전달하기때문에, 수용자인대중은미디어나미디어제작자에게피드백을전달할수없거나서신, 전화등을이용한극히제한적인수준의피드백만이가능하므로전형적인일방향적커뮤니케이션의형태를보인다. 그러나인터넷커뮤니케이션의경우는수많은이용자들이타인의의견을접하는것

22 20 과동시에각자자신의의견을제시할수있다. 셋째, 정보아카이브. 인터넷공간자체가하나의거대한정보아카이브라고도할수있다. 정보아카이브는무수한지식과정보의창고역할을함으로써인간기억의한계를극복하도록할뿐아니라인간의지식을저장하고네트워크화함으로써집합지능 (collective intelligence) 을창출가능하게한다. 인터넷토론에서도토론주제에대한일반적인지식과찬반양측의의견의근거가되는자료들을보여주는, 축소된형태의정보아카이브가구축될수있다. 인터넷토론에서정보아카이브는숙의과정에긍정적인영향을미칠것으로기대된다. 넷째, 중재자. 인터넷상에서이루어지는토론은합리적이라기보다산만하고즉흥적인방식으로지속되는특징을보인다. 따라서인터넷을통한공적숙의를활성화시키기위해서토론에중재자가개입되어야한다. 중재자는토론참여자들을위해분명하고투명한규칙을만들고합의된규칙에의거하여토론을조절해야하고, 토론이공정하고친근한토대위에수행될수있도록토론메시지를중재해야한다. 또한중재자는참여자들이합의에도달할수있도록도와야하며, 주의깊게균형맞추어지고접근이쉬운토론요약정보를참가자들에게제공해야한다. 중재자는참가자들이정치적무력감이나무관심을느끼지않게피드백을주어야한다. 다섯째, 전문가시스템 (Expert system). 아카이브를통한지식시스템과더불어이를적절히활용하기위해적절한조언을제공하는전문적지식을지닌토론중재자가활동하는토론방을생각해볼수있다. 전문가시스템은비용이많이드는조건이지만, 실제토론이확인가능한정보에기반하고, 정당한논변구조를갖추며, 타당한추론과일반화에도움을줄것으로기대할수있기때문에, 사회적합의를추구하는토론에결정적으로기여할수있는조건이될것으로기대할수있다. 인터넷의구조적, 규제적조건에대한통제를통해더많은토론과더좋은토론을유도하고, 규범을준수하는토론, 이견을지닌상대에대한관용을유발하는토론, 토론을하는편이안하는것보다좋다는믿음을산출하는토론등을산출한다는결과가제시된바있다 ( 이준웅 김은미 문태준, 2005; 김은미 이준웅, 2005). 온

23 요약문 21 라인토론공간에서의구조적, 규제적조건의통제를통해더많은, 더좋은토론을유도할수있는방안을탐색하는것이었다면, 토론의구조를통제해서사회적합의를도출하기위한보다직접적인시도가이루어진바있다. 피쉬킨 (Fishkin, 1993, 1997) 의숙의여론조사, 피쉬킨과그의동료들 (Luskin, Fishkin, & Iyengar, 2006) 의인터넷숙의여론조사, 카네기멜론대학철학과디지털미디어랩의카발리어 (Cavlier, 2005) 의 < 국민에의한 : 세계속의미국 (By the people: America in the World)> 프로젝트가그대표적인예이다. 위에서살펴본이론적인배경과선행연구를통해도출된인터넷숙의시스템의운영을위한사회적, 기술적, 제도적필요조건은다음과같이요약할수있다 : 첫째, 사회적조건으로서공적인사안에대해관심을갖고토론에참여할의지를지닌시민의존재. 둘째, 기술적조건으로서인터넷의보급률. 셋째, 제도적조건으로 공적공유지 (public commons) 로서의일종의 < 시민토론광장 > 의활성화. 이러한 < 시민토론광장 > 은 다수준, 다중적숙의광장의네트워크 (networks of multiple multi-level deliberative places) 로서국가와사적영역의지원을받으며, 행정서비스네트워크와상업적네트워크와긴밀하게결합된공간일수있지만, 결정적으로이러한정부및사적영역으로부터독립적인공공영역에위치하는것이바람직해보인다. 인터넷숙의시스템은다음과같은몇가지필수모듈을갖추는것이필요하다 : 첫째, 누구나접근가능한네트워크, 둘째, 논의의대상이되는주요사안에대한사전학습을돕는정보아카이브, 셋째, 논점과쟁점정리, 넷째, 주요토론결과의정리등이제시되는공간, 다섯째, 구조적, 규제적조건 에대한통제, 여섯째, 전문가세션또는인공전문가시스템, 일곱째, 정기적인여론조사 ( 객관적모니터 ). 인터넷숙의시스템을활용함에있어서중요한점은 가능한사회적합의를달성하는데필요한조건은무엇이고정책당국이나이해당사자가그조건을얻기위해무엇을할수있는지 확인해볼수있다는것이다. 결국인터넷숙의시스템은바람직한사회적숙의과정을집약적으로구현해서사회적합의를유도할수있다는하나의예시현실이자구성현실이다. 인터넷숙의시스템을통해얻은사회적합의란

24 22 결국우리사회에 이렇게복잡한갈등적사안을이런방식으로대처할수있는시 민적능력이있다. 는점을말해주는것이다. 이는시민의역량이강조되며, 이를 위한사회적, 제도적조건이충족되어야함은물론이다. [ 그림 1] 사회적숙의시스템 분야별 / 중앙 - 지방정부수준별숙의시스템과연동 MY GOV 를통한정보제공서비스및피드백시스템숙의시스템전과정의 DB 화 개인정보보호불법정보필터링 HISTORY 및랭킹기능 전문가 / 조정자의대표성확보시민단체등민간참여유도숙의시스템참여시인센티브제공온 / 오프라인연계장려 ( 정모등 ) 앞에서도살펴본것처럼오랜동안의수직적소통문화와일방적의사결정방식에익숙해져왔던우리사회에서인터넷의도입은일종의문화지체현상을낳았다. 사회적합의의경험이부족한우리나라에서급속한정보화는공공정책에관한논쟁의격화를낳았지만이를갈등해결절차마련및사회적학습으로연결시키려는노력은부족하였다. 중요한것은이러한논쟁의과정이궁극적으로우리사회의논의수준과갈등관리능력을한단계업그레이드하도록만드는것이다. 인터넷의탈중심적시스템은국가나자본이쉽사리통제하거나감시할수없는본질적으로반권위주의적소통공간을마련해주고있다. 더큰의미에서사회적합의는사회정책의

25 요약문 23 근간이라고할수있다. 갈등을방치하고있는, 갈등을마치없는것처럼치부하는 것은더큰갈등을낳을뿐이다. 온오프라인상의사회적숙의시스템도입이시급한 이유가여기에있다.

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27 제 1 장서론 25 제 1 장서론 이호영 ( 정보통신정책연구원 ) 제 1 절논의의배경 우리사회는약반세기에걸쳐농경사회에서산업사회로, 그리고정보사회로숨가쁘게변화해왔다. 이변동의과정에서사회계층이분화되고다양한가치들이대두되었으며이로인한갈등양상역시매우복잡하게변화해왔다. 그런데압축적근대화로인한단기간의경제적성장의이면에는갈등해소의절차와의미에대한사회적학습을할시간이없었다는현실이엄연히존재한다. 실제로 60년대이후한국사회의근대화는권위주의체제하에서이루어졌기때문에사회갈등의소지가있었더라도직접적으로표출되기어려웠다. 물론여기에는오랜독재로인한군사문화의영향도잔존했던것이사실이다. 압축적근대화과정에서동원에의존한지배가이루어지다보니이해당사자에대한설득및합의과정이생략된채정책이결정되고실행되는것이일반적이었다. 갈등의원인을정확히규명하지않은채권위주의정부가일방적으로밀어붙이기식정책을추진하는경우가많았으며결정과정에문제가있더라도결과만좋으면상관없다는식의성과주의가팽배하였다. 또한권위주의체제하에서의언론이사회갈등에관한보도자체를기피하거나사실을왜곡하는경우가많았다. 또남북대립이낳은이데올로기적금기, 또성장을위해국론분열은잠시접어두어야한다는논리등에의해계층간대립이나갈등은분출되지않은채로남아있었고시민사회의성장은매우더뎠다. 국가주도형근대화의성공사례로일컬어지는한국의급속한경제성장은후발국가들의교과서처럼여겨지고있지만 1997년외환위기이후한국경제는 느린성장

28 26 의국면으로이전해가고있다. 그책임이누구에게있었든한국민들은고속성장과종신고용의시대가끝났음을받아들이지않을수없게되었다. 이와함께성장에대한기대, 정부에대한신뢰, 미래에대한희망역시서서히깨져나갔다. 특히대규모의구조조정과정에서국민들을설득하려했던정부의고통분담논리가현실속에서는이미불리한위치에놓여있었던서민들에게주로집중되면서당시까지잠재되어있던사회갈등들이한꺼번에터져나오게된것이다. 사회적연대의제도적틀이미비한상황에서위기를맞게된탓으로가장의실업은즉각적으로모든가족성원의사회경제적하향이동이라는결과를가져왔다. 사회통합의문제가새롭게제기되고사회안전망에대한논의가시작된것역시이즈음의일이다. 당시까지만해도우리사회의사회통합은성장신화, 단일민족 의신화에기초한통합, 그리고명확한 외부 이자 적 으로규정되어왔던북한에대한내부통합등, 매우일차원적인통합에그치고있었다. 더이상의성장이불가능할지도모른다는첫번째신호였던외환위기와함께사회정책에있어서첫째, 누가수혜자인가, 둘째, 누가지불할것인가, 셋째, 정책의결과물일새로운종류의사회통합은어떤원칙에기초하고있는가등이광범위하게논의되기시작한것이다. 사회정책으로부터촉발된이러한논쟁은이후거의전방위에걸친정책결정과정에서정책의투명성과공정성, 그리고사회적합의의중요성에대한새로운논의들을불러일으켰다. 한편고속성장의시기는국민의식이급속도로성장한시기이기도했다. 높은교 육수준과 1) 87 년민주화운동을거치면서정치의식역시성숙된경험을갖고있는 국민에게일방적인방식의동원이더이상가능하지도, 효과적이지도않은상황이도래한것이다. 사회의민주화에따른비판적시민 (Critical Citizens) 의성장 (Norris, 1999), 그리고개인주의의발달은사회적합의의근본적틀자체가변화해야함을예고하였다. 1) 통계청의발표에따르면 2006년현재고교졸업생의대학진학률은 82% 로 OECD 국가중최고수준이다 ( 통계청, 2006 청소년통계 ).

29 제 1 장서론 27 [ 그림 1-1] 한국의사회발전과기술발전 현재우리사회에서사회적합의를말하는사람들중일부는사회적합의의궁극적목적에대해서는말하지않은채모든갈등의해소라는이상적인상황을합의라고놓은다음이에반대하는것은모두나쁘다는논리를펴고있다. 하지만지역갈등, 세대갈등, 노사갈등, 정치적갈등등은대동단결의의지로만은풀수없는문제들이다. 어떤갈등은전근대적인문제가해결되지않음으로써생긴것이지만또어떤갈등은급속한정보화로인해발생한것이기때문이다. 본연구에서사용하는 사회적합의 (social consensus) 의개념은힘에의존하지않는갈등해소과정을의미하며 합의수준제고 는이를통해갈등의이해당사자와시민사회의문제해결능력을높이는것을의미한다. 따라서본연구에서는사회적합의를갈등해소의최종산물 (end-product) 로간주하지않고과정 (process) 으로본다. 이때사회적합의는사회구성원들이서로다른이해관계를대표하고공동의관심사에대한정책적쟁점을제기하는일련의실천을통해결론을도출해가는과정을의미한다. 사회적합의도출을위한조건은갈등해소과정에대한규범의내면화

30 28 및갈등최소화로비용감축시인센티브를제공하는것이다. 일반적으로합의형성 (consensus building) 은동의를찾아가는과정 (an agreement-seeking process) 으로의견또는입장이다른이해당사자들이다양한교섭과대화, 조정의과정을거쳐하나의결론에도달하며그에대하여상호동의하는것으로정의된다 ( 국토연구원, 2005; Susskind, 1999). 제 2 절연구의목적및내용 본연구의목적은다음과같다. 첫째, 사회의패러다임변화를이해하고사회적갈등해소의메카니즘을위한필요조건들을제시하는것이다. 즉, 갈등관리의절차 (conflict management procedure) 를분명히하는것이다. 둘째, 장기적, 반복적갈등으로인한사회적비용규모를축소하고시민의사회적학습능력제고하기위한방안을마련하는것이다. 셋째, 우리사회가갖고있는네트워크시스템과발달한 IT를기반으로하여사회갈등의해결과사회적합의도출을위한프로세스개발하는것이다. 이는우리와같은압축적근대화를겪고있는후발국가에있어서좋은선례가되어줄것이며나아가우리의모델을그나라들에수출할수있는길역시열릴수있을것이다. 이러한목적을달성하기위해본연구에서는우선사회적합의의실패 / 성공사례에대한국내외의광범위한조사를통해우리사회가좀더합리적이고민주적인사회로나아가기위한조건을탐색해보고자한다. 또한갈등문제를접근함에있어서이를정상에서벗어난병리현상으로보거나모든갈등을정부가관리해야할대상으로보는관점을피해가고자한다. 이연구는나아가이러한현상의배후에우리사회가갖고있는다른문제점은없는지를점검해보고이를해결하기위한방안을모색해보고자한다. 사회학적관점에서볼때갈등은불합리한의사결정, 정체된사고방식, 획일적집행의개선등과같은순기능은물론목표달성의지연등, 역기능도갖고있다, 사회갈등은어느사

31 제 1 장서론 29 회에나존재하기마련이지만하나의갈등이해결되는데지나치게많은시간을필요로하거나비슷한갈등이반복되는것은갈등의당사자는물론이고다른사회성원들이치르게될사회적비용을증가시킨다는점에서결코바람직한현상이아니다. 특히최근에는집단간갈등이해소되지않으면이해당사자중한쪽혹은양쪽이소송을제기하는일이많아지고있다. 특히위헌소송제기는그자체로서나쁜것은아니지만매사안마다헌법재판소에최종적인판단을맡기는것은바람직하지않다. 이런관행은사회의구성원들이사회적합의를통해충분히해결할수있는문제까지도법적기구에맡김으로써시민사회의건강한성장을막고사회구성원간에극도의불신만을낳을수있기때문이다. 끝으로이연구는세계그어느곳보다도 IT가발전해있고 IT를잘다룰줄아는국민이많은한국에서 IT를기반으로사회적합의에도달할수있는방법을제시하고자한다. 온라인에서전문가와시민이함께참여하는사회적숙의시스템을갖추고이시스템이잘운영될수있는규제적 구조적조건을만들어나간다면오프라인의반복적이고불필요한논쟁과갈등을피해갈수있을것이다.

32 30 제 2 장사회적합의이론 제 1 절사회계약론을통해본사회합의 이건 ( 서울시립대학교사회학과 ) 우리가사회적합의를중시하게되는이유는예전에비해사회전반에불필요한갈등, 상식으로납득하기어려운갈등이많이발생하고있다는인식때문이다. 정부청사앞에매일들어서는시위대들, 천성산터널, 새만금사업, 김해미래공단등국책사업에서발생하는법정싸움과시위들, 반미투쟁, 북한지원, 국가보안법폐지등으로나타나는이념대립등신문을장식하는큰제목이그러하다. 뿐만아니라매일매일경험하는작은갈등들- 지하철의자리싸움, 술취한사람의파출소난동, 학생과학부모의교사폭행, 노점상들의생존권시위등접하면서왜우리는조그만이익에이리도연연해하는지이해하기어려운경우도많다. 이렇듯갈등이빈번하게발생하는상황임에도사회적합의를어떻게도출할것인지에대해서는참으로막연하다. 그것인사회적합의가다루어야하는범위를정하기어렵기때문이다. 사회적합의는아주구체적으로이해관계가걸려있는사안에대한것에서부터사회전반에걸친관습, 전통, 규범, 도덕, 법에이르기까지다양한수준과규모를함께아우르는용어이기때문이다. 따라서사회적합의를학술적으로정의하는것도그다지성공적이지못하다. 예를들면, Susskind(1999) 는사회적합의를의견이나입장이다른이해당사자들이다양한형태의교섭과대화및조정의과정을거쳐하나의결론도달하여서로동의하는것이라고했다. 그렇지만 Susskind의사회적합의는이해당사자들사이에발생하는분쟁정도수준의것이어서우리가경험하는갈등과잘호응할것인지애매하다.

33 제 2 장사회적합의이론 31 이런문제에직면하며이연구는사회적합의를조금개념적으로살펴보는데서논의의실마리를풀어나가고한다. 이를위해이연구는고전적인사회계약설을이해하고이로부터우리사회의갈등과사회적합의의방향을찾아보고자한다. 사회계약설을선택한이유는사회계약설이이론적인사고실험 (thought experiment) 의성격을갖기때문이다. 사회계약이란실제로존재하는것이아니라가상으로설정한이론적구성체로이를통해현상을보면이론의강조점이조금더선명하게나타난다. 또한사회계약설은모든사람들이동등한권리를가지고자유로운상태에서자발적으로사회계약동의하는것을전제로하고있다. 따라서사회계약설을살펴봄으로써사회적합의의요소와과정을이해하고이를통해우리사회를바라보는것은사회적합의를위해어떤노력이필요한지를찾아보는데도움이될것이다. 1. 사회계약설가. Hobbes의사회계약설 Hobbes(1962) 는민주주의가싹틀무렵인 1651년에 Leviathan에서사회계약설 (social contract theory) 을통해국가의통치권이국민들로부터나온다는이론을제시하였다. 그는본질적으로모든사람은평등하고다른사람들을통치할권한을원래부터갖고있는사람은없다고보았다. 이런측면에서왕이갖는국가통치권은신으로부터온것이아니며국민들의복종도신의명령에복종하는것이아니다. 왕의통치권과이에대한국민의복종은왕을포함하여모든국민들이함께암묵적으로합의한사회계약 (social contract) 이다. Hobbes의사회계약설은왕권의신성성을부인하고그근거를사람들에게서찾았다는점에서는민주주의를표방하고있다. 그렇지만 Hobbes 는사회의생존을위해서는권한의절대성이필요하다고주장하여민주주의의권력분립이란요소를인정하지않았다. Hobbes의사회계약설은인간에대한몇가지가정 ( 공리 ) 에서출발하여사람들이사회를형성하고질서를만들수밖에없는이유를연역적논리로풀어간순수한이론적구성체이다. 2) 그는사람의행위는이기적 (self-interested) 판단에근거한다고보

34 32 았다. 자신에게가장이롭다고생각하는것을추구하고해롭다거나좋지않다고생각하는것은피한다. 이때좋다거나나쁘다는대상은도덕적으로정해진객관적인것이아니라주관적이며지극히개인적인취향과선호에근거하고있다. 이와더불어사람은이성 (reason) 적으로생각할줄알기때문에자신이추구하는바를가능하면가장효율적인방법으로쟁취하고자한다. 이것은사람에게계산할수있는능력이있기때문에가능하다. 이러한인간관을바탕으로 Hobbes는우리가사회를형성하여사는이유를설명하기위해사회이전의자연상태 (the State of Nature) 라는가상의상황을설정하였다. 자연상태에서인간은모두가단독자로살아간다. 또한인간은자연상태에서자신의삶을유지하기위해자신만의판단으로무엇이든지할수있는자유 (liberty) 를누린다. 즉, 자연상태에서 모든사람은모든것에대해권리 (right) 를가진다 (Hobbes, 1962: 103). 그렇지만이권리는 심지어사람의목숨 도포함하기때문에위협이기도하다. 사람들은대체로비슷한능력을갖고있어서서로같은것을원하는사람들은그것을쟁취하기위해경쟁을하게된다. 경쟁의목표는쟁취지만실패는죽음이될수도있다. 더욱이경쟁은끝나는법이없으며영원히지속된다. 설혹자신이원하는것을얻었다고하더라고누군가에게다시빼앗길수있으며, 심지어는죽을수도있기때문이다. 따라서자연상태는항상 만인의만인에대한싸움 (war of everyone against everyone) 의상태이며, 그안에서인간의삶은 고독하고, 빈곤하고, 지저분하고, 미개하고, 짧다 (Hobbes, 1962: 100). 이렇듯열악한자연상태는이기적인인간에게도바람직한것이아니며이성적인간이바라는것은더욱아니다. 사람들을생각할줄알기때문에자연상태에서무차별적인혹독함을인지하면모든수단을동원하여자신들을보호해야한다는사실을깨닫게된다 (Hobbes, 1962: 104). 그결과인간은 죽음의공포, 편안한삶에필요한것들에대한욕구, 노력하여이러한것들을얻고자하는바램에서평화를갈망 하게 2) 이런이유에서그의사회계약설은종종사고실험이라는평가를받기도한다.

35 제 2 장사회적합의이론 33 된다 (Hobbes, 1962: 102). 평화에대한갈망은자발적으로자연상태의권리 ( 즉, 자유 ) 를포기하도록할뿐만아니라더나아가사회계약 (social contract) 을맺게하는중요한동력이다. 그렇지만권리를포기하는데는조건이있다. 모든사람개개인은다른사람들도자신과마찬가지로평화를추구하여, 자연상태의무차별적인권리를일부포기하여야한다. 그렇지만만약다른사람들이평화를추구하지않을경우에는자연의권리를포기하지않아도좋다. 이것은조건부의자발적동의이며, 그조건은다른사람들에게달려있다. 따라서이조건을보장받기위해모두가집단적으로 (collectively) 맺은협약이사회계약이다. 그렇지만협약은단지서로의약속 (covenant) 일뿐이다. 모두가이약속을지키도록하기위해서는약속을위반했을경우처벌할수있어야하며, 이를위해권력 (power) 이필요하다. 칼이없는약속은말일뿐이며, 안전 (security) 을보장해주지않는다 (Hobbes, 1962: 129). 이제사람들은자연상태에서처럼평등하지않다. 약속을위반했을경우이들을모든사람들의이름, 즉사회의이름으로처벌할수있는권한을가진사람 ( 들 ) 이있기때문이다. 따라서사회계약은개인의권리에관해두부분으로나뉘어이루어졌다. 한부분은자연상태에서는무한한권리를포기하는대신함께평화를추구하는것이며, 다른한부분은평화를유지하기위해자신을통제할수있는권한을다른사람 ( 들 ) 에게위임하는것이다. 3) 결국안전하고편안한삶을보장받기위해사람들사이에성립된사회계약은사회형성과함께자연상태에서는존재하지않는사회적현상을만들어낸다. 서로의약속은도덕이되며, 이를위반했을경우의처벌은정의 (justice) 가된다. 이와함께처벌을수행하기위해따르는권력을향해정치가발생하였다. 이제사회는일반적으로는도덕으로, 구체적으로는정의로개인의권리를제한하며평화를유지하게되었다. 3) Hobbes 는이러한사람을왕이라고보고왕의권위에정당성을부여하였다.

36 34 Hobbes의사회계약설은현재우리사회에여러가지시사점을준다. Hobbes가사회계약을맺는데필요한요소로제시한합의창출의조건부자발적동의는 Axelrod (1985) 의 Tit-for-tat 전략과비슷하다. Tit-for-tat은반복되는죄수의딜레마 (Prisoner's dilemma) 에대응하는게임이론의전략이다. Axelrod는 1980년경전세계학자들에게죄수의딜레마에대응하는전략을 Basic 프로그램으로짜서제출하여토너먼트방식으로경합을시켰다. 그결과 Anatol Rapport의 Tit-for-tat 전략이가장오래살아남았다. 이는상대방이자극을하지않으면항상협조하고, 자극을하면반드시보복하며, 용서할때는신속하게용서하는전략이다. Tit-for-tat 전략은이기적이며, 계산하는합리적개인이완전히독립적인상태에서세우는전략인데반해, Hobbes의조건부자발적동의는성경의 남이네게행하듯너도남에게행하라 는말씀에근거하고있다 (Hobbes, 1962: 104). 이런차이에도불구하고두행동지침이같은것은 Hobbes의사회계약설이개인주의적이며합리적행위가보편화된현대사회를이해하는데도기여할수있음을의미한다. Hobbes의사회계약설, 특히그의자연상태는사회의규범이혼란스러운상황을설명하는데적합하다. 예를들면, 노점상들이생존권을주장하는경우행인들의보행권및기존의상인들과갈등이빚어지는상황에서어느쪽이더정당한지를판단하기어려워진다. 물론전통적으로나법적으로노점상들의주장은타당하지않지만소위정서는이들의주장을어느정도받아들기때문이다. 이문제를해결하기위해사회계약설은노점상에대한사회적규범 ( 약속 ), 이의준수를위한장치와처벌을만들고, 이를운영하기위한권한을부여하는일련의사회적합의과정이필요하다는것을가르치고있다. 나. Locke의사회계약설 Hobbes와마찬가지로 Locke도자연상태를상정하였다. 그렇지만 Locke의자연상태는 Hobbes의것과매우다르다. Locke(1946: 123) 는자연상태에서인간은 평등하고독립적이지만, 누구도다른사람의생명 (life), 건강 (health), 자유 (liberty), 소유 (possessions) 에해를입히지말아야한다 고하였다. 이러한자연상태는 Hobbes의것과

37 제 2 장사회적합의이론 35 평등, 단독성에는같으나자유의범위에서다르며, 그결과자연상태의위협정도가다르다. Hobbe는무한한자유를상정하여 만인의만인에대한전쟁 상태를상정한데반해, Locke는남에게해를입히지않는범위안에서자유로제한함으로써상대적으로평화로운자연상태를상정하였다. 또한 Hobbes의자연상태는사회이전의것으로도덕이존재하지않지만, Locke의자연상태는도덕이존재하며모든도덕의기반이된다. 이것을인간관의측면에서보면, Locke가생각하는인간의모습은 Hobbes의그것과마찬가지로이기적이지만, Hobbes와는다르게절제가있다. 전체적으로보면 Locke의자연상태는사회를형성하게되는동인을부여하는데 Hobbes의것만큼강하지않다. Hobbes의자연상태에있는전쟁의위협이존재하기는하지만그만큼강하지않기때문이다. 그렇지만 Locke의자연상태에서도전쟁은일어난다. 전쟁은다른사람의권리를침해했을때발생한다. 여기에는다른사람의목숨을위협하거나, 다른사람의물건을훔치거나, 남을자신의소유, 즉노예로만드는데서발생한다. 이것은다른사람에게해를입히지말아야한다는자연상태의법칙을위배하는것이기때문에자연상태에서도정당한것이아니다. 한가지문제는자연상태에서는전쟁이발생하면이를중재하고제어할장치가없다는것이다. 따라서자연상태에서전쟁은항상존재하며, 그것은모두에게위협적요소이다. 따라서 Hobbes의경우와비슷하게삶과함께늘존재하는전쟁과그에대한위협은사람들로하여금자연상태를벗어나게하는동인이다. Locke의논의에서개인재산 (private property) 은매우중요한요소이다. 특히그는개인재산의근원을설명하면서자연상태가사회계약으로진화되어바뀌는과정을설명하였다. Locke는개인재산의권리는노동으로부터나온다고보았다. 자연상태에있는물질에노동을투입하여만들어진결과물은노동을투입한사람의것, 즉개인재산이다. 예를들면, 길을가다가떨어진과일을주우면그것은주운사람의것이며, 땅을경작하여작물을생산하면그작물은경작한사람의것이다. 그렇지만개인의재산을무한정가질수는수없다. 자신의몫은자신이쓸수있는양이상을가질수없다. 그이상을가지면낭비되거나상할분더러필요이상을

38 36 쌓아두는것은어리석은것이었다. 또한자신의몫이상을가지게되면다른사람들이쓸수있는양을충분히남기지않을수있다. 기실돈이등장하기전까지는상당히평등한편이었다. 그렇지만 상하지않은상태로비축 가능한돈의등장으로경제적불평등이발생하였다 (144). Locke는이때돈의사용은사회계약에기반을둔것이아니라암묵적동의 (tacit agreement) 에의한것으로재산에대한규제가없는상태에서불평등이발생했다고주장하였다. 불평등의증가는싸움과투쟁을불러와다른사람에게해를입히는경우가증가하였으며, 이를통제할필요에서사회계약은발생하였다. Locke에게사회는정치적사회이다. 사람들은자연이준권리를침해한경우이를처벌할수있는권한을정부라는모두함께인정하는권력체에이양하기로동의한것이사회계약이다. 이제사람들은다수의의견에따라만들어진하나의정부의의지에자신들을맡기기로협약을맺은것이다. 사회계약에따라정부가만들어지고사회의정치가들어오면서자연상태에서는존재하지않던법, 법에의한판결, 법을집행할권력이생겼다. 사회계약으로모든사람을남에게해를입히는경우이를처벌할권한을정부에넘겨주는대신자신은보호받을수있게되었다. Locke는이에서한걸음더나아가정부가애초의계약을제대로수행하지않을경우를상정하였다. 이때사람들은정부에저항하는것이정당하다. 또한정부가사람들이법적으로보호받을수있는장치를해체하고폭정을일삼는경우정부는국민들과전쟁상태에돌입한다. 즉자연상태로돌아가는것이다. 이때국민은정부의권위에대항하여싸울수있는권리가있다. Hobbes의사회계약설에서사회는도덕적이며, 정부는이를바탕으로정의를실현하는역할을한다. 이런측면에서 Hobbes의사회계약설은사회의성립과사회질서의창출에관한논의다. 반면 Locke의사회계약설에서도덕은자연상태에서부터존재하던것이며, 정부는개인의삶, 자유, 건강, 재산을보호하고, 이를침해하는사람을처벌하고, 공공의선을추구하는역할을한다. 이런측면에서 Locke의사회계약설은정치적사회와정부의역할이큰부분을차지한다.

39 제 2 장사회적합의이론 37 현재우리사회의갈등을생각해보면, Locke의사회계약설을정부와국민들사이의갈등을이해하는데도움을준다. 각종국책사업에서발생하는정부와국민사이의갈등은과연정부가공공의선을추구하는지에대한의구심등정부에대한전반적인신뢰의상실과관련이있다. 정부에대한신뢰상실은탁상행정, 행정편의, 소수의결정, 이해당사자의견해무시등과함께이를바라보는다수국민의의견도함께수용하지못하는데서도발생한다. Locke의사회계약설은정부는국책사업에서공공의선에대해사회적합의를도출하기위해더많은노력을기울여야하며, 국민다수의의견에귀를기울여야한다는것을시사하고있다. 다. Rousseau의사회계약설 Rousseau의사회계약설에는두가지버전이있다. 하나는 1754년에쓴 Discourse on the Origin and Foundation of Inequality among Men(Second Discourse) 이며, 다른하나는 1762년에쓴 Social Contract다. 첫번째사회계약설은자연상태 (state of nature) 에서현대사회 (modern society) 로진화에대한설명으로, Rousseau는이것은잘못된사회계약이라고보았다. 두번째사회계약설은정치질서에관한설명으로현대사회문제의해결을제시하고자하였다. Hobbes와달리 Rousseau는자연상태에서인간은선했으나사회가이를타락시켰다고보았다. 자연상태의인간은고립되어단순한삶을살았다. 풍요로운자연과적은인구로경쟁은없었으며, 사람들사이의갈등도거의없었다. 사람은자신을잘보살피려는욕구와동정심을가져남에게해를끼칠줄몰랐다. 그렇지만인구가증가하면서서로부대끼며함께살아가야할처지가되자가족을이루어살고, 나아가작은마을을이루고살았다. 심리적인변화도일어나다른사람들의견해를존중할줄도알게되었다. 농업의발달, 도구의발명, 분업으로사람들은서로에게더의존하면서더많은관계속에서살면서공동의가치가발생하고, 서로비교하며, 부끄러움, 부러움, 경멸, 자랑의심리적변화도함께왔다. 더욱이개인재산이등장함으로써욕심, 경쟁, 허영, 불평등, 사악한성향을가졌다. 개인재산의등장으로불평등은더욱심화되고계급이나타나면서갈등은심화되

40 38 기시작하였다. 이에가진자들은개인재산을보호하기위해사회계약을바탕으로정부를만들었다. 사회계약은마치정부가일반사람들에게평등과보호를약속하는것처럼만들어졌지만사실은가진자들의재산을보호하고불평등을유지하기위한것이었다. 이렇게잘못형성된계약으로불평등, 갈등, 경쟁은사회에고착되었다. 두번째사회계약설은잘못된첫번째사회계약으로부터만들어진사회적문제에대응하기위한것으로서구의정치철학에큰영향을미쳤다. Rousseau 사회계약설의시작은그가해결하고자하는문제를간명하게보여주고있다 : 사람은자유롭게태어났으나, 속속들이묶여있다 (1947; 5). 4) Rousseau는자연상태에서인간은자유로웠으나문명사회로발전해가면서사람들사이의경쟁은강화됨과함께상호의존도높아졌다. 이두가지모순적인상태의공존은인간존망의위기를가져왔다. 경쟁은생존을위협하고, 상호의존은자유를위협한다. 그렇다고자연상태로돌아갈수는없다. 이런상황에서 Rousseau의사회계약설은어떻게우리가함께살면서도자유로울수있을지에대한답을제시하고자하였다. 먼저 Rousseau도 Hobbes나 Locke와같이모든사람은평등하며이것은자연으로부터받은권리로여겼다. 따라서다른사람을지배할수있는권리는아무에게도없으며다만동의를얻은경우에만정당한권위를가질수있다. 이러한조건은사회계약에모두가같은자격으로참여하는데중요하며따라서동의생성의전과정을암암리에떠받치고있는주춧돌같은것이다. 가장기본이되는계약은모두모여집단을형성하는데동의하는것이다. 이때모든사람들은자신이자연상태에서가졌던자유와권리를모두함께포기하고, 이를자신들이함께새로이창조해내는공공의실체 (public body) 에게넘겨주어야한다. 평등한사람들이자유의지로모여모두함께그들의공공의선을위한하나의집합체로새로태어날때군주 (sovereign) 가만들어진다. 이제이집합체는공통으로일반의지 (general will) 를가지며이는모두가함께동의한공통의선 (common good) 4) Man is born free, and yet we see him everywhere in chains.

41 제 2 장사회적합의이론 39 을위한것이다. 이러한사회계약에는상호의무가포함되어있다. 군주는사회를구성하는개개인의복리를위해헌신해야하며, 각자는전체의복리를위해헌신해야한다. 사회계약이실제효과를가지려면일반의지를거부하는사람은억지로라도이에복종하도록하여야한다. 이렇게해야만 그들을자유롭게한다 (18). 5) 이것은국민전체로형성되는일반의지의권위에복종함으로써다른사람의의지에복종하는것을피하고더나아가자신들의집합적의지에따르는것이되기때문이다. Rousseau의사회계약설은직접민주주의를표방하고있다. 대의민주주의는자신의의지를다른사람에게위임하기때문에바람직하지않다. 일반의지는집합적의사결정을위해모든사람이한데모여각자의견을제시하고, 대부분의동의를바탕으로법을만들고집행함으로써실제효과를갖는다. 따라서사람들은정기적으로정치행위에참여해야할막중한의무가있다. 이때일반의지를실행에옮기는역할은일부국민으로구성된정부가수행하게된다. 여기서통치권 (sovereignty) 과정부 (government) 는개념적으로확연히구분되어있다. Rousseau의사회계약설은이상적상태를제시함으로써정치철학에큰영향을미친만큼비판도많다. 그가운데일반의지에따르는것이과연자유를보장하는것이지는가장논란이많은부분이다. 특히우리나라처럼규모가커서직접민주주의가어려운많은국가에서일반의지를누가정할것인지는어려운문제다. 흔히이것은다수당이정하게되며이는바로이념적갈등상황으로이어진다. 여기서최근등장한정보통신혁명은하나의해결방안이될수있다. 다만지금까지정보통신혁명의실상은정치적인합의도출에그다지큰기여를한적이많지않다는사실이아쉬울뿐이다. 촛불시위등으로나타난인터넷의효과는일반의지형성의한예라고볼수있다. 반면인터넷에서좌우이념의대립과소모적인논쟁은일반의지형성이과연가능한것인지의구심을들게한다. 5) only forces him to be free

42 40 2. 결론및시사점사회계약설은자발적으로일구어내는사회적합의를다루었다는점에서이연구는시작되었다. Hobbes, Locke, Rousseau의고전적사회계약설은각기다른특징으로우리사회에주는시사점이다르다. 먼저 Hobbes의사회계약설은혼란스러운사회를잘설명해줄수있다. 만인의만인에대한전쟁으로그린그의자연상태는극단적인혼란상태를그리고있어현재우리가경험하는가치관의혼란이나규범의혼란으로발생하는갈등상황을설명하는데적합하다. 이러한혼란은일상적으로도많이발생한다. 공중도덕이나예의범절에관한사항은모두이와관련이있으며, 개인적인이익들이충돌하여갈등을일으키는경우에도적절한수준에서합의를도출할근거를갖지못하는경우가많다. 또한많은사람들이상식적으로타당하다고생각하는것에대해서도이를통제하지못하여방치하는경우도많이발생하고있다. 가치관의혼란이나규범의혼란은종국에는그것들을새로이정립함으로써해결을하겠지만이를통제하기위한제도의권위가중요하다는점을 Hobbes의사회계약설은이야기하고있다. 우리사회에서이러한역할은중앙정부, 지방정부, 경찰이주로하지만, 학교에서는교사가, 기업에서는상사가한다. 그들의권위회복은가치관이나규범의정립과는조금은독립적으로해결해야할문제이다. 다시말해, 이러한문제들을해결하기위해서는전통적으로권위를가졌던집단들이자신의권위회복을위한노력을기울여야할것이다. Locke의사회계약설은정부의역할과기능에관한논의에강점이있다. 우리나라의경우정부가주도하여국가의경제를발전시키고, 기업을장려하고, 공공의사업을해온경험이많다. 그래서인지아직도우리국민은정부에의지하고바라는것이많으며, 불만또한많다. 이런측면에서 Locke의사회계약설은정부주도의사업에서발생하는갈등에많은시사점을준다. 최근들어새만금사업, 천성산터널등국책사업이시민단체와갈등으로시련을겪었다. 국책사업에내재한문제로갈등이생기는경향이있기도하지만, 때로는그

43 제 2 장사회적합의이론 41 러한갈등이지나치게소모적인탓에상식으로도짐작할수있을만큼많은시간과비용이낭비되고있어우려가되기도한다. 이외에도핵발전의문제, 한미FTA 문제뿐아니라행정중심복합도시, 혁신도시등많은국책사업이갈등의요소를보이고있다. 이러한갈등에는공통적으로과연정부가공공의선을추구하는지에대한의구심등정부정책에대한신뢰의상실이깔려있다. 정부는국가의사업을수행하는과정에서이해당사자를설득하고, 그들의의견을반영하고자노력할뿐만아니라일반국민의의견을수렴하여국책사업이실제로공공의선이될수있도록하여야한다. Locke의사회계약설은정부는국책사업에서공공의선에대해사회적합의를도출하기위해더많은노력을기울여야하며, 국민다수의의견에귀를기울여야한다는것을시사하고있다. Rousseau의사회계약설은사람들이함께살면서도자유스러울수있는정치형태를제시하였다. 그가그리는사회의문제는기본적으로가진자의속임수에서발생하는불평등의고착과자유의상실, 즉억압이다. 이를 Marx는이념이라고했다. 더나아가그는이문제를일반의지라는개념을사용하여풀고자하였다. 일반의지는모든사람들이함께모여만들어내는의사결정같은것으로, 현실정치에서는모두가참여하여합의를도출하는직접민주주의의형태를띠게된다. 우리사회를 Rousseau의사회계약설로비추어보면매우첨예하게대립되어나타나는이념갈등에많은시사점을주고있다. 좌우이념과민족주의등이복합적으로작용하여이념갈등은노사문제, 한미 FTA, 남북문제등여러곳에때로는숨어서때로는공공연하게나타나고있다. 최근에는정부의정책에서도이념의갈등이빚어지기도한다. 기실이념갈등을쉽게해소할방법은없다. 다만예전에는이념갈등이주로지식인들의전유물이었던데반해지금은그렇지않은편이다. 다만실제로사람들이이념적현상을현실에서직접경험하는경우는극히드물기때문에논의하는경우가드물뿐이다. Rousseau가주장한참여기반의합의는무관심한일반사람들을논의

44 42 의장으로끌어오는것부터시작되어야할것이다. 여기에우리의발달한정보통신기술은큰역할을할수있다. 단지논의의활성화를위한토론문화를성숙하게하는노력이필요하다. 특히인터넷토론의경우토론의규범정립과이의기여에대한보상과규범에해를끼칠경우어떻게처벌을가하는것이적절한지에대한연구와논의가필요하다. 예를들면인터넷실명제는토론문화에어떻게영향을미치는지, 익명제와실명제를동시에운영하면어떤효과가있는지등에관한연구와논의가그러할것이다. 제 2 절공공갈등해결을위한합의형성모델의원리와실제 6) 정부간, 혹은정부와민간주체간이해관계가복잡하게얽혀있는공공갈등상황에서, 어떻게하면성공적으로또는효과적으로공공갈등을해결할수있을까가화두가되고있다. 이때 어떻게 의이야기를하기위해서는, 먼저 성공적이고 효과적인 공공갈등의해결이란무엇인가가명확하게규명되고이해되어야한다. 후자의문제가논의되고난뒤, 공공갈등의해결을성공적이지못하고효과적이지못하게만드는요소를파악하고그런요소들을최대한줄이는방향의절차를생각하면자연스럽게 어떻게 라는문제의답을도출해낼수있게된다. 이절에서는미국에서개발되어현재활발하게이용되고있는합의형성절차 (Consensus Building Process)(Susskind et al, 1999) 를소개하면서그절차들이어떻게해서만들어졌는지를설명함으로써, 한국의일반적인공공갈등의해결에있어 어떻게 의문제를고찰해보고자한다. 6) 제2절은 KDI의김동영교수가 KISDI에자문해준내용을요약한것이다. 도움을주신김동영교수에게감사드린다.

45 제 2 장사회적합의이론 합의형성절차의성패를가름하는요인미국에서도환경문제, 노동문제등이 1960년대말이후사회적이슈로부각되고, 다양한분야의사회운동등을통한여러사회단체들이 1970년대이후폭발적으로증가하게되었다. 또한, 시민소송제등, 여러민주적행정적절차들의도입으로, 일반시민을포함한민간이해당사자들이정부의정책결정과정에개입할수있게되어, 정책의집행을저지하는경우가많아졌다. 예를들면, 1975년이후 1987년까지무려 12년동안미국전역에서는폐기물처리장이주민들의반대로한군데도지어지지못했고, 워싱턴주의시애틀에서 1960년대초발생했던홍수를막고자정부에서제안한댐건설이무려 15년동안지역주민과환경단체등의반대로지어지지못했으며, 1980년대중반에밝혀진바에의하면미국환경보호청 (EPA) 에서제안한환경규제관련법안의 80% 가기업및환경단체등과같은민간이해당사자들의소송으로인해법원으로송치되는바람에집행이장기간지연되거나많은부분이수정되었다. 한국과는달리, 소송문화가주로발달해있는미국의경우, 폭력적인시위나극단적인행동을통한의견표출보다는, 법적인소송이나로비등을통한정치적행동을통해갈등이표면화되었지만, 확실한것은우리보다 30년정도앞서서공공갈등으로인한공공정책결정의비효율성, 공공문제의미해결, 사회적비용의증가를경험했다고할수있다. 이런문제들을극복하기위해각계각층의전문가들과연구자들이문제들을연구하고혁신적인실험등을지속적으로수행하고그결과들을개선하면서발전한것이미국의공공갈등해결분야이다. 그전문가들과연구자들이수십년간의다양한분야및종류의공공갈등사례들을분석한결과, 성공적이고효과적인공공갈등해결이란다음의네가지원칙, 또는특징을가지고있음을규명하였다. 첫째 : 공정성 (Fairness) 둘째 : 효율성 (Efficiency) 셋째 : 현명성 (Wisdom)

46 44 넷째 : 지속성 (Stability) 이제각각의원칙또는특징들이무엇을의미하고, 그것들이지켜지지않으면어떤문제가발생할수있으며, 그것을막기위해어떻게즉, 어떤절차적안전망을고려해야하는지살펴보고자한다. 가. 공정성 (Fairness) 첫째, 공정성 (Fairness) 을판단하는기준은다음과같은물음들에대한긍정적인답변에의해좌우되었다. 특정공공갈등해결절차에참가한각각의이해당사자들의판단에근거할때, 그들에게공정하고공평한참여의기회가주어지고, 회의중정보의제공이공정하게이루어지고, 회의중특정이해당사자가회의를주도하지않고공평하게진행되었으며, 공공갈등해결절차로의참여가강제되지않고자발적으로이루어졌으며, 협상과정중특정절차에대한문제제기에대해시기적절하게대응되었으며, 협상의중간및최종결과물들에대한발표가있기전에그내용에대해각각의이해당사자집단내부에서최대한심의할시간이주어졌는가? 즉, 위와같은질문들에부정적인답을이해당사자가할수록공공갈등의해결이어려워지고실패했었다는것이다. 예를들면, 중요한이해당사자인데도참여의기회가주어지지않은경우, 참여의기회가주어졌는데도특정절차에참여하지않았던경우, 문제해결에필요한정보가비대칭적으로존재하고서로숨기고있었던경우, 특정이해당사자가회의및협상을주도하여다른약한이해당사자가나중에속았다는느낌을받은경우, 자발적으로협상테이블에나오지않고협박에의해나온경우, 절차상문제가있는데도불구하고그냥회의를진행시킨경우, 합의안이최종적으로도출되기전에합의안이언론에발표되는경우, 특정절차에참가했던이해당사자들은그절차가공정하지않았다는이유로그절차자체를무시하거나그절차를통해나온어떤결정도승복하지않았다는것이다. 따라서이런문제를극복하기위해서중요하게생각한것이특정절차를진행하

47 제 2 장사회적합의이론 45 기전에철저하게이해당사자집단이누구인지, 누구를참여시키지않으면안되는지, 등을조사해야한다는것이다. 또한이런분석이특정이해당사자의입장에따라이루어지면안되었기때문에, 중립적인인사나혹은팀에의해철저하게심층면접을통해이해당사자집단을파악하게된다. 또한절차의진행의공정성을확보하기위해, 전문성을지닌회의조력자 (Facilitator) 또는조정자 (Mediator) 가공정하게진행했고, 합의안이최종정부에제안될때까지충분한숙의과정을통해이해당사자집단내부에서회람되도록해야한다. 나. 효율성 (Efficiency) 효율성의원칙은두가지측면에서고찰해볼수있다. 첫째, 앞에서언급한공정성이담보되었다고할지라도, 특정합의절차를거쳐갈등해결에걸린시간과비용을고려할때, 그런절차를거치지않고공공갈등을해결하였다고가정한것보다과다하게오래걸리거나비용을유발했다면그특정절차로인한공공갈등해결이성공적이었다고말하기어렵다. 따라서가급적이면, 빠른시간내에적은비용으로협상안이마련되어야한다. 물론, 갈등이지속적으로해결이안되어엄청난사회적비용을유발하는것에비하면그시간과비용측면에서새로운시도를통해합의를이끌어내는것이더효율적일수도있다. 그러나절차를진행하는동안, 무언가잘못되어그절차가계속지연된다면비용과시간의활용에있어서비효율적인요소를가지고있게된다. 이때가장중요한변수가협상을진행하는동안이해당사자들사이에감정싸움이일어나, 중요한이슈에대한논의는되지않고상대방의인격을비난하거나전혀중요하지않는문제들만가지고많은시간을허비하게되는상황이벌어지는것이다. 따라서이런상황을막기위해, 회의및협상을진행하기전에협상규범 (Ground Rule) 를만들어모든참가자들의서명을받음으로써회의시상대방을비난하지않고, 상대방의발언시끼어들지않으며, 경어를사용하도록유도하여중요한이슈이외의문제로인해비효율적인협상이되도록막는방법이사용되고있다. 둘째, 효율성의두번째측면은, 특정절차를통해만든합의안이참가한이해당

48 46 사자집단의이익을최대한만족시켜야한다는것이다. 만약, 모두의이익을좀더만족시킬수있는대안이실제로존재하는상황에서그대안들을발견하지못하고, 서로에게충분한만족을주지못하는합의안에만족한다면그것은효율적인공공갈등해결이라고보기어렵다. 또한, 사용가능한자원이있었는데도그것을사용하지않고합의안을마련한경우도효율적인협상이라고보기어렵다. 이런경우들은이해당사자집단이자신들의입장 (Position) 만계속강조하고실제가지고있는참된이해관계또는이익 (Interests) 을숨기고있는경우, 새로운가치를창조할수있는대안들을개발하는데노력을게을리한경우에일어날수있다. 따라서, 특정절차의구성은, 참가한이해당사자들로하여금그들의입장보다는그들의이익을서로진솔하게드러낼수있으며, 모두상생할수있는대안을창조적으로만들어낼수있도록이루어져야한다. 이때에도협상규범이중요한역할을하며, 조력자나조정자의역할이매우중요하게된다. 또한브레인스토밍 (Brainstorming) 세션등을통해최대한많은대안을개발하도록하는방법도사용될수있다. 다. 현명성 (Wisdom) 많은공공갈등문제들을살펴보면, 그문제의해결에있어서충분한사실관계가존재하지않거나, 특정정책을집행할경우, 미래에어떤영향을미치게될지에대한예측이필요한경우, 등등, 과학적, 전문적지식이요구되는경우가있다. 이런경우, 앞에서언급한공정성및효율성이확보된다하더라도, 어떤합의안이비과학적이거나부정확한사실관계를바탕으로불완전한모델을사용하여결과가예측된것을기초로만들어진것이라면결국그공공갈등의해결은성공적이라고보기어렵다. 따라서문제해결과정에서과학적불확실성및기초자료가부족할때, 어떻게최소의다툼으로, 가능한한최고의지식및전문성을확보하여결론을내리게하는가가중요한원칙이된다. 그러나안타깝게도, 기본적인사실관계의규명이나예측모델의사용에있어서각각의이해당사자집단의이익을대변하는과학자및전문가들이서로싸우기때문에공공갈등의해결을어렵게만들고현명하지못한결정을내리게하고있다.

49 제 2 장사회적합의이론 47 이문제를해결하기위해, 공동사실조사 (Joint Fact-Finding) 기법을사용하고있다. 즉, 최신의전문지식을가진중립적인과학자및전문가를사용하거나, 혹은각이해당사자들이선임한전문가들이서로무엇을공동으로같이연구해야하는가, 모델을사용하는데있어서기초가정은무엇인가등등, 이해당사자들이가진의문점을해결하기위해그들의합의를바탕으로공동연구를진행하는방법이있다. 이때연구비용도중립적으로관리하는기금을만들어사용할수있다. 라. 지속성 (Stability) 마지막으로, 위에서언급한공정성, 효율성, 현명성이모두충족되어있다고하더라고, 합의안이지속적이지못하고집행되지않으면아무소용이없게된다. 따라서특정절차를거쳐나온합의안이그과정이후에도지속적으로집행되었는가가성공을가늠하는중요한원칙이되는것이다. 이합의안을지속적으로만들지못하는원인을살펴보면, 첫째, 절차에참여한이해당사자들이합의안에대해너무과도한기대를하는경우가해당한다. 그합의안은정부의최종정책결정이아니라, 그합의안은일종의제안서로서기존의정부정책결정과정을거쳐야하는데도불구하고, 상부에서합의안에대해조금의수정이가해지는순간, 이해당사자집단이반발하면서갈등의골이더욱깊어지게되며, 합의안을무효로하는사태까지벌어지게된다. 둘째, 그절차의집행에결정적인역할을할수있는이해당사자 ( 특히정부 ) 집단이그절차자체를무시하는경우, 아무리좋은합의안이나온다하더라도결국, 수정되는결과를초래할수있다. 그경우역시다른이해당사자들의반발로갈등이심화되는경우가있다. 셋째, 협상테이블에나와활동하던이해당사자집단의대표가실제로대표성을지니지않았던경우도, 합의안의지속성을훼손하는결과를가져오게된다. 넷째, 합의를만드는것에만집착한나머지현실을무시한채과도한약속을한경우, 결국나중에그약속이지켜지지못하는경우, 도미노처럼모든합의안의집행이무너지는결과를초래하게된다. 마지막으로, 어떤합의안이나온이후에, 사회적, 정치적, 경제적상황이변한경

50 48 우, 또는사용했던과학적모델이새로규명된경우등외부의돌발상황에따라합의안이지속되지못할수도있다. 따라서이런경우를대비하여환경변화에따른재협상의여지를합의안에문서화함으로써새로운갈등의심화를막고, 개선된관계를바탕으로재협상을할수있는여지를확보하는것이중요하다. 위와같은상황을초래하지않기위해, 특정절차시작전에절차의목적과합의안의역할등에대해참가한이해당사자사이에서합의가있어야하며, 조정자및조력자 (Facilitator) 는이해당사자집단으로하여금그들의대표를직접선출하도록해야하고, 회의에참가하는대표가이해당사자집단을제대로대표하고있는지수시로점검해야한다. 2. 합의형성모델의절차위에서언급한네가지원칙을바탕으로그원칙을훼손하는상황들을최대한막는것이바로성공적인공공갈등해결절차의핵심이라고할수있다. 그목표를가지고고안된절차들은바로아래의표에설명된합의형성모델의절차라고봐도무방할것이다. 위에서설명한합의형성절차는광범위한종류의공공갈등해결에사용될수있다. 그리고, 그절차를거치면공공갈등이 100% 해결되는것을결코보장하는것은아니지만, 성공적인공공갈등해결의가능성이매우커진다고할수있다. 따라서이절차를사용하는데있어서중요하지만놓치기쉬운원칙과또한특징적요소들을언급함으로써, 이절차의사용을고려하는사용자에게도움이되고자한다. 어떤합의형성절차를사용하던지가장중요한것은미리갈등을분석하여위에서언급한이해당사자간숙의과정과협상을통해합의형성이가능하고적절한지검토해야한다는것이다. 특정이슈에대한공공갈등의경우, 협상을통한합의형성이불가능한경우도있다. 예를들면, 낙태나동성애자, 또는유전공학문제등등깊은가치관이나윤리문제가개입되어있는경우에는합의란용어가어울리지않을뿐아니라협상자체가매우불가능하다. 이런경우, 다른절차를사용하여관계

51 제 2 장사회적합의이론 49 를개선하고핵심사안이아닌다른사안부터논의를시도해볼수있다. < 표 2-1> 합의형성모델 회의의소집 새로운절차를시도할필요성에대해논의한다. 갈등분석을실시한다. 갈등분석을통해이해당사자들을파악하고그들로하여금각단체의대표를선출하도록한다. 새로운절차에대한이해당사자들의의견을묻고참가의사를확인한다. 합의형성절차의실시여부를결정한다. 합의형성절차에대한상위기관의지지를확보한다. 명확한책임소재 회의주재자와조력자, 이해당사자대표들, 외부전문가등모든참가자들의권한과의무에대해명확하게명시한다. 참관자의참가에대한규칙을결정한다. 협상의과정 가급적이면협상의과정을투명하게만든다. 외부전문가를활용하여공동연구조사를한다. 협력을통한문제해결로상호이익을최대한으로늘이기위해노력하라. 필요하다면중립적인제 3자의 facilita- 회의안건과회의 tion service를받아라. 진행규칙을정한다. 자유로운분위기에참가자들에의해대대안을개발하도록표되는이해당사자한다. 단체의구성원들과 일반대중들과어떻게연락을취할지를정한다. 합의형성 모두에게가장이익이되는대안에대해만장일치의합의를추구하라. 합의의이행 합의한합의문에대해이해당사자단체만약필요하면, 조건의구성원들의인준부조항을삽입하라. 을받아라. 이전단계에서합의한협상의절차들을준수하라. 인준을받은합의문을이행의권환과책임이있는자들에게제출한다. 합의문의이행에대해지속적으로감시한다. 협상참가자들의협합의문을작성하는상중의의견들을문데 single text 절차를서화하여기록하라변화하는상황에대사용하라. 해적응할수있도록조치하라. 출처 : Consensus Building Handbook(Susskind et al., 1999) 또한어떤절차를진행하든지그절차에참가하는정부를포함한이해당사자는

52 50 자발적으로참여하여그절차자체를선의의믿음 (Good faith) 을가지고지지해야한다. 어떤절차를진행하든지그절차의시작전에참가하는이해당사자들간에절차에대한합의를가지고진행해야한다. 이것은합의형성절차자체가쟁점에따라문제의성격에따라, 이해당사자의구성에따라매우유연하게대처하고변화할수있어야함을의미한다. 따라서기본적으로위에서언급한절차상요소는필요하지만여러다른유형의합의형성절차가존재할수있다. 합의형성절차는기존의입법, 행정사법절차를보완하는것이지절대로대체하는절차가아니다. 협상을통해도출한합의안은정부의최종정책결정이아니라다시정부의정책결정과정을통과해야하는정책대안임을명시해야한다. 그러나모든이해당사자가합의한합의안의경우그대로채택될가능성이훨씬높다는점이인식되어야한다. 마지막으로, 공공갈등해결의시스템은기계적시스템처럼데이터를입력하면빠르게답이나오는성질의것이아니다. 종종빨리결정을내리고자준비과정이부족하고급하게결정을내리는경우가한국사회의특징이라면, 결국, 그결정이갈등에휘말려서실제로는매우느리게가고있음을주지하여야한다. 역동적인대한민국은공공갈등의해결의측면에서보면매우위험한요소를가지고있는것이다. 앞에서계속언급한절차를주의깊게살펴보면, 실제협상과정에들어간시간뿐만아니라그절차를준비하는데많은시간과비용이소요되고있음을알수있다. 갈등분석, 이해당사자파악, 협상규범의설정등등이그것이다. 결국, 효율적이고성공적인공공갈등의해결에있어서가장중요하면서도기본이되는원칙은앞에서언급한성공의네가지원칙을제대로확보하기위해템포를조금늦추고철저한준비를하는것이라고할수있다. 합의형성절차는그런목표를달성하는데매우유용한도구가된다.

53 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 51 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 서문기 ( 숭실대학교사회학과 ) 제 1 절문제제기 본연구는최소한두가지점에서사회갈등과합의에대한연구의필요성을가지게되었다. 우선최근사회적쟁점이되고있는갈등의양극화와극대화경향의이면에는사회구성원의지대추구 (rent-seeking) 경향으로인한공공선택의실패문제가누적되어왔으며, 그결과신뢰구축문제가향후합의형성과정에서중요하다는점을들수있다. 둘째로한국사회의문화적관행을고려할때, 갈등을해소하고합의를도출할수있는가능성을진단하는작업이서구의합리성이론의틀을검증하는단초가될것이라는기대를들수있다. 본연구의초점인갈등에대한분석틀을통해합의기제의특성과질을분석하고그결과를토대로갈등을제어하고합의를도출할수있는정부의역할과정책적방안을모색하고자한다. 분단이후한국사회는냉전구도아래에서분열과갈등을거듭해왔지만, 이제는이를방치하지않고내부의불신과균열을치유함으로써갈등해결을위한길을마련할때이다. 그러나갈등현상은여전히한국사회전체를분열상태로몰아가고있으며, 조정역할을수행해야할정치부문이그러한갈등현상을제어하여사회적통합으로이끌어가지못하고오히려갈등현상을증폭시키고있는상황이다. 정치부문이사회를분열로몰고가는촉매제로서기능함으로써갈등현상을제어하는독립변수의역할을하는것이아니라갈등현상에의해영향을받는종속변수로서자리매김을하고있는것이다 ( 김만흠, 1995). 더욱이권위주의에서민주주의정치체제로이행됨에따라사회갈등이누적되면서그양상이복합적으로전개되고있으며, 해

54 52 결방식도합리적협상과이익의조화보다는감정적대립과집단의이익을우선시하는모습을노정하고있기도하다. 그렇다면, 오늘날한국사회의갈등문제는어떠한가? 어떤구조적조건에서어떤방향으로가고있는가? 한국사회에서사회적합의를도출하기위한합리적틀을구축하는것은가능한가? 이를위해서는정책적차원에서어떤대안이필요한가? 사회적합의형성과정을이해하기위해서는많은쟁점들을고려해야한다. 갈등당사자들은주어진사안에대하여중요한역할을수행하지만, 합의형성을위한여타노력이실패할경우현실성있는대안을제시할수있는기본적인설계과정이필요하다. 그러한과정의적법성에대한사회적관심과해결책에대한타당성, 그리고심의과정에필요한시간과재원을포함한제반비용의효율성에대해검토해야하는것이다. 왜냐하면합의형성기술에대한체계적인분석은제한적이며경험적차원에서는종종합리적기준보다는주관적직관에의존하는경우가많기때문이다. 어떤정책공동체나전문가집단도합의형성에관한명확한해결책을제시하기가어렵지만합의형성과정자체는정부나법률체계등과같은기존의제도적틀에많은영향을미친다는사실도간과할수없다. 합의형성에관한정책설계를하기위해서는정책모형을통해서무엇을성취할수있을지그리고어떤조건아래에서정책결과들이사회적가치를지니는지에대한이해가필수적이다 (Susskind and Field, 1996). 먼저정책모형에관한공공선택이론 (public choice theory) 은합의형성을통해무엇이이루어지며, 이를가능하게하는구체적인조건은무엇인가에초점을둔다 (Innes and Booher, 1999). 예를들면, 합의형성은집단이학습하고창의성을가지도록만들어주는과정인것이다. 이를위해서는합의형성과관련된기존의틀에대한도전이있어야하며, 실험적이고모험을감수할뿐만아니라나아가합의실패를통해서도공공선택의합리성을견지할수있어야한다. 이해관계와관련된지식을갖고있는당사자들이모두토론과정에참여하고권한을부여받아야한다. 정보는모두에게공유되어져야하며, 또신뢰될수있어야한다. 토론과정의공정성이외에도질적으로높은수준의정보가제공되어야

55 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 53 하며, 참여자는이에기초하여행동하여야한다. 이와는반대로복잡계이론 (complexity theory) 은좀더거시적인차원에서불확실하고파편화된정책수행과정에서관료제나법률체계등원리원칙에기초한제도적장치보다합의형성이왜그리고어떤방식으로효과적으로작동할수있는지에대한중요한이론적단초를제공해준다 (Waldrop, 1992). 이관점에의하면, 불확실하고변화가급격한현대사회에서질적으로높은수준의합의형성과정은주어진환경으로부터유용한정보를수집하고참여자들을효과적으로연결함으로써자가발전적인체계가되는것을나타낸다. 그리고중범위차원에서의사소통의합리성이론 (rationality theory of communication) 은다양한이해관계와쟁점을둘러싼사회적담론과학습효과를통해합의형성을이해하고분석하는데필요한윤리적분석틀을제공해준다. 이시각은기본적으로담론형성과정에서일정한조건들이충족될때합의형성은합리적으로가능하다고전제한다 (Habermas, 1989). 비록본연구의분석틀이이와같은세가지이론적관점에의존하지만, 한국사회의합의형성을위한정책모형을설계하기위해서는이를그대로답습하는것이아니라각이론들이제공하는이론적단초와통찰력에기초하여새로운분석틀과정책적함의를제시하고자한다. 제 2 절사회적합의의기초조건 1. 공동체의구조적원리현대사회에서주어진조직체는다양한구성원과하위부문간의조정및협력을필요로하며, 체계로서갖추어야할기본적인기능을전제로한다. 이에비추어오늘날한국사회는전통적인공동체및집단주의문화와현대적의미의결사체및개인주의문화, 그리고미래지향적인온라인공동체및네트워크문화가공존하며복합적인사회적관계를구성하고있다. 즉사회구성원간의공통점과기능적유사성

56 54 에기초하여친밀한관계를유지, 강화시키는기계적연대의영향력은여전히작용하고있지만근대화과정을거치면서형성된기능적분화및상호의존성에기초한유기적연대의가능성은아직열려있는상태이다. 따라서한국사회의사회적관계를규정하는작업은그리간단하지가않다. 이론적으로전통적공동체와집단주의문화는사회구성원간의상호작용이비교적단순했던근대화이전사회에서순기능을제공하지만, 사회가기능적으로분화하고복합성이증가함에따라광범위한의사소통구조를전제로하는현대사회에서는공동체의속성상본래의폐쇄성및배타성으로부정합성을나타낸다. 경험적차원에서는근대화및도시화로인해도시공간의집적성이높아졌음에도불구하고시민사회의구성원은어떤공동체에도속하지못한채원자화된상태에서정부및시장기제에직접접하게된다. 7) 이는연고에기초한자원을동원하지않고서는타자와의갈등조정이나역할분담을위한조정이매우취약함을의미하며, 정부또한산업시설이나혐오시설의설치를둘러싸고지역및집단이기주의적갈등에서쉽게벗어나기가어렵다. < 표 3-1> 현대사회의구조적원리의비정합성 기계적연대및연고주의기능적유사성상호의존성자발적관계전통성및집단주의 사회규범적지체 갈등누적 합의실패 유기적연대및합리주의기능적분화상호보완성계약관계합리성및개인주의 7) 시민사회와사회적자본의관계를제도적관점에서접근하는경우, 개인들관계를넘어서서공적인영역에서작동하는시민의식의토대가곧사회적자본이라고전제한다 (Putnam, 2000). 예를들어높은사회적자본을유지하고있는공동체는이웃관계가원만하고교육성취도가높으며, 집단포용성에기초하여일탈행위정도가낮다. 이와같은관점은사회갈등의딜레마를극복하고공공선의실현을용이하게해주는집단적신뢰관계의중요성을강조한다.

57 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 55 사회적상호작용을규정하는사회규범이나도덕적의식은이러한분화과정에서기계적연대가아닌유기적연대를가능하게한다는점에서중요하지만, 한국사회는급격한산업화와근대화과정을거치면서유기적연대가제대로정착되지못한채기계적연대와혼재하고있다는상황에서문제가발생한다. 즉유기적연대를뒷받침해주는제도적틀은서구로부터빌려왔지만사회구성원의사회적관계를규정하는시민사회의규범이나사회적의식은이를따라가지못함으로써도덕적지체 (moral lag) 현상이발생하게된다. 이로인해공공선의실행에서파행적인모습이만연하게되어사회적자원이나준거틀을사적인것으로이용하는지대추구경향이강하게나타난다. 즉공적인영역에서의자율적자정능력을상실하고사회전반적조정기능이약화되는것이다. 이러한구조적조건들은사회구성원이나집단의이익을극대화함으로써전체사회의차원에서사회적합의도출이어려워지게하는결과를초래하게된다. 자본주의가고도로발달함에따라무한경쟁을강조하는시장기제에서사회구성원은참다운삶의질테두리에서소외되고, 가족해체나닫힌공동체현상을경험하게된다. 나아가현대사회의개인주의성향은이러한공동체의근간을약화시키고사회의구조적원리를와해시키는등위험사회 (risk society) 증후군을보여주기도한다 (Giddens, 1995: ). 요컨대전통적공동체와현대적결사체의비정합성이새로운사회조직원리를정착시키지못하게하고개인주의화된산업사회의틀에서사회구성원및집단간의이해관계에기초한사회갈등이증폭됨에따라합의형성이요원한상황인것이다 (Kiel, 1991). 사회적합의형성은여타사회적관행이실패하는데서나타나는갈등을해소하기위한전략으로간주될수있으며, 네트워크사회의변화된조건에대한사회적반응으로서이해될수도있다 (Castells, 1997). 정보가광범위하게영향력을행사하고, 개인과집단간의정보력차이가증가함에따라사회구성원간의유연한연결망에기초한사회적합의의형성과정이필수적인것이다. 비록인간의수많은사회적활동이사회적합의형성의범주에속한다고할지라도, 합의형성의출발점은관련된사

58 56 회구성원들이서로다른이해관계를대표하고공동의관심사에대한정책적쟁점을제기하는일련의실천방식에의해규정된다고할수있다 (Powell, 1990). 이와같은관점에서산업화이후정보화사회의새로운틀을기초로사회갈등을완화하고합의수준을제고할수있는방안을모색하는작업이시급하다고하겠다. 이러한가능성은먼저한국사회의갈등의전개양상에대한과학적분석과비판적성찰을통해서얻어질수있으며, 주어진사회의갈등을조정할수있는정부의역할이중심축이라고할수있다. 산업화와민주화, 그리고정보화과정을거치면서기존의기능적효율성을강조하는권위주의방식으로는갈등해결이어려우며, 사회구성원의욕구를충분히수렴하고이를합리적인틀내에서제도적으로흡수할수있는능력이뒤따라야한다. 둘째로한국사회에서의시민의식의취약성을들수있으며, 이를해결하기위해서는공적인의사소통을활성화하고사회구성원의공동의쟁점들을다양한네트워크를통해해결하고자하는시민결사체의형성등시민사회에서의노력이필요하다. 왜냐하면한국사회는사적인신뢰와연고주의원리로인해공적인규칙이나제도화는취약해질수밖에없으며, 수평적네트워크보다는수직적권위에의존하고이를동원하고자하는경향이강하기때문이다. 따라서다양한시민의식과문화, 관행을활성화하고실천할수있도록사회제반분야에서의실질적인노력이중요하다. 즉전통적인공동체원리를산업화, 정보화에따른새로운방식으로바꾸어야하며, 민주주의의절차적합리성을충족하면서도실질적인시민사회형참여가확산되는방향으로진화가절실히요구되는것이다. 이러한변화는사회구성원및집단간상호관계의질과특성을반영하고공동이익을위한생산적상호작용을창출하는무형자산으로서전체사회의안정성과역동성에기여해야한다. 최근에급격히활성화되고있는시민참여공동체나사이버공동체등은새로운변화의단초를제공해준다고하겠다. 2. 복잡계와사회적합의 복합적인현실관계를반영할수밖에없는정책현안을효과적으로다루기위해서

59 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 57 는이해관계에기초한사회적관계로부터합리적으로합의를형성하는과정을마련 하는것이현실적인대안으로서보편화되고있는추세이다. 8) 이러한흐름은개인적 인차원뿐만아니라정부및민간부문의차원에서상호협력적인의사소통의범주가보다체계화되고있음을반영한다. 그러나합의형성의기제는같은사안이라도서로다르게작동하기마련이며결과적으로전혀다른효과를가져다주기마련이다. 따라서사회정책적입안의목적과성과및실패에관한전통적인사고방식은합의형성과정을분석하는데큰도움을주지못한다고할수있다. 합의형성은개념상다양한차원을포함하지만, 체계적인성격이나결과의수용이라는면에서공식적인합의형성은연속적인사회적행위과정의종착점으로볼수있으며이러한관점을통해고도로발달된형태의협력적인의사소통방식을탐구할수있다. 이경우갈등사안을둘러싸고제3의중재자를가질수있으며, 조정방식을통한갈등해결의기존경험을고려하게된다는점이합의형성의첫번째전제조건이라고하겠다 (Susskind and Field, 1996). 두번째조건은갈등당사자들은다수결의원칙에의존하기보다는상호간의합의를추구하게되며투명한정보공유와함께상호존중할수있는방안을사용하고자한다. 그리고합의형성을위해서는비록이해관계에기초하더라도단순히기존의입장을주장하는것은아니어야한다는점이다 (Brams and Dohertty, 1993). 합의형성과정은당사자간의비타협적인입장에의해의사소통이정체되거나봉쇄되는것을사전에제어하고, 상반된이해관계의접점을발견하여상호간의이익을제공할수있는해결방안에관한가능성을의미 8) 합의형성은사회구성원또는집단간에이루어지는다양한형태의협력적인노력에대한포괄적인개념이다. 합의형성의과정은규모면에서개인으로부터국가까지그리고전략면에서협상으로부터중재에이르기까지미시적 거시적차원을포함하는등매우광범위하다, 일반적으로사회적합의는공적인관심사에관한정책과정과관련하여서로다른이해관계나가치지향점을갖는집단간의갈등관계를해소하기위한과정에서나타나는목표로서규정되지만, 개념자체는전체주의적합의를지향하는것은아니며합의형성에관한개별적인사안보다는종합적인분석틀을강조하는경향이많다 (Innes and Booher, 1999).

60 58 하기때문이다. 합의형성이갈등하는당사자간에실현가능성이있고상호호혜적인동의를이끌어내기도하지만가장중요한결과는종종무형적인경우가많다. 예를들어합의형성과정은새로운관계, 관행, 사고를가져다줌으로써사회적행위자의의식과행위를바꿀수있다. 더욱이 1차적인합의도출과정이후에도 2차또는 3차적인효과가지속적으로유지될수있으며, 반대로관련당사자들이원래의도했던것을성취못했을경우에합의형성은더욱효과적으로나타날수도있다. 가장중요한점은합의형성과정이복잡하고불확실한상황의방향에변화를가져다준다는사실이며, 관련집단들에게높은수준의사회적행위양식을습득시켜준다는점이다. 즉이해당사자들은합의형성과정을통해어떻게사회갈등이해소될수있는지를학습할수있으며, 이를통해사회정책입안과관련하여보다실행가능하고유연성이있는장기적전략을추구할수있는것이다. 복잡계이론에의하면, 생물학적유기체로부터사회체계에이르기까지다양한복잡체계는불확실하고변화하는환경조건속에서생태학적행위양식을닮아간다 (Kauffman, 1995; Waldrop, 1992). 구체적인행위에대한맥락은별도로이해하더라도하나의유기체는주어진환경으로부터끊임없이정보를수집하고그결과에따라반응하면서환경에적응하게된다. 변화된환경에대해효과적으로적응할수있도록학습하고또새로운행위들을발전시켜나가는것이다. 예를들어작은개미의경우매우협소한두뇌와제한된감각기관을갖고있지만홍수증후군을미리파악하고민첩하게행동한다. 사회역시미미한개인들로구성되지만전체적으로는거대한지능과학습능력, 그리고환경에적응할수있는능력등을지속적으로개발시켜나간다. 복잡계의적응기제의핵심은발현 (emergence) 이라는개념에의해설명이가능하다. 발현이라고하는것은작은것으로부터많은것이나타난다는전제아래몇가지간단한규칙에의해작동하는부분요소의상호작용과되돌림과정을통해서본래유기체와는전혀다른지속적이고체계적인행위유형이나타난다는점을강조하

61 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 59 는개념이다 (Holland, 1998). 새로운변수에관한정보와자원을수집하는부분요소나개별행위자는생존하며, 그렇지못한경우에는소멸되듯이주어진체계의부분요소간의끊임없는상호작용은좀더복잡한구조를갖는조직체로발전하게되는것을가능하게한다. 그결과주어진사회는하나의복잡계로서생산성, 안정성, 적응성등을기초로변화된환경에대한경쟁능력을높이게된다. 이러한혁신은사회구성원의네트워크를가능하게해주는정보의흐름에달려있으며, 사회적합의기제역시이와같은연결고리를고려하고개별적인행위자들이거대한체계안에서상호작용이가능하도록해주는조건들을전제로하게된다. 요컨대, 복잡한사회체계의환경에대한적응기제는합의형성과정과밀접한관계가있다. 이틀은새롭게등장하는네트워크사회에대한이해를도와줄뿐만아니라합의도출의딜레마로부터벗어날수있는단초를제공해준다. 적응기제에대한분석결과는어떻게 1차적인혁신이발생하며, 이후 2차및 3차효과등이나타나는지이해함으로써합의형성의유형적인결과뿐만아니라무형적인결과에대한가치판단을가능하게해주며, 합의형성에서필연적으로발생하는피드백및학습과정에대해유용한개념적도구를제공한다. 장기적관점에서합의형성의가장중요한효과는관련집단과조직체를통해주어진사회환경을바꿀수있도록높은수준의실천력과창의성을갖도록하는데있다. 제 3 절사회갈등의구조와합의형성과정 1. 갈등의개념과전개양상사회과학계에서사회갈등이란용어가사용된지는오래되었으나구체적으로사회갈등이무엇을의미하는지에관해서는아직합의가되어있지않은상태이다 (Schellenburg, 1982; Susskind and Field, 1996). 9) 그렇다면사회갈등이라는것을어떻 9) 이는아직사회갈등에대한연구가과학적으로진행되고있지않았음을반증해준

62 60 게개념화할수있는가? 10) 일반적으로갈등의존재자체는불가피한긴장 (inevitable tension) 을상징하며정태적관점보다는사회발전의역동성에좀더가깝다고할수있다 (Mayer, 2000). 일차적으로갈등의개념은당사자간의동의여부, 이해관계의양립가능성, 실제와인식간의차이, 세계관및행위양식의불일치등으로구성된다. 분석적차원에서는인지, 정서, 행위의차원등으로세분될수있으며, 세차원은다시주관적및객관적상황이연계되면서갈등의복합성을더해간다고할수있다. 어떤시대나어떤사회에도불만이나불일치또는긴장과위기등의현상은있어왔으며, 그차이는주어진현상의형식과내용또는효과와정도등에서나타난다고할수있다. 예를들어표면적으로는사회구성원이갈등현상을인지하고느끼거나또는이에대한행동을직접보이지는않더라도갈등의잠재성이내재되어있는경우가많다. 물론현재적갈등보다잠재적갈등에대해탐구하는작업이장기적관점에서는좀더생산적일수도있으나, 문제는주어진사회의잠재적갈등을여하히표출시키느냐그리고이를합의형성과정을어떻게통해관리할것인가가보다중요하다고하겠다. 그러나사회갈등에관한관심이오래된주제임에도불구하고아직까지어떤일반화된결론이도출되고있지못하고있다 (Moore, 1996). 그이유는우선갈등의차원이개인이나집단에서국가및국제차원에이르기까지다양하며, 갈등의원인도사회적자원의분배및보상을둘러싼구체적인이해관계에서부터체제나이념등가치충돌에이르기까지다양할수있기때문이다. 갈등의형식은시기나질투등과같은개인적차원에서부터투쟁이나혁명등과같이사회적집단행동에까지폭넓게설정될수가있다. 갈등의내용도표면상의합의에서부터실질적인협력관계에이 다. 그이유는대부분이론의부재와경험적자료의빈곤에있으나, 부분적으로는연구자자신이스스로불확실한개념을사용하고있기때문이기도하다. 10) 갈등의어원은 confligere 라는라틴어에서유래하는데, 이는 con( 함께 ) 과 fligere 부딪침 ) 이라는용어의합성어이며 인간은갈등적존재이다 (homo conflitus) 라는명제에서갈등의의미가잘나타난다고할수있다.

63 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 61 르기까지다양하며, 효과면에서는분리와해체또는협력과통합등상호이질적인요소를포함하기도한다. 요컨대갈등은원인과효과또는형식과내용면에서다양성및이질성과함께상당한수준의복합성을갖는다하겠다. 왜냐하면주어진갈등이해소된다고하더라도또다른갈등이언제든지생겨날수있기때문이다. 갈등의이해정도에따라해결의수준도달라지기때문에갈등문제를해결하기위해서는갈등의특성을이해하는작업이필수적이다. 먼저갈등자체를부정적으로볼필요는없으며, 현실적으로갈등현상과함께하는것이현대인의삶이기도하다. 즉갈등의완전해소는불가능하며모든갈등자체가항상파괴적인것은아닌것이다. 둘째, 갈등의관리능력의배양이사회발전의관건이된다. 선진국의경우갈등해소를제도화함으로써안정을이룩한상태이며대화나타협을통해갈등을조절하고또갈등관리능력을개발하여다원화된사회를원활하게작동하도록하고있다 ( 임혁백, 1994). 셋째, 갈등해결의방법이현실적이고합리적이라하더라도상호불신이전제가되면, 협상과합의형성은불가능하다. 상호신뢰는공동규범의준수를기초로하며, 죄수의딜레마 (prisoner's dilemma) 에서처럼공동규범의존중과준수만이상호간의관계에있어서위기와모순을극복할수있는것이다 ( 성경륭, 2001). 넷째, 사회신뢰의구축문제는갈등자체의진단과처방에앞선문제이며, 원활한의사소통체계와정당성을기초로하는권위체계의형성이필수조건이된다. 다섯째, 사회갈등은이성적인측면보다는감성적인측면이강한성격을가진다. 이성과감정의불일치현상은주어진사회를예측할수없는상태로몰고가는또하나의갈등원천의기저를이루게된다. 갈등의양상은과격한모습으로대화, 협의, 양보, 타협, 협동이아닌처음부터요구, 주장, 행동, 파행의자세로갈등에임하는자세가만연하여종종물리적인폭력과투쟁, 강제진압의유형으로발전한다. 갈등의해결과정에서준법정신의부재로갈등이고조된상황속에서는합법적인주장이무력해지는경향이많다는점을종종발견할수가있다. 무엇보다국가의갈등조정능력에는한계가있으며, 시장이나시민사회자체도갈등의조정과해결에큰효과를발휘하지못하고있는실정이다.

64 62 이러한현상은합리성과보편적규범에의해순리적으로갈등을해결하기보다갈등해결방식이정서적차원에머무는경향과무관하지않은것이다. 갈등과합의의인과관계는매우다양하게구성되며, 갈등의크기와합의의폭에따라복합적인결과를나타낼수있다. 따라서갈등의원인을규명하는것은결코쉬운일이아니며, 다양한이론적관점과경험적근거에의해분석적으로접근해야한다. 더욱이사회적갈등을해소하고합의를형성하기위해서는갈등의피상적원인보다는근원적원인을탐구하는것이요구된다. 갈등상황에서행위집단이집합적인행동을하도록하게하는동기부여및상황적조건에대한이해는매우중요하다. 왜냐하면대부분의사회갈등은이해관계및가치등을중심으로주로조직화된집단에의해발생하며, 모든갈등현상이집합적인행동으로이어지는것은아니기때문이다. 집단갈등은우선집단의정체성및사회적관계를기초로갈등상황을인지하고나아가집합행동을위해구성원들을동원하기도한다. 일반적으로주어진집단이사회의여타집단으로부터사회적차별을받거나공격을당할경우방어적수단으로서집단행동이나타나지만사회의구조적조건을둘러싼이해관계에기초할경우에는좀더적극적인행동을취하기도한다 (Prigogine and Stenger, 1984). 특히주어진사회의정치, 경제, 사회적상황에서상대적으로차지하는위치가갈등의근원적인원인이된다고할수있다. 예를들어교육, 의료, 복지등공적인쟁점에대한집단별편차는종종갈등의구조적원인이된다. 2. 갈등과합의기제에대한기본틀갈등의출현에서결과까지의일련의사회적과정은각각갈등의구도및성격, 대응방식, 협상및조정과정을포함하는연속적인과정임을알수있다. [ 그림 3-1] 에서알수있듯이, 우선갈등구도및성격에따라갈등주체들의대응방식이달라지며, 협상과정에도영향을미친다. 이세가지기본특성을바탕으로구체적인갈등현상은다시갈등주체들이갖는몇가지기본속성들, 예를들어대표성및자율성의여부, 갈등주체의목표와행태, 그리고사회적영향력등을중심으로상대방갈

65 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 63 등주체와상호작용을하게된다. 이과정에서주로국가를중심으로하는제3자의역할이갈등과정에매개변수로서작용하게된다. 외부환경면에서는주어진사회의구조적차원및문화적차원, 그리고사회심리적요소가병합되어상정된갈등과정에일정한영향력을행사하게된다. 그결과갈등의효과는협상의타결범위와목표달성의여부, 그리고갈등주체양자간의결합이익의창출여부, 조정결과의공정성, 갈등조정의직 간접적비용등에의해해당갈등이잠재적요소로서어떻게누적되는가를결정하게되는것이다. [ 그림 3-1] 갈등및합의기제에대한기본틀 갈등현상 갈등분석 해소전략 외부성 (externality) 공공선 (Common goods) 자체변수 (Internal factors) 대표성 / 자율성목표 / 행태변수 ( 영향력 ) 제 3 자시간 갈등결과 (effects) 타결범위달성여부결합효과공정성해결비용 갈등성격 인과관계 반응 (response) 결론도출 일반적으로사회적행위자는일정한행위의목표나선호를가지고시장과같은제도적틀내에서합리적으로상호작용을한다고간주된다 (Lewin, 1992). 그결과는행위자의행위와행위에대한제도적인구속력에의해발견될수있다. 예를들어시장에서의보이지않는손은특정한조건안에서어떻게경쟁적시장제도가전체자원의배분에영향을미치는지를파레토최적치 (Pareto optimal) 를통해잘보여주고있다. 갈등현상에관한고전적정의는이해관계의제공자와수혜자로상정될수

66 64 있다. 양자간의거래관계는갈등관계를조정하고자하는제3자에의해삼각형모형을이루게된다. 세행위자가참여하는갈등의유형은주인 ( 국가 ) 과대리인 ( 공무원 ), 그리고고객 ( 사회구성원 ) 에의한기본구도를따르지만, 현실적으로주인인국가와사회구성원, 대리인인정치인및공무원, 그리고고객인개별집단 A, B, C... 등으로확장된모형을상정할수있다. 상호간관계모두에영향을줄수있는주체가국가와전체구성원이며, 최근의사례들은개혁의주도권이국가보다는사회구성원에게있음을알수있다. 국가에대한국정감사및처벌의경우가이에해당한다고하겠다. 이러한거시모형을미시차원에서분석해보면갈등주체간의상호작용이일종의교환관계에기초하고있음을알수있다. 즉주어진사회체제의세가지영역을둘러싼사회적자원과이를획득하는과정에서협상과타결을지향점으로하는갈등과정은 [ 그림 3-2] 에서잘드러나고있다. [ 그림 3-2] 갈등의상호작용과파레토최적 A a 1 a 2 c E 2 b 2 E 1 b 1 0 B 파레토최적치는절대적기준이기때문에협상과정에서이를달성하기란현실적

67 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 65 으로어려운일이다. 11) 조금완화된형태로서파레토가능성과같은상대적척도가 사용될수있다. 이개념은협상이후의가치총합이협상이전의가치총합보다더크면효율성이증대된것으로판단하는기준이다. [ 그림 3-3] 에서효용곡선 abc 는협상주체인 A와 B의결합이익이극대화되는점의자취이다. 현재낮은효용수준인 E의위치에서효용곡선 abc 선상으로밀어올리는작업이양자간의결합이익을증대시키는방법이된다. 그리고 oec를 45도방향의선으로볼때, 이선상에서배분이일어나면협상당사자가모두증대된이익을초기상태와는무관하게균등하게배분하게되며, 만약 Eac안에서이루어지면 A에게, Ebc 안에서이루어지면 B에게유리한방향으로배분이이루어지게된다. 따라서협상결과의공평성을유지하기위해서는 oec 선상에서움직이는것이바람직하다. 한국사회의경우갈등현장에서는갈등주체의어느한쪽이명분과실리모두를취하고자하기때문에갈등의평행선이나타난다고할수있다. 심리적불만감을최소화하고상호간의상생 (win-win game) 게임이되기위해서는이해관계의공통분모를추출하고이를공정하게나눌수있는게임의규칙 (rules of game) 이필수조건이되는것이다. 이러한접근법은사회구성원의공공선택의결과로서정치적제도를분석하는데적용할수있으며, 연구주제의특성상기본적으로규범적인성격을내포하게된다. 즉사회구성원의공공선택은민주적정치체제에의해만들어지며민주주의의이념형 (ideal type) 으로서간주된다. 따라서사회적합의의공식은사회구성원의사회적이해관계를진전시키기위해설계된제도적장치의속성과밀접한관련을갖게된다. 사회구성원의공공선택과정은집단의속성상다수의원칙 (majority rule) 이라는틀을무시할수가없다. 단순한수준에서의다수의원칙은일정한조건아래에서각사회집단들에게균형점을가져다준다고가정한다. 다수의원칙안에서사회구성원 11) 파레토최적 (pareto optimality) 은어떤사람이타인에게손해를끼치지않으면서이익을얻는것이불가능한상태를지칭하는용어로흔히경제적효율성에관한지표로이용되고있다.

68 66 은평등성과공정성이라는두가지의가능성속에서최선의선택을추구하기마련이며, 이러한속성으로인해종종민주주의와결합하게된다. 그럼에도불구하고공공선택에관한대부분의기존연구들은민주주의의가능성과효과에대하여다소부정적인관점을제시하고있다 (Ostrom, 1990). 이관점에따르면, 사회구성원의집단적선호에대한어떤절차나방식도최소한의규범적구속과는일치하지않는다. 즉균형은존재하지않는다는것이다. 좁은이해관계를갖는작은집단은민주적인결과물에대해불균형적으로영향력을행사하는가하며, 관료조직체는비효율적으로큰정부를지향하고합리적으로간주되는사회구성원은주어진쟁점에대해종종무지하기때문이다. 제 4 절사회적합의와정부의역할 1. 합의의구조적조건지난세기한국사회는사회의각부문에서대단히빠르고격렬한변동과정을경험하였으며, 변동의범위는그포괄성뿐만아니라심화성에서도대규모로진행이되어사회구성원의삶의조건을바꾸어놓은근본적인것이었다. 괄목할만한경제성장에이어민주주의의초기단계에진입한한국사회는발전과정의마지막단계인복지및환경사회를지향하고있기도하다. 그러나발전의이면에는성장위주의발전전략에의해여타사회부문이희생되어온값비싼성장의대가를지불하고있으며향후사회발전의균형성과지속성에많은문제가제기되고있다. 부존자원이빈약한한국사회의입장에서수출주도형의후발산업화전략은역사적인필연성을내포하고있지만, 그과정에서개발독재의울타리안에서민주주의의기본질서는질식되었고, 대기업과중소기업의격차, 농업부문의참담한희생위에서빠른성장이이루어진가운데근대화 도시화 산업화의물결속에서사회구성원은차별의범주안에서여러층으로분절화되는경험을갖게된것이다. 이처

69 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 67 럼급격한불균형성장이라는파행적발전과정에서수직적불평등의현상은도 농간의격차, 지역및계층간의차별등사회제분야에걸쳐확대, 심화되었다. 특히경제력집중의문제, 소득분배의문제, 빈곤층의문제등은중요한사회문제로부각되어심각한사회적긴장과갈등을야기했던것이다. 한국사회에서근대국민국가의기본틀을구축하고사회갈등에대한통제력을확고히하는국가형성 (state-building) 의과제는일제의식민통치, 외세에의한남북분단과전쟁, 군사쿠데타와권위주의지배에의해본질적으로왜곡된형태로사회내의구조적상흔 (structural trauma) 을안겨주었다. 이러한과정에서지배기구로서국가조직은갖추어지지만그형성과정이사회구성원의동의와상관없이외부로부터또는위로부터강압적으로이루어짐으로써국가의정당성이심각하게훼손되었기때문에갈등의구조적조건이마련되었던것이다. 예를들어한국사회정권교체의이유가운데사회갈등여부가가장큰비중을차지한다. 이같은경향은제1공화국에서이후부터현정부에이르기까지적용되어왔으며, 동시에갈등의심각성과대책에대해각종방안들이제시되어왔다. 그러나언론과사회구성원의반응은냉소적이었으며, 정부의공공정책에대한극도의불신을표출하고있는상황이다. 갈등조정의비용은경제적측면에서상당할뿐만아니라민주주의나자유주의의양립가능성에서출발하기때문에이를감소, 조정하기위한고비용의작동기제가필요하다. 이비용을고려한다고한다면미래도역시사회갈등으로부터자유로울수없다고할수있다. 사회구성원이민주주의가치와이념을깊이내면화하지않으면정치경제적위기가발생할때민주화의과정은굴절되고사회갈등의양상은더욱더극렬해진다 ( 박재환, 1992). 그결과민주주의와지속적사회발전은위기에직면하게된다. 또한사회구성원들이자신의요구를절제하지못하고민주주의가보장하는자유와권리를남용하여무분별한요구를하게되면결국국가는과잉부담의문제에빠지게되고, 사회전체는통제가불가능한상황에빠질수있다 (Stivers, 2001). 뿐만아니라타인의주장을수용하지못하고타협할태세를갖추지못하는경우에도사회갈등은더

70 68 욱더심화되며민주화의길은차단되게된다. 흔히잘못알려져있듯이민주주의는사회갈등을포함한모든문제를가장효과적으로해결해주는만병통치약도아니고억눌린욕구를모두충족시켜주는마술같은것도아니다. 민주주의절차를통한해결방식은상당한시간을요구하며모든당사자들의요구를최대한만족시켜주지못한다. 현실적으로민주주의는문제해결의절차와방법이며, 개개인의입장에서볼때에는최선의방법이아닌차선책에불과하다. 따라서사회구성원이민주화과정을견지해나갈수있는사회문화적조건을갖추지못하면고통스런과정을통해성취한민주주의는혼란, 갈등, 불안정만을초래할가능성이높다. 따라서사회발전의전환기에들어선한국사회에서가장중요한과제가운데하나는갈등의해소책으로서민주주의문화를정착시키도록국가, 시장, 시민사회각차원에서합의형성을위한노력을요구하게된다. [ 그림 3-3] 사회발전단계와사회갈등 고 S 0 S 1 C 사회갈등및국가능력 S 2 C 2 T M C 1 S 저 C 0 개발주도형 민주형 복지형 사회발전단계 사회발전의일반적인진행과정을크게개발주도형, 민주형, 복지형으로세분하고

71 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 69 이에대한사회갈등및국가의조정능력을대입하면 [ 그림 3-3] 과같은모습으로나타낼수있다. 사회발전단계가높아질수록사회갈등의표출이가능한사회구성원의인내력의최저점은높아지며, 동시에국가의갈등조정능력은여기에반비례하여최고점이낮아지게된다. 복지형국가체제아래에서양곡선이교차하여부의효과가나타나는시점이바로국가대신시민사회가갈등조정의역할을분담하게되는것을의미한다. 즉사회갈등에관한인내수준 (T) 과관리수준 (M) 의교차현상이나타나게되는것이다. 이단계에서중시되는것이바로공동체의재건및공공선의확립인것이다. 2. 합의형성전략사회적갈등을해소하고합의를형성하기위한전략은전통적으로주어진사회의법률체계나행정적인제재에의해이루어진다 (Yan, 1994). 이러한방식은주로법조인이나행정관료등전문가집단의재량권에의존하게마련이며매우효율적이고경제적이라는특성을갖는다. 갈등행위에대한제재수단인조정 (arbitration) 은갈등해소를위한전형적인수단에속한다. 그러나모든갈등현상을법적소송등법률체계에의해서해결하는것은갈등의근원적인원인을해소하기보다는최소한의질서유지차원에서합의를형성하는것이며, 소송비용역시점차증가하기때문에매우비경제적이라고할수있다. 이로인해갈등당사자나집단들은대안적분쟁해결수단 (alternative dispute resolution) 에의존하게된다. 여기에는합의형성이나, 공동문제해결, 협상, 비공식적조정, 중재등이포함되지만, 갈등이진행됨에따라더많은행위자를포함하면서정서적표출등갈등상황의확산을초래하기도한다. 대안적분쟁해결수단의보편화에도불구하고이러한방법은여러가지한계를지니고있다. 먼저조정이나중재의방법은제3자의참여를필요로하는데, 주로갈등및합의와관련하여전문적인컨설팅회사및법률회사인경우가대부분이다. 문제는정부를포함하여공공기관과시민사회의갈등처럼공적인사안에대하여민간부문의회사가중재자로참여하는것은합의의성격상바람직하지않다는데있다. 즉

72 70 공적기능의민영화문제인것이다. 이는공공정책에관한결정이더이상관료및법률전문가에이루어지는것이아니라합의형성에관한업무로보상을추구하는데관심이있는협상전문가에의해이루어짐을의미한다. 둘째로대안적분쟁해결방안은협상과거래에관한것이지합의과정의적절성이나규칙의공정성및사회적정의하고는관계가없다는점이다. 현실적으로좀더나은협상력을지닌집단에게유리할수있으며장기간의협상과정을지원하거나심지어분쟁에따른손실을충분히감수할수있기때문에결국주어진사회의정치, 경제, 사회적권력과상관관계를갖게된다. 셋째로대안적분쟁해결수단이라고해서반드시비용이적게들거나효과적이라고할수없다. 만약대안적분쟁해결수단이하나의사회적규범이된다면, 갈등당사자는작은성과를얻기위해모든사소한분쟁에서이방식을사용할것이다. 마지막으로조정을통해합의가형성되었더라도대안적분쟁해결수단의비공식적인특성으로갈등당사자들이그들의이해관계에대한손실을차후에알게되었을경우합의에대한불만은가중될것이다. 그렇게되면새로운갈등이진행이되고이에따른또다른협상과정이필요하게되어갈등해결을위한비용은감소하기보다는오히려가중된다. 갈등해결수단에대한이와같은한계를고려할때사회적합의형성을위한정부의역할은매우중요해질수밖에없다. 현실적으로국가공무원은갈등을해결할충분한기술과준거틀을갖고있지못하며, 체계적이고합리적인훈련을받지못한경우가대부분이다. 갈등해결을위한정부의공식적인프로그램은제한적이며, 대부분갈등해소보다는갈등회피를지향하게된다. 그러나국가공무원이사회적갈등현상을규명, 분석하고이를해결할전략과정책을적극적으로추진하지않는다는것은사회적정의를실현하고부당한권력의남용을막아야한다는헌법상의책임을저버리는행위이다. 정부의역할에관한전통적인견해는행정에관한합리적, 기술적, 정치적, 그리고정책적접근을강조하지만, 사회적균형과공적인이해관계에기초한갈등해결자로서의정부의역할은제대로조명하지못하고있는실정이다 (Thompson, 1995). 현대사회는많은갈등적상황을내포하고있는민주주의사회이며, 따라서

73 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 71 갈등해소와합의형성을위한정부의역할에대한분석은갈등관리에관한새로운가능성을제시한다. 지난세기동안한국사회에는갈등이개발주도형국가체제아래에서억압및잠재된유형으로진행되어왔다고할수있다. 유신체제아래서는인권의존중과자유에대한욕구가강하게억압당해왔으며, 또사회적평등에대한기대도무시되어왔기때문에국가의강제력에의한억압이사회의각분야에서의좌절감으로연결, 축적되어왔다. 군사정권의권위주의적문화아래에서한국사회안의갈등은내재화되어표출되지못한채누적되어온것이다. 한국사회의갈등과정은압축적성장, 문화지체, 관행적부패구조에서연유하며, 과정보다목표가우선되는결과주의가문제라고할수있다 ( 송호근, 2003). 오늘날민주화과정이진행됨에따라갈등의잠재화에서현재화로전환하고있으며, 사회의모든부문에서비리영역의상존과확장이전개되고, 갈등의이행기로인해누적된갈등요소가폭발하는불투명한장래가전망된다. 이러한발전의전환기에서는갈등의억압및표출의문제가아닌사회구성원간의의사소통에기초한갈등의관리및조정이보다중요한차원이된다. 3. 정부의신뢰구조한국사회의갈등현상을전체적으로이해하기위해서는크게, 국가, 시장, 그리고시민사회의세영역을중심으로검토하는작업이필요하다 ( 서문기, 2001). 시기적으로보면초기에국가가강력하고시장및시민사회가상대적으로취약한부문이었다는사실을고려할때국가영역을둘러싼정치적갈등등이중심적인갈등이었다고할수있다. 이후경제성장을이루어가면서시장이활성화되고, 재벌의입지가강화됨에따라시장을중심으로하는갈등이강렬하게일어나게된다. 경제성장에이은사회변동에따라초기세력이미약했던시민사회의일부가각각국가와시장에저항하는갈등이출현하였으며, 이어시민사회가활기를얻게되어, 결국국가, 시장및시민사회모두에관련된갈등양상을나타나게되었다.

74 72 [ 그림 3-4] 한국사회의신뢰구조 자유화 규제 국가 공공 민간 시장 공식비공식 신뢰 영리비영리 나눔 공공선 민주화 효율성 시민사회 [ 그림 3-4] 를보면주어진사회체제의주요행위자를중심으로크게세가지영역으로구분할수있음을알수있다. 국가와시장, 그리고시민사회간에는다양한상호작용이이루어지고있는데, 우선기본적으로국가는시장에대해규제를요구하게되고, 시장은시민사회에대해효율성을, 그리고시민사회는국가에대해민주화를요구한다. 반대로국가는시민사회에대해공공선의확립에관한책임을지고있으며, 시민사회는시장에대해나눔의원칙을고수해야할책임이있다. 그리고시장은국가에대해자유화에기초한시장원리의작동에관한책임을가지고있다고하겠다. 상호간에복합적으로연결되어있는세영역은다시공공과민간, 영리및비영리, 공식및비공식부문으로세분되며, 각영역의교차점이주어진사회의신뢰구조가되어, 이신뢰구조를중심으로공공선의이해관계가형성된다고할수있다. 요컨대세가지영역에서의상호작용이균형점을가지고있을때갈등은유기적으로조정이가능하며, 주요행위자의본래기능과사회적책임이제대로작동하는것을필요로하게된다. 이때중요한점은공공이익과사적이익간의명확한구

75 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 73 분과공통분모의형성과정이관건이된다는사실이다. [ 그림 3-5] 사회갈등의유형별조정방향 갈등당사자간의이해관계와가치관의충돌에서가장중요한것은합의도출을위한의사결정과정이며이러한권력관계는필연적으로정책입안과집행을담당하고있는정부의역할과연결된다. [ 그림 3-5] 은이해관계와가치관의충돌이라는사회갈등의두가지차원을기본축으로하고있으며, 이는다시갈등당사자및조정자로구분되는행위자의차원과연결되고있다. 행위자의차원은크게집단간의갈등과사회전체또는국익차원의갈등으로구분이가능하며주로갈등현상에대한정부의역할과관련이있음을알수있다. 이해관계의충돌상황에서정부가조정위치에있는 [ 그림 3-5] 의왼쪽윗부분은집단간의이해갈등을의미하며, 그림의왼쪽아래부분은정부가갈등당사자로서정부와사회집단간의이해갈등을나타낸다고할수있다. 반면에가치갈등을전제로할때정부가조정자역할을하고있는그림의오른쪽윗부분은집단간가치갈등을의미하며, 정부가갈등당사자인오른쪽아래부분은정부및사회집단간의가치갈등을나타내고있다. 대표적인갈등유형인집단간이해갈등에서는일단사회적요구에대한의견수렴과정이기본적인전제가되며, 갈등관리기제에협력하지않으면모두가어렵다는

76 74 위기의식을공유하고갈등완화에임하는자세가중요하다고하겠다. 갈등조정자로서정부는게임의원칙으로서공정성과투명성의원리에의해집단이기주의를타파할수있는제도적장치에대한요구를종종받는다. 무엇보다중요한것은갈등해결을위해전체구성원의신뢰와지지를받는권위조직체의지속적인활동이요구되며, 이에따른갈등조정제도의개선및조정프로그램의교육및홍보가급선무라고하겠다. 집단간가치갈등의경우는주택, 교육, 과소비등문화적단절로인한상대적박탈감의가치문제를종합적으로검토하고사회경제적구조를개선함으로써희망과비전을제시할정책적방안이필요하다. 궁극적인해결을위해서는시간이걸리더라도사회구성원간의갈등과균열을완화하는노블리스오블리주 (noblesse oblige) 와같은사회적권위의구심점을형성할문화적조건을마련하는것이효과적이라고하겠다. 정부와사회집단간이해갈등의경우는갈등현장의당사자로서정부는공정성의원칙아래갈등관리의정책프로그램을단계별로구체화하여실제적으로운영할수있도록노력하는것이바람직하다. 나아가갈등사안에대한공무원의의식및관행을개선해야하며투명한제도적절차에의해정부와사회집단간의갈등을완화하는것이요구된다. 역으로개발주도형발전전략의폐기에따른탈권위주의체계아래에서는새로운사회적권위의구축등이절실하며, 분권화된갈등해결시스템을지향하는것이필요하다. 정부와사회집단간가치갈등의경우는가정, 학교, 지역사회등기초단위에서의토의, 협상, 합의의경험등을누적적으로축적하고, 사회적공론의조성을통해전체구성원의상호이해및신뢰의문화를구축하는것이필수적이다. 다른한편으로주어진사회의이해갈등과가치갈등을기본축으로하는접근법은이론적지형에서각기체계갈등과사회갈등으로입체화될수가있다. 체계갈등이사회, 경제, 정치등의하위체계간의이해갈등을나타낸다면, 사회갈등은사회구성원또는집단간의상호작용과정에서나타나는사회적가치와규범간의갈등을의미하며두차원이반드시일치한다고보기는어렵다.

77 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 75 사회갈등의해소를위한정부의역할은전통적인위계질서적인관료조직체의특성을갖지만시장기제와네트워크사회로부터도전에직면해있다. 만약시장기제와네트워크특성이관료조직체에영향을미친다면, 민주주의방식에대한새로운개념이필요하다. 모든갈등이전부다부정적인것은아니며, 모든사회적합의가반드시질적으로충족될수도없기때문에정부또한항상좋은역할만수행할수없다. 현대민주주의사회에서는대표성과책임성을갖는정부와법률체계를통해지대추구등부패현상을제어할수국가의능력이중요하다. 정부, 시장, 시민사회의세가지축을기본으로체계통치 (system governance) 는최소한공공영역에서위계적이고수직적인통치구조로부터시장의효율성기제를도입하고시민사회와의파트너십을포함하는개념이다 (Bevir, 2006). 국가개입이나통제로부터국가안내및조정역할에의한국가의역할변화와행정능력의상호침투현상 (penetration) 은협상및외교채널을통해시장, 시민사회뿐만아니라국제적인지형에서도이루어진다. 이러한체계통치는정책과정에서의국가와시민사회의협력관계와지방정부의자율적역할 (self-governance), 정책결정에대한시민사회의참여, 그리고사회구성원의요구에대한반응과성찰을토대로하는정부정책등을특성으로한다. 요컨대체계통치는사회구성원의의사소통의활성화, 공적사안에대한적극적참여, 권한배분및역할분담을통해사회적합의형성을지향한다. 새로운통치형태로서체계통치는중앙집권화및수직적통합을특징으로하는관료조직체의비효율성과과도한성장에따른부작용에의해나타나는통치위기를극복하기위하여통치구조의개혁을추구한다. 신자유주의시각은해법으로서시장기제의우월성을강조하는반면에체계통치의경우는사회생활을규정하는요소로서제도의역할및배태성 (embeddedness) 을강조함으로써시민사회와의네트워크에기초한연합통치 (joined-up governance) 를주장한다 (Hall and Taylor, 1996). 요컨대체계통치의개념은공공정책의입안과수행에대한사회적합의를확실하게하기위하여사회적포용성과참여를강조한다.

78 76 제 5 절정책적대안 갈등해소와합의형성에대한정책적대안은갈등의근원적인원인에대한체계적인문제제기에서출발한다. 왜냐하면근원적인원인에대한진단없이는엄밀한의미에서갈등해소가이루어졌다고할수없기때문이다. 물론정책대안은시간이경과함에따라달라진사회적상황과조건을반영하는것이필수적이다. 가장보편적인조건은정치적포용성이며, 이는정치적권력을하나의집단이독점하는것이아니라비례대표제등에의해다양한집단으로분산시킴으로써사회적요구를충분히수렴하는것을의미한다 ( 정태환, 2003). 왜냐하면다수의원칙에의한민주주의방식은경험적인차원에서소수의권력남용과일맥상통하는경향이나타나기도하기때문이다. 즉다수의원칙에기초한사회적규칙은갈등해소를위한충분조건이아닌것이다. 사회경제적차원에서는경제적자원의분배및사회적인프라에대한접근을공정하게정책적으로뒷받침해야하는것이필요하다. 특히교육기회의형평성은경제적수입및사회적위치와관련하여매우중요하다고할수있다. 구체적인정책방안은주어진상황과사회적조건에따라다를수있지만, 주어진사회의수평적차원에서나타나는교육및수입등과같은주요한불평등을감소시키는방향으로정책추진이이루어지는것이일반적이다 (Ingraham and Romzek, 1994). 1. 의사소통의합리성다양한사회적결과를가져다주는합의형성과정은어떤경우여타사안들보다훨씬쉽게인지되며또다소비협력적인방식을통해이루어지기도하지만, 대부분의경우그렇지않다. 의사소통의합리성은주어진사회의담론이해방적지식 (emancipatory knowledge) 을어떻게가져다줄수있는지에관한일련의이상적인조건이 다 (Habermas, 1989). 12) 해방적지식은주어진사회가발달함에따라습득하게되는 12) 하버마스는의사소통에관한지식의유형을크게도구적 기술적지식, 실용적

79 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 77 자기충족적인 (self-fulfilling) 합리성의틀을넘어서는개념으로현실적인조건과제도적인틀에의해나타나는제약을벗어나도록한다. 의사소통합리성모델의기본적인전제는해방적지식이주어진현안이나문제와관련하여상반된이해관계를갖는모든집단이나구성원들이참여하는담론과정을통해성취될수있다고보는데서출발한다. 해방적지식을생산하기위한담론형성은이해당사자간에공평하게정보가공유되어야하며, 상호존중과서로의얘기를귀담아들을수있는태도가전제될때가능하다. 즉어느한쪽도의사소통및결정에서다른한쪽보다우위에서지않아야한다는것이다. 참여자들은기존틀의어떤가정에도도전할수있어야하며, 현상유지에대한문제제기를자유롭게할수있어야한다. 의사소통의합리적토론과정에서참여자들은정확한사실에기초하여종합적이고합법적인틀을유지하는것이필요하다. 이를위해서는먼저거짓이통할수없는규칙이관행으로자리잡아야하며, 여타사람들에게충분히설득력을가지도록주어진사회의문화적맥락과교감할수있어야한다. 둘째로토론과정에서제시된언술내용은엄밀한과학적의미에서정확해야하며, 그들의주장에대해타당한이유를제시할수있어야한다. 참여자들은그들의실천력을협상테이블까지가져와야한다. 왜냐하면그들의경험과실제적지식은논리적으로나경험적으로도그들의주장이진실에도달하도록하는중요한자산이기때문이다. 만약이와같은조건을충족하는집단이있다면토론과정을통해서합의도출이충분히가능하며, 그때에한해서비로소그들이심사숙고한결론이합리적이고사회규범적이라고간주될수있을것이다. 만약합의형성과정이작동을잘한다면, 이는생산적인결과를가져올수있으며대부분협력적인의사결정방식을취한다고하겠다. 요컨대합의를 해석적지식, 그리고비판적 해방적지식으로구분하여설명하고있다. 그에의하면, 일반적으로특정한결과를생산하기위한합리적선택이필요하고현실적상황과조건을반영하는경험적세계를추구하지만현실문제의근원적인면을이해하고사회혁신을이루기위해서는비판적지식이중요하며합의형성과정에서사용되는다양한유형의지식을경험함으로써정보의역할도증가한다 (Habermas, 1989).

80 78 형성하는과정을평가하는작업은곧합의결과에대한평가와일맥상통하는것이다. 만약정부정책에관한합의형성이잘이루어진다면, 합의결과는공적인관심사에근접할수있다. 대부분의경우다양한이해당사자간에양질의정보가제공되고깊이있는토론이전개됨으로써그결과합의가도출될때정책결정은이루어진다. 잠재적이해관계를포함해서실질적인이해관계가표출이되면사회집단은공유할수있는혜택을갖기위하여다양한전략들을모색하며, 그러한결과가투표등민주적인절차와방식에의해진행이되고합의형성과정의외부에있는사회구성원의대다수가수용하게되는것이다. 합의형성과정에서중요한것은갈등사안에대한이해와제도적장치에관한실제적인정보가생산되어야한다는점이다. 제3자의위치를갖는전문가집단이나정치적또는관료적집단에의해서생산된정보는흔히합의당사자의현실적이해나제도적장치와의관련성이떨어지는경우가많다. 만약정보가사회적으로구성되지않거나상호이해에기초하지않는다면그러한정보는합의형성에영향을별로미치지못한다. 그러나만약정보의의미가합의형성과같은사회적과정을거치면서나타난다면, 정보자체는사회적행위자및그들의행위에변화를일으킬수있다. 이는합의형성에서의정보가지적자본 (intellectual capital) 으로서역할을수행함을의미한다 (Powell, 1990). 2. 합의형성에대한평가기준합의형성을객관적으로분석하기위해서는합의의성공과실패에관한전형적인사고방식에도전하는태도가필요하다. 합의형성을둘러싼평가및의사결정과관련하여전통적인이분법적접근방식은이론적수준에서는자체의특성과가치를파악하는데매우용이하다. 그러나만약이를현실세계에적용한다면, 합의의성공사례에서실패한측면을발견할수있으며반대로실패사례에서도성공한측면을찾을수가있다. 합의형성과정을평가하기위한가장일반적인기준은합의를도출했느냐의여부

81 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 79 에있다. 그러나만약합의가피상적이라면그의미는크지않으며오히려갈등이재현될소지가많다. 또한쟁점사안에대한정보교환이원활하지않다면그리고실현가능성이희박하다면, 갈등당사자가기대하는수준의결과를가져오기힘들다. 특히합의만을위한합의는성공적일이라고할수없으며, 따라서합의의질이관건이된다고하겠다. 또다른평가기준은합의결과에대하여갈등당사자들이목표로한것을성취하였는가의여부이다. 그러나종종구성원간의공유된목표설정이어렵거나또는막다른파국으로치닫는경향이강하기때문에이기준은합의형성과정에서큰가치를지니지못한다. 합의형성과정은어떤결과가의도되어지는지를명확하게규정하기어려우며이경우하나의목표에대한분석에서출발하여합의의담론과정을통해다음단계에대한분석을하는것이효과적이다. 예를들어한국사회발전의첫단계에서는국가의성장위주의발전전략으로부터출발하지만성장이후의단계에서사회구성원들은성장인프라에대한자원동원에합의함으로써그과정이마무리가된다. 이밖에합의형성에관한평가기준으로합의내용이실행되느냐의여부를들수있다. 그러나실행이아직안되었다고반드시합의형성이실패했다는것은아니다. 예산부족이나지진, 수해등과같은긴급상황으로합의실행계획에차질이생길수도있기때문이다. 만약경험적사실이집단의결론과상충한다면합의의실행은실패라고간주할수있으며, 합의내용이너무엄격하면비정상적인실행을가져다줄수도있다. 역으로만약갈등당사자가문제의핵심과이해관계를인지하고무엇이가능한지를알고있다면, 사회구성원간의합의없이진행된정책과제라도성공적일수가있다. 합의형성을둘러싸고과정과결과는명확하게구분될성격이아니다. 왜냐하면과정그자체가문제가될수있으며, 과정과결과가서로연결되기때문이다. 몇가지평가기준에의해좋은합의가이루어졌다고하더라도만약과정자체가공정하지못하거나적법성을지닌열린과정이아니라면사회구성원의지지를받기가어

82 80 렵다. 전통적인의사결정방식과달리합의형성은법률적, 관습적또는국가공무원의권위에기초하지않으며, 갈등당사자가전체사회의공적인이익을대변하지도않는다. 합의형성은과정의수용성에달려있기때문에투명한과정을거쳐서좋은해법을창출해야한다. 이해관계에취약한합의형성과정은중요한사회적사실을고려하지못하거나불필요한제약에구속당하기도하며그결과정책의신뢰를떨어뜨리게되어좋은해법을창출하지못하는경우가많다. 다른한편으로과정의평가기준이충족될경우또다른결과를나타낼수도있다. 이해당사자의목소리가수렴되고이해관계가가능한범주내에서합의가고려되었을경우, 비록그들의본래목표를성취못했더라도합의내용에대한지지를보낼수가있다. 요컨대합의과정자체가결과보다좀더중요한것이다. 왜냐하면신뢰의새로운수준, 공유된지식, 당사자간네트워크등합의형성과정의핵심요소들은상호간의존중과협력방식에달려있기때문이다. < 표 3-2> 사회적합의형성에대한평가기준 평가분야 합의형성의과정 합의결과의활용 합의결과의지향점 행위자 갈등집단의대표성 사회정치적자본축적 신뢰구축 목표 합의목표의공유 파국지양 합의의질 문제의식 상호관점의이해 현실개혁 혁신 상호작용 이해관계 자발성 공존및협력관계 태도 열린자세 집단수준탈피 창조적사고 정보 정보공유 공론화및 DB 새로운규범 (IT) 실천 실질적인노력 제도적장치 관행, 의식, 문화 < 표 3-2> 는장 단기에걸친사회적합의형성과정과결과에대한평가기준을제시하고있다. 먼저행위자차원에서는갈등집단의대표성여부가합의형성의기초조건이되며, 단기적으로는사회적자본으로활성화시킴으로써주어진사회의신뢰구축에활용하는것을궁극적인지향점으로한다. 합의목표는일차적으로상호간

83 제 3 장사회적갈등과합의형성에관한분석틀 81 에공유하는것이필요하며최소한파국을지양하는것이단기적목표라할수있다. 이경우피상적합의내용에기초한결과는장기적으로잠재적갈등을누적시킬가능성이많기때문에합의의질이관건이된다고하겠다. 셋째로문제의식차원은갈등의성격과연관되는변수로서갈등현안에대한상호관점을이해하고현실적조건들을개선함으로써궁극적으로는사회혁신을지향하는것이필요함을의미한다. 상호작용변수는앞서제시된그림의반응에해당하는항목으로갈등당사자간의이해관계를어떻게조정해나가는가에서출발하여합의결과를자발적인시민단체에의해적극활용함으로써장기적으로는사회구성원간의공존및협력관계를형성하는것이요구된다. 이를위해합의형성과정에서는갈등주체의열린자세가필수조건이며, 도출된합의결과를집단수준에서만활용하는것이아니라사회전체의공공선을위해창조적으로활용하는것이바람직하다. 특히갈등을해소하고합의를형성하기위해서는정보의역할이중요한데, 합의형성과정에서는양질의정보를상호공유해야하며합의결과를공론화할수있는제반사회적조건을 DB화함으로써정보화시대에적절한새로운사회적규범을형성하는것이필요하다. 마지막으로갈등또는합의당사자간의실질적인노력이수반되어야하며, 이러한노력을뒷받침할수있는제도적장치를마련함으로써새로운규범에기초한사회적합의문화및관행이나타날수있도록합의결과를적극활용하여야한다. 요컨대상호간에공유할수있는맥락을통해상호이해와신뢰관계를구축해야하며, 합의형성의 1차효과 ( 과정 ) 뿐만아니라 2차 ( 단기적결과 ) 및 3차 ( 장기적결과 ) 효과를고려해야한다. 무엇보다자율권을부여받은사회구성원이자발적으로행동할수있고, 구성원에대한조작이나그들의관점에대한억압으로사회체계가통합, 조정되지못하게되는것을방지할수있도록정보유통이원만하게이루어지는체계 (informed system) 를전제로하는것이필수적인조건이다.

84 82 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 이항우 ( 충북대학교사회학과 ) 제 1 절서론 2000년도이후한국사회의집단간갈등은그이전시기에비해상당히빈번하고도광범위하게표출되고있다. 지난수년동안경찰청에의해집계된집회및시위의발생회수는 1999년 1만 7천회에서 2002년에 3만 4천회로두배가량증가하였으며, 참가인원도각각 298만명에서 459만명으로 50퍼센트이상증가하였다 ( 주성수 2005: 149). 최근의한미 FTA와군사작전통제권환수문제로부터의 약분업, 새만금간척, 안면도 굴업도 부안핵폐기장건설, 대통령탄핵, 행정수도이전, 이라크파병, 미선 효순촛불시위등에이르기까지다양한성질의갈등사안들은적지않은사회적긴장과충돌을수반하였다. 이러한현상은우리사회가이전의억압적인군사독재체제에서오늘날의민주화시대로이행하게됨에따른자연스런결과로이해될수있는한편, 사이버공간은시민들이이러한갈등현안들에활발하고도적극적으로개입할수있도록해줄뿐만아니라때로는집단간갈등을증폭시키거나새로운사회적긴장을낳는장이되어가고있다. 인터넷이정보전달과소통의매체로서갖는여러가지독특한속성들, 즉값싸고, 빠르고, 효율적이며, 시공간장벽을거의받지않는정보전달을가능하게해주며, 중앙집중적통제가어려우며, 사회적단서가희박하며, 다대다, 일대일, 동시적, 비동시적상호작용과의사소통을가능하게해준다는점등은사회적갈등의표출과사회적합의의형성에많은영향을미칠것으로예측할수있다. 낙관론자들은인터넷의탈중심성과온라인소통의사회적단서희박성이사용자들의평등하고도적극적인정치참여를이끌어낼것이

85 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 83 라고기대하는반면, 비관론자들은사이버공간속의탈육체적익명적소통양식이합의형성문화의발전에근본적인장애요소가되고있다고지적한다. 인터넷이사회적갈등의표출과사회적합의의형성에어떤함의를갖는가라는문제는그것의민주적잠재성에관한연구의맥락에서탐색되어야하는주제라할수있다. 민주적사회정치제도의활력과정당성에관한문제와긴밀하게결합하기때문이다. 최근 20여년간숙의민주주의 (deliberative democracy) 이론은정치적의사결정의정당성과민주주의의발전을보장해줄수있는모델로서수많은연구자들사이에서커다란관심과논쟁의대상이되어왔다 (Hauptmann, 1999; 주성수, 2004: 2005). 숙의 (deliberation) 는특정의공적사안에관한경쟁하는다양한관점들이서로동등하게제시되고, 오직더나은주장이갖는비강압적힘에의해서합의를형성하고의사결정을이루어내는방법을지칭하는관념이다. 아래에서살펴보겠지만, 숙의모델에대한관심은사이버공간의민주적함의에관한연구에서도널리확인되고있으며이주제에관한연구의지배패러다임을형성하고있다 (Dahlberg, 2001a). 이연구는숙의가정치적문제에관한사회구성원들사이의소통을증대시키고, 정치적 정책적결정사항의정당성을강화시켜주고, 사회적합의형성의문화를발전시키는데중요한역할을할것이라는기대에주목하여, 사이버공간에서숙의와합의형성의문화를발전시키기위한방안들이어떻게마련될수있는지를탐색하고자한다. 본연구는우선, 사이버공간이지닌숙의민주주의의이론적잠재성이대중들의자발적인온라인토론에서어떻게실현되고있는가에관한경험연구들을살펴볼것이다. 다음으로, 본연구는사이버공간의숙의민주주의잠재성을의식적으로도입하여실천하려한세계각국의지방및중앙정부수준에서의노력들을고찰할것이다. 나아가본연구는그러한경험사례들에대한검토를통해온라인포럼에서숙의민주주의의발전을가로막는요소들이무엇이며, 그것을극복할수있는방안은과연무엇이될수있을지를탐색할것이다. 마지막으로본연구는합의수준의제고를위해인터넷이적절하게활용될수있는방안에관한몇가지정책제안을도출할것이다.

86 84 제 2 절인터넷과민주주의 온라인상호작용의구조적속성들은온라인토론의맥락을구성하며그것의전개과정에많은영향을미친다. 인터넷을통한상호작용을구조적으로규정하는요소들로는흔히소통의탈중심성, 양방향성, 시공간장벽의극복, 공적인것과사적인것의탈경계화, 공식성과비공식성의뒤섞임, 말하기와글쓰기의탈경계화, 동시성과비동시성의혼재성, 시청각적 사회적단서의희박성등이포함된다 ( 이항우 2003, 2006; Dahlberg 2001a; Herring, 1999; Kiesler, Siegel, and McGuire, 1984; Knapp, 1997; Lee, 2002, 2005a, 2005b, 2006; Shank, 1993). 인터넷의이러한매체적속성에주목하여, 많은연구자들은사이버공간이민주주의의발전에많은긍정적인역할을할것이라고주장한다 (Connery, 1997: Dahlberg, 1998, 2001b: Hacker and van Dijk, 2000). 낙관론자들은인터넷을통한양방향, 다대다, 비동시적소통은전통적인대중매체가전파하는담론과이미지를수동적으로소비하는고립된대중이아니라, 적극적으로상호작용하고대화하는대중을길러낼것이라고믿는다. 인터넷을통한대규모의정보저장과급속한정보확산은더욱교양있는시민을만들어낼것이라고믿는다. 나아가, 낙관론자들은사이버공간에서이루어지는상호작용은참가자들의사회경제적지위를드러내는단서가비교적불분명하기때문에모든사람이동등하게참여하고평등하게대우받을수있을것이라고믿는다. 그리고탈중심화된시스템은국가권력이나자본이쉽사리통제하거나감시할수없는반권위주의소통공간을마련해줄것이라고기대한다. 이러한낙관론의대부분은사이버공간이숙의민주주의가꽃필수있는공론장 (public sphere) 의역할을할것이라는점을강조한다. 숙의민주주의론은최근많은연구자들사이에현대의사회 정치분석에서자유주의와공동체주의모델의새로운대안으로커다란기대를불러모으고있는이론이다 (Hauptmann, 1999: 주성수, 2004). 자유주의사회 정치관념은이성적이고합리적인사적행위자의자율성에관한확고한믿음에근거한다. 개인들은시장에서자신들의이익을자유롭게표출

87 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 85 하고추구할수있도록보장되어야한다. 사적이익을추구하는개인들은매우제한된범위의관련한원리들 ( 시민적 정치적자유와관련된권리들 ) 만을서로공유하며, 정치는마치시장과도같이각개인들이이미갖고있는사적인이익이나목적을실현하기위하여서로경쟁하고타협하는행위로이해된다. 자유주의모델에서는시민들이정치에덜간여하면할수록바람직한것으로간주되는데, 이는그만큼정치가개인들의사적이익을침해하지않고있다는것을의미하는것으로이해될수있기때문이다. 자유주의모델에서정치적행위의민주적정당성은대체로일반국민들의투표행위와선거결과에근거하는것으로이해된다. 그러나이모델에서자율적시민권의경험은정치적대표자들을선출하는것에국한된다. 즉, 자율적인선거참여는시민들의정치적자기결정을가능하게해주기에충분하며, 자신을뽑아준사람들에대한정치인들의책임감은모든사람들의이익을동등하게고려하는행위로귀결될것이다. 따라서이모델에서는공공정책의방향과내용을결정하는데있어서정치인을비롯한대표자들의역할은중요하게강조되는반면, 개별시민들의참여는그다지중요한것으로간주되지않는다 (Shane, 2004). 이와는반대로, 공동체주의는합리성과이성은개별주체들이아니라사회적집합체속에존재하는것이라고믿는다. 그리고정치는사적이익이나욕구들을서로조정하는기제가아니라개인을넘어선실질적인집단적인욕구즉공동선을추구하는과정으로이해된다. 개인들은자신들의사적이익과관심을넘어서서공동체의공통적이익을지향할수있어야한다. 그러나숙의모델은자유주의의 약한민주주의 와공동체주의의 획일적정치 모두를거부한다 (Barber, 1984). 숙의론자들은자유주의자들과는달리민주주의란공통의관심사에관한민주적대화와토론을통하여사적개인들을적극적인시민으로전환시키는것과긴밀히연관된다는점을강조하고, 공동체주의자들과는달리민주적대화란이미존재하는공동선혹은공통의이익을발견하는과정이아니라상호이해와합의를통하여그것을만들어가는과정으로이해한다. 즉, 숙의정치는 갈등하는사적이익들사이의조정과협상뿐만아니라공통의이익을향한집단적

88 86 노력도포함한다 (Wiklund, 2005: 705). 숙의모델에서민주적정당성은시민들사이의공적숙의로부터도출된다. 숙의모델은개별시민들의정치적선호를이미주어진것으로간주하지않고, 오히려민주적숙의의과정이개인들의선호와관점을변화시키고더나은결정에도달할수있도록한다고본다. 그리고숙의모델은모든사람들의이익을동등하게고려해야한다는원리가자유주의자들처럼의사결정담당자들의시민들에대한책임감속에서이루어진다고보지않고시민들의숙의과정바로그자체에서실현된다고본다. 이모델은공공정책의내용과방향을결정하는일에정치적대표자들뿐만아니라일반시민들의참여도매우중요한것으로간주한다. 하버마스에따르면, 공통의관심사에관한시민들사이의숙의가일어나는사회적공간은바로공론장이다. 공론장은시민들이서로동등하고도평등한주체로만나서, 공통의관심사에대하여합리적이고이성적인토론을벌이고, 합의를도모하고대중적여론을형성하는, 자본과국가로부터독립된사회적공간을가리킨다. 공론장이제대로발전하기위해서는몇가지규범적조건이반드시충족되어야하는데 (Cohen, 1997: Dahlberg, 2001b: Wiklund, 2005: Noveck, 2004), 댈버그 (Dahlberg, 2001b) 는 국가와자본으로부터자율성확보, 도덕적 실천적주장의비판적교환, 성찰성, 역지사지의태도, 진실성, 동등한참여 등 6가지원리를온라인숙의의규범적조건으로제시하고있다. 국가와경제권력으로부터자율성. 담론은공중으로서의시민들의관심에바탕을두어야지시장과국가의작동을추동하는화폐와행정권력이라는매체에의해좌우되지말아야한다. 도덕적 실천적타당성주장들의교환과비판. 합리적-비판적담론은교조적으로선언되는것이아니라근거를가진규범적입장에대해상호비판을수행하는것이되어야한다. 성찰성. 참가자들은더넓은사회적맥락뿐만아니라자신들의문화적가치, 전제, 이익을비판적으로평가해야만한다.

89 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 87 이상적인역지사지의 (role-taking) 태도. 참가자들은상대방의관점에서상대방의주장을이해하려해야한다. 이것은참가자들이서로를경청하는, 차이에관한현재진행중인대화에성실하게임하는태도를요구한다. 진실성. 모든참가자들은자신들의진정한의도, 이익, 욕구, 욕망등현재고려중인어떤사안과연관된모든정보를공개하는진실한노력을기울여야한다. 담론적개방과평등성. 현재고려중인타당성주장의영향을받게되는모든참가자들은서로동등하게그어떤주장도제기할수있고그모든주장에대하여문제를제기할수있어야한다. 접근에대한공식적혹은비공식적제한과같은담론의외부에서오는불평등에의해참여는제한될수있다. 그것은또한일부의사람들이담론을지배하고다른사람들이자신들의목소리를내기위하여싸우는과정에서담론내부의불평등에의해제한될수있다. 이와유사하게, 위크런드 (Wiklund, 2005) 는 보편성, 자율성, 권력중립성, 역지사지의태도 를숙의의조건으로간주한다. 보편성 은공통의관심사에의해영향을받게되는모든사람들이정치적의사결정과숙의의과정에참여할수있어야한다는원칙을가리킨다. 자율성 은참가자들이정치적과정에동등하게참여하여자신의의견을밝히고상대방의의견을반박할수있어야한다는조건을가리킨다. 권력중립성 은담론에서오직 더나은주장이갖는힘 만이영향력을발휘해야한다는원칙이다. 국가의행정권력이나자본의경제권력그리고문화권력은숙의과정을왜곡하는힘이될수있다. 역지사지의태도 는담화의참여자들이상호성과공정성의태도를지녀야한다는조건을지칭한다 (707). 한편, 노벡 (Noveck, 2004: 22-24) 은숙의의과정이포함해야할이상적조건들로, 접근성, 감시로부터자유, 자율성, 책임성, 투명성, 평등성, 다원성, 개방성, 충분한정보획득, 공공성, 순조로운진행 등을제시하고있다. 즉공동체의모든구성원들이숙의의공간에손쉽게접근할수있어야하며 ( 접근성 ), 대화에는생각과표현의자유가보장되어야하고 ( 감시로부터자유 ), 참가자들은정보를수동적으로받아들이는소비자가아니라공공의일에적극참여하는자율적인시민이라는점 ( 자율성 ) 이강조되

90 88 어야한다. 그리고참가자들은책임감있고이성적인방식으로공적토론에참여해야하며 ( 책임성 ), 숙의의공간이지닌구조와규칙이모든시민들에게공개되어야하고 ( 투명성 ), 참여자들은개인적속성때문에대화나접근에차별을받아서는안된다 ( 평등성 ). 나아가다양한관점이표현될수있어야하고 ( 다원성 ), 공동체의모든구성원들에게개방되어야하며, 효율적이고적절한의사결정을이루기위한정보가충분히공급되어야한다 ( 충분한정보제공 ). 마지막으로대화는특정개인이나이익집단의관심이나이익이아니라더큰공동체전체의이익에부합하는것이되어야하며 ( 공공성 ), 다양한목소리들을적절하게관리할수있는토론사회자혹은관리자를두어야한다 ( 순조로운진행 ). 많은연구자들은위에서밝힌공론장의규범적조건에비추어서사이버공간의숙의민주주의적잠재성을경험적으로살펴보고자노력하였다. 댈버그 (1998) 는사이버공간에서이루어지는토론이합리적 비판적토론의조건을상당히많이충족시키고있다고평가하면서도, 그것은몇가지중요한한계를극복해야한다고주장한다. 그것은사이버공간의점증하는상업화가온라인공론장의자율성을위협할수있다는점, 온라인숙의에서성찰성은매우미미하며아직상대방의의견을경청하고차이를인내하는공간이되고있지못하다는점, 그리고사이버공간으로부터배제된인구가여전히상당히많으며, 대부분의온라인토론은극소수의개인과집단에의해지배되고있다는점을포함한다. 슈나이더 (Schneider, 1996) 는낙태에관한한유즈넷뉴스그룹의토론이갖는민주적함의를고찰한다. 그는이뉴스그룹에서 1994년 4월에서 1995년 3월사이에총 3,000명의참가자들이주고받은약 46,000개의메시지를분석하였다. 슈나이더는평등성, 다양성, 상호성, 우량성으로나눌수있는하버마스의공론장기준을그뉴스그룹의활동에적용시켰다. 평등성은공론장에의참여를가로막는장벽의제거와관련되며, 다양성은토론주제의범위를지칭한다. 상호성은참가자들사이의상호작용의정도를가리키며, 우량성은토론주제와관련된토론을할수있는능력과연관된다. 분석의결과, 슈나이더는뉴스그룹이다양성과상호성에서는긍정적인결

91 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 89 과를보인반면, 평등성과우량성에서는부정적인결과를보인다고주장한다. 뉴스그룹의구성원들은 1년의기간동안꾸준히변화하면서도고정적인멤버가항상존재하였다는점에서그그룹은다양성의조건을충족시키는것으로간주되었다. 평균적인참가자가대략 35명의다른참가자들과상호작용을했다는점에서이그룹은또한비교적높은상호성을보인것으로판단되었다. 그러나이그룹에포스팅을게시하는사람은극히일부의사람들에국한되었다는점에서이그룹은평등성의조건을충족시키지는못하는것으로판명되었다. 대략 3,000명의참가자들중약 150명 (0.05%) 이전체포스팅의 40% 를게시한것으로밝혀졌다. 그리고약 5% 의참가자들이전체포스팅의 80% 를게시한것으로밝혀졌다. 그리고가장많은메시지를게시한사람들은대체로주제를벗어난메시지를게시한사람들이었다는점에서토론의우량성도긍정적으로평가하기어려운것으로드러났다. 힐과휴즈 (Hill and Hughes, 1998) 는정치적이슈를토론하는대화방에대한연구를통해대화방의간결체의어구와빠른호흡의교환은사람들로하여금숙고한결과를주고받는것이아니라단편적인논평을교환하게한다는점에서사려깊은토론에적합한공간이아니라고판단한다. 그들은유즈넷뉴스그룹토론의 39% 와대화방토론의 32% 가플레이밍메시지에해당한다고밝혔다. 이와유사하게, 데이비스 (Davis, 1999) 는정치적문제를토론하는유즈넷뉴스그룹들의참가자들은문제의해결보다는대화의주도권을장악하는데더많은관심을보이고일방적인자기주장만을반복하고있다는점에서온라인토론을숙의의과정으로보기어려울뿐만아니라토론참여를고취시키지도못한다고주장한다. 빌헬름 (Wilhelm, 1998) 은인터넷의민주적잠재성에대한많은기대에도불구하고, 온라인정치토론이의제설정, 의사결정, 차이의조정, 합의의형성에얼마만큼성공하고있는지에대해서는실증적인연구가충분히이루어지지못했다고지적한다. 그의연구는온라인정치토론공간이어느정도의숙의를달성하고있으며, 숙의가향상될수있도록하는조건은무엇인지를탐구하는것에초점을맞춘다. 빌헬름은온라인토론에서숙의가이루어지는정도를크게네가지기준에근거해서파

92 90 악한다. 첫째는정치적주제에대한정보나의견을제공하는행위와다른사람들로부터그것을구하는행위사이의비율이다. 이기준은온라인정치토론의참가자들이상호이해를위한정보의교환보다는단순히자신의의견을일방적으로전달하고확대하는것에주된관심을갖는것인지아닌지를판별하는기준이다. 둘째는정치토론의참여자들이얼마만큼다른사람의견해에반응하고그것을자신의의견과통합시키는지에대한것이다. 이것은온라인정치토론이진정으로상호작용적인것인지를판별하는기준이된다. 셋째는의견의내집단동질성에대한것이다. 이기준은정치적견해의다양성확보를위한조건이충족되고있는지를판별하는것이된다. 마지막기준은정치토론이얼마만큼인신공격과같은근거없는비난으로흐르지않고비판적이고합리적인방향으로이루어지는가에대한것이다. 유즈넷뉴스그룹과아메리카온라인의정치토론그룹에게시된글에대한내용분석을통해빌헬름은온라인정치토론그룹에서숙의민주주의는매우제한적으로만실현되고있다고주장한다. 우선, 온라인토론은비교적높은수준의비판적-합리적성격을드러내주는것으로드러났다. 약 75% 의메시지들이자신들의주장을뒷받침하는근거를제시하는것으로밝혀졌다. 그러나정보를제공하려는메시지는대략 75% 에이르는반면정보를구하고자하는메시지는 30% 에도미치지못하는것으로나타났다. 나아가이전의메시지에대한직접적인대답으로게시된메시지들은 20% 에도미치지못했으며, 대략 70% 의메시지들이동질적메시지즉, 정치주제에대한지배적인입장을지지하는메시지로나타났다. 결국, 빌헬름에따르면, 온라인정치토론의참가자들은여전히듣기보다는말하기, 상호이해와존중보다는개인적인자아표출에더많은관심을가지고있는것으로평가될수있으며, 온라인토론의강한내집단동질성은정치적의견과지향의다양성을확대하는데장애요인이될수있다. 윤영철 (2000) 은 2000년 4월총선시민연대사이트의게시판분석을통해온라인토론그룹에서숙의민주주의가발전할수있는가능성에대하여고찰한다. 그는해당게시판토론이의견의다양성을얼마나보장하고있으며, 얼마나상호작용적이며, 얼마나합리적이고타당한근거에의해이루어지며, 얼마나타협이나합의를도

93 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 91 출하는지를살펴봄으로써그것이숙의도출에얼마나유용하며숙의의조건을얼마나충족시키고있는지를진단하려한다. 게시판에올라온글의유형을보면, 댓글이나의견및주장을전달하는글이각각 45.1% 와 43.1% 로전체메시지의대다수를차지하는것으로드러났다. 욕설을한번이상사용한글이전체포스팅의 20% 가량차지하는것으로밝혀졌다. 게시판에올라온글들중 20.8% 만이근거를제시하고있는것으로파악되었다. 댓글을유발한머리글은전체글의 37% 였으며, 머리글에대한찬성댓글은 41.9%, 반대댓글은 45.2%, 중립의글은 11.9% 로나타났다. 그리고찬반논쟁의과정에서타협의여지가발견된경우는 10.1% 에불과한것으로나타났다. 윤영철은총선연대게시판이숙의의조건들중 의견의다양성 과 상호작용성 을비교적긍정적으로평가할수있는결과를보이고있지만, 숙의의또다른조건인 근거있는주장 이나 타협혹은상호이해 의측면에서게시판토론은비관적인결과를보여주고있다고지적한다. 게시판토론이 자신의느낌이나선입견에입각한즉흥적이고즉각적인글이많은반면, 객관적인증거나합리적인원칙에충실한글은별로발견되지않았다는점 (141), 그리고 논쟁이진행되는경우상대방을이해하거나타협의여지를남기기보다는자기주장만을굽힘없이반복적으로게재하는경우가대부분 (141) 이었다는점에서게시판토론이숙의의조건을제대로충족시키지못하고있다고주장한다. 지금까지살펴본논의는숙의민주주의와공론장의원리들이유즈넷뉴스그룹이나온라인대화방과같이이용자들에의해자연발생적으로형성된많은온라인포럼들에서과연어떻게구체적으로실현되고있는지에대한것이었다. 이에대한일반적인평가는본연구의직접적인목적이아니다. 여기에서는다만지금까지살펴본논의의대부분이자발적인온라인포럼이풍부한정보제공이나상호작용등과같은영역에서일정정도숙의의조건을충족시키고있으면서도, 여전히이성적 성찰적토론이나합리적합의의형성과같은조건을제대로만족시키지못하고있는사실을공통적으로지적한다는점을밝힌다. 한편, 사이버공간의민주적잠재성과관련하여, 지금까지살펴본자발적온라인포럼이가진공론장의가능성에관한연

94 92 구못지않게많은연구들이인터넷을활용하여시민들을공적의사결정과정에참여시키려는세계각국의지방및중앙정부의노력에대해서도이루어졌다. 다음절에서는이처럼인터넷을통하여주요정책현안에관한시민들의의견을수렴함으로써합의와민주적의사결정을도모하고정치적정당성을높이려한다양한시도들을살펴볼것이다. 제 3 절온라인포럼과민주적의사결정 : 세계각국의사례 1. 지방정부의 Civic Networking 1990년대부터세계각국은새로운정보통신매체를적극활용하여시민들의정치적참여를촉진시키기고민주적의사결정의수준을높이기위한다양한실험들을진행하였다. 그것들은목적, 주요담당주체, 조직방식등에따라다기한모습으로나타났다. 때로는시민활동가들의자발적인노력에의해추동되었으며, 때로는지방정부의적극적인주도로이루어지기도하였다. 지방정부가시민들에게정보를효율적으로전달하는것에강조점을둔실험이있는가하면, 시민들사이와시민들과정책담당자및지역정치인들과의적극적인소통을가능하게해줄온라인토론의활성화에초점을맞춘실험들도있었다. 미국의산타모니카시정부가 1989년부터운영한 Public Electronic Network(PEN) 은지방자치정부수준에서정보통신기술을민주적의사결정의과정에적극적으로활용하고자노력한대표적인사례로널리알려져있다 (Doctor & Dutton, 1998). PEN은다음의표에서알수있는바와같이, 250개가넘는범주에대한정보를확인할수있도록해주는링크, 시민들이다른시민들과시정부관계자들과접촉할수있도록해주는우편방 (mail room), 시민들이다양한형태의전자적회의에참여할수있도록해주는회의실등의핵심적요소를중심으로운영되었다.

95 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 93 < 표 4-1> PEN 의정보및소통서비스메뉴 메뉴아이템기능선택지예 시청 공동체센터 우편함 토론 온라인서류 진행중인행사 데이터베이스 정보검색 정보검색 시, 부서, 타이용자와주고받는이메일 컴퓨터토론 발급및접수 정보검색 정보검색 출처 : Doctor & Dutton(1998, p.130) 안내소 : 안건, 일정, 공지, 보고 ; 시정부 ; 공공사업 ; 계획및건설 ; 시변호사 ; 공중치안 ; 교통 ; 임대관리 ; 환경프로그램 ; 주차및교통 여가및공원 ; 도서관 ; 주민단체 ; 장애인담당부서 ; 노인센터 ; 학교 ; 문화예술 ; 컨벤션및방문객안내소 새이메일읽기 ; 보내기 ; 지우기 ; 이메일목록 ; 시청이메일박스목록에올리기 ; PEN 참여자들의메뉴 ( 임대관리, 환경, PEN 등과같은주제들에대한 ) 관리된시회의혹은 ( 영화, 청소년, 식당등과같은주제에대한 ) 자유형식의토론 도서관등록 ; 사업증갱신 ; 소비자불만접수 ; 절도신고 ; 낙서삭제요청 다가오는주의행사에대한모든일정검색 시조례 ; 최고임대료 ; 시서비스안내 ; 시의회자료 ; 발전위원회자료 ; 사업자안내 PEN은시정부에대한단순한정보검색보다는시민들사이의수평적소통과시민과시정부사이의수직적소통을활성화시키는것에더많은강조점을두었다. 시의원, 시변호사, 시공무원등과같은핵심적인여론지도층인사들이 PEN을통한포럼에적극적으로참여하였으며, 이는초기의 PEN이성공할수있도록만든결정적요인들중의하나가되었다. 많은사람들이토론에참여하였으며, 많은토론집단이만들어졌다. 그리고온라인토론은정책의결정에도실질적인영향을미치기도하였다. 그러나시간이흐를수록시민들과시정부의 PEN 포럼참가는점점줄어들기시작하였으며, 1995년에는단한명의선출직공무원도참여하지않게되었다. 닥터와더톤 (Doctor & Dutton, 1998) 에따르면, 인신공격과비방등과같은플레이밍의빈번한발생과온라인토론의질에대한참가자들의불만족이 PEN의쇠퇴를야기한요인들중의하나가되었다. 비록플레이밍과같은극단적행동이 PEN의온라

96 94 인문화에매우부정적인효과를미치긴하였지만, 산타모니카시정부는표현의자유를우선시하여특정사용자를탈퇴시키거나감시하는방향으로대응하지않았다. 온라인공간에서부적절한행위를자제해줄것을촉구하거나부적절한행위를비판하는등의비공식적인조절장치를도입하였다. 관리자가있는포럼을제외하고는모든포럼을폐쇄시키는대안이제시되기도하였으나, 시정부는자유포럼을그냥두는대신, PEN 시스템을더욱효율적으로사용하고생산적인토론이가능하게해줄관리되고구조화된포럼을발전시킬계획을세웠다. 궁극적으로시정부는시에서관리하는포럼을발전시킬대안을채택하였지만, 그것도감시와통제라는논란으로부터자유롭지못했다. 산타모니카의 PEN과유사한사례를이탈리아볼로나 (Bologna) 의 IperBolE에서도찾아볼수있다 (Tambini, 1999). IperBolE는공공정보및공공서비스의제공, 민간조직과시정부의이메일주소제공, 그리고시민과지방정부가발의한안건에대한온라인토론의활성화를주된목적으로하여볼로나시정부의주도하에 1995년에처음으로만들어졌다. IperBolE를통하여볼로나시민들은시조례, 시정책계획문서, 시정부의활동에관한다양한정보를손쉽게구할수있었다. 그리고시정부는볼로나에서활동하고있는 200여개의민간조직및이익집단의이메일주소와주요활동가에대한정보를제공하여시민들이그것에편리하게접근할수있도록하였다. 나아가 IperBolE는전자게시판이나리스트서버등을통하여시민들이시정부의정책담당자들과환경, 문화, 소비자요구등과같은다양한정책에대하여활발하게토론할수있도록함으로써민주적숙의를고양시키고자하였다. 이러한노력은비교적성공적인결과를가져왔다고할수있는데, 1998년의경우약 1만 3 천명의시민들이 IperBolE 서비스에가입하고있었으며, 1만 7천여개의하이퍼텍스트페이지, 하루수천건의이메일소통, 수십개가넘는토론그룹의활발한활동, 하루평균 1만 5천여명의방문자를기록하기도하였다 (Guidi, 1998). 산타모니카나볼로냐의경험은시민들과시정부사이의소통과토론의활성화에많은노력을기울인것으로평가할수있지만, 많은지방정부들의주요관심은의

97 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 95 사소통과토론보다는주로효율적인정보제공과서비스전달을위해정보통신기술을활용하는것에맞추어져있었다. 헤일과그의동료들 (Hale et al., 1999) 은미국캘리포니아지역의총 290개지방자치정부의웹사이트들을분석하여, 그것들이얼마나시민적교양을향상시키고, 시민의정치적무관심을해소하고, 시민과지방정부사이의연결성을높이는데잘활용되고있는지를연구하였다. 시민들이정치에적극적이고도유의미하게참여하는데반드시필요한정보로는시의회회의를비롯한각종공식회의일정, 시예산, 각부서의임무와역할, 선출직공무원의이력과인사말, 투표에관한정보, 선거결과, 지방조례, 토지이용정보, 기업활동가이드라인등을포함하는것으로파악되었다. 시민들의정치적무관심을극복하고시민들사이의소통을활성화시키기위하여필요한것으로는지방자치단체, 자선단체, 교회, 마을조직, 사교단체등에대한정보및홈페이지와이메일주소, 전자게시판, 대화방을포함한시민들사이의수평적소통망의확충으로이해되었다. 마지막으로, 시민과정부사이의수직적의사소통을위해서는시장을비롯한각부서의업무와역할에대한정보와선출직공무원과행정직원의이메일주소및전자의견함등의제공이필요한것으로간주되었다. 연구의결과, 헤일등은지방정부웹사이트들이위의세가지기준모두를제대로충족시키지못하고있으며, 민주적과정의질을높이기위한소통보다는시행정과관련한기본정보를제공하는것에우선적인관심이놓여있음을확인하였다. 2002년스웨덴지방정부공무원전국연합은총 289개의스웨덴지방정부의웹사이트를대상으로하여정보통신기술이어떻게숙의민주주의의잠재성을실현해주는지를조사하였다 (Wiklund, 2005). 정보통신기술을통한스웨덴의지방자치체의시민서비스제공은대체로정부 (70%) 및정치인 (43%) 의이메일주소, 시민발의 (25%), 토론방 (19%), 여론조사 (5%) 등과같은소통서비스에비해선거결과 (84%), 회의일정 (75%), 의사록 (73%) 등과같은정보제공서비스가훨씬더큰비중을차지하고있음을알수있다. 실제로소통서비스가시민들사이와시민과정치인및공무원과의소통을활성화시킴으로써정치과정에의효율적이고민주적인참여를높

98 96 일수있는커다란잠재성을가지고있지만, 그러한기대에못미치는결과를보이고있다고평가할수있다. 특히정보통신기술을통한서비스제공에서가장가치있는영역이라고할수있는토론방의경우, 그참여율이매우저조하며, 정치적의견의제안보다는불만의단순한표출이지배적인활동이되고있는것으로평가할수있다. 시민들과정치인그리고행정담당자들이서로를진지한자세로서로를경청하고상호작용하기보다는자신들이이미가지고있는생각을일방적으로전달하는수준에머무르고있는상황이라할수있다 (Wiklund, 2005). 한편, 독일에서는민주적의사결정의과정에정보통신기술을활용하려는다양한시도들이 1996년에베를린의 도시정보시스템 (City Information System) 이라는하나의프로젝트로통합되었다. 그러나베를린의 CIS는기본적으로정보제공과행정서비스제공의효율성을높이는것에초점을맞추었을뿐, 시민들사이의소통혹은시민들과시정부사이의소통을원활하게함으로써민주적의사결정을드높이는것에대해서는회의적이었다. 시정부의고위정책담당자들은대체로인터넷을통한직접민주주의의실현에대하여부정적인태도를보였다. 이는부분적으로, 히틀러의나치즘과나치의매체조작이라는역사적으로불행한경험을갖고있는독일이대중추수적 (populist) 전략이나비합리적의사결정과정이지닌위험을매우경계하며, 새로운기술이가져다줄정치적혜택에대해서도대체로회의적인태도를보이는문화적전통에기인한다고볼수있다 (Schmidtke, 1998: Hagen, 2000). 물론독일의 CIS 경험이지방정부의노력을모두대표하는것은아니다. 독일의함부르크시가 2002년에시작한 DEMOS 라는프로젝트는새로운정보통신매체의민주적잠재성을활용하려는매우적극적인시도로평가할수있다 (Albrecht, 2006). 시정부는함부르크시의미래발전전략에관한아이디어를모으기위하여온라인포럼을웹에구축하고시민들의참여를독려하였다. 온라인토론참여는개방된것이어서익명으로도접근이가능했으며, 글을올리려는사람만이반드시등록하도록하였다. 토론은전문사회자에의해관리되었으며, 538명의시민들이토론에등록하였고총 3천 9백여개의메시지가게시되었다. 4주에걸친토론의결과, 가장인기

99 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 97 있는아이디어가선택되었고미래전략에포함되었다. 토론의전반적인전개구조를살펴보면, 하루에평균 135개의포스팅이게시되었고적극적인참여자는평균약 14개의포스팅을게시하였다. 그러나전체등록인들중약절반정도인 265명이토론에적극적으로참여했으며, 약 20퍼센트의적극적인사용자가전체메시지의 75퍼센트를차지할정도로소수의참여자들이전체토론을주도하였다. 이는대체로소수의사람들이다수의침묵하는사람들앞에서자신의목소리를내는전통적인오프라인의정치적과정이온라인에서도재현되는것으로이해될수도있겠지만, 적극적참여자의역할은오히려 잠재적대변자 (latent representatives) 즉다른참여자들의의견이라고생각되는입장을밝히고대규모토론이지닌복잡성을줄이는역할로이해할수도있다 (Albrecht, 2006: 72). 다른한편, 합리적이고논증적인토론문화는편협한이해관계가토론의주제가될수없도록만들었으며, 전반적인토론은참여자들사이에높은수준의규율을확인할수있는방식으로진행되었다. 이는행동규칙의명시와전문사회자등과같은오프라인토론에서흔히사용되는사회적통제장치가적절하게도입되었기때문이라고평가할수있다. 사회자는전체토론의 12.4 퍼센트에해당하는게시물을올릴정도로토론에적극적으로참여했으며, 참가자들사이에상호존중과합리적인태도가고양될수있도록생산적인분위기를만들기위해많은노력을기울였다. 또한토론이시정부의주도하에조직되었다는사실과토론된아이디어가정치적과정에피드백된다는사실이참여자에게그것을심각한정치실험으로간주하도록만들었다. 한편, 네덜란드에서는 1996년한지방정부가지역의토지사용과관련한온라인포럼을 1개월에걸쳐실험하였다 (Jankowski and Selm, 2000). 총 100명이모집되어실시된이실험에서정치인에의해제기된토론주제는다른주제들에비해거의 3 배이상이나많은포스팅이게시되었으며, 정치인들의포스팅은다른참가자들에비해훨씬더많은반응을불러일으켰다. 이러한결과는그온라인포럼이개별시민들사이의토론보다는정치인들을중심으로조직되었음을보여준다. 그리고일부소수의참가자들이전체포스팅의대부분을게시하는경향도발견되었는데, 15명의

100 98 적극적참가자들이모든포스팅의 3/4을차지하였다. 잰코프스키와셀름은이를온라인토론이오프라인의토론과유사하게매우엘리트주의적으로전개되고있음을보여주는것으로해석한다. 미국필라델피아의 Neighborhoods Online은시민들이자신들의생활과관련된시정부의주요정책에대한정보에손쉽게접근하고시민운동가들의연결망을창출하기위하여지역의활동가들이만든온라인네트워크로널리알려져있다. 그리고미네소타전자민주주의 (Minnesota E-Democracy) 는 1994년이래공직에출마한사람과의온라인토론과논쟁을조직하는일을계속해오고있다. 이와유사하게, UK Citizens Online Democracy(UKCOD) 는 1995년에시민주도로구축된영국최초의온라인정보및토론서비스시스템이다 (Coleman, 1999). UKCOD는온라인에서정치적으로유용한정보를제공하고중립적이고불편부당한민주적토론을활성화시키기위하여고안된실험이었다. UKCOD는 1997년의영국총선거의핵심적인정책쟁점들중의하나였던헌법개정과교통정책에대한온라인토론을조직하였으며, 유럽연합에서중요한활동을하고있는영국의정책담당자를초청하여유럽단일화폐와관련한이슈들에대하여시민들과온라인토론을벌이도록하였다. 1997년선거이후 UKCOD는입법사안에관한일련의온라인토론을정부가지원하는방안에대하여내각과협의하여적극적인동의를받아내었다. 그리하여 UKCOD는 시민의소리 (Have Your Say) 라는웹사이트만들어, 정보의자유에관한영국정부보고서를모두공개하고, 시민들이자유롭게참여할수있는토론및대화방을개설하였으며, 정부에대한시민들의요구를직접표현할수공간을마련하였다. 콜먼 (Coleman, 1998) 에따르면, 이사이트가개설된후, 정부보고서에대한국민들의반응은내각에직접접수되는것보다온라인을통해서전달되는것이훨씬더큰비중을차지하였으며, 정부는점차온라인포럼을정부의공식적인자문과정의부수적인장치로이해하기보다는여론수렴의핵심적인영역으로인식하게되었다. UKCOD는온라인포럼을통한민주적숙의가갖는정책자문의함의를매우적극적으로평가할수있는유용한실험으로널리인정되었다.

101 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 중앙정부의온라인공중자문 (Online Public Consultation) 정보통신기술을활용하여정부가집행하는공공정책이슈에대한시민들의이해를향상시키고, 공공정책결정과정에대한시민들의참여를높이고, 궁극적으로공공정책의질을고양시키려는노력은 G8 국가들을중심으로한세계각국의중앙정부수준에서도활발하게이루어지고있다. 이러한노력의국제적협력조직인 Government Online(GOL) International Network는생산적인온라인공중자문의네가지기준을제시하고있다. 그것은첫째, 중앙정부의정보에대한접근및접근가능성보장, 둘째, 전자적공중자문을위한파일럿프로젝트의실행, 셋째, 파일럿프로젝트경험에근거하여온라인공중자문의기준개발, 넷째, 법적제도적개선을통한정책과정의공식적조정을포함한다 (Poland, 2001). 본연구는이중두번째기준을중심으로세계각국의온라인공중자문노력을살펴보고자한다. 위의첫번째기준은캐나다, 핀란드, 프랑스, 이스라엘, 멕시코, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴, 영국, 그리고미국등 GOL 네트워크에참여하고있는대부분의나라들에서상당한성과를거두고있는상황이다. 즉, 캐나다를비롯한많은국가의정부들은국민들이정부웹사이트를손쉽게이용할수있도록하고, 핵심정책과서비스에대한정확하고도최신의정보와문서를정부웹사이트를통해공개할뿐만아니라, 국민들이원할경우그것을무료로받아볼수있도록하고있다. 새로운정보통신기술을활용하여정부정책과의사결정에관한정보를국민들에게제공하는단계이후에각국정부가중점적으로추진하는사업은뉴미디어를적극활용하여국가정책에관한공중자문을얻는일이다. 먼저캐나다의사례를살펴보자. 폴란드 (Poland, 2001) 에따르면, 캐나다환경진단처 (Canadian Environmental Assessments Agency) 는 캐나다환경진단법 에대하여 5년에걸친검토작업을진행하는과정에서이와관련된정보에손쉽게접근할수있도록하는온라인공중자문프로젝트를실행하였다. 환경진단처 의웹사이트에이문제를위한독립된섹션을만들었으며, 국민들의논평과의견이게시될수있도록전자게시판이마련되었다. 처음 1년간 4만명이넘는사람들이해당사이트를방문하였고, 3개월간의공

102 100 중자문에서 100개가넘는제안서가공청회나우편을통해전달되었을뿐만아니라, 총 19개의제안서가온라인토론에서제출되었다. 캐나다의또다른사례는캐나다 기초교육청 (Basic Education Agency) 의사업계획에관한공중자문에서찾아볼수있다. 폴란드에따르면, 이공중자문은관리자가운영하고관리하는리스트서버를활용하였는데, 관리자는해당주제에대하여충분한지식을가지고개진된의견에대한주간요약문을쓸수있는사람들중에서위촉되었다. 약 7백명의토론참가자들이확보되었으며, 매주 1백 4십여개의의견이게시되었다. 매주새로운주제가제시되었으며, 참가자들은이미진행된토론을아카이브를통해다시검토해볼수있었다. 이온라인공중자문의성공은그목적과과정에대한지속적인대중적환기, 접근가능한기술, 제출된의견에대한정기적인요약, 그리고책임있는피드백등에달려있었다고말할수있다. 캐다나연방정부에의해이루어진또다른온라인공중자문은 1998년 천연자원캐나다 (Natural Resources Canada) 가광물및금속산업에대한효율적인규제방안에대한 가상워크숍 을웹사이트를통해조직한데서찾아볼수있다 (Poland, 2001). 해당웹사이트는광업부문의규제개혁에대한배경정보를제공하였으며, 연방 주 시정부, 전국및지방수준의광업협회, 탄광회사, 환경단체, 원주민조직및노동조직등을망라하는이해당사자들의의견을구하고자적극적으로노력하였다. 해당웹사이트의방문은 9백회를넘었으며, 130명이상의사람들이참여자로등록하였다. 참여자들에의해제기된의견들은연방수준의규제및의사결정과정에관한사실과의견의견실한데이터베이스로구축되었다. 영국정부는온라인공중자문을하나의실험으로서가아니라이미정부의일상적인실천으로삼는적극적인태도를보여주었다. 영국정부는시민과정부사이의상호작용을활성화시키기위한공간인정부포털, 시민공간 (Citizen Space) 을구축하였다. 시민공간 은정부가구하고자하는자문의통로로활용되고, 정책사안에대한공적토론을촉진시키며, 유용한정치적시민적정보를시민들에게제공하고, 전자민주주의를위한공간을창출하는것을주요목적으로삼았다. 시민공간 은

103 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 101 민주주의와연관된공적정보를제공하는 Know How 영역과정부자문과온라인토론그룹의목록을제공하는 Say So 영역으로나뉘어져있다. Say So 영역은가장활발하게사용되는 시민공간 의한부분이며, 시스템구축이래 2천개가넘는메시지가게시되었다 (Poland 2001). 한편, 영국하원도대의민주주의를강화하기위한온라인공중자문을 1998년부터 2002년사이에 10차례실행하였다. 이실험들은다음과같은목적을달성하기위하여조직되었다 (Coleman, 2004). 그것들은 의원들이정책이슈를이해하는데도움이될만한충분한증거를대중으로부터얻고, 의회의일상적인증거수집과정에서는잘접수되지않을수있는증거를지닌시민들을모집하며, 상당한기간동안이루어지는비동시적토론을통하여참가자들이서로상호작용하고서로를더잘알수있도록하고, 참가자들이토론에서다루어지지않을수도있는정책의다양한측면들을제기할수있도록하며, 의원들이온라인토론에참여하여시간이허용하는한시민들의논평에대답하고질문을제기하도록하고, 의회의공식적증거가될수있는제기된관점들을공정하고독립적으로요약하는것 (5) 을목적으로이루어졌다. 실험은단순히웹포럼을만들어시민들이말할수있는기회를제공하는것에머문것이아니라, 특정정책이슈와관련하여특별한경험이나나름의전문성을가진시민들을의식적으로모집하였다. 콜먼 (Coleman 2004) 은이들실험중 Womanspeak 라는가정폭력에관한공중자문과 통신법안 (Communications Bill) 초안에대한공중자문의두가지사례들을통하여영국하원의온라인공중자문의성격을분석하고있다. Womanspeak 포럼은총 199명이등록하였으며총 960개의포스팅이게시되었다. 하루평균방문회수는 1,574회였다. 통신법안 포럼의경우, 373명이등록하였으며그중 136명만이글을게시하였다. 총게시글수는 222개였으며, 하루평균방문회수는 1,949회였다. Womanspeak 포럼에서는 6명의하원의원들이총 31개의글을게시하였으며, 통신법포럼에서는 4명의의원집단이총 9개의포스팅을게시하였다. Womanspeak 포럼참가자들의 3/4은의원들과상호작용할수있다는점을포럼참가의주요이유로밝혔지만, 참여자의 39퍼센트는의원들의참여가비교적만족스럽지못했다고지적

104 102 하였다. 그러나 93퍼센트이상의참여자들은포럼경험이유의미한것이었으며, 다음에도이런종류의온라인포럼에참여할것이라고응답하였다. 한편, 통신법포럼참여자의 53퍼센트가의원위원회의참여가만족스러운것으로평가했으며, 87퍼센트이상이포럼경험이유의미한것이었으며, 다음에도이와유사한포럼에참여할것이라고응답하였다. 콜먼에따르면, 이와같은온라인공중자문이성공하기위해서는의원들과시민들의노력이동시에요구되는데, 의원들은시민들과의온라인상호작용을자신들의일상적활동으로삼아야하며대중들의직접적이고숙의에바탕을둔견해를경청하려는태도를지녀야하며, 시민들은인터넷을대의자들과의진정하고도의미있는연결점을제공하는매체로간주해야한다. 그러나콜먼은무엇보다도온라인활동을의회활동의한부분으로포함시키는것이온라인공중자문의성공을보장하는열쇠가된다는점을강조하고있다. 그는의원들의현실적인시간적제약을이해하면서도, 슘페터의 발견-혁신-전파 라는 3단계논리를원용하여, 의원들이온라인활동의중요성과이점을충분히인식하고활용할수있어야한다고주장한다. 미국은새로운매체를정치적과정에적극활용하려는강한정치적전통을지니고있다. 이는몇가지미국의정치적환경이갖는특성에기인한다. 대중의점증하는정치적무관심에따른정치체제의정당성위기, 공공방송체계의부재, 정치적문제를기술적방법으로해결할수있다는전통적인정치적낙관주의, 공동체주의 ( 공화주의 ) 이념의확산등이새로운매체의정치적잠재성을끌어올리려는다양한시도를낳게하였다 (Hagen, 2000). 정보의자유 라는가치를매우존중하는미국의정치환경은법률, 의회보고서, 정치헌금기부자명단, 의원입후보자의선거활동등과같은무수히많은정부간행물들을시민들에게제공하도록만들었으며, 정보통신기술은이러한정보제공이효율적이고도편리하게이루어지도록하는데커다란기여를하고있다. 아울러미국연방정부의여러부처들은다양한온라인공중자문을운영해오고있다. 이중 환경보호청 (Environmental Protection Agency, EPA) 의경우를살펴보면, EPA는대중참여정책 (Public Involvement Policy, PIP) 초안에

105 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 103 관한대중들의아이디어를얻기위하여 2001년 7월 10일에서 7월 20일까지온라인포럼을조직하였다. EPA 온라인토론은통상매일오전 7시 30분에시작되었으며, 관리자는매일당일의토론주제와전문가집단의의견을게시하였다. 참가자들은메시지에응답하거나새로운주제를게시할수있었다. 관리자는스팸을걸러내기위하여메시지를검색하지만스팸을제외한메시지는내용수정없이사이트에게시되었다. 그리고아카이브는적어도 1년간유지되었다. 매일 100~200개의메시지가게시되었고, 오후 8시에게시된의견의요약본이만들어지고모든참가자들에게전달되었다. 이러한온라인토론을통하여, EPA는소비자, 환경단체, 소수자, 기업, 연구자및교육단체의참여를독려하고자하였으며, 그들이연방정부, 인디언부족, 지방정부및여타조직들로부터피드백을받을수있는방법을찾고자하였다 (Poland 2001). EPA 온라인포럼은총 1,166명의참가자들중 320명이실제로한번이상글을게시하였으며, 이들이총 1,261개의포스팅을게시하였다. 하루평균 150~310명이해당웹사이트를방문하였으며, 10퍼센트의핵심참가자들이전체메시지의 43퍼센트를게시하였지만, 소수의참가자들이전체토론을지배하는양상이전개되지는않았다. 온라인포럼은시민들에게충분한정보를제공하기위하여 PIP와대중참여에관한다양한자료들을담은개요서를제공하였지만, 참가자들의대다수가이미그에관해서많은것을알고있었기때문에그것은그다지큰도움이되지는못했다. 홀트와그의동료들 (Holt et al., 1997: Beierle, 2004에서재인용 ) 은숙의가진행되는 6가지단계를구분하고있다. 그것들은다음과같다. 1) 참가자들은숙의의과정에개인적으로노력을투입하고문제를이해하거나자신을소개하거나서로를알아가기시작한다. 2) 참가자들은문제에대한자신의생각을표현하고, 자신과비슷한생각을가진사람이누구인지를확인하기시작하며다른사람들이밝힌주장들을지속적으로사고한다. 3) 참가자들은다양한관점에서찬반을확인하고따짐으로써가능한대안을분석한다. 4) 참가자들은자신들읜사적이익을넘어서서선택한사안이다른사람들과보편적인공공선에어떤영향을미치는지를고려한다. 5) 참가

106 104 자들은비록만장일치는아닐지라도공공선에근거한선택을하게된다. 6) 참가자들은종종각자무엇을할것인지를밝힘으로써자신들이결정한바를어떻게실천에옮길것인지를논의한다 (Beierle, 2004: ). EPA의온라인포럼은위의단계들중첫번째 4가지단계를비교적긍정적으로만족시킨반면, 마지막두가지요소는제대로충족시키지못한것으로평가되었다. 베이얼 (Beierle) 에따르면, 이는기본적으로그것이참가자들의생각과관심이무엇인지를알아보고공유하기위한것이지어떤정책결정을내리기위한것이아니었기때문에나타난결과로볼수있다. 참가자들의 76퍼센트가온라인포럼을긍정적으로평가했으며, 87퍼센트의응답자들이이후에도이런포럼이계속활용되어야한다고평가하였다는점에서그실험은신뢰성을획득한것으로볼수있다. EPA가시민들의질의에가능한한즉각적으로대답하고시민들의관심과요구가무엇인지를파악하기위하여항상노력하고있다는점을주지시킨점도이실험의신뢰성과 EPA의정당성을높인한가지요인이되었다고볼수있다. 멕시코에서는 2000년대통령선거이후 대통령직인수위원회 (transition team) 의과학기술분과가공중자문을행함에있어인터넷을활용하고자하였다. 그목적은과학기술공동체의참여를독려하고아이디어와지식의교류를활성화하기위하여인수위원회와과학기술공동체사이의효율적인소통수단을창출하는것이었다. 인터넷참여시스템 (Internet Participation System) 은과학기술공동체구성원들이제출한제안서의수용, 분류, 토론, 발표를가능하게하였으며, 총 3천 5백회의방문자수를기록하였다. 처음에는과학공동체만을위한것이었지만, 점차일반대중들도이에참가하게되었다. 이와더불어, 2000년에멕시코정부는 2001~2006 국가발전계획 (National Development Plan) 에관한시민자문을수행하였다. 그러나이대규모사업은시민들이제안한아이디어들이어떻게취합되고통합되었으며, 어떻게활용되었는지를확인할수없었으며, 정부각부처가국민들의제안을접수하고관리하는담당부서에대한어떠한공적인정보를제공하지않았다는점에서심각한문제점과한계를노정하였다. 네덜란드에서는 2000년 미래와의계약, 정부와시민간의전자적관계에대한전망 이라는백서의

107 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 105 발간이후, 이에대한온라인토론이공공부문정보정책장관의개인홈페이지에이루어졌다. 토론은중립적인외부인사에의해관리되었으며, 공무원과장관모두시민들과의토론에참여하였다. 토론은장관, 공무원, 시민, 단체들사이의대면회의를통해마무리되었으며, 그회의는인터넷을통해방송되었다. 토론보고서와요약본은이문제에대한국민들의의견을의원들이숙지하도록의회에보내졌다. 제 4 절온라인토론과합의형성 1. 온라인토론과플레이밍의문제지금까지살펴본시민들의자발적온라인토론과정부주도의온라인포럼이지닌민주적잠재성에관한논의에서가장자주그리고심각하게다루어진문제들중의하나는온라인토론에서널리알려진욕설, 인신공격, 비방과같은적대감의표출즉플레이밍 (flaming) 의문제이다. 이성적 합리적토론을숙의의관건적요소로보는입장에서플레이밍은민주주의발전의장애요소이다. 그러면과연플레이밍은오프라인상호작용에비해온라인상호작용에서필연적으로두드러지게나타날수밖에없는현상인가? 플레이밍은정말민주주의를위협하는사회적행위인가? 플레이밍의부정적효과를제어하기위한행위전략들은온라인공간에서과연어떻게개발되고있는가? 이절에서는이문제들을살펴본다. 온라인상호작용의가장두드러진특징들중의하나는시청각적 사회적단서의희박성이라고할수있다. 전자우편을통한상호작용과온라인그룹에서일어나는상호작용은대체로시청각적단서 ( 얼굴표정, 미소, 눈맞춤, 음색, 자세, 몸동작, 의상등 ) 가거의부재하거나희박하다. 또한사회적단서 ( 거주지, 사회적위계, 직업, 계급, 성별, 인종, 나이 ) 도대면적상호작용에비해풍부하지못하다. 시청각적 사회적단서의희박성이온라인상호작용에미치는영향을강조하는이른바 단서부재론 (cues-filtered-out approach) 은비언어적, 사회적단서를결여한온라인상호작용

108 106 이오프라인상호작용에비해상대방을존중해야할하나의인격으로보지못하는몰인격화 (deindividuation) 에쉽사리빠져드는경향이있다고믿는다. 나아가온라인상호작용은사무적이고, 목적지향적이며, 사회심리적으로부정적인태도, 그리고인화적 (inflammatory) 인태도를보이는경우가많다고믿는다. 따라서단서부재론의주창자들은온라인상호작용이오프라인상호작용보다욕설이나인신공격과같은플레이밍혹은강한적대감의표출로귀결되는경향이더욱강하다고주장한다. 그러나사회심리적으로절제되지않는부정적인태도혹은플레이밍의발생은온라인상호작용이갖는시청각적 사회적단서의부재혹은희박성에따른필연적인결과가아닐수도있다. 플레이밍발생의사회적맥락을강조하는이론은, 사회심리적으로부정적인태도가그룹구성원들사이의친숙도, 그룹분위기, 그룹의역사, 심지어는개별구성원의성격과같은사회맥락적요인들로부터더욱더큰영향을받는다고믿는다. 리어 (Lea et al., 1992: 97) 는일반적으로알려진것과는달리, 플레이밍이컴퓨터통신에서광범위하게나타나는현상이아니라오히려매우드물게발생하는현상이라고지적한다. 그녀는컴퓨터통신과플레이밍의발생사이의관계를분석한실험연구의결과들은플레이밍과같은절제되지않은의사표현유형이전체의사표현형태에서차지하는비중이 3퍼센트내지 4.6퍼센트에지나지않는다는점을밝히고있다. 컴퓨터통신에서플레이밍은이처럼아주드물게일어나는현상이라는것이다. 설사플레이밍이발생하는경우에도그것이시청각적 사회적단서의부재때문이아니라, 해당그룹이어떤성격의그룹인가에따라, 혹은그그룹의지배적인행위규범이무엇인가에따라각기다르게발생한다고주장한다. 즉, 동일하게시청각적, 사회적단서가부재한그룹들중에서도플레이밍을하나의행위규범으로인정하는집단이그렇지않은집단에비해더많은플레이밍의발생빈도를보일수있다는것이다. 대기업의중간관리자들을대상으로이루어진한실험에서, 익명으로진행된컴퓨터통신과실명으로진행된컴퓨터통신사이에플레이밍을포함한절제되지않은행위의표출빈도는서로거의차이가나지않고, 플레이밍의발생비율또한두그룹에서모두극히미미한것으로나타났다 (Hiltz et.

109 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 107 al., 1989). 이러한결과는비교적높은교육수준과문화적으로보수적인성향을지닌사람들로구성된실험대상집단이플레이밍을하나의행위규범으로인정하지않으려는태도를보였기때문에나타난것이라고해석될수있다 (Lea et al., 1992). 위에서밝힌 사회맥락이론 과유사하게, 온라인상호작용에서나타나는몰인격화경향은서로를잘알지못하는사람들사이의상호작용초기단계에서만발생하며, 상호작용이진행됨에따라그러한경향은점차소멸하는것으로이해할수도있다 (Walther, 1992; 1996). 사회적정보처리이론 (social information processing perspective) 에따르면, 컴퓨터를매개한소통과대면적의사소통은각각의소통양식이전달할수있는정보의양보다는정보처리에필요한시간에서차이가난다. 즉, 컴퓨터를매개한소통은대면소통보다더많은정보처리시간을필요로한다. 따라서컴퓨터를매개한상호작용은정보처리를위한시간적제약때문에초기에는사무적이고목표지향적이고사회심리적으로부정적인행위가지배적이지만, 참가자들사이의의사소통이장기간에걸쳐진행될수록정서적이고사회심리적으로긍정적인관계가발전하게된다. 온라인상호작용을대면적상호작용과비교한실험연구의결과는대체로위에서언급한단서부재론의주장을뒷받침하는근거들을제시하지만, 장기간의참여관찰에바탕을둔많은연구결과들은온라인상호작용이사회심리적으로긍정적인관계를발전시킨다는사실을보여주고있다 (Walther, 1992; 1996). 언론매체와많은연구자들이플레이밍을온라인상호작용의대표적인특징으로간주하지만, 플레이밍이란용어의엄밀한개념규정이아직충분히이루어지지않았다는주장도종종제기된다 (O Sullivan and Flanagin, 2003). 개념규정의모호성이사이버공간에서플레이밍으로볼수없는행위까지도과도하게플레이밍으로분류하여그현상을지나치게과장하는결과를초래하기도한다는것이다. 오설리번과플래너긴 (2003) 에따르면, 지금까지의대부분의플레이밍연구는그것을맥락과는무관하게오로지내용에근거해서이해하여왔다고주장한다. 즉, 온라인토론참가자들사이의언어적교환의내용이인신공격, 욕설, 비방등을포함하고있으면, 그것은거의대부분플레이밍으로간주되어온반면, 그러한표현들이당사자들사이에

110 108 서어떻게이해되고해석되는가와관련된행위맥락에대해서는제대로된관심이거의기울여지지않았다는것이다. 그들에따르면, 외부관찰자가적대적인언어라고간주하는것이상호작용당사자들에게는하나의일상적인주의환기, 농담, 당연한질책, 거칠게표현된좋은의도의제안, 혹은특정한상호작용목적을달성하기위한의도적인비규범적언어의사용으로이해될수있다. 해석의차이는상호작용당사자들의메시지해석에핵심이되는넓은맥락적요소들을관찰자들이이해하지못하기때문에생기는것일수가있다 (73). 오설리번과플래너긴에따르면, 메시지의발신자가사회적으로바람직한규범이라고생각한바에따라보낸메시지에대하여, 수용자나관찰자모두가그것을바람직한것으로생각하거나, 둘중한사람이그것을바람직하지않은것으로생각하거나, 혹은설사두사람모두그것을바람직하지않은것으로생각하는경우에도그것은플레이밍으로이해될수없다. 다음으로, 발신자의의도적인규범위반메시지전달에대하여, 수신자와제3자모두가그것을규범위반으로파악하지않거나 ( 성공하지못한플레이밍 ), 제3자는그것을규범위반으로간주하지만수신자는그렇게생각하지않거나 ( 빗나간플레이밍 ), 수신자는규범위반으로간주하지만제3자는그렇게파악하지않거나 ( 내부적플레이밍 ), 수신자와제3자모두가규범위반으로파악하는 ( 진정한플레이밍 ) 경우들이발생할수있다. 이처럼메시지전달자의의도를강조하고다양한상호작용규범과의깊은연관성속에서플레이밍을이해하는관점에서볼때, 플레이밍은 ( 조율되거나, 진화하거나, 상황에특수한 ) 상호작용규범에대한의도적이고도 ( 성공적이든아니든 ) 부정적인위반 을지칭한다 (O Sullivan and Flanagin, 2003: 83). 이러한접근법에서는발신자에의한의도하지않은규범위반은플레이밍으로간주되지않으며, 잘못전달된의사표현으로이해된다. 나아가, 플레이밍으로간주되는메시지들을무례한 (impolite) 메시지들과비시민적 (uncivil) 메시지로구분함으로써, 온라인토론의민주적함의를더욱적극적으로탐색하려는시도도발견된다 (Papacharissi 2004). 무례한행위는욕설, 비방, 인신공격, 저속한표현등을포괄하는행위를지칭하는반면, 비시민적행위는전통적인민주

111 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 109 적규범의토대를부정하는행위 ( 민주적정치체제부정, 인종주의표출, 개인적자유무시등 ) 를지칭한다. 파파차리시는 10개의유즈넷뉴스그룹들로부터추출한 268개의메시지들에대한내용분석을통하여우선, 무례함과비시민적행위가결코온라인토론의지배적인행위유형이아님을밝히고있다. 총 38개 (14.2%) 의메시지가 비시민적인 것으로나타났으며, 총 59개 (22%) 의메시지가무례한것으로나타났다. 합쳐서대략 30% 의메시지들만이무례하거나비시민적인행위로분류될수있었다. 나아가그는무례한행위나표현을그자체로반민주주의적인요소로파악하는입장과는달리, 감정을가진존재로서의인간이격렬하고도치열한민주적논쟁의과정에서때때로충동적이고도즉자적으로표출하게되기도하는행위로이해한다. 그의주장은진정한위험과한계는무례함의표출보다는전통적으로민주적가치로인정되어온것들을부정하는비시민적표현에있다는것이다. 흔히플레이밍으로간주되는무례한표현혹은행위는민주적가치를둘러싼태도나입장의차이가충돌하는과정에서쉽사리동원되는하나의행위전략으로이해할수도있다. 코너리 (Connery, 1997) 에따르면, 플레이밍은온라인토론이지닌말하기와글쓰기의혼재성혹은둘사이의긴장관계때문에발생한다. 문어적소통혹은글쓰기는흔히오랫동안숙고한것의결과물로인식되며, 주로논지의출발점이라기보다는종착점으로이해된다. 따라서글쓰기는권위적인것이되기쉽다. 이에비해, 구어적소통혹은말하기는대체로우리가대화의과정에서한말을다시수정할수있다는사실, 즉태도나입장의유연성을암묵적으로전제한다. 그러나코너리에따르면, 부르주아공론장이그랬던것처럼, 인터넷이라고하는본질적으로반권위주의적대화의공간에서이루어지는글쓰기가갖는고유한권위주의적성격때문에의견의불일치혹은합의의부재는종종플레이밍으로귀결된다. 합의가형성되지않는것을참지못하거나, 대화보다는글쓰기를우선시하는사람들은플레이밍을통해토론을끝내려한다. 역으로, 합의보다는불일치, 글쓰기보다는대화를우선시하는사람들은플레이밍을권위주의적태도를공격하기위한수단으로사용하기도한다. 그는극렬한플레이밍이온라인토론그룹들을종국에는해체시켜버릴

112 110 위험성을내포하고있다고볼수도있겠지만, 사이버공간은기본적으로권위주의와반권위주의가충돌하고대결하는공간, 즉끊임없는대화를통해비권위주의적사회관계가시연될수있도록하는공간이되어야한다고주장한다. 이경우사이버공간은지배와저항의담론이서로격렬하게경쟁하고대립하는담론적경합의공간이된다 ( 이항우, 2005). 한편코저에따르면, 갈등은인간관계의지극히자연스런부분으로이해해야한다 (Coser 1956). 많은연구자들은일반적으로다음과같은갈등유형및그에대한관리전략을발굴하였다 (Gabriel, 1998; Oetzel, 1998; Oetzel, Ting-Toomey, and Yokuchi, 2000). 모욕적행위유형은배제, 스테레오타이핑, 중요한정체성요소무시, 무례함, 희생양삼기, 약속위반, 계속해서기다리게하기, 신성모독등을포괄한다 (Gabriel 1998). 우선, 경쟁및지배 (competitive-dominating) 전략은자기자신을높이고상대방을낮추는행위전략, 공격, 위협, 자기방어와합리화, 요구, 굴복강요, 설득등을포함한다. 다음으로, 협력및통합 (cooperative-integrating) 전략 : 자기자신과상대방을모두높이는행위전략, 타협, 사과, 타자배려, 문제에대한토론, 사적대화, 이념공유, 중립적대화, 양보, 문제해결등을포함한다. 회피 (avoiding) 전략은자기자신과상대방을모두낮추는행위전략, 문제를무기하기, 상대방과문제를회피하기, 가장하기 (pretending), 포기하기, 제3자를개입시키기, 침묵하기, 차이를숨기기등을포괄한다. 온라인토론공간에서발견되는갈등유형및관리전략에는다음가같은것들이있다. 우선, 경쟁및지배전략과관련하여, 플레이밍 (flaming) 은민주적가치를둘러싼태도나입장의차이가충돌하는과정에서흔히동원되는하나의행위전략으로이해할수있다. 다음으로, 회피전략과관련하여, 회원탈퇴 (withdrawal) 는사회적갈등을해결하기위한전략들중의하나로간주될수있지만사실상그것은조정을포기한다는점에서갈등해결의포기전략이라고볼수있다 (Carnevale and Probst, 1996). 갈등은집단의정체성과집단의경계를설정하고유지하는기능을하기도한다 (Coser, 1956). 플레이밍은집단정체성에대한위협을막고공동체경계를보호하기위해

113 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 111 사용되는수사적전략으로이해할수있으며 (Phillips, 1996), 성적소수자그룹활동의외부인혹은이질적요소의공격을막고집단정체성의동질성을높이는장치로이해되기도한다 (Hall, 1996). 마지막으로, 협력및통합전략은사과하기, 중재하기, 농담하기, 유대감을보여주기, 의례화하기 (ritualizing), 규범화하기 (normalizing) 등을포함한다 (Lee, 2005b). 온라인토론의참가자들이감정적으로초연하게플레이밍을다룬다면그것은일종의놀이적성격으로이해될수도있을것이다 (Millard 1997; Myers 1987). 플레이밍은, 마치선물교환처럼, 하나의의례 (ritual) 로제도화될수있으며, 농담이또다른농담을유도하듯이플레이밍은또다른플레이밍을유도하기쉬운경향이있다 (Gabriel, 1998). 플레이밍은서로를잘아는대학남학생들사이에서가장많이발견되는현상이며, 증오와적대성의표현이라기보다는애착과신뢰의하위문화적현상으로이해될수도있을것이다 (McCormick and McCormick, 1992). 2. 온라인토론과사회자의역할이상에서살펴보았듯이, 플레이밍은반드시온라인상호작용의필연적인현상이라고볼필요는없으며, 그것이또한반드시반민주적인행위라고볼이유도없다. 그리고플레이밍의부정적인효과를제어하기위한다양한행위전략들이도입되고있다. 따라서우리는플레이밍에주목하여온라인토론의민주적함의를반드시부정적으로진단할필요도없을수있다. 나아가우리는생산적인토론을유도하기위한다양한장치들을고안할수있다. 토론진행자는안건을통제하고처리하는존재라는점에서토론이생산적인것이될것인가혹은소모적인것이될것인가에커다란영향을미치는사람이라할수있다 (Coleman and Gotze, 2001: Edwards, 2002: Noveck, 2004). 토론참가자들은전문사회자를초빙하거나혹은자신들중에서토론자를선출하고교대로사회자의역할을맡을수도있다. 사회자는제시된의견을전체참가자들에게곧바로제공할수도있고, 무례하거나주제와무관한의견에대해서는일정시간유보하거나되돌려보낼수도있으며, 경우에따라서는삭제할수도있다. 온라인토론은오프라인토론에비해대화록을손쉽게저장할수있으며, 이는토론

114 112 의지속성을보장하는데특별한장점이된다고볼수있다. 토론에늦게참여한사람도저장된대화록을통해앞에서어떤토론이이루어졌는지를어렵지않게알수있다. 그리고온라인토론은토론주제와관련한정보와지식을참가자들에게제공하여토론의성찰성과토론준비에많은도움을줄수도있다 (Noveck, 2004: 28-32). 공적이슈에관한정부주도의인터넷토론이사회자의진행하에이루어진다면, 토론의질이숙의민주주의의형태로발전될수있는잠재력을지닌다고할수있으며, 그런의미에서온라인토론의사회자는민주적중재인으로서의역할을수행하는존재로파악될수있다 (Edwards, 2002). 에드워즈는 1995년에서 1999년사이에네덜란드의중앙정부및지방정부수준에서이루어진인터넷토론들중 5개의사례를중심으로온라인토론에서사회자가수행하는역할을소개하고있다. 1995년네덜란드의내무부 (Ministry of the Interior) 는공공영역에서의정보정책수립을위하여온라인토론을조직하였으며, 이는네덜란드의중앙정부수준의부처에서처음으로이루어진인터넷토론이었다. 실질적인토론은 1994년에독립적인정치-문화기구와컴퓨터활동가들이전자기술을통한민주주의의확대를위해설립한암스테르담디지털시티 (Digital City of Amsterdam) 의주도하에조직되었다. 정부는토론의세가지중요한안건 ( 전자적방식에의한공공서비스의전달, 전자적방식에의한민주적과정에의참여, 전자매체를통한정보접근가능성과투명성 ) 을제시하였으며, 토론은 1995년 3월 18일부터 5월 6일까지약한달보름동안진행되었다. 150여명의사람들이토론에참여하였으며, 정치인들과정부관리들의참여도독려되었으나그들의실질적인참여는그다지활발하지못했다. 앞에서밝힌바와같이암스테르담디지털시티가이토론의사회자역할을수행하였다. 모든게시물이사회자의전자우편함에전달되었으며, 따라서사회자는 소음 (noise) 으로간주될수있는게시물을걸러낼수있는권한을가졌다. 그리고사회자는토론참가자들의반응을독려하기위하여게시물들의내용을요약하기도하고새로운토론주제를제안하기도하였다. 특별한경우에, 사회자는개별게시물에직접개입하여, 그것을원래게시자에게되돌려보내어스스로다시검토할것을요

115 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 113 구하기도하였다. 이와더불어, 사회자는참가자들이암묵적인게임의규칙을지켜서토론이좋은분위기에서지속될수있도록하는책임을지고있었다. 두번째사례는 1996년네덜란드의교통및공공사업부 (Ministry of Transport and Public Works) 에서이동성과접근성에관한온라인토론을조직한데서찾아볼수있다. 디지털교통요충지 (Digital Traffic Junction) 라는토론사이트가개설되었으며, 토론은해당부처의프로젝트직원들에의해조직되었다. 토론은 7개월에걸쳐이루어졌으며, 매 4~6주사이에새로운토론안건이제시되어총 6개의주제 ( 교통혼잡은해소될수있는가?, 왜근거리에갈때도자가용으로가는가?, 도로요금제는불가피한해결책인가?, 급하게운전하면목적지까지더빨리도착하는가?, 자동차는지난세기최고의발명품인가?, 이동의자유에대한제한은어떤자유에대한제한인가? ) 가논의되었다. 이중첫번째주제에대해서는 127명의시민들이참여하여총 299개의게시물을올렸으며, 마지막주제에대해서는 26명의시민들이참여하여 110개의포스팅을올렸다. 토론의조직과사회를위하여대면토론의사회자로활동한경력이있는저널리스트가사회자로위촉되었다. 게시물은사회자의전자우편함에모여지는것이아니라곧바로토론사이트에게시되었기때문에, 부적절한메시지들은사후에만걸러지게되었다. 첫 1개월동안사회자는너무나도많은게시물들때문에사실상토론을거의조직하지못했으며, 실제게시물의요약문만을게시해야하는경우도많았다. 이때문에많은토론참여자들로부터사회자가편파적이라는공격을받기도하였다. 그이후 2개월동안의토론은점점더양극화되었고, 일부참여자들이토론을탈퇴하고새로운사람들이토론에참여하는것을꺼리게되는결과가초래되었다. 그리하여몇가지규칙과절차가도입되었다. 우선, 적극적인관리규칙과함께 네티켓 이도입되었다. 부적절한게시물은삭제될수있었다. 둘째, 무관한게시물을이른바 주차장 (parking place) 따로저장되었다. 셋째, 현재진행중인토론과직접관련되지않은주제에대한토론은 곁길 (side street) 이라는공간에서따로이루어지게하였다. 넷째, 정부부서의담당자들은더신속하게반응하기로동의하였다. 다섯째,

116 114 새로운참가자를끌어들이기위한적극적인홍보작업이시작되었다. 이러한규칙과절차들은대체로성공을거두었다. 정치인의참여를끌어내기위하여, 사회자는정치인들을초대하기도하고참가자들의게시물을정치인들에게보내어대답을들으려고도하였다. 그리고사회자는해당부처의관리들이더적극적으로토론에참여하도록독려하였다. 세번째사례는 1996년네덜란드의 North-Brabant 지방에서이루어진그지역의공간정책에대한온라인토론의조직이다. 토론은세단계로나뉘어진행되었는데, 처음에서는 지역은공간부족을경험하고있는가? 에대하여토론하고, 다음으로 그대안은무엇인가? 를둘러싸고논의하고, 마지막으로의견조사투표로마무리되었다. 총 45명이참여하였으며, 335개의포스팅이게시되었다. 사회자는이익집단들의의견을수집함으로써정책담당자에게정보를제공하는역할을하였다. 논지를벗어난게시물이나협박성게시물은삭제되었으며, 모래함 (sand box) 보관되었다. 토론은 1주일마다요약되어참가자들에게제공되었다. 이익집단의토론참여는매우저조하였고, 막후에서그들의참여를독려하기위한많은노력이경주되었지만별반성과가없었다. 지방정부당국과토론참여자모두사회자의적극적인토론관리활동을옹호하였다. 네번째사례는암스테르담북구 (District of Northern Amsterdam) 에서이루어진 북구중심개발계획 (Masterplan Central Zone Amsterdam-North) 에대한온라인토론에서찾아볼수있다. 한언론인이토론의사회자로위촉되었으며, 사회자는가능한한많은정보를참가자들에게제공하고자하였으며, 토론의결론을정식화하여구의회와구정부에게제출하였다. 사회자는또한정책담당자와상의하여토론의의제를제시하였으며, 시민들사이의상호작용과시민과정책담당자와의접촉을강화하고자노력하였다. 그리하여다음과같은포스팅이종종게시되기도하였다. 당신이제기하신질문은프로젝트담당부서 (Project Bureau Central Zone) 에의뢰하였습니다.( 며칠안에 ) 회신을받는대로, 그것을여기에다게시하고또당신에게곧바로이메일로보내겠습니다. 질문에대한응답을곧바로해드리지못해유감이군

117 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 115 요. 저는단지토론사회자이지구의정책입안자가아님을양해하여주시기바랍니다. 다섯번째사례는네덜란드의 국제협력과지속가능한발전을위한국가위원회 (National Commission for International Cooperation and Sustainable Development: NCDO) 에서주도한온라인토론에서찾아볼수있다. 토론은경제적성장과환경보존이동시에가능한것인지를묻는 성장과환경 (growth and green) 과개인주의와다문화사회, 그리고 24시간경제의발전등과같은사회변동에어떻게대처할것인지를논의하는 나, 우리그리고나머지 (me, we and the rest) 의두가지주제를중심으로진행되었다. 토론은 43명이참여하였으며, 145개의포스팅이게시되었다. 다른사례들과는달리전체포스팅의 1/3이정치인들에의한것일정도로정치인들의참여는매우활발하였다. 이에비해일반시민들의참여는다소저조한편이었다. 사회자는주간요약문을작성하였으며, 그것을최종보고서와함께정책담당자에게제출하였다. 그리고사회단체와정치정당이자신들의의견을제출하고또토론에도적극참여하도록독려하였다. 게임의규칙 을정하여의미있고정중한논의를벗어나는포스팅을삭제하기도하였다. 이상에서살펴본사례들을통하여, 에드워즈 (2002) 는온라인토론에서사회자는대체로전략적기능 (strategic function), 조절기능 (conditional function), 그리고처리기능 (process function) 을수행한다고주장한다. 그에따르면, 먼저전략적기능은토론의경계를설정하고그것을정치적조직적환경속에녹여내는것을말한다. 이에는시민들과의사결정시스템모두에게토론의목적을분명히밝히는것, 토론을위한정치적조직적지원을확보하는일, 토론이의사결정에일정한영향을미칠수있도록하는일, 실질적토론영역을구축하고유지하는것, 토론결과가실제의사결정과정에반영될수있도록하는일등이포함된다. 다음으로에드워즈는조절기능을이러한전략적기능이토론의다양한종류의조건이되도록하는것으로간주한다. 이에는정보제공, 지원기술의제공, 토론참여의독려, 사회자위촉등이포함된다. 마지막으로, 그에따르면, 처리기능은토론과정을집단적이고목적의식적인활동으로만드는임무를가리킨다. 이에는토론의목적 ( 문제의탐구혹은합의

118 116 형성등 ) 을정하고, 토론의의제를구체적으로밝히고, 토론일정을정하고, 토론을관리하고, 토론을활성화시키고, 토론의규칙을설정하고유지하는일등이포함된다. 에드워즈는 토론의상호작용성을높이고, 시민들과정치인그리고행정담당자들의참여를독력하고, 의제를설정하고토론을관리하며, 정보를제공하고, 토론결과를정책입안자에게전달함으로써 (Edwards, 2002: 16), 온라인토론의사회자는디지털시대의민주적중재인으로서새로이출현하고있다고주장한다. 제 5 절결론 사회적합의수준을높이기위하여정부는숙의민주주의모델을정책결정과정에적극적으로수용할필요가있다. 우선, 과거많은국민적저항과갈등을초래하였던군사독재정권기의폐쇄적 억압적 밀실행정의정책결정과그과정에서수반된불법적인매수및조작행위는, 지난부안핵폐기장건설계획취소사태에서볼수있는바와같이, 정부와정치인들에대한국민들의극심한불신감을유발시켰으며, 오늘날의민주화의시대에는더이상용납되기가어렵다. 따라서정책결정과정에국민이적극적으로참여할수있도록함으로써궁극적으로는의사결정의정당성을높이려는노력이절실히요구된다. 그러나단순히현재의대의민주주의제도가좀더성숙하면이문제는저절로해결될것이라고기대하기도어렵다. 자유주의적대의민주주의모델은시민들의정치참여를투표행위나이익집단활동과같은간접적인방식에국한시키며, 선거를통해정치적정당성을확보한대표자들이국민들의이익을대변하는탁월한정치적 정책적결정을내릴것이라고주장하지만, 오늘날서구의많은대의민주주의국가들에서일반국민들의정치인과정부에대한무관심, 불신감, 심지어는혐오감은심각한정당성위기의원천이되고있다. 13) 13) 정치인에대한불신감은이제굳이새로울것도없이다음의표현에서도잘드러난다. 많은대중들의마음속에정치인들은항상똑같다. 그들은자신들의영혼을일찌감치팔아치웠으며자신들의경력을늘일수있을것같은일이라면자식까

119 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 117 실제로세계갤럽 (Gallup International) 의 2003년보고서에따르면, 조사대상 45개국가국민들의정부와의회에대한신뢰도는각각평균 50% 와 38% 에지나지않았으며, 한국의경우각각 25% 와 11% 로더욱심각한결과를보이고있다 ( 주성수, 2005: 148). 이는정책에관한심의와결정을순전히정치인과관료와같은엘리트집단의몫으로돌리고, 집단간갈등현안은궁극적으로사법부의판결로해결해야한다는원리가많은경우실제로는일반국민과그정치적대변자들사이의괴리를지속적으로심화시키는방향으로작용해왔다고평가할수도있는대목이라하겠다. 이러한상황에서최근많은민주주의연구자들과실천가들이대의민주주의의한계를보완할수있는대안으로숙의모델에많은관심을기울이고, 민주적정당성을높이기위한다양한숙의실험을진행하고있는것은어찌보면당연한노력일수도있다. 그런데숙의모델에대한관심은, 앞서살펴본바와같이, 사이버공간의민주적잠재성에관한논의에서한층두드러지게표출되었다. 한편으로는네티즌들의자발적인온라인토론이얼마나숙의의가능성을실현하고있는지에관한많은연구들이진행되었으며, 다른한편으로는정부주도의온라인공간에서공공정책에관한시민들의참여와숙의를정부가과연얼마나이끌어낼수있는지에대한많은연구들이이루어졌다. 이러한노력들은흔히전자민주주의라는큰틀속에서이해되고있으며, 특히후자의노력은종종전자거버넌스 (electronic governance) 의맥락에서이해되어왔다 ( 김용철 윤성이, 2005: 조화순, 2006). 정보통신기술을정부조직에적극적으로도입하려는움직임은흔히오늘날세계각국에서이루어지고있는전자정부 (electronic government) 구축노력에서쉽게확인할수있다. 그러나전자정부는전자민주주의혹은전자거버넌스와반드시긴밀한연관성을갖는개념은아니다 지도당장에경매에붙일수있는이기적인거짓말쟁이자아도취자들이다. 그들은자기중심적이고, 남을잘속이고, 교활하며, 이해타산적이다. 그들이신경쓰는유일한감정은자신들의감정이다. 그들은아주오래전에기름기가득한기둥에오르기시작하여이미 20대에현실감을상실한사람들이다. 정치인들이하는그어떤말도믿을수가없으며그들과만일악수를하고나면아마도당신의손가락숫자를반드시헤아려보아야만할것이다 (Paxman 2002, p.13).

120 118 (Coleman and Gotze 2001). 정보통신기술을정부활동에도입하는것과관련하여자유주의모델은정치적선택을위해필요한정보를시민들에게제공하고그러한선택을표현할수있도록하는장치를제공하는것에관심을집중시킨다. 충분한정보제공은정책결정과정의투명성을높이고정책담당자의책임성을높일것이라고믿는다. 이러한관점은사이버공간이제공하는상호작용가능성을확대하기보다는이미존재하는시스템의효율성을증대시키는것에관심을기울인다. 1990년대중반부터시작되어 2002년말부터본격적으로제공된우리나라전자정부서비스도이와매우유사한특징을보이고있다. 우리나라의전자정부서비스수준은 UN이 2004년말에 191개회원국들중 4위로평가될정도로매우우수한수준에도달했지만 ( 오강탁 이연우, 2005, p.115), 전자정부서비스이용목적의 90퍼센트이상이정보검색및민원서류의신청, 열람, 발급과같은영역에집중되어있으며정부와의양방향적소통을통한시민들의적극적인정치참여는매우낮은수준에머물러있다 ( 정병걸 김석주 명승환, 2005, p.93). 이는전자정부법이전자정부를 정보기술을활용하여행정내부및대국민업무를효율적으로처리하는정부 ( 오강탁 이연우, 2005, p.105) 로규정하고있다는사실을염두에둘때, 어찌보면당연한귀결이라할수있다. 세계최상위수준의전자정부기반을갖추었음에도불구하고최든전자정부서비스이용자수의지속적인감소와다른나라들에비해전반적으로낮은이용률 ( 정병걸 김석주 명승환, 2005: 오강탁 이연우, 2005) 은단순한정부정보와서비스의제공을넘어서서정책결정과정에국민들이활발하게참여할수있는여러가지방안을적극모색하는것이필요하다는사실을역설적으로보여주는것으로해석할수있을것이다. 본문에서살펴본바와같이, 세계각국의전자민주주의혹은온라인숙의의실험은일반대중들로부터대체로좋은반응을불러일으켰다. 전자민주주의실험의원형이라고도평가될수있는산타모니카시의 PEN의성공은그것이시정부정보의단순한검색보다는시민들과시정부그리고시민들사이의의사소통의활성화에더많은강조점을두고, 실제로많은시정부지도자들이온라인포럼에적극적으로

121 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 119 참여하였기때문에가능한것이었다. 이외에도이탈리아볼로나시의 IperBolE, 영국의 UKCOD와 Womanspeak, 네덜란드의 200년 미래전망, 미국의환경보호청, 캐나다의 천연자원캐나다, 멕시코의대통령직인수위등대부분의경우에서정치인들과정부공무원들의참여는온라인포럼운영의핵심적인요소가되었다. 실제로네덜란드의한지방정부에의해시도된온라인포럼에서도정치인들이매우적극적으로토론에참여했으며, 그들의게시글은다른글들에비해대중들로부터훨씬더많은반응을불러일으켰다. 비록영국의중앙정부가행한가정폭력에관한 Womanspeak 포럼과같이정치적대표자들의참여가그다지만족스러운수준이아닌경우에서도, 대부분의시민들은여전히온라인포럼을유의미한것으로평가했으며이후에도그와유사한포럼에계속참여할의사가높은것으로드러났다. 한편, 정치인과정부공무원들이온라인시민숙의의유의미성을충분히공감하면서도여러가지현실적인제약특히시간적제약때문에온라인포럼에활발하게참여하지못하는일은흔히발생한다. 영국의한하원의원은다음과같이밝히고있다. 이일에참여해달라고요청받았기때문에그것을해야만한다는것을잘압니다. 그러나내가시간을투여해서해야할다른일들도있습니다. 이일은분명가치있는일입니다만그것을할시간을내기가매우어렵습니다. 다른일들과겹치기때문이지요. (Coleman, 2004 p.12) 그러나이전에도정치인들은라디오와텔레비전을정치과정에이용하는것이많은이점이있다는것을상당한시간이흐른뒤에야깨달았으며, 그러한새로운매체를진지하고도전략적으로사용한이후에만의미있는성과를거두었다는점을상기할때, 정치인들이사이버공간을그저오프라인의정치활동을재현하는또다른통로이상의것으로적극적으로사고할필요성은충분히존재한다고말할수있다 (Coleman, 2004 p.19). 정부주도의온라인토론이산타모니카시의 PEN처럼, 참가자들사이에플레이밍이격화됨에따라온라인숙의가심각한위기를경험한경우도있지만, 독일의함부르크시의 DEMOS 프로젝트처럼, 온라인토론이정치적과정에피드백된다는사실은참여자들로하여금그것을중요한정치실험으로간주하게만들고상당히진

122 120 지하고도생산적인방식으로토론에참여하게끔하는태도를갖게만드는경우가대부분이라할수있다. 캐나다의천연자원보호에관한온라인포럼에서참가자들에의해제기된의견들은연방정부수준의의사결정과관련한중요한데이터베이스로구축되기도했다. 혹은역설적으로, 멕시코의 2000년대통령직인수위원회와멕시코정부처럼시민들이제안한아이디어들이어떻게통합되고활용되는지에관한피드백이제대로이루어지지않는온라인시민자문은매우심각한문제점과한계를노정하는것으로인식되기도한다. 앞서살펴본대부분의사례들에서정부주도의온라인포럼이성공적으로이루어지게하기위하여도입된제도는토론사회자혹은관리자시스템이다. 산타모니카시에서와같이토론관리자제도를일종의감시체계로연결짓는논란이일부제기되기도했지만, 많은경우온라인포럼의성공여부는관리자혹은사회자의역할에달려있었다고해도과언이아닐것이다. 독일의함부르크시의 DEMOS 프로젝트는행동규칙의명시와전문사회자위촉등과같은오프라인토론의전형적인사회적통제장치를적절하게도입한결과, 참가자들사이의토론이전반적으로높은수준의규율성을유지하는것으로진행되었다. 특히사회자들은토론과정에적극적으로참여하여생산적인토론이이루어질수있도록노력하였다. 그리고캐나다기초교육청의온라인포럼에서관리자는해당주제에관하여충분한지식을갖추고, 포럼에서개진된의견요약문을정기적으로개시하고, 책임있는피드백이순조롭게이루어지도록노력하였다. 미국의환경보호청이조직한온라인토론에서관리자는정기적으로토론주제와전문가집단의의견을게시하였으며, 스팸을걸러내는역할뿐만아니라다양한집단들이포럼에참여하도록독려하기도하였다. 이러한관리자의여러가지활동들은대체로네덜란드의정부주도의온라인토론사례에관한분석을통하여에드워즈가밝힌사회자의전략적기능, 조절기능, 처리기능의세가지이론적모델들로분류할수있을것이다. 이상에서본연구는정보통신기술을활용하여의사결정과정에일반대중들이적극적으로참여할수있도록함으로써정책결정의정당성을높이기위한여러가

123 제 4 장온라인토론과민주적의사결정 121 지시도들을살펴보았다. 그러한시도들은우리사회에서여러가지사회적갈등현안에관한사회구성원들사이의사회적합의수준을높이기위한우리의노력에적지않은시사점을제공해줄것이다. 그러나본연구가살펴본사례들은모든사람들에게개방되고정보와아이디어를모으기위하여고안된비교적덜구조화된포럼들이대부분이다. 이러한사례들은 정보가모이고아이디어가정식화되며다양한의견이평가되는정책결정의초기단계에이것은특히유용한 (Beierle, 2004) 것이라할수있다. 따라서이러한사례들은정책결정과관련하여매우복잡한요소들을섬세하게다루어야하고, 참가자들의선택이정책결정에거의최종적인구속력을갖는, 더욱엄격하게구조화된숙의과정을다루고있다고볼수없으며, 이에관한다른기회를빌어서이루어져야할것이다.

124 122 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 이준웅 ( 서울대학교언론정보학과 ) 제 1 절정보화사회의합의기반창출의필요성 민주화는시민사회의활성화를동반한다. 한국시민사회의다양한세력들의이해표명과주장제시가노골화되면서사회적갈등양상역시전면화되고있다. 부동산정책, 행정수도이전, 새만금사태등전국적사안은물론지역사회의크고작은갈등과사적영역내부의이해관계의대립이증가하면서사회적갈등관리비용의폭증에대한염려가증가하고있다. 이러한맥락에서, 사회적갈등을극복하고지역단위는물론전국적수준에서합리적이고효율적인방식으로사회적합의를달성하기위한방법을찾기위한탐색이이루어지고있다. 특히사회적합의형성은갈등적사안에대한이해당사자와국가기관, 그리고관여적시민을포함한상호이해및조정과정으로볼수있다는관점이제기되면서, 개별적인갈등적사안에대한특수한해결방식의모색을넘어서, 효과적이고효율적인방식으로사회적합의형성을이루기한일종의 사회적숙의시스템 의구성이필요하다는인식이대두된다. 이연구는우리사회에적용할수있는일종의사회적숙의체계로서 인터넷숙의시스템 을제안한다. 따라서여기에서이러한제안의이론적근거를논의하고, 관련된쟁점들을검토한후, 인터넷숙의시스템 을현실적으로구현할수있는방안을제시하려한다. 이러한관심은일차적으로우리사회의발전된정보통신인프라를기반으로갈등적사안에관심을갖는시민들이참여할수있는토론광장을제시하려는의도에서비롯된것이며, 동시에토론광장에과학적사회여론조사와합

125 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 123 리적의사결정과정을결합시켜반복되는사회적갈등을숙의를통해서극복하고합의를달성할수있는체계적기반을제시하기위한것이다. 이연구가제시하는사회적숙의시스템이란예컨대 새만금간척개발사업 등과같은구체적인갈등적사안에대해당사자, 정부당국, 관심시민등이함께참여하는의견교환및의사결정체계를의미한다. 이연구는이러한사회적숙의시스템을인터넷공간에구현함으로써, 관련자는물론관심있는시민들이갈등적사안에대한토론에적극적으로참여하게되고, 결국토론을통한합의도출을유도할수있다고기대한다. 이렇듯사회적숙의시스템을제안하는이유는참여자들이스스로정한규칙에따라자유롭게논의할수있도록만듦으로써, 의견교환을통한사회적합의에필요한절차적공정성의확인, 의사결정규범의설정, 이해관계조정, 상호이해와관용함양등사회적합의를유도할수있는기초조건을조성할수있다고믿기때문이다. 하지만토론은합의의필요조건일뿐저절로합의를산출하지못한다. 즉갈등하는당사자간토론이없이는합의가일어날수없지만, 그렇다고해서모든토론이사회적합의로이어지는것은아니다. 오히려갈등적상황에서의당사자간토론은때로갈등을심화시키고증폭시킬뿐, 오히려합의를방해하기도한다. 다시말해, 모든토론이아닌특정조건에서특정방식으로수행된토론이사회적합의에도움을줄수있다는것이다. 이런관점에서, 이연구는사회적합의를유도하기위한숙의과정의 커뮤니케이션의구조적, 규제적조건 에대한탐색이필요하다고본다. 즉어떤커뮤니케이션의규범적조건이나구조적조건을충족시킨상태에서수행된토론이다른토론에비해사회적합의를더잘창출하는지검토한후, 이러한조건들에대한통제를통해사회적합의를유도할것을생각해볼수있다는것이다. 특히이연구는우리나라의발전된정보통신인프라를활용해서, 이론적으로고안된 사회적숙의체계 를가상공간에실제로구현함으로써사회적숙의과정에광범위한시민적참여를유도하는방안을제시하고자한다. 결국이연구는기본적으로사회적합의에대한일반이론을구성하는것이가능

126 124 한지, 사회적합의에대한규범적논의가포함해야할핵심가정은무엇인지, 사회적합의도출을위한행위규칙을도출하는것이가능한지등에대한논의와는별도로어떤조건에서사회적합의가유도되는지경험적으로검토할필요가있다고본다. 특히 갈등의양상은어떠하고, 어떤조건에서사회적합의가잘이루어지는지, 그리고 조정된결과의내용은무엇인지 등에대한경험적관찰을통해사회적합의도출에대한일반화를추구하는이론, 규범적가정, 그리고일반적행위규칙등에대한논의의구체성을확보하는것이중요하다고본다 (Ross, 1993). 특히사회적합의를유도하는조건중에서, 갈등하는당사자의상호작용에직접적인영향을미치는 구조적이거나규제적인커뮤니케이션조건 을파악하는것이결정적으로중요하다고본다. 그이유는바로이러한조건적변수에대한통제를통해서사회적합의를도출할수있는방법에대한실천적함의를이끌어낼수있을것으로기대할수있기때문이다. 우리나라의발전된정보통신기반은이연구가제시하는사회적숙의체계로서의인터넷토론공간을제시하는데유리한조건을제공한다. 먼저인터넷이용인구가 90% 이상이며, 인터넷게시판토론인구도상당한수준에달하고있는바, 이들은이미유무선초고속통신망을비롯한다양한경로를통해인터넷정보와오락을활용하고있다. 즉, 우리나라시민의대다수는이미인터넷이용효능감을습득한인터넷이용자들이라고할수있다. 사회적갈등사안에대해인터넷을통해정보를접하고인터넷토론공간에서의견교환을통해자신의입장과태도, 그리고주장을정교화하고, 최종적으로타인들의토론과자신의이해관계를고려해의사결정을하는과정이낯설지않은이용자들인것이다. 따라서인터넷이용자를기반으로사회적숙의체계를설계하는것이참여의범위나참여자의능력요건에비추어보아무리가없다. 또한이연구가제시하는 사회적숙의체계 로서의인터넷토론공간은현실적인토론과정과는달리토론의구조적, 규제적조건을통제할수있다는특성을갖고있다. 즉토론자의입장과퇴장, 토론참여자의인원수, 토론의횟수, 토론예절, 토론에참고할수있는정보의제공, 당사자토론과관련자여론조사등다양한

127 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 125 변수들을인터넷토론공간의설계를통해서통제하고, 이를바탕으로사회적합의를유도할수있는기반을모색해나갈수있을것으로기대할수있다. 이연구는갈등적사안에대한사회적합의도출이가능하다면, 이는방법론적으로결국사회적합의그자체가 상호작용규칙과절차에대한합의 와 그합의에기반한자발적토론을통한의견의수렴 을거치지않고서는현실화되기어렵다는인식에기초하고있다. 그리고이는다시참여자들이 토론을통해토론규칙과규범에대한합의에이를수있으며, 합의된토론규칙과규범에근거한토론을통해갈등적사안에대한합의를도출할수있는능력 을가지고있으며, 이러한능력을발휘할수있도록스스로정한규칙에따라자유롭게의사소통할수있도록장려하는것이중요하다는가정을토대로한다. 이러한가정들은이론적검토의대상이기도하지만최소한의관찰과체계적인경험적검증을통해확인할수있는내용을포함하고있다. 따라서이연구는이러한검토가능한가정을근거로, 실행가능한 사회적숙의체계 를구현하기위해발전된우리나라의정보통신인프라를활용하여인터넷토론의 구조적이며규제적조건 을통제하는방식을이용할것을제언한다. 이러한방법을활용한사회적토론의활성화는일차적으로갈등적사회이슈에대한시민적관여와참여수준을높일것이며, 장기적으로참여하는시민의의사소통능력을신장시켜합의된규칙과규범에근거한사회적합의도출의가능성을높일것으로기대한다. 제 2 절인터넷이용의확산에따른인터넷을통한사회갈등의통제가능성 우리사회인터넷이용자가증가하면서, 인터넷을통한사회적참여역시증가하고다변화되고있다. 특히한국사회의인터넷이용자는포털사이트와인터넷언론사이트의게시판을중심으로공적사안에대한토론을활발하게전개하고있는것으로보인다. 물론이러한인터넷사용자의공적사안에대한토론이사회적갈등을

128 126 줄이는지아니면오히려증폭시키는지에대해상반된견해가존재한다. 이절에서는한국사회인터넷이용자의증가에따른 새로운담론공중의등장 의사회정치적함의를고찰하고, 이를기초로인터넷토론이사회적합의를위한계기가될수있는지이론적으로검토한후, 마지막으로인터넷의문화 기술적특성에대한논의를제시하려한다. 이를통해, 발전된인터넷기술과제도를기반으로한공적토론공간에대한 통제적관점의설계 를기초로사회적합의도출을위한 숙의시스템 을제시하겠다는이연구의주장이경험적으로, 이론적으로가능한지논의하고자한다. 1. 한국사회인터넷이용자의증가와새로운담론공중의등장한국인터넷진흥원의 <2005 한국인터넷통계집 > 에따르면, 우리나라의인터넷이용자수는 2004년 3천만명을넘었으며, 2005년말현재약 3천 3백만명에달한다고한다. 한국사회의변화를나타내는수많은지표가운데인터넷이용자의증가는특히주목할만하다. 인터넷이용자는 1998년약 300만에서 1999년에는 1천만명을돌파하며 250% 의증가율을보이며급성장했다. 한편, 이후에는이용자가급증하면서반대로이용자증가율은감소하는패턴을보이고있다. 즉, 인터넷이용자의증가율은 1999년최대 250% 에달했지만, 2003년 11%, 2004년 8%, 2005년 5% 수준으로점차로떨어지면서인터넷이용인구가사회적포화상태에다다르고있는것으로보인다. 인터넷은단순한정보매체도아니고오락매체도아닌종합적서비스를제공하는결합매체로서의특성을보인다. 즉인터넷이용자는정치, 경제, 사회, 문화, 오락등정보를수집하기도하지만다른사람과통신하고공동체활동을영위하기도하고, 업무수행과학습을위한도구로이용하는가하면, 쇼핑이나은행업무를보기도하는등인터넷을전방위적으로사용하고있다는것이다 (< 표 5-1>, < 표 5-2> 참조 ). 특히인터넷을통해정치와시사관련게시판에정기적으로참여하는, 인터넷토론공중은전체성인의약 10% 에달하는것으로보인다. 서울을포함한전국 5대광역도시, 1,500명을대상으로 2004년 11월과 2005년 11월에반복적으로수행된서베이

129 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 127 결과를보면, 2004년에는 정치및시사관련토론게시판에참여한다. 는응답자가 9.9% 에달했다. 2005년조사에는질문이약간변경되어서 정치시사관련게시판에참여해서글을쓴다. 라는문항이사용되었는데, 이질문에대해서 11.1% 가그렇다고응답했다. < 표 5-1> 2004년 11월, 전국 5대도시 1,500명조사인터넷활동시간 ( 단위 : %, N=1,500) 이용안함 하루 5 분이하 하루 30 분이하 하루 1 시간이하 하루 2 시간이하 하루 2 시간이상 정치 / 시사관련정보를본다 스포츠 / 연예 / 오락관련정보를본다 정치 / 시사관련토론게시판에참여한다 검색한다 메신저나채팅을통해이야기한다 커뮤니티 / 카페 / 클럽등을방문한다 게임한다 이메일을주고받는다 < 표 5-2> 2005년 11월, 전국 5대도시 1,500명조사인터넷활동시간 ( 단위 : %, N=1,500) 이용안함 하루 5 분이하 하루 30 분이하 하루 1 시간이하 하루 2 시간이하 하루 2 시간이상 정치 / 사회 / 시사뉴스를본다 스포츠, 연예, 오락정보를본다 정치 / 시사관련게시판에글을쓴다 연예 / 스포츠 / 오락게시판에글을쓴다 게임을한다 이메일을주고받는다 다른사람들과대화한다 정보를검색한다 커뮤니티 / 카페 / 클럽등을방문한다 홈페이지를관리한다

130 128 인터넷은이제정치적토론의매체로자리잡고있다. 인터넷을통한정치적토론은주요포털사이트의토론광장과, 각종인터넷언론의게시판, 블로그, 상업적사이트의게시판등다양한공간에서일상적으로이루어지고있다. 앞서도언급했듯이, 전국적인의제가아니더라도, 인터넷토론공간을통해서정기적으로주요한사회정치적사안에대해토론하는시민은전체성인의최소약 10% 에정도에달하는것으로추정된다. 특히, 지난 2002년대통령선거, 2004년대통령탄핵사태와총선, 그리고 2005년황우석교수사태등과같은전국적인사회정치적사안이등장한경우에인터넷토론공중은폭발적으로늘어나서여론을주도하는것으로보인다. 이는한국사회의사회정치적여론형성에중요한변화가초래되었다는것을의미한다. 요컨대, 한국사회의중요한공적사안에대한시민적토론이인터넷공간에서정기적으로이루어지고있으며, 이는실제정치과정및사회적여론형성과정과상호작용하면서일정한영향력을행사하고있는것이다. 그렇다면, 이러한새로운정치참여문화의특징은무엇인가? 한국사회인터넷공간에서실제벌어지고있는토론의특성을파악하기위해, 무엇보다도인터넷에서활발히읽고쓰는정치적담론활동을수행하는사람들이누구인지검토할필요가있다. 이준웅 (2005) 은지난 5년간한국사회에서인터넷공간을통해정치권력을자유롭게비판하고, 다양한뉴스매체를이용하며주류언론의담론적권위에공공연히도전하고, 일상적이고적극적인정치적읽기 / 쓰기활동을통해스스로정치적능력과효능감을고양시킨공중들이등장했다고진단한바있다. 이른바 비판적담론공중들 (the critical discursive publics) 이라불리는이들은인터넷토론을통해서최근 5년간한국사회의주요한여론형성자로급격하게등장한것으로추정된다. 이들의주요한특징을정리하면다음과같다. 첫째, 비판적담론공중들은 비판적 (critical) 이다. 이들은특히주류언론등기존정치권력의담론적권위에공공연히도전하며대안적해석을시도하곤한다. 비판적담론공중들은기존의주류언론이자신의이해관계혹은이념적정향이관련된사안에대한담론을구성할때, 자신들의목소리를온전히반영하지않거나배제하

131 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 129 는것에대해분노하고절망하는것으로보인다. 따라서이들의게시판토론내용이합리적인논변보다는분노와절망을담는감성적인주장이담기는것은우연히아니다. 특히주류언론의지배적담론이자신의이해관계를대변하지못하는것에대해비판적인공중들이기때문에이러한분노와절망을담은의견과주장을주로제시하는것으로해석할수있다. 둘째, 비판적담론공중들은 담론적 (discursive) 이다. 이들의참여양식은실제정치현실에대한참여가아닌 읽기 와 쓰기 라는담론적실천을통해이루어진다는것이다. 이들은이러한담론적실천을통해정치적토론능력과효능감 (political competence and discussion efficacy) 을배양한것으로보인다. 즉토론을할수있다는신념과실제로토론에참여하겠다는의지모두토론에대한직간접적인참여를통해서형성된것으로이해할수있다. 이들은심지어결정적인순간에는새로운담론양식을창출하기도한다. 예를들어, 황우석교수사태당시존재했던무성한음모론에서찾아볼수있듯이, 주류언론의담론이사태를만족스럽게재현하지못하거나정황을충분히설명하지못한다고판단하는경우이들은주류담론을전용하거나새로운담론을생산하게된다. 이들이투표참여, 기부, 시민청원, 고발, 시위참여등과같은전통적인정치적참여도활발하게하는이른바 참여공중 인지는불분명하다. 2002년미군장갑차에의한여중생사망사건과제16대대선, 그리고 2004년의대통령탄핵소추사태등과같은중대한정치적국면에서는인터넷토론이현실참여와관련이있다는정황적증거가있기도하다. 하지만이러한결정적인사회정치적갈등사안이제기되기전에는이들은무엇보다도주로인터넷게시판토론에 읽기 와 쓰기 의형식으로참여하는담론적공중인것으로추정된다. 셋째, 비판적담론공중들을집합적 공중 (the public) 이아니라복수의 공중들 (publics) 로이해하는것이이들의복잡한특성을잘이해할수있는것으로보인다. 이들은이성을공적으로사용하는공중이라고말하기도어렵고, 근대적민주주의의근간이되는공론장에참여했던시민계급적특성을지니는공중이라고볼수도없다. 왜냐하면비판적담론공중들은서로공유할수있는사회경제적배경과이념적

132 130 동질성을갖추고있지않기때문이다. 실제로이들은성, 연령, 직업등주요사회경제적배경으로보아서도그렇고특히보수진보척도로측정한정치이념으로보아서도어떤특수한경향성을보이는것같지않다. 이들은비록남자와청년층이불비례하게더많고, 보수적시민보다는진보적시민이약간많기는하지만전체적으로보아남녀노소, 그리고보수진보를고루포함하고있는것으로추정된다 ( 김은미 이준웅, 2004). 또한이들을공적이성을사용하는합리적공중이라고부르기어려운까닭은이들이주류언론의담론의불공정성을비판하면서도정작자신들의담론에 공정성가치 를적용하지는못하고있기때문이다. 인터넷정치의핵심적인행위자라할수있는비판적담론공중들의이와같은특성은곧새로운인터넷정치문화의특징과연관된다. 실제로인터넷토론의양적팽창과는다른맥락에서, 과연이러한현상이어떤민주적함의를가지고있는지에대해서는긍정적입장과부정적입장이대결하고있다. 특히, 한국인터넷공간에서의정치적토론에대한관찰을수행한연구는대체로인터넷토론이합리적주장이교환되는곳이라보기힘들며, 토론을통한합의보다는격렬한의견대립과갈등의장에가깝다는결론을도출하고있다 ( 김은미 김현주, 2004; 김종길, 2005; 윤영철, 2000). 선스틴 (Sunstein, 2002). 역시인터넷공간에서는개인의선택에의해정보와의견을접할수있기때문에 집단양극화 (group polarization) 현상이일어날가능성이높다는관찰을제시한바있다. 또한연구자들은인터넷을매개로한토론이사실은비방과폭언의무차별한남용그리고분노와두려움과같은감정의표출에불과할뿐합의지향적인제안과논증으로승화되는경우가드물다고지적한다. 인터넷의토론자들은자신의이익을주장하고상대방을공격할뿐, 관용적이며, 절차적이며, 합리적인토론을하는자라고말하기어렵다는것이다. 요컨대, 이러한연구결과들은인터넷토론이기존의우리사회의갈등양상을증폭시킬뿐, 갈등을새로운방식으로해결하는데기여하지못하고있다는것으로해석할수있다. 사실이러한특징은우리사회의현실적인사회갈등에서관찰할수있는담론과크게다르지않다. 따라서한국사회의인터넷담론공중이제시하는담론적특성은

133 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 131 한국사회의갈등에동원되는담론적특성을반영한다고해석할수있으며, 바로이런맥락에서인터넷토론을 사회갈등의담론적재매개화 (re-mediation) 현상으로이해할수있다. 사회갈등의담론적재매개화 개념은인터넷토론이갖는민주적잠재력과가능성에대한논의와는다른차원에서, 현단계의실제인터넷정치토론문화의중요한특징으로정치적대화자체의급격한확산과함께, 기존의사회적갈등이인터넷공간에서 담론 의형식으로재매개되어나타나고있다는데주목한것이다. 다시말해서, 주요한공적사안에대해인터넷상에서활발한정치적대화가오가지만, 아직까지는이것이사회적합의와상호이해의단계로까지발전되지는못하고, 현실의갈등의확인과확산을보이는단계에머물고있다는것이다. 갈등적사안에대처하는우리사회구성원의토론양식을보면, 부정적인특성이두드러져보인다. 우리사회의대화양식은독단적이며, 파괴적이고, 일방적이며, 분열적인커뮤니케이션이지배적인가운데상대방에대한비난과비방을목적으로하는비규범적이며폭력적인대화양식이주종을이루고있는것으로보인다. 소위 듣지 는않고 말하기 만하는일방적인커뮤니케이션의활성화가우리사회의가장심각한문제의원인이된다는진단도있다 ( 박승관, 2005). 이는지난 30년간한국사회가한편으로는급격한민주화의성과에힘입어성장하고있지만, 다른한편으로는이러한민주화가제도적인개혁의성과에만머물고있을뿐, 바람직한시민문화의형성으로까지는이어지지않고있기때문에초래된결과라고해석할수있다. 결국인터넷을매개로정치적읽기와쓰기의능력을단련하고이의정치적효능감을경험한비판적담론공중들이어떻게 상호성, 관용, 절차성, 합리성 등과같은시민적덕성을계발할수있겠는가하는문제가제기된다. 아무리우리사회가경제적으로발전하고매체이용이양적으로확대되며, 커뮤니케이션이활성화된다하더라도, 중대한사회갈등국면에서 상호성, 관용, 절차성, 합리성 등과같은규범이확립되지못한채수행되는토론, 대화, 협상등이지배적인사회적커뮤니케이션양태로나타난다면우리사회는결국끝없는반목과갈등을겪을수밖에없을것이기때문이다.

134 인터넷토론 : 공론장 모형과 난장 모형인터넷토론의가능성에대해검토하기전에먼저인터넷토론이현실적인갈등적사안에대한토론을대체할수있는이상성을담지하고있는지논의할필요가있다. 양적인차원에서뿐만아니라질적인차원에서인터넷토론이현실적토론을대체할수있는계기를갖고있는지논의해야한다는것이다. 인터넷토론의이상성에대해서 공론장 모형과 난장 모형이라는서로다른두가지관점에근거한논의가있다. 인터넷공론장모형은하버마스 (Habermas, 1962/1989) 가하나의이념형으로제시한, 17세기유럽의공개적이고자유로우며비판적이고합리적인토론이이루어진공론장 (the public sphere) 이인터넷토론을통해복원될수있다는데착안한다. 인터넷토론은현실토론의시공간적제약성을극복할수있으며, 동시에현실토론의참여성, 상호성, 합리적경쟁성을구현한다고간주된다. 특히인터넷매체의고유한매체적특성이라고할수있는접근성, 상호작용성, 다중감각성등은현실토론을대체할수있는조건을제시한다고한다. 숙의민주주의와인터넷토론에대한일련의이론적논의들은바로이모형과관련된다. 예컨대, 달버그 (Dahlberg, 2001) 는공론장 (the public sphere) 및커뮤니케이션합리성 (communicative rationality) 에대한하버마스의이론을바탕으로공론장의규범적요건을제시한후, 이를통해인터넷의공론장구현가능성을검토한다. 그가제시한공론장의 6가지요건은 1 정부및시장권력으로부터의자율성 (autonomy), 2 합리적-비판적담론의교환, 3 성찰성 (reflexivity), 4 공감적경청과역지사지, 즉이상적역할취하기 (ideal role-taking), 5 진정성 (sincerity), 6 담론의포용성과평등성 (discursive inclusion and equality) 등이다. 한편, 헤링 (Herring, 1996, p.477) 은하버마스의담론윤리 (discourse ethics) 에대한논의를바탕으로, 민주적담론의핵심요소들을 1 말하고행동할수있는능력을갖고있는사람은누구나담론과정에참여할수있어야하고, 2 모든사람이그어떤주장에대해서도어떤방식으로든의문을제기할수있어야하고, 3 모든사람이어떤방식으로든그어떤주장이라도

135 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 133 제기할수있어야하고, 4 모든사람이자신의태도, 희망, 그리고욕망을표현할수있어야하며, 5 그누구도앞서언급한권리들을행사함에있어내적 / 외적강제를받지말아야한다. 라는것으로정리한다. 아울러그녀역시이러한민주적담론의규범적기준을통해, 즉인터넷토론의공론장모형의관점에서, 실제온라인토론양상을분석했다. 반면, 인터넷난장모형은하버마스적개념으로서의공론장에대한비판에서출발한다. 인터넷공간에서이루어지는토론, 대화, 주장, 비난등을관찰하면공론장에서기대할수있는합리적토론보다는장터에서들리는다중의목소리에더가깝다는것이다 ( 이기형, 2004). 그리고구조적으로도인터넷토론광장은단일한언어가단일한토론규칙에의해상호교환되는하나의공간이라기보다는다중적언어가다양한경쟁적발화규칙에따라동시에터져나오는양상을보인다. 따라서단일한공론장을상정한하버마스에대한경험적비판을바탕으로 (Fraser, 1992), 난장모형은복수의불연속적이며대항적인장들이널려있는다원적공간이인터넷구조를설명하는데더적합하다고판단한다. 인터넷난장모형은보편성과합리성, 그리고합의를핵심으로하는하버마스의공론장개념을해체해새로운의미로재구성한다. 가령, 포스터 (Poster, 1997, p.213) 는인터넷공동체들은타당한주장과비판적이성으로구성되는하버마스적공론장이아닌, 탈육체성을바탕으로한민주적인정체성형성이이루어지는새로운집합체들 (assemblages) 로서의공론장의기능을수행할수있다고주장한다. 물론, 보편성과합의가아닌개별성과불일치에의한다원적인해방의가능성이있을지모른다. 인터넷난장모형에따르면, 인터넷토론공간이란복수의경쟁하는담론의 카니발적인 경연장이며, 이러한공간은 다양한종류의대화와발화, 설득을지향하는담론들, 그리고길들여지지않은대중적인욕망과즐거움의발현 까지도그구성요소로포함하게되기때문이다 ( 이기형, 2004, p.28). 하지만이러한난장모형은분명사회적갈등을매개하고사회적합의를도출하기위한목적에부합하기어려운모형이라고말할수있다. 난장모형은사회적합의를추구하기보다는그것과관계가있

136 134 을지모르지만관심을달리하는일종의 개인적발화욕망의달성 을추구하기때문이다. 인터넷토론공간은공론장인가아니면난장인가? 이질문에대한대답은인터넷토론을구성하는물질적기초로서의인터넷의매체적특성, 참여자로서의공중, 대상으로서의토론과정, 그리고효과로서의여론형성과사회적합의의달성등에대한다차원적인경험적고찰을통해서제시될수있다. 문제는이러한경험적고찰이체계적으로이루어지지않은상황에서는, 인터넷토론에대한다른서로관점에서제기된비판과반비판이난무할뿐이라는데있다. 체계적인경험적연구의성과가축적되지않은현재로서는인터넷토론공간이이상적인공론장의역할을담당하게될것인지아니면일종의사적인해방공간으로서의난장의역할만으로만족해야할지에대한최종적답변을얻을도리가없다. 하지만만약인터넷공간이설계가능한공간이며통제가능한공간이라면, 따라서인터넷공간을공론장모형에맞게설계하고그에걸맞은의사소통의규범과이상성이실현될수있는구조와규범을통제할수있는공간이라면논의의방향이달라진다. 인터넷토론공간이공론장이될것인가아니면난장으로머물고말것인가기다릴필요없이, 공론장의역할을담당할수있도록설계하고그렇게기능할수있도록통제하면되기때문이다. 3. 인터넷의문화 기술적특징과통제가능성인터넷은통제가능한기술인가? 인터넷은자연발생적이며자기증식적인통제불가능한공간인가아니면구조와구성적특성, 그리고행위에대한설계에따른규제가가능한공간인가? 이질문에답하기전에인터넷의기술적특성과제도적특성이어떤방식으로구성되었는지, 그리고구성되고있는지, 먼저질문할필요가있다. 인터넷의기술-제도적특성에대한이해를결여하고인터넷의통제가능성에대한답변을얻을수없기때문이다. 이연구는인터넷의기술-제도적특징이기존의매체의그것과크게다르지않을것으로본다. 한마디로답하자면, 방송을비롯한기존의매체와마찬가지로 (Williams, 1974), 인터넷역시특정한목적에의해개발된

137 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 135 기술적산물이면서동시에당대사회의물질적기초와요구에의해형성되는사회적산물일것으로본다. 즉우연한기술적성취의산물로서걷잡을수없는속도로제도화되어현재의특성을지니게되었지만, 인터넷은기술에대한현대적요구와기대에따라특정방식으로구조화된사회적산물이라는것이다. 이런관점에서보면, 인터넷은그자체로진화하는 통제불가능한 제도라는주장은확실히문제가있다. 예를들어, 레식 (Lessig, 1998) 의 < 사이버스페이스법칙들 > 에묘사된기술결정론적주장에의하면, 인터넷은통제불가능한것으로어떤국가도인터넷내의행위를규제할수없고인터넷을이용하는개인들은현실세계의규제로부터자유로울것이라고한다. 레식은인터넷이본원적으로통제불가능한기술이아니며, 오히려그렇게보이는외관과는달리비가시적인통제와규제가이루어지기때문에이용자가의식하지못하는사이에통제를받아들이는구조로발전하고있다고주장한다. 그는인터넷기술의정치적함의에대한공적인토론을활성화해서이러한비가시적통제와규제에적극대처하는것이필요할것이라고제안한다. 하지만이러한제안은방어적이며수세적이다. 그리고인터넷기술과제도에내재한통제적속성을비판없이받아들이는이용자들이그럴수밖에없었다는핑계를제공한다. 어떤매체도그자체로해방적이거나그자체로통제적이지않다. 다만중앙집중적이고, 독점화되고, 접근성이제한되며, 제한된자원에근거한매체는통제적매체가되기쉽지만, 비집중적이고, 다중이통제하며, 누구나접근할수있으며, 풍부한자원에근거한매체는반대의성격을갖기쉬울뿐이다 (Sola Pool, 1983). 매체는사회적제도로발전하면서어떤의도에서어떤요구와기대를충족하느냐에따라상이한효과를보이게된다. 예를들어, 출판기술의발전에따른서적의유통은분명독서공중의등장과민주주의이념의전파에긍정적인영향을끼쳤지만, 동시에서적의유통을규제하는출판제도의성립은서적이보급하는데앞장선언론자유사장에대한가장강력한규제방식인검열제도를초래했다. 인터넷매체역시본원적으로해방적이거나통제적이지않으며, 어떤관점에서어떤행위를규제할지에따

138 136 라상이한제도로서자리잡게될것이다. 민주주의이상을실현하기위해인터넷을비롯한정보통신기술의통제를하려는시도는다양한방식으로이루어졌다. 예를들어, 통신기술의발전과진보에고무된많은연구자들은새로운커뮤니케이션기술이시민참여를증진시키고, 참여민주주의를발전시킬가능성에대해모색해왔다. 이들은특히인터넷테크놀로지가막대한양의정보를제공하고시민들의참여를위한비용을낮추며, 시민들이보다자유롭고쉽게정부그리고다른시민들과커뮤니케이션할수있는기회를제공함으로써정치적환경을개선하고시민적연계를강화시킬수있을것으로기대한다 (Becker & Slanton, 2000; Coleman & Gotze, 2001). 기존의매체들과인터넷을구별짓는가장중요한특징중하나는인터넷이정치적정보를교환하는데필요한물리적인자원과시간등의비용을획기적으로줄여준다는점이다 (Boncheck, 1998; Davis, 1999). 따라서이러한기술적속성을통제하고활용함으로써, 비동시적커뮤니케이션을가능하게할수있다. 면대면커뮤니케이션환경에서처럼커뮤니케이터들이반드시동시에함께있어야하는 동시성 (entrainment) 제약 의문제로부터벗어나자유로운커뮤니케이션을활성화할수있다는것이다 (McGrath, 1991). 인터넷의기술적속성에대한통제는정치커뮤니케이션의단순한속도나양의증가뿐만아니라정치커뮤니케이션의근본적인기능의변화를초래할수도있다는데주의해야한다. 예를들어, 인터넷의접근성의확대는비록가상적이지만, 커뮤니케이션공간확장을통한사회적참여의증가로이어질수있다. 인터넷토론의활성화는인터넷공간을서로다른의견과이해관계를가진개인들이비동시적으로 함께모여 의견을교환하고합의를형성하며, 정치적행위들을동원하는숙의의장으로자리잡을수있게한다. 즉, 이런방식으로, 온라인토론그룹들, 시민적연결망들, 그리고사이버공동체들은민주주의의요체인 숙의 를창출할수있을것이다. 결국인터넷기술과제도에대한통제를통해서더많은양의정보를제공하고, 더많은참여를유발하며, 시민들간또는시민과정부간의상호작용을촉진함

139 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 137 으로써민주주의에기여할수있다는것이다. 또한온라인토론그룹과시민네트워크그리고사이버커뮤니티를통한커뮤니케이션의활성화는참여민주주의의실현가능성을제시한다. 인터넷매체는물론현실적인사회적갈등의통제를위한도구로사용되기어렵다. 현실적사회갈등은이념과이해관계의대립에따른물리적인충돌을동반하며, 이는인터넷이창출하는공동체와토론문화를통해서직접적으로통제되는것이아니다. 하지만인터넷매체의통제는더많은, 더다양한, 더광범위한커뮤니케이션과참여를유발함으로써현실적인사회적갈등을극복할수있는대안에대한논의, 협상의가능성과사회적합의의조건에대한탐색, 그리고토론의규칙과방법의결정에따른새로운시민적상호작용유형의모색에도움을줄수있을것으로보인다. 인터넷기술의통제가사회갈등과관련된문제를자동적으로해결해주지는않지만, 해결을위한대안의검증과검토, 대화규범의구성과채택, 합의조건의창출등을통해사회갈등을사회적합의로전환하는데기여할수있을것으로기대할수있다는것이다. 그렇다면무엇을어떻게해야할것인가? 즉사회적합의도출을위한통제적관점이정당화될수있는이론적기초는무엇인가? 그리고어떤구조, 어떤규범, 어떤내용에대한통제를통해사회적합의를더잘유도할수있을것인가? 이에답하기위해, 먼저이어지는제3장에서구조, 규범, 내용에대한통제를정당화할수있는이론적기초로서숙의민주주의이론을검토한후, 제4장에서는인터넷환경에서이러한구조, 규범, 내용을통제할수있는방안을제시하고자한다. 제 3 절정보사회의숙의민주주의이론과실험 사회적갈등을해소하고합의를유도하기위해서요구되는규범은민주적의사결정규범과크게다르지않을것이다. 핵심권리의보장, 관련정보의공개, 관련자의정당한대변과참여, 절차의공정성, 그리고숙의를거친다수결결정등은민주적의사결정규범의근간을이룬다. 하지만이는최소규범을제시한것일뿐, 실제로

140 138 전개되는사회갈등을둘러싼논의과정은훨씬복잡한양상을띠며설명하기어려운요인들에의해결정된다. 최근발전되고있는숙의민주주의 (deliberative democracy) 에대한이론적논의는이러한복잡한현실을이론적으로파악해서다원적개인과집단간의사회적갈등을사회적합의로전환시키는데필요한논리적근거를제공한다. 이절에서는사회적합의도출을위한이론적기초로서숙의민주주의이론을제시하고, 이를구현하기위한실험적시도를소개한후, 인터넷을기반으로한숙의민주주의적토론구조의창출가능성에대해논의하려한다. 1. 숙의민주주의이론과사회적합의의가능성숙의민주주의는대의민주주의 (representative democracy) 의대안이라기보다는그것의확장 (expansion) 이라는맥락에서제기된다 (Chambers, 2003). 숙의민주주의의한전형을하버마스 (1962/1989) 의공론장개념에서찾아볼수있다. 하버마스에따르면, 17세기유럽의시민계급은공개적이고자유로우며비판적이고합리적인토론이이루어지는공론장을형성하였고, 이러한특성을가진정치적토론을바탕으로공적사안에대해사적이해를넘어선보편적인이념을확립할수있었다고한다. 후기의하버마스 (1996) 는특히숙의의절차적차원을강조한다. 그는숙의정치의성공은 집합적으로행동하는시민이아니라, 제도화된숙의과정과비공식적으로형성된여론사이의협력, 그리고이에상응하는커뮤니케이션의절차와조건 (procedures and conditions of communication) 의제도화 에달려있다고주장한다 (Habermas, 1996, p.298). 그리고이러한절차와조건을결정하고정당화하는것, 대표적으로법 (law) 은다시공론장에서의숙의에근원을두어야한다고강조한다. 약간은다른맥락이었지만, 셧슨 (Schudson, 1997) 역시민주적대화의본질은무엇보다도규범성 (norm-governedness) 과규칙 (rule), 그리고이성적의견의교환 (public reasonableness) 에있다고주장한바있다. 코헨 (Cohen, 1997) 에따르면, 숙의민주주의는지속적이고독립적이며다원적이다. 또한숙의민주주의에서는평등한시민들간의자유로운숙의가정당성의근간이

141 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 139 되고, 숙의와그결과의관계가분명하며, 그구성원들은서로를숙의능력 (deliberative capacity) 을갖춘동등한사람으로인정한다. 그런데이러한숙의민주주의의형식적특징은합당한절차적요건을갖추었을때구현되는데, 코헨은이를 이상적숙의절차 (ideal deliberative procedure) 로개념화한다. 그에따르면, 이상적숙의절차는 1 자유롭고 (free), 2 이성적인 (reasoned) 숙의임과동시에, 3 형식적 / 본질적으로평등한 (equal) 시민들간의, 4 합리적인합의 (consensus) 를목표로하는숙의여야한다는원칙을포괄하는것이다 (Cohen, 1997, pp.72~75). 코헨은숙의민주주의에서정치적정당성의핵심은 공적논증 (public reasoning) 에있다고주장한다. 여기에서 공적논증 은 평등한시민들의자유로운논증 (free reasoning among equals) 을가능케하는이상적숙의절차와관련된다는점에서, 일반적인 공적토론 (public discussion) 과구별되는개념이다. 그런데평등한시민들의자유롭고공적인논증을위한요건은좁은의미의정치적민주주의의문제에국한되지않는다. 코헨 (1998, p.186) 에따르면, 그것은시민들이토론에서자유롭고평등하게대우받는것을보장함으로써평등한시민들사이의자유로운논증을촉진시키고, 공적권력의행사 (exercise of public power) 를이러한공적논증과연계시키는 사회적 제도적조정장치 (framework of social and institutional arrangement) 를의미한다. 즉사회적갈등이있을때, 갈등의당사자가모두참여하여공개적이고자유로운논증을통해갈등극복을위한대안을찾아나가는과정자체가곧민주주의를구성한다는것이다. 드라이젝 (Dryzek, 2000) 은 1990년대의소위 숙의적전환 (deliberative turn) 과정에서일부숙의민주주의에대한논의가자유주의적입헌주의 (liberal constitutionalism) 에무비판적으로동화되며진행되는양상을비판한다. 그는진정한숙의민주주의이론은그것이이미확립된권력구조와제도에순응하는것에대해반드시비판적이어야한다고주장한다. 이러한주장은특히자유주의국가가점차초국가적자본의구속에종속되어가는현실에대한그의관찰에서비롯된다. 이런맥락에서드라이젝 (2000, pp.2~3) 은특히자유주의적입헌주의와구분되는숙의민주주의의보다

142 140 결정적인요소를강조하는데, -그는이요소들이갖추어진숙의민주주의를 담론민주주의 (discursive democracy) 로개념화한다- 그가제시한결정적요소가운데특히다원성 (pluralism), 성찰성 (reflexivity), 그리고역동성 (dynamism) 이중요하다. 첫째, 다원성에기초해서보면, 숙의민주주의는다원적개인및집단의차이성에주의하며, 이를해소하지않으며, 오히려다원적개인과집단을가로지르는의사소통이확대될것을조건으로삼는다. 둘째, 성찰성이다. 숙의민주주의자체의전통을비롯한모든확립된전통에의순응에대해끊임없이문제제기해야한다. 셋째, 역동성의관점에서, 숙의민주주의는민주화에영향을미치는변화무쌍한각종제약과기회에대해열린자세로대처해야한다. 이렇듯숙의민주주의는이론적으로다원적개인과집단의차이성, 차이성에근거한이해관계나이념의상충, 그리고이러한상충관계를가로지르는의사소통을강조한다. 이러한이론적강조점은사회갈등을극복하고사회적합의를추구하는시도와조응한다. 즉숙의민주주의이론은기존의엘리트와대중의정치적노동분업과이러한분업을조정하는대표체계의합리적제도화등을강조하는대의민주주의와다르며, 공적사안에대한시민적관심과참여의증가를통한민주주의이념의실행을강조하는참여민주주의와도다르다. 즉, 숙의민주주의이론은이념과이해관계를달리하는다원적사회구성원의갈등을조정하는데충분한정보에근거한사회적토론이중요하고, 이러한토론은개인과집단의숙의의기반이되어야하며, 이렇게형성된숙의는개인간또는집단간갈등을해소하기위한최종의사결정과정에필수적이라는관점을제시하고있는것이다. 2. 숙의민주주의구현을위한제도적장치와실험인터넷환경은숙의민주주의를현실화시킬수있는가능성을제공한다. 특히인터넷의기술적제도적특성을활용해서숙의민주주의의핵심적요소, 즉시민적토론, 개인의숙의, 그리고공적인의사결정을구현하려는시도가이루어지고있다. 인터넷과숙의민주주의에대한논의가단지가능성의차원에만머무르지않고현실

143 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 141 적인차원에서어떻게민주주의의실현에도움을주는지조건적이고맥락화된이해가필요하다는문제의식을가지고인터넷이용의정치적가능성과그실현의문제를탐구한실험적연구들이있다. 먼저스탠포드대학의피쉬킨과러스킨등이수행해온 숙의여론조사 (Deliberative Polling ) 연구를들수있다. 숙의여론조사란법정에서이루어져오던시민배심원들의숙의과정을공적인이슈일반에적용하고자시도한것으로, 정치적평등 과 숙의 라는민주주의의두가지규범적이상을균형적으로구현해내기위해고안된것이다 (Fishkin, 2002). 이실험에서는숙의의주체가되는대표자집단이구성되는데, 이들은모든시민들의입장을대변할수있도록무선표집되었고, 특정장소에모두초대되어정해진정치적사안에대해정치지도자, 대립되는입장의관련전문가들, 그리고다른참가자들과함께토론하도록했다. 참가자들에게는찬반의견을균형있게제시한자료를제공하여숙의에필요한충분한정보를제공했다. 또, 일부참가자들이토론을독점하는것을방지하기위해훈련받은중재자가토론을관리했다. 이들은오프라인과온라인을통해, 사안에대한숙의후투표를하는방식으로실험을진행했는데, 대부분숙의의두효과가발견되었다. 첫째는참가자들의의견변화이고, 다른하나는참가자들의지식수준의향상이다. 실험후참가자들은주어진사안에대한지식수준이유의하게높아졌을뿐아니라찬반양론에대한균형잡힌시각을갖게되었다. 대선토론의경우, 참가자들은인물이아닌정책문제에초점을두어후보자들을평가하게되었다 (Fishkin, 2003; Iyengar, Luskin, & Fishkin, 2004). 덴마크에서숙의투표를실시한한센은숙의투표가사람들의정치적참여를촉진시키고상호이해를이끌어내며, 그들이속한커뮤니티에대한책임감을향상시킨다고주장했다 (Anderson & Hansen, 2000 참조 ). 아울러, 면대면숙의투표에서만큼강력하지는않지만, 온라인에서의숙의투표역시참가자들의의견변화와정치지식획득에효과가있다는사실이발견되었다 (Fishkin, 2003; Iyengar, Luskin, & Fishkin, 2003; Iyengar, Luskin, & Fishkin, 2004).

144 142 또한이들은온라인에서의숙의는오프라인에비해참가자들을모으는비용이절감되고보다다양한실험조건을적용할수있으며, 보다시의적절한주제를다룰수있다고보았다 (Iyengar, Luskin, & Fishkin, 2003). 이러한이들의실험결과는인터넷토론에숙의민주주의적형식을부여함으로써온라인공간에서도숙의민주주의를구현할수있음을보여준다. 비록온라인에서는토론자의대표성을확보하는것이어렵다는등한계가없지않으나한국의인터넷보급률과이용수준이매우높다는점을고려할때, 숙의민주주의의이상을실현하기위한구체적이고현실적인장치로서인터넷공간을눈여겨볼만하다. 펜실베니아대학의카펠라와프라이스는인터넷토론이시민적연계나사회적신뢰, 정치적참여등과같이사회적갈등해소와민주주의의구현에기반이되는사회적자본의향상에기여할수있는지의이론적질문에서출발하여 전자대화프로젝트 (the electronic dialogue project) 를수행해왔다. 이들은실시간으로수행된인터넷토론을기본자료로하는실험연구를실시하였으며, 온라인토론의대표성을확보하기위해할당표집과매칭을비롯한다양한장치들을사용했다. 이러한 전자대화프로젝트 의연구결과, 토론에참가한횟수는사회적자본증가의중요한예측변수인것으로나타났다 (Price, Golthwaite, Cappella, & Romantan, 2002). 한편, 의견의질 은 특정한정치적이슈혹은정치적대상에대한지지혹은반대의입장을지지하기위해사람들이사용하는의견의폭 (Price & Cappella, 2002, p.317) 을지칭하는 주장의레퍼토리 (argument repertoire) 를이용해측정하였는데, 실험결과인터넷토론이의견의질을향상시키는데에긍정적으로기여하는것으로나타났다. 이들은또이념적으로동질적인집단과이질적인집단을구분하고이두집단의토론을비교함으로써 이견에대한노출 이토론에미치는영향을검토했다. 연구결과, 인터넷토론과정에서다른인터넷토론자의입장을접하고이해하는토론참여자는자신의정치적주장의레퍼토리를확장시킨것으로밝혀졌다. 즉그들은자신의의견뿐아니라자신과반대되는의견들이갖는근거들을구성할수있는능력을얻게되었다는것이다 (Price, Cappella, & Nir, 2002). 이러한결과는자신과같은의

145 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 143 견을가진사람들끼리만어울리고자신과대립되는의견을가진사람이나집단을배척하기보다다양한이견을접하는것이개인적 사회적으로유리한선택임을보여준다. 이를통해이들의연구는한국사회의대립과갈등을시민적연계나사회적신뢰, 정치참여등의사회적자본으로변화시킬수있는단초를제시하고있다. 마지막으로콜만과괴츠 (Coleman & G/otze, 2001) 등은시민연결망의훼손을극복하기위한방안을모색하는연구를수행하였다. 이들은인터넷을이용한정치커뮤니케이션이정책결정과정에대한공중의참여를보장하는보다소통적이고참여적인시스템을구축하는데기여할수있는기술적기초와경험적조건을점검해보았다. 이들은인터넷으로대표되는디지털정보기술이발전함에따라상호적이고포섭적이며, 적은비용으로정치과정에참여할수있는기반이마련된것은사실이지만, 이기술적기반이공적숙의를활성화하는데기여하기위해서는사회정치적조건, 특히숙의민주주의와관련된조건들이동시에충족되어야함을지적했다. 이상의연구들은인터넷커뮤니케이션이정치커뮤니케이션에긍정적인효과를유발한다는점을경험적으로확인하고자한연구들로, 인터넷이가지고있는매체적, 그리고내용적 구조적특성들을잘활용한다면인터넷토론이숙의민주주의의이상을실현할수있는유용한도구가될수있다는점을제시하고있다. 이들의연구는인터넷커뮤니케이션이오프라인공간에비해비용, 접근성, 편리성, 실험처치가능성등의측면에서효율성을가지며, 실제로정치지식의증가, 의견의질향상, 그리고사회적자본과신뢰의형성등에긍정적효과를미친다는점을확인해주고있다. 요컨대, 이들의연구는한국사회의갈등해소와신뢰구축을위한실험의출발점을제시하고있는것이다. 하지만위의연구들은오프라인공간에서이루어져온 숙의과정 자체를온라인공간에그대로적용해구현했을뿐숙의의발생조건자체, 즉어떠한요인들이숙의를가능케하고나아가이를향상시키는지를고찰한것은아니다. 또한이들은커뮤니케이터의사회정치적배경과개인차에따라숙의과정이영향을받는다는점을알고있었지만이러한요인들이숙의에미치는영향자체를체계적으로탐구하지는

146 144 못한것으로보인다. 무엇보다도이들은숙의과정에내재한커뮤니케이션의구조적이며규제적조건에대해관심을기울이지않았다. 즉어떤방식으로인터넷토론이마련되어어떤규칙에따라토론이진행되어야하는지에대한토론참여자들의명시적또는암묵적인식과인정에따라토론과정자체가달라질수있다는것을심각하게고려하지않았다. 온라인공간에서의숙의가실효를발휘하기위해서는어떠한구조적 규제적조건들이이상적인숙의과정을유도하여사회적신뢰의구축과민주주의에긍정적인효과를창출하는지탐색할필요가있다. 제 4 절사회적숙의를위한커뮤니케이션의구조적, 규제적조건의통제 모든토론이사회적합의를유도하는것이아니라면, 합의를유도할수있는양질의토론이이루어지는커뮤니케이션조건은무엇인지질문하고그조건을탐색해나가는방식으로사회적합의의가능성을모색할수있다. 이절에서는일단커뮤니케이션의구조적, 규제적조건이란무엇을의미하는지논의한후, 인터넷매체의특성에의한몇가지조건의통제가능성과그효과에대해검토하겠다. 그리고 2004 년제16대총선정국에수행된현장실험연구의결과를근거로, 인터넷토론의조건을실험적으로변화시켰을때어떤토론이산출되었는지논의할것이다. 마지막으로, 여론수렴의한방법으로논의되고있는 숙의여론조사 (deliberative polls) 를인터넷상에구현하는방법에대해논의하려한다. 숙의여론조사는갈등적사안에대한토론을통해사회적합의를유도하는한방법으로시도되고있으며, 그것의인터넷버전은이연구가주장하는 커뮤니케이션구조적, 규제적조건에대한통제 를통한사회적합의의모색에적절히활용될수있을것이다.

147 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 커뮤니케이션의구조적, 규제적조건 커뮤니케이션의구조적, 규제적조건 이란상호작용당사자의커뮤니케이션의절차, 과정, 행위등에직접적으로영향을미치는구조화된맥락과상호작용의규범적규칙을의미한다. 예컨대, 커뮤니케이션의구조적조건으로 참여자가사회적구성을대표하는표집방식에의해선출되었는지, 자발적참여자로구성되는지아닌지, 일대일상호작용인지다자간상호작용인지, 일회적인상호작용인지반복적상호작용이예상되는지 등의여부를들수있다. 커뮤니케이션의규제적조건이란상호작용참여자가준수하는가치와규범으로서, 예를들어, 평등성, 과정에대한개방성, 절차의공정성, 결정의번복가능성등에대한일반적규범, 규칙, 또는법적제한등을포괄한다. 흔히구조적조건과규제적조건은개념적으로구분되지만, 이둘은구체적인경험적조건에서일정한상관성을보이며중첩되어나타나기때문에이둘을구분해서어느쪽이더결정적인지논의하기어렵다. 예를들어, 상호작용참여자들이사회적구성을대표하는어떤표집방식 (a representative sampling) 을통해서선발이될경우선발된참여자는평등한표현의자유라는권리를보장받게될가능성이높다. 또는반복적상호작용이보장된조건에서절차적공정성이도입되고준수될가능성이높다고도예측할수있다. 커뮤니케이션의구조적, 규제적조건은상호작용의내용을규정할수있으며, 이는사회적합의기반조성과관련해서중요한함의를갖는다. 예를들어, 어떤갈등의당사자는 익명적조건 에서노골적으로자신의이해관계를추구하고활발하게자신의의견을제시하며, 때로절차적공정성을무시하지만, 자신의사회적정체성이드러나는조건에서는최소한의상호작용의예절을지키며형식적인절차적공정성을따를것이라고예상할수있다. 즉, 이러한커뮤니케이션의구조적, 규제적조건에따라누가갈등하고합의하는지, 어떤사안에대해합의가잘유도되는지, 그리고합의는결국어떤내용적특성을담보하게되는지검토함으로써사회적갈등을극복하기위한구체적방안을뒷받침하는일반적조건을제시할있을것이다. 이연구가제시하는 사회적갈등을규정하고합의를유도할수있는상호작용규

148 146 칙과절차에대한토론의조건 을찾는것은 경향적으로합의를유도하는커뮤니케이션의구조적, 규범적조건 을찾는데기여할것으로기대된다. 그리고상호작용참여자가이러한사회적합의를유도하는커뮤니케이션의구조적규범적조건을스스로탐색해서이와관련된상호작용규칙과절차를토론을통해서채택하는것이야말로이연구가가정하는 사회적합의 를실험하고, 또실현시킬수있는방법이된다고본다. 2. 인터넷의커뮤니케이션구조적, 규제적조건숙의민주주의이론에따르면, 숙의과정은공정성, 개방성, 비강압성, 합리성등과같은이념또는이상성들을내포한다. 그런데, 이러한숙의과정이바람직한정치적현실을구성하는데기여하기위해서는이러한이념들이현실적인대화와토론, 그리고논쟁속에구현되어야한다 ( 이준웅, 2003; 이준웅 김은미 문태준, 2005). 숙의조건을창출하여토론을통한사회적갈등의해소방안을찾기위해서는숙의의구체적조건들, 즉숙의적커뮤니케이션의구조적, 규제적조건의효과를이론적으로검토하고경험적으로검증할필요가있다. 커뮤니케이션의구조적, 규제적조건의효과에대한탐색을통해서이러한조건에대한통제가어떤방식으로사회적합의도출에기여할것인지예상할수있다는것이다. 가. 사회적정체성단서의통제인터넷매체의중요한특징이라고할수있는익명성은토론의활성화를돕는것으로간주되는경향이있지만, 동시에토론의질을낮추는요인으로지적되곤한다. 과거에는인터넷토론이그익명적특성으로인해소수의견의참여를촉진한다는의견이지배적이었다 (Siegel, Dubrovsky, Kiesler, & McGuire, 1986). 일상적면대면상호작용에서는성, 연령, 사회적지위등개인의정체성에대한정보가노출되기마련이고, 이로인해의견을개진하는데제약이가해질수있지만, 인터넷커뮤니케이션은이러한정체성단서가은폐되기때문에개인이보다자유롭게커뮤니케이

149 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 147 션할수있다는것이다. 하지만인터넷에서도성, 연령, 사회적지위등사회적정체성이때로는부지불식간에, 때로는의도적으로교환되며, 그에따라형성되는사회적유대감과, 이러한유대감에근거한커뮤니티활동이있다는관찰이제기되고있다. 사회정체성비개인화모형 (SIDE: social identity-deindividuation) 에따르면면대면커뮤니케이션에비해컴퓨터매개커뮤니케이션에서오히려집단규범의영향력이더강하게나타난다고한다. 리아와스피어스 (Lea & Spears, 1992) 는컴퓨터매개커뮤니케이션의익명성때문에사회적정체성단서와개인의성격단서등이더욱중요해진다고주장한다. 이들은컴퓨터매개커뮤니케이션참여자들이상대방의사회적정체성단서를활용함으로써상대방을사회적전형에맞추어인식하게되는경향이있다는것을발견했다. 따라서이들은컴퓨터매개커뮤니케이션이라할지라도사회규범의영향력으로부터자유롭지못하며특히집단정체성이현저해질때그영향력은더욱강해질것이라고주장했다. 설혹사회적정체성단서가은폐되어광범위한참여가유발되더라도광범위한참여가곧활발한상호작용을의미하는것은아니며, 또그것이반드시사회적으로바람직한효과를초래하는지도분명치않다. 예컨대맥클라우드등 (McLeod, Baron, Marti, & Yoon, 1997) 에따르면온라인토론에참여하는소수자의견의영향력이면대면상황의그것에비해적다는것을발견했다. 또한맥과이어등 (McGuire, Kiesler, & Siegel, 1987) 은컴퓨터매개토론이 아이디어창출 에는효과적이지만서로다른의견들간의협상과조율에필요한 합의도출 에는그다지효과적이지않다는것을지적하기도했다. 이상의다양한논의들을종합해볼때, 인터넷커뮤니케이션의익명성이자유로운의견개진을촉진하고활발한상호작용을유발할것이라고기대하기는어렵다. 이에따라최근연구들은익명성의다른효과를탐색하거나익명성의효과가발휘하는방식에대해대안적인설명을추구하고있다. 나. 상호작용성상호작용성은익명성과함께인터넷의대표적인특징이자, 보다자유롭고활발한커

150 148 뮤니케이션을가능케하는요인으로인식되어왔다. 상호작용이란커뮤니케이션이일방적으로이루어지지않고양방향적 (two-way) 또는다중방향적 (multi-directional) 으로이루어짐을의미하며, 이는커뮤니케이션주체들의능동성을함축한다 ( 송정민, 2002). 인터넷커뮤니케이션과관련해서상호작용성에대한논의는주로매스미디어와의비교선상에서논의가이루어져왔다. 매스미디어는단일미디어또는그미디어의소유또는제작주체가다수의대중에게메시지를전달한다. 이때수용자인대중은미디어나미디어제작자에게피드백을전달할수없거나서신, 전화등을이용한극히제한적인수준의피드백만이가능하므로전형적인일방향적커뮤니케이션의형태를보인다. 그러나인터넷커뮤니케이션의경우는수많은이용자들이타인의의견을접하는것과동시에각자자신의의견을제시할수있다는것이여러논자들의견해이다 ( 예, Dahlgren, 2005; Walther, 1996). 그러나숙의민주주의라는맥락에서생각할때인터넷커뮤니케이션의상호작용성에대해보다면밀한접근이필요하다. 컴퓨터매개커뮤니케이션에서는사용자와상호작용하는대상이누구인지불분명한경우가많기때문이다. 터클 (Turkle, 1995) 은컴퓨터가단순한기계가아닌인간과상호작용하는친근한기계라고언급한바있다. 이러한터클의입장은인터넷커뮤니케이션에서상호작용이반드시사람들간의상호작용으로이해되는것은아님을보여준다. 이에대하여이재현 (2000) 은컴퓨터매개커뮤니케이션에서상호작용을기계대인간상호작용과인간대인간의상호작용으로세분화할수있다고보았다. 숙의민주주의의관점에서본다면인터넷커뮤니케이션에서이루어지는상호작용은기계대인간상호작용이아닌인간대인간상호작용이어야할것이다. 사용자들이단지컴퓨터나인터넷을사용하고있다고생각하는경우, 즉기계와상호작용하는경우보다인터넷을매개로하여다른사람들과상호작용하고있다고느끼는경우의견의질이나의견을제시하는방식이달라질수있기때문이다. 따라서인터넷토론의구조적 규제적인조건을인간대인간상호작용을활성화할수있도록조성할필요가있다.

151 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 149 다. 정보아카이브정보아카이브혹은디지털아카이브란지식이나정보가디지털형태로저장되어있는상태, 혹은디지털형태로저장되어있는지식이나정보를의미하며, 나아가이러한지식 / 정보가네트워크를통해공유, 분배될수있음을의미한다. 따라서인터넷공간자체가하나의거대한정보아카이브라고도할수있을것이다. 정보아카이브는무수한지식과정보의창고역할을함으로써인간기억의한계를극복하도록할뿐아니라인간의지식을저장하고네트워크화함으로써집합지능 (collective intelligence) 을창출가능하게한다. 집합지능이란인터넷과같은가상공간을매개로다양한사람들이만나정보와지식을공유하고새로운지식을생산해내는, 새로운단계의지식생산메커니즘을지칭한다. 집합지능의옹호론자들은가상공간을통해인간의사회적, 인지적잠재력을결합시킴으로서지적공동체를구축할수있을것으로기대하고있다 ( 이재현, 2002). 인터넷토론에서도토론주제에대한일반적인지식과찬반양측의의견의근거가되는자료들을보여주는, 축소된형태의정보아카이브가구축될수있다. 그리고인터넷토론에서정보아카이브는숙의과정에긍정적인영향을미칠것으로기대된다. 피쉬킨과러스킨의 숙의여론조사 (Deliberative Polling ) 연구에서는참여자들에게찬반양론에대한충분한자료를제공하였는데 (Fishkin, 2003; Iyengar, Luskin, & Fishkin, 2003; Iyengar, Luskin, & Fishkin, 2004), 토론에참여한후이슈에대한참가자들의지식수준이높아졌으며의견의질또한높아졌다는점이발견되었다. 그러나이들의연구에서는참가자들의지식수준과의견의질향상이연구진이제공한정보의효과인지입증되지않았다. 따라서정보아카이브를인터넷토론의구조적이고규제적인조건의하나로간주하고이것이숙의과정에미치는영향을확인할필요가있다. 라. 중재자인터넷에서이루어지는여론활동을설명하는 난장모형 혹은 하수구모형 에따르면, 인터넷상에서이루어지는토론은합리적이라기보다산만하고즉흥적인방

152 150 식으로지속되는특징을보인다고한다. 보통그이유로익명성이제시되기도하지만, 많은연구자들은이러한인터넷토론의특징이면대면토론에흔히개입하는중재자및의견지도자의영향력이부재하기때문이라고본다. 이러한관점에서콜만과괴츠 (Coleman & G/otze, 2001) 는인터넷을통한공적숙의를활성화시키기위해서토론에중재자가개입되어야할것이라고제안한바있다. 중재자의토론개입을통해인터넷토론의무규범성을극복할수있다는것이다. 이들에따르면, 중재자의활동은다음과같은조건에서온라인토론에긍정적인영향을미칠수있을것이라고한다. 첫째, 중재자는토론참여자들을위해분명하고투명한규칙을만들고합의된규칙에의거하여토론을조절해야한다. 둘째, 중재자는토론이공정하고친근한토대위에수행될수있도록토론메시지를중재해야하며, 셋째, 중재자는참여자들이합의에도달할수있도록도와야한다. 넷째중재자는주의깊게균형맞추어지고접근이쉬운토론요약정보를참가자들에게제공해야한다. 그리고다섯째, 중재자는참가자들이정치적무력감이나무관심을느끼지않게피드백을주어야한다. 이들의주장을수용하여, 우리는인터넷토론이 난장 이아닌 공적숙의의장 이되기위해서는이들이제시한것과같은역할들을수행하는중재자가토론에개입할필요가있다고본다. 마. 전문가시스템 (Expert system) 앞에서제시된정보아카이브와중재자의역할을겸비한전문가시스템이통합된인터넷토론광장을생각해볼수있다. 과거의토론자료가아카이브로구성되어있고, 과거의주요논점과증거가수집되어있으며, 주요한주장에대한비판과반박이목록화되어정리된지식시스템과더불어이러한지식시스템을활용하기위해적절한조언을제공하는전문적지식을지닌토론중재자가활동하는토론방을생각해볼수있다는것이다. 전문가시스템은비용이많이드는조건이지만, 실제토론이확인가능한정보에기반하고, 정당한논변구조를갖추며, 타당한추론과일반화에도움을줄것으로기대할수있기때문에, 사회적합의를추구하는토론에결정적으로기여할수있는조건이될것으로기대할수있다.

153 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 151 토론의과정은물론최종적인의사결정순간에결정적으로필요한정보수집과증거구성, 그리고타당한추론의검토등을도와줄수있는전문가시스템은토론의합리성을획기적으로높이는방식으로사회적합의에도움을줄수있다. 해당사안에대한전문적지식을갖춘전문가도필요하지만, 갈등적상황을극복하기위한 갈등관리에대한전문적지식과경험을갖춘갈등전문가 의도움을받는것도중요하다. 따라서다양한수준에서다양한종류의전문적경험과지식을전수받을수있는조건을마련한다면토론의품질이획기적으로증가하고사회적합의도출가능성도높일수있을것이다. 비록인간전문가를시스템에통합하는것은막대한비용이들지만, 인터넷의아카이브기능과데이터베이스검색기능, 그리고검색팁을제공하는일종의인공전문가시스템을구축하는것은그리많은비용이들지않을수있다. 예컨대, 인터넷토론의구조적조건으로 효과적인검색이가능한전문가시스템 을생각할수있으며, 규제적조건으로서 주요한결정에앞서전문가시스템으로부터조언을받을것 을제시할수있다는것이다. 3. 인터넷커뮤니케이션조건에따른주요연구결과인터넷의구조적, 규제적조건에대한통제를통해더많은토론과더좋은토론을유도하고, 규범을준수하는토론, 이견을지닌상대에대한관용을유발하는토론, 토론을하는편이안하는것보다좋다는믿음을산출하는토론등을산출한다는결과가제시된바있다. 이준웅과김은미 (2005; 이준웅 김은미 문태준, 2005; 김은미 이준웅, 2005) 는 < 다음커뮤니케이션 > 의도움을받아, 2004년총선정국에다음포털사이트에 (1) 사회적정체성단서를노출시키는토론방, (2) 중재자가활동하는토론방, (3) 논객지수 를도입해서토론효능성을강화할것으로기대되는토론방을설계해서운영했다. 3개의토론조건이결합된 8개의토론방, 즉모든조건이다갖추어진토론방으로부터, 2개조건이만족된토론방들과 1개조건만만족된토론방, 그리고아무조건도갖추어지지않은토론방이운영되었다. 토론참여자는

154 152 논객등록 을한후, 게시판토론에참여했으며, 무작위로선택된 8개토론방중하나에배정이되면, 이후자동적으로같은토론방에배정되어토론에참여하도록설계했다. 연구결과를정리해서제시하면다음과같다. 가. 구조적규제적조건의중요성먼저실험공간은일반게시판에비해토론자의매너가더욱정중하고예의바른것으로나타났으며, 게시글의문장력과이슈관련성도일반게시판의게시글에비해더높은수준인것으로나타났다. 결국인터넷토론공간도일정한조건이갖추어지면, 인터넷토론의문제점인무규범성과비합리성을어느정도극복한예의바르고합리적인토론이이루어질수있다는것을확인했다. 또한실험처치가이루어진조건의토론활동을보면, 인터넷토론공간에서토론자들은타인의목소리에주의를기울이지않고, 자신의생각만을일방적으로설파하는것아니라, 다른사람들의의견을감지하기위해타인의글을주의깊게읽고, 때때로자신의의견을개진하는모습을보인다는것을알수있다. 인터넷토론공간에대한부정적인평가는주로일부인터넷토론자가자신의주장만을일방적으로제시할뿐상호작용하지않는다는비판적관찰에근거하고있다. 하지만이연구의결과는정치토론공간에서토론을하는사람들이결코다른사람들의주장을무시하는것이아니라열심히읽고때로자신의글을올리는사람들이라는점을보여주었다. 인터넷토론의 수용 과 생산 은행위자의차원에서결합되어있다. 따라서토론방에서쓰는자와읽는자의인구 사회적특성은대체적으로같은것으로나타난다. 즉남성이고, 연령이많으며, 교육수준이높을수록많이읽고쓰는것으로나타났다. 하지만읽는자와쓰는자의사회정치적개인차가있다는것이확인되었다. 즉이념적으로극단적이고, 정치지식이많은토론자는읽기는많이하지만많이쓰는방식으로인터넷토론에참여하는것은아니라는것이확인되었다. 이는읽는행위가쓰는행위에비해정치적정보습득의기회및정치적지식기초와더긴밀하게연결된다는것을시사하는결과라고할수있을것이다.

155 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 153 인터넷토론공간에서 타인의의견의수용 은토론규범준수, 타인에대한관용, 정치참여의지등과같은변수와상관성이있는것으로밝혀졌다. 반면, 인터넷토론공간에서 글쓰기 는정치효능감및정치참여의지의증가등과관련이있는것으로밝혀졌다. 결국인터넷토론공간에서 정보의수용 이중요한효과를갖는다는것을발견했으며, 이는 잘읽고잘들을수있는수용의환경 을조성하는것이사회적합의기반을다지는데중요하다는것을시사하는결과이다. 나. 공정한중재자의역할이준웅, 김은미, 문태준 (2005) 의연구에따르면인터넷토론에중재자가개입해서토론의방식에대한 ( 내용이아닌 ) 관리와규제 의업무를맡게하면, 토론의품질이좋아진다고한다. 그들의연구에서토론의중재자는 (1) 정기적으로토론주제와관련된기사들을스크랩하여제공하고, (2) 토론의규칙과방법을결정하고, (3) 불량토론자들에게경고를주는등의역할을수행했다. 비록중재자가정보도제공하고토론에개입하기도했지만, 실제로토론참여자가중재자의개입으로부터받은영향은 인터넷토론이관리되고있다는인식 이었다고본다면, 제삼자에의해관리된토론에참여하는토론자는고품질의토론을한다고볼수있다. 다. 익명성의두효과이준웅 김은미 문태준 (2005) 의연구결과는사회적정체성단서 ( 성, 연령, 출신지역 ) 를노출한상태에서이루어진토론은그렇지않은토론보다토론에대한찬성과반대를적게유도함을보여준다. 즉인터넷토론의조건에서익명성이유지되는경우가그렇지않은경우에비해토론에대한찬성과반대를많이이끌어내는효과가있다는것이다. 따라서이결과는인터넷토론의익명성이참여와개입을유도한다는지적과일맥상통하는것으로보인다 (Siegel, Dubrovsky, Kiesler, & McGuire, 1986). 하지만이준웅 김은미 (2006) 는인터넷토론자의사회적정체성단서가노출된조건에서토론에임한참여자는익명적조건에서토론에참여한자들에비해정치

156 154 토론효능감 (political discussion efficacy), 즉토론이민주주의에도움이된다는믿음이증가하는것또한확인했다. 다시말해서, 자신의사회적정체성단서를노출한조건에서토론에임할경우, 토론의경험이바람직한결과를초래할것이라는신념을고양시킨다는것이다. 이론적으로, 정치토론효능감은정치토론참여등과같은행동적변수에영향을주는것으로알려져있다. 따라서인터넷토론의구조적, 규제적조건에대한통제를통해토론효능감을신장시킬수있다는것은중요한효과라고해석할수있다. 위의결과들을종합해보면, 결국인터넷토론의익명적조건은토론에대한개입을유도하기는하지만, 그런조건에서토론이많이이루어지는것은역으로오히려토론의결과가긍정적기능을한다는신념을훼손시킨다고볼수있다. 즉, 인터넷토론의익명성은토론의활성화에만기여할뿐이라는것이다. 4. 인터넷숙의여론조사에대한커뮤니케이션구조적, 규제적조건적용가능성이상에서예시한연구설계들이온라인토론공간에서의구조적, 규제적조건의통제를통해더많은, 더좋은토론을유도할수있는방안을탐색하는것이었다면, 토론의구조를통제해서사회적합의를도출하기위한보다직접적인시도가이루어진바있다. 피쉬킨 (Fishkin, 1993, 1997) 에의해고안되고일련의실험연구에의해검증된이른바숙의여론조사는특정조건에서수행되는진지한토론이토론참여자의의견변화를유도한다는것을보여준다. 비록이론적으로토론참여자의의견변화는합의를유도하는방향으로이루어질수도있고, 양극화되는방향으로이루어질수도있지만, 피쉬킨의경험적연구결과는대체로사회적합의가유도되는방향으로이루어짐을보여준다. 피쉬킨이제안하는 숙의여론조사 는 (1) 확률적표집방법을통한대표성있는표본의확보, (2) 사전여론조사, (3) 표집된토론참여자에게의제에대한균형잡힌정보제공, (4) 토론참여자의소집을통한전문가세션참여와집단토론참여기회의제공, (5) 사후여론조사의순서로이루어진다. 여기에서핵심적인조건은대표성있는표본의확보와이들에대한실험처치, 즉전문가세션에대한참여와참여자상

157 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 155 호토론참여를유도하는것이다. 이를전후로사전여론조사와사후여론조사를실시해서여론의변화방향을검토하는것이이연구의주요한목적이된다. 연구결과 (Fishkin & Laslett, 2003; Fishkin & Luskin, 1999, 2005; Luskin, Fishkin, & Jowell, 2002) 에따르면, 이러한숙의과정을겪은참여자들은개인적수준에서정치적학습효과를보이며집합적으로여론수렴효과를보였다. 이러한연구결과에대해비판자들은다양한관점에서연구결과에의문을제기한바있다. 예를들어, 실제정치토론에참여하는개인들은숙의여론조사가제공하는많은양의정보를처리할능력도없고그럴필요도없기때문에숙의여론조사가제시하는여론변화효과는비현실적인결과라는지적이있다 (Lupia, 1994). 그런가하면, 배심원의숙의과정등에대한고찰을통해서확인된바에의하면, 숙의를통해실제로이루어지는결과는여론수렴이라기보다는집단분극화를통한갈등의심화임을지적하는비판적논의도있다 (Sunstein, 2000). 하지만피쉬킨과그의동료들은 숙의여론조사 는대표성을띤숙의참여자를대상으로한연구로서, 정치적학습효과를보인개인들의선호도의단봉성이증가하는결과를얻었으며, 균형잡힌숙의를거친개인들은균형적인학습효과를보이며, 정치적정보습득을한개인은집단적수준에서의견의변화를보였다는결과를들어, 위의비판적논의들이근거없음을주장한다. 최근피쉬킨과그의동료들 (Luskin, Fishkin, & Iyengar, 2006) 은 숙의여론조사 를인터넷을통해수행할수있다고제안하면서, 인터넷숙의여론조사는기존의숙의여론조사에비해비용이적게들며, 토론시간을효과적으로통제할수있고, 전체공론조사에소요되는시간을절약할수있고, 결정적으로토론참여자들의행동을체계적으로관찰해서기록할수있다는장점이있다고한다. 그들은국제문제의제에대해전통적인면대면숙의여론조사와인터넷숙의여론조사를수행한후, 그결과를비교해서제시했다. 연구결과에따르면, 숙의과정을거친개인들은모두인권, 국제빈곤퇴치, 국제원조, 민주주의전파등여러이슈에서숙의효과를보였다. 어떤이슈에서는면대면숙의효과가인터넷숙의효과보다크게나타났으며, 다른이슈에서는반대의결과가나왔지만, 전체적으로인터넷숙의여론조사를통해서도

158 156 여론의변화를유도할수있다는결과를얻었다. 특히환경보호, 자유무역등의이슈에서는면대면숙의에의해서는나타나지않았던숙의효과가인터넷숙의를통해서나타남을확인했다. 또한, 숙의과정을통해주어진이슈에대해많이학습한개인들일수록더큰의견변화를보였다. 피쉬킨과그의동료들은숙의여론조사결과를숙의를통한대중여론의엘리트의견으로의수렴으로설명한다. 대중들도일정한조건에서균형잡힌정보를충분히습득하고, 주어진정보를기초로숙고할때, 의견의변화를통해서엘리트의견에접근해간다는것이다. 따라서그들은숙의여론조사결과를기초로한사회적합의에대해명시적으로토론하지않는다. 하지만이러한연구결과는명백하게갈등적사안에대한사회적합의를도출할수있는방법적함의를제공한다. 즉일정한조건을갖춘토론을수행함으로써, 토론참여자의개인적의견변화를통한사회적합의유도를기획할수있다는것이다. 카네기멜론대학철학과디지털미디어랩의카발리어 (Cavlier, 2005) 는 17개도시를기반으로수행된 < 국민에의한 : 세계속의미국 (By the people: America in the World)> 프로젝트에서숙의여론조사를수행했다. 피쉬킨의제안대로무선표집, 사전여론조사, 전문가세션, 집단토론, 사후여론조사를결합시킨이숙의여론조사는피쉬킨의팀이아닌전국적인수준에서수행된또다른숙의여론조사결과를제공했다는데큰의의가있다. 카네기멜론팀의중요한기여는 PICOLA(Public Informed Citizen On-Line Assembly) 라는온라인숙의를돕는소프트웨어를개발해서이를개인용컴퓨터는물론휴대전화 ( 스마트폰 ) 에서도사용할수있게하는숙의시스템을제안했다는것이다. [ 그림 5-1] 은컴퓨터인터페이스를통한 PICOLA의동시적토론 (synchronous) 을위한공간을보여주는것이다. 그림에서알수있듯이, 위에는참여자의사회적정체성이드러나는사진과거주지가제시된라운드테이블이있고, 아래에 중재자 가토론을중재하는과정이실시간으로중계되며, 그옆에토론하는참여자들의토론내용이텍스트로중계되는인터페이스를갖추고있다.

159 제 5 장사회적합의유도를위한인터넷숙의시스템 : 인터넷 < 시민토론광장 > 제언 157 [ 그림 5-1] PICOLA( 컴퓨터인터페이스 ) [ 그림 5-2] PICOLA( 휴대전화 / 스마트폰인터페이스 )