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1 연구 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입 - 지상파방송광고시장의효율성증진방안에관한연구 - 김재홍

2 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입 - 지상파방송광고시장의효율성증진방안에관한연구 - 1 판 1 쇄인쇄 / 2008 년 12 월 1 일 1 판 1 쇄발행 / 2008 년 12 월 5 일발행처 / 한국경제연구원발행인 / 김종석편집인 / 김종석등록번호 / 제 호 ( ) 서울특별시영등포구여의도동 28-1 전경련회관전화 ( 대표 ), ( 직통 ) / 팩스 c 한국경제연구원, 2008 한국경제연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) ISBN ,000 원 * 제작대행 : ( 주 )FKI 미디어

3 발간사 우리나라의지상파방송광고시장은규제의전시장이다. 매체와광고주는자유로운광고계약을할수없고오직한국방송광고공사 (KOBACO) 를통해서만간접적인거래를할수있다. 광고물량은그총량뿐만아니라위치와방법등이방송법에의해엄격히규제되어있으며, 광고요금역시 KOBACO에의해자의적으로정해진다. 어디그뿐인가. KOBACO의거래독점및요금규제의권한은인기가많은광고매체에대해서는광고의초과수요를, 그리고비인기광고매체에대해서는광고의초과공급을만들어내는데, KOBACO는스스로만들어낸시장불균형을소위강제적끼워팔기를통해해소하고있다. 광고회사들은광고주로부터가아니라 KOBACO로부터정해진수수료를받고있으며, 최근위헌판결이나기전까지광고의내용에대해서도사전심의가행해지기도했다. 게다가과거공익자금에서부터지금의방송발전기금까지준조세징수의문제도여전하다. 이처럼지상파방송광고시장은거래, 물량, 요금, 표현, 준조세등거의모든경제행위에대하여과도한규제를받고있는바, 과연이시장을 시장 이라고부를수있는지조차의심스럽다. 더욱근본적인안타까움은이러한규제환경이정당한근거에서비롯된것이아니라과거군부독재시절의언론통제의정치적동기에서비롯된제도라는점이다. 1981년출범부터정당성을결여한소위 KOBACO체제는벌써 28년동안그위세를확장하면서유지되어왔다. 존립과행 발간사 3

4 위의정당성을갖지못한제도가왜이토록오랫동안바뀌지않는것일까? 어떤제도든지일단만들어지면그제도로부터이익을얻는집단과피해를보는집단이생겨나게된다. 그런데잘못된제도의가장큰피해집단은늘국민이란점이제도개혁을어렵게만든다. 침묵하는다수의국민들은자신이피해집단이란사실을인지하지도못할뿐만아니라, 설사인지한다고해도제도개혁을위해비용을지불할인센티브를갖지못하기때문이다. 그래서세상에는잘못된제도, 잘못된일들이계속유지되곤하는것이다. 본연구는 KOBACO 제도의폐해를이론적, 실증적으로다시한번확인시키고, 우리나라지상파방송광고시장을본래의모습, 즉시장을통한자유로운거래와경쟁의모습으로되돌려야함을주장하려는노력이다. 이러한주장은사실전혀새로운것도, 다수의지지를얻지못하는것도아니다. 이미학계는물론, 정계나업계에서도 KOBACO체제의부당성과개혁의필요성을잘인식하고있다. 그러나앞에서언급한것처럼잘못된세상이바뀌는것은또다른문제인것이다. 정부의힘있는자들이본연구의내용을꼼꼼히읽고이해하기를바란다. 그러나이러한기대가공허한것이라는사실은명백하다. 그렇다면, 옳고그름에중립적인용기를표현해야할책임이있는학자들이라도본연구의내용을이해하고같은목소리를내주기를기대한다. 명백히부당한제도인 KOBACO체제가오랫동안바뀌지않은원인중에는학자들의직무유기가있었음을부인할수없기때문이다. 다행히최근 (2008년 11월 27일 ) 헌법재판소가 KOBACO의독점에 4 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

5 대해헌법불일치판정을내리고 2009년 12월까지미디어렙경쟁을허용하는법개정을명령하여 KOBACO체제는드디어그막을내릴것으로기대된다. 그러나경쟁도입의구체적방법들이만들어질때본연구에서논의된모든내용들이여전히심도있게고려될것인바본연구의중요성과역할은계속유효할것이다. 본연구가정부가방송광고시장의개혁을추진하는데조금이라도도움이되기를바란다. 동시에본연구를훌륭히수행해주신한동대학교경영경제학부의김재홍교수의노고에감사한다. 그리고유익한논평을해주신원내외전문가들에게도감사를드린다. 끝으로본연구의내용은필자의개인적견해이며본원의공식적인견해가아님을밝힌다 년 12 월 한국경제연구원 원장김종석 발간사 5

6 목차 요약 12 제 1 장. 서론 13 제2장. 기본개념 : 공익성논쟁 전파의공공성 공영방송 vs. 민영방송 오류 : 전파의공공재적특성 프로그램평가 : 질 (quality) vs. 시청률 42 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 지상파방송 : 방송사 광고주 소비자순환구조 광고의기능 : 방송의시장실패 ( 공공재문제 ) 해결 시장현황 60 (1) 시장규모및중요성 60 (2) 지상파방송국현황 62 (3) 광고주현황 64 (4) 광고회사 64 (5) 한국방송광고공사 (KOBACO: Korea Broadcasting Advertising Corporation) 규제현황 68 (1) 거래독점 69 (2) 요금규제 70 (3) 끼워팔기 70 (4) 물량규제 71 (5) 표현규제 ( 위헌판결 ) 73 6 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

7 목차 (6) 준조세 74 (7) 수수료규제 76 제4장. KOBACO체제의비효율성 KO BA CO체제의핵심 : 거래독점및요금규제 KO BA CO체제의비효율성 86 (1) 요금수준의비효율성 86 (2) 판매방식의비효율성 91 (3) 광고산업의과학적발전저해 요금규제및끼워팔기의비효율성 : 이론모형분석 98 제 5 장. 자율화반대논리비판 시청률경쟁 광고비상승 상품가격인상 소비후생저해 12 1 (1) 시청률경쟁에따른광고비상승 121 (2) 광고료상승과제품가격의상관관계 시청률경쟁 프로그램질저하 공익저해 13 0 (1) 문제제기 130 (2) 실증적검증 131 (3) 이전연구결과 143 (4) 논리적검증 152 (5) 첨언 방송의공정성및다양성 15 9 (1) 방송의다양성과공익 160 (2) 상품차별이론의시사점 161 (3) 보편적서비스이론의적용가능성 163 (4) 종교방송보호정책 165 목차 7

8 목차 제 6 장. 이익집단분석 규제의경제이론 : 이익집단이론 방송광고시장의이익집단 17 3 (1) KOBACO체제의수혜자 174 (2) KOBACO체제의피해자 공익자금 ( 방송발전기금 ) 18 0 제7장. 개혁방안 : 미디어렙시장자율화 기본방향 미디어렙경쟁도입에관한논의 외국의사례 19 6 (1) 미국 196 (2) 일본 197 (3) 프랑스 198 (4) 영국 199 (5) 네덜란드 결론 : 미디어렙경쟁도입방안 20 1 (1) 정책제언 201 (2) 보완책 202 참고문헌 203 부록 206 영문초록 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

9 표목차 표 3-1. 명목 GDP 대비광고시장규모 61 표 3-2. 지상파방송국현황 63 표 3-3. KOBACO 의업무 66 표 4-1. MBC 2003 년 10 월 SA 시급프로그램 90 표 4-2. 끼워팔기에의한방송광고참여비율 91 표 5-1. 경쟁도입에따른광고비상승에대한연구 124 표 5-2. 광고예산수립에활용하는방법 127 표 년 KBS1 프로그램시청률상위 20 위 132 표 년 KBS2 프로그램시청률상위 20 위 133 표 년 MBC 프로그램시청률상위 20 위 134 표 년 SBS 프로그램시청률상위 20 위 135 표 년드라마시청률상위 20 위 137 표 5-8. 오락프로그램시청률순위 139 표 5-9. 광고시청률이높은프로그램상위 20 위 140 표 케이블 TV 월간시청점유율 141 표 박은아외 (2003) 의선정성정의 144 표 시청률과프로그램품질간의상관관계 148 표 PSI 5 항목과시청률 149 표 시청률과프로그램질의상관관계 150 표 프로그램품질과시청률의상관관계 151 표 6-1. 공익자금조성및집행 181 표 6-2. 공익자금주요수혜집단 182 표목차 9

10 표 그림목차 표 7-1. 국내미디어렙제도에대한주요논의들 193 표 7-2. 미국의미디어렙현황 197 표 7-3. 일본의미디어렙현황 197 표 7-4. 프랑스의미디어렙현황 198 표 7-5. 영국의미디어렙현황 199 표 7-6. 네덜란드의미디어렙현황 200 < 그림목차 > 그림 2-1. 프로그램의질과효용간의관계 46 그림 3-1. 지상파방송 / 광고시장의순환구조 53 그림 3-2. 지역민방과종교방송의매출액비중 63 그림 4-1. 기준요금의산출과정 83 그림 4-2. 방송광고유통의문제점 92 그림 4-3. H 시장의균형 104 그림 4-4. L 시장의균형 106 그림 4-5. 규제하에서의 H 시장균형 108 그림 4-6. 규제하에서의 L 시장균형 : 완판되는경우 111 그림 4-7. 규제하에서의시장균형 : 미판되는경우 114 그림 5-1. 지상파방송광고단가상승의경제적파급효과 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

11 부표목차 < 부표목차 > 부표 년지상파방송국광고수입 206 부표 년 100대광고주거래현황 208 부표 년광고회사거래현황 212 부표목차 11

12 요약 본연구는우리나라지상파방송광고시장의거래와요금을독점적으로규제하고있는소위 KOBACO체제의비효율성을이론적, 실증적으로입증하고, 그대안으로미디어렙시장에대한경쟁도입방안을제시한다. 본연구의핵심은경쟁도입, 즉방송사들의시청률경쟁이소비자의후생을저해하고프로그램의질을떨어뜨린다는소위공익론자들의핵심주장은근거없는가설에불과하며, 오히려현재의 KOBACO체제가프로그램의질과공익성을저해함을더욱명백하게입증한데있다. 이러한분석을기초로미디어렙의경쟁도입은광고주및현재의 KOBACO가또다른미디어렙을소유하는것은규제하되, 전체적으로미디어렙의개수나소유지분, 그리고시장구분등은아무런제약을두지않아야함을제시한다. 12 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

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15 본연구는우리나라방송광고시장의문제점과그개선방안이라는매우진부한주제에관한것이다. 좀더구체적으로말하자면, 본연구는우리나라방송광고시장의거래를독점하고요금과판매방식을규제하고있는소위 KOBACO체제를비판하는연구이다. 따라서본연구의주제는진부할수밖에없고그내용의상당부분은기존의주장을반복할수밖에없다. 그이유는지난 1981년부터지금까지약 28년동안 KOBACO체제에아무런변화가없었기때문이다. KOBACO 체제에아무런변화가없기때문에현체제의문제점도달라질것이없고바람직한개선방안에대한의견도달라질것이없다. 분명우리나라방송광고시장에대한연구는그주제의중요성과난해성에비해과도하게이루어졌다고생각된다. 방송광고시장은대규모초기투자가요구되는자연독점산업도아니고, 통신과같이복잡하고도빠른기술진보를나타내는산업도아니며, 21세기를주도할국가기간산업도물론아니다. 방송광고시장은광고시간이라는상품을사고파는단순한시장에불과하다. 광고시간의거래에미디어렙이중추적역할을한다면방송광고시장은공급자와수요자를연결하는유통시장에불과하다. 방송광고시장및미디어렙시장에는특별한시장실패도발견되지않는다. 즉음식점이나옷가게처럼시장에서활발한경쟁이가능하고또바람직한평범한시장에불과하다는것이다. 그러나현실은필자의생각에전적으로동의하지는않는다. 방송광고시장이자유로운시장자율에맡겨져야한다고주장하는사람들도있지만, 그반대로방송광고시장은공익성차원에서매우특별하므로시장원리의적용대상이될수없다는주장도매우강한것 제 1 장. 서론 15

16 이현실이다. 심지어현 KOBACO체제의문제점을인정하는사람들조차급격한시장원리로의전환에반대하고새로운형태의정부개입으로전환하는타협책에동의하곤한다. 즉방송광고시장에대해서는무언가정부의통제와규제가필요하다는생각이일반적인듯하다. 이러한현상은 KOBACO체제가너무오래지속된탓이라고판단된다. 즉방송광고시장이본래특수한시장은아니지만, 지난 28년간 KOBACO체제라는매우특수한환경하에서유지되어왔기때문에, 사람들이방송광고시장을매우특수한시장으로생각하게되었다는것이다. 어떤제도든지, 비록그것이정당하지않은것일지라도, 일단만들어지고유지되면사람들은그제도에적응한다. 현 KOBACO체제가정당성을갖지못한것이라고할지라도, 그리고자유로운경쟁체제가더우월한것이라고할지라도, 이미오랫동안 KOBACO체제에적응하고순응해온사람들에게이러한변화는불안하고도낭비적일수있다. 분명개혁에는비용이수반된다. 그러나개혁을하지않으면기존체제로인한비효율은지속된다. 개혁에는비용이수반되나이는단기적일뿐만아니라미래의이익에의해보상됨을기억해야한다. 현체제의유지와개혁간의선택은장기적비용과단기적비용간의선택이다. 개혁에따른반발과혼란등의단기적비용을감내하지못하면, 현 KOBACO체제가초래하는비효율은앞으로도오랫동안온국민의부담으로남을것이다. 본연구는필자의과거의연구들, 특히김재홍 (2005) 의내용을기초로한다. 그이유는이미밝혔듯이주제가달라진것이없기때문에그에대한필자의이해와주장도달라질이유가없기때문이다. 16 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

17 그러나물론기존연구의오류를수정하고, 부족한내용을보완하고, 새로운내용을추가했음은당연하다. 이러한반복적수정과보완, 그리고새로운분석의추가는 KOBACO체제가종식되고방송광고시장에도시장의경쟁원리가작동될때까지반복될것도당연하다. 제2장은 KOBACO체제의개혁과관련된몇가지기본적인개념을정리한다. 전파의공공성, 전파의공공재적특성, 그리고방송의공영성 ( 즉공영방송옹호 ) 등은개혁에반대하는근거들로사용되고있다. 그러나이러한개념들은개혁을반대하는근거로잘못사용되고있는바, 제2장은이러한개념들에대한올바른해석과적용을분명히할것이다. 제2장의대부분은김재홍 (2005) 의내용을보완한것이나, 4절은본연구에서새롭게추가된내용이다. 4절은프로그램의질과시청률에대한올바른이해에관한것이다. 흔히방송의공익성은프로그램의질에의해판단되어야하며, 방송사들이중시하는시청률은오히려프로그램의질과공익성을왜곡하는지표라는주장이있다. 그러나 4절에서는이러한주장이오류임을밝히고자한다. 즉프로그램의질은방송 ( 프로그램 ) 의공익성을평가하는지표로적절하지않으며오히려공익성을왜곡한다고비난을받고있는시청률이사실은시청자의후생, 즉공익을대변하는적절한지표임을주장하고자한다. 제3장은방송광고시장의개요이다. 방송사 소비자 광고주로이어지는순환구조에대한설명과, 광고가방송의공공재적특성으로인한시장실패를치유함에대한설명, 그리고우리나라방송광고시장에대한정부규제의현황은김재홍 (2005) 의내용을반복하고자한다. 이러한내용들은새롭게변하는것들이아니기때문에굳이새로운분석이필요없기때문이다. 단 3절에서우리나라방송광고시 제 1 장. 서론 17

18 장의현황을보여주는자료들을추가하기로한다. 제4장은 KOBACO체제의비효율성을입증하는부분이다. 특히본연구의기여도는 3절이론모형분석에있다고판단된다. 필자를포함한많은사람들이 KOBACO의요금규제와끼워팔기가효율적이지못하고사회후생을저해한다는, 즉나쁜것이라는주장에동의한다. 그러나막상 KOBACO의요금규제와끼워팔기가어떠한사회적폐해를초래했는가를묻는다면이에대해명백히답하기는매우어렵다. 그이유는, 잘못된제도나규제의가장큰피해자는늘일반대중이지만, KOBACO 체제하에서국민들이어떤피해를입고있는지를밝히는것이쉽지않기때문이다. 이러한배경하에본연구에서는간단한이론적모형을통해 KOBACO의요금규제와끼워팔기가광고주, 방송사, 그리고시청자들의이익에미치는효과를분석해보았다. 특히현재의요금규제와끼워팔기는방송사들로하여금질좋은프로그램을만들인센티브를갖지못하도록하여, 시청자들의효용을심각하게저해하고있음을확인한것이 3절의핵심이라고하겠다. 즉시청률경쟁이프로그램의질을떨어뜨린다는소위공익론자들의주장과는정반대로, 현재의 KOBACO체제가프로그램의질을떨어뜨려시청자의권익과효용을심각하게훼손하고있다는것이다. 제5장은개혁을반대하는핵심논리에대한비판이다. 제5장의주제는 KOBACO체제와경쟁도입의논의에서가장중요한부분인바, 기존의연구들에서도수없이다루어진주제이다. 본연구에서는기존의연구결과들을정리하여분석하고, 동시에새로운실증자료들을통해보완함으로써공익론자들의주장이허구적임을다시한번입증한다. 시청률경쟁은광고비를상승시키고이는다시상품가격의 18 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

19 인상으로이어져결국소비자의후생을떨어뜨린다는주장의허구성을밝힌다. 또한시청률경쟁은프로그램의질을떨어뜨려공익을저해한다는주장의오류를밝힌다. 그리고 KOBACO체제가방송의다양성과공정성을보호하는필수요건이라는주장이타당하지못함도밝힌다. 제5장의내용들은공익론자들이개혁을반대하기위해얼마나근거없는선동적주장을반복하고있는지를잘보여줄것이다. 제6장은본연구의새로운시도이나최초의의도만큼심도있는분석을담고있지는못하다. KOBACO체제의폐해는이미경제학의효율성분석에의해입증되었다. KOBACO체제가잘못되었다면현체제로인해이익을얻은사람들보다피해를입은사람들이더많아야함이당연하다. 그러나과연 KOBACO체제로인해누가피해를입었느냐고묻는다면이에대해명쾌한답을하기가매우어렵다. KOBACO체제의수혜자들은오히려쉽게나열할수있으나막상피해자들을찾기는어려운것이사실이다. 물론그이유는, 이미제4 장에서입증하고강조한것처럼, 최대피해자는시청자, 즉일반국민인데이들은스스로가어떤피해를입었는지알지도못하고관심도없기때문이다. 이러한배경하에본연구는 KOBACO체제하에서이익을본집단들과피해를본집단들을대략적으로나열해보고자한다. 물론이러한분석에는논란의여지와오류가있겠지만, 잘못된제도가어떻게오랜기간유지될수있었는지를이해하는데도움을줄것이다. 즉잘못된제도는그오류로인해스스로종식되는것이아니라, 개혁으로인한수혜집단과피해집단의특성과반응, 그리고이들간의힘겨루기등에의해유지와개혁이결정되기때문이다. 본연구에서는이러한시도에그쳤지만제6장의주제는향후흥미로운연구주제로발전될수있기를기대한다. 제 1 장. 서론 19

20 제7장은본연구의결론으로서미디어렙시장에의경쟁도입의타당성과그방법에대한부분이다. 우리나라방송광고시장에대한논의는크게현 KOBACO체제의효과분석과미디어렙시장에의경쟁도입방안의두부분으로구분될수있다. 본연구는상대적으로전자에대해초점을맞추고있지만, 실질적인정책을집행하는정부는후자에더큰관심을갖는것이당연하다. 그러나사실미디어렙시장에의경쟁도입방안은특별한분석이나고민이필요한것은결코아니다. 이미 KOBACO체제의부당성이입증되었기때문에방송광고시장및미디어렙시장은정부의간섭을최소화하고시장의자유로운경쟁에맡기기만하면되기때문이다. 경쟁도입이결론이라면경쟁을어떻게어떠한단계로허용할것인가를고민하는것은적절치못하다. 정부의제약과규제를제거하면경쟁은자연스럽게활성화될것이기때문이다. 그럼에도불구하고정부는물론, 학계와시민단체등은경쟁도입의단계와정도, 그리고그방법에대해많은고민과논의를하고있다. 이들의노력을불필요한것으로단정짓는것은본연구에대한반발과무시를초래한다는것은필자도물론잘알고있다. 그러나미디어렙경쟁도입에또다른제약과한계를가하려는논의에동참하는것은본연구의일관된철학과주장을스스로부정하는것이기때문에, 본연구에서는경쟁도입에대한일체의제약과한계에반대하며순수하고도전면적인경쟁도입을주장하고자한다. 이러한관점에서볼때제7장은특별한정보를제공하는결론은아니다. 지난 28년간의 KOBACO체제가정당한것이아니었다면, 결론은또다른정부의통제와간섭도아니며, 기득권을누려왔던이익집단과의타협도아니고, 방송광고산업의발전과시청자의이익을위한시 20 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

21 장에서의자율적인경쟁그자체일뿐이다. KOBACO체제에대한이해와비판, 그리고체제수호와개혁간의논쟁은단순히방송광고시장의효율성에관한문제가아니다. KOBACO체제의논쟁은우리나라의시장경제체제와더나아가서정치적 경제적민주주의의현주소와가능성에대한시금석이다. 본연구의궁극적목적은 KOBACO체제가통상압력이나국제간협상등과같은외부의힘에의해서가아니라, 그이전에우리스스로의자각과노력에의해개혁되는데일조를하기위함이다. 제 1 장. 서론 21

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23 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 *

24 1) * 본장의 1 3 절은김재홍 (2005) 을수정 보완한것이며, 4 절은본연구를위해새롭게추가된것임을밝혀둔다.

25 1. 전파의공공성 방송광고분야의공익성논쟁의출발은전파의공공성에있다. 전파는국민의희소한공유자산인바이를방송사가상업적으로이용함으로써이윤 (profit) 혹은지대 (rent) 를얻는것은부당하므로방송사의이익은전파의소유주인국민에게환원되어야한다 라는주장이바로그것이다. 1) 전파가본래국민의공유자산 (common property) 이란주장에는아무런오류가없다. 우리나라의땅과물과공기와모든자연이본래모든국민의공유자산이라는주장과다를바가없기때문이다. 그런데전파가원래의공유자산인상태그대로남아있으면소중한전파자원은매우비효율적으로사용될수밖에없다. 공동체구성원모두가주인인공유재산권 (common property right 혹은 collective ownership) 하에서는부정적외부효과 (negative externality) 로인해전파의과도한남용 (overuse) 이초래되는 공유의비극 (tragedy of the commons) 이발생하기때문이다. 2) 따라서공유의비극을막고국민의공유자 1) 공공성 ( 公共性 ) 과공익성 ( 公益性 ) 은흔히동일한혹은유사한개념으로사용되지만, 좀더정확히구별하자면공익성은공익을추구하는 행위 에관한개념이고공공성은어떤자산이공공의소유라는 소유권 에관한개념이다. 물론공공의소유라면당연히공익성이추구되어야할것이므로이두개념들이혼용되는것에큰문제는없을것이며, 실제로이러한용어들은정확한정의나구분없이사용되고있음이사실이다. 그러나논의의정확성을위해구분하자면, 전파의공공성이란전파가본래일반대중의소유라는의미이며, 전파의공익성이란전파가공익을위해사용되어야한다는의미를갖는다. 2) 땅에대한사적재산권이정립되기이전목초지를공유한어떤부락이있었다. 부락민들은자기소유의소와말들을풀어목초를뜯어먹게했는데, 목초지는개인 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 25

26 산인전파가실제로국민의이익을위해효율적으로사용되게하기위해서는전파에대해사적재산권 (private property right) 이설정되어야한다. 소유권혹은사용권이개인에게배타적으로이전되면부정적외부효과가내부화되어 (internalized) 전파의과도한남용이방지되고효율적사용이가능해진다. 방송사가공유자산인전파를개인자산으로취득하거나혹은배타적으로사용하는대가는최초특정사업자에게주파수를배분할때일회적으로적용되는출연금, 혹은주파수사용에대한연도별사용료로징수되어정부의재정수입에포함되는것이정당한방법이다. 많은국가들이주파수배분을경매방식에의존하는것은바로공유자산인주파수를최적의가격에판매하기위함인것이다. 전파는모든국민의공유자산이므로공익을위해사용되어야함이바람직하지만, 사적재산권하에서도가공되지않는다면전파는공공을위해아무런가치도창출하지못한다. 땅이개발되고경작되지않으면땅의주인인국민들에게별다른가치를제공하지못함과동 소유가아니었으므로모든부락민들은서로먼저더많이자신의소와말들이풀을뜯어먹게했다. 그결과공유자산이던목초지는황폐해져서결국소와말들이굶어죽게되고, 그에따라모든부락민이다같이피해를입게되었다는것이공유의비극에관한스토리이다. 강한야생소인버팔로 (buffalo) 는멸종할위기에있어도연약한소는번창하는것은버팔로에대한사적재산권이설정되어있지않아사람들이서로먼저버팔로를포획하지만, 소에는사적재산권이설정되어있어소의주인들은자신의미래의수익을위해서소를잘먹이고새끼를낳게하고제한된숫자만도살하므로공유의비극이발생하지않기때문이다. 공유의비극스토리에서내소와말을먹이는행위가타인의이익을저해하게되는현상을부정적외부효과라고부른다. 두당사자들간에아무런거래나계약없이서로상대방의이익에영향을주는현상을외부효과라고부르는데타인의효용을높이는긍정적외부효과 (positive externality) 가발생할수도있고타인의이익을저해하는부정적외부효과가발생하는경우도있다. 공유재산권하에서는부정적외부효과가발생하여공익이저해되는것이다. 26 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

27 일하며, 나무를잘라좋은목재를만들때더높은부가가치를얻게 됨과같은이치이다. 이러한관점에서볼때, 방송은제한된국민의공유자산인전파를실질적인가치로전환하는순기능을담당한다. 즉전파가방송프로그램의형태로가공되면비로소전파의주인인 국민을위한높은가치를갖게되는것이다. 따라서방송사의수익 은불로소득혹은단순한지대라는주장은옳지않다. 방송사의이 익은국민의공유재산인전파의부가가치를창출한것에대한정당 한대가이다. 공유자산인전파는그자체로는국민에게아무런이익 을줄수없으나방송이라는가공과정을통해부가가치가창출되어 국민에게실질적이익을주게된것이며, 따라서방송사의수익은 전파의부가가치창출로국민의후생을증진시킨것에대한정상적 인대가로이해되는것이옳다. 방송사가전파사용에대해적정한 값을지불하였다면그이후의방송사수익은국민의공유자산인전 파를가공하여국민들에게실질적인가치와효용을제공하는노력 에대한정당한이익으로평가되어야한다. 3) 요약하자면전파의공공성에대한올바른이해는, 전파가국민의 소중한자산이기때문에전파가방송이라는형태로가공되어국민 들에게실질적효용을줄수있도록하는것이중요하고, 방송사들 3) 제한된국민의자산인전파를가공하여국민에게이익을주는것은이동통신사업도마찬가지이다. 그런데이동통신사업자들은모두민간사업자들이고전파사용의대가로서주파수사용료를지불하고있다. 국민의자산인전파를이용하는사업이란점에서방송은통신과다를것이없음에도불구하고, 방송은공익을위한다는명분으로통신보다훨씬더엄격한정부의통제를받고있음은안타까운현실이다. 더욱이후술하겠지만방송사들은주파수사용료를내지않고있는데그이유는정부가방송발전기금이란명목으로이미방송광고에대해준조세를부과하고있기때문이다. 정당성이약한방송발전기금을징수하려고상위법에명시된정당한주파수사용료를면제하는것은방송광고분야에서공익성논리가얼마나왜곡되어사용되고있는지를말해주는또다른좋은 ( 안타까운 ) 예가된다. 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 27

28 이전파를 ( 상업적으로 ) 이용하여이익을얻는것은바로전파의공공성을실질적가치로구현시키는행위로서공익에기여하는것이며, 따라서주파수사용료 ( 혹은방송발전기금 ) 를 ( 을 ) 지불한이후의방송사수익은전파의공공성실현에대한정당한대가로이해되어야한다는것이다. 좀더강조하면, 전파가방송사들에의해상업적으로이용되는것은국민의소중한전파자원이실질적으로국민의이익, 즉공익을위해활용되는것을가능하게해주는 공익추구적행위 인것이다. 28 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

29 2. 공영방송 vs. 민영방송 우리나라는전국적네트워크를갖는 5개의지상파 TV 채널중에서 4개를공영방송으로운영하고있다. 공영방송과민영방송의구분은방송사의주인이누구인가에따라결정되는데, 이러한소유구조에따라구분한다면 KBS1, KBS2, EBS, MBC는공영방송이고 SBS만이민영방송에해당된다. 4) 우리나라처럼대부분의방송사가공영체제인경우는외국과비교해도매우특별한상황임에틀림없다. 그럼에도불구하고공영방송체제를옹호할뿐만아니라심지어공영방송체제를더욱강화해야한다는주장까지도있는것이우리의현실이다. 공익추구의관점에서공영방송이민영방송보다더우월하다는것이입증되지못한다면, 현재우리나라의공영방송체제는공익을저해하는바람직하지못한구조일가능성이매우높다. 공영방송을주장하는배경에는방송사는상업성을추구하는일반적기업과는다른공익적기구라는인식이있다. 경쟁과이윤추구라는기업의본질적특성은공익적기능을수행하는방송사에는적용될수없다는생각이다. 그렇다면이윤추구의상업적동기에의해운영되는방송사는방송의공익적기능을수행하지못할것이다. 따 4) KBS와 EBS는정부가 100% 출자한방송사로서명백한공영방송이지만, MBC는특별한역사적배경으로인해다소애매한소유구조를가지고있다. 현재 MBC의최대주주인방송문화진흥재단은정부가설립하고정부에의해운영되는조직인바 MBC의궁극적소유주는정부가되며따라서공영방송으로분류된다. 한편 SBS는서울지역에서만영업을허가받은지역방송이지만지방의독립민영방송사들과네트워크를형성하여전국적방송망을확보하고있기때문에실질적인전국방송사로간주하기로한다. 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 29

30 라서공영방송은공익증진을위한최선의선택이란인식과주장이과연타당한지따져봐야할것이다. 방송 ( 사 ) 의공익성을평가하는데는매우다양한기준들이있겠지만간단히요약하면 질좋은프로그램을최소의비용으로제공하는것 이라고할수있다. 국민들이얻는효용은높이면서희생해야할비용은최소화하는것, 이것은모든선택에공통적으로적용되는공익성평가의기준이다. 그렇다면공영방송과민영방송중에서과연어떤방송체제가이러한공익성을더잘충족시킬수있는지살펴보기로하자. 방송의내용은크게정보제공과흥미제공으로구분될수있다. 정보제공의공익성은정확성, 독립성, 전문성, 다양성등에의해평가될수있다. 이러한요소들중에서민영방송은광고주의영향력으로부터자유로울수없다는독립성논쟁이공영방송을옹호하는중요한이유가된다. 즉상업적동기에의해운영되는민영방송은방송의독립성을보장할수없다는것이다. 그러나방송의독립성을훼손하는압력은광고주보다는정부가더강하다는것을부정할수없을것이다. 만일민영방송이주요광고주의이익에반하는보도를자유롭게할수없다면, 공영방송이방송사의모든소유권을장악하고있는정부의이익에반하는보도를자유롭게하지못할가능성은훨씬더크다. 더욱이 5개의전국적채널중에서 4개가공영방송인우리나라의경우에는정부에의한정보의제한과왜곡은방송의정보제공의정확성과독립성, 그리고다양성면에서결코바람직한선택은아닐것이다. 더욱이방송사가광고주의압력에의해공정한보도를하지못할가능성은, 현실에서전혀없는것은아니지만, 결코우려할수준이못된다. 이에대해서는제5장에서자세히설명할것이지만, 특정광고주가방송사에대해절대적지배력을갖지못할 30 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

31 뿐만아니라, 특정광고주 ( 들 ) 의이익을위해공정하지못한보도를하는것은방송사의평판과이익에반하기때문에방송사가그러한선택을할인센티브는매우약하기때문이다. 더욱이국민들은매우다양한통로를통해정보를비교할수있는바, 광고주의이익을대변하는공정하지못한보도는국민들을설득할수없고오히려해당방송사와광고주에게부정적효과만가져다줄것이다. 흥미제공의경우공영방송을옹호하는상투적주장은민영방송은시청률경쟁을할수밖에없고따라서오락성, 선정성, 폭력성등공익적차원에서바람직하지않은내용을담은프로그램이늘어나게된다는것이다. 그러나이러한주장은전제, 논리, 실증의모든관점에서전혀타당하지못한억지에불과하다. 첫째, 이러한주장의전제는시청자는질낮은프로그램을좋아한다는것이다. 즉선정성, 폭력성, ( 수준낮은 ) 오락성등이높아지면시청률이높아진다는전제이다. 그러나과연국민들은선정적이거나폭력적내용, 혹은저질의오락적내용을무조건선호할정도로수준이낮은가? 결코그렇지않다. 더욱이지상파방송은공개된장소에서온가족이함께시청하는방송에해당된다. 음란물을보기위해지상파방송을시청하는것이아니란말이다. 국민들의저질의방송을좋아한다는전제는논의할가치도없는잘못된전제임에분명하다. 둘째, 시청자의수준에대한잘못된전제를바로잡는다면, 논리적으로볼때시청률은공익의잣대가된다. 즉시청률경쟁은공익증진을위한필수적조건이란뜻이다. 시청률이높다는것은더많은국민들이그방송을통해만족을얻는다는뜻이다. 드라마나쇼, 뉴스나다큐멘터리등그어떤종류의방송이든지많은시청자들이그 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 31

32 방송을본다는것은그방송을통해효용이증대하기때문이다. 제 한된국민의공유자산이전파를이용하여더많은국민들의효용을 높이는것이바로공익을증진하는것이다. 반대로시청률이낮다는 것은극히일부의국민들만이그방송을통해이익을얻는다는것이 다. 아무리유익한내용이라고할지라도국민들이보려고하지않는 방송은공익에기여하지못한다. 따라서민영방송이든공영방송이든공익증진을위해서는시청률을높여야한다. 마지막으로, 선정성과폭력성등이높아지면시청률이높아진다는 가설은실증적자료를통해서도쉽게기각된다. 시청률과프로그램 의질간의상관관계는제 5 장에서자세히설명될것이므로본절에 서는부연설명은생략하기로한다. 요약하자면, 공영방송이민영방 송보다더 공익적 프로그램을제공한다는가설은입증되기어려운, 오히려그반대가설이더정당한, 억지주장에불과하다. 결국방송사는 특별한공익적존재 가아니라더좋은물건을만 들어소비자에게판매하여이익을얻으려는일반적기업들과같다 는사실을인식하는것이중요하다. 5) ( 민영 ) 방송사는프로그램을만 들고, 광고를프로그램에끼워팔아서광고수입을얻어재정을충당 하는기업이다. 더많은광고수입을얻으려면시청자들이원하는 프로그램을만들어야한다. 질좋은프로그램을더낮은비용으로 만들어소비자에게판매하는것이방송사라면이는자동차나컴퓨 터, 혹은음식이나책을만들어파는일반적기업과다를것이하나 도없다. 공익적관점에서방송이중요하다면, 음식이나옷, 그리고 5) 특별한공익적존재 란애당초방송사의목적이사익추구가아니라공익추구에있다는의미이다. 대통령이나복지재단등에대해국민이기대하는것은사익추구가아닌공익추구에있음은당연하다. 특별한공익적존재 란방송사역시대통령이나복지재단과다를것이없다는뜻이다. 32 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

33 가전제품들역시공익적관점에서매우중요하다. 그런데더좋은물건, 즉소비자가원하는물건을만들어내지못하면기업의이익도줄어들기때문에기업은자신의사적이익을위해공익에기여하는좋은물건을만들어낼수밖에없다. 이것이바로시장원리의핵심이며방송도이러한시장원리의예외는아니다. 라면이나옷을만드는일에공기업이사기업보다우월하지못하다면, 방송에있어서도공영방송이민영방송보다더공익을잘충족할이유는전혀없는것이다. 공영방송의더욱본질적인한계는공기업이갖는비효율성에있다. 공영방송은공기업 (public enterprise) 의한형태로서공기업의일반적모순을그대로드러낸다. 공기업은이윤추구의사적동기와공익추구라는사회적목표간의갈등을해결하기위해만들어졌다. 즉기업의목표를이윤추구가아니라공익추구로바꾸어버리면사익과공익간의충돌은저절로사라진다는것이기본적인생각이었다. 기업의목표가이윤추구가아니라공익추구가된다는것은곧기업의주인이소수의개인이아니라모든대중이됨을의미한다. 기업의주인이대중이면대중의이익, 즉공익을추구하는것이기업의목표가됨은극히당연할것이기때문이다. 그러나공기업은이러한이상적기대와는달리오히려공익을저해하는결과를초래함이드러났다. 1980년대이후영국에서부터본격적으로추진된공기업의민영화 (privatization) 는그성공적성과로인해전세계적으로확산되었고, 경제학적이론역시공기업을더이상공익추구의한대안으로인정하지않고오히려가장비효율적인기업형태로결론내리고있다. 시장경제가발달한나라일수록공기업의숫자와비중은줄어들고있으며, 방송분야에서도공영방송들이민영화되는현상은 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 33

34 예외가아니다. 이러한배경에는공기업이그본래의기대와는달리비효율과각종비리및부패의온상이고따라서오히려공익을저해함을이론적, 실증적으로확인했기때문이다. 공기업의비효율성은독점적시장구조와주인없는소유구조에기인한다. 첫째, 공기업은주로경쟁의압력을받지않는독점기업인경우가많다. 그러나경쟁이없는독점은필연적으로비효율적일수밖에없다. 비용절감을하지않고방만한경영을해도시장에서도태되지않고오히려그부담을가격상승을통해소비자에게전가할수있기때문이다. 경쟁이없는독점은비용상승, 높은가격, 낮은품질등을통해소비자의이익, 즉공익을저해함은이미잘알려진사실이다. 둘째, 공기업은소위 주인없는대리인 (an agent without a principal) 상황으로서그에따른 대리인문제 (agent problem) 를초래한다. 공기업의주인은일반대중혹은국민이지만일반대중은그공기업의 소유지분을갖지않은가상적주인 (shareholders without shares) 에불과하다. 따라서공기업의경영진은본래주인인국민의이익을추구할동기보다는실질적인주인인정부의이익과공기업구성원의이익을추구할동기를더많이갖게된다. 그런데정부역시공기업의본래주인이아니라국민들에게공기업의경영을위임받은대리인에불과하기때문에정부가공기업을통해국민들의이익, 혹은공익을추구할동기는매우약할수밖에없다. 결국공기업은국민이주인인기업형태라는이상적개념을바탕으로출발했지만, 국민은실질적주인이아니며정부역시대리인에불과하기때문에공기업은그누구도주인이아닌주인없는기업이라는한계를드러내었던것이다. 주인없는기업에서는기업의구성원이자신들의이익을추구할 34 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

35 인센티브가강하게나타나게된다. 필요이상의직원을채용하는과고용 (over-employment), 생산성을초과하는높은고임금, 비생산적경영활동에서의비용낭비등의문제점을드러내는것은주인없는기업과경쟁의부재라는두가지구조적모순에기인하는것이다. 더욱이이러한기업내부의비효율은독점적시장구조와결합하여높은가격을통해소비자의이익을저해하게되고, 공기업의경영부실은정부의재정부담과국민의조세부담을높여역시공익을저해하게된다. 1979년보수당의집권과함께대처수상이영국의경제를살리기위해대대적인공기업의민영화를추진한것은바로공기업의본질적비효율성을잘인식했기때문이다. 영국에서의민영화의성공, 즉생산성증대와소비자이익증대는전세계가민영화를필연적선택으로받아들이게된계기가되었던것이다. 공영방송은공기업이갖는본질적비효율을대부분그대로답습한다. 우리나라방송시장은독점이아니기때문에독점적지위를갖는공기업의비효율성은우려할필요가없다고생각할수있다. 그러나방송시장이경쟁적임에도불구하고정부 (KOBACO) 에의한요금규제및강제적시청료징수를통한재원조달로인해우리나라의공영방송은비용최소화동기의결여및방송사임직원들의사익추구행위등공기업의일반적폐해를그대로드러내고있다. 요금규제의가장심각한문제점은광고료가시청률에따라결정되지않기때문에방송사가시청률을높이기위해질좋은프로그램을제작할동기를갖지못한다는점이다. 공영방송은소위공익적내용을담은프로그램을제공함으로써그존재가정당화된다. 요금규제하에서는민영방송역시시청률을높이려는강한인센티브를갖기어렵지만이러한문제는공영방송에서더욱심각하다. 왜냐하면시 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 35

36 청률이낮더라도공익적내용을담은프로그램이라는명분으로그러한프로그램을제작할명분을갖기때문이다. 그러나아무리공익적내용이라고할지라도시청률이낮다면이는공익증진에기여할수없음을인식해야한다. 시청률이낮다는것은국민의극히일부만이그프로그램을시청한다는것인데, 이는곧국민의소중한자원인전파를낭비하는것이며공익증진의편익보다그비용이더크다는것을의미하기때문이다. 공영방송이유익하면서도더많은국민들이시청할프로그램을만드는데최선을다할동기를갖지못하는또다른중요한이유는방송사재원의반정도가국민에게강제적으로징수하는시청료를통해충당되고있기때문이다. 시청률이나경영효율성과상관없이재정이보장되는한공영방송은비용최소화와더질좋은공익적프로그램을제작할동기를갖기는어렵다. 6) 공영방송은시장을통해서는방송이효율적으로공급되지못할때비로소정당화된다. 그러나제3장에서자세히설명되겠지만, 광고가방송프로그램의공공재적시장실패를완벽하게해소하고있기때문에방송시장에서시장실패는없으며따라서공영방송의정당성은일반적으로인정될수없다. 그러나현실적차원에서소위공익적방송이필요하다는데동의할지라도이는최소한의범위로제한되는것이바람직하다. 6) 자신의노력이나성과와상관없이급여가결정되어있다면근로자들이굳이최선을다할인센티브를갖기어렵다. 기업의임금제도가고정급에서점차성과급으로변화하는것은바로고정급에따른이러한인센티브문제를인식하고해결하기위함이다. 공영방송의수입이시청료등에의해보장되어있다면공영방송사역시개인의경우처럼비용최소화나생산성증대, 혹은질좋은프로그램을만들려고굳이최선을다할필요는없어진다. 이것이시청률에근거한광고수입에그재정을의존하지않는공영방송이본질적으로비효율적일수밖에없는이유이다. 36 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

37 외국의경우에도공영방송이존재하지만이는상업방송이주류를이루고있는방송시장에서특별한공익적목표를수행하기위한예외적경우이다. 시청률이높은프로그램은굳이공영방송이담당할필요는없다. 시청률이높으면그에따라광고수입이높아질것이므로상업적동기에서운영되는민영방송이그러한프로그램을기꺼이제공할것이기때문이다. 그렇다면어떠한목적과필요에의한것이든지공영방송은필연적으로시청률이낮아질수밖에없다. 공영방송의특성상상업적광고를배제할경우도있겠지만만일광고를허용하는경우에도시청률이낮기때문에충분한광고수입을기대하기는어려운것이공영방송의특징이다. 그러나아무리공익적내용을담은방송이라고할지라도그것이정말로국민의후생증진에기여하려면역시시청자들의관심을끌어야한다. 온국민들중의극히일부만이보는프로그램이라면아무리유익한내용이라고해도국민의소중한공유자신인전파와국민의소중한세금인강제적수신료를낭비하는것이기때문이다. 공익방송의경우에도시청률이높아야공익증진의효과가증대할것이므로공익방송역시시청률경쟁의인센티브를갖는것이매우중요한데, 만일시청률이충분히높은프로그램이라면굳이공영방송이담당할필요는없다는것이공영방송이갖는모순인것이다. 공영방송은이러한본질적모순을지닌체제인바극히예외적인경우에만그정당성이인정될수있다. 이러한점에서볼때우리나라방송시장은공영방송이비효율적으로과도한비중을차지한다는치명적인한계를드러낸다. 가장영향력이큰전국적네트워크를형성하고있는지상파 TV 방송의경우현존하는 5개의채널들중에서 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 37

38 4개가공영방송임은그어떠한이유로도정당화하기어려운심각한정책실패임을부정할수없다. 요약하자면방송의공익성을추구한다면이윤동기에의해더많은시청자들이원하는 ( 질좋은 ) 프로그램을제공함으로써광고수입을높이려는민영방송체제가바람직하다. 광고에의해공공재로인한시장실패가해소된방송시장에서공영방송의정당성은극히예외적인경우에만허용되는것이타당할것이다. 38 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

39 3. 오류 : 전파의공공재적특성 전파의공공성혹은공익성논쟁과관련된또다른오해는 전파는공공재 (public goods) 이므로시장실패가일어날것이고따라서정부의규제가필요하다 는주장이다. 공공재란소비가비배타적 (non-rival) 이고비배제적 (non-excludable) 인특징을지닌상품혹은서비스를말한다. 소비가비배타적이라함은어떤개인의소비가타인의소비를저해하지않음을의미한다. 사과나옷등과같은상품은나의소비가타인의소비를불가능하게하거나줄이기때문에소비가배타적이다. 그러나공원의가로등이나국방서비스등은누가그런상품혹은서비스를소비한다고해서다른사람이그러한서비스를받지못하는것이아닌데이러한특성을비배타성이라고한다. 한편소비가비배제적이라함은어떤소비자를그재화의소비로부터배제시킬수없는경우를말한다. 사과나대중교통서비스등은값을지불하지않는소비자에게는소비를금지할수있지만, 불꽃놀이나국방서비스등은돈을내지않았다고해서그러한서비스를누리지못하게할방법이없다. 비배타성과비배제성의특징을갖는공공재의경우에는소비자가값을지불하지는않고소비만하려는무임승차 (free riding) 문제가발생하여공급자는소비자들로부터생산비용을회수할수없고따라서시장에서공공재의공급은불가능해진다. 즉공공재의경우에는시장실패가발생하게되고따라서이러한상품을공급하기위해서는정부의개입이필요하게되는것이다. 이러한경우에는정부가 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 39

40 직접그러한상품을생산하여제공하든지 ( 예 : 국방서비스등 ), 공공재를만드는기업이나개인에게정부가가격혹은보조금을지급해야할것이다 ( 예 : 국경일불꽃놀이등 ). 그렇다면전파는공공재인가? 첫째, 전파그자체, 즉전파대역 (spectrum, band) 은공공재가아니다. 기술적으로는누구나특정주파수대역을사용할수있기때문에전파사용에는비배제성이있을수있지만, 소비가배타적이기때문에공공재가아니다. 즉어떤사업자가특정주파수대역을사용하면다른사업자가사용할수없다. 만일여러사업자들이특정주파수대역을같이사용하면기술적으로전파방해나간섭이일어나정상적인전파사용이곤란해진다는것이다. 이런경우는공공재가아니라제한된자원을공동으로소유한공유자산에해당된다. 둘째, 그러나지상파혹은공중파 ( 방송 ) 는 ( 은 ) 공공재이다. 지상파방송을내보낼때이를소비 (TV 시청이나라디오청취 ) 하는것은비배제성과비배타성을가지고있어공공재에해당된다. 내가 TV를시청한다고해서다른사람이그방송을볼수없는것이아니며, 수신료를내지않더라고누구나 TV만있으면그방송을볼수있기때문에방송을시청 ( 소비 ) 하는것을막을수가없다. 방송프로그램이공공재라는것은시청자들이공짜로프로그램을시청하려할것이므로방송사는프로그램제작비용을시청자들로부터회수할수없어방송프로그램을제작할수없음을의미한다. 이러한의미에서지상파방송의경우에는시장실패가일어난다. 일반적공공재와그로인한시장실패의경우에는정부가개입하여이러한공공재를생산해내야한다. 그러나특이하게도방송의경우에는 ( 제3장에서다시자세히설명하겠지만 ) 광고가이러한공공재에의한시장실패를완벽하 40 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

41 게해소하기때문에방송프로그램은공공재임에도불구하고시장실패가일어나지않고따라서정부의개입없이시장을통해효율적으로제공될수있음이매우특징적이다. 요약하자면, 전파그자체는공공재가아니며전파를가공한지상파방송은그자체적으로는공공재로서시장실패의원인이되어야하지만, 광고가시청자들대신하여프로그램제작비용을충당해주기때문에공공재로인한시장실패가완벽하게해소되기때문에옷, 라면등의일반적경우처럼정부개입없이시장의자율적기능이효율적으로작동한다는것이다. 즉전파의공공성을이유로정부가지상파방송을규제하는이론적근거는없다. 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 41

42 4. 프로그램평가 : 질 (quality) vs. 시청률 방송 ( 광고 ) 분야에는명백히입증되지않은채거의절대적인영향력을발휘하는가설들이있다. 그들중에서가장대표적인것은아마도 시청률경쟁이프로그램의질을떨어뜨린다 라는가설일것이다. 이러한가설은현 KOBACO의규제를옹호하고방송광고시장의자율화를반대하는가장강력한이론적근거로사용되고있다. 이러한가설의타당성여부는본연구와관련하여매우중요한이슈인바이에대해서는제5장에서상세히다루기로한다. 그러나이러한분석에앞서우선적으로해결되어야할과제는 프로그램의질 의개념혹은정의가무엇인지, 그리고과연프로그램의질이더궁극적목표인프로그램의공익성혹은시청자의후생을평가하는적절한기준인지를확인하는일이다. 동시에흔히주장되는것처럼정말시청률이프로그램의질이나혹은시청자의후생과상충되는개념인지, 아니면그와반대로시청률이야말로시청자의후생을평가하는차선의변수로적절한지를점검하는일도매우중요한과제일것이다. 우선기존의연구들을검토해보면프로그램의질이방송의공익성을평가하는기준이라는전제를비판없이받아들이고있음에주목해야한다. 즉프로그램의질이높을수록좋다는것이다. 그러나이러한전제는적어도방송프로그램에있어서는사실이아님을강조하고자한다. 어떤제품의질 (quality) 의올바른정의는 가격이동일하다면모든소비자가질이좋은제품을선호한다 는것이다. 즉질 42 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

43 이높을수록소비자의효용 (utility or satisfaction) 이높아지는것이질에대한가장엄격한정의가된다. 경제학에서많이사용되는수직적상품차별 (vertical product differentiation) 은바로서로다른상품들이서로다른질을가진경우를의미한다. 컴퓨터나자동차등과같이성능이과학적으로비교될수있는경우가질에의한수직적상품차별의좋은예가될것이다. 컴퓨터나자동차는분명 ( 가격을고려하지않는다면 ) 질이좋을수록소비자의후생을높일것이기때문이다. 그러나질이좋을수록소비자의효용이계속높아지지않는경우들이있다. 아마도소설과같은예술작품들이그좋은예가될것이다. 무엇보다소설의질적수준을판단하는것은컴퓨터의성능을측정하는것처럼객관적일수없다. 사람마다다른주관적평가를할것이기때문이다. 그러나다수의사람들에의해질적수준이높다고인정되는소설과그렇지않은소설을구분할수있는경우도물론있다. 즉과학적실험에의한것이아니라다수의소비자들에의한평가에의해서제품의질을비교하는것도질에대한올바른평가로받아들일수있다는것이다. 그러나이러한경우, 모든사람들이질적수준이높은소설을더선호하는것은분명아니다. 오히려질적수준이너무높은소설이나문학작품은그것을읽는독자의만족이나효용을떨어뜨릴수있고, 따라서다수의독자들은이러한 ( 지나치게 ) 질적수준이높은문학작품을외면하는것이분명한현실이다. 7) 방송도마찬가지이다. 다수의국민들은철학적, 문학적, 역사적 7) 고전 ( 古典 ) 의또다른정의는아무도읽지않고단지책장을장식하는 지나치게수준높은 작품이다. 사람들은클래식음악이대중가요보다질적수준이높다고평가하지만클래식보다는대중음악을더즐겨듣는다. 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 43

44 가치가높은프로그램이질적수준이높은것이라는주장에는동의하나그런프로그램을시청하지는않는다. 이러한프로그램들은국민들이 TV나라디오를통해얻고자기대하는수준보다지나치게더높은질적수준의작품들이기때문이다. 이러한현실은질이높을수록시청자, 즉국민의후생을높인다는가설이방송프로그램에대해서도성립하지않음을의미한다. 제한된국민의자산인전파를이용하여, 막대한비용을들여질높은프로그램으로전환했는데, 수준이너무높아국민의 2 3% 만이그프로그램을시청했다면이는분명소중한자원의낭비이며따라서공익적차원에서이러한프로그램의제작은시정되어야한다. 즉프로그램의질은방송프로그램을평가하는기준으로서한계가있다는것이다. 물론프로그램의질이너무높으면시청자들이애당초보려고하지않기때문에공익적차원에서바람직하지못한것처럼, 질이너무낮은프로그램도공익적관점에서바람직하지못함은당연하다. 소위말하는선정성, 폭력성이지나치게강한프로그램은분명청소년을포함한다수국민들에게해롭다. 선정성이나폭력성이약한경우에도프로그램의수준이매우낮아아무런감동도만족도유익도주지못하고오히려불쾌한느낌을주는프로그램이라면그역시공익적차원에서바람직하지못함은당연하다. 이처럼프로그램의질이너무높아도, 너무낮아도시청자의후생혹은공익은저해된다. 평균적혹은다수의시청자들이 TV를통해얻고자기대하는질적수준은분명대학원박사과정강의실에서기대되는수준보다는낮고, 동시에포르노나삼류대중잡지에서기대되는수준보다는높을것이다. 즉전체시청자들의효용을가장극대화하는, 즉공익에가장크게기여하는프로그램의질적수준은아주높지도아주낮지도 44 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

45 않은어떤중간적수준이라는것이다 (< 그림 2-1> 의 (1) 참조 ). 그렇다면사회후생의관점에서가장최적인프로그램의질은톨스토이와포르노그중간어디쯤에존재할것인데그정확한위치와수준에대해서는그누구도알수없다는것이정확한설명이될것이다. 가장중요한시사점은, 흔히비판없이받아들여지는것처럼프로그램의질이높을수록공익이높아지는것이결코아니라는사실이다. 이처럼프로그램의질적수준에대해서는서로다른독자들이서로다른선호 (preference) 를갖는것이현실이다. 아주수준높은소설을좋아하는독자들도있고, 적당한수준을좋아하는독자들도있고, 질이낮은통속소설을좋아하는독자들도분명존재한다. 이처럼 ( 가격이동일한경우에도 ) 소비자들의선호가달라서로다른소비자들이서로다른상품에서더큰효용을얻는경우를수평적상품차별 (horizontal product differentiation) 이라고한다. 즉수평적상품차별은소비자의다양한선호에따른상품들간의차별성을의미한다. 방송프로그램의질은, 만일그질적수준을비교판단할수있다면, 비록 질 이라고칭하고있지만분명수직적상품차별이아니라오히려프로그램의질적수준에대해서로다른시청자들의서로다른선호를드러내는수평적상품차별의경우가됨이중요한관측이다 (< 그림 2-1> 의 (1) 참조 ). 그러나프로그램의질이지적수준등과같은차원에서만정의되는것은아니다. 예를들어완성도가높은프로그램을질이높다고평가할수도있다. 그렇다면완성도의관점에서평가한프로그램의질은다시수직적상품차별의경우가된다 (< 그림 2-1> 의 (2) 참조 ). 왜냐하면모든시청자들이완성도가높은프로그램에서더큰만족을얻을것이기때문이다 ( 완성도가떨어지는프로그램에서더큰만족을얻는 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 45

46 극소수의시청자들은예외적인경우로무시하기로하자 ). 이런경우에는완성도라는질적잣대로프로그램을평가함에문제가없을것이다. 그림 2-1. 프로그램의질과효용간의관계 (1) 수평적상품차별의경우 (2) 수직적상품차별의경우 한편방송분야에서프로그램의질을정의하고측정하려는많은연 구들을살펴보면공통적인특징을발견할수있다. 그것은프로그램 의질을직접적으로정의하고평가할수없기때문에질을구성하는 46 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

47 소위하위항목들을개발하여그러한하위항목들에의해질을평가하는것이다. 그런데이러한하위항목들에는역시어느정도공통적인변수들이있음을알수있는데, 예를들어인지적요소 ( 예 : 유익하다, 수준이높다등 ) 와감정적요소 ( 예 : 재미있다, 감동적이다등 ) 를모두질을구성하는, 혹은평가하는요소로포함시키고있었다. 그렇다면기존연구들이프로그램의질을어떻게해석하고평가했는가를다시검토해보자. 첫째, 기존연구들은수평적상품차별과수직적상품차별을구분하지않고동시에사용하고있다. 그러나이미지적한것처럼이러한해석은스스로모순을초래한다. 즉질이높을수록시청자의만족도가높아진다는전제는이미설명한것처럼현실과모순일뿐만아니라, 수직적상품차별에해당되는재미혹은흥미는오히려종종프로그램의질과상충되는개념으로비난받고있기때문이다. 재미가좋은프로그램을질이높은프로그램으로평가한다면, 재미를위해오락성혹은선정성을가미하는것에대해프로그램의질이낮아진다고비판하는역시기존연구들의일반적전제와모순이된다. 둘째, 그렇다면기존연구들이사용하는 질 의의미는일반적으로사용되는수준높은사회적가치를의미하기보다는오히려시청자들이느끼는 만족도 를의미하는개념이된다. 즉기존연구와일반적논의에서통상적으로사용되는프로그램의질은그본래적의미인수직적상품차별과서로다른선호를반영하는수평적상품차별이혼합된개념이나, 그본래적의미인전자보다는좀더후자에가까운의미로사용되고있는모순을발견할수있다. 그렇다면지상파방송프로그램의가치를평가하는기준은무엇이되어야할것인가? 절대적타당성을가진기준이없다면시청률이그 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 47

48 기준이되는것이차선이라고판단된다. 시청률이높다는것은시청자들이그프로그램을통해얻는만족 (satisfaction) 이크다는말과동일하다. 물론시청률은높지만시청자들에게해로운프로그램도예외적으로나타날수있다. 그러나이러한예외적인경우를제외하면, 일반적으로시청률이높은프로그램은그만큼시청자들의효용을높이는, 즉만족도가높은프로그램이다. 시청률은일반적시장에서매출액이나시장점유율과동일한개념이다. 어떤제품의매출이높고시장점유율이높을때우리는결코그이유가해당제품의질이낮기때문이라고해석하지않는다. 오히려타제품들보다품질이높거나혹은적어도소비자에게더큰만족을주기때문이라고이해한다. 기업들이시장점유율을높이기위해경쟁을하면 ( 가격이떨어지고 ) 품질과서비스가좋아져결국소비자들의후생이높아진다. 그렇다면시청률이높은프로그램이타프로그램보다시청자들에게더큰만족혹은효용을준다는것도당연한진리에속한다. 이상의논의를정리해보면다음과같다. 프로그램을통해시청자들이얻는효용 U는프로그램의지적수준, 흥미, 완성도, 선정성, 감동, 신뢰도등수많은변수들의함수이다. 즉 U = f( 지적수준, 흥미, 완성도, 선정성, 감동, 신뢰도등 ) 가된다. 그런데우리는효용에영향을주는모든변수들을사전적으로다밝혀낼수없을뿐만아니라그함수의형태 f도알지못한다. 즉어떤변수가어느정도의영향력을주는지알수없다는말이다. 그러나시청률은 U를가장정확히반영한다. 즉시청률이높은것은시청자들이그프로그램을통해높은효용혹은만족도를얻고있기때문이다. 만일그렇지않다면이는곧시청자들이낮은만족도를주는프로그램을더많이시청한다는말이며이는현실과모순된다. 그러나시청자들의만족도에영 48 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

49 향을주는요소들중에서공익적관점에서통제할필요가있는변수가존재할수있다. 즉선정성이높은프로그램, 혹은소수시청자들을위한공익적프로그램등이그것이다. 전자의경우는정부의프로그램질규제가정당화되는경우이며 (< 그림 2-1> 에서 : 규 제가정당화되는질의수준 에해당됨 ), 후자는시청률과상관없이사회적으로필요한프로그램을제작하는공영방송이정당화되는경우이다 (< 그림 2-1> 에서 : 공영방송이담당해야하는질의수준 에해당됨 ). 이두가지경우를제외하면민영방송의시청률로서프로그램의공익적기여도를측정하는것이적절하다. 이상의논의를바탕으로프로그램의공익성을평가하는기준을 정리하면다음과같다. (i) 프로그램의질은여러가지관점에서다양한정의를가지며이다양한정의들을종합한한가지정의는존재하기어렵다. 또한어떻게정의되더라도프로그램의질은공익혹은시청자의후생을판단하는많은기준들중의단지한가지요소에불과하다. (ii) 프로그램의질의정의에따라질이높을수록시청자의후생이높아지는것이아니라오히려떨어질수도있다. 즉시청자가방송프로그램에서기대하는최적의질적수준이존재하며, 그보다높거나낮으면오히려만족도혹은후생이낮아진다. 또한프로그램의질의정의에따라질이높을수록시청자의후생이높아지는경우도있다. (iii) 따라서기존연구에서처럼연구자에따라자의적으로정의되고측정된프로그램의질에의해프로그램의기여도혹은시 제 2 장. 기본개념 : 공익성논쟁 49

50 청자의후생을평가하는것은적절하지못하다. (iv) 프로그램시청률은시청자의만족도를나타낸다. 따라서시청률이높은프로그램이공익의관점에서바람직한프로그램이다. 즉시청률을사회후생을판단하는기준으로사용하는것이차선책이다. (v) 단, 시청률은높지만공익의관정에서바람직하지못한경우가예외적으로존재할수있어이러한경우에한하여현행방송법상의프로그램심의규제가정당화될수있다. 또한시청률은낮지만공익의관점에서필요한프로그램의경우에는공영방송이담당한다. 50 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

51 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해

52 8) * 본장의 1, 3, 4 절은김재홍 (2005) 을기초로작성되었음을밝힌다.

53 1. 지상파방송 : 방송사 광고주 소비자순환구조 방송시장및방송광고시장을분석하기위해서는매체 ( 방송사 ), 광고주, 그리고소비자 ( 시청자혹은청취자 : 이후시청자로통칭함 ) 가형성하는순환적인네트워크를통합적으로이해해야한다. 이세가지주체들중에어느하나라도분석에서제외된다면방송및광고시장의존립이위협받거나혹은그규모가현저하게축소될것이기때문이다. 그림 3-1. 지상파방송 / 광고시장의순환구조 프로그램 매체 ( 방송사 ) 소비자 ( 시청자 / 청취자 ) 광고료 광고시간 상품 상품가격 광고주 ( 기업 ) 넓은의미에서의방송시장에는세개의개별시장이존재한다. 첫 째는광고주와방송사간의광고시장이며, 둘째는광고주와시청자 간의상품시장이고, 세번째시장은방송사와시청자 ( 소비자 ) 간의 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 53

54 방송프로그램 (contents) 시장이다. 그런데이세번째시장은지상파방송의공공재특성으로인해시청자가방송사에게아무런가격도지불하지않기때문에상호간의거래가발생하는실질적인시장은존재하지않는다. 물론 KBS와같은공영방송의경우정부가강제로수신료를징수하지만, 이는방송사와시청자간의자발적거래가아니라강제적과세라는점에서예외적현상이며일반적시장행위는아니다. 8) 이러한순환관계에서가장핵심이되는것은방송사와광고주간의광고시장이다. 그이유는다른두개의시장을상호연관적인것으로만드는기능을바로광고시장이담당하고있기때문이다. 즉광고시장이없다면상품시장과프로그램시장은아무런상관이없어질뿐만아니라프로그램시장은정부의재정지원이없이는더는존립할수없게되기때문이다. 방송사와광고주간에거래되는것은광고시간이다. 물론광고시간의공급자는방송사이며수요자는광고주가된다. 광고주가광고시간을구매하는것은궁극적으로광고주가만들어내는상품의판매를위함이다. 상품에대한수요는시청자, 즉소비자가광고에노출되는정도에따라증가함이일반적이기때문에광고주는자사제품에대한수요를높이기위해광고시간을구매한다. 9) 한편시청자는광고를시청하는것이아니라방송프 8) 물론법적으로는시청료가 KBS를시청하는대가로징수되는것은아니지만실질적으로는공영방송의재원으로사용되므로 KBS 의프로그램을시청하는대가로간주함에별문제는없다. 9) 물론광고의효과가단순히광고의양으로결정되는것은아니다. 그러나본연구가광고의효과에관한것이아니므로광고효과에대한세밀한분석을생략하고광고의양, 즉시청자가광고에노출된정도에의해광고의효과가결정된다고가정한다. 54 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

55 로그램을시청한다. 10) 시청자가광고를시청하는것은광고가방송 프로그램과함께제공되기때문이다. 즉시청자에게는프로그램이 주상품이고광고는방송에 끼워팔리는 (tied 혹은 bundled) 부상품이 되는것이다. 그렇다면방송사는왜시청자에게방송과함께광고를무료로제 공하는것인가? 그것은물론광고에노출된시청자가많아질수록방 송사가제공하는광고시간에대한광고주의수요가증대하기때문이 다. 이미설명한것처럼방송프로그램은공공재이기때문에시청자 에게방송시청의대가를요구할수없다. 즉방송을시청자에게값 을받고팔수없다는뜻이다. 그럼에도불구하고방송이시장에서 공급될수있는것은바로방송과함께제공되는광고에대해광고 주가가격을지불하기때문이다. 광고시간에대한수요는광고에노 출된시청자가많아질수록증대하며광고에대한수요가증대하면 광고료가인상되고그에따라방송사의수입이증대한다. 광고에노 출되는시청자의규모는방송의시청률을의미하는데시청률이어떻 게결정되는가에따라방송광고시장의균형이결정되는것이다. 지상파방송의자연스런형태혹은주요형태인상업방송사혹은 민영방송사는이윤추구가목적이다. 그런데방송사의수입은곧광 고수입을의미한다. 왜냐하면이미설명한것처럼방송사가생산하 는재화인방송프로그램은공공재이므로시장에서가격을받고판 매될수없기때문이다. 방송사의광고수입은광고주의광고수요에 의존하며, 방송광고의수요는방송광고가소비자에게전달되는정도 10) 광고도그자체로방송프로그램이며시청자의흥미를끄는광고들이많다는점에서광고자체가주상품이될수도있지만, 대부분의경우에는시청자들이뉴스나드라마등의프로그램을보는과정에서그프로그램의앞뒤에같이방영되는광고를보는것이현실이다. 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 55

56 에비례한다. 그러나방송사는광고만을소비자에게판매할수는없다. 이는방송광고역시일종의방송이므로공공재에해당되며또한소비자의광고에대한지불의사 (willingness to pay) 가낮기때문이기도하다. 무엇보다시청자는결코광고만을시청하지는않는다. 따라서방송사는시청자로하여금광고를보도록유도하기위하여방송을무료로제공하게된다. 즉방송을공급하는이유는시청자들의광고에대한노출을높이고그에따라광고주의광고에대한수요를창출하기위함이다. 11) 이러한점에서방송사의주공급상품은광고이고이를소비자에게전달하기위해방송프로그램을끼워팔기하는것으로해석할수있다. 소비자에게는프로그램이주상품 (tying product) 이고광고가끼워팔리는상품 (tied product) 으로해석되겠지만, 방송사와광고주간의광고시장이분석의주요대상이라고할때에는실질적으로광고가주상품이고방송은주상품을판매하기위한수단으로제공되는부수적상품이되는것이다. 12) 11) 신문은공공재가아니기때문에구독료를내는소비자들만신문을보게할수있다. 그런신문의경우에도광고수입을높이기위해서는구독자수를늘려야하기때문에신문사는구독료를낮게책정할인센티브를갖게된다. 현재우리나라의경우신문사들이광고수입을높이기위해구독료를낮게책정하고심지어경품제공을통해음 (-) 의구독료를책정하는것은결코이상한일이아니다. 12) 이러한현상은일반적끼워팔기혹은연계판매 (tie-in sale) 와는다른매우독특한현상이다. 56 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

57 2. 광고의기능 : 방송의시장실패 ( 공공재문제 ) 해결 이미설명한것처럼거래되는상품이공공재인경우에는시장은효율적이지못하다. 더욱구체적으로말하면공공재는시장을통해공급될수없다. 그런데지상파방송은비배타성과비배제성의성질을갖는전형적인공공재에해당된다. 어떤개인의지상파방송시청은타인의시청을전혀저해하지않을뿐만아니라방송사는시청자가아무런가격을지불하지않더라도이들의방송시청을제한할수없다. 방송프로그램제작에필요한비용을자발적거래에의해회수할수없기때문에지상파방송은자유로운시장거래를통해생산 거래될수없는것이다. 따라서방송의사회적편익이방송공급의비용보다크다면정부가이러한방송이공급되도록시장에적극적으로개입하는것이정당화되는것이다. 방송의공공재적특성은원칙적으로시장을통한방송의제공, 즉상업방송이불가능하며따라서정부의재정부담에의한국영혹은공영방송이유일한대안임을의미한다. 그러나방송시장의실패는광고라는또다른사적재화 (private good) 를통해매우효과적으로, 아니실제로완벽하게, 교정됨이흥미롭다. 방송시청에대해시청자에게가격지불을요구할수없는상황에서방송과함께끼워팔리는광고에대해광고주가가격을지불하는데, 바로이러한광고수입이방송제작의비용을감당할수있기때문이다. 즉광고주가시청자를대신하여방송프로그램시청의대가를지불하기때문에공공재로인한시장실패의문제가사라지는것이다. 방송과광고의관계, 즉 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 57

58 사적재화를통한공공재문제의해결은다른시장에서는발견되지않는매우독특한현상이다. 이러한현상은이미설명한것처럼방송사 광고주 시청자간의순환적네트워크의특성에기인한것인데이는아마도방송과신문을포함한언론시장이갖는가장중요한특성일것이다. 다른각도에서볼때광고는방송의가치를창출하는수단이된다. 이미설명한것처럼방송은국민의공유자산인전파를가공해서부가가치를창출함으로써사회후생을증대시키는역할을한다. 그러나방송은공공재이기때문에시장에서방송제작의비용조달이불가능하지만, 광고시간에대한광고주의수요로인하여방송제작의재원이확보되고그결과방송의공공재적시장실패가극복된다. 중요한사실은, 광고가없으면방송은존재할수없고이는곧잠재적가치를지닌국민의공유재산인전파를실질적인가치로전환하지못하기때문에사회후생, 즉공익이저해된다는것이다. 광고가없다면국민들은드라마를통해울고웃고여가를즐길수없게된다. 광고가없다면온국민이열광했던월드컵축구나올림픽게임의중계방송은사라진다. 광고가없다면모든지상파방송이사라지거나혹은온국민이국영방송의재정을부담하기위해막대한세금혹은수신료를추가적으로부담해야한다. 국민의공유자산인전파가방송으로가공되어국민들에게실질적인가치로제공될수있는것은바로광고의덕분이며이는곧광고는공익증진에막대한기여를하고있음을의미한다. 광고의공익성에대한올바른해석은바로여기에있는것이다. 요약하면방송광고시장은시장실패가없는평범한시장인바특별한정부의개입이필요하지않다. 방송광고시장은자연독점도아니 58 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

59 며, 공공재로인한무임승차의문제도광고로인해사라졌고, 외부효과나비대칭정보로인한자원배분의왜곡이심각한시장도아니다. 오히려광고는국민의소중한공유자산인전파가가공되어국민의후생을높이는프로그램으로전환되도록하는공익성을띠고있다. 방송및방송광고의특수성, 즉공익성을강조하면서정부의통제와간섭을옹호하고, 시장의자율적거래를제한하는공익론자들이막상그들의주장을설득력있게뒷받침하는이론적, 실증적증거를제시하지못하고있음은너무나도당연한일인것이다. 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 59

60 3. 시장현황 (1) 시장규모및중요성 국내총광고비는 80년대후반부터외환위기를겪은 1997년까지매년 10 20% 정도의비율로꾸준히증가해왔다 년외환위기기간중에광고시장규모는급격히감소했으나, 그이후다시상승세를지속하여 2005년에는총광고비규모가 7조원을넘어섰다. 광고시장의규모는 80년대후반부터현재까지명목 GDP 대비 1% 내외의비중을유지하고있어산업으로서도매우중요한위치를점하고있음을알수있다. 예를들어, 유승훈 임응순 구세주 (2008) 에의하면광고산업에서 1원의생산은타산업에대하여생산 원, 부가가치 원의유발효과를얻고있으며, 광고 10억원생산에따라타산업에서의취업은 명늘어나는것으로나타났다. 또한광고산업자체에미치는효과까지포함했을경우에는광고 1원당총 원의생산유발효과와총 원의부가가치유발효과를가져오며, 광고 10억원의생산은총 명의취업을유발하는것으로분석되어광고산업의국민경제적중요성이확인되었다. 본연구대상인지상파방송광고비의성장역시총광고비와그행로가비슷하다. 80년대후반이후매년 10 20% 정도의성장률을유지하다가외환위기를기점으로잠시하락한후, 2000년에들어서면서다시성장하여현재는그시장규모가 2조원을넘어섰다. 지상파방송광고시장의규모는명목 GDP 대비 0.3% 정도에해당되는 60 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

61 데, 이는 2006년을기준으로할때, 광업 0.3%, 정밀기기제조업 0.32%, 가스업 / 열공급업 0.34%, 수도업 0.28% 등과비슷한수준이다. 총광고비에서지상파광고비가차지하는비중은 2000년 40% 에서 2006년 32% 에이르기까지매년소폭감소하고있지만여전히모든광고매체들중에서가장중요한위치를차지하고있다 ( 참조 : 인쇄매체 28.3%, 뉴미디어 19.2%). 표 3-1. 명목 GDP 대비광고시장규모 ( 단위 : 억원 ) 연도 GD P 총광고비 지상파광고비 (GDP 대비 %) ,371,115 12,785 4,568(0.33) ,547,534 15,646 5,478(0.35) ,866,909 20,001 6,396(0.34) ,260,076 23,955 7,140(0.32) ,575,254 28,159 9,087(0.35) ,906,756 32,287 9,830(0.34) ,402,083 40,284 11,302(0.33) ,988,377 49,513 14,709(0.37) ,485,964 56,156 17,984(0.40) ,911,348 53,770 17,791(0.36) ,841,028 34,846 11,628(0.24) ,294,997 46,206 16,675(0.31) ,786,645 58,534 23,190(0.40) ,221,226 57,138 21,945(0.35) ,842,635 68,442 27,209(0.40) ,246,750 69,868 26,422(0.36) ,793,805 68,401 25,003(0.32) ,105,159 70,539 24,175(0.30) ,480,446 76,339 24,655(0.29) 자료 : 한국은행 ; KOBACO 홈페이지 ; 박원기 (2007) 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 61

62 (2) 지상파방송국현황 지상파방송국은광고 ( 시간 ) 의공급자역할을한다. 지상파방송국은크게방송 3사 (KBS, MBC, SBS), 지역민방, 그리고종교방송국으로구분할수있으며, 방송국들은광고매체로 TV와 Radio, 그리고최근에시작된 DMB를사용하고있다 ( 방송국현황에대해서는 < 표 3-2> 참조 ). 2007년매체별광고판매실적은 TV 2조1,076억원 (88.8%), 라디오 2,807억원 (11.7%), DMB 60억원 (0.3%) 이었는데, 지상파 DMB의경우 2006년광고를시작하여그역사가불과 2년이채되지않고따라서전체지상파방송광고에서차지하는비중도아직까지는현저하게낮으므로본연구의대상에서는제외하기로한다. 한편 < 그림 3-2> 는방송 3사, 지역민방, 그리고종교방송의총광고매출액을비교해서보여준다. < 그림 3-2> 에서도알수있듯이, 지상파방송광고시장에서방송 3사가차지하는비중은압도적인반면, 지역민방과종교방송의매출액비중은매우작다. 이러한시장구조는지역민방과종교방송이최근논의되고있는, 그리고본연구의주제인, KOBACO체제의종식및경쟁도입과밀접한관계가있다. 지역민방과종교방송은현재 KOBACO의규제로인해재정적지원을받고있음에도불구하고지상파방송광고시장에서차지하는비중은미미하다. 만일 KOBACO의재정지원이사라지고경쟁을통해독자적으로광고를판매하게되면지역민방과종교방송의매출액규모및비중은현재보다더줄어들것인바이들이 KOBACO체제를옹호하고경쟁도입을반대하는강력한목소리를내는이익집단이될수밖에없는것이다. 62 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

63 표 3-2. 지상파방송국현황 구분방송사구분방송사 KBS MBC SBS 지역민방 KBS-2TV KBS- 2R KBS-2FM MBC-TV MB C- AM MBC-FM SBS- TV SBS-AM SBS-FM KNN-TV KNN-FM TBC- TV TBC-FM KBC-TV KBC-FM TJB-TV TJB-FM JTV-TV JTV-FM 지역민방 종교방송및기타 UB C-TV T BC-FM CJB-TV CJB-FM GTB-TV GT B-FM JIBS-TV JIBS-FM Sunny F M KFM EBS- TV CBS-AM CBS-FM BBS-FM PBC-FM FEBC-AM WBS-FM KBS-LA 그림 3-2. 지역민방과종교방송의매출액비중 ( 단위 : 억원 ) 자료 : KOBACO 홈페이지 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 63

64 (3) 광고주현황 방송광고시장에서의수요자혹은소비자는자사제품을광고하려는기업들이다. 2007년현재총광고주의수는 4,889개로조사되었고, 그중상위 100대광고주광고비점유비율은전년도 62.6% 보다소폭상승한 63.0% 였다. 광고시간을가장많이구매한광고주는삼성전자로서총 810억원의광고비를집행하였고, 2위는 SK텔레콤으로서총 808억원의광고비를집행하였다. 2007년도 TV 광고주의숫자는총 2,522사 (2006 년도 2,607사 ) 이며, 이들중상위 10대광고주들이전체 TV 광고시장의약 20% 정도를차지하고있다. 13) (4) 광고회사 광고회사는광고주의의뢰를받아광고를제작하고 KOBACO를통해광고시간을구매하는대행자의역할을한다. 2007년기준으로총광고회사는 275개사에달했고, 이중상위 50대광고회사광고비점유율은 2006년 92.2% 에서 2007년 92.6% 로소폭상승하였다. 방송광고취급액 1위는제일기획으로서 2007년총광고액은 3,344억원으로전년대비약 6.6% 정도증가했다. 방송광고를 1천억원이상취급한광고회사는제일기획, TBWA코리아, LG애드, 대홍기획, 이노션, 휘닉스커뮤니케이션이상 6개사이며, 1 10위까지의광고회사가 13) 자세한광고주현황은부록을참조할것. 64 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

65 전체시장의 50% 정도를차지하고있다. 14) 광고회사는 KOBACO 로 부터광고주를대신하여광고대행에대한일정한수수료를지급받는다. (5) 한국방송광고공사 (KOBACO: Korea Broadcasting Advertising Corporation) 한국방송광고공사 (KOBACO) 는 1980년 12월 31일에제정된한국방송광고공사법 ( 법률 3317호 ) 을설립근거로출범한방송광고판매대행기관이다. KOBACO는문화체육관광부산하기관으로, 2008년 1월 1 일기준총 381명 ( 임원 6명, 전문직 4명, 일반직 371명 ) 의직원이근무하고있다. KOBACO는현재국내의독점미디어렙으로서방송광고시장에서판매되는모든거래를독점하고, 그에따라광고요금을정하고있으며, 방송법에의해방송발전기금을징수, 집행하는등의여러가지기능을수행하고있다.15) KOBACO 홈페이지에공개된자료에의하면 1988년부터 2007년까지 KOBACO를통해독점거래된총방송광고료는 32조9,131억원규모이다. 또한, 방송광고료의일부는 KOBACO의운영비및관련세금으로쓰이는데, KOBACO가설립된 1981년부터 2006년까지약 1조290억원의금액이이에쓰였다. 16) 14) 자세한광고회사현황은부록을참조할것. 15) 미디어렙 (media rep: media representative): 광고매체를대신하여 ( 위탁받아 ) 광고시간이나광고지면을광고주 ( 혹은광고회사 ) 들에게판매하는중개기관을말한다. 16) 년의자료는 KOBACO에서제공한손익계산서를통해계산되었으며 년의자료는 KOBACO 홈페이지에공시된손익계산서를통해계산되었다. 단, 공익사업지원금 으로지출된금액은제외한다. 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 65

66 표 3-3. KOBACO 의업무 업무 내용 비고 방송광고영업 방송광고요금책정과판매 공익광고 공익사업 공익광고연구방송, 인쇄, 온라인매체의공익광고집행공익광고공모전실시 연구조사, 출판 방송광고시스템구축 광고정보, 광고연구등의광고관련잡지제작 방송광고 e-bi z 시스템, 방송광고코드표준화작업등 KOBACO는흔히미디어렙이라고이해되고있지만이러한해석은올바른것이아니라고판단된다. 물론 KOBACO가지상파방송사들의광고를대행판매하고있지만, 이는방송사의자발적선택에의한것이아니라법률에의한강제적행위이기때문에진정한의미에서미디어렙은아니라고하겠다. 오히려 KOBACO는방송광고시장에대해거래및요금을규제하는규제자 (regulator) 이다. 즉거래를독점하는규제자의기능으로부터광고판매를대행하는미디어렙의기능이파생된것이란뜻이다. 그런데미디어렙의기능과규제자의기능은상호모순적이라는데주목해야한다. 미디어렙은그정의상매체의이익을대변하게된다. 즉매체를대신하여광고를최대한높은가격에판매해주는대가로수수료를받는것이미디어렙이란것이다. 그러나규제자는공익을위해매체의이익을제한하는기능을한다. 즉 KOBACO는매체의이익을위하는미디어렙의기능을수행하면서, 동시에매체의이익을제한하는규제자의기능을수행하는모순을드러낸다. 66 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

67 KOBACO 체제가정당성을갖지못하는근본적원인은바로이처럼 KOBACO가본질적으로상충되는두가지기능을동시에수행하기때문이라하겠다. 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 67

68 4. 규제현황 국내방송광고시장은거래, 가격, 물량, 표현, 편성등광고행위의거의모든분야에서 KOBACO와방송통신위원회등으로부터엄격한규제를받고있다. 이미밝힌것처럼방송광고시장에는정부개입을필요로하는특별한시장실패가존재하지않는다. 방송의공공재적특성에기인한시장실패는사적재화인광고로인해더는시장실패를야기하지않음은이미여러번강조한바와같다. 논란의여지가남아있는시장실패의가능성은방송의질 (quality) 정도일것인데, 현재와같은요금규제가오히려프로그램의질을떨어뜨린다는것은, 즉경쟁을도입하면지금보다프로그램의질이향상될것이라는것은, 다음의제4장과제5장에서자세히입증될것이다. 또한예외적으로나타날수있는시장의비효율성은이미존재하고있는기존의각종규제제도를통해방지및치유할수있는바현재와같은방송광고시장에대한과도한규제는결코정당화되기어렵다. 그럼에도불구하고방송광고시장은그어떤시장에서도찾아볼수없을정도의광범위한규제를받고있는바, 본장에서는방송광고시장에대한규제현황을간략히살펴보고자한다. 68 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

69 (1) 거래독점 시장의본질은수요자와공급자들간의자유로운거래속에서거래가격과거래물량이정해지는데있다. 시장원리의기본은누구나자유롭게상품을구매하고공급하는것이다. 그러나현국내방송광고시장에는이러한기본적인자유마저도존재하지않는다. 다시말해서광고시장에서공급자인지상파방송사와수요자의광고주가당사자들간에자유로운거래를할수없으며 KOBACO가모든거래를독점하고있다. 광고시장의거래독점은 1980년 KOBACO의창립과같이시작되었으며그법적근거는 지상파방송사업자는한국방송광고공사또는대통령령이정하는방송광고판매대행사가위탁하는방송광고물이외에는방송광고를할수없다 라고규정한방송법제73조제5항에서찾을수있다. 여기서 대통령령이정하는방송광고판매대행사 에대해서는개정된방송법시행령제59조제5항이한국방송광고공사의출자가필수요건임을명시함으로써실질적으로는자유로운미디어렙설립을제한하고있다. 17) 따라서당분간은방송사가자유롭게미디어렙을선택하고광고주와방송사간의광고거래가자율적으로이루어지지않을것이고, 결국현행 KOBACO 독점대행체제에서크게벗어나지못할것이다. 18) 17) 방송법시행령제59조 ( 방송광고 ) 5 법제73조제5 항본문에서 대통령령이정하는방송광고판매대행사 라함은방송광고판매대행을위하여설립된주식회사로서한국방송광고공사가출자한회사를말한다. < 개정 > 18) 그러나 2008년 11월 27일헌법재판소가 KOBACO의독점에대해헌법불일치판정을내리고 2009년 12월까지미디어렙경쟁을도입하는법개정을명령하여 KOBACO체제는드디어종식될전망이다. 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 69

70 (2) 요금규제 현국내방송광고요금은 KOBACO에의해결정되고있으나이에대한법적근거는존재하지않는다. KOBACO가광고요금을결정하는것은거래독점에서비롯된자연스런관행일뿐이다. 현국내방송광고시장의가격규제는크게최고가격규제 (price ceiling) 와최저가격규제 (price floor) 로나눌수있다. 광고수요가상대적으로높은인기시간대 (SA 시급 ) 의광고시장은 KOBACO에의해시장균형가격보다낮은요금이적용되고있으며, 상대적으로광고수요가낮은비인기시간대의광고시장에서는시장균형가격보다높은요금이적용되고있다. 인기시간대에대한최고가격규제는물가안정과독점규제라는명분에의한것이며, 비인기시간대에대한최저가격규제는지역민방및종교방송등중소방송사에대한지원과보조를통해방송의다양성을확보한다는명분에의한것이다. 요금규제는실제로다양한형태의광고판매방식을통해서이루어지는데이에대해서는 KOBACO체제의비효율성을밝히는제4장에서자세히설명될것이다. (3) 끼워팔기 끼워팔기 (tying) 란생산자가주상품을구매하려는소비자에게부상품을강제적으로판매하는거래행위를말한다. 강제력을가진묶어팔기 (bundling) 로볼수도있는끼워팔기는상황에따라사회후생을높이기도낮추기도한다. 그러나현재국내방송광고시장에서이루어지 70 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

71 고있는끼워팔기는기존의끼워팔기이론및사례들과는전혀다른것임에주의해야한다. 현재의끼워팔기는 SA급광고에같은방송사의 C급광고혹은종교방송등과같은타라디오방송사의광고를끼워파는형식이다. 이러한끼워팔기는 KOBACO의가격규제로부터파생된것이라는사실이중요하다. 즉인기시간대에최고가격규제를적용하여초과수요를만들어내고, 비인기시간대에는최저가격규제를적용하여초과공급을만들어낸후, 인기시간대의초과수요와비인기시간대의초과공급을끼워팔기방식으로상쇄시키고있는것이다. 이처럼우리나라방송광고시장에서의끼워팔기는기존의끼워팔기이론이전혀적용될수없는왜곡된형태인바이에대해서는전혀새로운분석방법이요구되는것이다. 끼워팔기는우리나라방송광고시장의가장큰문제점으로지목되고있는바, 이에대한자세한성과분석은제4장에서자세히다루어질것이다. (4) 물량규제 현국내지상파방송광고시장은개정된방송법시행령제 59 조제 2 항제1호에의거하여거래되는광고물량이방송프로그램시간의 10/100 이내로제한되어있다. 19) 또한방송법제73조제4항및방송 19) 방송법시행령제59조 2 법제73조제2항에따른방송광고 ( 비상업적공익광고를제외한다 ) 의허용범위 시간 횟수또는방법등은다음각호의기준에따른다. < 개정 , , , > 1. 지상파방송사업자 ( 지상파이동멀티미디어방송사업자는제외한다 ), 공동체라디오방송사업자및지상파방송채널사용사업자 ( 지상파이동멀티미디어방송채널 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 71

72 법시행령제 59 조제 3 4 항에의거하여비상업적공익광고를전체 방송시간의 1/100 이내방송통신위원회가고시하는비율로편성해 야한다. 20) 방송법에의한방송광고시장의물량규제는본연구의범 사용사업자는제외한다 ) 의텔레비전방송채널과라디오방송채널의경우가. 방송프로그램광고시간은방송프로그램시간 ( 방송프로그램광고시간을포함한다 ) 의 100분의 10을초과할수없다. 나. 중간광고를할수없다. 다만, 운동경기, 문화 예술행사등그중간에휴식또는준비시간이있는방송프로그램을송신하는경우에는그러하지아니하다. 다. 토막광고의횟수는라디오방송에있어서는매시간 4회이내매회 4건이내로, 텔레비전방송에있어서는매시간 2회이내매회 4건이내로하고, 매회의광고시간은라디오방송에있어서는 1분 20초이내로, 텔레비전방송에있어서는 1분 30초이내로하되, 라디오방송에있어서매시간총광고시간은 5분을초과할수없다. 라. 자막광고 ( 자막으로방송사업자의명칭이나방송프로그램을안내또는고지하는것은자막광고로보지아니한다. 이하같다 ) 는방송사업자의명칭고지시또는방송프로그램안내고지시에한하되, 그횟수는매시간 4회이내, 매회 10초이내로하며, 자막의크기는화면의 4 분의 1을초과할수없다. 마. 시보광고의횟수는매시간 2회이내, 매회 10초이내로한다. 다만, 지상파방송사업자의텔레비전방송채널의경우에는매시간 2회이내, 매회 10초이내, 매일 10회이내로한다. 20) 방송법제73조 4 방송사업자및전광판방송사업자는공공의이익을증진시킬목적으로제작된비상업적공익광고를대통령령이정하는비율이상편성하여야한다. 방송법시행령제59조 3 방송사업자및전광판방송사업자는법제73조제4 항의규정에의하여비상업적공익광고를다음각호에서정하는비율이상편성하여야한다. 다만, 방송의내용이대부분공익적인내용인채널로서방송통신위원회가고시하는채널의경우에는그러하지아니하다. < 개정 , , , > 1. 방송사업자 : 채널별로매월전체방송시간 ( 데이터방송채널의경우에는전체방송내용물을말한다 ) 의 100분의 1 이내에서방송통신위원회가고시하는비율 2. 전광판방송사업자 : 옥외광고물등관리법시행령 제31조제4 항제3호의규정에의하여정하는비율 72 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

73 위가아니므로 KOBACO에의한규제의효과를분석할때에는외생적으로주어진것으로간주될것이다. (5) 표현규제 ( 위헌판결 ) 방송광고프로그램은최근까지방송법제32조에의거하여사전심의의대상이었다. 방송이공공에미치는영향력이크기때문에그내용에대한규제의필요성에대해서는동의할수있는부분이있다. 그러나드라마나오락프로그램등과같은일반적인방송프로그램의내용은사후적인규제의대상이었던반면유독광고에대해서만사전심의를적용한것은정당화되기어려웠다. 이에대해헌법재판소는 2008년 6월 26일자로광고에대한사전심의의근거가되었던방송법제32조제2항, 제3항, 방송법시행령제21조의2 등에대해위헌을선고하였다. 헌법재판소는위헌결정요약문을통해 방송광고사전심의는자율심의기구가담당하고있지만그실질은방송위원회가위탁이라는방법으로그업무의범위를확장하고있는것에지나지않는다할것이고, 따라서자율심의기구가행하는이사건방송광고사전심의는행정기관에의한사전검열로서헌법이금지하는사전검열에해당하여표현의자유를침해한다 며방송광고의표 4 방송사업자및전광판방송사업자가제3 항에따라편성하여야하는비상업적공익광고는다음각호의어느하나에해당하는광고로한다.< 신설 > 1. 국가, 지방자치단체, 공공기관또는비영리기관이공익적목적으로제작한광고로서방송사업자및전광판방송사업자가영리를목적으로하지아니하고방송하는광고 2. 방송사업자가공익적목적으로자체적으로제작 편성하는광고 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 73

74 현규제에대한논쟁의종지부를찍었다. 21) (6) 준조세 방송광고시장에는방송발전기금이라는준조세가존재한다 년까지는 KOBACO가공익자금이라는이름으로준조세를강제징수및집행을해왔지만, 공익자금의문제점이심각해지자 2000년부터는그이름을방송발전기금으로바꾸고방송통신위원회가주관하되단지그징수와집행만을 KOBACO에게위임한형태이다. 방송법에명시된방송발전기금의조성방법은다음과같다. 방송법제37조 ( 기금의조성 ) 지상파방송사업자 : 방송광고매출액의 6/100의범위내징수 종합유선방송사업자및위성방송사업자 : 연매출액의 6/100의범위내징수 상품소개와판매에관한전문편성을행하는방송채널사용사업자 : 당해연도결산상영업이익의 15/100 범위내징수 방송사업자의방송운용의공공성과수익성등을기준으로방송사업자별로그징수율을차등책정가능 기금징수는 KOBACO에위탁 방송법부칙제 6 조 기존의공익자금을방송발전기금으로전환함. 21) 헌법재판소홈페이지 ( 사건번호 : 2005 헌마 506, 사건명 : 방송법제 32 조제 2 항등위헌확인 ( 제 3 항, 방송법시행령제 21 조의 2, 방송위원회규칙제 23 호 ). 74 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

75 현행법규에의하면지상파방송사는전파법에의해사업허가를받게되어있다. 이미언급한바와같이지상파방송은공유자산인전파를배타적으로사용하는것이기때문에사업허가시전파사용혹은전파소유에대한일정한대가를정부에지불하는것은당연하다. 현행전파법은최초방송사사업허가시전파사용에대한일시출연금을부과하지는않고있으며무선국이사용하는전파에대한전파사용료를부과하고있는데, 특이한것은지상파방송사는전파법이규정한무선국임에도불구하고이러한전파사용료납부가면제되고있다. 22) 이는법적타당성이약한방송발전기금을정당화하기위해방송사들에게상위법이규정한전파사용료를면제해주는것인바법률의일관성과공정성이손상된경우라하겠다. 22) 전파법제67조제67조 ( 전파사용료 ) 1 방송통신위원회는시설자 ( 수신전용의무선국을개설한자는제외한다 ) 에게해당무선국이사용하는전파에대한사용료 ( 이하 전파사용료 라한다 ) 를부과 징수할수있다. 다만, 제1 호부터제3호까지의무선국시설자에게는전부를면제하고, 제4호부터제6호까지의무선국시설자에게는대통령령으로정하는바에따라전부나일부를감면할수있다. 1. 국가나지방자치단체가개설한무선국 2. 방송국중영리를목적으로하지아니하는방송국과 방송법 제37조제2항에따라방송발전기금을내는지상파방송사업자의방송국 3. 제19조제2 항에따른무선국 4. 방송법 제37조제3항에따라방송발전기금을내는위성방송사업자및종합유선방송사업자의방송국 5. 제11조에따라할당받은주파수를이용하여전기통신역무를제공하는무선국 6. 영리를목적으로하지아니하거나공공복리를증진시키기위하여개설한무선국중대통령령으로정하는무선국 2 전파사용료는전파관리에필요한경비의충당과전파관련분야진흥을위하여사용한다. [ 전문개정 ] 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 75

76 (7) 수수료규제 현국내방송광고시장에서모든거래를독점하고있는 KOBACO는거래되는광고료의 14/100에해당하는수수료를한국방송광고공사법제19조와동법시행령제5조에의거하여수탁한다. 23) 이수수료중일부 ( 광고료의약 11%) 는대행수수료로광고회사에돌아가며, 나머지 ( 광고료의약 3%) 는 KOBACO의운영비및관련세금으로쓰인다. 광고회사대행수수료를포함한모든수수료비율을 KOBACO가정하는것은요금규제에속하며, 그중일부를규제당국인 KOBACO의운영비로쓰는것은추가적인준조세라고할수있을것이다. 이상에서살펴보았듯이현국내방송광고시장의규제는거래독점, 요금규제, 끼워팔기, 물량규제, 준조세, 그리고수수료규제등으로구분할수있다. 본연구는 KOBACO체제를그주제로하고있는바, 이러한규제들중에서 KOBACO에의한거래독점과요금규제, 그리고끼워팔기가본연구의분석대상이될것이며, 다른규제들은 KOBACO가아닌방송법에의한방송통신위원회에의한규제들인바 23) 한국방송광고공사법제19조 ( 방송광고물의수탁수수료등 ) 1 공사가위탁한광고물을방송한지상파방송사업자는대통령령이정하는일정률에해당하는금액을광고물의수탁수수료로공사에납부하여야한다. 2 공사는제1항의규정에의한수탁수수료중정관이정하는일정률을광고주를대행하여당해방송광고물을공사에의뢰한광고회사에대하여수수료로지급하여야한다. 3 공사의운영경비는제1항의규정에의한수탁수수료에서충당하되, 그운영경비는필요한최소한의금액이어야한다. 한국방송광고공사법시행령 5조 ( 방송광고물수탁수수료 ). 법제19조제1 항의규정에의하여광고물을방송한지상파방송사업자는그광고료의 100분의 14 에해당하는금액을광고물의수탁수수료로공사에납부하여야한다. 76 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

77 본연구에서는이러한규제들에대해서는논의하지않고단지외생적으로주어진것으로취급하기로한다. < 방송광고시장규제현황 > 거래규제 거래독점 물량규제 고정물량 편성규제 끼워팔기 요금규제 최고가격규제 최저가격규제 수수료 준조세 방송발전기금 < 연구범위 > 제 3 장. 지상파방송광고시장의이해 77

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79 제 4 장. KOBACO 체제의비효율성

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81 1. KOBACO 체제의핵심 : 거래독점및요금규제 현 KOBACO체제의핵심은거래독점과요금규제로요약된다. 국내모든지상파방송광고의거래는오직 KOBACO를통해서만이루어질수있고, 광고요금도 KOBACO가책정한다. 거래독점의경우, 1980년 12월 31일만들어진한국방송광고공사법제15조에서 국내각방송국은광고공사가대행위탁하는방송광고물외에는광고방송을할수없다. 다만, 대통령령이정하는광고방송에대하여는그러하지아니하다 라고규정함에따라정부는법률로서 KOBACO의독점체제를인정해왔다. 그후 2000년 1월 12일광고공사법의개정에따라이러한조항은사라졌으나, 그대신방송법제73조제5항에서 지상파방송사업자는한국방송광고공사또는대통령령이정하는방송광고판매대행사가위탁하는방송광고물이외에는방송광고를할수없다. 다만, 대통령령이정하는방송광고에대하여는그러하지아니하다 고규정함으로써 KOBACO의거래독점권은계속유지되고있다. 물론방송법에의해새로운미디어렙이거래에참여할수있는법적근거가마련되어 KOBACO의독점적지위는적어도법적으로는사라졌다고볼수도있다. 그러나현실적으로는 대통령령이정하는방송광고판매대행사 가아직존재하지않을뿐만아니라그가능성에대해서도분명한정부의방침이정해지지않고있어지상파방송광고거래에있어서의 KOBACO 독점적지위는변함이없다고하겠다. 거래독점은 KOBACO가판매방식도규제할수있음을의미한다. 제 4 장. KOBACO 체제의비효율성 81

82 즉뒤에서설명되는다양한판매방식에대해서도광고주나방송사는아무런거부권을행사할수없다는것이다. 무엇보다현재우리나라방송광고시장에서가장큰문제점으로지적되고있는소위끼워팔기역시 KOBACO의거래독점에서비롯된것이다. 즉특정방송사의특정시간대의광고를구매하려면, 원하지않는타시간대혹은타방송사의광고를동시에구매해야한다는 KOBACO의요구에대해광고주는아무런거부권을행사할수없다. 그이유는물론이러한끼워팔기를거부하는것은곧거래자체를포기하는것이기때문이다. 24) 한편 KOBACO가지상파방송광고요금을결정하는것은법률적으로보장된권한이아니라끼워팔기의경우처럼광고거래의독점적지위에서파생된추가적규제혹은관행이라고할수있다. 즉광고주나방송사가 KOBACO가정한요금을따를법적의무는없지만, 현실적으로 KOBACO에의해모든거래가독점되고있을뿐만아니라, 그로인해모든오랫동안 KOBACO가정한요금에의해거래가이루어져왔기때문에현재의요금규제는실질적인강제력을갖는것이다. 24) 끼워팔기는외국에서도흔히발견되는판매방식이므로문제될것이없다는주장도있으나이러한주장은전적으로옳지않다. 외국의경우미디어렙시장이경쟁적일뿐만아니라광고요금과거래는전적으로방송사와광고주간의자발적협상에의해이루어지기때문이다. 즉광고주가원하지않는끼워팔기를강제적으로받아들여야하는우리나라의현실과는전혀다른것이다. 82 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

83 그림 4-1. 기준요금의산출과정 영업환경지수 시청률지수 수요지수 등급수요율범위 등급 기준지수표를이용한기준요금산정 A (30%) 범위 27.5 이상 B (25%) 프로그램예상지수 C (20%) D (15%) E (10%) F (5%) G (2%) 3.4 이하 지수 Ⅰ 160% Ⅱ 150% Ⅲ 140% Ⅳ 130% Ⅴ 120% Ⅵ 110% Ⅶ 100% Ⅷ 90% Ⅸ 80% Ⅹ 70% Ⅺ 60% Ⅻ 50% ⅩⅢ 40% 자료 : 방송광고영업백서 / , KOBACO 홈페이지 ( 제 4 장. KOBACO 체제의비효율성 83

84 현재의요금규제는 2000년 4월도입된 GS(global standard) 제도에의해이루어지고있다. 25) GS제도의요금은기본적으로기준요금과변동요금의합으로이루어진다. 기준요금은 3단계의과정을거쳐서산출되는데첫단계에서해당방송국의해당시간대의지난 2년동안의시청률과최근 3개월동안의시청률의평균값을통해시청률예상지수를구한다. 그후에장르별시청률이반영된장르별지수가곱해져서프로그램의예상지수가구해진다. 프로그램예상지수에따라 A에서 G까지의등급이정해진후에예상판매율, 광고주선호도, 전통적요금수준이반영된영업환경지수가곱해져기준지수가정해진다. 최종적으로이렇게구해진기준지수와해당방송사의전체광고시간대요금을평균화한매체별초당요금그리고광고초수가곱해져기준요금이산출된다. 그리고이렇게구해진기준요금에구매시기, 기간, 월별시장수급상황등을반영한변동요금이더해져실거래요금이산정된다. 그러나실거래요금이산정되는상세한산출과정은공개되어있지않으며다만변동요금의적용시그폭은상하한 15% 로제한한다는정도가공개되어있다. 그러나뒤에서자세히분석하겠지만, KOBACO 요금규제의핵심은인기시간대의가격상한규제와비인기시간대의가격하한규제, 그리고이둘을연계한끼워팔기이다. 즉지상파 TV 3사의인기시간대에대해서는시장균형보다는낮은수준에서광고요금을통제하고, 비인기시간대및라디오방송사의광고에대해서는시장균형보다높은수준에서광고요금을강제화하고있다는것이다. 물론 KOBACO가시장균형에서의요금에대한정확한정보를가지고있 25) GS 제도에대해서는방송광고영업백서 / , KOBACO 홈페이지 (www. kobaco.co.kr) 를참조. 84 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

85 다고볼수는없지만인기시간대의초과수요, 비인기시간대의초과공급이일반적현상이라고할때 KOBACO 요금규제는그본래의목적과효과를성공적으로달성하고있다고볼수있다. KOBACO 요금규제의또다른특징은이러한요금규제로인해야기된초과수요와초과공급을연계하여끼워팔기를하고있다는것이다. 즉인기시간대의최고가격규제로인해야기된초과수요와, 비인기시간대의최저가격규제로인해발생한초과공급을서로연계하여두시장전체적으로는수요와공급을일치시키고있음이끼워팔기의내용이다. 개별시장에대한요금규제로초과수요및초과공급을만든후에, 이두시장을연계하여끼워팔기를통해초과수요및초과공급을해소하는방식은기존학계에서연구된끼워팔기와는다른전혀새로운방식인바본연구에서는이에대한경제학적분석을시도하고자한다. 제 4 장. KOBACO 체제의비효율성 85

86 2. KOBACO 체제의비효율성 (1) 요금수준의비효율성 거래가격이균형가격이아니다현광고요금은수요와공급을일치시키는경쟁시장의균형가격도, 광고주와방송국의합의에의해이루어진협상가격도아니다. 즉광고주와방송사의자발적참여에의해얻어진균형가격이아니라는것이다. 이미설명한것처럼 KOBACO가정한광고요금은인기시간대에대해서는시청률경쟁을막고광고요금의과도한상승을억제한다는명목하에균형가격보다낮게, 그리고비인기시간대에대해서는방송의다양성과방송사의재원보장을보장한다는명목하에균형가격보다높게책정되어있다. 따라서현재의요금은각시간대별로수요와공급이일치되는, 즉수요자와공급자의자발적선택에의해얻어진균형가격이아니다. 균형에서이탈한가격이초래하는비효율은이미경제학교과서에서충분히설명되고있는바간략히정리하면다음과같다. 첫째, 사회후생의손실을초래한다. 우하향하는일반적수요함수와우상향하는일반적공급함수하에서는수요와공급이일치되지않는가격은필연적으로사회후생의손실 (deadweight loss) 을초래한다는것은이미잘알려진사실이다. 그러나방송광고의경우광고시간의공급은방송법에의해규제되어있기때문에수직적인공급함수가더적절하다. 공급함수가우상향하지않고수직적일때는가 86 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

87 격이균형에서이탈할지라도사회후생의손실이발생하지않는다고주장할수있다. 그러나이러한주장은제한된광고시간을광고시간에대한지불의사 (willingness to pay) 가큰광고주순서대로할당했을경우에만타당한매우특별한결과이다. 현실적으로 KOBACO가지불의사순서대로제한된광고물량을광고주에게할당할능력이없을뿐만아니라, 의도적으로지불의사가낮은중소광고주에게우선적으로광고시간을배정하기도하기때문에, 수직적공급함수하에서도요금상한규제와그에따른초과수요는사회후생의손실을초래하는것이다. 또한비인기시간대에대해균형보다높은가격을적용하는것은초과공급을만들어내는데, 추가적인끼워팔기가없다면이러한초과공급은, 수직적공급함수하에서도, 필연적으로사회후생의손실을초래함을쉽게알수있다. 물론 KOBACO는끼워팔기를통해초과공급을해소함으로써균형에서와같은광고물량이판매되도록유도하고있지만, 이러한끼워팔기는 ( 뒤에서자세히분석되듯이 ) 더큰사회후생의손실을초래하는바, 균형에서이탈된인위적가격의비효율은해소되지않고오히려더증폭되는것이다. 둘째, 자의적할당에따른왜곡이초래된다. 인기시간대에서의초과수요는곧공급자에게협상력의우위가주어짐을의미하며이는다시자의적할당 (rationing) 의문제로이어진다. 자의적할당의왜곡은이미경제학에서잘알려진현상인바자세히설명할필요는없을것이다. 방송광고의경우, 광고주들이부족한광고시간을확보하기위해 KOBACO에대해여러가지음성적이고불법적인거래를제안하거나, 또한 KOBACO 역시광고시간을할당하는것을광고주에대한특혜로간주하여그에대한대가를요구할가능성이발생하 제 4 장. KOBACO 체제의비효율성 87

88 게된다. 26) 셋째, 왜곡된시그널 (signal) 을제공하여자원배분의비효율을초래한다. 가격은개별경제주체들에게는합리적의사결정을위한시그널이된다. 인기시간대의광고요금이낮다는것은공급을억제하고수요를늘리는시그널이된다. 따라서인기시간대의낮은광고요금은광고시간이갖는사회적가치를실제보다낮게왜곡함으로써광고공급에대한장기적투자를제한하고광고구매에대한과도한투자를유도한다. 특히광고주들이지상파 TV 3사의인기시간대광고를과도하게수요하게되는데, 이는타광고매체의성장을억제하여광고산업의균형발전을저해하게된다. 시청률경쟁의억제는프로그램의수준을떨어뜨린다 KOBACO의요금규제는방송사들의시청률경쟁을억제한다. 방송사들에게는광고수입이가장중요한재원이다. 따라서광고수입을높이기위해프로그램의시청률을높이는경쟁을할수밖에없다. 더많은시청자를확보하여광고수입을높이려는방송사들의시청률경쟁은, 일반시장에서제품의질과서비스를통한시장점유율경쟁과조금도다를바가없다. 시장점유율, 매출, 시청률, 이익을높이려는공급자들간의경쟁이야말로소비자후생을높이는가장효과적이고도필연적인수단임은새삼강조할필요도없을것이다. 그런데방송광고시장에서는이러한경쟁이일어나지않는다. 방송사들의제품은프로그램인데, 프로그램의질과흥미를높여아무 26) 물론이러한가능성은과거의사실일뿐현재는발견되지않는다고할수도있다. 그러나이러한가능성이잠재하고있다는사실만으로도자의적할당의폐해는충분하다. 88 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

89 리시청률을높여도그에따라광고요금이높아지지않기때문이다. 광고물량은방송법에의해고정되어있고광고요금은 KOBACO에의해규제되어있다는사실은방송사의수입이방송사의노력과아무상관없이이미사전적으로고정되어있음을의미한다. 즉프로그램을잘만들든지못만들든지방송사의수입에는별다른영향이없다는것이다. 그렇다면방송사는이익증대를위해서프로그램제작비용을축소할인센티브를갖게되는것은필연적이다. 많은비용과노력을들여좋은프로그램을만들인센티브는낮아지고, 그와반대로비용과노력을줄여수준낮은프로그램을만들유혹과인센티브는높아지는것이현요금규제의가장심각한폐해인것이다. 이혜갑 (2004) 은현재의광고요금은고정된시급을기준으로책정되고있고변동요금의반영이매우미약함을지적한다 (< 표 4-1> 참조 ). 즉동일한시급에속한프로그램의광고요금은약간의변화는있지만대부분비슷하고, 매일방송되는같은프로그램의요금이고정되어있으며, 같은시간에방송되는다른요일의프로그램들도거의같은수준의요금이적용되고있다는점등을문제점으로지적했다. 이는탄력요금제의적용이라는명목으로도입된 GS요금제가사실상고정시급제를벗어나지못하고있다는뜻으로, 효과적인광고집행을통한광고시장거래활성화에도움이되지못하고있음을나타낸다고할수있다. 시청률과상관없는요금규제의폐해에대해최양수 (1996) 도 시청률경쟁의폐해를극복하고자했던시도가오히려시청률경쟁을통해서는나타날가능성이있는수준높은프로그램의제공기회도원천적으로차단한채, 낮은제작비로제작가능한상업적인프로그램들의집중적인중복편성이라는가장극단적인형태의폐해를낳는모순적인현상 을지적하고있다. 프로그램의기획과제작준비기간 제 4 장. KOBACO 체제의비효율성 89

90 표 4-1. MBC 2003 년 10 월 SA 시급프로그램 프로그램명요일시간대광고단가 ( 천원 ) 광고단가지수 * 시청률시청률지수 * 코미디하우스토 19 8, 일일연속극 < 백조의호수 > 주말연속극 < 회전목마 > MB C 뉴스데스크 월 20 10, 금 20 10, 수 20 10, 목 20 10, 일 20 11, 토 20 11, 화 21 11, 금 21 11, 월 21 11, 토 21 11, 목 21 11, 일 21 11, 수 21 11, MB C베스트극장 금 21 9, MB C 스포츠뉴스 토 21 9, 화 21 9, 월 21 9, 수 21 9, 목 21 9, 금 21 9, 일 21 9, 느낌표토 21 9, 미니시리즈 수 21 10, < 좋은사람 > 목 21 10, 시사매거진2580 일 21 9, 타임머신일 22 6, 특별기획드라마 < 대장금 > 화 21 12, 월 21 12, 평균 주 : * 지수 = 평균기준자료 : 이혜갑 (2004) 을수정 90 KOBACO 체제비판및미디어렙경쟁도입

91 이짧아져각본의완성도가낮아지고, 짧은제작기간으로인해새로운탤런트를교육시키는여건이마련되지않으며, 상품적인가치가있는소수탤런트의출연료가급증하게되며프로그램제작에필요한인력의투입이충분치않고임시고용된전문성과경험이부족한이들이투입됨으로써방송수준이떨어진다는것이다. (2) 판매방식의비효율성 끼워팔기 KOBACO에의해균형가격보다높은값이매겨진비인기시간대의광고는끼워팔기를통해판매된다 ( 끼워팔기내용은 < 표 4-2> 참조 ). KOBACO (2008) 에따르면지역민방의경우광고비의 35.6% 가끼워팔기를통한수입이고, 종교방송의경우자력으로판매가능한판매율은현재판매수준의 10 20% 정도에불과한것으로추정되고있다. 표 4-2. 끼워팔기에의한방송광고참여비율 구분 중복응답 1순위 2순위 3순위 지상파 TV + 지역방송 지상파 TV + 지상파 TV 지상파 TV + 라디오 ( 종교방송제외 ) 지상파 TV + 종교방송라디오 지상파 TV + 협찬광고 지상파 TV + 케이블방송 지상파 TV + 철도광고 자료 : 한국광고주협회 (2004) 제 4 장. KOBACO 체제의비효율성 91