투개표선진화추진방안을위한 정책연구 연구수행기관 : 서울대학교한국정치연구소 연구인원 : 강원택 ( 서울대학교정치외교학부, 책임연구원 ) 이상신 ( 숭실대학교정치외교학과 ) 최희식 ( 국민대학교국제학부 ) 오창룡 ( 서울대학교한국정치연구소 ) 연구기간 : ~

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1 투개표선진화추진방안을위한 정책연구 서울대학교한국정치연구소 2013 년중앙선거관리위원회연구용역보고서

2 투개표선진화추진방안을위한 정책연구 연구수행기관 : 서울대학교한국정치연구소 연구인원 : 강원택 ( 서울대학교정치외교학부, 책임연구원 ) 이상신 ( 숭실대학교정치외교학과 ) 최희식 ( 국민대학교국제학부 ) 오창룡 ( 서울대학교한국정치연구소 ) 연구기간 : ~ 년중앙선거관리위원회연구용역보고서

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4 차례 전체요약 ix I 장총론 요약 3 I. 연구의배경및의의 6 II. 투개표선진화로드맵의필요성 7 1. 유권자의투표편의향상 8 2. 통합선거인명부도입과투개표선진화 9 3. 점증되는투개표수요의대비 다문화주의와투개표선진화 12 III. 투개표선진화와사전투표제 투표의비용와제도 14 1) 투표와투표율 14 2) 투표비용과투표방식 통합선거인명부와사전투표제 18 1) 유비쿼터스투표로서의사전투표 18 2) 성공적인도입 20 3) 유권자들의긍정적평가 유권자등록과사전투표제 25 1) 한국의주민등록제 25 2) 외국의개인식별번호제도 27 3) 유권자등록과사전투표 29 - i -

5 4. 터치스크린투표와사전투표제연동의필요성 31 1) 보안과신뢰의문제 31 2) 불필요한중복투자의방지 34 3) 유권자들의투표비용절감 35 IV. 결론 : 터치스크린투표시스템도입의필요성 36 II 장해외사례 요약 41 I. 미국 : 옵티털스캔과터치스크린의안착 들어가며 년대선과플로리다재개표사건 연방선거지원법 (HAVA) 과변화 49 1) 새로운기술적가이드라인의제시 49 2) 투표환경의변화 50 3) 투표편의성의강화 장점과단점들 57 1) 디볼드 (Diebold) 사의문제 57 2) 투표사고사례 58 3) 잔여투표율의개선 미국의투개표선진화평가 61 II. 브라질 : 민주화와전자투표 브라질의정치와민주화 브라질선거과정의특징 종이투표에서터치스크린으로 65 - ii -

6 1) 종이투표시스템의문제점 65 2) 전자투표기의도입 브라질투개표선진화평가 68 III. 인도 : 저개발의민주주의와전자투표 인도의정치와민주주의 인도의전자투표 인도투개표선진화평가 71 IV. 네덜란드 : 전자투표제의선진적도입과폐지 터치스크린투표기의도입 터치스크린투표의폐지 네덜란드투개표선진화평가 75 V. 벨기에 : 터치스크린투표기의도입과정체 터치스크린투표기의도입 다양한투표기의도입실험 76 1) 광학판독기개표 77 2) 티켓발급 (ticketing) 터치스크린투표 77 3) Smartmatic 모델의개발 ( 티켓발급방식의개선 ) 터치스크린투표기를둘러싼최근논의 벨기에투개표선진화평가 80 VI. 프랑스 : 터치스크린투표기사용지속사례 전자투표와터치스크린투표기의도입 81 1) 프랑스의전자투표범주 : 인터넷투표및터치스크린투표 81 2) 투표기도입을둘러싼논쟁 81 3) 터치스크린투표기의법제화 87 4) 터치스크린투표기도입관련책임과권한 터치스크린투표기사용현황 90 - iii -

7 1) 터치스크린투표기의확대 ( 년) 90 2) 터치스크린투표기의작동 터치스크린투표기의한계와지속사용요인 95 1) 전자투표를둘러싼갈등 프랑스투개표선진화평가 102 VII. 에스토니아 : 인터넷투표의모범사례 인터넷투표도입 103 1) 에스토니아선거제도의특징 103 2) 인터넷투표추진역사 인터넷투표현황 104 1) 인터넷투표방식과절차 104 2) 인터넷투표확대현황 에스토니아유권자의인터넷투표참여분석 110 1) 사회-인구학적변인 110 2) 기술-환경적변인 에스토니아투개표선진화평가 113 VIII. 일본 투개표선진화도입과정 115 1) 자서식투표제의문제점 115 2) 기호식투표제도의도입시도와실패 116 3) 터치스크린투표제도의도입과정 일본의투개표선진화도입구상 117 1) 1단계 117 2) 2단계 119 3) 3단계 일본의현행터치스크린투표제도 120 1) 특례의대상이되는선거 120 2) 구비해야할조건 iv -

8 3) 투개표수순 121 4) 국가의보조 122 5) 국정선거에의도입논의 터치스크린투표의실시와문제점 124 1) 가니시의사례 126 2) 에비나시의사례 126 3) 시이로시의사례 일본정부의대응 128 1) < 전자투표도입의절차 > 발표 128 2) 지자체의노력 132 3) 전자투표시스템인증실시 일본의투개표선진화평가 133 IX. 필리핀 투개표선진화도입과정 134 1) 기존선거과정 134 2) 선거근대화작전 135 3) 무슬림민다나오의시범적선거자동화 136 4) 2002년근대화계획 137 5) 공화국법 8436호제정 필리핀의선거자동화절차 138 1) 선거인등록 138 2) 투표방식 138 3) 개표와집계 선거자동화의실시와문제점 141 1) 시범지역과전국시행의이분화 141 2) 모의인터넷투표 142 3) 2010년동시선거의선거자동화 142 4) 2013년동시선거의선거자동화 필리핀의투개표선진화평가 v -

9 III 장여론조사 요약 147 I. 조사개요 149 II. 투개표선진화에대한인식 터치스크린도입의찬반 터치스크린투표기와종이투표의비교 터치스크린투표기의인지여부 터치스크린투표기의평가 158 III. 사전투표제에대한인식 사전투표제의인지여부 사전투표제에대한평가 167 IV. 민주주의와선거공정성에대한인식 민주주의만족도 정부신뢰와민주주의 중앙선관위에대한인식 179 V. 결론 vi -

10 IV 장정책제안 요약 187 I. 투개표선진화로드맵 년로드맵 년로드맵의문제점 새로운로드맵제안 192 II. 新로드맵단계별정책제언 예비단계 195 1) 위탁선거에서의터치스크린투표도입 195 2) 홍보활동 단계와 2단계 196 1) 시행에있어두가지방식 196 2) 터치스크린투표실시매뉴얼및시스템인증기준제정 198 3) 1단계에서 2단계로의자연스런진입 198 4) 대응체제 단계 200 V 장부록 I. 참고문헌 205 II. 투개표선진화여론조사설문지 vii -

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12 Executive Summary 전체요약 I. 총론 II. 해외사례 III. 여론조사 IV. 정책제안

13 I. 총론 연구의배경및의의 중앙선관위는지난 2005년 전자투표로드맵 " 을마련했으나아직투표현장에서실현되지못하고있음. 그이유는여러정당간정치적합의를도출하는것이쉽지않았으며, 또새로운기술도입에대한적극적인홍보에도불구하고국민들사이의공감대가제대로형성되지못했기때문임. 2005년이후한국정보통신환경의대폭적인발전, 그리고통합선거인명부의본격적인도입등에따른선거제도의변화가있었음. 이는전자투표로드맵에대한새로운반성과검토를요구하는동력이되고있음. 투개표선진화로드맵의필요성 중앙선관위에서 2006년에통합선거인명부를기반으로개발한터치스크린투표시스템은선거인의투표소접근편의성을확보함으로써어느투표소에서나편리하게투표를할수있도록하여투표율상승에기여할것임. 결과적으로투개표선진화는유권자의투표편의를향상시켜투표율을제고하고, 좀더효율적이고정확한선거관리를가능하게해줄것임. 또한투표율저하가한국만의문제가아니라는점에서, 한국에서투개표선진화의성공은전세계민주주의국가들에게민주주의의위기를타개할수있는하나의이정표로작동할수도있을것임. 민주주의가공고화되는과정에있는한국에서는투표가점점빈번해지고있음. 한편, 2012년총선과대선에서처음으로도입되어막대한예산이투입된재외국민투표가여러가지현실적한계로인해매우낮은투표율에그쳤다는점도투개표선진화의필요성을강조하게되는부분임. 한글로만인쇄된현재의종이투표용지는급속하게이러한다문화적요구를반영하지못하고있음. 앞으로한국에도한국어에익숙하지못한유권자가점점늘어날것으로예상됨. 종이투표보다는간단한프로그래밍을통해비한국어사용자들의참정권을보호할수있는터치스크린방식이훨씬경제적이고정치적으로도정당한방법임. 터치스크린방식의전자투표기에대한비판에대한반론 기계의오작동이나오류가능성측면에서터치스크린투표기가현행종이투표방식보다불리하다고말할근거는매우빈약함. 오히려터치스크린을사용할때 - x -

14 전체투개표과정에서기계에의존하는부분이획기적으로감소함. 터치스크린투표기를사용할때는투개표의전과정을중앙선관위에서일괄적으로감시 감독할수있어업무진행의효율성과생산성을높일수있는반면, 업무의상당부분을우체국에의존해야하는종이투표의경우두부서간의용이한협조가되지않을경우예기치못한문제점이발생할수있음. 악의적인조작및개입의가능성은종이투표를사용할경우에도충분히존재함. 현재종이투표방식에서는개표까지의과정에매우많은단계가존재하는데이는각각의단계에대한개입의여지가크다는뜻이기도함. 중앙선관위에서개발한터치스크린투표기는네트워크에연결되어있지않으며, 따라서외부에서네트워크를타고투표기에침입하여투표결과를조작할수있는가능성은없음. 무엇보다현재사전투표에서도터치스크린투표시스템과똑같이네트워크에연결된단말기로선거인명부를실시간으로조회하고있는데, 터치스크린투표기만보안의위험이있다고말하는것은비논리적임. - xi -

15 II. 해외사례 미국 2000년대선사건의여파로미국의회는 2002년연방선거지원법 (Help America Vote Act, 이후 HAVA) 을통과. (1) 2000년대선에서문제점이드러난레버머신과펀치카드투표기를새로운투표기기로전환할수있도록주정부에 39억달러의예산을배정 (2) 미국선거지원위원회 (U.S. Election Assistance Commission, EAC) 을설립하여연방선거를지원 (3) 선거관리의최소기준을설정 현재미국에서펀치카드와레버머신은사실상사라진상태. 또한전통적인종이투표를사용하는카운티도전체의 1.9% 에불과함. 2010년현재옵티컬스캔과터치스크린을사용하는미국의카운티는전체의 92% 에달함 2006년에는 39% 의카운티가터치스크린투표기를사용했지만 2010년현재그비율은 33.5% 로약간감소. 하지만터치스크린투표기는이제옵티컬스캔에이어약미국카운티약 3분의 1에서사용하는중요한투표방식으로자리를잡았음. HAVA 이후잔여투표율이개선되고있음. 미국전체로보면잔여투표율은 2000 년의 1.8% 에서 2004년에는 1.1%, 그리고 2000년에는 1.1% 로집계되었음. 브라질 브라질은현재전국적으로 DRE 방식전자투표기를사용하고있으며, 전자투표를성공적으로안착시킨사례라고평가 1995년브라질의최고선거재판소 (Supreme Electoral Court) 는월드뱅크의지원을받아선거부정을없애고국민들의선거참여를증진시키기위한태스크포스를발족. 태스크포스는전자투표도입제안. 브라질이 DRE식전자투표기를도입하기전사용했던종이투표용지에는유권자들이직접후보자의이름이나정당명칭을적어넣도록되어있었음. 1990년에서 2000년사이브라질선거에서의무효표평균은 33% 에달함. (Hidalgo 2012). 이는같은기간브라질을제외한다른라틴아메리카국가의무효표평균 8.5% 의 4배가까운수치. - xii -

16 상상을초월할정도로높은무효표비율뿐만아니라, 브라질의투표부정도바로이종이투표제의문제점때문에발생. 전자투표기도입이후 1990년대에평균 33% 에이르던무효표가 2002년선거에서는 7.6% 로줄어드는효과. 인도 1970년대까지의인도선거는투표함절취나바꿔치기, 그리고폭력배들의투표소습격과유권자들의투표소접근봉쇄등의일이자주발생 특히높은문맹률때문에대량의무효표가발생. 1982년 DRE 식전자투표기도입. 2004년전국확대 인도의방대한인구때문에투표용지를인쇄하는비용도상당했는데전자투표기기의도입으로큰비용절감효과를보고있음. 이전에는 30시간에서 40시간까지걸리던개표작업이불과두세시간안에끝나는것도장점 전자투표기기의도입으로무효표가상당히줄었다는점은브라질의경우와마찬가지. 유럽 유럽의터치스크린투표도입및폐지과정유형화 사례 특징 영국, 아일랜드, 독일 터치스크린투표준비단계에서도입유보 네덜란드 터치스크린투표전국적실시후폐지 프랑스, 벨기에 터치스크린투표의답보상태 에스토니아 터치스크린투표기도입시도없음. 인터넷투표의확대실시 모든국가에는전자투표방식에대한 회의론 이등장했음. 네덜란드의경우투 - xiii -

17 표기해킹가능성의문제에직면하여터치스크린투표를중단조치함. 1998년터치스크린투표기를도입했던네덜란드는 2008년추가적인대안을마련하지못하고종이투표방식, 수작업개표방식으로회귀함. 반면벨기에와프랑스의경우, 많은반대여론에도불구하고터치스크린투표의규모가유지되고있음. 벨기에는 1991년터치스크린투표를시범운행했으며, 2012년현재전체유권자의 44%, 약 320만명에해당하는인구가터치스크린투표기를사용. 벨기에에서터치스크린투표기사용이지속될수있었던주요한요인은국가차원에서적합한투표기를계속해서개발했던것임. 2004년티켓을발급하는투표방식에한계가있음이드러났음에도, 2012년신형모델이다시제작됨. 프랑스에서터치스크린투표기를사용한인구는 2007년대선당시약 140만명이었으며, 전체유권자의 5% 에달하는적지않은규모였음. 2009년이후약 120만명정도의인구가터치스크린투표기사용. 프랑스의헌법재판소 (Conseil constitutionnel) 과최고행정법원 (Conseil d'etat) 은 NEDAP 사의투표기사용에특별한문제가없다는판결을내림. 두기관모두논쟁과소송에대해중립적인입장을취함으로써, 사실상터치스크린투표기사용을합법적인것으로용인함. 에스토니아는사전투표 (early voting) 를허가하고있으며, 2001년이후 종이없는 (paperless) 정부를지향하는맥락에서인터넷투표를도입했음. 에스토니아에서인터넷으로투표한경우선거기간동안무제한으로자신의선택을수정할수있음. 인터넷투표를이미했음에도선거일에투표장에서재차투표를하는것도가능함. 이경우인터넷투표를취소하고종이투표결과를집계함. 에스토니아의인터넷투표는기본적으로 ID 카드를통한신원확인절차를거쳐야함. 휴대폰을이용한모바일 -ID 방식도현재실험되고있음. 에스토니아의인터넷투표를주요하게뒷받침하는조건은적은인구규모임. 에스토니아의전체유권자는 100만명안팎임. 일본 자서식투표제를시행하고있는일본은의문표및무효표가많아투개표과정이복잡하였음. 이에일본은기호식투표제를도입하려했으나실패하였음. 이러한배경하에투개표선진화를위해일본은 2002년터치스크린투표제도를각지자체의조례에의해자율적으로도입하게하였음. 종이확인증발급, 무선망의비사용, 지정된투표소에서의터치스크린투표가핵심내용임. - xiv -

18 이러한터치스크린제도도입으로개표시간이대폭단축되는등장점이나타났으나, 투표기의고장과이로인한투표중지등여러문제를일으켰음. 그러나위문제는주로 < 클라이언트-서버 > 터치스크린투표기에나타났으며, 투표소내투표기를서버로연결하지않고독립적으로작동하는 < 스탠드얼론 > 투표기는큰문제를일으키지않았음. 2005년 < 클라이언트-서버 > 터치스크린을도입했던지자체에서투표기고장으로선거소송이발생하여결국선거무효판정이내려짐. 이를계기로터치스크린투표제도를폐지하는지자체가늘어가고있음. 이러한문제점을해결하기위해일본총무성은시행지자체가지켜야할터치스크린투표에관한행정적기술적매뉴얼인 < 전자투표도입의절차 >, 민간기관에의한투표기인증을위한 < 투표기인증제도개선안 > 을발표하였음. 이러한인증제도에의해합력한회사의제품은 2006년이후실제선거에서어떠한장애를보이고있지않음. 또한 2006년이후선거행정상의문제도없어졌음. 필리핀 필리핀은자서식투표제도의비효율성과권위주의정부하의심각한선거부정으로인해선거불신이강했으며, 이러한문제를해결하기위해민주화이후투개표선진화를추구하였음. 필리핀의투개표선진화는신체인식 ( 지문 ) 을이용한선거인명부의전산화를통해이중등록과이중투표를방지하고, 투표에있어서는광학스캔투표기를도입하고 ( 무슬림민다나오시범지역은일부지역에터치스크린투표기사용 ), 개표와집계에있어무선망을사용하는선거자동화 (election automation) 를통해투개표의효율성과공정성을확립하려는내용임. 필리핀의선거자동화는무슬림민다나오자치지역 (ARMM) 선거에서의시험적시행, 2010년및 2013년동시선거에서의전국적시행, 두유형으로실시되어왔음. 무슬림민다나오자치지역선거는선거자동화의전국시행에앞서여러문제를검증하는일종의테스트선거에가까움. 이에의해확인된선거자동화의문제점을개선하고그성과를확인한후, 동시선거에서선거자동화를전국적으로시행하고있음. 두차례실시된동시선거의선거자동화는선거결과의신뢰성을둘러싸고주로문제점을드러냈음. 이에따라, 시민단체를비롯한전문가들은외국산소프트웨어의작동을허가할것, 1년혹은 6개월전에소스코드의제 3자에의한검점, non-worm(write once, read many) CF 메모리카드의사용등투표기의신뢰성부분을강화할것을요구하고있으나, 필리핀선거관리위원회는위문제에적극적으로대응하지못해선거자동화에대한불신을키우고있음. - xv -

19 III. 여론조사 한국국민들의투개표선진화및사전투표제에대한인식과평가를알아보기위해 2013년 7월 10일에서 18일까지 9일간여론조사를실시. 대통령이나국회의원선거, 지방선거등에서현재사용되고있는종이투표방식대신터치스크린투표기를사용하는방안에찬성하십니까? 란내용으로질문했을때, 응답자들의 86.1% 가찬성하여매우높은찬성률을보임. 투표장에서기존의종이투표용지와터치스크린투표기중하나를선택해투표하는것이가능하다면, 귀하께서는어떤방식을선택하시겠습니까? 는설문에 81.8% 가터치스크린투표기선택. 소수이긴하나, 종이투표선호자의 81.5% 가터치스크린의보안및신뢰성의문제때문에종이투표를선택한다고답함. 따라서터치스크린투표기관련대국민홍보사업에서는투표기조작의용이성도강조할필요가있지만, 터치스크린투표기가외부의영향에서안전하고투표결과를종이투표지로남기고있어추후검증도가능하다는점을가장중요한홍보의포인트로삼아야함. 터치스크린투표기에대한국민들의인지도는아직매우낮은편. 22.7% 만이인지. 터치스크린의조작용이성에대한홍보는고연령층과저학력층에, 그리고그기술적안정성과절차적효율성같은장점에대한홍보는고학력층과저연령층에집중하는전략이필요. 기존의종이투표방식에대해약 3분의 1에해당하는유권자들은투표비용이상당히높다고느끼고있음. 전체응답자중사전투표제에대해알고있다고답한사람은 41.1% 에불과했고, 나머지 58.9% 는알지못한다고답함. 특히전혀모른다는강한부정을한응답자가 16.9% 에달한것은사전투표제에대한홍보가미흡한점이있었다는것을시사. 사전투표에의해가장혜택을받을사람들은평소에높은투표비용으로인해선거참여가쉽지않은정치적소외계층임. 그런데정작이들은사전투표에대해가장잘모르고있는상황이라는것이이번조사에서밝혀짐. 따라서사전투표에대한홍보를더욱강화하고국민들의인지도를높이기위해서바로이정치소외계층에대한접근이절실함. 사전투표제에대한평가는터치스크린투표기에대한인지여부및찬반태도와 - xvi -

20 상당히연관되어있음 : 즉, 터치스크린투표기도입에좀더적극적으로찬성하는사람들일수록사전투표제에대해서도긍정적인평가를내릴가능성이더높음. 이두제도가결합될때유권자들의투표비용이줄고선거과정에대한만족도가크게상승할것이라는예측은이결과를통해정당화됨. 한국인들이정부와정치과정에대해갖고있는높은불만과불신을건강한정치참여의추력을바꿀수있느냐의관건은선관위의공정성에대한인식을높이는데있음. 이런의미에서, 투개표선진화를통해선관위에대한신뢰와인식을좀더긍정적인방향으로바꿔놓는것은단순하게투표방식을바꾸는문제가아니라한국정치의근본적인전환을가지고올수도있는중요한의의를갖는다고할것임 - xvii -

21 IV. 정책제안 투개표선진화로드맵 본연구진은 2005년중앙선거관리위원회가발표한투개표선진화로드맵에기반을두면서도, 전국선거인명부도입이라는새로운현상을반영하여다음과같은새로운로드맵을제안함. 예비단계 1 단계 2 단계 3 단계 터치스크린투표에대한국민적신뢰와합의형성과정 적용선거 : 위탁선거 민간선거지원, 모의투표소운영, 인터넷모의투표활용등 <A안 > 지역적도입 유권자가속한선거구의어느투표소에서나투표가능한시범투표시행 터치스크린투표도입지역이외의지역은종이투표. 도입지역유권자중부재자투표는종이투표. 전국어느곳에서나유권자가자유롭게투표소를선택하여투표가능 ( 임시투표소, 이동투표소운영 ) 적용선거 : 지방선거, 국회의원총선거, 대통령선거 거소투표 해외부재자투표는인터넷투표 재택에서가능한전자투표의전국적실현 인터넷투표, 터치스크린방식의전자투표를병행 <B 안 > 투표단 계별도입 사전투표단계 에서터치스크 린투표도입. 향후공식투표 일에도입. 또는보궐선거 에서터치스크 린투표도입. 향후임기만료 후선거에도입 - xviii -

22 물론터치스크린투표의도입여부에대한결정은순수하게입법권에해당함. 그런의미에서로드맵의필요성을의문시하는목소리가존재할수있음. 하지만미리적확한로드맵을마련하여환경변화에따라사업을추진하는것이좋음. 예비단계는터치스크린투표에대한국민적신뢰와합의형성과정으로유권자가속한투표소에서만위탁선거에서시범적으로실시하는단계임. 동시에민간선거지원, 모의투표소운영, 인터넷모의투표의활용등을통해노약자등정보기술취약자를포함한국민들에게터치스크린투표경험을제공하고, 기술적문제점을확인하고개선하는기회를제공함. 1단계의성공여부가투개표선진화의미래를좌우함. 터치스크린투표도입을시범적으로도입하는 < 선도지역 ( 제주특별자치도를상정함 )> 을선정하거나, 터치스크린투표도입에적극적인지역과중앙선관위가 < 투개표선진화컨소시엄 > 을구성하여투개표선진화지역을단계적으로확산시켜가는전략이중요함. 혹은지역적으로분리하여투개표선진화를실시하는것이아니라, 투표단계별로분리하는방식도고려해볼수있음. 즉, 사전투표단계에서는터치스크린투표기를사용하고, 공식투표일에는종이투표를사용하는식으로두방식을병행하는것도생각할수있음. 이러한 1단계의성공으로국민적신뢰와합의가형성되면, 동일선거에있어전국모든투표소에서의터치스크린투표가가능한 2단계를실시할수있을것임. 2단계가성공하면, 최종단계로써투표소이외에재택에서도투표가가능한인터넷투표단계인제 3단계를실시함. - xix -

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24 I 장 총론 요약 I. 연구의배경및의의 II. 투개표선진화로드맵의필요성 III. 투개표선진화와사전투표제 IV. 결론 : 터치스크린투표기도입의필요성

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26 요약 연구의배경및의의 중앙선관위는지난 2005년 전자투표로드맵 " 을마련했으나아직투표현장에서실현되지못하고있음. 그이유는여러정당간정치적합의를도출하는것이쉽지않았으며, 또새로운기술도입에대한홍보가부족하여국민들사이의공감대가제대로형성되지못했기때문임. 2005년이후한국정보통신환경의대폭적인발전, 그리고통합선거인명부의본격적인도입등에따른선거제도의변화가있었음. 이는전자투표로드맵에대한새로운반성과검토를요구하는동력이되고있음. 최신해외사례에대한분석과전자투표기술및 2013년최초실시된사전투표에대한유권자인식조사를바탕으로, 이연구에서는중앙선관위가지금까지정력적으로추진해온터치스크린투표기도입의당위성을재검토하고자함. 이연구는지금까지의전자투표로드맵정책의장점과한계를분석하고, 스마트폰의대중적인보급및태블릿 PC 등모바일기기가급속히이전의컴퓨터환경을대치해나가는등의변화를반영하는새로운로드맵계획을검토하는것을목적으로함. 또한이전에사용된 전자투표 라는용어를 투개표선진화 로대체하고, 좀더실현가능한로드맵및정책방향을제시함으로써투개표선진화에도움이되고자함. 투개표선진화로드맵의필요성 중앙선관위에서 2006년에통합선거인명부를기반으로개발한터치스크린투표시스템은선거인의투표소접근편의성을확보함으로써어느투표소에서나편리하게투표를할수있도록하여투표율상승에기여할것임. 결과적으로투개표선진화는유권자의투표편의를향상시켜투표율을제고하고, 좀더효율적이고정확한선거관리를가능하게해줄것임. 또한투표율저하가한국만의문제가아니라는점에서, 한국에서투개표선진화의성공은전세계민주주의국가들에게민주주의의위기를타개할수있는하나의이정표로작동할수도있을것임. 한국에서본격적인투개표선진화방안이실시되었을때, 설사기대만큼투표율증가가높지않다고해도정부가국민의투표참여를좀더편리하고경제적으로만들도록노력해야할의무가경감되는것은아님

27 한국의경우주민등록제를통해확보된국민들의거주지역정보를통합선거인명부로 DB를구축하고, 통합선거인명부서버에네트워크로연결된투표용지발급기를이용하여선거인별투표용지를투표소에서즉석발급할수있음에따라사전투표가가능해졌음. 이는사실다른어느나라에서도일찍이시도된바없는매우획기적인제도임. 사전투표제가앞으로전국단위선거에서안정적으로검증되고성공적으로한국의선거제도와결부된다면이는앞으로전세계에자랑할만한한국적민주주의기제로발전할가능성이있음. 민주주의가공고화되는과정에있는한국에서는투표가점점빈번해지고있음. 한편, 2012년총선과대선에서처음으로도입되어막대한예산이투입된재외국민투표가여러가지현실적한계로인해매우낮은투표율에그쳤다는점도투개표선진화의필요성을강조하게되는부분임. 한글로만인쇄된현재의종이투표용지는급속하게이러한다문화적요구를반영하지못하고있음. 앞으로한국에도한국어에익숙하지못한유권자가점점늘어날것으로예상됨. 이들이사용하는언어는중국어, 베트남어, 몽골어, 영어등으로다양한데, 이들의투표권보호를위해서도언어별투표용지를따로디자인하고인쇄해야하는종이투표보다는간단한프로그래밍을통해비한국어사용자들의참정권을보호할수있는터치스크린방식이훨씬경제적이고정치적으로도정당한방법임. 터치스크린방식의전자투표기에대한비판에대한반론 기계의오작동이나오류가능성측면에서터치스크린투표기가현행종이투표방식보다불리하다고말할근거는매우빈약함. 오히려터치스크린을사용할때전체투개표과정에서기계에의존하는부분이획기적으로감소함. 터치스크린투표기를사용할때는투개표의전과정을중앙선관위에서일괄적으로감시 감독할수있어업무진행의효율성과생산성을높일수있는반면, 업무의상당부분을우체국에의존해야하는종이투표의경우두부서간의용이한협조가되지않을경우예기치못한문제점이발생할수있음. 악의적인조작및개입의가능성은종이투표를사용할경우에도충분히존재함. 현재종이투표방식에서는개표까지의과정에매우많은단계가존재하는데이는각각의단계에대한개입의여지가크다는뜻이기도함. 중앙선관위에서개발한터치스크린투표기는네트워크에연결되어있지않으며, 따라서외부에서네트워크를타고투표기에침입하여투표결과를조작할수있 - 4 -

28 는가능성은없음. 무엇보다현재사전투표에서도터치스크린투표시스템과똑같이네트워크에연결된단말기로선거인명부를실시간으로조회하고있는데, 터치스크린투표기만보안의위험이있다고말하는것은비논리적임

29 I. 연구의배경및의의 중앙선관위는지난 2005년 전자투표로드맵 을작성한바있다. 이계획에따르면, 2012년까지는모든공직선거에터치스크린투표를도입하고, 전국통합선거인명부를구축하여시험및운용하는작업을완료하는것을목표로하고있었다. 그러나로드맵종료시점인 2012년에이르기까지이야심찬계획은그일부분만이일정정도의결실을보았을뿐, 아직투표현장에서실현되는단계에까지는이르지못하고있다. 이로드맵이제대로실현되지못한이유는우선여러정당간정치적합의를도출하는것이쉽지않았으며, 기술도입에대한홍보에도불구하고국민들사이의공감대가제대로형성되지못한탓이크다. 그러나지난 2005년로드맵이작성된이후스마트폰의대대적인보급으로대표될수있는한국의통신및정보현실의대폭적변화및기술적발전, 그리고통합선거인명부의본격적인도입등에따른선거제도의변환등은이전자투표로드맵에대한새로운반성과검토를요구하는동력이되고있다. 최신해외사례에대한분석과전자투표기술및 2013년최초실시된사전투표에대한유권자인식조사를바탕으로, 이연구에서는중앙선관위가지금까지정력적으로추진해온터치스크린투표기도입의당위성을재검토하고자한다. 이미이전의연구에서터치스크린투표기도입의필요성에대해서는여러번검토된바가있다. 그러나세계최초로시간과장소에구애받지않고자유롭게투표하는것이가능해진한국의사전투표제도입으로인해논의의방향이상당히수정되어야한다. 결론을먼저이야기하자면, 사전투표제의장점을극대화시키는한편, 앞으로예상되는행정적 기술적어려움과유권자들의혼란을막기위해서는터치스크린투표기의도입이필수적이라도판단된다. 이연구는이러한인식을바탕으로지금까지의전자투표로드맵정책의장점과한계를분석하고, 스마트폰의대중적인보급및태블릿 PC 등모바일기기가급속히이전의컴퓨터환경을대치해나가는등의변화를반영하는새로운로드맵계획을검토하는것을목적으로한다. 또이러한문제의식하에서이전에사용된 전자투표 라는용어를 투개표선진화 로대체하고, 좀더실현가능한로드맵및정책방향을제시하여투개표선진화에도움이되고자한다. 우선총론에서는사전투표및투개표선진화에대한이론적논의를할것이다. 이어지는 2장의해외사례에서는유럽, 미주, 아시아각국들의투개표선진화관련최신정보들을정리하였다. 3장에서는투개표선진화에대한유권자인식조사결과를분석하고, 4장에서는정책제안을수록하였다

30 II. 투개표선진화로드맵의필요성 한국은어느국가보다빠르고공격적으로 IT 인프라에과감한투자를감행함으로써, 21세기세계화시대에성공적인 IT 강국으로매김하는데성공하였다. 스마트폰으로대표되는각종 IT 기기는한국의효자수출품목으로한국경제의가장중요한핵심축이된지오래다. 경제적인측면뿐만아니라정치적인측면에서도한국정치와 IT 기술은떼어놓을수없는관계를맺어왔다, 선거뿐만아니라일상적인정치행태에서온라인과오프라인의구분이사실상무의미해지고있는 e-politics의첨단을구현하고있는국가이다. 민주화이후꾸준히하락해오던투표율이 2008년이후계속상승하고있는추세로반전한이유로인터넷을위한정치참여가활발해진것을꼽지않을수없다 ( 장우영 2012). 이렇게한국의정치환경에서 IT의영향력이강력해지고있다는점에서볼때, 민주주의의가장핵심적기제인선거과정에 IT 기술을응용하여투개표선진화를꾀해보자한시도였던 전자투표로드맵 은필연적인진화의결과라고할수있다. 이미기존에선관위에서몇차례추진했던투개표선진화에대한연구용역에서분석한바와같이 IT 기술을도입한투개표선진화에는다양한장점이존재하며, 중앙선거관리위원회가이방안을주도하여보다秀越한민주주의구축에중요한역할을할필요가있다. 그럼에도불구하고상이한정파적이익간경쟁등으로말미암아국민은투개표선진화에관한잘못된정보에노출되어있다. 이에더해터치스크린투표기개발등기술적으로투개표선진화는상당부분준비가되어있는상태임에도불구하고이를공직선거에본격적으로도입하는작업은계속지연되고있다. 따라서투개표선진화의도입을위해서는우선사회적합의기반을조성할수있는정책대안이체계적으로마련되어야만할것이다. 이를통해투표결과에대한신뢰성이떨어진다는등의잘못된정보를바로잡고나아가더욱적극적인홍보를하여야할필요가있다. 지금까지투개표선진화를실제로도입하는데가장큰걸림돌이되었던것중의하나는정치적이해관계를달리하는각정당들의이견이었다. 그러나지난 2013년 4 월재보궐선거에서공직선거최초로전국통합선거인명부가성공적으로도입된지금, 투개표선진화의다음단계인터치스크린투표기의도입에각정당이합의하지못할정파적이유는사실상사라졌다고보인다. 아래에서는투개표선진화의당위적필요성에대해간략히논의해보도록하겠다

31 1. 유권자의투표편의향상 국민에게주권이있는민주주의국가에서정부는국민들이가장편리하게, 그리고가장적은비용으로투표에참가할수있는환경을만들기위해노력해야할의무를가지고있다. 한국의경우종이투표방식이지금까지오래사용되어왔고지금도신뢰받는투표방식이지만, 국민들의참정권을좀더편하고쉽게보장할수있는방식이새로운기술도입을통해개발될수있다면정부가이를연구하고발전시키는것은당위적인책임라고할수있다. 궁극적으로정치에관심을갖고참여하는것은국민의의무이나, 국가또한국민들의편의를위해최선을다해야한다는점에서투개표선진화방안의윤리적의의를찾을수있다. 위에서언급한것과같이 2008년이후지방선거및재보궐선거에서상대적으로투표율이올라가는추세에있고, 특히 2012년총선과대선에서는상대적으로투표율이높았으나, 87년민주화이후투표율은전반적으로계속하향하는추세이다. 특히재보궐선거와지방선거의경우최근에투표율이개선되고있다고하지만아직까지도당선자들의정치적정당성에문제가제기될정도로투표율이낮은경우가많다. 이러한투표율저하의문제는비단한국에서만발생하는한국의문제가아니라 20세기후반이후거의대부분의선진민주주의국가가공통적으로겪고있는 민주주의결핍 (democratic deficit) 현상의일부분이라는점에서그심각성이있다. 많은국가에서투표율저하의문제를심각하고고민하고있으며, 여러가지대안을통해이문제의해결책을모색하고있다. 물론이문제의근본적해결책은실종된정치의복원과민주주의의심화라는것이학자들의일치된의견이지만, IT 기술을적극적으로도입한투개표선진화를통해시민들의투표에대한비용을낮추는것도상당히효과적인대안이될수있을것이다. 특히한국에서통합선거인명부와결합된터치스크린투표는좀더편리한투표를가능하게해투표율상승에기여할것으로기대된다. 결과적으로투개표선진화는유권자의투표편의를향상시켜투표율을제고하고, 좀더효율적이고정확한선거관리를가능하게해줄것이다. 또한투표율저하가한국만의문제가아니라는점에서, 한국에서투개표선진화의성공은전세계민주주의국가들에게민주주의의위기를타개할수있는하나의이정표로작동할수도있을것이다. 그러나여기서한가지짚고넘어가야할것은, 투개표선진화이후투표율상승이기대에못미친다고해도그것이투개표선진화가필요없다는논리로이어져서는안된다는것이다. 각선거에서의투표참여율은투표방식이단독적으로결정하는것이아니라, 선거에걸려있는의제의중요성, 후보들의동원능력, 국가의경제상황, 정 - 8 -

32 당들의경쟁등다양한변수들이영향을주기때문이다. 투개표선진화를통해좀더많은국민들이투표에참가한다면그것은물론긍정적인일이나, 만약투표율에변화가없다고해도정부가국민의투표참여를좀더편리하고경제적으로만들도록노력해야한다는점에는변함이없다. 물론브라질같은경우, DRE 방식전자투표기의도입에교육수준이낮은빈민층의정치참여를확대했고, 그결과로정부의복지증가에대한노력이증가하여빈민들의삶의질이향상되었다는연구가존재하기도한다 (Fujiwara 2010). 한국에서본격적인투개표선진화방안이실시되었을때, 설사기대만큼투표율증가가높지않다고해도정부가이를위해노력해야할의무가경감되는것은아니다. 2. 통합선거인명부도입과투개표선진화 공직선거로는최초로, 지난 2013년 4월재보궐선거에서첫사용된전국통합선거인명부는이전에그한계를많이지적받았던부재자투표의문제점들을크게개선하고, 사실상사전선거제도 (early voting) 를도입한효과를가져왔다. 또투표율이상당히높아지는데도큰기여를했다고평가된다. 이는선관위에서실시한여론조사를통해서객관적으로입증된사실이다. 4월재보궐선거를통해통합선거인명부사용의기술적안정성도입증되었고, 언론등의평가도매우좋아앞으로전자기술의투개표과정도입에긍정적인영향을끼칠것으로생각된다. 통합선거인명부를통해가능해진사전투표제도는사실다른어느나라에서도일찍이시도된바없는매우획기적인제도라할수있다. 유권자가원하는시간과장소에서자유롭게투표할수있는이제도는, 한국의독특한역사적배경및행정인프라, 그리고발달된 IT 기술을통해가능해진것이기때문이다. 사전투표제도의기술적핵심은유권자들의명부를디지털화하고, 이를전산망을통해실시간으로투표여부를확인할수있는능력이다. 대부분의선진민주주의국가에서이정도의 IT 기술은이미확보되어있지만, 한국에서사전투표제를가능하게한것은외국에서유사한예를찾기힘든주민등록제라는제도를통해유권자들의거주지정보가완벽하게확보되어있다는점이다. 사실주민등록제도는권위주의정부시절도입된제도로, 국민들에대한감시를용이하게하기위한목적이컸다. 프라이버시및인권침해의가능성때문에외국에서는그필요성을인정하면서도여러법률적 정치적이유로주민등록제의도입이힘들다. 예를들어미국의경우 9/11 테러 - 9 -

33 이후로한국의주민등록증과유사한국민증명서 (national id card) 제도의도입이상당히구체적으로논의되었으나, 인권침해의가능성때문에지지부진하다가최근에는거의논의자체가사라진상황이다. 그러나한국의경우지난 50여년동안주민등록이라는엄청난행정적인프라를구축하는데성공하였으며이미오래전에그디지털화작업도완료한상태다. 애초에그목적이무엇이었든주민등록제를통해확보된국민들의거주지역정보를통합선거인명부에이용함으로써사전투표가가능해졌으며, 이는따라서주민등록제도와유사하게국민들의거주지정보를상시적으로유지할수있는인프라가결여된외국에서는엄두도내지못할발달된민주주의의제도적구현을가능하게한것으로평가할수있다. 이런이유로사전투표제가앞으로전국단위선거에서안정적으로검증되고성공적으로한국의선거제도와결부된다면이는앞으로전세계에자랑할만한한국적민주주의기제로발전할가능성이있다. 지금까지외국으로부터민주주의를배우고수입해오기만하던한국이사전투표제를계기로최초로새로운민주주의의한기제를수출할수있는기회가될수도있을것이다. 그러나지난 4월의재보궐선거는소규모의시험적인성격이었던반면, 앞으로전국단위공직선거에서통합선거인명부가본격적으로사용된다면실무적으로많은어려움이예상된다. 현재통합선거인명부를사용하는사전투표의과정을보면, 우선각투표소에서유권자들에맞는투표용지를즉석에서프린터기로인쇄하고, 그유권자가표기를마친투표용지를지역구별로분류한후, 해당지역구에우송하는과정을거치고있다. 이렇게투표용지가우편을통해해당지역구에집결된후최종적으로개표는지역구별로이루어진다. 다행히지방선거이전두차례더재보궐선거를통해통합선거인명부의실제사용에대한경험을쌓을기회가있지만, 현재의종이투표용지와통합선거인명부를같이사용하는방식은근본적인문제점을가지고있다. 우선첫째로, 내년지방선거부터통합선거인명부의사용이전국단위선거로본격화되는바, 현재방식이그대로사용된다면각지역투표소마다사전선거가끝난후투표용지들을분류, 우송하는작업에막대한인력과비용이소모될것이거의확실하다. 재보궐선거에서는투표일이휴일이아니기때문에미리사전투표를하는것의이익이상대적으로적은데비해, 투표일이휴일로지정되는전국단위선거에서는많은유권자들이사전에투표를하고공식투표일은휴일로즐기려는선택을할가능성이높다. 이런이유로많은유권자들이사전투표로몰릴경우, 재보궐선거에서는별문제가없었더라도사전투표용지의우송및분류과정에서많은오류및문제점이발생할가능성도배제할수없다

34 둘째, 투표용지를우송하는기간이필요하다는제약때문에, 정작선거당일에는통합선거인명부를사용하는것이불가능하다는것이매우큰문제가될수있다. 공식투표당일에도지정된투표소가아닌다른투표소에서자유롭게투표할수있을것이라고오해를하는유권자들이발생할가능성이상당히높다. 따라서국내적으로두루좋은평가를받고있으면서한국적민주주의의대표브랜드로성장할가능성도있는통합선거인명부의효과를제대로발휘하기위해서는터치스크린투표기의도입이함께이루어지는것이절실하다. 따라서, 2006년시스템개발 보급이후전국단위및시도단위당내경선등각종위탁선거에활용한바있는통합명부기반터치스크린투표시스템을실제 2014년의지방선거이전에주민소환투표등의선거를일종의테스팅베드로삼아공직선거에서시험할필요가있다. 그과정을통해투개표선진화의장점을국민에게홍보하면서또그기술적약점을보완하여내년의지방선거에철저히대비하는것이필요할것이다. 3. 점증되는투개표수요의대비 민주주의가공고화되는단계로진입하는한국에서는각종공직선거및주민투표제등의수요가급증하는추세이며, 이에따라유권자및선관위의부담이커지고있다. 앞으로이런수요는계속확대될것이며, 이에대비하기위한방안이요청되고있는시점이다. 현재한국에서는재보궐선거등으로매년최소 2회이상의공직선거가치러지고있다. 이렇게선거가거의일상적으로치러짐에따라투개표과정의효율적인관리및공정성제고가더욱중요한문제가되고있다. 동시지방선거에서한국의유권자들은광역단체장선거, 광역의회지역구의원선거, 광역의회비례대표의원선거, 기초자치단체장선거, 기초의회지역구의원선거, 기초의회비례대표의원선거, 교육감선거등일곱장의개별투표용지에기표해야한다. 당선자결정방식도단순다수제와비례대표제가혼합되어있어투표및개표작업모두가현재의종이투표방식으로는거의한계에다다르고있다고평가된다. 즉, 투표자입장에서도, 투표관리자입장에서도민주주의의공고화와더불어계속복잡해지고있는현재의투개표과정은큰쇄신이필요한시점에와있다. 한편, 2012년총선과대선에서처음으로도입되어막대한예산이투입된재외국민투표가여러가지현실적한계로인해매우낮은투표율에그쳤다는점도투개표선진화의필요성을강조하게되는부분이다. 우편투표등이허용되는외국의경우와

35 달리, 영사관에직접나와투표해야만하는현용방식을고집할경우계속막대한예산이투입되면서도헌법재판소의판결취지와는달리재외국민들의투표권은제대로보장되지않는상황이계속될것이다. 국내의 2012년총선과대선투표율은상당히높았는데, 앞으로의선거에서 2012년만큼유권자들의관심과참여가높지않을경우재외국민투표율은오히려지금보다도더낮아질가능성이있다. 재외국민투표율의저조함은투표에막대한비용과시간을투자해야하는절차적고비용에큰원인이있다고판단되기때문에, 이의해결에는투개표선진화의도입및우편투표의허용등이거의유일한방안이라고할것이다. 한편, 지역차원에서주민투표및주민소환투표가점점빈번하게사용되고있으며, 아직은소수의목소리에그치고있지만정당명부에기초한비례대표제의확대혹은단기이양식투표제의도입등새로운투표제도에대한요구도점차커지고있다는점도지적해야할필요가있다. 투표와개표에있어비교적단순한단순다수제와달리, 비례대표제혹은기타투표제도가도입되면투개표작업에있어막대한업무량증가와혼란, 그리고고비용이예상된다. 이와같이민주주의가공고화되는과정에있는한국에서는투표가점점빈번해지고있다. 그리고지난해여야간의합의로갑자기도입된통합선거인명부제도의사례와같이중요한투개표제도의변경이갑자기이루어지는경우가있는데, 이런상황에대비하기위해서는터치스크린투표를포함한각종선진적투개표방법의연구가미리진행되어야할필요가있을것이다. 4. 다문화주의와투개표선진화 현재한국에는 1백만명이상의외국인이거주하고있고, 그숫자는빠른속도로증가하고있다. 2만 4천명을돌파한탈북자들을비롯, 이외국인중상당수가한국국적을취득한시민권자로투표권을행사할자격을가지고있다. 최초로새누리당비례대표의원으로당선된이자스민의원의경우에서보듯, 다문화사회를지향하는한국에서는이들의참정권을적극적으로보장해야할필요가커지고있다. 한국경제의고도화와함께앞으로도한국으로의이민은계속늘어갈것이며, 다문화사회로의진입은이제우리의선택의여지가없는필연이라고할수없다. 그러나한글로만인쇄된현재의종이투표용지는급속하게이러한다문화적요구를반영하지못한다. 미국의경우 1975년투표권법 (Voting Rights Act) 제정이후영어를하지못하는유권자들을위해스페인어투표용지를따로제작하는등의노력을기울이고있는점을참조

36 할필요가있다. 앞으로한국에도한국어에익숙하지못한유권자가점점늘어날것으로예상된다. 이들이사용하는언어는중국어, 베트남어, 몽골어, 영어등으로다양한데, 이들의투표권보호를위해서도언어별투표용지를따로디자인하고인쇄해야하는종이투표보다는간단한프로그래밍을통해비한국어사용자들의참정권을보호할수있는터치스크린방식이훨씬경제적이고정치적으로도정당한방법이라고할것이다

37 III. 투개표선진화와사전투표제 1. 투표의비용와제도 1) 투표와투표율 투표는결코값싼행위가아니다. 유권자는자신의한표를던지기위해상당한시간과노력을투자해야한다. 여기에는투표이전에정치정보획득을위해주변인들과대화하고, 정당과후보들의공약을학습하며, 각경쟁후보들의공약을비교하고선택하는행위들이포함된다. 이런과정을거쳐지지후보를결정한후에유권자들은다시결코짧지않은시간과금전적노력을투자하여투표에참여해야한다, 특히외진곳에살고있거나건강이좋지않은유권자들에게투표에투자해야하는주관적인비용은매우높다. 만약투표하는데거의하루종일이걸릴만큼투표가힘들다면유권자들이쉽게투표에서이탈할가능성은당연히높아질것이다. 한국처럼대통령선거가모두추운겨울에치러지도록법적으로제도화되어있는경우, 고령층유권자들은투표한번을위해상당한건강의위협을무릅쓰기까지해야한다. 이러한투표의고비용효과는특히투표일이휴일이아닌재보궐선거에서높다. 투표를위해생업에투자하는시간이줄어들어야한다면투표에참여할유권자는많지않을것이며, 이는한국에서의재보궐선거투표율이당선자들의정치적정당성을위협할정도의수준으로낮은이유를설명한다. < 표 1> 2000 년 ~ 2011 년재보궐선거평균투표율 (%) 선거일평균국회의 원 지방자치단체장 지방의회의원 광역기초광역기초 2000년 6월 8일 년 10월 26일 년 4월 26일 년 10월 25일 년 8월 8일

38 2003년 4월 24일 년 10월 30일 년 6월 5일 년 10월 30일 년 4월 3일 년 10월 26일 년 7월 26일 년 10월 25일 년 4월 25일 년 6월 4일 년 10월 29일 년 4월 29일 년 10월 28일 년 7월 28일 년 10월 27일 년 4월 27일 년 10월 26일 평균투표율 정치적관심이집중되는전국선거의투표율도외국에비해결코높다고할수없는수준이지만, 특히재보궐선거에서의투표율은심각히낮은편이다. 위표에서보이듯 2000년에서 2011년사이재보궐선거의평균투표율은 32.4% 에그쳤다. 다행히국회의원재보궐선거나광역지방자치단체장의경우는투표율이 40% 를넘는경우가많지만, 유권자들의후보인지도가낮은지방의회의원재보궐선거의경우에는 30% 를넘는경우가그다지많지않음을볼수있다. 선거는국민과정부와의사회계약을갱신하는과정이며, 따라서높은투표율은의회와행정부에위임된권력의정통성을공고히해주기때문에민주주의운영에핵

39 심적이다. 궁극적으로국민들의정치참여는그나라의정치발전의수준에따라결정되는것이라서, 투표제도와선거방식을통해투표율을높이는것에는한계가있을수밖에없다. 그럼에도불구하고, 정치참여에의향이있는국민이라면적은비용으로빠른시간안에투표할수있는환경을만드는것은민주국가의가장기본적인책무중의하나이다. 투표율제고를위해서사용되는제도적개선책은크게두가지를생각할수있다. 첫째는투표불참의비용을늘리는것이고둘째는투표참여의비용을낮추는것이다. 우선투표불참의비용을높이는방안은대표적으로의무투표제 (compulsory voting) 를들수있다. 오스트레일리아, 아르헨티나, 브라질, 벨기에, 스위스, 터키등의나라에서의무투표제를실시하고있으며, 투표에합당한이유없이기권하는경우에는벌금등의벌칙을부과하여투표불참의비용을높이고있다. 특히벨기에의경우여러번투표에빠질경우벌금의규모가 125유로 ( 한화로약 18만원 ) 에이를정도로높아지며, 15년동안네번투표에기권할경우 10년동안투표권이박탈될정도로상당히엄격한의무투표제가시행되고있다. 이러한의무투표제가시행되는나라들의투표율은일반적으로매우높은편이어서, 많은경우투표율이 90% 를넘기는경향이있다. 투표참여의비용을낮추는방법은의무투표제보다좀더보편적으로사용되는방식이다. 여기에는부재자투표, 잠정투표 (provisional ballot), 우편투표, 인터넷및모바일투표등이포함되며, 통합선거인명부를사용하는한국의사전투표와터치스크린투표도이에포함될수있다. 이투개표선진화의투표비용절감효과에대해서는아래에서좀더자세히논의할것이다. 2) 투표비용과투표방식 투표에참가하기위해유권자가지불해야하는비용은크게세가지로나눌수있다. 첫째는시간비용으로, 투표소까지이동하여투표하고다시귀가하는데까지걸리는시간을의미한다. 둘째는거리비용이다. 투표소가거주지나직장에서멀리떨어져있을경우, 혹은개인적인사정으로지정된투표소에서투표할수없을경우유권자가치러야하는비용이다. 셋째는등록비용이다. 이미전산화되어있는주민등록데이터베이스를이용하여선거인명부를만드는한국에서는유권자등록을위해유권자본인이해야하는일이거의없다고할수없지만, 미국등의경우거주지를옮길때마다투표를위해서는유권자가스스로유권자등록을해야하는불편함이따른다

40 이러한투표비용을줄이기위해많은투표방식이고안되어있으며편의투표 (convenience voting) 은이투표방식들을통칭해서부르는표현이다. 여기에포함 될수있는대표적인투표방식에는아래와같은것들이있다. 부재자투표 : 공무나개인적인사정으로지정된투표소에서투표할수없는유권자들을위해대부분의나라에서는부재자투표를시행하고있다. 부재자투표는유권자와투표소사이의공간적제약을해소하여거리비용을낮추는방식이다. 사전투표 : 지정된투표일이아닌날짜에투표할수있도록하는제도이다. 한국에서는아직정확한법적개념규정이필요하지만, 통합선거인명부의사용으로사실상사전투표가실시되고있다. 이방식은투표의시간비용을줄이는방식이다. 잠정투표 : 투표소에서유권자의신원확인이곤란한경우에, 임시로투표를허용한후차후에유권자의신분확인이되면투표의효력을인정하는경우다. 이는유권자등록에따르는등록비용을낮추는제도이며, 한국의주민등록증처럼국민신분증제도가발달되어있고전산화된선거인명부를사용하는나라에서는그리잘사용되지않는다. 그러나통합선거인명부를사용한사전투표에서기기이상이나네트워크오류로본인확인이불가능해지는만일의경우를위해, 한국의선관위에서도이제도의도입을제안하고있다 1). 우편투표 : 투표의시간및거리비용을줄일수있는방식이다. 한국에서도제한적으로거소투표등에서우편투표를실시하고있다. 2) 대표적으로영국이나미국같은국가에서는우편투표방식을널리쓰고있다. 부재자투표를우편투표로허용하는경우가많지만, 특별한이유없이도우편투표를허용하는국가들도있다. 예를들어미국의오레건과워싱턴주에서는모든공직선거를원칙적으로우편투표로시행한다. 모든유권자들은사전요청없이도자동적으로우편으로투표용지를받으며, 기표된투표용지는다시우편으로보내거나정해진장소에제출한다. 1) 현재중앙선관위규칙제 324 호에서는위탁선거에한하여잠정투표를허용하고있다. 이규칙 18 조에 1 항은다음과같다. 관할위원회는제 2 조제 1 항제 2 호의규정에따른위탁선거 ( 정당의선거를제외한다 ) 에한하여선거인명부조회단말기로정당한선거인임을확인할수없을때에는사진이첩부되어본인임을확인할수있는선거인의신분증으로본인여부를확인하고, 그명단을선거인명부조회단말기로별도로작성 ( 이하이조에서 " 잠정투표자투표권카드교부기록 " 이라한다 ) 한다음투표권카드를교부하여투표 ( 이하이조에서 " 잠정투표 " 라한다 ) 하게할수있다. 2) 한국에서도 1967 년대선및총선, 1971 년대선및총선등 4 번의선거에서재외공관원, 월남파병군인, 독일광부와간호사등의재외국민에한해우편투표방식의재외국민투표가이루어진적이있다. 그러나 1972 년선거법개정으로재외국민참정권이폐지되면서실질적으로우편투표방식은사용되지않는다

41 인터넷 / 모바일투표 : 시간및거리비용측면에서가장유권자에게편리한제도라면인터넷투표를꼽을수있다. 그러나등록비용측면에서는유권자개인을인증할수있는특별한칩등이필요하기때문에낮다고볼수없다. 에스토니아등의소수국가에서실제로인터넷투표를사용하고있으며, 한국에서도정당경선등에서인터넷이나모바일을통한투표가실시되고있다. 미국의경우해외파병중인군인들의선거참여를위해시험적으로인터넷투표를실시해본적도있다 3). 대부분의선거전문가들은아직기술적안정성이나신뢰성, 비밀투표원칙의훼손등의이유때문에인터넷투표에대해지극히회의적이다. 한국의 2005년 전자투표로드맵 에서도궁극적으로는인터넷투표에대한계획이있었지만현재는포기된상태다. 2. 통합선거인명부와사전투표제 1) 유비쿼터스투표로서의사전투표 중앙선관위가투개표선진화로드맵을성공적으로진행시켜현행사전투표제도와터치스크린투표시스템의결합을이루어낸다면이는세계적으로유례가없는사례가될것이다. 유권자들의투표비용을극단적으로절감하고, 시간과공간의제약없이자유롭게투표하는것이가능해질것이다. 이런의미에서사전투표나부재자투표라는용어로는한국의이독특한투표제도의의미를제대로담아내는것이힘들며, IT 산업에서자주쓰이는 유비쿼터스 (Ubiquitous) 투표 라는용어를사용하고자한다. 정보통신서비스에서 유비쿼터스 의의미는시간과장소에구애받지않고언제어디서나정보통신망에접속할수있는통신환경을의미한다. 부재자투표가투표자의거리비용을, 사전투표가시간비용을절감한다면한국의새로운사전투표제도는터치스크린투표기와결합하여진정한유비쿼터스투표환경을만들어낼수있을것이다. 정보통신기술이더발달하고, 개인정보에대한보호와충분한인증기술이확보된다면미래에는인터넷이나모바일을통한투표가가능해져서그야말로유권자들이투표행위에지불해야하는비용이완전히無에수렴할수도있을것이다. 그러나현단계에서투표의편의성과신뢰성을동시에확보하면서투표비용을가장낮출수있는제도로는터치스크린투표기와결합된한국의사전투표보다나은것을생각하기힘들 3) 2000 년대초반에미군은 Secure Electronic Registration and Voting Experiment 라는이름의온라인투표실험을했다. 이는해외파병중인미군들의투표를온라인으로실시하려는시도였지만보안위험문제가해결되지않아미국방성에서는이실험을취소했다 년에웨스트버지니아주에서도주내다섯군데카운티에주둔중인미군들의일부를대상으로온라인투표실험을한바있다 (Gross 2011)

42 다. 윗절에서설명한것처럼각나라들은유권자들의시간 거리 등록비용을낮추기위해자신들의여건에맞는여러투표방식을고안하여사용하고있다. 2013년 4 월재보궐선거에서처음도입된한국의사전투표제는지금까지다른나라에서시도된어떤제도와도다른독특한특징을지니고있으며, 유권자의투표비용을전면적으로낮출수있다는점에서매우획기적인투표방식이라고평가할수있다. 외국의경우에도호주, 캐나다, 핀란드, 독일, 아일랜드, 미국, 노르웨이, 스웨덴등여러나라에서사전투표제가실시되고있지만한국의사전투표제와는그내용면에서차이가크다. 한국의사전투표제는정해진투표일 5일전부터시작하여이틀동안 4) 실시된다. 따라서유권자들은자신이원하는시간에투표를할수있어크게시간비용을줄일수있다. 재보궐선거의경우투표일이공휴일이아니지만, 투표일이공식공휴일로지정되는총선이나대선, 전국지방선거의경우많은국민들이일찍사전투표를통해주권을행사하고투표일을휴일로즐길것으로예상되기도한다. 한국의사전투표제가외국의사전투표제와비교했을때가장독특한것은단지시간비용이아니라거리비용을같이줄일수있는제도이기때문이다. 전산화된통합선거인명부를사용하여실시간으로투표여부를확인하고있기때문에, 유권자들은정해진투표소가아니라전국어디든지사전투표가행해지는곳이라면자유롭게찾아가투표를할수있다. 예를들어사전투표가시작되는금요일아침출근길에회사근처의투표소에일치감치투표를하고지정투표일은여행을가는식으로투표문화가바뀔가능성이있다. 또한한국의사전투표제는이전의부재자투표와달리사전에부재자투표신청을한후투표용지를우편으로받는절차를거칠필요가없다. 자신을증명할수있는여권이나주민등록증, 운전면허증등의신분증만있다면아무런사전준비없이투표소에서투표를할수있다는점에서사실상등록비용이없다고할수있다. 이전의부재자투표제도는절차자체가번거롭고투표의시간및등록비용이높아서사실상일부지방출신대학생이나군인들외에는거의이용하는유권자들이없는제도였다는것을생각하면이새로운사전투표제가갖고있는의미를이해할수있다. 이렇게한국의사전투표제도는시간 거리 등록비용모두를획기적으로절감하여유권자의편의를극대화할수있는혁신적인제도라고할수있다. 아직은전국단위선거에서전면적으로실시되어본경험이없어예상하지못한문제가발생할가능성은있으나, 일단그제도의설계는대단히우수하고선관위의대비도충분한것 4) 한국의경우투표일은수요일로정해져있기때문에사전투표는금요일과토요일에걸쳐행해지게된다

43 으로보인다. 하지만사전투표제도가지닌그잠재력이완전히발휘되기위해서는현재의종이투표방식보다터치스크린투표방식을사용하는것이필요하다. 그구체적인내용에대해서는아래에서좀더구체적으로논의할것이지만, 우선현사전투표제의결정적인한계는투표당일에는유권자들이반드시지정된투표소를이용해야한다는점이다. 즉, 사전투표일보다공식투표일에유권자들이지불해야하는거리비용이더크다. 2013년 4월의재보궐선거에서처음으로사전투표가실시되었을때는그규모가매우작아서큰혼란이없었지만, 2014년 6월지방선거에서사전투표가전국적으로처음실시되면지정투표일에도자유롭게어느투표소에서나투표가가능하다고착각하는유권자들이발생할가능성이있다. 사전홍보를통해유권자들의혼란을최소화시킨다고해도, 이미낮은거리비용으로투표를하는것이가능한데왜지정투표일에는높은거리비용을지불해야하는것인지에대해서유권자들을납득시키는것은쉽지않은일이될것이다. 그리고이러한한계를극복하고진정한유비쿼터스투표로서의사전투표제를정착시키기위해서는터치스크린투표기의도입이필요하다. 2) 성공적인도입 2012년 2월공직선거법이개정되면서이전에는투표구별로작성하던선거인명부를하나의선거인명부로통합관리하게됨으로써현재의사전투표제가가능해졌다. 공직선거법개정이후첫사전투표제가실시되기까지준비기간은불과 14개월뿐이었다는것을감안하면, 최초의사전투표제는매우성공적으로시행되었고이에대한중앙선관위의준비도매우철저했다고평가할수있다. 사전투표제성공의지표로는첫시도였음에도불구하고 2013년 4월선거에서사전투표에참가한투표자의비율이상당히높았다는것을들수있다. 선거인수기준사전투표율은 4.78%, 투표자수기준으로는무려 17.88% 의사전투표율을기록했다. 즉, 재보궐선거에투표한유권자 5명중 1명은사전투표를이용한것이다. 종래의부재자투표율과사전투표율을비교하면그변화를더욱확실히알수있다. 선관위자료에따르면 2010년이후에치러진 4회의재보궐선거에서부재자투표율은평균 4.34% ( 투표자수기준 ) 에머물렀다. 따라서 17.88% 의사전투표율은이전부재자투표율과비교했을때무려 4배의차이를보이고있는것이다. 이밖에도처음시행된사전투표였음에도불구하고전혀운영상의문제점이발생하지않았다는점, 그리고참가한국민들의반응도매우호의적이었던것은우리나라선관위의높은운영능력과철저한준비및대응을보여준다

44 하지만 2013년 4월재보궐선거에서의사전투표는매우제한적이었다는것을생각할필요가있다. 즉, 사전투표를위한투표소가전국적으로설치되는것이아니라, 재보궐선거가치러지는선거구에만한정적으로설치되었기때문에유권자들의거리비용이줄어드는효과는상대적으로미미했다. 이는사전투표제를이용하여투표한유권자총 35,093명중원래의투표관할지역에서투표한사람은 89.4% 에달한반면, 10.6% 의유권자만타지역의투표소에서투표했다는것에서도알수있다. 대부분의사전투표는시간비용을줄이는데그쳤으며, 거리비용절감의효과는상대적으로적은편이었다. 이는사전투표제자체의문제라기보다는재보궐선거의성격상투표소설치가제한적일수밖에없다는구조적문제라고보인다. 2013년 10월 30일의재보궐선거에서사전투표제는두번째로실시되었다. 매우규모가작은미니선거였으므로투표율은 33.5% 로높지않은편이었다. 이재보궐선거의총투표자수는 134,068명이었는데, 이중사전투표를사용한사람들은 25,327명으로투표수기준사전투표율은 4월재보궐선거보다약간높은 18.9% 에달했다. 5) 이런결과가함의하는것은앞으로전국적으로사전투표제가사용되는내년부터는그이용비율이크게늘어날가능성이있다는것이다. 이렇게예측하는것에는몇가지이유가있다. 첫째, 전국적으로사전투표소가설치되는전국단위선거에서는재보궐선거에비해사전투표를통해절감되는투표의거리비용이훨씬크다. 2013년 4월재보궐선거에서는타지역투표소를이용한투표인의숫자가그리많지않았지만, 전국단위선거에서는이숫자가크게늘어날가능성이있다. 둘째, 공식투표일이휴무일이아닌재보궐선거와달리총선이나전국지방선거, 대선에서는투표일이공휴일이다. 이경우사전투표를하고투표일하루를온전히쉬려는유권자가크게늘어날것으로예측할수있다. 즉, 투표일이공휴일일때사전투표의시간비용절감효과는상대적으로더커진다. 셋째, 2014년 6월에첫번째전국사전투표가실시되기전까지, 두차례의재보궐선거와두차례의주민 ( 소환 ) 투표가실시될예정이다. 이과정을거쳐사전투표제의비용절감효과가충분히홍보될것이며, 국민들의인지도가높아짐에따라앞으로도사전투표제를이용하려는사람은계속늘어날것이다. 넷째, 외국의경우에도편의투표를이용하는사람들의비율이늘어나는추세다. 2002년선거지원법 (Help America Voting Act) 를도입한미국의경우, 선거가거듭되면서부재자투표와사전투표를이용하는비율이계속상승하고있다. 5) 출처 : 중앙선관위홈페이지. 여기서의사전투표수에는거소투표를한사람들이포함되어있다

45 2008 년대선의경우 30% 가넘는미국인들이부재자투표나사전투표를이용해 자신들의주권을행사했다. 따라서앞으로사전투표이용률은계속올라갈것이라고예측할수있다. 제한적이긴하지만처음시행된사전투표율에서사전투표율이 17.88% 였다면, 본격적으로전국에사전투표소가설치된다면이비율은미국의 30% 를넘을가능성까지도생각해야한다. 그렇다면이번에발생하지않았던많은기술적, 행정적문제가발생할가능성도있으며, 이에대비하기위한가장합리적인방식은터치스크린투표기의도입일것이다. 3) 유권자들의긍정적평가 선관위에서는 2차에걸쳐여론조사를실시해, 사전투표를직접이용해본유권자들과일반국민들의평가를조사한바있다. 두여론조사에서모두사전투표에대한평가는매우긍정적이었다. 특히, 아래그림에서보듯사전투표를직접경험한투표인들의반응은거의예외가없다고할만큼매우평가가좋았다. 사전투표가투표참여에도움이되셨나요? 라는물음에무려 97% 의응답자가도움이되었다고답했다. < 그림 1> 사전투표도움정도 매우도움 68.7% 도움 28.3% 도움 97.0% 도움되지않음 전혀도움안됨 1.2% 0.3% 비도움 1.5% 모르겠다 1.5% 일반적으로이러한 4 점척도질문에서응답자들은양쪽극단값을피하고중앙의

46 온건한답변에몰리는경향이있다. 그러나이설문에서는반대로 매우도움 이라는극단적긍정값에 68.7% 가몰려있는데, 이는상당히이례적인것이다. 따라서위의그림에서보이는응답의분포는사전투표제를실제로경험해본사람들이매우만족스러워했다는것을보여주고있다. 전반적인평가이외에도, 사전투표제의세부사항들에대한만족도도매우높았다. 설문조사에서는 투표진행절차의편리성, 투표요일의적절성, 투표시간의적절성, 투표소위치용이성, 회송용우편봉투사용적절성 등다섯가지범주에대한만족도를 5점척도로물었다. 그결과는아래그림에정리된바와같다. 투표시간적절성에대한긍정적답변이 78.4% 로상대적으로낮은것을빼면, 나머지네범주에대한평가들은거의일방적이라고할만큼긍정적인답변이많았다. 여기서투표시간에대한불만이상대적으로좀많은편이었는데, 이는같은설문조사에서사전투표제의보완점을주관식으로물었을때도가장많이나온답변이 투표시간연장 이었다는점에서다시한번확인된다. 현행선거법상공식선거일의투표시간은오전 6시에서오후 6시까지인데, 여기에익숙해있던유권자들이사전투표일의투표시간이오전 6시에서오후 4시까지로두시간짧다는것에당황한경우가있었던것이아닌가추측된다. < 그림 2> 사전투표세부사항평가 그렇다 5 점평균 투표진행절차편리성 % 4.72 점 투표요일적절성 % 4.61 점 투표시간적절성 % 4.25 점 투표소위치용이성 % 4.71 점 회송용우편봉투사용적절성 % 4.54 점 매우그렇다 (%) 약간그런편 (%) 보통 (%) 별로그렇지않은편 (%) 전혀그렇지않다 (%)

47 한편, 사전투표에참여한사람들을대상으로, 사전투표이용의이유를물었을때답변의분포는아래그림과같았다. 절반이넘는 52.1% 가개인적인사정으로선거당일투표가어려워서사전투표를이용한다고답했으며, 두번째로많은답변인 26.2% 의응답자들은선거당일일을해야하기때문에투표에불편이있다고말한점을주목할필요가있다. 이답변을선택한사람들은사전투표제가실시되지않았다면공식투표일에는투표자체가힘들었을가능성이높으며, 따라서결론적으로사전투표제그만큼투표율을높인것이라고생각할수있기때문이다. < 그림 3> 사전투표참여이유 출장, 여행등개인적인사정으로선거당일투표가어려워서 52.1% 선거당일근무에따른투표시간이보장되지않아서 26.2% 읍 면 동사무소민원업무처리로방문하였다가시간적여유가있어서 13.8% 사전투표일에토요일이포함되어서 4.9% 기다리는것이싫어서 / 일찍투표하고싶어서 1.1% 기타 1.8% 물론, 2013년 4월재보궐선거의총투표율은 33.5% 로, 2011년의두재보궐선거투표율이각각 39.4% 와 45.9% 였다는것을생각하면결코높은편이라할수없다. 그러나 2013년재보궐선거는그전해의대통령선거가있은직후치러졌기때문에, 상대적으로유권자들의흥미를끌지못한선거였다. 일반적으로재보궐선거의투표율이높아지는경우는유명정치인이출마하거나아니면여당의중간평가성격이강할때인데, 이번선거에서는안철수의원이출마했다는점을빼놓고는국민들이관심을가질만한내용이빈약했기때문에투표율이높을수없는조건을갖추고있었다. 이

48 전에도대통령선거후처음치러지는재보궐선거에서는투표율이상당히낮은경향이있었다. 예를들어 2008년 6월의재보궐선거는당시한미쇠고기협상에따른문제로한나라당에대한심판론이비등했던시점인데도불구하고투표율이 23.3% 에그쳤다. 마찬가지로 2003년 4월의재보궐선거또한투표율은 29.5% 였다. 그러므로 2013년 4월재보궐선거에서사전투표제에도불구하고투표율이높지않았다고하는것보다, 사전투표제덕분에그나마 33.5% 의투표율이나왔다고하는것이오히려정확할것이다. 마지막으로, 사전투표를경험해본응답자들의절대다수인 97.1% 가다음선거에서도사전투표에참여할의향이있다고답했다는것은이사전투표제의성공적인도입을함축해서보여주는대목이다. 사전투표제로인해투표의시간및거리비용이획기적으로줄어드는것을경험한유권자들은앞으로도계속사전투표에참여할가능성이높을것이며, 이추세는이제도가전국단위에서정착할때까지계속이어질것으로전망된다. 3. 유권자등록과사전투표제 유권자가원하는곳, 원하는시간에자유롭게투표할수있는한국의사전투표제를선관위에서는 세계최초 라고홍보하고있다. 이것이틀린것은아니나, 좀더정확히말하면이사전투표제는 한국에서만가능한제도 라고말하는것이옳다. 그이유는사전투표제가한국의주민등록제에기반하고있으며, 한국의법적, 기술적, 행정적인프라가전제되었을때만이가능한제도이기때문이다. 만약외국에서한국의사전투표제를수입하여시도한다고했을때, 많은법적 정치적문제가겹쳐실패할가능성이크다. 아래에서는한국의주민등록제와사전투표제의연관성을설명하고, 그것이같은의미에대해분석해볼것이다. 1) 한국의주민등록제 한국선거제도의특징중하나는, 다른나라에비해등록비용이매우낮다는점이다. 실제로한국의유권자들은투표를하기전에사전유권자등록등의절차를밟을일이거의없다. 부재자투표나재외국민투표를하는예외적인경우를제외한다면한국유권자들이지불하는등록비용은거의없다고말해도무방하다

49 이러한낮은등록비용이가능한이유는한국의선거인명부작성이주민등록데이터베이스를이용할수있도록법적으로허용되어있기때문이다. 공직선거법제 37 조 1항에서는아래와같이주민등록데이터베이스를선거인명부로사용하는것을허가하고있다. 선거를실시하는때마다구 ( 자치구가아닌구를포함한다 ) 시 ( 구가설치되지아니한시를말한다 ) 군 ( 이하 " 구 시 군 " 이라한다 ) 의장은대통령선거에서는선거일전 28일, 국회의원선거와지방자치단체의의회의원및장의선거에서는선거일전 19일 ( 이하 " 선거인명부작성기준일 " 이라한다 ) 현재제15조에따라그관할구역에주민등록또는국내거소신고가되어있는선거권자 ( 지방자치단체의의회의원및장의선거의경우제15조제2항제 3호에따른외국인을포함하고, 제218조의13에따라확정된재외선거인명부또는다른구 시 군의국외부재자신고인명부에올라있는사람은제외한다 ) 를투표구별로조사하여선거인명부작성기준일부터 5일이내 ( 이하 " 선거인명부작성기간 " 이라한다 ) 에선거인명부를작성하여야한다. 이경우제218조의13에따라확정된국외부재자신고인명부에올라있는사람은선거인명부의비고란에그사실을표시하여야한다. 그리고같은 37조 4항에서는구 시 군에서작성한선거인명부의전산자료복사본을관할구시 군선거관리위원회에송부하여야한다고명시하고있어, 전산화된주민등록데이터베이스를그대로통합선거인명부로사용할수있는법적근거가마련되어있다. 한국의주민등록제도는이미일제시대인 1942년제정된 조선기류령및기류수속규칙 에서본적지외에서 90일이상거주할목적으로일정한주소또는거소를정한사람들을관할행정부처에등재하도록하면서시작되었다. 이어서 5.16 직후인 1962년 5월에주민등록법이제정되어현재에이르고있다. 법의제정시기에서알수있듯, 주민등록제의원형이었던조선기류령은조선인들의통제와감시를목적으로한법이었다. 마찬가지로 62년군부정권에의해제정된주민등록제도권력에저항할지모르는국민들의감시를위해도입된것이다 6). 전국민에게일련번호를붙이고, 모든국민은의무적으로사진과거주지정보, 생체정보를담은전자신분증을들고다녀야하는국가는생각보다흔하지않다. 주민등록제도는국가의감시와통제를강화하기위한기제로태어났다는그탄생기원의문제도있으며, 여기에국민의인격권을침해하고, 사생활의비밀의자유및개인정보자기결정권에대한중대한제한을초래할수있다는점에서반대의의견도만만찮은 6) 이러한국민통제수단으로서의주민등록제의성격은 1970 년개정된주민등록법에서 치안상필요한특별한경우에는신원이나거주관계를확인하기위하여주민등록증을제시하도록함으로써간첩이나불순분자를용이하게식별색출하여반공태세를강화하고행정상주민등록증을활용 할수있다고밝힌점에서확연히드러난다 ( 이장희 2013,6)

50 제도이다 ( 이장희 2013, 2). 그러나권위주의정부의감시와통제의수단으로태어난주민등록제는, 민주화이후한국정부가전자정부의구축사업을적극적으로추진하면서행정효율성면에서의장점이부각되고있다. 5천만이넘는한국의국민들에게편리한행정서비스를제공하기위해서주민등록제는이제그것을폐지한다는것을상상하기힘든한국행정의기초가되었다고해도과언이아니다. 이장희는한국의주민등록번호제도가갖고있는차별적특수성을아래와같이네가지로정리하고있다 ( 이장희 2013, 15-6). 불변성 : 태어날때부여받은주민등록번호는평생동안변하지않고유지된다. 이에따라주민등록번호를매개로한개인정보는끊임없이축적되어서개인사생활의비밀과자유가침해될가능성이높아지지만, 반대로행정효율성을높이는데기여하기도한다. 고유성 : 국민각자는하나의주민등록번호를받으며, 하나의주민등록번호는그개인에게고유하고중복되지않는다. 이고유성은행정에있어해당개인을특정하는데매우효과적으로쓰일수있는특징이다. 강제성 : 주민등록번호는개인의의지와상관없이강제적으로부여되는특성을지닌다. 효율성 : 주민등록제는행정편의주의와권위주의산물이라는비판을계속받아왔지만, 그결과공공행정의효율성을높였다는점은부정할수없다. 2) 외국의개인식별번호제도 외국의경우에도한국의주민등록번호와유사한개인식별번호제도를도입한나라들이있다. 권건보 (2004) 의연구에따르면, 스웨덴, 노르웨이, 덴마크, 벨기에, 핀란드등주로유럽국가들이복지제도의효율적운용을위해개인식별번호를사용하고있다. 반면상대적으로복지제도가빈약한영국, 캐나다, 뉴질랜드, 호주등주로영연방에속하는국가들에서는국가신분증제도나개인식별번호, 주거등록제도가존재하지않는다. 호주나뉴질랜드에서는 80년대에국가신분증제도를도입하려는시도가있었지만, 국민들의저항으로실패하였고, 포르투갈은헌법에명시적으로주민등록번호와같은개인식별번호제도의도입을금지하고있다. 한편독일의경우한국과마찬가지로모든국민들에게국민신분증을발급하고그

51 소지가의무화되어있다. 이신분증에는일련번호가붙어있으나이는개인식별번호가아니다. 즉, 이신분증과주거등록전산망은별개로운영되며이신분증은개인의신원확인이외에다른용도로사용될수없다. 특히정부는원칙적으로개인정보의전산망연결에의한호출과자동저장을위해신분증을사용할수없다. 미국의경우사회보장제도의운영을위해개인들에게사회보장번호 (social security number) 를발급하고있으나국민신분증제도는없다. 이사회보장번호는개인의신청에의해부여되는것이원칙이지만실제에있어정상적인사회생활을위해꼭필요한것이기때문에주민등록번호와거의같은효과를갖는다. 현재사회보장번호는선거등록업무에서신원확인을위해사용되긴하지만, 이사회보장번호데이터베이스와다른데이터베이스의연결을엄격하게막고있다. 프랑스의경우주민등록제가존재한다. 그러나이것은의무적인것이아니어서국민은자발적으로자신의정보를등록해야한다. 하지만거의대부분의국민은이주민등록시스템에등록하고있다. 또개인에게부여되는일련번호도개인의고유식별번호로서의성격을갖고있지않다. 이번호는개인이아니라신분증에부여되는것으로, 새로운신분증을발급할때마다새로운번호가부여된다. 현재주민등록제나국민신분증제를갖고있지못한대부분의국가들은행정효율성을위해계속이제도들을도입하려시도한전력을갖고있다. 대표적인예로미국은 2000년 9.11 테러사건이후국민신분증제도를도입하여국가안보의목적으로사용하려시도한바있다. 이국민신분증제도는미국일각에서는상당한동의를얻기도했다. 그러나이것이개인의사생활침해와자유의축소로이어질것이라는시민사회의끊임없는비판으로국민신분증제도에대한논의는현재거의이루어지고있지못한형편이다. 결론적으로, 한국의주민등록제처럼모든국민이의무적으로가입되고, 완벽히전산화되어있으며, 선거관리등다른행정서비스에의데이터베이스연계에대한법적, 심리적저항이거의없는나라는생각보다그리많지않다. 심지어한국의주민등록데이터베이스는모든국민의지문정보같은생체정보까지담겨있다. 이역시개인정보의침해라고볼여지가많으나, 이를이용해한국의공항에서는출입국심사업무를자동화하는서비스를제공하고있다. 이처럼한국의주민등록제는윤리적측면에서는비판의여지가있으나, 최소한투표의등록비용과관리비용면에서그어느나라보다도높은효율성을갖도록해준공로는인정해야할것이다

52 3) 유권자등록과사전투표 한국에서는사실상유권자등록이라는개념이존재하지않는다. 정부는기존에존재하는주민등록을바탕으로선거인명부를작성하며, 유권자개인이해야할일은자신이해당선거구에제대로등록이되어있는지인터넷이나방문을통해확인하는정도일뿐이다. 극소수의예외사례를제외하고는선거인명부의오류는거의존재하지않으며, 선거인명부자체가정치쟁점화된다거나국민들의불만이된일도없다. 아래의그림에서는그러나한국의이렇게편리한유권자등록제도가당연한것만은아님을보여주고있다. 한국과마찬가지로아르헨티나, 오스트리아, 벨기에, 독일, 페루, 스웨덴등정부가유권자등록을거의전적으로대신하는경우도존재하지만, 유권자등록의책임이유권자개인에게있는경우도상당히많기때문이다. < 그림 4> 국가별유권자등록비교 * 출처 : Rosenberg and Chen (2009) 정부가유권자등록의책임을지는한국과같은나라들이있는반면, 그반대편에는미국이나바하마, 벨리즈, 브룬디처럼유권자개인이직접유권자등록을해야하는국가들이존재한다. 쉽게예측할수있는것처럼이유권자등록제의차이는곧바로유권자등록율의차이로이어진다. 한국에서는모든국민이사실상의무적으로선거인명부에등재되는것이므로유권자등록률이 100% 이지만, 많은나라에서는선

53 거인명부에상당수의국민이빠져있는경우가드물지않다. 대표적으로미국같은 선진민주주의국가에서도 2006 년현재유권자등록률이 70% 에미치지못한다는사 실은매우충격적이다. < 표 2> 국가별유권자등록률 국가 유권자등록률 국가 유권자등록률 아르헨티나 (2007) 100% 벨리즈 (2008) 97% 사스캐치원 (2008) 97% 영국 (2008) 97% 멕시코 (2005) 95% 페루 (2006) 95% 스웨덴 (2006) 95% 벨기에 (2007) 94% 인도네시아 (2004) 94% 온타리오 (2008) 94% 오스트리아 (2008) 93% 캐나다 (2008) 93% 독일 (2005) 93% 호주 (2008) 92% 퀘벡 (2008) 92% 브룬디 (2005) 91% 프랑스 (2007) 91% 브리티쉬콜롬비아 (2008) 90% 남아프리카 (2009) 77% 바하마 (2007) 75% 미국 (2006) 68% * 출처 : Rosenberg and Chen (2009) 이렇게우리가당연하게생각하기쉬운한국의주민등록제나자동적인선거인명부등재같은제도는사실당연한것도아니며어느나라에서나가능한제도도아니다. 한국의사전투표제는 1962년시작되어 50년이상지속되고있는주민등록제도라는강력한행정적인프라때문에가능한것이다. 주민등록제도가있는나라라고해도여러가지문제로이를선거인명부에데이터베이스연동을허가하는나라는많지않으며, 복지제도를유지하기위해효율적인행정시스템을어쩔수없이갖춰야하는북유럽국가들을제외하고는대부분개인의사생활이나자유침해문제로주민등록제

54 를도입하기를꺼려하는경우가많다. 한국의주민등록제가갖는역설은, 그것이시작된동기가국민을감시하고독재권력을공고화하려는것이었음에도불구하고, 이제는사전투표제를가능케만드는물적 행정적기초로작동하면서새로운민주주의의실험을가능하게만들고있다는점이다. 이런점에서한국의사전투표제는세계최초이면서, 한국에서만가능한매우독특한제도라고말할수있다. 4. 터치스크린투표와사전투표제연동의필요성 그렇다면사전투표제와터치스크린투표기를연동시켜야할이유는무엇인가? 현재의사전투표는이전의부재자투표와마찬가지로유권자들이투표소에서종이투표용지에기표하고, 회송용봉투에투표용지를넣어발송하는방식을사용하고있다. 이런방식으로도사전투표실시에아무런문제가없었고실제사전투표참가자들의반응도좋은편이었는데터치스크린투표기가필요한이유가무엇인가? 사전투표제가현재갖고있는문제점들을터치스크린투표기도입으로해결할수있을것으로기대되며, 그구체적인이유들을아래에서분석할것이다. 1) 보안과신뢰의문제 지금까지오랫동안의계획과노력에도불구하고선관위의투개표선진화노력이실제에있어진전이빠르지못했던것은터치스크린투표가유권자들의투표비용을확실히절감시켜주는효과가있다는것을증명하는데실패했으며, 동시에해킹이나조작들의위험성에대한의구심을불식시키지도못했기때문이다. 특히전자기기를사용한투표방식이안전성이나신뢰성이떨어진다는지적이가장큰걸림돌이었다. 그런데, 지금까지의부재자투표에서도그렇고, 새롭게도입된사전투표에서도우편을사용하여투표용지들을개표소로옮기는방식을사용한다. 이우송방식에는아래와같은문제점들이있으며, 이는터치스크린투표기도입을통해해결가능할것으로예상된다. 2013년 4월재보궐선거에서이미투표인 5명중 1명은사전투표를이용해선거에참여했다. 부재자투표와사전투표이용률이 30% 를넘어가는미국의사례를보아도, 앞으로한국의사전투표이용률은충분히 20% 이상, 혹은 30% 를넘어갈가능성이충분하다. 이는만약사전투표과정에보안과신뢰의문제가생긴다면전체투표의

55 20% 에서 30% 에달하는표의보안에문제가생길수있음을뜻한다. 터치스크린같은전자투표기에대한비판은외부에서의조작같은보안문제가생기기쉽고, 기기오작동이나고장같은취약점이있다는것이었다. 그런데이보안과기기오작동측면에서현재종이투표용지를사용하는사전투표제는터치스크린투표기보다도더심각한문제발생의가능성을안고있다. 우선, 투표지우송과정에서발생할수있는보안문제를들수있다. 현재시스템상으로는모든사전투표참가자들의투표용지는회송용봉투에넣어져우편으로관할투표소로보내진다. 이우송된투표용지들은공식선거일에개봉되어집계에포함되게된다. 여기서발생하는문제는먼저선관위보고서에서지적하고있듯, 관할선거지역내에서거주하는선거인이사전투표를해도, 모든사전투표가예외없이우체국등기우편을통해접수되고있다는점이다. 여기서등기우편요금과회송봉투제작등에적지않은예산이낭비될가능성이있다 7). 예산낭비뿐만아니라우편으로투표용지가전달되는과정자체에상당한보안의위협이있다. 투표소안에서는투표지와투표함이참관인과선거운용요원들의감시와통제아래놓인다. 그러나일단이투표지가우송되기시작하면개표소에도착할때까지는이를보호할특별한방법이없다. 실제로 2002년미국연방선거지원법 (Help America Vote Act, HAVA) 가통과된후미국에서는빠른속도로우편투표의비율이늘고있는데, 연구자들은이추세에대해엄중한경고를보내면서 (Alvarez et al., 39) 우편투표사용을더이상늘리지말것을권하고있다. 특히예산절감을이유로모든공직선거를우편투표로진행하는오레건주같은경우, 우편투표중상당수가정해진시간보다늦게개표소에도착하는바람에무효표처리되는일이발생하기도한다. 현재한국에서는투표일 5일전, 즉금요일과토요일에이틀간사전투표를진행하도록하고있다. 우체국에서일요일을포함하여분류및우송작업을한다고해도, 사전투표한투표용지가개표소에도달하는데는 3일정도의여유밖에없는셈이다. 재보궐선거같은소규모사전투표에서이정도는충분히처리할수있는시간적여유겠지만문제는사전투표가활발하게사용될앞으로의일들이다. 18대대통령선거에참여한투표인의수가약 3천만명정도였는데, 이중 30% 가사전투표에참가한다면 9 백만표에달하는숫자가된다. 이러한대량의우편물을정해진짧은시간에처리할수있는지그능력자체가검증되지않았다. 만약우송과정에악천후나자연재해, 혹은사고등예측하지못할사건이겹친다면자칫매우혼란스러운일이발생할가능 7) 선거인수대비 20% 의유권자가사전투표를이용할경우 71 억원정도로선관위보고서에서추산

56 성이크다. 또한, 현재개표과정은투표지분류기에의해 1차적으로분류된투표지를육안으로확인하는절차로이루어지는데, 선관위에서는사전투표도입에따른개표과정이복잡해질것을예상하여투표지를투표지분류기에의해 2회분류하는방안을고려하고있다. 2002년부터개표과정에투표지분류기를사용해왔고현재에이르기까지문제없이개표가진행된것을보면선관위의의투표지분류기운영및관리능력은확실히검증된것으로보인다. 하지만종이투표를사용하는사전투표에서는그과정에서기계에의존하는비중이지나치게크다. 유권자가사전투표를하는과정에서기계에의존하는단계는아래와같다. (1) 단말기를통해본인확인을하고 (2) 무인입력기나신분증스캐너, 혹은서명입력기등의전자장비를통해자신의서명이나무인을입력하며 (3) 투표용지프린터로투표용지와주소라벨을인쇄하고 (4) 우체국등기우편으로보내진회송용봉투는우체국에서자동분류기로분류되며 (5) 관할개표장소에도착한회송용봉투는개봉기로절단되고 (6) 모아진투표용지는다시광학스캔을사용하는투표지분류기를통해 1차분류된후수작업에의해최종개표결과가확정된다. 이렇게최소여섯단계에걸쳐사전투표는기계에의존하게된다. 반면터치스크린방식은위에서 (3) 에서 (5) 까지의단계가생략되어서기계에의존하는단계가세단계로훨씬줄어든다. 최종집계단계에서도기계적구동방식이필요하지않고전자적으로저장된기록을컴퓨터에서불러와합산하는방식이기때문에터치스크린투표방식에서훨씬오류의가능성이적다. 결론적으로, 최소한기계의오작동이나오류가능성측면에서터치스크린투표기가현행종이투표방식보다불리하다고말할근거는매우빈약하다. 오히려터치스크린을사용할때전체투개표과정에서기계에의존하는부분이획기적으로줄어들게된다. 또, 터치스크린투표기를사용할때는투개표의전과정을중앙선관위에서일괄적으로감시 감독할수있어업무진행의효율성과생산성을높일수있는반면, 업무의상당부분을우체국에의존해야하는종이투표의경우두부서간의용이한협조가되지않을경우예기치못한문제점이발생할수있다는점도고려되어야한다

57 기계의오작동이나작동불량이외에도, 터치스크린투표기의도입에대한주된우려의하나는악의적인조작이나해킹의가능성때문이다. 하지만악의적인조작및개입의가능성은종이투표를사용할경우에도충분히존재한다. 오히려위에서설명한것처럼투표에서개표까지의과정에매우많은단계가존재한다는것은각각의단계에대한개입의여지가크다는뜻이기도하다. 중앙선관위에서개발한터치스크린투표기는네트워크에연결되어있지않으며, 따라서외부에서네트워크를타고투표기에침입하여투표결과를조작할수있는가능성은없다. 네트워크에연결된부분은선거인명부조회용단말기인데, 이경우에도안전한국가인트라넷과 VPN으로보호되고있어서보안에는크게문제가없을것이다. 무엇보다도, 현재선거법개정으로통합선거인명부를사용하는사전투표에서똑같이네트워크에연결된단말기로선거인명부를실시간으로조회하고있는데, 터치스크린투표기에만보안의위험이있다고말하는것은논리적이지않다. 2) 불필요한중복투자의방지 최초의사전투표제실시이후선관위에서자체평가를한자료 8) 를보면사전투표에서종이투표용지를사용하기때문에발생하는문제점들과그개선방안이실려있다. 그중하나는 90% 에달하는유권자들이관할지역에서투표했음에도불구하고, 일괄적으로회송용봉투를사용하여투표용지를우송하기때문에우송및개표과정에서필요없는비용과시간의낭비가발생한다는것이다. 이문제에대한선관위의개선방안은, (1) 투표용지에 2차원바코드를인쇄하고, (3) 회송용봉투는 개봉기 를이용하여개봉하며, (3) 투표지분류기를통해 1차는선거구별로 2차는후보자별로분류, 집계한다는것이다. 우송을위한비용과개봉기의구입비용이추가되어예산증가가예상되는데, 이러한문제들은터치스크린투표기를도입하면처음부터생겨나지않을문제들이다. 개표과정이사실상생략되는터치스크린투표기를사용한다면지역별로회송용봉투를분류하고, 기계를동원하여그봉투들을개봉하고, 다시스캔하는번거로운작업을모두생략할수있다. 또, 선관위보고서에서는사전투표시본인확인시간단축을위한신분증스캐너도입을제안하고있다. 그리고 신분증스캐너, 무인입력기, 서명입력기 등유권자신분확인을위한절차를하나의기계로해결할수있는장비를제작해야한다고제안하는데, 이러한신분절차확인과정은터치스크린투표기를사용할때도필요한것이다. 이본인확인기의개발필요성은어차피존재하는것이므로, 터치스크린투표 8) 선관위 통합선거인명부 사전투표 평가

58 기가공직선거에본격적으로도입된다면이미개발된본인확인기를활용할수있어 중복투자를막을수있을것으로생각된다. 3) 유권자들의투표비용절감 유권자의입장에서볼때, 터치스크린투표방식과종이투표방식은투표비용에서별차이가나지않는것처럼보일수있다. 터치스크린방식을사용한다고해서투표소로가는시간과비용이더줄어드는것도아니며, 투표소에서기다려야하는시간도큰차이가나지않는다. 터치스크린방식은투개표를관리하는선관위의시각에서볼때는매우효율적이지만, 유권자의입장에서는사실기존종이투표방식과큰차이가없다. 오히려지금까지익숙했던방식을떠나새로운투표방식을학습해야한다는부담때문에특히전자기기조작에능숙하지못한저학력층이나고령층에서는오히려비용증가의측면이있다 ( 이상신외 2011). 그러나터치스크린방식과통합선거인명부를사용해서가능해진사전투표제가결합을할때, 유권자의투표비용이더욱획기적으로줄어드는효과가발생할것으로기대된다. 이미현행사전투표제로도유권자들의투표비용은시간과거리면에서많은절감효과가있었다. 그러나현제도의가장큰단점중하나는, 투표용지를우송해야한다는점때문에, 정작공식투표일에는다시유권자들의거리비용이상승한다는점이다. 즉, 사전투표기간에는전국어디든지투표소가설치된곳이라면자유롭게투표할수있지만, 공식투표일에는반드시지정된투표소에서만투표가가능해진다는역설이생긴다. 이로인해유권자들의혼란이야기될가능성이존재한다. 공식투표일에도지정된투표소가아닌타지역의투표소에서투표가가능할것이라고믿는유권자들이투표의기회를놓치고혼란에빠질수있을것이다. 이문제는사전투표제도에대한홍보를강화하고, 유권자들이사전투표에대해좀더익숙해지면해결될수도있을것이다. 그러나사전투표에서거리비용감소의효과를경험한국민들이같은수준의투표비용을공식투표일에도요구할가능성이있다. 이럴경우, 선관위는이미터치스크린투표기를개발해놓고도국민들의투표비용감소를위해노력을더기울이지않았다는비난을받을가능성도있을것이다

59 IV. 결론 : 터치스크린투표시스템도입의필요성 사실상한국은이미전자투표를사용중이다. 90년대이후개표과정은상당부분전산화되었으며, 그안전성과신뢰성에대해서별다른문제가제기된바가없다. 앞으로도각종투표의수요가계속증가될것으로예상되는상황에서투표지분류기를포기하고완전한수개표로돌아가는것은사실상불가능한일이다. 그런데이한국의투개표방식을미국에서현재가장널리사용되는전자투표방식인옵티컬스캔과비교해보면그과정에서실제로차이가없다. 옵티컬스캔투표방식에서유권자들은종이투표용지를받아들고투표부스에들어가서용지에기표를한다. 그리고기표된용지는투표소현장에서곧장광학장비로스캔되거나혹은투표함에넣어수거된후중앙개표소에서스캔하여집계된다. 이러한투개표과정은한국이현재사용하고있는투개표방식과사실상동일하다. 한국이전통적인종이투표용지방식을사용하고있으며수개표방식을유지하고있다는생각은일종의착시현상에서비롯된오해다. 유권자에게노출된부분만따지자면한국의투개표는아날로그방식을고집하고있는것처럼보이지만, 일단투표용지가투표함으로들어간이후에는사실상옵티컬스캔방식과차이가없어진다. 분류기를거친투표용지를다시수작업으로확인하는과정을거친다는것만다를뿐이다. 따라서우리가지금진지하게논의해야하는것은전자투표를투개표선진화를위해도입해야하느냐는질문이아니라, 한국의민주주의와선거과정에이미깊숙이들어와있는전자투표를어떻게더효율적이고안전하게만드느냐이다. 한국의현투표방식이사실상옵티컬스캔방식과차이가없다면왜터치스크린기기로구태여교체해야하느냐는물음이남는다. 우선옵티컬스캔에는크게두가지방식이있다. 첫번째방식은투표소에서유권자들이기표직후에옵티컬스캔과정을거치는투표소집계방식이다. 두번째방식은일단투표과정이모두종료된후유권자들이기표한투표용지를개표센터로이송하여그곳에서일괄적으로개표하는중앙집계방식이다. 한국의현투표방식은두번째인중앙집계방식으로볼수있는데, 미국의선거전문가들은중앙집계보다는투표소집계방식이오류의가능성이더적고유권자의실수를걸러낼수있다는장점이있다고주장한다. 실제로도한때가장널리쓰이는투표방식이었던중앙집계방식은점점그사용률이줄고있으며, 현재는거의절반가까운미국의지역에서투표소집계방식을사용하고있다 (II 장해외사례참조 ). 따라서같은논리로한국의투표방식도미국의중앙집계식옵티컬스캔방식과마찬가지의한계와단점이있다고말할수있고, 이점에서터치스크린기기도입의정당성이생긴다

60 이보고서의해외사례부분에서더자세하게설명되어있지만, 미국에서옵티컬스캔방식은유권자들이직접기입한투표용지가그대로투표자인증종이기록지 (voter-verified paper audit trail: VVPAT) 로서의역할을한다는이유때문에터치스크린방식보다선호되는경향이있다. 그러나한국의선관위가개발을완료한모델을포함하여최근의터치스크린투표기들은프린터를내장해서 VVPAT를남기는추세이며, 따라서신뢰성면에서옵티컬스캔방식보다떨어진다고볼이유가없어졌다. 무엇보다도옵티컬스캔방식은세계에자랑할만한한국의사전투표제도의매력을반감시킨다는단점이있다. 한국의경우에도전자투표기기에대한선택에서옵티컬스캔방식을선호하는목소리가있으나, 이는통합선거인명부의사용으로확보한투표비용절감효과를고려하지않은주장이다. 종이에직접기표해야하는옵티컬스캔방식은투표용지를미리인쇄하여각투표소에비치하거나아니면현재한국의사전투표방식처럼유권자개개인별로투표용지를일일이인쇄하여야하는수고로움이따른다. 즉, 옵티컬스캔을고집한다면전국의어느투표소에서나투표가가능하다는유비쿼터스투표라는획기적인제도의장점이사라질수밖에없다. 2005년중앙선관위에서전자투표로드맵을마련한이후많은학술적논의가있었지만실제로전자투표의본격적인도입에는실패했다. 그근본적인이유는투표방식개혁의절박성이부족했기때문이다. 전통적인종이투표방식을사용해서도큰무리없이선거과정을운영할수있었기때문에, 전자투표가도입하는것이얼마나현상황을개선시킬수있는지를주장하는것이큰힘을얻기는힘들었다. 사실전자투표를전격적으로도입한해외사례를보면어떠한절박한계기가있은후에투표과정을개혁하게되는경우가많다. 대표적으로 2000년미국대선에서의플로리다재검표사태를겪은미국이나, 한지역구에 1000명이넘는후보가난립하고문맹률이높은유권자들이던진무효표가 30% 를넘는일을겪었던브라질이전자투표를도입했던것을들수있다. 이러한사례들과유사하게, 통합선거인명부를도입하여사전투표제가본격적으로도입되는지금의상황은선거제도의개선을위한좋은기회를제공하고있다고생각된다. 스포츠에서게임의룰을함부로바꿀수없는것처럼, 민주주의기본적게임의룰인선거는웬만한단점과불편이발견되어도게임당사자들모두의동의가없다면쉽게고칠수없다. 따라서게임의룰을고칠수있는호기가발생한다면최대한장기적안목을갖고효율적이고신뢰성있는제도로의변화를모색해야할필요가있다. 이러한기회가언제다시올수있을지누구도알지못하기때문이다. 이런의미에서선관위는시효만료된전자투표로드맵을재검토하고, 새로운투개표선진화로드맵을작성할필요가있다고판단된다

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62 II 장 해외사례 요약 I. 미국 II. 브라질 III. 인도 IV. 네덜란드 V. 벨기에 VI. 프랑스 VII. 에스토니아 VIII. 일본 IX. 필리핀

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64 요약 미국 2000년미국대통령선거에서무려총 4백만표에서 6백만표가제대로투표결과에반영되지못했음. 이숫자는투표했으나투표기기나개표관리의미숙으로제대로집계되지못한표들과, 투표의사는있었지만유권자등록제도나투표소의운영문제로인한불편함때문에투표를포기한사람들의숫자를합한것. 투표기기와투표용지의문제때문에집계되지못한표가 1백 5십만표에서 2백만표사이. 유권자등록 (voter registration) 의문제때문에투표를포기한유권자가 1백 5십만표에서 3백만표사이. 투표소에서의관리운영문제때문에투표를포기한유권자가최소 1백만표. 2000년대선사건의여파로미국의회는 2002년연방선거지원법 (Help America Vote Act, 이후 HAVA) 을통과. (1) 2000년대선에서문제점이드러난레버머신과펀치카드투표기를새로운투표기기로전환할수있도록주정부에 39억달러의예산을배정 (2) 미국선거지원위원회 (U.S. Election Assitance Commission, EAC) 을설립하여연방선거를지원 (3) 선거관리의최소기준을설정 소프트웨어독립성 (software independence) 의원칙 : 투표시스템상에서발생할가능성이있는소프트웨어적오류가투표결과에영향을주어서는안된다는것을의미. 현재미국에서펀치카드와레버머신은사실상사라진상태. 또한전통적인종이투표를사용하는카운티도전체의 1.9% 에불과함. 2010년현재옵티컬스캔과터치스크린을사용하는미국의카운티는전체의 92% 에달함 2006년에는 39% 의카운티가터치스크린투표기를사용했지만 2010년현재그비율은 33.5% 로약간감소. 하지만터치스크린투표기는이제옵티컬스캔에이어약미국카운티약 3분의 1에서사용하는중요한투표방식으로자리를잡았음. HAVA 이후잠정투표제 (provisional ballot) 및사전투표, 부재자투표제를확대. 투표소에서의서비스강화등을위한계획도진행중

65 2008년의경우사전투표나부재자투표를이용한유권자는전체투표의 30.6% 에달했음. HAVA 이후잔여투표율이개선되고있음. 미국전체로보면잔여투표율은 2000 년의 1.8% 에서 2004년에는 1.1%, 그리고 2000년에는 1.1% 로집계되었음. 브라질 브라질은현재전국적으로 DRE 방식전자투표기를사용하고있으며, 전자투표를성공적으로안착시킨사례라고평가 1995년브라질의최고선거재판소 (Supreme Electoral Court) 는월드뱅크의지원을받아선거부정을없애고국민들의선거참여를증진시키기위한태스크포스를발족. 태스크포스는전자투표도입제안. 브라질은원내에의석을가진정당이 20여개에달할정도로극단적인다당제국가. 한선거구에많을경우무려 1500명정도의후보가난립하는경우가발생. 일반적으로대형선거구의경우연방선거후보는 200명이상, 지방선거후보는 400명이상이출마하는것이보통임. 브라질이 DRE식전자투표기를도입하기전사용했던종이투표용지에는유권자들이직접후보자의이름이나정당명칭을적어넣도록되어있었음. 1990년에서 2000년사이브라질선거에서의무효표평균은 33% 에달함. (Hildago 2012). 이는같은기간브라질을제외한다른라틴아메리카국가의무효표평균 8.5% 의 4배가까운수치. 상상을초월할정도로높은무효표비율뿐만아니라, 브라질의투표부정도바로이종이투표제의문제점때문에발생. 전자투표기도입이후 1990년대에평균 33% 에이르던무효표가 2002년선거에서는 7.6% 로줄어드는효과. 투표결과는전자식으로투표기내에저장되며, 투표자인증종이기록지 (VVPAT) 는발급되지않음 전자투표는저교육층의투표참여를높였으며, 그로인해저교육층의공직진출이더욱활발해졌고, 전자투표도입이후정부가공공의료복지에투입하는예산이늘어나는등의효과가있었음. 그결과저교육층산모가받는의료혜택이향상되었으며, 이에따라미숙아출산비율도줄어드는등, 브라질국민의삶의질또한전자투표시스템이향상시키고있음

66 인도 유권자숫자가 7억명이넘는인도엄청난인구를대상으로정기적으로선거를치르는것은하나의대사업. 광활한국토는효율적인선거관리를힘들게만들며, 빈민층의낮은교육수준은이들의정치참여를저해하는요소 1970년대까지의인도선거는투표함절취나바꿔치기, 그리고폭력배들의투표소습격과유권자들의투표소접근봉쇄등의일이자주발생 특히높은문맹률때문에대량의무효표가발생. 1982년 DRE 식전자투표기도입. 2004년전국확대 인도의전자투표기또한투표자인증종이기록지가없는것이문제로지적되고있음. 인도의방대한인구때문에투표용지를인쇄하는비용도상당했는데전자투표기기의도입으로큰비용절감효과를보고있음. 이전에는 30시간에서 40시간까지걸리던개표작업이불과두세시간안에끝나는것도장점 전자투표기기의도입으로무효표가상당히줄었다는점은브라질의경우와마찬가지. 유럽 유럽의터치스크린투표도입및폐지과정유형화 사례 특징 영국, 아일랜드, 독일 터치스크린투표준비단계에서도입유보 네덜란드 터치스크린투표전국적실시후폐지 프랑스, 벨기에 터치스크린투표의답보상태 에스토니아 터치스크린투표기도입시도없음. 인터넷투표의확대실시

67 모든국가에는전자투표방식에대한 회의론 이등장했음. 네덜란드의경우투표기해킹가능성의문제에직면하여터치스크린투표를중단조치함. 1998년터치스크린투표기를도입했던네덜란드는 2008년추가적인대안을마련하지못하고종이투표방식, 수작업개표방식으로회귀함. 반면벨기에와프랑스의경우, 많은반대여론에도불구하고터치스크린투표의규모가유지되고있음. 벨기에는 1991년터치스크린투표를시범운행했으며, 2012년현재전체유권자의 44%, 약 320만명에해당하는인구가터치스크린투표기를사용. 벨기에에서터치스크린투표기사용이지속될수있었던주요한요인은국가차원에서적합한투표기를계속해서개발했던것임. 2004년티켓을발급하는투표방식에한계가있음이드러났음에도, 2012년신형모델이다시제작됨. 벨기에가도입결정한 Smartmatic 사의장비는터치스크린투표를기본으로하여, 여기에바코드스캐닝과종이투표확인절차를추가로결합한형태이다. 본문에서프랑스와에스토니아의사례는보다상세하게다루었음. 타국가사례는이미논의가정리된경우가대부분임. 터치스크린도입현황과관련된실질적인변화와논쟁이없음. 반면, 프랑스와에스토니아에서는활발한논쟁이현재진행중임. 프랑스는당면문제의실질적인해결없이현상유지를시도함. 많은투자에도불구하고종이투표로회귀한네덜란드는터치스크린투표기도입의대표적인실패사례로분류할수있음. 그러나논란을종식시킨네덜란드와달리프랑스는터치스크린투표기의한계를계속해서쟁점으로부각시키는사례로남음. 사실상유럽국가에서가장타산지석으로삼아야할실패사례가프랑스라고판단됨. 에스토니아사례는터치스크린투표가아닌인터넷투표를상용화하고있으나, 어떠한조건하에서이러한개혁이가능했는가를살펴보아야함. 타국가의터치스크린투표기도입사례와대비되는에스토니아사례의의의와한계를정리할필요가있음. 프랑스는 1970년대에이미기계식투표기를도입하여선거에사용한경험이있음. 선거부정을막는투표시스템현대화라는취지가중요했음. 반면 2000년대도입한터치스크린투표방식에서는효율성제고라는목표가보다중요해짐. 터치스크린투표기사용에적용될수있는선거법조항이이미 1970년대에만들어졌다는점도프랑스사례의특징임. 프랑스에서터치스크린투표기를사용한인구는 2007년대선당시약 140만명이었으며, 전체유권자의 5% 에달하는적지않은규모였음. 2009년이후약 120만명정도의인구가터치스크린투표기사용. 프랑스에서가장많이도입한장비는네덜란드에서사용중단한 NEDAP 사의모델임. 대중들의우려와불만이있었으며, 터치스크린투표기의사용중단을요

68 구하는행정소송도이어짐. 대중적신뢰의부재, 투표기유지비용문제, 오류발생문제, 투표대기시간의문제등이공론화됨. 프랑스의헌법재판소 (Conseil constitutionnel) 과최고행정법원 (Conseil d'etat) 은 NEDAP 사의투표기사용에특별한문제가없다는판결을내림. 두기관모두논쟁과소송에대해중립적인입장을취함으로써, 사실상터치스크린투표기사용을합법적인것으로용인함. 프랑스에서터치스크린투표기사용은현재의수준을넘어서지않는한도내에서유지될가능성이높음. 그러나장비가노후화되는 5-10년안에터치스크린투표에대한추가조치가나오지않는다면, 기계식투표기가 1980년대에들어자동적으로폐기수순을밟았던것과동일한과정에직면할수있음. 에스토니아는사전투표 (early voting) 를허가하고있으며, 2001년이후 종이없는 (paperless) 정부를지향하는맥락에서인터넷투표를도입했음. 에스토니아에서인터넷으로투표한경우선거기간동안무제한으로자신의선택을수정할수있음. 인터넷투표를이미했음에도선거일에투표장에서재차투표를하는것도가능함. 이경우인터넷투표를취소하고종이투표결과를집계함. 에스토니아의인터넷투표는기본적으로 ID 카드를통한신원확인절차를거쳐야함. 휴대폰을이용한모바일 -ID 방식도현재실험되고있음. 에스토니아의인터넷투표를주요하게뒷받침하는조건은적은인구규모임. 에스토니아의전체유권자는 100만명안팎임. 일본 자서식투표제를시행하고있는일본은의문표및무효표가많아투개표과정이복잡하였음. 이에일본은기호식투표제를도입하려했으나실패하였음. 이러한배경하에투개표선진화를위해일본은 2002년터치스크린투표제도를각지자체의조례에의해자율적으로도입하게하였음. 종이확인증발급, 무선망의비사용, 지정된투표소에서의터치스크린투표가핵심내용임. 이러한터치스크린제도도입으로개표시간이대폭단축되는등장점이나타났으나, 투표기의고장과이로인한투표중지등여러문제를일으켰음. 그러나위문제는주로 < 클라이언트-서버 > 터치스크린투표기에나타났으며, 투표소내투표기를서버로연결하지않고독립적으로작동하는 < 스탠드얼론 > 투표기는큰문제를일으키지않았음. 2005년 < 클라이언트-서버 > 터치스크린을도입했던지자체에서투표기고장으로

69 선거소송이발생하여결국선거무효판정이내려짐. 이를계기로터치스크린투표제도를폐지하는지자체가늘어가고있음. 이러한문제점을해결하기위해일본총무성은시행지자체가지켜야할터치스크린투표에관한행정적기술적매뉴얼인 < 전자투표도입의절차 >, 민간기관에의한투표기인증을위한 < 투표기인증제도개선안 > 을발표하였음. 이러한인증제도에의해합력한회사의제품은 2006년이후실제선거에서어떠한장애를보이고있지않음. 또한 2006년이후선거행정상의문제도없어졌음. 필리핀 필리핀은자서식투표제도의비효율성과권위주의정부하의심각한선거부정으로인해선거불신이강했으며, 이러한문제를해결하기위해민주화이후투개표선진화를추구하였음. 필리핀의투개표선진화는신체인식 ( 지문 ) 을이용한선거인명부의전산화를통해이중등록과이중투표를방지하고, 투표에있어서는광학스캔투표기를도입하고 ( 무슬림민다나오시범지역은일부지역에터치스크린투표기사용 ), 개표와집계에있어무선망을사용하는선거자동화 (election automation) 를통해투개표의효율성과공정성을확립하려는내용임. 필리핀의선거자동화는무슬림민다나오자치지역 (ARMM) 선거에서의시험적시행, 2010년및 2013년동시선거에서의전국적시행, 두유형으로실시되어왔음. 무슬림민다나오자치지역선거는선거자동화의전국시행에앞서여러문제를검증하는일종의테스트선거에가까움. 이에의해확인된선거자동화의문제점을개선하고그성과를확인한후, 동시선거에서선거자동화를전국적으로시행하고있음. 두차례실시된동시선거의선거자동화는선거결과의신뢰성을둘러싸고주로문제점을드러냈음. 이에따라, 시민단체를비롯한전문가들은외국산소프트웨어의작동을허가할것, 1년혹은 6개월전에소스코드의제 3자에의한검점, non-worm(write once, read many) CF 메모리카드의사용등투표기의신뢰성부분을강화할것을요구하고있으나, 필리핀선거관리위원회는위문제에적극적으로대응하지못해선거자동화에대한불신을키우고있음

70 I. 미국 : 옵티컬스캔과터치스크린의안착 1. 들어가며 미국은초강대국으로서의영향력과민주주의의수호자를자처하는강력한문화적권력으로인해항상관심과비교의대상이된다. 그러나투개표선진화라는측면에서미국의사례를한국에그대로적용시키기에는많은무리가따른다. 무엇보다도중앙선거관리위원회가전국의투개표과정을총괄적으로책임지고지휘감독하는한국과달리, 연방제국가인미국은투개표관리의책임이지방정부인주정부와카운티에있다는점을이해해야한다. 또, 미국에서옵티컬스캔이나터치스크린투표기가적극적으로도입된계기는 2000년미국대선의충격때문인데, 따라서이후투개표선진화과정에서가장중요하게고려된원칙은투개표의신뢰성 (reliability) 이었다. 그러나한국의경우민주화이후투개표과정에서심각한오류나의도적조작이문제된경우는거의없었다. 투개표선진화가본격적으로논의된배경은신뢰성보다는오히려국민들의참여비용을낮춰민주주의의질적성장을도모하자는투표의편의성 (convenience) 에대한고려가컸다. 이와같이정치체제의차이및투개표선진화논의의배경이나여론의차이때문에미국의사례를통해한국에서의투개표선진화를논의하는것에는매우조심스럽게접근해야한다. 아래에서는 2000년미국대선플로리다재검표사태를통해시작된미국의투개표시스템에개혁과그이후발견된문제점들을점검할것이다. 그리고미국의투개표시스템의현황을살펴보면서한국에서의투개표선진화에참조할점을살펴볼것이다 년대선과플로리다재개표사건 2000년미국대선의재검표사건은미국투개표과정이지금까지얼마나허술하게관리되어왔는지를전세계에보여준충격적인사건이었다. 칼텍 (Caltech) 과 MIT 의연구자들이공동으로발표한보고서에따르면 (Caltech-MIT Voting Technology Project 2001, 8), 2000년미국대통령선거에서무려총 4백만표에서 6백만표가제대로투표결과에반영되지못했다. 이숫자는투표했으나투표기기나개표관리의미숙으로제대로집계되지못한표들과, 투표의사는있었지만유권자등록제도나투표소의운영문제로인한불편함때문에투표를포기한사람들의숫자를합한것이다. 2000년미국대선의유효표가약 1억 5백만표였던것을감안하면, 약 5% 에달

71 하는투표가제대로결과에반영되지못했다는것을의미한다. 이연구에서추산한 바에의하면 2000 년선거에서잃어버린표들의원인은아래와같다. 투표기기와투표용지의문제때문에집계되지못한표가 1백 5십만표에서 2 백만표사이. 유권자등록 (voter registration) 의문제때문에투표를포기한유권자가 1백 5 십만표에서 3백만표사이. 투표소에서의관리운영문제때문에투표를포기한유권자가최소 1백만표. 2000년대선에서의문제점은그것이단순히일과성의해프닝이아니라, 미국민주주의의작동기제그자체에원인이있다는점에서큰충격을주었다. 플로리다에서문제가된펀치카드 (punch card) 투표기는미국전역에서수십년동안널리쓰이던기계였으며, 그문제점이 2000년에발견된것은순전히우연에가까웠다. 플로리다에서두대선후보의표차가근접하여법에규정된재검표가이루어지지않았다면천공카드투표기에체계적이오류가있다는것은 2000년에도주목받지않았을것이다. 물론, 기계적오류의가능성을전에는인식하고있지못했던것은아니다. 당시규정에는개표기의최대허용오차를 25만표중 1 표로정해놓고있었는데, 이기준자체가자의성이강했다. 그리고새로운기계가이기준을충족시키는가를검사하기위한예비테스트에사용된모의투표용지는사람이직접천공한것이아니라기계로천공한것이라훨씬오차율이낮았다는점도지적되었다. 다 년당시미국에서사용된투개표방식은아래의다섯가지로나눌수있었 종이투표 ( 수개표 ): 한국에서쓰이는것과같이, 종이투표용지에유권자가기표하고수작업으로개표하는방식 펀치카드 : 문제가되었던플로리다에서쓰였던방식으로, 투표용지에구멍을뚫어기표하고기계로개표하는방식 레버머신 : 1960년대부터사용된방식으로, 유권자가후보이름옆의레버를당기는방식으로투표 옵티컬스캔 : 유권자는투표용지에펜등으로기표하면, 그투표용지를광학식스캐너가읽어개표하는방식. 투표소에서직접스캔하는방식과투표가끝난후한곳의개표센터에서일괄적으로스캔하는방식으로나뉜다

72 DRE (direct recording electronic voting equipment): 한국에서는일반적으로터치스크린투표기라고불리는방식. 투표결과가투표용지에기록되지않고전자기록으로남는다. 터치스크린투표기에따라서는프린터기가달려있어유권자가투표한결과를인쇄하여종이투표기록이남기도한다. 위의다섯가지방식중 2000년선거이전까지가장무효표및오류가적었던투표방식은종이투표및옵티컬스캔방식이었다 (Alvarez 2001). 그리고플로리다에서문제를일으켰던펀치카드방식은 2000년이전선거에서도가장무효표가많이나오고신뢰할수없는방식으로평가되는투표방식이었다. 레버머신방식또한펀치카드방식못지않게신뢰성이떨어졌으며, DRE 방식도일부지역에서사용되고있었으나그신뢰성을인정받지는못한상태였다. 3. 연방선거지원법 (HAVA) 과변화 2000년대선사건의여파로미국의회는 2002년연방선거지원법 (Help America Vote Act, 이후 HAVA) 을통과시킨다. 이 HAVA의주요내용으로는 (1) 2000년대선에서문제점이드러난레버머신과펀치카드투표기를새로운투표기기로전환할수있도록주정부에 39억달러의예산을배정하고 ; (2) 미국선거지원위원회 (U.S. Election Assistance Commission, EAC) 을설립하여연방선거를지원하며 ; (3) 선거관리의최소기준을설정하는것등이었다. HAVA에따라예산을지원받은주정부들은서둘러낙후된투표기기들을교체하는작업에착수했다. 1) 새로운기술적가이드라인의제시 전통적으로미국의연방정부는투개표과정에대한추상적가이드라인을제시하고그실무는주정부에게일임한다. HAVA 통과이전인 1990년연방선거위원회 (Federal Elections Commission) 에서는투표시스템에대한기준을제시한바있다. 그러나이기준은그야말로제안에가까운것으로, 각주는이에따라야할의무를지지않았다. 그리고이기준안자체에도문제가많았는데, 예를들어투표기기제조회사는그들이만든투표기를테스트하는임무를맡은독립테스트업체 (Independent Testing Authorities) 를고용하고그대가를직접지불하도록되어있었다. 이는투표기를객관적으로테스트해야하는임무를맡은독립테스트업체에게명백한이익의충돌 (conflict-of-interest) 이발생할수밖에없는조치였다 (Alvarez

73 2012, 20). 이에따라 HAVA는개선된투표시스템기준안을만드는작업에착수했다. 이작업을담당한것은역시 HAVA에따라새로설립된선거지원위원회였으며, 또기술가이드라인개발위원회 (Technical Guidelines Development Committee, 이하 TGDC) 또한설립되어투표시스템가이드라인작성에투입되었다. TGDC는 2005년에첫번째투표시스템가이드라인을발표했고, 2007년에는이가이드라인을새롭게개정하여발표했다. 이가이드라인에서제시한투표시스템의새로운원칙은 소프트웨어독립성 (software independence) 이다. 이는투표시스템상에서발생할가능성이있는소프트웨어적오류가투표결과에영향을주어서는안된다는것을의미한다. 알바레즈는이원칙이실제투개표과정에서의미하는바를사후투표감사 (auditing) 가가능해야한다는것으로해석하고있다 (Alvarex 2012, 21). 예를들어전통적인종이투표방식은이소프트웨어독립성원칙을만족하는데, 투표의실제증거인투표용지를재검표하는방식으로투표감사가가능하기때문이다. 그러나이 2007년의가이드라인은현재까지선거지원위원회에의해승인되지않고있는데, 이소프트웨어독립성의원칙이지나치게엄격하다는반대의견때문이다. 이소프트웨어독립성의원칙이받아들어진다면지금많은주에서사용되고있는터치스크린투표기사용이큰타격을받을가능성이있다. 2) 투표환경의변화 HAVA가통과된후미국의유권자들은이전과는다른투표방식을사용하게된다. 그과정에서새로운투개표방식에대한논란이벌어지고잡음이없었던것은아니었으나아래 < 표 1> 에서정리되어있는것처럼, 2000년당시 40% 에달하는미국의카운티들은전통적인종이투표나레버머신, 펀치카드등을사용하고있었다. 그러나 2010년에오면문제가많았던펀치카드와레버머신은사실상사라진상태다. 또한전통적인종이투표를사용하는카운티도전체의 1.9% 에불과, 미국전역에서옵티컬스캔방식혹은터치스크린 (DRE) 방식을사용하고있다고해도좋은상황이다. 이두가지방식은모두디지털방식으로투표결과를집계하고있는데, 2006년이후로터치스크린방식을사용하는카운티는조금씩줄어들고있으며그빈틈을옵티컬스캔방식이채우고있다. 2010년현재옵티컬스캔과터치스크린을사용하는미국의카운티는전체의 92% 에달한다

74 < 표 1> 2000년이후미국의투표기기사용현황 ( 카운티별 %) 2000년 2002년 2004년 2006년 2008년 2010년 종이투표 펀치카드 레버머신 옵티컬스캔 ( 중앙집계 ) 옵티컬스캔 ( 투표소집계 ) DRE 기타 ( 혼합 ) * 출처 : Kropf, Martha, and David C Kimball (2013) 의자료를재구성 옵티컬스캔방식에있어서의변화도눈에띄는부분이다. 도입초기에는중앙집계방식이투표소집계방식보다압도적으로많이쓰였지만, 현재거의절반에육박하는 46.2% 의카운티가투표소집계옵티컬스캔방식을사용할정도로이방식이큰인기를얻고있는것을알수있다. 반면중앙집계방식은 2000년에는 30% 에달했던수치가계속하락하여 12.3% 정도로줄어들었다. 이러한변화는투표소에서유권자가직접자신이기표한용지를스캔하는방식은스캔에문제가생기거나유권자의기표에문제가있었을경우즉시현장에서이를수정할수있는여지가있지만중앙집계방식은이러한것이불가능하다는비판이수용되고있기때문이다. 한편 2006년이후터치스크린을사용하는 DRE 방식을사용하는카운티의비율이조금씩줄고있지만그변화의폭은크지않다. 2006년에는 39% 의카운티가터치스크린투표기를사용했지만 2010년현재그비율은 33.5% 로약간줄어들었다. 하지만터치스크린투표기는이제옵티컬스캔에이어약미국카운티약 3분의 1에서사용하는중요한투표방식으로자리를잡고있다. 터치스크린투표기의신뢰성과안정성에대한지적이계속되었고, 몇몇사례에서실제로투표기기의심각한오류가발생하였으며, 터치스크린투표기기를생산하는디볼드 (Diebold) 사에대한문제등으로터치스크린투표기사용의확대에약간제동이걸린것으로보인다. 위의표에서는카운티별로집계한투표기기사용현황을정리한것이지만, 아래지도로표시한것을보면전자기기를사용하는대표적인두투표방식 ( 옵티컬스캔과터치스크린 ) 이사실상종래의전통적인종치투표나펀치카드등을거의완전히대치

75 하고있음을더확실히알수있다. 종이투표를아직사용하는곳은아이다호와몬태나, 캔사스주의일부카운티뿐이다. 펀치카드는아이다호의일부카운티에서만지극히제한적으로아직쓰이고있다. 이주들은비록지도상의영역은넓으나매우인구가희박한곳 1) 으로, 새로운전자기기를도입하느니차라리전통적인종이투표용지를쓰는것이차라리더경제적일만한곳들이다. < 그림 1 > 미국카운티별투표기기사용현황 (2008 년현재 ) 출처 : Election Data Services. Alvarez et al. (2012) 에서재인용. 위의지도에서보듯 2008 년당시에레버머신을사용하는곳은뉴욕주가유일했 다. 그러나뉴욕주도 2010 년레버머신대신옵티컬스캔방식을채용했으나 2012 년대통령선거에서새로운기기의운영및관리의미숙으로곳곳에서유권자들이투 표하기위해길게줄을늘어서는불편이빚어짐에따라 2013 년 5 월에뉴욕주상원 에서는새로운법안을통과시켜뉴욕시의투표에레버머신을다시사용하도록하였 다. 2) 이러한조치에뉴욕의블룸버그시장은선관위에명백한불만을표시하면서선 1) 2010 년미국인구조사기준으로아이다호의인구는 1 백 29 만명, 몬태나는 90 만명, 캔사스는 2 백 69 만명에불과하다. 2)

76 관위의관료주의와관리능력부족, 무능, 낭비등을지적했다. 선거관리에직접개입할수없는블룸버그시장은시민들에게투표에불편을겪을경우선관위에직접압력을가하라고촉구하면서투표과정에대한개혁을촉구하고있어서 (Kaplan 2013), 뉴욕에서도멀지않은장래에레버머신을다시옵티컬스캔이나터치스크린등으로교체하게될것으로보인다. < 그림 2> 미국의옵티컬스캔투표기 < 그림 3> 옵티컬스캔투표기에서사용되는투표용지

77 < 그림 4> 미국의터치스크린투표기 (AccuVote-TSX 기종 ) 3) 투표편의성의강화 2000년플로리다사태의원인과해법은주로투개표과정의기술적보완에초점이맞추어져있었기에상대적으로덜주목받은감이있지만, HAVA 이후미국은유권자의투표편의성을개선하는작업에도큰노력을기울이고있다. 이에따라미국은잠정투표제 (provisional ballot) 및사전투표, 부재자투표제를확대하고있으며투표소에서의서비스강화등을위한계획도진행중이다. a) 잠정투표 잠정투표 (provisional ballot), 혹은임시투표는국민신분증제도가없는미국의특수성을반영한제도로투표소의선거인명부에서유권자의이름이없거나신분증을갖고오지않은유권자의경우먼저투표를하게한후, 차후에신분확인이되면개표를하는제도이다. HAVA는모든주에서유권자명부를전산화하고잠정투표제를도입해야한다고규정하고있다. 유권자명부의전산화작업을통해유권자등록이

78 쉽고효율적으로이루어지는효과가있었다. 한국의경우이미전산화되어관리되는주민등록정보를이용하여전산화된통합선거인명부를작성하고있다. 원하는유권자는사전에자신이선거인명부에올라와있는지확인할수는있지만사실상불필요한작업이며, 의무적으로주민등록증을소지하게되어있기때문에투표소에서의신분확인도매우간편하게이루어진다. 따라서한국에서는유권자등록 (voter registration) 이라는개념자체가사실존재하지않는다고말할수있다. 하지만주민등록제도나국민신분증제도가없는미국에서는유권자가직접자신이거주하는곳을신고하는유권자등록절차가필요하다. 또신분확인을위해서는운전면허증등을사용하는경우가대부분이나, 운전면허증이없는유권자들도상당수존재하기때문에항상문제가되어왔다. 이잠정투표제는이러한미국선거제도의맹점을보완하기위해도입된제도이다. 유권자명부의전산화와잠정투표제의도입이어느정도효과를거두었는지는쉽게판단하기어려운문제이다. 그러나알바레즈 (Alvarez et al. 2012) 는 2008년선거에서유권자등록제도의문제로투표하지않은사람들의수를 91만명에서 3백만명까지로추산하면서, 잠정투표제등이어느정도효과를거두었으나그효과는기대에미치지못한수준이라고평가하고있다. 잠정투표제는유권자에게좀더평등한투표권행사의기회를주는장점은있으나, 투개표과정을매우복잡하게만든다는단점도존재한다. 미국선거지원위원회의자료에따르면 2008년선거에서잠정투표를한유권자는최소 2백 1십만명의유권자가잠정투표를했으며, 2010년선거에서는 1백 1십만명이역시잠정투표에참여했다 3). 투표후에유권자들의신분이확인되어정상적인투표로인정된비율은각각 62%(2008년 ) 와 66%(2010년 ) 이었다. 따라서잠정투표중 3분의 1 이상이투표로인정되고있지않다. 또한유권자들의신분확인을위해개표전에대기해야하는기간이상당히길어선거결과를확인하는일이더욱복잡해지는단점이있다. b) 사전투표와부재자투표 사전투표 (early voting) 와부재자투표 (absentee voting) 의증가는 2000년이후미국선거에서가장두드러진변화다. 최근에는이두가지투표방식을통칭하는용어로편의투표 (convenience voting) 이라는표현이많이쓰이고있다. 2008년의경우편의투표를이용한유권자는전체투표의 30.6% 에달했다. 거의 3분의 1 가까운유 3) 선거지원위원회에자료를제출하지않는주들이상당수있기때문에, 이통계는불완전하다. 따라서실제잠정투표의규모는이보다더클것이다

79 권자들이선거당일정해진투표소에서투표하기보다는며칠일찍투표소를방문하여사전투표를하거나, 우편으로투표용지를미리받아서투표하는부재자투표방식을이용한것이다. 아래의그래프에서보듯, 사전투표보다부재자투표에대한선호가더높은편이다. 또사전투표는선거에대한관심이높은대통령선거에서는사용비율이높지만상대적으로관심이저조한중간선거에서는떨어지는경향이있다. 부재자투표는크게두가지종류로나누어진다. 4). 첫째는무제한 (no-excuse) 부재자투표로, 유권자들은특별한이유를제시할필요없이부재자투표를신청하는것이가능하다. 2013년현재 27개주에서무제한부재자투표제를시행하고있으며, 미네소타주도 2014년부터무제한부재자투표제를시행할예정이다. 둘째는제한적부재자투표제로, 특별한조건을갖춘유권자에게만부재자투표를허용하는제도이다. 부재자투표에참여하는유권자는우편으로투표용지를받게되며, 이를기표하여우편으로보내거나아니면지정된투표소에서투표할수있다. 오레건과워싱턴주에서는우편투표제 (All-Mail voting) 를실시중이다. 이두주에거주중인모든유권자들은사전요청없이도선거가있을때마다자동적으로우편으로투표용지를배송받는다. 투표는우편을통해투표용지를보내거나아니면정해진장소에투표용지를제출하는방식으로이루어진다. < 그림 5> 사전투표와부재자투표율의상승, 2000 년 년 * 출처 : Alvarez et al. (2012) 4)

80 아리조나, 캘리포니아, 콜로라도, DC, 하와이, 몬태나, 뉴져지, 유타에서는유권자가부재자투표를신청하면그이후모든선거시에자동적으로그유권자에게투표용지를우편으로보내주는영구부재자투표제 (Permanent Absentee Voting) 을시행중이다. 알라스카, 델라웨어, 캔사스, 매사추세츠, 미네소타, 미주리, 웨스트버지니아에서는신체에장애가있거나투표소로부터멀리떨어진곳에거주하는유권자에게한해영구부재자투표제를허용하고있다. 위에서정리한것처럼구체적방식은조금씩달라도모든주에서부재자투표가시행되고있지만, 사전투표는현재까지 32개주에서만시행중이다. 주마다차이가있지만, 사전투표제가시작되는날짜는공식투표일이전평균 22일전이다. 사전투표제가시행되는기간은최장 45일에서최소 4일이며, 32개주의평균을내면 19일이다. 또, 사전투표제를실시하는 12개주에서는토요일이나일요일중최소한번이상투표소를의무적으로개방하도록하고있다. 다른주에서는카운티선관위에서조기투표시간을결정하도록한다. 4. 장점과단점들 HAVA 이후미국의투표환경은질적, 기술적변화를겪었다 년의뼈아픈 기억을반성하기위해많은변화를겪었지만, 그와중에새로운문제점들이발견되었 고이에따라투개표제도의개혁에도변화가생기고있다. 1) 디볼드 (Diebold) 사의문제 디볼드사는원래개인용이나은행용금고등을제작하던회사로투표기기생산시장에뛰어든것은 2002년이다. HAVA의지원을받은여러주정부에서경쟁적으로전자투표기기를사들이던시기였고디볼드사의투표기기는성공적으로시장을장악하게된다. 그러나 2003년이후디볼드사가생산한터치스크린방식투표기기의해킹가능성에대한문제가계속제기되자결국은 2009년에사업을접고투표기기시장에서철수하였다. 디볼드사가생산한투표기기는터치스크린을사용하는 DRE 방식으로, 투표결과는전자적으로기록될뿐사후검증이가능한추가적기록을남기지않는다는점이문제였다. 이런방식은악의적으로투표소프트웨어를조작할경우선거부정이가능하다는점에서그신뢰성이계속지적된바있다. 손쉬운예로유권자가투표한후보

81 와투표기에기록되는후보가다르도록조작되는경우를생각할수있다. 비록디볼드사이외에다른회사에서만든 DRE 기기도 2000년대초반당시에는이러한설계가일반적이었지만, 2003년우연한계기로디볼드사의투표용소프트웨어가외부에노출되는사건이발생하여큰충격을주었다. 디볼드사의실수로, 투표용소프트웨어가저장되어있는회사의서버에외부의접속이허용되는사태가발생한것이다. 시민운동가인베브해리스 (Bev Harris) 라는여성이이소프트웨어를디볼드사의서버에원격접속하여다운로드받았고, 컴퓨터전문가들에게이소프트웨어의신뢰성과안정성에대한평가를의뢰하였다. 그결과는 Black Box Voting 이라는책으로출판되었다 (Harris 2004). 우선실제로선거과정에사용되고있는 DRE 기기의소프트웨어가아무런보호장치없이외부에노출되었다는자체가큰문제였다. 이것이계속방치되었다면누군가가이소프트웨어를해킹하여마음대로선거결과를조작하는것도충분히가능한상황이었다. 그리고소프트웨어자체도문제가많았는데, 기술적완성도가떨어져누군가마음만먹는다면어렵지않게조작할수있을정도라는것이발견되었다. 또디볼드사에서제조한모든투표기기에서같은암호체계를사용하고있다는것도발견되었다. 이는하나의투표기기의암호만뚫을수있다면디볼드사기기전체를해킹할수있다는의미로사실상디볼드사의보안책은무용지물인것으로드러났다. 디볼드사사건을계기로 DRE 투표기기에대한문제제기가계속되었다. 2007년캘리포니아주에서는이문제를계기로주에서사용하고있는모든전자투표기기에대한대대적인감사에착수했다. 감사결과, 캘리포니아주에서사용되고있는모든 DRE 기기에대해사용불가처분이내려졌고, DRE 기기의재도입을위해서는제조회사가좀더발전된보안체계를도입할것과선거관리를맡은카운티에서선거후감사를통해기기의신뢰성을확보할것이요구되었다. 이러한결정은다른주에도영향을주어, 이후옵티컬스캔기기가 DRE 기기보다선호되는계기를만들었다. 2) 투표사고사례 디볼드사의문제는큰충격을주었지만실제로디볼드사의 DRE 기기에서문제가발생하거나누군가가보안의구멍을이용하여선거결과를조작한사례는없었다. 비록디볼드사의경영진이친공화당성향이고공화당에선거자금을기부한일도있었다는점때문에음모론에가까운주장이제기되기도하였지만모두가능성에그쳤을뿐실제문제가발생한적은없었다. 그러나 2002년 HAVA 도입이후미국각주에서충분한검토없이투표시스템을

82 교체하면서적지않은실수및사고가발생한것은사실이다. 임혜란 (2009) 은이중몇가지사고들을정리한바있다. 2004년노스캐롤라이나의카터레트 (Carterret) 카운티에서는유니렉트 (Unilect) 사의 DRE 기기가오작동을일으켜총 4,438표가유실되는사고가발생했다. 종이투표용지를인쇄하는기능이없는 DRE 기기로는이런사고가발생했을때에도사후복구가불가능하다는치명적인단점이이사고를계기로확인되었다. 따라서이후많은주들에서는 DRE 기기를옵티컬스캔으로교체하거나투표자인증종이기록지 (voter-verified paper audit trail: VVPAT) 를발급하는장비를부착할것을요구하기시작했다. 이밖에도 2006년메릴랜드에서는예비선거에서 DRE 기기의오류가발생하고, 선거관리직원의조작미숙으로 DRE 대신종이투표용지를사용하는일이발생했다. 이밖에도마이애미, 필라델피아, 콜로라도, 미주리, 테네시, 텍사스, 플로리다, 오하이오, 유타등에서도 DRE 기기의오작동으로투표과정에문제가발생했고, 특히몇몇주에서는임시로투표시간을연장하는사태가벌어졌다 ( 조희정 2007). 3) 잔여투표율의개선 2002년 HAVA가통과된뒤 11년이지났고 3번의대통령선거를치렀다. 그렇다면 HAVA로인한변화가미국의투표환경개선에어떠한영향을끼쳤을까? 우선편의성측면을보면, 앞에서이미정리한바있지만사전투표및부재자투표의증가는미국유권자들이시간과장소에구애받지않고좀더편리하게투표하게되었다는것을의미한다. 그리고옵티컬스캔과터치스크린으로급속하게바뀐투표방식의변화는투표의신뢰성측면에서도진전을이루었다고평가된다 (Kropf and Kimball 2013). 각투표방식의신뢰성을비교하기위해널리쓰이고있는지표는잔여투표율 (residual vote rates) 이다 (Alvarex et al. 2001; Alvarez et al, 2012, 14). 여기서잔여투표란과다기표되거나과소기표되어무효표처리되는투표를의미한다. 예를들어한명의후보에게만기표하게되어있는종이투표용지에두명이상의후보에게기표한다던가 ( 과다기표 ), 혹은아무후보에게도기표하지않았다면 ( 과소기표 ) 이투표용지는무효표처리된다. 유권자의투표실수라던가투표기기의문제로잔여투표가발생할수있다. 미국에서사용되는투표기기중특히펀치카드와레버머신에서이잔여투표문제가심각했으며, 종이투표용지사용시에도잔여투표율이상당히높은편이다. 중앙집계식옵티컬스캔의경우, 유권자가종이투표용지에잘못기표했을경우

83 그것을걸러낼수없기때문에사실상종이투표방식과잔여투표율에서차이가날이유가별로없다. 반면투표소집계식인경우에는오류수정이가능하고, 실제로중앙집계식보다상당히잔여투표가적은편이다. DRE 기기는한화면에지나치게많은정보를보여주는경향이있는전면 (full-face) DRE 기기는상대적으로잔여투표가높은편이지만, 스크롤링 DRE는비교적잔여투표가낮다. < 표 2> 투표기기별잔여투표율비교 ( 단위 %) 펀치카드 (Votomatic) 펀치카드 (DataVote) 2000 년 2004 년 2008 년 레버머신 종이투표 DRE 5) (Full-face) DRE (Scrolling) 옵티컬스캔 ( 중앙집계 ) 옵티컬스캔 ( 투표소집계 ) 혼합 전국잔여투표율 * 출처 : Kropf and Kimball (2013) 위표에서는 2000 년과 2004 년, 그리고 2008 년미국대통령선거에서의투표기기 별잔여투표율을비교한것이다. 미국전체로보면잔여투표율은 2000 년의 1.8% 에서 5) DRE 기기는한화면에모든후보를한꺼번에보여주는전면 (Full-face) DRE 와, 여러화면으로나누어후보를보여주는스크롤링 (Scrolling) DRE 기기로나눈다. 이는기술적인차이가아니며미국지방자치제별로선거법이다르기때문에생긴구분이다. 지역별로 ( 예를들어뉴욕시의경우 ) 법률에따라한화면혹은투표용지에모든후보자가표시될것을요구하는곳이있어이런곳에서는전면 DRE 기기를사용해야한다. 전면 DRE 의경우영어에익숙치않은이민자출신유권자들에게오히려혼란을줄수있다는점이지적되고있다

84 2004년에는 1.1%, 그리고 2000년에는 1.1% 로집계되었다. 이 0.7% 의차이가크지않아보일지도모르지만, 대통령선거에참가하는미국유권자수가 1억 3천만명이넘는다는것을생각하면거의 1백만표에해당하는숫자이다. 즉, 투표환경의개선작업을통해이전보다 1백만명의표심이투표에반영되고있는것이다. 또위표에서는적극적으로전자기술을투표에도입하는 HAVA의개선방향이옳았다는것을확인할수있는데, 전통적인종이투표나레버머신, 천공카드의잔여투표율이투표소집계옵티컬스캔이나스크롤링 DRE 기기보다상당히높기때문이다. 5. 미국의투개표선진화평가 연방제국가로서미국은뿌리깊은주정부 (state government) 와연방정부 (federal government) 사이의권력분할의역사를가지고있다. 선거과정에서도이연방제의특징이잘드러나는데, 우선전통적으로투개표의실무에는연방정부는개입하지않으며주정부가책임을맡고있다. 이에따라각주마다투개표방식이모두다르고, 심지어같은주안에서도카운티 (county) 마다사용하는투표용지와투표방식이다르다. 2000년미국대통령선거과정에서문제가된플로리다의이른바 나비투표용지 (butterfly ballots) 6) 사건도플로리다전역이아니라팜비치카운티에서도안하고사용되었던것이다. 이러한미국의연방제적특징은선거관리문제에심각한문제로작용한다 년플로리다사건에서잘드러났지만, 많은경우경험과자질이부족한지방자치단체들은선거관리에실수를하는경우가많다. 특히옵티컬스캔이나터치스크린투표기처럼관리와운영에상당한기술과교육이요구되는경우에제대로대응하지못하는경우가속출했다. 디볼드사의시장철수나노스캐롤리나의카터레트카운티의투표사고같은경우는사실전자식투표기기자체의문제라기보다는새로운제도가도입될때따르는불가피한문제라고봐야할것이다. 그리고선거관리가중앙집중적으로이뤄질수없는미국특유의문제는이러한새로운제도개혁을더욱어렵게만드는면이있다. 6) 여기서나비투표용지사건이란이당시플로리다팜비치카운티에서사용된투표용지의디자인문제로유권자들이혼란을겪은일을의미한다. 투표용지좌우양쪽에대통령후보자들의이름이적혀있고, 중앙에천공을하여지지를표시하는방식으로디자인되어있어나비투표용지란이름이붙었다. 민주당알고어 (Al Gore) 후보에게투표하려던유권자들이실수로군소정당후보인팻뷰캐넌 (Pat Buchanan) 후보에게표를던진경우가많아문제가되었다. 실제로팜비치카운티에서는다른카운티에비해뷰캐넌후보의표가상대적으로많이나왔고, 뷰캐넌후보본인도선거후 TV 인터뷰에서자신이얻은표중상당수는나비투표용지때문에일어난착오일것이라고밝혀화제가되기도했다

85 앞서설명한바와같이미국의투표기기는옵티컬스캔과 DRE 방식이 92% 이상을차지할정도로이미전자투표로의방향이거의불가역적인대세로정해진상태이다. 멀지않은장래에종래의종이투표및레버머신, 펀치카드는완전히사라질것으로예측된다. 디볼드사건이후 DRE 방식이비판받고있지만여전히 30% 이상의사용률을보이고있고막상우려와달리실제로 DRE 기기로인한사고는생각보다드문편이다. 유권자입장에서는 DRE가옵티컬스캔보다사용이편한점도있고, DRE의약점으로지적되는투표자인증종이기록지도발급되는방식으로발전하고있어서, 앞으로큰변화가없다면현재추세가크게바뀔것으로는보이지않는다

86 II. 브라질 : 민주화와전자투표 1. 브라질의정치와민주화 남아메리카에서가장큰국가인브라질은그영토가세계에서다섯번째로크고, 인구또한 2억이넘어서인구규모로도세계다섯번째로꼽히는대국이다 7). 21세기들어가장급속히경제성장을하고있는나라로, 구매력기준 GDP로세계 8위의경제대국이기도하다. 다른남미국가들과마찬가지로 20세기브라질의역사는쿠데타와군부독재, 인권탄압이반복되는암울한시기를겪었다. 1964년쿠데타로성립된권위주의정권은 1985년에정권내부의분열이일어나면서민주화를시작되었다. 브라질의민주화경험은전형적인 위로부터의개혁 (transformation) 으로, 민주정부수립이후에도노동자파업에대한강경한진압이나민간정치인에대한군부의영향력이상당기간지속되었다. 그러나 1990년에꼴로르가두번째민주화대통령으로당선되면서군부의영향력은실질적으로약화된다 ( 오삼교 2004). 그리고 2002년에는우리에게도익숙한노동자출신룰라가대통령으로당선되고그가이끄는노동자정당 PT가하원의제 1당으로등장하여민주주의공고화를어느정도완수하게된다. 브라질은현재전국적으로 DRE 방식전자투표기를사용하고있으며, 전자투표를성공적으로안착시킨사례라고평가된다. 브라질에서전자투표기를도입한것은민주화과정과무관하지않다. 권위주의국가들이항상그런것처럼, 민주화이전브라질에서는선거부정이일상적이었다. 1995년브라질의최고선거재판소 (Supreme Electoral Court) 는월드뱅크의지원을받아선거부정을없애고국민들의선거참여를증진시키기위한태스크포스를발족시켰다. 전자투표의도입은이태스크포스가브라질의투개표선진화를위해내린결론이었다. 2. 브라질선거과정의특징 민주주의의역사가일천했던브라질에서전자투표가모범적으로안착할수있었던이유를설명하기위해서는브라질의정치체제와선거과정의특징을먼저살펴보아야한다. 우선브라질은대통령제를채택하고있으며, 대통령후보와부통령후보가러닝메이트를이루어출마하는점은미국과비슷하다. 그러나브라질에서는결선투표제를채택하여, 1차투표에서과반수득표한후보가없을경우 1위와 2위후보가 2차 7) The World Factbook 참조

87 투표에서경합하게된다. 2010년 10월의브라질대통령선거에서도 2차결선투표가치러진바있다. 한편브라질은양원제국가로상원과하원의원을각각선거로선출하고있다. 상원선거의경우는단순다수제를, 하원선거는개방형정당명부식비례대표제를채택하고있다는것이특징이다. 상원은총 81명이며, 8년임기의상원의원을 4년에한번씩선거로뽑고있다. 한번의선거에서는상원의 3분의 1을, 다음번선거에서는 3 분의 2를뽑는다. 연방지구와 26개의주를합쳐 27개의선거구가있으며, 각선거구에서상원의원 3명씩을뽑도록되어있다. 513명의의원으로구성되는하원의경우에는 27개선거구에서최소 8명에서최대 70명까지를뽑는대선거구제선거를실시한다. 브라질하원선거는이른바개방형정당명부식비례대표제를채택하여계산방식이상당히복잡하다. 이시스템에서유권자들은자신이선호하는정당에게투표할수도있고 ( 이럴경우그표는정당에게할당되는의석의수를계산하는데에만쓰인다 ), 혹은정당이제시한비례대표후보명부상에서자신이좋아하는후보에게투표할수도있다. 문제는브라질은원내에의석을가진정당이 20여개에달할정도로극단적인다당제국가라는것이다. 최대 70명까지를뽑는선거구에서 20여개의정당이비례대표명부를제출하고, 유권자들은정당뿐아니라후보개인에게투표하는것이허용되다보니한선거구에많을경우무려 1500명정도의후보가난립하는경우가발생한다. 일반적으로대형선거구의경우연방선거후보는 200명이상, 지방선거후보는 400명이상이출마하는것이보통이다. 선거과정을더욱복잡하게만드는문제는, 브라질이정당명부를이용한비례대표제를채택하고있기는하지만, 정당보다는후보자개인중심의선거운동이주로이루어지는경향이있다는점이다. 유권자들도정당투표보다는후보자에대한투표를하는경향이강하다. 이밖에브라질선거과정의특징을조진만 (2011) 은아래와같이정리하고있다. 낮은투표연령 : 16세이상에게투표권이부여되어세계적으로투표권부여연령이가장낮은국가이다. 의무투표제채택 : 18세이상 70세이하의유권자게에는투표가의무이며, 투표에이유없이기권하면그지역최저임금의 3%~10% 에해당하는금액을벌금으로내야한다. 그밖에행정적인불이익을당할수있다. 이의무투표제때문에브라질은 85% 에서 90% 를상회하는매우높은투표율을보이는국가이다. 투표일주류판매제한 : 투표율을높이기위한제도로투표일에는주류를사고

88 팔수없다. 전자투표제의시행 3. 종이투표에서터치스크린으로 위에서간략하게설명한브라질선거과정의특징을이해하면브라질이전자투표 를도입한것이단순히투표의편의를위해서가아니라실질적민주주의의성취를위 해간절히필요했다는것을알수있다. 1) 종이투표시스템의문제점 < 그림 6> 1982 년선거에사용된브라질의종이투표용지 * 출처 : Hidalgo (2012) 한선거구에서많게는 1000명이상의개인후보와 20개이상의정당이출마하다보니, 개별투표용지에모든후보의이름과정당을인쇄하고그중하나에기표하게하는방식은애초에불가능했다. 그래서위의 < 그림 6> 에서보듯, 브라질이 DRE식전자투표기를도입하기전사용했던종이투표용지에는유권자들이직접후보자의이름이나정당명칭을적어넣도록되어있었다. 만약유권자가문맹이거나혹은후보자의이름을기억하지못할때를대비하여, 각후보자와정당에는고유숫자가부여

89 되어있어서그숫자를대신써도무방했다. 하지만연방선거후보자의경우는다섯자리고유숫자가, 지방선거후보자들은여섯자리고유숫자가부여되어있었기때문에그자체로상당히복잡했다. 국회의원선거의경우에유권자들은 16명에서 19명까지의후보자들을선택해야하는경우도있었고, 이는상상할수있듯대단한노력을요구하는일이었다. 이렇게유권자에게부담이큰종이투표제도는게다가유권자들이자신이선호하는후보자의이름이나번호를적으면서과연실수를하고있는것인지확인할방법이없다는단점도있었다. 숫자한자리만틀려도그표는무효표처리가되는데, 기억력에만의존하여투표하는방식은필연적으로문제를야기할수밖에없는시스템이었다. 의무투표제때문에브라질의투표율은상당히높은편이지만, 이러한종이투표제의한계로무효투표율이매우높았다. 복잡한종이투표제와높은문맹률, 그리고의무투표제가합해진결과로, 많은유권자들은벌금을피하기위해투표소에들어가긴하지만그냥아무런기표도하지않은백지상태의표를투표함에넣고나와버리는것이다. 또투표의사가있다고하더라도후보자의이름이나고유번호를오기하여무효표처리되는경우도물론상당히높았다. 그결과, 1990년에서 2000년사이브라질선거에서의무효표평균은 33% 에달했다 (Hidalgo 2012). 이는같은기간브라질을제외한다른라틴아메리카국가의무효표평균 8.5% 의 4배가까운수치다. 상상을초월할정도로높은무효표비율뿐만아니라, 브라질의투표부정도바로이종이투표제의문제점때문에발생했다. 개방형정당명부시스템은개표및표계산이매우복잡한단점이있다. 이에따라개표는지방개표에서분산적으로이루어졌는데, 이개표는선거에중립적인인사들로구성된위원회가담당하였다. 그러나실제에있어이개표위원들과개표위원회는후보자들과강한연계를갖고있었다. 종이투표시스템의특성상개표는표한장한장을개표위원들이읽고유권자의의도를판단하는식으로이루어질수밖에없었으며, 여기서개표위원들의주관적판단이개입될여지가발생했다. 상대방후보를지지하는표는해독불능으로판단하여무효표처리하고, 자신이지지하는후보의표는너그럽게판단하는방식으로선거부정이널리이루어졌다. 이렇게브라질의독특한선거과정과정치체제의문제가복합적으로작용하여, 90 년대초반에이르면종이투표제로는더이상민주적선거를치룰수없다는공감대가형성되게된다. 이런점에서브라질이전자투표를적극도입하게된것은거의필연적이라고까지할수있다

90 2) 전자투표기의도입 위에서설명한종이투표제의문제점때문에브라질에서는 1996 년전자투표기를 개발하여일부지역에서시범적으로사용하기시작했고, 2000 년에는전국적으로전자 투표기사용을확대했다. < 그림 7> 브라질의전자투표기 브라질은전자투표를국가선거에전면적으로도입한최초의국가이며, 모든각급선거에전자투표를사용하고있는것으로잘알려져있다. 전자투표기도입의효과는무효표의극적인감소로들어났는데, 1990년대에평균 33% 에이르던무효표가 2002년선거에서는 7.6% 로줄어드는효과를거두었다 (Avgerou et al. 2007). 브라질에서사용중인전자투표기는위의 < 그림 7> 에서보는것처럼후보자정보및투표결과를표시하는스크린에기계식키패드가합쳐진형태다. 투표결과는전자식으로투표기내에저장되며, 투표자인증종이기록지 (VVPAT) 는발급되지않는다. 유권자가투표하기위해서는먼저선거관리위원이유권자의인증번호를자신의터미널에입력한다. 그러면유권자의투표기기가활성화되고그때부터유권자는투표를할수있다. 유권자는자신이지지하는후보나정당의고유번호를키패드를이용해

91 입력한다. 유권자는자신이실수를저지르지않았는지를화면에뜬후보자의사진과이름을보고확인할수있다. 특이하게도키패드에는무효표키가달려있다. 투표하고싶지않은유권자의경우이키를눌러자신의표를무효표처리할수있다. 유권자들의투표결과는암호화되어투표기의저장매체에기록되며, 투표가끝나면이저장매체들을개표소로회수하여개표하게된다. 4. 브라질투개표선진화평가 미국의경우투표자인증종이기록지를인쇄하는장비가달려있지않은 DRE 기계들이 2000년대중반에대거퇴출되었는데, 브라질에서도마찬가지로전자투표에종이인증기록을남기는방안이모색되었다. 2002년에시범적으로종이인증기록을남기는방식을실험해보았으나브라질의습한기후등으로프린터의오작동이잦아실패하고말았다. 그러나 2009년브라질의회는다시한번 2014년까지종이인증기록지를의무화하는법안을통과시켰다. 하지만 2011년브라질상원에서는의결을통해이법안을무효화했는데, 그주요한논지는종이인증기록지가비밀투표의원칙에어긋날수있다는것때문이었다. 여전히많은전문가들은브라질의전자투표시스템에안정성과신뢰성의문제가있음을지적하고있다 (Rodrigues-Filho et al. 2006). 하지만정작브라질유권자와정치인들은브라질의전자투표시스템에상당한신뢰를보내고있으며, 이제완전히안착단계에접어들은브라질의이시스템은큰이변이없는한앞으로도계속사용될것으로보인다. 이러한전자투표에대한긍정적인인식의바탕에는이전자투표시스템을통해무효표를획기적으로줄였을뿐만아니라, 브라질의정치자체에도긍정적인변화를가져왔다는평가가자리잡고있다. 전자투표는저교육층의투표참여를높였으며, 그로인해저교육층의공직진출이더욱활발해졌고, 전자투표도입이후정부가공공의료복지에투입하는예산이늘어나는등의효과가있었다. 그결과저교육층산모가받는의료혜택이향상되었으며, 이에따라미숙아출산비율도줄어드는등, 브라질국민의삶의질또한전자투표시스템이향상시키고있다는연구가있다 (Fujiwara 2010)

92 III. 인도 : 저개발의민주주의와전자투표 1. 인도의정치와민주주의 인도는세계최대의민주주의국가다. 면적으로는세계일곱번째로큰나라지만, 12억이넘는인구는중국에이어두번째로많다. 비록최근급속한경제성장을하고있지만, 2011년기준 1인당국민총소득 (GNI) 는 1,410달러에불과하여저소득국가로분류된다. 방대한영토에방대한국민을가진인도는최근의빠른경제성장에도불구하고빈곤, 문맹, 빈부격차등의사회문제를아직해결하지못하고있다. 인도의공용어는힌디어와영어지만, 총 3372개의언어가사용되고있으며이중 10만명이상이사용하는언어만도 216개에달한다. 헌법이인정한지정언어도 18 개이다. 인종적, 언어적으로도하나의우주에비유될만큼다양성이극에달했다. 종교적으로는 80% 정도의국민이힌두교도이며두번째로많은종교는이슬람으로전체국민의약 12~3% 정도를차지한다. 1947년인도독립이후지금까지인도의가장심각한정치문제는이이슬람과힌두의대립으로발생하고있다. 인도는민주주의를연구하는정치학자들에게는하나의퍼즐과도같은곳이다. 정치발전혹은민주화는경제발전의수준과밀접한상관관계를지닌다. 경제발전이중산층의성장을가져오고, 이중산층이좀더민주적인권리를요구하면서정치가민주화를가져온다는것이정치발전의가장일반적인모델이다. 그러나인도는저개발국가이면서도나름대로성공적인민주주의를유지해고있는매우예외적인국가이다. 경제적낙후뿐만이아니라지역적, 종교적, 인종적, 언어적, 계급적다양성은국민국가형성과민주주의발전에결코좋은토양이라할수없음에도, 인도는독립이후민주주의를계속유지하고있다. 하지만유권자숫자가 7억명이넘는이엄청난인구를대상으로정기적으로선거를치르는것은하나의대사업이다. 여기에광활한국토는효율적인선거관리를힘들게만들며, 빈민층의낮은교육수준은이들의정치참여를저해하는요소다. 이런조건들때문에 1970년대까지의인도선거는투표함절취나바꿔치기, 그리고폭력배들의투표소습격과유권자들의투표소접근봉쇄등의일이자주발생했다. 특히높은문맹률때문에대량의무효표가발생했는데, 일반적으로 1위와 2위후보의표차보다이무효표가더많은경우가많을정도다 (Barrat Esteve et al. 2012, 82). 2. 인도의전자투표

93 이런조건들때문에인도는일찍부터전자투표를받아들이고시행했다. 처음으로전자투표기기가사용된것은 1982년으로, 켈라라 (Kerala) 지역의 50군데투표소에서전자투표가시행되었다. 그후전자투표가전국적으로처음사용된것은 2004년으로, 22년동안서서히전자투표실시지역을확대하면서여러가지문제점을테스트한결과였다. < 그림 9 > 인도의전자투표기 인도에서현재사용되고있는전자투표기는다른나라의투표기보다훨씬단순하고소박한편이다. 위의 < 그림 8> 에서보이는것처럼, 전체적인구조는브라질의전자투표기와비슷하다. 브라질의경우모니터가붙어있어후보의사진이나이름등을확인할수있는반면, 인도의전자투표기는모니터없이정당이나후보의이름이 16 개의투표버튼옆에붙어있다. 문맹자들의투표를위해각정당을상징하는그림이사용되기도한다. 유권자들은투표기의버튼을눌러투표하며, 선거관리인은이투표기에케이블로연결된통제기를통해이투표기를조작할수있다. 한기기당총 16 개의선택지를가지도록설계되었지만, 투표기를 4개까지병렬연결하여사용하는것이가능해서최대 64명의후보까지선거를치를수있다. 유권자가 16개의버튼중하나를한번누르면그기록이투표기에저장되고한유권자는한번이상버튼을누를수없다. 버튼을누를때버튼옆의작은전구가발광하면서유권자가버튼을제대로눌렀다는것을알려준다. 이투표기의독특한기능중하나는 1분에 5표이상투표할수없도록되어있는점이다. 과거투표소를점거한폭력배들이투표함에투표용지를쑤셔넣는사례가많

94 았는데, 이를방지하기위해만들어진기능이다. 폭력배들이선거관리위원을협박해서자신들이지지하는후보의버튼을여러번눌러도, 1분에 5표이상의조작은불가능하다. 한투표기에저장할수있는투표의최대량은 3,840표이다. 많지않은숫자지만한투표소에배정되는유권자는보통 1,500명을넘지않게되어있으므로, 용량때문에문제가생길일은없다. 또이전자투표기는외부의전원이필요없이 6볼트짜리배터리두개를이용해구동된다. 이는아직전력공급이되지않는오지의유권자들이투표할수있기위한배려이다. 기계자체가단순하고가벼워서원격지에위치한투표소로운반할때도간편하게한명이들고갈수있다. 단순한구조는투표기기의생산단가를낮추려는이유에서비롯된것도있다. 2009년선거에서전국의투표를위해 1백 40만대가까운전자투표기가투입되었다. 3. 인도투개표선진화평가 브라질의경우와마찬가지로, 인도의전자투표기또한투표자인증종이기록지가없는것이문제로지적되고있다. 이에대한시민단체와정당의불만이높아지면서, 인도의선관위는종이기록지를인쇄하는기능이추가된전자투표기를시범적으로만들어 2011년부터소수의투표소를대상으로실험중이다. 인도의전자투표기는마치어린이들의장난감처럼보일정도로단순하지만, 이투표기에 DRE 방식으로저장된투표기록은 10년동안외부전원연결없이지워지지않고남아있도록되어있어서어느정도신뢰성을확보했다. 인도선관위는소프트웨어를교체하거나수정할수있는다른전자투표기기와달리, 이투표기기는소프트웨어가기기의회로자체에내장되어있어투표기의내부하드웨어를교체하기전에는해킹이나조작이불가능하다고주장해왔다. 그러나최근큰어려움없이투표기에저장된투표결과조작이가능하다는주장도제기되었다. 인도선관위에따르면이전의종이투표의경우, 인도의방대한인구때문에투표용지를인쇄하는비용도상당했는데전자투표기기의도입으로큰비용절감효과를보고있다고한다. 또이전에는 30시간에서 40시간까지걸리던개표작업이불과두세시간안에끝나는것도장점이다. 또전자투표기기의도입으로무효표가상당히줄었다는점은브라질의경우와마찬가지이다. 브라질의경우와마찬가지로, 인도도고유한문제점을해결하기위한방책으로전자투표를도입하였다. 인도의거대한인구와언어적, 지역적다양성등을생각했을때현재까지전자투표기는인도의민주주의발전에매우큰도움을주고있는것으로

95 평가된다. DRE 방식의투표기에는투표자인증에대한요구가항상따라오는경향이있는데, 인도또한이점에서예외는아니어서현재의투표기를개선하자는주장이제기되고있다. 위에서언급한것처럼인도는현재새로운형태의개선된투표기기를실험중인데, 브라질의경우처럼다시종이기록지가없는방식으로돌아갈것인지아니면전면적으로투표기기를신형으로교체하게될것인지는아직예측할수없다. 전자투표기의전면도입에 22년이나걸린것을생각하면, 앞으로도상당히오랜시일동안테스트를진행하고나서야교체여부를결정할것으로추측된다

96 IV. 네덜란드 : 전자투표제의선진적도입과폐지 1. 터치스크린투표기의도입 1998년 12월네덜란드의 도시정책및소수민족통합부 장관인 Roger van Boxtel이원거리투표프로젝트 (KOA) 에착수했다. 이프로젝트의목적은네덜란드전역의유권자가자신이선택한투표소에서선거인명부를등록, 확인할수있도록하는데에있었다. 이를통해복수투표를방지하고, 선거인들에게정확한후보자명부를제공할수있다는기대를반영했다 ( 박영철 2002, 50; 김면회 2009,142). 원거리투표프로젝트는당초다음의 4단계로구성되어있었다. 최종적으로인터넷이연결되어있는모든장소에서투표를시행할수있도록하는매우야심찬기획이었다 ( 박영철 2002, 53). 1단계 : 지정된투표소에서의전자투표 2단계 : 무작위투표소에서의전자투표 3단계 : 카운티컴퓨터혹은간이투표소에서의원격투표 4단계 : 인터넷이연결된장소에서의원거리인터넷투표 2006년전체투표의 90% 가전산화되었다. 그러나 2006년전파에의한투표기프로그램의조작가능성이시연되면서네덜란드의터치스크린투표는전환점을맞게된다. Nedap 투표기의해킹취약성이드러났으며, 투표집계수치변경이가능하다는사실이입증되었다. <New Vote> 라는 PC 기반의다른투표기역시보안취약성드러났다. 컴퓨터를쉽게뜯어서내부를조작할수있다는지적이있었으며, 역시종이로증거를남길수없기때문에오류발생시재집계가불가능하다는비판이이어졌다. 하지만터치스크린투표기의문제점은 2006년의일시적사건에의해부각된것은아니었다. 1998년투표기도입초기부터네덜란드사회에서는여러비판과문제제기가진행되어왔었다. 투표절차의불투명성에대한문제가 2000년대이후꾸준히제기되었다. 소스코드의취약성문제, 투표재집계의문제등이비판의한축을이뤘다. 아일랜드에서 NEDAP 사장비도입을취소한이후부터네덜란드국민들은스크린투표기에대한의문을표명하기시작했다 (Jacobs and Pieters 2009). 2006년이후선거결과조작가능성에대한비판이지속됐으며, 정부는보안시스

97 템을개선을약속했고, 투표기제조사역시기계보완책으로기계를금속으로봉인하는대안제시하기도했다. 그러나 2006년 10월 30일정부는 <New Vote> 장치의또다른문제를인정했다. 10미터반경에서케이블없이기계를조작하는것이가능하다는것이었다. 2. 터치스크린투표의폐지 네덜란드정부는약 10년에걸쳐터치스크린투표기의상용화를실험해왔었기때문에, 최종적인투표기폐기결정은추가적인연구끝에이뤄졌다. 터치스크린투표기의현황을분석하고향후전망을분석할투표기결정절차위원회 (Commission Decision Process Voting Machines) 와선거절차자문위원회 (Election Process Advisory Commission) 가각각구성됐다. 먼저, 2007년 투표기결정절차위원회 는종이기록장치를더하여재개표를가능하게할수있다는대안을제시했다. 하지만 선거절차자문위원회 는보다비관적인전망과함께정부의정책을강하게비판하는보고서를발표했다. 정부의대책이언제나늦었으며, 보안과소프트웨어등의문제에대한대처가부적절했다는것이었다. 아울러전체인구가참여하는인터넷투표의청사진역시비현실적이라비판했다. 인터넷투표가선거의투명성, 보안성을충분히보장할수없다는것이그이유였다. 선거절차자문위원회 의보고서를계기로네덜란드정부는터치스크린투표기의문제점을보완할수있는기술을찾는데에심혈을기울였다. 투표프린터기도입이차선의대안으로제기됐다. 투표자가기계를통해선택하고, 선택결과를별도로출력해서투표함에넣는방식이었다. 그러나 2007년 10월이러한방식에도여전한한계가있음이밝혀졌다. 전파방해에대처할수있는투표프린터장치를제작하는경우무게가 100킬로그램에달하기때문에, 이를상용화하기에는힘들다는판단이었다 (< 그림 6> 참고 ). 다른대안으로핸드폰등의사용을금지하여전파사용을완전히차단할수있는투표환경을조성하는방식도논의되었다. 그러나이방식은자유로운투표를방해할수있기때문에네덜란드정부는추가적인논의를진행하지않았다. 2008년 5월 16일네덜란드정부는과거와같은종이투표방식으로회귀하는것으로결정했다. 다만종이투표용지를개표할때만 NEDAP 사의장비를사용하는방안이고려되었다. 전파에의한조작이개표과정에이뤄질수는없기때문이었다. 그러나네덜란드의회는또다른보안상의문제를들어개표작업에기계를사용하는것역시금지했다. 이후논의는종료되었으며, 네덜란드는 1998년이전으로회귀하여철

98 저하게종이투표방식만을사용하는국가가되었다. < 그림 10> 해킹방지용터치스크린투표기 ( 투표용지프린터기포함 ) 3. 네덜란드투개표선진화평가 네덜란드사례는터치스크린투표기사용을반대하는단체들이빈번하게언급하는대표적인투표기도입유보국가가되었다. 정부주도로투표기의도입부터중단결정까지모든절차가진행되었다는점이특징이다. 정부의결단으로터치스크린투표의오류가능성을완전히차단한것은평가할수있을것이다. 그러나 2006년당시 90% 의유권자가투표기를이미사용하고있었으므로, 완전한폐기결정은국가차원에서거대한낭비와손실을낳을수밖에없었다

99 V. 벨기에 : 터치스크린투표기의도입과정체 1. 터치스크린투표기의도입 벨기에는 1991년 11월 24일의총선당시처음으로터치스크린투표기를두개의주 (canton) 에서시범운행하였다. 투표기도입의기본취지는투개표비용절감이었다. 투표기도입으로투표용지제작비용과인건비를절약할수있으며, 적은인원으로투표절차를보다효과적으로통제할수있다는생각이반영된것이었다. 이와함께빠른개표진행, 개표의신뢰성증대도주요목표로설정됐다. 1994년부터터치스크린투표방식은법제화되었으며, 전체유권자의 20%( 약 120만명 ) 가참여했다. 벨기에정부는 1998년 12월 18일에는터치스크린투표시행현황에대한전문가연구를진행했으며, 1999년에는유권자 44%( 약 320만명 ) 가전자투표를이용했다. 하지만벨기에터치스크린투표의주요특징은 1999년이래로전자투표참여유권자수에어떠한변동도없다는점이다. 투표기도입이후기술적문제에대한감시필요성이제기되었고, 터치스크린투표방식의한계를지적하는시민단체 (PourEva) 가등장했다. 2003년 5월 18일 Schaerbeek 지역에서치러진전자투표에서투표자수가전체등록유권자보다 4,096명이많게집계되는오류가발생하였고, 개표의투명성에대한의문이제기되었다. 나아가 2005년 5월에는내무부차원에서터치스크린투표의경우일반종이투표보다 3배의비용이발생한다는연구결과를발표하기도했다 (4.5 대 1.5 ). 그럼에도벨기에연합정부는터치스크린투표기의문제를해결하기위한여러시도를끊임없이행해왔다. 터치스크린투표기의도입비율은지역에따라상이하다. 수도브뤼셀지역유권자는 100% 터치스크린투표기이용하고있으며. 북부네덜란드어사용권인플랑드르지역의 49%, 남부독일어사용권인왈론지역의 22% 에서터치스크린투표기를이용하고있다. 2. 다양한투표기의도입실험 벨기에사례가다른사례와차별화되는지점은터치스크린투표기의오류로다시구식시스템에의존하는우여곡절을겪으면서도끊임없이투표기의기술적개발을시도했다는것이다. 벨기에는광학판독기를통한개표와영수증출력방식의터치스크린투표기를개발하였다

100 1) 광학판독기개표 2003년 5월 18일총선에서광학판독기를이용한투표가처음으로시행됐다. OMR(optical mark reader) 방식은잘알려져있는광학판독의한예이다. 광학판독방식은터치스크린투표와달리기본적으로종이투표방식에기반하고있다. 따라서투표단계부터를전산화하는터치스크린투표와달리개표절차만을전산화하는시스템이라고볼수있다. 개표과정에광학판독기를도입하는경우기본적인수작업에의존해야하므로, 집계과정에서오류가발생할가능성을완전하게배제하지못한다. 그러나철저한감독이수반된다면신속한개표를가능하게할수있다는장점이있었다. 개표결과의일정부분을의무적으로재검하는절차를도입한다면, 충분한신뢰를확보할수있었다. 일부에대한수개표결과와광학판독기개표결과에차이가발생하는경우전개표과정을다시수작업으로진행하는보완절차를밟으면되는것이었다. 이러한투표방식은신뢰할수있다는전문가들의평가가나왔으나, 2003년이후이방식은특별한토론없이폐지되었다. 2) 티켓발급 (ticketing) 터치스크린투표 2003년 5월 18일총선에서는전자카드를이용해투표를하되, 투표결과를확인하고출력한티켓 ( 일종의영수증 ) 을별도의투표함안에다시모으는방식을 Waarschoot과 Verlaine 주에도입했다. 티켓출력방식은투표과정에대한대중의불신을완화시키는역할을했다. 이방식은터치스크린투표기사용에대한불신을완화하려는정부의시스템개선시도의일환으로추진되었었다. 투표자는티켓을투표함에넣고투표를마무리한다. 하지만티켓발급방식에도문제가발생했고, 2003년첫도입에서부터장비의한계가나타났다. 기본적으로티켓발급절차는투표진행을지연시켰다. 또한 Waarschoot 주에서투표기의개표결과와티켓의수개표결과가다르게나온것이문제가되었다. 결국투표기의집계를신뢰하지못하고결국티켓을재집계하는방식이기존의종이투표와어떤차이가있는가라는회의가발생했다. 3) Smartmatic 모델의개발 ( 티켓발급방식의개선 ) 여러실험의실패끝에 Smartmatic 사주도의콘소시엄은벨기에의투표시스템

101 에적합한투표기를개발했다. 이시스템은앞서기존의터치스크린투표기에종이투표방식과광학스캐닝절차를결합시킨원리로제작되었다. 투표자가터치스크린을눌러후보를선택, 확인하면투표기는 2차원의바코드 (QR코드) 와선택후보이름이기록되어있는티켓을출력한다. 다시투표자는티켓의내용이정확한지를확인하고, 종이를반으로접어후보이름을보이지않게한상태에서투표감독관들의확인절차를밟는다. 마지막으로티켓을투표함으로가져가바코드를스캔하고, 티켓을다시봉인된투표함에넣으면투표가종료된다. < 그림 11> 티켓발급형태의변화 2004 년방식 ( 마그네틱카드 ) 2012 년방식 ( 바코드 ) < 그림 12> Smartmatic 모델터치스크린투표기 ( 티켓발급방식 )

102 < 그림 13> Smartmatic 모델을이용한터치스크린투표절차 3. 터치스크린투표기를둘러싼최근논의 2012년현재플랑드르지역의 6013개투표소중 3025 투표소는기존의종이투표방식을사용하고있으며, 3138 투표소에서새로운투표기를도입한것으로집계되었다. 절반이넘는지역에서 Smartmatic 사의장비를이용하고있는것이다. 브뤼셀지역에서는기존터치스크린투표기를유지하고있으며두코뮌에서만 Smartmatic 사의장비를들여왔다. 왈론지역에서는대부분의지역에서종이투표방식을사용하고있으며, 단지 39개코뮌에서기존의터치스크린투표기 (Jites 및 Digivote 사장비 ) 를그대로이용하고있다. 새로운터치스크린투표기가부분적으로도입된상태이며, 장비의추가적인보급을위해보완할문제들이계속해서제기되고있다. 티켓을제대로접지않으면투표결과가노출될수있다는문제가있기때문에, 새방식에대한교육과훈련이필수적이다. 또한여러장비를사용해야하는절차가늘어난만큼, 스캐너나프린터등에

103 문제가발생할수있으며, 나아가이문제를해결하는과정에서투표자의티켓내용이노출될가능성도높아졌다. Poureva와같은단체에서는새로운장비가티켓출력을통해투명한선거를이룰수있다는믿음을심어주었었을뿐, 개표과정에대한철저한감독을법제화하지않는다면역시여러오류가발생할수있다고주장하고있다. 4. 벨기에투개표선진화평가 벨기에서터치스크린투표기를사용하는유권자비율은 44% 이며, 이는유럽연합가입국중가장높은수치이다. 그러나벨기에의경우현재터치스크린투표기의추가적인확대사용을기대할만한요인이전혀존재하지않는다. 투표기의도입및관리, 사용여부결정은중앙의연방정부가아닌지역차원에서이뤄지고있다. 기술적혁신을거듭하여벨기에정치현실에적합한모델을개발해온것은높게평가할수있으나, 새로운장비도완벽한투개표환경을조성하지못한다는것이드러났으며, 보급비율도아직높지않다는면에서한계를갖는다

104 VI. 프랑스 : 터치스크린투표기사용지속사례 1. 전자투표와터치스크린투표기의도입 1) 프랑스의전자투표범주 : 인터넷투표및터치스크린투표 프랑스에서통상전자투표 (Vote électronique) 라는표현을쓰는경우일반적으로터치스크린투표기를사용한투표를의미하지만, 인터넷을통한투표역시포괄할수있다. 2003년프랑스재외국민대표자선거에서인터넷을이용한투표가처음시도됐다. 프랑스의경우재외프랑스인의회 (Assemblée des Français de l étranger; AFE) 를별도로설치하고있으며, 6년임기의의원 155명을 3년주기로선출하고있다. 2003년에는미국거주프랑스인들을대상으로인터넷투표가시범운영됐다. 투표소에서의종이투표, 우편투표와함께인터넷투표가허용되었는데, 총유권자의 60% 가인터넷을이용한것으로드러났다. 이후 2006년선거에는아시아, 유럽등지로운영이확대됐다. 유권자들은인터넷에접속된컴퓨터를통해참여할수있으며, 집, 직장, 공공장소등모든접속장소에서투표할수있다. 다만신원확인계정및비밀번호는우편을통해사전수령해야하며, 투표하기위해서는공식사이트를통해신원을확인해야한다. 중앙서버에서신원확인, 투표진행, 개표까지모든정보를관리하는데, 전체정보는인터넷망을통해전달된다. 투표후에는일종의확인증 (un accuse de reception) 발급된다. 이후인터넷투표는국가선거보다는공공부문에서활용되는경향이있었다. 2008년에는 Calyon( 농협은행 ). SNCF( 국영철도공사 ) 등의기업위원회선거에, 2009 년에는 SNRS( 국립과학연구센터 ) 의행정심의회대표선거에인터넷투표를도입한바있다. 나아가 2012년총선에서재외국민인터넷투표가부분적으로허용되었으나, 프랑스의주요선거에서인터넷투표를확대시키는문제는현재논의되지않고있다. 따라서포괄적인의미의 전자투표 를둘러싼현재의논쟁은대체로터치스크린투표기의사용과관련되어있다고볼수있다. 2) 투표기도입을둘러싼논쟁 a) 1970 년대기계식투표기도입실험

105 프랑스에터치스크린투표기가본격적으로도입된것은 2000년대중반이다. 그러나 1960년대후반부터종이투표가아닌기계식투표기도입의필요성이이미논의되었으며, 이를둘러싼논쟁과투표기의도입실험을미리살펴볼필요가있다. 1960년대프랑스하원에서투표기 (machine à voter) 도입은부정선거를막기위한 투표현대화 를의미했다. 당시프랑스에서선거는별도의선거인명부확인절차없이진행되었으며, 투표한사람의수를수기로확인하는방식이었다. 때문에다양한방식의부정선거가가능했다. 1968년 11월 21일프랑스하원의법안독회에서발표된보고서는전자투표기의도입의의미를아래와같이소개하고있다. 투표기도입을통한선거개혁은잘알다시피미국에서이미도입된바있다. 이기계는여러선거부정을, 특히개표과정에서행해지는부정을막을수있다.... 개표과정에서다음과같은부정이일어날수있었다. 먼저, 투표용지가유실될수있다. 또한, 투표용지가다른투표용지로대체될수있다. 그리고다른후보를지지하는투표용지를무효로만들수있다. 이러한사례로여러선거무효논란이있어왔으며, 개표과정에대한긴조서를작성해야하는소송으로번지기도했다. 이것은우리들대부분이선거일저녁에접할수있는뉴스들이었다. 그런데투표기를도입하면이러한부정들이더이상불가능해진다. 투표기의큰장점은투표후즉각결과를집계할수있다는것이다. 1968년하원의선거법개정안은상원의반대에직면하여바로입법화되지못했다. 상원에서는 ⅰ) 투표기도입을위한공공예산지출문제, ⅱ) 투표기의기술적한계문제, ⅲ) 프랑스국민들의정서적반감문제등을이유로법안을환송시켰다. 그럼에도하원에서투표기도입의필요성이재차제기되었으며, 1969년 5월 7일상원의법개정승인에이어, 1969년 5월 10일에투표기문제를다루는선거법제57조제1항이신설됐다 (Graton 2011). 최초의기계식투표기는 1971년에등장했다. 3개의기계모델이선정되었으며, 각모델의투표방식은매우유사했다. 후보자를선택할수있는 15개의버튼이있었으며, 별도의기권표버튼이있었다. 투표자들은버튼을한번눌러후보자를선택하고, 한번더눌러서투표를확인해야했다. 그러나장치의한계로복수의후보를동시에선출해야하는지역에는투표기를도입할수없었다 (Dompnier 2007). 기계식투표기는 3만명이상의주민이거주하는코뮌에도입하는것을원칙으로했으며, 1972년최고행정법원 (Conseil d'etat) 은파리및파리근교의 25개지역, 그리고코르시카의 2개지역에서투표기사용을허가했다. 투표기를이용한첫투표및

106 개표는 1973년 3월 4일과 11일의총선에서이뤄졌다. 600개의투표소에 620대의투표기가설치되었으며, 각각의투표소에는투표기고장에대비하여기존종이투표방식의투표함이준비되었다. 기계식투표기도입은해당코뮌의시장들과협의를거친것이아니었기때문에항의가뒤따랐다. 정부가현대화라는취지로투표기를도입하면서실제로는선거부정이예상되는지역에장비를투입하였다. 특히투표기가도입된 25개지역중 23개는좌파출신시장이재임중이었다. 따라서기계식투표기가좌파의선거부정을막기위해도입되었다는인상을주었다. 그럼에도 1970년대기계식투표기도입은언론과대중의큰관심을끌지못했다. 잦은고장과오류가있었음에도헌법재판소 (Conseil constitutionnel) 에소송이제기된사례는극소수이며, 부정선거예방이라는근본취지에대한문제제기도활발하게이뤄지지않았다. 투표기사용지역은여론의반대보다는오히려기계적한계로저절로축소되어갔다. 기계결함이발생한한모델이 1973년선거직후폐기되었으며, 이후사용가능한투표기의수는급감했다. 정부차원의추가공급이없는상황에서투표기의수는 1977년 420대, 1979년 346대, 1981년 200여대로줄어들었으며, 1984 년에는약 60대의투표기가코르시카지역에서만사용됐다. 1988년 12월 30일선거법개정으로제57조제1항에 1991년 1월이후여러선거를같은날시행할수있도록해야한다 는조항이추가되었다. 이로써복수투표를집계할수없는기존의기계식투표기는선거에더이상사용될수없게되었고, 투표기를통한선거방식은자동으로소멸했다. < 표 3> 기계식투표기도입지역 (1973 년 ) 구분지역참여코뮌수코뮌명 파리 Paris (75) 2 파리근교 Yvelines (78) 3 Essonne (91) 3 Hauts-de-Seine (92) Seine-Saint-Denis (93) 4 6 Mantes-la-Jolie; Poissy Sartrouville Corbeil-Essonnes; Massy Savigny-sur-Orge Chatenay-Malabry; Colombes Levallois-Perret; Malakoff Aulnay-sous-Bois; Bondy Epinay-sur-Seine Livry-Gargan; Noisy-le-Sec Rosny-sous-bois

107 Val-de-Marne (94) 5 Alfortville; Champigny-sur-Marne Fontenay-sous-Bois; Orly Villeneuve-Saint-Georges Val d Oise (95) 2 Garges-les-Gonesse; Sarcelles 코르시카 Corse (20) 2 Ajaccio; Bastia 합계 프랑스본토 25 해외령 2 b) 2000 년대이후터치스크린투표기도입 새로운방식의투표기도입필요성은 2000년대이후에다시제기되었다. 그러나 2세대투표기의도입은과거와는다소다른취지를갖고있었다. 1970년대의투표기도입필요성이부정선거예방차원에서제기되었다면, 2000년대의투표기도입은개표절차의효율성제고와관련이깊었다. 200년대에는선거인명부를확인하는절차가이미정착되었으며, 투명한투표함을도입하여종전의선거부정사례를어느정도차단하고있었다. 때문에투표효율성의논리가부각됐다. 전산화된방식의투표기를통해개표시간을줄이고중앙에서투표결과를효율적으로집계할수있다는생각이새로운추진배경이었다. 선거 공정성 이라는가치보다는 신속성, 편리성 에비중을두는접근이었던것이다. 장애인들이타인의도움없이독립적으로투표에참여할수있을것이라는기대도포함되었다. 투표기도입이의회에서본격적으로공론화된계기는 2000년 5월대중운동연합 (UMP) François Loos 의원의대정부질문이었다. 그는 투표기도입비용과기존방식의개표비용을비교해보라 는내용과함께, 전자투표기재도입필요성을다음과같이제안했다. 의회에서제안하는투표기개념은인터넷투표, 전화투표, 전자투표기를통한투표소투표의세가지방식에해당한다. 현재의기술력으로앞의두방식에는한계가있는데, 투표자본인이투표를했는지를분명하게확인할수없기때문이다... 하지만신뢰도를높이는새로운투표기가등장했다는사실과, 그간미국, 유럽연합, 특히벨기에, 네덜란드, 스페인에서시도한경험을고려할때, 정부가프랑스에서새로운투표를실험해볼것을제안한다. ( 하원국회회의록. 2000년 5월 15일, Graton 2011, 108에서재인용 ) 이후터치스크린투표기도입가능성에대한정부조사가착수되었으며, 2002 년

108 대통령선거에서는세도시 (Gironde 지방의 Mérignac, Lorraine 지방의 Vandoevre-lès-Nancy, Paris의 18구 ) 에서터치스크린투표기를테스트했다 년 5월내무부 (Ministre de l'intérieur) 는 2004년부터희망지역에한해전자투표기활용을허가한다는의사를밝혔고, 11월에는유럽위원회통보절차를거쳐터치스크린투표기의 기술규약 을발표했다. 2005년까지터치스크린투표기를종이투표와병행하는방식으로, 네덜란드 Nedap사, 스페인 Indra사, 미국 ES&S사장비가실험됐다. 같은시기, 2003년에는미국지역의재외국민대표자선거에서인터넷기반전자투표가실험되었다. 이과정에서내무부가도입한 기술규약 ( 터치스크린투표기허가조건및기술규약 ) 의내용은향후프랑스에도입가능한터치스크린투표기의기술적표준을명시했다는측면에서중요한의미를갖는다. 총 43매로작성된 기술규약 은총 4개의절로구성되어있으며, 투표기채택의조건을 114개항목으로상세히제시하고있다 (< 표 4> 참고 ). 2004년 3에는네덜란드 Nedap사의장비가 기술규약 에적합한것으로승인되었으며, 2004에는 Indra사와 ES&S사의장비가추가로승인되었다. 정부는또한 2004년 3만명이상거주도시 라는조건에따르던과거의투표기도입허가지역명단을폐기하고내무부령으로 47개의도시를새롭게승인했다. 그리고공식선거에서전자투표기가활용된것은 2004년 3월 21일과 28일에치러진 Bretagne지방 Brest 시 ( 市 ) 의지역선거였다. 당시 Nedap 시스템을기반으로지역의회선거및도의회선거가동시에진행됐다. 같은해 6월에는 17개코뮌이터치스크린투표기를동원한선거에추가로참여했으며, 2005년유럽헌법비준에관한국민투표에서 53개지역이새로운투표방식을도입했다. 이러한터치스크린투표기도입은 1970년대 1세대기계식투표기도입과정과는다른양상을보였다. 과거에는정부가투표기도입지역을선정하는방식이었다면, 2000년대에는각코뮌에서자체적으로필요여부를판단하고사용허가를구하는방식이었다. 따라서투표기도입과정에서발생하는지역차원의반발은존재하지않았다. 하지만 2000년대중반전자투표기도입과정에서반대여론이없었던것은아니다. 2003년대정부질문에서 Eric Woerth 의원은터치스크린투표기의높은구입비용과빠른노쇠화문제를지적했다. 2006년에는 Patrick Bloche 의원은 1969년이래로투표기도입에대한토론이제대로진행된적이없기때문에의원들이나서서전자투표에대한공적토론을전개할것을촉구했다. 인터넷매체를통한반대여론도확산되었다. 공교롭게도전자투표가최초로실험되거나공식실시된지역에서부터즉각적인반론이제기됐다. 2005년에는프로그래머들이주축이된시민단체가

109 recul-democracy.org ( 민주주의후퇴 ) 라는사이트를개설하고터치스크린투표기의 문제점을경고하기시작했다. 이단체는 Ordinateurs-de-Vote.org 이라는단체명으 로현재까지활동하고있다. < 표 4> 내무부 기술규약 의주요내용 (2003 년 11 월발표 ) 구분요구조건주요내용 투표준비기본정보가투표기내에저장되어야함. 투표시작사전 0 점조절, 기계내부시계조정등. 기능 투표진행 투표종료 1인 1표가지켜질수있도록투표기의활성화-비활성화여부를 투표소감독관이관찰할수있어야함. 투표종료후기계의완전한봉쇄 개표선거결과가출력확인될수있어야함. 집계 각코뮌중앙에서결과를전송받아야함. ( 전산망혹은직접전달방식 ) 성능 동시에 3 선거이상을진행할수있어야함. 국민투표의경우 10 문항, 50 명의후보혹은 50 개의명부 ( 명부당 300 후보 ) 가입력가능해야함. 정보전달전면에후보자이름, 후보자명부등이동시에표시되어야함. 인터페이스 기술지원 기계입력 일반 설치 모든선택은취소후다시진행할수있어야함. 기계버튼혹은터치스크린버튼은 12mm 이상이어야함. 투표기가다른용도로사용되어선안됨. 투표기프로그램은변경불가능함. 투표준비부터종료까지저장데이터확인불가능외부에서볼수없는공간에설치. 휠체어에탄상황에서도투표가가능해야함. 손으로들어서무릎에옮겨놓을수있어야함. 시각장애인을위한안내방송이작동해야함. 보안고장, 교체등의이유로선거중단시투표결과가드러나면안됨

110 유지보수 각투표기는 1 년에 6 번의투표에이용된다는가정하에 10 년사용주기를원칙으로함. 원격조정장치이식은불허. 적절한온도, 습도유지등. 3) 터치스크린투표기의법제화 a) 투표기관련선거법개정 기존연구에서박영철 (2002, 55) 은프랑스에서전자투표에적용할수있는법규정이특별히존재하지않는다고주장한바있다. 그는 1998년최고행정법원 (Conseil d'etat) 에서 인터넷은실정법의적용을받는신매체에지나지않으므로인터넷과기타네트워크에적용할수있는특별법은없으며, 또존재할수도없다 고판결했던사례를제시했다. 그러나앞서언급했듯이기계식투표기사용과관련된법조항은이미 1969년 5월 10일에재정되었으며, 전자식투표에도적용할수있는내용들이여기에포함되어있다는점을간과해서는안된다. 매우기본적인내용이긴하나, 선거법제57조제1항은투표기의선정, 투표기의설치, 투표기권버튼의무화, 일인일표의원칙등을법제화하고있다. 1969년의원안은이후 1988년, 2004년, 2005년에총세차례개정되었다 (< 표 5> 참고 ). 먼저 1988년에는기존에주민 3만명이상의코뮌에만전자투표기사용을허가했던것과달리, 3천 5백명이상이거주하는소규모코뮌에서도전자투표기를이용할수있도록허가했다. 하지만동시선거에서도투표기를활용할수있어야한다는추가조항을포함하여사실상기존기계식투표기들을모두폐기하게만드는결과를낳았다. 다음으로 2004년선거법개정에서는투표기허가권한을지방에분산시키는내용을포함했다. 허가권한은기존최고행정법원 (Conseil d'etat) 에서도지사 (préfet) 로이전됐다. 마지막으로 2005년에는모든장애인들이투표기를사용할수있어야한다는조항이추가됐다. 그럼에도선거법제57조제1항은독립적으로전자투표의모든절차를통제할수없다. 선거인명부가투표기에법적-기술적문제로연동되지않는관계로, 명부확인은과거처럼수작업으로진행되고있다. 따라서선거법제62조제1항의선거인명부확인관련법안에따라야한다. 또한무효표구분기준을제시한선거법제66조의내용을전자투표에적용하기위해서는별도의기준이필요해진다. 아울러선거법제72 조에서제77조까지다루는대리투표의문제역시신설된제57조제1항의범위내에서다룰수없는문제이다. 현재터치스크린투표기를이용한선거에서대리투표는

111 허가하지않고있기때문이다. < 표 5> 선거법제57조제1항의내용 (1) 선거법제57조제1항의원안 (1969년신설 ) 전자투표기는최고행정법원령에따라정해질명부에따라주민 3만명이상의코뮌 (commune) 선거사무국에서사용될수있다. 전자투표기기는내무부의명령에따르는모델이어야하며, 다음의조건을만족해야한다. - 장치는투표내용을다른사람이볼수없도록설치되어야한다. - 기권표를등록할수있어야한다. - 매선거마다유권자일인이한표만을행사할수있어야한다. - 각단말기의투표수를집계할수있어야하며, 이는선거진행중에확인가능해야한다. - 각단말기에서후보자별득표율, 기권자수를집계할수있어야하며, 이는선거를마친후에확인가능해야한다. - 두개의다른열쇠가사용되어야한다. 투표기간동안하나는선거사무소장이보관해야하며, 다른하나는보좌진중제비뽑기를하여보관한다. (2) 1988년 12월 30일개정내용내용변경 : 주민규모기준변경내용추가 : 동시선거시활용가능여부 - 전자투표기는주민 3천 5백명이상이거주하는코뮌에서사용될수있다 년이후여러종류의선거를동시에치를수있어야한다. (3) 2004년 12월 9일개정내용내용수정 : 전자투표기기도입주체의분권화 ( 내무부 도지사 ) - 전자투표기기는각데파르트망 (département) 의명부 ( 결정 ) 에따라 3500명이상의코뮌 (commune) 선거사무국에서사용될수있다. (4) 2005년 2월 11일개정내용내용추가 : 장애인투표편의성제고 - 장애인들은장애의종류에구애받지않고독립적인방식으로투표할수있어야한다

112 4) 터치스크린투표기도입관련책임과권한 a) 내무부 (Ministre de l'intérieur) 프랑스내무부는기본적으로본국전역및해외령에서실시되는선거를관장할책임이있다. 시도지역의회선거, 상원및하원의원선거, 대통령선거, 유럽의회선거및국민투표까지전체선거를관장해야한다. 2003년당시내무부장관이었던니콜라사르코지전대통령이터치스크린투표기도입을허가한이래로, 내무부의판단은터치스크린투표기의확산에결정적인영향을미쳐왔다. 내무부장관은통상적으로선거와관련된공문을도지사 (préfet) 에게발송하는데, 2004년이래로터치스크린투표기사용과관련하여세번의공문이발송되었다. ⅰ) 투표기관련전담조직에대한지침 (2004년 5월 26일 ), ⅱ) 투표기사용코뮌의허가방법 (2005년 1월 18일 ), ⅲ) 투표기구입보조금지급 (2006년 2월 27일 ). 2007년에는터치스크린투표기사용의적합성에대한연구용역을발주하여, 법학자, 전산학자, 기술자, 경제학자들로구성된연구를추진하기도했다. b) 헌법재판소 (Conseil constitutionnel) 프랑스헌법재판소는제5공화국헌법에의거 1958년설치되었으며, 9명의법관들이 3년주기로 3명씩교체된다. 헌법재판소는기본적으로대통령권력과관계된헌법 16조의문제를다루며, 대선, 총선, 국민투표의적법성여부를판단해왔다. 그러나헌법재판소가투표결과를번복한사례는한차례도없었다. 정당과시민단체의반대여론에도불구하고, 프랑스헌법재판소는터치스크린투표기의신뢰성문제에대해중립적인입장을취했다. c) 최고행정법원 (Conseil d'état) 최고행정법원은법률안, 명령등과관련된정부자문기관이자, 프랑스최고행정재판소이다. 2004년까지최고행정법원에서는터치스크린투표기사용을허가하는역할을담당했으나, 이허가권은 2003년이후각지역의도지사 (préfet) 에게분산되었다. 그럼에도터치스크린투표기를둘러싼여러소송을담당했기때문에, 최고행정법원은논쟁의중심에위치해영향력을행사했다. 2007년이후전자투표중단을요청하

113 는행정소송 6 건은모두기각됐다. d) 시장 (Maire) 터치스크린투표기를관할하는상급권한은도지사 (préfet) 가보유하고있으나, 터치스크린투표기의실질적인운용은각코뮌 (commune) 을대표하는시장의책임하에있다. 시장은터치스크린투표기의도입필요성을판단하고, 관련예산을관리하며장비유지및보수의책임도맡는다. 투표기도입당시총 139개의코뮌에서사용허가를받았으나, 이중 89개의코뮌에서실제로투표기를사용했다. 터치스크린투표기의실질적인사용결정이지자체단위에서결정되었음을알수있는대목이다. 2. 터치스크린투표기사용현황 1) 터치스크린투표기의확대 ( 년 ) 2004년및 2005년에실시된전국단위의선거에서터치스크린투표기를활용한선거가시범적으로운영되었다면, 선거에본격적으로도입된것은총선과대선이집중되었던 2007년이었다. 2007년대선당시인구 3500명이상코뮌중 82 곳에서약 140만명이전자투표기를이용한것으로추산된다. 이는전체유권자의 5% 에달하는적지않은수치이다. 터치스크린투표기를도입한코뮌과해당유권자수는 2008년이후약간감소하는추세이다. 2009년유럽의회선거및 2010년지역의회선거에서각각 65개, 66개의코뮌에서터치스크린투표기를지속적으로사용했으며이수치는 2012년대선까지이어진다. 해당유권자의수역시 2009년유럽의회당시의약 120만명수준이 2012년까지비슷하게유지되고있음을확인할수있다. 하지만전반적으로터치스크린투표기지역의수와유권자가점차감소하는것이관찰된다. 또한 2007년이후터치스크린투표기를새롭게도입한지역이없다는사실이중요하다. 기존장비를보유하고있는지역에서터치스크린투표기사용을중단하는사례가있는반면, 장비를새롭게도입하고실제선거에사용하기시작한지역은존재하지않는다 (< 그림 14> 참조 )

114 < 그림 14> 터치스크린투표기도입코민수및도입지역유권자수 ( 년 ) 코뮌수 유권자수 ( 만명 ) 년대선 2007 년총선 2008 년시의회 2008 년도의회 2009 년유럽의회 2010 년지역의회 2011 년도의회 2012 년대선 2) 터치스크린투표기의작동 프랑스에도입된전자투표기는기본적으로투표소에설치된단말기가유권자들의지지후보자, 정당명부, 혹은국민투표찬반여부를종합하는방식을취하고있다. 앞서언급한바대로프랑스에서는현재세가지모델을사용하고있는데, 기계조작방법은모델에따라서다소상이하다. 현행도입투표기는유권자의신원을자체적으로확인하지못하도록되어있다. 따라서신원확인및선거인등록은투표소에서기존방식으로감독관이직접관리해야한다. 또한모든투표기가완전하게터치스크린방식으로처음부터끝까지작동하는것은아니다. 버튼을누르거나카드를넣는등아날로그적인확인절차를병행하고있다 (Enguehard 2009). a) Nedap 사 ( 社 ) 방식 프랑스에서정부가최초로승인한네덜란드 Nedap사 ( 社 ) 의투표기는터치스크린과버튼을동시에이용하는방식이다. 투표가시작되면먼저중앙상단의패널에서선거의종류 ( 국민투표, 유럽의회선거, 지방선거등 ) 를공지한다. 투표자는하단에표기되어있는목록을확인한후버튼을누른다. 선택한후보혹은명부는다시중앙패널에서확인할수있으며, 패널우측의파란색 확인 버튼이깜빡거리는동안다른버튼을눌러다시투표하거나, 확인 버튼을눌러투표를종료한다

115 < 그림 15> NEDAP 사 ( 社 ) 의 <ESF1> 모델 b) ES&S 사 ( 社 ) 방식 미국 Election Systems & Softwares사 ( 社 ) 에서생산하는 ivotronic 모델은프랑스 Datamatique사 ( 社 ) 를통해배급된다. 첫화면에서후보명단혹은명부가나오며, 투표자는명단혹은명부위를눌러선택하고다시한번눌러취소할수있다. 선택후화면하단의 확인 버튼을눌러투표를결정하면, 선택한후보혹은명부하나만화면에등장한다. Nedap사의투표기와달리 ivotronic 모델은대부분의절차가터치스크린화면상에서진행되나, 최종적으로는화면중앙상단의검정색 투표 (Vote) 버튼을눌러투표를종료해야한다. 투표가종료되면경보음이울린다

116 < 그림 16> 미국 ES&S 사 ( 社 ) 의 < ivotronic> 모델 c) INDRA 사 ( 社 ) 방식 스페인 INDRA사 ( 社 ) 에서생산하는 <Point & Vote plus> 모델은프랑스의 Berger-Levrault사 ( 社 ) 에서수입한다. <Point & Vote plus> 모델의특징은윈도우 XP가탑재되어있는 PC 기반투표기라는점이다. 그리고투표기를작동시키기위해별도의전자카드를단말기하단에투입해야한다. 투표자는터치스크린화면을눌러후보자를선택하며, 선택한후보나명부가파란색으로변하는것을확인한다. 경우에따라여러화면에걸쳐다수의후보혹은명부를탐색할수있다. 선택후 계속 (continuer) 버튼을눌러투표결과를수정하거나종료할수있으며, 투표가정상적으로등록되었다. 는메시지를화면에서최종적으로확인하면투표가종료된다

117 < 그림 17> 스페인 Indra 사 ( 社 ) 의 <Point & Vote plus> 모델 d) 각모델의사용현황 이상에서살펴본세모델들중현재프랑스에서가장많이사용하고있는기계는 Nedap사의장비이다. Nedap 모델은 2005년국민투표당시 49개의코뮌에서사용하였으며, 2007년에는 72개지역에서도입했다. 2008년도의회선거에서 Nedap 모델을사용하는코뮌수가극감했는데, 이는터치스크린투표기를도입한지역에서선거자체가이뤄지지않은경우가많았기때문이었다. 그럼에도 Nedap 사모델의사용지역은점차적으로줄어들고있다. 또한미국의 ES&S사모델과스페인의 INDRA사모델은정부의허가후공식적으로도입되었음에도불구하고현재이용실적이극히저조하다

118 < 그림 18> 터치스크린투표기도입현황 (Enguehard 2011, 182 에서재구성 ) 코뮌수 지방 2004 유럽 2005 국민 2007 대선 대선 총선 2008 시의회 2008 코뮌 2009 유럽 2010 지방 INDRA ivotronic NEDAP 터치스크린투표기의한계와지속사용요인 1) 전자투표를둘러싼갈등 a) 정당간대립과입장차 프랑스에서는 2005년부터전자투표제도에대한비판과반론이제기되기시작했다고볼수있다. 당시 Pierre Muller가대표를맡았던했던 Recul démcratie ( 민주주의의후퇴 ) 라는시민단체가결성되었다. 이후 'Ordinateures-de-vote' 라는단체에서터치스크린투표기사용상의문제점을공론화하기시작했다. 이단체의대표인 Pirre Muller는무엇보다터치스크린투표기의도입과정에서최소한의공적토론과숙고가부재하였음을지적하였다. 이러한분위기는정치권에까지전파되었으며, 2006년에는프랑스사회당 (PS) 의 Patrick Bloche 의원이전자투표와관련된대정부질문을하였다. 2006년네덜란드에서전면적으로사용중단된 Nedap사의장비가프랑스에서계속사용되고있다는점이공론화됐다. 2007년에는전자투표를둘러싼논쟁이보다본격화되었다. 비슷한시기에네덜란드에서발생한일련의사건들과무관하지않다. 2월에 8만 5천명에달하는시민들이터치스크린투표기사용철회를요구하는청원을정부에제출했다. 이러한비판은

119 2007년대선캠페인과정에서여러후보들의공감을얻었고, 투표기사용은대선쟁점으로부각됐다. 전체 12명의후보중 8명의후보가투표기사용에부정적인의사를표했다. 사회당 (PS) 후보 Ségolène Roya이가장먼저터치스크린투표기의사용중단을요구했다. 투표기도입에대한충분한토론없이사용이확대되는것은문제가있으며, 국민들의불안을야기할것이라는근거를제시했다. 나아가투표현대화, 비용절감, 투표율제고등의목표가제대로나타날지의문이며, 투표조작과오류가능성이있다고비판했다. 의회의토론이성사되지는못했으나다른후보들의비판이연이어나왔다. 프랑스민주연합 (UDF) 의 François Bayrou는전자투표를전면유예해야한다는입장을밝혔으며, 녹색당의 Dominique Voyet는투표내용을입증할수있는기록을남겨야하며, 투표기에사용되는프로그램코드를공개해야한다고주장했다. 극우및극좌정당의후보들역시투표결과를입증할수있는물리적증거가없다는점을우려했다. 그럼에도투표기사용문제를둘러싸고후보자들간의완전한의견일치가이뤄진것은아니었다. 극좌후보 2명및우파후보 1명은터치스크린투표기사용에대한입장표명을하지않았으며, Nicolas Sarkozy는투표기사용에대한분명한지지입장을밝혔다. Sarkozy는 'Ordinateures-de-vote' 의반론에대해, 2003년말부터 기술규약 을만족시키고투표신뢰성을제고할만한실질적인발전이있었으며, 2004년과 2005년의시범운영에서유권자들의실제만족이확인되었다고반론하였다. 2007년대선당시보다구체적인정당간의충돌은중앙이아닌지역수준에서심화되었다. 일례로 2007년 4월 11일사회당녹색당, 공산당, 중도연합 4개정당은파리북부지역인 Haut-de-Seine의도지사에게 Issy-les-moulineaux 지역의투표기사용을중단할것을요구하는서한을발송했다. 이에 Michel Bart 도지사는 투표진행에만반의준비가되어있으며, 투표기사용을중단할수있는결정권한이도지사에게없다. 는성명을발표하여갈등을지속시켰다. b) 현행터치스크린투표기의문제점 프랑스에서터치스크린투표기사용에반대하는단체들은전자투표후증거물이남지않는다는고전적인반대논거를핵심적으로제기하고있다. 2006년네덜란드에서입증된장비의기계적결함문제도여전히논쟁의대상으로남아있다. 그러나여기에더하여 2007년부터도입된장비운용과정에서다음과같은여러문제들이터

120 치스크린투표기의안정적인활용을위한과제로남아있다. 대중적신뢰의부재 2007년 4월 16일에시행된설문조사 (Débat Politique 주관, 920명응답 ) 에따르면, 전자투표기기에대한전체프랑스국민들의여론은호의적이지않았다. 27.9% 의유권자가호의적인입장을보인반면, 66.3% 는전자투표기기의도입에부정적인입장을보였다. 8) 2007년이후확산된반대여론에는정부에대한불신이또한강하게반영되어있었다. 언급했던바와같이전자투표제와관련된많은사항들이내무부차원에서결정되었기때문에, 기계제작사의로비에의해전자투표가확산되었다는음모론도등장했다. 선거법 57조 1항을보완할수있는내무부규정역시도모호하게작성되어있다는점이문제로지적됐다. 전자투표기기의보안상취약점, 프로그램상의문제를다룰수있는내무부규정이존재하지않는다는것이다 (Enguehard 2006). 예상유지비용과실재운용비용간의간극 터치스크린투표기도입비용역시코뮌차원에서중대한문제로부각된다 년터치스크린투표기도입당시부터장비의구입비용문제는주요한화두중하나였다. 하원의비용관련질의에대해당시내무부에서는기계당 800유로를지방자치단체에지원할것이라약속하였다. 따라서유권자 10만명규모의코뮌의경우를예로들면, 매선거마다결선투표까지두번의투표가치러지는데, 약 100개의터치스크린투표소를유지하는데비용이연간약 4만 8천유로 (1유로를 1200원으로계산하는경우, 약 5천 800만원 ) 발생한다고발표했다. 즉, 터치스크린투표기가평균 2천유로임을고려할때, 각코뮌에서보조금지원으로개당 1천 2백유로의비용으로장비를도입할수있다면, 약 24만유로의비용이발생하지만 ( 투표소당 2대설치시 ), 장비당수명을 5년으로책정하는경우연 4만 8천유로를투자하면된다는계산이다. 하지만문제가된것은 2007년헌법재판소의지침에서내무부의보조금이 400유로로축소된반면, 장비당평균가격이약 4천유로 ( 약 480만원 ) 로상향조정되었다는점이다. 보조금의실제규모가기계당 40% 에서 10% 로축소된것이었다. 또한각코뮌에서는장비의유지및보수와관련된비용문제를제기한다. 장비당유지비용이연간 150 유로정도발생하고있으며, 보관비용, 교육비용, 프로그램라이센스비용, 장애인용부가장치비용등이전혀고려되고있지않다는항의가발생하고있 8) 검색일 : 2013년 7월 1일

121 다. 터치스크린투표기의유지비용규모가전체적으로조사된바는아직없으나, 최근한단체 (FDI; Forum des droist sur l'interent) 의연구에따르면한코뮌에서의터치스크린투표기이용비용은매선거당약 1만 3천유로 ( 약 1억 5천 6백만원 ) 로집계된바있다. 때문에장비의교체시기를예정보다늦추는방향으로예산을맞추는코뮌들이늘어나는실정이다. 오류발생문제 2000년대이후터치스크린투표기의도입은투표의효율성을제고하는취지로도입되었음을이미밝힌바있다. 그러나프랑스에서현재사용하고있는투표기모델들은시스템의안정성면에서신뢰를주지못하고있는실정이며, 투표의효율적인진행가능성을의심하게하는수많은오류들이보고되고있다. 2011년시행된도의회선거를예로들면, 터치스크린투표기를이용한투표소 647개중 100개가넘는곳에서오류가발생했다. 기존의종이투표방식으로진행된투표소의오류발생률이 3% 대전후인것과비교하면 5배가넘는오류가신고된것이다. < 표 6> 2011 년도의회선거터치스크린투표기오류발생건수 투표종류투표시기투표소수 오류발생투표소 오류발생률 터치스크린투표 종이투표 1차투표 결선투표 차투표 결선투표 < 그림 19> 는 2007년대선 1차투표이후터치스크린투표기의오류발생률이어떻게변화했는가를보여주고있다. 도입초기였던 2007년에는전체의약 37% 에해당하는투표소에서오류가발생했으나, 점차적으로오류발생률이줄어들어왔음을알수있다. 그러나종이투표의오류발생률도함께축소되었다는점을관찰할수있다

122 < 그림 19> 오류발생투표소수 ( 년 ) 투표시간및기타문제 점차적으로개선이되었으나터치스크린투표기의긴대기시간문제도빈번하게회자되는문제점중의하나였다. 터치스크린투표의대기시간이종이투표보다오히려더늘어난이유는투표자들이화면앞에서정보를다시읽고확인하는시간을가졌기때문이었다. 대기시간이한시간을넘었다는수많은보도가있었으며, 노인과임산부, 아동을동반한투표자들에게쉽지않은투표방식이며, 개표시간만단축시킬수있는장비라는비판이이어졌다. 터치스크린투표기의또다른문제점은스크린을손가락으로눌러투표하는과정에서지문이남을수있으며, 장비를다음에이용하는투표자가이를인지할수있다는점이다. 터치스크린화면을투표후닦는조치를취한다고하더라도흔적을완벽하게감출수없다는것도문제로지적된다. 또한장비의보관문제로논쟁이발생한지역도있었다. 터치스크린투표기의보관방법에대한규정이존재하지않고, 중앙정부차원에서투표기를관리하지않기때문에, 보관기간중기계조작의가능성이있을수있다는주장이다 (Perline 2008) c) 터치스크린투표지속요인 이상에서살펴본터치스크린투표기의문제점들로투표기의사용지역은더이상

123 확대되지않고있다. 그런데논의의초점을달리하면, 이러한논란의여지에도불구하고왜여전히약 120만명의프랑스유권자들이터치스크린투표기를이용하는가라는의문을제기할수있다. 터치스크린투표기사용을중단한인접국가들과비교할때, 반대여론속에서투표기사용을지속하는프랑스사례는매우특징적이기때문이다. 본연구는프랑스의터치스크린투표지속요인으로다음의두측면을지적하고자한다. 헌법기관의중립입장 2007년정당간논쟁과터치스크린투표를둘러싼각종소송과정에서프랑스헌법재판소 (Conseil constitutionnel) 과최고행정법원 (Conseil d'etat) 은논란을해결할수있는핵심적인헌법기관이었다. 그러나두기관모두논쟁과소송에대해중립적인입장을취함으로써, 사실상터치스크린투표기사용을합법적인것으로용인하는판결을발표하였다. 먼저최고행정법원행정소송판결을살펴볼필요가있다. < 표 7> 에나타나듯, 터치스크린투표기와관련된행정소송을대해모두기각처분하였다. 첫번째와두번째소송에대해서는터치스크린투표기가시간측정장치와직접연동될필요가없다는판결을내렸으며, 2009년이후투표기사용중단을직접적으로요구하는소송에대해서는, 소송사유가불충분하다는이유를제시하였다. 헌법재판소의경우 2007년대선직후였던 6월 12일터치스크린투표를보다직접적으로지지하는입장을인터넷상에발표했다. 헌법재판소는대선직전터치스크린투표의시행을위한만반의준비를마쳤었으며, 1차투표의경우과도한대기시간이문제였지만, 2차투표에서이문제는원만하게해결됐다는입장을밝혔다. 그리고대중들이겪는문제는기술적문제라기보다는단지 심리적 문제라고진단했다. 그리고대기시간단축을위해투표소를증설할것을약속했으며, 각투표소의투표기들을인트라넷망으로연결하는방안을제안했다 (Mekhatar 2011)

124 < 표 7> 터치스크린투표기관련행정소송 소송일소송내용판결 2007 년 5 월 10 일 년 11 월 28 일 2008 년 2 월 22 일 2009 년 2 월 13 일 2009 년 6 월 7 일 2010 년 12 월 1 일 NEDAP 사용중단소송 : 투표기의시간측정불가. 사무국직원이날짜조작가능성제기. 정부의전자투표승인철회요구 : 위사유와동일. 모든투표소에기권표반영요구. NEDAP 사용중단소송 : NEDAP 의투표기록부재문제 유럽의회선거북동 (Sud-Est) 선거구선거무효소송 : 투표기화면에서후보명부가잘보이지않음. Loire 지역지방선거무효소송 : 전자투표기집계투표수가선거관리소종합과불일치 기각기각기각기각기각기각 터치스크린투표기사용결정권한의분산 두최고헌법기관이터치스크린투표기사용에대해이와같은판단을보임으로써현행투표방식은합법성을유지할수있었다. 투표기사용을반대하는시민단체의반발도있었으나, 투표기사용의한계점에대한논란이지속될뿐체계적인분석의필요성은여전히공론화되지못하고있다. 터치스크린투표기와관련된논쟁이지속되지않는원인은논쟁을이끌만한중심이부재하기때문이다. 앞서살펴보았듯이터치스크린투표기의사용의결정권한은여러수준에분산되어있으며, 대중들의불만이현행제도를중단시킬만큼충분한힘으로결집되지는않고있다. 대선당시정당차원의논쟁도오래지속되지못했다. 2007년대선당시에는집권우파정당인 UMP를제외하고대부분의정당에서전자투표보류를촉구했었다. 그럼에도코뮌단위에서시장들은중앙당의권고와별도로전자투표기를계속해서사용했다는것이드러났다. 2010년지방선거에서터치스크린투표기를사용한사회당소속시장의코뮌수는 20개로 2007년 17개보다오히려더증가하였으며, 다른좌파정당에속한 3명의시장들도투표기사용을중단하지않았다는사실이드러난다

125 < 그림 20> 시장소속정당별전자투표도입현황비교 (2007 년및 2010 년 ) 년 년 0 집권 우파 (UMP) 기타우파사회당 (PS) 기타좌파당무응답 4. 프랑스투개표선진화평가 프랑스정부의조치는네덜란드 NEDAP 사의장비를동일하게도입하였던독일의결정과대비를이룬다. 2009년 3월 3일독일헌법재판소는 NEDAP 사의장비에투명성과재검표가능성문제가있다고보고, 터치스크린투표기사용이헌법에위배된다는판결을내린바있다. 반면프랑스는현재네덜란드와독일에서사용이금지된 NEDAP사의장비를 80% 이상사용하고있으며, 어떠한제한조치도취하고있지않다. 나아가프랑스의헌법재판소와최고행정법원은 NEDAP사의장비사용에특별한문제가없다는입장을취해왔다. 반면, 2008년프랑스내무부장관은반대여론을고려하여프랑스에더이상의터치스크린투표기를도입지역을허가하지않겠다는원칙을발표하였다. 따라서프랑스의터치스크린투표기사용은현재의수준을넘어서지않는한도내에서유지될가능성이매우높다. 그리고장비가노후화되는 5-10년안에터치스크린투표에대한별다른추가조치가고려되지않는다면, 1970년대기계식투표기가 1980년대에들어자동적으로폐기수순을밟았던것과동일한과정에직면할가능성도배제할수없다. 지방자치단체차원에서터치스크린투표기도입을결정하고, 중앙정부가아닌도차원에서사용을허가하는방식으로권한을분산하여, 자발적인참여와실험을유도한방식은특기할만하다. 그러나터치스크린투표를둘러싼원론적논쟁과별도로, 장비국산화를포함한기술적노력을정부차원에서전혀기울이지않았던것은타국가와비교할때분명한한계로지적될수있다

126 VII. 에스토니아 : 인터넷투표의모범사례 1. 인터넷투표도입 1) 에스토니아선거제도의특징 에스토니아는비례대표제를채택하고있으며 4년마다총선을시행한다. 유권자들은후보명부에투표를하고의석수는정당득표율에따라배분된다. 총선투표율은 2007년 61.9%, 2011년 63.5% 로증가추세에있다. 지방선거와유럽의회선거역시 4 년주기로진행되며, 두선거모두최근 2009년에치러진바있다. 또한비정기적으로국민투표 (referendum) 가시행되는데, 독립안가결 (1992), 헌법재정 (1992), 유럽의회가입 (2003) 등의이슈로총세차례이뤄졌다. 에스토니아선거제도의특징은사전투표 (early voting) 를허가하고있다는점이다. 에스토니아국민들은선거일 9-13일전부터지정된사전투표장소에서투표에참여할수있다. 4-6일전부터는투표소의수가보다확대되며, 일요일로정해지는투표당일에는유권자의소속지역구에서만투표할수있다. 2) 인터넷투표추진역사 종이없는 (paperless) 정부를지향하는에스토니아의전자민주주주의프로그램은조희정 (2009) 의연구에서이미상세하게소개되었다. 에스토니아는 1998년이래로 직접정부 (direct Government) 프로젝트를도입했으며, 모든정부부처를연결하는전자정부를추진하고있다. 또한시민들이정책에대한아이디어를제안하고, 인터넷토론과투표를거쳐정부정책에반영시키는프로젝트도 2001년부터시행하고있다 ( 조희정 2009, 196-9). 에스토니아정부는국가정보화시스템구축의모범사례로다른국가들의관심을집중시켜왔다. 에스토니아정부는국가차원의인프라구축에적극적이었으며, 유럽연합가입국중인터넷보급률 12위를기록하고있다. 인터넷가정보급률은 2004년 31% 에서 2007년 53% 로증가했다. 인터넷투표의기획은 2001년이래로정부및정당들간의강력한합의에기초해있었다. 수차례의정권교체에도불구하고인터넷투표정책은일관되게추진되어왔으며, 국민들역시인터넷투표도입에적극적인참여의사를보였다. 이를토대로에스토니아정부는인터넷투표에유리한법과신원확인시스템을지속적으로발전시켜왔다. 2002년시행된디지털서명법 (Digital Signature Act) 은온라인상의신원확

127 인을가능하게했다. 온라인신원확인은다른국가에서도이미사용되고있는기술이나, 에스토니아의디지털서명의특징은개인고유번호 (Personal Identification Number; PIN) 와함께별도의 ID 카드사용을의무화하고있다는점이다. 2002년통과한일련의지방선거법 (Local Communities Election Act) 역시인터넷투표도입을뒷받침했다. 인터넷투표의기간 (2009년이후 3일에서 7일로변경 ), 신원확인절차, 사전투표방식, 투표결과종합방식등이법제화되었다. 이법안은유권자들의직접적이고자유로운선거를지지하는에스토니아헌법과도상충하지않는것으로판결되었다. 인터넷투표방식이의무가아니라선택적이라는점도제도정착에주요한요소였다. 에스토니아에서는사전투표 ( 종이투표방식 ), 선거일당일투표 ( 종이투표방식 ), 전자투표 ( 인터넷투표 ) 의세가지투표방식을허가하고있는것이다. 또한인터넷으로투표한경우선거기간동안무제한으로자신의선택을수정할수있다는것이특징적이다. 또한인터넷투표를이미했음에도선거일에투표장에서재차투표를하는것도가능하다. 이경우중복투표시인터넷투표를취소하고종이투표결과를집계한다 (Alvarez 2009, 500). 에스토니아정부는현재인터넷투표의 4대원칙을다음과같이제시하고있다. ⅰ) 인터넷투표의기간 : 법정선거일 10일전부터 4일전까지 7일간실시한다. ⅱ) 투표번복허용 : 인터넷투표기간동안선택을변경할수있다. ⅲ) 종이투표의우선성 : 인터넷투표후다시투표소에서종이투표를하는경우인터넷투표는자동으로취소된다. ⅳ) 선거원칙준수 : 인터넷투표는선거법과직접, 보통, 비밀, 일반선거원칙을준수한다. 2. 인터넷투표현황 1) 인터넷투표방식과절차 a) 인터넷투표의기본방식 에스토니아의인터넷투표는당초우편을이용한부재자투표에서아이디어를가져온것이었다. 기존의부재자투표는다음의단계로진행되었다. ⅰ) 서류를통한신분확인, ⅱ) 투표용지와이중봉투수령, ⅲ) 투표용지기입후무기명속봉투에포함, ⅳ) 유권자정보가기록된겉봉투작성및밀봉, ⅴ) 발송후겉봉투제거후투표함

128 보관. 에스토니아의인터넷투표는부재자투표의이러한이중봉투사용에서착안한시스템을구축하고있다. 인터넷투표참여자가개인컴퓨터에서작성하는내용은암호화되어무기명으로저장되며, 디지털서명은암호화된투표내용에신원확인정보를덧붙이는방식이다 (< 그림 21> 참조 ). < 그림 21> 인터넷투표에서차용한부재자투표의이중봉투방식 출처 : Estonian National Electoral Committee General Overview. E-Voting System: b) 인터넷투표의신원확인및진행절차 (1) ID 카드방식 인터넷투표는기본적으로 ID 카드를이용한신원확인절차를밟아야한다. ID 카드사용자는먼저약 7달러정도하는카드리더기를자신의개인컴퓨터에장착해야하며, ID 카드에내장된자신의전자서명을전송한후에정부웹사이트에접속한다 (< 그림 22> 참고 ). - 준비물 : ID 카드, PIN 코드 ( 관공서나은행발급 ), 인터넷에연결된컴퓨터, 카드

129 리더기, 소프트웨어 ( 무료다운로드후사용 ) - 투표절차 : 리더기에 ID 카드를투입한다. 인터넷투표웹사이트 ( 를연다. 투표신청프로그램을다운로드하고실행한다. PIN 코드를입력하여신원을확인한다. 소속선거구의후보자명부가디스플레이된다. 명부를선택한다. 두번째 PIN 코드를입력하여디지털서명을하고, 자신의선택을확인한다. 투표가접수되었다는메시지를수신한다. (2) 모바일 -ID 방식 모바일-ID는기존의 ID 카드를대체하는기술로 2011년총선에처음으로도입됐다. 모바일-ID의원리는휴대폰에들어있는 SIM카드를 ID 카드및카드리더기로활용하는방식이다. 그러나휴대폰자체로투표하는방식이아니며, 인터넷에연결되어있는컴퓨터가반드시필요하다. 그러나일반적으로보급된방식이라고보기에는다소무리가있다. 2011년총선당시총 2,690명이모바일-ID를활용했으며이는전체투표자의 1.9% 에해당하는수치이다. - 준비물 : 모바일-ID SIM 카드, PIN 코드, 인터넷에연결된컴퓨터, 휴대폰 - 투표절차 : 인터넷투표웹사이트 ( 를연다. 투표신청프로그램을다운로드하고실행한다. 자신의휴대폰번호를입력한다. 자신이휴대폰에 PIN 코드를입력하여신원을확인한다. 소속선거구의후보자명부가디스플레이된다. 명부를선택한다. 자신의휴대폰에두번째 PIN 코드를입력하여디지털서명을전송하고, 투표를확인한다. 투표가접수되었다는메시지를수신한다

130 < 그림 22> 전자 ID 카드의인터넷접속모습 2) 인터넷투표확대현황 현재까지에스토니아에서인터넷투표는 2005년지방선거에서처음도입된이래로, 2007년국회의원선거, 2009년유럽의회선거, 2009년지방선거, 2011년국회의원선거까지총 5회시행되었다. 2005년의선거에서는전체유권자의약 1% 에해당하는 9,287명만이인터넷투표를이용하였으나, 이후참여인원은꾸준히상승하였다. < 그림 21> 에서드러나듯, 2011년유권자대비인터넷투표율은 15.4% 까지증가하였으며, 실제투표를한국민의 4명중의 1명은인터넷을이용했음을확인할수있다. 2009년은인터넷투표의제도적정착에중요한전환점을마련한해인데, 인터넷투표기간을기존 3일에서 7일로확대한방침은참여자확대에긍정적영향을미쳤다. 특히유럽의회선거의투표율이 43.9% 에불과했음에도인터넷투표이용자수는지속적인상승세를유지했다는점은주목할만하다 (< 표 8>, < 그림 23> 참고 )

131 < 표 8> 에스토니아인터넷투표현황종합 ( ) 2005 년지방선거 2007 년총선 2009 년유럽의회선거 2009 년지방선거 2011 년총선 총유권자수 1,059, , ,628 1,094, ,346 투표자수 502, , , , ,264 투표율 47.4% 61.9% 43.9% 60.6% 63.5% 인터넷투표신청자 9,317 30,275 58, , ,846 인터넷투표참여자 9,287 30,243 58, , ,764 총유권자대비인터넷투표율 투표자대비인터넷투표율 사전투표자대비인터넷투표율 0.9% 3.4% 6.5% 9.5% 15.4% 1.9% 5.5% 14.7% 15.8% 24.3% 7.2% 17.6% 45.4% 44.0% 56.4% 인터넷투표기간 3 일 3 일 7 일 7 일 7 일 모바일 -ID 사용자수 인터넷투표자대비모바일 -ID 사용자비율 , %

132 < 그림 23> 인터넷투표율및투표자수증가추이 ( ) < 그림 24> 연령별인터넷투표참여변화추이 ( )

133 < 그림 25> 성별인터넷투표참여율변화추이 ( ) < 그림 24> 및 < 그림 25> 을참고하면인터넷투표참여자의연령별, 성별구성에도유의미한변화가진행됐음을알수있다. 연령층변화에서는 25-34세연령층의사용비율이상대적으로줄어들고, 55세이상노년층의비율 15% 에서 21% 대까지증가했다는것이가장크게눈에띠는내용이다. 성별참여율에서는여성의참여비율이 2009년을기점으로남성비율을앞지르게되었음을발견할수있다. 남성의참여비율이 54% 에서 46% 로꾸준히축소되고, 상대적으로여성비율이 46% 에서 54% 로증가했다는점이특징적이다. 3. 에스토니아유권자의인터넷투표참여분석 에스토니아의인터넷투표참여율의꾸준한증가를어떻게설명할수있을것인가? 이문제에대해 에스토니아국가선거위원회 (Estonian National Electoral Committee) 의의뢰로수행된유럽대학연구원 (European University Institute) 의 Trechsel와 Vassil(2011) 의연구를참고할수있다. 이연구는 2005년부터 2011년까지의투표결과에대한계량분석에기반하여에스토니아국민들의인터넷투표참여를다음과같은다양한변인으로분석한다. 1) 사회 - 인구학적변인 성별및연령변인

134 젊은연령층이인터넷사용에더욱노출되어있기때문에, 인터넷투표에도적극적으로참여할것이라는예상과달리연령변인은통계적으로유의미한연관성을일관되게보여주지못했다. 연령대별투표율을 18-35세, 36-55세, 56-65세, 65-95세의 4개범주로나누어비교한결과, 일부선거에서만연령변인이투표참여에유의미한영향을미친것으로드러났다. 성별변인역시인터넷투표참여와무관한것으로드러났다. 2011년의경우여성의참여율이 54% 까지증가했음을확인할수있으나, 에스토니아인구구성상의여성성비 (54%) 를그대로반영하는것이기때문에여성이남성보다인터넷투표에더적극적이라는결론을내릴수없다. 거주지, 교육수준, 소득수준 도시거주여부및교육수준역시인터넷투표참여에통계적으로유의미한영향을나타내지않았다. 소득수준의경우 2011년선거에한해서인터넷투표참여와상관성을보였다. 고소득층이저소득층보다더투표할확률이높은것으로드러났다. 그러나이러한소득격차가향후유의미한변인으로지속할지의여부는판단하기어렵다. 언어와컴퓨터사용숙련도 에스토니아사례에서는언어문제도주요한변인으로분류된다. 인터넷투표가에스토니아어만으로진행되기때문에, 러시아어를사용하는소수국민들을참여가현저하게저조할것이라는가설을세울수있기때문이다. 2009년까지에스토니아어를사용하지않는집단의투표율은저조한것으로조사되었으나, 2011년총선이후주요한설명변인으로측정되지않았다. 정부차원의지속적인홍보와교육이러시아어사용인구의투표율을증가시킨것으로파악된다. 컴퓨터사용숙련도역시 2009년까지는투표참여여부에유의미한영향을미쳤던변수이나, 언어변인과마찬가지로 2011년부터유의미한설명변인으로서의역할을상실했다. 컴퓨터를통한인터넷투표과정에기술적장벽이사라진것은아니나, 컴퓨터사용에숙련되지못한인구의투표율이증가했다는것이입증됐다. 정치활동및태도

135 정치적토론혹은활동여부는인터넷투표에아무런영향을미치지않는것으로드러났다. 다만인터넷투표시스템에대한신뢰여부는 2005년부터 2011년까지유의미한변인으로측정된다. 점차적으로투표여부와신뢰도두변인간의상관관계는약화되고있으나, 사회-인구학적변인들을모두고려할때유일하게투표참여여부를결정짓는변인으로작동하고있다. 2) 기술 - 환경적변인 투표일연장효과 앞서살펴본사회-인구학적변인들이인터넷투표의동인을충분하게설명하지못하는반면, 편리성증대라는기술적변화는인터넷투표의참여를보다직접적으로독려하고있다. 일단, 인터넷투표기간이길수록더많은투표가이뤄질것이라는가설을세워볼수있다. 현재에스토니아에서는사전투표와의보조를맞추기위해인터넷투표기간을다시 3일로축소해야한다는여론이일고있다. 그러나 < 그림 26> 를보면, 투표참여인원의절반이상이마지막 3일에몰려있다는것이드러난다. 이그림에따른다면인터넷투표일의축소가투표율감소로이어질것이라추론할수있다. < 그림 26> 인터넷투표기간중참여인원변화 (2011 년총선 ) 인터넷투표참여인원 월 24 일 2 월 25 일 2 월 26 일 2 월 27 일 2 월 28 일 3 월 1 일 3 월 2 일

136 투표의효율성문제 투표자의거주지와기존방식의투표시간은인터넷투표와큰상관관계가있는것으로드러났다. 조사결과유권자들은투표소요시간이 1시간을넘어서는경우인터넷투표에더적극적이었다. 인터넷투표의도입으로유권자들은대체로투표에참여하는시간을절약할수있게되었으며, 투표참여비용도줄일수있게되었다는반응을보였다. 4. 에스토니아투개표선진화평가 에스토니아의인터넷투표이용자는지속적으로증가추세에있으며, 제도적으로정착단계에들어가고있다고보아도무방할것이다. 그러나한가지추가로고려해야하는사항은에스토니아의인터넷투표정착을가능하게한정치적조건이다. 에스토니아는인구 130 만명규모의적은국가이며, 정당간대립이첨예하지않다. 선거에서패배한정당도대체로연립내각에참여하는관례를따라왔다. 때문에정부주도의투표방식개혁이일관성있게추진될수있었으며, 사후적인통제가가능했다고볼수있다. 특히에스토니아는포괄적인선거인명부시스템을갖추고있으며, 의원만을선출하는단순한선거제도에기반하고있다는점도인터넷투표를제도적으로뒷받침할수있는조건에해당한다. 에스토니아에서인터넷투표의도입을체계적으로준비되어왔다는측면과그사용인원이꾸준히증가하고있다는사실은분명히긍정적으로평가해야하는내용이나, 에스토니아의인터넷투표방식을다른나라에적용할수있을지는여전히미지수이다. 에스토니아에서인터넷투표기술의근간이되는신원확인절차가완벽하게구비되었다고볼수는없다. 한국의상황에에스토니아의방식을접목시키면어떤결과가있을것인가? 한국은에스토니아보다도더높은인터넷보급률을유지하고있으며, 주민등록시스템이갖춰져있고, 통합선거인명부제도를도입할수있기때문에, 외형적조건으로볼때인터넷투표상용화에유리하다. 그러나인터넷투표에대한신뢰가정착할수있을지는의문이며, 대리투표가능성을 100% 차단하는것역시불가능할것이다. 결과적으로에스토니아의인터넷투표시행을뒷받침하는주요조건중의하나가적은인구규모라는사실에재차주목할필요가있다. 에스토니아의전체유권자는 100만명안팎이며, 이는한국이중소지방자치단체의규모에지나지않는인원이다. 인구규모의문제는인터넷투표시행과정에서발생할수있는부정행위를통제

137 한다는측면뿐만아니라, 유권자상호간의신뢰를형성한다는측면에서도중요할수있는요인이다. 따라서제반조건을간과한상황에서에스토니아의인터넷투표정책과기술을모델에대한낙관적평가를내리고, 이시스템을타국가에무비판적으로도입하려는시도는무의미할수있다

138 VIII. 일본 1. 투개표선진화도입과정 1) 자서식투표제의문제점 일본은현재선거인이후보자이름혹은정당이름을직접써서투표하는자서식 ( 自書式 ) 투표제도를채택하고있다. 이러한자서식투표제도는국민들이적극적인의사표현을하는것으로간주할수있고선거부정을일으키기어렵고, 추가후보자가발생했을때용지의변경없이투표를실시할수있다는장점을가지고있다. 하지만직접이름혹은정당명을써야하기때문에무효표나의문표가많이나와개표에상당한시간이요구된다는단점이존재한다. 특히누구에게투표했는지불분명한의문표가나왔을경우, 각투표소의개표관리자와개표참관인의의견을청취한후그유효성을판단할수밖에없다. 먼저, 후보자및정당이외에무의미한기술, 그림등다른사항을기재한경우무효표가된다. 반면, 특정후보자의애칭, 직업, 주소, 경칭등이기재되었을경우유효표로판정되는경우가존재한다. 또한정당명을당수이름, 당본부의주소로표기하여기술할때도유효표로판정된다. 예를들어자민당을당시당수였던고이즈미 ( 小泉 ) 수상을이용하여小泉党로기재했을경우유효표로판정된다. 다음으로같은성의후보가존재하는경우, 투표자가성만을자서했을때, 이들표는대상후보의득표수에비례하여분할한다 ( 이를안분표 ( 按分票 ) 라칭한다 ). 예를들어, 小泉성을가진두명의후보가존재하는경우, 小泉만기재된표들은두후보자의득표수에비례하여표를분배한다. 선거에서가장곤혹스런것은같은성과같은이름의후보자가출마하는경우이다. 이경우, 선거관리위원회는선거전에이들을구별할수있는방법을공지홍보해야하는번거로움이존재한다. 예를들어 1958년중의원나가사키 ( 長崎 ) 2구에는北村徳太郎라는두명의후보가출마하였다. 이에선거관리위원회는투표시이름앞에 < 前大臣 >, < 佐世保 >, < 無所属 >, <40 代 > 등구별이가능한말을붙이도록호소하였다. 또한오기에따른의문표문제가발생한다. 예를들어, 가와다로읽히는河田성을같은말로읽히는川田로기재한경우, 川田라는후보가존재하지않는경우유효표로판정된다. 이렇듯자서식투표제도는투표의유효성판정을둘러싼조정작업이요구되고

139 이에따라개표시간이길어질수밖에없다. 2) 기호식투표제도의도입시도와실패 이에따라일본정부는기호식투표제도의도입을추진한바있다. 1962년공직선거법개정으로지자체수장선거에있어지자체조례로써기호식투표를도입할수있게하였다. 또한 1970년공직선거법개정을통해지자체의회선거에도기호식투표를도입할수있게하였다. 하지만 1998년과 2000년조사에의하면, 도도부현의회선거에기호식투표제도를도입한곳은모두하나도없었다. 시정촌의회선거에서기호식투표제도를도입한지자체는 1998년 30개 ( 전체 1%) 에 20002년 29개로오히려줄어들었다. 지자체수장선거에서도비슷한상황이어서, 도도부현수장선거에서는 1998년과 2000년모두전체 47개중 5곳에서만실시되었다. 시정촌수장선거에서는 1998년 527개 ( 전체 16%) 에서 2000년 532곳으로소폭상승에불과했다 ( 김용복 2009, 298; 총무성 2000, 18-19). 동시에 1994년공직선거법개정을통해중의원선거에기호식투표를도입하기로했다. 당시국회심의과정에서기호식투표를채택하는이유로써, 투표의유효성판정이쉽고, 무효표가감소하며선거소송도감소하며, 선거인이단시간에투표할수있으며, 선거운동도용이해진다는점이거론되었다. 하지만한번도실시되지못하고 1995년 11월다시자서식투표로회귀하였다. 이는자서식을채택하고있는참의원선거와중의원선거방식이달라혼란을초래한다는점, 후보자나정당수가많으면선거인이그후보자나정당을찾기힘들고투표용지관리가힘들어진다점때문이었다 ( 김용복 2009, 270; 총무성 2000, 17). 3) 터치스크린투표제도의도입과정 이렇듯일본국민및정치인이오랜역사를가지고있는자서식투표에익숙하여기호식투표를도입하는데실질적으로실패한상황에서개표의신속성과정확성을확보하기위한대안적방안으로대두된것이터치스크린투표였다. 정보화와디지털화가진척되는중에, 선거에있어서도전자기기를이용한투개표시스템을도입하려는논의는총무성산하에 < 전자기기이용에따른선거시스템연구회 > 가 1999년 7월설치되면서본격화되었다. 이연구회는 2000년 8월중간보고를, 2002년 2월최종보고를공표하였다. 또한일본정부는 2001년 1월, 5년이내최첨단의 IT 국가를목표로건 <e-japan

140 전략 > 을채택하여다양한분야의 IT화를추진했다. 동년 6월 <IT 전략본부 > 가결정한 <e-japan 2002 프로그램 : 2002년도 IT 중점시책에관한기본방침 > 에서 행정의정보화및공공분야에있어정보통신기술의활용추진 항목에서 지방선거에있어전자투표 가포함되어유권자의편리성향상및개표의신속화를도모하기위해지방자치단체선거에있어터치스크린투표를시행할것을명시했다. 전자투표를도입하고자하는지방자치단체의요구도있어, 일본정부는 2001년 11월 < 지방공공단체의회및수장선거에관한전자적기록식투표기를이용하여행하는투표방법등의특례에관한법률안 ( 이하전자투표특례법 )> 를국회에제출하였다. 이법이중의원과참의원양원에통과되어 2002년 2월부터전자투표가시행되었다 ( 原佳子 2011, ). 2. 일본의투개표선진화도입구상 9) 일본의전자투표도입의전체구상은위에서언급한총무성산하 < 전자기기이용에 따른선거시스템연구회 > 보고서에기반하고있다. 동보고서는전자투표의도입을 다음의 3 단계로구분하여점차적으로전자투표를확대해갈것을제안했다. 제 1단계 : 선거인이지정된투표소에있어전자투표기를이용하여투표하는단계 제 2단계 : 지정된투표소이외의투표소에있어서도투표할수있는단계 제 3단계 : 투표소에서의투표를의무화하지않고개인소유의컴퓨터단말기에서투표하는단계 1) 1 단계 제 1단계는선거인이지정된투표소에서전자투표기를이용하여투표하는단계로현재일본이시행하고있는전자투표의형태이다. 제 1단계에서는기존투표소에서터치스크린을이용하여투표하는단계이기때문에네트워크화할필요가없다. 다만개표소와투표소를온라인으로접속하는시스템에대해서는도입할수도있다고상정했다. 이단계에서는도입충격을완화하기위해기존의자서식투표제와병행해서사용할수도있다고제안되었다. 9) 총무성중간보고서 (2000, 32-37) 를기반으로작성됨

141 제 1단계의장점으로는투개표사무의효율화, 개표사무의신속화, 인건비등경비의절감, 의문표의감소, 유권자편리의향상, 선거결과에대한신뢰성향상, 종이를사용하지않음에의한환경보호, 투표율향상등이거론되었다. 기존의자서식투표제와전자투표의장점을비교한것은 < 표 9> 와같다. 10) < 표 9> 자서식투표제와전자투표비교평가 비용및투표기기설치면에서의편의성 투표절차 투표방법 투표의확인 개표작업 투표조작 자서식투표제 투표기기비용면에서저렴 - 투표용지를모든선거인수에맞춰준비해야함. - 투표상자와투표대가필요. 접이식이라효율적이며장소에구애받지않음. 동시선거인경우복잡함 - 투표용지수령, 투표용지기재, 투표를반복해야함. - 넓은시설이필요. - 장애인, 고령자에게부담이됨. 자서식에따른무효표의증가 - 오자, 탈자에의한의문표 - 필요없는사항기재에따른의문표 - 동성의후보자기입시안분표발생 불가능 - 투표후자신의표가무효표인지아닌지확인불가능 인력동원이불가피 - 개표작업에상당한인력이동원되며시간도상당히소요됨 발생가능성이현저히낮음 전자식투표제 고가의기기와보관장소등필요사항많음. - 투표카드필요 - 고가의투표소용서버및단말기가필요하며, 보관장소의문제가발생. - 운영서버, 투표단말기및소프트웨어의사전확인및검증이중요 간소화및유권자편의향상 - 1 장의투표카드로복수선거가능. - 단시간에투표할수있음. - 좁은투표소에서도복수선거투표가가능. 터치스크린방식에따른정확성 - 투표화면에표시된후보자를눌러투표함으로써의문표, 안분표, 무효표가없음 가능 - 투표후표시창으로자신의투표를확인가능하며, 프린트되어검증용으로사용됨. 신속하고정확함 - 개표요원이불필요함. 단시간에종료. 전문적기술자에의한투표조작가능성존재. 보안대책이중요함 집계작업부정확정확 반면제 1 단계가무리없이시행되기위한중점적과제에대해서는먼저, 유권자 10) 森山勉 (2002, 31-32) 를바탕으로필자가재구성

142 의편의성관점에서네가지가지적되었다. 먼저기존선거제도와의정합성문제로써, 부재자투표, 우편투표, 재외투표, 해상투표, 점자투표, 대리투표등기존에보장된다양한투표행태도터치스크린투표의형태로시행될수있는시스템을구축할필요성이언급되었다. 다음으로고령자및장애자에대한조치가필요하다고제안되었다. 즉이들이사용하기편한시스템을구축할필요가있다고지적했다. 세번째로투표의비밀문제가거론되었다. 유권자의투표내용이보존되지않도록시스템을구축할필요가거론되었다. 마지막으로투표에있어착오가발생하지않도록시스템을구축할필요성이지적되었다. 또한선거관리면에서는첫째, 공시일부터투표당일까지단시간에후보자정보를등록할수있는시스템구축이필요하다고지적되었다. 다음으로투표의기록이보존되는등부정이행해지지않는다는것을사후적으로증명할수있는시스템구축이필요하다고언급되었다. 마지막으로전자투표기기의신뢰성관점에서, 서버가다운되었을때도대응할수있는시스템개발이필요하며, 투표소와개표소를온라인으로연결하는경우온라인의안전성을확보해야하며, 선거결과가정확하게집계된다는신뢰성을확보하는시스템구축이필요하다고역설하였다. 2) 2 단계 제 2단계는전용회선에의해네트워크화되는단계로지정된투표소이외의투표소에서투표가가능한단계이다. 이는안전성을담보하기위해폐쇄형네트워크사용이전제되어있다. 이단계는투표기를네트워크로연결하는것뿐만아니라, 본인확인을위한선거인명부의네트워크화, 후보자정보의네트워크화도필요하다. 이단계는 1) 동일선거구내임의의투표소에서의투표, 2) 동일선거에있어전선거구내임의의투표소에서의투표, 3) 선거를하지않는곳에서도투표하는단계로구분되었다. 제 2단계에서는유권자의편의성이더욱향상될것으로보았으나, 본인확인시스템구축, 이중투표방지를위한선거인명부네트워크화, 후보자정보공유화등이필요하며각각에있어보완을어떻게담보할것인지가중요한문제점으로지적되었다. 3) 3 단계 마지막단계인제 3 단계는개인컴퓨터를이용한투표단계이다. 유권자편의성

143 은가장높은단계로확보되지만, 더한층의보완이요구된다. 또한정보격차 ( 인터넷이용능력의격차 ) 를어떻게해소할것인지, 네트워크상본인인증시스템을어떻게구축할것인지, 투표소내투표와달리제 3자의입회인없이투표를행하는것이기에투표의자율성을어떻게확보할것인지가중요한문제로인식되었다. 일본정부는우선제 1단계를지방선거 ( 수장및의회선거 ) 에도입하고이후여러측면을고려하여다음단계로확대하는방안을선택했다. 2001년 11월 21일전자투표특례법논의과정에서당시가타야마토라노스케 ( 片山虎之助 ) 총무성대신은 지방선거에서시범적으로해보는것이다. 잘되면, 위원회가말하는대로제 2단계, 제 3 단계, 혹은제 4단계가있을지모르겠지만 ( 중략 ). 우선제 1단계를해보고여러측면에서검증해보자는생각이다 고언급하였다 ( 原佳子 2011, 244). 3. 일본의현행터치스크린투표제도 11) 전술한논의를거쳐, 2001년전자투표특례법이제정되어 2002년 2월부터터치스크린투표가실시되었다. 전자투표특례법 3조에의하면, 터치스크린투표의대상이되는선거는지자체 ( 도도부현및시정촌 ) 의회와수장선거이며, 지자체조례로도입이가능하다. 지정도시 12) 는전자투표를하는구 ( 區 ) 와기존방식대로투표하는구를분할할수있다. 도도부현선거의경우, 전자투표조례를제정한시정촌에한에터치스크린투표를실시할수있다. 1) 특례의대상이되는선거 터치스크린투표의대상이되는선거는투표소에있어서의투표로, 점자투표, 부재자투표, 우편투표등은제외되었다. 2003년공직선거법개정으로통해 ' 기일전투표제도 ' 가창설되었다. 기일전투표제도에의해, 유권자가기일전에행한투표는투표일에투표권을가지고있는것으로확인되면유효한투표로인정을받게되며, 기일전투표의개시는선거일공시일또는공시의다음날로하였다. 이러한공직선거법에상응하여전자투표특례법도개정되어 2003년 12월 1일부터선거일이전에도부재자들이터치스크린투표를할수있게되었다. 또한신체장애인이나시각장애인등터치스크린투표기를이용한투표가불가능한경우, 대리투표가인정되었다. 또한대리투표가능자에해당하지않는사람이라 11) 전자투표특례법에기반해서작성. 12) 지정도시는정령으로지정된인구 50 만이상의도시를말한다

144 도스스로터치스크린투표기를사용하는것이곤란한사람에게는조작하는것을도 와주는게인정된다 (7 조 1 항 -4 항 ). 2) 구비해야할조건 전자투표특례법은터치스크린투표를도입하는각지자체에이중투표의방지, 투표비밀의확보, 예상된사고에대응조치등을구비해야할의무를규정했다. 각지자체선거관리위원회는이러한조건을구비한터치스크린투표기를지정하여야한다. 동시에, 전자투표특례법은부정접근을차단하기위해전기통신회선에접속해서는안된다고규정하고있다. 3) 투개표수순 전자투표특례법은투개표수순을다음과같이정했다. a) 선거인명부대조 b) 터치스크린투표기에의한투표 : 본인인증이끝나면, 투표카드를받고, 터치스크린투표기에이를넣고투표한다. 동시에잘못된투표를없애기위해기록매체에투표내용을저장하기전에화면으로유권자가선택한사람의이름을확인하는기능을포함시켜야한다. 동시에사후검증을위해투표한내용을프린트하게되어있다 (4조 1항 ). c) 기록매체의개표소에송부와집계 d) 선거결과의보고

145 < 그림 > 일본의전자투표 13) 전자투표기 전자투표카드 투표화면 투표확인화면 4) 국가의보조 전자투표특례법 18조에는터치스크린투표도입비용은해당지자체가부담하도록규정되어있다. 다만지자체의터치스크린투표시행에대해중앙정부의지원으로, 터치스크린투표기선정에참고가되는기술기준의정보제공, 사무처리체제의구축과사무처리매뉴얼등의작성에있어서조언, 터치스크린투표도입에필요한재정지원이언급되어있다 (20조). 중앙정부는보조금형태로지원을하다가 2005년부터는특별지방교부세의교부금형태로지원을하면서, 전체경비의 70-80% 를지원하고있 13)

146 다 ( 국립도서관 2007, 4). 하지만, 1억엔을넘는터치스크린투표기구입은현실적으로어려워렌탈하는지자체가대부분인데, 유권자 3만 2천명의시로이시 ( 白石 ) 시의경우, 투표기렌탈비용이 460만엔, 유권자 2만명의니이미 ( 新見 ) 시의경우렌탈비용이 250만엔에이르러재정압박상황에서터치스크린투표를유지하는것은쉽지않는상황이다 14) ( 湯川憲比古 2002). 5) 국정선거에의도입논의 2001 년전자투표특례법은국정선거에적용되지않았다. 하지만 2001 년 11 월 21 일전자투표특례법논의과정에서당시가타야마총무성대신은 지방선거에서잘되 면, 국정선거에서발전적으로확대하는것을목표 로한다며국정선거로의확대를감 안하고있음을드러냈다. 실제 2007 년 6 월하라다요시아키 ( 原田義昭 ) 등자민당과 공명당국회의원은터치스크린투표를국정선거에도입하는 < 지방공공단체의회및 수장선거에관한전자적기록식투표기를이용하여행하는투표방법등의특례에관 한법률및최고재판소재판관국민심사법의일부를개정하는법률안 > 을제출했다. 위법안은 12 월중의원을통과했다. 하지만참의원에서터치스크린투표기의신뢰성, 부정방지책, 참의원비례대표후보자명부를어떻게공평하게표시할수있는지여 부, 고액의도입경비등을둘러싸고이견이속출하여다음국회로이월되었으나 2008 년참의원에서심사종료 ( 폐안 ) 가되었다. 위법안의발의에도불구하고자민당은자서 식투표가대정당에유리하기때문에터치스크린투표에소극적이다는분석도존재한 다 ( 김용복 2009, 270). 실제자민당은 2012 년과 2013 년정권공약에서전자정부및 IT 화에대해강조하며상당한정책을공약에포함시켰으나터치스크린투표에대해서 언급한바는없었다 15). 반면, 2009 년 7 월민주당매니페스토 ( 정권공약 ) 에서는선거사무의효율화, 개표의 신속성등의장점을지닌터치스크린투표를국정선거에도도입한다고공약했다. 다 만 투표데이터의조작, 기기의문제점에대한우려도존재한다. 따라서, ( 전자투표 를국정선거에 ) 도입시에는부정과사고방지를위한조치를취할것을선거관리위원 에의무지우는등필요한대책을함께강구한다 고부언했다 ( 原佳子 2011, ). 하지만집권이후민주당은터치스크린투표의국정선거에도입을위해어떠한조치 도취한바가없다 16). 14) 시로이시시데코시의원홈페이지. 15) 자민당 2012 년과 2013 년정책공약 ( 상세설명집 ) 은다음을참조. 16) 실제 2012 년하세히로시자민당의원은노다수상에게공약만내걸고아무것도하지않는것을질

147 4. 터치스크린투표의실시와문제점 이렇듯자민당과공명당및민주당등주요정당은터치스크린투표의장점을인식하며이를국정선거에도도입해야한다는인식을가지고있으나, 부정과사고에대한우려도뿌리깊게자리잡고있어국정선거에의도입은지난한과정을겪고있다. 이러한부정적인식은후술하는투표실시과정에서나타난문제점에크게기인하고있다. < 표 10> 일본에서의터치스크린투표실시현황 (2013 년 8 월현재 ) 연도 실시단체 니이미 ( 新見 ) 시 히로시마 ( 広島 ) 시安芸区 시로이시 ( 白石 ) 시 사바에 ( 鯖江 ) 시 가니 ( 可児 ) 시 오다마 ( 大玉 ) 촌 에비나 ( 海老名 ) 시 선거유형 시장 / 의회 (6.23) 시장 (2.2) 의회 (4.27) 의회 (7.6) 의회 (7.20) 의회 (8.3) 시장 / 의회 (11.9) 개표시간전자투표 ( 부재자투표포함 ) 25 분 (2 시간 ) 20 분 (44 분 ) 55 분 (2 시간 5 분 ) 14 분 (1 시간 30 분 ) 13 분 (1 시간 6 분 ) 16 분 (1 시간 ) 같은날중의원선거라산출불가 투표율 ( 전회대비 ) 86.8 (-1.5) 52.5 (2.7) 72.5 (0.4) 73.3 (-2.3) 65.0 (-2.5) 83.4 (-6.1) 83.4 (10.3) 특수사항 최초선거투표카드재발급 2 회 복사장애 1 회 2006 년전자투표폐지결정 개표시미사용기록매체 2 개혼합 ( 고장장애없었음 ) -2006년전자투표폐지결정전투표소의서버와투표단말기정지, 최장중단시간 1시간 23분, 6투표소 9투표단말기의투표조작이력소멸, 이상기록 716건, 이중투표 (619) 삭제후집계후에도표수불일치 24표 선거무표판정, 전자투표정지결정 고장률 5%, 투표기 1 대고장, 투표카드파손 6 장 투표단말기 23 대, 서버 1 대고장, 표수불일치 9 표, 투표카드 79 장장애, 개표집계 3 회후투표확정 4 시 30 분소요 선거소송그러나기각, 전자투표폐지결정 도입기기 EVS EVS 도시바 EVS 후지츠무사시 NTT 東 NTT 東 타했다. 이하의하세의원의질문서와노다내각의답변서를참조

148 로쿠노베 ( 六戸 ) 정 정장 (1.18) 10 분 (23 분 ) 81.4 (14.8) ( 고장장애없었음 ) EVS 교토 ( 京都 ) 시東山区 시장 (2.8) 13 분 (22 분 ) 43.5 (-2.1) ( 고장장애없었음 ) EVS 2004 니이미시 시로이시시 요카미치 ( 四日 ) 시 지사 (10.24) 시장 (10.31) 시장 / 의회보선 (11.28) 15 분 (35 분 ) 30 분 (1 시간 10 분 ) 30 분 (1 시간 20 분 ) 52.1 (-8.6) 62.0 (-7.1) 42.1 (10.7) 투표기고장 1 대 투표기 1 대정지, 기록매체복사미스로이의신청하면서투표개시연기, 선관위이의신청기각. ( 고장장애없었음 ) EVS 도시바 EVS, ESS 2005 로쿠노베정 정장 (6.12) 7 분 (20 분 ) 83.2 (1.8) ( 고장장애없었음 ) EVS 로쿠노베정 의회 (4.22) 2 분 (26 분 ) 78.1 (-9.0) ( 고장장애없었음 ) EVS 2007 시로이시시 오다마촌 의회 (4.22) 의회 (8.5) 25 분 (49 분 ) 3 분 (16 분 ) 71.6 (-1.0) 80.6 (-2.8) ( 고장장애없었음 ) 도시바 2011 년전자투표휴지결정 ( 고장장애없었음 ) EVS, ESS (NTT 東에서교체 ) 교토시上京区 시장 (2.17) 14 분 (22 분 ) 43.3 (0.9) ( 고장장애없었음 ) EVS, ESS 2008 교토시東山区 시이로시 시장 (2.17) 시장 (10.26) 12 분 (25 분 ) 12 분 (40 분 ) 38.8 (-4.7) 68.3 (6.4) ( 고장장애없었음 ) 2010 년전자투표휴지결정 ( 고장장애없었음 ) EVS, ESS EVS ( 도시바에서교체 ) 요카미치시 시장 (11.30) 20 분 (1 시간 45 분 ) 42.2 (0.2) 2011 년전자투표휴지결정 ( 고장장애없었음 ) EVS 2009 니이미시 시장 / 의회 (4.12) 40 분 (1 시간 30 분 ) 84.6 (-2.2) ( 고장장애없었음 ) EVS 2011 로쿠노베정 의회 (4.24) 6 분 (41 분 ) 71.3 (-6.8) ( 고장장애없었음 ) EVS 2012 교토시上京区 교토시東山区 시장 (2.5) 시장 (2.5) 12 분 (26 분 ) 9 분 (20 분 ) 42.0 (-1.2) 38.5 (-0.3) ( 고장장애없었음 ) EVS ( 고장장애없었음 ) EVS 2013 니이미시 시장 / 의회 (4.14) (41 분 ) 80.5 (-4.2) ( 고장장애없었음 ) EVS < 표 10> 에서보듯이실시과정에서다양한문제점이나타났다. 터치스크린투표기 의기술적운영적문제점과이로인한선거소송및선거무효판결 (2005 년 7 월 ) 이나 타났다. 17) 17) 일본총무성의 < 전자투표실시현황 > 과電子投票普及協業組合의 < 국내실시현황 > 을바탕으로필자가재구성

149 1) 가니시의사례 먼저 2005년선거무효판정이났던 2003년가니 ( 可児 ) 시투표를살펴보면, 개표당일집표과정에서표수의불일치가발생하였다. 터치스크린투표자수는 4만 1212 인이었으나, 확정표는 4표가많은 4만 1216표였다. 이중에는가투표 3표가포함되었다는것이밝혀졌다. 가투표란투표자격이의문시되는경우먼저투표를하고이후검증하는투표를말한다. 일본의터치스크린투표에서는가투표를인정하지않지만, 가니시의경우이들가투표가확정표로집계되었던것이다. 하지만나머지 1표에대해서는그이유를알수없었다. 반면, 부재자투표에서는 1표의오차가생겼다. 투표자수 5641인에비해, 확정표는 5640표로한표부족했다 ( 岩崎正洋 2009, 149). 이와더불어투표기의고장이발생했다. 한투표소에서는터치스크린투표기 7대중 2대가터치스크린판넬반응이느려졌다. 이후투표기의이상을나타내는빨간불이켜져모든투표기의작동이멈췄다. 이러한문제는모든투표소에서나타나투표가일시중단되었다. 이에따라, 투표하지못하고돌아간선거인들도꽤존재했다. 이러한문제는서버의과열로인해발생한것인데, 선풍기로서버를식히는등응급조치이후에투표가재개되었다 ( 岩崎正洋 2009, 150). 이런사태로선거후낙선자와시민 21인이선거무효신청을내었으나, 가니시선거관리위원회는이를기각했다. 이후나고야고등재판소에제소되어 2004년 9월에무효가판결되었고, 2005년에최고재판소에서확정되었다 ( 岩崎正洋 2009, ). 총무성에의한공식조사에따르면, 모든투표소의서버와투표기가정지되었으며, 최장중단시간은 1시간 23분에이른다. 여섯개의투표소에서아홉개의투표기에투표조작이력이소멸되었고, 이상기록이 716건에이르렀다. 이중투표 (619표) 삭제후집계후에도표수불일치는 24표에이르렀다. 2) 에비나시의사례 같은해에비나 ( 海老名 ) 시의경우를보면, 한투표소에서터치스크린투표기와서버와의통신장애가발생하여, 투표카드를읽지못했다. 또한터치스크린 23대가정지되었다. 개표과정에서도표수불일치 9표가발생하였다. 이는투표메모리카드 79 장에기록에러가있어서발생한것으로판명되었다. 이에따라, 개표작업이 4시간 h t t p :// e n k y o/ s e nk y o _ s / n ew s / to u h yo u / d e nj iteki/denji t ek i0 3. h t ml,

150 30분이소요되어, 3회걸친수작업개표이후에야개표를완료할수있었다. 특이한점은 투표하지않고작업을종료 한기록이많았다는점이다. 시장선거개표에있어서도, 선거인 6만 2666인이었다. 이중에서부재자투표에서발생한무효표가 596 표였다. 터치스크린투표에서 투표하지않고작업을종료 한사람은 2582인이었다. 시의회선거에있어서는총선거인은 6만 2658인이었으나, 투표하지않고작업을종료 한사람은 2070표에이르렀다. 이에대한명확한원인규명은이루어지지않은상황이다 ( 岩崎正洋 2009, ). 가장가능성이높은설명은충분한홍보활동이이루어지지않아, 투표사용방법을숙지하지못했기때문이거나, 선거인의 지지인없음 이라는의지를 투표하지않고작업을종료 함으로써표명했다는것이다. 여하튼, 이러한사정으로 2004년선거소송이발생하였으나기각되었다. 이두선거모두투표소내터치스크린투표기를서버로연결한 < 클라이언트-서버 > 형투표기기였다. 가니시와에비나시모두이러한방식을채택한후지츠무사시와 NTT 東회사의터치스크린투표기를사용한선거였다. 터치스크린투표기를서버로연결하지않는 < 스탠드얼론 (stand alone)> 형투표기기는이하에서기술하는도시바제품을제외하고거의문제를일으키지않았다. 투표기작동이멈춘경우, 예비투표기를가동하여빨리대응했으며, 대부분은투표카드발행에있어서실수등선거사무에관련된것이었다. 실제, 2004년이후 < 클라이언트-서버 > 투표기인후지츠무사시와 NTT 東회사의기기를도입하는지자체는없어졌고, 2005년이후실시된터치스크린투표에서는고장장애가나타나지않았다. 3) 시이로시의사례 물론, < 스탠드얼론 > 방식의도시바회사의터치스크린투표기를도입한시이로 ( 白石 ) 시는여러문제점을노출한게사실이다. 2003년터치스크린투표를도입한첫번째선거에서투표기록이기록되어있지않은메모리카드 2개가발견되어소동이벌어졌으나, 조사결과두대의터치스크린에서실제투표가이루지지않았다는것이확인되었다. 하지만, 투표당일위투표기에는 3건의문제가발생했다. 모두선거인이투표카드를역방향으로삽입하여투표기가작동하지못했다. 하지만예비기를투입하여문제를해결하였다 ( 岩崎正洋 2009, ). 2004년두번째선거에서는투표기 1대가정지했고, 메모리카드복사에러가발생하여이에대한이의제기가이루어져투표개시가연기되었다. 하지만선관위의조사로이의신청이기각되었다. 같은도시바기기로시행된 2007년세번째선거에서는고장장애가나타나지않았다. 2008년선거에있어서, 시이로시는도시바기기에서 EVS( 電子投票普及協業組合 ) 기기로바

151 꿈으로써, < 스탠드얼론 > 투표기중여러기술적문제를일으켰던제품이었던도시바 제품을채택한지자체는없어졌다. 5. 일본정부의대응 1) < 전자투표도입의절차 > 발표 위에서검토했듯이, 2003년터치스크린투표가처음도입되었지만, 2004년에 < 클라이언트-서버형 > 터치스크린투표기를중심으로다양한기술적문제가발생하였다. 또한투표카드발행에있어실수, 선거사무인입회시정해진절차의미수행으로투표개시가늦어지는등선거사무적문제도발생하였다. 이에일본총무성은각지자체가터치스크린투표를도입하기위해필요한행정적, 사무적, 기술적요건등을매뉴얼화해서 < 전자투표도입의절차 > 를 2005년 5월발표하였다. 이는향후한국의투개표선진화에많은시사를줄것으로보아 < 표 11> 에요약하였다. 18) < 표 11> 2005 년총무성발표 < 전자투표도입의절차 > 요약 항목 조례의제정 규정의제정 내용전자투표법규정에기반하여조례를제정할것조례에서는대상이되는선거종류, 대상이되는지역, 터치스크린투표기에표시해야할사항의표시방법에대해서규정할것. 조례제정에서선거일까지 3개월에서 6개월정도의기간을확보할수있도록의회에제안할것. 임기만료에의하지않는선거 ( 의회의해산등 ) 도상정하여조례를제정하고시행할것. 조례에서규정해야할사항이외의것중, 터치스크린투표실시에관한필요한사항에대해서는선거관리위원회규정을만들어기재할것. 규정은터치스크린투표선정상황을감안하면서, 조례의제정후되도록빨리제정할것. 시정촌선거에있어터치스크린투표를실시할경우, 투표소에있어성과이름등의게시에관련된필요한사항은시정촌선거관리위원회가정할것. 조달 투표기의 조달방법검토 터치스크린투표기조달방법에대해서, 기기의보관장 소, 정기보수, 시스템개량에의대응을감안하여가장합 18) 吉田圭二 (2008, 11-14) 와총무성의 < 電子投票導入の手引き > 를바탕으로필자가작성

152 투표기사양의결정필요한투표기대수의산출사업자의선정방법의검토계약내용의검토사업자의선정투표기지정 리적인방법을채용할것. 투표기사양서에는법령, 기술적조건과의적합을명기할것. 과거의사례를참고하여투표기사양을검토할것. 투표기를실제체크하면서, 기능의장단점을구체적으로확인하고결정할것. 해당지자체의온도, 습도, 벼락발생빈도등의환경조건, 정전등의운영상의리스크를상정하여그대응책을검토하고사양을선택할것. 과거선거데이터 ( 투표소당유권자수, 투표집중율, 투표율등 ) 를바탕으로대기행렬계산식등을이용하여필요한투표기대수를산출할것. 시각장애자등에대응한투표기에대해서도필요대수를확정할것. 틀러블발생시에사용할예비기기및모의투표용투표기등, 투표소및기일전투표소에사용할투표기이외에필요한투표기대수를고려할것. 투표기선정에있어서는공정성, 투명성을확보하여선정할것가격뿐만아니라, 신뢰성의확보등투표기에요구되는조건의확보에도유념하여, 지명경쟁입찰, 종합평가제도, 프리젠테이션방식등여러방식중하나를선택할것무투표가되는케이스도사정하여, 계약금액을변경할수있도록하는등계약내용을검토할것검사의결과, 결함이발견되는경우, 기술적조건의부적합이발견되는경우에개선을명할수있는조항을계약서에포함할것렌탈방식으로조달하는경우, 선거이의신청에도대응할수있도록렌탈기간을결정할것법령및기술적조건에의적합성을확인할것공정, 적정한선거사무집행, 조달의투명성확보를위해선고기준을명확히할것기기선정에있어, 장애인및노령자의이용을고려할것과거에발생한트러블에대해서, 그방지대응책에대한설명을요구할것선정된투표기에대해서, 당해선거의고지일까지정해진

153 주민계몽 투개표소 조사 및고시선거계몽, 모의투표모의투표실시투개표소조사투개표소배치의검토 절차에따라형식, 구조, 기능, 조작방법을고시할것모의투표, 홍보팜플렛의작성등, 계몽을위한전체계획과추진체제를정비할것계몽시, 선거인 ( 특히노령자 ) 에투표기를직접작동해보는모의투표를중시할것보도기관에의정보제공을적극적으로실시하여, 보도기관을통한터치스크린투표를홍보할기회를늘릴것투표데이터의기록, 집계방법, 자서식투표에서는사용하지않는투표카드의사용법, 투표하지않고종료하는방법등도함께설명할것기기조작에익숙하지않는사람도쉽게투표할수있다는취지의설명과더불어조작보조제도에대해서도설명할것모의투표시, 선거인에투표기조작방법을체험하도록할뿐만아니라, 선거인의의사가정확히투표에반영하는것의중요성을역설할것. 모의투표를투표기작동테스트기회로도활용할것. 터치스크린투표기조작에대한불안을없애기위해, 고령자와장애인이모의투표에참가하도록독려할것시정촌청사, 출장소등상설모의투표소를설치함과동시에, 주민이많이모이는집회소등에도모의투표를실시할것모의투표시, 주민의의견을청취하여투표기의문제점등을확인하고, 사양의변경 ( 스크린문자크기, 표현, 화면의배색등 ) 을고려할것시스템이개량된경우, 홍보지등으로빨리선거인에주지시킬것처음실시하는터치스크린투표인경우, 모의투표실시에특히주력할것선거사무집행에장애가없도록투개표소를신중히조사할것 2회이상의터치스크린투표시, 시설이개선되는경우재조사할것투개표소조사결과에따라배치를검토할것배치를검토하는경우, 선거인이혼란에빠지지않도록입장에서퇴장까지의동선을쉽고효율적으로할것혼잡시투표소내혼란을방지할뿐만아니라, 투표의비

154 기기검사 집행체제 직원연수 기기의검사계획납품자에의한검사선거관리위원회입회에의해행해야할검사기기조작매뉴얼책정, 운영규범의책정선거기간중사무체제 밀을확보할수있도록투표카드발행을기다리는선거인이접수장소등에서대기하도록하는게바람직함전원의확보가곤란하고, 장소가협소하는등터치스크린투표실시에장애가발생하는경우는투표소의변경을검토할것투표관리자, 투표입회인위치는전체를모두관망할수있도록배려함과동시에투표의비밀확보에도고려할것선거인의안전을확보한다는관점에서투표기의설치방법을고려할것선거인의후보자선택을원활하게하도록후보자이름을종이에적어게시해두는장소를확보하는것도고려할것개표소배치에있어서, 기록매체의집계작업을투표입회인, 보도기관, 참관인이볼수있도록배치할것다른단체의시찰자, 보도기관에의대응을검토하는경우, 선거인에의배려를최대한고려하고, 시찰가능한투표소의선정, 시찰구역의배열, 시간제한을검토할것기기검사의범위, 실시방법등을검토하고, 기기의납품후, 빠른시일내에검사를할수있도록사전에검사계획을세울것검사결과, 체크리스트등에대해서는수장및의원의임기까지보관해둘것납품자의검사결과 ( 시험성적서 ) 을확인할것검사스케줄및검사리스트를작성할것투표기검사시, 대량데이터를이용한투표개를실시하는등, 선거당일실시할작업을전체적으로실시할것기기 ( 투표카드발권기, 터치스크린투표기, 개표집계기 ) 의사용방법을모두매뉴얼화할것투개표사무에종사하는직원이알기쉬운매뉴얼을작성할것기기조작매뉴얼외에, 종래에사용해온투표사무요령, 개표사무요령에대해서도개정할것터치스크린투표실시에따라새롭게발생하는업무를검토하고이에대한사무체제를검토할것

155 운영의확인 ( 리허설 ) 선거기간중연락체제를정비할것컴퓨터기기조작에익숙한직원을선거사무종사자로검토임명할것시찰에대응하는것이선거사무운영에장애를주지않도록행정시찰, 보도대응창구를일체화할것기기설치, 운영, 철수까지일련의작업에대해담당자를연수시킬것연수는서류상설명이아니라, 실제기기를가동시켜보도록할것선거인투표행동을상정하여, 다양한사태에대응하도록직원연수의연수할것실시투표사무종사자가대리투표와조작보조의요건및절차등의차이를충분히이해하여, 당일혼란이발생하지않도록할것기기의트러블발생시대응방법에대해일정의규칙을설정할것기기설치부터투표종료까지의일련의투표작업에대해서, 실제선거실시를상정한시스템을정상적으로운영할수있는지확인할것운영의확인 ( 리허설 ) 시, 대량데이터를사용하여실제로투개표를실시하고, 투표기및집계기가문제없이작동하는가를확인할것지금까지발생한트러블사례가해결되었는지확인할것 2) 지자체의노력 또한각지자체도자체적으로기술적문제를해결하기위해다양한대책을모색했다. 로쿠노베 ( 六戸 ) 정의경우, 벼락으로투표기에장애가생길경우를대비해서벼락서지 (lightning surge) PC Tap을설치하였고, 정전에대비해서는기기내장전원 ( 약 20분 ) 과자동차전원을이용하여대응할태세를정비했다. 동시에고장등으로인한투표기가동중단에대비해충분한예비투표기를확보하기로하였다 ( 吉田和彦 2009, 34). 니이미 ( 新見 ) 시의경우는예비투표기확보, 투표기내장전원, 자가용발전기배치, 투표기기납품자가대기하여투표당일의기술적장애에대처하는콜센터운영을실시하였다 ( 新持正 小林保 2008, 24-25). 선거사무관련에대해서는총무성의 < 전자투표도입의절차 > 에입각해직원교육과연수등을더욱강력히실시하여사무적실수가없도록하였다

156 3) 전자투표시스템인증실시 또한일본총무성은 2005년 11월 < 전자투표시스템조사검토회 > 를조직하여 2003년가니시와에비나시에서발생한시스템장애문제에직면해서터치스크린투표시스템에대한신뢰성향상을목적으로기술적검토를실시하였다. 이결과 2006 년 4월 < 전자투표시스템의신뢰성향상을향한정책의기본적인방향 > 이발표되었다 19). 이보고서는시스템신뢰성향상을위해사업자와공공단체이외의제 3자에의한새로운인증제도의도입이필요하다고제안했다. 이에기초하여, 2006년 12월에 < 전자투표시스템의기술적조건에관한적합인증실시요강 > 을발표하여터치스크린투표기의검사방법을제시했다 20). 이에근거해, 검사에필요한설비및기술을민간검사기관에위탁하여적합판정을실시하였다. 이에따라 3개사 (EVS, ESS(Elections Systems and Software), 도시바 ) 의터치스크린투표기가적합판정을받았고, 이들투표기는적합판정을받은이후 < 표 11> 에서보는바와같이고장장애를일으키지않았다 ( 吉田圭二 2008, 15). 하지만 2005년선거무효판정이후 < 표 11> 에서처럼, 터치스크린투표를폐지, 휴지, 정지하는지자체가늘어났다. 동시에도입을고려하던지자체숫자도급격히줄어들었다. 이는선거무효판정으로인해터치스크린투표기에대한신뢰가약화된것과더불어앞에서언급한대로, 중앙정부의재정적지원에도불구하고재정적문제가완전히해소되지못한데기인하고있다. 6. 일본의투개표선진화평가 일본의사례에서확인되는것은터치스크린투표기인증시스템의구축으로투표기의문제점이거의완벽하게해소되었더라도선거무효소송에따라국민적불신감이증폭되고투개표선진화과정을가로막은주요한변수가된다는것이다. 따라서투표결과의확신성을어떻게확보하느냐에대한고민이요구된다하겠다. 19) _1.html 20)

157 IX. 필리핀 1. 투개표선진화도입과정 1) 기존선거과정 필리핀은일본처럼오랫동안자서식투표제도를시행했었다. 이는투개표의비효율성을증대시켜당선자가확정되기까지몇주가걸리는일이자주일어났다. 이와더불어마르코스독재체제하에선거부정이선거운동, 유권자등록, 투표, 개표, 집계등다방면에서행해지면서선거에대한불신을증폭시켰다. 필리핀의선거제도는 1992년이후, 正副대통령 ( 임기 6년 ), 상원의원 (3년마다반수개선 12명 ), 소선구선출하원의원 ( 임기 3년 ), 정당명부제선출하원의원 (1정당선택 ), 正副지사 ( 임기 3년 ), 주평의원 ( 수명 ), 정부시장및군장, 시및군평의원 ( 수명 ) 등국정선거와지방선거를동시에실시하고있다. 무슬림민다나오 (Autonomous Region in Muslim Mindanao, ARMM) 자치지역선거 ( 정부지사및평의원선출 ), 村 (barangay) 장및평의원선거는별도로실시되고있다. 구체적으로선거인등록및투개표에관련해서살펴보자. 먼저, 선거인등록은유권자자신이직접신청해야했다. 이는모두수작업에기초하였다. 선거전설정된하루에한해, 유권자가선서공술서를제출하고, 전거감사위원회가공술서를기초로타입라이터로알파벳순서로선거인명부를작성했다. 기정된기간이외에선거인변경은불가능하여, 사망혹은전출자를제외하고선거권을획득한사람을추가하는것이불가능했다. 이에따라이중등록, 사망자및거주자를의도적으로삭제하지않거나선거인으로등록하지않는등선거부정이이루어졌다. 투표는정해진기간에선거인명부와대조한후, 자서식투표를실시하였다. 각유권자는자서식투표지에正副대통령, 상원의원 ( 반수개선 12명 ), 소선구선출하원의원, 정당명부제선출하원의원 (1정당선택 ), 정부지사, 주평의원 ( 수명 ), 정부시장및군장, 시및군평의원 ( 수명 ) 등 30여명의후보자이름과정당명을직접적어야한다. 투표과정에서도매수, 협박, 투표함바꾸기, 이중등록에의한복수투표등다양한선거부정이이루어져왔다. 개표는수작업으로이루어져, 자서식투표이기때문에악필인경우판독에시간이걸린다. 또한수명의의원을뽑은주평의원및시군평의원선거의경우, 선거인이알파벳순으로투표자를적지않는경우가많아개표과정이상당히더딜수밖에없다

158 각투표소의개표결과는시군집계위원회에서수작업으로집계된다. 집계증명서가발급되고, 이집계결과는주집계위원회에송부된다. 주집계위원회의집계결과로주레벌의당선자및하원선거구당선자가선언되며, 위집계결과중정부대통령관련집계는의회에, 상원의원및하원정당명부제선거관련집계는선거관리위원회에송부되어, 이들당선자가선언된다. 이렇듯, 전국 33만개의투표소개표결과는위와같은순차적인집계과정을거치기때문에, 시군집계위원회에서의집계만으로도 2-4주정도의긴시간이요구된다. 이러한장시간의집계과정은선거부정이이루어질가능성을높이고, 후보자측의이의제기가존재하는경우더욱집계시간이늘어날수밖에없다. 동시에집계과정에서득표수의조작등선거부정이자주일어났다 ( 木村昌孝 2012, 51-52). 2) 선거근대화작전 위와같은기존선거과정의비효율성과선거부정을둘러싼갈등을배경으로, 필리핀의투개표선진화는민주화이후 1991년취임한크리스챤몬소드 (Christian Monsod) 선거관리위원장의리더십하에, 1992년 < 선거근대화작전 (Operation Modernizationa and Excellence)> 이채택되면서본격화되었다. 1992년부터 1996년까지의 6년프로젝트인근대화작전은다음과같은 8가지목표를설정했다 ( 木村昌孝 2008, 54-55). 1) 선거관리위원회가헌법에기반한활동을할수있도록의회와함께유연한법적체제를구축한다. 2) 전국유권자명부를공명하고, 안전하고, 상설적으로개선하는것을목표로유권자등록방법을체계화한다. 3) 인적실수, 부정의위험을감소시켜, 선거결과를확정하고공표하는과정을신속화하기위해투표에서당선자확정까지의선거과정을근대화한다. 4) 시민의선거과정에의참가를질적개선하고, 우수한지도자의선출을보증하고그들의활동을정기적으로평가하는시스템을작동시키기위해지속적선거교육캠페인을실시한다. 5) 선거데이터뱅크를설립하고의사결정을촉진하기위해정보기술시스템을설계운영한다. 6) 서비스의신속한제공을확보하기위해시설과설비를개선한다. 7) 선거관리위원회의일부기능을지방에분산시켜, 서비스의효율적제공을위

159 해선거관리위원회의조직개혁을실시한다. 8) 현행의인원을전문화하고, 유능한전문직을부여하여능력과성실성의조직 문화를발전시키기위해, 선거관리위원회의인재개발과동기부여를실시한다. 이러한 < 선거근대화작전 > 하에, 유엔개발계획 (UNDP) 의원조에기반하여투개표선진화에대한연구가진행되었다. 이연구는유엔개발계획이지정한미국의선거행정컨설턴트마리거버 (Marie M. Garber) 에의해주도되었으며, 1993년 필리핀선거의근대화 라는이름으로보고서가작성되었다. 이보고서는투표, 유권자등록, 집계등세분야에있어컴퓨터자동화, 정보서비스관리국창설을핵심내용으로하였다. 3) 무슬림민다나오의시범적선거자동화 21) 위보고서에입각해필리핀의투개표선진화작업이진척되어, 1995년 6월에는무슬림민다나오 (ARMM) 자치지역선거에서선거자동화 (election automation) 의시범실시를규정한공화국법 8046호 (Republic Act No. 8046) 가성립되기에이르렀다. 무슬림민다나오자치지역 (ARMM) 이시범실시지역으로선정된이유는동지역의교통통신수단이열악하고투표소가분산되어있어선거가가장시행되기어려운지역이기에, 위지역에서성공한다면다른지역에서도성공할수있을것이라는확신때문이었다. 또한위지역이다른지역에비해상대적으로독립된지역이기에선거를둘러싼분쟁이적을것이라는판단때문이었다. 위선거는광학스캔방식 (Optical Mark Reader System), 투표소에서개표센터까지투표용지의물리적전달, 개표센터에있어서집계기에의한개표와개표결과의프린트아웃, 투표구별개표결과 ( 메모리카드포함 ) 의시군집계센터에의물리적전달, 시군집계센터에서집계및집계결과의프린트아웃, 시군개표센터에서상위집계센터로의물리적전달이라는자동화선거라기에는민망한수준의자동화선거였다. 하지만 1996년 9월실시된위선거는자치지역의원당선자는 48시간후, 지사및부지사는 72시간후확정선언되면서, 기존의자서식투표제도에비해신속하고효율적인투개표가이루어져투개표선진화가상당히진척되었음을필리핀에알려주었다 ( 木村昌孝 2008, 59-60). 이와더불어 1996년 6월에는유권자등록법 ( 공화국법 8189호 ) 이성립되어유권자명부의컴퓨터등록이의무화되었다. 또한선거구별로작성되는유권자명부는지역별 21) 필리핀에서는투개표선진화를선거자동화 (election automation) 이라명명함에따라, 이하에서는특별한경우가아닌경우선거자동화라는단어를사용하겠다

160 로분류된것과성명순으로분류된것등두종류를작성하도록되었다. 동시에유권자등록이지정된날뿐만아니라, 평시에도등록가능하도록조정되었다. 위작업은 1998년 5월전국유권자명부의컴퓨터등록이완료되어이후선거행정의효율화에크게기여했다. 투개표선진화작업은더욱진척되어 1997년 12월공화국법 8436호가성립되어 1998년동시선거부터전국적인선거자동화도입이법제화되었다. 하지만전국적시행은연기되어다시한번무슬림민다나오자치지역 (ARMM) 에서만실시되었다. 이후예산상의문제, 투개표선진화과정에서관련기업들과필리핀정부와의소송문제로전국시행은여전히불투명한상황이지속되었다. 4) 2002 년근대화계획 2002년 10월, 선거관리위원회가선거자동화의전국시행을목표로 1) 유권자등록과본인확인, 2) 개표와집계의자동화, 3) 선거결과의전자송신이라는세측면에서의근대화계획을결정하면서투개표선진화는다시한번탄력을받게되었다 ( 木村昌孝 2008, 62-65). 먼저유권자등록과본인확인의경우, 자동지문감식시스템 (automated fingerprint identification system) 의도입을결정하였다. 이는이중등록을방지하기위해서였다. 하지만후술하듯, 기준등록자에게까지위시스템에의한재등록을의무화하지않아, 이중등록방지라는목표는달성하지못하였다. 다음으로개표와집계의자동화문제에있어서는두차례의시범실시선거 ( 무슬림민다나오선거 ) 에서사용된광학스캔방식을채택하기로했다. 세번째선거결과의전자송신에대해서는위성경유전자전송시스템방식을채택하였다. 이를실행하기위해시군에전자송신센터 (Electronic Transmission Center), 마닐라에중앙집계센터 (National Consolidation Center), 재외선거를위한특별전자송신센터를설치하기로했다. 각투표소의선거감시위원에서투표소별로개표를하여, 이를시군전자송신센터에전자송신하고, 위성을경우하여이를중앙집계센터에전자송신하는시스템을결정하였다. 이러한계획에따라자동지문인식시스템은프랑스 <SAGEM> 회사와, 광학스캔투표기는 < 메가퍼시픽콘서시엄 > 과, 위성중계전송시스템은필리핀의 < 멀티미디어시스템 > 과계약을체결하여 2004년선거자동화의전국시행을목표로투개표선진화를추구하였다. 하지만각회사와의소송으로자동지문인식시스템을제외하고큰진전이없어, 2004년전국시행은결국연기되었다

161 5) 공화국법 8436 호제정 하지만, 정보통신기술의발전을반영한 2002년의근대화계획에입각해선거자동화는점진적으로진척되어, 2007년에는 1997년의공화국법 8436호를개정한공화국법 9369호가성립되었다. 공화국법 8436호가광학스캔투표기와기록매체의물리적전송을규정한것에비해, 공화국법 9369호는터치스크린투표기등다른방식에도선택지를부여했으며, 투표집계에있어서는전자송신을허용하였다. 이로써개표결과가무선망 ( 이동통신망혹은위성망 ) 을통해중앙집계서버로전송될수있게되어현재의투개표선진화형태가완성되었다 ( 木村昌孝 2008, 66; The Carter Center 2010, 10-11). 이에입각해 2008년무슬림민다나오선거에서는기존의광학스캔투표기와더불어, 일부지역에터치스크린투표기가도입되었으며, 집계또한최초로무선망을이용하였다. 2010년과 2013년동시선거에있어서는광학스캔투표와무선망을이용한집계등선거자동화가전국적으로실시되었다 ( 木村昌孝 2012; The Carter Center 2010; The Automated Election System Watch 2013a). 2. 필리핀의선거자동화절차 1) 선거인등록 2010년과 2013년동시선거에있어선거자동화는세측면에서이루어졌다. 먼저선거인등록은기술했듯이, 1996년이후지속되어투표일 120일이전에는언제든지유권자등록이가능해졌다. 2004년부터는기술한 2002년의근대화계획에의거해, 이름과더불어사진과지문을이용하여유권자등록을실시하여이중등록을방지하고있다. 다만 2회이상기권하지않는한, 신규등록할필요가없어서기존등록자에대한본인확인은현실적으로불가능하여이중등록을완전히방지하기힘들다. 또한이중등록이판명나더라도현행법상, 바로취소되는것이아니라법적절차가필요하여이중등록과이중투표를완전히배제하기힘든상황이다. 기실기존유권자에게도자동지문감식시스템에따른선거인등록을의무화했을경우, 이중등록한 200만명의유권자가사라질것이라는예상도있어서이를시행하기힘든정치적상황도존재한다 ( 木村昌孝 2012, 57). 2) 투표방식

162 다음으로투표는광학스캔방식을채택하고있다. 물론무슬림민다나오자치지역 (ARMM) 선거에한에서는일부지역에터치스크린방식이도입되었으나, 이는시험적시도로써전국적으로실시되는동시선거에서의선거자동화는여전히광학스캔방식을유지하고있다. 또한재정을경감하기위해, 33만여곳에이르렀던투표소를 7 만 6천여곳으로축소하였다. 국정선거와지방선거를동시적으로수행하는동시선거의성격상, 마크시트전면은대통령부터하원까지국정관련선거용후보자이름이인쇄된다. 후면은지역별로상이한하원소선거구후보자부터지역선거후보자이름까지인쇄된다. 하지만후보자이름을 1장에모두수록하고있기에 60여 cm를넘는긴마크시트가불가피하다. < 그림 > 필리핀에서사용되는광학스캔투표기및투표결과지 22) 22) oto-02 및

163 또한투표기기의안전성확인을위해, 투표 3일전까지제 3자의입회하에투표용지 10장을이용하여모의투표를실시한다. 수작업과집계기양자를통해개표를실시하여두결과를조회하여안전성여부를판단한다. 동시에투표일에있어서도, 무작위로선정된 5개투표구에서수작업으로개표를해보아, 집계기에의한개표결과와조회한다. 3) 개표와집계 마지막으로개표와집계측면에서는, 투표가종료하면각투표소에서집계기를이용하여개표를실시한다. 개표가완료되면, 집계기에연결된전자송신장치를통해암호화되어필리핀통신회사 3개사의개표결과송신전용회선을이용하여, 선거관리위원회중앙서버, 지역의집계위원회, 제 1당과제 2당, 시민선거감시단체, 필리핀방송협회에전자송신된다. 일부지역은위성회선을이용하여개표결과가송신된다. 이렇게송신된개표결과는시군레벨의집계위원회에서집계된다. 이결과에의해시군레벨의당선자가결정되며집계증명서가발행된다. 집계결과는州집계위원회에전자송신되며, 하원소선거구당선자및주레벨의지역선거당선자가결정되며

164 집계증명서가발행된다. 최종적으로는위집계결과중선거관리위원회에전자송신되어, 상원및하원비례대표, 正副대통령당선자가결정된다 ( 木村昌孝 2012, 55-56; Danquah Institute 2010; The Automated Election System Watch 2013a). 3. 선거자동화의실시와문제점 1) 시범지역과전국시행의이분화 살펴본대로 (< 표 12> 참조 ), 필리핀의선거자동화는무슬림민다나오자치지역 (ARMM) 선거에서의시험적시행, 2010년및 2013년동시선거에서의전국적시행, 두유형으로실시되어왔다. 무슬림민다나오자치지역선거는선거자동화의전국시행에앞서여러문제를검증하는일종의테스트선거에가깝다. 이에의해확인된선거자동화의문제점을개선하고그성과를확인한후, 동시선거에서전국적으로시행되고있는것이다. < 표 12> 필리핀에서의선거자동화실시현황 (2013 년 8 월현재 ) 연도선거유형선거방식비고 무슬림 1996 민다나오 (ARMM) 지역단체장의회선거동시선거 : ARMM 1998 지역에한해실시모의인터넷선거 2007 ( 싱가폴재외국민 ) ARMM 2008 지역단체장의회선거 2010 동시선거 : 전국시행 광학스캔집계시무선망이용하지않음광학스캔집계시무선망이용하지않음인터넷투표집계시무선망이용광학스캔 / 터치스크린집계시무선망이용광학스캔집계시무선망이용 지자체의원 48시간후당선확정지사및부지사 72시간후당선확정투표용지 2장및양면사용주싱가폴필리핀대사관의컴퓨터를이용한투표, 개인컴퓨터를통한투표모두허용. 마긴다오州에한해터치스크린사용. 다른州는기존의광학스캔사용. 필리핀전화회사의송신전용회선이용,

165 ARMM 2011 지역단체장의회선거 2013 동시선거 : 전국시행 광학스캔 / 터치스크린집계시무선망이용광학스캔집계시무선망이용 일부지역은위성 이용. 2) 모의인터넷투표 주목되는것은 < 표 12> 와같이, 2007년 7월 20일부터 8월 8일까지싱가폴에거주하는재외국민을대상으로모의인터넷선거를실시했다는점이다. 대사관에투표용컴퓨터가설치되었지만, 선거인은자택에서도투표할수있도록했다. 선거인은사전에우송된 ID와암호를입력해서본인확인을실시하였고, 가공의후보자와정당에투표했다. 투표내용은인터넷을통해싱가폴대사관에전자송신되었다. 3) 2010 년동시선거의선거자동화 이러한선거자동화는기존에수작업으로이루어지던선거에비해투개표의신속성과효율성이급격히증대되었다. 다만선거자동화에대한불신또한강한게사실이다. 실제 2010년동시선거에앞서위에언급한투표기테스트가이루어졌으나, 수작업개표와집계기에의한개표사이에불일치가발생했다. 이는광학스캔의해독이제대로이루어지지못했기때문이었다. 실제선거관리위원회의조사결과, 8만 2천개의광학스캔투표기중 7만 6천개에서메모리카드의문제점이발견되었다. 이러한사실은필리핀정치상황과맞물리며선거자동화에대한회의론의배경이되었다. 이에따라, 선거관리위원회는 2010년동시선거에서 8만 2천개의광학스캔기중 400개만이고장을일으켜성공적으로선거가이루어졌다고발표했지만, 이에대한국민적신뢰는높지않았다 (Barbara Mae Dacanay 2010). 이러한불신에는선거후 4일이지나서야 18,187 투표소 ( 전체의 23%) 의개표결과가전송되었다는사실도크게작용했다. 또한선거자동화를감시하는시민단체인 < 선거자동화감시 >(The Automated Election System Watch) 에의하면, 911개투표소에서초기가동에러, 투표기정지, 투표반환등문제가생겼다고한다. 또한전체투표소의 1.8% 에이르는 1,432개투표소에서투표기또는데이터전송에문제가있었다고한다 (The Automated Election System Watch 2013b)

166 이와더불어후보자마크시트가너무길어서이를집계기에통과시키는과정에서 입회인등에의해선거인의투표내용이누출되는등, 투표의비밀성이실질적으로 확보되지못하는점도문제점으로지적된다 ( 木村昌孝 2012, 56-57). 4) 2013 년동시선거의선거자동화 2013년동시선거또한필리핀정치갈등과연계되며선거부정, 선거관련폭력, 광학스캔투표기의오류등으로선거자동화에대한불신이증폭되었다 (Karlo Mikhail Mongaya 2013). 선거감시시민단체인 < 선거자동화감시 > 는 2013년동시선거를 2010년동시선거보다더악화된선거 (from bad to worse) 로규정하였다 (The Automated Election System Watch 2013b). 시민단체및전문가일부는상원선거에서투표소별여당, 1야당, 무소속이 60%, 30%, 10% 라는일정한비율의득표결과가나타났다는점에선거조작의가능성을지적하고있다. 가령 Hacking Our Democracy" 의저자 Rene Azurin 교수는상원의원선거의동일성 (60%, 30%, 10% 라는구조화된득표율과개표과정에서순위변동이없는것 ) 은여당의승리를위해자동화시스템를미리프로그램하지않으면나올수없다고단언하고있다 (Karlo Mikhail Mongaya 2013). 이러한 < 음모론 > 은선거관리위원회가법률에정해진안전규범 (security safeguard) 을아직도제대로이행하지않고있다는사실에서도증폭되고있다. 공화국법 9369호에따르면, 각정당들과시민단체가선거전에광학스캔투표기의소스코드 (source code) 를점검하게되어있으나, 이점검은상당한시일을요구한다. 그러나선거관리위원회가행하는소스코드검토 (source code review) 는선거직전몇일전에실시되어투표기의안전성과신뢰성을담보하기에는너무짧은시기여서국민적신뢰를얻지못하고있다. 무엇보다, 선거관리위원회가 23% 의개표가진행된상황에서 6명의상원의원당선을선언한것도이러한 < 음모론 > 를더욱확산시킨형상이되어버렸다. 이러한불신을제거하기위해, 시민단체를비롯한전문가들은외국산소프트웨어의작동을허가할것, 1년혹은 6개월전에소스코드의제 3자에의한검점, non-worm(write once, read many) CF 메모리카드의사용등을요구하고있지만, 선거관리위원회는이를시행하고있지않는다 (The Automated Election System Watch 2013b)

167 4. 필리핀의투개표선진화평가 필리핀의사례는정치갈등과이로인한정치불신이투개표선진화에걸림돌이되고있음을알려주고있다. 이를해결하기위해선거결과의신뢰성확보를위한사전작업과사후작업모든측면에서만반의준비가필요하다. 한국또한긴권위주의시기에의해형성된선거에대한신뢰성부족이종종나타나고있다. 가령 2012년대통령선거에대한무효주장은정치갈등이선거불신으로나타난다는사실을잘보여준다

168 III 장 여론조사 요약 I. 조사개요 II. 투개표선진화에대한인식 III. 사전투표제에대한인식 IV. 결론

169

170 요약 한국국민들의투개표선진화및사전투표제에대한인식과평가를알아보기위해 2013년 7월 10일에서 18일까지 9일간여론조사를실시. 대통령이나국회의원선거, 지방선거등에서현재사용되고있는종이투표방식대신터치스크린투표기를사용하는방안에찬성하십니까? 란내용으로질문했을때, 응답자들의 86.1% 가찬성하여매우높은찬성률을보임. 투표장에서기존의종이투표용지와터치스크린투표기중하나를선택해투표하는것이가능하다면, 귀하께서는어떤방식을선택하시겠습니까? 는설문에 81.8% 가터치스크린투표기선택. 소수이긴하나, 종이투표선호자의 81.5% 가터치스크린의보안및신뢰성의문제때문에종이투표를선택한다고답함. 터치스크린조작이쉽지않다는개인적인불편함때문에종이투표를선택한다는비율은 18.2% 로상대적으로낮은편. 따라서터치스크린투표기관련대국민홍보사업에서는투표기조작의용이성도강조할필요가있지만, 터치스크린투표기가외부의영향에서안전하고투표결과를종이투표지로남기고있어추후검증도가능하다는점을가장중요한홍보의포인트로삼아야함. 터치스크린투표기에대한국민들의인지도는아직매우낮은편. 22.7% 만이인지. 터치스크린의조작용이성에대한홍보는고연령층과저학력층에, 그리고그기술적안정성과절차적효율성같은장점에대한홍보는고학력층과저연령층에집중하는전략이필요. 대부분의유권자들이터치스크린투표기의투표비용절감효과에대해상당히긍정적인태도를가지고있음. 기존의종이투표방식에대해약 3분의 1에해당하는유권자들은투표비용이상당히높다고느끼고있음. 전체응답자중사전투표제에대해알고있다고답한사람은 41.1% 에불과했고, 나머지 58.9% 는알지못한다고답함. 특히전혀모른다는강한부정을한응답자가 16.9% 에달한것은사전투표제에대한홍보가미흡한점이있었다는것을시사. 사전투표에의해가장혜택을받을사람들은평소에높은투표비용으로인해선거참여가쉽지않은정치적소외계층임. 그런데정작이들은사전투표에대해

171 가장잘모르고있는상황이라는것이이번조사에서밝혀짐. 따라서, 사전투표에대한홍보를더욱강화하고국민들의인지도를높이기위해서바로이정치소외계층에대한접근이절실함. 사전투표제에대한평가는터치스크린투표기에대한인지여부및찬반태도와상당히연관되어있음 : 터치스크린투표기에대해알고있는사람들 (88.9%) 은그렇지못한사람들 (79.6%) 보다사전투표제에대한평가가훨씬높음. 터치스크린투표도입을찬성하는사람들 (83.3%) 도반대하는사람들 (72.0%) 보다사전투표제를긍정적으로보고있음. 스스로가투표방식을선택할수있다면종이투표를선택한다는사람들 (68.2%) 보다터치스크린투표기를선택하는사람들 (84.7%) 이무려 16.5% 나더긍정적. 즉, 터치스크린투표기도입에좀더적극적으로찬성하는사람들일수록사전투표제에대해서도긍정적인평가를내릴가능성이더높음. 이두제도가결합될때유권자들의투표비용이줄고선거과정에대한만족도가크게상승할것이라는예측은이결과를통해정당화됨. 한국인들이정부와정치과정에대해갖고있는높은불만과불신을건강한정치참여의추력을바꿀수있느냐의관건은선관위의공정성에대한인식을높이는데있음. 국민이최소한선거가공정하다고믿는다면, 아무리정치가타락했다고느껴도국민들은다음번선거에서확실한한표를행사할것임. 하지만선거의공정성에대한믿음마저무너진다면국민들은정치그자체에대한관심을잃어버릴가능성이큼. 이런의미에서, 투개표선진화를통해선관위에대한신뢰와인식을좀더긍정적인방향으로바꿔놓는것은단순하게투표방식을바꾸는문제가아니라한국정치의근본적인전환을가지고올수도있는중요한의의를갖는다고할것임

172 I. 조사개요 한국국민들의투개표선진화및사전투표제에대한인식과평가를알아보기위해 2013년 7월 10일에서 18일까지 9일간여론조사를실시하였다. 인터넷여론조사전문기관인엠브레인에의뢰해이뤄진이조사는, 마크로밀엠브레인이확보한패널약 100만명중지역, 성, 연령별인구비례할당추출방식을사용하여추출한표본 1,800명을대상으로이루어졌다. 사용된조사방식은온라인조사로, 선정된응답자들은인터넷과연결된컴퓨터를통해약 50개항목으로이루어진조사에응했다. 이조사에쓰인설문지는이보고서 V장의부록에수록되어있다. 이조사의표본오차는 9% 신뢰수준에서 ±2.3% 이다. 이번연구에사용한온라인조사방식은최근급속히성장을보이고있다. 온라인조사의장점으로는우선상대적으로저렴한가격에많은응답자를조사할수있으며, 조사기간도오프라인면접조사보다짧은편이라는것을들수있다. 또, 전화면접등과달리사진이나동영상, 음성등멀티미디어정보를응답자에게전달하는것이가능하기때문에훨씬응답자에게편리한방식이될수있다. 오프라인면접조사가상대적으로가장정확한응답을기대할수있는반면지나치게비싸고면접조사인의존재자체때문에응답에편향성이생기는이른바연구자효과 (experiment effect) 가발생하지않는다 (Kintz et al. 1965). 또가장널리쓰이는조사방식인전화면접과비교했을때, 온라인조사는상대적으로조사기간이좀더걸리는편이지만반면훨씬많은문항을물어보는게가능해경제적이면서도효율적인조사가가능하다. 전자투표에관련한 2009년선관위연구용역보고서 ( 김선혁외 2009) 에서이미국민들의전자투표에대한인식조사를실시한바있다. 당시연구에서는전화설문을사용해서여론조사를하였는데, 조사방식의한계상응답자들은전화면접원으로부터구도로전자투표에대한설명을듣고전자투표에대한의견을이야기하는수밖에없었다. 이번조사에서는설문지에선관위에서개발한터치스크린투표기의사진을첨부하여응답자들의이해를도울수있었다. 또전화설문에서는최대 20문항정도밖에는조사가불가능하여다양한질문을하는것이사실상불가능한데, 이번조사에는 50여문항분량의설문을실시하여앞으로의추가연구를위해서의미있는자료를확보할수있었다

173 II. 투개표선진화에대한인식 1. 터치스크린도입의찬반 우선, 중앙선관위가현재개발한터치스크린투표기의사진과간단한설명을제공한후, 터치스크린투표기도입의찬반을물었다. 대통령이나국회의원선거, 지방선거등에서현재사용되고있는종이투표방식대신터치스크린투표기를사용하는방안에찬성하십니까? 란내용으로질문했을때, 응답자들의 86.1% 가찬성하여매우높은찬성률을보였다 (< 표 1>). 대부분의국민이찬성한다고보아도좋을만큼높은찬성도이긴하지만, 집단별로약간의차이는있었다. 일단연령별차이를보면, 가장찬성비율이낮은집단은의외로컴퓨터와전자기기의사용에익숙해서터치스크린투표기사용에불편이없을것이라고생각되는 30대였다. 이 30대의찬성률이 83% 인반면, 오히려가장터치스크린투표기사용에소극적일것같은 60대이상찬성률은 85.8% 로, 30대와큰차이가나지않았다. 이는다른연령집단에비해상대적으로정치성향이진보적이고비판적인 30대가터치스크린투표기의보안문제에대해예민하게반응하게때문이라고생각된다. 학력을중심으로보았을때는중졸이하의저학력층이 77.3% 의찬성률로다른학력집단에비해상대적으로터치스크린투표기의도입에소극적이었다. 또대학원재학이상의학력집단도약간소극적인편이었는데, 이것은저학력집단은투표기조작에있어서의불편함이, 고학력집단은투표기의보안에대한우려가작동한결과인것으로보인다

174 < 표 1> 터치스크린도입찬반 사례수 ( 명 ) 적극 찬성 찬성 반대 적극 반대 [ 찬성 ] [ 반대 ] 전체 (1800) ~29 세 (326) 대 (358) 연령 40 대 (392) 대 (349) 세이상 (375) 중졸이하 (74) 학력 선호투표방식 고졸 (400) 대학재학이상 대학원재학이상 (1165) (161) 전자투표 (1473) 종이투표 (327) 공정 (1105) 선관위신뢰도 불공정 (619) 모름 (77)

175 2. 터치스크린투표기와종이투표의비교 흥미로운것은이터치스크린도입찬반문항을, 선호투표방식과교차하여살펴보았을경우다. 이조사에서는 투표장에서기존의종이투표용지와터치스크린투표기중하나를선택해투표하는것이가능하다면, 귀하께서는어떤방식을선택하시겠습니까? 는설문을따로물어보았다 (< 표 2>). 여기서 < 표 1> 과 < 표 2> 를비교해보기전에, 터치스크린도입의찬반과, 이선호투표방식을묻는질문의맥락은매우차이가난다는점을주목할필요가있다. 터치스크린도입의찬반문항은공공정책적맥락에서찬성과반대를묻고있는반면, 선호투표방식문항은응답자개인이선택한다면어떤방식이더편한가를묻는다는차이가있다. 선호투표방식문항에서도응답자의 81.8% 가터치스크린투표를선호한다고했고, 이터치스크린투표를선호하는응답자의 95.6% 는터치스크린투표기의도입에찬성해서두집단은거의일치하고있었다. 반면흥미로운것은개인적으로종이투표를선택하겠다는응답자중상당수가터치스크린도입에찬성하고있는점이다. 총 327명의응답자가종이투표방식을개인적으로선호한다고답했는데, 이들중거의절반에가까운 43.3% 가터치스크린도입에찬성하는것으로조사되었다. 이것이함의하는바는, 개인적으로는약간불편함이있어도터치스크린투표기가더나은방식이라면그것에반대하지않겠다는의견이다수존재한다는것이다. 그리고전자기기에익숙하지못해개인적으로는종이투표를선호하지만, 그불편함이극복불가능할정도로심각한수준은아니라는것을추측할수있게하는대목이다

176 < 표 2> 터치스크린과종이투표사이의선택 사례수 ( 명 ) 터치스크린투표기 종이투표 전체 (1800) 성별 남자 (899) 여자 (901) ~29 세 (326) 대 (358) 연령 40 대 (392) 대 (349) 세이상 (375) 중졸이하 (74) 학력 고졸 (400) 대학재학이상 (1165) 대학원재학이상 (161) 만원미만 (263) 소득 200~400 만원미만 (703) ~600 만원미만 (529) 만원이상 (305) 사전투표에대한인식 투표에도움될것 (1471) 투표에도움안될것 (329)

177 < 표 1> 과 < 표 2> 의결과를종합적으로평가해보면, 터치스크린투표기를선호하고, 또정책으로도찬성하는압도적으로많다. 위에서지적한것과같이, 자신은종이투표방식으로투표하는것을선택한다는답이곧터치스크린투표기의도입을반대한다는것과는구별되어야함에유의할필요가있다. 즉, 스스로투표를선택한다면오랫동안익숙해진종이투표를선택하지만, 공공의이익을위해좀더나은투표기를선택한다면터치스크린이더나은선택이라고생각하는것도충분히가능하기때문이다. 이렇게볼때 < 표 1> 에서터치스크린도입의찬반을물었을때 60대이상이선호분포가다른연령대와크게차이가나지않은반면, 자신이투표할때의선호를물었을때는 60대의터치스크린선호도가현저하게낮아진이유를설명할수있다. 즉, 한국의상당수 60대이상유권자들은자신의불편을감수해야하는상황이라고해도터치스크린도입을구태여반대하지않는태도를보이고있다. 그렇다면, 위의설문에서터치스크린투표기보다종이투표를선택하여투표하겠다는응답자들에게그선호의이유를물었다. 그응답의분포는아래 < 그림 1> 에정리되어있다. 이에따르면, 종이투표선호응답자의 60.4% 는 터치스크린투표는해킹이나선거부정의가능성이높을것같아서 라고답변, 가장높은비율을차지했다. 터치스크린은비밀투표가보장되지않을것같다는답은 12.8%, 확실한증거가남지않는다는답은 8.3% 였는데, 이를모두합하면종이투표선호자의 81.5% 정도가터치스크린의보안및신뢰성의문제때문에종이투표를선택한다고답한셈이다. 물론이것은전체응답자중비율로따지면 14.8% 정도에해당하는비율로국민의다수라고는할수없다. 그러나무시할만한비율이라고하기도쉽지않다. < 그림 1> 종이투표선호의이유

178 이에비해터치스크린조작이쉽지않다는개인적인불편함때문에종이투표를선택한다는비율은 18.2% 로상대적으로낮은편이었다. 이는전체응답자대비비율로환산하면약 3.3% 정도로, 종이투표선호의이유를전자기기조작에대한예상되는불편함때문이라고하기에는지나치게낮다. 여기서내릴수있는결론은, 새로운터치스크린투표기가조작하기힘들것이라는두려움때문에그도입을반대하는사람들은생각보다매우적은편이라는것이다. 즉, 지금까지의분석을종합해보면다음과같다. 대부분의국민들이터치스크린투표기도입에찬성하고있다. 소수지만도입에반대하는사람들은대부분그보안과신뢰문제에대한우려때문에반대한다. 터치스크린투표기의조작이쉽지않을것같아그도입을반대하는사람의비율은매우낮은편이다. 따라서터치스크린투표기관련대국민홍보사업에서는투표기조작의용이성도강조할필요가있지만, 터치스크린투표기가외부의영향에서안전하고투표결과를종이투표지로남기고있어추후검증도가능하다는점을가장중요한홍보의포인트로삼아야한다

179 3. 터치스크린투표기의인지여부 위와같은결론과관련해서, 아래 < 표 3> 의결과는터치스크린투표기에대한국민들의인지도는아직매우낮은편이라는점을보여준다. 응답자들에게선관위에서개발한터치스크린투표기의사진과간략한설명을보여준후, 이투표기에대해들어본적이있느냐고물었을때그렇다고답한사람들의비율은 22.7% 에불과했다. 일반적으로여론조사에서인지의여부를물을때알고있다는답변의비율이과장되는경향이있다. 그리고들어본적있다고답한사람들중에서도터치스크린투표기에대해매우피상적인수준만의지식을가지고있는사람들이다수있을것이라는점을고려하면아직터치스크린투표기에대한홍보는상당히부족하다고생각된다. < 표 3> 터치스크린투표인지도 (%) 사례수 ( 명 ) 들어본적있다들어본적없다 전체 (1800) 성별 남자 (899) 여자 (901) ~29 세 (326) 대 (358) 연령 40 대 (392) 대 (349) 세이상 (375) 중졸이하 (74) 학력 고졸 (400) 대학재학이상 (1165) 대학원재학이상 (161) 월재보선사전투표인지여부 인지 (740) 비인지 (1060)

180 이러한발견은터치스크린투표기에대한홍보를기획함에있어상당히유의미한함의를갖는다. 터치스크린에대한기술적어려움을겪을수있는고령층과저연령층을대상으로홍보하는것도중요하지만, 의외로젊은세대에대한홍보나정치무관심층에대한홍보가중요성을가질수있다는점이다. 따라서터치스크린의조작용이성에대한홍보는고연령층과저학력층에, 그리고그기술적안정성과절차적효율성같은장점에대한홍보는고학력층과저연령층에집중하는전략이필요할것이다. 정치에대한관심이터치스크린투표기에대한인지와관련이있을것이라는추측은 < 표 3> 에서 4월재보선사전투표인지여부와터치스크린투표기를교차분석한결과를보면더욱확실해진다. 4월재보선에사전투표가실시된것을알고있었던사람들의 36.8% 가터치스크린투표기에대해서도알고있었다. 반면사전투표에대해모르는사람들은단지 12.9% 만이터치스크린투표기를알고있었다고답했다. 평소에정치에대해관심이있는사람들이투표방식의변화에도더민감하게반응을보이는것은사실이상할것이없는일이다. 응답자들은선관위에서개발한터치스크린투표기에대해잘알고있지못했을뿐더러, 실제생활에서각종전자투표시스템을활용한경험도많지않은것으로조사되었다. 현재각종정당경선이나대학교등의선거에터치스크린이나휴대폰, 그리고인터넷등을이용한전자투표방식들이사용되고있습니다. 이러한새로운투표방식을경험해보신적이있으십니까? 라는항목에대한답변이 < 그림 2> 에정리되어있다. 이에따르면 68.7% 에달하는사람들이전혀전자투표의경험이없는것으로조사되었다. 하지만휴대폰을이용한모바일투표나인터넷투표를경험해본이들의비율은각각 17.6% 와 15.8% 로드러나, 공직선거에서는아직도입되지않은인터넷투표가일상생활에서는어느정도사용되고있는것으로드러났다

181 < 그림 2> 전자투표경험유무 ( 중복응답 ) 4. 터치스크린투표기의평가 한편, < 표 4> 는 터치스크린투표기를본격적으로도입하기위해서먼저해결해야할문제들이있다면무엇이라고생각하십니까? 라는질문에대한답을정리한것이다. 응답자들은여섯가지답지중하나를택하는설문이었다. 앞의 < 그림 1> 에서종이투표를선호하는이유를물은것과큰차이가없어보이는항목이지만, 종이투표선호원인문항은터치스크린과종이투표중종이투표를선호한다고답한응답자에게만물은것이고, < 표 4> 의문항은전체응답자 1,800명모두에게물은것이라는차이가있다. 이문항에대한답지는 6개로구성되어있었는데, 답변의분포는 < 그림 1> 와유사한것으로조사되었다. 이경우에도절반이넘는 55.7% 의응답자들이터치스크린투표기의도입이전에선결되어야할과제로, 투표기자체의신뢰성과안정성확보를꼽은것이다. 두번째선결과제는정보소외계층에대한홍보와교육이꼽혔다

182 < 표 4> 터치스크린투표기도입의선결과제 사례수 ( 명 ) 터치스크린투표기의기계적안정성과신뢰성확보 노년층이나저학력층등정보소외계층에대한홍보와교육 국민여론등사회적합의 여야간정치권합의 비용문제 선거관리위원회의신뢰성및공정성확보 전체 (1800) ~29 세 (326) 대 (358) 연령 40 대 (392) 대 (349) 세이상 (375) 중졸이하 (74) 학력 전자투표찬반여부 고졸 (400) 대학재학이상대학원재학이상 (1165) (161) 찬성 (1549) 반대 (251) 앞에서도지적한바있지만, 이번조사에서는국민들이터치스크린전자투표기의도입에대부분찬성하면서도, 그신뢰성과안정성에대한의구심을완전히버리고있지는못하다는것을거듭보여준다. 이러한태도는어떤면에서는이율배반적이라고도할수있는데, 터치스크린에대해염려는하지만그것을도입할때의장점이더욱크다고국민이판단하기때문에나오는역설이라고해석할수있을것이다. 국민들이터치스크린투표기에대해우려하긴하지만, 그걱정이그리심각한정도가아니라는점은아래 < 그림 3> 에서도확인된다. 전체응답자에게만약터치스크린투표기를사용할때의장점을물었더니가장많은답이나온장점이 투표용지바꿔치기등선거부정가능성이없는공명한선거 였던것이다 (48.2%). 터치스크린투

183 표기의단점으로신뢰성과안정성이지적되면서동시에그장점으로선거부정을없앨수있다는것을꼽는것이일견모순되어보이기도한다. 이러한모순은터치스크린의잠재적인문제점에대해서국민들이알고있고우려도하나, 그것이심각한정도는아니라는해석으로설명될수있을것이다. 한편, 터치스크린투표의장점으로꼽힌것중, 어디서나편리하게투표, 후보자사진등후보자정보를보고투표할수있어편리, 한번에여러명을뽑아야하는복잡한선거일때도간편한투표가능 등세가지항목은전자투표가유권자들의개인적투표비용을낮춰주는효과에관련된것이다. 이세항목에긍정적인답을한유권자들의비율의합은 67.9% 가된다. 이는대부분의유권자들이터치스크린투표기의투표비용절감효과에대해상당히긍정적인태도를가지고있음을보여준다. < 그림 3> 터치스크린투표기의장점 한편터치스크린투표기의단점을다시물었을때의사람들의응답분포는아래 < 그림 4> 와같았다. 이항목또한중복응답을 2 순위까지허용하여측정하였다

184 < 그림 4> 터치스크린투표기의단점 역시터치스크린투표기의단점을직접물어본설문에서도, 그답변의분포는앞에서살펴본바와크게다르지않았다. 정보소외계층에대한우려와, 투표의안정성과신뢰성문제에대한우려가대부분을차지했다. 반면, 유권자들의투표비용과관련된 투표기조작방식이어렵다 (10.1%) 와 기존종이투표에비해투표절차가복잡하다 (7.1%) 를선택한유권자는소수에불과해서, 최소한사용의용이성측면에서터치스크린방식의우월함은일반적으로인정되고있음을보여주고있다. 지금까지분석한터치스크린투표방식에대한태도는, < 그림 5> 의종이투표방식의단점에대한응답자들의태도분포와상당히연관되어있다. 종이투표방식의가장심각한문제점으로꼽힌것은 개표에시간이너무나걸린다 (33.1%) 였으나, 의외로 투표부정이나조작등의위험이크다 라는답변도그에못지않은 27.5% 였다

185 < 그림 5> 종이투표방식의문제점 이러한결과는터치스크린투표기의안정성에대한우려가존재하지만, 그렇다고종이투표에대해한국국민들의완전히신뢰를보내는것도아니라는것을의미한다. 즉, 두방식모두조작이나부정의가능성면만을보자면완벽한투표방식은아니라고국민들은평가하고있다. 이렇게종이투표방식의안정성에도한계가있다고국민들이생각하고있는만큼터치스크린투표기의상대적우월성을적절히홍보한다면투개표선진화에대한국민적공감대형성이어렵지않을것이라는점을시사하는부분이다. 또한가지주목할만한것은종이투표제의장점으로 지정된투표소와의거리가너무멀거나불편하다 와 투표시간이너무부족해서투표하고싶어도못하는사람들이많다 라는항목을택한사람들이각각 17.1% 와 14.0% 였다는사실이다. 이두항목은모두유권자의투표비용과관련된항목이다. 전체응답자중 31.1% 는종이투표방식이투표비용이상당히높다고답하고있는것이다. 터치스크린투표기그자체가투표비용을낮추지는않는다. 그러나이터치스크린투표기가통합선거인명부를사용하는한국의사전투표제와결합할때획기적으로투표비용이낮아진다는것은이미이보고서의총론부분에서충분히논의한바있다. 이런투표비용절감의효과에대해이번여론조사가보여주는것은, 기존의종이투표방식에대해약 3분의 1에해당하는유권자들은투표비용이상당히높다고느끼

186 고있다는것이다. 따라서, 통합선거인명부와결합된터치스크린투표기의도입은이들유권자의불만을해소할수있는매우좋은기회를제공하며, 이를통해상당한투표참여의증가를기대할수도있을것이라는점을위의 < 그림 5> 는보여주고있다. 물론, 87년민주화이후각종공직선거에서투표참여율은계속낮아지고있는추세이며, 새로운투표방식을도입한다고해서이추세를뒤집기는힘들지모른다. 근본적인해결책은한국의민주주의에새로운활력을불어넣는일이며, 이는정치권과시민사회가한국정치의성격을그뿌리에서부터변화시키기위한장시간의노력을기울여야가능할것이다. 그러나이보고서의서두에서강조했다시피, 민주주의국가는국민들이쉽고간편하게투표할수있는환경을제공해야할의무를진다. 새로운투표방식에대한모색과고민은단지경제적 행정적효율성과이득의차원에서아니라민주공화국의윤리적책임차원에서이루어져야한다

187 III. 사전투표제에대한인식 1. 사전투표제의인지여부 이보고서의총론부분에서설명한바와같이, 앞으로투개표선진화를위한노력, 특히터치스크린투표기도입은사전투표제와긴밀히연관되어추진될필요가있다. 사전투표제가이미실시되었고앞으로이를이용하는유권자가급속히늘어날것으로예측되기때문에, 사전투표제의잠재적문제점들을해결하고이를진정한유비쿼터스투표로발전시킬수있는촉매로서의터치스크린투표기도입을고민해야할시점이다. 이런이유때문에이번조사에서는사전투표제에대한유권자들의인식또한함께조사하였다. 우선사전투표제에대한인지도를 지난 2013년 4월재보궐선거에서는최초로통합선거인명부에따른사전투표가사용되었습니다. 이사전투표에대해서얼마나알고계십니까? 라는문항을통해 4점척도로측정한결과, < 그림 6> 과같이조사되었다. < 그림 6> 사전투표제인지여부

188 전체응답자중사전투표제에대해알고있다고답한사람은 41.1% 에불과했고, 나머지 58.9% 는알지못한다고답했다. 특히전혀모른다는강한부정을한응답자가 16.9% 에달한것은사전투표제에대한홍보가미흡한점이있었다는것을시사한다. 이러한결과는선관위에서자체적으로조사한여론조사결과와상당히다른것이다. 재보궐선거가끝난직후였던 2013년 5월에월드리서치에서조사한결과를보면, 일반국민을대상으로한조사에서사전투표인지도는 79.8%( 잘알고있다 19.3% + 어느정도알고있다 33.1% + 들어본적은있다 27.4%) 에달했다. 그런데불과두달후에행해진인지도조사에서인지도가 41.1% 로하락한것은흥미로운변화라고할수있다. 이런변화의이유는양설문의문항설계의차이로볼수있다. 그리고조사시점이불과두달의차이가있었을뿐이지만, 그동안 4월재보궐선거에이미유권자들의기억에서많이잊힌것도사전투표에대한인지도가낮아진원인이라고추측된다. 2013년 4월재보궐선거는안철수의원이당선된것이외에는크게정치적으로주목할만한변화를가져오지않았던선거다. 따라서유권자들이선거가끝난직후급속히그결과에대해흥미를잃었을것이고, 사전투표에대한인지도도이에따라낮아졌을가능성이크다. < 표 5> 에서는사전투표제에대한인지도를좀더자세히교차분석하고있다. 우선정치관심도가높은남성 (48.2%) 이여성 (34.1%) 보다사전투표에대해더많이알고있었다. 연령대별분석에서도 20대 (33.4%) 나 30대 (35.5%) 보다 50대 (46.2%) 나 60 세이상 (46.2%) 이사전투표에대해더잘인지하고있는것으로나와, 역시연령이높을수록정치에관심이많고정치에대한지식도많아지는경향이있는것으로조사되었다. 이런인지도의차이는학력별로도뚜렷했는데, 저학력보다고학력층응답자들이인지도가훨씬높은경향이있었다. 마찬가지로위의표에서는지면사정상생략했으나월수입 200만원미만의저소득층 (32.7%) 보다 600만원이상의고소득층 (50.4%) 이사전투표에대해더잘알고있었다. 그리고직업군으로분류해보면블루칼라직업군 (39.3%) 이나주부 (32.6%), 학생 (31.9%) 보다화이트칼라 (47.1%) 가훨씬사전투표에대해알고있을확률이높았다. 이것을정리하면, 나이가어리고, 소득이낮으며, 학력수준이낮은사람들, 그리고육체노동에종사하는사람들에게사전투표에대한홍보가잘되어있지않은것으로조사되었다

189 < 표 5> 사전투표제인지여부 사례수 ( 명 ) 매우잘안다 알고있는편 모르는편 전혀모른다 [ 인지 ] [ 비인지 ] 전체 (1800) 성별 남자 (899) 여자 (901) ~29 세 (326) 대 (358) 연령 40 대 (392) 대 (349) 세이상 (375) 중졸이하 (74) 학력 고졸 (400) 대학재학이상 (1165) 사전투표에대한인식 대학원재학이상 투표에도움될것 투표에도움안될것 (161) (1471) (329)

190 이런인지도의차이는사전투표제가갖는민주적가치에역행하는의미로해석될수있기때문에주목할필요가있다. 한국의사전투표제가갖고있는중요한장점은투표비용을획기적으로낮춰준다는점이다. 그런데유권자의투표비용이라는것은유권자들의소득이나학력, 직업등에영향받는상대적개념이다. 투표일에도쉬지못하고아침일찍부터저녁늦게까지일해야하는건설노동자의투표비용은, 투표일의휴식이보장되는대기업정직원의투표비용보다높을수밖에없다. 따라서사전투표에의해가장혜택을받을사람들은평소에높은투표비용으로인해선거참여가쉽지않은정치적소외계층이다. 그런데정작이들은사전투표에대해가장잘모르고있는상황이라는것이이번조사에서보여주고있는결론이다. 따라서, 사전투표에대한홍보를더욱강화하고국민들의인지도를높이기위해서는, 바로이정치소외계층에대한접근이절실할것이다. 이들에게사전투표의장점을널리알려참여를추동하는것이야말로많은예산과노력을들여도입한사전투표제의의의에맞는일이기때문이다 2. 사전투표제에대한평가 응답자들에게 전국어디에서나읍면동단위로설치된투표소에서투표할수있는사전투표제가귀하의투표에얼마나도움이될것이라고생각하십니까? 라고물었을때의답변분포는아래 < 그림 7> 에정리되어있는것처럼대부분의응답자가 (81.7%) 긍정적인답을한것으로나타났다. 반면, 도움이안될것이라는부정응답은 (18.3%) 에그쳤다

191 < 그림 7> 사전투표제의투표도움정도 < 표 6> 은이사전투표제에대한평가를좀더자세히교차분석한것이다. 이표에서위의사전투표제의인지도분포와유사한특징이드러나는것을알수있다. 대체적으로사전투표에대해잘알고있었던집단들이사전투표제에대해좀더긍정적인평가를하고있는경향이있었다. 예를들어여성보다남성들이사전투표제에대해더잘고있는경향이있었는데, 평가에있어서도큰차이는아니지만남성 (84%) 이여성 (79.4%) 보다좀더긍정적인경향이있었다. 지면상 < 표 6> 는생략되었지만직업별분포에서도블루칼라노동자보다화이트칼라노동자들이사전투표제의도움정도를더높게평가했다. 이런경향은학력과소득을기준으로보아도동일하게나타났다. 즉, 사전투표제를잘알고있는사람들은사전투표제를더긍정적으로평가했다. 좀더이를직접적으로증명해주는예로는, 4월재보선투표에서사전투표제가실시된것을알고있는사람들은 (90.6%), 모르고있던사람들보다 (75.5%) 훨씬사전투표제에대해높은평가를하고있다는점을들수있다. 이러한경향은다시한번정책홍보의중요성을일깨워주는부분이기도하다. 유일한예외는연령이었다. 인지도측면에서는 50대및 60세이상고령층이 20대와 30대를상당한차이로앞서고있었지만, 사전투표에대한평가는 20대와 30대가고령층보다약간더높았다. 이는아마도현재종이투표제에서이미고령층의투표율이저연령층보다훨씬높다는점을반영할것이다

192 < 표 6> 사전투표제의투표도움정도 사례수 ( 명 ) [ 도움됨 ] [ 도움안됨 ] 전체 (1800) 성별 남자 (899) 여자 (901) ~29 세 (326) 대 (358) 연령 40 대 (392) 대 (349) 세이상 (375) 중졸이하 (74) 학력 고졸 (400) 대학재학이상 (1165) 대학원재학이상 (161) 만원미만 (263) 소득 200~400 만원미만 (703) ~600 만원미만 (529) 만원이상 (305) 전자투표인지여부 전자투표찬반여부 4 월재보선사전투표인지여부 선호투표방식 인지 (409) 비인지 (1391) 찬성 (1549) 반대 (251) 인지 (740) 비인지 (1060) 전자투표 (1473) 종이투표 (327)

193 한편, 사전투표제에대한평가는터치스크린투표기에대한인지여부및찬반태도와상당히연관되어있다는점도중요하다. 터치스크린투표기에대해알고있는사람들 (88.9%) 은그렇지못한사람들 (79.6%) 보다사전투표제에대한평가가훨씬높았다. 또, 터치스크린투표도입을찬성하는사람들 (83.3%) 도반대하는사람들 (72.0%) 보다사전투표제를긍정적으로보고있었다. 스스로가투표방식을선택할수있다면종이투표를선택한다는사람들 (68.2%) 보다터치스크린투표기를선택하는사람들 (84.7%) 이무려 16.5% 나더긍정적인답변을내놓은것도흥미롭다. 이러한결과는사전투표제가터치스크린투표기의도입으로보완될때좀더국민의참정권을보장할수있는제도로성장할수있다는이보고서의결론과일치하는것이다. 터치스크린투표기도입에좀더적극적으로찬성하는사람들일수록사전투표제에대해서도긍정적인평가를내릴가능성이더높기때문이다. 이두제도가결합될때유권자들의투표비용이줄고선거과정에대한만족도가크게상승할것이라는예측은이러한조사를통해서도정당화된다

194 IV. 민주주의와선거공정성에대한인식 인식과현실사이에는항상괴리가존재한다. 민주화이후한국의중앙선관위는선거과정을성실하고공정하게관리해왔으며, 실제로도선거관리에서문제가발생한경우는거의없었다. 그러나 2002년대선이후재개표논란이벌어졌고, 비슷한문제가계속발생하는것은본질적으로선관위가실제수행하고있는업무보다는국민들의인식과신뢰에그원인이있다. 민주주의의효율적인운영과공정한선거관리에있어국민들의신뢰가중요한것은당연한일이다. 하지만또다른측면에서생각해보면견제와균형, 국민의감시없이는항상권력남용의여지가있는정치의속성상, 국민이끊임없이정치인과정당, 그리고정치제도에대해불만을갖고문제를제기하는것은오히려그나라의민주주의가제대로작동하고있다는반증일수도있다. 투개표선진화의성공에있어서도국민들의신뢰가결정적인중요성을갖게될것이다. 이를위해선관위는투개표선진화가단지투표를편하고손쉽게만드는것뿐만아니라, 좀더선거를공정하게만들기위해서임을국민에게설득할필요가있다. 아래에서는이번서베이결과와다른외부자료를통해한국국민들이평가하는민주주의와정부의신뢰도를살펴보고, 민주주의와신뢰의관계를고찰해볼것이다. 이어선관위에대한국민의인식을분석하여투개표선진화의추진을위한국민설득작업의방향성을어떻게설정할것인지를논의할것이다. 1. 민주주의만족도 흔히선거를민주주의꽃이라고말한다. 평소생업에바쁜일반시민이민주주의를추상적인개념이아닌현실적인선택과행동의문제로받아들이게되는드문기회가바로선거이다. 따라서이선거과정의규칙을바꾸는문제는투표의투입비용대산출의비를변화시키는효율성의문제가아니다. 그것은민주주의작동방식자체를바꾸는것이며, 구성원모두의동의를얻는것이필수적이다. 여기에서한국국민들이한국의민주주의에얼마나만족하고있는가를알아보아야할필요가있다. 이번서베이에서전체응답자를대상으로한국의민주주의가얼마나잘실현되고있다고생각하는지를 10점척도 (0= 거의실현되지있지않다 ; 10= 매우잘실현되고있다 ) 로물었을때의응답이 < 그림 8> 의그래프에정리되어있다

195 < 그림 8> 민주주의만족도 이민주주의만족도의평균점수는 5.31으로, 중간값인 5를약간상회하는정도였다 ( 표준편차 2.12). 이정도라면한국국민들은한국의민주주의에크게불만을갖고있지는않지만, 그렇다고아주만족하는것도아니라고말할수있을것이다. 이러한민주주의만족도는한국의국민들이느끼는주관적인평가이다. 그렇다면주변국과비교하였을때한국의민주주의는어떤수준에도달해있을까? 비록한국국민들은한국민주주의에미지근한정도의평가를내리고있으나, 비교정치적연구에서는한국은민주주의와경제발전을매우모범적으로동시에달성한훌륭한사례로평가되고있다. 한국의민주주의가결코완벽한것은아니더라도, 다른나라와비교해서떨어진다고말할수있는수준은아니다. 영국의경제전문지이코노미스트 (The Economist) 의프로젝트인 Economic Intelligence Unit(EIU) 는 2006년부터민주주의인덱스 (Democracy Index) 라는이름으로세계 167개국의민주주의정도를평가하는척도를발표하고있다. 각종여론조사와전문가조사, 그리고집합자료지표를종합하여매겨지는민주주의인덱스는다섯가지의세부카테고리를갖고있는데, 그내용은선거과정과다원주의 (electoral process and pluralism), 시민적자유 (civil liberties), 정부의기능 (functioning of government), 정치참여 (political participation), 민주주의정치문화 (democratic political culture) 등이다. 있다. 각세부카테고리를 0점에서 10점까지로매긴후, 이를종합하여 10점만점의전체민주주의인덱스점수를도출한다

196 이민주주의인덱스에서 8점이상을기록한국가들을 완전한민주주의 (full democracies) 로분류한다. 6점에서 7.9점사이의국가들은 불완전한민주주의 (flawed democracies), 그리고 4점에서 5.9점사이의국가들은 혼합체제 (hybrid regime) 이라고평가한다. 마지막으로 4점이하의국가는민주주의의최소요건도갖추지못한 권위주의 (authoritarianism) 로규정된다. 이코노미스트 의조사대상국가 167개국중완전한민주주의로분류되는것은전체의 15% 에불과한 25개국이다 (Economic Intelligence Unit 2013). 완전한민주주의로분류되는 25개국대부분은북미와서유럽국가들이다. 남미국가는 2개국만포함되었을뿐이며 ( 우루과이와코스타리카 ), 동유럽국가가한곳 ( 체코 ), 그리고아시아에서는한국과일본만이완전한민주주의평가를받았다. 한국은전체민주주의랭킹에서 20위를기록했는데, 이는미국과일본, 벨기에, 스페인보다도높은것이다. < 표 7> 2012 년아시아주요국가들의민주주의인덱스 (Democracy Index) 국가순위전체점수 선거과정과다원주의 정부기능정치참여정치문화 시민적자유 한국 일본 대만 몽골 필리핀 태국 인도네시아 말레이시아 싱가포르

197 < 표 7> 에서아시아 9개국가의민주주의인덱스점수를비교하고있다. 한국의민주주의인덱스는 8.13으로 8.08을기록한일본보다도높다. 두나라를비교하면선거과정과다원주의, 정부기능, 정치문화점수는동일한반면, 시민적자유에서는일본이, 정치참여에서는한국이조금씩앞서있다는것을알수있다. 한편비교대상이된국가중가장민주주의성적이낮은곳은싱가포르이다. 싱가포르는높은생활수준과효율적인관료제등으로종종한국이본받아야할모델로언급되기도하지만, 한국과일본은완전한민주주의, 기타국가들은불완전한민주주의인반면싱가포르의민주주의인덱스점수는 5.88로, 혼합체제등급의성적을받았다 1). 이처럼, 국민들의인식과는달리한국의민주주의는높은평가를받고있다. 국민들이정치에대해불만이많다는것자체가한국의민주주의가정상적으로작동하고있다는증거일수있다. 민주주의에서가장무서운것은국민들의불만이아니라민주주의과정자체에대한무관심이기때문이다. 다시 < 표 3> 을보면민주주의인덱스의다섯가지카테고리중한국이상대적으로가장점수가높은것은정치참여이다. 유일하게한국만이정치참여에서 7점이상을기록하고있다. 한국의민주주의의건강성은이렇게비교적높은정치참여에의해견인되고있는데, 높은정치참여를이끄는것은다시정치에대한관심과지식, 효능감이라고할수있을것이다. 2. 정부신뢰와민주주의 한국국민들은정부를신뢰하지않는다. 10점척도로국회, 정당, 정치인, 사법부, 행정부에대한신뢰를물어보았을때, 가장신뢰도가높은것은행정부였지만이마저도중간값인 5점에못미치는 4.25에불과했다. 가장신뢰도가낮은것은정치인으로, 2.63에머물러서극단적으로불신받고있음을알수있다. (< 표 8>). 이렇게정치와관련된개인이나제도에대한평가는낮았지만, 한국사회전반에대한신뢰도는중간값을살짝넘는 5.06을기록했다. 즉, 한국의정부와정치인은일반적인수준의한국사회보다낮은신뢰를받고있다. 1) 참고로중국은민주주의인덱스종합점수 3.00 으로 142 위, 북한은 1.08 로전세계최하위인 167 위를기록했다

198 < 표 8> 사회및정부신뢰도 신뢰대상 평균 표준편차 한국사회 국회 정당 정치인 사법부 행정부 이러한정치권전반에대한불신풍조는주변아시아국가와의비교를해보았을때도드러난다. 특히국회에대한신뢰의경우는아시아국가중최하위수준이다. 다른조사에서도국회, 정당, 정치인들에대한수준은매우낮다. 이러한수치가말해주는불가피한결론은한가지뿐이다. 한국인들은한국의정치와정치인들을믿지않는다. 국민이정부를신뢰하지않을때국가와국민사이에는심각한문제를야기될수있다. 이승종 (2010, 103-4) 은정부에대한국민의신뢰가중요한이유를다음다섯가지로정리한다. 첫째, 정부신뢰는그자체로도덕적으로중요한가치이다. 신뢰받지못하는정부는국민에게정당성을인정받지못하는정부이며, 이는곧정부의통치능력을약화시킬것이다. 둘째, 정부의권한과그에따른책임간에는항상긴장의가능성이있는데, 신뢰는이긴장을완화하는역할을한다. 즉, 업무의성공적인수행을위해서모든정부는좀더자유로운재량권을요구한다. 반면시민들은정부가수행한사업들에대해더큰책임을질것을요구한다. 이상반된요구사이에서긴장관계가발생하는데, 시민들이정부를신뢰한다면, 즉, 시민들이정부를믿고정부권위를기꺼이받아들인다면이긴장관계의해소에도움이될것이다. 다시말해시민들은정부를믿고좀더많은재량권을허락할것이며정부는그재량권으로업무를좀더성공적으로집행할가능성이높아진다. 셋째, 거래비용 (transaction cost) 의감소측면에서도신뢰는매우중요하다. 신뢰는거래비용을낮출수있으며, 이는정부가더효율적으로정책을집행할수있으며정부의경쟁력도강화된다는것을의미

199 한다. 넷째, 신뢰받는정부는단기적성과를내서국민들의환심을사는것보다장기적이고거시적인정책집행에눈을돌릴여유를가질수있다. 다섯째, 최근의정부불신경향이지속된다면정부의권력이약화되면서비공식적의사소통이제약되고, 규칙, 규제, 합법성에과도하게의존하게될가능성이커진다. < 표 9> 는아시안바로미터 (Asian Barometer) 서베이에서조사한아시아각국국민들의정부신뢰정도를행정부신뢰와입법부신뢰로나누어정리한것이다. 4점척도로행정부와입법부를어느정도나신뢰하는지를묻는질문에서매우, 혹은어느정도신뢰한다고답한사람들의비율이 < 표 9> 에보고된신뢰도의내용이다

200 < 표 9> 아시아국가들의정부신뢰 ( 단위 : %) 구분 ABS 1 차 (2001 년 3 월 ) ABS 2 차 (2005 년 7 월 ) ABS 3 차 (2010 년 11 월 ) 평균 한국일본대만몽골필리핀태국인도네시아말레이시아 행정부 입법부 행정부 입법부 행정부 입법부 행정부 입법부 행정부 입법부 행정부 입법부 행정부 입법부 행정부 입법부 행정부 싱가포르입법부 * 출처 : Park and Bae (2012) < 표 9> 는매우흥미로운점을보여주는데, 민주주의발전정도와국민들의정부신뢰사이에는상당히뚜렷한역의상관관계가있다는것이다. 아시아에서민주주의가가장공고화되어있는두국가인한국과일본에서국민들의행정부및입법부에대한신뢰가가장낮다. 반면 < 표 9> 에포함된아시아 9개국가중민주주의발전정도가가장낮은싱가포르의경우행정부신뢰도평균이 88%, 입법부신뢰도평균이 84% 로나타났다. 구소련이나북한처럼언론자유가철저히통제되고국민들의시민

201 적자유가극도로억압된체제가아닌경우에, 정부신뢰도가 90% 에육박한다는것 은정부가거의절대적인신임을받고있다고보아도무방할것이다. < 그림 9> 아시아주요국가들의민주주의와정부신뢰상관관계 이민주주의와정부신뢰의역상관관계는 < 표 7> 과 < 표 9> 를같이시각화한 < 그림 9> 의그래프에서잘드러나고있다. 이그래프에서 민주주의 는민주주의인덱스의세계민주주의랭킹을보여주고있다. 입법부신뢰 와 행정부신뢰 는아시안바로미터조사의신뢰평균값을기준으로한것이다. 몽골과필리핀의경우가민주주의발전정도에비해행정부및입법부신뢰가상대적으로낮은것을볼수있다. 몽골의경우는 2001년과 2005년의아시안바로미터조사에서행정부및입법부에대한신뢰가 50% 후반대를기록할정도로상당히높았다가, 2010년조사당시국내정치사정으로신뢰도가급작스럽게낮아졌기때문에평균신뢰도가좀낮아졌을가능성이있다고추측된다. 이두사례를제외하면민주주의발전정도가높을수록행정부와입법부에대한신뢰는낮아지는상관관계가잘드러나고있다. 앞에서인용한바있는이승종 (2010) 의연구에서는정부의신뢰가중요한다섯가지이유를서술하고있다. 하지만한국이나일본에서의정부신뢰가다른아시아

202 국가들의그것과비교에매우낮은편이라고해서한국과일본정부의정치적정당성이더약하다거나비효율적이라고볼수는없을것이다. 바람직한민주주의국가는사회적협력과효율적인정책집행을뒷받침할수있을정도로사회적신뢰가높으면서도, 언제든지국민과의약속을저버리고잘못된선택을할수있는정부를견제할수있을만큼국민들의긴장의끈을놓지않는수준의정부불신이잘조화되는사회일것이다. 따라서한국특유의정부에대한높은불신수준은그자체로긍정적이거나부정적인것이아니라우리가그것에어떻게대처하느냐에따라그의미가달라진다고적극적으로해석해야한다. 최악의경우정부에대한뿌리깊은불신이그대로정치그자체에대한혐오와외면으로이어질수있다. 이런상황에서국민들은정치참여를외면하게될것이며, 특히지역주의로대표되는한국정치의특성상정치는강력한지지집단을갖춘몇몇기득권그룹의파워플레이로전락해버릴가능성이있다. 하지만국민의높은불신을해소하기위해적절한방안을마련하고, 정당과정치인들로하여금국민들에게좀더귀기울이는자세를갖도록하는동기로서이불신이작용한다면오히려정부에대한불신이민주주의의심화에긍정적인결과를가져오게될가능성도있다. 3. 중앙선관위에대한인식 한국의입법, 사법, 행정부에대한신뢰가낮다면중앙선관위에대한인식은어 떠할까? 중앙선관위가얼마나공정하게선거과정을관리하고있다고생각 하느냐는 물음에대한답변이아래 < 그림 10> 에정리되어있다

203 < 그림 10> 중앙선관위선거관리공정성 전체응답자의 61.4% 가매우, 혹은어느정도공정하다고답변했으며, 공정하지못하다는부정적답변은 34.4% 에그쳤다. 입법, 행정, 사법부에대한신뢰도가모두상당히부정적으로나왔다는것을생각해보면, 선관위의공정성에대한신뢰는상대적으로높은편이라고평가할수있다. 국민의대다수는선관위가공정하게일하고있다는평가를내리고있다. 그러나민주주의에서선거관리가갖는중요성을생각해보면, 이는단순히평면적으로비교할수있는문제가아니다. 국민들이정부기관과정치인에대해낮은신뢰도와불만을가지고있다면, 그불만을해결하는방법이선거이기때문이다. 일개정당이나정치인에대한신뢰는낮을수있다. 다음번선거에서좀더좋은선택을해서정치를바꿀수있다는희망이있다면국민들은정치에대한관심을놓지않을것이다. 오히려그정치에대한불만은높은정치참여로이어지게될것이다. 하지만선거과정에대한희망이사라질경우, 즉불만의대상이되는정치인들을선거를통해교체하는것이불가능하다는인식이국민들에게팽배할경우는국민들은정치에냉소적이되고무관심해지는경향이있다 (Miller 1974). 중앙선관위에대해서국민이원하는것이무엇인지는 < 그림 11> 에서좀더확실하게알수있다. 중앙선관위에게가장중요한원칙에대해다섯항목 ( 공정한투개표, 불법혹은탈법선거운동단속, 정확한투개표, 유권자들의투표참여독려, 신속한투개표, ) 중가장중요하다고생각하는원칙을물었다. 그결과거의

204 절반에가까운응답자가 공정한투개표 를꼽았다 (49.5%). < 그림 11> 중앙선관위가지켜야할중요원칙 공정한투개표 는선관위가선거결과에직접영향을끼치는행동을해서는안된다는의미이다. 즉, 이는선거공정성에대한소극적원칙이라고할수있다. 반면, 불법혹은탈법선거운동단속 항목은적극적으로선관위가선거과정의공정성을유지해야한다는의미를담지한다. 이두항목은따라서선관위의선거공정성유지원칙에대한소극적측면과적극적측면을각각측정하고있는것이다. 이것은전체응답자중 77.7% 가공정선거를선관위의가장중요한임무라고인식하고있음을뜻한다. 반면투표의편의성향상에해당하는 신속한투개표 는겨우 1.6% 에불과했고, 유권자투표참여독려는 2.8%, 그리고선거관리효율성제고의문제인 정확한투개표 는 17.9% 였다. 이결과가투개표선진화사업에대해갖는의미는매우명료하다. 투개표선진화사업의성공여부는다른무엇보다도국민들에게이것을설득하고인식을바꾸는데달렸다. 국민들은이투개표선진화를평가할때편의성, 경제성, 공정성등으로나누어평가하게될것이다. 그중에서가장중요하게국민들의인식을결정적으로바꾸어놓을수있는부분은바로공정성이라는것이다. 다시말하면, 투개표선진화를국민에게홍보하는방법은크게세가지방법이있을것이다. 즉, 투개표선진화가투표를편하고쉽게만들것이라고설득할수있다

205 또, 투개표선진화를통해투표과정을좀더효율적으로관리할수있고세금을아낄수있을것이라고홍보하는것도가능하다. 하지만이런접근보다가장국민들에게다가갈수있는방법은이투개표선진화가이전의투표방식보다더욱안전하며, 공정한투개표관리에있어더나은방법이라는것을알리는것이다. 지금까지의논의가우리에게시사해주는것은, 민주주의가제대로작동하기위해서는국민들이정치에대해기본적인신뢰를가지고있으면서도, 적당한수준의감시와견제를통해권력자들에게수평적책임성을강제하기위해서는어느정도의불신도존재해야한다는것이다. 신뢰는정부의효율성을높이지만, 지나친신뢰는국가에대한수직적, 수평적책임성을약화시킴으로써민주주의적견제와균형의원칙을무너뜨릴수도있다. 이런점에서한국의시민들이행정부와입법부에강한불신을보이고있는것은반드시부정적인것은아니다. 이는오히려국민들이아직정치에관심이많고정부와정당, 정치인에높은도덕적기준을요구하며더심화된수준의정치발전과민주주의를요구하고있다는건강성의지표라고해석할수도있는것이다. 여기서한국인들이정부와정치과정에대해갖고있는높은불만과불신을건강한정치참여의추력을바꿀수있느냐의관건은선관위의공정성에대한인식을높이는데있다. 최소한선거가공정하다고믿는다면, 아무리정치가타락했다고느껴도국민들은다음번선거에서확실한한표를행사할것이다. 하지만선거의공정성에대한믿음마저무너진다면국민들은정치그자체에대한관심을잃어버릴가능성이크다. 이런의미에서, 투개표선진화를통해선관위에대한신뢰와인식을좀더긍정적인방향으로바꿔놓는것은단순하게투표방식을바꾸는문제가아니라한국정치의근본적인전환을가지고올수도있는중요한의의를갖는다고할것이다

206 V. 결론 이번여론조사의의의는, 사전투표제와터치스크린투표기에대한평가가국민들의인식속에서상당한연관을보이고있다는점을보여준데있다. 즉, 사전투표제를더욱공고화하고우리투표과정의빼놓을수없는일부로만들기위한최선의방법은터치스크린투표기를도입하는것이라는점을국민의인식차원에서검증했다. 터치스크린도입에대해서는국민의대다수가찬성하고있다. 그기술적안정성에대한우려가없는것은아니나, 그것이제도의찬성을가로막을만큼심각한것은아니라는것을앞의본문에서여러번강조한바있다. 국민들이투표의공정한관리를염려하는단계라면, 이미그사회의민주주의과정에대한신뢰는투표방식을어떻게고쳐서바꿀수있는차원을벗어났다고봐야할것이다. 문제는터치스크린투표기와사전투표제모두에있어서국민들의인지도가아직낮다는점이다. 터치스크린투표기의도입은아직사회적합의가더욱필요하고결정이되기전의사안이다. 따라서일반국민들이터치스크린투표기에대해제대로잘알지못하는것은당연할수있고크게염려해야할사안도아니다. 하지만사전투표제는이미공직선거법을개정해서실시되고있는현행제도이다. 지난 4월재보궐선거에서매우만족스러운결과를얻으며시행되었기때문에이제는사전투표제를좀더효율적으로추진하는방법을찾고그홍보에주력해야할시점이다. 많은예산과인력을투입해서실시되고있는사전투표제가국민들에게잘알려지지않아정작그것이꼭필요한사람들이쓸기회를놓친다면이것은정부의책임이라고할수밖에없다. 그리고사전투표제에대한인지도및평가를높이는방법은다름아닌터치스크린투표기와의결합을추진하는것이라는게이여론조사의결론이라고할수있다

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208 IV 장 투개표선진화로드맵및정책제안 요약 I. 투개표선진화로드맵 II. 新로드맵단계별정책제언

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210 요약 투개표선진화로드맵 본연구진은 2005년중앙선거관리위원회가발표한투개표선진화로드맵에기반을두면서도, 전국선거인명부도입이라는새로운현상을반영하여다음과같은새로운로드맵을제안함. 예비단계 1 단계 2 단계 3 단계 터치스크린투표에대한국민적신뢰와합의형성과정 적용선거 : 위탁선거 민간선거지원, 모의투표소운영, 인터넷모의투표활용등 <A안 > 지역적도입 유권자가속한선거구의어느투표소에서나투표가능한시범투표시행 터치스크린투표도입지역이외의지역은종이투표. 도입지역유권자중부재자투표는종이투표. <B안 > 투표단계별도입 사전투표단계에서터치스크린투표도입. 향후공식투표일에도입. 또는보궐선거에서터치스크린투표도입. 향후임기만료후선거에도입 전국어느곳에서나유권자가자유롭게투표소를선택하여투표가능 ( 임시투표소, 이동투표소운영 ) 적용선거 : 지방선거, 국회의원총선거, 대통령선거 거소투표 해외부재자투표는인터넷투표 재택에서가능한전자투표의전국적실현 인터넷투표, 터치스크린방식의전자투표를병행

211 물론터치스크린투표의도입여부에대한결정은순수하게입법권에해당함. 그런의미에서로드맵의필요성을의문시하는목소리가존재할수있음. 하지만미리적확한로드맵을마련하여환경변화에따라사업을추진하는것이좋음. 먼저, 전국통합선거인명부도입을반영하여기존의 1단계를예비단계로처리하고, 기존의 2단계를투개표선진화의첫단계로위치설정했음. 외국사례를보건데, 첫단계는법률제정, 기술적행정적도입절차의규정등막대한에너지와시간이소요되기때문에, 첫단계를어떻게설정하느냐에따라투개표선진화의미래가달려있기때문임. 또한전국통합선거인명부의장점과편리성이국민들에게인지되어가는상황에서이를충분히활용할수없는초기단계 ( 유권자지정투표소에서의터치스크린투표 ) 는홍보단계이상의의미를가질수없기때문임. 예비단계는터치스크린투표에대한국민적신뢰와합의형성과정으로유권자가속한투표소에서만위탁선거에서시범적으로실시하는단계임. 동시에민간선거지원, 모의투표소운영, 인터넷모의투표의활용등을통해노약자등정보기술취약자를포함한국민들에게터치스크린투표경험을제공하고, 기술적문제점를확인하고개선하는기회를제공함. 1단계의성공여부가투개표선진화의미래를좌우함. 터치스크린투표도입을시범적으로도입하는 < 선도지역 ( 제주특별자치도를상정함 )> 을선정하거나, 터치스크린투표도입에적극적인지역과중앙선관위가 < 투개표선진화컨소시엄 > 을구성하여투개표선진화지역을단계적으로확산시켜가는전략이중요함. 혹은지역적으로분리하여투개표선진화를실시하는것이아니라, 투표단계별로분리하는방식도고려해볼수있음. 즉, 사전투표단계에서는터치스크린투표기를사용하고, 공식투표일에는종이투표를사용하는식으로두방식을병행하는것도생각할수있음. 1단계의성공을위해 1) 선거행정, 기술적문제에대한세분화된매뉴얼을작성하여각지자체가효율적이고기민하게대응할수있도록해야함. 2) 투표기및폐쇄형네트워크설비의신뢰성을높이기위해정부기관에의한투표기및설비인증과별도로, 민간기관에의한인증제도를마련해야함. 3) 선거당일투표기고장등기술적문제를해결하기위해, 모든터치스크린투표기에내장전원 (30 분-60분내외 ) 을의무화하거나, 각투표소에자가용발전기보유를의무화하는등을고려해야함. 또한고장난투표기를바로교체하여투표에차질이없도록하기위해예비투표기를충분히확보해야함. 무엇보다선거당일각투표소에기술적문제가발생했을경우, 즉각출동하여복구할수있도록관련기술자혹

212 은시스템관리요원이상주하는 < 보수센터 > 혹은 < 콜센터 > 를적당한범위 ( 예를들어, 10개투표소당하나 ) 에두어야함. 4) 투표결과의신뢰성확보를위해, 사전적조치로제 3자 ( 각정당대표들, 시민단체등 ) 가포함된 < 검증위원회 > 를설치하여, 선거전에투표기와네트워크설비의실전테스트를실시하여투표에대한신뢰성을객관적으로보여주어야함. 또한이의제기, 소송등문제발생을고려하여, 사후적안정망으로종이확인증 (Voter Verified Paper Trail) 발급혹은전자검표시스템 ( 분쟁발생시, 인쇄된투표기록바코드를검표기로신속하게판독하여투표결과를검증할수있는시스템 ) 을구축해야함. 이러한 1단계의성공으로국민적신뢰와합의가형성되면, 동일선거에있어전국모든투표소에서의터치스크린투표가가능한 2단계를실시할수있을것임. 2단계가성공하면, 최종단계로써투표소이외에재택에서도투표가가능한인터넷투표단계인제 3단계를실시함

213 I. 투개표선진화로드맵 년로드맵 2005 년중앙선거관리위원회는투개표선진화로드맵을발표하였다. 이에의하면 2006 년까지전반적시스템개발을완료한후, 2012 년까지다음과같은단계로투개 표선진화를달성한다는계획이었다. < 표 1> 2005 년중앙선거관리위원회투개표선진화로드맵 2006 년 2007 년 2008 년 2012 년 전국동시지방선거 대통령선거 국회의원총선거 국회의원총선거 1 단계 2 단계 3 단계 최종단계 유권자가속한투표 유권자가속한선 전국어느곳에서 재택에서가능한 소에서만 시범투표 거구의어느투표 나유권자가자유 전자투표의전국 시행 소에서나투표가 롭게투표소를선 적실현 적용선거 : 위탁선거 능한시범투표시 택하여투표가능 인터넷투표, 투표 종이투표와터치스 행 ( 임시투표소, 이 소에서의종이투 크린방식의투표 적용선거 : 재 보 동투표소운영 ) 표, 터치스크린 병행 궐선거및위탁 적용선거 : 국회 방식의전자투표 선거 의원총선거, 각 를병행 종이투표와터치 종 재 보궐선거 스크린방식의투 및위탁선거 표병행 종이투표와터치 위탁선거에서의 스크린방식의투 인터넷투표시범 표병행 실시 거소투표 해외부 재자투표는인터 넷투표로시행 1단계는유권자가속한투표소에서만터치스크린투표를하는단계로위탁선거 ( 정당경선, 주민투표, 교육감및교육위원선거, 농 수 축협 산림조합장선거 ) 에서시범적으로실시될것이예상되었다. 2단계는유권자가속한선거구의어느투표소에서나터치스크린투표가가능한

214 단계로재 보궐선거및위탁선거에서시범적으로실시될것이예상되었다. 또한위탁선거에서는인터넷투표를시범실시한다. 3단계는전국어느곳에서나유권자가자유롭게투표소를선택하여터치스크린투표가가능한단계로기정투표소이외에도임시투표소, 이동투표소를운영한다. 대상선거는국회의원총선거, 각종재 보궐선거및위탁선거등모든선거에적용된다. 거소투표 해외부재자투표는인터넷투표를실시한다. 마지막단계는재택에서가능한전자투표의전국적실현단계로완전한의미에서의전자투표가완성되는단계이다. 동시에모든단계에서는기존의종이투표, 새롭게도입되는터치스크린투표를병행할수있다고구상되었다. 이러한로드맵은앞에서언급했던네덜랜드의투개표선진화로드맵및일본정부의투개표선진화로드맵과유사한것으로투개표선진화로드맵으로써합리적이라할수있다 년로드맵의문제점 다만각단계의성과를확인한후국민적합의과정을거친후다음단계로진입하는것이마땅하기에각단계에구체적인시간적제약을두는것은합리적이지못하다. 두번째문제점은 2013년 4월재보궐선거에서전국통합선거인명부가도입됨으로써투개표선진화로드맵의수정이불가피하다는점이다. 전국통합선거인명부가도입된이상제 1단계는터치스크린투표도입을위한예비단계로써의의미밖에지니지못하게되었다. 전국통합선거인명부의장점과편리성이국민들에게인지되어가는상황에서이를활용할수없는제 1단계 ( 유권자지정투표소에서의터치스크린투표 ) 는홍보단계이상의의미를가질수없기때문이다. 투개표선진화로드맵실행을위한관건이었던전국통합선거인명부를작성한이상, 한국은이를활용할수있는 2단계를시작점으로두어야하는상황이된것이다. 따라서 2005년투개표선진화로드맵의 1단계는사전단계로터치스크린투표에대한국민적거부감을해소하는예비단계로수정되어야한다. 이러한예비단계로터치스크린투표에대한국민적거부감이약화되었다고판단되면 2단계를바로실행해야할것이다. 세번째문제는위로드맵에서전국적시행을전제로각단계가구상되었다는점이다. 터치스크린투표에대한국민적신뢰와합의가아직형성되어있지못한점을감안하면, 2단계 ( 선거구내모든투표소에서터치스크린투표단계 ) 에서는몇지역을

215 시범지역으로설정하여이를기반으로국민적신뢰와합의를형성해가는전략을고민해야할것이다 ( 김재선 2011, 28). 앞에서살펴보았듯이, 필리핀의경우, 무슬림민다나오 (Muslim Mindanao) 지역을시범지역으로설정하여이를바탕으로국민적신뢰를획득해갔다. 일본또한지자체조례에의해터치스크린투표도입여부를결정할수있게하여, 이들지역에한해터치스크린투표가실시되고있다. 2단계와 3단계 ( 전국모든투표소에서터치스크린투표단계 ) 가투표하는공간을한정하는정도에있어차이만있을뿐, 전용회선에의한네트워크화라는특징을실질적으로공유하고있기에, 2단계를시범지역에한해실시함으로써 3단계의전국적시행을위한토대를구축해야할것이다. 이러한방식은터치스크린투표과정에서발생하는다양한기술적문제를국지화하면서이를개선함을통해완벽한체계를구축하는경험을축적할수있다. 또한전국적시행에앞서선거사무에관련된행정적노하우를축적할수있다는장점이존재한다. 무엇보다, 이러한시범지역내의경험을통해문제점이거의해소되면전국적시행에앞서국민적합의를획득하기가쉬워질것이다. 따라서한국또한 2단계에있어터치스크린투표도입을시범적으로도입하는 < 선도지역 > 을선정하거나, 터치스크린투표도입에적극적인지역과중앙선관위가 < 투개표선진화컨소시엄 > 을구성하여투개표선진화지역을단계적으로확산시켜가는것이좋은전략이될것이다. 실제본연구진이실시한여론조사에서는터치스크린투표에대해 시범적도입후점차확대 가 73.7% 에달하고있다. 마지막으로 2005년중앙선거관리위원회의로드맵에의하면 3단계및최종단계에서도여전히종이투표와터치스크린투표및인터넷투표의병행을인정하고있다. 이는투개표선진화의원래적목표와도일치하지않는부분이기에, 3단계 ( 전국모든투표소에서터치스크린투표단계 ) 부터는종이투표를전면폐지해야할것이다. 앞에서언급한 < 선도지역 > 혹은 < 투개표선진화컨소시엄 > 에서 2단계가성공하여터치스크린투표에대한국민적신뢰와합의가형성되면전지역에걸쳐 3단계를도입하고, 이와함께종이투표는전면폐지되어야한다. 물론터치스크린투표의도입여부에대한결정은순수하게입법권에해당한다. 그런의미에서로드맵의필요성을의문시하는목소리가존재할수있다. 하지만미리적확한로드맵을마련하여환경변화에따라사업을추진하는것이좋다. 3. 새로운로드맵제안 이에본연구진은아래와같은새로운로드맵을제안하는바이다. 가장중요한

216 것은 2005년선진화로드맵의기본골격은유지하였지만, 전국통합선거인명부도입을반영하여기존의 1단계를예비단계로처리하고, 기존의 2단계를투개표선진화의첫단계로위치설정했다는점이다. 외국사례를보건데, 첫단계는법률제정, 기술적행정적도입절차의규정등막대한에너지와시간이소요되기때문에, 첫단계를어떻게설정하느냐에따라투개표선진화의미래가달려있기때문이다

217 < 표 3> 투개표선진화관련새로운로드맵의제안 예비단계 1 단계 2 단계 3 단계 터치스크린투표에대한국민적신뢰와합의형성과정 적용선거 : 위탁선거 민간선거지원, 모의투표소운영, 인터넷모의투표활용등 <A안 > 지역별도입 유권자가속한선거구의어느투표소에서나투표가능한시범투표시행 적용선거 : 지방선거, 국회의원총선거 터치스크린투표도입지역이외의지역은종이투표. 도입지역유권자중부재자투표는종이투표. 전국어느곳에서나유권자가자유롭게투표소를선택하여투표가능 ( 임시투표소, 이동투표소운영 ) 적용선거 : 지방선거, 국회의원선거, 대통령선거 거소투표 해외부재자투표는인터넷투표 재택에서가능한전자투표의전국적실현 인터넷투표, 터치스크린방식의전자투표를병행 <B 안 > 투표단 계별도입 사전투표단계 에서터치스크 린투표도입. 공식투표일에 는종이투표실시. 향후확대. 또는보궐선거에서터치스크린투표도입. 향후임기만료후선거에도입

218 II. 新로드맵단계별정책제언 1. 예비단계 1) 위탁선거에서의터치스크린투표도입 이와같은 < 표 14> 와같은로드맵에의거해, 먼저터치스크린투표에대한국민적신뢰와합의를형성해가는예비단계를충실하게이행해야한다. 따라서예비단계에서는민간선거 ( 학생회장선거, 경영인단체임원선거, 국공립대학총장선거, 노동조합임원선거등 ) 에대한폭넓은지원을통해실제적으로터치스크린투표를경험할수있는기회를늘려야한다. 또한예비단계에서는위탁선거 ( 정당경선, 주민투표, 교육감및교육위원선거, 농 수 축협 산림조합장선거 ) 에터치스크린투표를실시하여터치스크린투표에대한국민적신뢰를제고해가야한다. 현재한국에서는이미위탁선거에서터치스크린투표가실시되고있기에이를활용해터치스크린투표에대한대국민신뢰를제고해야할것이다. 다만일본사례에서확인할수있듯이, 투표소내터치스크린을서버로연결하는 < 클라이언트-서버형투표기 > 가여러기술적문제를발생시켰기때문에, 네트워크로연결하지않고독립된 < 스탠드얼론터치스크린투표기 >(stand alone) 를사용하는것이바람직할것이다. 2) 홍보활동 이와더불어홍보활동도강화해야한다. 본연구진이실시한여론조사에의하면터치스크린투표기도입찬성이 86.1% 로반대의 13.9% 를크게앞서고있다. 반면, 터치스크린투표를경험했다는응답비율이 5.6% 에머물러, 예비단계에서터치스크린투표경험을제고해야하는것이중요한과제임을확인할수있다. 이는미경험으로인한실제터치스크린투표에서의혼란을줄일수있으며, 노약자등정보기술취약자에대한사전훈련이라는측면에서도중요하다. 또한이러한모의투표는터치스크린투표실시에앞서기술적문제점을확인하고이를해결할수있는기회이기도하다. 먼저, 각지방선거관리위원회에 < 상시모의투표소 > 를설치하고, 차량을이용한 < 이동모의투표소 > 를상시적으로가동하여국민이터치스크린투표를직접경험할수있는기회를늘려야할것이다. 특히노인, 이주민등정보기술취약자들이많이거

219 주하는농어촌지역에있어모의투표시행에도중점을두어야할것이다. 다음으로, 인터넷상에 < 터치스크린투표체험코너 > 를확대하여터치스크린투표에대한국민적신뢰를제고하고경험을확대시킬수있는방안또한고려해야한다. 또한정부홍보지, 홍보용팜플렛, 대중매체에의한터치스크린투표관련보도등으로터치스크린의장점과효율성을홍보해야할것이다. 홍보활동에있어중요한점은터치스크린투표의편리성과효율성뿐만아니라, 다음단계와의연계를고려하면서홍보활동을해야한다는것이다. 좋은평가를받고있는전국통합선거인명부제도가터치스크린투표가연동되었을시, 효율성이높아진다는사실을충분히홍보해야할것이다 단계와 2 단계 예비단계에서터치스크린투표에대한국민적신뢰와합의를모색하면서, 동시적으로 1단계실행 ( 선거구내모든투표소에서터치스크린투표 ) 을위한준비를가동해야할것이다. 외국사례를보건데, 첫단계는법률제정, 기술적행정적도입절차의규정등막대한에너지와시간이소요되기때문에, 첫단계의성공여부가투개표선진화의미래를좌우하기때문이다. 1) 시행에있어두가지방식 A안 : < 선도지역 > 혹은 < 투개표선진화컨소시엄 > 1단계실시를위해서는전국통합선거인명부를활용하는터치스크린투표에대한법률제정이필수불가결하다. 법률내용에대해서는두가지방안을생각할수있다. 먼저, 지자체의자율적판단에의해터치스크린투표를도입하도록하여, 이들을중앙선거관리위원회의리더십하에엮어내어 < 투개표선진화컨소시엄 > 을구성하는방식이다. 여기에도두가지방식이존재한다. 먼저, 네트워크화된터치스크린투표에대한신뢰가형성되지못했다면시군등 < 기초단체 > 단위의지자체조례에의해터치스크린투표를자율적으로도입할수있게하는것이다. 두번째로선거행정의효율화를위해 < 광역단체 > 단위의지자체조례에의해터치스크린투표를자율적으로도입할수있게하는것이다. 물론현행법상, 한국은지자체의자율적판단하에선거방식을변경할수없다. 따라서공직선거법을개정하여지자체의의결이있다면선거방식을변경할수있는예외조항을신설하거나, 공직선거법

220 부칙등을통해 1단계터치스크린투표를도입하고자하는지자체를시범지역으로선정할수있도록해야할것이다. 두번째방식은특정지역을 < 투개표선진화선도지역 > 으로선정하여, 이지역에한해 1단계를시범적으로도입하는것이다. 투개표선진화를효율적으로추진하기위해서는기초단체를포함하여어느정도의자치성과독립성을지니는광역지자체단위를선택하는것이중요하다. 하지만, 인구가많고면적이너무넓으면재정적부담이너무클것이다. 따라서, 일정정도의인구규모에면적이너무크지않는광역지자체이며, 유선망의사용을고려하여지리적으로격리된지역을선정해야할것이다. 이상의조건에가장적합한곳은제주도특별자치도일것이다. 또한고려대상이되는지역은세종특별자치시이다. 세종시는행정수도분할구상에입각해국무총리실을포함한 9부 2처 2청의정부기관이이주한지역이다. 이러한신도시적성격과상징성을감안하면세종특별자치시는 < 투개표선진화선도지역 > 으로써충분한상징적효과를가지고있다고판단되기때문이다. 따라서 < 투개포선진화선도지역 > 으로제주도특별자치도혹은세종특별자치시를선정하고, 위지역에서의 1단계사업이성공적으로이루어질수있도록위지자체와중앙선거관리위원회의파트너십을모색하는대화채널을구축해야할것이다. < 투개표선진화컨소시엄 > 혹은 < 투개표선진화선도지역 > 은지역내모든국정선거에있어통합선거인명부에기초한터치스크린선거를실시하며, 중앙정부는기술적, 재정적지원을실시한다. 물론 < 컨소시엄 > 혹은 < 선도지역 > 선거구에거주하지않는부재자의투표에대해서는터치스크린투표는불가하기에, 이에대해서는기존의종이투표를인정해야할것이다. 또한 < 투개표선진화컨소시엄 > 및 < 선도지역 > 에서는혼란을방지하기위해종이투표와의병행을허용하지않고전면적으로터치스크린투표를실시해야한다. B안 : 투표단계별분리방식혹은지역적으로분리하여투개표선진화를실시하는것이아니라, 투표단계별로분리하는방식도고려해볼만하다. 즉, 사전투표단계에서는터치스크린투표기를사용하고, 공식투표일에는종이투표를사용하는식으로두방식을병행하는것도생각할수있다. 1장총론에서언급했다시피현행사전투표제에서는종이투표용지를회송용봉투에담아해당관할의개표소분류 우송해야하는작업이필요하다. 이과정에서많은혼란과불필요한행정적낭비가발생할수있으며, 사전투표제를이용하는유권자가많아질경우, 투개표과정자체에지나친과부하가걸려심각한문제가생

221 길수있다. 이러한혼란을방지하기위해터치스크린투표방식은이상적인해결책을제시해줄것이다. 따라서사전투표는터치스크린으로, 공식투표일에는종이투표를병행함으로써유권자들로하여금터치스크린방식에익숙해질여유를주는방식도고려해볼수있다. 또는보궐선거에서터치스크린투표를도입하고향후임기만료후선거에도입하는방식도고려할수있다. 2) 터치스크린투표실시매뉴얼및시스템인증기준제정 또한투개표선진화관련법률과더불어터치스크린투표시행에있어각지자체와선거관리위원회가구비해야하고준비해야할행정적 기술적사항등이규정된매뉴얼을작성해야한다. 이미살펴본대로, 일본에서는 2005년 < 전자투표도입의절차 > 를공표하여터치스크린투표도입에맞춰, 각지자체가해야할행정적매뉴얼을만들었다. 이는터치스크린투표도입에관련된기본조건을규정한조례의제정, 투표기조달, 국민홍보, 투개표소설치및배치, 투표기검사, 선거사무및직원연수, 선거일전종합검점등항목을나누어각지자체가해야할일들을상세히나열하여터치스크린투표에따른행정적착오를줄이기위해작성된것이다. 동시에기업들이생산한터치스크린투표기의적합판정기준을제시하는법률혹은방침을별도로만들어야한다. 일본의경우, 2006년에 < 전자투표시스템의기술적조건에관한적합인증실시요강 > 을발표하여터치스크린투표기의검사방법을제시했다 1). 이에근거해, 검사에필요한설비및기술을민간검사기관에위탁하여적합판정을실시하였다. 이에따라 3개사 (EVS, ESS(Elections Systems and Software), 도시바 ) 의터치스크린투표기가적합판정을받았고, 이들투표기는적합판정을받은이후실제선거에서고장장애를일으키지않았다 ( 吉田圭二 2008, 15). 3) 1 단계에서 2 단계로의자연스런진입 제 1단계와 2단계는전용회선에의해네트워크화되는단계로지정된투표소이외의투표소에서투표가가능한단계이다. 범위의한계 ( 선거구내모든투표소에서의터치스크린투표와전국의모든투표소에서의터치스크린투표 ) 에차이가있을뿐 1-2 단계는기본적으로속성을같이하고있다. 따라서 1-2단계모두투표의안전성을담보하기위해폐쇄형네트워크사용이전제되어있다. 이단계는터치스크린투표기를네트워크로연결하는것뿐만아니라, 본인확인을위한선거인명부의네트워크화, 후 1)

222 보자정보의네트워크화도필요하다. 2013년전국통합선거인명부실시로어느정도준비가이루어진상황이다. 따라서이러한 1단계의성공으로국민적신뢰와합의가형성되면, 동일선거에있어전국모든투표소에서의터치스크린투표, 투표를제고를위해공식투표소이외의간이투표소및이동투표소등임시투표소에서의터치스크린투표가가능한 2단계를실시할수있을것이다. 이단계에서는종이투표가공식적으로폐지되며터치스크린투표만실시된다. 동시에거소투표및해외부재자투표는인터넷투표를시행하여, 제 3단계의시범적실시를도모한다. 4) 대응체제 제 1-2단계의장점으로는투개표사무의효율화, 개표사무의신속화, 인건비등경비의절감, 유권자편리의향상, 선거결과에대한신뢰성향상, 종이를사용하지않음에의한환경보호, 투표율향상등이거론될수있다. 반면제 1-2단계가무리없이시행되기위한중점적과제는유권자의편의성관점에서세가지를고려해야한다. 먼저고령자및장애자에대한조치가필요하다. 즉이들이사용하기편한시스템을구축할필요가있다. 이를위해서예비단계의시범적실시를통해실제터치스크린투표를실시한선거인의의견청취를위해스크린글자크기, 배치, 배경색등에대한세심한검토가필요하다. 동시에기술취약자를위해선거관리인혹은입회인이투표기조작이어려운사람을도울수있는조작보조제도를도입할필요가있다. 물론이러한조작보조가투표의비밀성과자율성에위반하지않도록세심한가이드라인이필요할것이다. 두번째로투표의비밀성확보이다. 유권자의투표내용이투표기내기록매체에선거가끝났음에도보존되어비밀투표원칙이훼손되지않도록시스템을구축할필요가있다. 이는선거후투표기에대한사후검증시스템을구축하여선거데이터가투표기에남아있지않도록법적제도적장치를마련해야한다. 마지막으로서버부하에의한고장, 투표기의고장, 자연재해등에의한정전으로투표에있어착오가발생하지않도록시스템을구축할필요가있다. 모든터치스크린투표기에내장전원 ( 약 1시간정도 ) 을의무화하거나, 각투표소에자가용발전기보유를의무화하는등을고려해야한다. 또한고장난투표기를바로교체하여투표에차질이없도록하기위해예비터치스크린투표기를확보해야할것이다. 무엇보다선거당일각투표소에기술적문제가발생했을경우, 즉각출동하여복구할수있도록관련기술자혹은시스템관리요원이상주하는 < 보수센터 > 혹은 < 콜센터 > 를적당한

223 범위 ( 예를들어, 10개투표소당하나 ) 에두어야할것이다 ( 김재선 2011, 32). 또한선거관리면에서는첫째, 많은후보자가출마하는경우가있으므로, 후보자등록마감일부터투표당일까지단시간에후보자정보를등록할수있는시스템구축이필요하다. 다음으로투표의기록이보존되는등부정이행해지지않는다는것을사후적으로증명할수있는시스템구축이필요하다다. 셋째대리투표방지를위한대책이필요하나, 1-2단계모두선거사무인이입회하여관리하는투표소에서의터치스크린방식이기때문에, 주민등록증제도를채택하고있는한국에있어서는대리투표와본인인증문제는 1-2단계에있어그리크지않는게사실이다. 마지막으로전자투표기기의신뢰성관점에서, 서버가다운되었을때도대응할수있는시스템개발이필요하며, 온라인의안전성을확보해야하며, 선거결과가정확하게집계된다는신뢰성을확보하는시스템구축이필요하다. 이미살펴본대로, 필리핀의사례는정치갈등과이로인한정치불신이투개표선진화에걸림돌이되고있음을알려주고있다. 이를해결하기위해선거결과의신뢰성확보를위한사전작업과사후작업모든측면에서만반의준비가필요하다. 한국또한긴권위주의시기에의해형성된선거에대한신뢰성부족이종종나타나고있다. 가령 2012년대통령선거에대한무효주장은정치갈등이선거불신으로나타난다는사실을잘보여준다. 이를위해먼저선거결과신뢰성확보를위해미국, 일본등에서이미도입하고있는종이확인증 (Voter Verified Paper Trail) 발급이필요하다. 아직까지는전자투표가정착되지않아서, 언제든지이의제기혹은재검표요구가나올수있다. 따라서투표종료후에도터치스크린투표의집계를검증할수있는시스템이필요하다. 이는전자검표시스템 ( 분쟁발생시, 인쇄된투표기록바코드를검표기로신속하게판독하여투표결과를검증할수있는시스템 ) 보다국민적합의를이끌어내기에좋은방안이될것이다 ( 박해영 2009, 44-46). 또한선거결과의신뢰성확보를위한사전적조치로, 선거실시이전충분한시간을두고제 3자 ( 각정당대표, 시민단체등 ) 가포함된 < 검증위원회 > 가투표기및네트워크설비에대한사전테스트를실시하여안전성을검증하는절차와규정을정비해야할것이다. 이러한사전검증으로투표에대한국민적신뢰가증대될것이다 단계 인터넷투표가가능한 3 단계는개인컴퓨터를이용하여자택등투표소이외에서 투표할수있는최종단계이다. 유권자편의성은가장높은단계로확보되지만, 더 한층의보완이요구된다. 또한정보격차 ( 인터넷이용능력의격차 ) 를어떻게해소할

224 것인지, 네트워크상본인인증시스템을어떻게구축할것인지, 투표소내투표와달리제 3자의입회인없이투표를행하는것이기에투표의자율성을어떻게확보할것인지가중요한문제가된다 ( 김재선 2011, 36-47). 먼저, 3단계는본인확인문제와이와연관된이중투표, 대리투표문제를어떻게해결할것인가가중요한문제가된다. 3단계에서, 유권자는자택등투표소이외에서투표가가능한단계로써투표관리인이파견될수없어본인을어떻게확인할것인지, 제 3자에의한대리투표를어떻게예방할것인지기술적안전장치를확보해야한다. 그렇지않다면투표에대한신뢰자체가붕괴될수있기때문이다. 두번째, 투표결과가어떻게집계소까지안전하게전송되는가에대한기술적안전장치를확보해야한다. 3단계는각자의투표가인터넷을통해집계소로집계된다. 따라서이러한네트워크를통해투표결과를송부하게되어있어투표자와투표결과가외부에노출될가능성이존재한다. 동시에외부해커, 혹은내부자에의해네트워크가침해받을경우, 투표결과의전송에왜곡이생기게되어투표에대한신뢰를붕괴시킬가능성이있다. 세번째, 집계결과를어떻게검증하느냐여부가중요한문제가된다. 만약투표결과에대한이의신청이존재하는경우, 집계결과의검증은불가피하다. 이경우투표종료후투표결과가기록된프린트종이를모아서집계결과를검증할수밖에없는데, 이는현실적으로불가능하다. 투표결과가기록된종이를분실할경우도존재하며, 설령분실하지않았더라도전국민의투표기록을모아서집계결과를검증하는것은시간적으로물리적으로불가능하기때문이다. 따라서국민각자의투표결과가중앙컴퓨터에기록되도록시스템을개발하고, 이러한기록시스템의신뢰를확보하기위해검증시스템을고안해야한다. 네번째, 투표사이트가접속불량이될경우를대비해야한다. 자택등편리한장소에서인터넷투표가가능한만큼, 순간적으로대량의접속이이루어질경우투표사이트의다운, 접속불량등다양한문제가생길가능성이있다. 이러한문제는투표에대한신뢰와직결된만큼이를해결할기술적장치를고안해야한다. 마지막으로, 정보격차문제가존재한다. 고령자, 이주민등인터넷, 컴퓨터등에익숙하지못한유권자가존재할수있다. 특히인터넷투표가가능한 3단계는본인인증등복잡한절차가필요한데, 여기에충분히대응할지식과경험이없는유권자는투표자체를포기할가능성이존재한다. 이러한정보격차를해소하지못한다면인터넷투표는민주주의의핵심사항인국민의사의정확한전달이라는기능을수행할수없게되고, 투표의의미를훼손시킨다. 따라서정보격차문제를해소할다양한방안을마련해야한다

225 이와같이 3단계는본인인증, 대리투표, 이중투표문제등고난도의기술적문제가엉켜있는바, 2단계실시이후 IT과학기술발전을고려하며신중하게진행해야할것이다. 전자서명제도, 패스워드및쿠키활용방안, 전자신분증, 신체인식시스템등을활용해야하기때문에 IT 과학기술발전상황을고려하며 3단계시행을고민해야한다. 에스토니아의경우처럼전국적으로인터넷투표를도입한나라가있지만이는매우예외적인현상이며대부분의전문가들은아직인터넷투표를도입하기에는기술적 법적 정치적문제점들이해결되지못했다는것에동의하고있다. 실질적인본인인증기술및비밀투표의보장, 그리고보안문제등에대한만족스러울만한해결책은아직연구단계에머물러있다. 현단계에서인터넷투표의도입을구체적으로논의하기에는아직많은시간이필요할것으로보인다

226 V 장 부록 I. 참고문헌 II. 투개표선진화여론조사설문지

227

228 I. 참고문헌 권건보 " 주민등록번호제도의문제점과개선방안." 공익과인권 1 (2): 김면회 사랑. 네덜란드전자투표제의현황과전망. 전자투표와민주주의. 인간 김선혁 민병오 이정진 이상신 전자투표의사회적합의기반조성을위한실행사업모델연구. 선관위연구용역보고서. 김용복 일본의전자투표 : 과정, 효과, 과제 류석진등지음 전자투표와민주주의 : 9개국비교연구 인간사랑. 김재선 공직선거에서의전자투표제도도입을위한단계적접근. 중앙법학회 (13-2호). 박영철 각국의전자투표법제에관한연구. 한국법제연구원. 박해영 공직선거에서전자투표의도입. 공법학연구 (10-2 호 ). 오삼교 " 브라질민주화의전개와과제." 기억과전망 6: 이상신 김한나 " 전자투표와정보격차 : 디지털활용성격차가전자투표에대한태도에미치는영향연구." 한국정치학회보 45 (2):5-31. 이승종 " 정부신뢰에대한종교의영향." 한국행정학보 44 (1): 이장희 " 주민등록번호제에대한헌법적쟁점." 헌법이론과실무. 헌법재판소헌법재판연구원. 장우영 " 온라인공론장과정치참여 : 2008 년촛불시위에서의 아고라." 한국정치연구 21 (1):1-26. 조진만 "2010 년브라질대선과총선." 선거연구 1 (2): 조희정 미국중간선거에서의전자투표. mimeo. 조희정 에스토니아의전자민주주의와인터넷투표. 전자투표와민주주의. 인간사랑. 原佳子 電子投票制度の現状及び課題 RESEARCH BUREAU 論及 (8 号 ). 森山勉 国の IT 戦略における電子投票システム UNISYS TECHNOLOGY REVIEW(73 号 ). 国立図書館調査及び立法調査局政治議会調査室 電子投票導入の利害得失及び諸外国の状況 (6 月 13 日 ). m 湯川憲比古 全国初の電子投票からみえてきたもの 月刊自治研 (8 月 ). 吉田和彦 町では唯一の導入団体 -- 青森県六戸町の電子投票 選挙 (62 ー 1). 田中稔彦 有本弘之 京都市における電子投票の導入について --2 度の市長選

229 挙での実施を振り返って 選挙 (61 ー 12). 新持正 小林保 全国に先駆けて電子投票を導入-- 岡山県新見市の試み 選挙 (61 ー 11). 吉田圭二 電子投票の現状と課題 選挙 (61 ー 11). 岩崎正洋 e デモクラシ - と電子投票 日本經濟評論社 日本国会 電子投票特例法. houritsu.pdf 白石市でこ市議員홈페이지. 総務省 < 電子機器利用に伴う選挙システム研究会 > 中間報告書 総務省 電子投票導入の手引き. teki02.html 総務省. 2006a. 電子投票システムの信頼性向上に向けた方策の基本的方向. s/s-news/2006/060426_1.html 総務省. 2006b. 電子投票システムの技術的条件の適合確認等について. 06/061219_7.html 木村昌孝 フィリピンの選挙における ICT の導入 茨城大学政経学会雑誌 (7 8). 木村昌孝 フィリピンの選挙行政における ICT の導入 :2010 年同時選挙の全国的自動化を中心に 茨城大学地域総合研究所年表 (45). Alvarez, R. Michael, Stephen Ansolabehere, Thad E. Hall, Jonathan N. Katx, Ronald L. Rivest, and Charles Stewart, III Voting: What Has Changed, What Hasn't, & What Needs Improvement. Caltech-MIT. Avgerou, C., Ganzaroli, A., Poulymenakou, A. and Reinhard, N ICT and Citizens Trust in Government: lessons from electronic voting in Brazil, Proceedings of the 9th International Conference on Social Implications of Computers in Developing Countries, Sao Paulo, Brazil, May 2007, Barbara Mae Dacanay Filipino poll panel allays concerns about faulty voting machines. Gulf News(May 5). oncerns-about-faulty-voting-machines Barrat Esteve, Jordi, Ben Goldsmith, and John Turner International Experience with E-Voting: Norwegian E-Vote Project. Washington, DC 20006: International Foundation for Electoral Systems

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232 Security and Privacy 10 (5): Simon, Olivier. Renoncer au vote électronique en Organiser l'expression citoyenne : pratiques électorales, déroulement des scrutins, technologies du vote. Paris: Documentation française. The Automated Election System Watch. 2013a. "A Primer on the Automated Election System in the Philippines"(18th Feb). S-Watch-Primer-on-automated-election-system-AES.pdf The Automated Election System Watch. 2013b. "2013 Mid-term Automated Elections: From Bad to Worse; Comelec is now anointer of presumed winners"(may 18). ated-elections-from-bad-to-worse-comelec-is-now-anointer-of-presum ed-winners/ The Carter Center Carter Center Limited Mission to the may 2010 Elections in the Philippines : Final Report. Atlanta, GA: The Carter C e n t e r. ection_reports/philippines-may% elections-finalrpt.pdf Tournadre-Plancq, Jérôme. Le vote électronique : entre utopie et réalité. Organiser l'expression citoyenne : pratiques électorales, déroulement des scrutins, technologies du vote. Paris: Documentation française. 벨기에선거관리위원회 ( 벨기에시민단체 Poureva( 프랑스법제처 ( 프랑스시민단체 Ordinateurs-de-Vote( 에스토니아선거관리위원회 (

233 II. 투개표선진화여론조사설문지 KMS No. : 전자투개표관련국민여론조사 안녕하십니까? 서울대학교한국정치연구소에서는투개표선진화연구를위한여론조사를실시하고있습니다. 선생님의응답내용은이런의견을갖고있는사람이몇 % 라는식으로통계를내는데에만사용되며, 그외의목적에는절대로사용되는일이없으니느끼시는대로말씀해주시기바랍니다. 바쁘시더라도잠시만시간을내어응답해주시면대단히감사하겠습니다. 조사주관 : 서울대학교한국정치연구소소장강원택교수 ( ) 조사수행 : 주식회사마크로밀엠브레인 조사대상자 : 전국만 19 세이상 총응답자수 : 1,800 명 Screening SQ1. 귀하의연령은만으로어떻게되십니까? 출생연도입력 ( ) 년 Quota 1) 만 19세미만 조사중단 2) 만 19~29세 3) 만 30~39세 4) 만 40~49세 5) 만 50~59세 6) 만 60세이상 SQ2. 귀하의성별은어떻게되십니까? Quota 1) 남자 2) 여자 SQ3. 귀하께서거주하고계시는곳은어디입니까? Quota 1) 서울특별시 2) 광주광역시 3) 대구광역시 4) 대전광역시 5) 부산광역시 6) 울산광역시 7) 인천광역시 8) 경기도 9) 강원도 10) 경상북도 11) 경상남도 12) 충청북도 13) 충청남도 14) 전라북도 15) 전라남도 16) 제주도

234 * 설문을시작하기에앞서먼저투개표선진화를위한터치스크린투표기에대해알려드리고 자합니다. 아래내용을잘읽어주시기바랍니다. * 중앙선거관리위원회는지금까지투표에서사용되던종이투표용지를대신할터치스크린투표 시스템을개발하여당내경선, 조합장선거등위탁선거에활용하고있습니다. * 이터치스크린투표기는은행자동현금인출기 (ATM) 와비슷한방식으로사용할수있습니다. 투표기에투표권카드를넣으면후보자선택화면이뜨고, 투표자들은원하는후보자를손으로터치해서투표하게됩니다. * 투표한결과는실시간으로컴퓨터에저장되고, 동시에터치스크린투표기에연결되어있는프린터에서인쇄됩니다. 따라서나중에라도전자투표결과와인쇄된종이투표용지를대조하여오류가있었는지확인할수있습니다. * 터치스크린투표기를사용하면투표가끝나는것과동시에그결과를자동적으로집계할수있어사실상개표절차가생략됩니다. * 터치스크린투표기는인터넷에연결되어있지않으며, 따라서외부로부터침입하여해킹할수있는방법이원천적으로차단되어있습니다. [PROG] 10초이상설명을읽도록설정