2016회계연도 결산 총괄 분석I

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2 2016 회계연도결산 총괄분석 I

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4 결산분석시리즈 Ⅱ 2016 회계연도결산총괄분석 Ⅰ

5 이보고서는 국회법 제22조의2 및 국회예산정책처법 제3조에따라국회의원의의정활동을지원하기위하여, 국회예산정책처 보고서발간심의위원회 의심의를거쳐발간되었습니다.

6 발간사 정부가제출한 2016회계연도결산에따르면, 총수입 401.8조원, 총지출 384.9조원으로통합재정수지는 16.9조원흑자, 관리재정수지는 22.7조원적자를기록하여 2016년추경전망보다각각 14.4조원, 16.3조원개선된것으로나타났습니다. 그럼에도불구하고여전히관리재정수지의적자규모가상당하고국가채무가증가하고있어재정의건전성과효율성을제고하려는노력은배가되어야할것입니다. 국회예산정책처는 2016회계연도결산분석시리즈 를발간하여국회의결산심사를적극지원하고자합니다. 2016회계연도결산분석시리즈 는 총괄분석 을비롯하여 위원회별분석, 2015회계연도결산국회시정요구사항에대한정부조치결과분석, 성인지결산서분석, 결산분석종합 으로구성되어있습니다. 금번 총괄분석 에서는 12대분야별결산, 국세수입등재정총량에대하여심층분석하고, 자치단체보조사업분석등유형별분석주제를대폭확대하였으며, 청년일자리사업등정부의주요정책에대하여보다거시적인시각에서재정지출의문제점및개선과제를제시하였습니다. 그리고 위원회별분석 에서는부처사업뿐만아니라 46개주요공공기관의결산분석을추가하여재정전반을빠짐없이살펴보고자노력하였고, 2015회계연도결산국회시정요구사항에대한정부조치결과분석 에서는결산심사의실효성을높이고자국회의시정요구사항에대한정부조치결과를분석 정리하였으며, 성인지결산서분석 에서는국가성평등지수와연계하여양성평등제고를위해보다중점적으로관리할필요가있는사업들을발굴하여개선방안을제시하였습니다. 이번결산분석시리즈가결산심사과정에서유용하게활용될수있기를바라며, 국회예산정책처는앞으로도국회의예 결산심사에도움이되도록노력을다하겠습니다 년 8 월 국회예산정책처장김춘순

7 2017년 7월정부조직개편에따라중소벤처기업부, 소방청, 해양경찰청이신설되었고, 행정자치부와국민안전처가통합후행정안전부로개편되었습니다. 그리고미래창조과학부는과학기술정보통신부로변경되었으며, 대통령경호실은대통령경호처로변경되었습니다. 본보고서는 2016년도예산집행당시의부처명을기준으로작성되었으며, 필요한경우개편후부처명을적시하되이해를돕기위하여개편전부처명을병기 ( 倂記 ) 하였음을참고바랍니다.

8 차례 CONTENTS I. 개요및총평 / 회계연도결산개요 회계연도결산총평 20 II. 재정총량분석 / 대분야결산분석 국세수입결산분석 재정건전성분석 81 III. 주요정책과제분석 / 중소기업정책자금지원사업분석 소상공인지원사업분석 노후 SOC에대한재정적대응방안분석 성장동력창출 R&D 사업분석 항만건설사업분석 원자력안전대책사업분석 농업직불제사업분석 직불제도의쌀집중현상완화필요 사업목적을고려한제도개선검토필요 사업성과가미흡한직불사업의실적제고필요 168 차례 vii

9 8. 신재생에너지보급및육성사업분석 기본계획수립시국제기준에따른신재생에너지공급목표설정을병행할필요 신재생에너지산업의수출증대를위해노력할필요 신재생에너지보급사업의효과성제고필요 신재생에너지연구개발 (R&D) 사업의성과제고필요 과학기술분야정부출연연구기관재정지원제도분석 가축방역사업분석 창업지원사업분석 청년일자리사업분석 기초생활보장제도개편성과분석 고등교육재정지원사업분석 건강보험재정운용분석 미세먼지관리대책분석 영유아보육및유아교육지원사업분석 국가장학금사업분석 지방이전재원제도개선과제분석 보통교부세인센티브제도의문제점과개선과제 지방교부세감액재원제도의문제점 국가시책특별교부세추진사업의성과관리필요 국제기구고용휴직및파견현황분석 공적개발원조 (ODA) 사업분석 국방개혁전력화추진사업분석 지역공동체일자리사업분석 북한이탈주민보호및정착지원사업분석 368 viii 차례

10 I. 개요및총평

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12 회계연도결산개요 가. 2016년도재정운용개관 1) (1) 총수입 총지출 2016회계연도총수입결산규모는 401.8조원 ( 추경예산대비 +0.8조원, 전년대비 +30.0조원 ) 으로, 특히국세수입실적이상당히양호하였다. 2016회계연도총수입결산액은총 401.8조원으로, 국세 242.6조원, 세외수입 23.5조원, 기금 135.6조원등으로구성된다. 국세수입은연중추경편성을통한세입증액경정이있었음에도추경예산대비 9.8조원이초과수납된반면, 세외수입및기금은각각계획대비 3.6조원, 5.5조원과소수납되어실적이부진하였다. 2016회계연도총수입은전년대비 30.0조원증가한규모로서이는 2015년의전년대비증가폭인 15.4조원의약 2배에달하는규모이다. 특히국세수입의전년대비증가폭은 2015년 12.4조원에서 2016년 24.7조원으로크게증가하여국세수입실적이상당부분개선되었다. [2016회계연도총수입결산 ] ( 단위 : 조원 ) 구분 전년대비결산전년대비본예산추경결산추경대비 (D-A) (A) (B) (C) (D) (D-C) 총수입 국세 세외수입 기금 세입세출외 주 : 세입세출외는국고통합계정여유자금운용수익 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도국가결산보고서, 심지헌예산분석관 (sjh0125@assembly.go.kr, ) 3

13 2016회계연도총지출결산규모는 384.9조원 ( 추경예산대비 13.6조원, 전년대비 +12.9조원 ) 으로, 전년대비총지출증가폭이총수입증가폭에비하여작았다. 2016회계연도총지출결산액은총 384.9조원으로, 일반회계 217.1조원, 특별회계 47.6 조원, 기금 119.9조원등으로구성된다. 총지출결산규모가예산규모에미치지못한이유는불용또는이월등일부미집행액이있었기때문이다. 총지출규모의전년대비증가폭은 12.9조원으로총수입증가폭 (30.0조원) 에비해작으며, 이는 2015년총지출의전년대비증가폭 (24.1조원) 에비해서도작은규모이다. [2016 회계연도총지출결산 ] ( 단위 : 조원 ) 구분 전년대비결산전년대비본예산추경결산추경대비 (D-A) (A) (B) (C) (D) (D-C) 총지출 일반회계 특별회계 기금 세입세출외 주 : 세입세출외는자치단체교부금정산등 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도국가결산보고서, (2) 재정수지및국가채무총수입증가에따라재정수지는추경편성시전망및전년도실적에비해개선된모습을보이나, 관리재정수지는여전히상당한규모의적자를기록하고있다. 2016년통합재정수지 ( 총수입 총지출 ) 는 16.9조원 (GDP 대비 1.0%) 흑자를기록하였으며, 이는추경편성시전망보다 14.4조원, 2015년통합재정수지에비해 17.1조원개선된것이다. 통합재정수지에서사회보장성기금수지 1) 를차감한관리재정수지는 22.7조원적자를시현하였으나, 추경편성시전망 ( 39.0조원) 보다 16.3조원, 2015년관리재정수지에비해서는 15.3조원개선되었다. 1) 국민연금기금, 사립학교교직원연금기금, 산업재해보상보험및예방기금, 고용보험기금 4 개기금수지 4

14 참고로, 최근 10 년간관리재정수지는 2007 년단한차례흑자 (+6.8 조원, GDP 대비 0.7%) 를실현한이후 9 년연속적자를기록하고있다. 2) [2016회계연도재정수지현황 ] ( 단위 : 조원, %, %p) 구분 전년대비결산본예산추경결산추경대비 (D-A) (A) (B) (C) (D) (D-C) 통합재정수지 (GDP 대비 ) ( 0.01) (0.3) (0.2) (1.0) (0.8) (1.0) 관리재정수지 (GDP 대비 ) ( 2.4) ( 2.3) ( 2.4) ( 1.4) (1.0) (1.0) 자료 : 2016년도나라살림예산개요및 2016회계연도국가결산보고서를토대로재구성 국가채무규모는 627.1조원 (GDP 대비 38.3%) 으로추경편성시전망치보다는작은규모이나전년대비증가하였으며, 2016년국가채무의증가는주로일반회계적자보전을위한국고채권증가에기인하고있다. 2016회계연도결산결과국가채무는 627.1조원으로, 추경편성시전망치 (637.7조원) 보다는 10.6조원작게나타났다. 다만, 2015년국가채무 (591.5조원) 보다는 35.7조원증가하였으며, GDP 대비국가채무비율도 0.5%p 상승하였다. 구성내역별로살펴보면, 국채는전년대비 36.0조원증가하였고, 차입금은 0.6조원증가하였으며, 국고채무부담행위는 1.3조원감소한반면, 지방정부순채무는 0.2조원증가하였다. 국채증가분중가장큰비중을차지하는것은국고채권 (31.8조원) 으로, 주로일반회계적자보전을위한용도로발행된것이다. 2) 최근 10 년간관리재정수지현황은아래표와같다. ( 단위 : 조원, %) 회계연도 관리재정수지 GDP 대비 자료 : e-나라지표 5

15 구분 [2016 년도국가채무현황 ] 2015 결산 (A) 본예산 (B) 추경 (C) 2016 결산 (D) ( 단위 : 조원, %, %p) 추경대비 (D-C) 전년대비 (D-A) 국가채무 (A+B, 잠정 ) (GDP 대비 ) (37.8) (40.1) (39.3) (38.3) ( 1.0) (0.5) 중앙정부채무 (A) (GDP 대비 ) (35.6) (37.9) (37.2) (36.1) ( 1.1) (0.5) 국채 국고채권 국민주택채권 외평채권 ( 외화 ) 차입금 국고채무부담행위 지방정부순채무 (B) ) 주 : 1) 2016~2020년국가재정운용계획상 2016년지방정부순채무전망치 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도국가결산보고서, 나. 세입 세출결산 (1) 개요 2016회계연도세입은 345.0조원, 세출은 332.2조원으로, 세입이예산대비초과수납되었으며, 전년대비세입증가폭이세출증가폭에비해더크게나타났다. 2016회계연도세입실적은 345.0조원으로추경예산대비 3.0조원이초과수납되었으며, 이는전년대비 16.9조원증가한규모이다. 2016회계연도세출실적은 332.2조원으로추경예산대비 9.7조원이미집행되었으며, 세출규모는전년대비 12.8조원증가하였다. [2016회계연도세입 세출실적 ] ( 단위 : 조원 ) 구분 전년대비결산본예산추경결산추경대비 (D-A) (A) (B) (C) (D) (D-C) 세입 세출 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도국가결산보고서,

16 (2) 일반회계일반회계세입은 281.7조원으로예산대비초과수납되었으며, 국세수입수납실적이양호한반면세외수입수납실적은부진하였다. 2016회계연도일반회계세입실적은 281.7조원으로추경예산대비 2.2조원이초과수납되었으며, 이는전년대비 19.8조원증가한규모이다. 구성내역별로살펴보면, 국세수입이추경예산대비 9.9조원초과수납되었고, 전년대비 24.9조원증가하였다. 반면에세외수입은추경예산대비 7.6조원과소수납되었으며, 전년대비 5.1조원감소하는등절대규모가감소하는모습을보였다. [2016 회계연도일반회계세입결산현황 ] ( 단위 : 조원 ) 구분 2015 결산 (A) 본예산 (B) 추경 (C) 2016 수납액 (D) 추경대비 (D-C) 전년대비 (D-A) 국세수입 세외수입 합계 주 : 구성항목별합계및차감금액은소수점이하단수조정으로상이할수있음자료 : 기획재정부 일반회계의양호한국세수입실적은주로소득세와부가가치세의초과수납에기인하고있다. 일반회계국세수입의구성항목별로살펴보면, 내국세가추경예산대비 9.8조원, 교통 에너지 환경세가 0.5조원초과수납되었으며, 관세와교육세는각각 0.2조원및 0.1조원과소수납되었다. 내국세항목내에서는소득세 (+5.2조원) 와부가가치세 (+2.1조원) 등이예산대비초과수납되었고, 소득세 법인세 부가가치세모든세목에서전년대비증가폭이 7조원대로고른증가세를보였다. 7

17 [2016 회계연도일반회계국세수입실적 ] 전년대비구분실적추경실적추경대비본예산 (C-A) (A) (B) (C) (C-B) 내국세 소득세 법인세 부가가치세 기타 관세 교통 에너지 환경세 교육세 종합부동산세 합계 주 : 구성항목별합계및차감금액은소수점이하단수조정으로상이할수있음자료 : 대한민국정부, 2016 회계연도국가결산보고서, ( 단위 : 조원 ) 일반회계세외수입의수납실적 (46.0조원) 이계획대비저조하였던것은일반회계적자보전을위한국채발행규모가전년대비감소하였기때문이다. 2016회계연도일반회계세외수입은 46.0조원으로추경예산 (53.6조원) 대비과소수납되고, 전년실적 (51.1조원) 대비감소하는모습을보였으나, 그주된원인은일반회계적자보전을위한국채발행규모가감소하여정부내부수입규모가감소하였기때문이다. 일반회계적자보전용국채발행에따른공공자금관리기금에서일반회계로의예탁금규모는 2015년 39.6조원에서 2016년 33.0조원으로 6.6조원감소하였다. 한편, 재산수입 경상이전수입등주요세외수입항목은추경예산대비과소수납되었으나, 전년에비해서는수납실적이증가하는양상을보였다. 8

18 구분 [2016 회계연도일반회계세외수입실적 ] 2015 실적 (A) 2016 본예산추경 (B) 실적 (C) 추경대비 (C-B) 전년대비 (C-A) 재산수입 19,888 29,234 29,234 27,341 1,893 7,454 - 정부출자수입 5,053 5,541 5,541 7,395 1,853 2,342 - 기타이자수입및재산수입 14,320 23,027 23,027 19,379 3,648 5,059 경상이전수입 53,355 60,192 60,192 54,452 5,740 1,097 - 벌금 몰수금및과태료 28,949 35,285 35,285 29,451 5, 재화및용역판매수입 6,317 7,400 7,400 6,249 1, 수입대체경비수입 3,501 3,104 3,104 3, 관유물매각대 융자및전대차관원금회수 차입금및여유자금회수 , ,166 전년도이월금 28, ,386 27,676 15, 정부내부수입및기타 399, , , ,140 84,291 60,992 합계 511, , , ,586 76,423 51,470 주 : 구성항목별합계및차감금액은소수점이하단수조정으로상이할수있음자료 : 대한민국정부, 2016 회계연도국가결산보고서, ( 단위 : 억원 ) 일반회계세출규모는 274.0조원으로전년대비 6.2% 증가하였으며, 성질별로는이전지출의구성비중이가장크다. 일반회계세출결산결과추경예산 279.4조원중 274.0조원이집행되었으며, 이는전년도세출대비 6.2% 증가한규모이다. 일반회계세출항목은이전지출, 전출금등, 인건비, 물건비, 자산취득, 상환지출, 예비비및기타로구성된다. 이중이전지출의구성비율이 55.2% 로세출항목중가장큰규모를차지하고있으며, 상환지출이전년대비 53.9% 증가하여가장높은증가율을보이고있다. 9

19 [2016회계연도일반회계성질별세출실적 ] ( 단위 : 조원, %) 성질별 전년대비예산현액지출액결산본예산추경구성비증감률 (A) (B) 1. 이전지출 전출금등 인건비 물건비 자산취득 상환지출 예비비및기타 합계 주 : 구성항목별합계및차감금액은소수점이하단수조정으로상이할수있음 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도국가결산보고서, (3) 특별회계 2016회계연도특별회계세입실적은 63.3조원으로추경예산대비 0.8조원초과수납되었으나, 전년대비로는 2.9조원감소하였다. 기타특별회계세입실적은 53.7조원으로추경예산대비 2.1조원초과수납되었으나전년대비 2.7조원감소하였고, 기업특별회계세입실적은 9.6조원으로추경예산대비 1.3조원과소수납되었으며전년대비 0.2조원감소하였다. [2016회계연도특별회계세입결산현황 ] ( 단위 : 조원 ) 구분 2015실적 예산대비전년대비 (A) 예산 (B) 실적 (C) (C- B) (C-A) 기타특별회계 (13개) 기업특별회계 (5개) 합계 주 : 구성항목별합계및차감금액은소수점이하단수조정으로상이할수있음 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도국가결산보고서, 지역발전특별회계 (+1.3 조원 ), 교통시설특별회계 (+0.9 조원 ) 등 9 개특별회계는예산대비세 입이증가한반면, 에너지및자원사업특별회계 ( 0.9 조원 ), 우체국예금특별회계 ( 0.9 조원 ), 우편사업특별회계 ( 0.3 조원 ) 등 9 개특별회계는수입이감소하였다. 10

20 기타특별회계 기업특별회계 [2016회계연도특별회계별세입실적 ] ( 단위 : 억원 ) 전년대비구분실적추경실적추경대비본예산 (C-A) (A) (B) (C) (C-B) 교도작업특별회계 , 교통시설특별회계 186, , , ,125 9,217 11,932 지역발전특별회계 110,002 99, , ,377 13,179 3,375 국방 군사시설이전특별회계 2,751 3,273 3,273 2, 농어촌구조개선특별회계 117, , , ,898 1,012 5,958 등기특별회계 3,251 3,229 3,229 2, 아시아문화중심도시조성특별회계 1, 에너지및자원사업특별회계 55,183 58,730 58,730 49,207 9,523 5,976 우체국보험특별회계 8,220 9,152 9,152 9, 주한미군기지이전특별회계 8,289 7,155 7,155 8,371 1, 행정중심복합도시건설특별회계 5,595 2,685 2,685 4,572 1,887 1,023 혁신도시건설특별회계 10,130 4,060 4,060 3, ,980 환경개선특별회계 54,632 49,593 50,350 55,936 5,586 1,304 소계 (A) 564, , , ,159 20,872 26,909 양곡관리특별회계 13,015 15,687 15,687 14,135 1,552 1,120 우체국예금특별회계 31,094 37,601 37,601 28,585 9,016 2,509 우편사업특별회계 39,792 41,998 41,998 39,498 2, 조달특별회계 3,609 3,492 3,492 2, 책임운영기관특별회계 10,323 10,126 10,126 10, 소계 (B) 97, , ,905 96,056 12,849 1,776 합계 (A+B) 661, , , ,215 8,023 28,686 주 : 구성항목별합계및차감금액은소수점이하단수조정으로상이할수있음자료 : 대한민국정부, 2016 회계연도국가결산보고서, 회계연도특별회계의세출은예산현액 67.0조원의 86.9% 인 58.2조원이지출되었으며, 이는전년대비 5.4% 감소한규모이다. 특별회계중기업특별회계집행률 (81.2%) 이기타특별회계의집행률 (88.1%) 에비해낮게나타나고있으며, 이는금리하락으로인한우체국예금고객지급이자감소등에따른우체국예금특별회계의집행률이부진 (62.6%) 한데주로기인한다. 11

21 [2016회계연도특별회계세출결산현황 ] ( 단위 : 조원, %) 구분 실적전년대비예산현액실적집행률 (A) (C-A) (B) (C) (C/B) 100 기타특별회계 (13) 기업특별회계 (5) 합계 주 : 구성항목별합계및차감금액은소수점이하단수조정으로상이할수있음 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도국가결산보고서, 지출규모는교통시설특별회계가 15.9 조원으로가장크고, 이하농어촌구조개선특별회 계 (10.6 조원 ), 지역발전특별회계 (10.5 조원 ) 순으로크다. [2016회계연도특별회계별세출실적 ] ( 단위 : 억원, %) 구분본예산추경예산현액지출액이월액불용액집행률 (A) (B) (B/A) 교도작업특별회계 교통시설특별회계 164, , , ,311 6,644 4, 지역발전특별회계 99, , , ,832 5,511 3, 국방 군사시설이전특별회계 3,273 3,273 3,484 2, 기 농어촌구조개선특별회계 109, , , ,108 15,904 9, 타 등기특별회계 3,229 3,229 3,250 2, 특 아시아문화중심도시조성특별회계 별 에너지및자원사업특별회계 58,730 58,730 58,748 47, , 회 우체국보험특별회계 9,152 9,152 9,154 6, , 계 주한미군기지이전특별회계 7,155 7,155 8,274 6,667 1, 행정중심복합도시건설특별회계 2,685 2,685 3,463 2, 혁신도시건설특별회계 4,060 4,060 4,834 2, , 환경개선특별회계 49,593 50,350 51,304 49,715 1, 소계 513, , , ,309 31,534 35, 기 양곡관리특별회계 15,687 15,687 15,687 14,143-1, 업 우체국예금특별회계 37,601 37,601 37,602 23, , 특 우편사업특별회계 41,998 41,998 42,178 38, , 별 조달특별회계 3,492 3,492 3,499 2, 회 책임운영기관특별회계 10,126 10,126 10,402 9, 계 소계 108, , ,368 88, , 합계 (A+B) 622, , , ,127 31,692 55, 주 : 구성항목별합계및차감금액은소수점이하단수조정으로상이할수있음 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도국가결산보고서,

22 (4) 세계잉여금 2016회계연도세계잉여금은 8.0조원으로, 일반회계및특별회계모두흑자를기록하였다. 2016회계연도결산결과총세입 345.0조원, 총세출 332.2조원으로그차액인결산상잉여금은 12.8조원이며, 결산상잉여금에서다음연도이월액 (4.8조원) 을제외한세계잉여금은 8.0조원이발생하였다. 구성내역별로는일반회계에서 6.1조원, 특별회계에서 1.9조원이발생하였으며모두전년대비세계잉여금규모가증가하였다. [2016회계연도결산상잉여금및세계잉여금현황 ] ( 단위 : 조원 ) 전년대비세계잉여금세입세출결산상잉여금이월액세계잉여금 (G=F-A) (A) (B) (C) (D=B-C) (E) (F=D-E) 일반회계 특별회계 합계 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도국가결산보고서 및감사원, 2016회계연도결산검사보고, 일반회계세계잉여금 6.1조원은 국가재정법 에따라지방교부세등정산및채무상환용도로활용되었으며, 잔액 1.1조원은 2017년추경편성의재원으로활용되었다. 특별회계세계잉여금은관계법령에따라세입조치되고, 일반회계세계잉여금은국무회의심의및대통령의승인을얻은후 국가재정법 제90조 3) 에따라 1 지방교부세및 3) 국가재정법 제 90 조 ( 세계잉여금등의처리 ) 1 일반회계예산의세입부족을보전하기위한목적으로해당연도에이미발행한국채의금액범위에서는해당연도에예상되는초과조세수입을이용하여국채를우선상환할수있다. 이경우세입 세출외로처리할수있다. 2 매회계연도세입세출의결산상잉여금중다른법률에따른것과제 48 조의규정에따른이월액을공제한금액 ( 이하 세계잉여금 이라한다 ) 은 지방교부세법 제 5 조제 2 항의규정에따른교부세의정산및 지방교육재정교부금법 제 9 조제 3 항의규정에따른교부금의정산에사용할수있다. 3 제 2 항의규정에따라사용한금액을제외한세계잉여금은 100 분의 30 이상을 공적자금상환기금법 에따른공적자금상환기금에우선적으로출연하여야한다. 4 제 2 항및제 3 항의규정에따라사용하거나출연한금액을제외한세계잉여금은 100 분의 30 이상을다음각호의채무를상환하는데사용하여야한다. 1. 국채또는차입금의원리금 2. 국가배상법 에따라확정된국가배상금 3. 공공자금관리기금법 에따른공공자금관리기금의융자계정의차입금 ( 예수금을포함한다 ) 의원리금. 다만, 2006 년 12 월 31 일이전의차입금 ( 예수금을포함한다 ) 에한한다. 13

23 교부금정산, 2 공적자금상환기금출연 ( 정산후잔액의 30% 이상 ), 3 채무상환 ( 출연후 잔액의 30% 이상 ) 순으로활용되었으며, 잔액 1.1 조원은 2017 년제 1 회추가경정예산안 편성의재원으로활용되었다. 세계잉여금 [ 일반회계세계잉여금처리내역 ] ( 단위 : 억원 ) 처리내역 지방교부 공적자금출연채무상환 추경재원 세입이입 60,920 38,091 11,643 11,186 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도국가결산보고서, 다. 기금결산 2016 회계연도결산기준기금은총 65 개로서사회보험성기금, 계정성기금, 금융성기금, 사업성기금등 4 개유형으로분류된다. [2016 회계연도기금현황 ( 총 65 개 )] 구분 기금명 사회보험성기금 - 고용보험기금 - 국민연금기금 - 사립학교교직원연금기금 (6 개 ) - 공무원연금기금 - 군인연금기금 - 산업재해보상보험및예방기금 계정성기금 - 공공자금관리기금 - 복권기금 - 외국환평형기금 (5 개 ) - 공적자금상환기금 - 양곡증권정리기금 금융성기금 (8개) - 기술신용보증기금 - 농림수산업자신용보증기금 - 농어가목돈마련저축장려기금 - 무역보험기금 - 산업기반신용보증기금 - 신용보증기금 - 예금보험기금채권상환기금 - 주택금융신용보증기금 4. 그밖에다른법률에따라정부가부담하는채무 5 제 2 항부터제 4 항까지의규정에따라사용하거나출연한금액을제외한세계잉여금은추가경정예산안의편성에사용할수있다. 6 제 2 항부터제 4 항까지의규정에따른세계잉여금의사용또는출연은그세계잉여금이발생한다음연도까지그회계의세출예산에관계없이이를하되, 국무회의의심의를거쳐대통령의승인을얻어야한다. 7 제 2 항부터제 5 항까지의규정에따른세계잉여금의사용또는출연은다른법률의규정에불구하고 국가회계법 제 13 조제 3 항에따라국가결산보고서에대한대통령의승인을얻은때부터이를할수있다. 8 세계잉여금중제 2 항부터제 5 항까지의규정에따라사용하거나출연한금액을공제한잔액은다음연도의세입에이입하여야한다. 14

24 구분 기금명 사업성기금 (46개) - 과학기술진흥기금 - 관광진흥개발기금 - 국민건강증진기금 - 국민체육진흥기금 - 국유재산관리기금 - 국제교류기금 - 군인복지기금 - 근로복지진흥기금 - 금강수계관리기금 - 낙동강수계관리기금 - 남북협력기금 - 농산물가격안정기금 - 농어업재해재보험기금 - 농업소득보전직접지불기금 - 농지관리기금 - 사법서비스진흥기금 - 대외경제협력기금 - 문화예술진흥기금 - 문화재보호기금 - 방사성폐기물관리기금 - 방송통신발전기금 - 범죄피해자보험기금 - 보훈기금 - 사학진흥기금 - 산업기술진흥및사업화촉진기금 - 석면피해구제기금 - 소상공인시장진흥기금 - 수산발전기금 - 순국선열애국지사사업기금 - 양성평등기금 - 언론진흥기금 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도국가결산보고서, 영산강섬진강수계관리기금 - 영화발전기금 - 원자력기금 - 응급의료기금 - 임금채권보장기금 - 자유무역협정이행지원기금 - 장애인고용촉진및직업재활기금 - 전력산업기반기금 - 정보통신진흥기금 - 주택도시기금 - 중소기업창업및진흥기금 - 지역신문발전기금 - 청소년육성기금 - 축산발전기금 - 한강수계관리기금 2016회계연도 65개기금전체의수입 지출액은 643.0조원으로운용규모가계획대비 16.9조원증가하였으며, 전년대비 59.7조원증가하였다. 기금가운데수입 지출액규모가큰기금은공공자금관리기금 (196.0조원), 외국환평형기금 (125.9조원), 국민연금기금 (116.2조원), 주택도시기금 (59.3조원), 공무원연금기금 (19.2 조원 ) 등이다. 수입 지출 [2016 회계연도기금수입 지출실적 ] ( 단위 : 조원 ) 구분 전년대비실적기금계획결산액계획대비 (C-A) (A) (B) (C) (C-B) 자체수입 정부내부수입 차입금 여유자금회수 합계 사업비 기금운영비 정부내부지출 차입금원금상환 차입금이자상환 여유자금운용 주 : 구성항목별합계및차감금액은소수점이하단수조정으로상이할수있음자료 : 대한민국정부, 2016 회계연도국가결산보고서,

25 라. 예비비결산 2016회계연도예비비는 3조 3,795억원예산중 1조 4,283억원이지출되었으며, 지출액중목적예비비가 6,095억원, 일반예비비가 8,188억원이다. 일반회계예비비는 3조 3,780억원의예산중 1조 4,648억원이지출결정되어 1조 4,283 억원이지출되고 135억원이차년도로이월되었으며 1조 9,362억원이불용되었다. 특별회계예비비는 15억원의예산이전액배정되지않아지출되지않았다. [2016회계연도예비비사용현황 ] ( 단위 : 억원 ) 예산액 지출결정액 지출액 다음연도이월액 불용액 일반회계 33,780 14,648 14, ,362 특별회계 합계 33,795 14,648 14, ,377 주 : 일반회계지출결정액및지출액에는특별회계로전출된금액 (395억원) 이포함되어있어합계에서는이를 제외함 자료 : 대한민국정부, 2016회계연도예비비사용총괄명세서, 지출성질별로살펴보면, 목적예비비로 6,095 억원이지출되었으며이중 1,241 억원은 재해대책비등의용도로, 4,855 억원은지방교육재정지원용도로지출되었다. 용도가특정 되지않은일반예비비는 8,188 억원이지출되었다. 일반회계 [ 예비비사용명세별집행현황 ] ( 단위 : 억원 ) 사용명세 지출결정액 지출액 이월액 잔액 ㅇ목적예비비 6,172 6, 재해대책비등 1) 1,317 1, 지방교육재정지원 4,855 4, ㅇ일반예비비 8,475 8, 특별회계 ( 일반회계전입금 ) (395) (395) - - 합계 14,648 14, 주 : 2016 년도어린이독감예방접종지원집행분 (79 억원 ) 포함자료 : 대한민국정부, 2016 회계연도예비비사용총괄명세서,

26 2016년예비비지출규모는최근 5년중가장작은규모이며, 특별회계예비비는최근 5년간집행실적이전무하다. 최근 5년간예비비지출현황을살펴보면, 2013년이후예비비지출규모가지속적으로감소추세에있으며 2016년예비비지출규모 1조 4,283억원은절대규모및세출결산액대비비중측면에서모두최근 5년중가장작은규모이다. 특별회계의경우매년소액의예비비예산이편성되어왔으나, 최근 5년간집행실적은전혀없다. [ 최근 5 년간예비비집행추이 ] ( 단위 : 억원, %) 일반회계 예비비예산액 ( 세출예산액대비 ) 예비비지출액 ( 세출결산액대비 ) 24,000 (1.1) 21,123 (1.0) 53,290 (2.2) 39,386 (1.7) 35,354 (1.4) 22,530 (1.0) 31,564 (1.2) 16,491 (0.6) 33,780 (1.2) 14,283 (0.5) 특별회계 예비비예산액 ( 세출예산액대비 ) 예비비지출액 ( 세출결산액대비 ) 378 (0.1) (0.0) (0.0) (0.0) (0.0) - - 합계 예비비예산액 ( 세출예산액대비 ) 예비비지출액 ( 세출결산액대비 ) 24,378 (0.9) 21,123 (0.8) 53,400 (1.8) 39,386 (1.4) 35,408 (1.1) 22,530 (0.8) 31,633 (1.0) 16,491 (0.5) 33,795 (1.0) 14,283 (0.4) 자료 : 대한민국정부, 2016 회계연도예비비사용총괄명세서, 마. 재무결산 2016 회계연도말현재모든회계 기금을통합한재정상태표상자산은 1,966.8 조원, 부채는 1,433.1 조원이고, 자산에서부채를차감한순자산은 조원으로전년대비감소 하였다. 17

27 자산중가장큰비중을차지하는것은투자자산이며, 부채중에서는장기충당부채의비중이가장크다. 2015년과비교시자산은 110.6조원 (6.0%), 부채는 139.9조원 (10.8%) 이각각증가하였으며, 자산에서부채를차감한순자산은전년대비 29.3조원 (5.2%) 이감소하였다. [2016회계연도국가통합재정상태표요약 ] ( 단위 : 조원, %) 계정과목 당기증감액당기증가율 (A) (B) (A-B) (A-B)/B 자산합계 (a) 1, , 유동자산 투자자산 일반유형자산 사회기반시설 무형자산 기타비유동자산 부채합계 (b) 1, , 유동부채 장기차입부채 장기충당부채 기타비유동부채 순자산계 (a-b) 자료 : 2016회계연도국가결산보고서 ( 대한민국정부 ) 를바탕으로재작성 2016회계연도재정운영표상재정운영순원가는 363.5조원이며, 비교환수익등 조원을차감한재정운영결과는 58.6조원으로, 재정운영에따른제비용이수익을초과하였다. 재정운영순원가는전년대비 116.2조원 (47.0%) 이증가하였고, 비교환수익등은 30.9 조원 (11.3%) 이증가하여재정운영결과는전년도 26.7조원에서 58.6조원으로전년대비 85.3조원증가하였다. 재정운영순원가는프로그램총원가에서프로그램수익을차감한프로그램순원가에관리운영비, 비배분비용및수익등을가감하여산출되며, 재정운영순원가를구성하는프로 18

28 그램순원가등에는감가상각비등발생주의개념의회계상비용이포함되어있으므로실 제예산상의지출과는차이가있다. 또한, 비교환수익등은직접적인반대급부없이수령 하는국세수익, 부담금수익, 사회보험수익, 제재금수익등을포함하고있다. [2016회계연도국가통합재정운영표요약 ] ( 단위 : 조원 ) 구분 당기증감액 (A) (B) (C=A-B) Ⅰ. 재정운영순원가 프로그램순원가 관리운영비 비배분비용 (-) 비배분수익 Ⅱ. 비교환수익등 국세수익 부담금수익 사회보험수익 제재금수익등 기타재원조달및이전 Ⅲ. 재정운영결과 (Ⅰ Ⅱ) 자료 : 2016회계연도국가결산보고서 ( 대한민국정부 ) 를바탕으로재작성 19

29 회계연도결산총평 가. 2016년도예산주요내용정부는총지출기준 386.7조원규모의 2016년도예산안을편성하여국회에제출하였다. 2016년도예산안의주요특징에대하여정부는 1 청년층의취업과창업을적극지원하고, 2 신성장동력및중소기업성장등경제재도약을적극뒷받침하는발판을마련하며, 3 문화창조의선순환체계를구축하고고부가가치서비스산업을육성하고, 4 맞춤형복지, 안전한생활여건조성등민생안정에중점을두었다고설명하였다. 2016년도예산안의국회심의결과, 3.8조원이감액되고 3.5조원이증액되어총지출이 0.3조원감소하였으며, 국회의주요증액내역으로는가뭄피해대책마련및지역 SOC 확충, 참전 무공수당및영유아보육료단가인상, 학교시설개선, 뉴스테이공급확대등이있다. 한편, 정부는 2016년 7월구조조정및대외불확실성에따른고용여건위축등에대응하기위하여 11.0조원규모의추가경정예산안을편성하여국회에제출하였다. 추가경정예산안은구조조정지원, 일자리창출및민생안정, 지역경제활성화, 지방재정보강및국가채무상환등의내용으로구성되었다. 2016년도제1회추가경정예산안에대한국회심의결과, 0.5조원이감액되고 0.4조원이증액되어총지출이 0.1조원감소하였다. 국회는외국환평형기금출연금, 산업은행출자금등을감액하고, 우레탄트랙교체등학교시설개선, 의료급여경상보조등을증액하였다. [2016년도예산편성및심의현황 ] ( 단위 : 조원 ) 구분 본예산추가경정예산정부안확정정부안확정 총수입 총지출 자료 : 국회예산정책처 20

30 나. 2016회계연도결산총괄분석 2016회계연도정부결산에대하여국회예산정책처는거시적측면과미시적측면두가지관점에서분석하였다. 우선거시적측면에서는창업지원사업 청년일자리사업등다부처에걸친주요정책사업을중심으로 24개정책과제의결산현황을분석하였고, 지방자치단체국고보조사업 기금여유자금운용현황등지출유형에따른 28개주제에대하여분석하였다. 미시적측면에서는각부처별재정현안과개별세부사업에대하여분석하였으며, 정부전부처를대상으로총 700개의주제에대하여문제점을분석하고개선과제를제시하였다. 이하에서는 2016회계연도정부결산분석결과주요한특징을다음과같이정리하였다. (1) 재정운용의효율성제고필요예산의편성및집행상낭비적요소가있어개선이필요하거나, 보다효율적으로재정을운용할수있는대안을모색할필요가있는사례가있었다. 기획재정부가관리하는국유재산관리기금의경우, 총사업비조정절차가빈번히발생하고지연되면서, 건설사업이집행되지못하고이월또는불용되거나계획변경을통해집행과정에서예산이감액되는사례가다수발생하였다. 총사업비조정을이유로집행이부진했던사업 1) 은 2016년결산기준 6개부처 44개사업이며그규모는당초계획기준으로 1,161억원에달한다. 즉, 재정지출의효율성을제고하기위해도입된총사업비조정절차가사업을과도하게지연시켜오히려비효율을유발하는문제가있다. 부동산경기활성화에따라국토교통부소관주택도시기금의수입재원이급증하여왔으나, 사업비지출은증가하지않고대부분의재원이여유자금으로적립되어비효율을유발하고있다. 2012년주택부문총지출 (19.6조원) 의절반수준인 9.7조원규모의주택도시기금여유자금은 2016년에는주택부문총지출 (21.2조원) 의약 2배에달하는 40.2조원규모로급속하게증가하였다. 또한, 2016년기금운용평가결과주택도시기금은자산운용실적 (100점만점에 50점배점 ) 항목에서 미흡 판정을받는등여유자금운용실적도우수하지못한편이다. 동기금의수입이주택청약저축및국민주택채권등주로단기성차입이라는점을감안하더라도, 여유자금의과다한보유는보다효율적인용도로기금을사용하지못하는기회비용을유발하는문제가있다. 1) 기금운용계획감액변경, 이월또는불용규모가사업비의 50% 이상인경우 21

31 기획재정부소관대외경제협력기금의일반회계전입금수입은동기금에서매년대규모사업비불용액이발생하는특성을감안하여편성규모를축소하는방안을검토할필요가있다. 대외경제협력기금은일반회계전입금을주된수입재원으로하는데, 사업비에서연례적으로 1,000억원이상의불용액이발생하고있어일반회계전입금을당초계획보다적게수납하고있다. 전입계획액과실제수납액간상당한규모의차액이발생함에도불구하고이를전액계획액으로편성하는경우, 동재원이타사업예산으로편성되지못하게되며, 집행되지않을재원이다른사업에유용하게활용되지못하는기회비용이발생하게된다. 고용노동부의고용보험기금과산재보험기금은다른사회보험성기금에비하여여유자금운용수익률이낮으므로보다적극적으로운용수익률제고노력을기울일필요가있다. 2016년기준고용보험기금의수익률은 3.02%, 산재보험기금의수익률은 3.31% 이나국민연금기금 (4.3%), 공무원연금기금 (4.1%), 사학연금기금 (3.9%) 에비하면수익률이낮은편에속한다. 또한, 경찰청의범죄자 DNA 시약구매사업의경우, 예산조기집행을위해 3/4분기예산 30억원을당겨배정하여환율이높은연초에예산을집행함으로써불필요한환차손을유발하는문제가있었다. 한편, 군인복지기금, 고용보험기금, 국민건강증진기금등 26개기금이금리 0% 인한국은행국고계좌에 2016년약 2,131억원 ( 연중운용평잔기준 ) 의여유자금을운용한것으로파악되었다. 한국은행국고계좌를통한운용액일부는기금여유자금규모산정시포함되지않고있으며, 기획재정부의기금운용평가에서도제외되어통제의사각지대에있는것으로보인다. 따라서가급적한국은행국고계좌운용규모를최대한감축하여기회비용을최소화하고, 한국은행국고계좌운용에대한통제를강화할필요성이있다. 22

32 [ 재정운용효율성제고가필요한주요사례 ] 부처대상분석요지 기획재정부 국유재산관리기금 대외경제협력기금 총사업비조정에따른사업지연사례과다발생 연례적인사업비대규모불용을고려한일반회계전입금감액편성가능 국토교통부주택도시기금 고용노동부고용보험기금산재보험기금 과다한여유자금적립에따른비효율발생 자산운용수익률제고필요 경찰청범죄자 DNA 시약구매 공통 자료 : 국회예산정책처 군인복지기금등 26 개기금 환율이높은연초에조기집행기조에따라당겨배정을통해예산을집행하여환차손유발 금리 0% 인한국은행국고계좌에대한기금여유자금위탁최소화및관리강화필요 (2) 국회의예산심의 확정권에반하는예산집행국회가예산심의과정에서감액한사업을정부가증액하여집행하거나, 증액한사업을집행하지않는등국회의예산심의 확정권과배치된집행사례가있었다. 정부예산안은국회의심의를거쳐최종확정되며, 국회가심의과정에서감액하거나증액한예산은그취지를존중하여집행하는것이재정민주주의에부합한다할것이다. 그런데 2016회계연도정부결산분석결과, 집행과정에서국회의예산심의 확정권또는입법권을존중하지않은사례가일부발생하였으며, 주요내용은다음과같다. 우선국회가감액한사업을증액집행한사례를살펴보면, 교육부의대학정책관기본경비는 2016년도예산안심의과정에서 2014 ~ 2015년사학분쟁조정위원회기명회의록열람거부에대한징벌적조치로 900만원이감액된 3,600만원이편성되었다. 그런데교육부는집행과정에서당초예산보다 4,800만원을증액하여 8,400만원을집행하였으며, 이는국회의감액의결취지에반하는집행으로보인다. 23

33 행정자치부의정부3.0 국민체험마당사업은 2016년국회예산안심사과정에서행사성예산을절감하여집행할것을지적받았고, 이에따라당초행사개최비용으로편성한예산안에서 1억원이감액된 15억원이편성되었다. 그러나행정자치부는 3억 6,800만원을초과한 18억 6,800만원을집행하였다. 국회가증액한사업을집행하지않거나증액취지와다른용도로집행한사례를살펴보면, 대표적으로고용노동부의노동단체지원사업을예시할수있다. 동사업은예산안심의시국회가노동단체지원의필요성을인정하여 17억원증액하여의결하였으나, 고용노동부는노사정대타협파기및대정부투쟁을이유로합리적노사관계조성목적의정부예산을지원하기에는적정하지않다는선정심사위원회위원들의의견에따라, 한국노총에대한지원예산을대부분불용하였다. 한국노총지원은연례적으로이루어져왔고일반적인교육및상담사업이라는점에서선정심사위원회가지원을거부하거나축소한것은적절하다고보기어렵다. 또한, 산림청의지덕권산림치유원조성사업은국회예산심의시 50억원이신규반영되었으나기획재정부는재원분담비율이결정되지않았다는이유로동사업을수시배정사업으로지정하여예산을배정하지않아전액불용하였다. 그러나사업계획이마련되어있고예비타당성조사까지마친사업에대하여, 그기초가되는설계비까지집행하지못하도록하는것은바람직하지못하다. [ 국회의예산심의 확정권을존중하지않은주요사례 ] 부처사업명예산결산분석요지 교육부 대학정책관기본경비 국회감액사업증액집행 행정자치부 정부3.0 변화관리지원 ( 정부3.0 국민체험마당 ) 1,500 1,868 국회감액사업증액집행 고용노동부노동단체지원 3,716 1,525 국회증액사업미집행 산림청지덕권산림치유원조성 5,000 0 국회증액사업미집행 자료 : 국회예산정책처 ( 단위 : 백만원 ) 24

34 (3) 법령또는회계질서위반법령을위반하여예산을집행하거나, 집행과정에서회계질서를위반한사례가있었다. 정부의재정사업은재정법령및사업추진관련법령을준수하여집행되어야하며, 집행과정에서회계질서를위반하지않아야한다. 그러나 2016회계연도정부결산현황을분석한결과, 다수의법령위반및회계질서위반사례가있었으며, 대표적인사례는다음과같다. 재정법령위반사례를살펴보면, 보건복지부등중앙정부로부터지방자치단체에교부되는보조금의경우지자체가 보조금관리에관한법률 을위반하여보조금을자체수입및지출과구분하여회계처리하지않고, 법률상기한내에정산하여반납하지않는경우가빈번히발생하고있다. 보건복지부의경우 1,119억원, 국토교통부의경우 233억원의보조금잔액이지자체의반납지연으로인하여수납되지못하였다. 기획재정부는소방안전교부세를수시배정사업으로지정하여 2분기와 3분기에집중적으로교부하고있으나, 이는교부세를 4기로나누어교부토록한 지방교부세법 을위반한것이다. 또한, 소방안전교부세는세수의일정비율 ( 담배에부과되는개별소비세총액의 20%) 로정해지는지방이전재원이므로, 이를수시배정사업으로지정하는것은바람직하지않다. 사업추진관련법령위반사례를살펴보면, 한국수자원공사는 국가를당사자로하는계약에관한법률 및 건설기술진흥법시행령 의취지에반하여전체구간에대한설계종료전에우선구간에대해서만설계한후시설공사를착공하는우선구간선공사를관례적으로시행하고있으므로, 정확한예측과적정한사업관리를통하여우선구간선공사를진행하여야할만큼긴급한사정이발생하지않도록노력할필요가있다. 또한, 국토교통부는 2016년임시공휴일의고속도로통행료를면제토록하였으나, 이는통행료감면의구체적인요건을규정한 유료도로법 을위반한것으로서향후임시공휴일통행료면제를재차시행할경우법적근거를우선보완할필요가있을것이다. 집행과정에서회계질서를위반한사례를살펴보면, 1 위탁계약체결이전에위탁사 업을집행하거나 ( 기획재정부, 경제혁신 3 개년계획국민점검반 ) 2 사업시행자로선정되기 이전에예산을지출한경우 ( 고용노동부, 독일강소기업해외인턴사업 ), 3 예비비가국무회 25

35 의의결은거쳤으나, 세출예산으로배정되기이전에지출원인행위를한경우 ( 고용노동부, 근로조건개선지원홍보사업 ) 등이있었다. [ 법령또는회계질서위반주요사례 ] 부처대상위반사항 보건복지부등전부처 지방자치단체보조금반납지연 보조금관리에관한법률 제 27 조및제 34 조 기획재정부소방안전교부세수시배정 지방교부세법 제 10 조 우선구간선공사 국토교통부 임시공휴일고속도로 통행료면제 기획재정부 경제혁신 3개년계획국민점검반 고용노동부 독일강소기업해외인턴 ( 한국산업인력공단 ) 사업 고용노동부근로조건개선지원홍보 자료 : 국회예산정책처 국가를당사자로하는계약에관한법률 제87조제5 항 건설기술진흥법시행령 제73조제5항 유료도로법 제15조위탁사업계약전위탁사업수행사업시행자선정전사업예산지출국무회의의결은거쳤으나, 예비비배정전지출원인행위실시 (4) 정책방향또는재원배분변경필요정책효과증진을위하여현재정부의정책방향또는재원배분이바람직한지여부에대하여검토할필요가있는사례가있었다. 농림축산식품부의가축방역사업 (2,781억원) 을분석한결과, 축산업이 2000년대이후압축성장하는과정에서축산진흥부문에중점적으로재원이배분되고, 가축방역부문에대한재원배분은상대적으로미흡한측면이있었다. 축산진흥부문에대한중점지원을통해축산업이크게성장하고있지만, 구제역 AI 등가축전염병이최근연례적으로발생하고있는점을감안할때, 가축방역부문에대한재원배분도강화할필요성이있다. 특히가축방역예산은가축전염병을예방하기위한발생전단계의사업에대한지원보다발생및발생이후단계의지원에집중되어왔으므로, 가축전염병발생을사전적으로예방하기위한정책을강화할필요성이있을것이다. 26

36 중소기업청을중심으로한창업지원사업 (2.7조원) 의경우, 창업활성화를위한창업초기기업지원중심의재정투자확대로창업건수는증가하였으나, 창업도약기기업의생존율은개선되지못한것으로나타나고있으므로, 창업기업의성장지원을위한균형적인재원배분전략을검토할필요가있다. 특히창업초기지원예산비중이증가했던 2012~2014년기간동안창업도약기단계의 4~5년차기업생존율은감소한것으로나타났다. 2) 또한, 정부는지속적인창업붐조성과함께 기술기반창업촉진 등창업질중심의창업지원성과창출에노력하여기술기반창업건수는증가했지만전체창업건수대비기술기반창업비중은감소하고있는것으로나타났으므로 3), 실효성있는정책지원방안을마련할필요가있다. 환경부는전기자동차보급및충전인프라구축사업, 하이브리드차량구매보조금지원등친환경자동차보급대책에미세먼지관리예산 (4,182억원) 의약 62% 를투입하고있다. 그러나수송분야의미세먼지는주로경유차에서배출되며, 그중에서도화물 특수차량의기여율이 70% 이상이어서친환경차보급이미세먼지저감에기여하는단기적효과는미미할것으로예측된다. 따라서장기적으로민간의기술개발및인프라구축을지원하는방안이효과적인것으로판단된다. 미래창조과학부와산업통상자원부가추진한미래성장동력 R&D 사업의상당부분이정부가상세한연구주제및방법등을사전에기획하는지정공모형과제로추진되어, 이와같이정부주도로성장동력창출을위한 R&D 과제를기획하여추진하는것이바람직한지에대한검토가필요하다. 성장동력창출을위한 R&D 과제가정부주도로기획되어추진될경우민간의수요가충분히반영되지못하여향후민간투자와연계되지못할수있으며, 민간의창의성을반영하기어려울수도있기때문이다. 2) 4 년차 : 33.4% 31.9%, 5 년차 : 30.9% 27.3% 3) 특히, 신규창업기업인존속연수 1 년미만의제조업분야법인사업자등록비중은 2015 년 7 월 35.8% 에서 2017 년 3 월 29.9% 까지 5.9%p 감소하였다. 27

37 [ 정책방향또는재원배분변경이필요한주요사례 ] 정책현행개선방향 가축방역 창업지원 축산진흥부문중점지원가축전염병발생 사후처리지원창업초기기업중점지원기술기반창업비중감소 가축방역부문재원배분강화가축전염병예방단계지원창업도약기기업지원강화기술기반창업지원강화 미세먼지관리친환경자동차보급에중점민간기술개발및인프라지원 미래성장동력 R&D 지정공모형과제중심민간수요및창의성반영 자료 : 국회예산정책처 (5) 사업존치필요성재검토필요일부사업은성과가미흡하므로사업존치여부에대한신중한검토가필요할것으로보인다. 농림축산식품부의친환경농산물판매장지원사업은 2013년이후동사업을통해설치된판매장이전무하며, 2016년시행지침의개정 4) 에도불구하고사업에대한시장수요감소및담보부족등으로인해집행실적이전혀없으므로사업의존치여부에대한검토가필요하다. 보건복지부의전공의등육성지원사업 (1억원) 은사업성과가미흡하여계속적인추진여부를재검토하도록한국회의시정요구에도불구하고사업이계속유지되고있다 회계연도결산심사에서국회는수도권 대형병원편중으로오히려전공의사기진작에부작용을야기할우려가있고, 일회성단기해외연수는기피과목충원율제고를위한근본적인대책이될수없음을지적하면서동사업의추진여부를재검토하고, 기피과목전공의충원율제고를위한근본적인제도를마련할것을요구한바있다. 외국인창업팀을지원하기위한중소기업청의외국인기술창업지원사업 (20억원) 은글로벌시장을겨냥한벤처기업을육성하는글로벌진출지원사업에비하여사업성과가매우저조하다. 중소기업청이실시한대부분의창업지원사업에외국인창업팀참여가가 4) 농림축산식품부는 2016 년 7 월전문유통업체및개인사업자도지원을받을수있도록지원대상을확대하고, 매장의신규개설뿐만아니라확장에도자금이융자될수있도록시행지침을개정 28

38 능하다는점을고려해볼때, 외국인창업팀역시공정한경쟁을거쳐타창업지원사업 을통해선발하여지원하는것이형평성차원에서바람직할것으로판단된다. [ 사업존치여부에대한검토가필요한주요사례 ] ( 단위 : 백만원 ) 부처 사업명 예산 결산 분석요지 2013년이후사업에대한시장수요 농림축산친환경농산물판매장지원 1,440 0 감소및담보부족등으로인해집행식품부실적전무 성과미흡에따라사업추진여부를 보건복지부전공의등육성지원 재검토하도록한국회결산시정요구에도불구하고사업유지 창업사업화지원사업성과가미흡하며타사업으로중소기업청 ( 외국인기술창업지원 ) 추진가능 자료 : 국회예산정책처 (6) 예산집행의공정성및투명성제고필요사업자선정이공정하게이루어졌다고보기어렵거나, 사업추진과정의투명성이낮은집행사례들이있었다. 식품의약품안전처는 APEC규제조화센터운영을이익단체인 ( 사 ) 한국제약협회 5) 에위탁운영하고있는데, 국제기구에서지정한공인국제교육사업을정부기관이나공공기관이아닌회원사의이익을대변하는민간이익단체에서운영하도록하는것은적절하지않다. 법무부의국제투자분쟁중재수행및대응사업의경우, 계약서및로펌의구체적인비용청구내역을제출및공개하지않고있어예산규모의적정성을판단하기어렵고, 예산집행상비효율이있었는지여부를살펴볼수있는기준이부재하여국회의예 결산심사를제약하는요인이되고있다. 동사안은향후투자자 국가소송의중요한선례가될것이므로경과및집행내역에대한구체적인기록관리와함께중재판정종료즉시세부내용에대한국회제출및보고가필요할것으로보인다. 5) 2017 년부터 ( 사 ) 한국제약바이오협회로명칭이변경되었다. 29

39 금융위원회의국제중재수행사업의경우에도로펌비용한도의산출근거인수임료단가및과업내용등에대한자료가공개되지않아예산규모의적정성을판단하기어려운문제가있다. 따라서심도있는국회의예 결산심사를위하여공개가가능한정보는최대한공개할필요가있다. 미래창조과학부의한국전자통신연구원연구개발지원사업의경우, 수행된과제에대한평가가모두절대평가로실시되어모든과제 (2015 ~ 2016년, 44개 ) 가계속또는보통등급으로평가됨에따라연구중단이나중도탈락에해당하는과제가없었다. 따라서보다합리적이고투명한평가를위해서는외부전문가에의한상대평가도입등관리방식을개선하는방안을검토할필요가있다. [ 공정성및투명성제고가필요한주요사례 ] 부처사업분석요지 식품의약품안전처 의약품안전기준국제조화 (APEC 규제조화센터운영 ) 법무부 국제투자분쟁중재수행및대응 금융위원회 국제중재수행 미래창조 한국전자통신연구원연구 과학부 개발지원 자료 : 국회예산정책처 국제기구에서지정한공인국제교육사업을민간이익단체에서수행하는것은부적절로펌과의계약서및비용청구서등을외부에공개하지않아국회예 결산심사제약모든과제를절대평가로실시하여연구중단또는중도탈락과제가없음 (7) 회계 기금의재정건전성및지속가능성 일부회계및기금의경우재정건전성이우려되는상황이므로, 수입과지출이균형을 이룰수있도록관리를강화하거나제도를개선할필요성이있다. 농어촌구조개선특별회계와지역발전특별회계 ( 생활기반계정 ) 는과거발생한세입부족이누적되어연례적으로세입재원없는세출예산이월이반복되어왔으며, 세입재원보전을위하여 2017년추경으로각각 0.4조원및 0.2조원을편성하였다. 2016년결산기준농어촌구조개선특별회계의결손규모는 1조 113억원에달하며, 지역발전특별회계생활기반계정의경우 3,180억원에이르고있다. 30

40 양곡특별회계의경우에도 2016년순자산이 1.0조원에이르는등잠식상태에있고, 특허청을제외한 13개책임운영기관의수입재원중전입금비율이 55.8% 에이르는등책임운영기관특별회계의자체수입이매우부족하여회계의재정구조가독립성을갖추지못하고있다. 사회보험성기금의경우, 국민연금기금은현재는당기수지흑자를기록하고있으나 2042년에적자로전환되어 2058년부터기금이고갈될전망이고, 사학연금기금의경우에도 2024년에적자로전환되어 2040년부터적립금이고갈될것으로예상된다 6). 공무원연금은사학연금과함께 2015년제도개혁이이루어졌으나, 2016년기준 16.3조원의지출중일반회계및특별회계로부터 0.8조원을부족재원충당을위하여전입받고있으므로향후에도지속적인제도개선이필요할것으로보인다. 한편, 군인연금은 2016년결산기준사업비 2.9조원중부족재원보전을위하여일반회계로부터 1.4조원을전입받고있음에도불구하고, 타직역연금과달리제도개혁이이루어지고있지않은실정이므로, 이에대한구체적인논의가시작될필요가있다. 무역보험기금의경우 2016년대규모정부출연 (3,900억원) 에도불구하고기금의운용배수가상승하고있어 (2014년 67.4배 2016년 73.4배 ) 금융기관출연금확보등건전성을제고하기위한방안마련이필요하며, 국민건강증진기금은재원부족으로인하여 2011 년부터공공자금관리기금으로부터차입 운영 (1.4조원) 하고있는데, 2018년부터는원금상환시기가도래하므로구체적인재원확보방안을마련할필요가있다. 고용보험기금의실업급여계정의경우 고용보험법 에서정한적립금비율 ( 해당연도지출액의 1.5~2.0배 ) 을준수하지못하고있고, 향후육아휴직급여지출소요증대등으로인하여미래재정건전성이우려되는상황이므로, 구체적인재원확보방안을논의할필요가있을것이다. 6) 국회예산정책처, 2016~2060 년 NABO 장기재정전망,

41 [ 재정건전성개선이필요한회계 기금주요사례 ] 회계 기금농어촌구조개선특별회계지역발전특별회계 ( 생활기반계정 ) 양곡특별회계책임운영기관특별회계 ( 특허청제외 ) 국민연금기금사학연금기금공무원연금기금군인연금기금무역보험기금국민건강증진기금고용보험기금 ( 실업급여계정 ) 자료 : 국회예산정책처 분석요지세입재원부족에따른세출예산이월문제발생순자산이 ( ) 로재원잠식일반회계등전입금의존과다 2042년적자전환, 2058년기금고갈예정 2024년적자전환, 2040년기금고갈예정제도개선 (2015년) 에도불구하고부족재원을보전받고있음상당한규모의재원을일반회계로부터보전받고있으나개혁논의없음기금운용배수상승공공자금관리기금차입금상환대책마련필요적립금배율미준수및미래재정건전성우려 (8) 국가와지방, 공공과민간간재원분담적정성 중앙정부와지방자치단체또는공공부문과민간부문간재원분담의적정성을검토할 필요가있는경우가있었다. 우선국가와지방간재원분담의적정성을검토할필요성이있는경우를살펴보면, 국토교통부소관유가보조금 (2016년 2.5조원 ) 의경우현재지방재원인자동차주행에대한자동차세로재원을충당하고있으나, 유가보조금은수송용연료간공정경쟁도모, 에너지안보강화, 환경오염배출억제등을위한에너지세제개편에따른국가정책의결과물이므로, 향후유가보조금부담주체를국가로이관하는방안을검토할필요가있다. 32

42 행정안전부 ( 舊행정자치부 ) 의국가시책특별교부세 7) 는중앙정부의필요에의해지자체에교부하는것이나, 간판교체사업등지자체예산으로지출되어야하는사업들이교부세대상사업으로선정되거나, 행정자치부가일반회계로추진해야할정부3.0 홍보사업이선정되는등선정기준이불명확한문제가있었다. 또한, 특별교부세를교부하면서지자체의지방비매칭을요구하는경우도있어중앙과지방간재원분담원칙을명확히정립할필요성이있는것으로보인다. 다음으로공공부문과민간부문간재원분담의적정성을검토할필요가있는경우로는금융위원회의금융정책홍보비용을예시할수있다. 금융위원회는민간에대한법적근거없는비용분담요구행위에대하여시정조치를하고재발방지방안을마련하라는국회및감사원의시정요구를준수하지않고, 금융정책알리기사업추진비용을민간에전가하는일을반복하였다. 금융위원회는 2016년 4건의금융개혁관련정책홍보사업을금융권협회에비용부담을전가 (7.2억원) 하여추진하였으며, 금융개혁! 창업 일자리박람회 사업의경우금융권협회및은행권등민간기관이총 5억원중 4.3억원을부담하였다. 산림청의마켓테스트사업 (1억원) 은시험수출을지원하는사업으로수출에있어유망품목의신시장개척을위한지원의필요성은인정되나, 시험수출등을통한시장진입여부를결정하는것은기본적으로민간의영역이고, 동사업은민간의영리행위를직접적으로지원하기위한사업이라고볼수있으므로적정수준의자부담을확보할필요가있다. [ 국가와지방, 공공과민간간재원분담적정성검토필요주요사례 ] 부처대상분석요지 국토교통부유가보조금국가정책지원을위한소요비용을지자체에서부담 행정안전부 ( 舊행정자치부 ) 국가시책특별교부세대상사업선정기준이불명확하며중앙과지방간재원분담원칙을명확히정립할필요 금융위원회금융정책홍보비용 산림청 자료 : 국회예산정책처 마켓테스트 국회및감사원시정요구에반하여금융정책홍보비용을금융권협회및은행권등에전가민간의영리행위를직접지원하는사업이므로일정부분민간의자부담필요 7) 국가적장려사업및국가 지방간협력이필요한사업등에대해지방자치단체에교부하는것으로, 특별교부세 ( 내국세의 19.24% 에해당하는금액의 3%) 의 20% 를재원으로하고있다. 33

43 (9) 사업추진체계의통일성및일관성제고명확한목표나원칙없이여러사업이분산추진되어사업체계의통일성이부족하거나, 추진과정에서일관성이부족한사례가있었다. 국제기구고용휴직제도의경우, 각부처에서자율적으로운영되어왔으나 2005년에 OECD 사무국에서고용휴직공무원의어학능력부족및근무태도문제를지적함에따라 2006년 2월부터중앙인사위원회 ( 현재인사혁신처 ) 에서선발및관리를주관하는것으로결정되었다. 그러나 2016년 12월말기준총 17개부처에서자체국제부담금예산등을통해각부처국제기구고용휴직을운영하고있으며, 이에대하여인사혁신처는고용휴직자의인건비가개별부처에국제부담금으로편성된경우에한하여동제도를주관하고, 국제기구에서인건비를부담하여개별부처에인건비가편성되지않은경우에는개별부처에서제도를주관한다는입장이다. 하지만이와같은이원적인운영체계가제도운영의통일성및투명성측면에서바람직한지여부에대해서는검토가필요할것으로보인다. 국제개발원조 (ODA) 의경우에도기획재정부 미래창조과학부등일부부처에서 연간국제개발협력종합시행계획 에포함되지않은사업을 국제개발협력기본법 에따른절차들을거치지않고개별적으로추진하였고, 국제개발협력위원회가 ODA 사업의총괄 조정기능을담당하고있으나, 한국국제협력단 한국수출입은행 행정자치부 보건복지부등다수의시행기관이상호유사한사업을추진한것으로나타났다. 고등교육재정지원사업은목적 지원기간 지원금액결정및교부방식등에서다양한차이를보이고있으나, 명확한재원배분방향이나지원방식에대한기준없이사업이각기추진되는것으로보인다. 예컨대, 최근신설된대규모대학재정지원사업 (PRIME, CORE사업등 ) 은기존의 BK21사업 (7년), CK 및 LINC사업 (5년) 과달리단기 (3년) 사업임에도교육부는이와같은단기사업이필요한이유에대해서는별다른근거를제시하지못하고있다. 따라서향후전체고등교육재정지원사업을유형별로분류하여투입대비성과가높은부분에보다집중적으로재원을배분할필요가있다. 정보화사업의경우 국가정보화기본법 에따라각부처가미래창조과학부에제출한국가정보화시행계획은국회의예산안심사결과를반영하지못하고있으며, 어떤사업이정보화사업인지에대한정확한통계가산출되지못하고있는문제가있으므로, 체계적인사업관리가필요하다. 34

44 또한명시적인법률근거없이예산외로운용되는녹색자금, 위탁선거관리경비, 옥외광고사업수익금, 경륜 경정공익사업적립금등은 국가재정법 상예산총계주의원칙의취지를고려하여예산내편입또는명확한법적근거마련등의방안을적극검토할필요가있을것이다. 한편, 2015년에미래창조과학부가주관하여전정부차원에서 미래성장동력종합실천계획 을수립하였으나, 산업통상자원부는 2016년자체적으로 신성장동력창출을위한산업 R&D 혁신계획 을수립하고, 과거종합실천계획에따라추진하던계속과제를축소하였다. 부처단위의 R&D 구조조정계획에따라성장동력창출을위한 R&D 사업의계속과제연구비를축소하거나, 중단할경우성장동력창출을위한지속적인투자가어려울수있으므로, 전정부차원의계획과부처단위 R&D 계획간의체계적인연계방안을모색할필요가있다. [ 사업추진체계의통일성및일관성제고가필요한주요사례 ] 소관부처정책및제도분석요지 인사혁신처 국제기구고용휴직 국무조정실 국제개발원조 ( 국제개발협력위원회 ) (ODA) 미래창조과학부기획재정부 정보화사업 기획재정부 예산외자금운용 미래창조과학부 미래성장동력 R&D 자료 : 국회예산정책처 인사혁신처의고용휴직제도와별도로 17개부처에서제도운영일부부처에서연간국제개발협력종합시행계획에포함되지않은사업개별추진및상호유사사업추진정보화사업에대한분류기준이불명확하여통계산출불가능명시적인법률근거없이예산외자금을운용하여재정의통일성및투명성저해산업통상자원부에서별도의 R&D 추진계획을수립하여전정부차원의미래성장동력종합실천계획의계속과제를구조조정 (10) 2016 년추경사업성과분석 예산집행부진또는사업성과미흡등의사유로인하여구조조정지원 일자리창출 민생안정등추경편성의목적이충분히달성되지못한집행사례가있었다. 35

45 2016년은구조조정및대외불확실성에따른고용여건위축등을이유로연중에추경이편성되었다. 추경은시급한사유에의해회계연도중에예산을추가또는변경하여편성하는예외적인제도이므로, 추경사업은다른재정사업에비해보다철저한집행관리가이루어지는한편, 반드시그효과성이담보될필요가있다. 그러나일부추경사업은집행이부진하거나성과가미흡하여구조조정지원과일자리창출, 민생안정등추경편성의목적을효과적으로달성하지못한것으로분석되었으며, 주요사례는다음과같다. 고용노동부의조선업밀집지역일자리창출지원사업은추경으로 369억원이신규편성되었으나, 실집행률이 32.8% 에그치는등집행이부진하였고, 조선업구조조정과관련성이낮은지역에까지예산이지원된문제가있다. 고용유지지원금의경우추경편성으로 468억원이증액되었으나 (314억원 782억원 ) 불용액이 443억원에달하였으므로사업수요예측에문제가있었던것으로보인다. 산업통상자원부는조선산업퇴직인력교육및재취업지원사업을추경으로신규편성하였으나 (201억원), 교육수료자의취업률이 8.4% 에불과하여성과가충분하지못한것으로나타났다. 또한, 조선소퇴직인력을활용하는기관을대상으로조선해양산업핵심기술개발 R&D 과제를확대할계획이었으나, 참여기관들은퇴직인력의신규채용없이과제를수행하여고용창출효과가발생하지않은문제가있었다. 중소기업청은중소기업에대한보증지원을위하여 2,900억원의출연금을편성하여신용보증기금 (2,100억원) 과기술보증기금 (800억원) 에각각출연하였으나, 신용보증기금의경우보증수요부족으로인하여구조조정협력기업에대한지원은계획 (2,000억원) 대비저조 (1,255억원) 하였다. 문화체육관광부는추경편성시조선업밀집지역관광산업육성사업 (322억원) 을신설하였으나, 26억원만이실집행되고 296억원이이월되는등집행이부진한문제가있었다. 동사업은지자체보조사업으로주로건설사업위주로선정되었으며, 당초의도한일자리창출및지역경제활성화효과가적시에발생하기위해서는보다조속한추진이필요했을것으로보인다. 국회는추경예산안심사시유해성이있는것으로알려진우레탄트랙을교체하는등학교시설개선을위한목적예비비 2,000억원을반영하였다. 그러나우레탄트랙교체및통합관사신축등교육환경개선비실집행률이매우저조하였고, 교육부는목적예비비 36

46 가예산총칙에따라학교시설개선을위한경비에만집행되고있는지에대한집행관리를 하지않고있어추경예산이당초목적대로집행되었는지여부를파악하기어려운문제가 있다. [ 추경사업의성과가미흡한주요사례 ] ( 단위 : 억원 ) 부처사업명예산결산분석요지조선업밀집지역일자리집행부진, 조선업과관련성이 고용노동부창출낮은지역지원고용유지지원금 예산과다편성에따른집행부진조선산업퇴직인력교육 취업률저조에따른성과미흡및재취업지원산업통상자원부조선해양산업핵심기술개발 조선업퇴직인력고용미창출 (R&D) 신용보증기금의구조조정협력기업중소기업청신용보증기관출연 2,900 2,900 지원실적미흡조선업밀집지역관광산업실집행부진에따른일자리창출문화체육관광부 육성및지역경제활성화효과지연학교시설개선우레탄트랙교체실적미흡및교육부 2,000 2,000 ( 목적예비비 ) 통합관사신축실집행부진자료 : 국회예산정책처 (11) 취약계층에대한정책적지원강화필요 경제적 사회적약자등취약계층에대한정책적배려가필요하거나, 공공부문근로 자에대한처우개선이필요한사례등이있었다. 취약계층에대한정책적배려가필요한사례를살펴보면, 교육부의지방인재장학금 (594억원) 의경우고소득자에더많은지원이이루어지는역진적구조를띠고있으므로선발기준에소득을연계하는방안을검토해볼필요가있다. 2016년지방인재장학금집행액 593억원중소득 9~10분위에지급된금액은 148억원으로전체지원금의 25% 에이르며, 이는저소득층이더많은등록금부담경감혜택을받을수있도록하후상박형으로설계되어있는국가장학금지원사업의취지에부합하지않는다. 37

47 산업통상자원부의저소득층에너지효율개선사업 (489억원) 의경우기초자치단체의대상자신청에기반하여지원대상을선별하였으나, 지원이필요한가구에대한추천이저조한지방자치단체가있으므로교육과홍보등을통해보다적극적으로지원대상을발굴할수있도록노력할필요가있다. 예컨대, 2016년인천연수구의경우일반저소득층에대해 279가구가추천되어 258가구를지원하였으나, 서울송파구등 10개기초지방자치단체의경우에는추천이전혀없어지원이이루어지지않는등기초지방자치단체의관심에따라지원의사각지대가여전히존재하고있다. 방송통신위원회의시청각장애인용 TV 보급사업 (29억원) 에대해서는만족도가높은반면인지도는높지않은상태이므로수신기단가인하와더불어홍보를강화하는방안을마련할필요가있다. 시각장애인용화면해설방송수신기보급사업은시작된지 16년이경과하였으나여전히절반이상의저소득층시청각장애인이시청각장애인용 TV를보급받지못하고있기때문이다. 취약계층지원을위한사업이정책의도와달리부작용을유발하는경우도있었다. 교육부의법학전문대학원취약계층장학금지원사업 (38억원) 결산현황을살펴보면, 취약계층장학금지원을받기위해등록금을인하한사립대학들이등록금총액대비장학금지급률을낮추는등사업의부작용이우려되고있다. 2016년기준전체사립대학에대한장학금배정액은 21억원으로국공립대학 (17억원) 보다많음에도불구하고전체 15개사립대학중 12개사립대학이자체장학금비율을낮춤으로써사립대의경우전체장학금지급률 (2015년 40% 2016년 36.1%) 이오히려낮아지게되었다. 공공부문근로자에대한처우개선이필요한사례를살펴보면, 우선교육부의장애대학생학습도우미사업 (23억원) 의경우중증장애대학생수에비하여전문도우미수가부족하고, 활동단가가낮아이직하는사례가나타나고있으므로, 지원인원및급여수준을높일필요가있다. 보건복지부의노숙인등복지지원사업 (331억원) 의경우, 노숙인시설종사자의보수수준이타사회복지시설종사자에비하여열악한상황이므로, 종사자의이탈을방지하고사회복지서비스의질적제고를위하여노숙인시설종사자의처우수준개선을위한노력이필요하다. 노숙인시설종사자의평균보수는 사회복지시설인건비가이드라인 대비 38

48 82.4% 수준으로, 가이드라인을준수하고있는장애인거주시설종사자, 가이드라인의 90% 수준인정신요양시설종사자에비해열악한수준이다. 또한, 여성가족부소관청소년 가족 여성폭력관련사업집행을담당하고있는민간시설의종사자처우가낮은문제가나타나고있으므로개선이필요하다. 가족분야시설종사자의평균보수는월 193만원, 여성취업분야시설종사자의평균보수는 167만원등으로전반적으로낮은수준이다. 참고로, 보건복지부의 사회복지시설인건비가이드라인 에따르면 2017년사회복지국고지원시설종사자평균보수는 290만원이다. 국방부는민간조리원의처우개선노력을통해민간조리원의전문성을제고할필요가있다. 현재민간조리원에게는최저임금이지급 (2017년시급 6,470원 ) 되고있고별도교통비나격오지수당등이존재하지않아조리사자격증소지자의지원이부족하며, 2016년 8월조사한민간조리원의자격증보유현황을살펴보면, 자격증보유자가전체 1,721명중 36.3% 인 624명에그치고있다. [ 취약계층에대한정책적지원강화가필요한주요사례 ] 부처사업명분석요지 교육부 지방인재장학금법학전문대학원취약계층장학금지원장애대학생학습도우미 고소득자에더많은지원이이루어지는역진성 등록금인하에따른장학금비율인하부작용발생 지원인원및급여수준개선필요 산업통상자원부저소득층에너지효율개선 방송통신위원회시청각장애인용 TV 보급 보다적극적인지원대상발굴필요 홍보강화를통한인지도제고및보급확대 보건복지부 여성가족부 국방부 노숙인등복지지원 민간시설지원사업 민간조리원운영 근로자처우개선필요 자료 : 국회예산정책처 39

49 (12) 공공기관방만운영및재무건전성개선필요일부공공기관의경우방만한운영관행을시정할필요가있으며, 재무건전성을제고할필요성이있다. 국회예산정책처는 2016회계연도결산분석시 46개공공기관의결산현황을분석하였으며, 분석결과기관을방만하게운영하거나재무건전성에문제가있는주요사례는다음과같다. 방만한기관운영사례를살펴보면, 공공기관정상화대책의 방만경영정상화계획운용지침 을위반한사례가일부있었다. 문화체육관광부소관정동극장의경우제복착용이필요없는직원에대해서도예산을통해근무복을지급하는등과도한복리후생을제공하였다. 한편, 대한체육회는국민생활체육회와의통합과정에서임금수준이낮은국민생활체육회의임금을임금수준이더높은대한체육회에맞추어일률적으로상승시키는등비합리적인임금조정을단행하였다. 재무건전성개선이필요한사례를살펴보면, 산업통상자원부소관한국광물자원공사, 한국석유공사, 한국가스공사등 3개자원개발공기업은 2016년에모두당기순손실을기록하였다. 국토교통부소관공공기관의경우전반적인부채감축기조에서도 2016년부채가 2015년대비 1조 3,690억원증가하였으며, 이는주로신규여객터미널건설, 도로건설등을위한자금차입등에따라인천국제공항공사, 한국도로공사등에서발생한것이다. 특히 2016년말현재완전자본잠식기관인대한석탄공사, 한국광물자원공사, 국립공원관리공단등과최근 5년간지속적으로당기순손실이발생하고있는한국석유공사, 대한석탄공사등에대하여는별도의경영개선방안을마련하는등보다적극적인재무건전성관리를수행할필요가있다. 40

50 [ 공공기관방만운영및재무건전성개선이필요한주요사례 ] 부처공공기관분석요지 문화체육관광부산업통상자원부 정동극장 불요불급한피복지급 ( 지침위반 ) 대한체육회 비합리적인임금조정 한국광물자원공사 2016년당기순손실발생 / 완전자본잠식 한국석유공사 최근 5년간지속하여당기순손실발생 한국가스공사 2016년당기순손실발생 대한석탄공사 완전자본잠식최근 5년간지속하여당기순손실발생 환경부 국립공원관리공단 완전자본잠식 국토교통부인천국제공항공사 한국도로공사등 부채증가 자료 : 국회예산정책처 다. 국회결산심사역량강화를위한재정제도개선방안 2016 회계연도결산분석과정에서국회의결산심사역량강화에기여할수있는재 정제도개선방안에대하여다음과같이분석하였다. (1) 12대분야분류체계와 16대분야분류체계일원화정부는예산안편성및국가재정운용계획작성시 12대분야분류체계를, 국가결산및대국민정보공개시에는 16대분야분류체계를활용하고있어일관성이부족하고예결산연계심의에혼란을야기하고있다. 정부는매년예산안편성시국가재정을 12대분야로분류하여대외에공개하고있다. 또한, 국가재정운용계획에서도 12대분야분류체계를활용하여향후 5년간중장기분야별재원배분계획을발표하고있다. 그러나정부의프로그램예산제도및그기반이되는디지털예산회계시스템 (dbrain) 에따르면, 국가재정은 16대분야로분류된다. 정부는 16대분야체계로결산보고서를작성하여국회에제출하고있으며, 국민에게재정정보를공개하는웹사이트 열린재정 ( 재정정보공개시스템 ) 8) 에서는예산편성정보또한 16대분야로재원배분현황을공개하고있다. 41

51 [12 대분야와 16 대분야분류체계비교 ] 12대분야 16대분야 R&D 일반공공행정 보건 복지 고용 공공질서및안전 SOC 외교 통일 산업 중소기업 에너지 국방 농림 수산 식품 교육 교육 문화및관광 문화 체육 관광 환경 환경 사회복지 국방 보건 통일 외교 농림수산 공공질서 안전 산업 중소기업및에너지 일반 지방행정 교통및물류 통신 국토및지역개발 과학기술 예비비 자료 : 국회예산정책처 이처럼국가의재원배분방향에대하여 12 대분야와 16 대분야가혼재되어사용되면 서국회예결산심의시일관성있는총량심사에어려움을야기하고있다. 정부는예산안편성시 12대분야내세부구성내역에대한정보를제공하지않고있으며, 이와같은정부의재정정보독점은국회의적극적인거시 총량심사를제한하는요인으로작용하고있다. 12대분야를구성하는세부사업은무엇인지, 프로그램제도상 16대분야가 12대분야로어떻게분개되는지그구체적인기준은무엇인지에대하여정부는공개하지않고있다. 이에따라정부가제시한 12대분야에따라재원배분현황을심사하는경우, 세부구성내역과관련된모든재정정보를정부측에의존해야하는문제가발생한다. 반면에 16대분야에따른분류체계는 dbrain에모든재정정보가공개되므로, 국회가자체적으로재정정보를취득 조합 활용할수있다. dbrain을활용하는경우분야 부문 프로그램 단위사업 세부사업 목등단계별로거시 중범위 미시분석을모두수행할수있는장점이있다. 8) 42

52 재정운용의투명성을제고하기위하여두분류체계의장단점을종합적으로검토한후, 이를일원화하여운영할필요가있다. 12대분야분류체계는직관적인이해가쉬운반면재정정보의기초를구성하는 dbrain과연계되지않는문제가있고, 16대분야는현행프로그램예산제도와부합하여지속적인정보관리가용이한장점이있으나과거로부터이어져온분류체계가변화된현실을충분히반영하지못하는한계가있다. 9) 따라서두체계의장단점을종합적으로고려하여예산분류체계를일원화함으로써, 재정운용의투명성을제고할필요가있을것이다. (2) 세목단위의결산정보에대한총괄관리및정보제공필요세목단위의결산정보는각부처의책임하에개별적으로제공되고있으며, 기획재정부는이를총괄적으로관리하지않고있다. 예산편성과관련한재정정보는세목단위까지 dbrain에계상되어관리가이루어지고있으나, 결산정보는 dbrain에목단위까지만관리가되고있을뿐그하위단위인세목정보는제공되지않고있다. 세목단위의결산정보는각부처가개별적으로작성하여국회에제출하고있으나, 기획재정부는세목은법정결산과목이아니며기획재정부가세목별정보를관리 제출할의무가없으므로, 이를총괄하여관리하지는않는다는입장이다. 그러나이와같은설명에따르면, 국회예 결산심의의기초가되는세부사업도세세항에해당하여제출의무가없으므로, 기획재정부의설명은설득력이크지않은것으로보인다. dbrain 상세목단위의결산정보가제공되지않아재정운용결과가투명하게공개되지않고있으며, 지속적이고체계적인재정정보관리가이루어지지못하고있다. 결산정보는 dbrain 상세목단위의분류가불가능하므로재정지출의구체적인용도를파악하는데한계가있다. 예컨대, 자치단체보조 (330) 목은경상보조 (01) 세목과자본보조 (03) 세목으로구분되는데, 이두세목이구분되지않는경우소모적인성질을갖는 비용 과자산형성의기능을수행하는 투자 에대한구분이불가능하게된다. 9) 예컨대, 16 대분야분류체계에따른 통신분야 와 과학기술분야 는과학기술과통신이결합한오늘날에는유의미한분류체계로보기어려울수있다. 또한, 16 대분야내 예비비 와같은분야는국가의재원배분현황을보여주기에는적절치않은측면이있다. 43

53 또한, 기획재정부가각부처가작성한세목단위의결산정보를일괄하여관리하지않으므로, 각부처자료의신뢰성을담보하기어렵고향후지속적인데이터관리가불가능한문제가있다. 따라서기획재정부는향후세목단위의결산정보를총괄적으로관리하고, 이를 dbrain에연계함으로써재정운용의투명성을제고하고구체적인재정정보를지속적으로관리하는방안을적극검토할필요가있을것이다. (3) 공공기관조기결산공공기관결산결과가국가결산결과와함께국회에서논의될수있도록공공기관결산시기를앞당기는방안을검토할필요가있다. 중앙정부의재정활동결과물인국가결산보고서는차년도 5월 31일에국회에제출되나, 공공기관결산서는 공공기관의운영에관한법률 에따라 8월 20일에국회에제출되고있다. 10) 공공기관의업무는국가의재정활동과상당히밀접한관련성을맺고있음에도불구하고, 정부결산과별도로뒤늦게국회에제출됨에따라국회에서심의가제대로이루어지지않는등재정통제의사각지대에위치하고있다. [ 정부결산과공공기관결산의절차비교 ] 절차 정부결산 공공기관결산 자체결산서작성및제출 2월말일 2월말일 자체결산서승인 확정 없음 3월 31일 결산서감사원제출 4월 10일 5월 10일 회계검사결과기재부송부 5월 20일 7월 31일 결산보고서국회제출 5월 31일 8월 20일 자료 : 국가재정법 및 공공기관의운영에관한법률 을바탕으로재작성 10) 공공기관의운영에관한법률 제 43 조 ( 결산서의제출 ) 6 기획재정부장관은제 3 항에따른결산서등에제 4 항에따른감사원의검사결과를첨부하여국무회의에보고하고, 8 월 20 일까지국회에제출하여야한다. 44

54 이에대하여기획재정부는 2월말까지주요내용이확정되는정부결산과달리, 공공기관결산은외부회계감사와주주총회의승인절차등을거치기때문에 3월말에야결산이확정되고, 충실한감사를위해서는결산확정후감사원의충분한회계검사기간이보장될필요가있다는입장이다. 그러나감사원은 332개모든공공기관에대한회계검사를하는것이아니라, 정부지분율이 50% 이상인 23개기관에대해서만제한적으로검사를실시하고있다. 또한, 공공기관은 1차적으로외부회계감사를받았으므로, 원점에서검사를해야하는국가결산에비해공공기관결산에대한감사원의업무량이많다고보기어렵다. 또한, 정부의일부기금 11) 은공공기관과동일하게외부회계감사를받고있음에도정부의결산일정 (5월 31일결산보고서국회제출 ) 을준수하고있으므로, 공공기관결산또한시기를앞당길여지가있는것으로보인다. (4) 지방자치단체국고보조사업의대응지방비현황및결산내역제출의무화국고보조사업대응지방비현황및결산내역을예산안및결산의국회제출시함께제출하도록하여지방재정부담의적절성및결산내역을국회에서심사할수있도록할필요가있다. 지방자치단체국고보조금은구체적인용도를지정하지않고지방자치단체의일반예산으로사용하도록하는지방교부세와달리사업별로용도와조건이지정되어특정목적으로집행하여야하며, 국고보조율에따라대응지방비를부담하여야하므로국고보조금이증가할수록대응지방비부담도증가한다. 2016년지방자치단체수입중국고보조금은 43조 222억원으로전체세입항목중 26% 수준이며, 지방세다음으로높은비중을차지하고있다 12). 11) 국가회계법 제 13 조제 2 항및동법시행령제 3 조제 1 항에따라전년도기금운용규모가 5,000 억원이상인기금은결산보고서에외부회계법인의감사보고서를첨부하여야한다 년기준자산규모가 5,000 억원이상인기금은공무원연금기금, 국민체육진흥기금, 기술신용보증기금, 농림수산업자신용보증기금, 무역보험기금, 사립학교교직원연금기금, 신용보증기금, 예금보험기금채권상환기금, 주택금융신용보증기금, 중소기업창업및진흥기금, 한강수계관리기금총 11 개이다. 12) 국고보조금수입비중 : 2008 년 15.5%, 2013 년 20.8% 45

55 구분 [2016년세입항목별통합재정수입규모 ] 예산합계구성비계일반회계특별회계 ( 단위 : 억원, %) 기금 지방세 648, , , 세외수입 224, ,544 86, ,929 8,227 지방교부세 319, , ,495 1,032 - 보조금 430, , ,992 59, 융자회수등 31, ,606 15,293 4,313 11,575 합계 1,654, ,634,269 1,439, ,473 19,834 주 : 융자회수등 = 융자회수 (15,931)+ 공사공단전입금 (990)+ 교육비특별회계전입금 (14,260) 자료 : 행정자치부, 2016년도지방자치단체통합재정개요, 대응지방비는국고보조사업수행을위하여지방자치단체가부담하는재원으로서전체사업비는국고보조금과대응지방비로구성된다. 연도별국고보조금및대응지방비현황을보면, 국고보조사업규모는 2012년 52.6조원수준에서지속적으로증가하여 2016년 67.1조원수준까지증가하였고, 이에따라대응지방비도 2012년 20.6조원에서 2016년 24.3 조원으로지속적으로증가하고있다. [ 연도별국고보조금및대응지방비현황 ] ( 단위 : 억원, %) 연평균구분 증가율 526, , , , ,376 국고보조사업 (A+B) 6.3 (100) (100) (100) (100) (100) 국고보조금 (A) 320,606 (60.9) 340,347 (60.0) 377,463 (61.8) 414,078 (64.0) 205, , , ,244 대응지방비 (B) (39.1) (40.0) (38.2) (36.0) 주 : 지방자치단체에서당초예산에편성한금액기준자료 : 행정자치부, 2016년도지방자치단체통합재정개요 를바탕으로재작성 428,646 (63.8) 242,730 (36.2)

56 이러한대응지방비의증가는국고보조금의특성상용도와조건이지정되어특정목적으로집행할수밖에없는예산이증가함을의미하며, 특히의무지출이증가하는경우지방재정의경직성이심화되고, 재정건전성을악화시킬우려가있다. 그럼에도지방자치단체국고보조사업의대응지방비부담에대해서는정부내에서이를종합적으로관리하지않고있으며, 국회는정부예산안에따른대응지방비규모를파악할수없어예산안심사가불가능한실정이다. 또한, 결산심사에서도지방자치단체의매칭의무이행현황을확인하기어렵고, 실질적인국고보조율현황도파악하기어려워대응지방비의실질적인결산심사가불가능하다. 따라서국회의예산안및결산심사과정에서대응지방비부담의적절성및결산현황이함께심사되어야할필요가있으며, 이를위해서는그기초자료인예상대응지방비현황및결산내역이예산안및결산제출시함께국회에제출될필요가있다. 47

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58 II. 재정총량분석

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60 1 12 대분야결산분석 1) 정부는프로그램예산제도에따라국가재정을 16대분야로분류하고있으나, 예산안편성시국민의이해증진을위하여국가재정을 12대분야로분류하여공개하고있는사실을감안하여, 2016회계연도결산의 12대분야별분류체계또한참고자료로제출하고있다. 2016회계연도결산결과, 정부총지출내비중이가장큰것은보건 복지 고용분야 (31.9%) 이며, 집행이가장부진했던것은통일 외교분야이다. 보건 복지 고용분야의지출규모는 122.9조원으로정부총지출 384.9조원내가장큰비중 (31.9%) 을차지하고있으며, 이하일반지방행정 (60.9조원, 15.8%), 교육 (55.4조원, 14.4%) 순으로규모가크다. 일반지방행정분야와교육분야의규모가큰이유는각각지방교부세와지방교육재정교부금을포함하였기때문이다. 집행률현황을살펴보면, 통일 외교분야의집행률이 81.6% 로가장낮으며, 이는남북관계경색으로인하여남북협력기금의집행이부진하였기때문이다. [2016회계연도 12대분야별결산현황 ] ( 단위 : 조원, %) 분야 본예산 추경 (A) 결산 (B) 비중 집행률 (B/A) 총지출 R&D 보건 복지 고용 SOC 산업 중소기업 에너지 농림 수산 식품 교육 문화 체육 관광 환경 국방 통일 외교 공공질서 안전 일반지방행정 주 : 비중은결산기준자료 : 기획재정부 심지헌예산분석관 (sjh0125@assembly.go.kr, ) 51

61 연도별재원배분현황을살펴보면, 문화 체육 관광, 보건 복지 고용, 통일 외교분야의지출증가속도가빠르고, 농림 수산 식품분야의지출증가율은낮은편이며, SOC는절대규모가감소추세에있다. 결산현황의 12대분야별분류가가능한 2013년부터 2016년까지최근 4년간분야별재원규모의연평균증가율을살펴보면, 문화 체육 관광 (10.2%), 보건 복지 고용 (7.6%), 통일 외교 (7.0%) 분야의지출증가속도가빠르다. 한편, 농림 수산 식품 (1.7%) 분야의지출증가율은낮은편이며, SOC 분야의연평균증가율은 0.3% 로서절대규모가감소추세에있다. [12대분야연도별결산현황 ] ( 단위 : 조원, %) 분야 연평균 증가율증감액증감률 총지출 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) R&D (5.0) (5.0) (5.1) (4.9) 보건 복지 고용 (29.2) (30.9) (31.8) (31.9) SOC (6.9) (6.4) (6.8) (6.0) 산업 중소기업 에너지 (4.8) (4.4) (4.8) (4.8) 농림 수산 식품 (5.3) (4.9) (5.1) (4.9) 교육 (14.4) (14.5) (14.1) (14.4) 문화 체육 관광 (1.5) (1.5) (1.7) (1.7) 환경 (1.8) (1.8) (1.8) (1.8) 국방 (10.1) (10.0) (9.8) (9.9) 통일 외교 (0.9) (0.8) (0.8) (1.0) 공공질서 안전 (4.5) (4.5) (4.5) (4.5) 일반 지방행정 (16.9) (16.6) (15.3) (15.8) 주 : 괄호안은당해연도총지출내비중 자료 : 기획재정부 52

62 전년도결산대비로는보건 복지 고용분야의지출증가폭이가장크고, 통일 외교분야의지출증가율이가장높은반면, SOC와농림 수산 식품분야의지출은전년대비절대규모가감소하였다. 2016회계연도결산결과총지출규모는 384.9조원으로전년대비 12.9조원증가하였으며, 12대분야중보건 복지 고용분야의증가폭이 4.7조원으로가장크다. 한편, 전년대비증가율로는통일 외교분야가 22.2% 로가장높으며, 이하문화 체육 관광 (8.5%), 일반공공행정 (6.7%) 순으로증가율이높다. 한편, SOC 분야의지출은전년대비 2.4조원 (9.4%) 감소하였으며, 농림 수산 식품분야지출또한 0.4조원 (2.0%) 감소하였다. 이하에서는 2016 회계연도결산분석의주요내용을 12 대분야별로구분하였다. 가. R&D 분야 2016년 R&D 분야의결산규모는 19.0조원으로, 주요구성내용은기초 나노, 에너지 환경, 우주항공 생명, 기계 제조 공정, 전자 정보등이있다. 2) 2016회계연도 R&D 분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 첫째, R&D 활동실적 ( 직접비 ) 과관계없이간접비및연구수당정산이이루어지고있 으므로, R&D 사업정산방식을개선할필요가있다. 비영리기관의간접비는협약단계에서직접비대비간접비고시비율에따라지급하 지만, 정산단계에서는직접비집행과연계한정산이이루어지지않고대부분의과제에서 직접비집행률과관계없이간접비가협약대로집행되고있다. 예컨대, 미래창조과학부의 2016 년정산환수결정과제의경우직접비집행률이 50% 미만인경우에도간접비집행률 은평균 90.3% 로나타났다. 또한, 연구비집행이저조하여실제적인 R&D 활동이이루어지지않은과제에서도 연구수당은당초협약대비 100% 지급되는경우가많기때문에실제연구활동과연계한 연구수당정산방안을마련할필요가있다. 2) 기획재정부는 12 대분야의구성내역작성시 16 대분야의하위분류체계와매칭시키고있는데, R&D 분야의사업들은 16 대전분야에분산되어있으므로구성내역별결산내역을도출하기어렵다는입장이다. 53

63 둘째, 기후변화대응기술개발사업의기술이전성과가미흡하고예비타당성조사에제시된당초계획과다른방향으로추진되는문제가있다. 미래창조과학부의기후변화대응기술개발사업 (528억원) 3) 은상용화를강조하는방향으로추진되었으나 2014~2016년중기술이전이 16건에불과하며, 바이오 (3건) 화력 (10건) 분야를제외한다른신재생에너지원에서는기술이전성과가거의나타나지않았다. 또한, 2019년까지총 9년간지원하는 CCS 사업 4) ( 총사업비 1,727억원 ) 은사업초기부터예비타당성조사를받은계획과다른방향으로추진되고있어, 사업기획과정을면밀하게점검하여향후이러한문제가재발되지않도록할필요가있다. 셋째, 국제과학비즈니스벨트조성사업은해외장비의존도가증가하여국익에효과적으로기여하지못하고있다. 미래창조과학부의국제과학비즈니스벨트조성사업내중이온가속기구축사업 (518 억원 ) 은해외업체에지출되는비용이크게증가하여, 대형장비구축에도불구하고장비구축경험이국내업체에축적되지못할우려가있다. 넷째, 지역특화산업육성사업은예산규모확대로특허출원건수는증가하고있으나, 특허등록비율이감소하고있는문제가있으므로, 특허의품질관리를중심으로사업의성과를측정할필요가있다. 산업통상자원부의지역특화산업육성사업 (1,828억원) 은 2013년 1,303억원에서 2016년 1,828억원으로예산규모가확대되고있고, 특허출원건수도 2013년 342건에서 2016년 660 건으로증가하고있으나, 특허등록건수는 2013년 245건에서 2016년 264건으로큰변화를나타내지않고있다. 이에따라특허출원대비특허등록비율은 2013년 71.6% 에서 2016년 40.0% 까지하락하는추세에있다. 3) 이하모든사업규모는별도의설명이없는경우 2016 회계연도결산기준임 4) 이산화탄소를포집한후압축과정등을거쳐육상이나해양지중에저장하거나유용한물질로전환하는기술을개발하는사업 54

64 나. 보건 복지 고용분야 2016년보건 복지 고용분야의결산규모는 122.9조원으로, 이중공적연금 (40.9조원, 33.2%) 이가장큰규모를차지하고있고, 이하주택 (21.2조원, 17.2%), 노동 (16.9조원, 13.8%) 순으로규모가크다. 전년대비증액규모가가장큰부문은공적연금 (+2.1조원) 이고, 증가율이가장높은것은사회복지일반부문 (+12.0%) 이며, 보건의료부문은전년대비규모가감소하였다 ( 0.8조원). [2016 회계연도보건 복지 고용분야결산현황 ] ( 단위 : 억원, %) 부문 본예산 추경 (A) 결산 (B) 비중 집행률 (B/A) 증감액 전년대비 증감률 기초생활보장 101, , , , 취약계층지원 24,989 25,432 25, , 공적연금 427, , , , 보육 가족및여성 57,654 58,473 58, , 노인 청소년 94,210 94,366 92, , 노동 172, , , , 보훈 48,181 48,188 47, , 주택 194, , , , 사회복지일반 7,917 7,919 8, 보건의료 23,278 23,391 22, , 건강보험 77,860 77,860 77, 식품의약안전 4,201 4,201 4, 합계 1,233,981 1,268,304 1,228, , 주 : 비중은부문별결산이결산합계내차지하는비중자료 : 기획재정부 보건 복지 고용분야내주요단위사업 5) 으로는보건복지부의국민연금급여지급 (17.1 조원 ), 인사혁신처의퇴직급여 ( 공무원연금, 12.0 조원 ), 국토교통부의주택구입 전세자 금융자사업 (11.3 조원 ) 등이있다. 5) 기획재정부는결산보고서제출시단위사업및목단위까지세부항목의결산자료를제출하고있어단위사업을기준으로서술하였다. 55

65 [2016회계연도보건 복지 고용분야주요단위사업결산현황 ] ( 단위 : 조원 ) 부문 주요단위사업 기초생활보장 의료급여 ( 보건복지부, 4.8), 기초생활급여 ( 보건복지부, 3.5) 취약계층지원 장애인소득보장 ( 보건복지부, 0.7), 장애인선택적복지 ( 보건복지부, 0.6) 공적연금 국민연금급여지급 ( 보건복지부, 17.1), 퇴직급여 ( 인사혁신처, 12.0) 보육 가족및여성 영유아보육료지원 ( 보건복지부, 3.2), 가정양육수당지원 ( 보건복지부, 1.2) 노인 청소년 노인복지지원 ( 보건복지부, 7.7), 노인장기요양보험지원 ( 보건복지부, 0.6) 노동 실업급여 ( 고용노동부, 4.9), 산재보험급여 ( 고용노동부, 4.3) 보훈 보훈보상금 ( 국가보훈처, 2.5), 수당 ( 국가보훈처, 1.2) 주택 주택구입 전세자금 ( 융자 )( 국토교통부, 11.3), 임대주택지원 ( 국토교통부, 2.7) 사회복지일반 지역자율형사회서비스투자 ( 보건복지부, 0.3), 사회복지전달체계 ( 보건복지부, 0.2) 보건의료 보건의료연구개발 ( 보건복지부, 0.3), 예방접종관리 ( 보건복지부, 0.3) 건강보험 건강보험지원 ( 일반회계 )( 보건복지부, 5.2), 건강보험지원 ( 국민건강증진기금 )( 보건복지부, 1.9) 식품의약안전 인건비 ( 식품의약품안전처, 0.1), 식의약품안전연구개발 ( 식품의약품안전처, 0.1) 자료 : 기획재정부 2016 회계연도보건 복지 고용분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 첫째, 노인장기요양보험의재정건전성확보방안을마련할필요가있다. 2016년당기수지가적자로전환된노인장기요양보험의적정보험료, 급여지출효율화방안및국가재정외로운용되는노인장기요양보험재정건전성을확보할수있는방안을마련할필요가있으며, 노인장기요양보험에대한국고지원금 ( 보건복지부의노인장기요양보험사업운영, 6,343억원 ) 이법정비율 (20%) 에비해연례적으로과소지원되고있어개선이필요하다. 둘째, 생계급여사업및의료급여경상보조사업의연례적인과소편성관행을시정할필요성이있다. 보건복지부의생계급여사업 (3.4조원) 은합리적근거없는조정계수항목을반영하여감액편성하는등연례적과소편성으로인해이 전용및추가경정예산편성이반복되고있다. 보건복지부의의료급여경상보조사업 (4.8조원) 의경우에도연례적인과소편성으로인하여 2016년의료급여미지급금이국고기준 2,258억원에달하고있는상황으로적정규모의예산을편성할필요가있다. 56

66 셋째, 일부청년일자리창출사업은성과가미흡하였다. 고용노동부의중소기업청년인턴제 (2,151억원) 의경우강소 중견기업의지원실적이계획보다저조하였고 (30,000명계획, 9,751명지원 ), 청년내일채움공제시범사업은참여율저조, 높은중도탈락률등의문제가나타났다. 다. SOC 분야 2016년 SOC 분야의결산규모는 23.0조원으로, 이중도로 (8.1조원, 35.3%) 와철도 (6.8조원, 29.6%) 부문의규모가가장크다. SOC 분야는전반적으로전년대비지출규모가감소하였으며, 특히감소폭이가장큰부문은도로 ( 9,601억원) 이고, 감소율이가장큰부문은도시철도 ( 58.9%) 부문으로나타났다. [2016회계연도 SOC 분야결산현황 ] ( 단위 : 억원, %) 부문 본예산 추경결산집행률전년대비비중 (A) (B) (B/A) 증감액증감률 도로 83,409 83,409 81, , 철도 70,032 70,032 68, , 도시철도 4,614 4,614 3, , 해운 항만 18,003 18,173 16, 항공 공항 1,642 1,642 1, 물류등기타 20,493 20,493 19, 수자원 21,496 21,496 22, , 지역및도시 10,985 10,985 11, 산업단지 6,280 6,280 6, , 합계 236, , , , 주 : 비중은부문별결산이결산합계내차지하는비중 자료 : 기획재정부 SOC 분야내주요단위사업으로는국토교통부의일반철도건설 (4.5 조원 ), 일반국도건 설 (1.4 조원 ) 및고속도로건설 (1.4 조원 ) 등이있다. 57

67 [2016회계연도 SOC 분야주요단위사업결산현황 ] ( 단위 : 조원 ) 부문 주요단위사업 도로 일반국도건설 ( 국토교통부, 1.4), 고속도로건설 ( 국토교통부, 1.4) 철도 일반철도건설 ( 국토교통부, 4.5), 철도안전 ( 일반 )( 국토교통부, 0.8) 도시철도 지하철건설지원 ( 국토교통부, 0.3) 해운 항만 일반항건설 ( 해양수산부, 0.3), 부산항신항만개발 ( 해양수산부, 0.2) 항공 공항 항행안전시설 ( 국토교통부, 0.1) 물류등기타 소속기관인건비 ( 국토교통부, 해양수산부, 0.3) 수자원 국가하천정비지원 ( 국토교통부, 0.9), 지방하천정비지원 ( 국토교통부, 0.7) 지역및도시 성장촉진지역개발 ( 국토교통부, 0.2), 도시활력증진지역개발 ( 국토교통부, 0.2) 산업단지 산업단지진입도로지원 ( 국토교통부, 0.5), 지역거점조성지원 ( 국토교통부, 0.1) 자료 : 기획재정부 2016회계연도 SOC 분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 첫째, 일반철도건설사업의이월이과다하고, 총사업비증가및사업지연이빈번하게나타나고있다. 국토교통부의일반철도건설사업 (4.5조원) 은한국철도시설공단의출연금실집행단계에서민원발생및사업계획변경등으로인하여연례적인집행부진이발생하고있으며, 이월규모가과다하다는문제가있다. 또한, 일부일반철도건설사업의경우여러차례의사업계획변경을통하여총사업비가증가되고사업기간이연장되는등사업추진이지연되는문제가있다. 둘째, 국가지원지방도건설사업의실집행이부진한문제가있으며, 국가재정법 상총액계상대상사업이아님에도설계사업을총액으로계상하여국회의예산심의권을저해하고있다. 국지도건설사업의세부사업별실집행실적을살펴보면, 총 61개사업중 38개사업의실집행률이 70% 미만인것으로나타나고있으며, 특히 16개사업은보조금이교부되었음에도불구하고집행이전혀이루어지지않았다. 또한, 국토교통부는국지도설계사업이총액계상사업이아님에도불구하고신규설계에대하여총액으로예산을편성하여국회의예산안심사과정에서구체적인사업의내역을파악할수없게되어국회의예산심의권이제약되는결과가발생하고있다. 58

68 셋째, 국토교통부는최근 10년간개통된고속도로 13구간의교통량을모두과다예측하였으므로, 향후고속도로교통수요예측의신뢰성을제고할필요가있다. 최근 10년간개통된고속도로의예측교통량대비실제교통량은안성 ~ 음성구간이 72% 수준으로가장높게나타나고있으며, 나머지구간은모두 70% 미만수준으로저조하여교통수요예측오차가크게발생한것으로나타나고있다. 이와같은수요예측의낙관적편향성은고속도로이용료의과소책정으로고속도로건설비에대한충당을지연시키고, 한국도로공사의금융비용부담의증가에따른재무건전성악화요인으로작용할수있다. 라. 산업 중소기업 에너지분야 2016년산업 중소기업 에너지분야의결산규모는 18.5조원으로, 이중산업진흥 고도화부문의지출규모가절반이상 (9.4조원, 50.9%) 을차지하고있고, 이하에너지및자원개발 (3.7조원, 19.9%), 산업금융지원 (2.7조원, 14.4%) 순으로지출규모가크다. 전년대비증액규모가가장큰부문은산업금융지원 (+0.4조원, +16.7%) 이고, 에너지및자원개발부문은전년대비규모가감소하였다 ( 0.5조원). 부문 [2016회계연도산업 중소기업 에너지분야결산현황 ] ( 단위 : 억원, %) 추경결산집행률전년대비본예산비중 (A) (B) (B/A) 증감액증감률 산업금융지원 16,003 26,703 26, , 산업기술지원 12,569 12,569 12, 무역및투자유치 5,634 9,604 9, , 산업진흥 고도화 87,691 95,042 94, , 에너지및자원개발 35,462 36,932 36, , 산업 중소기업일반 5,285 5,285 5, 합계 162, , , , 주 : 비중은부문별결산이결산합계내차지하는비중자료 : 기획재정부 59

69 산업 중소기업 에너지분야내주요단위사업으로는중소기업청의소상공인지원융 자 (1.8 조원 ), 창업기업지원융자 (1.8 조원 ), 신성장기반지원 (1.4 조원 ) 등이있다. [2016회계연도산업 중소기업 에너지분야주요단위사업결산현황 ] ( 단위 : 조원 ) 부문 주요단위사업 산업금융지원 신성장기반지원 ( 중소기업청, 1.4), 긴급경영안정융자 ( 중소기업청, 0.6) 산업기술지원 기술개발지원 (R&D)( 중소기업청, 0.7), 개발및특허기술사업화융자 ( 중소기업청, 0.4) 무역및투자유치 무역금융지원 ( 산업통상자원부, 0.4), 대한무역투자진흥공사 ( 산업통상자원부, 0.3) 산업진흥 고도화 소상공인지원융자 ( 중소기업청, 1.8), 창업기업지원융자 ( 중소기업청, 1.8) 에너지및자원개발 신재생에너지보급 ( 산업통상자원부, 0.5), 에너지이용효율향상 ( 융자 ) ( 산업통상자원부, 0.5) 산업 중소기업일반 본부인건비 ( 중소기업청, 산업통상자원부, 0.1) 자료 : 기획재정부 2016 회계연도산업 중소기업 에너지분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 첫째, 창업지원사업들의사업추진일정을앞당기는등개선방안을마련할필요가있다. 중소기업청의창업사업화지원사업 (1,356억원) 은사업공고및협약체결이지연되어예산의연도내집행이불가능하고, 이에따라결산시점에서 2016년창업지원사업의성과를파악하기어려운문제가있었다. 또한, 상생서포터즈청년창업프로그램 (200억원) 은공기업에비해대기업의출연비율이저조하게나타나고있어대기업의출연비중을높이기위한노력이필요하다. 둘째, 탄가안정대책보조사업의지원단가및물량산정을위한기준을확립하고, 사 업미지급금으로인한민간석 연탄기업에대한피해를최소화할방안을강구할필요가 있다. 60

70 산업통상자원부에서한국광해관리공단출연을통해집행된탄가안정대책보조사업 (2,029억원) 은예산상지원단가및지원물량과실적간격차가연례적으로발생하여예산산정의합리성이부족하다. 또한, 예산부족에따른미지급금발생이누적되어해소되지않는상황이며, 이로인해운영상의어려움을겪는석 연탄기업들은대한석탄협회나한국연탄공업협회를통해자금을차입하여이자비용을지급하고있는실정이다. 셋째, 신재생에너지보급지원사업은매년기금운용계획을변경하여예산을증액하고있으나, 향후적정수요를감안하여예산을편성함으로써연례적기금운용계획변경을지양할필요가있다. 신재생에너지보급지원사업확대를위한산업통상자원부전력산업기반기금의기금운용계획변경은최근 3년간지속적으로나타나고있다. 국가재정법시행령 제29조에서기금운용계획변경은예측할수없는긴급한소요가발생한경우등에한하여가능하도록명시하고있는점을고려할때, 연례적으로예산을과소편성한뒤기금운용계획변경을통해증액하는것은기금운용계획변경제도의남용으로볼수있다. 마. 농림 수산 식품분야 2016년농림 수산 식품분야의결산규모는 18.7조원으로, 농업 농촌부문의지출이대부분을차지하고있으나 (14.1조원, 75.4%), 동부문은전년대비지출규모가감소하였다 ( 0.6조원). 한편, 식품업부문의경우집행률이 72.2% 로부진하였다. [2016회계연도농림 수산 식품분야결산현황 ] ( 단위 : 억원, %) 부문 본예산 추경결산집행률전년대비비중 (A) (B) (B/A) 증감액증감률 농업 농촌 145, , , , 임업 산촌 20,240 20,760 20, 수산 어촌 20,321 20,757 20, , 식품업 8,203 8,308 5, 합계 193, , , , 주 : 비중은부문별결산이결산합계내차지하는비중 자료 : 기획재정부 61

71 농림 수산 식품분야내주요단위사업으로는농림축산식품부의양곡매입및관리 (1.4 조원 ), 일반농산어촌개발 (1.3 조원 ), 산림청의산림재해방지 (0.4 조원 ) 등이있다. [2016회계연도농림 수산 식품분야주요단위사업결산현황 ] ( 단위 : 조원 ) 부문 주요단위사업 농업 농촌 양곡매입및관리 ( 농림축산식품부, 1.4), 일반농산어촌개발 ( 농림축산식품부, 1.3) 임업 산촌 산림재해방지 ( 산림청, 0.4), 탄소흡수원확충 ( 산림청, 0.3) 수산 어촌 어항기반시설조성 ( 해양수산부, 0.3), 수산물가격안정 ( 해양수산부, 0.2) 식품업 농산물수출촉진 ( 농림축산식품부, 0.3), 식품산업육성 ( 농림축산식품부, 0.1) 자료 : 기획재정부 2016 회계연도농림 수산 식품분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 첫째, 농림수산식품투자모태펀드의자펀드의무투자비율을상향조정하여정부출자예산투입후실제농수산식품기업에투자되는기간을단축하고, 펀드조성목적에부합하지않는비농수산식품분야에대한투자는가급적지양할필요가있다. 모태펀드의경우운영기관 ( 농업정책보험금융원 ) 에의해자펀드가결성된후, 해당펀드조성액의기업투자실적이확대되어야하나, 2015년과 2016년자펀드조성금액대비투자금액의비율이 28.8%, 2.4% 로낮게나타나고있다. 또한, 2016년말기준농림수산식품투자모태펀드분야별투자현황을살펴보면, 농식품계정전체투자액 3,860억원중비농수산업분야에투자된금액이 585억원이고, 수산분야도전체투자금액 642억원중 48억원이비수산분야에투자된것으로나타났다. 둘째, 재해대책비사업을예비비로전환하는방안을검토할필요가있다. 농림축산식품부의재해대책비사업 (234억원) 은국회의지속적인시정요구에도불구하고연례적으로집행부진이반복되어실집행률이낮게나타나고있다. 재해는그빈도나피해규모에대한예측이불가능하기때문에대규모재해를복구하기위한예산은예비비로충당하는것이예비비제도의도입취지에부합하는것으로보인다. 62

72 셋째, 산림사업종합자금 ( 융자금 ) 사업의취급수수료율인하를검토할필요가있다. 산림청은현재융자취급기관인산림조합중앙회에융자금의 1.25% 를취급수수료로지원하고있으며, 이중 0.25% 는대손보전을위한수수료로책정되고있다. 그런데현재산림청소관융자사업의대손율은 2014년 0.04% 에서 2016년 0.004% 로하락하고있으며최근 3년간평균대손율도 0.024% 에불과하다. 바. 교육분야 2016년교육분야의결산규모는 55.4조원으로, 유아및초중등교육부문의지출이지방교육재정교부금으로인하여비중이가장크고 (45.3조원, 81.9%), 고등교육부문의지출 (9.3조원, 16.7%) 이국가장학금등으로잔액의대부분을차지하고있다. 전년대비로는유아및초중등교육부문의증액규모가 2.7조원으로, 6.3% 의증가율을기록하였다. 부문 [2016회계연도교육분야결산현황 ] 추경결산집행률본예산비중 (A) (B) (B/A) ( 단위 : 억원, %) 전년대비증감액증감률 유아및초중등교육 430, , , , 고등교육 93,593 94,056 92, , 평생 직업교육 6,577 6,577 6, 교육일반 1,101 1,101 1, 합계 531, , , , 주 : 비중은부문별결산이결산합계내차지하는비중자료 : 기획재정부 교육분야내주요단위사업으로는교육부의보통교부금 (41.6 조원 ), 맞춤형국가장학 금지원 (3.9 조원 ), 특별교부금 (1.5 조원 ), 국립대학인건비 (1.4 조원 ) 등이있다. 63

73 부문 [2016 회계연도교육분야주요단위사업결산현황 ] 주요단위사업 ( 단위 : 조원 ) 유아및초중등교육 보통교부금 ( 교육부, 41.6), 특별교부금 ( 교육부, 1.5) 고등교육 맞춤형국가장학금지원 ( 교육부, 3.9), 국립대학인건비 ( 교육부, 1.4) 평생 직업교육 특성화전문대학육성 ( 교육부, 0.3), 재외동포교육운영지원 ( 교육부, 0.1) 교육일반 본부인건비 ( 교육부, 0.04) 자료 : 기획재정부 2016 회계연도교육분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 첫째, 국가장학금지원에따른국공립과사립간에등록금경감효과의차이가상당하므로정책효과의형평성을검토할필요가있다. 정부는연간 3.6조원규모의국가장학금지원으로 소득연계형반값등록금 이라는사업목표를달성하였다고설명하고있다. 그러나등록금경감효과를산정해보면, 2015년을기준으로국공립은정부목표치 50% 를훨씬초과한 68.3% 가경감된반면, 사립은 50% 에못미치는 48.7% 가경감되어양집단간정책효과가 20%p 정도로상당한차이가있다. 둘째, 최근고등교육재정지원예산이학생에대한장학금또는사업단 ( 연구자 ) 에대한지원을중심으로확대되고있어, 대학재정여건개선을통한자율적인특성화중심발전및교육의질제고라는중장기목표에부합하지않는측면이있다. 고등교육재정지원사업의확대는 2016년기준약 4조원에달하는국가장학금확대및사업단에대한연구비지원을중심으로이루어졌으며, 대학본부에대한지원은그비율이다소감소하는추세이다 (2013년 47.5% 2015년 42.%). 사업단에대한지원은사업이종료된후대학전체의교육및연구조직의변화로이어지지못하는문제점이있고, 개인에대한장학금지원은기회균등을실현하는측면은있지만등록금을대체하는것에불과해대학의재정여건을개선한다는목표와는직접적인연계성이부족하다. 64

74 셋째, 중소기업취업자에대한희망사다리장학금지원여부의적절성을검토하고, 의무종사대상자에대한종사여부확인등사후관리를강화할필요가있다. 희망사다리장학금의경우재학중중소 중견기업에이미취업한자또는취업이예정된자를우선적으로지원하면서취업준비중인자와동일하게직무교육이수를강제하고, 취업준비장려금 (200만원) 을지원하는것이타당한지에대한검토가필요하다. 또한, 전체의무종사대상자의 77% 에해당하는 3,036명의장학생에대한의무종사여부확인및그에따른사후조치가신속히이루어지지않고있으므로, 사업관리를강화할필요가있다. 사. 문화 체육 관광분야 2016년문화 체육 관광분야의결산규모는 6.7조원으로, 문화예술 (2.5조원, 37.7%) 부문의비중이가장크고, 이하관광 (1.6조원, 23.9%), 체육 (1.5조원, 23.0%) 순으로규모가크다. 전년대비로는체육부문이가장지출증가폭이크다 (+0.2조원, +18.4%). [2016회계연도문화 체육 관광분야결산현황 ] ( 단위 : 억원, %) 부문 본예산 추경결산집행률전년대비비중 (A) (B) (B/A) 증감액증감률 문화예술 26,319 26,911 25, , 관광 14,111 15,787 16, 체육 15,386 15,414 15, , 문화재 7,311 7,346 7, 문화및관광일반 3,170 3,170 3, 합계 66,297 68,629 67, , 주 : 비중은부문별결산이결산합계내차지하는비중자료 : 기획재정부 문화 체육 관광분야내주요단위사업으로는문화체육관광부의관광사업체융자 지원 (0.6 조원 ), 국제체육지원 (0.4 조원 ), 대한체육회지원 (0.4 조원 ) 등이있다. 65

75 [2016회계연도문화 체육 관광분야주요단위사업결산현황 ] ( 단위 : 조원 ) 부문 주요단위사업 문화예술 문화콘텐츠산업진흥환경조성 ( 문화체육관광부, 0.2), 문화시설확충및운영 ( 문화체육관광부, 0.2) 관광 관광사업체융자지원 ( 문화체육관광부, 0.6), 관광자원개발 ( 문화체육관광부, 0.3) 체육 국제체육지원 ( 문화체육관광부, 0.4), 대한체육회지원 ( 문화체육관광부, 0.4) 문화재 문화재보수정비 ( 문화재청, 0.3) 문화및관광일반 소속기관인건비 ( 문화체육관광부, 0.1), 본부인건비 ( 문화체육관광부, 0.1) 자료 : 기획재정부 2016 회계연도문화 체육 관광분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 첫째, 국가가지정 등록한문화재를지방자치단체가관리하는현행문화재관리체계에대한전반적인검토가필요하다. 국가가지정 등록한문화재는국가가직접관리하지않고사실상지방자치단체가국고보조를받아관리책임을지고있으나, 현행관리체계하에서는국가지정 등록문화재에문제가발생하더라도문화재청이해당문화재에대한정보및현장경험부족으로즉각적인대처가어렵다. 또한, 지방자치단체가열악한재정여건으로인하여문화재보수정비사업의지방비매칭비율 ( 국가지정문화재 30%, 등록문화재 50%) 에부담을갖는경우문화재보수정비는우선순위에서밀려주요문화재의관리부실로이어질가능성이있다. 둘째, 해외관광문화센터건립사업은추진과정에서다양한문제점을나타내고있다. 뉴욕관광문화센터건립 (202억원) 은전년도이월액을포함한대부분의예산이차년도로이월되는등계획대로추진되지못하였고, 당초사업계획에대한철저한검토가부족하였다. 또한, 해외관광문화센터입주공공기관에대한임차료면제의법적근거가미흡한문제가있으며, 건립된센터는기금자산으로계상되나센터운영비는일반회계인해외문화원운영사업에서충당하고있어해외관광문화센터건립을관광진흥개발기금으로추진하는것의적절성에대한검토가요구된다. 66

76 셋째, 문화창조아카데미사업은투입예산대비교육인원이과도하게적으므로효율성이부족하다. 문화창조아카데미운영사업 (36억원) 은문화콘텐츠산업을선도할융합인재를양성하고자하는것이나, 교육인원이 42명에불과하며이중 3명은중간이탈하여수료하지못하였다. 따라서향후정식학위과정으로운영하거나대상인원을늘리는등국가사업으로서보다바람직한방향을모색할필요가있다. 아. 환경분야 2016년환경분야의결산규모는 6.9조원이며, 상하수도 수질부문지출이 4.4조원 (62.9%) 으로가장큰비중을차지하고있다. 전년대비지출증감규모를살펴보면, 대기부문은지출규모가크게증가한반면 (+0.2조원, +58.5%), 상하수도 수질부문은소폭감소하였다 ( 0.2조원, 3.5%) [2016회계연도환경분야결산현황 ] ( 단위 : 억원, %) 부문 본예산 추경결산집행률전년대비비중 (A) (B) (B/A) 증감액증감률 상하수도 수질 43,455 44,181 43, , 폐기물 3,477 3,477 3, 대기 4,215 4,965 4, , 자연 5,680 5,762 5, 해양환경 2,411 2,560 2, 환경일반 9,391 9,391 9, 합계 68,628 70,335 69, , 주 : 비중은부문별결산이결산합계내차지하는비중 자료 : 기획재정부 환경분야내주요단위사업으로는환경부의하수관거정비 (1.4 조원 ), 하수처리시설확충 (0.7 조원 ), 자동차배출가스관리 (0.3 조원 ) 등이있다. 67

77 [2016회계연도환경분야주요단위사업결산현황 ] ( 단위 : 조원 ) 부문 주요단위사업 상하수도 수질 하수관거정비 ( 환경부, 1.4), 하수처리시설확충 ( 환경부, 0.7) 폐기물 재활용및처리시설설치 ( 환경부, 0.2), 재활용산업육성 ( 환경부, 0.1) 대기 자동차배출가스관리 ( 환경부, 0.3), 수도권및수도권외대기개선 ( 환경부, 0.1) 자연 국립공원 ( 환경부, 0.2), 생태계보전 ( 환경부, 0.2) 해양환경 연안환경관리 ( 일반 )( 해양수산부, 0.1), 해양및수자원관리 ( 해양수산부, 0.1) 환경일반 환경기술개발 ( 환특 )( 환경부, 0.1), 법정경비 ( 환경부, 0.1) 자료 : 기획재정부 2016 회계연도환경분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 첫째, 노후하수도시설에의한하수처리효율저하와도시지반침하현상이빈발하고있어시설개 보수에대한투자비중확대와하수도시설통합관리가요구된다. 지방자치단체의하수도시설재투자를어렵게하는하수도사업적자운영은규모의경제를살리지못하고개별지방자치단체별로사업을추진하는데원인이있으므로, 경제성을살릴수있도록지방자치단체간하수도시설통합설치및통합관리를활성화하는등하수도사업추진방식을개선할필요가있다. 또한, 연도별하수처리장및하수관거지원예산총액은유지하더라도신규시설설치사업에대한물량을축소하고시설개보수에대한지원물량및국고보조율을상향하여신규시설설치사업에서축소된예산을시설개보수에투자하도록유도할필요가있다. 둘째, 미세먼지, 질산화물, 황산화물배출량이많은수도권외지역의사업장에사업장총량관리제도의도입 확대를검토할필요가있다. 사업장총량관리제는수도권에대해서만미세먼지및전구물질인질산화물과황산화물에대해시행되고있다. 그러나최근시 도별질산화물, 황산화물, 먼지의배출량을보면, 부산시, 울산시, 강원도, 충청북도, 충청남도, 전라남도, 경상북도지역에서도수도권과비슷하거나보다많은질산화물, 황산화물, 미세먼지가배출되고있는것으로나타나고있다. 68

78 셋째, 경유자동차의저공해자동차로의대체효과확대를위하여현행구매보조금지원이외내연기관자동차와의가격격차를줄이고저공해자동차구매를제고할수있는방안의도입을검토할필요가있다. 경유자동차를대체하기위한저공해자동차보급사업의추진실적을보면, 타차종에비하여전기자동차의보급실적이미흡한것으로나타나고있다. 이러한보급부진은다양한원인이있으나특히내연기관자동차와의가격차이가미치는영향이크다. 따라서저탄소차협력금제도등가격격차를줄이기위한다양한방안을검토할필요가있다. 자. 국방분야 2016년국방분야의결산규모는 37.9조원으로, 병력운영부문의지출이가장크고 (16.3조원, 42.9%), 방위력개선 (11.4조원, 30.0%), 전력유지 (10.3조원, 27.1%) 부문순으로지출이크다. 전년대비지출증감규모를살펴보면, 모든부문에서전년대비지출규모가증가하였으며, 3개부문중방위력개선부문의지출증가율 (5.7%) 이가장높다. [2016 회계연도국방분야결산현황 ] ( 단위 : 억원, %) 부문 본예산 추경 (A) 결산 (B) 비중 집행률 (B/A) 전년대비증감액증감률 병력운영 164, , , , 전력유지 107, , , , 방위력개선 116, , , , 합계 387, , , , 주 : 비중은부문별결산이결산합계내차지하는비중자료 : 기획재정부 국방분야내주요단위사업으로는국방부의군인인건비 (9.7 조원 ), 군인연금기금에 대한전출 (2.6 조원 ), 장비유지 (2.6 조원 ) 등이있다. 69

79 부문 [2016 회계연도국방분야주요단위사업결산현황 ] 주요단위사업 ( 단위 : 조원 ) 병력운영 군인인건비 ( 국방부, 9.7), 회계기금간전출 ( 일반회계 )( 국방부, 2.6) 전력유지 장비유지 ( 국방부, 2.6), 시설유지운영 ( 국방부, 0.9) 방위력개선 포병전력사업 ( 국방부, 방위사업청, 1.2), 항공사업 (FMS)( 방위사업청, 1.1) 자료 : 기획재정부 2016 회계연도국방분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 첫째, 군수물품에대한장비획득및유지등과관련하여계약업체의능력부족, 요구성능미충족, 납품장비검사불합격등에따라연내에물품이보급되지않는사례가발생하지않도록대책을마련할필요가있다. 국방부의장비획득, 장비유지사업 (3조 2,588억원 ) 에서업체능력부족, 검사불합격, 업체부도등업체의귀책사유로일부장비및수리부속등이연내에도입되지못하여각각 126억 6,900만원, 615억 5,600만원이이월되었다. 장비유지와관련된물품의납품이지연되면장비를적기에수리하지못하는문제가발생할수있고이경우각급사단, 함대, 비행단의군전력운용에차질이발생하게된다는점에서납품지연발생문제는부적정하다고판단된다. 둘째, 특수피복중연내에조달되지않은방탄복, 방탄헬멧셀 (shell), 방탄헬멧부유대조립체 6) 를조속히확보할필요가있다. 국방부는방탄복, 방탄헬멧셀, 방탄헬멧부유대조립체의시험평가를충족한업체와 2012년도부터수의계약으로조달하여왔으나, 해당업체가 2014년성능이낮은방탄복으로계약을실시한것등이감사원감사에서밝혀져계약이해지되었다. 이에국방부는계약방법검토및타업체생산능력확인등을실시하였으나, 결국 2016년 8월연내조달이어려울것으로판단하여사업을중단하였고, 그결과방탄복 3만 5,543개, 방탄헬멧셀 5 만 65개, 방탄헬멧부유대조립체 6만 2,166개가조달되지못하였다. 6) 방탄헬멧부유대조립체는방탄헬멧내부에머리가고정될수있도록하는장치를의미한다. 70

80 차. 통일 외교분야 2016년통일 외교분야의결산규모는 3.8조원으로, 외교 통상부문이 2.9조원 (77.2%), 통일부문이 0.9조원 (22.8%) 을차지하고있다. 전년대비로는통일부문의지출이 0.6조원증가하여 193.0% 의매우높은증가율을보였다. [2016 회계연도통일 외교분야결산현황 ] ( 단위 : 억원, %) 부문 본예산 추경 (A) 결산 (B) 비중 집행률 (B/A) 증감액 전년대비 증감률 통일 15,293 15,293 8, , 외교 통상 31,498 31,500 29, , 합계 46,791 46,792 38, , 주 : 비중은부문별결산이결산합계내차지하는비중자료 : 기획재정부 통일 외교분야내주요단위사업으로는기획재정부의대개도국차관 (0.7 조원 ), 통일 부의남북경제협력기반조성 (0.4 조원 ), 외교부의국제기구분담금 (0.4 조원 ) 등이있다. 부문 [2016 회계연도통일 외교분야주요단위사업결산현황 ] 주요단위사업 ( 단위 : 조원 ) 통일 남북경제협력기반조성 ( 통일부, 0.4), 개성공단조성 ( 통일부, 0.1) 외교 통상 대개도국차관 ( 기획재정부, 0.7), 국제기구분담금 ( 외교부, 0.4) 자료 : 기획재정부 2016 회계연도통일 외교분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 첫째, 대외경제협력기금의국제개발금융기구앞차관사업은국제기구를통한 ODA 의 비구속성및규모의적정성을사전에충분히검토하지않고성급히추진하여 2 년연속예 산이전액불용되었다. 71

81 국제개발금융기구들이우리측차관을공여받는데소극적이었던이유는차관규모에대한입장차이와함께, 우리나라가우리기업의수주를담보할수있는 구속성원조 를선호하는입장이었던반면, 국제개발금융기구들은제공받은차관을공개경쟁입찰등을통해 비구속성원조 방식으로집행하는것이원칙이라는의견차이가있었기때문이다. 따라서향후에는사업의추진가능성에대한철저한사전검토를통해이와같은연속된불용사례가재발하지않도록주의할필요가있을것이다. 둘째, 현재의경협 교역보험제도는개성공단진출기업의피해보장에한계가있으므로보험제도개편에대해검토할필요가있다. 현재의보험제도로는발생한피해에대한지원이불충분하여정부는보험담보범위를벗어나는추가지원방안을피해가발생한후에정책적으로결정할수밖에없으며, 이에따라보상수준등에대해정부와기업간의갈등이지속적으로발생하고있는상황이다. 따라서통일부는보험제도의취지를고려하여보다실효적인보험제도를마련하도록노력할필요가있다. 카. 공공질서 안전분야 2016년공공질서 안전분야의결산규모는 17.5조원으로, 경찰부문지출이 9.8조원으로비중이가장크고 (55.9%), 이하법무및검찰 (3.4조원, 19.2%), 법원및헌재 (1.8조원, 10.4%) 부문순으로규모가크다. 전년대비로는재난관리부문을제외한모든부문에서지출규모가증가하였다. [2016회계연도공공질서 안전분야결산현황 ] ( 단위 : 억원, %) 부문 본예산 추경결산집행률전년대비비중 (A) (B) (B/A) 증감액증감률 법원및헌재 18,234 18,234 18, , 법무및검찰 32,067 32,116 33, 경찰 101, ,467 97, , 해경 12,767 13,042 12, 재난관리 10,436 10,540 12, 합계 174, , , , 주 : 비중은부문별결산이결산합계내차지하는비중 자료 : 기획재정부 72

82 공공질서 안전분야내주요단위사업은경찰청의본부인건비 (7.2 조원 ), 법무부의소 속기관인건비 (1.8 조원 ), 대법원본부인건비 (1.0 조원 ) 등주로인건비로구성되어있다. 사업 비로는국민안전처의재해위험 취약지역정비 (0.4 조원 ), 소하천정비 (0.3 조원 ) 등이있다. [2016회계연도공공질서 안전분야주요단위사업결산현황 ] ( 단위 : 조원 ) 부문 주요단위사업 법원및헌재 본부인건비 ( 대법원, 1.0), 청사 ( 기획재정부, 0.1) 법무및검찰 소속기관인건비 ( 법무부, 1.8), 국가송무수행 ( 법무부, 0.2) 경찰 본부인건비 ( 경찰청, 7.2), 일반행정업무지원 ( 경찰청, 0.5) 해경 소속기관인건비 ( 국민안전처, 0.6), 함정건조 ( 국민안전처, 0.2) 재난관리 재해위험 취약지역정비 ( 국민안전처, 0.4), 소하천정비 ( 국민안전처, 0.3) 자료 : 기획재정부 2016 회계연도공공질서 안전분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 첫째, 우수저류시설설치사업의공정관리및사전검토를강화할필요가있다. 국민안전처의우수저류시설설치사업 (718억원) 은국고보조금에비해지방자치단체의실집행률이낮은수준이다. 따라서향후사업의공정관리가강화될필요가있으며, 사업대상지에대한사전검토가충실하게수행되지못함에따라사업이취소된사례가있으므로, 검토과정을강화하여타당성없는사업이선정되지않도록할필요가있다. 둘째, 국선변호인지원대상자의구체적인기준이마련되어있지않으므로, 지원대상기준및절차등을명시적으로규율할필요가있다. 형사소송법 제33조제2항은피고인이빈곤등의사유로변호인을선임할수없는경우국선변호인을지원하도록규정하고있으나지원대상에관한구체적인기준이없어일선재판장의판단에따라지원여부가결정되고있다. 또한, 빈곤등사유로법원에국선변호인을청구할때어떤서류를제출하는지에관한규정도마련되어있지않다. 국선변호료지원사업 (549억원) 은 변호인의조력을받을권리 라는헌법상기본권을보장하기위한사업이라는점에서국선변호인지원여부에대한예측가능성을제고할필요가있으므로, 향후대법원은국선변호인지원기준및절차에관한명시적인규정을마련할필요가있다. 73

83 타. 일반 지방행정분야 2016년일반 지방행정분야의결산규모는 60.9조원으로, 지방교부세등으로구성된지방행정 재정지원 (38.8조원, 63.7%) 및국채이자상환등으로구성된재정 금융부문지출 (17.7조원, 29.0%) 이대부분을차지하고있다. 전년대비지출증가분역시지방행정 재정지원 (+2.2조원) 과재정 금융 (+1.4조원) 부문에서주로발생하였다. [2016회계연도일반 지방행정분야결산현황 ] ( 단위 : 억원, %) 부문 본예산 추경결산집행률전년대비비중 (A) (B) (B/A) 증감액증감률 입법및선거관리 12,219 12,219 11, , 국정운영 5,366 5,366 5, 지방행정 재정지원 382, , , , 재정 금융 167, , , , 정부자원관리 7,188 7,188 7, 일반행정 20,576 20,576 19, 합계 595, , , , 주 : 비중은부문별결산이결산합계내차지하는비중 자료 : 기획재정부 일반 지방행정분야내주요단위사업으로는행정자치부의보통교부세 (35.0 조원 ), 기 획재정부의차입이자상환 (11.1 조원 ) 및복권판매사업 (2.3 조원 ) 등이있다. 부문 [2016 회계연도일반 지방행정분야주요단위사업결산현황 ] 주요단위사업 ( 단위 : 조원 ) 입법및선거관리 공직선거관리 ( 중앙선거관리위원회, 0.3), 사무처인건비 ( 국회, 0.3) 국정운영 한국개발연구원 ( 국무조정실, 0.1) 지방행정 재정지원 보통교부세 ( 행정자치부, 35.0), 부동산교부세 ( 행정자치부, 1.4) 재정 금융 차입이자상환 ( 기획재정부, 11.1), 복권판매사업 ( 기획재정부, 2.3) 정부자원관리 정부통합전산센터운영 ( 정보화 )( 행정자치부, 0.3), 전자정부실행기반마련 ( 정보화 )( 행정자치부, 0.1) 일반행정 정부청사시설관리 ( 행정자치부, 0.2) 자료 : 기획재정부 74

84 2016 회계연도일반 지방행정분야결산에대한주요분석내용은다음과같다. 지방교부세인센티브제도및감액재원제도의개선방안을모색할필요가있다. 최근들어보통교부세의산정에적용되는수요 수입자체노력반영액의규모와비중이증가추세에있어서그적정성에대한검토가필요하고, 보통교부세수입자체노력은페널티위주로운영되어세입증대노력을유도하려는제도의취지에부합되지않으며, 반영항목중일부는실효성이부족한문제가있다. 또한, 지방교부세감액재원제도내건전재정운용촉진재원은법령상근거가미흡하였다. 75

85 2 국세수입결산분석 1) 가. 국세수입실적호조원인 2016년국세수입실적은 242.6조원으로, 법인이익개선및자산시장호조등으로 2015년대비 24.7조원 (11.3%) 증가하였고, 추경예산을 9.8조원상회하였다. 2015년대비국세수입증가율은 11.3% 로, 민간소비확대, 법인실적개선, 부동산거래활성화등의영향으로경상성장률 (4.7%) 을두배이상상회하였다. 세목별로는소득세 (+7.8조원, 12.8%), 법인세 (+7.1조원, 15.7%), 부가가치세 (+7.7조원, 14.2%) 등주요세목에서모두두자릿수증가세를시현하였다. 반면수입부진으로인하여관세 ( 0.5조원, 5.3%) 는전년대비감소하였다. [2016년국세수입실적 ] ( 단위 : 조원, %) 구분 실적대비 2016 추경예산대비실적추경예산실적증감액증감률증감액증감률 총국세 ㅇ소득세 근로소득세 종합소득세 양도소득세 이자소득세 ㅇ법인세 ㅇ부가가치세 ㅇ개별소비세 ㅇ증권거래세 ㅇ교통 에너지 환경세 ㅇ관 세 ㅇ농특세 ㅇ기타 자료 : 국회예산정책처 국세수입실적개선의경기적요인으로는법인이익개선, 부동산시장의양호한흐름 지속, 소비개선및수출부진에따른환급금감소등이있다. 국회예산정책처의 국세수입결산분석 ( ) 의내용을요약하였다. 76

86 국제유가하락및비용절감등으로 2016년법인세수에영향을미치는 2015년상장법인의영업이익은전년동기대비 14.2% 증가하였고, 그결과법인세는추경예산대비 0.7 조원 (1.4%) 초과징수되었다. 부동산거래량은 2016년에는소폭감소하였으나수도권을중심으로양호한흐름을유지하고있으며, 양도소득세는부동산시장호조세등으로전년대비 15.4%(+1.8조원 ) 증가하고, 추경예산대비 23.8%(+2.6조원 ) 초과징수되었다. 2015년에전년대비감소하였던부가가치세는소비개선및수출부진에따른환급금감소등으로전년대비 14.2% 의두자릿수증가율로반등하였다. 2016년상반기개별소비세인하등소비활성화정책과함께폭염에따른냉방가전 내구재수요증가등으로민간소비 ( 명목, Q ~ Q) 가전년동기대비 3.9% 증가하였고, 수출부진에따른부가가치세환급금감소 (2015년 51.2조원 2016년 45.0조원 ) 는수입부진에따른소비세수감소를일부완충하는데기여했다. 또한, 상용근로자임금총액은특별급여를중심으로전년동기대비 3.8% 상승하였으며, 소득상위구간의임금이상대적으로높게상승하였다. 근로 종합소득세는임금상승등으로각각 14.6%(+3.9조원 ), 12.2%(+1.6조원 ) 의견조한증가세를기록하였으며, 추경예산대비각각 6.2%(+1.8조원 ), 5.3%(+0.7조원 ) 초과징수되었다. 소득세누진구조강화, 법인세유효세율인상, 소득파악률제고등제도적요인은법인이익증가및임금상승등양호한경기흐름과맞물려세수증가세를확대시켰다. 경기적요인뿐만아니라제도적요인도세수실적개선에영향을미쳤다. 대표적인것으로고소득층에대한소득세부담강화, 세무행정강화를통한자영업자소득파악률제고, 법인세비과세 감면정비등이있다. 2012년소득세최고세율인상 (35 38%), 2014년최고세율적용과세표준구간하향조정 (3억원 1.5억원 ), 2014년소득공제세액공제전환등최근몇년간고소득층에대한소득세부담이강화되는방향으로세제개편이이루어졌으며, 그결과소득상위구간의유효세율이 1~2%p 상승하였다. 강화된소득세누진구조는소득상위구간의상대적으로높은임금상승률과결합하면서소득세수증가세를확대시켰다. 2015년이후법인세수증가율의반등은 2008~2012년간법인세율인하효과가사라진데다비과세 감면정비로법인세실효세율이상승한데도일부기인한다. 법인세조세지출비중은 2013년 18.7% 에서 2016년 12.5% 로하락하였다. 77

87 이와함께국세청은 2015 년부터자영업자에대한소득파악률제고를위해사전안내 대상및종류를대폭확대하였다. 그결과종합소득세신고인원이 2015 년대비 8.5% 증 가하였으며, 부가가치세신고실적도크게증가 ( 국내분전년대비 59.4%) 하였다. 2016년국세수입증가율이경상성장률을두배이상상회한것은자산시장효과, 수출부진등이경기개선세보다세수증가를확대하는방향으로영향을미친결과이다. 경기와세수는중장기적으로동행 (pro-cyclical) 하는것이일반적이나, 성장의내용, GDP에직접반영되지않는세수결정요인등에따라단기적으로경기와세수간에괴리가발생할수있다. 우선 GDP성장률에직접적으로영향을미치지않는자본이득 ( 기존보유자산의가격상승에따른이득 ) 이 2015년이후세수증가에상당부분기여하였고 ( 자산시장효과 ), 수출부진은성장률하락요인이나수출하는재화및서비스에대한부가가치세 관세환급금이감소하면서성장률하락에따른세수감소를일부완충하였다. 특히, 최근몇년간강화된소득세누진구조가소득상위구간의상대적으로높은임금상승률과결합하면서소득세수의증가세가확대되었다. 나. 세수오차가재정운용에미치는영향과개선과제경기변동성등을감안할때어느정도의세수오차는불가피하지만, 최근세수오차는정상적인재정운용을제약할정도로크다는점에서이례적인특징을보이고있으므로, 정부는전망의객관성을확보하기위한다양한조치를강구할필요가있다. 2012~2014년기간중에는대규모세수결손이발생한데이어 2015~2016년은 2조원에서 10조원에이르는초과세수가발생하였고, 2017년에도 11조원이상의초과세수가예상되고있다. 2001~2009년중결산대비오차율이 1% 를넘지않았던해가 5개연도였던점에비하면최근 5년간세수오차율은높은편이라할수있다. 최근의세수오차는경기변동크기에비해큰편으로, 지나치게세수오차가커지고지속될경우정부정책에대한신뢰가하락하고재정운용과정에서여러가지부작용을초래할가능성이있다. 78

88 [ 최근국세수입오차율비교 ( 예산편성시점 )] ( 단위 : 조원, %) 2010 ( 09.10) 2011 ( 10.10) 2012 ( 11.10) 2013 ( 12.10) 2014 ( 13.10) 2015 ( 14.10) 2016 ( 15.10) 결산 (A) 본예산 (B) NABO전망 (C) 정부오차 (A-B) NABO오차 (A-C) 정부오차율 (A-B)/A NABO오차율 (A-C)/A 주 : ( ) 안은전망 ( 예산편성 ) 시점 자료 : 국회예산정책처 따라서상대적으로추계정밀성이높은신고샘플자료를활용한미시적세수추계방식을개발하고, 특히변동성이높은법인세와자산관련세모형을개선할필요가있을것이다. 또한, 월별세수실적발표시점과대상기간간의긴시차 ( 현행 40일 ) 로세수전망의정확성이저하되고있으므로, 월별세수실적의공개시차를단축하는방안도모색할필요가있다. 한편, 세수오차원인에대한분석을위하여세수추계에전제된거시경제가정및방법을투명하게공개하는방안도검토할필요가있다. OECD국가 33개국중한국을비롯한 6개국만이세입추계시전제된거시경제가정및추정방법론을비공개하고있다. [ 거시경제가정및거시경제변수추정방법론공개여부 ] 공개여부국가국가수비중 (%) 공개 호주, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 칠레, 체코, 덴마크, 에스토니아, 핀란드, 프랑스, 독일, 헝가리, 아일랜드, 이스라엘, 이탈리아, 일본, 룩셈부르크, 멕시코, 네덜란드, 뉴질랜드, 폴란드, 슬로베니아, 스웨덴, 스위스, 터키, 영국, 미국 비공개그리스, 한국, 노르웨이, 포르투갈, 슬로바키아, 스페인 자료 : OECD(2014), Budget Practice and Procedures 79

89 다. 조세부담의배분현황및시사점기업부문의소득이가계부문으로원활히환류되지못하고가계소득이상대적으로정체되어있는현상황을감안할때, 노동소득과자본소득간세부담의격차가더커질가능성에유의할필요가있다. 소득유형별평균세율을비교하면, 자본소득에대한평균세율이근로소득에대한평균세율에비해아직낮은수준이다. 이는우리나라의조세체계가법인세의존도가다른나라에비해높은수준이며, 전통적으로노동소득에비해불로소득에중과세해온경향성에기인한다. 한편세부담증가속도를살펴보면글로벌금융위기이후자본소득에대한세부담은낮아진반면, 노동소득에대한세부담은빠르게상승하는추세이다. 법인소득에대한세부담완화가노동소득에대한과세강화로이어져개인소득세율과법인세율과의격차가벌어질가능성에유의할필요가있다. 기업부문의소득이가계부분으로원활히환류되지못하고기업들의이익은상승하는데반해가계소득은정체되어있는현상황에비추어볼때, 개인소득세율과법인세율간의격차확대는수평적형평성악화로이어질수있다. 국제적으로법인세인하경쟁이지속되고있음에따라세율을높이기는쉽지않을전망이다. 법인세유효세율의추가적인하락을제어하기위해비과세 감면축소, 대기업최저한세율조정등을포함한다각적인측면에서의논의가필요할것이다. 소득상위구간의조세부담비중이높아져재분배기능에일정부분기여했을가능성이있으나, 근로소득세면세자비율확대로일부계층에대한소득세부담의집중도가심화되고있으므로과세기반의점진적인확대가요구된다. 소득구간별조세부담분포는소득상위구간의세부담이상대적으로높아져소득재분배에일정부분기여한것으로판단된다. 이는최근몇년간고소득층을중심으로소득세부담을강화시키는방향으로세제개편이추진되면서누진도가강화된데주로기인한다. 한편고소득층에대한세부담강화와면세자비율확대는일부계층에대한소득세부담의집중도확대로귀결될수있다. 근로소득자가운데서면세자비율은지속적으로낮아지는추세였으나 2013년세법개정과연말정산후속대책 (2015.5월) 의영향으로종전 32.4% 에서 2015년 46.8% 로 14.4%p 높아졌다. 이는우리나라소득세과세기반이임금근로자, 그가운데서도임금근로자중상위절반가량에집중되어있음을의미한다. 따라서소득세의정상화를위해과세기반을점진적으로확대할필요가있다. 80

90 3 재정건전성분석 가. 재정수지및국가채무결산개요 1) 2016년도총수입은추경대비 0.8조원많은 401.8조원이며, 총지출은추경대비 13.6 조원적은 384.9조원을집행하였다. 이에따라, 총수입에서총지출을차감한통합재정수지는 16.9조원흑자를시현하였다. 이는추경예산대비 14.4조원, 전년대비 17.1조원개선된것이다. [2016 회계연도총수입 총지출결산결과 ] ( 단위 : 조원 ) 전년대비본예산추경결산추경대비본예산추경결산추경대비 (A) (B) (B-A) (C) (D) (D-C) (D-B) Ⅰ. 총수입 국세 세외수입 기금 세입세출외 Ⅱ. 총지출 일반회계 특별회계 기금 세입세출외 Ⅲ. 통합재정수지 (Ⅰ-Ⅱ) Ⅳ. 사회보장성기금수지 Ⅴ. 관리재정수지 (Ⅲ-Ⅳ) 주 1. 국고통합계정여유자금운용수익 2. 자치단체교부금정산등 3. 총수입 총지출은총계에서보전거래 ( 차입금, 여유자금운용등 ) 와내부거래 ( 회계및기금간전출입 ) 등을제외하여산출 4. 구성항목별합계및차감금액은소수점이하단수조정으로상이할수있음자료 : 대한민국정부, 2016 회계연도국가결산보고서 및기획재정부, 2016 나라살림예산개요 심지헌예산분석관 (sjh0125@assembly.go.kr, ) 이강구경제분석관 (klee@assembly.go.kr, ) 김상미경제분석관 (sangmi@assembly.go.kr, ) 81

91 통합재정수지에서사회보장성기금수지를차감한관리재정수지는 22.7조원적자를기록하였으며, 추경예산대비 16.3조원, 전년대비 15.3조원이개선되어적자폭이감소한것으로나타났다. 2015년대비재정수지의개선은주로국세수입증가의영향으로보인다. 또한추경예산편성에따른총지출규모 (384.9조원) 가당초본예산규모 (386.4조원) 에미치지못함에따라관리재정수지적자규모가추경대비 16.3조원감소하였다. 그러나 2016년관리재정수지적자규모는 2009년 ( 43.3조원), 2014년 ( 29.5조원), 2015년 ( 38.0조원) 이후역대네번째로큰규모를기록하고있다. [ 관리재정수지적자규모추이 ] ( 조원 ) 자료 : 기획재정부자료를바탕으로재작성 2016년국가채무 ( 지방채무잠정 ) 는 627.1조원 (GDP 대비 38.3%) 으로전년대비 35.7 조원이증가하였다. 전년대비국가채무의증가는국채증가 (36.0조원) 가주된원인이다. 일반회계적자보전등을위한국고채신규발행등에따라국고채발행이 31.8조원증가하였으며부동산거래의일시적증가에따라국민주택채권발행이 4.7조원증가하였다. 국가채무의절대적규모및 GDP 대비비중은최근지속적인증가추세에있으며, 2016년국가채무및 GDP 대비비중은역대최고치에해당한다. 82

92 [ 국가채무규모및 GDP 대비비중 ] ( 단위 : 조원, %) 증감 결산추경잠정결산추경대비전년대비예산 (A) (B) (C) (C-B) (C-A) 국가채무총계 (D1) (GDP대비) (37.8) (40.1) (39.3) (38.3) ( 1.0%p) (0.5%p) 중앙정부채무 국채 국고채 외평채 국민주택채권 차입금 국고채무부담행위 지방정부순채무 주 : 2016 년국가채무는잠정결산, 지방정부순채무 35.2 조원은잠정치이며 7 월경지방정부결산이후확정예정자료 : 기획재정부자료를바탕으로재작성 [ 국가채무규모추이 ] 국가채무 GDP 대비 % 자료 : 기획재정부자료를바탕으로재작성

93 나. 일관되지않은회계처리에따른총수입및재정수지결과왜곡예산시와결산시의회계처리가일관되지않아동일한수입을서로다른기준으로인식함으로써, 국가의총수입및재정수지규모가왜곡되는문제가발생하였다. 기획재정부는금융성기금으로부터일반회계또는특별회계로의전입이있는경우, 해당수입을총수입으로인식하는것으로예산을편성하여왔다. 금융성기금은보증 보험등을제공하는기능을수행하여일반적인재정활동과는성질이다르다는이유로일반국가재정과별도구분하여관리되고있으며, 기획재정부는이에따라금융성기금에서일반국가재정으로의전입은정부외부로부터재원조달이있는것으로보아이를총수입실적으로분류하고있다. 이와같은기준에따르면, 2016년농림수산업자신용보증기금으로부터농특회계로의전출금 (3,000억원) 및주택금융신용보증기금으로부터일반회계로의전출금 (2,000억원) 은금융성기금으로부터의전입이므로총수입으로계상되어야하며기타경상이전수입 (59 596) 과목으로수납되어야한다. 그러나농림축산식품부와금융위원회는집행과정에서예산과목을기금전입금 (91 913) 으로변경하여수납하여내부거래로처리하였으며, 이과정에서예산상 5,000억원의총수입이내부거래로분류되어결산시총수입실적에서제외되었다. 만약기획재정부의회계처리방침에따라당초예산편성과목대로전입금을수납하였다면, 2016회계연도결산결과총수입은 401.8조원이아닌 402.3조원이되어야하며, 이에따라통합재정수지는 16.9조원흑자에서 17.4조원흑자로증가하여야하고, 관리재정수지적자규모는 22.7조원에서 22.2조원으로감소하여야한다. 즉, 당초편성된예산대로 5,000억원의수입이동일하게징수되었음에도불구하고, 예산상에는총수입으로계상이되어있는반면, 결산상으로는총수입에서제외되어예산과결산간일관성없는회계처리가이루어졌다. 이에따라예산과달리결산에서는국가의총수입규모가 5,000억원과소계상되고, 이에따라재정수지또한 5,000억원악화된것으로발표되는문제가있었다. 84

94 다. 국가채무증가요인분석 2016년국가채무증가는일반회계적자보전에주로기인하며, 최근대응자산이없는적자성채무가전체국가채무내에서차지하는비중이높아지는추세이다. 2016회계연도국가채무는전년 (591.5조원) 대비 35.7조원증가하였고, GDP 대비비중으로는전년 (37.8%) 에비해 0.5%p 증가하였다. 2016년국가채무증가는일반회계적자보전을위한국고채증가 (31.2조원) 에주로기인하고있다. 2016년도일반회계세입은국세수입이 235.7조원, 세외수입이 13.0조원 ( 국고채발행을통한수입 33.0조원제외 ) 으로총세입액이 248.7조원이었으나일반회계세출은 274.0조원으로수입에비해지출이많아일반회계적자보전분국고채를발행하여자금을조달하였다. 특히 2014년이후지방정부순채무를제외한적자성채무규모가금융성채무규모를상회하고있으며, 이는일반회계적자보전을위한국고채발행규모증가와밀접한연관성을갖는다. [ 성질별국가채무추이 ] ( 단위 : 조원, %) (A) 2016(B) B-A 국가채무 (GDP대비) 적자성채무 일반회계적자보전 공적자금상환 기타 금융성채무 외환시장안정 국민주택채권 기타 지방정부순채무 주 : 2016 년지방정부순채무는잠정치자료 : 기획재정부 한편, 기타금융성채무는 2016 년 6.8 조원을기록한것으로나타나는데, 기획재정 부는국채를발행하는대신다른기금의여유재원을공공자금관리기금의자금거래를통하 여일반회계및타기금에예탁한부분을음수로처리하였다고설명하고있다. 85

95 그러나대응자산이없는공공자금관리기금의자금거래를금융성채무항목으로분류하는것은금융성채무의정의에부합하지않는문제가있다. 따라서기금여유재원활용 ( 공공자금관리기금자금거래 ) 이국가채무변동에미치는효과는적자성채무및금융성채무와는별도의항목으로구분하여표시되어야할것으로보인다. 최근수년간국가채무는매우빠른속도로증가하여왔으며, 그주된증가원인은세출규모대비세입재원부족에따른일반회계적자보전규모확대에기인하고있다. 최근 6년간국가채무의증가원인을살펴보면일반회계적자보전채무증가가주된원인으로작용하고있다. 아래그래프는전년대비국가채무증가의원인을설명한것으로, 일반회계적자보전규모는 2013년이후 20조원을넘어서 2015년부터는 30조원을초과하고있다. 반면에외환시장안정용국채는 2013년을정점으로전년대비증가폭이둔화되고있으며, 기금여유재원을활용하여국채발행규모를감소시킨효과에대하여기획재정부는기타금융성채무항목으로분류하여설명하고있다. [ 성질별국가채무증가요인 ] 국가채무증가규모 ( 단위 : 조원 ) 적자보전 15.6 외환시장 16.1 적자보전 13.3 외환시장 16.3 기타금융성 7.5 적자보전 24.3 적자보전 27.7 외환시장 18.0 지방정부 7.7 기타금융성 6.1 외환시장 14.2 지방정부 4.4 지방정부 4.8 기타금융성 5.6 적자보전 39.5 외환시장 13.1 국민주택 6.5 기타금융성 5.8 적자보전 31.2 외환시장 11.5 국민주택 4.7 기타금융성 자료 : 기획재정부자료를바탕으로재구성 86

96 국가채무는재정수지적자와금융성채무외에도, 경제성장률및실질금리에도영향을받으므로, 재정정책뿐아니라경제 통화정책을함께고려한종합적인관리방안이필요하다. 국가채무증가요인을 EU의분석방법 1) 을활용하여기초재정수지, 이자지출, 경제성장, 금융성채무등으로구분하여분석한결과, 금리 성장률차이가국가채무를 0.5%p 감소시키는역할을하였으나이자지출을제외한정부의재정활동과금융성채무등이각각 0.5%p씩국가채무를증가시킨것으로분석된다. 이는 2015년국가채무증가 (1.9%p) 가주로이자지출을제외한정부의재정활동 ( 기초재정수지, 1.5%p) 에기인하는것과는차이를보이고있다. [EU 분석방법을이용한국가채무증가요인분해 ] ( 단위 : GDP 대비 %p) 국가채무증감분 기초재정수지 1) 금리-성장률차이 실질금리부분 성장률부분 금융성채무등 주 : 1) 기초재정수지 (Primary Balance) 는이자지출을차감한재정수지로, 재정수입-( 재정지출-이자지출 ) 임 자료 : 국회예산정책처 그림에서살펴보면검은실선이전년대비국가채무증가분이며이를 0 선위의부분 이증가시키는요인, 0 선아래부분이감소시키는요인으로작용하는것을의미한다. 우리 1) EU에서는국가채무증가요인을기초재정수지, 이자지출, 금융성채무등세부분으로구분하여분석하였다. 기초재정수지 (primary balance) 는이자지출을제외한정부의재정정책결과로서재정수입으로재정지출을충당하지못해발생한국가채무의증감분을설명한다. 금리- 성장률 (interest & growth contribution) 부분은전년도국가채무에실질이자율 ( 명목이자율 실질성장률 ) 을곱한값으로, 기존채무에서발생하는이자지출에따른국가채무증가효과 (snow-ball effect) 를의미한다. 금융성채무등 (stock-flow adjustment) 은금융성채무의증가를비롯하여외화표시채무의가치변동, 통계조정등을반영한다. 유럽연합의보고서에서는 GDP 대비국가채무의증감분을다음과같이추정하였다. 여기서 는 GDP 대비국가채무, 는명목GDP, 는기초관리재정수지, 은연평균금리 ( 국고채 3년물수익률 ), 는실질성장률, 는금융성채무등저량 / 유량조정분, 는시간표시변수등을의미한다. 이중괄호안의부분이 눈덩이효과 (Snow-ball effect) 를의미한다. 87

97 나라에마이너스금리와마이너스성장률은존재하지않으므로이자지출은항상국가채무를증가시키는요인으로, 경제성장률은항상 GDP 대비국가채무를감소시키는요인으로작용하였다 ~ 2016년성장률요인이 1.0 ~ 1.1%p로고르게유지되는가운데 2016년기초재정수지요인이감소함에따라국가채무증가폭이이전에비해감소된것을알수있다. 특히 2002 ~ 2007년동안기초재정수지요인은국가채무를증가시키는요인으로작용하지않았으나 2009년과 2012 ~ 2015년은기초재정수지요인이국가채무를증가시키는주요요인으로작용했음을확인할수있다. 따라서향후국가채무를관리하기위해서는기본적으로세수확보와지출효율성제고로기초재정수지요인을관리해야한다. 한편, 금리 성장률차이가표현하는눈덩이효과 (snowball effect) 는기존채무에대한이자지출증가와성장률저하로인해국가채무자체가늘지않아도점점 GDP 대비국가채무비율이늘어나는효과를말한다. 최근저금리로인해실질금리요인이국가채무증가요인으로는한정적인모습을보이고있으나미국금리인상등에따라기준금리가상승할가능성이존재한다. 또한, 경제성장률이예상보다저조할경우 GDP 대비국가채무는정부의재정활동과관계없이증가될가능성이있다. 따라서국가채무관리시경제정책과통화정책을함께고려하는방안도검토될필요가있다. [ 국가채무증가요인추이 ] ( 단위 : GDP 대비 %p) 자료 : 국회예산정책처 88

98 라. 국가채무국제비교우리나라의현재 GDP 대비국가채무비율은 OECD 평균에비해매우낮은수준이다. 국제비교를위해동일한기준 (D2) 을적용할경우 2), 2015년우리나라의국가채무비율은 43.2% 로써 OECD평균 (112.2%) 에한참미치지못하는수준이다. [ 국가채무 (D1) 및일반정부부채 (D2) 비교 ] ( 단위 : GDP 대비 %) 프랑스 독일 일본 한국 1) D D 영국 미국 아일랜드 스페인 OECD 평균 2) 주 : 1) 한국의 D1( 국가채무 ) 은 D2 와의비교를위해원자료에없는내용을추가한것임 2) OECD 평균은 OECD Economic Outlook 101 ( ) 의 General government gross financial liabilities 자료임자료 : OECD, National Account, Public Sector Debt, Consolidated, Nominal value.<stats.oecd.org> 접속 그러나금융위기등대내외충격에따른재정위기를겪게될경우국가채무규모는매우빠르게증가할위험이있다. 글로벌금융위기이전현재우리나라의국가채무비율 (40% 수준 ) 과유사한국가중아일랜드, 스페인은위기이후큰폭으로국가채무가증가하여 2010년 GDP대비일반정부부채 (D2) 비율이각각 90.8%, 67.2% 로급증하였다. 2) 우리나라에서국가채무를관리하기위해사용되는재정지표는국가채무 (D1) 이나 OECD 에서국제비교시활용되는재정지표는일반정부부채 (D2) 이다. D1 은현금주의기준으로중앙및지방정부의회계 기금을대상으로산출하며, D2 는발생주의기준으로중앙및지방정부의회계 기금뿐만아니라비영리공공기관까지포함하여산출한다. 89

99 소득수준과인구구조등차이를고려할경우, 현재우리나라의국가채무비율은낮은것으로보기어려울수도있다. 현재시점을기준으로주요국과국가채무를비교할경우소득수준, 인구구조등의차이가존재하므로동일한기준을적용하여비교해볼필요가있다. 우리나라의 1인당국민소득이 US$ 27,000에도달한 2014년의국가채무 (D1) 비율은 35.9% 이다. 동일한소득수준인시점의주요선진국의국가채무비율은 45.5%( 독일 ) ~ 68.9%( 미국 ) 수준이다. 우리나라의 고령사회 3) 진입시점인 2018년국가채무비율은 40.9%( 전망 ) 인반면, 프랑스는 32.6%(1979년 ), 독일은 36.8%(1991년 ) 수준이었음을확인할수있다. 또한, 생산가능인구 (15~64세) 비율이최고수준인시점을비교하면, 2016년우리나라국가채무 (D1) 비율 (38.3%) 은독일의 1991년 (36.8%), 프랑스의 1986년 (40.7%) 과비슷한수준으로나타났다. [ 동일한소득수준과인구구조에따른주요국의국가부채비교 ] ( 단위 : GDP 대비 %) 동일한 1인당 GDP 도달시점비교 동일한고령화비율도달시점비교 동일한생산가능인구비율최고시점비교 $27,000 도달시점 OECD기준 2) 국가채무비율 14% 도달시점 OECD기준국가채무비율 최고비율도달시점 OECD기준국가채무비율 한국 1) 2014 년 년 ( 예정 ) 40.9 ( 정부전망 ) 2016 년 38.3 독일 1994 년 년 ) 1987 년 ) 영국 1998 년 년 년 63.4 일본 1991 년 년 년 65.8 프랑스 1995 년 년 년 40.7 미국 1994 년 년 년 73.4 주 : 1) 한국은국가채무 (D1) 비율 2) 한국이외국가들의부채비율은 OECD Economic Outlook 101 ( ) 의 General government gross financial liabilities 자료임 3) 독일은 1972 년및 1987 년국가부채비율자료가부재하여가장가까운 1991 년의자료를사용자료 : IMF, World Bank, UN, OECD 자료를바탕으로작성 또한, 우리나라의국가채무는매우빠른증가속도를보이고있다는점에서향후철저 한관리가필요하다. 3) 65 세이상인구가총인구에서차지하는비율이 7% 이상을고령화사회 (Aging Society), 14% 이상을고령사회 (Aged Society), 20% 이상을후기고령사회 (post-aged society) 혹은초고령사회 (Super Aged Society) 라고한다. 90

100 2000 ~ 2016년동안우리나라의국가채무의증가속도는 11.6% 로라트비아 (15.7%), 룩셈부르크 (14.0%), 에스토니아 (12.2%) 에이어네번째로높은증가율을보이고있다. 특히우리나라의국가채무증가속도는포르투갈 (8.9%), 스페인 (7.0%), 그리스 (4.9%), 이탈리아 (3.4%) 등재정위기를경험한남유럽국가보다빠른것으로나타났다. [OECD 국가의국가채무증가속도 ] 자료 : IMF, World Economic Outlook Database, April 현재우리나라의국가채무비율이양호하다고해도국가채무를통한재원조달은향 후이자부담을초래하여복지등필요한분야에투입될재원을구축 ( 驅逐 ) 하는재정위험 요인이될수있다. 세계경제포럼 (2011) 에서는조세수입대비이자지출비율을별도의재정건전성지표 4) 로활용하고있다 년우리나라의조세수입대비이자지출비율은 8.8% 로부채규모 가훨씬큰독일 (6.8%), 프랑스 (7.0%), 영국 (8.9%) 등에비해높거나비슷한수준이다. 이 는우리나라국가채무비율은높지않으나이자지출이크기때문이다. 우리나라의 GDP 대비이자지출비율은 1.63% 로독일 (1.56%) 보다높으며, 부채비율이 6 배가많은일본 (1.93%) 과도그차이가크지않은것으로나타났다. 4) 세계경제포럼 (2011) 에서는과다부채를판정하기위한유량 (flow) 지표로재정수입대비원리금상환액비율을사용하였으나, 국가부채원리금상환에대한데이터가부재함에따라재정수입 ( 조세수입 ) 대비이자지출비율을사용하였다. 91

101 [2015 년주요국의재정건전성지표비교 ] ( 단위 : %) 이자지출 / 조세수입 이자지출 /GDP 일반정부부채 (D2)/GDP 독일 프랑스 한국 ) 영국 일본 ) 미국 주 : 1) 한국은국가채무 (D1) 비율 2) 일본의조세수입액은 2014년자료임 자료 : OECD 자료를바탕으로재작성 마. 최근주요국의재정건전화노력향후국가채무의지속적인증가가예상되는현실을감안할때, 주요선진국들의재정건전화노력사례를참고하여우리나라재정여건에부합하는재정준칙도입필요여부및구체적인방향등을논의할필요가있다. 최근예상치못한세수호조에도불구하고경기활성화를위한추경편성및복지지출확대등으로지난 6년간총수입 (4.5%) 보다총지출 (4.8%) 이빠르게증가함에따라재정건전성은악화되어왔다. 또한장기적으로도복지지출의급속한증가에따른총지출증가율 (4.4%) 이잠재성장률둔화에따른총수입증가율 (3.3%) 보다높아국가채무가지속적으로증가할것으로나타났다. 5) 따라서현재는지속가능한재정운용을위한중장기적지출효율화방안이필요한시점이라할수있다. [2011~2016 년총수입및총지출증가율 ] 자료 : 국회예산정책처 5) 국회예산정책처, 2016~2060 년장기재정전망,

102 주요선진국들은글로벌금융위기이후재정건전화 (fiscal consolidation) 를위해세입확충보다는지출관리를통해재정건전성을제고하고있는것으로나타났다. 6) 재정지출관리를위해주요국들은지출검토제도 (Spending Review) 나지출상한 (Cap) 제도등을도입하고있다. 지출검토제도를도입한나라들로는독일, 스페인을비롯한 10개의 EU국가 7) 등이있으며, 지출상한제도에대한사례로는호주의공공지출증가율상한 (2009), 영국의복지상한 (Welfare cap, 2014) 8), 미국예산통제법의지출상한 (2011), 덴마크예산법 (Budget Act) 의지출한도설정 (2014) 등이있다. 그러나지출구조조정방안은정부의강한정책의지를필요로하며국민들의고통분담을동반하기때문에정부와국민들의사회적합의가쉽지않다. 따라서매년국가재정운용계획에포함된총지출증가율을총수입증가율보다낮게유지한다는암묵적재정규율이아닌좀더기속력강한재정준칙을수립하는방안도신중히검토할수있을것이다. 최근재정운용에대한구속력을강화하기위해재정준칙을헌법및법률에명시하는국가가늘고있다. 초국가준칙의법적근거가되는국제조약 (136개국) 을제외하고헌법 (14 개국 ) 과법률 (91개국) 에근거를둔국가가상대적으로많은것으로나타났다 (IMF, 2017). 대표적으로영국, 프랑스, 스웨덴등은 GDP 대비구조적재정수지비율또는국가부채비율을법률에명시하였고, 독일, 스위스, 스페인등은헌법에재정준칙을명문화하였다. 이러한해외사례를참고하여우리나라재정여건에부합하는 재정준칙의법제화 의필요성및구체적인방향에대한지속적인관심이필요하다. 6) IMF(2017) 는 2009~2015 년동안 17 개국가의재정건전화사례를조사한결과지출관리 (57 건 ) 가세입확충 (19 건 ) 보다많았고, 재정건전화기여도 (GDP 대비비율 ) 도지출관리 (84.2%) 가세입확충 (25.6%) 보다높은것으로나타났다. 또한 OECD(2016) 는글로벌금융위기이후유로지역의사례를분석한결과세입확충보다공공부문의지출삭감을통한재정건전화로형평성과경제성장에부정적임을지적하였다. 7) 지출검토제도를운영중인국가는독일, 스페인, 프랑스, 아일랜드, 이탈리아, 룩셈부르크, 라트비아, 포르투갈, 슬로베니아, 슬로바키아등이있다.(European Commission, Quality of Public Finance Spending Reviews for Smarter Expenditure Allocation in the Euro Area, ) 8) 영국의재무부가미래 5 년간의복지지출한도를설정하며, 한도및지출항목변경시하원의승인을받아야한다. 한도초과시복지지출축소조치보고서를제출하거나재무부장관이상한을초과한정당한이유를설명해야한다. 복지지출에대한상한선을제시함으로써경기불황시공공재정악화에대한위험을줄이고, 복지예산과관련한조사가이루어지도록하여예산통제를위한동기부여가많아진다는점이긍정적으로평가되고있으나, 연금 (State Pension) 과구직자에대한수당및주택혜택등은지출상한대상에서제외되어저출산 고령화에따른인구구조변화에대응하지못한다는한계가있다. 93

103 국가 재정목표 법적근거 주요내용 독일 채무비율 헌법 (2016) 구조적재정적자 (GDP 대비 ) 0.35% 이내로유지함으로써부채의신규발행을 GDP 대비 0.35% 이하로허용 스위스재정수지헌법 (2003) 지출은경기변동요인을감안한수입전망치내에서달성 미국 영국 PAYGO 법률 (2010) 의무지출증가또는세입감소내용신규입법시반드시이에대응되는재원조달방안이동시에입법화되도록의무화 채무한도 법률 (2011) 채무한도를매년통제 (Budget Control Act of 2011) 채무비율재정수지법률 (2011) GDP 대비공공부문순채무비율전년보다감축 2017~2018회계연도이내에경기조정재정수지균형달성 프랑스재정수지법률 (2012) 구조적재정적자 (GDP 대비 ) 0.5% 이하유지 스웨덴재정수지법률구조적재정수지흑자 (GDP 대비 ) 2% (2000) 0.33% (2000, 2016) (2016) 이상유지 오스트리아 재정수지 법률 (2011) 구조적재정적자 (GDP 대비 ) 0.35% 이하유지 이탈리아 재정수지 헌법 (2012) 세입과세출의균형을유지, 단, 양원재적의원절대다수의승인이있는등예외적인경우차입가능 포르투갈 재정수지 법률 (2011) 구조적재정적자 (GDP 대비 ) 가 EU의안정성장협약 (Stability and Growth Pact) 의중기목표인 3% 초과금지 스페인재정수지 [ 최근주요국의대표적인재정준칙 ] 헌법 (2011) 법률 (2012) 구조적재정적자 (GDP 대비 ) 와국가부채 (GDP 대비 ) 는 EU 의준칙 (3% 이내, 60% 이내 ) 유지 자료 : 국회예산정책처, 주요국의재정제도 등을바탕으로재작성 94

104 III. 주요정책과제분석

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106 1 중소기업정책자금지원사업분석 가. 현황 9) 중소기업정책자금은자금조달에어려움을겪고있는중소기업에대해국가가정책적으로재원을조성하여융자 보증의방식으로지원하는자금 1) 으로, 1 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 소관중소기업창업및진흥기금을활용하여중소기업진흥공단에서수행하는융자사업 ( 직접대출및대리대출 ), 2 금융위원회소관신용보증기금 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 소관기술보증기금및각지역신용보증재단을통한신용보증사업, 3산업은행과수출입은행이중개금융기관을통해공급하는온렌딩 (On-lending, 轉貸 ) 대출로구분할수있다. 2) 2016년도중소기업정책자금집행규모를살펴보면, 중소기업진흥공단융자사업의경우창업기업자금, 신성장기반자금등 6개세부사업의당초계획액은 3조 5,100억원이었으나추경등을통해 4조 5,100억원으로증액변경되어전액집행되었다. 신용보증사업의경우신용보증기금 44조 925억원, 기술보증기금 21조 3,621억원, 지역신용보증재단 11조 1,849억원등총 76조 6,395억원규모의보증이공급되었다. 또한온렌딩대출의경우산업은행 6조 2,568억원, 수출입은행 9,689억원등 7조 2,257억원의자금이중개금융기관 ( 시중은행및제2금융권 ) 을통해공급되었다. 이를종합하면 2016년도중소기업정책자금은총 88조 3,752억원규모가공급되었으며, 대출잔액기준으로는 2016년말기준 109.9조원규모의정책자금이중소기업에게대출또는보증의형태로지원된상태이다. 유항재사업평가관 (woodoff@assembly.go.kr, ) 1) 모태펀드, 설비투자펀드 ( 산업은행 ) 등과같이중소기업에대한직접투자를목적으로하는재원 ( 출자 ) 은제외한다. 2) 이외에한국은행이운영하는금융중개지원대출제도가있으나, 이제도는각금융기관이중소기업에취급한대출실적에대해한국은행이사후적으로저리로자금을공급할수있는한도를정해놓은것으로, 각금융기관의자체조달자금으로취급하는대출이라는점에서본보고서에서는정책금융으로분류하지않았다. 97

107 [2016 년도중소기업정책자금지원현황 ] ( 단위 : 억원 ) 구분 재정융자사업 신용보증 온렌딩 지원주체 2016 년지원규모 공급액기준계획실적 잔액기준 (2016년말 ) 중소기업진흥공단 35,100 45, ,556 - 창업기업자금 14,500 17,500 52,709 - 신성장기반자금 11,500 13,950 42,187 - 투융자복합금융 1,500 1,500 5,165 - 긴급경영안정자금 1,550 6,100 9,879 - 개발기술사업화자금 3,500 3,500 12,411 - 재도약지원자금 2,550 2,550 8,329 - 기타 ,876 신용보증기금 437, , ,535 기술보증기금 197, , ,161 지역신용보증재단 103, , ,713 산업은행 62, ,736 수출입은행 9,689 9,119 합계 883,752 1,098,820 주 : 1. 보증의경우신용보증기금은일반보증, 기술보증기금은직접보증기준 2. 재정융자사업의 기타 는과거지원하였다가현재폐지된사업 ( 지방중소기업경쟁력강화, 폐업자영업자전업지원등 ) 의대출잔액의합임 ( 폐지사업이므로, 2016 년공급실적은없음 ) 자료 : 중소기업진흥공단, 각신용보증기관, 산업은행, 수출입은행 나. 분석의견 (1) 중소기업정책자금규모에대한분석최근 10년간중소기업정책자금규모는신용보증공급확대를중심으로지속적으로증가하는추세에있다. 2007년부터 2016년까지최근 10년간중소기업정책자금공급추이를보면, 2008년글로벌금융위기를계기로크게늘어났으며, 이후로도지속적으로증가하는추세가유지되고있다. 특히잔액기준으로는 2009년 83.6조원규모로 1년만에 20조원이상대폭확대된이후감소없이매년증가하고있는추세가나타나고있다. 98

108 이러한증가추세는특히신용보증공급의확대에힘입은바가크다. 신용보증기금, 기술보증기금및지역신용보증재단 3개보증기관의총보증공급액규모와보증잔액규모는각각 2007년 43.4조원과 44.3조원에서 2016년 76.7조원과 80.7조원으로 10년사이약 1.8배가량대폭증가하였다. [ 최근 10 년간중소기업정책자금규모추이 ] ( 단위 : 조원 ) 구분지원주체 < 공급액기준 > 융자중진공 신용보증 온렌딩 신보 기보 지역신보 산은 수은 합계 < 잔액기준 > 융자중진공 신용보증 온렌딩 신보 기보 지역신보 산은 수은 합계 주 : 1. 보증의경우신용보증기금은일반보증, 기술보증기금은직접보증기준 2. 온렌딩대출은산업은행 ( 통합전정책금융공사 ) 이 2009 년, 수출입은행이 2015 년부터실시 3. 중진공융자사업은일부단기회전금융 ( 수출금융지원 ) 존재로실제예산규모보다초과공급가능 ( 예 : 2016 년공급규모 예산기준 4 조 5,100 억원 / 실제공급규모 4 조 5,512 억원 ) 자료 : 중소기업진흥공단, 각신용보증기관, 산업은행, 수출입은행 중소기업정책자금규모가지속적으로증가한것은경기여건및중소기업경영환경 악화에따른결과라고도볼수있다. 한국은행은 국내은행대출행태서베이 3) 를통해분기 3) 대출행태서베이는대출태도및대출수요에대한금융기관의동향판단및전망을 5 개응답항목 (1 크게완화 [ 증가 ] 2 다소완화 [ 증가 ] 3 변화없음 4 다소강화 [ 감소 ] 5 크게강화 [ 감소 ]) 으로조사한후가중평균한값으로, 대출태도지수가높을 ( 낮을 ) 수록은행들이중소기업대출에대해완화된 ( 엄격한 ) 태도를보이는것을의미하며, 대출수요지수가높을 ( 낮을 ) 수록은행들이중소기업대출수요가많을 ( 적을 ) 것으로전망한다는의미이다. 99

109 별로시중은행들이예상하는중소기업의 대출수요 와시중은행들의중소기업에대한 대출태도 에대한통계를제공하고있다. 시중은행이전망하는대출수요와대출태도의차이가클수록중소기업이자금을조달하는데어려움을겪을가능성이높다고해석할수있다. 대출행태통계에서나타난지난 10년간시중은행들의중소기업에대한대출태도및대출수요전망의변화를보면, 대출태도는글로벌금융위기가발발한 2008년에크게강화 ( 엄격해짐 ) 된바있으며, 최근대내외불확실성증대와경기침체장기화등으로인해 2014 년이후다시강화되는추세인것으로나타났다. 반면이기간중소기업대출수요는오히려크게증가하거나 (2008년) 높은수준으로유지 (2014년부터최근 ) 되는것으로전망되어, 중소기업들이시중은행을통한자금조달에어려움을겪었을것으로분석할수있다. 이에비추어볼때중소기업정책자금규모가 2008년에크게확대되고최근에도지속적으로증가하는추세를보이는것은이러한중소기업여건을반영한결과라고볼수있다. 다만글로벌금융위기에서회복한 2011년전후기간의경우, 은행들의중소기업대출태도가다소완화되고, 대출수요지수와대출태도지수의차이가크게줄어든것으로나타났음에도불구하고, 중소기업정책자금규모는이기간에도거의줄지않고 70조원이상 ( 공급액기준 ) 의규모를유지하면서증가하는추세가이어지고있다. [ 최근 10 년간국내은행의중소기업대출행태지수 ] 자료 : 한국은행경제통계시스템 ( 의 대출행태서베이 결과를바탕으로재작성 100

110 한편, 중소기업정책자금의상대적규모는전체중소기업대출규모대비 20%, 명목 GDP 대비 7% 에근접하는수준으로나타나는등글로벌금융위기를계기로중소기업자금조달과정에서공공부문이차지하는역할이확대되고있는것으로나타난다. 국내예금은행의중소기업전체대출규모 4) 와중소기업정책자금규모를비교해보면, 2008년글로벌금융위기를계기로정책자금비중이급격히증가하여 20% 수준까지상승하였고, 2014년이후다소감소하고있으나 2016년말기준 18.03% 로여전히글로벌금융위기이전보다높은수준으로나타난다. 명목 GDP 대비중소기업정책자금비중역시 2008년이후증가하여현재까지 7% 내외수준을계속유지하고있는것으로나타난다. [ 최근 10년간중소기업정책자금의상대적규모 ( 대출잔액기준 )] ( 단위 : 조원, %) 중소기업정책자금규모 (A) 중소기업전체대출규모 (B) 명목 GDP(C) 1, , , , , , , , , ,637.4 비중 (A/B) 비중 (A/C) 주 : 전체대출규모는예금은행대출기준 ( 비은행예금취급기관제외 ) 자료 : 한국은행경제통계시스템 ( 의통계를바탕으로재작성 이처럼우리나라는글로벌금융위기를계기로중소기업자금조달과정에서공공부문이 차지하는역할이확대되었는데, 앞서살펴본한국은행의대출행태서베이통계에따르면 2016 년말기준여전히시중은행이전망하는대출수요와대출태도의차이가크게나타나 는등현재경제여건을고려할때중소기업정책자금에대한수요는앞으로도지속적으 로유지 확대될것으로예상되는상황이다. 따라서향후중소기업정책자금지원정책은정책자금의양적확대뿐만아니라정책 금융기관간업무중복해소및역할분담강화, 벤처 창업및 R&D 기술사업화촉진을 위한정책자금비중확대, 직접투자및민간자금유치와연계할수있는지원프로그램마 련등중소기업정책자금의효과성을제고할수있는방안을함께모색할필요가있다. 4) 중소기업정책자금중중소기업이신용보증기관보증을담보로예금은행에서대출을실행한경우는 중소기업전체대출규모 에포함되지만, 중소기업진흥공단의직접대출사업및온렌딩대출규모는포함되지않는다. 101

111 (2) 2016년중소기업정책자금추경사업분석 2016년추가경정예산및기금운용계획변경을통해중소기업창업및진흥기금의융자사업이 1조원증액되었고, 중소기업보증공급확대를위해신용보증기금 2,100억원, 기술보증기금 800억원등정부출연금 2,900억원이투입되었다. 그결과 2016년추경예산을통해확대된중소기업정책자금규모는총 4조 5,000억원이다. [2016년추경예산으로확대된중소기업정책자금규모 ] 기금운용계획변경정책자금기금항목계획변경증액공급확대분 중소기업창업및진흥기금신용보증기금기술보증기금 신성장기반자금 10,950 13,950 3,000 3,000 긴급경영안정자금 2,100 6,100 4,000 4,000 창업기업자금 14,500 17,500 3,000 3,000 중소기업진흥공단융자사업소계 10,000 10,000 여유자금운용 20,260 22,360 1,600 ( 일반 ) 20, ( 유동화 ) 5,000 여유자금운용 11,478 12, ( 직접 ) 10,000 신용보증사업소계 2,900 35,000 합계 12,900 45,000 자료 : 중소기업진흥공단, 신용보증기금, 기술보증기금 ( 단위 : 억원 ) 비고운용배수 12.5배운용배수 10배운용배수 12.5배 최근정부는 2015년이후 3년연속으로추가경정예산안을편성하면서, 경기침체에따른중소기업자금조달지원, 조선 해운업등구조조정관련중소기업지원, 중소기업일자리창출지원등의목적으로중소기업정책자금관련예산을추가경정예산안의주요항목으로매년포함시키고있다. 이와관련하여다음과같은점에대해검토할여지가있다. 첫째, 중소기업정책자금을추경예산으로편성할경우본예산대비짧은기간내에 정책자금지원을완료해야하는점을고려하여면밀한집행관리가뒷받침되어야할것으 로보인다. 102

112 중소기업정책자금예산이추경을통해확대될경우증액된부분의연내집행을위해서는지원신청접수, 기업평가 ( 기술사업성및신용평가 ), 지원기업결정등의절차를본예산대비절반이내의짧은기간에수행 5) 해야하는데, 2015년및 2016년추경예산집행내역을보면이과정에서중소기업정책자금의지원효과가당초계획에미치지못한경우가있었다. 2015년중소기업창업및진흥기금의중소기업융자사업의경우 6), 2015년추경정책자금집행과정에서정책자금조기상환기업에게자금이지원되고, 과거융자지원을받았던중소기업에대한지원비중이높아진것으로나타났다. 2015년중진기금사업의추경증액규모는 8,180억원으로, 이중 10.8% 인 886억원이융자원금을조기상환한중소기업에지원되었는데, 조기상환은해당중소기업이정책자금이외의수단으로도자금을조달할수있을만큼경영환경이양호하다는의미이므로이들기업에추경정책자금이지원된것은지원대상을적절하게선별하지못한측면이있다. 또한정책자금의효과를높이기위해서는정책자금이필요한신규융자기업을발굴하여지원하는것이중요한데, 2015년의경우추경이전 (1 ~ 7월 ) 신규융자기업의비중이 75.1% 였으나, 추경이후 (8 ~ 12월 ) 69.4% 로낮아진것으로나타났다. 한편, 2016년신용보증기금의보증사업의경우 7), 2016년추경예산으로투입된정부출연금 1,600억원으로추가공급한 2조원중 2,000억원은조선업등구조조정협력기업에게지원할계획 8) 이었으나, 실제공급규모는 1,255억원에그친것으로나타났는데, 추경예산편성시사업의필요성과수요에대한충분한예측이다소부족했던것으로보인다. 둘째, 중소기업융자사업의경우일부추경사업들은경제여건등에대한면밀한예 측과고려를바탕으로본예산에편성하는것도가능할것으로보인다. 중진기금의중소기업융자사업중창업기업자금, 신성장기반자금, 긴급경영안정자금 3 개세부사업은매년추경을통해증액편성되고있다. 이들사업은각각창업초기및예 비창업기업 ( 창업기업자금 ), 사업성 기술성이우수한성장유망기업 ( 신성장기반자금 ), 경기 5) 2015 년과 2016 년추가경정예산안은각각 7 월 24 일과 9 월 2 일에국회에서의결되었다. 6) 2015 회계연도결산위원회별분석 ( 산업통상자원위원회소관 ), pp.164~166. 7) 2016 회계연도결산위원회별분석 ( 산업통상자원중소벤처기업위원회소관 ), pp.247~248. 8) 신용보증기금은 STX 조선해양, 대우조선해양, 한진해운등조선 해운대기업구조조정으로일시적경영애로를겪고있는구조조정협력기업에대한경영개선자금특례보증을시행하였다. 103

113 침체등으로일시적경영애로를겪는중소기업 ( 긴급경영안정자금 ) 지원을목적으로하고있다. 각사업의대상및목적을고려했을때 3개사업에대한추경편성은조선 해운구조조정지원과같은특수한사유외에도, 지속되는내수부진 경기침체에대응하여중소기업지원을더욱강화하려는목적도함께있다고볼수있다. 다만국내외경제여건악화및경기침체로인한중소기업지원확대필요성은본예산편성시점에서도판단할수있다는점에서, 일부사업들은연례적인추경예산편성보다는본예산에편성함으로써충분한집행기간을두고효율적인정책자금지원을추진하는것이가능하다고보인다. 예를들어, 긴급경영안정자금의내역사업 9) 인일반경영안정자금의경우특별한경영애로나재해피해가없어도중소기업들이생산 판매등에필요한운전자금을지원받을수있는자금으로, 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 는 2015년과 2016년본예산에일반경영안정자금을편성하지않았다가추경을통해재원을마련한바있고, 2017년에도마찬가지로추경으로 2,000억원을신규편성하였다. 하지만일반경영안정자금은업력 7년이상인중소기업이중진기금융자사업프로그램중순수운전자금목적으로지원받을수있는유일한방법 10) 이라는점을감안할때, 경기침체및중소기업경영환경악화문제가장기화되고있는경제여건하에서는본예산편성시점에도해당자금지원의필요성을예측할수있는부분이라고할수있다. [ 최근 3년간중진기금중소기업융자사업의추경예산편성내역 ] ( 단위 : 억원 ) 계획 변경 증감 계획 변경 증감 계획 변경 증감 창업기업자금 13,000 15,000 2,000 14,500 17,500 3,000 16,500 20,500 6,000 신성장기반자금 10,270 11,270 1,000 10,950 13,950 3,000 10,300 12,300 2,000 긴급경영안정자금 1,000 6,000 5,000 2,100 6,100 4,000 1,250 3,250 2,000 ( 일반경영안정자금 ) (0) (3,119) (3,119) (0) (1,000) (1,000) (0) (2,000) (2,000) 합계 24,270 32,270 8,000 27,550 37,550 10,000 28,050 36,050 10,000 자료 : 중소기업진흥공단 9) 세부사업인긴급경영안정자금은 1 일시적경영애로및재해지원자금 2 수출금융지원자금 3 일반경영안정자금의 3 가지내역사업 ( 계정 ) 으로구성된다. 10) 반면, 신성장기반자금의경우시설투자를전제로시설자금과시운전에필요한운전자금을융자받을수있다. 104

114 셋째, 신용보증사업의경우적정운용배수를고려하여정부출연금규모를결정하는방안을검토할여지가있다. 신용보증기금과기술보증기금은 2015년및 2016년추경을통해당초계획 ( 본예산 ) 에편성되지않았던정부출연금을신규로계상하였다. 이는중소기업보증공급확대로보증잔액이증가하더라도출연금을통해기본재산을확충함으로써적정운용배수를유지, 기금의재무건전성을유지하기위한것이다. 그런데두기금의경영지표를보면, 2015년과 2016년에추경으로보증공급을확대하였음에도각각의운용배수가추경당시계획보다낮아졌으며, 기술보증기금및 2015년신용보증기금의경우에는본예산당시계획보다도오히려운용배수가낮아진것으로나타났다. 이는각기금이효율적리스크관리를통해보증사고를낮은수준으로관리한결과로해석할수도있겠으나, 추경을통한보증공급확대시운용배수를당초계획보다높은수준인출연금계상액의 12.5배 ( 신보일반보증, 기보직접보증 ) 내지 10배 ( 신보유동화보증 ) 로적용하였음에도실제운용배수가낮아진것은각기금이추경취지에맞추어기금을운용하는것에다소보수적인측면도있었던것으로보인다. 현재근거법률상최고운용배수한도는 20배로규정되어있으나, 각기금별로 BIS 자기자본비율을근거로적정운용배수를통상 10배내지 12.5배로운용하고있다. 향후보증공급을확대할필요가있는경우에는이러한적정운용배수를벗어나지않는범위내에서경기여건및기금별리스크관리실적등을고려하여보다확장적으로보증을운용하고, 이를감안하여정부출연금규모를결정하는방안도함께모색할수있을것이다. 11) 11) 이에대해신용보증기금등은추경을통한정부출연금규모를결정할때에는적정운용배수뿐만아니라향후추가적인시장충격발생에대한보증의완충여력확보등도고려할필요가있다는의견을제시하였다. 105

115 계획 추경 실적 계획 추경 실적 < 신용보증기금 일반보증 > 정부출연금 ,600 1,600 보증잔액 (A) 400, , , , , ,535 보증사고 (B) 19,200 19,686 16,409 19,440 20,300 16,467 - 사고율 (B/A) 대위변제순증 (C) 15,749 16,139 11,953 16,168 16,841 13,533 - 대위변제율 (C/A) 기본재산 (D) 40,238 40,444 43,503 41,691 42,323 42,871 운용배수 (A/D) < 기술보증기금 직접보증 > 정부출연금 보증잔액 (A) 195, , , , , ,161 보증사고 (B) 9,360 9,600 8,380 9,397 9,874 9,170 - 사고율 (B/A) 대위변제순증 (C) 7,922 8,157 6,890 7,962 8,369 7,696 - 대위변제율 (C/A) 기본재산 (D) 17,399 19,031 21,052 17,606 19,041 20,207 운용배수 (A/D) 자료 : 신용보증기금, 기술보증기금 [ 추경을통한신용보증기금및기술보증기금경영지표변화 ] ( 단위 : 억원, %, 배 ) 106

116 2 소상공인지원사업분석 가. 현황 12) 소상공인지원사업이란, 보조또는융자등방식으로소상공인의창업부터성장, 퇴로까지의전과정을지원하기위한사업이다. 정책대상으로서 소상공인 은, 소상공인보호및지원에관한법률 에따라소기업중에서도상시근로자가 5명미만 ( 광업 제조업 건설업및운수업 : 10명미만 ) 인사업체를의미하는데, 크게상업에종사하는소상인과제조업에종사하는소공인으로분류하며예비창업자도일부포함될수있다. 소상공인지원의주요부처및공공기관으로서중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 와소상공인시장진흥공단이있으며, 근거법률로 소상공인보호및지원에관한법률 과기금인소상공인시장진흥기금이있다. 1) 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 와소상공인시장진흥공단은소상공인지원사업과전통시장 2) 지원사업을통합하여관리하고있다. 3) 정부가추진하는소상공인지원사업 ( 이하전통시장지원사업을포함한다 ) 의 2016년도예산액은 14개사업총 2조 663억원에서추가경정예산등을통해 2,437억원이증액된예산현액 2조 3,100억원으로, 이중 2조 3,043억원을집행하고 40억원을다음연도로이월하였으며, 17억원을불용처리하였다. 대부분의재원은소상공인시장진흥기금을통해운용되었다 ( 집행액기준으로전체지원사업의 96.5%). 정책대상으로소상공인과전통시장에각각 84%, 16% 가집행되었다. 윤희호사업평가관 (yoonhh@assembly.go.kr, ) 1) 2013 년 5 월 28 일 소기업및소상공인지원을위한특별조치법 이개정되어소상공인시장진흥기금설치의법적근거가마련되었고, 2015 년 1 월 1 일동법이 소상공인보호및지원에관한법률 로개정되면서소상공인시장진흥기금이설치되어소상공인 전통시장지원사업들은중소기업창업및진흥기금에서별도로분리되어위기금을통해지원되고있다. 2) 전통시장및상점가육성을위한특별법 제 2 조제 1 호에따라자연발생적또는사회적 경제적필요에의하여조성되고, 상품이나용역의거래가상호신뢰에기초하여주로전통적방식으로이루어지는장소로서법령상요건을모두충족하여시장 군수 구청장이인정하는곳을의미한다. 3) 소상공인보호및지원에관한법률 과소상공인시장진흥기금에서도소상공인과함께전통시장지원이포함되어있다. 107

117 [2016년도재정지원소상공인지원사업결산현황 ] ( 단위 : 백만원 ) 2016 정책 2017 세부사업 ( 사업코드 ) 대상본예산계획변경예산현액집행액이월액불용액본예산 ( 실집행액 ) < 소상공인시장진흥기금 > 1,982, ,800 2,224,885 2,224,380 (2,161,684) ,056,321 지역신용보증재단재보증 60,000 50,000 10,000 60,000 ( ) (60,000) ,700 소상공인창업지원 19,000 19, ,000 ( ) (17,693) ,130 소상공인성장지원 44,871 50,771 5,900 44,871 ( ) (43,110) ,790 소상공인특화지원 34,750 34, ,750 소상 ( ) (34,532) ,045 공인소상공인재기지원 14,070 15,220 1,150 14,070 ( ) (12,760) ,000 소상공인지원인프라 7,307 7, ,307 ( ) (7,307) 0 0 7,807 소상공인지원 1,555, ,000 1,755,000 1,754,996 ( 융자 )( ) (1,754,996) 0 4 1,625,000 전통시장 소상공인이차보전 ( ) 전통시장주차환경개선 ( ) 시장경영혁신지원 ( ) 9, ,800 9,300 (9,265) 100, , ,061 (58,701) 140,175 39, , ,025 (163,320) 77,640 (37,283) 77, ,430 73,430 (34,920) 4, ,210 4,210 (2,363) 1,230 (1,230) ,347 1,230 (1,230) 1,040 (1,040) 2, ,140 1,040 (1,040) < 지역발전특별회계 > 81,640 81,640 전통시장 전통시장및중소유통물류기반조성 ( 생활기반 )( ) 전통시장및중소유통물류기반조성 ( 제주 )( ) < 고용보험기금 > ,347 소상공인 자영업자고용안정 직업능력개발지원 ( ) < 산업재해보상보험및예방기금 > 2, ,140 소상공인 산재근로자생활안정자금 ( 융자 )( ) , , ,081 4, ,173 4, , , , , ,100 2, ,100 2,040 합계 14개 2,066, ,679 2,310,012 2,304,290 4,000 1,722 2,135,724 (2,201,237) 주 : 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 는위사업외에도과학기술정보통신부 ( 舊미래창조과학부 ) 소관의정보통신창의인재양성 ( , 정보통신진흥기금 ), 문화체육관광부소관의창조관광사업발굴및육성 ( , 관광진흥개발기금 ), 여성가족부소관의폭력피해이주여성지원사업 ( , 양성평등기금 ) 등 3개사업을소상공인지원사업에포함시키고있으나, 소상공인에대한직접적지원과는거리가있는것으로보아분석대상에서제외함자료 : 중소기업청, 고용노동부제출자료를바탕으로재작성 108

118 나. 분석의견 (1) 소상공인에대한기능별ㆍ지원형태별ㆍ생애주기별적합한사업방식개선정부는 2016년제1차 (2017~2019) 소상공인지원기본계획을수립하면서소상공인지원사업을기능별 생애주기별로분류하였다. 4) 기능별로는교육훈련, 보증지원, 사업화, 기관운영등이있는데크게인력 교육, 금융, 혁신 기술, 마케팅, 인프라의 5가지로분류할수있고, 생애주기별로는소상공인의생애주기에따라창업, 성장, 퇴로 안전망의 3가지단계로분류할수있다. 지원형태별로는보조, 출연, 융자등사업으로분류할수있다. [ 예산관련소상공인정책의기능별분류기준 ] 5대기능분류 세부기능분류 인력 교육 교육훈련, 창업 경영컨설팅 금융 보증지원, 융자지원, 이차보전, 자금지원, 보험료 수수료 혁신 기술 기술개발 사업화, 디자인 브랜드, 조직화 협업화, 정보화 마케팅 박람회 전시회 축제등, 홍보프로그램, 공동구매등공동마케팅 인프라 지원기관구축 운영, 상시활용체제및공동시설구축 운영, 소상공인정보조사 연구 전파등 자료 : 소상공인시장진흥공단 중소기업연구원, 소상공인지원정책유형별분석연구, 년결산기준으로소상공인지원사업의유형별비중을보면, 기능별로금융 (82.7%), 생애주기별로성장 (86.1%), 지원형태별로융자 (76.1%) 에서예산상차지하는비중이각각높게나타났고, 사업개수 ( 내역사업기준 ) 5) 로는혁신기술 (27.1%), 성장 (70.8%), 보조 (89.6%) 에서각각높게나타났다. 집행실적을실집행률기준으로보면, 금융 (99.9%), 출연 융자 (99.9%), 퇴로 안전망 (98.2%) 에서실적이양호한반면, 인력교육 (87.9%), 보조 (78.1%), 인프라 (59.7%) 에서는실적이다소저조하게나타났다. 정책대상으로보면소상공인 (99.7%) 에비하여전통시장 (71.7%) 에대한집행실적이저조하게나타났다. 이는전통시장주차환경개선사업과시장경영혁신지원사업중전통시장진흥센터내역사업의실집행이저조한것에기인한다 ( 실집행률이각각 59.8%, 0%). 4) 관계부처합동, 소상공인경쟁력강화방안 - 제 1 차 (2017~19) 소상공인지원기본계획 -, ) 동일내역사업내하위사업의유형이다양할경우가장많은예산현액이차지하는하위사업유형에따른다. 109

119 [2016 년도소상공인지원사업집행상특징 ] ( 단위 : 전체예산현액대비비중 (%)) < 기능별 > < 생애주기별 > < 지원형태별 > < 집행실적 ( 실집행률기준, %)> 주 : 괄호안은사업개수 ( 총 48 개 ) 자료 : 중소기업청및고용노동부제출자료를바탕으로재작성 - 상위 3 개부문 - - 하위 3 개부문 - 첫째, 기능별로보면, 인력교육부분은소상공인의경영방식개선을통한생존율제 고에기여할수있는데, 금융지원에비하여인력교육부분에대한전반적재정투입수준 이낮은것으로보인다. 소상공인지원사업중인력교육부분사업개수 (11 개 ) 는전체 (48 개 ) 대비 22.9% 이나 예산상비중은 3.0% 이고, 교육장으로이동하기위한물리적제약이나선착순에따른조기 소진등원인으로연평균창 폐업업체 ( 약 142 만개 ) 중인력교육사업수혜업체는 30,020 개 로서수혜율은약 2.1% 수준에그치고있어, 소상공인의실정에비추어해당부문전반적 인재정투입은낮은편으로판단된다. 6) 6) 2016 년예산기준으로인력교육사업에서설정된수혜대상자 ( 또는업체 ) 총수가 30,020 인데, 2013 년기준연평균창업 폐업업체수 ( 각 75 만개, 67 만개로총 142 만개 ) 로나누면 2.1% 가도출된다. 지자체및공공기 110

120 [2016 년도소상공인지원사업 ( 인력교육기능 ) 수혜대상자 ] ( 단위 : 백만원, 명또는업체수 ) 생애주기내역사업예산현액수혜대상 창업 성장 쇠퇴 소상공인사관학교 8, 소자본해외창업지원 1, 신사업육성지원 5,800 1,500 소상공인경영교육 5,800 13,000 소상공인역량강화 7,000 4,000 희망리턴패키지 8,850 9,000 재창업패키지 5,220 2,000 합계 42,370 30,020 자료 : 중소기업청, 2016 소상공인 & 전통시장지원시책 을바탕으로재작성 2013년소상공인실태조사에따라교육지원사업을정책자금지원사업과비교하면, 이용경험과인지도는정책자금지원이높은반면, 전반적인만족도수준도교육지원사업에서높게나타난것으로조사되었으며, 7) 정책수혜를받은소상공인의고객증가비율및매출액증가비율도교육지원사업이더높게조사되었다. 8) 고객수 매출액제고등경영개선효과를고려할때, 소상공인에대한인력교육부분사업의확충을검토할여지가있다. 둘째, 소상공인간경쟁이심화되는상황에서융자지원은쇠퇴기소상공인의연명수 단이될소지가있는데, 지원형태별로융자방식의지원에대부분예산이집행되고있다. 지원형태별로보면내역사업개수를기준으로보조사업방식이대부분 ( 전체 48 개중 43 개 ) 인반면, 예산액기준으로는융자사업이 76.1% 로대부분을차지하고있으며, 9) 소상 관의인력교육사업과정부사업중상권정보시스템활용, 정책자금지원과정에서받는 e 러닝교육등간접적인력교육에따른수혜율을고려하더라도전체소상공인수에비하여미흡하다고보인다. 7) 조사대상업체중정부가시행하고있는소상공인정책에대한인지도는자금지원 38.7%, 교육지원 24.2%, 창업상담 컨설팅등정보제공 21.0% 순이고, 이용경험은자금지원 26.9%, 교육지원 17.1%, 창업상담 컨설팅등정보제공 11.2% 로집계되어자금지원이교육지원보다높게나타난반면, 만족도는교육지원이 90.1% 로자금지원 76.7% 로더높았다. 8) 소상공인의고객증가비율에대하여정책자금지원의경우수혜자는 17.3%, 비수혜자는 10.6% 로 6.7%p 차이를보인반면, 교육지원의경우수혜자는 20.8%, 비수혜자는 12.1% 로 8.7%p 차이를보이고있다. 또한, 매출액증가비율에대하여정책자금지원의경우수혜자는 16.6%, 비수혜자는 10.1% 로 6.5%p 차이를보인반면, 교육지원의경우수혜자는 20.3%, 비수혜자는 11.7% 로 8.6%p 차이를보이고있다. 9) 소상공인시장진흥기금이주로공자기금예수금에의존하는취약한재원조달구조가운영의건전성유지차원에서경상지출보다는원금손실가능성이낮은융자사업중심으로사업을구성할수밖에없는제약요인으로작용하는측면이있다. 111

121 공인융자를위한정책자금규모는 2012년 5,050억원에서 2016년 1조 7,500억원으로 3배가량증가하였다. 소상공인이창업초기에경기불황, 상권변화등경영환경으로부터사업을안정적으로운영할수있도록정부는유동성지원이나금융비용절감목적의융자사업을추진할필요성은있다. 중소기업연구원자료에따르면, 소상공인정책자금수혜업체의매출액증가비중및영업지속률이비수혜업체에비해양호하게나타나융자사업이소상공인의경영안정에효과도있는것으로나타났다. 10) 다만, 경영상황이열악한한계소상공인이융자지원으로인하여적기에퇴출되지못할우려가있다는지적이있는만큼, 11) 사업효과성측면에서융자사업이경쟁력을상실한한계소상공인의연명수단에그치지않도록대출심사강화등집행에더욱만전을기하여야할것이다. 12) 한편, 내역사업중성장촉진자금의경우 2016년도에는전액 (4,272억 1,100만원 ) 운전자금으로집행되었는데, 성장에상대적으로효과가있는시설자금융자비중이낮아개선방안을마련할필요가있다는지적이있다. 13) 셋째, 생애주기별로소상공인의신규진입을관리하고퇴출 안전망부분을강화하기 위하여예산을투입할필요가있으나, 성장시기소상공인에대한지원에사업수와예산액 의상당부분이집행되고있다 년소상공인실태조사에따르면소상공인사업체의영업상황단계중쇠퇴기가 47.8% 로상대적으로가장많고, 다음으로성숙기또는안정기 30.0%, 성장기가 10.6% 를 차지하고있다. 그런데, 2016 년결산기준으로소상공인에대한지원은대부분성장 ( 예산 기준 86.1%, 사업개수기준 70.8%) 에치중된반면, 퇴로 안전망에는예산기준으로 6.6% 으로낮은수준이다. 10) 2015 년기준으로정책자금수혜업체중 59.7% 가매출액이증가하여비수혜업체중매출액증가비율 (34.5%) 보다 25.2%p 높으며, 창업자금수혜업체의영업지속률은 90.3% 으로창업기업의 1 년생존율 62.4%(2014 년기업생멸행정통계 ) 보다 27.9%p 높게나타났다 ( 중소기업연구원, 소상공인융자사업성과평가, ) 11) 자영업자에대한금융지원이소액 살포식지원으로인해자영업자의구조조정을가로막는장애요인이라는비판도존재하는데, 일부우량소기업혹은경쟁력이없는소상공인의이자비용절감수단으로자금이활용되는경우도종종있다는것이다 ( 전인우, 자영업정책의과거, 현재그리고미래, 중소기업포커스 제 호, 중소기업연구원, ). 12) 이와관련하여, 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 는최근 2 년간매출액이 50% 이상감소하거나자본잠식등에해당하는소상공인의경우에는정책자금지원대상에서제외하는등심사기준을두고있다. 13) 2017 년도제 1 회추가경정예산안분석, pp.313~

122 빈번한소상공인의폐업, 베이비부머은퇴에따른소상공인의고령화 14) 와도 소매 및음식 숙박업등생계형소상공인이증가하는상황에서생애주기쇠퇴기에있는소상 공인에대한경영개선과퇴출프로그램수요가높을것으로보인다. [ 소상공인영업상황단계 ] ( 단위 : %) 영업상황단계 내용 비중 개점초기 시장진입단계최근문을열어막적응하고있는단계 7.0 성장기적응을마치고사업체가점차세를확장하는단계 10.6 성숙기또는안정기사업체가확실히자리를잡아안정된매출이발생하는상태 30.0 쇠퇴기 경기상황이아닌내부적요인고객기호변화경쟁력약화등때문에지속적으로매출과이익이감소하고있는상태 폐업및업종전환고려기경영상황이어려워업종전환이나폐업을고려하고있는상태 4.6 자료 : 중소기업청, 2013 년전국소상공인실태조사보고서, 따라서, 쇠퇴기소상공인을대상으로하는소상공인재기지원세부사업 ( 희망리턴패키지, 재창업패키지 ) 의확대를통해폐업위기의영세소상공인이재창업시에도과밀한업종으로진입하지않도록유도하고, 임금근로자로취업할때계속적인취업상태가파악 유지할수있도록개선방안을검토할여지가있다. (2) 소상공인총량관리및상대적비교를위한성과지표개선검토 첫째, 소상공인의경영상황이단기적경기변동성이높다는점을고려하여비수혜자 와의상대적비교를통해보다정확한성과를측정할수있는데, 세부사업에설정된성과 지표의경우상대적기준의지표가부족한측면이있다. 소상공인의경영상황은경기변화에따라등락이나타나고있다 년 1 월부터 2017 년 5 월까지의소상공인시장경기동향조사에따르면, 매출이나영업이익등경기전반 적인체감실사지수 (BSI) 15) 는최고 102.9( 월 ) 에서최저 43.5( 월 ) 로단기적으로 14) 2013 년기준 50 대이상은 만명으로 2009 년대비 11.5% 증가하였다. 15) BSI 는경기실사지수 (Business Survey Index) 로 100 초과이면호전, 100 미만이면악화를나타낸다. * BSI = [( 매우감소응답빈도 * 0) + ( 다소감소응답빈도 50) + ( 동일응답빈도 100) +( 다소증가응답빈도 150) + ( 매우증가응답빈도 200)] / ( 총응답업체수 ) 113

123 등락을반복하며, 특히세월호사건 (2014년 4월 ), 메르스사태 (2015년 5월에서 7월 ), 조선업구조조정등에민감하게반응하였다. 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 도 2016년성과보고서에서소상공인지원사업의세부사업별일부성과지표미달성의원인으로조선 해운구조조정, 김영란법시행등외부요인으로소상공인의경영여건이악화된것을들고있다. 그런데, 세부사업의성과지표중보증지원전후의매출액증가율 16), 소상공인협업화지원업체매출증가율 17), 소공인지원기업매출액증가율 18) 과같이전기대비실적증가율을측정하는성과지표로서재정지원사업의효과와외부충격의영향을구분하여보여주는데한계가있다. [ 소상공인체감실사지수 ( 경기전반, BSI)] 자료 : 중소기업청, 소상공인시장경기동향조사자료를바탕으로재작성 16) 지역신용보증재단재보증사업의성과지표로서 보증수혜업체의보증전후비교평균매출액증가율 로측정 17) 소상공인성장지원사업의성과지표로서 {( 협업화이후매출액 - 협업화이전매출액 )/ 협업화이전매출액 } 100 로측정 18) 소공인특화지원사업의성과지표로서 {( 지원이후매출액 - 지원이전매출액 )/ 지원이전매출액 } 100 로측정 114

124 따라서, 소상공인지원사업의성과를보다정확히측정하기위하여지원사업의수혜자와비수혜자의매출개선등을상대적으로비교하는지표를도입함을검토할여지가있다. 예를들면, 산재근로자생활안정자금 ( 융자 ) 사업의성과지표로서창업점포임대지원창업성공률 19) 과같이창업점포월평균소득을도시근로자소득과상대적으로비교하는지표가있을것이다. 둘째, 소상공인에대한총량관리를위한생계형업종자영업자비중성과지표가설 정되어있는데, 전년도에이어올해도목표치를달성하지못하였다. 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 의 제 1 차 (2017~2019) 소상공인지원기본계획 에따 르면, 최근 2009 년부터 2013 년까지 5 년간소상공인이연평균 75 만개가창업, 67 만개가폐 업하여창업과폐업이빈번하고, 창업후 5 년평균생존율이 29%(2013 년기준 ) 로 OECD 평균 (43.9%) 대비 10%p 이상낮아소상공인경영환경이다산다사 ( 多産多死 ) 상황에있 다. 이와관련하여, 우리나라전체취업자대비자영업자비중은사회 경제적요인을반 영한 OECD 국가들과의실증분석을통해도출된적합치에비하여 30~40% 정도초과한 것이라는분석이있다. 20) 이와관련하여중소기업청은소상공인관련프로그램 ( 프로그램목표 Ⅳ 1 ( 소상공인 전 통시장지원 )) 에대한성과지표로서 생계형업종자영업자비중 (%) 을설정하고있는데, 작년에이어올해도해당성과지표에서설정한목표치를달성하지못하여총량관리가다 소미흡한것으로나타났다. 성과지표 생계형업종자영업자비중 [ 소상공인 전통시장지원 ( 프로그램목표 Ⅳ-1) 성과지표결산 ] 측정산식 ( 또는측정방법 ) 2015년생계형업종자영업자 / 전업종자영업자 *100 * 자영업자비중 = 자영업자수 / 취업자수 * 생계형업종 : 도 소매, 숙박 음식점업, 개인서비스업 자료 : 중소기업청, 2016 회계연도성과보고서, p 목표대비달성률 ( 단위 : %) 목표 실적 달성률 ) 월평균소득이도시근로자월평균소득이상인점포운영자수 / 창업점포운영자수 ) 국회예산정책처 ( 한정수 ), 자영업자지원사업평가, , pp.23~

125 셋째, 조사방식등의차이로인하여소상공인 자영업자간용어및범주설정에명확하지못한부분이존재하고있다. 소상공인용어는이들을정책대상으로설정하여체계적지원하고자법률에정의된개념인데, OECD 기준에따라정의된자영업자 21) 의미와용어상차이로인하여 자영업자가아닌소상공인 이나 소상공인이아닌자영업자 가존재할수있다. 22) [ 자영업자와소상공인추세 ] ( 단위 : 천명 ) 자료 : 통계청자료를바탕으로재작성 21) OECD Factbook 2014 (OECD, ) 에따르면, 자영업자 (self-employed persons) 는고용주 (employers), 자영업주 (own-account workers), 생산자조합회원 (members of producer s co-operatives), 무급가족종사자 (unpaid family workers) 를포함하는개념으로정의되고있다. 우리나라의경우통계청에서이러한 OECD 기준에따라고용통계를작성하고있다 ( 국회예산정책처 ( 한정수 ), 자영업자지원사업평가, ). 22) 소규모법인사업자는자영업자범위에서제외된다. 반대로상시근로자 5 인 ( 업종에따라 10 인 ) 이상의자영업자는소상공인에서제외된다. [ 자영업자와소상공인개념비교 ] 정의 자영업자 통계청 : 근로자를고용하고있거나자기혼자사업하는사람 * OECD: 통계청기준자영업자 + 무급가족종사자 통계출처 통계청경제활동인구조사 ( 취업자 ) 통계청전국사업체조사 법인 법인제외 법인포함 소상공인 상시근로자 5 인미만업체 ( 제조업 광업 건설업 운수업 10 인미만 ) * 근거 : 소상공인보호및지원에관한법률 제 2 조 사업장 사업장유무는상관없음 사업장필요 ( 단, 무점포소매업 은조사대상 ) 사업자등록 사업자등록여부는무관 사업자등록필요 ( 단, 무등록업체도조사대상 ) 자료 : 중소기업청, 출처 : 국회예산정책처 ( 한정수 ), 자영업자지원사업평가,

126 특히, 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 의소상공인관련프로그램의성과지표가 생계형업종자영업자비중 (%) 으로서 자영업자 를기준으로설정되어있는데, 최근통계청조사에따르면소상공인수는증가하고있는반면, 자영업자수는정체되어양자의추세방향의차이가있다. 23) 이로인하여사업의성과측정과목표달성여부를분명하게판단하기어려운상황이다. 23) 소상공인수가통계청의 전국사업체조사 를바탕으로작성되는반면, 자영업자수는 경제활동인구조사 를바탕으로작성되어원자료의차이로인한것인데, 통계상차이에대한원인을분석하고조사방식을단일화하는등개선이필요할것이다. 117

127 3 노후 SOC 에대한재정적대응방안분석 가. 현황 24) SOC(Social Overhead Capital, 사회간접자본 ) 는재화 서비스생산에직접사용되지않으나간접적으로생산활동을지원하는역할을수행하는자본으로정의되며, 통상도로, 철도, 항만, 공항댐등이이에포함되는시설이라할수있다. 우리나라의 SOC는빠른경제발전으로선진국에비하여짧은기간에구축되었다. 2016년 12월 31일기준 시설물의안전관리에관한특별법 에따른시설물 1) 은총 26,930 개소이다. 2) 이중 1990년까지준공된시설물은 3,872개소에불과하였으나, 1990년이후 SOC 투자가본격화되어 23,058개소의시설물이구축되었다. [ 준공연도별시설물현황 ] ( 단위 : 개소 ) 기간 교량 터널 항만 댐 건축물 하천상하수도옹벽 사면 공동구합계 ~ ~ ~ ~ , ~2000 2, , , ~2010 4,699 1, , , , ~ 2, , ,709 합계 10,422 3, ,733 1,743 1,941 3, ,930 주 : 시설물정보관리종합시스템 (FMS) 기준 자료 : 국토교통부 윤동한예산분석관 (yoon@assembly.go.kr, ) 1) 시설물의안전관리에관한특별법 제2조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 1. 시설물 이란건설공사를통하여만들어진구조물과그부대시설로서제2호와제3호에따른 1종시설물및 2종시설물을말한다. 2. 1종시설물 이란교량 터널 항만 댐 건축물등공중의이용편의와안전을도모하기위하여특별히관리할필요가있거나구조상유지관리에고도의기술이필요하다고인정하여대통령령으로정하는시설물을말한다. 3. 2종시설물 이란 1종시설물외의시설물로서대통령령으로정하는시설물을말한다. 2) 건축물의경우 1 2 종시설물가운데 SOC 시설에해당되는철도역시설만포함되고, 나머지공동주택및공동주택외건축물은제외하였다. 118

128 1990년대이후 SOC 확충이가속화됨에따라 2020년도부터준공한지 30년이경과한 SOC의비중이급격하게증가할것으로보인다. 3) 국토교통부에따르면, 2016년말기준준공후 30년이상경과한시설물은 2,774개소로전체시설물의 10.3% 수준이나, 5년후에는 4,168개소 (15.5%), 10년후에는 6,944개소 (25.8%), 15년후에는 11,736개소 (43.6%) 까지증가하며, 20년후인 2036년에는 16,558개소 (61.5%) 에이를것으로전망된다. [ 기반시설물노후화추이 ] ( 단위 : 개소, %) 구분 노후화기반시설수 2,774 4,168 6,944 11,736 16,558 비중 주 : 시설물정보관리종합시스템 (FMS) 기준 년이후신규시설물건설은없는것으로가정 자료 : 국토교통부 이와같이 2020년이후 SOC의노후화가급격하게진행될것으로전망되는가운데, 노후 SOC에대한적절한대응이이루어지지못할경우국민의편의와안전을보장하지못함은물론, SOC의기능저하, 수명단축에따른비용이발생하여국가재정에부담으로작용할우려가있다. 이하에서는 SOC의급격한노후화에대응하기위한재정적대응방안을검토한다. 나. 분석의견 (1) SOC 노후화대응전략및중장기유지보수투자계획수립필요첫째, SOC 노후화대응전략및중장기유지보수투자계획을시설물의안전및유지관리기본계획에반영할필요가있다. 국토교통부장관은시설물이안전하게유지관리될수있도록하기위하여 5년마다시설물의안전과유지관리에관한기본계획을수립 시행하여야한다. 4) 국토교통부가 ) 현행법상시설물의 노후화 를정의한규정은없으나, 일반적으로완공후 30 년이지난시설물을노후시설물로보고있다. 119

129 년수립하여현재시행중인 제3차시설물의안전및유지관리기본계획 (2013~2017) 에는 10여년후우리나라의시설물이고령화시대에진입함에따라위험노출및불안감증가가예상되므로 SOC의장수명화와효율적활용유도및미래의경제적부담완화를위해시설물유지관리가중요하다는점을언급하고있으나 5), SOC 노후화에대응하기위한전략및중장기유지보수투자계획에대한내용을별도로반영하지않고있다. 국토교통부는 2018년부터 2022년까지시행될 제4차시설물의안전및유지관리기본계획 (2018~2022) 을 2017년에수립할예정이다. 제4차기본계획시행기간중앞에서언급한바와같이 SOC 노후화가급속하게진행될것으로전망된다는점을고려할때, SOC 노후화대응전략및중장기유지보수투자계획을제4차기본계획에반영할필요가있다. 둘째, 중장기유지보수투자계획의적정성제고를위하여 SOC의노후화를감안한비용산정방식을개발할필요가있다. 현재 SOC 유지보수비용은시설물량에비례하여단순책정하는방식으로산정하고있다. 예를들면, 도로의 1km당유지보수예산은 1900년대중반 1,000만원선에서 2000년이후 2,000만원수준으로책정되고있으며, 철도의 1km당유지보수예산은 2009년부터 2014년까지 2억원수준으로책정되고있다. 4) 시설물의안전및유지관리에관한특별법 제3조 ( 시설물의안전및유지관리기본계획의수립 ) 1 국토교통부장관은시설물이안전하게유지관리될수있도록하기위하여 5년마다시설물의안전과유지관리에관한기본계획 ( 이하 기본계획 이라한다 ) 을수립 시행하고, 이를관보에고시하여야한다. 기본계획을변경하는경우에도또한같다. 5) 제 3 차시설물의안전및유지관리기본계획 (2013~2017) p.2. ( 시설물유지관리의중요성 ) 시설물유지관리는국가주요자산인 SOC 장수명화와효율적활용을유도하여미래의경제적부담완화 10 여년후한국은시설물고령화시대에진입으로위험노출및불안감증가예상, 유지 보수투자의지연은 SOC 시설노후화와서비스수준저하를유발하여성능보완, 수명연장을위한경제적부담증가초래 * 미국은 80 년대에고령화진입및적정대처실패로사회불안감과경제적부담증가 (SOC 안전등급 : D 등급, 유지 보수투자비소요 : 향후 5 년간 2.2 조달러 ) * GDP 대비 SOC 유지 보수비비율 : OECD 회원국 (0.3%), 개발도상국 (1.8%) 로서개발도상국은적기유지 보수미실시로인하여선진국보다경제적부담이큰상황 120

130 [ 도로와철도의 1 km당유지보수예산 ] ( 단위 : 백만원 ) ( 단위 : 천만원 ) 주 : 연도별유지보수예산에연도별도로, 철도 stock 을나누어계산자료 : 한국건설산업연구원, 국내교통인프라유지보수투자의향후변화추이, 2016., p.24. 그런데, 지금까지신규물량에비해노후인프라가차지하는비중이낮아유지보수비용을시설물량에비례하여단순책정하는지금의예산산정방식이어느정도유효했으나, 향후노후시설물비중의급격한상승이예상되므로이를대비할필요가있다는지적이있다. 6) 한국교통연구원이추계한교통 SOC 유지보수소요예산을살펴보면, 추세기반장래유지보수예산전망 7) 결과 2030년기준약 6.3조원의재원이필요할것으로추계되는반면, 경과연수별원단위기반장래유지보수예산전망 8) 결과 2030년기준약 10조원의재원이필요할것으로추계되어, 추계방식에따라약 3.7조원의비용차이가나타난다. 9) 따라서, 정부는향후 SOC의노후화정도를감안한유지보수비용산정방식을개발하여비용추계의정확성을제고할필요가있을것이다. 6) 한국건설산업연구원, 국내교통인프라유지보수투자의향후변화추이, 2016., p.24. 7) 과거의유지보수비추세에기반하여장래교통 SOC 유지보수소요예산을추정하는방식 8) 현재의경과연수 5 년단위의시설물현황을이용하여향후 5 년마다경과연수별시설물현황을갱신한후원단위를이용하여총유지보수예산을추정하는방식 9) 한국교통연구원, SOC 노후화대응을위한교통투자평가패러다임및정책연구, 2015., pp.67~

131 [ 추계방식별교통 SOC 유지보수비용전망 ] ( 단위 : 억원 ) 주 : 도로 ( 고속도로, 국도, 지방도 ), 철도 ( 고속 일반철도, 도시철도 ), 항만을대상으로작성자료 : 한국교통연구원자료를바탕으로재작성 (2) SOC 노후화대응을위한재정운용개선필요첫째, SOC 노후화진행속도와이에따른유지보수소요비용을고려하여 SOC 분야의재원배분계획및투자방향을수립할필요가있다. SOC 예산의규모와총지출에서차지하는비중은점차감소하는추세이다. SOC 분야예산규모는 2011년 24.4조원에서 2017년 22.1조원으로연평균 1.6% 감소하였으며, 총지출에서차지하는비중은 2011년 7.9% 에서 2017년 5.5% 로 2.4%p 감소하였다. 122

132 [2011~2017 년 SOC 분야예산및총지출대비비중추이 ] ( 단위 : 조원, %) 주 : 총지출기준, 예산편성을기준으로작성자료 : 기획재정부제출자료를바탕으로재작성 또한, 2016~2020년국가재정운용계획 에따르면, SOC 분야예산은 2020년까지 18.5조원수준으로줄어들전망이다. 정부는이와같은 SOC 분야예산감축에대하여 SOC 스톡이선진국수준에도달한것으로평가되고있고경제고도화에따라복지부문의재정지출소요가증가하여과거에비해 SOC 투자여력이많지않은점을감안한것이라고설명하고있다. [SOC 분야투자계획 ] ( 단위 : 십억원 ) 구분 ㅇ SOC 분야 20,343 19,298 18,473 교통및물류 16,884 15,837 15,696 - 도로 6,706 6,308 6,282 - 철도 도시철도 6,385 5,782 5,739 - 해운 항만 1,547 1,470 1,396 - 항공 공항 물류등기타 2,026 2,048 2,037 지역개발 3,459 3,461 2,776 - 수자원 1,782 2,098 1,660 - 지역및도시 1,277 1, 산업단지 자료 : 대한민국정부, 2016~2020년국가재정운용계획,

133 그런데, 정부의 SOC 분야의예산감축계획수립시 SOC 노후화에따른유지보수비용의증가가충분히고려되었는지불분명한측면이있다. 2016~2020년국가재정운용계획 에는향후 SOC 노후화가진행될것으로전망됨에따라기존 SOC 인프라중노후된시설에대한안전투자를지속적으로강화해나갈것임을밝히고있으나, 구체적인투자계획에대해서는별도의언급이없다. 이와같이신규 SOC 투자비중과유지보수투자비중이정해지지않은상태에서 SOC 전체예산이감축될경우 SOC 노후화에대응하기위한적정예산이확보되지못할우려가있다. 신규 SOC 투자사업은사업의추진과정에서사전계획부실, 비용의낙관적예측을통한총사업비과소추계, 민원제기, 설계변경등의이유로총사업비증가의경우가빈번하게발생하는데, 10) 이러한신규 SOC 투자사업의특성을고려할때, 한정된예산제약하에서신규 SOC 투자사업총사업비의증가는 SOC 유지보수예산의축소로이어질수있다는점도고려할필요가있다. 따라서, SOC 분야의예산감축을내용으로하는국가재정운용계획의분야별재원배분계획및투자방향수립과정에서 SOC 노후화진행속도와이에따른소요재원에대한검토가면밀하게이루어졌는지에대한점검과함께, 향후국가재정운용계획수립시신규 SOC 투자와노후 SOC의투자비중을보다명확히하는방안을검토할필요가있다. 둘째, 국내 SOC 사업의경우신규 SOC 투자사업과노후 SOC 대응을위한유지보수사업의효율적재원배분이필요하다. 그동안우리나라의 SOC 투자와관련하여, 신규건설위주의 SOC 투자에치중하다보니노후시설에대한안전점검및유지보수노력은상대적으로미흡하다는지적이제기되어왔다. 11) 그런데, 신규또는계속사업으로추진중인 SOC 건설사업의 2016회계연도 10) 예를들어, 최근 3년간고속도로건설사업에서약 8천억원규모의총사업비증액조정이있었다. [ 최근 3년간고속도로및일반철도건설사업총사업비증액내역 ( 예시 )] ( 단위 : 백만원 ) 구분 사업명 변경일시 총사업비변경변경전 (A) 변경후 (B) 증감 (B-A) 김포-파주고속도로 ,267,565 1,496, ,484 광주순환고속도로 , ,781 13,653 당진-천안고속도로 ,670,088 2,021, ,899 도로 포항-영덕고속도로 ,223,669 1,285,301 61,632 광주-강진고속도로 ,424,659 1,534, ,913 영천-언양고속도로 , ,169 1, , ,941 26,772 합계 793,566 자료 : 한국도로공사자료를바탕으로재작성 124

134 집행현황을살펴보면, 사전계획의미흡한수립또는행정절차지연등으로인하여집행 실적이부진한경우가빈번하게발생하고있다는사실을확인할수있다. [ 신규또는계속사업으로추진중인 SOC 건설사업의집행부진사례 ] 분야부문집행부진현황 교통및물류 도로철도항공 공항해운 항만 - 고속도로건설사업 ( 프로그램 ): 한국도로공사의이월액이 2014년 853억원에서 2015년 4,198억원, 2016년 8,802억원으로매년증가 - 국가지방지원도건설사업 ( 단위사업 ): 61개의세부사업중 38개세부사업실집행률 70.0% 미만, 16개세부사업에서전액미집행 - 고속철도건설사업 ( 프로그램 ): 호남고속철도의노선확정지연으로 2016년예산액 800억원중 300억원이국토교통부에서한국철도시설공단으로출연, 한국철도시설공단의실집행률은 24.2% - 일반철도건설사업 ( 프로그램 ): 한국철도시설공단의실집행률이 2014년 91.2% 에서 2015년 75.4%, 2016년 60.2% 로집행부진심화 - 광역철도건설지원사업 ( 프로그램 ): 신안산선복선전철사업실집행률 0.4%, 수도권광역급행철도사업실집행률 18.1%, 안심-하양복선전철사업실집행률 35.0% - 소형공항건설사업 ( 단위사업 ): 울릉도소형공항건설사업과흑산도소형공항건설사업의집행률이각각 19.3%, 36.2% 수준 - 서귀포크루즈항건설사업 ( 세부사업 ): 실집행률 2013년 31%, 2014년 33%, 2015 년 1.9%, 2016 년 37% 로연례적집행부진 국토및지역개발 산업단지 - 산업단지개발및지원사업 ( 프로그램 ): 2016년예산이편성된 57개의사업중예산액대비집행률또는예산현액대비집행률이 70.0% 이하인사업은총 28개, 예산액대비집행률또는예산현액대비집행률 50.0% 이하인사업은총 16개사업 자료 : 2016 회계연도결산위원회별분석 ( 농림수산식품해양수산위원회소관 ) 및 2016 회계연도결산위원회별분석 ( 국토교통위원회소관 ) 을바탕으로재작성 저출산고령화등사회적환경변화에따른복지지출의증가로과거에비하여 SOC 분야에대한투자여력이많지않다는점을감안하더라도, 재원배분의효율성제고를통하여적정유지보수예산을확보할수있을것으로보인다. 이를위하여, 신규 SOC 투자사업가운데연내집행가능성이저조한사업에대한예산편성은지양하고, 이를유지보수재원으로활용하여한정된 SOC 분야예산내에서 SOC 노후화에대응할필요가있다. 11) 대한민국정부, 2016~2020년국가재정운용계획,

135 셋째, 총액계상사업인유지보수사업중준공후 30년이경과하여유지보수를반드시필요로하는시설물의경우내역사업으로예산을편성하는방안을검토할필요가있다. 국가재정법 제37조제1항 12) 에서는세부내용을미리확정하기곤란한사업의경우총액으로예산에계상할수있도록규정하고있으며, 동법시행령제12조제1항 13) 에서그대상사업을도로보수사업, 도로안전및환경개선사업, 항만시설유지보수사업, 수리시설개보수사업, 수리부속지원사업, 문화재보수정비사업으로한정하고있다. 이와같이유지보수사업을총액계상사업대상으로지정한법령의취지는예측할수없는사유로시설물의기능이저하된경우이를조속히복구할수있도록함으로써국민의편의와안전을보장하기위하여예산편성및집행의신축성을부여하기위한것으로이해된다. 그런데, 유지보수사업을일괄적으로총액계상사업으로편성하는경우준공후 30년이경과한노후시설물에대한체계적인관리가소홀하게이루어질가능성이있다. 즉, 노후시설물이라하더라도상대적으로유지보수의시급성이떨어지는경우사업의우선순위에서지속적으로배제되어장기간방치됨에따라국민의안전및편의를저해하고, SOC 의장수명화와효율적운영을어렵게하여국가재정에추가적인부담이될우려가있다. 따라서, 시설물의유지보수사업대상을 1 체계적인관리가필요한노후시설물과 2 예측할수없는사유로기능이저하된시설물로구분하여, 전자에대해서는내역사업으로예산을편성하도록하여노후화에선제적으로대응할수있도록하여사업관리를보다철저히할수있는방안을중장기적으로마련할필요가있다. 12) 국가재정법 제37조 ( 총액계상 ) 1 기획재정부장관은대통령령이정하는사업으로서세부내용을미리확정하기곤란한사업의경우에는이를총액으로예산에계상할수있다. 13) 국가재정법시행령 제12조 ( 총액계상사업 ) 1 법제37조제1 항에서 " 대통령령이정하는사업 " 이라함은다음각호의어느하나에해당하는사업으로서기획재정부장관이정하는사업을말한다. 1. 도로보수사업 2. 도로안전및환경개선사업 3. 항만시설유지보수사업 4. 수리시설개보수사업 5. 수리부속지원사업 6. 문화재보수정비사업 126

136 4 성장동력창출 R&D 사업분석 가. 현황 14) 정부는 2015년이전까지미래창조과학부와산업통상자원부등각부처별로추진하던성장동력지원계획을통합하여 미래성장동력종합실천계획 (2015.3) 을수립하였다. 동계획은국가성장동력발굴을위하여 5G이동통신, 스마트자동차등 18개분야를 75개 R&D 사업으로지원하는내용으로구성되었다. 미래성장동력종합실천계획 에따른 R&D 사업 ( 이하 미래성장동력 R&D 사업 ) 은미래창조과학부나산업통상자원부의기존 R&D 사업으로구성되어있으며, 동계획에따른지원은 2016년부터본격적으로추진되었다. 다만동계획에따라별도예산이투입된것은아니며, 기존 R&D 사업예산을미래성장동력 R&D 사업으로분류한것이다. 미래성장동력 R&D 사업은 2016년에 17개분야 60개사업으로추진되었다. 60개사업은미래창조과학부, 산업통상자원부등 7개부처의기존사업으로구성되어있으며, 2016년예산현액 1조 1,955억원중 1조 1,919억원을집행하였다. 이중산업통상자원부 (65.2%) 와미래창조과학부 (25.8%) 등 2개부처가 2016년집행액기준으로미래성장동력 R&D 사업의 91.0% 를차지하고있다. [ 미래성장동력분야 R&D 사업의결산현황 ] ( 단위 : 개, 백만원, %) 부처 분야 사업 2016 결산예산현액집행액비중 산업통상자원부 , , 미래창조과학부 , , 문화체육관광부 ,034 31, 해양수산부 ,524 28, 국토교통부 ,923 21, 국민안전처 ,663 23, 환경부 1 1 2,250 2, 합계 ,195,514 1,191, 주 1. 분야는각부처사업이해당되는분야의수 2. 비중은전체집행액중비중 자료 : 미래창조과학부및각부처자료를바탕으로재작성 윤성식예산분석관 (yoons@assembly.go.kr, ) 127

137 나. 분석의견 (1) 지정공모형과제중심의미래성장동력 R&D 사업추진 R&D 사업의과제공모는일반적으로지정공모, 품목지정공모, 자유공모방식으로이루어진다. 지정공모는연구개발분야와상세한목표달성방법을사전에기획하여공모하는방식이며, 연구의목적 내용 성과목표등이포함된과제제안요청서 (RFP) 가공모과정에서제시된다. 품목지정공모는연구개발분야및과제의목표만제시하고구체적인달성방법은연구자가자유롭게설정하는방식의공모방식이다. 자유공모방식은연구분야나지원대상만을정하고세부적인연구목적이나내용을연구자가직접제안하는공모방식이다. 미래성장동력 R&D 사업의대부분이정부가상세한연구주제및방법등을사전에기획하는지정공모형과제로추진되고있어, R&D 분야별로어떤공모방식이성장동력창출에적합한지에대해검토할필요가있다. 미래성장동력종합실천계획에포함된 R&D 사업중산업통상자원부 14개사업과미래창조과학부 14개사업등총 28개사업을대상으로 2014~2016년에이루어진과제별공모방식을살펴보았다. 1) 산업통상자원부 14개사업은 2016년에총 957개과제를지원하였다. 이중지정공모과제가 598개 (62.5%), 품목지정공모과제가 290개 (30.3%), 자유공모과제가 67개 (7.0%) 이다. 미래창조과학부의 14개사업의경우 2016년에총 230개과제를지원하였으며, 이중지정공모과제가 166개 (72.2%) 이다. 이외품목지정공모과제가 28개 (12.2%), 자유공모과제가 36개 (15.7%) 인것으로나타났다. 2014~2016년에산업통상자원부의미래성장동력 R&D 사업은지정공모과제가감소하고, 품목지정공모과제가증가하고있다. 미래창조과학부는상당수의과제를지정공모방식으로추진하는가운데, 2016년에는 2015년에비해지정공모과제비중이높아지고자유공모과제비중이감소하였다. 1) 28 개사업별과제공모현황은표 [ 미래창조과학부미래성장동력 R&D 사업의공모방식 ], [ 산업통상자원부미래성장동력 R&D 사업의공모방식 ](pp.135~136.) 에제시되어있다. 128

138 부처명 [ 과제공모유형별지원현황 ] 분석 지정공모 품목지정공모 자유공모 사업수연도 과제비중 과제비중 과제비중 ( 단위 : 개, %) 합계 산업통상자원부미래창조과학부 주 : 합계에는기타공모방식지원과제수가포함자료 : 미래창조과학부및산업통상자원부제출자료를바탕으로재작성 산업통상자원부는 14개사업에서지정공모과제가차지하는비중이감소하고있지만, 일부사업의경우여전히지정공모과제중심으로지원되고있다. 예를들어 2016년기준으로바이오산업핵심기술개발사업은지정공모과제비중이 92.0% 이며, 산업소재핵심기술개발사업은동비중이 86.5%, 시스템산업미래성장동력사업은모든과제가지정공모과제로지원되었다. 미래창조과학부 14개사업의경우 6개사업에서지정공모형과제비중이 90% 이상인것으로나타났다. 예를들어무인이동체미래선도핵심기술개발사업은 2016년 40개과제를모두지정공모과제로지원하였으며, 반도체분야전자정보디바이스산업원천기술개발사업에서는 35개과제중 32개 (91.4%) 를지정공모과제로지원한것으로나타났다. 또한웨어러블디바이스부품 소재기술개발사업은 2016년 3개지원과제가모두지정공모과제로지원되었다. 129

139 [ 지정공모과제비중이높은미래성장동력 R&D 사업사례 (2016 년기준 )] ( 단위 : 개, %) 부처 사업명 지정공모품목지정자유공모 과제비중과제비중과제비중 합계 산업통상자원부 바이오산업핵심기술개발 산업소재핵심기술개발 시스템산업미래성장동력 무인이동체미래선도핵심기술개발미래전자정보디바이스산업원천창조기술개발 ( 반도체 ) 과학부웨어러블디바이스부품 소재기술개발자료 : 산업통상자원부, 미래창조과학부 성장동력창출을위한 R&D 과제는새로운시장창출이나기존산업의획기적인변화를목적으로하는기술개발을지원한다. 이러한과제는연구자의창의성이중요하다. 그러나성장동력발굴을위한기술개발이정부가연구개발분야와상세한목표달성방법을사전에정하는지정공모방식으로추진될경우연구자의자율과창의성이충분히발휘되기어려울수있다. 또한성장동력창출 R&D 과제가실제적인성과를거두기위해서는민간투자와연계되는것이필요하다. 그런데성장동력 R&D 과제가정부주도로기획되어추진될경우민간의수요가충분히반영되지못하여향후민간투자와연계되지못할수도있다. 예를들어미래창조과학부의무인이동체미래선도핵심기술개발사업은산업현장에서활용성이높은공통기술개발과제가모두지정공모형과제로지원된다. 그런데공통기술개발과제기획을위한기술수요조사에서는 68건의제안과제중산업체제안건수가 17건이나, 과제기획에최종적으로반영된건수는 13건중 2건이다. 또한과제기획은 5명의전문가로구성된기획위원회에서수행하였다. 산업계전문가의경우향후과제참여가제한될수있고, 신산업분야의경우산업계전문가가부족하다는사유등으로동위원회는산업계전문가의참여없이구성되었다. 2) 산업계과제반영건수나과제기획단계에서의산업계참여정도를감안할때민간의수요가충분히반영되었다고보기어려운측면이있다. 2) 2016 회계연도결산위원회별분석 ( 과학기술정보방송통신위원회소관 ), pp.93~

140 성장동력을확보하기위해서는기술개발성과가민간기업의투자로연계되거나, 후속기술개발을통해성장동력창출에필요한기술로발전시키는것이필요하다. 이를위해성장동력창출을위한 R&D 투자는과제의기획및선정단계부터정부와민간기업이적절하게역할을분담할필요가있다. 성장동력창출을위한 R&D 사업은과학기술적성과뿐만아니라시장의수요, 기업의투자의지등다양한측면이고려되어야하기때문이다. 그러나성장동력창출을위한 R&D 사업은정부주도로과제가기획되고있으며, 과제기획과정에서민간의의견이충분히반영되지못하는경우도있다. 따라서성장동력창출을위한 R&D 사업을현재와같이지정공모형과제중심으로추진하는것이바람직한지를 R&D 분야별특성을고려하여검토할필요가있다. (2) 미래성장동력 R&D 사업의계속과제중단및내역별예산조정문제미래창조과학부와산업통상자원부의 22개미래성장동력 R&D 사업을대상으로신규 계속과제의계획대비집행실적을분석하였다. 22개사업은 2016년에 1,009개과제에 9,301억원을지원하였다. 이중신규과제지원은 365개과제 2,288억원규모이며, 계속과제지원은 644개과제 7,013억원규모이다. 신규과제는당초계획보다과제수는 100개, 지원액은 338억원이증가하였다. 반면계속과제는당초계획보다과제수는 30개, 지원액은 290억원감소하였다. 미래성장동력 R&D 사업에서계속과제의축소지원은주로산업통상자원부 R&D 사업에서나타났다. 산업통상자원부는미래성장동력 R&D 사업을추진하며계속과제를축소하여마련한재원으로신규과제를당초계획보다확대하여지원하였다. 반면미래창조과학부는당초계획과유사한규모로계속 신규과제를지원하였다. 구체적으로살펴보면산업통상자원부는 2016년에 13개미래성장동력 R&D 관련사업에서 863개과제에 7,031억원을지원하였다. 이중신규과제지원은 315개과제 1,894억원규모이며, 계속과제지원은 548개과제 5,137억원규모이다. 신규과제는당초계획보다 79개과제 341억원규모를추가로지원한반면, 계속과제는 31개과제 281억원규모를축소하여지원하였다. 미래창조과학부는 9개 R&D 사업의 146개과제에 2,270억원을지원하였다. 이중신규과제지원은 50개과제에 394억원규모이며, 계속과제지원은 96개과제에 1,876억원규모이다. 신규과제는당초계획보다 21개과제를추가하여지원하였지만 131

141 지원금액은 2 억 4,100 만원감소하였다. 계속과제는당초계획보다 9 억 1,400 만원을감소하 고, 과제수는 1 개증가한규모로지원하였다. [ 미래성장동력 R&D 사업의신규 계속과제지원현황 (2016년)] ( 단위 : 백만원, 개 ) 신규과제신규과제신규과제계속과제계속과제계속과제분석부처사업연도전체계획지원차이계획지원차이지원액 (A) (B) (C=B-A) (D) (E) (F=E-D) 지원금 703, , ,391 34, , ,732 28,114 산업부 13 과제수 미래부 9 지원금 226,979 39,633 39, , , 과제수 지원금 930, , ,783 33, , ,319 29,028 합계 22 과제수 1, 주 : 전체사업비중기획평가관리비를제외한금액자료 : 산업통상자원부, 미래창조과학부 첫째, 산업통상자원부는자체적으로수립한신성장동력계획을추진하는과정에서미래성장동력 R&D 사업의계속과제를축소하여마련한재원으로신규과제를당초계획보다확대하여지원하였다. 미래성장동력종합실천계획 은 2015년에미래창조과학부와산업통상자원부등부처별로추진하던성장동력지원계획을통합하여만들어졌다. 그런데산업통상자원부는동계획이수립된다음해인 2016년 4월에 신성장동력창출을위한산업 R&D 혁신계획 을수립하였다. 동계획은산업통상자원부가자체적으로수립한계획으로, 그간의 R&D 예산투자에나타났던문제점을진단하고이에대한개선방안중심으로구성되어있다. 동계획에는전체과제대비약 10% 수준으로계속과제를중단하여유망신산업과제로전환하는 R&D 과제단위의구조조정방안이제시되어있다. 산업통상자원부는신성장동력창출계획에따라소재부품기술개발사업 (71억원), 산업소재핵심기술개발사업 (117억원), 기계산업핵심기술개발사업 (62억원) 등에서미래성장동력종합실천계획관련 R&D 사업의계속과제연구비를당초계획대비축소하였다. 그리고계속과제축소로마련된재원을신규과제지원을위한재원으로활용하였다. 계속과 132

142 제는과제수행기관의경영악화, 중간평가에의한사업필요성미흡, 상대평가등에의해 중단되었으며, 연차별평가를통해당초계획된계속과제별예산을조정하였다. [ 산업통상자원부미래성장동력 R&D 사업중계속과제조정사례 (2016)] ( 단위 : 백만원, 개 ) 사업명 신규과제계속과제신규계획신규지원계속계획계속지원차이차이 (A) (B) (D) (E) (C=B-A) (F=E-D) 기계산업핵심기술개발 지원금 18,496 24,677 6,181 56,985 50,804 6,181 ( 제조기반생산시스템구축 ) 과제수 로봇산업핵심기술개발 바이오산업핵심기술개발 산업소재핵심기술개발 소재부품기술개발 전자시스템산업핵심기술개발 ( 의료기기 ) 주 : 전체사업비중기획평가관리비를제외한금액자료 : 산업통상자원부 지원금 14,236 19,216 4,980 54,740 49,760 4,980 과제수 지원금 9,135 12,268 3,133 38,578 35,445 3,133 과제수 지원금 24,155 34,863 10,708 90,582 78,848 11,734 과제수 지원금 44,509 51,575 7, , ,021 7,066 과제수 지원금 11,000 14,294 3,294 25,136 21,842 3,294 과제수 성장동력창출을위한 R&D 투자는추진계획이계속적으로변경되어장기적으로일관된투자가이루어지지않는다는지적이있었다. 3) 이러한문제는 R&D 과제단위에서도발생할수있다. 성장동력발굴을위해지원한계속과제의연구비를축소하거나, 중단할경우성장동력창출을위한지속적인투자가어려울수도있다. 성과가미흡한등의문제가발생한계속과제는연차별평가등을통해연구비를줄이거나, 중단하는등의조치를취하는것이필요하다. 그러나이러한조치가각부처가새롭게수립한성장동력지원계획을이행하기위해과도하게이루어질경우, 성장동력창출을위한정부의장기적이고일관된투자가어려울수있다. 3) 국회예산정책처, 미래성장동력정책평가, ; 동보고서에서는정부가미래성장동력분야로선정하여중장기적으로지원을집중하고있는분야가 5 년마다새롭게개편되고있다고지적하고있다. 133

143 둘째, 미래성장동력 R&D 사업에서내역사업간예산조정으로국회에서확정한예산과다르게예산이집행된경우가나타났다. 성장동력창출을위한 R&D 사업은지원분야별로일관된투자가필요하지만, 내역사업간예산조정이크게나타날경우일관된투자가어려울수있다. 다양한내역사업으로구성된 R&D 사업의경우각내역사업이별도의기술적목표를가지고있기때문에내역사업간예산조정이과다할경우당초계획과다른예산집행이이루어질수있기때문이다. 예를들어산업통상자원부의소재부품기술개발사업은 1개사업이독립적인 7개내역사업으로구성되어있다. 그런데동사업은 2016년예산집행과정에서 7개내역사업중 4개내역사업의예산을당초계획에비해줄이고, 2개사업의예산을증액하여집행하였다. 예산조정은내역사업별계속과제의연구비축소및중단으로마련된잔여예산을재배분하는방식으로이루어졌다. 내역사업간예산조정액은총 372억원으로소재부품기술개발사업전체예산 2,881억원의 13.0% 에이르는규모이다. 4) 내역사업간예산조정으로국회확정예산과다른내용이나방향으로사업이추진되는경우는미래성장동력 R&D 사업외의다른 R&D 사업에서도나타났다. 예를들어미래창조과학부의바이오 의료기술개발사업은 2016년에내역사업간예산조정으로기술개발과제를줄이고, 정책과제및 R&D와직접적으로관련되지않은금융인력양성사업을추진하여, 원천기술개발이라는사업목적에적합한예산집행이이루어지지않았다. 내역사업간예산조정으로바이오분야정책수립업무를지원하는과제를추가지원 (3억원) 하고, 당초사업내역에없던바이오분야금융인력양성사업 (7억원) 을신규추진하였다. 5) 4) 2016 회계연도결산위원회별분석 ( 산업통상자원중소벤처기업위원회소관 ), pp.98~102. 5) 2016 회계연도결산위원회별분석 ( 과학기술정보방송통신위원회소관 ), pp.48~

144 [ 미래창조과학부미래성장동력 R&D 사업의공모방식 ] ( 단위 : 개, %) 세부사업 연도 지정공모품목지정자유공모과제비중과제비중과제비중 합계 ICT융합산업원천기 술개발 ( 지능형반도체 ) SW컴퓨팅산업 원천기술개발 USN산업원천 기술개발 디지털콘텐츠원천 기술개발 방송통신산업기술개발 ( 차세대이동통신홈네트워크 ) 범부처 GigaKOREA 사물인터넷융합기술개발 웨어러블디바이스 부품 소재기술개발 전자정보디바이스산 업원천기술개발 ( 반도체 ) 첨단융복합콘텐츠 기술개발 기후변화대응기술 개발 ( 다부처공동 ) 무인이동체미래선도핵심기술개발 미래소재디스커버리 재난안전플랫기술개발 자료 : 미래창조과학부제출자료를바탕으로재작성 135

145 [ 산업통상자원부미래성장동력 R&D 사업의공모방식 ] ( 단위 : 개, %) 사업 연도 지정공모품목지정자유공모과제비중과제비중과제비중 합계 기계산업핵심기술개발 ( 제조기반생산시스템 구축 ) 로봇산업핵심기술개발 바이오산업핵심기술개발 산업소재핵심기술개발 소재부품기술개발 소재부품산업미래성 장동력 시스템산업미래성장 동력 신재생에너지핵심 기술개발 ( 다부처공동 ) 자동차산업핵심기술 개발 ( 스마트카 ) 전자시스템산업 핵심기술개발 ( 의료기 기핵심기술개발 ) 지식서비스산업핵심 기술개발 창의산업미래성장동력 포스트게놈다부처유전체 항공우주부품기술개발 ( 무인기기계및 전자융합시스템 ) 자료 : 산업통상자원부제출자료를바탕으로재작성 136

146 5 항만건설사업분석 가. 현황 6) 항만이란 항만법 제2조 1) 에따라선박의출입, 사람의승선 하선, 화물의하역 보관및처리, 해양친수활동등을위한시설과화물의조립 가공 포장 제조등부가가치창출을위한시설이갖추어진곳을의미한다. SOC 중하나인항만은우리나라수출입물동량의 99.7% 를담당하고있어물류비를최소화할수있는항만의경쟁력은우리기업의경쟁력과도직결되는중요성을가지고있다. 현재항만은 항만법 제3조및동법시행령제2조등에따라주로외항선이입 출항하는무역항과주로국내항간을운항하는선박이입 출항하는연안항으로구분되어있다. 무역항의경우수출입화물량, 지역균형발전등을고려하여 14개국가관리무역항 2) 과 17개지방관리무역항이지정되어있고, 연안항의경우지역의여건및특성등을고려하여국가관리연안항 3) 과지방관리연안항이지정되어있으며, 모두국가예산또는민간자본으로건설되고있다. 최선웅예산분석관 ) 1) 항만법 제 2 조 ( 정의 ) 1. 항만 이란선박의출입, 사람의승선 하선, 화물의하역 보관및처리, 해양친수활동등을위한시설과화물의조립 가공 포장 제조등부가가치창출을위한시설이갖추어진곳을말한다. 2. 무역항 이란국민경제와공공의이해 ( 利害 ) 에밀접한관계가있고주로외항선이입항 출항하는항만으로서제 3 조제 1 항에따라지정된항만을말한다. 3. 연안항 이란주로국내항간을운항하는선박이입항 출항하는항만으로서제 3 조제 1 항에따라지정된항만을말한다. 2) 국가관리무역항은국내외육 해상운송망의거점으로서광역권의배후화물을처리하거나주요기간산업지원등으로국가의이해에중대한관계를가지는항만이다. 3) 국가관리연안항은국가안보또는영해관리에중요하거나기상악화등유사시선박의대피를주목적으로하는항만이다. 137

147 [ 국내항만현황 ] ( 단위 : 개 ) 구분 무역항 연안항 합계 국가관리 지방관리 합계 자료 : 해양수산부 2016년항만부문의예산현액은 1조 6,707억원으로, 이중 79.4% 인 1조 2,270억원이집행되고, 1,372억원이다음연도로이월되었으며, 1,534억원이불용되었다. 부문별로는예산현액의 58.7% 를차지하는항만개발및관리분야에서 80.3%, 예산현액의 40.1% 를차지하는항만건설분야에서 78.1% 의집행률을기록하였다. [2016년도항만부문결산현황 ] ( 단위 : 백만원, %) 예산현액집행액집행률이월액불용액 (A) (B) (B/A) 항만개발및관리 981, ,933 99,345 94, 주요및일반항건설 669, , ,500 42, 기타 20,000 16,542 2, 항만부문계 1,670,695 1,326, , , 자료 : 해양수산부 최근 5 년간항만부문예산투입액은 2014 년이후꾸준히증가하는추세이며 ( 연평균증 가율 1.3%), SOC 전체투자액대비비중도 2016 년도에 6% 를기록하는등 2013 년이후 꾸준히증가하고있다. [ 최근 5년간항만부문예산투입액 ] ( 단위 : 억원, %) 분야 증가율 항만 13,657 12,317 12,126 13,640 14, SOC 전체 230, , , , , SOC 전체투자액대비비중 자료 : 해양수산부 138

148 정부가수립한국가재정운용계획에따르면향후 SOC 분야에대한투자가감소함에 따라항만부문에대한투자도감소할것으로예상되나, 그감소율자체는전체 SOC 분야 보다작아 SOC 내항만부문의비중은증가할것으로예상된다. [ 향후 5년간항만부문에대한정부투자계획 ] ( 단위 : 백억원, %) 감소율 SOC 전체 2,856 2,843 2,712 2,280 2, 항만 1,389 1,214 1,231 1,202 1, 자료 : 해양수산부 현재까지항만에대한국고투입액은 23조 818억원, 민간자본투입액은 10조 8,137억원으로, 기투자액 33조 8,955억원중 68.1% 가국고로투입되었다. 이는 2013년투자액중국고투입액비율인 70.9% 보다하락한수치로제3차항만기본계획수정계획 (2016~2020년) 에따르면향후총투자액 (14.7조원) 중외곽시설, 배후도로등정부투자가필요한부분은약 7.4조원 (50.3%) 이며, 특히부두등전용성과상업성이높은시설은약 7.3조원의민간자본을투입 (49.7%) 할예정으로향후국가위주의투자는다소완화될것으로전망된다. [ 주요항만의투자금액 ] ( 단위 : 억원 ) 국고 민자 계 기투자액 총사업비 사업기간 기투자액 총사업비 사업기간 기투자액 총사업비 부산항신항 57,296 68, ~ ,018 96, ~ , ,106 광양항 27,467 36, ~ ,001 44, ~ ,467 81,419 광양 ( 여천 ) 항 2,937 6, ~ , ~2020 3,444 7,530 평택당진항 12,634 24, ~ ,422 27, ~ ,057 52,482 인천북항 8,343 10, ~2020 8,425 10, ~ ,769 20,534 인천신항 6,078 13, ~2020 3,764 20, ~2020 9,841 34,522 목포신항 4,569 7, ~2020 1,303 1, ~2020 5,872 8,703 울산신항 14,417 30, ~2020 7,526 33, ~ ,943 64,150 포항영일만항 12,047 23, ~2020 1,968 4, ~ ,015 28,464 보령신항 143 3, ~ ,199 새만금신항 2,878 25, ~ , ~2030 2,878 36,862 경인항 ~ 인천항 5,497 10, ~2020 4,101 13, ~2020 9,598 23,390 대산항 3,314 5, ~2019 4,101 13, ~2020 7,415 18,935 전체항만 230, , , , , ,575 자료 : 해양수산부 139

149 나. 분석의견첫째, 항만에대한효율적인투자방안마련을위하여물동량예측의정확도향상및실제물동량변동에따른투자계획의재검토가이루어질필요가있다. 2016년말현재전국항만의접안시설은총 952선석으로컨테이너부두 88선석, 기타화물부두 727선석, 여객부두 137선석이개발되어있고, 항만시설능력은연간 11억 4,049 만톤 ( 유류 카페리물동량제외 ) 을처리할수있는상황이다. 항만시설에대한지속적인투자로 2013년과비교할때, 접안시설은 71선석 (8.1%) 늘어났고, 연간 1억 2,092만톤 (11.9%) 을더처리할수있게되었다. [ 주요항만의시설능력현황 ] 항만시설능력 (2013) 항만시설능력 (2016) 접안시설 ( 선석 ) 천톤 / 년 접안시설 ( 선석 ) 천톤 / 년 전체무역항 775 1,012, ,134,228 전체연안항 105 6, ,260 합계 880 1,019, ,140,488 자료 : 해양수산부 항만별시설확보율 4) 은전반적인항만시설수급상황을판단할수있는중요한참고지표로항만시설확보율이 100% 이하면시설능력대비처리물량이많아시설부족을의미하고, 시설확보율이 100% 를초과하게되면물동량대비항만시설이여유가있어추가시설공급시신중한검토가필요함을의미한다. 전국무역항시설확보율경과를살펴보면 1999년 86.5% 에서외환위기이후국내경제가회복되면서물동량증가에비해시설확충이이를따르지못해 2003년 71.9% 로낮아지다가 2004년을기점으로상승세로전환되어 2005년 76.1% 까지개선되었다. 그후 2006 년 90.3%, 2008년 91.0%, 2009년 102.1% 로계속증가되었다가 2010년에는경기회복에따른물동량의증가따라 93.3% 로다소낮아졌으나 2011년 99.4%, 2014년 102.6%, 2015 년 111.4% 로다시증가추세를보이고있다. 4) 시설확보율이란전년도에처리할수있는항만시설하역능력에금년도처리한항만물동량을나눈값으로항만의시설소요 ( 유류를제외한화물물동량 ) 대비처리능력을의미한다. 140

150 2016년의경우전체항만의시설확보율은 108.1% 를기록하고있다. 이중완도항, 옥포항, 고현항등은항만시설확보율이지속적으로 70% 이하를나타내고있는반면, 경인항, 장항항, 군산항, 진해항등은높은항만시설확보율을유지하고있는등항만별시설확보율불균형현상이나타나고있다. [ 항만별시설확보율 ] ( 단위 : %) ( 계획 ) 장항항 옥계항 통영항 마산항 진해항 보령항 군산항 포항항 태안항 울산항 광양항 인천항 삼천포항 삼척항 평택당진항 목포항 부산항 서귀포항 동해묵호항 하동항 제주항 완도항 대산항 옥포항 고현항 전체무역항 주 : 1. 항만내 ( 인천, 부산, 울산, 포항 ) 하위항물동량구분이어려워항만별로만작성 2. 산정제외로되어있는경우는물동량이부족하여평균적인데이터가나오지않아제외 자료 : 해양수산부 141

151 시설확보율이 100% 이상인항만 5) 의총사업비대비기투자액비율 6) 은 54.1% 로향후지속적인투자가이루어지는가운데, 시설확보율이높은항만은항만시설수급상황을고려하여항만자원을효율적으로활용할수있도록물동량창출및항만서비스강화를위한투자를적극검토할필요가있다. 또한시설확보율이낮은항만은민간수요, 경기변동요인등을고려하여적정시설확보율을유지할수있도록효율적투자가이루어지도록할필요가있다. 항만부문에대한개발계획을수립함에있어정확한물동량에대한예측이선행되어야이를기반으로적정수준의항만투자가이루어질수있다. 즉항만부문에대한투자는예상물동량을토대로수립된항만기본계획 7) 에의해이루어지므로적정수준투자를위하여는그토대가되는예상물동량이정확하여야한다. 항만기본계획에따른물동량실적및예측을살펴보면, 2010년이후꾸준히증가하는추세이기는하나그증가세는감소하고있다. 실제물동량은제3차항만기본계획에서보다 2015년의경우 7,700만톤, 2016년의경우 8,200만톤이적은수치를기록한바있으며, 2020년의경우제3차항만기본계획보다제3차항만기본계획수정계획에따른예측치가 1억톤가까이작아질것으로예상되고있는등실제실적은제3차항만기본계획에서예상한물동량보다대체로낮게나타났다. [ 제3차항만기본계획및수정계획상의예측물동량및실제물동량 ] ( 단위 : 억톤 ) 제3차항만기본계획 제3차항만기본계획수정계획 주 : 2020년은제3차항만기본계획수정계획의연평균증가율을고려하여산출 자료 : 해양수산부 5) 인천항, 평택당진항, 광양항, 울산항, 포항항, 목포항, 마산항, 군산항, 진해항, 통영항, 삼천포항, 경인항, 장항항, 옥계항, 삼척항, 호산항, 태안항, 보령항 6) 총투자액 : 57 조 6,632 억원, 기투자액 : 31 조 1,960 억원 7) 항만기본계획은 항만법 제 5 조에따라해양수산부장관이수립하는항만관련최상위국가계획으로서, 전국 31 개무역항과 29 개연안항의중장기육성방향및항만별개발계획등을포함한우리나라항만개발과운영의기준이된다. 항만개발과관련하여해양수산부는 1992 년부터현재까지 3 차례의기본계획과 2 차례의기본계획의수정계획을수립하였다. 142

152 이미개발된항만시설은되돌릴수없으므로항만개발시기를결정하는핵심요인인물동량예측을정밀하게하는것이매우중요하다. 현재해양수산부는 10년단위의항만기본계획수립시예측했던물동량을 5년경과후수정계획을통하여재검토하고있으나, 항만물동량은경기변동적요인에따라급변하는특성을가지고있으므로매년물동량실적을고려하여물동량예측을수정보완하는노력을할필요가있다. 또한제3차항만기본계획수정계획에따르면 2016년부터 2020년까지연간 2조 9,400 억원의투자가필요하고, 연간 1조 4,800억원을국비로투자할것을제시하고있다. 이처럼제3차항만기본계획수정계획상연간국비투자는감소추세를유지하기는하나계속적으로대규모의투자가이루어질예정으로향후실제투자규모는국가재정여건, 예산상황등에따라탄력적으로조정되겠지만정부가재정악화등특수한상황이아니라면항만관련투자를계획대비급격하게감소시키지않을것으로예상된다. 따라서적정항만시설을공급하고물동량창출및항만자원의효율적활용을위해항만부문에적정한예산을투자할수있도록향후기본계획수립시정확한예측물동량에기반하여균형있는투자계획을수립해나갈필요가있다. 또한향후시장상황에대한모니터링을통하여항만별로물동량이어떻게변동하고있는지에대해정밀하게분석하여항만운영의적정성에대한면밀한검토도병행될필요가있다. 그리고 10년단위의기본계획의경직성을완화하기위해도입된물동량연동항만개발시스템 ( 트리거룰, Trigger Rule) 8) 을예측물동량변화시개발속도뿐만아니라개발규모도조정할수있도록확대할필요가있다. 둘째, 항만자체의경쟁력강화및효율적인시설투자를위하여특화항만개발사업의체계적인추진이필요하다. 해양수산부는제3차항만기본계획에서항만별특성화전략을추진하여항만과주변지역을지역경제활성화거점으로개발하겠다는목표로특성화대상사업별로대상항만을선정해권역별거점항만을육성하겠다는계획을세웠다. 이를권역별로살펴보면, 서해권은중국과의교역거점의육성을목표로대중국및수도권물류기지건설을계획하였다. 서남권의경우새만금산단운영시에맞춰군산항 ( 새만금신항 ) 추가인프라를적기에확 8) 물동량연동항만개발시스템 (Trigger Rule) 이란여건변화등을반영하여매년항만수요전망치를보완하여항만시설확보시기를탄력적으로조정하는제도이다. 143

153 보하는것을목표로하였고, 제주권은여객, 화물증가에따른항만인프라와친수공간, 크루즈부두 ( 제주, 서귀포 ), 물양장확충을통해특별자치도발전지원을목표로하였다. 동남권은동북아컨물류 ( 부산항 ) 와석유물류 ( 울산항 ), 제철및조선산업등국가기간산업성장을위한필수기반인프라확충을목표로하였으며, 동해권은지역산업거점및대북방교역기지조성을위하여항만을통해시멘트 ( 동해 삼척 옥계 ), 에너지 ( 호산 ) 등지역주요산업발전을촉진하고국제여객수송등대북방교류활성화를도모하겠다는계획을세웠다. [ 제 3 차항만기본계획에따른항만별특성화계획 ] 특성화대상에너지산업자동차산업제철산업조선산업석유화학산업시멘트산업관광레저산업양곡산업수산산업연안여객운송자료 : 해양수산부 대상항만태안항, 보령항, 애월항, 호산항, 삼천포항등울산항, 평택당진항, 인천항, 군산항, 목포항등광양항, 포항항, 평택당진항등고현항, 옥포항, 울산항, 목포항, 군산항등울산항, 광양항, 대산항등동해묵호항, 삼척항, 옥계항, 평택당진항등경인항, 제주항, 여수항, 속초항, 울릉항, 홍도항등인천항, 평택당진항, 군산항, 목포항등부산남항, 감천항, 대천항, 대흑산도항, 주문진항, 한림항등목포항, 제주항, 통영항, 울릉항, 완도항, 용기포항, 홍도항등 실제현재까지의개발현황을살펴보면, 인천항의경우 2017년까지 3,757억원의예산으로 3천TEU급 2선석, 2천TEU급 4선석을개장할예정이나향후더이상의조성계획은없는상황으로제3차항만기본계획에따른신항컨테이너부두확충 (2020년까지 12선석 ) 이라는계획에는미치지못하는상황이다. 새만금신항사업은 2016년예산현액 518억 2,800만원중 49.7% 인 257억 6,100만원을집행하여불용률이 50% 에이르고있으며특히진입도로및북측방파호안, 가호안및매립호안사업은설계비와공사비가전액불용된바있다. 서귀포크루즈항사업은서귀포에크루즈터미널를설치하고자하는사업으로, 올해 7 월에개항할예정이었으나사드배치에따른중국인관광객급감영향으로현재개항이전면보류된상황이다. 9) 9) 2016회계연도결산위원회별분석 ( 농림축산식품해양수산위원회소관 ), pp.191~

154 동해항 3단계개발사업은동해항의높은체선율해소와국가기간산업원자재등물동량증가에대비하여약 1조 6,224억원을투입하여최대 10만톤급등 7선석을확보하는사업이나최근 3년간예산현액대비집행현황이 2014년 17.5%, 2015년 14.1%, 2016년 67.8% 로집행이부진한상황이계속되고있다. 특히동해묵호항의체선율은 2016년 19.70% 로소폭개선되기는하였으나최근 5년간평균 23.88% 로전체항만평균 3.44% 에 7배에이르고있다. 통영항과완도항의경우연안여객운송을특성화대상으로계획하였으나연안여객운송객수가 2015년에비하여 2016년에오히려하락 10) 하였다. 현재전체적으로항만시설이초과공급으로전환된상황에서국가기간산업으로서의항만자체의경쟁력강화를위한방안을마련할필요가있다. 이를위한방안으로주변환경을고려한항만별특성화계획을보다면밀하게수립하여단순한시설확충이아닌항만별로방향성있는투자가이루어지도록할필요가있다. 셋째, 체선율이높은일부항만에대한대책을마련하는등체선율에대한지속적인관리가필요하다. 체선 ( 滯船 ) 11) 은선박이항만에입항하는즉시접안하지못하고 12시간이상접안을위하여대기하는상태로, 체선이발생하면하역지체에따른보상으로항만시설사용료를감면해주고있다. 체선은대부분접안시설부족에따라발생하고있으며, 체선율 12) 문제는항만경쟁력을저해하는주요요인으로작용하고있다. 현재해양수산부는체선율완화를위하여시설확충및운영 ( 야간 공휴일작업 ) 효율을통한감축노력을시행하고있다. 과거우리나라항만은시설투자비의부족으로인해시설확보가미흡함에따라극심한항만체선이일어났고이에따라매우큰사회적손실이있어왔다. 특히 1980년대후반기부터 1990년대상반기까지는 1988년인천항 76.9%, 1991년부산항 12.5% 를기록하는등주요항만의체선문제가심각한상황이었으나그후항만분야에대한지속적인시설투자로감소하는추세가이어져, 1996년전국항만의평균체선율이 12.8% 였던것이 2008년 10) 통영항 : 2,024,128 명 (2014 년 ) 2,174,566 명 (2015 년 ) 2,077,005 명 (2016 년 ) 완도항 : 2,613,109 명 (2014 년 ) 2,818,847 명 (2015 년 ) 2,582,360 명 (2016 년 ) 11) 체선산정기준 : 외항선입항선박중접안시설부족, 입거대기, 일몰대기의사유로 12 시간이상대기한선박 12) 입항선박대비체선선박의비율을의미한다. 145

155 에는 4.4%, 2010 년 3.77%, 2015 년 3.09% 를기록하는등지속적으로하락하는추세를보 이고있다. 특히 2016 년의경우삼척항, 동해묵호항, 장항항등일부항의경우를제외하고는 대부분 5% 미만의낮은체선율을기록하는등평균 1.61% 의낮은체선율을기록하였다. [ 최근 10년간우리나라주요항만의체선율현황 ] ( 단위 : %) 부산 인천 평택당진 동해묵호 삼척 묵호 옥계 군산 장항 여천 광양 포항신항 영일만항 울산 제주 전체 주 : 최근 3 년간체선율이 0 인항만 ( 경인, 속초, 목포, 완도, 목포대불, 여수, 마산, 삼천포, 옥포, 진해, 통영, 고현, 하동온산, 서귀포항, 대산, 포항 ) 은제외자료 : 해양수산부 최근 5 년간 4 대항만 ( 부산항, 광양항, 울산항, 인천항 ) 체선율현황을살펴보아도 2012 년도부터점차적으로하락하는추세를보이고있으며, 특히광양항의경우매년 2% 가넘는체선율을기록하다가 2016 년도에는체선율이 0% 를기록하여체선율자체가크 게개선된것으로나타나고있다. 그러나울산항 13) 의경우 5 년평균체선율이 2.76% 로 다른대형항만에비하여높은수준을기록하고있고, 인천항의경우 2014 년이후증가하 는추세에있으므로다른항만의사례를참고하여대책을마련할필요가있다. 13) 해양수산부는울산항에서체선율이높은 4 개부두 ( 온산 3 부두, 석탄부두, 양곡부두, 본항 2 부두 ) 모두특정화물을전용으로처리하는부두로타부두에서처리가불가능하여체선이발생하고있다고밝히고있다. 146

156 체선율이증가하게되는경우항만시설사용료감면, 하역작업할증등의경제적손실뿐아니라항만정체로인한국가인지도하락, 재고관리비상승, 환적유치기회상실, 선사들의항만신뢰감소로인한물동량감소등의무형의경제적손실까지도입을수있으므로체선율에대한관리는항만경쟁력확보에있어중요한의미를지니고있다. 따라서해양수산부는항만분야의계속적인투자와함께체선율관리에지속적인관심을기울일필요가있으며, 특히체선율이지속적으로높은비율을기록하고있는동해묵호항, 삼척항, 옥계항, 묵호항등에대하여체선율개선을위한항만효율화방안마련도함께이루어질필요가있다. 넷째, 항만시설에대한내진보강공사의조속한마무리및지진계측시스템의국가통합지진관측망과의연계가필요하다. 항만시설은 지진 화산재해대책법 에따른시설물로 2000년이전설치시설물은내진설계가적용되지않은상황이다. 해양수산부는항만시설에대하여 2011년부터 2014년까지내진성능평가를완료하였고, 이에따라전체항만시설 696개소중 161개소를내진보강대상으로선정한바있다. 그에따라내진보강공사대상 161개소에대하여 2014~2016년까지 42개소의내진보강을완공하였으며, 56개소는내진보강을추진중에있고, 63개소는계획중에있다고밝히고있다. 이를구체적으로살펴보면, 교량의경우내진성능확보율이 100%, 화물을선적하는부두와배가정박할수있는계류시설의내진성능확보율은 83.1%, 여객선터미널과같은건축물의내진성능확보율은 93.5% 로조사됐다. 다만, 방파제와호안등부두와건축물을보호하기위한외곽시설의내진성능확보율은 77.6% 에불과해지진에가장취약한것으로나타났다. 이를종합하면 2017년 5월전체항만시설 696개소중 82.9% 인 577개소가내진설계반영과내진성능평가및보강공사실적에따라내진성능의확보가확인된상태로향후내진설계가적용되지아니한나머지 119개소 14) 에대해서도조속히내진보강을실시할필요가있다. 14) 해양수산부는 2025 년까지나머지 119 개소에대하여내진보강을완료할계획이다. 147

157 [2016년말현재항만시설내진성능확보현황 ] ( 단위 : 개소, %) 시설명 합계 내진적용 내진성능평가대상내진성능소계성능확보보강완료성능미확보확보율 계류시설 외곽시설 건축물 교 량 합계 자료 : 해양수산부 또한해양수산부는지진발생정보를조기에파악하고신속하게대응하도록돕는지진계측시스템을 2008년도부터도입하여총 36억 2,000만원의예산을투입하여현재 8곳의항만, 18개소에서운영중 15) 에있다. 해양수산부는지진계측시스템을 2017년에평택, 대산, 제주 3개항만에 6개소설치예정이며, 향후매년 5~6개소씩확대예정이다. 지진계측시스템은지진피해를예측하고신속한대응시스템을구축하는시스템으로서 2021년까지 37억원의예산이투입될예정이다. 지진계측시스템은지진 DB를바탕으로국내항만환경에맞는최적내진설계를반영할수있도록하고, 국가기반시설안전성을강화하는중요한역할을할수있으므로향후지진계측시스템의운영을확대할필요가있다. 또한현재국가지진통합네트워크 (KISS, Korea Integrated Seismic Service) 와의연계가이루어지지않고있으므로연계를통한정보공유를통하여보다효과적인지진대응및내진설계방안을마련할필요가있다. 다섯째, 크루즈산업의발전을위한지속적인기반시설투자및마리나산업의민자유치를위하여적극적인노력이필요하다. 해양수산부는지역경제활성화및일자리창출을목적으로외국크루즈선의국내기항을확대하고국내크루즈산업저변을넓히기위한크루즈산업활성화지원사업을수행하고있다. 크루즈관광객추이를살펴보면최근 2009년부터 2014년까지크루즈관광객은연평균 69% 급성장하였다. 2015년메르스로크루즈관광객은 88만명으로감소하였으나 2016년에는 195만명으로급증하였고, 2017년도의경우현재까지중국을모항으로출항하 15) 2010 년구축 : 인천항 [ 구조물, 자유장 ] 2 개소, 2011 년구축 : 목포항, 부산항, 울산항, 동해항등 7 개소, 2013 년구축 : 포항항, 부산신항, 광양항, 군산항등 9 개소 148

158 는크루즈 400 여항차입항이취소통보되는등중국인관광객감소로어려움을겪고있 는상황이기는하나, 증가추세를고려하면해양수산부가목표로하고있는 2020 년 300 만 명이상의해외크루즈관광객유치계획도충분히실현가능성이있는것으로보인다. [ 기항지크루즈관광객입항현황 ] ( 단위 : 회, 만명 ) 구분 항차관광객항차관광객항차관광객 제주항 부산항 인천항 기타 ( 여수, 동해등 ) 합계 자료 : 해양수산부 그러나현재크루즈전용부두는현재기준 9선석 ( 부산3, 제주2, 여수1, 인천남1, 속초 2) 운영중에있으나 15만톤이상의크루즈선접안능력을가진항만은 3곳에불과하다. 또한여객터미널은부산, 제주, 여수에서 4개소를운영중이고속초항, 인천남항, 제주강정항에추가로 3개소가운영예정이나부두와의이동거리나공간부족등으로관광객들의이용에불편함이있으며, 인천남항과속초항은설계중으로 2018년이후완공예정이다. 향후크루즈산업의활성화를위하여기반시설과관광 쇼핑, 대중교통등모항으로서편의시설보강및도심에서여객터미널까지대중교통확충등이함께이루어질수있도록지속적인투자와관심이필요하다. [ 크루즈전용부두운영현황 ] ( 단위 : 개 ) 항만별 10만톤이하 10~15만톤 15만톤이상 합계 부산항 제주항 1( 임시부두 ) 여수항 인천남항 속초항 합계 주 : 1. 강정항의경우 15만톤급 2선석으로원래 7월운영예정이었으나현재개항이연기된상황임 2. 제3차항만기본계획은 2010년, 제3차항만기본계획수정계획은 2015년예측물동량에근거함 자료 : 각기본계획및해양수산부제출자료를바탕으로재작성 149

159 마리나항만사업은해양수산부가선정한 6개거점형마리나항만을대상으로공모에의하여선정된사업시행자가자기자금을투자하여개발 운영하는방식이며, 해양수산부는 1개마리나항만당 300억원미만범위내에서설계및시설비를지원한다. 현재해양수산부가 2013년 3월에지정한거점형마리나항만중 2개와 4개신규대상지등총 6개소를대상으로마리나항만개발이추진되고있다. 이중 2개소는민간이사업시행자이며, 4개소는지자체가사업시행자이다. 2015년 7월제1차마리나항만기본계획 (2010~2019년) 수정계획에따르면전국 9개권역에마리나항만구역 6개소 16), 58개마리나항만예정구역이지정되었으나현재운영중인마리나는 16개소, 개발중인마리나 3개소에불과하고개발예정지는 39개소에이르고있다. 현재개발중인울진후포와창원명동을제외하고, 신규거점형마리나항만 (4개소: 안산방아머리, 당진왜목, 여수웅천, 부산운촌 ) 은예비타당성조사를신청했으나예비타당성조사시행에따른문제점등으로감사원협의후예비타당성조사도철회된바있다. 17) 해양수산부는 2016년민자유치, 간담회예산으로 1,300만원을사용하는등민자유치를위하여노력을기울이고있으나유치실적은두호마리나한곳으로현재인허가절차에머물고있어부진한상황이다. 이처럼민간투자유치가저조한것은국가지원에도불구하고마리나항만에대한수요와경제성이부족하다고판단한것으로볼수있다. 그럼에도불구하고지자체를통하여마리나항만사업을추진하는것은적절하지못한측면이있다. 현재마리나항만의사업시행자로지자체가선정되었거나협상중인곳의총사업비는최소 556억원 ( 울진후포 ) 에서최대 997억원 ( 안산방아머리 ) 으로추정되고있다. 마리나항만사업을통하여최대 300억원의설계및시설비를지원받는다고하더라도나머지사업비는지자체가자체적으로충당하거나민자를유치하여야할것이다. 해양수산부는각마리나항만별로지자체의사업비마련계획및운영시의경제성등을면밀히검토하여사업의추진여부를판단할필요가있다. 16) 마리나항만 (6 개소 ) 구역 : 김포터미널, 제부, 왕산, 목포, 충무, 중문 17) 해양수산부는직접사업계획을공모 (2014.6~9, ~2015.5) 하여추진하고있는사업은거점형마리나항만 (6 개소 ) 사업뿐이고, 현재까지추가로사업계획을공모할계획은검토되고있지않고있으며, 거점형마리나항만을제외한마리나항만개발예정지는지자체를포함한사업시행자자격요건을갖춘자가마리나항만개발사업계획을제안할경우 마리나항만의조성및관리등에관한법률 에따라제안서의타당성등을검토하여지속적으로개발할예정이라는입장이다. 150

160 6 원자력안전대책사업분석 가. 현황 18) 2017 년 6 월에고리 1 호기가영구정지되면서우리나라에는총 24 기 1) 의원자력발전소 가있으며, 7 기의원자력발전소를건설중이거나계획중이다. 원자력과관련된주요기관 은한국수력원자력주식회사, 산업통상자원부, 과학기술정보통신부 ( 舊미래창조과학부 ) 와 원자력안전위원회가있다. 한국수력원자력은원자력발전소의건설과운영을수행하고있으며, 산업통상자원부는 전기사업법 에따라발전사업자인한국수력원자력의업무에대한허가등을수행한다. 과학기술정보통신부 ( 舊미래창조과학부 ) 는 원자력진흥법 에따라원자력의연구 개발 생산 이용에관한사항을소관하고있다. 원자력안전위원회는원자력에대한규제와진흥을분리하고원자력안전관리를총괄 하기위한독립규제기관으로 2011 년 10 월에설치되었다. 원자력안전법 제 2 조의 2 2) 에 따르면원자력안전관리는원자력의연구 개발 생산 이용등에따른안전관리를의미한 다. 원자력안전법 과 원자력안전위원회의설치및운영에관한법률 3) 에따르면원자력 안전관리는원자력안전위원회소관업무로원자력안전위원회가수행하는재정사업의대 부분은원자력안전관리사업에해당한다. 원자력안전위원회는원자력안전관리업무를수행하기위하여원자력안전규제전문 기관인한국원자력안전기술원 4) 과원자력관련시설및핵물질등에관한안전조치와수 출입통제등을수행하는한국원자력통제기술원 5) 을산하기관으로운영하고있다. 전용수예산분석관 (yongsu@assembly.go.kr, ) 1) 고리 6기, 월성 6기, 영광 6기, 울진 6기 2) 원자력안전법 제2조의2( 원자력안전관리의기본원칙 ) 원자력의연구 개발 생산 이용등에따른안전관리 ( 이하 원자력안전관리 라한다 ) 는다음각호의원칙에따라추진하여야한다. 1~3. < 생략 > 3) 원자력안전위원회의설치및운영에관한법률 제 1 조 ( 목적 ) 이법은원자력안전위원회를설치하여원자력의생산과이용에따른방사선재해로부터국민을보호하고, 공공의안전과환경보전에이바지함을목적으로한다. 제 2 조 ( 운영원칙 ) 원자력안전위원회는독립성및공정성을유지하며, 원자력의연구 개발 생산 이용에따른안전관리에필요한대책을마련하고이행에노력하여야한다. 4) 한국원자력안전기술원법 에 1990 년 2 월에의하여설립되었다. 151

161 [ 원자력관련주요기관의업무현황 ] 2016 년에원자력안전위원회는인건비와기본경비를제외한 11 개세부사업에 1,600 억원을 집행하였다. 이중한국원자력안전기술원에 223 억원, 한국원자력통제기술원에 86 억원을 출연금으로집행하였다. [ 원자력안전관리관련사업의예 결산현황 ] ( 단위 : 백만원, %) 예산액예산현액집행액집행률 (A) (B) (B/A) 이월액 불용액 생활주변방사선안전관리 4,520 4,520 4, 방재환경기반구축 8,833 8,833 8, 일 원자력안전연구개발 22,156 22,156 22, 반 핵비확산및핵안보이행기술개발 6,700 6,700 6, 회 원자력안전연구기획평가 1,169 1,169 1, 계 핵비확산이행체제구축 2,212 2,212 2, 원자력안전기술원연구운영비지원 22,607 22,607 22, 원자력통제기술원연구운영비지원 8,584 8,584 8, 원전기기성능검증관리기반구축 2,380 2,380 2, 기원자력안전기반구축 16,386 16,386 16, 금원자력및방사선안전규제 65,171 65,171 65, 합계 160, , , 주 : 기금은원자력기금 ( 원자력안전규제계정 ) 임 자료 : 원자력안전위원회제출자료를바탕으로재작성 5) 원자력안전법 제 6 조 ( 한국원자력통제기술원의설립 ) 1 원자력관련시설및핵물질등에관한안전조치와수출입통제등의업무를효율적으로추진하기위하여한국원자력통제기술원을설립한다. 152

162 나. 분석의견 (1) 원자력안전종합계획은소요예산을구체적으로제시할필요 원자력안전종합계획 은 5년간수행할중점추진과제를제시하고있으나, 소요재원은중기재정계획을따르는것으로제시하고있다. 중기재정계획은종합계획에따라작성되어야하므로종합계획에서소요재원및투자계획을구체적으로제시할필요가있다. 원자력안전위원회는 원자력안전법 제3조 6) 에따라 2012년 10월에 제1차원자력안전종합계획 (2012~2016) 을수립하였으며, 각부처는 제1차원자력안전종합계획 에따라원자력이용에따른안전관리 ( 이하 원자력안전관리 라한다 ) 를수행하였다. 제1차원자력안전종합계획 의계획기간이 2016년말에만료됨에따라 2016년 12월에는 제2차원자력안전종합계획 (2017~2021) 을수립하였다. 제1차원자력안전종합계획 에서는 2012년부터 2016년까지 5년간원자력안전관리에총 4,476억원이소요될것으로계획하였다. 그러나소요예산을원자력안전분야 2,012억원, 방사선안전분야 2,464억원외에는세부내역을구분하지않았다. [ 제1차원자력안전종합계획 (2012~2016) 의소요예산 ] ( 단위 : 억원 ) 원자력안전분야방사선안전분야합계 2,012 2,464 4,476 주 : 상기수치는국가재정운용계획 (2012~2016) 기준금액으로총투자규모및분야별금액은국가재정운용계획및예산편성 심의과정에서조정 변경될수있음자료 : 원자력안전위원회, 제1 차원자력안전종합계획 (2012~2016), ) 원자력안전법 제 3 조 ( 원자력안전종합계획의수립 ) 1 원자력안전위원회의설치및운영에관한법률 제 3 조에따른원자력안전위원회 ( 이하 위원회 라한다 ) 는원자력이용에따른안전관리 ( 이하 원자력안전관리 라한다 ) 를위하여 5 년마다원자력안전종합계획 ( 이하 종합계획 이라한다 ) 을수립하여야한다. 2 종합계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 원자력안전관리에관한현황과전망에관한사항 2. 원자력안전관리에관한정책목표와기본방향에관한사항 3. 부문별과제및그추진에관한사항 4. 소요재원의투자계획및조달에관한사항 5. 그밖에원자력안전관리를위하여필요한사항 3~5 < 생략 > 153

163 2016년 12월에수립된 제2차원자력안전종합계획 에서도방사선안전분야에핵안보분야가추가된것외에는세부내역을구분하지않고있다. 더구나두종합계획모두소요예산은중기재정계획을기준으로산정한것이며, 총투자규모및분야별금액은국가재정운용계획및예산편성 심의과정에서조정 변경될수있다고명시하고있다. [ 제 2 차원자력안전종합계획 (2017~2021) 의소요재원전망 ] 원자력안전분야방사선안전 핵안보분야합계 4,049 3,803 7,852 ( 단위 : 억원 ) 주 : 상기수치는사업자예산을제외한정부의중기재정계획 (2017~2021) 기준금액으로총투자규모및분야별금액은국가재정운용계획및예산편성 심의과정에서조정 변경될수있음자료 : 원자력안전위원회, 제 2 차원자력안전종합계획 (2017~2021), 원자력안전법 제3조제2항제4호에따르면원자력안전종합계획에는소요재원의투자계획및조달에관한사항이포함되어야한다. 그럼에도불구하고 제1차원자력안전종합계획 은물론 제2차원자력안전종합계획 에서도소요재원의조달방안및투자계획이구체적으로제시되지않은것은적절하지못하다. 이와관련하여원자력안전위원회는 제2차원자력안전종합계획 은수개월간의연구와의견수렴등을거쳐서 2016년 12월경에수립된반면, 중기재정운용계획 은 2016년초에기획재정부에제출된후 3~4월경에확정된것이므로, 기확정된 중기재정운용계획 을기준으로 제2차원자력안전종합계획 의소요예산을산정하였다고설명하고있다. 그러나, 중기재정운용계획 은종합계획에따라부문별투자의우선순위와연도별투자계획이설정된후이를반영하여작성되어야하는데, 거꾸로 원자력안전종합계획 을추진하는데소요되는금액을 중기재정운용계획 을기준으로제시하는것은부적절하다. 특히 제2차원자력안전종합계획 에서제시된소요재원전망을살펴보면, 원자력안전위원회가수행중인세부사업을원자력안전분야와방사선안전 핵안보분야로구분하여작성되었다. 그러나원자력안전연구개발사업의경우원자력안전분야와방사선안전분야에 6:4의비율 7) 로투자되고있음에도불구하고전액원자력안전분야로구분되어있으며, 원자력안전기술원연구운영비지원사업과원자력통제기술원연구운영비지원사업 7) 2016 년원자력안전연구개발사업의예산 221 억 5,600 만원중원자력안전분야에 138 억 5,300 만원 (62.5%), 방사선안전분야에 83 억 300 만원 (37.5%) 를집행하였다. 154

164 은전액방사선안전 핵안보분야로구분되어있다. 이는 제 2 차원자력안전종합계획 에 서제시된소요재원전망이부문별투자계획조차반영되지않았음을보여주는것이다. [ 제2차원자력안전종합계획 (2017~2021) 의소요재원세부내역 ] ( 단위 : 백만원 ) 분야세부사업명 합계 원자력안전 80,111 80,578 80,930 81,638 81, ,895 원자력안전규제 41,505 40,770 40,240 39,848 39, ,211 원자력안전기반조성 14,785 14,884 14,596 14,455 14,455 73,175 원자력안전연구개발 22,711 23,847 25,039 26,291 26, ,179 원자력안전연구기획평가 1,110 1,077 1,055 1,044 1,044 5,330 방사선안전 핵안보 73,857 75,825 76,250 77,204 77, ,340 방사선안전규제 22,668 21,478 20,763 20,545 20, ,999 방사선안전기반조성 ,585 생활주변방사선안전관리 3,349 4,545 4,496 4,406 4,406 21,202 방재환경기반구축 7,833 7,833 7,833 7,833 7,833 39,165 핵비확산이행체제구축 2,101 2,038 1,997 1,977 1,977 10,090 핵비확산및핵안보이행기술개발 7,040 7,392 7,762 8,150 8,150 38,494 원자력안전기술원연구운영비지원 21,884 22,642 23,300 23,978 23, ,782 원자력통제기술원연구운영비지원 8,201 9,682 9,898 10,121 10,121 48,023 합계 153, , , , , ,235 주 : 계획수립당시 (2016 년 9 월 ) 의중기재정계획 (2016~2020) 기준이며, 2021 년은 2020 년과동액으로계상함자료 : 원자력안전위원회제출자료를바탕으로재작성 따라서원자력안전위원회는 원자력안전종합계획 에서제시하고있는추진과제중 제도개선으로추진할사항과재정투입이필요한사항을구분한후, 추진과제별로연도별 소요재원의투자계획을 원자력안전종합계획 에반영할필요가있다. (2) 원자력안전부문에대한시행계획미수립부적절 원자력안전법 에따르면원자력안전종합계획에따른부문별시행계획을수립하여야함에도불구하고원자력안전부문의시행계획은수립하지않고있다. 원자력안전위원회는원자력안전부문에대한시행계획을수립할필요가있다. 155

165 원자력안전법 제3조제1항에따르면원자력안전위원회는매 5년마다원자력안전종합계획을수립하여야한다. 동법제4조제1항 8) 에따르면원자력안전위원회와관계부처의장은종합계획의시행을위한부문별시행계획을매 5년마다수립하여야하며, 부문별시행계획에따른연도별세부사업추진계획을수립 시행하여야한다. 원자력안전법 에서명시하고있지는않지만원자력안전과관련된부문은원자력안전, 방사선안전, 핵안보 핵비확산, 원자력안전연구개발등으로구분할수있다. 방사선안전부문에대한시행계획은 원자력시설등의방호및방사능방재대책법 에따라 2015년 3월에수립된 제1차국가방사능방재계획 (2015~2019) 과 생활주변방사선안전관리법 에따라 2013년에수립된 생활주변방사선방호종합계획 이있다. 원자력안전연구개발부문과관련한시행계획은 2013년까지수립되지않았으나국회가 2013회계연도결산시정요구사항으로원자력안전부문별시행계획을수립할것을채택 9) 한이후, 원자력안전위원회는 2014년 6월에원자력안전연구개발부문에대한시행계획을수립하기도하였다. 그러나원자력안전위원회는 원자력안전법 제3조제1항에서규정한종합계획은 2012 년 10월에수립하였으나, 원자력안전부문은시행계획을수립하지않은상태에서 2016년 5월에 2016년도세부사업추진계획 을수립하여시행하였다. 2017년의경우에도 2016년 12월에수립한 제2차원자력안전종합계획 과관련한원자력안전부문의시행계획은수립하지않은상태이며, 2017년 5월에 2017년도세부사업추진계획 만수립하여시행중이다. 8) 원자력안전법 제 4 조 ( 종합계획의시행 ) 1 위원회는제 3 조제 4 항에따라확정된종합계획을관계부처의장에게통보하여야하며, 위원회와관계부처의장은종합계획에따라소관사항에대하여 5 년마다부문별시행계획을수립하고, 부문별시행계획에따라연도별세부사업추진계획을수립 시행하여야한다. 9) (18) 원자력안전부문별시행계획을조속히수립하고, 이를반영한연도별사업계획에따라관련사업을수행할것 ( 시정 ) 156

166 [ 원자력안전종합계획과부문별시행계획의관계 ] 원자력안전법 에서종합계획과부문별시행계획을수립하도록하고, 이에따라연도별세부사업추진계획을수립하도록규정한것은원자력안전과관련된사업이장기적이고체계적인계획을갖추고수행되도록하기위함이다. 그럼에도불구하고원자력안전위원회는법률로규정된부문별시행계획을수립하지않은상태에서연도별세부사업추진계획만수립하여시행하는것은적절하지못하다. 원자력안전위원회는원자력안전부문에대한시행계획을수립하고, 이를반영하여연도별세부사업추진계획이수립 시행되도록시정할필요가있다. 157

167 7 농업직불제사업분석 농림축산식품부가운용하는농업직불제관련사업은순직불제 기타직불제 직불성복지로구분된다. 순직불제사업에는쌀소득보전직불 밭농업직불 경영이양직불등 9개직불사업이포함되며, 기타직불제사업은농작물재해보험 송아지안정사업으로구성된다. 직불성복지사업은농어업인건강 연금보험료지원과취약농가인력지원 농업인안전재해보험 농어촌보육여건개선이포함된다. 10) 2016년농업직불제관련예산의비중을보면, 순직불제예산 75.0%, 기타직불제예산 10.2%, 직불성복지예산 14.8% 로순직불제예산이가장큰비중을차지한다. 2016년순직불제사업으로는쌀소득보전직불 쌀소득보전변동직불 경영이양직불등 9개사업이있다. 1997년경영이양직불제의도입을시작으로다양한직불사업이도입되어왔으며, 농지기능유지, 농가소득보전, 영농규모화, 친환경농업확산, 가격변동완화등을목적으로한다. 2016년도직접지불사업예산액은 2조 1,124억원이었고, 이 전용을포함한예산현액 2 조 1,565억원중 2조 1,217억원을집행하고 347억원을불용하였다. [ 농업직불사업결산현황 ] ( 단위 : 백만원 ) 사업명 예산액전년도이 전용예산현액집행액다음연도본예산추경이월액등이월액불용액 쌀소득보전고정직불 824, , , , , 쌀소득보전변동직불 719, , , , , ,503 경영이양직불 57,339 57, ,339 57, 친환경농업직불 43,650 43, ,650 36, ,428 조건불리직불 39,511 39, ,400 41,911 41, 경관보전직불 13,591 13, ,591 12, ,271 FTA피해보전직불 100, , ,392 40,086 40, FTA폐업지원 102, , , , , 밭농업직불 211, , , , , ,498 합계 2,112,406 2,112, ,047 2,156,453 2,121, ,731 자료 : 농림축산식품부 남희예산분석관 (nhee@assembly.go.kr, ) 158

168 농업직불금은사업별로지급단가와목적이상이하다. 지급방식은대부분 ha를기준으로단가가책정되어있으며, 경지면적에비례하여일률적으로지원되고있다. 9개농업직불금중쌀소득보전고정직불금등 6개직불금은경작면적 (ha) 을기준으로고정된금액을지급하고있으며, 쌀소득보전변동직불금은산지쌀값에연동하여일정한금액을지급한다. 이밖에 FTA피해보전직불금과폐업지원의경우농가가보유한영농규모를감안하여피해분을추계하여지급한다. [ 직접지불제사업목적및단가 ] 사업명 도입연도 사업목적 지원단가 쌀소득보전고정직불논농업에종사하는농업인의농가 2001 ( 농특 ) 소득안정및논의공익적가치보전 평균 100만원 /ha 쌀소득보전변동직불쌀을생산하는농업인에대해쌀값이 (188,000원 산지쌀값 ( 농업소득보전변동직접 2005 지불기금 ) 하락할경우농가소득보전 0.85) 100만원 /ha 경영이양직불영농규모화, 은퇴농업인소득안정을 1997 ( 농특 ) 위해직불금을 2~10년간지급 300만원 /ha 친환경농업직불친환경농업확산을위해초기소득 1999 ( 농특 ) 감소분을 3~8년간보전 30~120만원 /ha 조건불리직불조건불리지역의소득보전및지역 2004 ( 농특 ) 활성화를위해지급 25~50만원 /ha 경관보전직불 ( 농특 ) 2005 농촌지역의경관보전 100~170만원 /ha FTA피해보전직불 FTA로인한가격하락분의일부 1,166,530/ha 2004 (FTA 기금 ) (95%) 를보전 (2016년기준 ) FTA폐업지원 FTA로인한폐업에대한 3년간순 58,363,210/ha 2004 (FTA 기금 ) 수익을보전 (2016년기준 ) 밭농업직불밭작물농가의소득보전및밭작물 40만원 /ha( 밭고정 ) 2012 ( 농특 ) 자급률제고를위한직불 50만원 /ha( 논이모작 ) 주 : FTA피해보전직불과폐업지원의지원단가는노지포도기준이며, FTA폐업지원금 58,363,210/ha은 3년치 순수익액이다. 자료 : 농림축산식품부 159

169 7-1. 직불제도의쌀집중현상완화필요 가. 현황쌀소득보전직접지불제도는농가소득및경영안정과농어업 농어촌의공익적기능의유지등을위해정부가시장기능을통하지않고생산자에게직접보조금을지원하는사업이다. 농림축산식품부는농지의형상과기능유지를위해쌀소득보전고정직불금 ( 이하고정직불금 ) 1) 을지급하며, 쌀공급과잉기조와시장개방확대등으로우려되는쌀값하락으로부터농가의소득을보전하고경영안전을도모하기위해 2005년부터쌀소득보전변동직불금 ( 이하변동직불금 ) 2) 을지급하고있다. 고정직불금은 1998년부터 2000까지계속하여벼, 연근, 미나리, 왕골을재배한농지를대상으로매년 12월 ha당 100만원을지급하고, 변동직불금은매년 3월고정직불금수령자중농약및화학비료기준을충족하는자에게수확기쌀값과목표가격과의차액의 85% 에서고정직불금을지급하고남은부분을지급한다. 나. 분석의견첫째, 농업직불금의 74.1% 가쌀농업에집중되고있으므로, 품목간형평성을고려하여직불금의쌀집중현상을완화할필요가있다. 2012~2014년은수확기평지산지평균쌀값이높게형성됨에따라지급요건이충족되지않아쌀변동직불금미지급되었다. 2013년을제외하고최근 5년간전체직불사업에서쌀직불금이차지하는비중은 40% 를초과하는것으로나타났다. 2016년에는이러한상황이심화되어전체직불관련집행액 2조 1,124억원중 74.1% 인 1조 5,645억원이쌀농가에집행되었으며, 이는전년대비 18%p 증가한수치이다. 이러한직불예산의쌀집중현상으로인해채소 과수등다양한농가의소득보전에대한기여가미흡한측면이있으며, 품목간형평성문제를초래할가능성이있다. 1) 예산코드 : 농어촌구조개선특별회계 ) 예산코드 : 농업소득보전직접지불기금

170 [ 직접지불금중쌀소득보전직불금집행액의비중 ] ( 단위 : 억원, %) 농업직불금 쌀직불금 (B) 비중 (A) 고정직불금 변동직불금 (B/A) ,550 6,038 6, ,568 16,191 7,184 9, ,106 11,490 7,120 4, ,467 9,909 7,118 2, ,364 6,328 6, ,949 12,168 6,223 5, ,277 13,675 6,174 7, ,016 6,101 6, ,511 6,866 6, ,923 7,554 7, ,684 10,368 8,427 1, ,124 15,645 8,383 7, 자료 : 농림축산식품부 한편, 직불금은 WTO 농업협정에따라보조총액장치 (Aggregate Measurement of Support, AMS) 의상한선 (1조 4,900만원 ) 이정해져있으며, 9개농업직불금중변동직불금과피해보전직불금은감축대상직불금에해당한다. 따라서두개의직불금은보조총액장치의총량인 1조 4,900만원을초과하여지급하지못하는구조로설계되어있다. 이에따라목표가격이 188,000원이고변동직불금지급면적을 715,000ha로설정할경우, 쌀의수확기평균가격이 80kg 당 130,411원이하를기록하면 AMS 총량을초과하며, 이를초과하는규모는변동직불금이지불되지못하는상황이다. 그러나산지쌀값은지속적으로하락하고있어 2017년 6월 25일기준 126,820원에불과한바, 1995년이후최저수준을나타내고있다. 3) 따라서농업직불제의개선방안을구체적으로검토하고, 타작물로농가의전작을유도함으로써직불금의쌀집중현상을완화할수있는방안을모색할필요가있다. 3) 통계청, 산지쌀값조사,

171 둘째, 쌀생산량의증가및소비량의감소로인하여수급불균형이지속됨에따라정부의재정부담이가중되고있으므로, 쌀수급균형을위한방안마련이필요하다. 연도별벼재배면적은택지개발, 밭작물재배전환등의영향으로감소하고있음에도불구하고쌀생산량은작황에따라일부차이가있으나 2012년을기점으로증가하는추세이다. 반면, 소비량은먹거리의다양화, 식습관의변화등에따라감소추세에있으며, 2016년국민 1인당연간쌀소비량은 61.9kg( 하루평균 169.6g) 로하락하고있어, 밥한공기를 100g으로보았을때, 국민 1인당하루소비량이두공기가안되는상황이다. [ 재배면적및쌀생산량의추이 ] ( 단위 : 천ha, 만톤, kg) 재배면적 생산량 인당소비량 자료 : 농림축산식품부, 통계청 이러한쌀시장의수급불균형으로공급과잉상태가지속됨에따라재고증가와쌀값하락으로이어지며, 이는재고관리비용, 쌀직불금등정부의재정부담을가중시키고있다. 정부는쌀소득보전직불제라는정책수단을통해농업인의소득안정을도모해오고있으나, 쌀값하락의기조로인해정부의재정운용에큰부담으로작용하고있다. 따라서쌀소비량의지속적인감소에따른쌀의공급과잉과이로인한재고증가문제를해소하고, 쌀의수급균형을달성하기위해서는소비확대방안의마련, 전작지원, 사업다각화촉진등을통한관련사업의내실화가필요하다. 셋째, 농가의소득을안정화하기위하여현행면적비례방식의직불제도에대한개선방안마련이필요하다. 최근 4년간경지규모별농가소득추이를보면, 전체농가의대다수를차지하는경지규모 0.5ha 미만농가의경우연소득이 3년간 221만원증가하는데그친반면, 경지규모 10ha 이상농가의경우 2,742만원이증가하여최근들어대규모농가와영세농가의소득격차가더욱확대되는것으로나타났다. 162

172 [2016 년경지규모별농가소득 ] ( 단위 : 만원, %) 0.5ha 0.5~ 1.0~ 1.5~ 2.0~ 3.0~ 5.0~ 7.0~ 10.0ha 미만 1.0ha 1.5ha 2.0ha 3.0ha 5.0ha 7.0ha 10.0ha 이상 2013(A) 3,222 2,799 3,483 3,757 3,699 4,163 5,658 4,501 5, ,104 3,236 3,561 3,317 3,469 4,310 4,970 6,088 6, ,286 3,242 3,431 3,486 4,261 4,552 6,212 7,691 8, (B) 3,443 3,353 3,546 3,115 4,123 4,647 5,335 7,219 8,055 증가액 (B-A) ,718 2,742 연평균증가율 자료 : 농가경제조사 직불예산은면적당지급단가가정해져있어경지면적및영농규모에비례하여지급된다. 그러나경지규모가농가소득과비례관계가있다는점을감안할때, 농업인의소득안정을목적으로하는직불예산을경지규모에정률적으로비례하여지원하는것은농가의소득안정에역행하는문제를발생시키게된다. 2016년경지규모별직불금지급현황은쌀직불금의경우상위 20% 의농가에가구당 337만원이지급되어전체쌀직불금의 61.7% 가지급된반면, 하위 20% 의농가는전체쌀직불금의 3.2% 가지급된것을알수있다. 따라서면적에비례한지급방식은직불제도를통해농가간소득양극화를확대시키는측면이있으므로, 개선방안에대한검토가필요하다. [2016 년경지규모별직불금 ] 쌀소득보전직불금 ( 단위 : 만원, %, 가구 ) 밭농업직불금 상위 20% 농가 하위 20% 농가 상위 20% 농가 하위 20% 농가 총수령금액 51,728,905 2,645,719 5,983, ,456 총액대비점유비 가구당수령액 자료 : 농림축산식품부 163

173 7-2. 사업목적을고려한제도개선검토필요 가. 현황조건불리지역직불 4) 사업은농업생산성이낮고정주여건이불리한지역에거주하는농업인등의소득보전및지역활성화를도모하기위한사업이다. 동사업의대상지역은읍 면지역중경지율 5) 이 22% 이하이고, 경지경사도가 14% 이상인농지면적을 50% 이상포함하고있는지역을의미하며, 도서지역의경우에는모든지역이해당한다. 조건불리지역직불사업은 2003년부터 2005년까지 3년동안농업에이용된농지또는관리된초지를대상으로지급되며, 경작또는제초및잡목제거등을통해해당토지를관리할경우지급한다. 이는국고 80% 와지방비 20% 의비율로지원되며, 이중 20% 이상을마을공동기금으로조성한다. 또한조건불리지역직불금은농지 50만원 /ha, 초지 25만원 /ha를단가로지급한다. 경영이양직불 6) 사업은농지의이양을통해고령농업인의노후소득안정과젊은농업인중심의영농규모화를촉진하기위해 1997년부터도입된제도로, 10년이상농업경영에종사한 65~74세고령농업인이 3년이상소유한농지를 50세이하매도하거나임대하는경우매월 25만원 /ha( 연간 300만원 ) 의직불금을최대 75세까지 2~10년간지급한다. 경영이양직불사업의대상은경영이양대상자가소유하고있는농지로이를한국농어촌공사, 64세이하의전업농업인, 50세이하의농업인에매도, 임대또는임대위탁하는경우경영이양직불금을지급하고있다. 나. 분석의견 첫째, 조건불리지역직불제는밭고정직불금과비교하여차별성이모호하므로, 밭고 정직불금의한가지유형으로통합하는방안등제도개선을검토할필요가있다. 4) 예산코드 : 농어촌구조개선특별회계 ) 전체토지에서실제로경작할수있는땅의비율을말한다. 6) 예산코드 : 농어촌구조개선특별회계

174 밭농업직불금은밭고정직불금과논이모작직불금 (50만원/ha) 으로구성되어있으며, 이중밭고정직불금은 2016년지급단가를인상하여밭작물재배농가의소득보전을목적으로 ha당 40만원 7) 을지급하고있다. 한편, 조건불리지역직불제는밭고정직불금지급대상농지중낮은경지율 (22% 이하 ) 과높은경사도 (14% 이상 ) 로인해농사를유지하기가어려운지역에지급하는직불금임에도불구하고, 농업생산성이낮은지역에서조건불리지역직불금을신청할경우 8) 밭고정직불금을신청하는것보다낮은규모의직불금을수령하게되는구조로되어있기때문에제도의실효성이저조한측면이있다. 두직불금은중복수령이되지않기때문에, 단가가낮은조건불리지역직불금은실제정책수요자의선정에서한계가발생할우려가있다. 실제 2016년도지급대상자확정결과밭농업직불금의실집행액은 2015년보다 6만 8,000명이늘어 317억원이증가했으며, 이중밭고정직불금은 2015년에비해 41,291명, 463억원이증가하였다. 그러나조건불리직불금은전년보다 3,000명줄어 10억원이감소한것으로나타났다. 게다가밭농업직불금이 2017년부터 2020년까지매년 ha당 5만원씩인상하여 60만원까지상향추진할예정이라는점을감안하면이러한현상은더욱심화될가능성이높다. 조건불리지역직불금및밭농업직불금을신청하고자하는농민은지자체및농산물품질관리원을통해직불금을신청하고, 신청한농지를대상으로국립농산물품질관리원이농업보조금의지급요건의이행여부를검사하여시 군 구를통해지급한다. 이를위해농림축산식품부는밭고정직불금을재원으로지방자치단체 9) 에조사원임금등의행정비용을지급하고있다. 또한조건불리지역직불금 (7억 7,400만원 ) 과밭고정직불금 (84억 4,800만원 ) 을이용하여농산물품질관리원에이행점검관련비용을집행하였다. 이와별개로농림수산식품교육문화정보원에밭직불금및조건불리지역직불금과관련한콜센터운영경비를지급하였으며, 조건불리지역직불금의경우지원대상지역을선정하기위하여한국농어촌공사에 1억 200만원을집행하였다. 따라서신청및지급과정, 지급단가및이행점검주체, 제도의실효성등을고려할때, 조건불리지역직불제를밭농업직불제내의하나의유형으로통합하는방안등을검토해볼필요가있다. 7) ha 당 25 만원에서 40 만원으로인상하였다. 8) 조건불리지역직불사업의농지지급단가는 50 만원 /ha 이지만, 마을공동기금적립 (20%) 으로실제농가의수령액은 40 만원 /ha 이다. 9) 지방자치단체는밭직불금및고정직불금과관련하여 1 직불금신청, 접수, 2 현지조사및심사위원회운영, 3 등록증발급및수정, 변경, 4 직불금지급및사후관리를수행한다. 165

175 둘째, 농지의이양을통한영농규모화촉진이라는경영이양직불금의사업목적을고려할때, 임대를중심으로운영되는현행직불금운영방법에대한재검토가필요하다. 경영이양직불금은실제고령농업인의농지이양을도모하겠다는사업목적과달리실질적으로는임대를중심으로운영되고있어, 2016년신규이양면적중매도가차지하는비중은 11.2% 에불과하다. [ 경영방식별집행실적 ] ( 단위 : ha, %) 신규이양 매도임대비중비중 합계 , , , , , ,250 자료 : 농림축산식품부 임대를중심으로사업이시행되는이유는동사업의대상이되는고령농업인이농지소유권의이전에대하여거부감을가지고있어매도를기피하기때문이기도하지만, 경영이양직불금의사업구조도원인으로파악된다. 왜냐하면경영이양직불사업을통해고령농업인이 50세이하의농업인등에게농지를매도하면이에해당하는경영이양직불금 ( 연간 300만원 ) 만을수령하지만, 임대를할경우에는매도와동일한수준의직불금과농지의위탁에따른임대료 (322만원) 까지받을수있기때문이다. 따라서경영이양직불금의수익구조특성상고령농업인이임대를선택할유인이높은상황이다. 게다가임대를통한경작은상속으로인해농지의소유주가변동될우려가있으며, 상속인이임대차계약을승계하지않을경우계약해지가가능하고, 임대계약기간 (5년이상 ) 이종료되면새로운임대차계약을시행해야하는어려움이있다. 당초경영이양직불제는고령농이경영하는농지를젊은농업인에게이양함으로써영농규모화를촉진하기위하여시행되었으므로, 매도를중심으로사업을시행하는것이바람직한측면이있다. 따라서경영이양직불금의사업목적을고려할때, 젊은농업인을중심으로농업의체질이개선될수있도록사업체계에대한검토가필요하다. 166

176 쌀판매소득 직불금 임대료 총수익 자경 ( 自耕 ) 5,833 1,387( 쌀소득보전직불금 ) - 7,220 위탁경영 5,833 1,387( 쌀소득보전직불금 ) 1,076( 위탁경영비 ) 6,144 경영이양 [ 경영방식별 ha 당쌀소득비교 ] ( 단위 : 천원 /ha) 매도 - 3,000( 경영이양직불금 ) - 3,000 임대 - 3,000( 경영이양직불금 ) 3,224( 연간임대료 ) 6,224 주 : 1. 쌀판매소득 = 평균총수입 경영비 2. 쌀소득직불금 = 2012 ~ 2016 년평균값 3. 위탁경영비 = 위탁작업 ( 노동비, 농기계임차료등 ) 소요비용 4. 위탁경영 : 타인에게일정한보수를지급하기로약정하고농작업의전부또는일부를위탁하여행하는농업경영 ( 농지법제 2 조제 6 호 ) 5. 경영이양 ( 임대 ) 소득은 2016 농어촌공사의농지은행사업실적분석결과 ~2016 년의올림픽평균값자료 : 농림축산식품부 167

177 7-3. 사업성과가미흡한직불사업의실적제고필요 가. 현황친환경농업직불 10) 사업은친환경농업을실천하는농업인에게초기소득감소분및생산비차이를보전함으로써친환경농업의확산을도모하려는사업이다. 이는농업직불사업과축산직불사업으로구분되며, 이중농업직불사업은친환경인증면적에직불금단가를곱해산정된다. 친환경직불금은유기 ( 논 60만원 /ha, 밭 120만원 /ha) 과무농약 ( 논 40만원 /ha, 밭 100만원 /ha) 으로분류하여추진하며, 유기농산물의경우 5년, 무농약농산물의경우 3년간지급한다. 이후에는유기농산물에한하여추가 3년간유기지속직불금 ( 논 30만원 /ha, 밭 60만원 /ha) 을지급한다. 밭농업직불 11) 사업은재배농가의소득안정을도모하고, 밭작물의자급률을제고하기위한사업으로 2012년도입되었다. 2015년동사업은 1 밭고정직불금 (25만원/ha) 12) 과 2 밭으로이용되는농지중감자, 고구마등 26개품목에대하여지급되는추가직불금 (15만원 /ha) 13), 논이모작식량 사료작물재배 14) 농가에대하여지급되는 3 논이모작직불금 (50만원/ha) 15) 으로구분하여운영하였으나, 2016년밭고정직불금과추가직불금을통합하여 ha당 40만원을지급하도록개정하였다. 밭고정직불금은밭으로이용되는농지의형상을유지하고농작물의생산이가능하도록토양을유지관리하는조건등을충족하는경우지급되며, 논이모작직불금의경우는쌀재배유휴기인전년도 10월부터당해연도 6월까지논에지급대상작물 16) 을재배하는경우지급된다. 10) 예산코드 : 농어촌구조개선특별회계 ) 예산코드 : 농어촌구조개선특별회계 ) 2015 년신규도입되었다. 13) 2016 년부터폐지되었다. 14) 겨울철논이모작으로식량 사료작물을심는경우밭농업직불금을지급하는사업이다. 15) 쌀고정직불금지급대상농지와 1998 년이후조성되어동계식량 사료작물재배에이용된농지를대상으로지급한다. 16) 겉보리, 쌀보리, 맥주보리, 밀, 호밀, 귀리, 콩, 팥, 녹두, 강낭콩, 동부, 완두, 조, 수수, 옥수수, 메밀, 기장, 피율무, 감자, 고구마, 청보리, 호밀, 이탈리안라이그라스등조사료를말한다. 168

178 나. 분석의견첫째, 친환경농업직불사업은생산량, 친환경농산물, 경작면적, 생산농가수등이감소추세에있으므로, 친환경농업의활성화방안에대한모색이필요하다. 농림축산식품부는친환경농산물의생산량비중을전체농업생산량대비 10% 까지확대하기로계획하고, 친환경직불사업을추진하였다. 사업시행이후친환경농업은생산량, 생산농가, 재배면적등이증가하여 2010년전체농작물중친환경농산물의생산량비중 10% 라는사업목표를달성하였다. 그러나친환경농업은 2011년 185만 2,000톤의농산물이재배되었으나, 이를기점으로꾸준히감소하였으며, 2016년에는 57만 1,000톤이생산되어전체물량의 3.4% 에불과하다. [ 친환경농산물생산및직불금예결산현황 ] ( 단위 : 천톤, 백만원, %) 친환경농산물생산현황 생산량 1,852 1,498 1, 친환경농산물비중 친환경직불금예결산현황 예산액 34,912 43,595 37,574 26,909 32,849 25,893 실집행액 30,528 29,039 24,306 16,528 17,091 16,911 실집행률 (B/A) 주 : 년전체농산물생산량은통계청에서 7 월중집계완료될예정으로, 2016 년친환경농산물비중은 2015 년전체농산물생산량 (16,638,217 톤 ) 기준으로산출 년부터저농약신규인증이중단되어 2016 년부터완전폐지 ( 저농약농산물생산농가 2011 년 57,487 호, 2012 년 36,025 호, 2013 년 22,797 호, 2014 년 17,076 호, 2015 년 7,599 호 ) 되었다. 자료 : 농림축산식품부 친환경농업직불사업은유기 무농약 17) 농산물의인증 18) 을받은농업인이직불금의 지급을신청할경우지급요건의적격성에대한이행점검을거쳐서지급된다. 친환경농업 의인증현황을살펴보면친환경농산물의감소물량은무농약농산물의축소에기인하는 17) 유기농산물 : 윤작 토양관리이행, 농약 화학비료사용금지 (3 년이상 ) 무농약농산물 : 농약은사용하지않고, 화학비료는기준의 1/3 이하사용 18) 국립농산물품질관리원과민간인증기관으로이원화되어있던친환경인증관련업무는 2017 년 6 월민간인증기관으로모두이양되었다. 169

179 것으로나타났다. 친환경농산물이전체농산물의 10% 를초과하였던 2011년과비교하면, 2016년유기농업인증물량은 2011년의수준으로회복되었으나, 무농약은큰폭으로위축되었다. 2012년이후유기농업은 3,837호, 5,602ha 위축되는데불과하였으나, 무농약농업은 41,275호, 42,040ha가축소되어큰폭으로감소하였다. [ 친환경농산물인증현황 ] ( 단위 : 호, ha) 구분 유기 농가수 13,376 16,733 13,957 11,633 11,611 12,896 면적 19,311 25,467 21,206 18,306 18,143 19,862 무농약 농가수 89,765 90,325 89,992 56,756 48,407 49,050 면적 95, ,657 98,237 65,061 56,996 59,617 전체 농가수 103, , ,949 68,389 60,018 61,946 면적 114, , ,443 83,367 75,139 79,479 자료 : 농림축산식품부보도자료, 유기농중심의친환경농업확대, 이로인해동사업은예산편성시점의계획 (258억 9,300만원 ) 에비해저조한 169억 1,000만원만집행되었고, 무농약농업은논농업과밭농업모두에서신청이저조한상황이다. 따라서농림축산식품부는무농약의인증의축소및실적저조의원인을파악하여사업실적제고에만전을가할필요가있다. 논 밭 유기지속직불 자료 : 농림축산식품부 [ 농업직불예산실적 ] ( 단위 : 백만원 ) 2016년도지급현황 예산액 (A) 집행액 (B) 차이 (A-B) 유기 2,194 2, 무농약 6,934 3,759 3,175 유기 4,435 3, 무농약 9,334 4,958 4,376 논 밭 2,108 1, 합계 25,893 16,911 8,

180 둘째, 밭농업직불사업의경우연례적으로불용이발생하고있어사업실적이저조하므로, 성과제고가필요하다. 2016년밭고정직불금의단가인상 (25만원 40만원 ) 에따라 2,118억원이편성되었으나 225억원이불용되었다. 이를구체적으로보면, 농식품부는당초 2016년 471,993ha( 밭고정, 논이모작 ) 를대상으로밭직불금을지급할계획이었으나, 2016년 12월밭고정직불금 1,129억원과논이모작직불금 482억원을지원하여실제 378,732ha를지급하는데그쳤다. 밭농업직불금은잘못된계획면적의산정으로인해연례적으로불용이발생하고있으며, 2016년에도이러한상황이지속되고있다. 따라서향후밭농업직불금의정확한면적을산정하여예산에반영해야할것이며, 실적제고방안에대한검토가필요하다. 구분 [ 밭농업직불제지급현황 ] ( 단위 : ha, 백만원 ) 합계 밭고정 26개품목 논이모작 계획 실적 계획 실적 계획 실적 계획 실적 2015 면적 618, , , , , , ,732 92,172 직불금 181, ,554 89,457 66,649 16,500 15,819 75,366 46, 면적 471, , , ,428 폐지폐지 114,240 96,304 직불금 200, , , ,929 폐지폐지 57,120 48,204 주 : 1. 행정비용을제외한집행액만을산출 2. 밭고정직불금은 2015 년부터신규도입 년부터 26 개품목에대한 15 만원 /ha 추가지급을폐지하고, 밭고정직불금단가를 2015 년 25 만원 /ha 에서 40 만원 /ha 로인상자료 : 농림축산식품부 171

181 8 신재생에너지보급및육성사업분석 19) 신재생에너지란 신에너지및재생에너지개발 이용 보급촉진법 제2조에따라수소에너지, 연료전지등의신에너지와햇빛 물 지열 강수 생물유기체등을포함하는재생가능한에너지를변환시켜이용하는에너지인재생에너지를합한개념이다. 2016년주요신재생에너지지원사업 1) 의결산현황을살펴보면, 산업통상자원부등 6개부처에서예산현액 1조 731억원중 1조 528억원을집행하고, 32억원을이월하고 121억원을불용하였다. 산업통상자원부는태양광 풍력등신재생에너지보급을위해보조금과저리융자를지원하고, 신재생에너지분야의상용화기술개발을수행하고있으며, 2016년에는신재생에너지발전차액지원사업 2) (4,021억원) 등 5개사업에서 8,235억원을집행하였다. 미래창조과학부는신재생에너지분야의기초원천연구를수행하고있으며, 2016년에는기후변화대응기술개발 (528억원) 등 2개의사업에서 1,279억원을집행하였다. 농림축산식품부는농업에서신재생에너지를활용할수있도록보조금과저리융자를지원하고, 농업 축산관련바이오에너지에관한연구개발을수행하고있으며, 2016년에는가축분뇨공동자원화 (245억원) 등 2개사업에서 395억원을집행하였다. 해양수산부는신재생에너지가양식등어업분야에서활용될수있도록보조금을지원하고, 조력등해양에너지분야의연구개발을수행하고있으며, 2016년에는친환경에너지보급 (187억원) 등 2 개사업에서 284억원을집행하였다. 환경부는매립지등환경기초시설에태양광등신재생에너지를설치하고, 바이오 폐기물을에너지원으로이용하기위한기술개발사업을수행하고있으며, 2016년폐자원에너지화기술개발 (146억원) 등 2개사업에서 176억원을집행하였다. 산림청은목재펠릿보급사업을수행하고있고, 2016년산림바이오매스확충사업에서 159억원을집행하였다. 김혜미예산분석관 (hyemi@assembly.go.kr, ) 1) 세부사업단위로신재생에너지와관련있는사업중 2016 년예산규모 20 억원이상인사업을선정하였다. 세부사업안의내역사업으로신재생에너지지원이포함되어있는경우는분석에서제외하였다. 2) 발전차액지원제도는신재생에너지원별기준가격과일반전력시장가격과의차액을전력산업기반기금에서일정기간 (15 년또는 20 년 ) 동안지원하여신재생에너지설비투자를유인하는제도이나, RPS 도입과함께 이후신규발전차액지원을이루어지지않고있다. 172

182 부처명 사업명 예산액본예산추경 전년도이월액 ( 단위 : 백만원 ) 다음연도예산현액집행액이월액불용액 신재생에너지발전차액지원 322, , , , 신재생에너지핵심기술 186, , , , 개발 (R&D) 산업신재생에너지보급지원 100, , , , 통상신재생에너지금융지원 100, , , , 자원부신재생에너지산업해외 4,440 4, ,440 4, 진출지원 소계 714, , , , 한국에너지기술연구원미래연구운영비지원 (R&D) 76,550 76, ,550 75, ,391 창조기후변화대응기술개발과학부 (R&D) 52,786 52, ,786 52, 소계 129, , , , ,391 농림 가축분뇨공동자원화 26,394 26,394 15,006 41,400 24,460 3,171 8,769 축산 농업기반시설활용에너지개발 15,000 15, ,000 15, 식품부 소계 41,394 41,394 15,006 56,400 39,460 3,171 8,769 친환경에너지보급 18,968 18, ,968 18, 해양해양청정에너지기술개발수산부 (R&D) 9,699 9, ,699 9, 소계 28,667 28, ,667 28, 폐자원에너지화기술개발 (R&D) 14,644 14, ,644 14, 환경부환경기초시설탄소중립프로그램 2,950 2, ,950 2, 소계 17,594 17, ,594 17, 산림바이오매스확충 17,109 17, ,533 15, ,671 산림청소계 17,109 17, ,533 15, ,671 합계 948,382 1,057,632 15,430 1,073,062 1,052,777 3,171 12,115 자료 : 각부처제출자료를바탕으로재작성 [2016 년도신재생에너지분야주요사업결산현황 ] 173

183 8-1. 기본계획수립시국제기준에따른신재생에너지공급목표설정을병행할필요 가. 현황 2015년에는 1차에너지의 4.62% 인 1,329만toe, 발전량의 6.61% 인 37,079GWh를신재생에너지로공급하였다. 1차에너지기준으로원별생산비중을살펴보면, 폐기물 63.5%, 바이오 20.8%, 태양광 6.4%, 수력 3.4%, 풍력 2.1% 순서로나타난다. [ 연도별신재생에너지생산비중 ] ( 단위 : 천toe, %) 구분 총1차에너지 276, , , , ,479 신재생에너지 7,583 8,851 9,879 11,537 13,293 비중 자료 : 한국에너지공단, 2015년신재생에너지보급통계 ( ) [2015년신재생에너지원별생산량비중 ] ( 단위 : 천toe, %) 구분 태양열태양광풍력 수력 해양 지열 수열바이오폐기물연료전지 IGCC 합계 생산량 ,766 8, ,293 비중 자료 : 한국에너지공단, 2015년신재생에너지보급통계, 정부는 제4차신 재생에너지기본계획 (2014~2035) 에따라 2035년까지 1차에너지의 11% 를신재생에너지로공급할계획이며, 전체전력량중 13.4% 3) 를신재생에너지로공급하겠다고밝혔다. 그리고 2016년신재생활성화대책 ( ) 에서는 2025년까지 1 차에너지의 11% 를신재생에너지로충당하여제4차신재생에너지기본계획상의목표대비 10년조기달성을추진할계획을나타냈다. 에너지원별로는 2035년까지폐기물의비중을 29.2% 로축소하고, 태양광의비중을 14%, 풍력의비중을 18% 로확대할계획이다. 3) 신정부공약에서는원전과석탄발전을크게축소하고대체에너지로신재생에너지를확대하는계획을제시하면서재생에너지전력생산비율을 2030 년까지 20% 로상향조정하였다. 174

184 [1차에너지대비신재생에너지공급비중목표 ] ( 단위 : %) 구분 제4차기본계획 (2014.9월) 신재생에너지활성화대책 ( 월) 자료 : 산업통상자원부 나. 분석의견신재생에너지에대한국내 외통계의비정합성해소및태양 풍력등순수재생에너지의보급관리강화를위해, 국제기준에맞추어신에너지와비재생폐기물을제외한재생에너지통계를산출하고정책수립 평가시추가로반영할필요가있다. 산업통상자원부에따르면우리나라의 2015년 1차에너지대비신재생에너지비중은 2015년 4.62% 이나, 국제기구인 OECD 4) 와국제에너지기구 (IEA) 5) 에따르면 1.5% 6) 에불과하여차이가발생하고있다. 또한발전량대비신재생에너지비중은 6.61% 로발표되었으나, 국제에너지기구 (IEA) 에따르면 1.4% 에불과하다. 이러한차이가발생하는이유는국제기구에서는신에너지 ( 연료전지 IGCC) 및비재생폐기물을재생에너지로고려하지않기때문에, 국제통계의 1차에너지대비재생에너지비중이국내통계보다낮게나타나는것이다. 즉, 국내신재생에너지범위가신에너지와비재생폐기물이포함되어국제기준보다넓기때문에신재생에너지분야에대한국내외통계간의비정합성의문제가발생한다. 예를들어, 국제에너지기구 (IEA) 는 2015년기준전체신재생에너지생산량의 40% 를담당하는폐가스를신재생에너지로보지않고, 우리나라에서 2015년신재생에너지로추가된발전소온배수도태양 풍력과같이무한히공급될수있는것이아니므로재생에너지의범주에포함하지않고있다. 4) 국제에너지기구 (IEA) 에따르면우리나라의재생에너지비중은 34 개 OECD 국가중 34 위이며, OECD 에따르면우리나라의재생에너지비중은 OECD 회원국평균 9.6% 에크게미치지못하는것으로나타났다. 5) OECD, 2017 대한민국환경성과평가, ) IEA, Wolrld Balance Energy,

185 이에대해국내신재생에너지통계만을기준으로신재생에너지보급목표를수립 평가하는현행의체계에서는폐기물에너지나신에너지의보급증가만으로도기본계획에따른신재생에너지보급비중확대목표를달성할수있기때문에, 상대적으로순수재생에너지인태양광 풍력등에대한정부의투자가소홀해질수있다는우려가존재한다. 이러한우려를불식시키고기본계획에따라폐기물의비중을축소하고태양광 풍력의비중을확대하겠다는정책에대한적절한평가 환류를위해태양광 풍력등순수재생에너지에대해별도로통계를산출할필요가있다. 176

186 8-2. 신재생에너지산업의수출증대를위해노력할필요가. 현황 한국에너지공단의신재생산업통계 7) 에따르면, 최근 5년간신재생에너지기업수는 2011년 217개에서 2015년 473개로 256개증가하였고, 관련기업의매출은 2011년 9,357 억원에서 2015년 11조 3,077억원으로 10조 3,720억원증가하였다. 8) [ 연도별신재생에너지산업현황 ] ( 단위 : 개, 명, 억원 ) 구분 기업 고용 14,563 11,836 11,962 15,545 16,177 매출 9,357 6,465 7,515 99, ,077 수출 ,604 32,218 40,743 주 : 기업체수의합은 2개이상신 재생에너지원의산업을영위하는기업체의중복을제외한수치로에너지원별기업체수의단순합 (493개) 와일치하지않음자료 : 산업통상자원부 세부적으로살펴보면, 기업수는 2014년부터신재생에너지산업통계에폐기물에너지분야가추가됨에따라폐기물기업 132개가반영되었고, 바이오에너지분야의기업수가 2011년 48개에서 2015년 127개로 80개중가한것이증가의주요원인이나, 그밖의태양광 풍력등신재생에너지분야에서도 2011년에비해 2015년기업수가모두증가한것으로나타난다. 7) 조사대상은신재생에너지설비를제조 수입하는업체또는신 재생에너지전용설비및연료를제조 수입하는업체이다. 8) 연도별추세를살펴보면, 2011 년까지는지속적으로산업규모가확대되어왔으나, 2012 년저유가와신재생발전설비에대한가격경쟁의심화등의사유로일시적으로침체기를겪었고, 2013 년이후회복하여지속적으로산업규모가증가하는추세를나타내고있다. 177

187 [ 연도별신재생에너지기업현황 ] ( 단위 : 개 ) 연도 태양광 태양열 풍력 연료전지 지열 수열 수력 바이오 폐기물 합계 자료 : 산업통상자원부 매출액의경우에도태양광의경우 2011년 7,420억원에서 2015년 7조 5,637억원으로 6조 8,217억원, 풍력의경우 2011년 1,008억원에서 2015년 1조 4,571억원으로 1조 3,563 억원증가하는등모든신재생에너지분야에서 2011년에비해 2015년의매출액이증가한것으로나타났다. [ 연도별신재생에너지매출현황 ] ( 단위 : 억원 ) 연도 태양광 태양열 풍력 연료전지 지열 수열 수력 바이오 폐기물 합계 , , , , , , , , , , ,866 2,284 1, ,055 7,940 99, , ,571 2,837 1, ,390 5, ,077 자료 : 산업통상자원부 그러나신재생에너지분야에고용된인원의경우총고용인원은 2011년 1만 4,563명에서 1만 6,177명으로 1,614명증가하였으나, 태양광과풍력의경우에는 2011년에비해 2015년고용인원이각각 1,962명, 87명감소한것으로나타나그원인을살펴볼필요가있다. 178

188 [ 연도별신재생에너지고용현황 ] ( 단위 : 명 ) 연도 태양광 태양열 풍력 연료전지 지열 수열 수력 바이오 폐기물 합계 , , , , , , , , ,018-11, , , ,441 2,011 15, , , ,511 1,899 16,177 자료 : 산업통상자원부 또한, 수출의경우 2011 년에비해 2015 년전체수출액은 4,770 억원에서 4 조 743 억원 으로증가하였으나, 태양광과풍력의수출실적이증가한것이주요원인이다. [ 연도별신재생에너지수출현황 ] ( 단위 : 억원 ) 연도 태양광 태양열 풍력 연료전지 지열 수열 수력 바이오 폐기물 합계 , , , , , , , , , , , , ,743 자료 : 산업통상자원부 나. 분석의견국내시장에만의존하고있는태양열 지열 수열 수력 폐기물분야에대해해외경쟁력확보방안과지속성장가능성을점검해볼필요가있다. 2015년매출액대비수출액비중이태양광은 44.8%, 풍력은 38.7% 로나타나국내보급의증가와함께해외수출의확대가이루어지고있는반면, 폐기물 태양열 지열 수열등의경우에는매출이국내시장에만의존하고있는것으로나타났다. 국내신재생에너지시장의규모가제한되어있어해외수출없이국내보급에만의존할경우장기적산업의성장동력이미흡하므로, 해당에너지원의해외경쟁력확보방안을모색하고산업의지속적성장가능성을점검해볼필요가있다. 179

189 [2015년신재생에너지매출대비수출현황 ] ( 단위 : 억원, %) 구분 태양광 태양열 풍력 연료전지 지열 수열 수력 바이오 폐기물 매출액 (A) 75, ,571 2,837 1, ,390 5,763 수출액 (B) 33, , 비율 (B/A) 자료 : 산업통상자원부 예를들어, 산업통상자원부의신재생에너지해외진출지원사업에서는태양광 풍력등신재생에너지주력분야의기업이해외인증을획득하는데소요되는비용을지원해주고있다. 동사업에서태양열에대한인증획득지원이 2015년이후로중단된것으로나타나고있는데, 신재생에너지수출을위한필수적사전조건인해외인증이태양열 지열등다양한에너지원에지원될수있도록개선방안을모색할필요가있다. [ 최근 5년간신재생에너지해외진출지원사업의해외인증획득지원현황 ] ( 단위 : 건, 천원 ) 연도 태양광태양열바이오총계지원건수지원액지원건수지원액지원건수지원액지원건수지원액 , , , , , , , , , , , , , , ,587 합계 55 2,678, , , ,932,335 자료 : 산업통상자원부 180

190 8-3. 신재생에너지보급사업의효과성제고필요 가. 현황정부는신재생에너지보급을위해보조금 장기저리융자등의재정지원과함께신재생에너지공급의무화 (RPS) 공공기관신재생에너지설치의무화 9) 신재생에너지연료혼합의무화제도 (RFS) 10) 등재정부담없이민간의참여를유도하는제도를병행하여시행하고있다. 신재생에너지보급을위한대표제도인신재생에너지공급의무화 (RPS) 사업 11) 은일정규모 (500MWh) 이상의발전설비 ( 신 재생에너지설비제외 ) 를보유한발전사업자로하여금총발전량의일정비율 12) 이상의신 재생에너지를공급하도록의무화하는제도이다. 2016년기준으로한전의 6개발전자회사등총 18개발전사가공급의무자이고, 공급의무자가신재생에너지공급의무화를이행하기위해소요된비용은전기요금 ( 한국전력의전력구입비에포함 ) 에반영되어회수되고있다. 나. 분석의견첫째, 신재생에너지공급의무화이행비용의보전에소요될금액을충당하기위해필요한재원확보방안을논의할필요가있고, 이와연계하여전력산업기반기금법정부담금의인하가능성도면밀히살펴볼필요가있다. 기존에는신재생에너지발전사업자에대한보조금을법정부담금 ( 전기요금의 3.7%) 을재원으로마련된전력산업기반기금에서발전차액지원제도 (FIT) 를통해직접지출하였다. 그러나동제도로인한재정부담의증가및경쟁요인의부재가대두되어, 2012년발전차액지원제도 (FIT) 가신재생에너지의무할당제도 (RPS) 로변화되었다. 이에따라기존발 9) 공공기관신재생에너지설치의무화사업은건축연면적 1,000 m2이상공공건물의신축 증축또는개축시예상에너지사용량의일정비율이상을신재생에너지생산토록의무화하는제도이다. 10) 자동차등수송용연료에일정비율의신재생에너지연료 ( 바이오디젤 ) 혼합을의무화한제도이다. 11) 2016 년국내태양광발전소의 89% 는 RPS 정책을통해건설되는등 RPS 제도가신재생에너지보급에절대적인기여도를나타내고있다. 12) 2016 년의무공급량은 3.5% 이고, 2023 년까지 10% 를달성할계획이다. 181

191 전차액지원제도하에서는전력산업기반기금에서지원되던재정부담을신재생에너지의무할당제도 (RPS) 하에서는국민이전기요금으로부담하는방식으로변경된것이다. 한국전력공사는신재생에너지의무할당제도이행비용으로 2012년 1,476억원, 2013년 4,149억원, 2014년 6,591억원, 2015년 1조 420억원, 2016년 1조 1,181억원을지출하였고, 향후발전소의의무이행률 (2023년까지 10%) 상승에따라이행비용은지속늘어날것이다. 이는향후전기요금의인상요인으로작용할수있으므로, 신재생에너지의무이행비용의보전을위한재원마련방안에대한사회적합의를도출할필요가있다. 또한, 이와연계하여전력산업기반기금은발전차액지원제도의폐지로재정지출이축소될것이예상됨에도불구하고 2016년말기준여유자금을 2조 9,967억 7,100만원이나보유하고있으므로, 법정부담금부담요율 ( 전기요금의 3.7%) 의인하필요성에대해서도심도있는논의가요구된다. 둘째, 태양광 풍력의 2016년보급실적이전년대비축소되었으므로태양광 풍력의보급확대를위한효과적이고실질적인개선방안을모색할필요가있다. 정부는 제4차신재생에너지기본계획 에서 2035년까지신재생에너지중태양광의비중을 14.1%, 풍력의비중을 18.2% 까지확대하겠다고밝혔다. 그러나신재생에너지중풍력이차지하는비중은 2013년 2.5% 에서 2015년 2.1% 로오히려감소하였고, 풍력의발전비중도 2011년 5.0% 에서 2015년 3.6% 로감소하였다. 또한, 신규보급용량을살펴보면, 태양광의경우 2015년 1.1GW에서 2016년 904MW 로, 풍력은 208MW에서 128MW로축소된것으로나타났다. 더욱이 2016년 3월부터시행된태양광및비태양광 REC 시장통합으로국내태양광시장규모가확대될것으로예상되었으나, 실제결과는전년보다보급량이축소되었다. [ 연도별신재생에너지보급용량 ] ( 단위 : kw) 구분 ( 추정 ) 태양광 78, , , ,263 1,133, ,000 풍력 51,944 72,811 91,906 61, , ,000 주 : 합계는 2015년기준가동설비누적용량임자료 : 한국에너지공단신재생에너지센터 182

192 그원인중의하나로민원발생에따른지방자치단체의입지규제 13) 가지적되고있으므로, 입지규제를해소하기위한효과적인방안을적극모색하고산업통상자원부가제시한주민이참여하는경우인센티브를부여하는등의방법등에대한실효성을살펴볼필요가있다. 셋째, 목재펠릿 14) 의대부분이수입되어국내산업에도움이되지않는다는지적이있으므로, 산업통상자원부는발전회사 15) 및산림청 16) 과협의하여목재펠릿발전에과도한투자가이루어지지않도록적정보급계획을수립할필요가있다. 신재생에너지중바이오가차지하는비중을살펴보면 2011년 12.7% 에서 2015년 20.8% 로크게증가하였고, 발전비중을살펴보아도 2011년 3.0% 에서 2015년 15.0% 로증가하였다. 그이유는기존석탄화력발전소의보일러를개조하여목질계바이오매스 ( 목재펠릿 ) 을석탄과함께섞어연소하는혼소발전이증가한것이주요원인으로, 2015년기준신재생에너지의 6.3% 가목재펠릿을통해생산되었다. 13) 2017 년초산업통상자원부와국토교통부는이러한입지규제를폐지하기위해태양광발전시설에대해이격거리기준을폐지하도록하는지침을개선 ( 기본원칙상이격거리기준을두지않되예외로가이드라인배포시점에서 3 년후인 2020 년 3 월 14 일까지 10 호이상가구가사는마을과왕복 2 차선이상포장도로에 100m 이내로이격거리를설정하는것을예외로명시 ) 하도록요청하였다그러나민원등을이유로개발행위제한지침에서발전시설의허가기준에서도로와의이격거리등을조건으로명시하고있는지방자치단체의수가 2013 년 1 개지방자치단체에서 2017 년 69 개지방자치단체로증가하였다. 14) 목재펠릿이란산림에서생산된목재나제재소에서나오는부산물을톱밥으로분쇄한다음, 높은온도와압력으로압축하여일정한크기로생산한청정목질계바이오연료이다. 15) 신재생에너지보급법 제 12 조 ( 신 재생에너지사업에의투자권고및신 재생에너지이용의무화등 ) 1 산업통상자원부장관은신 재생에너지의기술개발및이용 보급을촉진하기위하여필요하다고인정하면에너지관련사업을하는자에대하여제 10 조각호의사업을하거나그사업에투자또는출연할것을권고할수있다. 16) 산림청은신재생에너지인산림바이오매스활용촉진을통해화석연료를대체하고기후변화에대응하기위하여 산림바이오매스확충 사업에서목재펠릿보급사업 (2016 년예산 61 억 8,800 만원 ) 을추진하고있다. 산림청에따르면 2015 년기준으로국내목제펠릿업체수는 23 개업체이고, 총생산가능량은연간 16 만 3,800 톤이며, 8 만 2,137 톤을생산하여 6 만 7,968 톤을판매하였다. 183

193 [ 연도별바이오에너지의생산량및발전량비중 ] ( 단위 : 천toe, kw, %) 구분 용량비중용량비중용량비중용량비중용량비중 생산량 , , , , 발전량 524, ,027, ,839, ,656, ,546, 자료 : 한국에너지공단, 2015년신재생에너지보급통계 ( ) 그러나바이오매스의경우대부분해외수입에의존하고있어국내산업에미치는영향이미미하기때문에바람직하지않다는의견이지속적으로제기되고있다. 목재펠릿소비량은 2010년 33,751톤에서 2015년 1,478,000톤으로급속히증가하는추세에있으나, 증가분의대부분은발전용으로사용하기위한저가수입산목재펠릿이차지하고있는것으로나타났기때문이다. 17) 수입산에비해국산목재펠릿의가격경쟁력이낮아국산목재펠릿의점유율은소비량을기준으로 2010년 38.1% 에서 2015년 4.6% 로하락하고있다. 또한, 국내산림부존량이제한되어있어보급가능한국내목재펠릿의양이한계가있으므로, 일정규모이상의목재펠릿발전시설건설시해외수입으로충당할수밖에없다. 넷째, 산업통상자원부의에너지자립섬이나농림축산식품부의소수력발전소 18) 등에서신재생에너지보급사업의효과성이당초계획보다현저히낮은사례가나타나고있으므로, 예상발전량산정등사업의타당성과경제성판단의정확성을제고할필요가있다. 산업통상자원부는 2013년부터전기가공급되지않아연료비부담이큰자가발전시설 ( 디젤발전기 ) 를운영하고있는도서지역을대상으로, 태양광 풍력 에너지저장장치등을이용한신재생에너지발전설비를지원하는에너지자립섬사업을추진하고있다. 19)20) 그러나에너지자립섬구축이완료된백아도의경우신재생에너지발전을통해에너지자립도 100% 를달성하겠다는당초계획과달리디젤발전기를통한발전을지속하고있고, 삼마도의경우에너지자립섬구축이후오히려디젤발전기의연료소비량이증가 17) 2015 년 6 월말기준국산산업용목재펠릿가격은 29.1 만원 / 톤이고, 수입산목재펠릿가격은 132$/ 톤이다. 18) 소수력발전은물의유동및위치에너지를이용하여발전하는수력발전중시설용량 10MW 이하를의미한다. 19) 전력산업기반기금신재생에너지보급사업 ( 융복합사업 ) 에서지원하고있다. 20) 2013 년백아도와삼마도, 2014 년상태도와덕적도, 2015 년비양도 지도 풍도 죽도, 2016 년진도등총 9 개도서를선정하여지원하였다. 184

194 하였다. 백아도 삼마도 상태도의신재생에너지발전량은에너지자립섬조성당시계획량의 42~73% 에불과하여부족분을디젤발전으로충당하고있기때문이다. 또한, 농림축산식품부는농업기반시설활용에너지개발사업을통해한국농어촌공사가농업용저수지의관개용수및잉여수를활용한소수력발전소를건설하고소속유휴부지를활용해태양광 풍력발전소를건설하기위해필요한사업비를출자하고있다. 그러나 2014년까지준공되어최소 2년이상운용된소수력발전소 23개소중 9개는최근 3년간 (2014~2016년) 실제발전량평균이계획량의 40% 이하로나타났다. 농어촌공사는 자체사업운영규정 에따라사업착수전사업타당성분석결과를포함한기본계획을수립하는데, 연간발전계획량이과다하게산정되는경우사업타당성이확보되지않은지구에발전소를건설하게되는문제가있다. 일례로궁평지구의소수력발전소의경우최근 3개년평균연간전력판매수익금은 2,900만원에불과하나투입된사업비는 11억 1,000만원이투입되었다. [ 계획대비실제발전량 40% 이하인소수력발전소현황 ] ( 단위 : MWh, %) 지구명준공연도총사업비계획상실제발전량비율발전량 평균용림 ,292 1, , 구이 ,341 1, 물야 ,296 1, 궁평 , 북창보 ,032 2, 정우 불갑 ,097 1, 잠곡 , 문경 , 주 : 2014년에준공된발전소의실제발전량평균은 년평균으로산정자료 : 한국농어촌공사 185

195 다섯째, 보급사업을통해설치된신재생에너지장비의이용현황 설치효과등을파악하여향후정책수립에활용할수있도록, 가동률등에대한사후관리를철저히수행할필요가있다. 신재생에너지설비의지원등에관한규정 에따르면한국에너지공단의장은보급된설비에대해사후관리를수행한후그결과를산업통상자원부장관에게보고하도록되어있다. 이에따라한국에너지공단은매년기보급된신재생에너지설비에대한표본조사용역을실시하여설비의가동상태, 고장여부, 고장원인, 설치효과등을조사하여그결과를보고하고있다. 21) 그러나실태조사가표본에대한설문조사로이루어져정확성에한계가있으므로, 기설치된장비에대한면밀한종합점검및통합관리시스템구축 보급에노력할필요가있다. 에너지사용량등의관리를위해한국에너지공단은일정용량이상에대해서는에너지생산량 가동상태등을파악할수있는모니터링설비를구축하고있으나, 이러한모니터링설비의관리 운용에한계가존재하여정확한사용실적을확인하기어렵기때문에표본에대한설문조사의방식으로수행하는것이다. 일례로, 산업통상자원부의신재생에너지보급지원사업에서지원된미래코 ( 한국광해관리공단 ) 제로에너지마을의모니터링결과를살펴보니, 태백과문경지역은초기시범사업지로모니터링사이트를운영하지않고방문점검등으로사후관리를실시하고있었고, 화순지역의경우개별가구에설치된모니터링제품에대해전원을차단하는경우가있어정상적인실적집계에어려움이나타나고있었다. 21) 실태조사가태양광설치전 / 후의전기 ( 연료 ) 요금변화에대해감소 / 증가등으로설문조사하였고, 응답자가체감하는요금변화에대한결과값으로해당결과를통해실제설비의설치전 / 후의전기사용량의증감을판단하기에는무리가있다고명시되어있다. 그리고경제성분석의경우주택지원 (27 사례 ) 에한해에너지소비량조회에동의하여한국전력공사홈페이지에서전기사용요금이확인가능한설비와에너지사용량등을직접관리하여응답값을신뢰할수있는설비에대해서만분석을실시하여한계가있다. 186

196 8-4. 신재생에너지연구개발 (R&D) 사업의성과제고필요 가. 현황신재생분야에대한연구개발사업은산업통상자원부의신재생에너지핵심기술개발, 미래창조과학부의기후변화대응기술개발, 환경부의폐자원에너지화기술개발, 해양수산부의해양청정에너지기술개발사업등이있다. 2016년신재생에너지연구개발 (R&D) 예산은 3,699억 6,700만원이고, 3,685억 7,600만원이집행되었다. [2016년도신재생에너지분야주요연구개발 (R&D) 사업결산현황 ] ( 단위 : 백만원 ) 부처명사업명연구분야예산현액집행액산업통상신재생에너지에대한상용화신재생에너지핵심기술개발 216, ,288 자원부연구기후변화대응기술개발 52,786 52,786 미래창조신재생에너지에대한기초한국에너지기술연구원연구과학부원천연구 76,550 75,159 운영비지원해양수산부해양청정에너지기술개발해양에너지 ( 조력 파력등 ) 9,699 9,699 분야연구 환경부폐자원에너지화기술개발바이오분야연구 14,644 14,644 자료 : 각부처제출자료를바탕으로재작성 합계 369, ,576 나. 분석의견 첫째, 산업통상자원부는신재생에너지핵심기술개발사업의풍력분야에서집중지원이이루어진해상풍력기술이당초계획대로보급 확산될수있도록노력할필요가있다. 산업통상자원부는 2010년 10월 신재생에너지산업발전전략 에서 2015년까지총 40 조원을투자해세계 5대신재생에너지강국으로도양하겠다는계획을밝히며, 그중주요과제중의하나로 2019년까지총 9.2조원을투자하여서남해안에 2.5GW 22) 규모의해상 22) 2014 년구축할실증 100MW 와 2016 년시범단지 900MW 및 2019 년확산 2,000MW 로총 2.5GW 이다. 187

197 풍력단지를건설하겠다는 해상풍력로드맵 을발표하였다. 이에따라산업통상자원부와한전및발전 6개사는협약을통해 2012년 12월한국해상풍력주식회사를설립하였다. 그러나 2017년현재서남해해상풍력사업은경제성등 23) 을이유로참여하는민간풍력업체의수가축소 (8개 1개) 되어 1단계시범사업으로 2019년까지 60MW의실증단지를구축하는것으로변경되어추진중이다. 이에따라산업통상자원부는 3MW~7MW급해상풍력대형발전기를선도적으로개발 설치하여수출을위한실증을실시하는것을사업목표로설정하고관련기술개발에총 1,031억원규모의 R&D 사업을실시하였으나, 5MW 이상의발전기업체들이사업참여를철회하여 3MW 발전기만실증사업에참여하게되었다. 따라서산업통상자원부는주민수용성과경제성을확보하여연구개발을통해확보된해상풍력기술이보급 확산될수있도록노력할필요가있고, 제4차신재생에너지기본계획에따라미래산업으로집중투자할예정인부유식초대형해상풍력기술도이와유사하게기술개발이후사업화에어려움을겪지않도록사전준비를철저히할필요가있다. 둘째, 미래창조과학부의기후변화대응기술개발사업은상용화를강조하는방향으로추진되고있지만기술이전성과가미흡한측면이있었고, 이산화탄소포집및처리 (CCS) 분야는예비타당성조사계획과달리포집 전환분야의투자는확대되고저장분야의투자는축소되었다. 미래창조과학부의기후변화대응기술개발사업은화력 태양광 수소 연료전지 바이오 해양등 6대분야의원천기술을개발하기위한사업이다. 미래창조과학부는과제별기술성숙도 (TRL) 24) 를높여상용화에가까운기술개발을확대하였으나 25), 2014~2016년기술이전성과는화력 10건, 바이오 3건, 태양광 1건, 융합 2건등 16건으로, 수소 연료전지 해양에너지분야에서는최근 3년간기술이전이전혀이루어지지않았다. 23) 해상풍력기반구축의인허가문제, 참여업체와의경제성문제로인한이견, 전력망연계등각종리스크와어업과관련한민원등의사유이다. 24) TRL(Technology Readiness Level) 은기술성숙도를의미한다. 일반적으로 TRL 4 이하는기초연구, 실험단계, TRL 5~6 은시제품제작및성능평가, TRL 7 이상은실용화단계로구분하고있다. 25) 기후변화대응기술개발사업의기술성숙도 (TRL) 은 2014 년 2.5 에서 2016 년 3.0 으로높아졌고, 2016 년시제품제작및성능평가단계인 TRL 5 이상인과제도 4 건 ( 태양광 2 건, 수소 1 건, 바이오 1 건 ) 수행되었다. 188

198 [ 기후변화대응기술개발사업의에너지원별예산현황 ] 화력신재생연도태양광수소연료전지바이오 (CCS) 에너지융합해양합계 ,600 5, ,071 5,191 7,213 1,550 43, ,000 8,300 1,250 2,350 4,006 5,604 1,550 46, ,000 13,240 4,716 4,570 3,000 2,210 1,550 52,286 자료 : 미래창조과학부제출자료를바탕으로재작성 ( 단위 : 백만원 ) [ 에너지원별기술이전현황 ] ( 단위 : 기술이전건 ) 연도 화력신재생태양광수소연료전지바이오 (CCS) 에너지융합해양합계 합계 자료 : 미래창조과학부 한편, 이산화탄소포집및처리 (CCS, Carbon Dioxide Capture & Sequestration) 사업은이산화탄소를포집한후압축과정등을거쳐육상이나해양지중에저장하거나유용한물질로전환하는기술을개발하는사업 26) 으로, 2010년에예비타당성조사를받아 2011년부터 2019년까지총 9년동안추진된다. 동예비타당성조사에서미래창조과학부는 2014 ~ 2016년 2단계사업추진과정에서포집분야에전체사업비의 44.3%, 저장분야에 42.8%, 전환분야에 12.8% 를투자하겠다는계획을제시하였다. 그러나미래창조과학부는 2016년예산을포집분야에 47.3%, 저장분야에 25.1%, 전환분야에 27.6% 투자하는등저장분야의투자를줄이고포집 전환분야의투자를늘리는방향으로연구를진행하였다. 26) 녹색성장위원회및 5 개관계부처 ( 산업부, 미래부, 해수부, 환경부, 기재부 ) 는 2010 년이산화탄소포집및처리 (CCS, Carbon Dioxide Capture & Sequestration) 기술강국도약을목표로 국가 CCS 종합추진계획 을수립하였다. 189

199 [CCS 사업예비타당성조사의적정예산대비실제투자현황 ] ( 단위 : 백만원, %) 연도 구분 포집 저장 전환 합계 2011~ 예비타당성조사의적정예산 정부연구비 ( 비중 ) 21,000 (44.1) 24,250 (50.9) 2,400 (5.0) 47,650 (100.0) 2013 정부연구비 20,975 10,566 7,482 39,023 실제투자액 ( 비중 ) (53.8) (27.1) (19.2) (100.0) 2014~ 2016 예비타당성조사의적정예산 정부연구비 ( 비중 ) 17,600 (44.3) 17,000 (42.8) 5,100 (12.8) 39,700 (100.0) 2014 정부연구비 10,200 4,410 4,990 19,600 ( 비중 ) (52.0) (22.5) (25.5) (100.0) 2015 실제투자액 정부연구비 10,450 3,940 5,680 20,070 ( 비중 ) (52.1) (19.6) (28.3) (100.0) 2016 정부연구비 9,400 4,990 5,480 19,870 ( 비중 ) (47.3) (25.1) (27.6) (100.0) 주 : 예비타당성조사의적정예산합계는 R&D 기반구축비용이제외된금액 자료 : 미래창조과학부제출자료를바탕으로재작성 190

200 9 과학기술분야정부출연연구기관재정지원제도분석 가. 현황 27) (1) 과학기술분야정부출연연구기관현황과학기술분야정부출연연구기관 ( 이하, 출연연 ) 이란, 과학기술분야정부출연연구기관의설립 운영및육성에관한법률 제2조에따라정부가출연하고과학기술분야의연구를주된목적으로하는기관으로, 19개연구기관및 6개부설연구소를포함하여총 25개기관이이에해당된다. 이들기관이수행하는연구영역을유형에따라분류하면, 아래표와같이대형 공공연구를중심으로하는 5개기관, 산업기술연구를중심으로하는 6개기관, 기초 원천연구를중심으로하는 14개기관으로구분할수있다. 정부는 25개출연연을지원육성하고체계적으로관리하기위해상위에이사회성격의국가과학기술연구회를두고있다. 대형 공공연구중심산업기술연구중심기초 원천연구중심 [ 과학기술분야정부출연연구기관현황 ] 정부출연기관 한국건설기술연구원, 한국원자력연구원, 한국철도기술연구원, 한국항공우주연구원, 국가핵융합연구소 한국기계연구원, 한국생산기술연구원, 한국전기연구원, 한국전자통신연구원, 한국화학연구원, 재료연구소 한국과학기술연구원, 한국기초과학지원연구원, 한국천문연구원, 한국생명공학연구원, 한국과학기술정보연구원, 한국한의학연구원, 한국표준과학연구원, 한국식품연구원, 한국지질자원연구원, 한국에너지기술연구원, 녹색기술센터, 국가보안기술연구소, 세계김치연구소, 안전성평가연구소 ( 단위 : 개 ) 합계 합계 25 자료 : 미래창조과학부 임길환사업평가관 (ghlim@assembly.go.kr, ) 191

201 (2) 출연연의수입구조및 PBS 제도현황출연연의수입구조는크게기관운영비, 주요사업비, 시설비등을정부로부터받는 정부출연금, 부처가주관하는정부 R&D사업의연구과제를수주하여받는 정부수탁, 민간기업의 R&D과제를수주하여받는 민간수탁 및 기타수입 으로구성된다. 2016년기준출연연의총수입은약 4조 7,970억원수준이며, 이중정부수탁비중이 45.9%, 정부출연금비중이 38.8% 로전체의약 85% 가까이차지하고있는것으로나타났다. [2016년출연연수입구조현황 ] ( 단위 : 백만원, %) 정부출연금정부수탁민간수탁기타수입총수입금액비중금액비중금액비중금액비중 4,796,947 1,863, ,202, , , 주 : 기타수입은기술료수입등을포함한금액임자료 : 미래창조과학부 출연연에대한정부의재정지원방식은 1996년에도입된 PBS(Project Based System) 제도를근간으로하고있다. PBS 제도란 R&D사업의기획, 예산배분, 수주및관리등연구관리체계의전반적인프로세스에서과제 (Project) 단위를중심으로경쟁체제에의하여운영 관리하는제도를말한다. 즉, PBS 도입전에는인건비, 간접비의전부를출연금으로지급하던방식에서인건비, 간접비의일부만출연금으로지급하고, 나머지를정부수탁사업의 R&D과제에서지급하는방식으로변경한것이다. 이는과거인건비와운영비가출연금으로전부지급됨에따라출연연의자발적인연구의욕을저해한다는비판이있었기때문에, 출연연의출연금비중을줄이고, 늘어난정부 R&D사업의예산은경쟁체제하에서연구활동과연계한다는취지에따라추진되었다. 이에따라현행출연연의정부출연예산은크게기관고유사업을통해안정적으로확보되는출연금과제예산과공개경쟁에의해기관별로수주하는 R&D사업의정부수탁과제예산으로이원화되었다. 192

202 [PBS 제도도입에따른출연연수익예산구조의변화 ] < 도입전 > 정부출연예산 연구사업비 차관및외화대출원리금 시설비 특수사업비 인건비 기본연구비 운영비 정부지원 민간등수탁 정부출연예산 차관및외화대출원리금 시설비 자료 : 한국과학기술기획평가원 (2012) < 도입후 > 정부출연예산고유기능수행을위한공개경쟁등에정부출연연구사업의해수주하는 ( 기관고유사업 ) 연구개발사업 민간등수탁 (3) PBS 제도개선을위한묶음예산도입현황 PBS 제도도입이후정부수탁사업과제의비중이점차증가하고인건비확보를위한수탁경쟁이과도해짐에따라원천기술창출에필요한중장기대형연구보다단기적성과에치중하는부작용이나타났다. 1) 이에연구현장에서는출연연의안정적인재정지원에대한요구가지속제기되었고정부에서도이를개선하기위해 2011년 묶음예산 (Block Funding) 을도입하여정부직접지원에해당하는출연금의비중을단계적으로제고하겠다고발표하였다. 2) 묶음예산 (Block Funding) 은미국, 일본, 유럽주요국등에서이미보편화되어있는정부 R&D 예산제도로서, 국가별로연방정부, 주정부, 연구회를통해매년혹은장기간에걸친연구자금을일괄교부금형태로지원하고있다. 3) 미국과영국에서사용하는개념을 1) 2011 년기준출연연의출연금과제수비중 12.7%, 금액기준 30.8% 인반면외부수탁과제수비중 87.3%, 금액기준 69.4% 인것으로나타났으며, 출연연수행과제중단기중소형과제 (3 년이하, 10 억원미만 ) 의비중이 69.1% 로나타남.( 국가과학기술위원회자료 ) 2) 국가과학기술위원회, R&D 성과창출을위한출연연예산제도개선안,

203 참고하여묶음예산 (Block Funding) 을정의하면, 연구기관고유목적및우선순위에부합하는연구촉진을위해정부가연구방향과총액만을결정하고기관장에게예산집행자율권을부여하는예산 으로설명할수있다. 4) 즉, 묶음예산은연구를수행하는기관의장에게일괄적으로지급하고예산집행의자율권을부여한다는것이핵심이며, 이에대응하는기존 PBS 방식의경쟁예산과의차이를비교하면아래표와같다. [ 묶음예산과경쟁예산비교 ] 묶음예산 (Block Funding) 경쟁예산 (Competitive Funding) 개념 예산을줄때구체적인돈의사용처를지정하지않고맡기는방식 강조점자율성효율성 경쟁을거쳐대상자를선정해예산을지원하는방식 변화반응변화에즉각적반응가능선정시제약조건으로낮은대응성 사전통제지침등을통한미약한통제선정 / 미선정의강력한통제 절차통제적법성 적절성통제적법성통제 사후통제 장기적성과관리및환류를통한강력한사후통제 평가부담기관에대한사후평가로평가부담완화 경쟁선정에집중하는시스템으로미약한사후통제 각경쟁별상이한선정평가및사후평가로중복부담발생 기간출연연, 대학등의장기적발전에적합단기적사업에적합 자료 : 국가과학기술위원회 (2011) 정부는 2012 년부터묶음예산등을점진적으로확대하여출연금대정부수탁비율을 70% : 30% 수준으로조정하기위해 2012 년부터 3 년간약 9,000 억원의출연금을증액하 기로계획하였다. 5) 3) 전유정외, 주요국연구기관의블록펀딩지원동향및시사점, KISTEP 이슈페이퍼 , 한국과학기술기획평가원 (2011), pp.17~32. 참조. 4) 미국 ACIR(Advisory Commission on Intergovernmental Relations), Block Grants: A Comparative Analysis-The Intergovernmental Grant System : An Assessment and Proposed Policy (1977) 및영국 HEFCE(Higher Education Funding Council for England), Securing world-class Research in UK Universities (2009) 의정의참조. 5) 정부의계획은기존 PBS 제도가정부출연예산을경쟁예산 ( 정부수탁과제 ) 과안정예산 ( 출연금 ) 으로분리하고있지만전체예산중경쟁예산이지나치게많은비중을차지하고있어부작용이심화되었기때문에, 묶음예산을확대하여고유미션중심의성과지향체제로전환하겠다는내용임 194

204 나. 분석의견 (1) 출연연묶음예산확대추진계획의적정성검토첫째, 출연연묶음예산확대방안은기존정부 R&D 재원배분체계를변경하지않고실행계획이수립됨에따라원래도입취지가희석된측면이있다. 정부의묶음예산도입계획은정부수탁과제 ( 경쟁예산 ) 의비중을줄이는대신에예산의목적 ( 연구방향 ) 과총액만결정하는정부출연금 ( 묶음예산 ) 의비중을전체출연연예산의 70% 까지확대하겠다는것이다. 이를위한재원조달계획을살펴보면, 아래표와같이출연연은추가적인재원의투입없이정부수탁사업예산중출연연의고유미션에해당하는부분을이관받고, 정부는출연연의고유미션에해당하는사업을정책지정함으로써해당출연연의안정적인연구비지원을보장한다는것이다. 재원조달원칙 출연연별추가재원없이전체출연연에유입되는총액은동일 - 부처수탁의감소를전제로한출연금확대 기관성격과사업특성에따라정책지정활용 기존정부수탁사업에대한구조조정 효율화 자료 : 국가과학기술위원회자료를바탕으로재작성 [ 묶음예산확대를위한재원조달방안 ] 재원조달방법 1 정부수탁사업이관 연간목표액을기준으로정부수탁사업 ( 비 ) 을이관 이관과제는당초계획대로연구수행이원칙이며조기종료필요시나과제종료시원수탁부처와협의후추진, 기관미션중심재기획 2 정책지정 기관고유미션에해당하는사업중기금으로재원을조달하거나국가의주도가불가피하여수탁의필요성이있는사업일부를정책지정하여안정적사업으로의제화 3 정부수탁사업구조조정 효율화 4 묶음예산확대액과연계하여해당출연연인건비증대등 따라서출연연의주요사업비외에정부수탁사업의이관및정책지정사업을추가적으로포함하고, 이들을모두합쳐서묶음예산으로간주한것이다. 그러나 정부수탁사업의이관 과 정책지정사업 은기존주요사업비와는달리출연연에전적으로예산집행의자율권이부여되는 묶음예산 으로보기어렵다. 정부수탁사업이관 은출연연이기존경 195

205 쟁방식의정부수탁사업에서실시하는신규과제공모를통해과제를수주하였을때, 해당과제의수행기간동안확보된예산을출연연의 주요사업비 로이관시키는것이다. 그러나실제로는과제종료시까지기존정부수탁사업의예산으로편성되어있기때문에예산운영의자율권이부여되는순수한묶음예산의개념과는상이하다. 정책지정사업 은기존경쟁방식의정부수탁사업중일부를정책지정으로미리선정하고그연구수행기관으로특정출연연을지정함으로써과제공모를생략하는방식으로추진된다. 따라서사업기간동안한시적으로과제수주경쟁을유예시켜줄뿐, 출연연에대한정부출연금비중을높이는효과를기대하기어렵다. 결과적으로, 정부는출연연에대한묶음예산확대를위해별도의추가재원없이기존정부 R&D 예산내에서재원을조달하겠다는원칙에따라일괄교부금형태로지급되는통상적인묶음예산의개념을다소넓게해석한것으로볼수있다. 둘째, 출연연의출연금비중을실질적으로확대하기위해서는예산편성시사업구 조조정이필요하지만, 그에앞서안정적출연금비중에대한목표설정의적정성을재검 토할필요가있다. 묶음예산은일괄교부금형태로지급되어예산집행의자율권을해당연구수행기관에 부여하는것인반면, 앞에서지적한바와같이정부수탁사업의이관이나정책지정사업은 순수한의미의묶음예산과달라실질적인출연금비중확대가어려운측면이있다. 즉, 예 산편성단계에서부터정부 R&D 사업의구조조정을통해정부수탁사업예산을축소하고 출연연의묶음예산재원을별도로확보하여이를기관고유사업형태로편성하는것이실 질적으로출연연의정부출연금비중을확대하는방안이라고할수있다. 그러나이를추진하기에앞서정부가목표로설정한정부출연금대정부수탁비중 70% : 30% 가합리적인목표인지에대해서는추가적인검토가필요하다. 최근들어출연 연의역할과정체성확립에대한요구가끊임없이제기되고있는실정에서, 출연연혁신 을위한다양한정책과제중출연연의안정적연구환경조성을최우선과제라고볼수는 없다. 6) 따라서, 출연연의재정지원개선은출연연거버넌스개편, 고유미션재설정및구 조조정과같은출연연혁신방안의마련과병행하여재정목표를재검토할필요가있다. 6) 정부는제 1 차 ( ) 및제 2 차 R&D 혁신방안 ( ), 출연연자기주도혁신방안 ( ) 을통해출연연의미션과역할재정립을다각적으로추진하였으나, 충분한공감대및현장실행력을확보하지못하여새로운혁신방안을모색하고있다. 196

206 (2) 출연연묶음예산확대추진실태분석첫째, 정부의묶음예산확대는재정목표대비집행성과가부진한것으로나타났으며, 이는정부수탁사업의이관을통한출연금비중확대에어려운측면이있었음을시사한다. 정부는묶음예산을도입하면서정부수탁사업의이관및정책지정을통해 2012년 2,200억원을비롯하여 3년간총 9,000억원을지원함으로써출연연의정부출연금 : 정부수탁사업의비율을점진적으로증대하겠다고목표를설정하였다. [ 정부의연도별묶음예산확대목표 ] ( 단위 : 억원, %) 연도별묶음예산목표액 2,200 3,400 3,400 - 정부수탁사업이관등 1,100 2,800 2,400 - 정책지정 1, ,000 소계 2,200 5,600 9,000 출연금 : 정부수탁목표비율 50 : : : 30 자료 : 국가과학기술위원회 (2011) 정부의출연연재정지원개선내역을구체적으로살펴보기위해출연연의주요사업비에해당하는묶음예산의연도별변화를확인한결과, 기관간편차는있으나대체로 2014년까지소폭증가하다가 2015년이후정체되고있는것으로나타났다. 출연연유형별로는기초 원천연구중심기관이대형 공공연구및산업기술연구중심기간에비해상대적으로묶음예산증가세가높은것으로나타났다. [ 출연연주요사업비의연도별변화 ] ( 단위 : 백만원 ) 대형 공공연구기관 (5) 201, , , , ,628 산업기술연구기관 (6) 165, , , , ,532 기초 원천연구기관 (14) 420, , , , ,931 합계 788, , ,025 1,029,629 1,026,091 자료 : 미래창조과학부 197

207 그러나이결과는출연연의주요사업비가포함된것이기때문에, 실제정부수탁사업의이관이나정책지정을통해당초계획한묶음예산재원조달액을달성하였는지확인할필요가있다. 먼저, 정부가정부수탁사업의이관을통해묶음예산을확보한실적은 2012 년 8개출연연의 32개세부사업, 약 851억원으로나타났으며, 2013년이후에는정부수탁사업의이관실적이없는것으로확인되었다. 즉, 정부수탁사업의이관을통한출연연의정부출연금비중확대계획은실효성있게추진되지못한것으로볼수있다. [2012 년정부수탁사업이관을통한묶음예산확보실적 ] 사업명 2012 예산 ( 단위 : 백만원 ) 소계인건비직접비간접비 국가핵융합연구소 ITER 핵심기술개발및운영 관리사업 9,800 1,020 7, 한국항공우주연구원연소기연소시험설비구축사업 24, ,032 1,968 맞춤보급형제조실행 (c-mes) 플랫폼한국생산기술연구원기술개발등 3개 8, , 해상애드혹네트워크기반선박한국전자통신연구원안전운항솔루션개발등 20개 28,850 8,326 16,914 3,610 단열성능이향상된중단열외벽한국건설기술연구원시스템개발등 2개 2, , 한국철도기술연구원승객여정형대중교통시스템 (PRT) 개발 1, , 국내희유금속자원탐사및활용한국지질자원연구원기술개발등 3개 7, ,970 0 청정발전연계분리막을이용한한국에너지기술연구원연소전 CO2 포집기술개발 2, ,089 0 합계 85,084 10,861 67,188 7,035 주 : 2012년이후정부수탁사업의이관을통한묶음예산확보사례는없음 자료 : 미래창조과학부 정책지정을통한묶음예산확대의경우, 정부가 2016년부터정확한집계를하고있으나이전데이터를추정한결과에따르면, 2012년약 966억원, 2013년약 1,649억원으로나타났으며, 2014년, 2015년에는정책지정이없었다. 결과적으로묶음예산확대를통한출연연재정지원계획은 2012년, 2013년에목표대비부진한수준으로추진되다가 2014년부터잠정중단된것으로나타났다. 198

208 둘째, 2015년부터다시확대추진한정책지정사업은선정규모는증가하였으나, 2011 년에포함되었던기초 원천연구중심기관이제외되는등다소축소된형태로운영되고있는것으로나타났다. 정부는 정부 R&D 혁신방안 ( 국가재정전략회의, ) 의후속조치로 2015년 12월, 출연연대상정책지정사업추진방안 을수립하였다. 동계획은정부R&D 혁신방안에서출연연개선방향으로제시된정책지정사업의확대를통한출연연의안정적연구환경조성을목표로하고있다. 정부는이때부터 묶음예산 이라는용어대신에정부출연금과정책지정액을합한 안정예산 이라는개념을사용하고있다. 정책지정사업은중앙행정기관의장이국가의주도가불가피하거나경쟁이필요하지아니하다고판단하여연구개발과제와그수행기관을지정하여추진하는정부 R&D사업이다. 7) 따라서정책지정사업으로선정되면출연연입장에서는과제수주경쟁에서사전적으로제외되기때문에예산확보는정부수탁사업의이관에비해용이한반면, 연구수행기간이종료되면소멸하는예산이다. 따라서정책지정사업확대방안은 2011년정부계획에따른묶음예산확대의개념과는다른임시적인성격의연구비확보대책으로볼수있다. 한편, 정부는정책지정사업의대상기관으로대형 공공연구중심기관인 5개출연연과산업기술연구중심기관인 6개출연연을우선적으로선정하여 2016년부터정책지정사업선정을추진하고있다. 8) 정책지정사업의확대가 11개출연연에제한적으로적용된것에대하여정부는대형 공공연구중심기관인 5개출연연과산업기술연구중심기관인 6개출연연이기초 원천중심연구기관에비해안정적예산확보필요성이높고정부수탁비중이높았기때문이라고밝히고있다. 7) 국가연구개발사업의관리등에관한규정 제 6 조제 1 항제 3 호참조. 8) 대형 공공연구중심기관은한국건설기술연구원, 한국원자력연구원, 한국철도기술연구원, 한국항공우주연구원, 국가핵융합연구소 ( 이상 5 개출연연 ) 이고, 산업기술연구중심기관은한국기계연구원, 한국생산기술연구원, 한국전기연구원, 한국전자통신연구원, 한국화학연구원, 재료연구소 ( 이상 6 개출연연 ) 임. 199

209 [2015 년출연연의수입항목별비중 ] ( 단위 : %) 출연금정부수탁민간수탁기타수입 대형 공공연구중심기관 산업기술연구중심기관 기초 원천연구중심기관 주 : 기타수입은기술료등을포함한수입임.(2015 년도사업계획기준 ( 연구회제외 )) 자료 : 미래창조과학부 그러나기초 원천연구중심기관 14개출연연이정책지정사업선정대상에서제외된것은 2011년계획에비해대상기관이축소된것으로볼수있다. 9) 기초 원천연구중심기관은 PBS 제도의과제수주경쟁방식에상대적으로취약한기초과학 원천기술개발을주력으로하는출연연이다. 따라서상대적으로높은출연금비중과낮은정부수탁비율을감안하더라도대상기관에포함시키는것이바람직하였을것으로보인다. 다만, 2017년정책지정에서는기준을변경 ( 출연금비중 60% 미만, 정부수탁비중 30% 이상, 3년 (2014~2016) 평균 ) 하여한국과학기술연구원, 생명공학연구원, 한국에너지기술연구원등안정적예산확보필요성이높고정부수탁비중이높은기초 원천연구중심기관을대상기관으로포함하는등지적한문제점이일부개선 시행된것으로나타났다. (3) 출연연재정지원개선성과분석첫째, 정부의묶음예산확대를통한출연연재정지원개선노력은출연연의정부출연금비중확대에별다른영향이없었던것으로나타났다. 정부의묶음예산확대를통한출연연재정지원개선계획이추진된 2012년이후출연연의정부출연금과정부수탁예산을비교하면전체정부 R&D 예산의증가에따라 2011년에비해출연금규모는늘어났지만, 정부출연금과정부수탁예산의비중은당초정부계획과는달리크게개선되지않은것으로나타났다. 9) 기초 원천연구중심기관은한국과학기술연구원, 한국기초과학지원연구원, 한국천문연구원, 한국생명공학연구원, 한국과학기술정보연구원, 한국한의학연구원, 한국표준과학연구원, 한국식품연구원, 한국지질자원연구원, 한국에너지기술연구원, 녹색기술센터, 국가보안기술연구소, 세계김치연구소, 안전성평가연구소 ( 이상 14 개출연연 ) 임. 200

210 4,500,000 4,000,000 3,500,000 3,000,000 2,500,000 2,000,000 1,500,000 1,000, ,000 0 [ 연도별출연연정부출연금과정부수탁비중변화 ] ( 단위 : 백만원 ) 정부출연금 정부수탁 주 : 25 개출연연별최종사업계획기준 ( 이월금제외 ) 으로해당예산을합산자료 : 미래창조과학부제출자료를바탕으로재작성 25개출연연별로 2011년과 2016년의정부출연금과정부수탁예산을비교해보아도한국전자통신연구원 (ETRI) 을제외하고는전체결과와크게다르지않으며, 정부출연금대비정부수탁예산비중의개선효과는눈에띄게나타나지않는다. 결과적으로정부의출연연재정지원개선계획은앞서지적한바와같이재원조달과정에서당초목표대비미흡하였고, 그결과출연연의정부출연금비중확대라는정책효과가미미한것으로나타났다. 600, , , , , ,000 [2011 년출연연별정부출연금과정부수탁비중 ] ( 단위 : 백만원 ) 정부출연금 정부수탁 주 : KIST( 한국과학기술연구원 ), GTC( 녹색기술센터 ), ETRI( 한국전자통신연구원 ) 자료 : 미래창조과학부제출자료를바탕으로재작성 201

211 700, , , , , , ,000 [2016 년출연연별정부출연금과정부수탁비중 ] ( 단위 : 백만원 ) 정부출연금 정부수탁 주 : KIST( 한국과학기술연구원 ), GTC( 녹색기술센터 ), ETRI( 한국전자통신연구원 ) 자료 : 미래창조과학부제출자료를바탕으로재작성 둘째, 정부의묶음예산확대를통한출연연재정지원개선노력은출연연의안정적인건비확보및장기전략연구강화에영향이없었던것으로나타났다. 정부가묶음예산확대를통해출연연의정부출연금비중을제고하려는이유는출연연이인건비확보를위해정부수탁사업의과제수주에과도하게경쟁함에따라기관고유미션에따른장기전략연구수행이곤란해지고, 장기적으로는연구생산성이저하된다는우려에서비롯되었다. 따라서출연연재정지원개선을위한정부의노력이실제출연연의안정적인건비확보및중 단기소액연구과제축소에성과가있었는지를검토해볼필요가있다. 국가과학기술연구회가소관 25개출연연에대하여예산통계조사를실시한 2013년이후전체출연연의총인건비대비안정적인건비비중을조사한결과, 출연연의안정적인건비비중은 2015년이후오히려감소하고있어, 정부의출연연재정지원개선은인건비확보측면에서별다른효과가없었던것으로나타났다. 이는앞서지적한바와같이출연연의정부출연금규모는증가한반면정부수탁사업대비출연금비중의변화가없었던것에서도확인할수있다. 202

212 [ 출연연안정적인건비의연도별변화 ] ( 단위 : 백만원, %) 총인건비 (A) 914, ,703 1,025,566 1,075,315 안정적인건비 (B) 473, , , ,016 안정적인건비비중 (B/A) 주 : ( 안정적인건비 ) 정부출연금으로지원받는인건비 자료 : 미래창조과학부제출자료를바탕으로재작성 한편, 출연연이수행한 R&D과제중중 단기소액과제 (3년이하, 10억원미만 ) 의비중변화를조사한결과, 묶음예산도입전후로중 단기소액과제의건수및과제연구비비중에큰변화가없으며, 2016년에는중 단기소액과제비중이건수및금액모두소폭상승한것으로나타났다. 다만 2017년예산부터이의개선을위해정부는 BIG( 연 5~20억원규모로장기수행 ) 사업등중장기원천연구지원을강화하고있다. 총수행과제 (A) 중 단기소액과제 (B) 중 단기소액과제비중 (B/A) [ 출연연수행 R&D과제의연도별변화 ] ( 단위 : 건, 억원, %) 건수 2,779 2,944 2,897 2,930 3,043 3,215 금액 30,641 3, ,805 36,142 38,914 39,097 건수 1,189 1,234 1,152 1,242 1,358 1,532 금액 3,310 3,223 3,231 3,556 3,636 4,038 건수 금액 주 : ( 중 단기소액과제 ) 연구수행기간이 3 년이하, 총연구비가 10 억원이하인 R&D 과제자료 : 미래창조과학부제출자료를바탕으로재작성 결론적으로, 정부의묶음예산확대를통한출연연재정지원은실행계획의실효성및추진과정의집행력이미흡하여정책효과를기대하기어려운것으로나타났다. 전술한바와같이, 출연연에대한묶음예산확대계획은실질적인출연금비중확대로연결되기에다소미흡한실행계획으로수립되었고, 그에따라추진과정에서재원조달계획대비부진한집행실적을보이고있다. 따라서출연연의재정지원개선을통해안정적인건비를확보하고, 중 단기소액과제비중을줄이는한편장기 대형과제중심의장기전략연구를강화하려는정책의효과가가시적으로나타나지못하였다. 203

213 한편, 수요중심의 R&D를추진하고출연연의경쟁력강화를위해 1996년도입된 PBS 제도는과거선진기술을따라가는추격형 R&D 전략에서는유효한수단이었으나, 혁신기술과창조적아이디어를결합하는선도형 R&D 패러다임에서는그한계에봉착하였다는분석이정부와 R&D 현장에서공통적으로등장하고있다. 10) 특히, 출연연이수행한정부출연금사업과제와경쟁방식을통해수주한정부수탁사업과제의성과를분석한결과, 기술료수입측면에서정부출연금사업을통해수행한과제가오히려정부수탁사업의수행과제보다더우수한것으로나타났다. 11) 이와같이 PBS 제도는국가 R&D 혁신시스템의개선을위해수정이불가피한측면이있다. 다만, 정부가추진했던묶음예산방식의출연연재정지원개선은여러가지측면에서한계가있는것으로나타났기때문에, 정부는이를대체할새로운정책수단을마련할필요가있다. 전술한바와같이기존경쟁방식의정부수탁사업이주도하는정부 R&D 사업구조를변경하지않고는실질적인출연연재정지원강화효과를기대하기어려운것으로나타났다. 따라서정부 R&D 예산의재원배분체계및사업구조에대한재구조화가전제되어야할필요가있다. 그러나앞서지적한바와같이출연연의정체성확립에대한요구가제기되고있는상황을고려하여, 출연연재정지원개선은출연연거버넌스개편및구조조정과같은출연연혁신방안이선행된후에그후속조치로추진될필요가있다. 10) 정부는제 1 차 ( ) 및제 2 차 ( ) 정부 R&D 혁신방안을통해출연연의고유미션중심성과지향체제로의정책전환을표명하였으며, R&D 현장에서도 PBS 시스템을대체할 Post-PBS 시대에대한논의가활발하게전개됨.( 한국과학기술기획평가원 100 분토론회 ( ), 과학기술정책연구원정책포럼 ( ) 자료집참조 ) 11) 한국과학기술기획평가원, 국가 R&D 혁신시스템진단및이슈, KISTEP 100 분토론회자료집 ( ) 참조. 204

214 10 가축방역사업분석 가. 현황 12) (1) 사업현황농림축산식품부는 가축전염병예방법 1) 에의거하여구제역 AI 2) 등가축전염병을예방 근절하여축산농가의경제적손실을절감하고축산업경쟁력을제고하기위해가축방역사업을시행하고있다. 가축방역사업은가축질병대응기술개발, 농림축산검역검사기술개발, 가축방역, 가축위생방역지원, 시도가축방역, 살처분보상금, 축산물수급관리등 8개세부사업으로구성되어있으며, 농어촌구조개선특별회계와축산발전기금을주요재원으로하고있다. 동사업은 가축전염병예방법 등법령과관련지침등에따라, 가축전염병의발생전단계, 발생단계, 발생이후단계로구분할수있다. 3) 발생전단계의사업은가축전염병을예방하기위해연구개발 사전예찰 진단 교육 홍보, 주사 백신등약품과장비지원등을하는것으로가축질병대응기술개발, 농림축산검역검사기술개발, 가축방역, 가축위생방역본부운영지원, 가축질병근절, 시도방역, 공중방역수의사운영지원사업등의내역사업이있다. 발생단계는가축전염병의확산 전파를막기위한것으로시도가축방역사업의내역사업으로긴급방역비가있다. 발생이후단계는가축전염병발생에따른농가의경제적손실을보전하고환경오염을막기위한것으로살처분보상금, 생계및소득안정자금과축산물수급안정자금, 가축매몰지사후관리사업이있다. 변재연사업평가관 ) 1) 가축전염병예방법 제 1 조 ( 목적 ) 이법은가축의전염병질병이발생하거나퍼지는것을막음으로써축산업의발전과공중위생의향상에이바지함을목적으로한다. 2) AI: Avion Influenza( 조류인플루엔자 ) 3) 농림축산식품부는매년 가축방역사업계획및실시요령 을통해사업을시행하고있으며, 가축방역사업의세부내용에대해서는표 [ 가축방역사업세부현황 ](p.218) 을참조할것 205

215 (2) 2016회계연도결산현황 2016회계연도가축방역사업예산은 2,628억원이었고, 계획변경, 이 전용등을통한예산현액 2,781억원중 2,721억원 (97.8%) 이집행되고 12억원이이월, 47억원이불용되었다. 단계별로보면, 발생전단계사업의경우 1,967억원의예산이편성되었고전년도이월액 이전용등을포함한예산현액 1,974억원중 1,931억원 (97.8%) 가집행되고 12억원이이월, 31억원이불용되었다. 발생단계의경우, 예산현액 27억원중 25억원 (91.2%) 가집행되고 2억원이불용되었다. 발생이후단계의경우, 634억원의예산이편성되었고계획변경및이 전용을포함한예산현액 780억원중 765억원 (98.1%) 이집행되고 14억원이불용되었다. 발생전단계 발생단계 발생이후단계 사업명내역사업예산액계획전년도이전용예산현액집행액이월액불용액변경이월액 가축질병대응가축질병대응기술개발 (R&D) 기술개발 5, ,798 5, 검역검사기술개발 (R&D) 검역검사기술개발 21, ,113 19, ,216 가축방역 농림축산검역본부사업운영비 15, ,422 14, 가축위생방역지 24, ,902 23,429-1,473 원본부운영지원가축위생가축질병근절 4, ,953 4, 방역지원공동방제단 8, ,688 8, 운영지원 수의사및공중방시도가축방역역수의사연수교육 2, ,419 2,418-1 시도방역 105, , , ( 총액 ) 인건비공중방역수의사운영지원 7, ,231 8, 소계 196, , ,146 1,203 3,060 시도가축방역긴급방역비 2, ,698 2, 소계 2, ,698 2, 살처분보상금살처분보상금 60, ,000 70,000 68,553-1,447 시도가축방역가축매몰지사후관리 1, ,600 1, 축산물 수급관리 생계및소득안정 100 1, ,442 1, 축산물수급안정 1,734 4, ,933 4,932-1 소계 63,434 6,375-10,000 77,975 76,527-1,448 합계 262,833 6, , , ,134 1,228 4,720 주 : 보조사업의경우실집행기준임자료 : 농림축산식품부제출자료를바탕으로재작성 [2016 회계연도가축방역사업결산현황 ] ( 단위 : 백만원 ) 206

216 (3) 가축전염병발생현황최근 20년간구제역과 AI를중심으로가축전염병 4) 발생현황을살펴보면, 각각 9차례씩총 280개시군에서발생되어 8,589만마리가살처분되었고이에따른재정소요액은총 4조 3,533억원이며, 2014년이후연례적으로발생하고있는것으로나타났다. 5) 구제역의경우, 2000년 3월부터 2017년 2월까지총 136개시군에서 9차례발생되어 7,281호의농가에서 391만두가살처분되었고재정은 3조 2,841억원이소요되었다. 연도별로보면, 2000년 3월과 2002년 5월에각각 6개시군과 4개시군에서발생한이후, 2010 년에총 81개시군에서가장대규모로발생한바있다. 이후 2014년에 2차례, 2016년과 2017년에각각 1차례씩발생하였다. 발생원인은수입건초, 외국인근로자관리소홀, 농장주구제역발생지역여행, 해외유입, 잔존바이러스등으로다양하게나타나고있다. 살처분수는 2000년 2,216두에서 2010년 354만두까지크게증가하였다가, 이후살처분정책에서백신정책으로전환한후감소하고있으며, 이에따른재정소요액도 2010년이후감소추세에있다. AI의경우, 2003년 12월부터 2017년 6월현재까지총 144개시군에서 9차례발생되어 8,198만수가살처분되었고재정은 1조 692억원이소요되었다. 연도별로보면, 2003년 12월과 2006년 11월에각각 10개시군과 5개시군에서발생한이후, 2014년부터는동절기를중심으로계속발생하고있는것으로나타났으며, 2016년 11월에발생하여현재까지진행중인 AI의발생및피해규모는역대최대규모가될전망이다. 발생원인은바이러스가철새등감염개체의이동에의한직접전파보다는차량 가구등에의하여간접적으로전파되거나농가의차단방역이미흡한것으로추정되고있다. 살처분수는 2003년 528만수에서 2008년 1,020만수, 2010년 647만수, 2014년 1,935만수로증감을반복하다가, 2016년 2017년에 3,788만수로이에따라재정소요액도 3,487억원에이를전망이다. 4) 가축전염병에는구제역, AI, 돼지열병, 결핵병, 브루셀라등여러가지가있으나, 과거발생및피해규모가컸던구제역과 AI 중심으로정리하였다. 5) 최근 20 년간구제역 AI 발생및피해세부사항에대해서는표 [ 구제역 AI 발생및피해추이 ](p.219) 를참조할것 207

217 나. 분석의견 (1) 가축방역사업의재원배분현황분석첫째, 축산업이 2000년대이후압축성장하는과정에서축산진흥부문에중점적으로재원이배분되고, 가축방역부문에대한재원배분은상대적으로미흡한측면이있다. 지난 35년간우리나라축산업성장추이를살펴보면, 한육우사육두수는 1980년 136 만마리에서 2015년 268만마리로약 2.0배증가하였고, 같은기간중돼지사육두수는 178 만마리에서 1,019만마리로 5.7배, 닭사육두수는 4,013만마리에서 1억 6,413만마리로 4.1 배증가하였다. 농가당사육두수를살펴보면, 돼지의경우같은기간중 3.5마리에서 2,079마리로 594배증가하였고, 닭의경우 58마리에서 5만 4,710마리로크게증가하는등축산업의전업화 규모화도이루어지고있다. 축산업생산액도 1980년 1.2조원에서 2015년 19.1조원으로 15.9배성장하였고, 전체농림업생산액에서차지하는비중도같은기간중 17.9% 에서 40.8% 로크게증가되었다. 이와같이축산업이압축성장하게된것은 2000년대이후무역개방화에따라정부가축산업경쟁력을강화하기위해중점지원한것에기인한다. 6) [ 축산업의성장추이 ] ( 단위 : 천마리, 천호, 마리, 조원, %) / 80 마리수 1,361 1,622 1,590 2,922 2, 배한가구수 배육우호당규모 배 마리수 1,784 4,528 8,214 9,881 10, 배가축사육돼지가구수 배현황호당규모 , , 배 마리수 40,130 74, , , , 배 닭 가구수 배 호당규모 , , 배 축산업 농림업생산액 (A) 배 생산액 축산업생산액 (B) 배 현황 비중 (B/A) 자료 : 농림축산식품부제출자료를바탕으로재작성 6) 농수축산신문, 2016/2017 한국축산연감,

218 지난 10년간축산업예산배분현황을축산진흥부문과가축방역부문으로나누어살펴보았다. 2017년의경우축산업예산 1조 3,214억원중축산진흥부문에 1조 781억원 (81.6%), 가축방역부문에 2,433억원 (18.4%) 이편성되어있고, 매년축산진흥부문에 80% 가넘는재원이배분되고가축방역부문의예산비중은 20% 이하수준에서머무르고있다. 특히최근 3년간가축방역부문의예산규모와비중은 2015년 2,701억원 (19.6%) 에서 2017년 2,433억원 (18.4%) 으로감소하고있다. 축산진흥부문에대한중점지원을통해축산업이크게성장하고있지만, 앞서살펴본바와같이구제역 AI 등가축전염병이최근연례적으로발생하고있는점을감안할때, 가축방역부문에대한재원배분도강화해야된다는필요성이제기되고있다. 7) [ 축산업예산배분추이 ] ( 단위 : 억원, %) 축산예산 8,454 11,368 8,696 9,047 11,588 13,270 14,511 13,795 14,067 13,214 축산진흥 ( 비중 ) 6,964 (82.4) 9,662 (85.0) 6,985 (80.3) 6,959 (76.9) 8,350 (72.1) 10,551 (79.5) 12,127 (83.6) 11,094 (80.4) 11,439 (81.3) 10,781 (81.6) 가축방역 ( 비중 ) 1,490 (17.6) 1,706 (15.0) 1,711 (19.7) 2,088 (23.1) 3,238 (27.9) 2,719 (20.5) 2,384 (16.4) 2,701 (19.6) 2,628 (18.7) 2,433 (18.4) 주 : 1. 예산기준임 2. 축산예산은기본경비 기금운영비 내부거래 여유자금운용등을제외한축산국소관사업비임 3. 가축방역예산은앞서살펴본사업구분기준에따라집계한것이며, 축산진흥예산은전체축산예산 에서가축방역예산을차감한것임 자료 : 농림축산식품부제출자료를바탕으로재작성 둘째, 가축방역예산은가축전염병을예방하기위한발생전단계의사업에대한지원보다발생이후단계의지원에많이지출되었다. 앞서살펴본바와같이, 가축방역사업을발생전 발생 발생이후단계로나누어최근 9년간예산집행상황을살펴보았다. 전체가축방역사업예산집행액 4조 3,411억원중에서발생전단계에 1조 3,879억원 (32.0%), 발생단계에 890억원 (2.1%), 발생이후단계에 2 조 8,642억원 (66.0%) 이사용되었다. 7) 국회농림축산식품해양수산위원회, AI 및구제역대응체계개편관련공청회,

219 발생전단계사업의예산집행액은 2008 년 695 억원에서 2015 년 2,273 억원으로증가하 였다가 2016 년 1,931 억원으로감소하였고, 발생단계에는최근 3 년간 20~27 억원이투입 되고있다. [ 가축방역사업의단계별예산집행추이 ] ( 단위 : 억원, %) 합계 가축방역예산 2,133 1,929 4,524 19,361 4,149 1,983 3,277 3,334 2,721 43,411 발생전단계 ( 비중 ) 695 (32.6) 868 (45.0) 1,234 (27.3) 1,851 (9.6) 1,630 (39.3) 1,569 (79.1) 1,828 (55.8) 2,273 (68.2) 1,931 (71.0) 13,879 (32.0) 발생단계 ( 비중 ) 4 (0.2) 97 (5.0) 115 (2.5) 496 (2.6) 86 (2.1) 19 (1.0) 20 (0.6) 27 (0.9) 25 (0.9) 890 (2.1) 발생이후단계 ( 비중 ) 1,434 (67.2) 964 (50.0) 3,175 (70.2) 17,013 (87.9) 2,433 (58.6) 395 (19.9) 1,429 (43.6) 1,034 (31.0) 765 (28.1) 28,642 (66.0) 주 : 결산기준임 자료 : 농림축산식품부제출자료바탕으로재작성 지난 9년간총 4조 3,411억원이라는적지않은규모의예산이투입되었지만, 앞서살펴본바와같이구제역 AI 등가축전염병이연례적으로발생하고있는점을감안할때, 이러한발생이후단계에집중된재정투입의효과성은미흡한것으로보인다. 향후농림축산식품부는가축전염병발생을사전적으로예방하기위한정책중심으로지속하고, 이를위한재원배분도강화하도록노력할필요가있을것으로보인다. 8) (2) 가축방역사업의집행관리점검과거가축전염병의대규모발생시일부사업의집행과정에서시급성을이유로추경편성, 이전용및예비비등을통해사업비를추가로확보하였지만이월 불용이다수발생한경우가있어, 향후유사사례가발생하지않도록철저한집행관리가필요하다. 최근 10년간전체가축방역사업의결산내역을조사한결과, 살처분보상금, 시도가축방역사업등과같이집행관리에문제가있는사업이있다. 8) 한국농촌경제연구원, 2014~2015 구제역발생원인분석및방역체계개선방안연구,

220 살처분보상금은가축전염병의확산방지를위하여가축전염병에걸렸거나의심되는가축의살처분에따른보상금을지급하는것으로, 농어촌구조개선특별회계를재원으로하고있다. 최근 10년간결산내역을살펴보면, 2009년과 2012년, 2013년을제외한 7년에걸쳐추경이나이전용, 예비비등을통해부족한사업비를확보한바있다. 이중 2010년과 2011년에는각각 2,061억원과 646억원의큰규모의이월 불용액이발생한바있으며, 2014년이후에도다소규모는줄어들기는했지만 14~54억원의불용액이발생하였다. 이월 불용사유는농가방역조치미이행으로인한감액, 농가수령거부등으로인한보상금평가지연에따른미지급등에따른것이지만, 집행하지못할예산을추가로확보 배정한것은바람직하지못한측면이있다. [ 최근 10년간살처분보상금및시도가축방역사업결산내역 ] ( 단위 : 백만원 ) 예산액추경 전년도증액분이월액 이전용 예비비 예산현액 집행액 이월액 불용액 ,000 50,000 14, , ,755 9,750 2, , , ,750 57, ,024 살 , , , , , ,144 0 처 ,000 15, , , ,603 1,667,786 1,603,234 64, 분 , ,356 4, ,392 99, 보 , ,000 17, ,097 상 , , , , ,839 금 , , ,600 90, , , , ,000 68, , , , , , , , ,562 24, ,107 16,080 46, ,187 45, 시 , ,896 31, ,368 72,501 27, 도 , ,753 49,385 55, , ,974 20,865 1,437 가 , ,865 5, ,797 95,634 5, 축 , , ,724 81, ,593 방 , , , , 역 , , , , , , , ,829 6, 주 : 2017년도살처분보상금이전용및예비비내역은 5월 1일기준임 자료 : 농림축산식품부제출자료바탕으로재작성 211

221 시도가축방역사업은가축질병발생시긴급방역재료비를지원하거나, 주사 백신및방역장비를지원하는것으로농어촌구조개선특별회계를재원으로하고있다. 동사업의경우에도지난 10년간총 7차례에걸쳐추경, 이 전용, 예비비를통해추가로사업비를확보한바있으나, 2010~2012년에걸쳐 56~279억원의이월 불용액이발생한바있다. 2017년도에도살처분보상금의경우이전용및예비비를통해추가로 1,937억원의예산을편성하였고, 시도가축방역사업도추경을통해 64억원의사업비가증액되었다. 2016~2017년에대규모로발생한 AI가완전히종식되지않은상황에서추가적으로예산이소요될수있으므로, 농림축산식품부는과거대규모가축전염병발생시와같이과다한이월 불용사례가발생되지않도록집행관리를철저히할필요가있다. (3) 가축방역사업의성과분석 첫째, 구제역 AI 등일부악성가축전염병의대규모발생이후에사후대응위주로 대책마련이이루어지고있고, 3 년마다시행하게되어있는평가도면밀하게시행되지않는등 가축방역사업의성과관리가미흡한측면이있다. 가축방역사업의근거법령인 가축전염병예방법 제 3 조 9) 에따르면, 농림축산식품 부와지자체는가축전염병전반에대한예방 신고체계구축, 긴급방역대책수립 시행, 기 관간공조, 교육 홍보, 정보수집 분석, 전문인력육성, 사후관리등종합적인가축전염 병관리대책을수립하고, 3 년마다이를평가하여대책에반영하도록되어있다. 현재까지가축전염병관리대책수립추이를살펴보면, 2004 년 8 월에최초로가축전 염병전반에걸쳐 가축방역종합대책 이마련된이후, 중장기마스터플랜이나종합계획 으로서관리대책이마련된적이없다. 다만, 가축질병방역체계개선및축산업선진화 9) 가축전염병예방법 제 3 조 ( 국가와지방자치단체의책무 ) 1 농림축산식품부장관, 특별시장 광역시장 도지사 특별자치도지사및특별자치시장 시장 군수 구청장은가축전염병을예방하고그확산을방지하기위하여다음각호의사업을포함하는가축전염병예방및관리대책을수립하여시행하여야한다. 1. 가축전염병의예방및조기발견 신고체계구축 2. 가축전염병별긴급방역대책의수립 시행 3. 가축전염병예방 관리에관한사업계획및추진체계 4. 가축방역을위한관계기관과의협조대책 5. 가축방역에대한교육및홍보 6. 가축방역에관한정보의수집 분석및조사 연구 7. 가축방역전문인력육성 8. 살처분 소각 매몰등가축방역에따른주변환경의오염방지및사후관리대책 < 중략 > 4 농림축산식품부장관, 시 도지사및시장 군수 구청장은가축전염병예방및관리대책에대하여 3 년마다그타당성을검토하여그결과를가축전염병예방및관리대책에반영하여야한다. 212

222 방안 (2011.5) 과 AI 구제역방역개선대책 (2017.4) 와같이, 구제역이나 AI 등특정질병이대규모로발생한이후에비정기적으로사후대응위주의대책마련이이루어지고있다. 또한, 지금까지수립된주요관리대책모두가축전염병예방 관리목표및성과지표는설정되어있지않으며, 3년마다시행하게되어있는평가도면밀하게이루어지지않고있다. [ 주요가축전염병종합관리대책수립추이 ] 가축방역종합대책 가축질병방역체계 AI 구제역방역 AI 구제역방역개선및축산업개선대책개선대책선진화방안 시기 가축전염병예방법 구제역등가축질병 AI 구제역등동시발 AI 구제역등동시발 제3조에따라수립한이확산되어국민경생으로개선방안마련생으로대규모피해추진최초의종합관리대책제에악영향을끼침초래에따라관계부배경에따라범정부적대처합동으로방역개 책을수립 선방안마련 구제역 AI 돼지열병 구제역 AI 중심 구제역 AI 중심 구제역 AI에한정 대상 결핵병 브루셀라병등가축전염병전반 ( 산업체계개편등포함 ) 성과 가축전염병예방 관리 가축전염병예방 관리목단계별청정화기반 가축전염병예방 관리 목표 목표및성과지표부재표및성과지표부재 구축목표 목표및성과지표부재 자료 : 농림축산식품부제출자료바탕으로재작성 한편, 사람에대한질병을관리하고있는보건복지부의경우, 감염병의예방및관리에관한법률 제7조 10) 에따라 5년마다질병의예방 관리목표등을포함하는 감염병의예방및관리에관한기본계획 을작성하고있으며, 예산 인력 조직등소요자원의효율적관리를위해 3가지영역, 23개분야, 68개세부지표로구성된성과지표롤설정하 10) 감염병의예방및관리에관한법률 제 7 조 ( 감염병예방및관리계획의수립등 ) 1 보건복지부장관은감염병의예방및관리에관한기본계획을 5 년마다수립 시행하여야한다. 2 기본계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 감염병예방 관리의기본목표및추진방향 2. 주요감염병의예방 관리에관한사업계획및추진방법 3. 감염병전문인력의양성방안 3 의 2. 의료법 제 3 조제 2 항각호에따른의료기관종별감염병위기대응역량의강화방안 4. 감염병통계및정보의관리방안 5. 감염병관련정보의의료기관간공유방안 6. 그밖에감염병의예방및관리에필요한사항 3 특별시장 광역시장 도지사 특별자치도지사와시장 군수 구청장은기본계획에따라시행계획을수립 시행하여야한다. 213

223 여관리하고있다. 이러한정부의기본계획에따라지자체에서는시행계획을수립하여관리하고있다. 이러한점을참고할때, 농림축산식품부는그동안 AI 구제역등특정가축전염병에대한분절적 사후문제해결중심으로이루어졌던가축방역사업관리를체계화하기위해서, 종합적이고중장기적인가축전염병관리대책을정례적으로수립하는한편, 객관적이고과학적인성과평가를통해서가축전염병관리에선제적으로대응할필요가있을것으로보인다. 11) 둘째, 가축전염병사전예방강화를위해서정부가 2012년부터역점적으로추진하고있는축산업허가제, 축산차량등록제, 구제역백신정책등의개선이필요한측면이있다. 먼저, 축산업허가제의경우, 과거대규모구제역 AI 발생원인중하나가밀집사육등축산농가의사육환경이열악하고방역 위생관리가소홀하였다는점에서 12), 가축전염병사전예방을강화하기위해축사위치 시설 장비 사육두수에대한기준을충족한농가에허가를내주는제도로서 2012년부터도입 시행되고있다. 농림축산식품부는축산업허가제시행을위해축산종사자교육사업등을통해축산농가에대한교육 홍보를지원하고있으며, 축산업허가를받은자에대해서는 2년에 1회이상정기점검을시행하고있다. 축산업허가제의대상은종축업, 부화업, 정액등처리업, 가축사육업이며, 축산업허가제도입방안 (2012) 에따르면 2016년까지각각 649호, 234호, 50호, 174,791호의축산업농가에허가를시행하는것을목표로하였다. 종축업, 부화업, 정액등처리업의경우대부분목표를달성하였으나, 가장많은가축사육업의경우목표대비달성률이 65.7% 로성과가미흡한측면이있다. 13) 이와같이축산업미허가농가가다수존재할경우축산업허가제도입취지가훼손될우려가있으므로, 농림축산식품부는소규모미허가농가에대한교육 홍보 점검등을통해제도권내에서관리를강화하려는노력이필요하다. 11) 국회농림축산식품위원회, 2014 회계연도결산검토보고서, ) 국회농림축산식품위원회, 축산법일부개정법률안검토보고, ) 농림축산식품부는전업 준전업규모이상의축산업농가들은허가를받았으나, 소규모영세축산업농가의인식이낮고농가수가많아서판매를목적으로가축을사육하는 10 m2미만의소규모농가에대해서도등록관리를강화하는등대책마련이필요하다고설명하고있다. 214

224 [ 축산업허가제목표대비실적 ] ( 단위 : 호수. %) 도입당시목표치 (A) 2016년실적 (B) 달성률 (B/A) 종축업 부화업 정액등처리업 가축사육업 174, , 자료 : 농림축산식품부제출자료바탕으로재작성 축산차량등록제의경우, 구제역이전국에확산된주된원인중하나가가축 분뇨 사료등운반차량에의해전파되었다는점에서, 축산시설을출입하는차량을등록하여무선인식장치 (GPS) 를장착하고차량출입정보를수집 분석 관리하기위해 2012년부터도입 시행되고있다. 농림축산식품부는시도가축방역사업을통해축산관계시설출입차량무선인식장치통신료를지원 ( 국비 25%, 지방비 25%, 자부담 50%) 하고있다. 축산차량등록제의대상차량은가축 원유 사료등을운반하거나진료 수정 기계수리등을위해출입하는차량과축산농장소유차량등이며, 축산차량등록제시행계획 (2012) 에따르면총 6만 5,000대의차량을등록하는것을목표로하였다. 차량등록추이를살펴보면, 2013년 2만 9,142대에서 2017년 5월 4만 9,176대로증가하고는있으나당초목표대비성과는부진한측면이있다. 14) 축산차량에대한신속한통제와방역이이루어질수있도록농림축산식품부는미등록차량에대한단속및관리를강화할필요가있다. [ 축산차량등록제목표대비실적 ] 실적 (A) ( 단위 : 대, %) 목표치달성률 (B) (A/B) 축산차량등록현황 29,142 36,234 42,523 47,949 49,176 65, 주 : 2017년의경우 5월기준임자료 : 농림축산식품부제출자료바탕으로재작성 14) 농림축산식품부는가축 원유 사료운반등을위한주기적차량은대부분등록되었지만, 축산농가소유차량에서일부미등록된경우가있다고설명하고있다. 215

225 구제역백신정책은 2010~2011년에대규모구제역발생에따른살처분이크게증가되자, 이로인한사회적 환경적문제를해소하고사전예방에중점을둔구제역청정국지위 15) 획득을목표로 2011년부터추진되었다. 농림축산식품부는시도가축방역사업을통해구제역백신접종비, 백신접종스트레스완화제등을지원하고있다. 먼저, 최근 10년간우리나라의구제역청정국지위변경추이를살펴보면, 2010년 1 월발생으로지위를상실한후같은해 9월지위를회복하였으나, 11월에발생한구제역으로다시지위를상실하였다. 이후 2014년 5월에청정국지위를승인받았으나 7월의구제역발생으로지위를상실한이래, 계속되는구제역발생으로인해청정국지위를회복하지못하고있다. 그리고, 구제역백신정책의목적은소 돼지등가축에백신을접종하여항체형성률 16) 을높이고구제역을예방하는데있다. 농림축산식품부가 구제역혈청예찰결과보고 17) 에서조사 발표하고있는항체형성률자료에따르면, 소의경우 2011년 99.1% 에서 2013 년 97.4%, 2016년 95.6% 로높은수준에서형성되어있으며, 돼지의경우 2011년 64.1%, 2013년 60.4%, 2016년 69.7% 로다소낮은것으로나타났다. [ 구제역항체형성률비교 ] ( 단위 : %) 구제역혈청예찰결과보고 보은젖소 소 A형15 돼지 O형 년 2 월발생자료 정읍한우 연천젖소 보은한우1 A형5 A형90 A형38 O형5 O형52 O형38 보은한우2 A형59 O형76 보은한우3 A형87 O형83 주 : 년 2 월발생자료의수치는농림축산식품부의보도자료 구제역 AI 발생현황및방역추진상황 에서실제구제역이발생한보은 정읍등의 6 개농장의검사치임 2. 구제역혈청예찰결과보고의유형은소의경우 O 형과 A 형이며, 돼지의경우 2011~2014 년은 O 형과 A 형이고, 2015 년이후 O 형을대상으로하고있음자료 : 농림축산식품부제출자료바탕으로재작성 15) 구제역청정국승인은세계동물보건기구 (OIE: International Office of Epizootics, Office international des épizootie) 이하며, 백신접종을정기적으로실시하고, 구제역이최근 2 년동안발생되지않아야하며, 최근 1 년간바이러스부재사실을과학적으로증명해야만신청요건이갖추어진다. 16) 항체형성률이란, 구제역백신접종에따른항체형성여부를조사하기위해검사한가축들에서항체가형성된가축을백분율하여나타낸수치이다. 17) 구제역백신접종에따른백신항체형성률을조사하고구제역백신접종청정국인증획득을위한예찰자료확보를위해매달조사 발표하고있다. 216

226 그러나, 2017년 2월에구제역이실제발생한보은젖소농장의항체형성률은 A형 15%, O형 20% 이었고, 정읍한우농장의경우 A형 5%, O형 5% 이었으며, 보은한우1농장의경우 A형 38%, O형 38% 로서, 농림축산식품부발표자료와큰차이가있는것으로나타났다. 이는 구제역혈청예찰결과보고 에서항체형성률조사시, 소의경우전체농가의약 10% 를임의추출하여농장당 1마리씩조사하기때문에정확성이결여되는측면이있기때문이다. 18) 실제로 2016년의경우농림축산식품부는항체형성률조사를위해 2만 6,388두를검사하였으나, 이는전체사육두수 300만 5천두의 0.9% 에불과한실정이다. 19) 구제역백신정책을시행한지 5년이경과되었으나계속되는구제역발생으로인해구제역청정국위치를상실하고백신의항체형성률에문제가나타나고있는상황에서, 농림축산식품부는백신의효능및신뢰성강화를위해계속노력할필요가있다. 18) 돼지의경우모든농가를대상으로농가당비육돈 10 마리, 번식돈 3 마리를검사하고있다. 19) 농림축산식품부도이러한문제점을인식하고 2017 년부터검사시료수를당초 1 개에서 6 개 ( 농장 5, 도축장 1) 로확대하고검사대상개체도시료채취자가임의선정하는방식에서축산물이력관리시스템을통해난수표로사전에선정하고농장에서해당개체를채혈하는방식으로변경하는등개선대책을마련하여시행하고있다고설명하고있다. 217

227 발생전단계 발생단계 발생이후단계 사업명내역사업사업내용 가축질병대응기술개발 (R&D) 가축질병대응기술개발 농림축산검역검사농림축산검역검사기술개발 (R&D) 기술개발 가축방역 가축위생방역지원 시도가축방역 ( 총액 ) 인건비 농림축산검역본부사업운영비 가축위생방역지원본부운영지원 가축질병근절 공동방제단운영지원 수의사및공중방역수의사연수교육 시도방역 공중방역수의사운영지원 시도가축방역긴급방역비 살처분보상금 살처분보상금 시도가축방역가축매몰지사후관리 축산물수급관리 생계및소득안정 축산물수급안정 자료 : 농림축산식품부자료를바탕으로재작성 [ 가축방역사업세부현황 ] 가축전염병에효과적으로대응하기위한진단 예방 방역기술개발국가재난형동물질병방역기술, 동축산물및식품검역기술개발로관련사업발전및국민보건향상가축질병예방및정밀진단방역활동지원, 가축질병연구및가축방역진단강화를위한장비운용등농림축산검역본부사업운영비가축위생방역지원본부인건비및운영비, 전화예찰등가축질병근절을위한교육 홍보등을실시하고기자재를지원방역이취약한소규모농가및취약지역을대상으로농협에서공동방제단을운영 공중방역수의사등의직무및연수교육시행 가축전염병확산방지를위한주사 백신등약품과장비등을지원하고, 가축혈청및질병모니터링검사를시행가축전염병발생시공중방역수의사를일선현장에배치 운영하여긴급방역조치체계를구축하여질병확산을방지가축전염병조기근절및확산방지를위한긴급방역조치추진에소요되는소독약품, 진단킷트및방역복등의구입비지원가축전염병에걸렸거나걸렸다고의심되는가축및오염물건의살처분에따른보상금지급구제역 AI 등으로살처분한가축의매몰지에대하여소독및환경오염방지를위한조치를실시 가축의살처분으로생계유지를위한경영기반을일시적으로상실한농가에대한생계자금지급 가축질병발생등으로축산물수급불균형발생시수매를위한수급안정자금 218

228 [ 구제역 AI 발생및피해추이 ] 발생시기발생기간 양성판정건수 발생지역 발생원인 ( 추정 ) 살처분수 재정소요액 일 15건수입건초 182호 6개시군 ( 소15) 해외여행객 2,216두 2,725억원 일 16건외국인근로자 162호 4개시군 ( 소1 돼지15) 관리소홀 160,155두 1,058억원 일 6건외국인근로자 55호 2개시군 ( 소6) 관리소홀 5,956두 272억원 일 11건농장주구제역 395호 4개시군 ( 소7 돼지4) 발생지역여행 49,874두 1,040억원 구 153건농장주구제역 6,241호 일 75개시군 27,383억원 ( 소97 돼지55) 발생지역여행 3,479,962두제 3건 3호역 일 3개시군해외유입 17억원 ( 돼지3) 2,009두 일 185건 196호 33개시군해외유입 ( 소5 돼지180) 172,798두 638억원 일 19건 25호 6개시군잔존바이러스 ( 돼지21) 33,073두 64억원 일 9건 21호 3개시군조사중 ( 소9) 1,392두 94억원 소계 493일 417건 7,281호 136개시군 ( 평균54일 ) ( 소140 돼지278) 3,907,835두 32,841억원 일 19건 10개시군 바이러스의 392호차량 가구전파 528만수 874억원 일 7건 5개시군 바이러스의 460호차량 가구전파 280만수 339억원 일 33건 19개시군 바이러스의 1,500호차량 가구전파 1,020만수 1,817억원 일 53건 25개시군 차량등농가 286호차단방역미흡 647만수 807억원 AI 일 29건 19개시군차량등농가 548호차단방역미흡 1,396만수 일 9건 8개시군차량등농가 234호차단방역미흡 511만수 3,364억원 일 17건 6개시군 차량등농가 22호차단방역미흡 28만수 일 2건 2개시군 차량등농가 2호차단방역미흡 1만수 4억원 일차량등농가 946호 383건 50개시군 ( 진행중 ) 차단방역미흡 3,787만수 3,487억원 소계 1,164일 4,390호 552건 144개시군 - ( 평균129일 ) 8,198만수 10,692억원 합계 개시군 - 11,671호 8,589만두 수 43,533억원 주 : 1. 발생원인은농림축산식품부에서추정하고있는것임 2. 발생지역, 살처분수등은중복을포함한것임 자료 : 농림축산식품부 219

229 11 창업지원사업분석 가. 현황 20) 정부는 일자리중심의창조경제 를주요국정목표로설정하고일자리창출과경제활성화를위한정책수단으로범정부적인창업정책을추진해왔다. 이에각부처는창업활성화를위한창업시설 공간조성, 창업교육지원, 행사 네트워크, 창업기업육성을위한멘토링 컨설팅, 사업화 R&D지원, 판로 해외진출, 정책자금등다양한 창업지원사업 을확대하면서재정지원규모도함께증가했다. 2016회계연도창업지원사업 1) 예산은 11개부처의 48개세부사업 (89개내역사업 ) 에 2 조 6,764억원이편성되었고, 이중 2조 6,747억원 (99.9%) 이집행되었다. 최근 5년간예산현황을살펴보면 2017년에 2조 7,018억원이편성되어 2013년대비 6,113억원 (29.2%) 이증가한규모이다. 다만, 정책자금 ( 융자사업 ) 예산을제외하면 2013년 3,505억원에서 2017년 7,658억원으로 4,153억원 (118.5%) 이증가했다. 부처별재원배분현황은중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 가 2013년 2조 460억원에서 2017년 2조 4,902억원으로 4,442억원 (21.7%), 융자사업을제외하면 2,842억원 (92.9%) 이증가했다. 과학기술정보통신부 ( 舊미래창조과학부 ) 는 2013년 263억원에서 2017년 1,132억원으로 869억원 (329.9%) 이증가했다. 그외산림청 240억원, 문화체육관광부 207억원 (511.4%), 교육부 121억원 (803.3%), 농림축산식품부 72억원, 특허청 62억원, 고용노동부 62억원 (55.8%), 해양수산부 31억원등이증가하였다. 유형별 2) 재원배분현황은정책자금이 2013년 1조 7,400억원에서 2017년 1조 9,360억원으로 1,960억원 (11.3%) 증가했고, 사업화는 2013년 1,185억원에서 2017년 3,516억원으로 2,331억원 (196.7%) 증가했다. 그외분야는 R&D 948억원 (66.1%), 멘토링 컨설팅 415억원 (600.8%), 시설 공간 417억원 (118.0%) 등이증가하였다. 이병철사업평가관 (bclee@assembly.go.kr, ) 1) 정부의 창업지원사업 에대한구체적인분류기준이없어각연도별 정부창업지원사업통합공고문, 창업지원사업안내책자, 부처별예산설명서등을참고하였다.( 참고로 중소기업육성사업 은중소기업지원이주목적이거나, 중소기업지원비중이 30% 이상인사업이며, 청년일자리사업 은청년 (34 세이하 ) 지원비중이 50% 이상인사업으로정의하고있다.) 2) 사업유형분류기준은 2017 년도창업지원사업계획 ( 중소기업청공고제 호, 미래창조과학부공고제 호 ) 을참고하였다. 220

230 [ 부처별창업지원사업재원배분현황 ] ( 단위 : 억원, %) 부처 증감예산 (A) 예산예산예산결산예산 (B) B-A (B-A)/A 중소기업청 ( 융자제외 ) 20,460 (3,060) 18,749 (3,449) 20,971 (4,271) 25,146 (5,146) 25,145 (5,145) 24,902 (5,902) 4,442 (2,842) 21.7 (92.9) 미래창조과학부 ,111 1,110 1, 문화체육관광부 고용노동부 해양수산부 농림축산식품부 교육부 국토교통부 농촌진흥청 산림청 ( 융자 ) 특허청 합계 ( 융자제외 ) 20,905 (3,505) 19,372 (4,072) 22,098 (5,398) 26,764 (6,714) 26,747 (6,697) 27,018 (7,658) 6,113 (4,153) 29.2 (118.5) 주 : 1. 구부처기준으로작성되었음 2. 부처별세부사업및내역사업기준으로분석한창업지원예산액임 자료 : 각부처예산설명서와결산보고서를바탕으로재작성 [ 유형별창업지원사업재원배분현황 ] ( 단위 : 억원, %) 증감지원유형예산 (A) 예산예산예산결산예산 (B) B-A (B-A)/A 시설 공간 창업교육 사업화 1,185 1,504 2,097 2,668 2,656 3,516 2, R&D 1,435 1,559 1,917 2,295 2,295 2, 멘토링 컨설팅 판로 해외진출 행사 네트워크 정책자금 17,400 15,300 16,700 20,050 20,050 19,360 1, 합계 20,905 19,372 22,098 26,764 26,747 27,018 6, 주 : 부처별세부사업및내역사업기준으로분석한창업지원예산액임자료 : 각부처예산설명서와결산보고서를바탕으로재작성 221

231 나. 분석의견 (1) 창업활성화정책의실효성분석정부는창업활성화를위해창업초기단계지원중심의재정투자확대정책을추진해왔으나, 창업기업의도약기이후생존율을개선할수있도록창업성장단계별균형적인재원배분전략을검토할필요가있다. 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 는정부부처중가장많은창업지원예산비중을차지하고있다. 이에중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 창업지원사업예산을창업성장단계별 3) 로구분하여살펴보면최근 5년간창업초기지원예산이크게증가했었던것으로나타났다. 2011년창업초기지원예산비중은 61% 였으나 2014년 80.1% 까지증가했고, 상대적으로창업도약기기업지원예산은 2011년 28.5% 에서 2014년 12.9% 까지감소했다. 다만, 2014년이후창업초기지원비중은점차감소하여 2016년 70.5% 로낮아졌으며창업도약기단계의재정지원비중은 21.2% 으로다소확대되었다. 4) [ 중소기업청창업지원사업성장단계별예산비중 ] 자료 : 중소기업청제출자료 ( ) 를바탕으로재작성 3) 중소기업청은창업기업성장단계를 창업준비, 창업초기 (0~3 년미만 ), 창업도약기 (3~7 년 ), 재도전 으로구분하고있다. 4) 중소기업청은창업초기지원을위한 창업맞춤형사업화 예산 (2016 년 억원 ) 을전액삭감하고, 창업도약기지원의 창업도약패키지 예산을 2016 년 100 억원에서 17 년 500 억원으로증액한바있다. 222

232 이와같은창업초기지원중심의예산확대는연도별신설법인수가증가하는등양적인창업성과증가에기여한것으로보인다. 그러나 OECD 국가중창업 5년후생존율이최하위에머물고, 창업도약기에창업기업의생존율이급감하는등창업의질적수준은아직부족하다는지적이있다. 5) 실제로창업초기예산비중이증가했던 2012~2014년기간동안창업도약기단계의창업기업의 4~5년차기업생존율 6) 은감소한것으로나타났다. 정부재정지원을받은창업기업의생존율은일반창업기업에비해상대적으로높게나타났다. 또한창업기업초기 1~3년차의생존율도조사기준연도별로약간증가한성과를보였다. 그러나창업도약기단계인 4년차생존율은 2013년 65.8% 에서 2015년 59.1% 로 6.7%p 감소했고, 5년차생존율도 2014년 59.3% 에서 54.5% 로 4.8%p 감소했다. [ 창업기업업력별생존율추이비교 ] 주 : 중소기업청창업지원사업인 예비기술창업자육성사업, 청년창업사관학교, 창업선도대학육성사업, 선도벤처연계기술창업지원사업, 스마트벤처창업학교 의재정지원을받은창업기업 (2009~2015 년간 7,638 개기업 ( 중복포함 )) 의생존율을조사한결과임자료 : 중소기업청제출자료 ( ) 를바탕으로재작성 5) 산업통상자원위원회, 2017 년도중소기업청소관세입세출예산안 기금운용계획안검토보고서, p.150 6) 생존율은신생한기업이 기준년도 까지생존해있는기업의비율을의미한다. 예를들면, 2012 년기준 1 년생존율이란 1 년전 (2011 년 ) 에신생한기업이 2012 년까지생존한비율이다. < (t) 년도생존율산식 > 1 년생존율 년창업기업이 년까지생존한기업수 년창업기업수 년창업기업이 년까지생존한기업수 5년생존율 년창업기업수 223

233 정부도재정지원확대로전반적인창업은늘어났지만다산다사 ( 多産多死 ) 의한계를갖고있다는점을인식하고창업초기 (3년미만 ) 에집중되어있는창업관련예산을단계적으로조정하여, 창업도약기 (3~7년) 기업의재정지원을확대할계획이다. 7) 새정부의최우선정책과제가 일자리창출 에있음을감안하면향후에도창업지원사업의재정지원이확대 8) 될가능성이높으므로정부는창업성장단계별재원배분전략을면밀하게검토할필요가있다. 이와함께창업지원사업의재정투입효율성을높일수있도록 정책수요맞춤형재원배분 9), 후속사업연계지원, 창업지원사업수요자접근성제고 10) 등사업추진방식을효과적으로개선해나갈필요가있다. (2) 기술기반창업정책의효과성분석첫째, 정부는지속적인창업붐조성과창업활성화노력으로전체창업건수는늘어나고있지만, 기술기반창업촉진 등창업질중심의성과도면밀하게검토할필요가있다. 일반적으로 기술기반창업 은기술집약적 혁신형 기회추구형창업으로정의할수있다. 11) 기술기반창업 은일반창업에비해상대적으로높은부가가치와고용효과, 창업기업생존율 12) 등을보이고있다. 7) 중소기업청, 창업기업육성정책혁신전략, , p.9. 8) 새정부의 2017 년추가경정예산안에서 OECD 기준분류가가능한일자리재정사업 (3.4 조원 ) 중창업지원예산은비중은 77.5% 에이른다.( 자료 : 2017 년도제 1 회추가경정예산안분석, pp.41~42.) 9) 정책유형별로현장수요와정부의정책공급에불일치가있어정책수요에맞는지원이필요하다는의견이있다. 금융 사업화 인력 공간 교육 정책공급 85% 10% 1% 2% 3% 정책수요 58% 13% 11% 7% 7% 출처 : 중소기업청, 창조경제와기술창업관련거버넌스및재정립방안, ) 정부창업지원사업의미신청이유에 창업지원사업정보부족 응답비중이 14 년 46.3% 에서 15 년 51.7% 로증가하는등여전히정보접근성이부족해보인다. ( 출처 : 중소기업청, 각연도 창업기업실태조사 ) 11) 안승구, 기술기반창업의성과에영향을미치는요인에관한연구 : 정부정책효과성분석을중심으로, KISTEP, p.4. 12) 창업기업생존율 출처 : 통계청, 기업생멸행정통계, 년생존율 2년생존율 3년생존율 4년생존율 5년생존율 전체 제조업

234 [ 기술기반창업기업고용인력및당기순이익비교 ] ( 단위 : 명, 천원 ) 평균 전체창업기업 고용인력 기술기반창업기업 제조업 기술서비스업 전체창업기업 39,709 41,018 36,485 39,071 당기순이익 기술기반창업기업 63,864 55,185 53,764 57,604 제조업 60,319 60,776 57,196 59,431 기술서비스업 67,408 49,593 50,332 55,778 주 : 기술기반창업기업업종은제조업과기술서비스업 ( 전문, 과학및기술서비스업 ) 의평균값자료 : 중소기업청각연도별 창업기업실태조사 를바탕으로재작성 이에정부도창업저변확대위주의창업성과창출에서벗어나글로벌경쟁력확보가가능한기술창업 (high-tech) 중심으로창업정책의패러다임을전환해오고있다. 최근에도단기적인창업건수보다 기술기반의혁신형창업활성화 를통해기술창업 5만개달성목표를제시하는등창업질중심의 기술기반창업 을강조하고있다. 13) 2016년신설법인 14) 이총 9만 6,155개로최근 5년간연평균증가율 6.7% 의높은증가율을보여왔으며, 기술기반창업 15) 건수도증가추세에있다. 그러나전체창업건수대비기술기반창업비중은 2012년 41.5% 에서 2016년 37.1% 로 4.4%p 감소하는등 기술기반창업 비중은지속적으로낮아지고있어면밀한검토가필요해보인다. 13) 최근 5 년동안정부는 벤처 창업자금생태계선순환방안 ( 관계부처합동, ), 창업기업육성정책혁신전략 ( 중소기업청, ), 창업활성화방안 ( 관계부처합동, ), 스타트업글로벌진출맞춤형지원강화방안 ( 관계부처합동, ), 대학발창업활성화방안 ( 관계부처합동, ) 등기술창업중심의창업정책을지속적으로발표해왔다. 14) 중소기업청은전국신설법인자료 ( 법원행정처 ) 를업종별 지역별 연령대별 성별 자본금규모별등으로분류하여월별신설법인의추이및업종별 지역별 연령대별 성별 자본금규모별동향을제공하고있다. 15) 중소기업청은 OECD 및 EU 의분류기준을준용하여표준산업분류코드중제조업 (C), 지식서비스업 (J58, J59, J60, J61, J62, J63, M70, M71, M72, M73, N75, P85, Q86, Q87, R90) 분야업종을기술기반창업기업으로분류하고있다. ( 출처 : 창업기업실태조사, 중소기업청 ) 225

235 전체신설법인 (A) 74,162 75,574 84,697 93,768 96,155 기술기반업종 제조업 지식서비스업 [ 전체신설법인및기술기반업종비중추이 ] - 음식료품 1,856 2,496 2,286 2,389 2,818 - 섬유및가죽 1,367 1,346 1,470 1,531 1,525 - 목재, 가구및종이제품 ,053 1, 인쇄및기록매체복제업 고무및화학제품 2,400 2,590 2,653 3,016 3,073 - 기계, 금속 4,801 4,399 4,768 4,646 3,977 - 전기 전자및정밀기기 3,783 4,309 4,399 4,455 4,085 - 자동차및운송장비 1,676 1,552 1,831 1,780 1,586 - 기타제조업 소계 (B) 17,733 18,721 19,509 20,155 19,037 - 출판, 영상, 방송통신, 정보 5,913 6,086 6,360 6,988 7,622 - 전문, 과학, 기술서비스 5,882 5,756 6,718 7,299 7,579 - 교육서비스 1,250 1,224 1,405 1,460 1,469 소계 (C) 13,045 13,066 14,483 15,747 16,670 건수 (D=B+C) 30,778 31,787 33,992 35,902 35,707 비중 (D/A) 주 : 중소기업청기술기반창업기업분류기준을참고하여주요업종을중심으로분석자료 : 중소기업청연도별 신설법인동향 자료를바탕으로재작성 ( 단위 : 건, %) 국세청 사업자등록통계 16) 의전체법인사업자등록건수도 2015년 7월에 77만 5,957개에서 2017년 3월 85만 5,571개로증가했지만, 기술기반업종법인 ( 제조업에한정 ) 비중은 2015년 21.0% 에서 2017년 20.3% 로 0.7%p 감소했다. 특히, 신규창업기업인존속연수 1년미만의기술기반업종법인사업자등록비중은 2015년 7월 35.8% 에서 2017년 3월 29.9% 로 5.9%p 감소했다. 이는다른존속연수별기업군중가장큰감소추세이다. 16) 국세청월별 사업자등록통계 는 2015 년부터전국시 군 구별사업자등록현황을업태별, 성별, 연령별, 존속연수별로구분하여공개하며, 창업이빈번한 30 개생활밀접업종사업자현황도별도로공개하고있다. 226

236 [ 월별사업자등록현황및기술기반업종존속연수별비중현황 ] 주 : 사업자등록현황에서는지식서비스업종에대한정보가없어제조업에한정하여기술기반업종을분석함자료 : 국세청월별 사업자등록통계 를바탕으로재작성 정부는지속적인창업붐조성과함께 기술기반창업촉진 등창업질중심의성과창출에노력하고있어기술기반창업건수는증가했지만, 전체창업건수대비비중은감소하고있는것으로나타났다. 정부가기준으로삼고있는업종에의한기술기반창업분류는실무적인차원에서는유용할수있다. 그러나절대적인판단기준으로는부적절하므로정부는기술기반창업의활성화를도모할수있도록합리적인기술기반창업분류기준을검토할필요가있다. 17) 이를통해정부는기술기반창업기업의특성및성장단계등을고려하여실효성있는정책지원방안을마련할필요가있다. 둘째, 정부는대학을기술기반창업의주요거점으로구축하기위해재정지원을확대해왔지만재정투자대비학생창업, 교원창업건수등창업생산성은상대적으로감소하고있어전반적인대학창업지원사업체계의문제점을살펴볼필요가있다. 이미정부는 2012~2015년동안 1,095억원규모의재정투자를통해대학내창업인프라, 창업강좌, 창업인력등을꾸준하게지원해왔다. 그결과창업실적보유대학은 2012년 17) 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 는기술기반창업의분류및범위를재설정하기위해관련연구과제 ( 기술기반창업의범위및경제적효과연구 ) 를추진하고있다고밝혀왔다. 227

237 76 개에서 2015 년 106 개, 학생창업기업은 2012 년 236 개에서 2015 년 262 개로증가했다. 그 러나대학당평균창업기업수로보면 2012 년 3.1 개에서 2015 년 2.5 개로감소했으며, 교 원창업은전체창업기업수와대학당창업기업수모두감소하고있었다. 재정지원 주요성과 교비지원 정부지원 학생창업 교원창업 [ 대학창업지원재정지원현황과주요성과 ] ( 단위 : 개, 백만원, 백만원 / 개 ) 대학 금액 3,541 4,191 6,289 6,174 대학당평균 대학 금액 19,460 27,496 29,073 33,483 평균 대학 창업기업 대학당평균 대학수 창업기업 대학당평균 주 : 주요성과인학생창업과교원창업수는대학과전문대학을모두합산한결과임자료 : 교육부, 연도별 대학산학협력활동조사보고서 를바탕으로재작성 특히, 정부재정지원상위대학과하위대학으로비교할경우상위대학의창업성과가하위대학에비해상대적으로더낮은것으로나타났다. 우선정부재정지원상위 20% 대학은전체재정지원액의 50% 이상을차지하고있지만전체창업기업성과비중은 30% 수준에그쳤다. 그리고재정지원 1억원당창업기업수도모든연도에서상위 20% 대학이하위 80% 대학보다상대적으로낮았다. 2015년은상위 20% 대학의 1억원당창업기업수가 0.42 개로하위 80% 대학의 1억원당창업기업수 1.36개의 1/3수준에불과했다. 참고로교비지원규모기준으로상위 / 하위대학의창업성과를비교해보면, 상대적으로교비지원상위대학이더높은성과를보이고있다. 18) 18) 2015 년기준교비지원상위 20% 대학그룹은재정지원 1 억원당창업기업수가 1.70 개, 하위 80% 대학그룹은 0.76 개로교비지원이더많은대학그룹의성과가상대적으로더높았다. 228

238 [ 정부재정지원기준상위 / 하위대학그룹창업성과비교 ] ( 단위 : 개, 억원, %) 대학수전체창업기업대학당재정지원금 1억원당창업기업소계창업기업수 (A) (B) 비중정부교비 (B/A) (C) 비중 (B/C) 전체 상위 20% 하위 80% 전체 상위 20% 하위 80% 전체 상위 20% 하위 80% 주 : 정부지원을받은 4 년제대학만을대상으로매출또는고용이발생한창업기업기준임자료 : 대학알리미 ( 공시자료를바탕으로재작성 정부는대학중심의기술혁신창업이활성화되어청년실업률을극복하고지역창업생태계의핵심역할을수행할수있도록재정지원규모를확대지원할계획이다. 19) 하지만재정지원대비대학의창업생산성은감소하고있으므로정부는대학창업의재정지원확대에앞서효과적인사업개선방안을우선검토할필요가있다. 셋째, 각부처별로대학내창업지원조직이산발적으로설치되어창업지원의중복성이심화되고효율성은떨어지고있으므로정부는대학내창업지원조직의효과적인조정 통합방안마련을검토할필요가있다. 각부처재정지원으로설치된대학내창업지원조직은창업교육센터, 창업보육센터, 창업지원단, 기업가센터, 기술창업교육센터등이있다. 대학내창업지원조직은창업인프라를운영 관리하고대학생과일반인을대상으로창업교육, 창업컨설팅, 사업화지원업무등대부분유사한기능을수행하고있다. 19) 대학연구성과기반의기술창업활성화, 창업인재양성을위한프로그램개편, 창업교육플랫폼구축, 창업문화활성화등을지원할계획이다. ( 출처 : 관계부처합동, 대학發창업활성화방안, ) 229

239 기술창업구분창업교육센터창업보육센터창업지원단기업가센터교육센터주무부처교육부중소벤처기업부중소벤처기업부중소벤처기업부과학기술정보통신부 사업출범년도 2011 년 1992 년 2011 년 2014 년 2014 년 운영대학수 182 개 199 개 40 개 9 개 5 개 대학당연간지원예산 [ 대학내창업지원조직현황 ] 25~354 백만원건립 / 운영비 3 억원내외 1.5 억원내외 5 억원내외 지원대상대학생일반인일반인, 대학생대학생대학생 자료 : 각부처별제출자료와예산설명서를바탕으로재작성 최근에정부는대학내창업지원조직이외에도대학보유기술의사업화를담당하고있는산학협력단, 대학기술지주회사, TLO, TMC, BRIDGE+ 등의조직에도창업지원기능을부여한다는방침이다. 20) 결국대학내기존창업지원조직이부처별로개별운영되고통합조정기능도부족한상황에기술이전 사업화관련조직까지창업지원기능을확대한다는계획이다. 이러한문제점을해결하기위해정부도대학내창업지원조직 부서의연계와역할분담을위한 통합운영주체 (Control Tower) 구성방안을대학이자체적으로마련하도록추진하고있다. 21) 하지만부처별재정지원사업으로설치된조직을대학이임의대로통합방안을마련하는것이가능한지도면밀한검토가필요한상황이다. 따라서중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 가주관하는창업정책협의회등을통해부처간중복지원배제, 프로그램고도화및운영효율화방안에대해논의를먼저진행하고통합연계를위한효과적인제도개선계획을마련할필요가있다. 22) 20) 이를위해서기술이전 사업화관련조직과의창업지원체계구축과실적을평가하고대학기술지주회사의투자제한완화를위해관련규정을개정할계획이다. 21) 정부는통합방안예시로서과학기술정보통신부 ( 舊미래창조과학부 ), 교육부, 중소벤처기업부 ( 舊중소기업청 ) 의창업지원조직을통합한또다른컨트롤타워를제시하고있다.( 출처 : 관계부처합동, 대학發창업활성화방안, ) 22) 중소기업창업지원법 제 9 조의 2 에따르면창업촉진및재창업지원정책에관하여필요한사항을관계중앙행정기관및창업지원기관과협의하도록되어있다. 230

240 12 청년일자리사업분석 가. 현황 23) 정부는공공 민간일자리창출을위해재정을투자하는사업을 재정지원일자리사업 으로관리하며, 이중 15~34세청년을지원대상으로하거나청년지원비중이 50% 이상인사업을 청년일자리사업 으로분류하고있다. 2016년청년일자리사업은 13개부처, 57개사업이며, 본예산 2조 3,781억원, 추경예산 2조 5,006억원이며, 이중 2조 3,192억원이집행되었다. 부처별로보면, 고용노동부소관청년일자리사업은 15개사업에 1조 4,924억원이집행되었으며, 전체청년일자리사업중가장높은비중 (64.4%) 을차지하였다. 다음으로비중이높은부처는중소기업청으로 10개사업에 4,720억원이집행되었으며, 전체청년일자리사업의 20.4% 를차지하였다. [2016 년부처별청년일자리사업결산현황 ] ( 단위 : 백만원, %, 개 ) 본예산추경증액추경예산 (A) 집행액 (B) 비중 집행률 (B/A) 사업수 고용노동부 1,568,699 96,493 1,665,192 1,492, 교육부 8, ,317 8, 국토교통부 5, ,830 4, 농촌진흥청 3, ,636 3, 문화체육관광부 176,085 3, , , 미래창조과학부 23, ,865 23, 보훈처 1, ,489 1, 산림청 산업통상자원부 15, ,177 15, 외교부 117, , , 중소기업청 449,993 22, , , 행정자치부 5, ,111 5, 환경부 2, ,091 2, 합계 2,378, ,505 2,500,556 2,319, 자료 : 고용노동부 김성은예산분석관 (sekim06@assembly.go.kr, ) 231

241 한편청년일자리사업은유형별로정부재정으로한시적인공공일자리를창출 지원하는직접일자리, 실업자의취업역량제고를지원하는직업훈련, 고용센터등에서취업알선을지원하는고용서비스, 민간기업사업주에게근로자인건비를지원하는고용장려금, 창업을유도하기위해시설자금과운영자금등을지원하는창업지원으로분류된다. 2016년유형별집행액은직접일자리 3,568억원, 직업훈련 9,036억원, 고용서비스 3,859억원, 고용장려금 2,103억원, 창업지원 4,626억원으로, 직업훈련의비중이 39.0% 로가장높다. [2016 년유형별청년일자리사업결산현황 ] ( 단위 : 백만원, %, 개 ) 본예산추경증액추경예산집행액집행률사업수 (A) (B) 비중 (B/A) 직접일자리 368,033 3, , , 직업훈련 937,612 58, , , 고용서비스 373,941 38, , , 고용장려금 258, , , 창업지원 440,399 22, , , 합계 2,378, ,505 2,500,556 2,319, 자료 : 고용노동부 나. 분석의견 (1) 직업훈련사업의성과제고필요청년지원직업훈련사업의 57.2% 를차지하는 4개훈련사업의취업성과가저조하므로정부는동사업들의취업률을향상시킬수있는방안을마련할필요가있다. 청년지원직업훈련사업은고용노동부등 8개부처소관 20개사업으로 2016년본예산 9,376억원, 추경예산 9,958억원이며, 이중 9,036억원이집행되었다. 이중청년지원직업훈련사업의 57.2% 를차지하는고용노동부의국가기간전략산업직종훈련등 4개사업에서취업성과가매우저조한것으로나타나고있어, 향후이들사업의성과제고방안을시급히마련할필요가있다. 232

242 [2016 년청년일자리사업결산현황 : 직업훈련 ] ( 단위 : 백만원 ) 소관부처본예산추경증액추경예산집행액 직업훈련 937,612 58, , ,566 - 전직실업자능력개발지원 ( 국가기간전략산업직종훈련 ) 고용노동부 374,055 58, , ,604 - 일학습병행운영 지원고용노동부 108, ,897 96,444 - 청년취업아카데미운영지원고용노동부 35, ,894 32,826 - 이공계전문기술연구인력양성사업 (R&D) 주 : 세부사업은주요사업임자료 : 고용노동부 미래창조과학부 10, ,136 10,136 우선, 고용노동부의국가기간전략산업직종훈련은금속, 동력, 전기, 전자등우리나라중요산업분야에서인력이부족하거나새로운수요가예상되는직종에대한직업훈련을실시하여기업에서필요로하는기술 기능인력을양성 공급하는사업으로, 2016년추경예산 4,323억원중 3,776억원이집행되었다. [ 국가기간전략산업직종훈련취업률현황 ] ( 단위 : 명, %) 중도고용보험가입 6개월이상지원자수료자취업자탈락자사업장취업자 (A) (C) (D) (B) B/A D/A 고용유지 (E) E/A (F) F/E ,268 3, ,249 17, , , ,775 5, ,961 31, , , ,016 4, ,981 30,801-27, 주 : 1. 해당연도에종료된과정을수강한훈련생을기준으로작성하였고, 2016년의실적이집계중임 2. 훈련종료후 6개월이내취 창업한경우훈련성과로인정하고있으며, 취업자 에는사업장에고용된근로자와사업자로새로등록 개시한창업자를포함하고있어 취업자 와 고용보험가입사업장취업자 간차이가발생함 1) 3. 6개월이상고용유지 인원수는고용보험적용사업장에취업한후 6개월이상그상태를계속유지한사람의수로서고용보험미가입취업자나사업자등록자의경우고용유지기간확인이불가하므로 고용보험가입사업장취업자 를기준으로 고용유지율 을산출함자료 : 고용노동부 1) 2017 년부터고용보험피보험자격을취득하거나근로계약서등객관적인증빙을제출한경우에만실적으로인정하도록관련고시 ( 실업자등직업능력개발훈련실시규정 ) 를개정하였다. 또한사업취지및목적을고려하여건설일용근로자나월 60 시간미만근로자등은취업실적으로인정하지않고있다. 233

243 동사업의 2015년취업실적을보면, 총 49,775명이훈련지원을받았으나, 이중 62.7% 인 31,226명이취업하는데그쳤으며, 2015년고용보험가입사업장취업자 26,556명중 6개월이상고용상태를유지한사람의비율이 63.2%(16,765명 ) 로 2014년보다 4.5%p 하락한것으로나타났다. 다만, 동사업은장기간의훈련을통해취업역량향상을지원하는것으로청년일자리사업중고비용훈련으로취업률은상승세에있으며, 이는고용센터의훈련상담을통한지원대상자선별, 훈련기관의취업률평가비중확대등제도개선을추진한성과로분석된다. 다음으로, 고용노동부의일학습병행운영 지원은산업현장의실무형인재양성을위하여기업이취업을원하는청년등을학습근로자로채용하여맞춤형현장훈련을제공하고, 훈련종료후정규직으로채용하는사업으로, 2016년추경예산 1,089억원중 964억원이집행되었다. 동사업의경우 2015년훈련수료대상자 2,984명중 1,063명 (35.6%) 이중도탈락하고, 2016년훈련수료대상자 10,496명중 3,460명 (33.0%) 이중도에탈락하는것으로나타났다. 훈련수료대상자 (A) [ 일학습병행운영 지원취업률현황 ] 중도탈락자 (B) B/A 지원종료 (C) 종료후 6 개월고용유지 (D) ( 단위 : 명, %) ,987 1, ,924 1, ,581 3, ,101 5, 주 : 1. 훈련수료대상자는기준일시점까지훈련종료가예정되었던학습근로자 2. 일학습병행운영 지원사업은전연령층을지원대상으로하며, 청년 (15~34세) 참여비율은 85.7% 임자료 : 고용노동부 D/C 일학습병행운영 지원사업은기업이채용하여기업내에서훈련 (OJT) 을지원하는것으로훈련조건뿐만아니라중소기업의근로여건등도참여자의중도탈락에영향을미칠수있다. 고용노동부의 일학습병행훈련자의훈련포기사유에대한조사결과 에따르면훈련포기사유중 더좋은기업으로이직 과 근로여건불만족 이가장높은것으로나타났다. 따라서고용노동부는고용여건이우수한기업을참여시키는등중도탈락률을낮추기위한방안마련이필요하다. 234

244 [ 일학습병행훈련자의훈련포기사유에대한조사결과 ] 더좋은기업으로이직 근로여건불만족 일학습병행훈련내용, 방식등만족스럽지못해서 회사의사정 ( 퇴사권고등 ) ( 단위 : 명, %) 응답자수 ( 중복포함 ) 비율 ( 응답자 163 명대비 ) 주 : 조사실시기관은한국직업능력개발원, 조사기간은 ~ , 조사대상인원은 월기준훈련포기자대상설문조사 (163 명응답 ) 자료 : 고용노동부 기타 그리고고용노동부의청년취업아카데미운영지원은기업 사업주단체등운영기관이대학과협력하여산업현장에서요구하는맞춤형교육과정을제공하는사업으로, 2016년추경예산 359억원중 328억원이집행되었다. 동사업은청년취업아카데미수료인원대비취업률과참여기업에대한취업률 ( 참여기업취업자 / 수료인원 ) 이낮아, 성과가저조한문제가있다. 2) 우선, 2011~2015년청년취업아카데미취업률현황을살펴보면, 고용유지율 3) 미포함취업률의경우 2011년에 71.1%, 2012년에 65.9%, 2013년에 62.0%, 2015년에 60.0% 로매년하락하고있으며, 고용유지율포함취업률의경우에도 2011년에 63.3%, 2012년에 60.2% 에서 2015년에 52.6% 로매년하락하는것으로나타난다. 또한조기취업자와수료후취업자를합한취업률이 2011년에 26.4% 였으나, 2012년에 18.8%, 2013년에 14.2% 로하락하였고, 2015년에는 17.2% 에불과하였으며, 다수의취업인원이해당교육과정의참여기업이아닌타기업으로취업하고있는것으로나타났다. [ 청년취업아카데미참여기업취업률현황 ] ( 단위 : %) 연도 조기취업자 수료후취업자 소계 주 : 전체조기취업자및수료후취업자중참여기업취업률비율 자료 : 한국산업인력공단 2) 2016 회계연도결산위원회별분석 ( 환경노동위원회소관 ), pp.168 ~ ) 3 개월간지속적으로동일한사업장에고용된경우를의미한다. 235

245 끝으로, 미래창조과학부 ( 現과학기술정보통신부 ) 의이공계전문기술연구인력양성사업은이공계미취업자에게산업현장에특화된교육훈련을제공하여기업맞춤형전문인력으로양성하고, 취업과연계하여지원하는사업으로, 2016년예산 101억원이전액집행되었다. 이공계전문기술연수사업의학사미취업자연수지원은연수인원의 2003~2016년평균취업률이 74.1% 로상대적으로높은취업성과를보인다. 그러나연수인원중취업인원 ( 취업률 ) 은 2014년 74.9% 에서 2016년 70.8% 로낮아지고있으므로관리가필요한것으로보인다. 4) (2) 민간기업고용장려금의철저한집행관리필요청년일자리사업중고용장려금은 2개부처 3개사업으로, 2016년본예산 2,581억원, 추경예산 2,581억원이며, 이중 2,103억원이집행되었다. 3개사업중중소기업청년취업인턴제사업과세대간상생고용지원사업은성과가저조한것으로나타났다. [2016년청년일자리사업결산현황 : 고용장려금 ] ( 단위 : 백만원 ) 소관부처 본예산 추경증액 추경예산 집행액 고용장려금 258, , ,322 - 중소기업청년취업인턴제 고용노동부 194, , ,819 - 세대간상생고용지원 고용노동부 51, ,507 18,022 - 기술혁신형중소기업연구인력지원 산업통상자원부 12, ,481 12,481 자료 : 고용노동부 첫째, 중소기업청년취업인턴제사업의경우, 강소 중견기업지원실적이계획한것보다저조하므로강소 중견기업취업유도를위한정책적검토가필요하다. 고용노동부가 2016년강소 중견기업지원계획을확대한것은강소 중견기업이중소기업에비해인건비등고용여건에서우수하여고용유지율등을제고할수있다는기대때문이다. 그러나 2016년실적을보면, 30,000명지원할계획이었으나 9,751명지원하는데그치고있다. 4) 2016 회계연도결산위원회별분석 ( 과학기술정보방송통신위원회소관 ), pp. 99 ~

246 강소 중견기업의참여가저조한것은이들기업은자체채용시스템을구비하고있어알선을통한채용에소극적이며상대적으로인력확보가용이하여정부지원을받을유인이적기때문이다. 또한감원으로인한참여제한, 서비스준비의번거로움도작용한것으로보인다. 따라서고용노동부는강소 중견기업취업유도를위한정책적검토가필요하다. [ 중소기업청년인턴제사업집행실적 ] ( 단위 : 명 ) 계획인원 지원인원 계획인원 지원인원 중소 35,000 26,878 20,000 26,702 강소 중견 15,000 6,750 30,000 9,751 합계 50,000 33,628 50,000 36,453 자료 : 고용노동부 둘째, 세대간상생고용지원의경우, 예산집행실적이목표치에미달하였으므로집행관리를철저히할필요가있다. 세대간상생고용지원은임금피크제도입, 임금체계개편등신규채용여력을확대하는한편, 청년을신규채용한경우지원금 ( 중소 중견기업연 1,080만원, 대기업 공공기관연 540만원 ) 을지원하며, 2016년 60세정년제가도입됨에따라청년고용절벽이우려되는상황에서임금피크제도입을통해청년고용을촉진하기위한것이다. 동사업의 2016년집행실적을보면, 당초예산 515억원중 180억원을집행하고 335억원이불용되었다. 고용노동부는당초 2016년에대기업, 공공기관, 중소기업등에서 10,000명의청년을신규채용할것으로예상하여예산을편성하였지만, 청년신규채용실적은 5,320명에그쳤다. [ 세대간상생고용지원집행실적 ] ( 단위 : 개소, 명, 백만원 ) 지원사업장 지원인원 지원금액 지원사업장 지원인원 지원금액 대기업 ,317 7,339 공공기관 ,161 5,047 중소 중견기업 ,224 합계 ,320 17,610 자료 : 고용노동부 237

247 2016년세대간상생고용지원사업의성과가저조한이유는 2016년상반기까지지원실적이다소부진하였고 5) 공모사업의특성상지급단계별로기간이소요됨에따라실제집행이지연 6) 되었기때문인것으로보인다. 따라서고용노동부는사업목표달성을위해집행관리를철저히할필요가있다. (3) 창업지원사업의사후관리체계및단계별맞춤형지원정비필요현행청년창업지원은창업활성화에초점이있으나, 청년창업기업의생존율이낮으므로사후관리체계를마련하고생존에서재기지원까지단계별맞춤형지원으로정비할필요가있다. 세부사업소관부처지원내용예산지원요건 재도약지원자금 ( 융자 ) 창업사업화지원 창업선도대학 창업인프라지원 창업저변확대 자료 : 중소기업청 중소기업청 중소기업청 중소기업청 중소기업청 중소기업청 [ 주요청년창업지원사업내용 ] - 시설자금 1 억원이내 - 운전자금 1 억원이내 - 선도벤처연계기술창업지원 : 멘토링, 시제품제작등 ( 기업당최대 90 백만원 ) - 민관공동창업자발굴육성 : 창업사업화최대 1 억원, 해외마케팅최대 1 억원 대학에창업아이템사업화, 창업지원단운영, 대학별자율특화프로그램, 실전형창업교육지원 대표자가만 39세이하로사업개시일로부터 3년미만인중소기업및창업을준비중인자 - 선도벤처연계기술창업지원 : 예비창업자또는창업 3 년미만 - 민관공동창업자발굴육성 : 창업사업화 3 년미만창업기업, 해외마케팅 7 년미만창업기업 전국 40 개창업선도대학을통해예비창업자또는 3 년이하창업기업지원 창업보육센터지원, 지식산업센터건립예비창업자또는창업후 3년이하인자 시제품제작터, 스마트창작터운영, 창업아카데미, 시니어창업지원 - 시제품제작터 : 예비창업자및 7 년이내창업기업 - 스마트창작터운영 : 예비창업자및 3 년이내창업기업 - 창업아카데미 : 예비창업자및 3 년이내창업기업 5) 누적지원인원은 2016 년 6 월 496 명, 2016 년 12 월 5,320 명이다. 6) 집행률은지원인원기준으로 53.2% 이고, 예산기준으로는이보다는적은 35.0% 에불과하였다. 238

248 중소기업청 ( 現중소벤처기업부 ) 의청년창업지원사업은청년창업자발굴부터사업화까지지원하는사업으로중소기업자금융자, 창업사업지원등은직접창업자에게시설자금과운전자금을지원하며, 창업선도대학, 창업인프라지원, 창업저변확대는창업자를발굴 육성하기위한인프라를지원한다. 중소기업청이창업기업지원사업을통해 2009~2015년동안지원한기업수는 19,449 개이며, 이중청년층지원으로볼수있는 20대이하인기업과 30대인기업비중이각각 11.1%, 34.6% 이다. 7) 이는 2015년기준활동기업에서대표가 20대이하인기업과 30대인기업이차지하는비중 2.2%, 13.1% 보다높은수준이며, 신생기업에서 20대이하인기업과 30대인기업이차지하는비중 6.3%, 23.0% 보다도높은수준이다. [2015년활동기업과중소기업청창업기업지원기업대표자연령별현황 ] ( 단위 : 천개, 개, %) 2009~ 창업기업지원활동기업비중신생기업비중비중기업 전체 5, , 대이하 , 대 , 대 1, , 대 1, , 대이상 1, 자료 : 통계청, 2015 년기준기업생멸행정통계결과, 중소기업청 창업진흥원, 2016 년창업지원기업이력 성과조사, 중소기업청의창업지원을받은기업의생존율은 60대이상을제외하고청년층에서낮게나타나고있다. 2015년창업기업지원기업의 1년생존율은 20대이하가 80.7% 로가장낮으며다음으로 30대가 89.1% 이며, 5년생존율의하락도 20대이하와 30대이하에서상대적으로더급격한것으로나타났다. 8) 7) 이하의분석내용은 2016 년창업지원기업이력 성과조사 ( 중소기업청 창업진흥원, ) 의통계자료에근거한것이며, 동보고서는중소기업자금 ( 융자 ) 사업에대해서는조사하지않는다. 8) 창업기업생존율영향요인고찰 : 청년창업을중심으로 ( 곽동철 주영혁 조봉현, 중소기업연구제 38 권제 4 호, 2016 년 12 월 ) 은청년및일반창업의위험률영향을검토한결과청년창업은일반창업에비하여생존율이유의적으로낮은것으로보고하고있다. 239

249 [2015 년창업기업지원기업의대표자연령별생존율 ] ( 단위 : %) 구분 1년생존율 2년생존율 3년생존율 4년생존율 5년생존율 전체 대이하 대 대 대 대이상 자료 : 중소기업청 창업진흥원, 2016년창업지원기업이력 성과조사, 특히, 20대이하의창업기업지원기업의 5년생존율은 19.5% 로전체 20대이하창업기업의생존율 15.9% 와차이가크지않은것으로나타났다. 이는 30대이상연령층에서중소기업청의창업기업지원사업의지원을받은기업이전체창업기업의생존율보다훨씬높은점을고려할때개선의여지가있는것으로보인다. 20대이하의창업자는 40대, 50대와비교하여사회적인경험, 인적네트워크, 전문경영능력등이상대적으로부족하여저조한생존율을보이는것으로판단된다. 2015년중소기업청의창업지원을받은기업의폐업원인을분석한결과, 20대이하의창업자에서창업자의지식 경험 능력부족이가장높은비중을차지하는것으로나타났다. 9) [2014 년활동기업의대표자연령별생존율 ] ( 단위 : %) 구분 1년생존율 2년생존율 3년생존율 4년생존율 5년생존율 전체 대이하 대 대 대 대이상 자료 : 통계청, 2015년기준기업생멸행정통계결과, ) 2016 년창업지원기업이력 성과조사 ( 중소기업청 창업진흥원, ) 에따르면폐업원인중창업자의지식 경험 능력부족이차지하는비중이 20 대이하 28.7%, 30 대 18.3%, 40 대 12.5%, 50 대 10.4%, 60 대이상 17.4% 이다. 240

250 청년창업을활성화하는것도중요하지만청년창업이생존능력을제고할수있도록사후관리체계를마련할필요가있으며창업에초점이있는현행창업지원정책을생존에서재기지원까지창업단계별로적절한지원이이루어질수있도록개선이필요하다. 특히, 20대이하창업자에대해서는기업경영및기술전문교육, 전문가멘토 컨설팅지원등을강화할수있는방안을마련할필요가있다. (4) 고용보험의청년실업자지원성과검토필요전체실업자수대비청년실업자수가 2016년 56.4% 에달하고있는상황에서, 1차고용안전망인고용보험의청년실업자에대한지원이미흡할우려가있으므로이에대한검토와보완방안마련이필요한것으로보인다. 미취업청년은크게구직활동은하지만일자리를찾지못한청년실업자와아예구직활동을포기한구직단념미취업청년으로나누어진다. 구직단념미취업자문제가심각한것은사실이지만, 청년실업자를정책대상의우선순위로할필요가있다. 10) 그이유는첫째, 실업자는취업할의사가있는계층이므로우선적으로지원해줄필요가있으며정책효과가크기때문이다. 둘째, 청년실업자의규모가크기때문에적극적으로지원할필요가있다는점인데, 2016년전체실업자중청년실업자의비중이 56.4% 로, 이는금융위기에따른고용불안을경험하였던 2007년당시의규모와유사하며, 2016년청년실업률은 2007년당시의 5.9% 보다높은 7.5% 를기록하였다. [ 전체실업자에서청년실업자가차지하는비중 ] ( 단위 : 천명, %) 전체실업자 (15~64세)(A) 청년실업자 (15~34세)(B) 청년실업자비중 (B/A) 전체실업률 (15~64세) 청년실업률 (15~34세) 주 : 청년은정부가정책대상으로하는 15~34 세로정의함자료 : 고용노동부 10) 청년취업활성화를위한방안 : 재정지원일자리사업과창업활성화를중심으로 ( 김용성, 한국개발연구원, ) 에서도청년층고용대책의우선대상을실업자로하는것이바람직하다고분석하였다. 241

251 실업자에대한 1차적인고용안전망으로서고용보험제도는, 구직활동을하는기간에실업급여등소득보전을통해원활한구직을지원하는것으로, 청년실업자에대한지원은미흡한실정이다. 고용보험가입이력이없는사회초년생은실업급여수혜대상자가아니며, 20대이하와 30대의경우고용보험에가입했더라도짧은재직기간등의이유로실업급여수급자격에미달하는비중이높은것으로나타났다. 실업급여를받기위해서는고용보험가입기간기준과이직사유를충족해야하는데, 11) 2015년고용보험피보험자격상실자중실업급여수급요건을갖춘실업급여수급신청가능자비율을보면, 20대이하 16.2%, 30대 28.6% 로, 다른연령대보다낮은것으로나타났다. [ 고용보험피보험자격상실자의실업급여수급신청가능자비율 (2015년)] ( 단위 : %) 전체 20 대이하 30 대 40 대 50 대 60 세이상 주 : 1. 일용근로자는제외 2. 실업급여수급신청가능자비율은해당년도피보험자격상실자중상실사유가비자발적사유이면서피보험기간이 210 일이상인자의비중임자료 : 고용노동부제출자료 ( 2015 고용보험통계연보, 고용노동부 한국고용정보원, ) 고용보험외에청년실업자에대한고용안전망의역할을하는것으로는실업자에게한시적인공공일자리를지원하는 직접일자리사업 을들수있다. 다만, 전체직접일자리에서차지하는청년일자리비중이 13.3% 로청년실업자비중 (56.4%) 에비해많이낮은수준이며, 한시적공공일자리를제공하는사업성격상청년층지원에적합하다고보기어려운측면이있다. 이처럼청년실업자에대한사회안전망이취약한것은그동안정부가청년실업이발생하는주요원인을수요와공급의불일치로간주하고직업훈련이나취업알선에정책의초점을두었기때문이다. 우리나라청년실업에서마찰적실업의요인을무시할수는없지만질좋은일자리의공급이부족한상황에서직업훈련과취업알선만으로청년층실업 11) 실업급여를받기위해서는고용보험가입기간기준과이직사유를충족해야하는데, 이때기준이되는고용보험가입기간은이직일이전 18 개월동안피보험단위기간을통산하여 180 일이상 ( 고용보험법 제 40 조 1 호 ) 으로규정되어있으며, 이때 180 일은임금이지급된날만을포함하여계산된다. 월피보험기간 ( 근무기간 ) 은 30~31 일이지만, 월피보험단위기간은보통주 1 일의무급휴일이있기때문에 25~26 일이되므로행정 DB 상고용보험가입기간기준을충족하는고용보험피보험상실자는고용보험가입기간 210 일을기준으로산정한다 ( 2015 고용보험통계연보, 고용노동부 한국고용정보원, ). 242

252 문제를대처하기에는미흡한것으로보인다. 청년층실업률은 2012년 5.7% 에서 2016년 7.5% 로 1.8%p상승하였으며, 이는동기간전체실업률상승분 (0.3%p) 의 6배이다. 따라서정부는직업훈련이나취업알선과같이고용증대를통해실업자규모자체를줄이려는정책과함께, 실업자의소득을보장하는제도인고용보험이청년층고용안전망으로서의역할을제대로수행할수있도록보완방안을마련할필요가있다. 243

253 13 기초생활보장제도개편성과분석 가. 현황 12) 지난 2000년도입된기초생활보장제도는국민이최저생활을보장받을권리를규정하고빈곤완화에기여하여왔으나최저생계비기준에서조금이라도벗어날경우지원되었던모든급여가중단 (All or Nothing) 되어일을통한자립유인이떨어지고, 부양의무자범위축소, 부양의무자소득 재산기준완화를지속추진해왔으나여전히그기준이엄격하다는지적이있어왔다. 그에따라정부는 2014년 12월 국민기초생활보장법 개정을통해상대적빈곤개념도입및급여별선정기준과지원내용을다층화하는맞춤형급여체계를도입하여 2015년 7월부터시행하였다. [ 기초생활보장제도개편 ] 기존통합급여 맞춤형개별급여 자료 : 보건복지부 새로도입된맞춤형급여체계에서는우선최저생계비단일기준을폐지하고, 기준중 위소득 1) 과연동하여상대적빈곤개념을도입하였으며, 급여별로선정기준을다르게하는 정원철예산분석관 (jungwc@assembly.go.kr, ) 1) 국민기초생활보장법 제 2 조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 11. 기준중위소득 이란보건복지부장관이급여의기준등에활용하기위하여제 20 조제 2 항에따른중앙생활보장위원회의심의 의결을거쳐고시하는국민가구소득의중위값을말한다. 244

254 다층적급여체계 (2016 년기준, 생계급여중위소득 29%, 주거급여 43%, 의료급여 40%, 교 육급여 50%) 로개편하였다. [ 급여별세부개편내용 ] 개편전 개편후 (2016) 선정기준 급여수준 선정기준 최저보장수준 부처 선정기준과생계중위소득 29% 최저생계비의소득인정액의차액지원복지부 최저 80% 수준현금급여기준임대료 ( 임차 ) 주거중위소득 43% 생계비수선유지비 ( 자가 ) 국토부 100% 의료서비스지원 의료 중위소득 40% 개편전과동일 복지부 수업료, 교과서대등지원 교육 중위소득 50% 개편전과동일 교육부 주 : 생계급여, 월기준중위소득 28% 2016 년중위소득 29% 2017 년중위소득 30% 자료 : 보건복지부 급여수준은생계급여의경우기준중위소득 29% 와소득인정액의차액을지원하고, 의료급여는급여대상의료비중본인부담비용 2) 을제외한금액을지원하며, 주거급여는주거유형, 지역, 가구원수등을반영하여최저보장수준 3) 을설정하고, 교육급여 4) 는초 중 고등학교별학용품비, 부교재비, 교과서대등을지원한다. 2) [ 의료급여본인부담비용 ] 구분 1차 ( 의원 ) 2차 ( 병원, 종합병원 ) 3차 ( 지정병원 ) 약국 1종 입원없음없음없음 - 외래 1,000원 1,500원 2,000원 500원 2종 입원 10% 10% 10% - 외래 1,000원 15% 15% 500원 1 종 : 수급자중근로무능력가구, 보건복지부장관이고시하는결핵, 희귀난치성질환자, 중증질환을가진사람, 시설수급자등 2 종 : 1 종아닌수급자 3) 임차가구 : 기준임대료상한으로임차료 ( 월임차료 + 보증금환산액 ) 지원자가가구 : 구조안전 설비 마감등주택의노후도를평가 ( 경 중 대보수로구분 ) 하여최대 950 만원까지종합적인주택개량지원 4) [ 교육급여지원 ] 지급대상 급여항목 지급금액 (2016년) 초등학생, 중학생 부교재비 1명당 39,200원 중학생, 고등학생 학용품비 1명당 53,300원 고등학생 교과서대 1명당 131,300원입학금 / 수업료학교장고지금액 245

255 또한, 개편된급여체계에서는부양의무자기준을 부양의무자가수급자를부양하고도중위소득수준을유지 할수있도록소득기준을완화하였고, 중증장애인이포함된부양의무자가구에대하여는장애로인하여생계비가추가로소요되는점을반영하여소득 재산기준을추가로완화하였으며, 교육급여는부양의무자기준을폐지하였다. [ 부양의무자기준완화 ] 주 : 년기준 2. 부양능력있음판정기준 : 290 만원 (413 만원 ) 464 만원 3. 부양능력없음판정기준 : 212 만원 404 만원자료 : 보건복지부 나. 분석의견 (1) 비수급빈곤층등취약계층지원을위한지속적인제도개선필요맞춤형급여체계개편이후수급자수증가, 보장수준확대등의성과가있었으나여전히비수급빈곤층이광범위하게존재하고있고, 지니계수상승등소득분배지표가악화되고있어취약계층지원을위한지속적인제도개선이필요하다. 2015년 7월맞춤형급여체계개편이후수급자수추이를살펴보면, 2016년 12월전체수급자수는 163만명으로, 개편전 132만명 ( ) 에비해 23.5%(31만명 ) 증가하였으 246

256 며, 급여별수급자수는생계급여의경우개편전 5) 만명에서 124 만명으로, 의료급여 는 만명에서 141 만명으로, 주거급여는 만명에서 138 만명으로, 교육급여는 17.8 만명에서 38 만명으로각각증가하였다. [ 맞춤형급여개편이후수급자추이 ] 구분 ( 개편전 ) ( 단위 : 명 ) 수급자수 1,315,729 1,646,363 1,662,450 1,630,614 생계급여 1,259,407 1,259,615 1,240,677 의료급여 1,434,898 1,429,441 1,409,548 - 주거급여 1,428,015 1,412,093 1,387,915 교육급여 389, , ,200 주 : 급여별중복수급자로인하여총수급자수는급여별수급자수의합계와다름자료 : 보건복지부 [ 연도별기초생활보장수급자추이 ] 자료 : 보건복지부 5) 개편전생계급여는현금기준선 ( 최저생계비의 81% 수준 ) 적용, 교육급여는초 중 고등학생대상 ( 보건복지부, 발로뛰며일군맞춤형개별급여 1 년 보도자료, ) 247

257 다음으로, 현금으로지급되는생계급여와주거급여의보장수준을살펴보면, 2016년기준중위소득 6) 과생계급여수급자선정기준 7) 완화에따른최대급여액인상등으로생계급여와주거급여가개편전 ( ) 각각 31.6만원, 9.1만원에서 2016년 12월 39.8만원, 11.2만원으로증가하여월총현금급여액은개편전에비하여 10.3만원 (25.3%) 증가하여수급가구에대한실질적인지원이확대되었다. [ 월현금급여액개편전 후비교 ] 구분 개편전 (2015.6) 개편후 ( ) 비교 ( 개편후-개편전 ) 생계급여액 31.6만원 39.8만원 8.2만원증가 (26.0%) 주거급여액 9.1만원 11.2만원 2.1만원증가 (23.1%) 현금급여액 40.7만원 51.0만원 10.3만원증가 (25.3%) 자료 : 보건복지부 그러나맞춤형급여체계도입으로인한수급자수증가와보장수준확대에도불구하고통계청의 2016년소득분배지표 를보면저소득층의삶의여건은더악화된것으로나타난다. 구체적으로, 지니계수 8) 는 0.304로전년 (0.295) 에비해 증가하였고, 소득 5 분위배율 9) 은 5.45로전년 (5.11) 에비해 0.34 증가하였으며, 상대적빈곤율 10) 은 14.7% 로전년 (13.8%) 에비해 0.9%p 증가하였다. 2011년이후지속적으로개선되고있던소득불평등도가 2016년에악화된것이며, 지니계수와소득 5분위배율은 2013년이후가장높은수치로증가하였고, 상대적빈곤율은 2012년이후가장높은수치를기록하였다. 6) 기준중위소득 (4 인가구 ): (2015) 4,222,533 원 (2016) 4,391,434 원 (4% ) 7) 생계급여선정기준선 : 기준중위소득의 (2015) 28% (2016) 29% 8) 소득불평등도를나타내는대표적인지표로써 0 이면완전평등, 1 이면완전불평등을의미 9) 소득 5 분위배율 = 상위 20% 계층의소득 / 하위 20% 계층의소득 10) 상대적빈곤율 : 중위소득 50% 이하 ( 빈곤선 ) 인계층이전체인구에서차지하는비율 * 빈곤선 : OECD, 우리나라는중위소득의 50% 를주로사용하고, EUROSTAT 에서는중위소득의 60% 를주로사용 248

258 [ 주요소득분배지표추이 ] ( 단위 : %) 구분 전년대비증감 지니계수 ( 악화 ) 소득 5분위배율 ( 악화 ) 상대적빈곤율 ( 악화 ) 주 : 가계동향조사와농가경제조사가결합된기초자료로균등화처분가능소득기준으로산정 자료 : 통계청, 2016년소득분배지표, [ 지니계수와소득 5 분위배율추이 ] 자료 : 통계청, 2016 년소득분배지표, 또한, 소득 재산기준으로는기초생활수급대상자에포함되지만부양의무자기준등으로인하여실제수급을받지못하는비수급빈곤층 11) 은 2014년기준으로약 118만명 (71만가구 ) 으로추산된다. 맞춤형급여체계도입으로인한수급자수증가규모 (31만명) 에비하면여전히비수급빈곤층이광범위하게존재하고있는것이다. 11) 생계 의료선정기준인기준중위소득의 40% 이하이나수급자가아닌계층 249

259 [ 비수급빈곤층규모추이 ] 03 년기준 1 차조사 06 년기준 2 차조사 10 년기준 3 차조사 14 년기준 4 차조사 비수급 177만명 (85만가구 ) 비수급 103만명 (53만가구 ) 비수급 117만명 (66만가구 ) 비수급 118만명 (71만가구 ) 최저생계비 ~ 120% 86 만명 (35 만가구 ) 계 ( 차상위 ) 263 만명 (120 만가구 ) 최저생계비 ~ 120% 67 만명 (29 만가구 ) 계 ( 차상위 ) 170 만명 (82 만가구 ) 최저생계비 ~ 120% 주 : 2003 년, 2006 년, 2010 년은최저생계비, 2014 년은중위소득기준자료 : 보건복지부 68 만명 (36 만가구 ) 계 ( 차상위 ) 185 만명 (102 만가구 ) 중위 40% ~50% 85 만명 (45 만가구 ) 계 ( 차상위 ) 203 만명 (116 만가구 ) 이는맞춤형급여체계시행으로인한수급자수증가, 보장수준강화등가시적성과에도불구하고소득분배지표의악화, 비수급빈곤층등사각지대등의문제가여전히존재하고있음을의미한다. 따라서정부는개편제도를안착시키고보다많은저소득층이제도의혜택을받을수있도록취약계층에대한부양의무자기준완화등지속적인제도개선의노력을기울일필요가있다. (2) 대규모재정사업으로서예산추계의정확도제고필요 2015년 7월맞춤형급여체계개편이후첫해인 2016년맞춤형급여제도관련사업의결산현황을살펴보면, 추경예산기준으로 9조 3,825억원중 552억원을타사업으로이 전용하였고, 9조 2,902억원을집행하였으며, 354억원을불용하였다. 맞춤형급여체계도입이전에는보건복지부가전체사업을주관하였으나개편이후주거급여는국토교통부로, 교육급여는교육부로이관되었다. 기초생활보장제도는대규모예산이집행되는의무지출사업으로서예산이부족한경우추경편성, 이 전용, 예비비등을통해추가예산을확보할수밖에없으므로다음과같은점을고려하여예산편성시소요예산추계의정확성을기할필요가있다. 250

260 예산액전년도다음연도사업명이 전용등예산현액집행액본예산추경이월액이월액불용액생계급여 3,272,839 3,389, ,070 3,401,381 3,400,040 1, 의료급여경상보조 [2016 년맞춤형급여제도관련사업의결산현황 ] 4,722,421 4,819, ,819,231 4,819, 주거급여 1,028,936 1,028, , , , ,164 교육급여 145, , , , ,914 합계 9,169,269 9,382, ,157 9,327,966 9,290,157 1,436 35,373 주 : 국민기초생활보장법 에따른급여중해산, 장제, 자활급여제외자료 : 보건복지부, 국토교통부및교육부 ( 단위 : 백만원 ) 첫째, 생계급여사업은추경증액에도불구하고예산이부족하여자활사업에서 120억원을전용하여집행하는등예산의과소편성문제가있으므로향후예산추계의정확성을기할필요가있다. 12) 2016년예산편성시보건복지부는 2,171억원의조정계수 13) 를반영하여예산을감액편성하였고, 집행과정에서예산부족으로 1,165억원의추가경정예산을편성하였다. 그럼에도연말에예산부족이예상되어자활사업에서 120억원을전용한문제가있다. 생계급여사업은의무지출사업으로회계연도중에부족이발생하면반드시재원을마련하여지급하여야함에도연례적으로합리적근거없이조정계수를적용하여감액계상함으로써예산부족을야기하고있는것이다. 그결과다른사업예산에서이 전용하거나부족액을충당하기위한추가경정예산을편성할수밖에없어국가재원배분의비효율을야기하고, 불필요한행정비용을발생시키고있으므로보건복지부는조정계수를통한감액편성을지양하고, 예산추계의정확도를높여추경편성이나이 전용이최소화되도록할필요가있다. 둘째, 2016 년의료급여미지급금이국고기준 2,258 억원에달하고있는등연례적으 로의료급여미지급금이발생하고있는데, 향후이를최소화하기위해예산추계의정확 도를제고할필요가있다. 14) 12) 2016 회계연도결산위원회별분석 ( 보건복지위원회 여성가족위원회소관 ), pp.24~25. 13) 조정계수는별도의예산절감요인을근거로총액에서일정액을감하여조정되는금액을의미하며, 보건복지부는확인조사 부정수급관리등을통해생계급여수급자가탈수급하여발생하는재정절감예상액이라고설명한다. 251

261 의료급여사업은매년의료급여미지급금이발생하였는데, 국고지원액기준으로 2014 년 537 억원, 2015 년 168 억원, 2016 년에는 2,258 억원에달한다. [ 의료급여미지급금발생현황 ] ( 단위 : 억원 ) 구분 국고 4,726 1, ,258 지방비 1, 합계 6,138 1, ,941 자료 : 보건복지부 2015년도미지급금 168억원 ( 국고 ) 과 2016년도말에발생할미지급금의해소를위해 2016년추경에서 968억원 ( 정부안 168억원, 국회증액 800억원 ) 이반영되었음에도 2016년의료급여미지급금이 2015년도에비하여큰규모로발생하고있는것은당초예산편성시의료급여수요에대한추계가부정확하였음을의미한다. 연례적인미지급금의발생은합리적근거없는재정절감액을반영하여예산을감액편성하는것도원인중의하나인데, 보건복지부는매년미지급금이발생하고있음에도 2013년 1,400억원, 2014년 165억원, 2015년 2,389억원, 2016년 1,899억원의재정절감액을통한감액편성을하고있어미지급금의발생을심화시키고있고, 기회가있을때마다미지급금해소를위한추경예산을편성하고있다. 매년발생하는미지급금을다음연도예산으로집행하는것은 국가재정법 상회계연도독립의원칙을위반하는것이며, 미지급금해소를위해추경을편성하는것은불필요한행정비용을발생시키는것이다. 의료급여는건강보험과연동된수가인상과보장성강화등으로매년재정수요가증가하고있으므로정확한예산추계를통해적절한예산을확보하여미지급금이발생하지않도록할필요가있다. 셋째, 2016년주거급여, 교육급여사업은예산의과다편성으로남는재원을타사업재원으로활용하거나불용액이크게발생하고있으므로향후예산편성시실수급자규모등을반영하여소요예산추계의정확도를제고하여이 전용및불용규모를최소화할필요가있다. 14) 2016회계연도결산위원회별분석 ( 보건복지위원회 여성가족위원회소관 ), pp.26~

262 맞춤형급여체계개편으로중위소득의 43% 이하인가구에게주거급여를지원하고있으며, 임차가구의경우임차료를, 자가가구의경우보수비용을일부지원한다. 교육급여는소득인정액이중위소득의 50% 이하인자를대상으로초등학생에게는부교재비, 중학생에게는부교재비와학용품비를지급하고, 고등학생에게는학용품비, 교과서대, 입학금 수업료를지원한다. 주거급여사업의결산내역을보면, 1조 289억원의예산중 672억원을태풍차바로인한피해복구를위한재해대책비로이용하고, 9,537억원을집행, 82억원을불용하여 92% 의집행률을나타내고있으며, 교육급여는 1,450억원의예산중 1,182억원을집행하고, 269억원을불용하고있어집행률은 81.5% 로다소저조한상황이다. 구분 이용 ~ 에서 세부사업명 목-세목 ( 단위사업-세부사업 ) 코드 자료 : 국토교통부 주거급여지원 ( ) [ 주거급여지원사업이 전용현황 ] 금액 ,227 ~ 으로세부사업명 ( 단위사업-세부사업 ) ( 단위 : 백만원 ) 목 - 세목코드 재해복구 ( 국토부기타 / 지방관리 )( ) 재해복구 ( 도시개발시설 / 지방관리 )( ) 하천재해복구 ( ) 재해복구 ( 국가하천 )( ) 국토교통부는예산이부족하여주거급여를받지못하는사람이발생하지않도록 2016년도 90만가구를대상으로최대한의여유분을두고편성하였으나실제 80.5만가구를지원하여집행이부진하였다고설명하고있고, 교육부는 2016년예산확보시수급자수가안정되지않아 2015년 7월맞춤형급여체계개편시추계인원 70만명에서학생수감소율을적용하여약 68만명으로추계하였으나실제수급자수는 40만명으로집행이부진하였다는입장이다. 2017년 7월현재맞춤형급여체계개편후 2년이지나제도개편으로인한수급자수가안정화되고있는만큼향후예산편성시실수급자규모등을반영하여소요예산추계의정확도를제고하고, 이 전용및불용규모를최소화할필요가있다. 253

263 (3) 기초생활보장제도와기초연금제도간정합성논의 15) 각종소득분배지표가악화되고있어빈곤노인의소득보장을위해기초연금액을소득 인정액에서제외하는것을고려할수있으나, 현실적인재정부담을고려하여기초연금액 의일부를소득에서제외하는방법등여러대안에대한사회적합의가필요하다. 기초연금제도는 기초연금법 16) 에따라 65 세이상소득하위 70% 에해당하는노인 에게기초연금을지급함으로써안정적인소득기반을제공하고, 노후생활안정지원및복 지증진을위한제도로서저소득노인의빈곤해소를위해기초생활보장수급자에게기준 연금액 17) 을수급할수있도록하고있다 18). 그런데기존의기초생활보장제도에서는소득인정액에기초연금수급액이포함되기 때문에기초연금을수급하여최저생계비기준을초과하는경우기초생활보장수급권이상 실되는것을우려하여기초연금을신청하지않는문제가있었다. 새로도입된맞춤형급여체계에서는생계급여 ( 중위소득 29%), 의료급여 ( 중위소득 40%), 주거급여 ( 중위소득 43%), 교육급여 ( 중위소득 50%) 의수급자격을중위소득의일정비율로 다층화하여소득인정액이생계급여기준선을초과한다고하더라도의료, 주거, 교육급여 기준을만족하면다른급여는그대로받을수있도록하였다. 그에따라기초생활보장수 급권상실을우려한기초연금미신청문제는해결된것으로보인다. 다만, 맞춤형급여체계개편에대해알지못하는경우계속해서기초연금의수급신청 을기피하고있을가능성이있으므로, 맞춤형급여체계개편으로인한기초연금제도의 정확한이해를위한적극적인안내및홍보가필요하다. 15) 탁현우, 기초연금제도평가, 국회예산정책처, 를참조하여작성하였다. 16) 기초연금법 제 3 조 ( 기초연금수급권자의범위등 ) 1 기초연금은 65 세이상인사람으로서소득인정액이보건복지부장관이정하여고시하는금액 ( 이하 " 선정기준액 " 이라한다 ) 이하인사람에게지급한다. 2 보건복지부장관은선정기준액을정하는경우 65 세이상인사람중기초연금수급자가 100 분의 70 수준이되도록한다. 17) 기초연금법 제 5 조 ( 기초연금액의산정 ) 2 기준연금액은보건복지부장관이그전년도의기준연금액에대통령령으로정하는바에따라전국소비자물가변동률 ( 통계법 제 3 조에따라통계청장이매년고시하는전국소비자물가변동률을말한다. 이하같다 ) 을반영하여매년고시한다. 18) 기초연금법 제 5 조 ( 기초연금액의산정 ) 6 기초연금수급권자중다음각호의어느하나에해당하는사람에게지급하는기초연금액은기준연금액으로한다. 2. 제 3 항각호또는제 5 항에해당하는사람으로서다음각목의어느하나에해당하는사람다. 국민기초생활보장법 제 2 조에따른수급권자로서대통령령으로정하는사람 254

264 한편, 기초생활보장수급자의기초연금문제는위와같은경우외에도기초연금을수급한다고해도생계급여기준선이하인경우기초연금액만큼생계급여액이차감되어추가적인소득없이실제로지원받는액수가동일하므로기초연금을신청할실익이없어지는문제가있다 19). 노인빈곤율이 2015년기준 48.1% 20) 이며, 각종소득분배지표가악화되고있어빈곤노인의소득보장문제를고려하면기초연금액을소득인정액에서제외하는것을고려할수있으나, 이경우세대간재원부담이문제가되므로기초연금액의일부를소득에서제외하는방법등여러대안에대한사회적합의가필요하다. 19) 이는기초생활보장제도가보충성의원칙에따라운영되기때문에발생하는데, 보충성의원칙은자신의소득과재산, 부양의무자의지원등에도불구하고최저생활을유지할수없는경우에만국가가보충적으로지원하여야함을의미한다. 이문제에대하여는기초생활보장제도와기초연금두가지제도중어느가치를중시하는지에따라 1 기초생활보장제도의본래취지인 보충성의원칙 을고려하여기초연금도소득으로인정하여이를수급하고도생계급여선정기준에못미치는경우에만급여를지급하는현재의방식을유지하거나 2 기초연금법 의입법취지를고려하여기초연금액을소득으로인정하지않고, 기초생활보장이이루어진이후기초연금을추가적으로지급하여야한다는두가지주장이모두가능하다. 20) 통계청, 금융감독원, 한국은행, 2016 년가계금융ㆍ복지조사결과,

265 14 고등교육재정지원사업분석 가. 현황 21) 교육부는 고등교육법 제7 조 1) 에따라 고등교육재정투자 10개년기본계획 ( ) 및 제1차 제2차고등교육재정지원계획 ( , ) 을수립하여고등교육에대한재정투자확대및효율성제고를위해노력하고있다. 교육부에따르면 2015년결산액기준고등교육재정지원사업은 518개사업 13.1조원으로, 2) 부처별현황을살펴보면교육부가 117개사업 9조 3,638억원으로전체의약 71.3% 를차지하고있고, 미래창조과학부 14.5%, 산업통상자원부 2.8%, 고용노동부 2.7% 순이다. [ 고등교육재정지원사업부처별현황 ] ( 단위 : 개, 억원, %) 2015 부처명 재정지원사업수 재정지원액 비율 ( 재정지원액기준 ) 교육부 , 미래창조과학부 , 산업통상자원부 57 3, 고용노동부 14 3, 중소벤처기업부 19 2, 농림축산식품부 19 1, 보건복지부 43 1, 기타중앙부처 146 5, 합계 , 자료 : 교육부 강세욱예산분석관 (sewook@assembly.go.kr, ) 1) 고등교육법 제 7 조 ( 교육재정 ) 3 교육부장관은전체국가재정중고등교육지원비율확대를위한 10 개년기본계획을수립하고, 이를반영하여 2 년마다고등교육지원계획을수립하여국회소관상임위원회에보고하여야한다. 2) 교육부 ( 한국사학진흥재단 ) 는부처별 세부사업별현황은결산액기준으로만공개하고있으며, 2016 년결산액은 2017 년말공개될예정임. 256

266 고등교육재정지원사업은크게일반지원사업, 학자금지원사업, 국 공립대경상운영 비지원사업으로구분할수있으며, 각유형별대표적인사업은다음과같다. [ 사업유형별내용및예시 ] 유형사업내용사업예시 일반지원사업학자금지원사업국 공립대경상운영비지원사업자료 : 교육부 대학 ( 대학본부 ), 대학의집단연구팀 ( 연구실, 센터, 학과연합 ), 개인연구자 ( 교수, 대학원생등 ) 에게직 간접으로재정을지원하는모든사업대학생및대학원생에게학자금을지원하는사업으로, 장학사업및학자금대출사업포함국 공립대 ( 일반국 공립기관포함 ) 의시설, 설비구축및운영비지원사업 BK21 PLUS, 산학협력선도대학육성 (LINC) 사업, 대학자율역량기반조성, 국제협력선도대학육성지원, 이공학개인기초연구지원사업등맞춤형국가장학금지원, 한국장학재단출연 [ 학자금대출지원 ( 든든학자금, ICL 대납이자 )], 우수학생국가장학사업, 대통령과학장학등국립대학인건비사업, 한국농수산대학교운영, 한국예술종합학교운영등국립대학및중앙부처산하대학등의운영금지원사업 나. 분석의견 (1) 고등교육재정투자계획에부합하는재원배분및성과저조사업구조조정필요첫째, 최근고등교육재정지원예산이학생에대한장학금또는사업단 ( 연구자 ) 에대한지원을중심으로확대되고있어, 대학재정여건개선을통한자율적인특성화중심발전및교육의질제고라는중장기목표에부합하지않는측면이있다. 교육부는 2010년고등교육재정투자 10개년기본계획 ( 이하 10개년기본계획 이라한다 ) 의수립배경을 등록금상한제도입등에따른대학재정압박문제를타개하고고등교육경쟁력강화를지원 함으로써세계적수준의대학 (World Class University) 육성을위한것이라고밝히고있다. 257

267 이를위해 2020 년까지 OECD 국가평균수준의고등교육예산확보를목표로하고 있으며, 2016 년예산액기준 15.2 조원을달성하여일정부분성과를거두고있는것으로 보인다. 3) [ 정부고등교육재정투자계획 ] ( 계획 ) 2020년정부전체고등교육재정투자 2010년 7.5조원 2020년 15.8~16.9조원 * 정부예산대비고등교육투자비비중 : 2010년 2.6% 2020년 3.4%~3.6% 자료 : 교육부 그런데, 위와같은고등교육재정지원사업의확대는 2016 년기준약 4 조원에달하는 국가장학금확대 4) 및사업단에대한연구비지원을중심으로이루어졌으며, 대학본부에 대한지원은 2013 년 47.5% 에서 2015 년 42.2% 로그비율이다소감소하는추세이다. [ 고등교육재정지원사업지원대상별지원액및비율 ] ( 단위 : 백만원, %) 구분 지원금액비율지원금액비율지원금액비율 대학 5,061, ,984, ,542, 사업단 1,262, ,979, ,467, 개인 4,341, ,998, ,130, 합계 10,665, ,962, ,139, 자료 : 교육부 물론, 사업단및개인에대한지원도필요하나, 사업단에대한지원은그기간동안은특정분야의사업성과가나타나지만사업이종료된후대학전체의교육및연구조직의변화로이어지지못하는문제점이있고개인에대한장학금지원은기회균등을실현하는측면은있지만등록금을대체하는것에불과해대학의재정여건을개선한다는목표와는직접적인연계성이부족하다. 교육부는위 10개년기본계획에서밝힌바와같이고등교육재정확충의최우선목표는학교자체발전계획에따른대학별특성화유도및이를통한고등교육의글로벌경 3) (2013 년 )13.1 조원 (2014 년 )14.1 조원 (2015 년 )14.4 조원 (2016 년 )15.2 조원 4) (2013 년 ) 2.9 조원 (2014 년 ) 3.6 조원 (2015 년 ) 3.8 조원 (2016 년 ) 3.9 조원 258

268 쟁력강화에있는바, 단기적인성과가나타날수있는사업비지원보다는중장기적으로 대학스스로자율적인구조개혁을통한교육의질제고에기여할수있도록대학본부에 대한지원비율을높이는방안을검토할필요가있다. 둘째, 고등교육재정지원사업은사업목적, 지원기간, 지원금액결정방식, 지원금액교부방식등다양한기준에따른구분이가능하나, 바람직한재원배분방향이나지원방식에대한검토가필요하다. 교육부는 제2차고등교육재정지원계획 (2016) 에서 대학재정지원사업통합성과관리위원회 를구성 운영하여대학재정지원사업의방향, 운영및성과를관리 분석하여전략적대안을제시하는등환류체계를구축하여사업의성과관리를강화하겠다고밝혔다. 그런데, 교육부는이를통해어떠한지원방식이효과적인지, 어떤부분에어느정도재원배분을확대하는것이바람직한지에대한방향제시없이무분별하게지원을하고있다. 예를들면최근신설된대규모대학재정지원사업 (PRIME, CORE사업등 ) 은기존의 BK21사업 (7년), CK 및 LINC사업 (5년) 과달리단기 (3년) 사업임에도이와같은단기사업이필요한이유에대해서는별다른근거를제시하지못하고있다. 고등교육재정지원사업은지원대상별 ( 대학 사업단 개인 ) 구분외에도사업목적 (HRD, R&D, HRD 및 R&D, 국 공립대경상운영비지원사업 ), 지원기간 ( 단기 중기 장기 ), 지원금액결정방식 ( 균등배분 5), 포뮬러기반 6), 제반경비기준차등배분 7) ), 지원금액교부방식 ( 포괄지원, 항목지원 ), 학제 ( 전문대학, 대학 ), 대학특성 ( 설립, 소재지, 규모 ) 등다양한기준에따른구분이가능하다. 따라서, 향후교육부는전체고등교육재정지원사업을유형별로분류하여투입대비성과가높은부분에보다집중적으로재원을배분하는방안을마련할필요가있다. 셋째, 기존고등교육재정지원사업중성과가미흡한사업에대한구조조정없이신규사업이증가하면서, 사업간유사중복성이심화되고집행과정에서의비효율이발생하고있다. 5) 총지원금액을선정된지원대상의수로나누어모든지원대상에게균등한금액을배분하는방식 6) 정해진산출공식 ( 포뮬러 ) 에의해산출된금액을차등배분하는방식 7) 지원대상이사업계획서에제시한소요경비에따라금액을산출하여차등배분하는방식 259

269 고등교육재정지원사업의사업수변화를살펴보면 2013년 390개에서 2015년 518개로약 33% 가증가하였다. 2016년의경우에도교육부는사회수요맞춤형인재양성을목적으로산업연계활성화선도대학 (PRIME) 사업, 대학인문역량강화 (CORE) 사업, 평생교육단과대학지원사업등약 3,000억원에이르는사업을신설하는등기존사업에대한구조조정보다는신규사업확대에보다중점을두고있다. 이경우하나의대학이다양한사업에선정되기위해과도한행정상의낭비가발생할뿐만아니라, 유사하거나상충되는사업을동시에집행하는과정에서집행상의비효율이발생하게된다. 실제로감사원은최근교육부소관대학재정지원사업에대한감사를통해 8) ACE사업과 CK사업간중복집행문제, CK사업과 PRIME사업간상충된계획추진문제등을지적하였다. [ACE 및 CK사업의유사중복집행사례 ( 감사원 )] OO대학교는 2014년 ACE사업과 CK사업의사업계획서에동일 유사한세부사업 ( 항목 ) 을마련하여사업비를집행함에따라 ACE사업비 291백만원, CK사업비 442백만원을동일 유사한세부사업 ( 항목 ) 에중복하여지출자료 : 감사원, 대학재정지원사업및구조개혁추진실태, [CK 및 PRIME사업상충사례 ( 감사원 )] OO대학교는 2014년 CK사업을신청하면서 O사업단 의 OO학과등 4개특성화학과를집중육성하기로하였음. 그런데, 2016년 PRIME사업신청시에는위 4개특성화학과의정원을기타다른학과 ( 특성화학과제외 ) 의정원감축비율 6.97%(2014년대비 2016학년도정원감축비율 ) 보다 14.53% 더많은 21.5% 를감축 (2016년대비 2017년정원감축비율 ) 하여다른학과 ( 주로공학계열 ) 의정원을증원하는내용으로계획을제출하였고, 교육부는이를그대로인정자료 : 감사원, 대학재정지원사업및구조개혁추진실태, 이는단순히재정상의비효율뿐만아니라, 하나의대학이유사하거나상충되는사업을동시에집행하면서교육 / 연구 / 산학협력중특정부문에선택과집중을통한특성화가이루어지못하는결과를초래하게된다. 정부는신규사업신설보다는전체고등교육재정지원사업을대상으로성과가미흡한사업에대한구조조정방안을조속히마련하여재정투입의효과성을제고할필요가있다. 8) 감사원, 대학재정지원사업및구조개혁추진실태,

270 (2) 교육부소관주요대학재정지원사업의문제점교육부는고등교육재정지원사사업중 PRIME, CORE, ACE, CK, LINC 등을대학재정지원사업으로분류하여관리하고있는바, 9) 이하에서는위대학재정지원사업을중심으로주요결산상의문제점을분석한다. 구분사업명사업내용기간 산학협력평생교육 특성화 연구역량강화학부교육육성 LINC 사업 평생교육단과대학지원사업 CK 사업 SCK 사업 BK21플러스사업 ACE 사업 PRIME사업사회수요대학인문역량맞춤강화사업 (CORE) 고교교육기타정상화사업자료 : 교육부 [ 주요대학재정지원사업현황 ] 산합협력친화형대학체제개편 성인학습자전담단과대학구성 운영 지역사회수요에기반한특성화전문대강점중심특성화 세계적수준의대학원과연구인력양성 학부교육선도모델창출 확산 중장기인력수급전망에기초한학과개편 기초학문으로서의인문학육성및사회수요에부응하는융 복합인재양성대입전형간소화등개선유도 5년 (2012~2016) 1년 (2016) 5년 (2014~2018) 5년 (2014~2018) 7년 (2013~2020) 4년 (2010~) 3년 (2016~2018) 3년 (2016~2018) 1년 (2014~) 대상 ( 지원단위 ) 학부 ( 사업단 ) 학부 ( 대학 ) 학부 ( 사업단 ) 전문대 ( 대학 ) 대학원 ( 사업단 ) 학부 ( 대학 ) 학부 ( 대학 ) 학부, 대학원 ( 대학 ) 학부 ( 대학 ) ( 단위 : 억원 ) 2016 결산액 수탁기관 2,240 연구재단 255 국평원 2,292 연구재단 2,972 연구재단 2,725 연구재단 594 대교협 1,962 연구재단 530 연구재단 459 대교협 첫째, 개별대학재정지원사업간의관계, 즉중복참여금지규정의일관성및합리성 이부족하여각대학별특성에맞게효율적으로지원이이루어지고있는지여부를확인하 기어렵다. 9) 대학재정지원사업으로분류하고있는특별한기준은없음. 261

271 교육부는각대학재정지원사업별로기본계획을통해각사업과타사업의관계즉, 중복참여금지규정을두고있다. 우선, PRIME사업은 CK사업과의중복참여가금지되고, CORE사업은대형의경우만중복참여를금지하고있다. ACE사업은특별히타사업과중복참여를제한하고있지않다. CORE사업은 PRIME사업 ( 대형 ) 과의중복참여만금지되고, CK, BK21, ACE사업에는일정한조건하에중복참여가가능하다. [ 주요대학재정지원사업간의관계 (2016년기본계획기준 )] 유형타사업과의관계 - ACE, CK, LINC 등기존사업과 PRIME 사업은목적과내용및지원범위에서독립된사업으로중복참여가능 PRIME - 기존 CK 사업단이 PRIME 사업에참여하는경우, 기존 CK 사업예산을전액사업감액하고, PRIME 사업예산으로지원 -PRIME의사회수요선도대학 ( 대형 ) 유형과 CORE 사업은중복신청제한 - PRIME, CORE, CK, LINC사업등타재정지원사업과중복선정되는대학의경 ACE 우, 대학의 ACE 사업비집행계획이다른사업집행과중복되지않도록구분하사업여집행하고성과관리 - PRIME사업 ( 대형 ) 과동시신청은불가하나, PRIME사업 ( 소형 ), 평생교육단과대학사업참여대학은신청가능 - CK사업참여학과 교원은 CORE사업참여학과 교원으로산정하되, 기존 CK CORE 사업지원내용과다른내용을포함할경우에만사업비지원사업 - 기초학문심화모델로참여한학과가 BK21 플러스사업에참여하여대학원생학업지원금을지급하는경우, 동일학생에대한중복지급불가 - ACE사업을수행하고있거나수행한적이있는대학은기초교양대학모델로는지원불가 ( 타모델은지원가능 ) CK - 기존 CK 사업단이 PRIME 사업에참여하는경우, 기존 CK사업예산을전액감사업액하고, PRIME 사업예산으로지원자료 : 교육부 반면, LINC사업및평생교육단과대학사업의기본계획에는별도로중복참여금지규정을두고있지않다. 그런데, 위와같이각사업별중복금지규정이특별한원칙없이규정되어사업수혜자로하여금혼란을초래하고있을뿐만아니라, 다음의몇가지사례와같이합리성및일관성을결여하고있다는점을확인할수있다. 262

272 우선, PRIME사업평가지표 28개중교육과정혁신및진로교육내실화, 교원 인프라 학사제도등대학의지원체계등 17개평가지표 ( 약 61%) 가 LINC사업평가지표와동일하거나유사하고, PRIME사업과 LINC사업에모두선정된 10개대학의 2016년사업비배분및집행계획을비교하여검토한결과, LINC사업비 129억원과 PRIME사업비 207억원을유사 동일한세부사업에편성하고집행할예정임이확인되는등 10) 두사업간중복지원금지필요성이높음에도불구하고, 이들사업간중복참여금지규정을두고있지않다. 또한, ACE사업기본계획에서는 CORE사업과중복참여를허용하고있으나, CORE 사업기본계획에서는 ACE사업을수행하고있거나수행한적이있는대학은 CORE사업중기초교양대학모델로는지원할수없도록하고있어일관성이없다. 참고로, 교육부는 2016년 7월 대학재정지원사업개편방향 ( 시안 ) 을통해주요사업이종료되는 2018년이후에는대학재정지원사업들을통합하여 1연구/2교육( 대학특성화 )+3산학협력, 4 대학자율역량강화 로사업구조를단순화 (2019년 ~) 하겠다고밝히고있다. 지원방식은대학 / 사업단단위사업으로이원화하고, 사업단 ( 학과, 전공 ) 단위사업은연구와교육중비교우위가있는분야를선택하도록하여교육 연구역량강화및특성화를유도할계획이라고설명하고있다. [ 대학재정지원사업개편방향 ( 시안 )] 2016 년현행사업구조사업구조개편 ( 안 ) BK 21 플러스사업특성화전문대학대학특성화사업 (CK) 육성사업 (SCK) 산업연계교육활성화대학인문역량선도대학사업 (PRIME) 강화사업 (CORE) 평생교육단과대학지원사업여성공학인재양성사업 대학 / 전문대연구지원특성화지원산학협력지원 산학협력선도대학육성사업 (LINC) 전문대산학협력선도대학육성사업 대학자율역량강화지원 학부교육선도대학육성사업 (ACE) 자료 : 교육부 연구특성화 교육특성화 10) 감사원, 대학재정지원사업및구조개혁추진실태,

273 교육부는위시안을바탕으로향후대학재정지원사업개편방향을수립할예정인바, 계획수립시각사업간관계를명확히하고, 아울러교육부대학재정지원사업을포함하여전체고등교육재정지원사업에대해서도중복참여에관한일관되고합리적인기준을설정하여각대학별로효율적으로예산이배분될수있도록할필요가있다. 둘째, 교육부는대학에게자율성을부여하는취지에서총액배분자율편성방식 (Block Grant) 을확대하고있으나, PRIME 사업등지원규모가상대적으로크고사업기간이단기 이면서중간평가를통한제재수단등이미흡한경우등에는예산사용항목을제한하거나 사후평가관리를강화할필요가있다. 주요대학재정지원사업의사업비집행기준을살펴보면, 대부분인건비, 장학금, 교육 과정개발 운영비, 시설비, 교육환경개선비, 실험실습기자재구입 운영비에사용하도록 하고있고, 최근에는각세목별한도를제한하지않고차후에이에대한성과를평가하는 방향으로변화하고있다. 대표적으로 2016 년에신설된 PRIME 사업의경우대학당최대 150 억원을지원하고 있으나, 각항목별한도를두지않고있다. 한편, PRIME 사업의목적은학과개편 정원조정등구조적개선, 교육과정의혁신을 통한창의적교육모델개발유도등으로, 교육부는 PRIME 사업기본계획 (2016) 을통해 사회수요에대한분석과실질적인교육과정의변화가없는단순한학과통폐합 융복합은 PRIME 사업의정원조정으로인정하지않고이부분에대해서특히철저히심사할계획이 라고밝히고있다. 따라서, PRIME 사업의취지를고려할때, 교육과정개발운영비, 교육환 경개선비, 실험실습기자재구입운영비등이동사업의핵심적인요소인것으로보인다. 그런데, 2016 년 PRIME 사업에선정된 21 개대학의사업계획서기준세목별예산투 입비율을살펴보면, 일부대학의경우 PRIME 사업의취지에부합한다고보기어려운방 향으로사업을집행하고있는것으로나타났다. 예를들면, 경운대및숙명여대의경우사후관리지원금 11) 이각각 18.9%, 16.3% 로 가장큰비중을차지하고있고, 대구한의대의경우교육환경개선비가 2.4% 인반면, 인건 비와장학금을합치면 32% 에이른다. 이화여대또한인건비와장학금에 35% 를투입하고 있고, 한양대는장학금이 15.3% 로가장큰비중을차지하고있다. 11) 축소 폐지되는모집단위교원의연구지원, 전공전환및재교육비용, 축소 폐지되는모집단위의학문내실화지원사업, 교양대학개편 운영지원등 264

274 [ 대학별세목별예산투입비율 ] ( 단위 : %) 대학명 인건비 장학금교육과정 실험실습교육환경사후관리대학시설비기자재구입개발운영비개선비지원금사업비운영비 건국대 경운대 동의대 숙명여대 순천향대 영남대 원광대 인제대 한양대 (ERICA) 건양대 경북대 군산대 대구한의대 동명대 동신대 상명대 ( 천안 ) 성신여대 신라대 이화여대 한동대 호남대 평균 주 : 각대학별사업계획서를토대로한수치로실제투입비율은연차별예산지원액에따라변경가능 자료 : 한국연구재단 비록교육부는대학의자율성을대폭확대하는취지에서총액배분자율편성방식 (Block Grant) 에따라대학이념과특성에맞는사업계획을수립하도록하고있으나, PRIME 사 업과같이기존대학재정지원사업에비하여대학별지원금액이매우높은수준이면서중 간평가를통한엄격한제재조치가미흡한수준이라면, 12) 기존대학재정지원사업과충분히 차별화되는방향으로지원될수있도록네거티브방식으로예산사용항목을일정부분 제한할필요성이있다. 12) 기본계획서상으로는중간평가를통한중도탈락규정을두지않고있으나, 교육부는최근사업관리위원회심의 ( ) 에서연차평가결과 매우미흡 결과를받은대학은지원을중단할수있도록하고있다고밝히고있음. 그러나, CK 사업등은하위 30% 사업단은반드시재선정평가 ( 신규사업단과비교평가 ) 를받도록하는등훨씬엄격한중간평가를거치고있음. 265

275 참고로 2017년주요대학재정지원사업기본계획을살펴보면, LINC사업의경우인건비, 교육환경개선비, 기타사업운영비에아래와같은한도를두고있고, ACE사업은교육환경개선비, 평생교육단과대학사업은시설비, CORE사업은인건비등에각각한도를두어사업의취지에맞게예산이집행될수있도록최소한의제재장치를두고있다. [LINC+ 사업비 ( 산학협력고도화형 ) 집행기준 ] 세목 사업비한도 인건비 25% 이내 교육프로그램개발및운영비 - 교육환경개선비 10% 이내 기자재구입 운영비 - 기업지원등협력활동비 - 산학공동기술 ( 지식 ) 개발비 - 기타사업운영비 자료 : 교육부 5% 이내 아울러, 교육부에따르면 PRIME사업의사후관리와관련하여, 사업종료후 5년간성과목표달성도등을매년점검하고, 학사개편 ( 정원 ) 등이행과제미이행또는회귀시타재정지원사업의참여제한 ( 또는감점 ) 과사업비환수조치를하겠다고밝히고있다. 그러나, 위조치는지원규모나대학에부여된자율성에비해서미비한수준으로보이는바, 신설 확대되는학과의취업률등사업의실질적인성과에대해보다엄격한평가및그에따른사후조치를할필요가있다. 셋째, 대학재정지원사업의원가구조에대한면밀한분석없이임의로대학별지원금이산정되고있고, 지원대학수결정기준도불분명하다. 교육부의주요대학재정지원사업의예산산출내역을살펴보면, 대학별지원금액과지원대학수만제시되어있을뿐각대학당지원금이어떻게산출되었는지, 지원대학수는어떻게결정되었는지에대한근거가명확하지않다. 266

276 [ 대학당지원금액및지원대학수 (2016년기준 )] ( 단위 : 억원, 개교 ) 사업명 예산액 지원대학수 지원금액범위 ( 평균 ) CK 2, ACE PRIME 2, CORE LINC 2, 평생교육단과대학 자료 : 교육부 특히, 앞에서검토한바와같이 PRIME사업의경우 LINC사업과목적및내용이거의유사함에불구하고대학당지원금액이거의 2배이상인데, 이와같은지원이합리적인수준인지, LINC사업에비하여취업률등에서차별화된성과가예상되는지에대한검토가충분히이루어지지못하고있다. 교육부는대학재정지원사업원가분석에대한연구용역및각대학별결산서에대한비교 분석등을통해적정수준의지원금액및지원대학수등에대한기준을마련할필요가있다. 267

277 15 건강보험재정운용분석 가. 현황 13) 건강보험제도는질병이나부상으로인해발생한고액의진료비로가계에과도한부담이되는것을방지하기위하여, 국민들이평소에보험료를내고보험자인국민건강보험공단이이를관리 운영하다가필요시보험급여를제공함으로써국민상호간위험을분담하고필요한의료서비스를받을수있도록하는사회보장제도이다. 건강보험적용인구는 2016년말기준 5,076만명 1) 으로, 의료보장인구의 97.1% 가건강보험에가입되어있다. 2) [ 건강보험가입자현황 ] ( 단위 : 천명, %) 구분 의료보장 50,581 50,909 51,169 51,448 51,757 52,034 52,273 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 건강보험 48,907 49,299 49,662 49,990 50,316 50,490 50,763 (96.7) (96.8) (97.1) (97.2) (97.2) (97.0) (97.1) - 직장 32,384 33,257 34,106 35,006 35,602 36,225 36,675 - 지역 16,523 16,043 15,556 14,984 14,715 14,265 14,089 의료급여 1,674 1,609 1,507 1,459 1,441 1,544 1,509 (3.3) (3.2) (2.9) (2.8) (2.8) (3.0) (2.9) 자료 : 국민건강보험공단, 2016 건강보험주요통계개요, 건강보험재정은건강보험가입자가부담하는건강보험료와정부지원금을통해조성되 며, 건강보험가입자와피부양자가이용하는의료서비스에대한급여비지출과사업수행기 관인국민건강보험공단과건강보험심사평가원의관리운영비등에사용된다. 김태은예산분석관 (tekim@assembly.go.kr, ) 1) 재외국민 20,680 명과외국인 863,094 명포함 2) 우리나라는사회보험인건강보험과공적부조인의료급여를통해국내에거주하는전국민의의료보장을포괄하고있으며, 의료급여제도는절대빈곤층등을위한의료보장제도로국가재정으로의료비를부담한다 년말기준의료급여수급권자수는 151 만명이다. 268

278 2016년도건강보험재정의규모는지출기준으로 52조 6,339억원이며, 당기수지 ( 수입- 지출 ) 는정부지원금을제외하면 4조 118억원적자이나, 정부지원금을포함하면 3조 856억원흑자이다. 정부지원금을포함한당기수지는 2010년까지는흑자와적자를반복하였으나, 2011년부터는 6년연속흑자를기록하고있고, 흑자규모는 2011년 6,008억원에서 2014년 4조 5,869억원으로매년확대되어오다가 2015년 4조 1,728억원, 2016년 3조 856 억원으로감소추세에있다. 2016년말기준누적수지는 20조 656억원을기록하고있다. [ 건강보험재정현황 ] ( 단위 : 억원, %) 수입 (A) 215, , , , , , , , , ,221 - 보험료수입 212, , , , , , , , , ,065 - 기타 3,449 4,433 5,637 5,340 5,417 6,150 7,544 9,399 12,559 13,156 지출 (B) 255, , , , , , , , , ,339 - 급여비 245, , , , , , , , , ,541 - 관리운영비등 9,930 10,464 10,388 11,764 11,876 11,717 12,564 14,216 17,272 15,798 당기수지 (A-B) 39,565 26,595 46,860 61,608 44,354 23,350 21,626 17,352 29,246 40,118 정부지원 (C) 36,718 40,262 46,828 48,614 50,362 53,507 58,072 63,221 70,974 70,974 정부지원후당기수지 (A-B+C) 2,847 13, ,994 6,008 30,157 36,446 45,869 41,728 30,856 누적수지 8,951 22,618 22,586 9,592 15,600 45,757 82, , , ,656 보험료율 주 : 1. 현금흐름기준 2. 정부지원은법정부담금 ( 일반회계및국민건강증진기금 ) 및과징금지원액임 ( 차상위지원은수입에포함 ) 3. 보험료율은직장가입자기준이며, 2017 년보험료율 ( 인상률 ) 은 6.12%(0%) 임 ~2016 년연평균증가율은수입 9.4%, 지출 8.4%, 정부지원 7.6% 임자료 : 보건복지부 269

279 나. 분석의견 (1) 부정확한수입지출추계로보험료율과다산정지속적인당기수지흑자및그로인한적립금의증가는단기보험의성격에맞지않는측면이있으므로수입및지출추계의정확도를제고함으로써수입과지출이어느정도균형을유지할수있도록보험료율을산정할필요가있다. 건강보험은지출규모를예상하고수입계획을세우는양출제입 ( 量出制入 ) 의원칙으로운영되는단기보험이므로수입과지출이균형을이루는것이바람직하다. 그런데연도별건강보험재정수지추이를보면건강보험재정은 2010년까지는흑자와적자를반복하였으나 2011~2016년 6년연속당기수지흑자를기록하였다. 그결과 2016년말건강보험재정은 20조 656억원을적립금으로보유하고있다. [ 건강보험재정의연도별당기수지및누적수지 ] ( 단위 : 억원 ) 자료 : 국민건강보험공단 건강보험은해당연도의지출규모를예상하고지출규모에맞추어수입을거둬들이기 위한건강보험료율이결정되며 3), 건강보험료율은 국민건강보험법 제 4 조와제 73 조에따 라건강보험정책심의위원회의의결을거쳐대통령령으로규정하도록하고있다. 4) 따라서 3) 국민건강보험법 제 69 조 ( 보험료 ) 1 공단은건강보험사업에드는비용에충당하기위하여제 77 조에따른보험료의납부의무자로부터보험료를징수한다. 270

280 지출을과다추계하거나수입에영향을미치는소득증가율이나가입자수등을과소하게예상하게되면건강보험료율이필요이상으로높게책정될수있다. 건강보험의수입 지출실적치와건강보험정책심의위원회보험료율결정시예상수입 지출전망을비교해보면, 특히지출측면에서예상지출액을과다하게예측하는경향이보인다. 연도별지출예상액과실제지출액의차이를보면, 2012년 2조 3,508억원, 2013년 2 조 5,773억원, 2014년 3조 9,971억원, 2015년 3조 4,720억원, 2016년 8,618억원으로매년지출액을과다추정한것으로나타나고있다. 한편, 2016년에는당기수지흑자전망에도불구하고보험료율을인상 (6.07% 6.12%) 한결과, 보험료수입에서 7,234억원초과수납이발생하고있다. [ 최근 5년건강보험재정의수입 지출전망과실적치비교 ] ( 단위 : 억원, %) 예상 (A) 350, , , , ,831 보험료 실제 (B) 358, , , , ,065 수입 차이 (C=B-A) 8,270 4,009 1,788 2,256 7,234 오차율 (C/A) 예상 (A) 411, , , , ,957 총지출 실제 (B) 388, , , , ,339 차이 (C=B-A) 23,508 25,773 39,971 34,720 8,618 오차율 (C/A) 정부지원후당기수지 30,157 36,446 45,869 41,728 30,856 자료 : 보건복지부 수입과지출의추계가부정확할수는있으나해마다지속적으로당기수지흑자가발생하는것은실제필요한보험급여액이상으로건강보험가입자에게보험료를부과한것으로볼수있다. 현행 국민건강보험법 은건강보험가입을의무사항으로규정하고있어건강보험료부담은준조세의성격이있다는점에서향후보건복지부는건강보험료율이과다책정되어국민들에게과도한부담으로이어지지않도록수입과지출추계의정확성을제고할필요가있다. 4) 국민건강보험법 제 4 조에따라건강보험료는건강보험정책심의위원회에서심의 의결된다. 건강보험정책심의위원회는근로자단체, 사용자단체, 시민단체, 의료계, 정부, 학계등총 25 명으로구성된다. 271

281 (2) 중기보장성강화계획에대한평가필요중기보장성강화계획으로인한의료비부담경감효과나재정소요액에대한추계의적정성, 보장성강화계획의방향등에대한평가를실시하여보장성강화추진시반영할필요가있다. 건강보험보장성강화는전체의료비중건강보험에서부담하는비중을높이는것으로보장성이강화되면환자들이직접부담하는의료비는감소하는반면, 건강보험재정지출은증가하게된다. 따라서정부의보장성강화정책은건강보험재정의지속가능성과함께신중히결정될필요가있다. 보건복지부는 2005년부터보장성강화의체계적추진을위해건강보험중기보장성강화계획을수립하고있다. 2005~2008년중기보장성강화계획 을시작으로 2009~2013 년중기보장성강화계획, 2014~2018년중기보장성강화계획 이차례로수립되었으며, 2015년 2월에발표한 2014~2018년중기보장성강화계획 은 4대중증질환 ( 암, 심장질환, 뇌혈관질환, 희귀난치질환 ) 보장성강화, 3대비급여제도 ( 선택진료비, 상급병실료, 간병비 ) 개선을포함하여생애주기별필수의료보장강화, 취약계층과사회적약자에대한의료지원강화등을포함하고있다. [ 건강보험중기보장성강화계획 ] 보장성강화계획 2005~2008년중기보장성강화계획 (2005.7) 법정본인부담경감 급여확대 주요보장성강화사항 ( 희귀난치 ) 2000년부터외래 20%, 질환확대 ( 암 심장 뇌혈관 ) 10% * 암은 2004년부터외래 20% ( 임신부 ) 자연분만입원 0%, 임신출산바우처 (20만원) ( 신생아 / 조산아 / 저체중아 ) 입원 0% (6세미만) 입원 10%, 외래성인의 70% ( 본인부담상한제 ) (2004~): 상한액 6개월 만원중증질환중심비급여해소 (MRI PET, 장기이식, 약제등 ) 식대급여화 현금급여임신 출산바우처도입 (20 만원 ) 272

282 보장성강화계획 2009~2013년중기보장성강화계획 (2009.6) 2014~2018년중기보장성강화계획 (2015.2) 자료 : 보건복지부 법정본인부담경감급여확대현금급여법정본인부담경감급여확대현금급여 주요보장성강화사항 ( 희귀난치 ) 10%, 질환확대 ( 암 심장 뇌혈관 ) 5%, ( 중증화상 ) 5%, ( 결핵 ) 10% ( 임신부 ) 임신출산바우처지원확대 (50만원, 다태아 70만원 ) ( 만성질환자 ) 당뇨병재가치료지원확대 ( 본인부담상한제 ) 상한액인하, 소득수준별차등 (3단계, 연간 200~400만원 ) 중증질환중심비급여해소 ( 항암제, 방사선 양성자치료등 ) 치과 한방분야비급여해소 ( 틀니, 치석제거, 한방물리치료등 ) MRI, 만성질환약제등급여기준확대 임신 출산바우처 20 50만원, 다태아 70만원재가치료 : 당뇨병 (1형) ( 결핵 ) 면제 ( 임신부 ) 고위험입원 10%, 제왕절개입원 5% ( 본인부담상한제 ) 상한액조정 & 소득수준세분화 3등급 7등급, 연간 120~500만원 4대중증질환의학적비급여해소및선별급여도입 3대비급여 ( 선택진료료, 상급병실료, 간병비 ) 제도개선임신 출산 ( 난임시술, 산전초음파등 ) MRI, 치과치료 ( 틀니 임플란트 광중합복합레진 ), 비만수술등신생아난청 대사이상검사급여적용및구순구개열등선천성기형 임신 출산바우처분만취약지 20만원추가재가치료 : 당뇨병 ( 전체 ), 인공호흡기, 기침유발기등 이처럼 3차에걸쳐중기보장성강화계획이수립 추진되고있으나, 별도의성과평가가이루어지고있지는않다. 그결과해당보장성강화로인해추가재정소요가발생하고이로인해국민들의보험료부담이증가함에도불구하고재정소요액이정확히추계되었는지실제의료비부담이얼마나감소하였는지등을확인할수없는문제가있다. 예를들어, 2014~2018년중기보장성강화계획 은 4대중증질환이라는특정질병에대한보장성강화정책으로질병간차별 5) 을부여하였는데, 이러한정책방향이건강보험 5) 일반적으로본인부담률은입원 20%, 외래는의료기관종별로상급종합병원 60%, 종합병원 50%, 병원 40%, 의원 30% 이나, 4 대중증질환의경우입원 외래상관없이 5%( 희귀난치성질환자는 10%) 로정하고있다. 273

283 운영원리와부합하는지, 비용대비효과성이있는지등에대한평가가없다는것이다. 보건복지부는국민건강보험공단에서건강보험보장성강화계획에따른보장성확대항목에대하여매년반기별로급여비지출현황을모니터링하고그결과를건강보험심사평가원과공유하고있으며, 계획시점을소요재정과비교하여급여비지출과차이가나는항목에대하여원인을분석하고이를반영하여보장성계획을보완하고있다고한다. 그러나모니터링결과를보건복지부와국민건강보험공단의내부자료로활용되고있을뿐건강보험가입자들에게공개하고있지않으며, 성과평가를통한정책목표달성여부등은체계적으로관리되지않고있다. 따라서보건복지부는우선이미시행한보장성강화계획의이행에따른재정지출증가, 환자부담감소등에대한객관적인성과를평가할필요가있으며, 이를토대로장래보장성강화계획을수립하되, 건강보험재정의지속가능성이유지될수있도록보장성강화항목의유지여부, 보장성강화시행시기, 대상자확대여부등을조정할필요가있다. (3) 의료비부담완화를위해비급여에대한관리강화필요보장성강화정책에도불구하고비급여의료비부담의증가로환자들의의료비가감소하지않고있으므로비급여관리를강화할필요가있다. 의료비는급여와비급여로구분할수있으며, 급여는건강보험이적용되는진료비로비용의일부를환자가부담하고나머지는건강보험재정에서부담하는의료비 ( 보험급여비 ) 6) 를, 비급여는건강보험에서급여되지않은의료비로환자가부담하는의료비를말한다. 보건복지부는 2005년부터국민의의료비부담완화를위해건강보험중기보장성강화계획을수립하여추진하고있으나, 건강보험보장성강화정책에도불구하고건강보험보장률은 2007년 65% 에서 2015년에는 1.6%p 감소한 63.4% 로나타나는등대략 60~65% 사이에서정체또는소폭감소한것으로나타나고있다. 이는비급여의료비의증가에기인한다고볼수있는데, 실제로전체의료비중비급여의료비가차지하는비율을의미하는비급여본인부담률이 2007 ~2015년동안 13.7% 에서 16.5% 로증가하였다. 6) 건강보험이적용되는진료비는일반적으로입원의경우본인부담금이 20%( 건강보험재정에서 80%) 이고, 외래의경우본인부담금이 30~60% 이다. 274

284 따라서향후건강보험보장률을제고하기위해서는급여항목만의관리로는한계가 있고비급여의료비까지포함한전체진료비를관리하는방안을마련할필요가있다. [ 건강보험보장률및본인부담률추이 ] ( 단위 : %) 건강보험보장률 (A) 본인부담률 (B+C) 법정본인부담률 (B) 비급여본인부담률 (C) 전체의료비 (A+B+C) 주 : 1. 건강보험보장률 : 전체의료비중건강보험공단에서부담하는급여비가차지하는비율공단부담금 ( = ) 공단부담금 법정본인부담금 비급여본인부담금 2. 법정본인부담률 : 의료비중급여비본인부담금이차지하는비율 3. 비급여본인부담률 : 전체의료비중비급여의료비 ( 비급여본인부담금 ) 가차지하는비율자료 : 국민건강보험공단, 2015년도건강보험환자진료비실태조사, 이에대해보건복지부는진료비의적정성을심사하는건강보험심사평가원에비급여의료비자료가제출되지않기때문에정부가비급여의료비를관리하는것은현실적으로어렵다고하나, 진료건에대하여급여와비급여혼재시비급여의료비까지포함하여제출하도록하는등진료비총액을관리하는방안을모색할필요가있다. 7) (4) 연례적과소지원되는정부지원금개선필요건강보험에대한정부지원은의료안전망구축에대한국가의책무를일정부분부담하는것으로볼수있고, 정부지원은제도초기부터건강보험재원의한축으로기능하여왔다는점에서사후정산제도입등연례적인과소편성문제를해소하는방안을검토할필요가있다. 7) 현행은환자의요청이있는경우건강보험심사평가원에서비급여진료비의적정성을확인해주고있다. 275

285 국민건강보험법 과 국민건강증진법 은예산의범위에서해당연도보험료예상수입액의 100분의 20( 일반회계 14%, 국민건강증진기금 6%) 에상당하는금액을건강보험재정에지원하도록규정하고있다. 8) 그러나국민건강증진기금은담배부담금예상수입액의 100분의 65를초과할수없다는단서조항에따라보험료예상수입액의 6% 에미치지못하고있으며, 일반회계역시재정당국 ( 기획재정부 ) 이임의로정부지원금을조정하고있어실제로는 14% 에미치지못하고있다. 일반회계의경우구체적으로 2015년까지는보험료예상수입액산정시가입자수증가율이나보수월액증가율등을고려하지않아보험료예상수입액을과소하게산정함으로써정부지원금을과소계상하였고, 2016 ~ 2017년에는과거와같이보험료예상수입액을과소추계하였을뿐만아니라다음과같은사유로추가로감액조정하였다. 즉, 2016년에는정부지원금산정후일반회계와국민건강증진기금지원금을합한금액을 2015년수준으로맞추기위해 7,040억원을감액조정하였고, 2017년에는건강보험재정수지흑자를근거로 1조 3,485억원을감액조정하여정부지원금규모를더욱축소하였다. 그결과보험료수입액대비일반회계지원금비율은법정지원율 14% 에항상미달하는 12% 수준에머물렀으며, 2016년에는추가감액조정으로 11.0% 까지감소하였다. 9) 8) 국민건강보험법 제 108 조 ( 보험재정에대한정부지원 ) 1 국가는매년예산의범위에서해당연도보험료예상수입액의 100 분의 14 에상당하는금액을국고에서공단에지원한다. 2 공단은 국민건강증진법 에서정하는바에따라같은법에따른국민건강증진기금에서자금을지원받을수있다. 국민건강증진법 부칙 < 법률제 6619 호, > 1 생략 2 ( 기금사용의한시적특례 ) 보건복지부장관은제 25 조제 1 항의규정에불구하고 2022 년 12 월 31 일까지매년기금에서 국민건강보험법 에따른당해연도보험료예상수입액의 100 분의 6 에상당하는금액을동법제 108 조제 4 항의용도에사용하도록동법에따른국민건강보험공단에지원한다. 다만, 그지원금액은당해연도부담금예상수입액의 100 분의 65 를초과할수없다. 9) 2017 년은아직보험료수입액이확정되지않아정확한국고지원비율은알수없으나, 보험료예상수입액 (44.4 조원 ) 을기준으로할경우 11% 수준이며, 보험료예상수입액도과소산정하였음을감안하면국고지원비율은더욱감소할수있다. 276

286 보험료수입대비정부지원비율 일반회계 국민건강증진기금 자료 : 보건복지부 [ 보험료수입액대비정부지원금비율 ] ( 단위 : %) 건강보험재정의누적적립금이과다 (2016 년말기준 20 조 656 억원 ) 한상황에서정부지 원금을지속적으로유지할필요성에대한이견이있을수있으나, 정부지원은건강보험 제도초기인 1988 년부터시작 10) 된것이고보험료예상수입액의일정비율을지원하는것 은건강보험재정에국고가일정률을분담하겠다는것으로볼수있으며, 비록한시지원 으로규정되어있으나지원기한을연장 11) 하여현재까지도지원이지속되고있는등정부 지원은제도초기부터건강보험재원의한축으로기능하여왔다는점을감안할필요가 있다. 따라서적립금과다보유문제를정부지원축소와연계하여판단하는것은신중할 필요가있으며, 국회가지난 3 월 30 일 국민건강보험법 과 국민건강증진법 을각각개정 하여건강보험에대한안정적재정지원을위해정부지원금지원기한을 2022 년말까지 5 년연장한취지를살려정부의연례적과소편성문제를시정할필요가있다고본다. 과소편성을해결하기위한방안으로는정부지원기준을현행보험료율예상수입액의 일정비율에서전전년도보험료수입액의일정비율로하여불확실성을제거하거나, 사후정 산제를도입하는방안등을검토할필요가있다. 12)13) 10) 1988 년전국민의료보험적용시근로자와달리사용자보험료가없는지역가입자를위해정부지원을시작하였다.( 지역보험료의 50%) 11) 정부지원기한연장 : 년 12) 국고지원비율상향조정, 사후정산제도, 한시규정삭제등을내용으로하는 국민건강보험법일부개정법률안 이다수발의되었으나, 2017 년 3 월정부지원기한을연장 ( 년 ) 하는것으로의결됨에따라발의된법률안은모두대안폐기되었다. 13) 사후정산제를운영하고있는사례로는지방교부세와지방교육재정교부금을들수있다. 지방교부세법 제 5 조 ( 예산계상 ) 3 다음각호의교부세차액은늦어도다음다음연도의국가예산에계상하여정산하여야한다. 1. 내국세예산액과그결산액의차액으로인한교부세의차액 277

287 한편, 2016년말누적적립금이 20조 656억원으로보험급여비 (52조 6,339억원 ) 대비비중이 38.1%( 약 4.6개월분 ) 에달하고있는데, 이는꾸준한정부지원외에도건강보험가입자로부터의보험료율을지속적으로인상 (2007년보험료율 4.77%, 2016년 6.12%) 시킨데따른것이므로향후누적적립금을보장성강화의재원으로활용할것인지, 아니면보험료를적정수준으로유지또는조정함으로써점진적으로해소할것인지에대해서는사회적합의가필요하다. 2. 종합부동산세예산액과그결산액의차액으로인한교부세의차액 지방교육재정교부금법 제 9 조 ( 예산계상 ) 3 내국세및교육세의예산액과결산액의차액으로인한교부금의차액은늦어도다음다음회계연도의국가예산에계상하여정산하여야한다. 278

288 16 미세먼지관리대책분석 가. 현황 14) 환경부는 2016년에미세먼지 1) 관리를위하여수도권및수도권외대기개선추진대책, 천연가스자동차보급, 대기오염측정망구축 운영, 전기자동차보급및충전인프라구축사업등에총 4,208억원의예산을편성하였으며, 이중에서총 4,182억원을지출하여집행률은 99.4% 이다. 2017년도예산은 4,943억원으로 2016년대비약 735억원 (17.5%) 이증액되었다. 2) [ 미세먼지관리사업예 결산현황 ] ( 단위 : 백만원, %) 예산 결산 예산액 집행액 금액 비중 수도권및수도권외대기개선추진대책 92, , , , 천연가스자동차보급 17,321 15,276 14,090 13, 대기오염측정망구축 운영 17,395 22,131 22,033 31, 한 중공동미세먼지저감환경기술실증협력사업 10,000 10,000 10,000 10, 전기자동차보급및충전인프라구축 78, , , , 하이브리드차량구매보조금지원 16,392 46,392 46,392 52, 합계 232, , , , 자료 : 환경부 김상우사업평가관 (swkim99@assembly.go.kr, ) 1) 미세먼지는우리눈에보이지않는아주작은물질로대기중에오랫동안떠다니거나흩날려내려오는입자상물질을말하는데, 직경이 10μm이하인 과직경이 2.5μm이하인 로구분할수있다. 신문, 방송등언론매체에서는 을미세먼지로, 를초미세먼지로구분하기도하나, 환경정책기본법, 수도권대기환경개선을위한특별법 등법령에서는각각미세먼지 ( ) 과미세먼지 ( ) 로표기하고있다. 2) 정부는 10 년내에유럽주요도시수준달성을목표로, 2020 년까지친환경차보급 3 조원, 충전인프라 7,600 억원, 노후경유차조기폐차 1,800 억원등약 5 조원을투자하기로하였다. 279

289 2016년미세먼지관리사업결산현황에따르면, 총집행액 4,182억원중에서전기자동차보급및충전인프라구축사업에 50.9% 인 2,128억원이집행되었고, 다음으로수도권및수도권외대기개선추진대책에 27.0% 인 1,128억원이집행되었다. 그외하이브리드차량구매보조금지원에 464억원 (11.1%), 대기오염측정망구축 운영에 220억원 (5.3%), 천연가스자동차보급에 141억원 (3.4%), 한 중공동미세먼지저감환경기술실증협력사업에 100 억원 (2.4%) 의예산이각각집행되었다. 한편정부는고농도미세먼지의심각성이대두되면서, 2016년 6월 3일관계부처합동으로 미세먼지관리특별대책 을발표하였다. 미세먼지관리특별대책 은제2차수도권대기환경기본계획을기초로전국적으로적용이가능한대책은확대하고, 조기시행이가능한대책은앞당겨시행하며, 여기에신규대책을추가한것으로서, 제2차수도권대기환경기본계획의목표 (20μg/ m3 ) 를 2024년에서 2021년으로 3년앞당겨달성하고, 10년내유럽주요도시의현재수준으로미세먼지를개선하는것을목표로하고있다. 3) 동대책의기본방향은 1 국내배출원의과학적저감, 2 미세먼지 동시저감신산업육성, 3 주변국과의환경협력, 4예 경보체계혁신, 5 전국민이미세먼지저감에참여하되서민부담은최소화하는것이다. 세부이행계획에따르면, 수송부문 17개, 발전 산업부문 4개, 생활부문 3개등국내배출원집중감축대책 24개, 미세먼지 동시저감신산업육성대책 5개, 주변국과의환경협력대책 6개, 예 경보체계혁신대책 7개등총 42개과제로구성되어있다. 4) 3) 서울기준, 2026 년까지 농도를 18 μg / m3로낮추는것이다. 4) 2017 년 2 월 15 일부터수도권고농도미세먼지발생시, 행정 공공기관차량 2 부제등비상저감조치를시행하기로하였다. 280

290 [ 미세먼지관리특별대책세부이행계획 ] 주요대책 ( 총 42개과제 ) 1-1. 경유차미세먼지감축 (5개) 1-2. 친환경차보급및충전인프라확충 (6개) 수송 1-3. 대기오염심각도에따른자동차운행제한 (2개) 1. 국내배출원의집중 1-4. 비도로이동오염원배출저감 (4개) 감축 (24개) 발전 1-5. 발전소미세먼지저감 (2개) 산업 1-6. 사업장미세먼지관리 (2개) 생활 1-7. 생활주변미세먼지관리 (3개) 2. 미세먼지와 를함께 2-1. 저에너지도시구축산업육성 (2개) 줄이는신산업육성 (5개) 2-2. 환경과상생하는에너지신산업육성 (3개) 3-1. 주변국과의미세먼지저감협력강화 (4개) 3. 주변국과의환경협력 (6개) 3-2. 국내신산업의해외환경시장진출지원 (2개) 4-1. 미세먼지예보정확도제고 (3개) 4. 미세먼지예 경보체계 4-2. 미세먼지원인규명과기술개발 (2개) 혁신 (7개) 4-3. 건강취약계층보호를위한홍보및대응 (2개) 자료 : 환경부제출자료를바탕으로재작성 나. 분석의견 (1) 수송부문대책의미세먼지감축목표달성가능성저조환경부는전기자동차보급및충전인프라구축사업, 하이브리드차량구매보조금지원등친환경자동차보급대책에미세먼지관리예산의약 62% 를투입하고있는데, 동대책은실현가능성이높지않으며, 주요수송부문대책을통한미세먼지농도달성가능성도낮은것으로나타났다. 전기자동차의보급을위해서는충전인프라구축이선행되어야하는데, 2015년현재전체충전시설 5,742기중에서 3,710기 (64.6%) 가서울과제주에집중되어있다. 특히급속충전기가 337기 (5.9%) 이고, 완속충전기가 5,405기로대부분을차지해서, 전기자동차를중장거리용으로보급하는데한계로작용한다. 이러한상황에서정부는미세먼지저감대책예산의 50% 이상을투입하여 2020년까지전기차 25만대를보급하고충전시설 3,100기를확충할계획이다. 그러나민간의자발적전기차구매및충전시설설치를유도할수있는인센티브가미흡하여동계획의실현 281

291 가능성이높지않은것으로판단된다. 미세먼지특별대책에서는충전인프라구축의유인책으로충전방식을다원화하고, 신축아파트에전용주차구역설치근거를마련하며충전시설설치공간을건폐율면적에서제외하는것만을제시하고있다. 또한미세먼지관리특별대책은각대책의기대효과및집행효율성에대한엄밀한분석과정없이, 제2차수도권대기환경관리기본계획에서설정한미세먼지농도의달성을앞당긴다는목표를먼저설정하고, 기존대책을강화하거나그동안논의되었던대책을추가함으로써, 동대책에서설정한미세먼지농도목표를달성하기어려운것으로나타났다. 한국대기환경학회의모델링결과에따르면, 제2차수도권대기환경관리기본계획외에비산먼지대책등에따른추가저감과 2024년까지중국에서환경규제를강화하여대기오염물질배출량을저감하는경우에도, 농도가 26.2μg / m3로예측되어목표농도 20μg / m3에미치지못하는것으로나타났다. [ 한국대기환경학회미세먼지모델링결과 ] 자료 : 감사원, 수도권대기환경개선사업추진실태, 감사보고서, 이는전국대기오염측정소에서미세먼지환경기준달성률이저조한것으로도나타 난다. 우리나라의미세먼지 ( ) 일평균환경기준은 100 μg / m3인데, 2015 년전국 253 개 유효측정소 5) 중 226 개측정소가일평균기준을초과하여 6) 미세먼지환경기준초과율이 5) 미세먼지 ( ) 농도를측정하는전국도시대기측정망총 259개소중에서유효측정처리비율이 75% 미만인 6개소를제외한것이다. 6) 연간일평균농도측정치들을가장낮은수치부터순서대로나열했을때 99 분위수 (percentile) 에해당하는농도측정치가일평균환경기준을초과했는지여부에따라판단한다. 282

292 89.3% 에이르는것으로나타났다. 연평균기준인 50μg / m3도 253개소중 87개소가초과하여 34.4% 의초과율을보인다. 또한미세먼지 ( ) 일평균환경기준은 50μg / m3인데, 7) 2015년전국 100개유효측정소 8) 중 96개측정소가일평균기준을초과하여 9) 미세먼지환경기준초과율이 96.0% 에이르는것으로나타났다. 연평균기준인 25μg / m3도 100개소중 35개소가초과하여 35.0% 의초과율을보인다. 항목 미세먼지 ( ) 미세먼지 ( ) [ 미세먼지환경기준초과율 ] ( 단위 : μg / m3, 개소, %) 유효환경기준환경기준환경기준측정소초과측정소초과율연평균 일평균 연평균 일평균 주 : 2015 년전국의대기오염물질측정소 ( 도시대기측정망 ) 를기준으로함. 자료 : 환경부, 대기환경연보, 노후경유차저공해화확대, 친환경차보급확대, 비도로이동오염원배출저감등이수송부문주요 3개대책인데, 10) 특히전기자동차보급및충전인프라구축, 하이브리드차량구매보조금지원등친환경차보급확대대책에 2016년미세먼지관리예산의약 62% 인 2,592억원이집행되었다. 7) 우리나라는 2015 년부터미세먼지 ( ) 환경기준을적용하였으나일평균 50 μg / m3으로세계보건기구의권고기준인 25 μg / m3보다높으며주요국가들보다도높은상황이다. 미국은 2006 년부터일평균기준농도로 35 μg / m3을적용하였고, 일본은 2009 년부터 35 μg / m3의환경기준을적용하고있다. [ 주요국가의미세먼지 ( ) 기준및도입년도 ] ( 단위 : μg / m3 ) WHO권고기준 한국 미국 일본 유럽연합 호주 중국 일평균 연평균 도입년도 자료 : 환경부, ) 미세먼지 ( ) 농도를측정하는전국도시대기측정망총 124 개소중에서유효측정처리비율이 75% 미만인 24 개소를제외한것이다. 9) 연간일평균농도측정치들을가장낮은수치부터순서대로나열했을때 99 분위수 (percentile) 에해당하는농도측정치가일평균환경기준을초과했는지여부에따라판단한다. 10) 2017 년예산안에서 3 개대책의예산총액이 3,488 억원으로수송부문예산 4,240 억원의 82.3% 를차지한다. 283

293 그런데전기차, 하이브리드차등친환경자동차는대부분승용차를대체하고있는실정이다. 수송분야의미세먼지는주로경유차에서배출되며, 그중에서도화물 특수차량의기여율이 70% 이상이어서친환경차보급이미세먼지저감에기여하는단기적효과는미미할것으로예측된다. 미세먼지문제뿐만아니라신기후체제 ( 파리의정서 ) 대응을위해서도장기적으로민간의친환경차개발을지원하는것은필요하다. 다만, 미세먼지저감을위해단기적으로정부가직접친환경자동차보급확대를추진하는것보다는, 장기적으로민간의기술개발및인프라구축을지원하는방안이효과적인것으로사료된다. 환경부자료에의하면경유차는수도권미세먼지의 29% 를배출하는데, 특히노후경유차가총배출량의 79% 를차지하므로, 수도권미세먼지농도목표를달성하기위해서는노후경유차저공해화대책등미세먼지저감에효율적인수송부문미세먼지대책에대한투자확대가필요하다. 중소형경유차조기폐차외에배출기여율이높은대형경유차와건설기계에대한 PM/NOx 동시저감장치보급 11) 및조기폐차 12) 를확대할필요가있다. (2) 환경과국민안전을고려한발전기가동우선순위조정필요산업통상자원부는발전부문미세먼지관리대책으로 30년이상된 10기의노후발전기폐기계획을추진하고있는데, 이중 6기의폐기예정연도가 2020년이후로계획되어있기때문에단기적인미세먼지저감효과는기대하기어렵다. 발전부문의미세먼지배출량을줄이기위해서는환경과국민안전을고려한급전방식조정방안을구체화할필요가있다. 정부는발전부문미세먼지관리특별대책으로 30년이상된 10기의노후발전기를 2025년까지폐기한다는계획을발표하였다. 폐기예정인화력발전소의소재지는아래그림에서보는바와같이강원권 2기, 남해안 4기, 충남 4기인데, 이중에서보령화력 1,2호기, 호남화력 1,2호기, 삼천포화력 1,2호기등 6기는 2020년이후에폐기할계획이다. 따라서동특별대책에따라 10기의노후화력발전기폐기가이루어진다고하더라도단기적으로미세먼지를저감하는효과는크지않을것으로추정된다. 11) 2016 년에 14 억 7,100 만원이집행되었다.( 실집행률 94.8%) 12) 2016 년에 372 억 3,800 만원이집행되었다.( 실집행률 79.5%) 284

294 [ 폐기예정노후석탄발전소의위치 ] 자료 : 산업통상자원부보도자료, 석탄화력발전과유류화력은가스화력과비교할때단위발전량당미세먼지등대기오염물질배출량이많다. 가스화력대비석탄화력은 3.8배, 유류화력은 5.4배더많은대기오염물질을배출하고있다. 석탄화력은 2015년화력발전량중 63.4% 를생산하였으나대기오염물질배출량은 83.1% 를배출하였고, 유류화력은 3.0% 만을생산하였으나 5.5% 의대기오염물질을배출하였다. 285

295 [ 발전원별대기오염물질배출량 ] ( 단위 : GWh, %, 톤, 톤 /GWh) 구분석탄가스유류계 발전량 201, ,503 9, ,967 ( 발전비중 ) (63.4) (33.6) (3.0) - 대기오염물질배출량 183,027 25,208 12, ,308 ( 배출량비중 ) (83.1) (11.4) (5.5) - 단위발전량당배출량 가스화력대비배출량 (3.85) (1.0) (5.43) - 주 : 1. 발전량은한국전력의 전력통계속보 에따름. 2. 대기오염물질배출량은발전부문굴뚝자동측정기를통해측정된 SO x, NO x, TSP의합임. 자료 : 한국전력과환경부제출자료를바탕으로재작성 따라서발전부문미세먼지저감대책으로미세먼지를적게배출하는발전원을우선적으로가동하는환경급전방식을검토할수있을것이다. 13) 현재발전원가가가장낮은석탄화력을우선적으로가동하고있는데, 미세먼지를적게배출하는가스, 석탄, 석유순으로발전기가동순서를변경하는환경급전방식을통해발전부문의대기오염물질배출량을줄일수있다. 다만환경급전방식은전체전력생산원가가높아진다는단점이있는데, 미세먼지배출량이줄어듦에따른건강비용감소와생산성하락방지효과를고려한다면환경급전방식이사회적으로는비용효과적일수있다. 2016년 2~5월의급전우선순위변경시나리오에따르면추가비용은약 8,312억원이며, 그로인해미세먼지를포함한 26,742톤의대기오염물질배출량을줄일수있을것으로나타난다. 발전비용이약 10% 가증가하는반면대기오염물질배출량은약 37% 감소하는것이다. 13) 정부는 2017 년 5 월 15 일문재인대통령의지시에따라미세먼지감축을위한응급대책으로노후석탄발전 8 기의일시가동중단을결정하였고, 이에따라 2017 년에는 6 월한달간, 2018 년에는 3~6 월 4 달간가동중단하며, 예정된폐쇄시기도최대한앞당길방침이다. 286

296 [ 환경급전시나리오에따른미세먼지저감비용과효과 ] ( 단위 : GWh, 백만원, 톤 ) 석탄가스유류계 기존 63,377 32,033 5, ,780 발전량 시나리오 32,033 68, ,780 차이 31,344 36,714 5,370 0 기존 (A) 4,624,900 3,192, ,600 8,358,100 거래금액 시나리오 2,337,590 6,851, ,189,326 차이 (B) (A/B) 2,287,310 3,659, , ,226 (9.9%) 기존 (C) 57,690 7,582 6,901 72,173 배출량 시나리오 29,159 16, ,431 차이 (D) 28,531 8,690 6,901 26,742 (C/D) (37%) 주 : 1. 단위배출량은 2015년의전력거래량과 SOx, NOx, 배출량의단순합을이용하여구함 2. 정산단가는 2016년 2~5월평균거래단가 ( 석탄 73원 /KWh, 가스 99.7원 /KWh, 유류 100.7원 /KWh) 임 3. 시나리오는석유화력을전부가스화력으로대체하고, 석탄화력과가스화력의발전량이바뀌는경우를가정함 자료 : 전력거래소제출자료를바탕으로재작성 참고로 2017 년 3 월개정된 전기사업법 에전력수급기본계획의수립과전력시장및 전력계통의운영과관련하여환경및국민안전에미치는영향등을종합적으로고려 ( 검 토 ) 하여야한다는조항 14) 이추가됨으로써, 환경급전방식의법적근거가마련되었다. 15) 한편중장기적인발전부문미세먼지저감대책으로현재가동중인발전기의대기오 염물질저감장치의교체및신설이필요하다. 탈황설비와탈질설비, 전기집진기의 3 가지 대기오염물질저감장치를모두교체하거나신설할경우발전소 1 기당약 1,000 억원의비 용이소요될것으로예상된다. 산업통상자원부는 35 기발전기에대해대기오염물질저감 장치교체를계획하고있으나, 교체시기및교체범위를발전공기업뿐아니라민간발전 사의발전기까지확대하는것을검토할필요가있다. 14) 전기사업법 제 3 조 ( 정부등의책무 ) 2 산업통상자원부장관은제 1 항에따른시책및제 25 조에따른전력수급기본계획을수립할때전기설비의경제성, 환경및국민안전에미치는영향등을종합적으로고려하여야한다. 3 제 35 조에따라설립된한국전력거래소는전력시장및전력계통의운영과관련하여경제성, 환경및국민안전에미치는영향등을종합적으로검토하여야한다. 15) 국회예산정책처보고서 ( 김상우 허가형, 미세먼지관리특별대책의현황및개선과제, ) 에서환경급전방식을제안한바있다. 287

297 (3) 미세먼지측정망확충미흡및지역편중미세먼지문제에대처하기위해서는무엇보다정확한미세먼지현황파악이필요한데, 2016년에대기오염측정망구축 운영에 220억원을투입하였음에도미세먼지측정망이수도권및대도시에편중되어있고, 를측정할수있는측정망구축이미흡한것으로나타났다. 2016년말기준으로 측정소는전국적으로 264개소가확충된반면, 측정소는 181개소로아직부족한실정이다. 16) 뿐만아니라 측정망이수도권지역및대도시에편중되어그외지역의경우측정망은매우부족한것으로나타난다. 총 181개소의 측정소중에서 84개소 (46.4%) 가특 광역시에설치되었고, 특히수도권인경기도를제외하면비수도권도지역전체적으로 66개소 (36.5%) 의 측정소만설치되어있다. 이에따라측정소 1개소가커버하는면적이서울은 24km2인반면, 경상북도 2,719km2, 강원도 2,404km2, 충청남도 1,645km2에이른다. 그런데 17개시도중에서전북, 강원, 충남은 2016년도 연평균농도가 1, 2, 5 번째로높게나타나고, 전북, 충남, 강원은 연평균농도가 2, 4, 6번째로높은것으로나타난다. 인구밀집지역인수도권에우선적으로측정망을구축하는것이필요하겠지만, 이와같이비수도권도지역의미세먼지오염상태도심각함을고려할때, 이러한지역에대한측정망확충이요망된다. 17) 16) 환경부에서발표하는지역별미세먼지농도산정에사용되는도시대기측정망을기준으로한숫자이다. 17) 2017 년추가경정예산을통해지방자치단체의 34 개도시대기측정망신설을지원하기위하여 33 억 1,500 만원, 그리고대기오염집중측정소신설을위해 18 억 8,500 만원등총 52 억원의예산이추가반영되었다. 288

298 [ 시 도별미세먼지측정소현황 ] ( 단위 : 개소, km2 ) 측정소수 (A) 측정소밀도 (B/A) 구분면적 (B) 서울 부산 인천 , 대구 대전 광주 울산 , 세종 경기 , 강원 ,827 2,404 2,404 충북 , 충남 7 5 8,226 1,175 1,645 전북 , 전남 , ,120 경북 ,031 1,359 2,719 경남 , 제주 3 3 1, 합계 , 자료 : 환경부제출자료 ( ) 를바탕으로분석함 (4) 한 중공동미세먼지저감대책수립을위한국제협력 투자확대필요해외로부터의미세먼지유입이중요한미세먼지발생원임에도불구하고, 국외발생원에대한대책은매우미흡한것으로나타난다. 환경부에의하면, 국외영향이총미세먼지발생의 30~50% 를차지하고, 특히고농도시에는 60~80% 에육박한다. 그럼에도미세먼지관리특별대책에서국외발생원에대한대책은매우미흡한실정이다. 2016년에도한 중공동미세먼지저감환경기술실증협력사업에미세먼지관리특별대책집행액의 2.4% 인 100억원을투입하는데그치고있다. 현재중국도극심한미세먼지문제를해결하기위한투자를확대하고있는것으로알려지고있다. 한 중공동미세먼지저감대책수립을위한국제협력을강화하고, 공동기술개발, 식수사업추진등투자를확대할필요가있다. 289

299 17 영유아보육및유아교육지원사업분석 가. 현황 18) 정부는 0~5세영유아대상보육및유아교육을지원하기위해보육료 유아학비및가정양육수당지원, 어린이집기능보강및어린이집지원, 어린이집관리등의사업을수행하고있다. 영유아보육및유아교육지원사업은고용노동부, 교육부, 보건복지부등 3 개부처에서일반회계, 유아교육지원특별회계, 고용보험기금등의재원으로추진중이다. 영유아보육및유아교육지원사업은전 ( 全 ) 소득계층대상보육료 유아학비및가정양육수당지원, 국 공립어린이집확충등에의하여재정투입의규모가 2012~2013년을기점으로지속적으로증가해왔다. 특히, 보육료 유아학비및가정양육수당지원사업의확대가예산의증가를주도해왔다. [ 영유아보육및유아교육지원사업의 2016회계연도결산현황 ] ( 단위 : 억원, %) 구분 소관부처 사업명 예산액예산전용액집행액불용액집행률예산액본예산추경현액 보육료 유아학비보건복지부영유아보육료지원 31, ,052 32, ,292 및가정양육수당교육부 누리과정지원 40, ,420 38,860 1, ,409 지원 보건복지부가정양육수당지원 12, ,803 11, ,242 어린이집기능보강 어린이집운영비보건복지부어린이집지원 8, ,834 8, ,577 및인건비지원고용노동부직장어린이집지원 1, ,058 1, ,218 보육정책운영보건복지부어린이집관리 합계 94, ,788 93,205 1, ,274 주 : 1. 교육부소관지방교육재정교부금 유아교육지원특별회계를통한누리과정지원을제외하고는중앙정부의일반회계및고용보험기금지출로한정하여작성함 2. 교육부소관누리과정지원의경우일반회계가아니므로본예산과예산현액에해당하는금액은지방교육재정교부금교부전에교육부차원에서산정한것으로실제시 도및시 군 구교육지원청에서집행되는액수와는차이가있음자료 : 각부처제출자료를바탕으로재작성 2017 년영유아보육및유아교육지원사업의예산액은 9 조 4,274 억원으로, 2016 년 이채정사업평가관 (ycj1004@assembly.go.kr, ) 290

300 본예산대비 0.2% 증가한규모로전년과비슷한수준으로편성되었다고볼수있다 회계연도결산현황을보면, 집행액이 9조 3,205억원으로예산현액 (9조 4,788억원 ) 대비 98.3% 의집행률을보였다. 보건복지부소관 보육지원강화 프로그램에포함되는사업들간에전용이있었다. 0~2 세영아에게보육료를지원하는 영유아보육료지원 과어린이집운영비, 인건비등을지원하는 어린이집지원 은전용으로인하여각각 291억원, 179억원이추가적으로투입되었으나, 가정양육수당지원 과 어린이집기능보강 은각각 389억원과 55억원이전용감 ( ) 되었다. 나. 분석의견 (1) 보육료 유아학비지원의효과성제고방안검토필요보육료 유아학비지원은영유아양육가구의자녀양육부담을경감하는데긍정적인영향을미친것으로보이나, 정책의효과성을더욱높이기위해서는가구별소득수준, 부모의경제활동형태등을고려하여현행보육료 유아학비지원의수행방식을개편하는방안을검토해볼필요가있다. 국회예산정책처는 2011년부터 2015년까지의 한국복지패널 원자료를분석하여, 보육료및유아학비지원대상이전소득계층으로확대된 2012~2013년을전후로가구별자녀양육비용지출에어떠한변화가나타났는지를살펴보았다. 1) 보육료 유아학비지원확대에따른자녀양육비용지출의변화를검토한결과, 전소득계층대상보육료 유아학비지원의영향으로가구당연간자녀양육비용이감소한것으로나타났다. 자녀양육비용중부모가어린이집및유치원에추가적으로지불하는보육비용은보육료 유아학비지원의확대이전과비슷한수준을유지하였으나, 사교육비용은감소한것으로파악되었다. 요컨대, 보육료및유아학비지원은영유아양육가구의자녀양육부담을경감하는데긍정적인영향을미치고있는것으로볼수있다. 1) 이를위하여, 0~5 세영유아를양육하는가구를대상으로가처분소득을가구원수로균등화한균등화가구소득대비자녀 1 인당보육비용 ( 정부가지원하는보육료 유아학비를제외하고어린이집및유치원에부모가직접지불하는어린이집필요경비및유치원원비를의미 ) 과사교육비용의증감을살펴보았다. 연도별자녀양육비용 ( 보육비용 + 사교육비용 ) 비교의용이성을위하여한국은행 GDP 디플레이터를활용하여 2011 년을기준으로자녀양육비용을표준화하여제시하였다. 291

301 [ 자녀양육비용지출액및지출비중추이 ] ( 단위 : 만원 / 연간, %) 주 : 제시된금액은 2011 년을기준으로표준화한수치임자료 : 2011~2015 년한국복지패널제출자료를바탕으로산출함 구체적으로살펴보면, 2015년가구별자녀양육비용지출액은 2011년에비하여연간 37만원감소하였고, 자녀양육비용지출이균등화가구소득에서차지하는비중도 2011년에비하여 2.5%p 감소하였다. 자녀양육비용을보육비용과사교육비용으로나누어보면, 2011 년대비 2015년의보육비용비중감소폭 (0.4%p) 이가구별로사교육에지출하는사교육비용비중감소폭 (2.1%p) 의 1/5 정도수준인것으로파악되었다. 소득수준별 2) 자녀양육비용지출추이를분석한결과, 고소득층과중간소득층은 2012~2013년전소득계층대상보육료 유아학비지원이실시되기이전 (2011년) 에비하여이후 (2015년) 의자녀양육비용지출액이각각 51만원, 38만원씩감소하였으나, 저소득층은 2015년자녀양육비용지출액이 2011년에비하여연간 1만원가량상승한것으로파악되었다. 이에따라, 저소득층과고소득층의자녀양육비용지출액격차는 2011년 4.1배에서 2015년 3.6배로감소하였다. 2011년대비 2015년연간사교육비용지출추이의경우, 중간소득층에서는사교육비용지출액이감소 (2011년 55만원 2015년 43만원 ) 한반면, 고소득층과저소득층은증가 ( 고소득층 2011년 94만원 2015년 111만원, 저소득층 2011년 6만원 2015년 22만원 ) 하였다. 이는고소득층과저소득층이정부에서보육료및유아학비를지원함으로써발생한여분의가처분소득을자녀의사교육비용으로활용하는경향이있음을시사하는결과이다. 2) 소득수준을구분함에있어서는균등화가처분소득에 OECD 기준을적용하였다. OECD 는중위소득의 60% 이하인가구를저소득층, 중위소득의 60~150% 사이인가구를중간소득층, 중위소득의 150% 이상인가구를고소득층으로정의한다. 292

302 자녀양육비용 보육비용 사교육비용 [ 소득수준별자녀양육비용지출추이 ] ( 단위 : 만원 / 연간 ) 고소득층 중간소득층 저소득층 고소득층 중간소득층 저소득층 고소득층 중간소득층 저소득층 주 : 1. 제시된금액은 2011 년을기준으로표준화한수치임. 2. 소득수준별사교육비용지출추이를논의함에있어저소득층의경우결측치로인하여 2015 년표본중 31 개만이유효한것으로나타나, 분석결과의일반화에주의가필요함자료 : 2011~2015 년한국복지패널제출자료를산출함 이상에서검토한결과를종합하면, 전소득계층대상보육료 유아학비지원확대가당초목표한바와같이영유아양육가구의자녀양육비용부담경감에긍정적으로기여하고있다고볼수있다. 다만, 저소득층영유아양육가구의사교육비용지출증가현상에대해서는체계적인분석이요청된다. 저소득층영유아양육가구의사교육비용지출증가는여분의가처분소득을자녀양육에투자하는행위일수있는동시에맞벌이, 야간근무등의사유로어린이집 유치원이용만으로는돌봄공백 (care deficit) 이해소되지못하고있는상황이기때문에사교육을활용할가능성도있다. 따라서, 보육료 유아학비지원정책의효과성분석을실시하여저소득층이현행보육 유아교육정책을활용하여자녀를양육하는데한계가있는것으로나타난다면, 가구별소득수준, 부모의경제활동형태등을고려하여보육료 유아학비지원정책의효과성을제고하는방향으로정책수행방식을보완하는방안을모색해볼필요가있다. 3) 3) OECD 회원국중우리나라와같이부모의취업 학업상태, 소득수준등에대한고려없이모든영유아를대상으로보육및유아교육서비스를제공하는국가는없다. 스웨덴, 프랑스, 독일, 영국, 일본등의보육서비스지원정책을살펴보면, 0~2 세영아를제외하고 3 세부터국가차원의보육서비스를제공하고있다. 또한, 보육서비스이용비용을지원함에있어서국가별로부모의취업여부, 가구소득, 자녀의수등을고려하여지원수준을차등화하는방식을채택하고있다. 293

303 (2) 재원조달의안정성강화를위한보육 유아교육정책효율화방안마련필요누리과정지원에대한재원분담갈등을해결하기위하여보육 유아교육정책의운영 관리체계와재원조달체계간정합성을높이는방안에대한검토가이루어져왔으나, 다양한이해관계자를아우르고국가재정측면에서도실현가능한사회적합의가필요한상황이다. 누리과정은 3~5세유아가어린이집과유치원중어떤기관을선택하더라도교육부가개발한공통보육 유아교육프로그램을제공받도록하는것으로서, 2012년 5세를시작으로 2013년에는 3~5세로확대하여실시중이다. 정부는누리과정대상유아에게제공되는보육료 유아학비의재원을지방교육재정교부금에서조달하도록하였다. 이에따라, 누리과정에투입된지방교육재정교부금은 2012년 9,859억원에서 2016년 3조 1,259억원으로, 3.2배가량증가하였다. 그러나보건복지부소관인어린이집을이용하는 3~5세의보육료를시 도교육청의재원인지방교육재정교부금으로지원하는것에대하여시 도교육청등이반대하였고, 누리과정지원에따른지방교육재정악화로해마다지방교육채를발행하였다고주장하였다. 실제로 2012년 339억원이던지방교육채발행액은 2015년 6조 1,271억원까지증가하였다가, 2016년에는 3조 1,259억원을기록하였다. 4) [ 누리과정국고지원및지방교육채발행추이 ] ( 단위 : 억원 ) 누리과정국고지원액 9,859 26,481 33,589 39,468 39,732 지방교육채발행 339 9,583 38,023 61,271 31,259 주 : 2012~2016년은지방교육재정교부금임 자료 : 교육부제출자료를바탕으로재작성 이처럼누리과정예산을둘러싼갈등이지속되자, 정부는 2017 년부터누리과정예산 의일부를향후 3 년동안정부가부담하는것을골자로하는유아교육지원특별회계 5) 를 4) 지방교육채의증가가누리과정지원에따른것인지에대해서는체계적인분석이필요하다. 지방교육채가대폭증가한 2015 년에는지방교육재정교부금의감정산규모가 2 조 6,733 억원이었고, 2016 년에도지방교육재정교부금이 1 조 5,469 억원감정산된것으로나타나, 단순히누리과정에의해지방교육채를발행했다고보기에는무리가있다. 294

304 신설하고, 2017년소요액의 45% 인 8,600억원을정부가부담하는것으로결정하였다. 유아교육지원특별회계의신설로한시적이나마누리과정예산을둘러싼재원분담갈등은피할수있을것 6) 으로보인다. 다만, 유보통합을통하여운영 관리체계와재원조달체계간의정합성을높여재원조달의안정성을강화할수있다는입장이있는반면, 보육교사와유치원교사의자격및처우격차완화, 관리부처통합등의어려움을이유로유보통합을재검토할필요가있다는입장도있다. 이에따라, 보육 유아교육정책효율화및재원조달의안정성강화방안에대하여제도적 재정적파급효과를고려한중장기적인사회적논의와합의를이끌어내기위한공론화과정이필요할것으로보인다. 참고로, 정부는 2013년부터국무조정실유보통합추진지원단을통하여유보통합을추진하고있으며, 그일환으로 3~5세유아를대상으로재원 ( 지방교육재정교부금 유아교육지원특별회계 ) 및교육과정 ( 누리과정 ) 을통합하고, 어린이집과유치원에대한정보공시를연계하였으며, 보육료와유아학비결제카드를통일하고, 어린이집과유치원의평가체계를통합하는등의조치를취하였다. 그러나보육교사와유치원교사의자격및처우격차완화, 관리부처통합등은여전히어려운현실적문제로남아있는상황이다. [ 유보통합추진계획 ] 단계 주요내용 과제명 1단계 품질개선기반구축 결제카드 정보공시 평가체계통합, 공통재무회계규칙제정등 2단계 규제 운영환경정비 가격규제개선, 시설기준정비, 0~2세유치원허용등 3단계 관리부처통합등 교사자격체계및보수체계정비, 관리부처통합등 자료 : 국무조정실유보통합추진지원단제출자료를바탕으로재작성 5) 2016 년까지는지방교육재정교부금에서누리과정예산을조달하였으나, 2017 년부터는교육세와국고지원분으로구성되는유아교육지원특별회계를통하여누리과정을지원한다. 6) 이와관련하여, 교육부는 2017 년 5 월국정기획자문위원회업무보고에서어린이집누리과정지원예산액을 2018 년부터국가가전액부담하는방안을검토하겠다고밝혔으나, 재원조달방안등에대한논의는진행되지않은상태이다. 295

305 (3) 영아대상가정양육수당지원의실효성제고필요영아양육가구는시설보육보다는가정양육 ( 직접양육, 육아전문인력활용등 ) 을선택하지만가정양육수당의지원단가가보육료에비해낮으므로, 제도이용실태를반영하여영아대상가정양육수당지원의실효성을제고할필요가있다. 정부는 2013년부터어린이집이나유치원을이용하지않는모든영유아에게가정양육수당을지급하고있으나, 어린이집이용보다는가정양육의비중이높은 0~2세영아의경우가정양육수당이보육료보다적어가정양육수당지원확대가영아양육가구의경제적부담을완화하는데제한적이다. 2016년에는가정양육수당의지원단가는전년과동일하나보육료지원단가는상향되어가정양육수당이보육료보다월약 47~68만원적게지급되었다. 연령 [ 영아연령별가정양육수당과보육료의지원단가비교 : 2016 년 ] 가정양육수당 보육료 월령단가 (A) 반편성단가 (B) ( 단위 : 원 ) (B-A) 0세 12개월미만 200, ,000 0세반 825,000 1세 24개월미만 150, ,000 2 세 36 개월미만 100,000 1 세반 569, ,000 주 : 1. 월단위로지원되는단가임. 2. 보육료는종일반기준이며, 어린이집에직접지급되는기본보육료와영아부모에게지급되는부모보육료를합산한액수임. 자료 : 보건복지부제출자료를바탕으로재작성 2011 년부터 2015 년까지영아연령별어린이집이용률추이를보면, 영아에대한보 육료지원이실시된 2012 년이래영아의어린이집이용률은 35% 대를유지 7) 하고있으며, 보육료지원에의한어린이집이용증가는 2 세아가주도한것으로나타났다. 0~1 세의경 우어린이집이용률이크게증가하지않았으며, 2015 년기준어린이집이용률은 0 세아 3.6%, 1 세아 27.8% 를기록하였다. 그러나 2015 년기준영아에게지급된가정양육수당은 보육료보다 1 인월평균 44 만 6,000 원정도적었다. 8) 7) OECD Family Database 에따르면, 2014 년기준 0~2 세영아의시설보육이용률은 OECD 회원국평균이 34.4% 이고, 한국은 35.7% 로 OECD 평균보다 1.3%p 높다 년기준영아시설보육이용률이 OECD 회원국평균은 29.0%, 한국은 11.2% 였던것을감안하면, 8 개년동안 OECD 회원국의영아보육시설이용률은 5.4%p 증가하였으나, 한국은전소득계층대상보육료지원의영향으로 OECD 평균보다 4.5 배큰 24.5%p 가증가하였다. 296

306 [ 영아연령별어린이집이용률추이 ] ( 단위 : %) 자료 : 통계청의 e- 나라지표 를바탕으로재작성 2015 년전국보육실태조사 에따르면, 0~1 세영아는대부분부모가직접양육하거나 조부모, 육아전문인력 ( 아이돌보미, 베이비시터등 ) 등의개인양육지원서비스를이용하고, 어린이집을이용하는비율은 0 세아 9.1%, 1 세아 38.3% 로집계되었다. 8) 2015 년가정양육수당및보육료지원아동수와지원단가를토대로가정양육수당을지원받은영아와보육료를지원받은영아의평균지원액차이를산출하였다. 가정양육수당의경우농어촌거주아동과장애아동에대한지원단가와일반아동에대한지원단가간다소차이가있지만, 일반아동과동일한수준의지원단가를가정하여산출하였다. 297

307 보육연령 부 모 [ 낮시간동안가장많이돌보는사람 ] 부모형제자매 친조부모 외조부모 기타친인척비혈연 육아전문인력 ( 단위 : 명, %) 기관에 맡김없음계 0세 (867) 1세 (566) 2세 (597) 주 : ( ) 안의수치는응답자수임. 자료 : 육아정책연구소 보건복지부 (2016) 의 2015년전국보육실태조사 : 가구조사보고 를바탕으로재작성 조부모나육아전문인력으로부터양육지원을받는영아가구는혈연양육지원자에게는월평균 64.6만원, 비혈연양육지원자에게는월평균 80.7만원을지불하는것으로조사되어, 현행가정양육수당은개인양육지원서비스이용시에지불하는비용의최대 31.0% 정도를보전하는수준인것으로나타났다. [ 가정양육지원서비스이용시의월평균비용 : 0~2세기준 ] ( 단위 : 만원, %) 혈연양육자 (A) 비혈연양육자 (B) 가정양육수당 (C) C/A*100 C/B* ~ ~ ~24.8 자료 : 육아정책연구소 보건복지부 (2016) 의 2015년전국보육실태조사 : 가구조사보고 를바탕으로재작성 정부는영아양육가구는시설보육보다는가정양육을선택하는경우가많고, 가정양육수당을지원받더라도가정양육에투입되는비용을경감하는것이제한적이라는점등을고려하여, 실질적인자녀양육부담을경감해주는방향으로영아에대한보육료및가정양육수당지원방식을개편하는방안을검토해볼필요가있다. 298

308 18 국가장학금사업분석 가. 현황 9) 국가장학금사업은소득수준에따라차등하여대학등록금을무상지원하는사업으로, 경제적여건에관계없이누구나의지와능력에따라고등교육기회를가질수있도록하는데목적이있다. 국가장학금사업은 I유형, II유형-대학자체노력연계, II유형 지방인재장학금, 다자녀국가장학금등 4가지유형으로구분된다. I유형은소득분위별로지원액을차등하여학생개인에게직접지원하는유형이다. II유형은대학의자체노력분 ( 등록금인하 동결및장학금유지 확충 ) 에매칭하여지원하는대학자체노력연계형과비수도권대학의우수학생에게지원하는지방인재장학금으로구성된다. II유형은참여대학에예산을지원하면대학에서자율적기준으로장학금수혜대상자를선정 지급한다. 다자녀국가장학금은셋째자녀이상학생에게지원하는장학금이다. 국가장학금사업의 2016년도집행실적을보면, 총예산액 3조 6,546억원중 3조 5,971 억원을집행하여예산대비실집행률은 98.4% 이다. 2016년에는총 115만 5,148명 ( 연간순인원 ) 이국가장학금지원을받았다. [2016년도국가장학금사업집행현황 ] ( 단위 : 백만원, %) 구분 2016 결산 2017 예산예산액 (A) 실집행액 (B) 불용액집행률 (B/A) 합계 3,654,595 3,597,070 57, ,634,621 I유형 2,891,700 2,817,766 73, ,891,700 국가장학금지원 대학자체노력연계 400, , , ,000 II유형지방인재장학금 100,000 59,395 40, ,000 다자녀국가장학금 260, ,658 61, ,000 사업운영비 2,895 2, ,921 자료 : 교육부 김미량사업평가관 (mirang@assembly.go.kr, ) 299

309 국가장학금사업의유형별상세한사업내용은아래 [ 표 ] 와같다. [ 국가장학금사업의유형및내용 ] 구분 국가장학금 I유형 국가장학금 II유형대학자체노력연계지방인재장학금 다자녀국가장학금 지원대상 소득 8분위이하대학생 등록금인하 동결및장학금유지 확충등자체노력이행대학의대학생 비수도권소재대학중 II유형참여대학의대학생 소득 8분위이하, 이후출생, 2014년이후입학한셋째이상대학생 제외대상 대학구조개혁평가결과 E등급대학의신 편입생 대학구조개혁평가결과 D E등급대학및평가미참여대학신 편입생 I 유형과동일 직전학기 12학점이상 - 신입생 : 이수및 80점 (100점대학자체선발기준지원만점 ) 이상취득. 대학자체지원기준 - 기선발자계속지원 : I유형과동일요건단, 2분위이하는 C학점 12학점이상이수자경고제적용로 85점이상취득기초 ~2분위 520만원 3분위 390만원 450만원지원 4분위 286만원단, 2분위이하는 I유기준대학자체지원기준등록금전액 (2년간) 5분위 168만원형과동일금액 ( 연간 ) 6분위 120만원 (520만원) 7 8분위 67.5만원주 : 년기준작성 2. C학점경고제는 70점이상 80점미만인경우도 1회에 (2017년에는 2회로완화 ) 한하여경고후수혜가능하도록하는규정임자료 : 2016 국가장학금사업시행계획 ( 교육부 ) 을바탕으로재작성 나. 분석의견 (1) 국공립 사립간등록금경감효과의형평성검토필요정부는연간 3.6조원규모의국가장학금지원으로 소득연계형반값등록금 이라는사업목표를달성하였다고하나, 등록금수준에서차이가나는국공립과사립간에등록금경감효과의차이가상당하므로정책효과의형평성을검토할필요가있다. 300

310 높은수준의대학등록금으로인한지나친가계부담의경감이라는정책적요구에서출발한, 국가장학금사업의주요성과는대학등록금부담이경감되었다는것이다. 정부는국가장학금사업등을통한재정지원과대학의자체노력 ( 등록금인하및장학금확충 ) 유인으로등록금에대한가계부담을 2011년도전체등록금규모 14조원대비절반정도로경감하겠다는이른바 소득연계형반값등록금 목표를 2015년부터달성하면서지금까지유지하고있다. 성과지표등록금부담경감효과자료 : 교육부 [ 국가장학금사업성과지표및달성도 ] ( 단위 : %) 측정산식 목표대비달성률 국가장학금등정부재원장학금예산 + 대학자체노력분 목표 ( 교내외장학금및등록금 실적 동결 인하누적분 ) / 2011년등록금총액 (14조원) 달성률 그러나정부의반값등록금목표달성은총량을기준으로사업성과를측정한것이다. 등록금수준의차이가큰국공립과사립으로구분하여등록금경감효과를산정해보면, 2015년을기준으로국공립은정부목표치 50% 를훨씬초과한 68.3% 가경감된반면, 사립은 50% 에못미치는 48.7% 가경감되어양집단간정책효과가 20%p 정도로상당한차이가있다. 사립학교의등록금이국공립학교보다 2배가까이높고 1) 사립비중이높아 2) 사립학교학생 학부모의등록금부담경감이라는정책적요구가더크지만, 정책효과는반대로비용부담이작고소수의집단인국공립의학생 학부모에게더유리하게나타나고있는것이다. 1) 2011 년기준사립대학평균등록금은 769 만원으로국공립대학평균등록금 (435 만원 ) 의 1.8 배이다. 2) 2016 년기준사립학생수 (2,476,434 명 ) 는전체학생수 (3,183,839 명 ) 의 77.8% 를차지하고있다.( 대학원과정제외, 2016 고등교육통계 ) 301

311 [ 국공립및사립의등록금경감효과비교 ] ( 단위 : 억원, %) 2011 등록금경감 (2015년말기준 ) 총등록금정부재원대학등록금대학교내계 (B) 규모 (A) 장학금인하분장학금확충분 B/A 국공립 16,281 6,479 1,147 3,500 11, 사립 124,018 32,197 6,043 22,171 60, 합계 140,299 38,676 7,190 25,671 71, 자료 : 한국장학재단제출자료를바탕으로재작성 이같은결과는국공립과사립간의등록금차이를고려하지않고모든대학에일률적으로동일한지원기준을적용하고있기때문이다. 이같은구조에서는재정지원이확대될수록양집단간의효과의차이는점점벌어지게된다. 현재국가장학금사업은정책대상을소득수준에맞추어구분하고있다. 하지만이상의국공립대학과사립대학간의정책효과의차이에서알수있듯이, 또다른부담요인인등록금수준의차이에따라서도구분하여등록금부담경감이라는정책효과가형평성있게나타날수있도록국가장학금사업의개선을검토할필요가있다. (2) 대학재정확충다변화등고등교육의질확보방안강구필요국가장학금도입 (2012) 이후정부의다년간의등록금인상억제정책으로, 대학재정의악화와대학교육의질저하에대한우려가제기되고있으므로, 대학재정확충다변화등고등교육의질을제고해나갈수있는방안을검토할필요가있다. 국가장학금사업의재정투입 ( 연간 3.6조원규모 ) 대비효과는효과적인비용 ( 등록금 ) 통제에달려있다. 동일규모의재정이투입되더라도등록금이인상되면등록금부담경감의효과는감소되기때문이다. 이에정부는국가장학금 II유형및다른대학재정지원사업과의연계 3) 등을통해지금까지등록금수준의하향안정화를유지하고있다. 3) 정부는등록금을인상하는대학에대해국가장학금 II 유형의지원을배제하는동시에, 각종대학재정지원사업 ( 학부교육선도대학육성사업, 고교교육정상화기여대학지원사업, 대학특성화사업등 ) 에서도재정지원자격이나가산점부여등의방법으로 II 유형참여를유도하고있다. 302

312 [ 일반대학평균등록금변화추이 ( )] ( 단위 : 천원 ) 주 : 2016 년도수치는 자집계기준자료 : 교육부제출자료를바탕으로재작성 그런데, 재정지원을수단으로대학이더이상등록금을인상하지못하게하는지금과같은등록금인상억제정책은지속가능성에근본적한계가있을수밖에없을뿐아니라 4) 등록금의존도가높은한국대학의특성에서학령인구감소에따른입학자원의감소와함께대학의재정압박을가중하고대학교육의질저하를초래할것이라는우려가있다. 실제, 국가장학금사업도입이후사립대학의주요재정지표및교육지표의변화를보면, 대학의재정여건이나교육의질이악화되고있는것으로확인된다. 학교당재정규모의증감률이 2007년이후전반적으로낮아지고있는가운데 2012년이전에는학교당재정규모가물가상승률을상회하였으나 2013년이후에는하회하는추세로전환되고 2015년에는학교당재정규모가전년대비감소하였다. 4) 국가장학금은민간부담의등록금을국가가대체하는재원일뿐이고다른재원의확충없이대학이언제까지나등록금을인하하거나동결을지속하기는현실적으로어렵기때문이다. 303

313 [ 사립대학학교당재정규모변동 ] 주 : 학교당재정규모는법인일반회계및교비회계합산자료 ( 내부거래제거 ) 자료 : 한국사학진흥재단제출자료를바탕으로재작성 대학의자산증감률은 2011 년 2.9% 에서점차증가세가둔화되다가 2015 년에는감소 세 ( 0.5%) 로전환되었고, 고정비율도 2012 년이후급격히증가세를보이면서 100% 를초 과하고있어재정안정도가악화되고있는것으로나타났다. [ 사립대학총자산증감률및고정비율변동 ] 주 : 고정비율은 [( 고정자산 + 투자와기타자산 )/ 기본금 ] 으로, 고정자산에투자한자금은자기자본으로조달되었는지를측정하는지표이며, 100% 를초과하면타인자본으로고정자산을구입한것으로재정안정도가낮아짐. 자료 : 한국사학진흥재단제출자료를바탕으로재작성 304

314 재정의경직성이나안정성을나타내는지표로서, 자금수입대비인건비비율이 2012 년부터매년증가하고있고, 인건비및관리운영비의등록금의존율도높아지고있으며, 학생 1인당교원및직원인건비부담도증가하고있다. 이같은변화는대학자금운용의재량이적어지고교육비투자여력이줄어들어대학경쟁력이약화되고있다는것을의미한다. [ 사립대학재정안정성지표의변화 ] ( 단위 : 백만원, %) 지표산식 인건비비율 인건비 / 자금수입총액 학생1인당교원인건비 교원인건비 / 재학생수 학생1인당직원인건비 직원인건비 / 재학생수 인건비등록금의존율 인건비 / 등록금수입 관리운영비등록금의존율 관리비 / 등록금수입 주 : 1. 등록금수입에는수강료수입이포함 2. 제주소재교제외 4년제사립대학기준 자료 : 교육부 인건비및관리비등경직성경비의비중이증가하고있는반면, 교육여건관련재정투자규모의변화를보면, 도서구입비, 기계 기구매입비, 실험실습비, 연구비등의지출은지속적으로감소하고있다. 또한교육의질을나타내는주요지표인학생 1인당도서구입비, 학생 1인당실험실습비, 연구비비율등도감소하고있어교육의질이저하되고있음을보여준다. 305

315 경직성경비지출교육여건관련재정투자구분인건비관리운영비도서구입비기계 기구매입비실험실습비연구비 ,657,241 1,905, , , , , ,970,501 1,918, , , , , ,223,048 1,923, , , , , ,427,502 1,973, , , , , ,585,965 1,940, , , , , 대비증감률 주 : 제주소재교제외 4 년제사립대학기준자료 : 교육부 [ 사립대학교비회계주요항목지출현황 ] ( 단위 : 백만원, %) [ 사립대학교육의질지표의변화 ] ( 단위 : 백만원, %) 지표산식 학생1인당도서구입비 도서구입비 / 재학생수 학생1인당실험실습비 실험실습비 / 재학생수 연구비비율 연구비 / 자금수입총액 주 : 제주소재교제외 4년제사립대학기준 자료 : 교육부 국가장학금사업의경우도입이후지금까지 6년여간등록금인상이억제되어비용통제가이루어져왔으나다년간의등록금인하 동결로대학의재정이악화되고대학교육의질이저하되고있다면국가장학금사업의효과를긍정적으로평가하기는어렵다. 따라서앞으로국가장학금사업의성과의관건은어떻게비용 ( 등록금 ) 을효과적으로관리하면서고등교육의질을제고해나갈것인가에있다고할것이므로이에대한대안을강구하여대비할필요가있다. 지속가능하고, 교육의질저하와같은부작용을피할수있는보다근본적인비용관리방안으로서, 대학의수입재원을다양화하여등록금의존도를낮추는방안이우선강구되어야하는데, 이를위해지방자치단체나기업의재원투입확대, 기부금확충활성화, 모금활동활성화, 대학의여유자금운용수익극대화, 학교법인수익용기본재산의활용성제고, 법인전입금확대등이가능하도록제도적 정책적으로다양한방안을모색할필요가있다. 306

316 (3) 무상장학금 학자금대출등학자금지원체계의적정화검토필요국가장학금도입으로가계부담경감뿐아니라학자금대출감소등학자금분담체계전반에상당한변화가있으므로, 학자금분담주체별로적정방식과적정수준으로역할분담이가능하도록총체적틀에서학자금지원체계를적정화하는방안을검토할필요가있다. 국가장학금사업시행으로정부의무상지원이늘어나고대학의장학금확충도함께유인되면서기존의주요등록금조달재원이던학자금대출실적이대폭감소하는효과가나타났다. 대학등록금조달재원을정부재원장학금 ( 무상지원 ), 학자금대출, 대학교내외장학금, 가계부담으로나누었을때 5) 아래그림은국가장학금도입으로각재원별등록금분담규모가어떻게변화되었는지를보여준다. [ 등록금조달재원별분담규모변화 ] ( 단위 : 백만원 ) 주 : 1. 정부재원장학금의경우교육부와미래창조과학부소관 2016 년도예산기준 2. 학자금대출 ( 학부생등록금 ) 의경우 2016 년도일반상환학자금대출및취업후상환학자금대출의등록금대출실적기준자료 : 교육부제출자료를바탕으로재작성 5) 현재로서민간재원장학금규모를산정할수있는자료가없기때문에가계부담분에는민간재원장학금이포함되어있다. 307

317 정부재원장학금이 2011년 0.5조원에서 2016년 4.0조원규모로대폭확대되고교내외장학금도 2011년 1.86조원에서 2016년 2.5조원규모로증가된반면, 국가장학금도입이전의주요학자금지원재원인학자금대출 ( 등록금대출에한함 ) 규모는 2011년 2조원규모에서 0.9조원으로 50% 이상대폭감소되었다. 그결과현재의국가단위학자금지원체계는등록금에대한지원의경우무상지원 ( 정부재원장학금 ) 이대출지원 ( 등록금대출에한함 ) 의 4배이상을분담하고있는체계이다. 생활비대출분을포함하더라도무상지원이대출지원의 2.7배를분담하고있다. [ 학자금무상지원및대출지원규모비교 (2016)] ( 단위 : 백만원 ) 주 : 1. 학자금대출은 2016 년도일반상환학자금대출및취업후상환학자금대출실적기준 ( 학부생대상 ) 2. 정부재원장학금의경우 2016 예산기준 3. 정부재원장학금 ( 국가장학금외 ) 은교육부소관의근로장학금, 우수장학금 ( 인문 예체능계 ), 희망사다리장학금과미래창조과학부소관의대통령과학장학금, 우수장학금 ( 이공계 ) 임자료 : 교육부제출자료를바탕으로재작성 참고로해외사례에서보면, 무상장학금지원방식보다대출위주로학자금지원이이루어지고있다. 우리나라와같이등록금수준이높은미국, 호주, 일본의경우를보면, 미국의경우연방정부의대학생학자금지원중대출액규모 (629억달러 ) 가무상장학금규모 (471억달러 ) 보다 1.3배이상이고 60% 이상이학자금대출을받는다. 호주의경우는대출받는학생비율이 80% 에가까울정도로학자금대출지원이대부분이다. 일본도대출받는학생비율이 38% 로우리나라 (18.5%) 의 2배정도이다. 6) 308