지방차원의 실질적 지방분권 추진전략(완료본)-대경기획수정-56권.hwp

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5 연구수행자 연구책임자 하세헌 경북대학교교수 연구원 정재요 대구교육대학교강사 연구보조원 허필윤 경북대학교대학원석사과정

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7 목차 제1장서론 1. 연구배경 1 2. 연구목적 1 3. 연구의내용적범위 2 4. 연구방법 3 제2장지방분권의필요성과문제점 Ⅰ. 분권과균형발전의의의 5 1. 분권, 지방분권의의의 5 1) 분권의개념 5 2) 지방분권의개념 5 3) 지방분권의헌법적근거 7 4) 중앙집권의개념 7 5) 지방자치와지방분권 9 6) 지방분권의의의 가치 균형발전 12 1) 균형발전의개념과목표 12 2) 균형발전의헌법적근거 13 3) 지방분권과균형발전의상호관계 13 4) 국가균형발전의기본방향 15 Ⅱ. 과도한중앙집권의문제점과지방분권의현실적필요성 과도한중앙집권의문제점 16 1) 수도권집중의원인 16 2) 중앙집권의현황 사례 17 3) 과도한중앙집권의사회적비용 지방분권의현실적필요성 22 1) 자유민주주의의핵심과제 22 2) 과도한중앙집권의폐해시정 23 3) 민주주의의공고화요건 23 4) 시대적조류에의영합 24

8 5) 지역주의 지역감정해소전략 25 6) 평화통일의대비차원 25 Ⅲ. 중앙정부주도의지방분권정책의내용및문제점 역대정부의지방분권정책 26 1) 노태우정부 26 2) 김영삼정부 27 3) 김대중정부 28 4) 노무현정부 30 5) 이명박정부 33 6) 박근혜정부 중앙정부주도지방분권정책의문제점 37 제3장기존의지방분권활동의실태와문제점 Ⅰ. 공적영역 지방4단체 41 1) 대한민국시도지사협의회 43 2) 전국시 도의회의장협의회 46 3) 전국시장 군수 구청장협의회 48 4) 전국시군자치구의회의장협의회 지방자치단체및의회 53 1) 지방자치단체의움직임 53 2) 지방분권관련조례제정 66 3) 지방분권관련결의문채택 70 Ⅱ. 시민사회적영역 지방분권관련전국단체 72 1) 지방분권국민운동 72 2) 균형발전 지방분권전국연대 75 3) 지방분권개헌국민행동 지방분권관련지역단체 82 1) 지방분권운동대구경북본부 82 2) 부산분권혁신운동본부 84 3) 한국분권아카데미 지방분권추진활동의문제점 89

9 제4장외국의지방분권추진사례 Ⅰ. 일본의지방분권사례 지방자치제도의도입 ( 메이지유신 1993년 ) 지방분권의태동 (1993년 2001년) 지방분권의정립 (2001년 2014년) 지방분권의성숙 (2014년 현재) 일본의지방분권소결 105 Ⅱ. 프랑스의지방분권사례 프랑스의지방분권 지방분권의추진 (1982년 2003년) 지방분권의정립 (2003년 2012년) 지방분권의성숙 (2012년 현재) 프랑스의지방분권소결 115 Ⅲ. 이탈리아와독일의지방분권사례 이탈리아의지방분권 독일의지방분권 119 제5장경상북도의지방분권추진전략 123 Ⅰ. 입법분야전략 지방분권형헌법개정 지방이양일괄법제정 조례입법범위확대 130 Ⅱ. 민 관거버넌스체계구축및자치재정강화전략 민 관거버넌스체계구축 자치재정강화전략 133 Ⅲ. 지방분권실현을위한주민참여전략 주민참여활성화 동네자치활성화 140 Ⅳ. 지방차원의분권전략 지방자치단체간의협력체계구축 지방대학의활성화 분권교육강화및자치의식개선 144

10 4. 자치경찰제도입 교육자치개선 147 Ⅴ. 중앙-지방간의분권협의체구성전략 중앙정부와지방자치단체간의협력체계구축 중앙-지방간정례협의체신설 150 제 6 장결론 153 참고문헌 156

11 < 표목차 > < 표 1> 중앙집권과지방분권의비교 8 < 표 2> 지방분권의순기능과역기능 11 < 표 3> 국가균형발전패러다임의변화 15 < 표 4> 시도별인구변동현황 ( ) 18 < 표 5> 지역별총생산 ( ) 19 < 표 6> 수도권의명목 GRDP 비중 19 < 표 7> 지방자치단체별예산 20 < 표 8> 재정규모의비교 ( ) 21 < 표 9> 국세대지방세 ( ) 21 < 표 10> 지방이양합동심의회지방이양실적 ( ) 28 < 표 11> 참여정부정부혁신지방분권위원회와지방이양추진위원회비교 30 < 표 12> 정부혁신지방분권위원회지방이양실적 ( ) 31 < 표 13> 참여정부의지방분권추진기본방향과과제 32 < 표 14> 이명박정부의지방분권과제 34 < 표 15> 박근혜정부의지방분권국정과제 36 < 표 16> 역대정부지방분권관련법률비교 37 < 표 17> 2012년경상북도지방분권협의회추진과제 54 < 표 18> 2015년경상북도지방분권협의회추진과제 55 < 표 19> 서울시지방분권추진계획 57 < 표 20> 부산광역시지방분권관련법령개정안파급효과 58 < 표 21> 대구광역시지방분권추진경과 61 < 표 22> 경기도지방분권 3대과제및 24개실천방안 63 < 표 23> 제주특별자치도헌법개정안 65 < 표 24> 지방의회별지방분권관련조례일람 66 < 표 25> 지방의회별지방분권관련결의일람 71 < 표 26> 지방분권추진결의채택이전일본의지방자치관련법규제 개정연표 92 < 표 27> 관계성청별개정법률의수 98 < 표 28> 사무별개정법률의수 98 < 표 29> 지방창생을위한 2020년까지의목표치 103 < 표 30> 지방창생교부금을통한달성핵심목표 104 < 표 31> 프랑스의사무배분체계 111

12 < 표 32> 프랑스의대도시연합목록 115 < 표 33> 지방분권개헌국민운동제안 : 10대지방분권개헌과제 125 < 표 34> 프랑스와일본의이양정책비교 129 < 표 35> 지역간협력 제휴시범사업의유형화 132 < 표 36> 연도별국세와지방세의비중변화 135 < 표 37> 국세와지방세의합리적조정분야세부과제 135 < 표 38> 주민참여관련제도 139 < 표 39> 지방자치단체간협력의제도적문제점 142 < 표 40> 국가경찰, 자치경찰의업무방향 146 < 표 41> 대한민국시도지사협의회대정부정책건의현황 150

13 < 그림목차 > < 그림 1> 협의회의안건건의절차 42 < 그림 2> 시도지사협의회의미션과비전 43 < 그림 3> 시도지사협의회조직도 44 < 그림 4> 시도의회의장협의회조직도 47 < 그림 5> 전국시장 군수 구청장협의회조직도 50 < 그림 6> 전국시군자치구의회의장협의회조직도 52 < 그림 7> 지방분권운동대구경북본부조직 83 < 그림 8> 부산분권혁신운동본부조직 86 < 그림 9> 한국분권아카데미의조직이념 87 < 그림 10> 한국분권아카데미조직 88 < 그림 11> 3대도시권의전입 전출인구추이 ( ) 94 < 그림 12> 일본시정촌별인구감소현황지도 96 < 그림 13> 사무구분에따른지방자치단체의권한범위 99 < 그림 14> 삼위일체개혁의간략한내용 102 < 그림 15> 일본지방분권추진타임라인 106 < 그림 16> 프랑스지방분권정책의원칙 110 < 그림 17> 프랑스의헌법개정과정모형 113 < 그림 18> 독일의정치체제 121 < 그림 19> 지방세세목별세수비중 (2016년결산기준 ) 136

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15 제 1 장 서론

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17 제 1 장서론 1. 연구배경 지방분권과균형발전은경제발전과정치적민주주의를고양시키기위한중요이슈로서, 민주화이후역대정부에서국가정책의핵심과제로다루어져왔다. 그러나중앙정부주도하의 ( 거점 ) 경제개발의과정과중앙집권형시스템의효율적관성이지배해온최근까지의정치경제적상황은, 지방분권의실질화를도모하는것에거대한장벽으로기능했던것또한사실이다. 하지만이제는발전을바라보는패러다임의전환을진지하게모색해야할때다. 지금까지와같은효율성위주의양적이고결과지향적인성장패러다임으로는우리의민주주의를실질적인것으로도, 국가공동체의지속가능성도온전히담보하지못한다. 권력을분점하고동반성장을꾀하는균형적패러다임의모색이야말로오히려사회각영역에서의민주적지평이확장되어국가공동체의안전성과지속성을보장해줄것이다. 각지역이그자연환경 산업기반 향토문화등을고려하여바람직한성장을이루어나갈때, 국가전체의발전을기약할수있다는지방분권의실질화모색은현대민주주의가요청하는지방화의흐름에부응하는기획이된다는인식하에, 본연구는지방분권에대한여러수준에서의기존논의들을검토하고이를바탕으로지방차원의실질적지방분권추진전략을고찰하는것에주된목적을둔다. 실질적지방분권 의흐름이시대적동의를얻어가고있는지금, 본연구또한실질적지방분권에대한모색이라는형태로서현대민주주의의지평확장에기여할것으로생각된다. 2. 연구목적 본연구의목적은다음과같다. 첫째, 기존의연구성과를토대로지방분권추진과제를정리하고, 이를통해지방차원의실질적분권정책수립에유용한참고자료가되는것이다. 역대정부에서추진해온분권정책이인기위주의단기적처방인채로기존의중앙집권적관성에함몰되고만역사적사례를인식하여, 보다장기적인관점에서일관되게추진할수있는과제를제시하고, 특히지방차원에서실현가능성이높다고판단되는과제에역점을두어분권과제실현의정책적당위성을최대한옹호하고자하였다. 둘째, 기존의지방분권활동의실태와문제점을다루고언급하여, 향후지방자치단체나시민사회단체에서보다강력한지방분권정책을전개할수있도록하는전략적지침을제공한다는것이다. 실질적지방분권을위해서는분권에대한중앙정부차원의

18 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 노력말고도, 공적단체나시민단체의강력한분권활동이합쳐져서이들간의시너지효과가발생될필요가있다. 이를위해지방분권단체의보다적극적이고능동적인활동지침을제공한다는차원에서본연구가일정부분기여할수있기를기대한다. 셋째, 해외의지방분권사례를검토해봄으로써, 지방차원의실질적분권전략수립의참고자료로써기능할수있도록한다는것이다. 특히본연구는분권정책에대한주목할만한국가로프랑스 일본 이탈리아 독일을선정하여그나라의분권정책을살펴보고, 우리나라에주는각국의분권정책적시사점을모색해보았다. 해외사례로본분권정치학의연구에본보고서가하나의참고자료로써기능할수있기를기대한다. 3. 연구의내용적범위 본연구의내용적범위는다음의네가지로구분된다. 첫째, 기존연구를토대로한실질적지방분권의필요성에대한논리적근거를제시하는것이다. 이를위해본연구의제2장에서는과도한중앙집권의문제점과역대정부에서보여준중앙정부주도의지방분권정책의내용과문제점을언급한다. 지방분권이현실적으로필요하다는것을옹호하기위해기존정책의한계와문제점을제시하여, 지방차원의분권전략의당위성을개진하는것에이장의목적이있다. 둘째, 지방분권활동에대한지속성과효력을정립하기위한기존의분권활동의실태와문제점을다루는것이다. 이에본연구의제3장에서는공적영역과시민사회적영역의수준에서지방분권추진활동을각기검토하고, 그활동에관한문제점을언급한다. 지방 4단체와지방자치단체및의회, 지방분권관련전국 지역단체를대상으로한분권활동과문제점을살펴보아, 향후의분권전략에대한하나의지침이될수있도록하는것에제3장의목적이있다. 셋째, 해외의지방분권사례를다루는것이다. 여기서는특히지방분권의비교사례로일본 프랑스 이탈리아 독일의분권정책을검토하여이들국가에서시행된분권기획의시사점을모색해보는것이다. 본연구의제4장에서는헌법 법률 정책 제도등의수준에서, 앞서언급한 4개국이지방분권의관철을위해어떠한노력을기울여왔는지를고찰한다. 이과정을통해우리의시사점과함의를발견하고, 향후의분권개헌에서도주목할만한지침을발견할수있도록하는데제4장의목적이있다, 넷째, 지방분권의추진전략을다각도로제시하는것이다. 이러한분권전략의제시는본연구의핵심내용을이룬다. 본연구제5장에서는입법, 민 관거버넌스및자치재정, 주민참여, 지방차원의분권전략, 중앙-지방간의분권협의체구성등의수준에서

19 제 1 장서론 다양한층위의분권전략을모색하고, 제시하도록한다. 이를통해지방차원의실질적 분권정책수립에유용한참고자료가될수있도록하는데제 5 장의목적이있다. 4. 연구방법 본연구에서는객관적이고심층적인분석을바탕으로타당하고실현가능한분권과제를도출하기위해다각적인연구방법을활용하도록한다. 우선용역주제와관련된선행연구조사, 통계자료, 정부발간물등을이용하는문헌적 실증적방법을활용한다. 나아가선진국의사례를검토함으로써국내지방자치발전을위해적용가능한과제를발굴하고자한다. 이를위해관련해외사이트를포함한외국자료를활용하도록한다. 또한지방분권전문가인연구책임자와연구진, 연구보조원상호간의의견수렴과정을통하여보고서작성에대한자문적효과를얻고자하였다. 연구수행자상호간의견조율과피드백형성의과정을통해보다나은연구결과의신뢰성을확보하고자한다.

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21 제 2 장 지방분권의 필요성과문제점

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23 제 2 장지방분권의필요성과문제점 Ⅰ. 분권과균형발전의의의 1. 분권, 지방분권의의의 1) 분권의개념분권 (decentralization) 이라는용어는복합적인개념으로서그개념정립이용이하지않다. 한국가의체제는정치 경제 행정적측면에서뿐만아니라, 역사 문화 제도적측면에서도각기다르기때문에이러한다원적체제를반영하는분권의정체성역시본질적으로다양성과불확실성을내포하고있기때문이다 ( 좌승희 2008, 37). 이러한 분권 의다의적 ( 多義的 ) 맥락은다양한분권개념을파생시킨다. 이를테면 국가의통치권력과행정기능을지역적으로배분하는것으로, 지방의자기결정권 ( 자율성 ) 과자기통제권 ( 책임성 ) 을보장하는것 ( 김병국 2003), 현실적으로채택되는특정한체제를지칭하는것이라기보다는지방정부가일정한수준의독립적권한을가질때사용되는일반적인표현 (UNDP 1999), 국가의의사결정권이하나의정치조직에집중되지아니하고수직적인관계에있는각정치단위에분산되는정치조직원리 ( 이기우 2003) 등과같은다양한분권개념이나타나고있다. 하지만이처럼다양한분권개념이제시되고있음에도불구하고, 소수에게집중된결정권을다수에게로확산시키는것을분권의공통분모로하고있다는점에대해서는학자간견해차이가거의없다. 그래서분권은중앙정부와지방정부간의권한배분관계로서통치상의권한이지방정부에대폭분산되어있는체제를의미하는것으로그개념이정리될수있을것이다. 2) 지방분권의개념지방분권은분권개념을 지방 이라는공간으로확대 적용시킨것으로볼수있다. 집권개념의공간적위상이 중앙 이라는용어로수렴된다는것에초점을맞춘다면, 지방분권은중앙집권에대응하는개념으로볼수있다. 앞서살펴본 분권 개념의다양성은그것이지방이라는공간으로까지확장된 지방분권 의다양성까지를예정하고있기때문에, 지방분권에관한학계의개념규정또한여러층위에서제시되고있다. 중앙과지방간관계에서의사결정권한의소유여부와관련된것으로, 의사결정권한이각지방정부단위에적정하게배분되어있는조직의형태 ( 윤이화 2017, 102), 국가권력을중앙정부에집중시키지않고지방정부에분산시키는정치원리로서, 중앙정부와지방정부간역할분담에있어지방정부에게역할의중점이주어지도록하는

24 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 정부간역할배분의원리 ( 박응격외 2006, 75), 지방에게자치권을이양해중앙의속박으로부터벗어나지방이자율적으로판단하고행동할수있는기회를주는정치적구조개혁 ( 안성호 2016, 63) 등과같은여러수준의개념이제시되고있다. 지방분권개념과관련하여이처럼다양한언급이있지만, 그것은어디까지나중앙과지방간권한의 배분 과관계된 정치적 인개념이라는것에주목할필요가있다. 지방분권이중앙과지방사이의권한배분의문제로서중앙정부의돈과힘그리고결정권등이지방정부로이양되는 정치성 을띠는것이라면, 필연적으로통치효율성논리에기반하여중앙정부의기득권을유지하려는세력과, 분배를통한민주성확장논리에근거하여지방으로의권한분배를요구하는세력이정치적으로충돌할수있는여지가발생한다. 그래서 지방분권은 정치적 분권개념으로서중앙정부와지방정부간의권한배분관계를의미하며, 특히중앙집권화된국가에있어중앙정부의권한이지방정부로이양된정도를나타낸다 ( 이성근외 2012, 3) 는정도로지방분권의개념을정리할수있다고본다. 미래학자앨빈토플러 (A. Toffler) 는이러한지방분권의정치성에주목하여지방분권을실현시키는것을전선이없는전쟁이자, 적과동지가분명하지않은전쟁으로묘사한바있다. 기득권을상실하지않으려는확실한동기와자본 조직등을가지고분권세력을무력화시키려는반 ( 反 ) 분권세력과, 상대적으로자본과조직이느슨하며자신의직접적인이해관계가달린이기적인동기도약한분권세력이반분권세력의저항을감당하면서분권적정치질서를형성한다는것은전쟁에비견될만한갈등의극적인표상이라는것이다 ( 한국지방자치학회 2005, 12). 이처럼지방분권은분권 ( 세력 ) 과반분권 ( 세력 ) 의알력과마찰을전제로하는, 정치성을띤개념으로볼수있는것이다. 한편지방분권은학계에서크게두가지의형태가있다고설명되어진다. 하나는지방자치단체가그지방의모든행정사무를고유사무로인식하고독자적인입장에서부여된권한을행사하여자주적으로행정을수행하는 자치적분권 이고, 다른하나는중앙정부가국가사무와권한을각지방정부에위임하여그들로하여금중앙정부의감독하에수행하도록하는 행정적분권 이다 ( 최병대 2013, 7-8). 이는정치적권한배분의포괄성과실질성, 즉위임에서의자주적강도 ( 强度 ) 에따른분류형식으로볼수있는데, 물론진정한지방분권이라는점에서는 자치적분권 이바람직한형태로볼수있다. 지방분권은중앙집권에비하여지방의특수성과실정에맞는행정을할수있고, 민주적통제를강화하고행정의민주화를실현할수있으며, 지방자치단체와주민들의창의성과사기 ( 士氣 ) 를향상시키고애향심 ( 愛鄕心 ) 을고취하는등의이점이있기때문이다. 이것은지방정부가주민들에게보다가까이있어서주민들의욕구를잘

25 제 2 장지방분권의필요성과문제점 알고있고, 이에주민들에게보다적합한공공서비스를제공해줄수있다는 지방분권 의기본논리 에기반을둔의견이기도하다. 3) 지방분권의헌법적근거현행헌법은분권의개념에대하여특별한개념적정의를내리지않고있지만, 지방자치의장 ( 헌법제8장 ) 에규정된제117조와제118조 ( 제117조 1 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다. 2 지방자치단체의종류는법률로정한다. 제118조 1 지방자치단체에의회를둔다. 2 지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체의장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한사항은법률로정한다.) 를지방분권에관한헌법적근거로볼수있을것이다 ( 박응격외 2006, 76). 또한헌법해석적인측면에서헌법전문의 안으로는국민생활의균등한향상을기하고 라고규정한것을지방분권의헌법적근거로확대해석할수있는여지가있다고본다 ( 박진완 2014, 12). 그밖에경제의장 ( 헌법제9장 ) 에규정된제119조 2항은균형있는국민경제의성장과안정을위한국가의의무를규정하고있고, 제120조 2항에서는국토와자원의균형있는개발과이용을위한국가의의무를명문화하고있으며, 제122조는국토의효율적이고균형있는이용과개발및보존을위한국가의책무를, 제123 조 2항은국가에게지역간균형있는발전을위한지역경제육성의의무를지우고있다. 이렇듯현행헌법에서의 지방분권 은국토의 균형발전 과함께병행시켜추진하여야하는국가의무로규정하고있다는점이주목할만하다. 4) 중앙집권의개념지방분권의대응개념으로간주되는중앙집권은중앙정부의역할이증대하고지방정부의활동이중앙정부에의존하도록하는경향을의미한다. 지방분권은이와반대방향의관계로서, 지방정부의역할이증대하고지방정부의활동이중앙정부로부터자유로운경향을의미한다. 비유적으로말하면지방분권은지방정부가중앙정부의영향력으로부터벗어나려는원심력에비유될수있으며, 중앙집권은지방정부가중앙정부에의해서이끌리는구심력에준하여생각할수있다. 이러한중앙집권은주로정치행정권력이중앙정부에지나치게집중되는것과사회경제적자원이특정지역에편중되는현상과함께논해진다 ( 오창균 2013, 10-12). 제도상이든사실상이든현실적으로완전한중앙집권화는물리적으로불가능하다. 완전한중앙집권화는지방정부의소멸을의미할것이기때문이다. 논리적으로지방이소멸된곳에는중앙또한형성될여지가없다. 반대로완전한지방분권화역시불가

26 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 능하다. 왜냐하면완전한지방분권이란국가의해체내지지방정부의독립국가화를의미할것이기때문이다. 이는연방제국가에서주의독자성이분권의차원에서인정된다하더라도, 주또한연방이라는거시적틀에서존속한다는것을떠올리면쉽게알수있다. 그래서현실적인국가구조는완전한분권국가와완전한중앙집권국가를양극에두고중간의어느지점에서혼합적인유형으로나타나는것이대부분이다. 또한분권과집권은고정불변의정태적인것이라기보다는, 시간축을따라끊임없이새로운균형을모색하는것으로볼수있다 ( 전국시도지사협의회 2010, 42-43). 이러한중앙집권과지방분권은제각기장단점이있다. 중앙집권과지방분권은상대적이어서중앙집권의장점이지방분권의단점이될것이고, 반대로지방분권의장점은중앙집권의단점이될것이다. 일반적으로중앙집권의장점으로는통일된정책의수행, 행정계획수립과추진의일관성, 강력한행정의능률성, 효과적인지역격차시정, 통합적조정, 행정기능의중복과혼란회피, 국가위기시의신속한대처등을들수있다. 단점으로는관료주의화경향및권위주의적성격초래, 형식주의로인한창의성의저해, 획일성으로인해지방의특수성을반영시킬수없다는문제, 효율적인업무수행의어려움, 특히풀뿌리민주주의 (grass-roots democracy) 를약화시키는결함등을언급할수있다. 반면지방분권의장점으로는최고집행자및관리층의업무감소, 하부조직의효율성및창의성제고, 참여의식의고취와자발적협조유도, 지역실정에맞는행정의가능성 ( 행정의민주화 ), 지방정치와행정에대한민중통제 (popular control) 의강화등을들수있다. 단점으로는중앙의지휘 감독약화, 행정업무의중복, 업무처리의산만, 행정력의분산등을들수있다 ( 박명흠 2002, 7; 박호성외 2002, 74-75). < 표 1> 중앙집권과지방분권의비교 중앙집권 지방분권 목표 성장 평등 공정 경쟁 국가와지방의관계 국가 ( 중앙정부 ) 의절대우위 상대적우위, 대등관계 정책체계 획일화 다양화 정책의가치기준 중앙정부의지도감독 ( 간섭주의 ) 지역주민의선호도 정책형성과정 상의하달 (Top Down) 하의상달 (Bottom Up) 재원 보조금 지방의자주재원

27 제 2 장지방분권의필요성과문제점 이처럼중앙집권과지방분권의장단점은서로반대되는특징을지니고있지만, 전자가행정의 능률화 에더욱기여할수있는데비하여후자는행정의 민주화 에더욱기여할수있는측면이있다 ( 한국지방자치학회 2000, 27-28). 따라서이상적인지방분권시스템은지방의자율성을확보하려는원심력과국가적통합성을유지하고자하는구심력의균형점을모색하는데있다고할수있다. 즉집중의효율성과분산의민주성을조화시킬때지방자치제도또한그순기능을극대화시킬수있을것이다. 물론이러한균형점은각국의전통과시대상황, 그리고정치수준에따라다를수밖에없다. 어쩌면이러한균형점의모색과도출이야말로해당국가의실질적민주주의의수준을가늠하는중요한정치적척도일지도모른다. 5) 지방자치와지방분권지방자치는일정지역의단체또는주민이자치권에기초하는자치권력에의하여당해지역에고유한자치사무와국가위임사무등을자기책임에따라실현하는제도라고할수있다. 지방자치는민주주의에있어서핵심적인요소로현대사회에서정치적다원주의를실현하는제도적장치이며, 지방의공동관심사를자율적으로처리하면서주민의자치역량을배양하여국민주권과민주주의를실현함을목적으로하는정치제도라할수있다 ( 박응격외 2006, 73). 이렇게지방자치는중앙정부로부터의권력분산, 즉지방분권이그출발점이라는것에서자치와분권은지방이라는공간적지평에서상호밀접한관련을가지고있다. 분권없는자치라는개념은근본적으로생성될수없으며, 적정수준의지방분권이지방자치의기본이념을실현하기위한전체적이고기본적인토대이면서지방자치의내실을도모하기위한핵심요건이기때문이다 ( 김광석 오창균 2013, 14). 지방자치역시국가의통합성을강조하는중앙집권과, 지방의자율성을강조하는지방분권의이상적인균형점위에서모색되고정착되어야한다 ( 좌승희 2008, 37). 한편지방자치는민주주의의기본원리인 권력분립 의원칙을국가의공간적차원에서실현하는것이기도하다 ( 강용기 2008, 54). 권력분립의원칙은권력의견제와균형을통한국민의기본권보장을주된목표로삼는다. 권력분립의원칙은삼권분립과지방자치를통해실현될수있다. 즉국가권력을수평적으로분산시키는삼권분립과수직적으로분산시키는지방자치는권력분립을통해민주주의를제도적으로보장하는가장기본적인장치이다. 전통적으로권력분립의원칙은의회 행정부 법원의삼권분립이중시되었으나 ( 이른바 수평적권력분립 ), 최근에는중앙정부와지방자치단체간의권력분립인 수직적권력분립 의중요성도강조되고있다. 그러나우리나라의경우권력분립의원칙을논의할때아직까지도중앙집권을전제로대통령과국회간의견제

28 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 와균형, 통제를논의하는것이일반적이다. 이는여전히지방분권보다중앙집권적인정치 사회적관성이효력을발휘하고있는한국적현실과, 제도적으로중앙정부와지방정부간의관계가현행헌법하에서중앙정부의감독과통제를중심으로이루어지고있다는측면의반영으로보인다 ( 정상우 2016, 74). 이점에서지방자치를민주주의의기본원리인권력분립의지평에서이해하고, 지방분권형헌법개헌과같은제도적접근을통해서자치와분권의연계를모색하는것은, 한국민주주의의발전을위해서도필요한과제라고여겨진다. 6) 지방분권의의의 가치지방분권은정치적분권으로서국가권력의일부를지방자치단체에이양하여지방주민또는그대표자의책임아래지방사무가처리되는것을의미한다. 지방분권이가지고있는이러한정치적측면은분권과집권의균형점모색, 권력분립의기제를경유한실질민주주의의요건등과연계될수있다. 결국지방분권은정치발전의중요조건이라는의의를가질수있다는것이다. 후술하겠지만특히거점개발방식의국가주도경제성장을장기간경험하고, 그관성이지속됨에따라과도한중앙집권의심각한문제들이표출되고있는현실에서지방분권은국토의균형발전을포함한공간운영의민주화를위한중요한전제가될수있을것이다. 이러한의식에따라학계에서는지방분권의가치 ( 혹은필요성 ) 를몇몇의수준에서언급한바있다. 우선지방분권이민주주의의토대로서기능할수있다는점이다. 분권화가지방에자기결정권을더많이부여함으로써지방스스로가자기관리능력과자기책임성을높일수있고, 정부권력을보다주민들에게가까운지방자치단체에부여하여주민들의정치참여를용이하게만들고결과적으로정부에대한통제도실질적으로구현할수있게된다는것이다. 풀뿌리민주주의를훈련하고실현하는환경을형성하는데지방분권은효력을발휘할수있다. 둘째, 지방분권이지역의효율적경영기반으로기능할수있다는것이다. 이는분권화가주민들의행정수요에적합한공공서비스를제공할수있게함으로써자원배분에서의효율성을증대시킨다는논리이다. 중앙정부의대규모정책이모든지역에효과적으로집행되기어렵다는현실을인정한다면, 적정규모로서의지방정부는국가정치의능률성에도기여할수있다고본다. 셋째, 지방분권을통해지역간격차해소에이바지할수있다는것이다. 중앙정부주도의산업화과정을통해지역간불균형발전을목도하고있는우리의현실에서지방분권은균형발전의주요한전제가될수있을것이다. 물론성숙한민주주의의식 문화가결여된상태에서단순히지방분권만시행하게될경우, 제도와의식간의격

29 제 2 장지방분권의필요성과문제점 차가빚어내는다양한역기능이나타날수있다 ( 이정인 2003, 10-13). 이러한지방분권의가치들이주장되고있음에도불구하고, 분권화를맹목적인선으로만볼수는없다. 분권이진전을이룬다하더라도지역의고른발전을반드시보장할수없고, 더러는분권으로말미암아지역간격차가훨씬더커지는예상치못한상황이전개되기도하는것이다 ( 오창균 2013, 12). 이러한인식에따라분권화에반대하는논의도학계에엄연히존재하고있다. 이를테면분권화는국가통합이나민주주의의향상에큰도움을주지못한다는것, 분권화는오히려지방부처간이기주의를극대화시키고규모의경제성을감소시켜결국은국가전체의효율성을떨어뜨리게된다는것, 그리고분권화는지방정부에대한권한이양을통한자율성증대를꾀할수있음에도불구하고지역토호세력과결탁한일부수준낮은지방공무원들의부정부패를조장할수있다는것등을이야기한다 ( 박호성외 2002, 77). < 표 2> 지방분권의순기능과역기능 구분순기능역기능 정치적가치 지방의자기지배 민주주의의방어및교육 주민참여와통제의용이 민의에대한반응성증대 토호들의지방지배 지방성의강조에따른통합저해 지역주의 할거주의팽배 경제적가치 수요적합성을띤공공서비스제공 자원배분의효율성제고 지방간경쟁을통한능력개발 규모의경제달성문제 자원의분산 비능률양산가능 사회적가치 삶의질향상 자유 평등 복지등인간적가치 보호의강화 기존의지배권강화 공공재배분의문제 불평등정책심화 문화 환경적가치 상향적지역발전추진으로지역 간다양성확보 지방스스로의내생적발전추진 주민간의갈등조장 지역간불균형가속화 자료 : 이정인, 2003, 지방분권정착을위한지방분권운동활성화방안, p. 13; 좌승희, 2008, 지방분권개혁의전략과과제, p.5

30 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 지방분권에도이상과같은순기능과역기능이엄연히존재하고있다는점에서분권화가모든문제를해결해주는만능의열쇠가아닌것은명확하다. 이점에서지방분권정책의쟁점은그것이과연어떠한조건에서설계되고추진되는지에있다고볼수있을것이다. 지역사회와그구성원들의성숙한민주의식 문화와결합하지못한지방분권제도는의식과제도의갭에서파생되는분권의역기능만초래할것이기때문이다. 그렇게된다면한국사회에서의 후불제민주주의 1) 현상과같은 후불제지방자치 가초래될수도있을것이다. 사회과학이항상고려해야하는것중의하나는, 선진적인제도도입에앞서그것을감당할만한공동체구성원의의식수준과문화에관한모색인데, 이것은지방분권의주제에서도그대로적용된다. 2. 균형발전 1) 균형발전의개념과목표 균형발전은한국가내의여러지역이평형, 균등혹은등비례하게발전하는것을 의미한다. 그것은나눠먹기로표현되는균등배분이나결과적균일화와는다르며, 어 느한쪽으로과도하게기울거나치우치지않고고르게발전된상태를말한다. 즉균 형발전은각지역이산업 경제 사회 문화적으로활성화되고각기그역량을발휘함으 로써국토전체가발전하는것을의미한다. 균형발전이각지역의특성에맞는발전 과지역간의연계 협력증진을통하여지역경쟁력을높이고지역간의균형있는 발전을지향하는것이라면, 균형발전이야말로형평성과함께효율성 조화 협력등을 복합적으로추구하는정책목표라할수있다. 이점에서 균형발전 의개념은 지방분 권 과유기적으로결합된채, 권력의민주적분산에관한정치학의중요한주제가될 수있다. 지방분권과불가분의관계에있는균형발전의우선적인목표는 형평성 으로서, 경 제성장과정에서발생할수있는지역간의과도한격차를해소하여모든국민이골고 루경제발전의혜택을누리며살수있도록하는데균형발전의핵심이있다. 균형발 전의두번째목표는국토의효율적인활용을통해경제발전을촉진하는것이다. 기 존의거점개발패러다임에서벗어나국토의고른영역을대상으로하는광역개발방 식을통해발전의민주화를지향하는것에균형발전의중대한목표가있다. 균형발전 1) 민주주의가 법률적 제도적 으로는보장되어있으나, 다수국민의구체적인삶속에서민주적가치가 실질적 으로구현되는것의어려움을뜻하는말이다. 즉, 후불제민주주의 는형식적제도보장과실질적가치구현간의괴리 (gap) 현상을사후적비용개념에빗대어표현한것이라고할수있다. 동용어형성에직접적으로관여한유시민에따르면, 대한민국헌법은충분한대가를지불하지않고손에넣은일종의 후불제헌법 이었고, 그 후불제헌법 이규정한민주주의역시나중에라도반드시그값을치러야하는 후불제민주주의 였다. 라고언급하고있다 ( 유시민 2009, 22).

31 제 2 장지방분권의필요성과문제점 의세번째목표는사회적통합과조화를증진하는것이다. 균형발전은낙후지역주민의상대적박탈감과피해의식을해소함으로써지역간의갈등을완화하고국민들이서로협력하는조화로운사회를조성하는데기여할수있다 ( 이성근외 2012, 6-7). 이러한사회적자본에대한전공간적인형성전략과균형발전정책은밀접히연동되어있다. 그렇기때문에균형발전은단순히정권적차원의정책적목표라기보다는국가적차원의기본목표로서이해되어야할것이다. 2) 균형발전의헌법적근거균형발전은현행헌법에서국가목표의하나로서명시적으로선언되고있다. 우선헌법전문에서 정치 경제 사회 문화의모든영역에있어서각인의기회를균등히하고, 능력을최고도로발휘하게하며, 자유와권리에따르는책임과의무를완수하게하여, 안으로는국민생활의균등한향상을기하고 라고규정되어있다. 그리고균형발전의헌정적가치는현행헌법제9장의경제조항을통해서도천명되고있다. 국토와자원은국가의보호를받으며, 국가는그균형있는개발과이용을위하여필요한계획을수립한다. ( 헌법제120조 2항 ), 국가는국민모두의생산및생활의기반이되는국토의효율적이고균형있는이용 개발과보전을위하여법률이정하는바에의하여그에관한필요한제한과의무를과할수있다. ( 헌법제122조 ), 국가는지역간의균형있는발전을위하여지역경제를육성할의무를진다. ( 헌법제123조 2항 ) 등에서균형발전은국가의의무로서명령되고있는것이다. 따라서균형발전은정부의정책의지에따라인위적으로변경하거나수정할수있는문제가아니라, 국가가반드시추진해야하는당위의관점에서이해되어야한다. 3) 지방분권과균형발전의상호관계 지방분권 이중앙정부와지방정부간의권한및세재원의이양을주내용으로하고있고, 균형발전 은중앙의중추관리기능을지방으로분산시키는것을주내용으로하고있다는점에서양자는밀접한상호관련성을가진다. 균형발전이전국토의균등한발전을이룩하려는것이목적이라면, 지방분권은국토균형발전을이루기위한유력한수단이라할수있기때문이다. 특히수도권집중의심각한폐해가나타나고있는한국의현실에서, 지방분권과균형발전의상호작용을적극적으로모색하는것은지속가능한공동체를위한민주적기획에서도필수적인것으로볼수있다. 물론앞서도언급했듯이지방분권과균형발전은그자체가모든문제를해결해주는만능의열쇠라고는볼수없다. 지방분권과균형발전간의역기능도어떠한정치사회적맥락을배경으로두는지에따라언제든지나타날수있는것이다. 이와관련하여

32 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 지방분권과균형발전의기능관계를언급해보기로하겠다. 우선분권이균형발전에순기능을미친다고보는입장이있다. 그이유로는분권에의하여확보된자율성에기초하여자주적이고지역특성에맞는지역개발이가능해질것이라는점, 분권적지방정부에의하여개발효과의내부화가가능하다는점등이제시된다. 이러한지방분권과균형발전간의순기능론에서도균형발전의선행조건으로분권이우선적으로강화되고정책적우위를차지해야한다는 분권우위적균형발전론 이있고 ( 경기개발연구원 2005, 10), 다른한편중앙집중과지역간불균형이심화된상황에서지방분권정책을우선할경우지역간불균형이더욱심화될것이어서균형발전에우선적으로집중해야한다고보는 균형발전우선론 이있다 ( 이성근외 2012, 10). 이는가치배분을선택 결정하는지방분권의정치적맥락이표출된것으로볼수있는이론대립이다. 한편지방분권의균형발전에대한효과를일반화해서규정하는것은옳지않을뿐더러지역격차가심한상황에서지방분권은오히려지역격차를악화시킬우려가있다고보아, 지방분권과국가균형발전은상호역기능을가진다고보는입장도있다. 이는분권의균형발전에대한효과가상황에따라다를수있다는것을상기시켜준다는점에서나름의의미가있다고할것이다. 다만본고에서는지방분권이지방자치의존립기반으로서 내생적발전 의토대가된다는점을주목하여, 분권과균형발전은상호밀접한보완관계에있다는관점을견지하고자한다. 내생적발전은각지역내부의자발성과자율성에기초하여지역발전을기하는것이며, 따라서발전의단위가국가가아닌각각의지역이라는점에서국가주도의외생적또는타율적발전과대비된다. 이때내생적발전이가능하기위해서는당연히지방의자율성이요구되고, 이것은실질적분권을전제로한다. 한편균형발전은지방자치의경제적기반을제공하는순기능을지니고있다. 균형발전은지방간의재정력격차를완화하여선진지역과낙후지역간의격차를축소하고이에따라모든지방들이안정된자치기반을확보하여자치단체간대등한호혜협력을증진시킬수있는것이다 ( 옥원호 2004, 13). 이처럼내생적발전의전제에서지방분권과균형발전은상호순기능적측면에서밀접한상호관련성을가진다고볼수있다. 지방분권과균형발전간에어떤것을우선할것인지에대해서는정치적인선택의문제로보이지만, 보다거시적인지방정책의관점에서는지방분권을과정으로, 국가균형을결과로볼여지가있고 ( 경기개발연구원 2005, 12), 특히중앙집권주의의경향이강한우리나라에서는 분권우위적균형발전 의모색이정치적으로지지를받을수있을것으로생각된다. 다만분권우위적균형발전에도불구하고간간이발생하는지역

33 제 2 장지방분권의필요성과문제점 격차에대해서는국가적차원에서의적절한보완이필요할것이다. 4) 국가균형발전의기본방향역사적으로보면중앙집권이우리나라지역불균형발전의가장근본적인원인이었다. 그동안중앙집권형통치구조로인하여중앙권력이집중된서울및수도권의발전과그렇지못한지역의침체가초래되었기때문이다. 따라서균형발전을위한전제조건은어디까지나지방분권이어야한다 ( 이성근외 2012, 38). 재론하지만과거의지역균형발전은급속한압축성장과정에서초래된인구및산업의일부지역적편중과여타지역의소외라는지역불균형을어떻게해소할것인가하는점에주목했던것이었다. 따라서과거의지역균형정책은과밀지역과낙후지역을구분하고과밀화억제및낙후지역개발, 산업단지조성등의방식으로추진되었던것이다. 이것이지방분권과균형발전간의원활한연계로나타나지않았음은주지하고있는바와같다. 그래서국가균형발전의기본방향은지역간발전의기회균등을통해국토공간상의모든지 < 표 3> 국가균형발전패러다임의변화 구분전통적패러다임새로운패러다임 균형발전의목표지역의성격추진주체지원방식및효과 총량적성장 효율성추구 국가발전 이중적구분 발전지역과저발전지역 공간적차별성 / 획일성 지역의국지성 중앙부처중심 ( 중앙종속형 ) 하향적집권화 지역이기주의조정곤란 지원주체별부분적 산발적분산지원 중복투자로시너지효과미비 삶의질향상 형평성추구 지역발전 다면적구분 지역구조의다양성 공간적정체성 / 복합성 지역의광역화 지방중심 ( 지방자립형 ) 상향적분권화 지역간협력체제구축 지원주체간협력에바탕하여종합적 체계적 입체적지원 지역별특성화발전으로효과극대화 자본 물질중심 제조업중심발전전략및지원이념 대기업중심 정치성강조 ( 균등분배원칙 ) 자료 : 옥원호, 2004, 지방분권과국가균형발전, p. 16 정보 기술 문화중심 서비스및부문간연계 대기업-중소기업간협력 경제적합리성추구

34 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 역을각자의발전잠재력을극대화할수있는여건을조성함으로써어느지역에거주하더라도기본적인삶의질을누릴수있는공간으로만드는것에두어져야할것이다. 이는균형발전패러다임의변화를요청하는것이기도하다. 한국사회는그간압축적근대화를통해짧은시간내에산업화를이루는데성공했다. 그러나그결과사회모든부문에심각한불균형이초래되었고, 그로인해특권과차별 배제의갈등구조가형성되고공동체의분열이야기되었다. 이를위한처방중하나인 국가균형발전 은사회적갈등을유발하고공동체의분열을초래한지역간불균형발전을극복하고, 모든지역이골고루잘사는균형사회를건설하여국민통합을실현하는것에그지향점을두어야할것이다 ( 옥원호 2004, 17). 이것은지방분권의도입으로써그실효성이강화될수있다. 물론분권화정책으로초래될수있는지역간불균형을교정할수있는정책을마련하는중앙정치의역할도중요하다. 이러한과제를중앙정부가인식하는데국가균형발전에대한 새로운패러다임 은긍정적역할을수행할수있을것으로본다. 국가균형발전의기본방향과관련하여 2017년 7월에공표된 문재인정부국정운영 5 개년계획에서는 고르게발전하는지역 을국정목표로정하고, 골고루잘사는균형발전을국정목표를달성하기위한전략으로제시하고있다. 이를위해 국가균형발전위원회 의위상강화와 국가균형발전특별법 (2017년하반기국회제출 ), 지방이양일괄법 (2018년하반기국회제출 ) 제정등을명시화하고있다 ( 국정기획자문위원회 2017). 이처럼문재인정부에서는국가의고른발전을위한자치분권과균형발전을적극적으로기획하고있는데, 향후의추이를지켜볼필요가있다고본다. Ⅱ. 과도한중앙집권의문제점과지방분권의현실적 필요성 1. 과도한중앙집권의문제점 1) 수도권집중의원인 1960년대부터추진된산업화와그에따른도시화현상은한국의경제성장을촉진시켰다. 거점개발방식을선택한중앙정부주도의경제개발 5개년계획의추진은수출확대와제조업의급성장을가져왔다. 그러나급속한산업화와도시화는수도권으로

35 제 2 장지방분권의필요성과문제점 인구및산업을집중시켰고, 오늘날지역간불균형문제의핵심인수도권과밀화문제, 지방침체문제, 그로인한국토경쟁력약화현상등을야기하였다. 이처럼수도권집중은지역불균등의다른표현이자우리나라국토문제의핵심이라보아도무방한것이다. 많은전문가들은이러한수도권과지방간격차현상의원인을무엇보다도한국의정치 경제 사회구도가중앙집권적체제로구조화되어있기때문이라고진단한다. 권력이중앙정부에집중되어있고, 중앙정부권력이모여있는수도서울로사람과각종의사회적자원이집중되었기때문에수도권과밀현상이나타난다는것이다 ( 성경륭 박양호외 2003, 21). 뒤에서살펴보겠지만, 이같은수도권집중문제의심각성을인식한역대정부는, 지방분권정책을포함하여지역불균형을해소하기위한여러수준의정책을실시해왔다. 그러나국가운영의중추관리기능및정보기능과더불어집적경제 교육 문화 의료서비스등의기능이수도권 ( 중앙 ) 이라는공간에결집되어온관성을극복하는데에는미흡한성과를보이고있는실정이다. 수도권으로의인구집중, 지역불평등의심화, 지역주의의발흥등의원인은여러관점에서언급될수있겠지만, 그핵심은역사적으로형성된강력한중앙집권체제와권위주의독재정권의편향된권력행사, 그리고기득권을누리고있는중앙정부의부처 ( 엘리트 ) 들이지방으로의권한이양에부정적인인식을가지고지방분권정책에암암리저항해온것에기인한다고여겨진다. 2) 중앙집권의현황 사례강력한중앙집권에따른한국사회의지역간극심한불균형을두고 수도권일극집중현상 으로묘사하는연구가있을만큼 ( 이성근외 2012, 19), 수도권집중현상은정치 경제 사회 문화등거의모든분야에서나타나고있으며, 주요기능의수도권집중은더욱현저해지고심각해진상황이다. 이는수도권을제외한여타지역의정치 경제 사회 문화적소외를낳는원인으로작용한다. 중앙집권의현황 사례와관련하여, 우선서울 경기를포함한최근의수도권인구집중현황을살펴보도록하겠다. 인구야말로특정지역에의집중도를판별하는일차적인척도이기때문이다. 2012년부터 2016년까지의 5년간시도별인구변동현황을나타내고있는 < 표 4> 는비교적최근의인구추이를나타내고있다. 여기서확인할수있는사실하나는여전히서울 경기를포함한수도권의인구가압도적으로많다는것이다. 산업화가전개된지난반세기동안이어져온수도권인구집중의관성을여전히극복하지못하고있는것이다. 이러한수도권에의인구집중은자연적으로지역총생산 (GRDP) 의극심한

36 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 표 4> 시도별인구변동현황 ( ) ( 단위 : 천명 ) 서울 10,195 10,144 10,103 10,022 9,930 부산 3,538 3,528 3,519 3,513 3,498 대구 2,506 2,502 2,493 2,487 2,484 인천 2,844 2,880 2,903 2,925 2,943 광주 1,469 1,473 1,476 1,472 1,469 대전 1,525 1,533 1,532 1,518 1,514 울산 1,147 1,156 1,166 1,173 1,172 세종 경기 12,093 12,235 12,358 12,522 12,716 강원 1,539 1,542 1,544 1,549 1,550 충북 1,566 1,573 1,579 1,583 1,591 충남 2,029 2,048 2,062 2,077 2,096 전북 1,873 1,873 1,872 1,869 1,864 전남 1,910 1,907 1,906 1,908 1,903 경북 2,698 2,699 2,701 2,702 2,700 경남 3,319 3,333 3,350 3,364 3,373 제주 계 50,948 51,141 51,328 51,529 51,696 자료 : e-나라지표 (

37 제 2 장지방분권의필요성과문제점 < 표 5> 지역별총생산 ( ) ( 단위 : 10억원 ) 서울 303, , , , ,426 부산 66,648 67,999 70,338 73,674 78,238 대구 41,448 43,021 44,754 46,524 48,869 인천 61,854 62,208 64,654 69,501 75,675 광주 27,789 28,914 29,763 31,295 32,516 대전 29,684 30,884 31,456 32,799 34,062 울산 68,748 70,783 68,348 67,018 69,674 경기 276, , , , ,857 강원 32,438 33,853 35,357 37,170 39,566 충북 42,489 43,628 47,402 49,791 52,656 충남 91,816 95,308 99, , ,265 전북 39,960 40,432 42,513 44,243 45,641 전남 62,689 64,642 62,289 62,457 65,454 경북 82,276 85,401 89,132 92,607 94,988 경남 91,233 95,635 99, , ,995 제주 11,847 12,707 13,198 14,087 15,366 전국 1,330,888 1,377,041 1,430,255 1,485,505 1,565,248 자료 : e-나라지표 ( < 표 6> 수도권의명목 GRDP 비중 연도 수도권비중 (%) 자료 : e- 나라지표 ( 차이로귀결된다. 산업화시기거점개발방식과맞물린경제적관성이인구격차만큼이나큰지역생산에서의차이를낳고있다. 중앙집권의틀에서이해할수있는인구와경제의수도권집중이지방자치의차원에서는수도권과비수도권간의격심한격차로서나타난다. 관련하여아래의지방자치단체별 예산규모 를통해수도권집중 중앙집권에대한하나의사례를제시하고자한다. < 표 7> 에서확인할수있듯이지방자치단체의예산규모역시여타지역에비해

38 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 표 7> 지방자치단체별예산 ( 기준 ) ( 단위 : 억원 ) 구분 총규모 일반회계특별회계계 서울 191,556 83, ,345 부산 79,366 26, ,732 대구 54,560 17,571 72,132 인천 67,055 22,547 89,602 광주 32,427 8,634 41,061 대전 30,011 10,158 40,169 울산 29,813 7,427 37,240 세종 7,537 2,951 10,488 경기 257, , ,495 강원 77,509 16,650 94,160 충북 57,079 14,188 71,267 충남 82,117 20, ,882 전북 79,953 14,832 94,785 전남 99,775 17, ,039 경북 123,687 28, ,256 경남 112,396 27, ,268 제주 32,143 6,762 38,905 합계 1,414, ,946 1,845,825 자료 : 행정안전부, 2016, 행정자치통계연보, p 서울과경기가압도적으로크다. 인구집중과중앙집권의경제효율성으로언급되는이른바규모의경제가지자체의예산규모에서도연동되어지역간예산격차를극대화하고있는것이다. 한편 2012년부터 2016년까지국가와지방간재정규모를비교해보면대략 6:4 정도의분포를보이고있음을알수있다 (< 표 8> 참고 ). 하지만같은기간동안국세대지방세의비율을살펴보면대략 8:2 정도의분포가나타난다 (< 표 9> 참고 ). 이는중앙정부와지방정부가사용하는예산규모는거의비슷한데비해, 세입은약 8:2

39 제 2 장지방분권의필요성과문제점 < 표 8> 재정규모의비교 ( ) 재정규모 ( 일반회계 ) ( 단위 : 억원 ) 연도 국가재정 (A) 지방재정 (B) 국가재정 = A/(A+B) 비율 (%) 지방재정 = B/(A+B) ,237,034 1,512, ,295,443 1,618, ,392,956 1,682, ,624,745 1,648, ,638,872 1,517, 자료 : 행정안전부, 2016, 행정자치통계연보, p < 표 9> 국세대지방세 ( ) 조세 ( 단위 : 억원 ) 연도 국세 (C) 지방세 (D) 국세 = C/(C+D) 비율 (%) 지방세 = D/(C+D) ,030, , ,019, , ,055, , ,157, , ,229, , 자료 : 행정안전부, 2016, 행정자치통계연보, p 의구조로지방정부예산의상당부분이중앙정부에대한의존재원에기속된다는것을 나타낸다. 과도한중앙집권에서파생된지방종속에대한또하나의사례를형성하고 있는것이다. 3) 과도한중앙집권의사회적비용 중앙집권에따른집적의이익은지금도강력한효력을발휘하고있다. 이것은인구

40 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 와자본이한곳에집중되어있다는규모의경제이론말고도, 산업화과정에서나타난수도권집중의효율적관성이라는측면에서도설명가능하다. 그런데인구 경제 산업 예산등의사회구성요소들이수도권에 극단적 인수준으로몰려들어수도권의과밀화가지방의과소화로귀결되고, 이것이심각한사회적비용을발생시킨다는것에심각한문제가있다. 특정지역에집중된 ( 보다정확하게는편중된 ) 인구와산업은지가와생산비용 생활비상승 주택난 교통난 환경오염등과같은사회적비용을증대시킨다. 그동안우리사회가경제발전을이루고다원화된데비하여, 공동체의공간적조화에는적지않은한계를나타내면서심각한사회적비용을낳고있는것이다. 여기에비수도권주민들의소외감까지고려한다면, 과도한중앙집권의비용은막대한것이라고할수밖에없다. 한쪽에서의과밀불경제가다른한쪽에서의과소불경제를낳고있는이러한악순환은그자체로심각한사회적인병폐가된다. 1940년대말파리의집중폐해에대해그라비에 (Gravier) 는 파리와그밖의프랑스사막 이라는저서를발간한바있다. 이제목은우리나라의수도권집중현상에대한보다적절한표현일지도모른다. 또한오늘날우리사회에팽배해있는 지방식민지 담론역시수도권집중현상에대한저항이데올로기를구성하고있다. 이들모두는과도한중앙집권의사회적비용을고발하면서우리에게 지방분권의현실적필요성 을상기시켜준다. 2. 지방분권의현실적필요성 1) 자유민주주의의핵심과제대한민국에서중앙집권주의의관성은지난 70여년의헌정사에서지속적으로작동해왔다. 분단과전쟁, 냉전과개발독재의와중에서뿌리가깊어질대로깊어진중앙집권주의의관성은강력하고도자연스러운모습으로사회의모든영역에서관철되고있다. 그러나중앙집권주의의이같은압도적인현실은대한민국이지향하는 자유민주주의 의이념을정면으로거스르는것임을인식할필요가있다. 자유민주주의는결과적으로타율과연결되기마련인집권의이념보다는, 자치를근거로하는분권의이념에더욱친화적인것이기때문이다. 자유민주주의는자유와민주의모순적인요구를모두거부하거나, 그중어느하나만을선택하는방식으로해소하지않고, 그때그때의상황과맥락속에서양자를조화시키는끊임없는시도이자노력이라고할수있다 ( 이국운 2012, 3). 그렇기때문에형평성에수렴하는민주적이념을실현하는데, 과도한중앙집권은자유민주주의에대한커다란걸림돌이될수있다. 자유민주주의를견지하기위해서지방분권은부차적인것이아니라, 필수적인것이라는인식이다수의

41 제 2 장지방분권의필요성과문제점 공동체구성원들에게공유되어야할필요성은바로여기에서나온다. 이론적으로도 삶의현장인지역공동체의자치, 즉풀뿌리민주주의는자유민주주의의본질적인요 소가된다. 2) 과도한중앙집권의폐해시정지금우리나라는과거개발독재시절에발휘된중앙집중의효용이사라지고, 그사회적비용이전면에서등장하고있다. 중앙집권적행정시스템의결과로서획일적인행정서비스제공, 지방의창의적노력부족, 지역격차의심화와같은부정적인외부효과가사회적비용을발생시키고있는것이다. 경제규모가작고사회가비교적단순했던과거에는중앙집중이효율적이었지만, 경제규모가엄청나게커지고고도로복잡하고다양화되어있는오늘날에는각지역이자율성을가지고유연하게대처할수있는지방분권이보다효율적이다. 과거의행정이념이민주성 능률성에두어진것이었다면, 지금은민주성 생산성 형평성으로전환되고있다. 나아가국민에대한서비스의주체는국가에서민간과지방으로, 자원관리는통합에서배분으로, 국가경제목표는성장에서복지로, 국가의무는내셔널미니멈 (national minimum) 에서시빌미니멈 (civil minimum) 으로, 통치방법은통치 (government) 에서거버넌스 (governance) 로각각전환되고있다 ( 좌승희 2008, 33). 이런점에서행정의민주성과형평성에중점을두는지방분권이야말로현실적으로도 제로섬게임 (zero sum game, 영합게임 ) 이아니라 윈-윈게임 (win-win game) 이될수있을것이다 ( 김형기 2000, 373). 지방분권은다양화, 탈중심화를통해사회의다양한가치를수용하고, 지역특성에맞는행정을구사할수있도록함으로써중앙집권적폐해를극복하는데유용할수있기때문이다. 이처럼심각한수도권과밀집중을완화하고지역간균형발전을도모하기위해서라도지방분권은시대적과제로서요청된다고할수있다. 수도권과밀및지역간불균형을해소하기위해서는여러방면에서의정책적노력이필요하지만, 무엇보다도그간중앙정부의시혜적인지원에대한의존적체질에서벗어나자기책임하에주도적으로지역발전을이끌어나갈수있는자율적인지역경영시스템의구축이필요하다. 물론이를위한전제는지방분권의실질적가치를다수대중이인식하고, 이를토대로지방분권을적극적으로추진하려는정책당국의의지라고할수있다 ( 이정만 2012, 343). 3) 민주주의의공고화요건 지방분권은자유민주주의의핵심과제이자과도한중앙집권의폐해를시정하기위해

42 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 요청되는것이기도하지만, 민주주의의공고화 ( 鞏固化 ) 를위한요건이될수도있다. 특히지방분권은정치적민주주의뿐만아니라경제민주주의구현의필수적과정이라는점에서주목할필요가있다. 최근한국선거에서의여러입후보자들이 경제민주주의의구현 을소속정당이나이념성향등에구애됨이없이공통적인선거공약사항으로언급하고있다는점에서, 지방분권과경제민주주의의연결점에대한모색은현실적인의미가있을것으로생각한다 ( 정재요 2016, 2). 오늘날한국에서지방분권은민주주의의공고화를위한중요한기능을할수있다. 경제력집중을해소하고경제정책결정과정에시민과지역주민이참여하는경제민주주의의실현에지방분권이적극적으로요청되기때문이다. 아울러지방분권은교육 의료 육아 양로등지방정부가제공하는현물급부를중심으로한지역단위의복지공동체실현을위해서도필수적이다. 주민참여와복지공동체를구현할수있다는점에서, 지방분권은지속가능한인간발전의비전을실현하는데효과적인수단이된다 ( 김형기 2000, ). 이처럼지방분권은가치의공평하고효율적인분배를통해복지를향상시키는기능을할수있는데, 이러한제반사항은지방분권이경제민주주의구현을포함한민주주의의공고화요건으로도작용할수있다는것을의미한다. 4) 시대적조류에의영합 21세기는 20세기말세계화의조류를지나서세계주의 (globalism) 와지역주의 (regionalism) 그리고민족주의 (nationalism) 와지방주의 (localism) 등이혼재하는가운데국가간의경쟁이더욱격화되고있다. 이러한흐름에서는국제기구나국제협약등초국가기관이국가의의사결정을좌우하는권력구조를갖게되고, 이러한시대적변화에걸맞은새로운국가의위상이필요하게된다. 특히지식정보화사회로의진전은지식 기술 경제를축으로한국가간무한경쟁을더욱심화시키고있으며, 이는분권화를통하여각지방의특성과역량을기반으로한보다신속하고다변적인국제적대응을요구하고있다. 이처럼개성화 다양화 자율화를추구하는 21세기정보화시대의조류는분권적성향으로나아가고있는것이다 ( 윤이화 2017, 104). 오늘날시대조류에서는어느한권력주체가독점적인지위를유지하기가어렵고, 이에다극적인권력주체간의네트워크에의한다원적협력이작동되도록하는사회구조를필요로한다. 이러한새로운시대적조류는지방분권의가속화에도커다란영향을미치고있는것이다 ( 좌승희 2008, 30-31). 한편 세계화-정보화 시대에지방분권은공평성과민주주의의실현을위해서만요청되는것은아니다. 오늘날지방분권은효율성 (efficiency) 의제고를위해서도요청된다. 우리의경우지방분권이이루어져수도권에집중된인적 물적자원이지방으로

43 제 2 장지방분권의필요성과문제점 분산되어지역자원이풍부해지고혁신능력이향상될때, 글로벌화와지방화는지역에새로운성장의기회를제공해줄수있을것이다 ( 김형기 2000, 374). 이는지역경제의효율적운영에지방분권이긍정적기능을할수있다는것을의미하며, 세계화는지방화 라는모토에도충실한처방이라할수있다. 지방의경쟁력이낮으면나라가외국의상품시장으로전락한다는것을인식하여, 이미분권화된선진국들조차지방분권과재정분권의실질적구현을위해노력하고있다는점을떠올린다면결국 선진국이지방자치를잘하는것이아니라, 지방자치를잘해야선진국이된다 는것을알수있다 ( 윤이화 2017, 104). 그래서시대적조류에영합하는실질적지방분권의구현은민주주의의공고화와더불어선진화된한국사회를주조하는데중요한역할을담당할수있을것이다. 5) 지역주의 지역감정해소전략지방분권의현실적필요성은한국사회에서고질적병폐로지적되는것중의하나인지역주의 지역감정의해소전략과관련해서도언급될수있다. 한국사회에서지역주의는정치권력과경제력, 그리고문화자원등이모두중앙에집중해있기때문에그것을배타적으로장악하기위한지역패권주의의형성사와그궤를같이한다. 그결과지역갈등이심화되었음은물론이다. 그렇기때문에권력이지방으로분산될수있다면, 중앙권력의쟁취를위해각지역이사활을걸고패권을다툴가능성이줄어들수있다. 이와관련 지방식민지담론 의비판론적준거는고도로집중화된중앙권력이지방의모든것을블랙홀처럼빨아들인다는착취적실태에두어져있는것이지만, 지방이식민지처럼됨으로써 망국적지역주의 가더욱활개를치게되었다는것도동담론의주된비판점을형성한다. 자치역량이부족한상태에서중앙권력의지역적간섭은, 지역간대결양상으로전개되었다는것이그간의정치사회적경험이다. 마치을 ( 乙 ) 들의전쟁양상과도같은지역간대립의표상은, 실질적인지방분권을통해서상당부분해소될수있다. 물론지방분권이지역주의와지역감정해소의충분조건이라고는할수없지만, 이러한고질적병폐를시정하기위한중요한필요조건은될수있다. 6) 평화통일의대비차원남북간대화로통일한국의국가체제를합의하는것은어려운일일뿐만아니라두세력간타협의소산이바람직한정치체제를반드시형성한다는보장도없다. 그러므로남북통일상황에대비해북한의지방들이민주적가입절차를거쳐통합될수있도

44 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 록하는지방분권적통일한국의헌정체제마련과, 이것을남한이먼저내면화하고학습한다는점에서, 지방분권은평화통일의대비차원에서도고찰할수있다 ( 안성호 2012, 106). 우리정부가추진하려는 국토의균형발전 과과거남북정상이합의한 민족경제의균형발전 을위해서라도지방분권은필수적으로요청된다. 즉통일이후의새로운한국의발전이지방분권을통해서이루어질개연성이높다는것이다. 7천5백만민족구성원들의사회적통합을위해서는계층간분열과함께지역간분열을반드시해소해야하는데, 지역간분열을해소하기위한가장중요한선결조건중의하나가바로획기적인지방분권을추진하는것이다 ( 김형기 2000, 375). 민족통일이결국정치 경제 사회적통합의문제라고한다면, 지방분권역시통일한국의발전모델에관한필수요소가될수있을것이다. 이처럼평화통일의현실적모색은지방분권의실질적구현과연동되어전개될필요가있다. Ⅲ. 중앙정부주도의지방분권정책의내용및문제점 1. 역대정부의지방분권정책 1) 노태우정부 1987년민주화운동의요구가전국적으로확산되자, 정부여당은대통령직선의요구를수용하는소위 6 29선언을하게되었다. 이러한민주화운동에힘입어노태우정부는지방자치법을전면적으로개정하게되었고, 국민들이그동안요구하였던지방자치제도를수동적으로실시하게되었다 ( 소순창 2011, 17-18). 1991년 3월 26일과 6월 20일기초의회의원과광역의회의원선거를통하여새롭게구성됨으로써지방자치제도가부활했다. 지방자치시대를맞이하면서중앙집권화되어왔던행정체제에중앙정부와지방정부간의역할재정립이필요하게되었다. 이에당시총무처는정부조직관지침 ( 총리훈령 ) 에의거하여민관합동기구인 지방이양합동심의회 를구성하여중앙권한의지방이양작업을추진하였다. 지방이양합동심의회는지방자치실시에대응하여지방으로의이양대상사무를조사및발굴하여이양작업을추진하기위한기구였다. 이기구는 1999년김대중정부에서지방이양추진위원회가설치되기전까지 8년동안유지된우리나라최초의지방분권추진기구라고할수있다 ( 전인철 2014, 29).

45 제 2 장지방분권의필요성과문제점 지방이양합동심의회에서는 3,701건에해당하는사무를심의분석하였고, 심의한행정사무의 54% 인 2,008건을지방이양의대상으로확정했다. 이가운데 81.66% 인 1,639건에해당하는행정사무의이양이완료되었다 ( 김태일 2007, 136). 이러한나름의성과를냈음에도불구하고, 동심의회는법률적근거가없는민관합동의비상설협의체였던관계로제도적뒷받침이되지않아강력하고체계적인지방분권은추진되지못했다. 어디까지나노태우정부는군사정권의연장선상에위치한정치권력이었기에, 중앙집권의관성을떨쳐버릴만한제도적기반이미약했던정권이었기때문이다. 그래도노태우정부에서지방분권에관한맹아 ( 萌芽 ) 적단계라도보였던것은, 민주화에따른분권에의요구가미약하게나마관철되었다는것에서비롯된다. 분권이슈에관한맹아를발견할수있었다는것에노태우정부의분권정책에관한의의를찾을수있을것이다. 2) 김영삼정부 1988년 4월 26일의국회의원선거결과, 정부여당은소수여당으로정부운영이어려워지자, 1990년 1월 22일민주자유당 ( 노태우 ), 통일민주당 ( 김영삼 ), 그리고신민주공화당 ( 김종필 ) 을중심으로 3당이통합하여여대야소로바뀌게되었다. 1992년대통령선거에서정부여당이승리를거두자새롭게김영삼정부 ( 문민정부 ) 가출범하게되었다. 김영삼정부는기존의노태우정부에서시행하였던수동적인지방분권정책을그대로유지하면서 지방이양합동심의회 를지속적으로운영하였다 ( 소순창 2011, 48). 그러나동심의회는김영삼정부들어서도여전히기구설치가법령에근거를둔것이아닌데다, 총무처소속으로총무처국장이위원장이었던관계로동격인다른부처의입장을조율할만한조직적위상을갖추지못한한계를안고있었다 ( 이정만 2012, 344). 다만김영삼정부는지방이양합동심의회를중심으로지방자치단체와중앙부처로부터권한이양대상사무를연 1회조사및발굴하고, 그사무에대하여합동심의하여중앙권한을자치단체로넘기는작업을꾸준히실시하였다. 1991년부터 1998년까지 지방이양합동심의회 가심의를추진한대상사무건수는총 3,701건으로 (< 표 10> 참조 ), 이들중지방이양을확정한건수는 2,008건, 이를완료한것은 1,639건이었다. 하지만 1991년기준으로법정상의사무수가 1만 6천건가까이나되었고, 그중중앙정부가직접처리하는것으로분류된국가사무가 1만건이상, 그리고중앙정부가강력한통제권을행사하는지방위임사무가 2천건이상이었음을고려한다면, 이양완료실적 1,639건은매우미미하다고볼수있다 ( 한국행정학회 2002). 또한

46 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 표 10> 지방이양합동심의회지방이양실적 ( ) 연도 합계 심의건수 , ,701 이양확정 ,008 이양완료 ,639 자료 : 최병대, 2013, 중앙과지방의상생을위한지방분권, p 년에서 1998년까지 1,639건의사무가지방으로이양되었지만, 지방정부의입장이반영되지못한개별단위사무를중심으로집행업무가이양되었다. 때문에사무이양이지방정부의실질적자율성신장으로이어지지못하였고, 주민이느끼는체감효과도미미했다고할수있다. 게다가사무이양후에그만한혹은그이상으로국가사무내지위임사무가다시증가하는, 이른바 요요현상 이나타나국가사무대비지방사무의비중이개선되지못하였다 ( 전인철 2014, 30). 물론김영삼정부에서는정치개혁입법의일환으로지방자치법을 1994년 3월 16일개정하여지방자치단체장의선거를 1995년 6월 30일이전까지실시하도록하고, 1995년 6월 27일에지방의회선거와함께지방자치단체장의선거를동시실시하여지방자치의형식적여건을구비했다는의의를찾을수있다. 즉지방분권을수용할수있는주체를확립했다는긍정적평가를내릴수있는것이다 ( 김생수 2009, 188). 그러나 1995년전국동시지방선거에서기초자치단체장과광역자치단체장의 4년임기를 3년으로단축하여실시했던것을보면김영삼정부는애당초지방분권에대한의지가부족했으며, 그방향또한명확하지않았음을알수있다. 결국이시기의지방분권정책은지방자치제도의부활과함께분권화를위한논의가나름대로활성화되었다는의의를찾을수있지만, 중앙정부의권한및사무의지방이양정책은별다른성과를거두지못했던것으로평가할수있을것이다. 군사정부의중앙집중적관성을극복하지못한상태에서의분권정책이얼마나소극적일수있는지를문민정부는잘실증하고있다. 3) 김대중정부김대중정부 ( 국민의정부 ) 는지방분권을국정개혁 100대과제의하나로선정하고이를효과적으로추진하기위한법적인근거를마련하였다. 1999년 1월중앙행정기관의지방이양촉진등에관한법률 ( 이하지방이양촉진법 ) 을제정하고동법에근거하여지방이양을전담하는기구로 지방이양추진위원회 를동년 7월에설치, 8월에발족시

47 제 2 장지방분권의필요성과문제점 켰다. 지방이양촉진법의제정으로중앙권한의지방이양을위한제도적기반을마련한것이다 ( 김생수 2009, 188). 한편지방이양추진위원회는이전의지방이양합동심의회의제도적 조직적한계를극복하기위하여지방이양촉진법에설치근거를마련하여대통령직속기구로설치하고, 보다효율적인위원회활동을위하여상설지원사무국을두었다. 동위원회는국가와지방간, 광역과기초정부간의사무배분을결정하는등지방분권의중추적역할을담당하였다 ( 이정만 2012, ). 김대중정부는지방이양추진위원회의중요성을고려하여국무총리와민간인이공동위원장을맡게끔하였다. 국민의정부시절제1기-제2기지방이양추진위원회는총 3,802개의지방이양대상사무를발굴하여 1,090개의사무를이양확정하고, 이가운데 240개사무에대해서는법령개정등을통해이양완료하였다. 그러나실제이양이완료된사무는전체 3,802개발굴사무대비약 6% 에불과하고, 1,090개이양확정사무대비약 22% 에불과한데, 이는지방이양추진위원회가단순자문기구로서심의 의결사항에대한강제력이부재한탓에, 해당사무를둘러싼관계중앙공무원들의부처이기주의및기득권유지성향등을잘극복할수없었기때문이다 ( 윤태웅 2015, ). 한편김대중정부는대선당시부터지방자치와국가균형발전에대한확고한신념을제기하였으나, 동정부는지방분권정책을추진하기보다분산개념인 지역균형발전 에보다심혈을기울여, 지역간불균형적이고소외된지역을경제적으로지원하는것에집중했다. 이러한지방정책은지방의자주성 자립성등을담보하지못하고중앙정부에의한시혜적인분권정책으로귀결되었다. 분산정책에집중하고, 경제적지원을강조함으로써진정한지방분권의신장에는기여하지못했다는평가가가능한부분이다. 또한중앙권한의지방이양에서도중앙정부중심으로배분하여지방정부의자치권이훼손되었다. 지방재정과관련해서도대부분의지방자치단체가지방세수입으로인건비도제대로충당하지못하는구조적한계를안았다. 김대중정부의지방분권의철학및방향이균형발전및지방분산에집중되어있었다는한계를드러냈다는평가가가능한대목이다 ( 소순창 2011, 19). 결과적으로김대중정부가추진한지방분권개혁은이렇다할성과를내지못했다. 아주사소한행정권한과기능만지방으로이양했고, 이에필요한재정과인력을보내지않아지방에서는업무량만과중시키는결과를초래했기때문이다 ( 김태일 2007, 137). 그러나김대중정부는 지방이양 을국정개혁 100대과제로선정하고, 국가 지방사무의전수조사를실시하는등중앙행정권한의지방이양을위한기반마련및지방분권의기틀을마련했다는점에서분권정책에대한시대적의의를부여할수있을것이다.

48 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 4) 노무현정부 2003년 2월출범한노무현정부 ( 참여정부 ) 는지방분권의기본방향을 통치에서협치로, 관에서민으로, 중앙에서지방으로, 소외에서참여로 설정하고분권정책을적극적으로추진하였다 ( 정부혁신지방분권위원회 2008, 25). 참여정부는국정핵심과제로지방분권을설정하고, 지방분권을기초로지역사회 지방정부 중앙정부를혁신하여국가를재구조화하는 분권형선진국가 형성의정책기조를취하였던것이다. 이처럼노무현대통령의참여정부는역대어느정부보다도지방분권에강력한의지를표명하고추진하였다. 참여정부는지방분권을국정의최우선과제로삼아중앙정부조직내분산, 대통령권한의분산및중앙과지방간관계에서분권을추진하였다. 이를위해정권초기인 2003년 4월 7일 정부혁신지방분권위원회 를대통령의직속으로설치하였고, 지방분권특별법 을제정 (5년한시법 ), 2004년 1월 16일공포하였다. 2) 지방분권특별법을통하여참여정부는 선분권후보완원칙, 보충성의원칙 그리고 포괄성의원칙 이라는지방분권의 3대추진원칙을제시하기도하였다. 또한참여정부는지방분권정책을추진하는기구로국민의정부시절부터출범한제3 4기 ( 제3기 : 2004년-2006년, 제4기 : 2006년-2008년 ) 의 지방이양추진위원회 를설치하여국가사무를지방사무로이양해야할내용들을발굴하여심의 확정하는업무를담당하게하였다. 그래서참여정부에서의지방분권은정부혁신지방분권위원회가한시 < 표 11> 참여정부정부혁신지방분권위원회와지방이양추진위원회비교 구분정부혁신지방분권위원회지방이양추진위원회 근거지방분권특별법 ( ) 지방이양촉진법 ( ) 구성 위원장 위원 : 대통령위촉 위원장 1 명 위원 명 ( 임기 2 년 ) 위원장 위원 : 대통령위촉 위원장 2 명 ( 국무총리 민간공동 ) 위원 명 ( 임기 2 년 ) 기능지방분권과제추진 ( 기본방향제시 ) 중앙행정권한의지방이양 광역 - 기초간사무배분 시한 5 년한시 ( 지방분권특별법시한 ) 특별한기한없음 자료 : 윤태웅, 2015, 역대정부의지방분권정책에대한성과와개선방향, p ) 지방분권의추진강화를위하여제정된지방분권특별법은여야가합의로제정하였다는점에서한정권을넘어국가적인과제로지방분권을설정하였다는점에서의미가크다. 또한동법률은법률명에서 지방분권 을명시화하고있는최초의입법사례였다는의의도가진다.

49 제 2 장지방분권의필요성과문제점 < 표 12> 정부혁신지방분권위원회지방이양실적 ( ) 정부혁신지방분권위원회 ( ) 정권참여정부 ( ) 연도 합계 이양확정 이양완료 자료 : 최병대, 2013, 중앙과지방의상생을위한지방분권, p. 16. 적기구로서지방분권의큰틀과제도적인과제를담당하고, 지방이양추진위원회는상시적기구로서구체적인중앙정부기능의지방이양작업을수행하는일종의투트랙전략을구사하였다. 정부혁신지방분권위원회에서는참여정부기간동안 902건을중앙에서지방으로이양하기로확정하였고, 987건을지방으로이양완료하였다 (< 표 12> 참조 ). 여기서이양확정건수보다이양완료건수가많은것은해당연도이전에이양확정된사무중에서미이양된사무들이추가로이양되어포함되었기때문이다. 이는참여정부의지방분권에대한강력한실천의지를엿볼수있는대목이다. 이렇듯노무현정부는역대어느정부보다지방분권에큰관심을기울여적지않은성과를거뒀다. 이러한성과에는제주특별자치도지정, 주민소송제 주민소환제도입, 자원봉사활동기본법과주민투표법제정, 기구및정원책정에관한다수의승인권이양과총액인건비제실시, 지방교부세율상향조정 ( 기존 15% 에서 19.24% 로 ), 국가균형발전특별회계신설, 지방의원유급제도입, 교육위원과교육감을주민들이직접선출하도록하는지방교육자치제도의개선등을포함시킬수있다 ( 이기우 2008, ; 금창호 박기관 2014, 5). 이처럼참여정부는지방분권을위한의지와철학그리고방향이대체적으로바람직하게설정되어있었고, 역대정부중지방분권정책을가장강력하게추진한정부라할수있다. 그러나참여정부의높은의지와실적을감안하더라도, 지난기간자치와분권의성적표는높은점수를받지못했다는것이일반적인평가다. 우선노무현정부에서는다수의전문가들이참여하여지방분권에관한국정과제도출의논리성과구체성은충분히확보되었으나, 국가균형발전과지방분권을병렬적으로설정한것에대해애당초비판적인시각이많았다. 현실적으로도수도권과비수도권의지방정부들이지방분권에관한이슈에는동의하면서도수도권의규제완화, 행정수도의건설등국

50 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 표 13> 참여정부의지방분권추진기본방향과과제 기본방향 중앙 - 지방정부간권한재배분 획기적재정분권의추진 주요과제지방분권추진기반강화중앙권한의획기적지방이양지방교육자치제도개선지방자치경찰제도도입특별행정기관정비지방재정력확충및불균형완화지방세정제도개선지방재정의자율성강화지방재정운영의투명성, 건전성강화 지방자치권강화지방정부의자치행정역량강화지방정부내부혁신및공무원역량강화지방의정활성화지방의정활성화및선거제도개선지방선거제도개선지방정부에대한민주적통제체제확립지방정부의책임성강화지방정부에대한평가제도개선다양한주민참여제도도입시민사회의활성화시민사회활성화기반강화중앙-지방정부간협력체제강화협력적정부간관계정립지방정부간협력체제강화정부간분쟁조정기능강화자료 : 소순창, 2011, 역대정부의지방분권정책의평가, p. 53 / 정부혁신지방분권위원회 (2008) 가균형발전정책에대해서는민감하게대립하는결과가초래되었다는것은주지의사실이다 ( 금창호 박기관 2014, 6). 분권과균형발전이충돌하는상황에대한고려가참여정부에서미흡했다는것이다. 여기에탄핵정국의돌입 관료의집단적인반발속에서노무현정부는집권초기와는달리후반기에들어지방분권의추진동력이급격히하락하며, 지방자치와분권의체감효과는현저하게떨어지게되었다 ( 김생수 2009, 188). 그밖에지식인위주의분권제도, 시민사회와분권활동의한계, 분권에대한국민적공감대미흡, 재정분권의실패, 기초의원까지확대실시된정당공천제등으로말미암아기대했던참여정부의분권정책은미약한것으로귀결되고말았다 ( 육동일 2010, 6; 이종수 2013, 370).

51 제 2 장지방분권의필요성과문제점 앞서서언급한여러가지사항을이유로노무현정부에서의분권정책이구체적인성과로나타난것은기대에크게못미친것이었다고할수있다. 하지만참여정부의지방분권에대한노력으로인해분권에대한회의적인시각이상당부분완화되고, 지방분권의필요성에관한인식이널리확산된것은부정하기힘들다. 과거거점개발방식의효율성논리에서중앙집권을주장하던많은사람들이노무현정부를거치면서이제는효율성을달성하기위해서라도오히려지방분권이강화되어야한다는인식을가지기시작했던것이다 ( 이기우 2008, 191). 이는분권과관련한참여정부의명확한시대적기여였다고생각한다. 5) 이명박정부이명박정부는정권의출범과함께 지방분권의확대 를 100대국정과제및핵심과제로선정하였고, 이것을보다적극적으로추진해나가고자기존의 지방분권특별법 을전면개정하여 2008년 2월 29일 지방분권촉진에관한특별법 을제정하였다. 3) 동법의제정배경에는참여정부하에서시행된지방분권특별법이다분히선언적이고형식적이어서실효성을확보하기어렵다는인식이자리잡고있었다. 이에따라, 기존 정부혁신지방분권위원회 와 지방이양추진위원회 의이원적지방분권추진기구를대통령소속 지방분권촉진위원회 로일원화하고, 지방분권특별법 상지방분권과제를정비및재천명하였다 ( 윤태웅 2015, 398). 2008년 12월, 활동을시작한지방분권촉진위원회는분권과제의통합적추진을위해그동안정부혁신지방분권위원회가맡아온분권기능과지방이양추진위원회의몫이었던중앙권한이양기능을한데모은총괄 조정 심의기구로서기능했다. < 표 14> 에나타난이명박정부의지방분권과제의내용은노무현정부에서제시된주요과제와대동소이한것들로서대부분참여정부에서계획했다가제대로추진하지못했던분권과제들로구성되어있음을알수있다. 그러나이명박정부의지방분권정책추진의성과도일정부분존재했다. 지방분권촉진위원회는출범후 2년여동안참여정부에서이양결정한 902건의 130% 에해당하는 1,178건을지방에넘기기로확정했다. 이명박정부는노무현정부에비해지방이양확정에대한건수가월등히많은데, 이는지방분권에대한정부의의지를가늠할수있는대목이라하겠다. 또한지방의자주재원확충을위해 2010년부가가치세의 5% 를지방으로이양하는지방소비세를신설하였고, 주민세와사업소세를통합하여지방소득세로전환하였다. 이는국세를지방세로전환시킨획기적인사례였다고할수있다. 3) 지방분권촉진특별법 의유효기간은시행일로부터 5 년간, 즉 2013 년 6 월 1 일까지의한시법으로하였다.

52 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 표 14> 이명박정부의지방분권과제 구분권한이양및사무구분체계정비특별지방행정기관정비지방재정확충및건전성강화지방의회활성화및지방선거제도개선주민참여확대자치행정역량강화 과제사무구분체계개선중앙행정권한의지방이양교육자치제도개선자치경찰제도도입특별행정기관기능조정지방교부세제도개선국세와지방세의합리적조정지방재정투명성 건전성강화자치입법권강화지방의회전문성 독립성강화지방선거제도개선주민직접참여제도강화자원봉사활동장려 지원지방자치단체행정체제정비지방자치단체평가기준마련및진단 평가지방공무원인사교류활성화 지방공무원교육훈련제도개선중앙-지방정부간협력체제강화국가와지방자치단체의협력체계정비분쟁조정기능강화특별지방자치단체제도도입 활용자료 : 이성근외, 2012, 자립적지역발전론, pp 이명박정부는이처럼나름의의지를가지고지방분권정책을시행했지만, 그효과에있어서는참여정부에서와같이저조한것이었다고평가가능하다. 통치 행정의효율을위해시 군 구자치구역통폐합에중점을두었던이명박정부는지방이양에대한관심저조및중앙정부관료들의소극적인태도가존재했고, 이는중앙집권적사고와소극적분권의지로나타났다. 이명박대통령이서울시장출신으로지방자치단체장으로서는처음으로대통령이된만큼, 집권초기지방분권을잘추진할것으로기대를모았으나, 막상대통령취임후지방분권에대한의지가약해졌던것으로볼수있다 ( 전인철 2014, 32). 또한지방소비세 지방소득세의신설에도불구, 지방소비세는종전의법인세소득할을명칭만변경한것에불과하고지방소비세는정부의감세정책으로

53 제 2 장지방분권의필요성과문제점 인한지방세수부족을보완하기위해마련된세목에불과하다는비판도있었다. 이명박정부가임기내내관철시켰던감세기조는지방의자주재원확보에부정적영향을미쳤던것이다. 종합하면이명박정부는참여정부에서와같은정권초기의강력한분권의지가있었음에도불구하고, 자치단체의광역화및통합화, 부자감세정책의관철에따른지방재정의세수악화등으로인해중앙정부에대한의존구조를오히려심화시켰다고할수있다. 6) 박근혜정부 2013년출범한박근혜정부는 140대국정과제의하나로지방분권을채택했다. 안정과통합의사회, 지역균형발전과지방분권촉진 을국정과제의목표 전략으로제시하여, 박근혜정부에서지방분권은국정의주요한축의하나로설정되었다. 특히이전정부와는다르게박근혜정부에서는지방분권정책에대한접근시각을차별화하고있다는것은주목할만하다. 종래의국가가주도하고지방이따라오던방식에서탈피하여, 지방을국정파트너로인정하여지방이주도하고국가가지원하는분권에의접근전략을채택하고있는것이다 ( 금창호 박기관 2014, 11). 이러한분권정책의실행과관련하여박근혜정부에서는참여정부의 지방분권특별법 (2004), 이명박정부의 지방분권촉진에관한특별법 (2008) 을 2013년 5월 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법 으로전면개정하여 지방분권촉진에관한특별법시행령 과 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법시행령 을각각제정하여지방분권의지를가속화시키면서, 지방분권과지방자치발전을위한조정 심의기구로서 2013년 9월대통령소속 지방자치발전위원회 를출범시켰다. 이런배경에서박근혜정부는지방정책의추진체계에서지방분권과행정체제개편은 지방자치발전위원회 에서, 균형발전은 지역발전위원회 에서수행하도록하여두위원회가상호연계 협력하여주민이행복한경쟁력있는지방발전을구현하고자하였다 ( 최진혁 2014, 333). 2013년 9월출범한지방자치발전위원회에서는 1 자치사무와국가사무의구분체계정비, 2 중앙행정권한및사무의지방이양, 3 지방재정확충및건전성강화, 4 교육자치와지방자치연계 통합, 5 자치경찰제도도입, 6 대도시특례제도개선, 7 특별 광역시자치구 군의지위및기능개편, 8 읍 면 동주민자치회도입등의 8대핵심과제를선정하여구체적인계획을수립하고, 정권초기나름의활동을전개하였다. 이를테면총 2,122개의지방이양대상사무를발굴하였으며, 기관위임사무폐지등을위한 지방일괄이양법 입법화, 기초단위자치경찰제도입, 지방소비세및지방교부세상향조정, 조례입법범위확대, 중앙-지방간협력회의신설등

54 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 표 15> 박근혜정부의지방분권국정과제 구분 내용 지방자치단체의자체재원비중확대 - 지방소비세인상등지방세비중을지속확대하고이전재원을축소해재정자립도를높임 - 취득세중심에서지방소비세 지방소득세중심으로개편, 비과세감면축소, 체납징수율제고, 세외수입관리체계강화 지방조정제도개선지방재정확충및 - 보통교부세산정시지역발전정도등에따라수입산정차등화, 특건전성강화별재정보전금폐지, 분권교부세는지방교부세와통합하고현사업대부분은지방사무로전환 지방재정의건전성및투명성강화 - 지방채무및지출관리강화, 자치단체 지방교육재정 지방공기업등을포함한통합재정수지산출, 중앙투 융자사전심사대상확대및사업별원가정보공개, 입찰 계약전과정공개의무화, 지방공기업과출자 출연기관의체계적관리 지방분권강화 - 지방분권추진체계및관련제도개선을통해지방이주도하는진정한지방자치실현 - 국가와지방사무의명확한구분을위한 지방자치법 개정지방분권강화및 - 주요정책에대한중앙-지방간충분한협의및상호협력을유도하기시민사회 지역공동위한소통의장을제도화체활성화 시민사회 지역공동체활성화 - 정부-시민단체간협력강화, 주민자치회중심지역공동체사업추진, 비영리민간단체공익활동지원의내실화, 시민단체의자생력강화및나눔활동활성화자료 : 제18대대통령직인수위원회 (2013) / 금창호 박기관, 2014, 지방분권국정과제의평가와성공적추진전략, p. 11에서재인용 의추진기획을세웠던것이다. 그러나참여정부의정부혁신지방분권위원회에서추진하려던기관위임사무폐지등의사무구분체계개선, 특별지방행정기관의정비, 자치입법권확대등의과제들은그추진과정에서관계이해집단간의이견난립, 중앙부처의기득권유지성향등으로도중에중단되거나, 기본계획초안정도만작성하는수준에서마무리되었다. 그리고자치경찰제도입과관해서는정부발의안과관련법개정안이입법발의되었음에도정치권의관심부족과의견대립이라는문제점까지더해져제대로된논의조차못한채폐기되었다. 또한박근혜정부에서는지방정부와의협의없

55 제 2 장지방분권의필요성과문제점 < 표 16> 역대정부지방분권관련법률비교 정부김대중정부노무현정부이명박정부박근혜정부 법률명 중앙행정권한의 지방이양촉진 등에관한법률 지방분권특별법 지방분권촉진에 관한특별법 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법 제정일 조직 지방이양추진 위원회 정부혁신지방분권 위원회 지방분권촉진 위원회 지방자치발전 위원회 실무기구지방이양추진실무 지방분권전문지방분권촉진실무위원회위원회위원회 지방분권 지방분권의 계획 지방이양기본계획 5개년 ( ) 기본방향설정및 종합실행계획 추진계획 자료 : 김광석 오창균, 2013, 경상북도지방분권추진방향, p. 20 중앙권한이양실무위원회지방자치발전종합계획 이취득세 ( 취득세는광역세수의약 40%) 의일방적인하를발표하는등지방분권의이념에역행하는행태를보여준바있다 ( 윤태웅 2015, 409). 결국박근혜정부에서도지방분권과관련한특별법을제정하고지방분권의방향과내용을특정하여중앙정부에분권의무를부과했지만, 그성과는높지않았던것으로볼수있다. 2. 중앙정부주도지방분권정책의문제점 정부주도지방분권정책이민주화이후꾸준히전개되어옴에따라지역발전정책은분권정책과연동되어그위상이강화되었고, 수도권-비수도권간의격차문제에대한국민적공감대가형성되었다. 역대정부에서분권과균형발전을포함한지방정책이지속적으로국정의제로다루어져왔고, 지방분권을위한국가예산규모도점진적으로확대되어왔음은물론이다. 이처럼중앙정부주도지방분권정책은긍정적으로볼여지가있다. 그러나우리사회에서 실질적분권 이이루어졌다고평가하기에는여전히미흡하다고할수있다. 그이유는여러층위에서설명될수있겠지만, 몇가지사항만언급하면다음과같다. 첫째, 중앙정부의저항과 거짓지방분권 이다. 이것은여러개발도상국에서지방분

56 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 권개혁의주요실패원인으로자주언급되는사항이다. 많은개발도상국정부에서는지방분권개혁을중앙집권화의틀속에서지방분권화하거나, 재 ( 再 ) 중앙집권화의방편으로지방분권화를악용하는경우가흔하게나타난다. 중앙정치인과관료는흔히지방분권화로인해상당한기득권을잃게될것이기때문에지방분권개혁에저항하거나매우소극적으로대응하기마련이다. 오랜세월중앙집권체제에길들여진지역주민과관료또한지방분권의필요성을충분히숙지하지못하고오히려지방분권으로야기될부작용을우려하는경우가많다 ( 안성호 2016, 101). 이는중앙집권의관성이강력하게작용하고있는우리사회의실정이기도하다. 둘째, 획일적분권정책으로인한지방다양성무시이다. 중앙정부가주도하는공급자중심의지방정책은지방정부와지역주민을수동적객체로간주하기마련이다. 즉지역주민을수동적인정책소비자로만인식하여, 주민참여형지방정책이부재하게된다는것이다. 이는지금까지추진된분권 분산을통한지방지원이단순히중앙기능을지방으로이양하는 형식적분산 에치우쳐왔다는것과도무관하지않다. 권력배분이수요자인주민과지자체의시각이아니라중앙의관점에서추진되면서중앙정부에부담이되는사무를위주로지방이양을하고있다는불만이제기된것또한지방다양성을무시한중앙정부주도지방분권정책의문제점이라할수있다. 셋째, 지방분권을총괄하는기관의부재이다. 이는지방분권과균형발전을아우르는총괄기관이제도적으로정립되지않아지방분권과균형발전이따로도는정책적결함을노정시켰다는것에주목한견해이다. 역대정부에서지방분권에관한대통령직속자문위원회를구성 운영하였음에도불구하고, 큰성과가없었다는것은대통령자문위원회정도로는실질적인지방분권의성과를도출하기어렵다는결론에이르게한다. 따라서우리나라의지방분권관련정부위원회의영속적인활동보장, 심의 의결사항에대한강제력 구속력부여등이요구되며, 지방분권과제가다수중앙부처와연관된다는특성상국회차원에서도이를전담할수있는특정상임위원회의신설 운영이요청된다 ( 윤태웅 2015, 409). 이모든기획에대한제도적기반으로 지방분권형헌법개정 을그대안으로삼을수도있을것이다. 넷째, 여전히미흡한분권에대한주민의식이다. 중앙권력이지방분권에대한강력한의지를가지고이를추진한다고하더라도, 그것은지방분권에대한국민적공감대가확산되어야만실질적으로성과를낼수있다. 하지만지방분권추진세력인지방과시민단체는가시적성과가발생할수있는지역균형발전에치중하는경향을보여왔다. 특히중앙정부가국가적자원배분에관한권한을행사해야만지역균형발전이가능하다는점을고려할때, 지역균형발전은지방분권에역행하는중앙집권적국정운영을정당화하게마련이다. 즉지방분권에대한공감대확산에실패하여지방분권보다

57 제 2 장지방분권의필요성과문제점 당장지역발전에영향을줄것으로보이는균형발전에지역주민들이관심을가지게된다는것이다 ( 전인철 2014, 32-33). 여기에중앙정부의지원이빈약한지역에서는중앙재원에절대적으로의존할수밖에없어지역정치역시중앙의눈치를살피거나, 자치역량에관심을쏟기보다는교섭을통해재원을확보하려는의존적성향까지더해져실질적지방분권은요원한상태로되기쉽다. 이것은지방분권에관한공감대확산에부정적으로작용하게된다. 이처럼여러수준에서중앙정부주도지방분권정책의문제점을언급할수있지만, 분명한것은이러한분권정책을저해하는요소를잘극복하여지방분권의실질화를이룰때, 한국민주주의의수준또한높아질수있다는것이다. 민주화 30년의노정을보다심화된민주주의로향하게하기위해서는, 다수국민이지니는민주의식을신뢰하여과감한제도개혁을통한권력의지역적분산을꾀하는것이필요하다. 지방분권의실질화를통해중앙집중화의관성을극복하고, 그간누적된중앙집중화의폐해를시정하는것에서부터민주화이후의민주주의는보다공고화 ( 鞏固化 ) 될수있을것이라고본다. 이는실질적지방분권을위한대안모색에집중해야하는이유이기도하다.

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59 제 3 장 기존의지방분권 활동의실태와 문제점

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61 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 우리나라의지방분권활동은 2002년지방분권운동의탄생과더불어시작되었다. 지방분권이라는단어가생소하던당시, 제16대대통령선거시기부터지방분권에대한관심을환기시켰고이후에도꾸준히지방분권의달성을위해여러방면으로노력해왔다. 시민사회영역에서출발한지방분권운동의효시는공공부문에서도증폭되어추진되는데, 2004년에는전국시도의회의장협의회를시작으로지방 4단체 ( 전국시도지사협의회, 전국시도의회의장협의회, 전국시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회 ) 가지방분권을본격적으로추진하기에이른다. 이들단체들은이후의대통령선거에지방분권공약을명시할것과정치권을향해지방분권의당위성을설명하는등정력적인행보를보여왔다. 이러한움직임은그결실을맺어 2017년문재인대통령의정책공약에 지방분권개헌 을명시하는데성공하였으며, 취임 100일기자회견에서도이를 2018년지방선거와더불어추진하고자하는강력한의지를피력하였다. 이렇듯지방분권을위한담론형성에는지방분권에관한제반단체들의노력이십분발휘되었고, 이것은지방분권개헌추진과정에서강력한지지집단을형성했던이들단체들의활동에대한검토를요청한다. 따라서이하에서는지방분권과관련한일부주요단체 기구들을크게 공적영역 과 시민사회적영역 으로이분하여, 목적 연혁 조직 활동의수준에서간략히살펴보도록하겠다. Ⅰ. 공적영역 1. 지방 4 단체 우리나라의지방자치단체계층구조는 2층제를유지하고있으며각자치단체는헌법에의거하여자치행정부와자치입법부가구성되어있고자치조직의특성또한강시장-약의회제구성으로동일하다. 최근세종특별자치시, 제주특별자치도등의단층제특별자치단체가생겨나고있는추세이나, 아직대부분의지자체는광역자치단체 ( 특별 광역시, 도 )-기초자치단체( 시, 군, 구 ) 의구조를가지고있다. 이에각지자체들은수평적인관계하에서협의체를구성하여중앙과지방간의관계를원활히하며지자체의이해관계를중앙정부에전달하고정책에반영하는역할을수행하고있다. 이는본단체들이일종의이익단체의기능을수행한다고볼수있는근거를제공한다. 특히중앙과지방의역할에대한사항, 지방행정, 지방재정, 지방세등지방자치를규

62 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 그림 1> 협의회의안건건의절차 자료 : 제 4 절지방자치단체의장등의협의체 제165조 ( 지방자치단체의장등의협의체 ) 1 지방자치단체의장이나지방의회의의장은상호간의교류와협력을증진하고, 공동의문제를협의하기위하여다음각호의구분에따라각각전국적협의체를설립할수있다. 1. 시 도지사 2. 시 도의회의의장 3. 시장 군수 자치구의구청장 4. 시 군 자치구의회의의장 2 제1항각호의전국적협의체가모두참가하는지방자치단체연합체를설립할수있다. 3 제1항에따른협의체나제2항에따른연합체를설립한때에는그협의체의대표자는지체없이행정안전부장관에게신고하여야한다. 4 제1항에따른협의체나제2항에따른연합체는지방자치에직접적인영향을미치는법령등에관한의견을행정안전부장관에게제출할수있으며, 행정안전부장관은제출된의견을관계중앙행정기관의장에게통보하여야한다. 5 관계중앙행정기관의장은제4항에따라통보된내용에대하여통보를받은날부터 2 개월이내에타당성을검토하여행정안전부장관에게그결과를통보하여야하고, 행정안전부장관은통보받은검토결과를해당협의체나연합체에지체없이통보하여야한다. 이경우관계중앙행정기관의장은검토결과타당성이없다고인정하면구체적인사유및내용을명시하여통보하여야하며, 타당하다고인정하면관계법령에그내용이반영될수있도록적극협력하여야한다. 6 제1항에따른협의체나제2항에따른연합체는지방자치와관련된법률의제정 개정또는폐지가필요하다고인정하는경우에는국회에서면으로의견을제출할수있다. 7 제1항에따른협의체나제2항에따른연합체의설립신고와운영, 그밖에필요한사항은대통령령으로정한다. 정하는제도들, 그리고전국적으로적용되는법이나정책들이지방에영향을미치는 경우, 지방자치단체들은공통의이해관계를가지게되며이해관계의극대화를위해

63 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 협력을시도한다 ( 정홍상외, 2017). 따라서현행지방자치법제165조에의거하여지방자치의행위주체들은협의체를구성하여활동중에있다. 또한이들단체들은지방자치의최전선에서활동하며지방 4단체의국정참여확대, 지방의원유급제등의정책을관철시켰으며, 2003년부터지방분권에대한논의들을시작해나갔다. 1) 대한민국시도지사협의회 (1) 목적 대한민국시도지사협의회 ( 이하시도지사협의회 ) 는시 도상호간의교류와협력을증진하고, 지방자체단체의공동문제를협의하며, 지방자치단체의국제화관련업무를지원함으로써지역사회의균형발전과지방자치의건전한육성에기여함을목적으로하고있다. < 그림 2> 시도지사협의회의미션과비전 자료 :

64 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 (2) 연혁 1999년 1월 23일제주에서열린전국시도지사간담회에서설립을의결한후민선 2 기 (1998~2002) 관련법규의정비와함께결성되었다. 제2대이명박회장재임시기인 2005년 4월 7일, 지방분권의선도와시 도의공동사업의체계적추진을위하여전국시도지사협의회사무처를개소하였다. 2010년 1월에는한국지방자치단체국제화재단국제협력사업지원기능이이관되어사무처조직개편이이루어졌고, 이에따라국제화지원실신설, 지방의국제협력사업지원업무가신설되었다. 이후 2016년 9월제35차총회에서 전국시도지사협의회 에서 대한민국시도지사협의회 로명칭을변경하여현재에까지이르고있다. (3) 조직시도지사협의회는협의회조직과사무처조직으로이루어져있다. 협의회조직의구성원은전국의시도지사들로이루어지며주로사업계획과시 도제안과제등을심의 의결한다. 현재제11대가임기를수행중이며, 회장은김관용경상북도지사, 부회장은김기현울산광역시장, 이춘희세종특별자치시장, 감사는권선택대전광역시장으로구성되어있다. 사무처조직은서울특별시종로구에사무처를두고있으며산하에홍보실과기획관리국, 분권정책국, 국제화지원실을두고, 국제화지원실산하에해 < 그림 3> 시도지사협의회조직도 자료 :

65 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 외사무소를두고있다. 해외사무소는미국, 일본, 중국등의 6 개국에설치되어있다. 특히분권정책국하에분권지원부는시 도건의과제추진, 지방 4 대협의체및시 도지사사무소와의협력, 지방분권과제추진과관련된업무를수행하고있다. (4) 활동시도지사협의회는지방 4단체중지방분권에관한업무를가장정력적으로추진하고있다. 지방분권에관한업무는크게세가지로나뉜다. 첫째, 지방분권협력에관한건이다. 시도지사협의회는총회와실무협의회를통하여시 도상호간의교류와협력을증진하고, 지방자치단체의공동문제를협의함으로써지역사회의균형발전과지방자치의건전한육성에기여하고있다. 총회는연 2회개최되며, 사업계획및시 도제안과제에관한사항, 정관제정및개정에관한사항, 특별위원회위원장위촉에대한동의, 임원의선임에관한사항, 예산및결산에관한추인등을심의및의결한다. 실무협의회는총회개최이전에개최하며협의회의효율적인운영과총회를보좌하기위해운영된다. 시 도제안과제심의 의결및조정, 정관을제외한제규정의제 개정에관한사항의심의 의결, 사무처예산 ( 안 ) 에대한심의 의결및결산사항의승인, 시 도별분담금결정에관한사항심의 의결, 특별회계및기금의설치 운용에관한사항심의 의결, 특별한의결이필요한안건에대한총회에의견제출에관한사항등을관장한다. 또한전국시 도및시 군 자치구의회와의연대강화및긴말한업무협조로지방현안사항을공동으로대응하고, 국가의지방정책에대한이해제고및현안사항해결을위한협력체계구축을위하여유관기관단체와협력체계를강화하고있다. 분기별 1회 ( 연 4회 ) 지방 4단체, 행정자치부, 각시 도서울사무소등과지역현안사항을중심으로간담회를개최하여정보를공유하는등의노력을하고있다. 둘째, 지방분권추진에관한건이다. 이를위해시도지사협의회는다양한노력들을견지하고있다. 1 대정부정책건의과제는지방자치법내에협의회의권한으로포함되어있는사항으로써, 법령및제도개선에관한사항을중점적으로건의하고이를중앙정부담당부서와긴밀히협조하여수용률을높이려는노력을하고있다. 2 지방분권특별위원회를운영중이다. 연 2회의본회의를통하여지방분권과지방자치안건을논의하고이를통하여체계적인지방분권활동을수행하고있다. 3 지방분권정책포럼을개최하여정부정책에관한토론및세미나를개최한다. 교수 언론인 관료등의전문가들을초청하여지방분권에대한이해도제고및정책방향수립등과같은논의의장을마련한다. 4 지자체지방분권강연회를개최하여시민들에게지방분권에대한인식을제고시키고, 협의회의행보에관심과참여를유도할수있는수단이

66 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 된다. 5 지방분권 SNS 대학생홍보단을운영하여알기쉽거지방분권의필요성을홍보함으로써대국민공감대를확산시킨다. 이는지방분권에대한젊은층의인식을확산시킴으로서향후우리나라의미래에도큰도움이될수있다. 6 연 1회, 시 도공무원및협의회직원등을대상으로지방분권워크숍을개최하여지방정부간상생협력방안을모색한다. 이를통하여관계공무원들에게지방분권및자치관련마인드를향상시키는효과를얻을수있다. 7 유관기관 단체와협력체계구축및활동을통하여현안에대한공동대응및다양한입장의의견을청취하며지방분권에대한협력체계를구성한다. 셋째, 정책연구이다. 이는협의회가단순한이익단체로서의모습이아닌, 지방자치를보다활성화시키는싱크탱크와같은역할을수행하는중요한기능으로여겨진다. 이에입법연구를진행하여지방자치제도의개선을모색하고, 새로운대안을제시하여중앙정부의정책입안자들과상호보완적관계를수립한다. 또한현재시행되고있는정책에대한평가업무를통하여지방자치제도의허점보완을위해노력하고있다. 2) 전국시 도의회의장협의회 (1) 목적 전국시 도의회의장협의회 ( 이하시도의장협의회 ) 는지방자치발전과지방의회운영에 관하여상호간의교류와협력을증진하고, 공동의문제를협의함을목적으로한다. (2) 연혁 1991년 8월 15일충남천안독립기념관에서거행된제46회광복절기념식에초청된 15개시 도의회의장들은근처온양관광호텔에서별도의모임을갖고의장협의회구성에뜻을모으고, 동년 8월 26일임의단체를발족하여협의회규약을제정하고제 1대임원을선출하였다. 당시광역자치단체가 15곳이존재했기때문에회원수는 15 명이었고, 법적으로권위를정하지않은임의단체상태에놓여있었다. 1997년 11월 6일제4대의장협의회는가칭 사단법인전국시 도의회의장협의회 의창립총회를개최하였다. 2000년 3월 17일에는지방자치법의개정과더불어제7대의장협의회를개최하여법적인협의회로출범하였다. 이후동년 6월 12일행정자치부에설립신고를완료하고, 12월 15일에전국시도의회의장협의회사무국을개소하였다. 2012년 7월 6일세종특별자치시의회개원에따라회원이 1명증원되어총 17명으로구성되었고, 동년 9월 11일제13대전반기임원을선출하였고, 이후계속전반기와후반기임원을

67 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 번갈아선출하고있다. (3) 조직협의회구성원은회장산하임원들과사무처로구성된다. 임원들은전국의시도의회의장들로구성된다. 현재제15대가임기를수행중이며, 회장은양준욱서울특별시의회의장, 수석부회장은백종헌부산광역시의회의장, 부회장은김동일강원도의회의장, 황현전라북도의회의장, 신관홍제주특별자치도의회의장, 윤시철울산광역시의회의장, 감사는임명규전라남도의회의장, 사무총장은김양희충청북도의회의장, 정책위원장은박동식경상남도의회의장으로구성되어있다. 서울특별시용산구대한지방행정공제회관에사무처를두고있으며산하에전문위원실, 총무과, 의사과, 정책과를두고있다. 전문위원실산하에는정책위원회, 실무위원회, 정책자문위원회가있다. 정책위원회는지방의회현안문제에대한정책개발, 지방의회제도개선을위한정책및전략개발, 집행기관에서시행하는지방자치시책등의분석및평가등을심의하는역할을수행하며협의회회원들과 7인의전문위원들로구성되어있다. 실무위원회는운영위원장협의회라는이름을가지고있으며, 각의회의장산하실무진들이업무를담당하고있다. 정책자문위원회는지방자치및지방의회발전저해요소의발굴및대책수립, 지방자치및지방의회발전방안연구, 의장협의회정책자문등을수행하며관련학문전공교수등과같은전문가로구성되어있다. < 그림 4> 시도의회의장협의회조직도 자료 :

68 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 (4) 활동시도의장협의회는 2014년 9월 26일부터 12개월동안지방자치법개정특별위원회라는기구를중심으로지방자치에대한관련법개정을위한노력을견지해왔다. 특히시도의장협의회는지방분권운동의직접적인당사자성을가지기때문에지방의회제도와관련한자치법개정을의장협의회가주도적으로먼저시도하였다. 이를통하여전국단위또는자치단체연구소단위세미나를거치고토론회를통하여이를다듬어나갔으며, 마지막으로이를위한서명운동및토론회개최, 퍼포먼스개최등의연대활동을수행하였다. 특히지방분권운동의과정상에서시도의장협의회는다른지방협의회단체에비하여몇가지특징을가지고이를추진하였다.( 윤이화, 2017) 첫째, 협의회의이름을내세우기보다지방의회자체가중심이되어이를추진하였다. 그러나지방분권은헌법개정, 법률개정과같은보다상위기구에게결정권이있는아젠다였으며, 특히중앙정치에종속적인위치를가지는지방의회와지방의회의원들이이를추진하기에는무리가따르는사항들이존재하였다. 둘째, 언론을적극적으로활용하였다. 과거분권관련운동들이전문가또는이해당사자들에게만영향을끼치는찻잔속의태풍과같은것이었다면, 새로운분권운동은언론매체를활용하고토론회 간담회를적극적으로이용하여시민대중의참여를적극적으로이끌어냈다. 셋째, 분권형개헌과지방자치법개정을주창하고이에따른구체적인개정안을만들었다. 그동안의분권운동들이분권에대한필요성을역설하는것에만그쳤으나, 시도의장협의회는보다적극적으로이에대처하여시민들과정치권, 언론에게개헌및법률개정이어떻게이루어지는지에대한소상한정보를제공하였다. 이는분권운동이보다설득력을얻을수있었던원동력으로작용하였으며, 여타협의체들또한대안을마련하고, 시민들과정치권등을설득하는과정을거치는중요한계기가될수있었다. 3) 전국시장 군수 구청장협의회 (1) 목적전국시장 군수 구청장협의회 ( 이하시장군수구청장협의회 ) 는시 군 자치구상호간의교류와협력을증진하고공동문제를협의하며대정부정책건의를실시함으로써지방자치의건전한발전에공헌함을목적으로한다. (2) 연혁 1995 년민선지방자치의시행이후 1996 년민선 1 기기초단체장협의회준비모임

69 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 에서한국기초단체장협의회결성을합의, 공동회장제, 회칙초안등을채택하였다. 이후기초자치단체장임명제반대운동과지방자치단체장임기중대통령, 국회의원선거입후보금지에대한헌법소원등을제기하면서괄목할만한성과들을거두었다. 2000년에지방자치법의개정에따라시장군수구청장협의회가성립되어 232명 ( 시장 72, 군수91, 자치구청장69) 의구성원으로출발하였다. 출범당시전국협의회는시도별 15명의지역협의회장이회장단으로꾸려졌으나, 전국협의회의대표성을제고하기위하여 2002년에 3명의군수대표를회장단에추가하여지금에이르고있다. 2009년에는전국협의회 사무국 을 사무처 로명칭을변경하였다. 행정구역의개편과함께회원수를조정해가고있으며매년회장단을선출하여조직을운영하고있다. (3) 조직협의회구성원은전국의시장 군수 구청장들로구성되며, 15개시도별로지역협의회를두고있다. 이들협의회에서는지역별협의회장을선출하며별도로선임된군수대표를포함하여총 18명이회장단을구성하고있다. 현재민선 6기제4차연도, 제 19대공동회장단이꾸려져활동하고있다. 대표회장은박성민울산중구청장, 부회장은조길형충주시장, 조윤길옹진군수, 윤순영대구중구청장, 사무총장으로김윤식시흥시장, 대변인으로박병종고흥군수, 감사로박현욱부산수영구청장, 이해식서울강동구청장이있으며, 이외에도다섯지역의지역공동회장과다섯명의군수대표가존재한다. 이들회장단은 2달에한번씩회장단회의를개최하며 1년에한번씩전국의시장 군수 구청장이모이는전국총회를개최한다. 협의회산하에는기획관리국과정책연구부가운영되고있다. 그리고기획관리국사무처장산하에는자치분권팀이존재하는데, 팀단위에서협의회의지방분권업무에대한실무를수행하고있다. 또한정책연구부내에지방재정, 지방세정, 지방행정, 대외협력과같은각분야에대한전문위원을두어제도개선연구또는유관단체와의연대협력을실시중에있다. (4) 활동 2014년 11월 6일경주에서 지방을바꾸어나라를바꾸자! 라는제목으로시장 군수 구청장총회가개최되었다. 이날회장인조충훈순천시장은지속적으로중앙정부에요구하는것만이아니라, 지방의혁신을통하여지방이스스로국가개혁을선도해갈선언문을통하여발표하였다. 이는시장군수구청장협의회가나아갈방향을제시한선언문이라고할수있겠다. 이선언은주어진분권이아닌쟁취해낸분권으로, 미리분권화된시스템에적응할수있도록지자체의자강론이라고할수있다. 그리고본선언은지방자치와지방분권의실질적실현을위하여개헌운동과같은거대담론뿐만

70 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 그림 5> 전국시장 군수 구청장협의회조직도 자료 : 전국시장 군수 구청장협의회사무처직제규 ( 정의내용을응용 아니라지방분권방송, 조례제정등의실질적움직임을통하여분권을대비하자는야심찬선언이었다. 이에실질적지방자치와지방분권을위하여 2015년 8월, 부산 경남지역을시작으로전국 16개시 도순환토론회를개최하였다. 또한지방분권에대한시민들의여론을확산시키기위하여시 군 구주민을상대로아카데미를개최하고있다. 또한시군구차원에서지방분권조례를제정하기위해노력하고있다. 이와동시에자치경찰제도, 교육자치, 지방재정안정, 자치조직권보장, 기초지방선거정당공천폐지등과같은핵심적인제도개선에도여타협의회또는시민단체와더불어공조하고있다. 그리고 2017년 2월, 대전에서개최된총회에서는지방자치대상을선정하여지방자치에큰공헌을한이들에게상을수여하고있으며, 지방분권개헌을촉구하는 대전선언문 을발표하였다. 또한현정부에서논의되고있는 제 2국무회의 에 17개시도지사뿐만아니라지방의목소리를고르게듣고풀뿌리민주주의의실현을위하여지방 4대협의체가참여할것을주장하였고, 법률적집행권을행사하며지방분권정책을독립적으로추진할수있는 ' 지방분권추진기구 ' 설치를행정안전부에제안하기도

71 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 하였다. 4) 전국시군자치구의회의장협의회 (1) 목적전국시군자치구의회의장협의회 ( 이하시군구의장협의회 ) 는전국시군자치구의회의의장상호간의협력증진과공동관심사를협의 조정하여중앙및지역간의화합을이루고, 지방자치발전과나아가국가발전에기여함을그목적으로한다. (2) 연혁 1991년 3월 26일기초지방의원선거를통해기초지방의회가구성된이후동년 10 월전국단위의협의체를구성하고, 11월 10일협의체와관련회칙을구성하였다. 이후 2000년 3월 9일전라남도여수시의회에서열린제54차총회에서전국시군자치구의회의장회설립발기인대회를개최하고협의체를구성하였다. 2004년, 전국시군자치구의회의장회에서현재의전국시군자치구의회의장협의회로명칭을변경하였다. 기초자치단체의통폐합, 예를들면제주도의 4개시군구의회가폐지되고, 마산 창원 진해시가통합되는일련의과정들이이어지면서 2003년 234개에이르던회원수는현재 226개로축소된상황이다. (3) 조직협의회구성원은전국의시장 군수 구청장들로구성되며전국의시장 군수 구청장들로구성되며 15개시도별로시도대표회를두고있다. 이들협의회에서는지역별로시도대표회장을선출하며총 15명이회장단을구성하고있다. 이들회장단은전반기와후반기에걸쳐서선출되었으나, 여타협의회의임기가모두 1년으로되어있어민선 7기부터는이를세분화하여전 후반기중 1 2기로나누어총 4회에걸쳐선출된다. 시도대표회장의임기또한이와동일하게진행된다. 1명의회장, 1명의수석부회장, 9명의부회장, 2명의감사, 1명의사무총장, 1명의대변인 ( 부회장겸임 ) 으로이루어져있다. 현재회장은이환설경기도여주시의회의장으로 2017년 9월 21일에선출되었고, 회장이수석부회장을추천하여시도대표회의의의결을거쳐임명하고, 추가적으로부회장과대변인, 사무총장등을임명한다. 감사의경우는시도대표회에서호선하여임명된다. 그리고정책자문단을운영하여지방정치에대한식견이높은교수및전문가를초빙, 이들을싱크탱크로활용하여각종정책토론회, 공청회, 세미나, 워크숍등을개최하여본협의회의입장을적극대변하고있다.

72 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 그림 6> 전국시군자치구의회의장협의회조직도 자료 : 시군자치구의회의장협의회홈페이지 ( 의내용을응용 (4) 활동시군구의회의장협의회는여타협의체와는달리지방분권이슈하나에집중하기보다는꾸준히추진해오던문제의해결을통하여완전한분권을성취하고자노력하고있다. 특히현재의지방분권관련논의가중앙정부-광역자치단체간의수평적관계설정에집중되어있을뿐광역자치단체-기초자치단체간의수직적관계에대한논의는진전되지않아이에대한주장을끊임없이제기하고있다. 협의회가진정한풀뿌리민주주의의실현을위해서요구하는정책은크게네가지로첫째, 기초지방선거정당공천제폐지, 둘째, 기초지방의원선거소선거구제환원, 셋째, 지방의원의정비제도의합리적개선, 넷째, 지방의회사무직원에대한인사권환원이다. 이중기초지방선거의정당공천제폐지의경우꾸준히주장해오던바로서현행시스템하에서는주민자치와주민대표라는기초의회의본래의목적과기능상실이우려된다고지적한다. 지역특성에따라자율적으로운영되어야할기초의회가정당의의사에따라좌우되는모습은결코바람직하지못하며지방분권형법률이만들어지더라도중앙과지방의예속관계가끊임없이이어질것이라고주장한다. 즉진정한지방분권은풀뿌리민주주의에서부터시작함을강조하고있다. 이외에도 전국시군자치구의회의장협의회지방의정봉사상 을수여하여적극적인의정활동으로지역발전에공로가큰의원을선정하여매년선발하는등풀뿌리민주주의의실현에이바지하고있다.

73 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 2. 지방자치단체및의회 앞선지방 4단체의움직임에발맞추어지방자치단체나지방의회차원에서도분권운동또는조례제정, 결의문채택등의지방분권의달성을위한움직임들이적극적으로추진되고있다. 특히지방의회의경우현재의지방자치시스템하에서는그권한이절대적으로축소되어있는바, 이들의적극적지방분권추진운동은여타기관의지방분권추진운동보다더욱절실하게다가오고있다. 1) 지방자치단체의움직임 현재공공영역의지방분권운동은지방 4단체가주도하고있지만, 특히시도지사협의회가가장큰세력을가지고지방분권에관한주된논의를진행시키고있다. 이는곧광역자치단체가지방분권운동의추진에서가장큰역할을수행한다는의미와도일맥상통한다. 그렇다면지방분권움직임에서선도적인역할을하는자치단체는어떠한활동들을하며어떠한성과를내고있는가. (1) 경상북도경상북도는지방분권의실현을위한노력을꾸준히실시해오고있다. 2003년부터기획조정실산하에지방분권업무에관한인력을두고, 도청홈페이지를통하여분권관련정보를게시하고있어왔다. 그러나실질적인지방분권운동은 2012년을기점으로보다활기를띤다. 2012년 5월 경상북도지방분권촉진지원에관한조례 가의결되었다. 본조례에의거하여경상북도지방분권협의회가만들어지게되었고, 구성및운영방침 위원선정과정을거쳐동년 9월 13일에경상북도지방분권협의회가정식으로발족하였다. 협의회에서는지방분권정책과제발굴과지방분권촉진을위한시민참여를확대하고, 지방분권에대한국민적공감대확산등의업무를수행하고있다. 또한기업인, 교수, 도의원, 연구원등의전문가들을위원으로위촉하여전문성을더했다. 이후 10월 19 일에는제 2차협의회가개최되어향후추진과제에대한사항을논의하였다. 특히 4대분야 11개과제 를지방분권실천과제로제시한것이특기할만한점이다. 이와발맞춰경상북도도의회에서는관련상임위인 지방분권추진특별위원회 를 2012년 10월 18일에구성하였다. 본특별위원회를통하여도차원에서뿐만아니라도의회차원에서도지방분권추진을위한노력을견지하고있는것을확인할수있었다. 제9대의회에서는총 4번의회의가개최되었으며, 제10대의회에서는현재까지

74 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 표 17> 2012 년경상북도지방분권협의회추진과제 분야 분권과제 사무구분체계개선 권한및기능재배분 중앙행정권한의지방이양 특별지방행정기관기능조정 자치경찰제도도입 국세와지방세의합리적조정 지방재정확충 지방교부세제도개선 사회복지지방이양사무국가사무환원 자치역량강화 협력및공감대확산 자치입법권확대지방분권형헌법개정정부및지방자치단체간협력체제강화지방분권홍보및공감대확대 자료 : 경상북도지방분권추진주요업무보고 (2012), 6p. 총 7번의회의가개최되었다. 2013년에들어서는주로단체간연대를통하여지방분권운동을전개해나갔다. 경상북도에서는영남권시도지사협의회를개최하여지방정부간연대를추진하였고, 시도지사협의회와함께중앙정부의법령입안과정에서지방4단체의의견수렴을의무화하는조항을삽입하였다. 또한지방분권협의회에서는제3차협의회를개최하여사업계획안및분과위원회구성안을심의및의결하였고, 타시도의지방분권협의체간네트워크를구축하였다. 2014년에는타단체와의연대가보다증폭되었다. 시도의회의장협의회에서는자치법개정특별위원회가구성되어지방의회강화에대한사항들이논의되었고, 전국시도지사협의회에서는제2기지방분권특별위원회가출범하여지방분권에대한국민공감대를확산시켰다. 뿐만아니라지역의지방분권운동민간단체와함께지방분권문화트레킹, 스위스학교, 지방분권리더 100인의만남등의행사를개최하여분권촉진활동을전개해나감으로서민과관의협력을도모하였다. 2015년에는민간과의협력이돋보였다. 4월과 10월에는지방분권문화트레킹이있었으며, 자치분권스위스학교가 5월에있었다. 또한분권적전환과지역창조세미나라는제목으로강연및세미나가열렸고, 지방분권리더워크숍, 지방분권관계관워크

75 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 < 표 18> 2015 년경상북도지방분권협의회추진과제 분야지방분권추진체계강화지방분권추진동력확충 분권과제지방분권협의회역량강화 -지방분권협의회정례회 (2회) 활성화, 전국협의회간연계협력자치조직권확대공동대응 -대통령령 조례위임건의, 부단체장직급조정 (1급 차관급) 등중앙-지방간재정관계개선공동건의 -지방소비세율인상 (11% 20%), 지방교부세율인상 (19.24% 21%) 등자주재원확보를위한신세원발굴 -해저자원과세추진 ( 지방세법개정 ) 도-시 군기능재정립사무발굴및위임 ( 이양 ) -중앙이양계획과연계도및시. 군사무전수조사위임추진지방분권형헌법개정공동협력 -국회지방분권개헌특위설치건의등분권개헌전국공조시 군단위지방분권조례제정몇협의회구성 -시, 군조례제정권고, 협의회 ( 위원회 ) 설치근거제시등지방자치 ( 분권 ) 마인드교육강화 -지방분권아카데미운영, 공무원대상지방분권 ( 자치 ) 과정개설등주민자치회운영활성화 ( 확대 ) -자체실정에맞는최적의주민자치회모델유도등주민참여예산제운영활성화 -주민참여예산심의기능강화, 예산학교및재정포럼운영등 자료 : 경상북도지방분권추진주요업무보고 (2016), 9p. 숍, 지방분권아카데미등민과관이함께하는다양한행사가있었다. 전국시도지사협의회를통한분권운동또한지속되었다. 지방분권에대한인식을끊임없이환기시키기위하여제20대총선공약제안을실시하였고, 지방자치정상화와지방분권개혁을위한공동선언이있었다. 그리고바뀐시대상황에맞춰경상북도지방분권협의회에서도새로운추진과제계획이등장하였다. 본계획안은제5차협의회에서논의되었다. 협의회는지역내지방분권확산및정부대응력을제고를통해지방분권에기반한창조적지방자치확립을목표하였다. 2016년또한다양한차원의협력이이루어졌다. 우선지방자치단체간의협력이본격화되었다. 경상북도를위시한중부권정책협의회가출범하여한반도허리경제권구축을위한정책협력강화와지방자치및분권강화를위한정책공조를확인하였다. 또한전국시도지사워크숍에서는관련특강과정책방향에대한토의가있었고, 지

76 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 방분권정책간담회에서는각계각층의전문가와함께지방분권에대한정책적제언들을확인할수있었다. 지방자치단체간뿐만아니라민간단체의노력도빛을발했다. 한국메니페스토실천본부와는 지방분권과지방자치발전을위한업무협약 을체결하여제20대총선에서지방분권에대한논의를활성화시켰으며, 지방분권리더스포럼창립및지방분권포럼이개최되어지방분권에대한여론형성과청년리더양성을도모하였다. 또한대토론회와학술대회등이꾸준하고활발하게이루어진점은지방분권이중차대한시대적과제임을증명하는것이라할수있겠다. 2017년에는지방분권과개헌에대한논의가본격화되었다. 2월에는 분권형개헌촉구결의대회 가개최되어약 3,500명의시민들이모인가운데성황리에종료되었으며 9월에는민과관을아우른지방분권운동의통합을위하여지방분권개헌추진경북회의가출범되었다. 본단체에는경상북도시장군수협의회, 경상북도의회, 경상북도시군의회의장협의회, 경상북도지방분권협의회, 경상북도주민자치회, 경상북도의정회, 지방분권운동대구경북본부, 지방분권리더스클럽, 대구신문, 매일신문, 영남일보, 대구일보, 바른정당경북도당, 정의당경북도당, 경상북도사회복지협의회, 한국자유총연맹경북지부, 경상북도새마을회등의이해관계와정파를초월한 19개의경상북도내단체들이참여하였다. 이후 23개시군, 332개읍면동에풀뿌리주민리더를양성하고, 이들을지방분권헌법개정국민위원으로위촉해나갈계획을가지고있다. 나아가현직김관용도지사의경우민선지방자치의오래된경험자로서도지사중최초로제6대 ( ~ ), 제11대 ( ~ 현재 ), 총 2회에걸쳐시도지사협의회회장을맡게되었다. 이러한움직임을통하여경상북도는지방분권개헌의선도적역할을수행하는자치단체로발돋움하고있다. (2) 서울특별시서울시는서울시주도의지방분권을표방하며지방분권확대를통한자치역량강화및시민삶의질향상에주안점을두고정책을수립하고있다. 이에서울시지방분권선도모델로서 자치영향평가제도 를시행하여지금에이르고있다. 자치영향평가제도란서울시가수립한정책이자치구의행정권과조직권을침해하는사항은없는지면밀히검토하고문제가있는경우보완 수정을하는정책이다. 서울시는본제도를통하여서울시가해야할업무를재원없이자치구에넘기거나불합리한매칭비부담을지우는일을차단하는효과를가질것이라기대하고있다. 본결과를토대로행정 재정영향요인평가를통해전문가의의견을수렴하여시와자치구가서울형지방분권선도모델을만들어나가고자한다. 그리고조례를통해설립된지방분권협의회자문회의뿐만아니라시장과구청장

77 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 < 표 19> 서울시지방분권추진계획 목표 전략 -시민이공감하는현장중심의지방분권실현 -서울시의지방분권실천선도로지방자치발전에기여 - 수도서울, 서울시민 의위상에걸맞은제도마련 -핵심분권과제를발굴해지방분권실전방향정립 -시민이공감하는분권모델실천으로자치환경조성 자치서울기반확충 - 자치헌장조례 제정 - 지방분권협의회활성화 추진계획 지방분권촉진 시민공감분권실천 -중앙정부와지방정부의관계재정립 -자치행정권확보로자율성과책임성강화 -자치재정권강화로수준높은행정서비스제공 - 자치영향평가제도 정착을통한지방분권선도 -시민과함께하는지방분권운동확산 자료 : 한눈에보는서울시지방분권추진계획 (2016). 이참여하는 ' 서울자치분권협의회 ' 도함께구성되어있다. 자치분권협의회는시민사회와구청장-시장과같은지방분권의직접적인영향을받는이해당사자간의정책결정을돕는역할을한다. 또한실무협의기구로자치영향평가협의회와자치분권실무위원회를두고실무협의체를구성하였다. 나아가 서울시지방분권추진계획 을통하여지방분권목표와방향, 과제, 실행계획등을마련하였다. 이와더불어서울시는시민공감대의형성을위하여 지방분권협의회전국토론회, 지방분권토크쇼, 지방자치의날기념행사 등을개최하여주민들의삶에녹아드는지방자치 지방분권을만들기위해노력하고있다. (3) 부산광역시부산시는광역시중최초로자체적인지방분권개헌안을마련하여이를국회에제시하였다. 이는지방자치단체중최초의사례로서단순히지방분권을외치기보다, 이와같은실질적인노력을통해지방분권선도도시의명분과부산시에유리한안을제시하여실리를얻었다는점에서의의가크다. 부산발전연구원이연구한부산시의개

78 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 헌안은지방정부중심의행정, 지방자치권한확대, 제2국무회의신설, 상 하원설치, 조세법률주의수정등의구체적사항이명시되었다. 우선헌법개정안은첫째, 헌법 1조 3항에 대한민국은지방분권국가이다 라는조항을삽입하고, 둘째, 지방자치단체라는용어를전부지방정부로바꿨으며, 셋쩨, 지방자치단체조례제정범위를최소주의에서최대주의로확대하고, 넷째, 제2국무회의를신설하고보충성의원리를제시하고, 다섯째, 지방세항목을법률이아닌조례로지정함으로서재정분권을확충하고, 여섯째, 기본권조항중주민자치권의삽입, 일곱째, 지역대표형상원도입등이있다. 이외에도혁신읍면동의도입을통해마을자치의활성화, 고향사랑기부제를통한지방재정의보완등의안을제시하였다. 또한부산발전연구원은 2015년에헌법뿐만아니라지방자치법 지방분권특별법 지방세법등의다양한법률의개정안들을제시하고파급효과를분석하여보다철저한대안제시를위하여노력하였다. 이렇듯부산광역시는실질적지방분권을위하여타시도가시도하지못한다양한대안제시와기민한움직임을보이고있다. 따라서부산시의이러한노력은실질적안지방분권의실현에필수적인요소라고할수있겠다. < 표 20> 부산광역시지방분권관련법령개정안파급효과 과제명주요내용관련법 긍정적측면 파급효과 부정적측면 - 중앙집중현상완화하여국 중앙권한지방이양및사무구분체계개선 권한의지방이양 ( 자치사무비중40% 확대 ), 지방일괄이양법제정단체 기관위임사무폐지및법정수임사무도입 지방자치법, 지방분권법, 기타단행법지방자치법, 지방분권법, 기타단행법 가권력의지방분산효과 -사무이양의효과성 -지역자율성확대및지역밀착형행정을통해대응성과책임성제고 -자치행정권의향상과사무의자율성보장 -주민에게보다적합한서비스제공과창의적행정가능 -중앙정부와지방정부간지휘종속관계에서벗어나대등관계정립 -중앙감독약화 -지방정부의책임성, 성과, 자율성제고 -사무배분과책임소재의명확화 -중앙과지방협치행정가능 -지방정부의재정부담증가우려 -자치역량부족으로서비스질저하와혼란가중 -일괄이양법경우개별법모두열거로혼란초래가능 -지방공무원사무역량과재정기반미흡시기대효과반감 -국가의통일성저해될가능성 -중앙통제약화에따른지방의방만행정 -행정업무의과다 -국가의위임사무수행체계관리곤란가능

79 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 국세와지방세재배분 ( 지방세비중 20% 30%) 국세기본법, 지방세기본법 -재정분권의실현 -자율성, 책임성제고 -지방정부의중앙정부에대한불필요한로비방지 -창의적행정및주민필요에따른재정배분가능 -지역의자율적이고특성있는발전동력제고 -지방재정건전성약화 -전시성사업확대 -지방교부세등의개선이없으면지역간편차확대 -재정열악한지방정부에게불리 -외부성과과소공급 지방재정분권및지방재정확충 지방소비세세율인상, 비례적지방소득세도입지방교부세제개선 지방세법지방교부세법 -지방재정의자율성과자주성확대 -책임성제고 -지방재정수입확대 -성과에대한공동관리 -안정적재원확보 -주민선호반영 -자율성제고 -지역간의재정불균형보완 -지방정부선심행정통제 -지방재정건전성약화 -전시성사업확대 -부익부빈익부로지역간편차확대와갈등우려 -성과책임소재불명확 -전략집중투자미흡 -지방재정에대한중앙통제강화 -지방정부간갈등우려 국고보조금대폭축소와포괄보조금운용 보조금관리법 -지역의 특성을 살린 맞춤형 재정운용도모 -외부효과 내부화, 지역편차 해소 -국고보조금 운영의 자율성 제고 -창의적행정가능 -재정책임성강화 -지방에의한국가적장려사업기피우려 -획일적서비스및특정서비스편중공급 -지방정부간불균형적발전의우려 -국가적사업매진 -지자체장에의한소모성재원전락우려 자치조직권확대 -시도부단체장사무분장및행정기구 정원등조례로결정 -부단체장정수확대, 조례로결정 지방자치법 -지역특성에맞는자치기구설치로지역경쟁력향상 -지방정부조직운영의탄력성과지역맞춤형, 밀착형행정추진 -자율적인인력및조직관리 -적재적소에인재배치 -행정수요에능률적대응 -단체장의업무완화 -행정기구정원증대로인한예산낭비및행정비효율성 -부단체장수가많아재정부담 -지방의회의자의적조례제정가능 ( 주민통제수단등 ) - 조례범위 자치입법권강화 법률을위반하지않는범위 로확대 -주민권리제한법률위임규정삭제및위반행위처벌다양화 지방자치법 -지역특성에맞는자치입법체계확립 -지역공동체강화와중앙의존완화 -자율적인자치행정과내실화 -창의적조례제정가능 -자치권의실질적향상과중앙의감독권약화 -지역간편차확대 -지방의방만행정가능성 -위반행위처벌조항등이지방 정부별로 상이해 혼란을초래 할수있음

80 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 - 국가와지방의사무중복, 유사 특별지방행정기관정비 -특행기관남설방지와국도하천, 해양항만, 환경, 식의약품, 중소기업, 고용노동기능, 재원, 인력일괄지방이관 정부조직법 업무통합하여국가행정체제효율화로인력및예산절감 -종합행정효과성제고 -지역의특성에맞는창의적행정, 주민친화적행정추진 -중앙과지방간기능배분명확화및갈등해소 -지방정부행정역량증대 -지방분권강화로지방정부의자율성, 책임성구현 -전국 차원의 통일성 ( 통합성 ) 저해가능성 -지역에대한국가적사업반영 약화 -국가의 재정지원이 어려워질 가능성 교육 자치 개선 시도교육감선임방안마련및시도조례로결정 지방교육 자치법 -자치행정과 교육행정의 연 계, 협력 -교육행정의효율화 -지역 특성에 맞는 교육행정 가능 -다양한교육정책으로학생들의 창의성향상 -자율성과다양성확대 -지방자치의정신에부합 -교육자치의지방자치예속화와교육계반발 -교육행정의정치적중립이념훼손우려 -교육감선거포퓰리즘 -정치적행정적혼란 -지역별이념적대립이나선출방식에따른혼란가중 -추진동력확보어려움 - 지방정부의법집행시강제력 자치 경찰제 도입 국가경찰과자치경찰로이원적경찰체제확립 -자치경찰제도입 경찰법, 경찰공무원법 을가질수있어정책집행력강화 -지역특성에맞는치안행정과치안서비스공급의향상 -주민친화적, 편의적치안행정강화 -주민권리확대와주민과협치가능 -종합행정의실현 -교통등지역현안처리의체감도제고 -민생기초질서확립 -특별사법경찰영역이활발하게실행 -국가통일성저해가능 -경찰의강제력이지방정치와연계되어객관적법집행훼손 -자치단체장과의회와자치경찰연계로경찰의정치적중립우려 -자치경찰을유지하기위한지방재정부담 -인사의불공정성야기 -지역유력자와경찰권의유착가능 -국가경찰과자치경찰간영역분쟁으로치안사각지대발생소지 -국가경찰과갈등가능 - 중앙행정과지방행정의조화와 중앙- 지방협력체제정립 중앙-지방협력회의설치운영, 지방부담정책심의강화등 지방자치법상근거조문혹은단행법제정 협치행정구현 -중앙과지방간갈등해소, 상생발전가능 -국가통합에유리 -지방에대한국가적사업반영용이 -전국적이면서지역적사무의처리에능동적대응 -정책결정의지연 -중앙의지방통제가능성 -권한배분의명확한근거가없으면갈등양산우려 -제도의내실적운영이이루어지지않으면형식화됨

81 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 (4) 대구광역시대구는지방분권운동의선도도시로서 2002년전국최초로지방분권운동단체가설립되었다. 이후꾸준히시민사회영역에서지방분권운동이이루어져오다가 2011년에는전국최초로 대구광역시지방분권촉진및지원에관한조례 를제정하였고, 2015 년에는대구시 8개구 군의지방분권조례가완성되어, 2016년, 광역자치단체와기초자치단체가연대하는대구광역시지방분권협력회의가수립되기에이른다. < 표 21> 대구광역시지방분권추진경과 시일 주요추진업무 2002년 4월 전국최초로지방분권운동단체설립 2011년 12월 전국최초로 대구광역시지방분권촉진및지원에관한조례 제정 2012년 9월 대구시지방분권협의회창립 (25명) 2014년 7월 민선6기시장공약사항으로선정추진 2014년 11월 제2기대구광역시지방분권협의회구성 (34명) 2015년 7월 분권추진전담조직 분권선도도시추진팀 발족 (1담당 4명 ) 2015년 10월 대구광역시지방분권추진 3개년계획수립 2015년 12월 대구시 8개구 군지방분권조례제정완료 2016년 2월 2016년대구시지방분권추진계획수립 2016년 5월 지방분권을대구 ~ 광주달빛동맹협력과제로채택 2016년 10월 대구 8개구 군자치분권협의회구성완료 전국최초로광역및기초단체지방분권협의회가연대하는 대구광역 2016년 11월 시지방분권협력회의 출범 -지방분권선도도시추진을위한공동선언문발표, 규약제정등 대구광역시지방분권협의회 3기위원구성 (34명) 의장및분과위원장선출 -의장 : 최백영 ( 지방분권개헌청원대구경북본부상임의장 ) 2016년 12월 -분과위원장 : 하세헌 ( 제도개선분과, 경북대교수 ), 최준호 ( 시민참여분과, 영남대교수 ) 대구광역시지방분권대학생 SNS 홍보단구성 (20명) 전국지방분권협의회출범 2017년 2월 공동의장단체 ( 광역2, 기초2) -광역 : 서울특별시, 대구광역시지방분권협의회의장 -기초 : 대구수성구, 경기수원시자치분권협의회의장 2017년 3월 지방분권개헌대구결의대회개최 5,000여명참석 ( 유명정치인, 각급기관단체장, 대구시민등 )

82 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 또한정책기획관산하지방분권추진전담조직인 분권선도도시추진팀 이따로꾸려져지방분권관련행사및정책기획등을전담하고있다. 대구시의지방분권을위한주요사업들은다음과같다. 첫째, 지방분권교육의확대이다. 이를위하여찾아가는구 군분권토크를개최하고, 지방분권리더및주민아카데미운영, 공무원을위한분권교육과정개설, 교원및학생을대상으로분권교육을활성화하는등의노력을하고있다. 둘째, 지방분권홍보의강화이다. 이를위하여분권홍보물 ( 소책자, 리플릿등 ) 을제작하여배포하고있으며, 전광판및언론매체를통한홍보, 지방분권대학생홍보단운영및지방분권 UCC 공모전등을수행하고있다. 셋째, 시민참여제도활성화이다. 이를위하여주민자치회활성화및동장공모제등을시범적으로운영하여풀뿌리민주주의의강화에힘쓰고있다. 넷째, 시민 전문가와함께하는분권역량제고이다. 이를위하여분권관련학술대회, 포럼, 토론회등을개최하여지방분권을위한정책적대안발굴에도힘쓰고있다. 다섯째, 법령개정및지원체계의구축이다. 지방재정확충및포괄적사무이양을추진하고있으며, 분권협의회운영활성화를위한관련조례 법률의개정추진, 대구시지방분권협의회및협의체의운영활성화, 전국단위분권협의체구성선도등이있다. 이렇듯대구는지방자치단체차원에서직접지방분권을정력적으로추진하는자치단체중하나로서분권선도도시로서의면모를유감없이드러내고있다. 대구시의이러한움직임들은지방분권운동이전국으로뻗어나가는데에큰기여를하고있다. (5) 경기도경기도는지자체차원보다의회차원에서의지방분권노력이돋보이고있다 년 10월에지방분권관련조례를제정하여시행중에있다. 최근에는헌법개정과정에서경기도의이익을최대한보장하고, 도차원의대안을제시하기위하여 2017년 8월에 ' 헌법개정을위한지방분권위원회구성및운영조례안 ' 을제정하였다. 본조례에발맞춰지방분권위원회위원 21명이위촉되어매주 1회씩회의를진행하고있다. 또한지방자치기반구축을위한지방분권강화, 지방자치단체조직과인력운영의자율성확대, 지방자치단체의자치역량제고라는 3대과제와 24개실천방안을마련하여국회 청와대 행정안전부에전달하는등경기도의회차원에서지방분권개헌에대한의견을십분개진하고있다. 그리고최근경기도와도의회, 도내 31개시 군이함께 경기도지방분권실현을위한공동선언문 을발표하여지방분권움직임에보다박차를가하고있다.

83 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 < 표 22> 경기도지방분권 3대과제및 24개실천방안구분내용 1. 헌법상지방자치단체의법적지위및위상강화 2. 협치를위한지방자치단체기관구성의다양화방안모색 3. ( 가칭 ) 지방일괄이양법 제정의조속추진 지방자치기반구축을위한지방분권강화 ( 분권, 입법, 재정 ) 4. 중앙부처의정책입안시지방자치단체의참여법제화 5. 지방자치단체의자치입법권확대및조례의실효성확보 6. 지방자치단체의조례사항에대한중앙부처의행정입법제한 7. 부가가치세의지방소비세전환비율상향 8. 중앙정부의무분별한지방세비과세 감면절차엄격화 9. 국비지원및국고보조사업심의과정에지방자치단체참여보장 10. 지방자치단체에대한지방교부세의법정교부율상향 11. 지방자치단체의과세자주권확보를위한지방세조례제정권신설 지방자치단체조직과인력운영의자율성확대 ( 조직권 ) 지방자치단체 조직과인력운영의자율성확대 ( 조직권 ) 지방자치단체 의자치역량제고 ( 중앙부처, 의회권한 ) 12. 지방의회사무직원의임면권및자치조직권을의장에게부여 13. 지방의회의인사권독립을위해의회직렬신설 14. 지방의회전문위원에대한임면권을의장에게부여 15. 지방의원의효율적인의정활동을위한정책지원전문인력확보 16. 광역지방자치단체부단체장정수제한규정의완화 17. 지방의회건의안 결의안에대한중앙부처회신의무화 18. 중앙부처의법률안입안시의견조회대상에지방의회포함 19. 지방공기업사장등에대한인사청문회도입 20. 광역지방의회의원의후원회허용을위한 정치자금법 개정 21. 광역지방의회정책연구원및정치교육원설립승인 22. 지방의원입법정책연구비 홍보예산신설및의정보고서발송우편요금감액 23. 광역지방의회의원의의정비제도개선 24. 회기중원격지거주의원여비제도개선 (6) 충청남도 충청남도는더좋은민주주의를만들기위한수단으로서지방분권을내세웠다. 따

84 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 라서지방분권이시대적변화와흐름임을인지하고이를주된정책적목표로천명하였다. 그리고이를실천하기위한 4가지담론을제안하였다. 첫째, 지방분권형헌법개정을통하여직접민주주의의실현과지방분권의헌법적보장을의도한다. 우선현행헌법에서대의민주주의보완기제로써직접민주주의실현과지방자치와분권의헌법적보장은미흡한상황이며기존의개헌논의가권력구조개편에만초점을두고있었음을지적하고있다. 따라서광역지방정부의역량을강화하고, 기초지방정부의권한과책임을명확화하는 21세기세계적흐름 ( 광역화 분권화 ) 에맞는국가운영구조개편이필요함을역설하고있다. 이를위하여헌법전문또는총강에 대한민국이지방분권형국가 임을천명하고, 지방의국정참여공식화를위한지역대표형상원을설치하며, 자치입법권 자주재정권, 보충성원리, 직접민주주의보장등의다양한지방자치규정근거를명시할것을제안하였다. 둘째, 광역자치단체의규모를확대로인한행정효율성을제고이다. 현행제도상으로는광역지방자치단체의규모가너무작아해당광역단체의업무가국가위임사무관리수준에머물고있다. 그러나현재의광역단체규모를경제권단위로확대하여, 연방제수준의국가기능을분담할것을주장한다. 이를위한대안으로광역연합 광역시와도통합 초광역지방자치단체 (5개권역구분 ) 등의안을제시한다. 셋째, 동네단위의주민자치를실시하여현재와같은하향식 관료주의적행정이아닌상향식 주민참여형행정을통하여주민상호간의신뢰와민주적의사결정과정을수립한다. 지방자치실시 20여년동안주민의식의변화가존재했으나, 여러가지국가적현실과제도적한계에봉착하였다. 실제로읍면동주민자치센터는문화프로그램개설위주의역할밖에수행하지못하고있으며, 주민자치위원또한행정의보조자혹은의견제시자역할에불과하였다. 마을만들기사업에서도주민주도의 마을만들기 가아닌정부의 마을만들어주기 로전락하여정작주민이소외당하는문제가있어왔다. 이를해결하기위하여읍면동준자치행정계층화, 주민참여형동네발전기획등을통한읍면동 ( 민관협치형 ) 주민자치제도개혁을제안하고, 부처별마을만들기사업의통합, 상향적 자율적주민조직화및활동지원등을제안하였다. 넷째, 특별행정기관의지방이관을통하여지방정부의역할증대및행정적중복을막는다는것이다. 특별지방행정기관은중앙부처의하부행정조직으로써지방정부와수평적협력관계를형성하기어렵고, 민주적정당성을갖추지못한채중앙부처의일방적의사전달통로로활용되어주민참여를원천적으로제한하는문제를가진다. 특히지역주민의일상과직결된문제를지역주민에의해선출된도지사가해결하지못하는모순이발생한다. 따라서중복업무수행에따른행정낭비절감, 지방정부경쟁력강화를위하여중앙정부가지방일괄이양원칙을준수하고, 특별행정기관의설립을법적으

85 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 로규제하며, 해당행정기관의지역책임성을부여할것을제안하였다. 나아가실제로충청남도는이러한몇가지제안사항들을충남도정차원에서실시하고있다. 제2국무회의의경우충청남도와산하기초자치단체가이미실시하고있는제도이며, 주민참여형자치는보다활성화되고있다. 이러한충청남도의지방분권운동은지방분권이단순히행정적조정에만그치는것이아닌민주적의사결정을위한시대적흐름임을증명하고있다. (7) 제주도제주도는여타지역과는다르게우선적으로지방분권이적용된지역이다. 2005년 10월 14일정부가마련한제주특별자치도기본계획에따라제주도는제주특별자치도로명칭을변경하였으며, 산하기초자치단체인제주시와서귀포시, 북제주군, 남제주군을통합하고, 세제혜택 자치경찰제도 교육자치등의몇가지의자치권을획득하였다. 그러나권한이양과정에서의헌법적한계와형평성시비로말미암아이는상당 < 표 23> 제주특별자치도헌법개정안 현행개정 ( 안 ) 제40조입법권은국회에속한다. 2 < 신설 > 제52조국회의원과정부는법률안을제출할수있다. 제59조조세의종목과세율은법률로정한다. 제117조 3 < 신설 > 제40조 1 입법권은국회또는지방정부의회에속한다. 2 외교, 국방등국가존립사무는법률에의하고주민에관한자치사무는자치법률에의한다. 제52조 1 국회의원과정부는법률안을국회에제출할수있다. 2 지방의회의원과지방정부는자치법률안을지방의회에제출할수있다. 제59조 법률또는자치법률 제117조 3 실질적지방분권이념을실현하고국가발전에기여하기위하여고도의자치분권이보장되는제주특별자치도지방정부를설치할수있다.

86 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 히제한적일수밖에없었으며, 제주도는현재의특별자치도로서의기능을십분발휘하지못하고있다. 따라서제주도는헌법상의조항들을수정하여그들의자치권을활용할수있는안을제시하였다. 본안에따르면제주도뿐만아니라다른시도또한연방제에준하는자치권을보유하게되며, 재정분권또한기대할수있다. 특히제주도가위치한지리적 사회적 문화적차이에기인하여분권관련정책의포커스를 자립 에맞추고있다. 따라서제주도는제주도의특수지위를헌법을통해인정함으로서더욱강력한자치권을보유하고자노력하고있다. 나아가관련법률의개정을통해경제권의독립을주장하는의견또한피력되고있다. 2) 지방분권관련조례제정 조례자체가가지는태생적인한계는현행법률에서도잘적시되고있다. 현행헌법제117조와지방자치법제22조에따르면지방자치단체의조례는 법령의범위안에서, 해당사무에관해서만 이라는조건하에서제정할수있다고명시해뒀다. 실제로조례자체가미치는정치적영향력은상당히미미한수준이지만그럼에도불구하고많은지방자치단체와지방의회에서는경쟁적으로분권과관련된조례를발의또는제정하고있다. 이들조례들은작게는지방분권추진계획의수립또는지방분권협의회의구성등을명시한것에서부터크게는자치입법권과자치조직권등자치권의범위를명확히하고, 시민의시정참여를구체화하는등의특징을가지는것도있다. 이러한조례들은조례자체가가지는상징적인의미를뛰어넘어지방자치단체가지방분권개혁을추진하는데있어원동력이될수있는실질적밑바탕을제공한다. 다음표는지방의회들의지방분권관련조례들을나타낸것이다. < 표 24> 지방의회별지방분권관련조례일람 광역자치단체 기초지자체 조례명제정일관리책임부서 서울특별시서울특별시지방분권촉진및지원에관한조례 서울특별시노원구서울특별시노원구자치분권촉진및지원조례 기획예산과 서울특별시강동구서울특별시강동구자치분권촉진 지원조례 기획경영과 서울특별시 성동구 서울특별시서대문구 서울특별시성동구자치분권촉진및지원에관한조례서울특별시서대문구자치분권촉진및지원조례 기획예산과 정책기획담당관

87 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 서울특별시 은평구 서울특별시동대문구 서울특별시은평구자치분권촉진및지원에관한조례서울특별시동대문구자치분권촉진및지원에관한조례 기획팀 기획예산과 서울특별시도봉구서울특별시도봉구자치분권촉진및지원조례 기획예산과 서울특별시 금천구 서울특별시금천구자치분권촉진및지원에관한조례 기획예산과 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 부산광역시부산광역시지방분권촉진 지원조례 부산광역시사상구부산광역시사상구자치분권촉진및지원조례 자치행정과 부산광역시영도구부산광역시영도구자치분권촉진 지원조례 기획감사실 부산광역시사하구부산광역시사하구자치분권촉진 지원조례 총무과 부산광역시동래구부산광역시동래구자치분권촉진 지원조례 기획계 부산광역시서구부산광역시서구자치분권촉진 지원조례 기획감사실 부산광역시중구부산광역시중구자치분권촉진지원조례 기획감사실 부산광역시수영구부산광역시수영구자치분권촉진및지원조례 기획감사실 부산광역시동구부산광역시동구자치분권촉진 지원조례 기획감사실 부산광역시남구부산광역시남구자치분권촉진및지원조례 기획감사실 부산광역시북구부산광역시북구자치분권촉진및지원조례 기획실 부산광역시연제구부산광역시연제구자치분권촉진 지원조례 기획감사실 부산광역시부산진구부산광역시부산진구자치분권촉진 지원조례 기획조정실 부산광역시금정구부산광역시금정구자치분권촉진 지원조례 기획감사실 부산광역시해운대구 부산광역시해운대구자치분권촉진및지원조례 기획조정실 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 대구광역시대구광역시지방분권촉진및지원에관한조례 대구광역시수성구대구광역시수성구자치분권촉진 지원조례 기획조정실 대구광역시달서구대구광역시달서구자치분권촉진및지원조례 기획조정실 대구광역시북구대구광역시북구자치분권촉진지원조례 기획조정실 대구광역시남구대구광역시남구자치분권촉진및지원조례 기획조정실 대구광역시동구대구광역시동구자치분권촉진및지원조례 기획조정실 대구광역시달성군대구광역시달성군자치분권촉진및지원조례 기획감사실 대구광역시중구대구광역시중구자치분권촉진및지원조례 기획예산실 대구광역시서구대구광역시서구자치분권촉진및지원조례 기획예산실 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 인천광역시인천광역시지방분권촉진및지원에관한조례 인천광역시남구인천광역시남구자치분권촉진 지원조례 기획조정실

88 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 인천광역시남동구인천광역시남동구자치분권촉진 지원조례 기획예산실 인천광역시동구인천광역시동구자치분권촉진 지원조례 기획감사실 인천광역시서구인천광역시서구자치분권촉진및지원조례 기획예산실 인천광역시옹진군옹진군자치분권촉진 지원조례 기획팀 인천광역시계양구인천광역시계양구자치분권촉진및지원조례 기획예산실 인천광역시부평구인천광역시부평구자치분권촉진및지원조례 기획조정실 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 광주광역시광주광역시지방분권촉진에관한조례 정책기획관 광주광역시북구광주광역시북구자치분권촉진및지원조례 기획조정실 광주광역시광산구광주광역시광산구자치분권촉진및지원조례 기획관리실 광주광역시서구광주광역시서구자치분권촉진및지원조례 기획실 광주광역시남구광주광역시남구자치분권촉진및지원조례 기획실 광주광역시동구광주광역시동구자치분권촉진및지원조례 기획홍보실 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 대전광역시대전광역시지방분권촉진조례 대전광역시서구대전광역시서구자치분권촉진및지원조례 기획공보실 대전광역시유성구대전광역시유성구자치분권촉진및지원조례 기획공보실 대전광역시동구대전광역시동구자치분권촉진 지원조례 기획감사실 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 울산광역시울산광역시지방분권촉진및지원에관한조례 울산광역시중구울산광역시중구자치분권촉진및지원조례 자치행정과 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 경기도경기도지방분권촉진및지원에관한조례 경기도 경기도의회헌법개정을위한지방분권위원회구성및운영조례 4) 경기도수원시수원시자치분권촉진 지원조례 분권팀 경기도성남시성남시자치분권촉진및지원조례 정책기획과 경기도시흥시시흥시자치분권촉진및지원에관한조례 경기도오산시오산시자치분권촉진등에관한조례 자치행정과 경기도양평군양평군자치분권촉진및지원에관한조례 기획예산담당관 경기도안양시안양시자치분권촉진및지원조례 자치행정과 경기도김포시김포시자치분권촉진및지원조례 기획예산과 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 강원도강원도지역분권촉진에관한조례

89 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 강원도속초시속초시지역분권촉진및지원에관한조례 자치행정과 강원도강릉시강릉시자치분권촉진및지원조례 기획예산과 강원도춘천시춘천시자치분권촉진및지원에관한조례 총무과 충청북도 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 충청북도국토균형발전및지방분권촉진에관한조례 충청북도증평군증평군자치분권촉진및지원조례 기획감사실 충청북도괴산군괴산군자치분권촉진및지원조례 행정과 충청북도청주시청주시자치분권촉진및지원조례 행정지원과 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 충청남도충청남도지방분권촉진에관한조례 자치행정과 충청남도아산시아산시자치분권촉진ㆍ지원조례 자치행정과 충청남도논산시논산시자치분권촉진 지원조례 자치행정과 충청남도금산군금산군지방분권촉진및지원조례 자치행정과 충청남도공주시공주시자치분권촉진지원조례 시정담당관 충청남도서산시서산시자치분권촉진 지원조례 자치행정과 충청남도예산군예산군자치분권촉진및지원조례 총무과 충청남도홍성군홍성군자치분권촉진및지원조례 행정 충청남도보령시보령시자치분권촉진및지원조례 총무과 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 전라북도전라북도지방분권촉진에관한조례 전라북도김제시김제시자치분권촉진및지원조례 기획감사실 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 전라남도전라남도지방분권촉진및지원에관한조례 전라남도순천시순천시자치분권촉진 지원조례 전략기획과 전라남도고흥군고흥군자치분권촉진및지원에관한조례 기획 전라남도담양군담양군지방분권촉진및지원에관한조례 자치행정과 전라남도무안군무안군자치분권촉진 지원조례 행정지원과 전라남도광양시광양시자치분권촉진 지원조례 총무과 전라남도해남군해남군지방분권촉진및지원에관한조례 기획홍보실 전라남도목포시목포시자치분권촉진및지원조례 기획예산과 전라남도완도군완도군자치분권촉진지원조례 자치행정과 전라남도화순군화순군자치분권촉진 지원조례 총무과 전라남도곡성군곡성군자치분권촉진및지원조례 행정과 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율

90 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 % 경상북도경상북도지방분권촉진및지원조례 경상북도안동시안동시자치분권촉진및지원에관한조례 기획예산실 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 경상남도경상남도지방분권촉진및지원에관한조례 행정과 경상남도통영시통영시자치분권촉진및지원조례 기획담당 경상남도사천시사천시자치분권촉진 지원조례 행정과 제주특별자치도 조례정비지자체조례미정비지자체조례정비율 % 제주특별자치도지방분권촉진및지원에관한조례 특별자치제도추진단 세종특별자치시세종특별자치시지방분권촉진에관한조례 정책기획관 지방분권관련조례제정으로알아본지방분권움직임은대구광역시와광주광역시에서매우두드러졌으며, 부산광역시또한높은조례정비율을보임으로서이들지방자치단체 지방의회의지방분권에대한높은인식을알수있었다. 또한경기도의경우최근 지방분권개헌 이라는추세에맞춰서새로이조례를제정한것은향후진행될지방분권개헌에대하여지방자치단체차원에서대비를수행하는모습이라고볼수있겠다. 반면대체적으로도단위는조례제정이미비한것으로드러났다. 충청남도와전라남도의경우는그나마높은조례제정율을보였으나, 경상북도의경우지방자치단체및의회차원의지방분권움직임이낮은수준으로나타났다. 3) 지방분권관련결의문채택 결의문은조례보다간단한방법으로추진될수있으나, 법적구속력이나강제성을가지지는못한다. 하지만해당단체가지향하는목표또는의도, 계획을나타내기위하여이를작성한다. 또한참석자의서명및동의를구하는과정이존재한다는점에서공식적인단체의의견으로인식된다. 따라서결의문은조례에비하여보다많은의회에서발표되었으며, 이들결의문을통하여지방의회의인식을파악할수있는특징을가진다. 4) 경기도지방분권촉진및지원에관한조례 의경우 경기도지방분권협의회 를구성할것을명시하였으나, 본조례의경우 경기도지방분권촉진및지원에관한조례 를구성할것을명시하였다. 기존의경기도지방분권협의회와비교했을때개헌및법령개정지원, 정책발굴 연구지원및정책제안, 교육 홍보등과같은보다세부적인사항을심의하도록규정하고있다.

91 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 < 표 25> 지방의회별지방분권관련결의일람 광역자치단체 기초자치단체 결의안이름 결의일 충청북도청주시지방분권실현을위한개헌촉구결의문 경상북도청송군지방분권실현을위한결의문 울산광역시동구지방분권실현을위한결의안 경상북도안동시지방분권실현을위한결의 ( 안 ) 울산광역시울주군지방분권실현을위한결의문 경상남도합천군지방분권실현을위한결의문 경상북도봉화군지방분권실현을위한결의안 전라남도진도군지방분권실현을위한개헌촉구결의문 경상북도예천군지방분권실현을위한결의문 ( 안 ) 경상북도 청도군 풀뿌리지방자치의정착을위한지방분권실현개헌촉구결의문 경상북도경주시지방분권실현을위한결의안 경상남도거창군지방분권실현을위한결의문 경상북도문경시지방분권실현을위한결의안 서울특별시강동구지방분권실현을위한개헌촉구결의안 대구광역시지방자치와지방분권실현을위한결의안 경상남도창녕군지방분권실현을위한결의문 경상남도함안군지방분권실현을위한결의안 충청북도괴산군지방분권실현을위한결의문 경기도구리시지방분권실현을위한결의문 대구광역시달성군지방분권실현을위한개헌촉구결의문 경상북도고령군지방분권실현을위한개헌촉구결의문 경상남도의령군지방분권실현위한결의안 경상북도영주시지방분권실현을위한결의문 대구광역시북구지방분권실현을위한결의문 경상남도거제시지방분권실현을위한결의안 전라북도군산시지방분권실현을위한결의문 전라북도순창군지방분권실현을위한결의문 전라북도 진안군 풀뿌리지방자치의정착을위한지방분권실현개헌촉구결의문 전라남도영암군지방분권실현을위한결의문 경기도동두천시지방분권실현촉구를위한결의문 충청북도진천군지방분권실현을위한결의문 충청북도충주시지방분권실현을위한개헌촉구결의문 경기도파주시지방분권실현을위한결의문 경상북도상주시지방분권실현을위한결의문

92 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 경기도 남양주시 지방분권개헌촉구결의문 서울특별시 지방자치및지방분권실현결의안 경기도 이천시 지방분권실현을위한결의안 인천광역시 남동구 지방분권실현개헌촉구결의문 강원도 태백시 지방분권실현을위한개헌촉구결의문 결의문의의결은앞선조례가가진특징과는달리주로경상북도와경상남도지역에서많이시행되었으며, 앞서서지적했던지방분권에대한인식수준이지방의회에서도어느정도는존재한다는것을알수있겠다. 하지만결의문은단순히선언적의미만을가지며법적구속력을전혀가지지않는다는점을감안했을때, 광역자치단체와기초자치단체를가릴것없이지방분권추진을위하여실질적이고현실적인대안의마련이요구된다. 따라서조례미제정지역은조례를신설하고, 조례에의해서보장된지방분권관련협의체를만들어실질적인지방분권운동에보다힘쓸필요가있다. Ⅱ. 시민사회적영역 1. 지방분권관련전국단체 1) 지방분권국민운동 (1) 목적 연혁지방분권국민운동은 지방분권을통해정치 경제 교육 문화등사회각분야에서발생하는중앙집권과수도권집중의폐해를시정하고, 주민자치와지역혁신을통하여지역사회의민주적발전과지역경제및지역문화의특색있는발전을도모함으로써지역주민의삶의질을높임과동시에나라의조화로운발전을추구하는것 ( 지방분권국민운동규약 ( 안 ) 제4조 ( 목적 )) 을목적으로 2002년 11월에창립된지방분권관련전국단체이다. 2002년 11월 7일지방분권국민운동이출범하기까지의연혁은다음과같다.

93 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 지방분권과자치를위한전국시민행동출범 ( ) 영호남 4개지역연구단체, 지방분권을위한지식인선언논의 ( ) -영호남 4개지역연구단체의대표자회의에서지방분권지식인선언추진을검토하고, 지방분권연구와분권실천운동공동추진키로함지방자치헌장선포 ( ) 지방분권실현을위한전국지역지식인선언 ( ) -학계 1,281명, 문화계 163명, 의약계 155명, 교육계 344명, 여성계 126명, 언론계 391 명, 종교계 165명, 법조계 100명, 기타 31명총 2,757명서명지방분권운동전국조직준비소위원회제1차회의개최 ( ) -지식인선언그룹과 NGO그룹이중심이되어지방분권운동전국조직을창립하기로함지방분권운동대구경북본부창립대회개최 ( ) 지방분권운동포항본부창립대회개최 ( ) 지방분권운동안동본부창립대회개최 ( ) 지방분권운동전국조직준비소위원회제2차회의개최 ( ) -9월초에준비소위 3차회의를가지기로하고분권의제논의와전국조직준비상황을점검하기로함. 지방분권운동전국조직준비소위원회제3차회의개최 ( ) -전국조직을전국단위의상설네트워크로구성하기로하고각지역단체와전국단위부문단체의개방적참여를보장하는열린네트워크로만들기로함. 지방분권운동전국조직준비위원회제1차회의개최 ( ) -조직구조를대표자회의, 상임공동대표, 운영위원회, 정책위원회, 사무국체계로함지방분권국민운동준비위원회제2차회의개최 ( ) -조직명칭을지역균형발전과민주적지방자치를위한 지방분권국민운동 으로함 -네트워크성을강화하기위해대표자회의, 운영협의회, 주사무국체계로변경함지방분권부산운동본부창립대회개최 ( ) 지방분권운동광주전남본부창립대회개최 ( ) 지방분권운동대전충남본부창립대회개최 ( ) 지방분권운동강원본부창립대회개최 ( ) 지방분권국민운동창립대회개최 ( ) (2) 조직지방분권국민운동의조직은대표자회의, 운영위원회, 상임의장, 공동대표, 정책위원회, 정책개발기구, 특별위원회, 사무국등으로조직되어있다. 지방분권국민운동의회원체는 9개광역시도지역본부, 3개기초시지역본부, 강원본부, 경기본부, 경남본부, 광주전남본부, 대구경북본부, 대전본부, 부산본부, 충남본부, 충북본부, 구미본부, 군산본부, 포항본부, 울산시민단체협의회, 지역경실련협의회등이다.

94 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 (3) 활동 지방분권국민운동은 2002 년출범한이후꾸준히지방분권관련사회운동을펼쳐왔 다. 지방분권국민운동의전략과정책과제는다음과같이제시된바있다. 지방분권운동의전략과정책과제 전략 지역및전국차원에서지방분권운동의과학적이론과창조적실천을선도함 ( 운동의비전, 전략, 정책의제, 실천과제에대한올바른정립, 합의, 실천적추동역할 ). 정부, 정치권, 사회세력에대해지방분권화의기본방향과구체적정책대안을제시함. 지역민과국민에대해시민적국민적합의및여론화와광범위한시민참여운동추진, 생활문제생활운동으로서의지방분권주민자치지역혁신운동의인식과실천운동을지향함. 시민사회운동에대하여는풀뿌리주민자치운동및주민공동체운동과의결합을추진하고, 지방분권운동의독자성강화와중심성및연대성을제고함. 운동본부외에부산지방분권협의회와같은거버넌스기구의역할증대. 뜻을함께하는지역내외모든단체및사람들과협력하고연대할것. 정책과제 2007년말대선시기전략적핵심정책과제의정립 : 지자체, 지식인그룹, 시민운동단체등각분야에서보다심층적 종합적인논의가이루어져야함 재정분권 행정분권 교육분권 정치분권 사법분권 경찰자치 중앙정부의주요의사결정기구에대한지역의대표적참여의보장 사법분권 : 고법상고부지방설치, 지방분권-지역균형발전추진체계의분권적개혁 분권국가형개헌 지방대학육성, 지역고용창출, 지역언론육성, 지역문화육성 또한지방분권국민운동에서는지방살리기 3대입법과지방분권 10대의제를제시한바있는데지방살리기 3대입법으로지방발전특별법 지방분권촉진법 지역혁신촉진법제정을촉구하였다. 지방분권 10대의제로는기관위임사무폐지및특별지방행정기관의지방이양 지방소득세, 지방소비세도입및지방교부세인상 중앙행정부서의지방이전및행정수도의지방이전 주민투표법등주민참여제도도입 지방대학육성특별법제정및인재지역할당제도입 지방정치자율성확보를위한제도개선 자치경찰제도입과교육자치개선 지역금융산업육성및지역발전특별기금조성 지역과학진흥과기술혁신촉진 지역언론육성및지역문화, 정보활성화등을내걸고이를촉구하는활동을전개하였다. 이러한제반활동을꾸준히행해오다가참여정부의지방분권정책에

95 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 대한미흡함을단체스스로가인지하였고, 2007년대선이후이명박정부가탄생하면서부터는단체의활동이흐지부지되었다. 2012년대선을앞두고지방분권국민운동은한국기자협회, 한국지방신문협회등 20 여개지방분권운동단체와함께 지방분권개헌국민운동 창립에관여하게된다. 즉지방분권국민운동이지방분권 개헌 국민운동으로사실상흡수되어활동하게된셈이다. 노무현, 이명박정부의지방분권의지에실망하면서그동안지방분권운동이법률제정에초점을맞추었던한계를스스로인지하고, 법률보다상위에있는 헌법 개정을통해지방분권추진에속도를내려는전략을구사하고있다. 2) 균형발전 지방분권전국연대 (1) 목적 연혁 2011년 12월 14일출범식을가진균형발전 지방분권전국연대는이명박정부의지방분권과지역균형정책을실패한것으로규정하고, 이에따른위기적상황에서이명박정부의지역정책심판과동시에진정한지역균형발전 지방분권의모색과실천을목적으로출범한단체다. 여기에는지난 10여년간수도권과밀 집중해소, 지역균형발전, 지방분권을위해노력해왔던분권균형발전전국회의, 지방분권국민운동, 수도권과밀반대전국연대가참여하였다. 이들조직은이명박정부의지방분권정책을총체적으로비판하고, 진정한분권운동 균형발전실현을위해전국의시민사회단체, 부문별단체와의결속을통하여 균형발전 지방분권전국연대 를출범시켰다. 동조직의목표와주요연혁은다음과같다. 목 표 주민주체의지방자치및분권활성화를위한제도적기반마련 정치행정적분권, 경제산업적분산및분업, 문화사회적분화, 자율을위한제도적기반 2012년총선, 대선을통해국민적인운동을전개, 균형발전과분권을위한획기적인토대마련추진 관련의제와정책에대한일상적인대응활동 주요연혁 지역균형발전과민주적지방자치를위한 지방분권국민운동 출범

96 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 경북대에서출범, 약칭 지방분권국민운동 수도권과밀집중문제해결과지역상생을위한전국연대출범 광화문열린시민광장, 약칭 수도권과밀반대전국연대 수도권규제완화철회와분권균형발전실현전국연석회의출범 환경전의, 약칭 분권 균형발전전국회의 지방분권국민운동운영협의회 & 전략워크숍에서 3개연대조직통합추진결의 청주, 가칭 균형발전국민회의 제1차통합추진연석집행위원회 : 통합추진에대한원칙합의 대전참여자치시민연대 제2차통합추진연석집행위원회 : 조직의성격, 조직체계, 명칭, 향후일정논의 대구사회연구소 제3차통합추진연석집행위원회 : 각계에보내는참가제안서확정 대전참여자치시민연대 제4차통합추진연석집행위원회 : 지역과부문의조직확대방안논의 한국분권아카데미 ( 강원도춘천 ) 제5차통합추진연석집행위원회 : 조직구성의제반사항논의및 충북보은, 명칭확정 균형발전 지방분권전국연대 제1차통합조직발족준비소위원회 : 정책위구성및대선 총선프로그램논의 환경정의 ( 서울 ) 제6차통합추진연석집행위원회 : 조직구성및인선에대한논의 대전참여자치시민연대 제7차통합추진연석집행위원회 : 출범식형식및일정확정 대전참여자치시민연대 제2차통합조직발족준비소위원회 : 출범식추진점검및역할분담 서울국회앞중식당 균형발전 지방분권전국연대출범 (2) 조직균형발전 지방분권전국연대는연대체의형식을띤결사체이므로지방분권개헌국민행동이나지방분권국민운동에서와같이체계적인조직을갖추고있지는않다. 다만체계적조직을가진시민사회단체가연대하여성립한것인만큼각단체의조직체계를준용할수있을것으로본다. 균형발전 지방분권전국연대의임원은전국각대학의교수및분권운동가등으로구성되어있으며, 동연대체의참여단체로는전국에서활동하는각종의시민사회단체들이있다. 참여단체 서울 수도권 : 환경정의, 녹색연합, 함께하는시민행동, 녹색교통운동, 환경연합, 경기시민사회단체협의회 ( 경기경실련협의회, 경기환경연합 ) 등

97 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 대구 경북 : 대구여성회, 대구경북언론노동조합협의회, 자전거타기운동본부, 전국공무원노동조합대구경북지구, 대구YMCA, 대구참언론시민연대, 대구녹색소비자연대, 광주 전남 : 광주시민단체협의회 ( 광주환경운동연합, 광주경실련, 광주YMCA, 광주YWCA, 광주흥사단, 광주여성민우회등 22개단체 ) 강원 : 강원시민사회단체연대회의 (28개단체 ), 한국분권아카데미등 충남 : 충남시민사회연대회의, 충남참여자치연대, 충남환경운동연합등 충북 : 충북시민사회연대회의 (26개단체 ), 충북민간사회단체총연합회, 충북여성단체협의회, 충북여성포럼, 충북지역개발회, 충북경제사회연구원등 대전 : 시민단체연대회의 (13개단체 ) 등 부산 : 부산분권혁신운동본부, 지방분권부산시민사회연대 ( 부산YMCA, 부산경실련, 부산참여자치시민연대, 부산경제살리기시민연대등 105개단체 ) 그외전국공무원노조, 울산, 전북등참여예정 임원현황 고문김길구김민남김의수김형기나간채성경륭신철영이시원이재은조수종조연상조재훈조진형황한식 부산YMCA 사무총장동아대학교교수전북대학교교수경북대학교경제통상학부교수전남대학교사회학과교수한림대학교사회학과교수, 前국가균형발전위원회위원장전경실련사무총장경상대학교교수경기대학교경제학부교수충북대학교경제학과명예교수목원대학교명예교수공주대학교명예교수금오공과대학교산업시스템공학과교수부산대학교경제학부교수, 부산분권혁신운동본부상임대표 공동대표류한호 ( 광주전남 ) 지방분권국민운동광주전남본부대표박재율 ( 부산 ) 균형발전 지방분권부산본부공동대표안동규 ( 강원 ) 지방분권국민운동강원본부대표, 한국분권아카데미원장안성호 ( 대전 ) 균형발전지방분권전국연대대전본부대표

98 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 이상선 ( 충남 ) 균형발전지방분권전국연대충남본부대표 이창용 ( 대구경북 ) 지방분권국민운동대구경북본부대표 조명래 ( 서울 ) 균형발전지방분권전국연대서울본부공동대표 이주현 ( 경기 ) 균형발전지방분권전국연대경기본부공동대표 옥원호 ( 경남 ) 지방분권국민운동경남본보대표 정태균 ( 지역방송협의회 ) 지역방송협의회의장 황신모 ( 충북 ) 균형발전지방분권충북본부상임대표 공동집행위원장권창모 ( 지역방송협의회 ), 금홍섭 ( 대전 ), 김기홍 ( 광주전남 ), 박용신 ( 서울 ), 박완기 ( 경기 ), 서태영 ( 대구경북 ), 이두영 ( 충북 ), 유정배 ( 강원 ), 현정길 ( 부산 ), 이인규 ( 부산 ), 조유묵 ( 경남 ) 등 (3) 활동균형발전 지방분권전국연대는 균형과분권, 참여를통해더불어잘사는사회를건설하자 라는제목을가진출범선언문에서수도권집중을강화하는수도권규제완화정책을전면철회하고수도권의계획적관리를위한구체적인실천방안을제시할것, 세종특별자치시와혁신도시등의지방분산정책이정상적으로추진될수있도록정부의역량을경주할것, 사회의양극화를부추기는부동산투기유발정책과전면철거형재개발정책을즉각폐기하고주거안정정책과주민주도형도시재생정책을시행할것, 지역언론말살정책추진을즉각중단하고지역언론지원육성방안을마련할것, 졸속한지방행정체제개편을즉각중단하고국민적합의를통해광역행정과생활자치가실현될수있는방안을마련할것. 이상의 5개요구사항을강력히요청한바있다. 이러한요구사항을보다구체적으로관철시키기위한균형발전 지방분권전국연대의주요정책의제는다음과같다. < 주요정책의제 > 헌법개정시지방분권및지역균형발전형개헌내용명기 지방행정체제개편 주민참여와자치활성화 특별지방행정기관의지방정부이양 자치경찰제, 교육자치실현 중앙정부권한일괄이양과지방정부간합리적권한배분

99 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 기초지방정부선거 ( 구청장, 군수및구 군의원 ) 정당공천폐지등풀뿌리자치활성화 과세자주권강화 세종시와혁신도시 ( 전국 10개도시 ) 의차질없는추진 수도권규제관리를통한지속가능한수도권정책추진 지역금융기능의활성화 부자감세철회, 종부세부활등을통한지방재정확충 도, 농간등의지역격차해소를통한삶의질향상 주거, 복지, 교육등양극화해소 대규모국책사업의남발과갈등조장 ( 지역분열 ) 대응등 한편균형발전 지방분권전국연대는 2012년총선과대선시기에총선후보자에대한균형발전과지방분권실천서약식개최, 분권관련총선후보자공약점검및발표, 대선의제점검정책워크숍및토론회개최, 균형발전 지방분권실현시민걷기대회와국민궐기대회, 각종토론회및정책연구활동등을수행한바있다. 3) 지방분권개헌국민행동 (1) 목적 연혁지방분권개헌국민행동은 지방이살아야나라가산다 는모토아래지방분권운동을지지하고활동해온전국각지역, 각계단체와인사들이지방분권개헌을목적으로 2012년 10월 9일창립한단체이다. 한국경제의새로운성장동력을창출하기위해, 시민의삶의질을향상하기위해, 선진민주국가를실현하기위해, 통일한국을준비하기위해, 국민주권실현과지방자치정상화를위해현행헌법을지방분권헌법으로개정하려는것이설립의주된목적이다. 지방분권개헌국민행동은단체의명칭에 개헌 이들어가있는것처럼, 국가의최고법인헌법에 지방분권 을개헌의과정을통해천명하는것에일차적인목표를두고있다. 이에지방분권개헌국민행동은헌법전문에분권을명시하고, 헌법제1조에대한민국은지방분권국가이고, 국민은직접또는중앙정부와지방정부를통하여권력을행사한다는조항을두어지방분권형으로헌법을개정할것을골자로하는헌법개정안을준비하고있다. 나아가지방분권개헌국민행동은분권강사진양성교육실시, 시군구별시민분권아카데미, 시군구순회지방분권설명회, 시도별분권타운미팅개최, 분권교육을위한교재개발을통해전국적으로자치분권교육을실시하여국민과의소통을강화해나가고있으며, 지식인선언을시작으로각계청원운동동참선언을기획하고있다. 분권개헌을위한지방차원의노력도병행하고있는데, 이의일환으로대구경북 부산 강원 경기 충북등전국각지역에서지

100 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 역청원운동본부발족을서두르고있다. (2) 조직지방분권개헌국민행동은고문, 상임의장 ( 김형기, 경북대교수 ), 감사, 연구단, 연구단, 기획단, 교육지원단, 국회추진단, 법률지원단, 뉴미디어홍보단, 실행위원, 사무국등으로조직되어있다. 또한대구경북, 부산, 강원, 경기충북에지방분권개헌청원지역본부를두고있다. 지역본부조직은주로해당지역내대학교수, 해당지자체장, 지방의원, 지역시민단체종사자등으로구성되어있다. (3) 활동지방분권개헌국민행동은지방분권헌법개정을위해전국단위에서의분권개헌토론회 워크숍개최, 지방분권개헌안작성 발표, 자치분권을위한정책의제개발, 지방분권개헌결의대회등의활동을지속적으로추진하고있다. 특히지난 19대대선기간에는문재인, 안철수, 심상정후보와지방분권개헌국민협약식을체결한바있다. 2017년 4월 27일지방분권개헌국민행동은지방분권개헌국민회의의공동대표자격으로더불어민주당문재인당시대선후보와지방분권개헌국민협약식을체결하였다. 당시체결된국민협약서는다음과같다. 일시 : 2017년 4월 28일목요일오후 3시 장소 : 서울여의도더불어민주당사 2층 참석자 : 문재인더불어민주당대통령후보및지방분권개헌국민회의대표단 협약문 < 지방분권개헌국민협약서 > 지금대한민국은어떠한시대로나아갈지중요한길목에서있다. 저출산 고령화 양극화 등급변하는국내여건을고려할때역동적인사회경제적혁신없이는새로운대한민국을 만들수없다. 자치와분권은새로운시대를여는최우선과제이자시대적소명이다. 지치고정체되어있는대한민국을나라를나라답게, 지역은지역답게혁신하기위해서는지방분권개헌을추진해야한다. 현행헌법은지방자치를위한최소한의입법권, 행정권, 재정권, 사법권도규정하지않고있다. 중앙정부에예속되어독자적인지역발전정책없이는잘사는지역을만들수없다. 중앙집권적통치체제를새로운민주적자치분권체제로바꾸고, 대통령과국회, 중앙과지방의균형을맞추어야한다. 더나아가지방분권시대의핵심목표는직접민주주의시대에가깝게국민의참여를여는

101 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 것이다. 지방분권을통한중앙정부에서지방정부로의수직적분권화와공동체지향적분권 을통한정부에서시민사회로의수평적분권화즉, 자치를달성하는것이며국민주권시대 를여는것이다. 이에더불어민주당대통령후보와지방분권개헌국민회의는다음과같은지방분권개헌대 국민협약을맺고, 국민참여개헌을통해대한민국이지방분권국가로나아갈수있도록함 께노력하기로한다. 협약사항 첫째, 헌법에대한민국은지방분권국가임을명시한다. 둘째, 모든국민은헌법과법률에의해주민으로서자치권을가짐을기본권장에명시한다. 셋째, 국가와지방정부간, 지방정부상호간의업무배분은보충성의원리를기초로하도록헌법에명시한다. 넷째, 국회는국가의법률을입법하고, 광역자치의회는광역지방정부의자치법률을입법하고기초자치의회는기초지방정부의자치법률을입법하도록헌법에명시한다. 다섯째, 지방분권개헌을통하여지방재정을강화하고지방정부간재정불균형을해소하기위하여노력한다. 여섯째, 법률국민발안제, 국민투표제, 국민소환제를도입하고헌법개정국민발안제도입을헌법에명시한다. 대통령당선자는위와같은내용을담은지방분권개헌을광범한국민참여속에서 2018년지방선거때까지완료하도록한다. 앞으로협약내용의추진과실행에대해서는차기정부와지방분권개헌국민회의등이협의기구를구성하여함께노력하기로한다. 상기의내용에대하여협약하고이에서명한다 년 4 월 27 일 협약자제 19 대대한민국대통령후보더불어민주당 지방분권개헌국민회의공동대표 지방분권개헌국민행동전국시장군수구청장협의회전국시도의회의장협의회전국시군자치구의회의장협의회전국지방분권협의회지방분권전국연대

102 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 한국지방신문협회대한민국지방신문협의회지역방송협의회한국지역언론인클럽 2. 지방분권관련지역단체 1) 지방분권운동대구경북본부 (1) 목적지방분권운동대구경북본부는결정권분산을통해정치 경제 교육 문화등사회각분야에서발생하는중앙집권의폐해를시정하고, 주민자치와지역혁신을통하여사람과소통을중시하는지역경제 사회동시발전을도모함으로써지역주민의행복한삶을추구한다는목적아래설립되었다. 즉지방분권운동대구경북본부는 지방분권-주민자치-지역혁신 의선순환구조를통해지역사회의내생적발전을추구하며, 참여 연대 생태 자율의가치지향을통해지속가능한 21세기새로운국가발전패러다임을만드는것에비중을두고있다. 지방분권운동대구경북본부정관에나타나있는단체의목적은다음과같다. 제2조 ( 목적 ) 지방분권을통해정치 경제 교육 문화등사회각분야에서발생하는중앙집권과수도권집중의피해를시정하고주민자치와지역혁신을통하여지역사회의민주적발전과지역경제및지역문화의발전을도모함으로써지역주민의삶의질을높임과동시에나라의조화로운발전을추구하는것을목적으로한다. (2) 연혁현재대구광역시북구대현로 9길에위치하고있는지방분권운동대구경북본부는 2001년 9월 지방분권실현을위한지역지식인선언 을토대로 2002년 4월 13일창립하였고, 경북대김형기교수 ( 경제학 ) 가상임대표로취임했다. 창립이후동단체는 2002년대선후보였던노무현, 이회창, 권영길후보와지방분권대국민협약체결에일조하였다. 2003년에설립된대구경북분권혁신아카데미를통해지역사회에서꾸준히분권교육을실시하고있다. 해외사례연구를통한지방분권의실질화를기획한다는차원에서스위스학교를 2013년에개최하였고, 최근에는분권개헌이슈에도집중하고있다. 이처럼지방분권운동대구경북본부는창립이후 15년간 (2017년 7월, 창립15주년

103 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 정기총회를개최한바있다 ) 지역사회에서 지방분권 - 주민자치 - 지역혁신 의선순환구 조를모색해온단체라고할수있다. (3) 조직지방분권운동대구경북본부는총회, 공동대표, 운영위원회, 정책위원회, 사무국, 고문단, 자문위원, 감사등으로조직되어있다. 정책위원회산하에는집행 기획 교육 문화분권 시민소통위원회와지방분권교육원등을두어분권운동을위한조직이체계적으로정비되어있다. 지역본부조직원은주로해당지역내대학교수, 해당지자체장, 지방의원, 지역언론인, 지역시민단체종사자등으로구성되어있다. (4) 활동 지방분권운동대구경북본부의구체적인활동은정관제 3 조 ( 사업 ) 에제시된사항을 구체화하기위한것으로볼수있다. < 그림 7> 지방분권운동대구경북본부조직

104 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 제3조 ( 사업 ) 본단체의목적을달성하기위하여다음과같은사업을수행한다. 1. 지방분권, 주민자치및지역혁신을실천하기위한사업 2. 지방분권, 주민자치및지역혁신을위한정책제안및교육사업 3. 기타본단체의설립목적을달성함에필요한제반사업 이러한정관상사업규정에따라그간지방분권운동대구경북본부는각종활동을수행해왔다. 이를테면지방분권촉구기자회견, 선거후보와의지방분권협약체결, 각지역지방분권토크콘서트개최, 지방분권관련법안입법청원활동, 풀뿌리분권아카데미인스위스학교운영, 분권관련각종토론회 워크숍 포럼개최, 대구경북지방분권개헌청원본부출범 ( ), 지방분권개헌청원서명운동등이그것이다. 앞으로도 지방분권-주민자치-지역혁신 의선순환구조를통해지역사회의내생적발전을추구한다는목적을지닌지방분권운동대구경북본부의지속적인활동이기대된다. 2) 부산분권혁신운동본부 (1) 목적부산분권혁신운동본부는망국적인중앙집권-서울 수도권집중체제를개혁하여지역과나라를살리고, 나아가지방분권에기초한 참여-연대-생태 의새로운사회를건설하고자하는취지로 2002년 10월에설립되었다. 설립당시 133개시민운동단체의연대조직체로출발한부산분권혁신운동본부는설립 5년째인 2007년단일회원조직으로개편되었다. 같은해 5월 18일부터는지방분권국민운동의사무국역할도수행한바있다. 부산분권혁신운동본부정관에나타나있는동단체의목적은다음과같다. 제2조 ( 목적 ) 본회는지방분권을통해정치, 경제, 사회, 문화, 교육등사회각분야에서발생하는중앙집권및수도권집중의폐해를시정하고지역균형발전을구현하며, 주민자치와지역혁신을통하여지역경제및지역사회문화의창조적발전과지방자치의민주적발전을도모함으로써지역주민의삶의질향상및지역사회의자립적발전과아울러국민통합및국가경쟁력강화에기여함과궁극적으로지역을살리는것을그목적으로한다. 수도권일극집중으로인한사회적폐해와이를시정하기위한대안으로지방분권과지역균형발전을언급하며, 궁극적으로는주민자치와지역혁신을경유한지역사회의자립적 민주적발전과지역경제및지역문화의발전, 그리고주민복리의증진에단체의목적을두고있다. 이런점에서지방분권운동대구경북본부와유사한정관규정을

105 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 두고있음을알수있다. (2) 연혁현재부산광역시동래구수안동에위치하고있는부산분권혁신운동본부는 2002년 10월 30일부산지역 133개시민운동단체간연대조직체로출범한단체다. 창립이후동단체는지방분권운동대구경북본부등과함께 2002년대선후보였던노무현, 이회창, 권영길후보와지방분권대국민협약체결에일조하였다. 2003년에는지방분권부산운동본부, 부산시, 부산시의회등 3주체의연대기구인 부산지방분권협의회 의창립에관여하기도하였다. 2007년 133개단체간연대조직에서단일회원조직으로개편되었고, 이것이지금의부산분권혁신운동본부의모태가된다. 2007년제17대대선기간동안대선후보자를대상으로한 1 2차정책질의서발송및비교분석결과를발표하였고, 2008년제18대총선기간에는총선후보자대상 지방분권과지역균형발전정책 에대한공개질의서발송및 제18대총선지방분권-지역균형발전공약화촉구 성명및정책질의서분석결과를발표하였다. 그밖에 2009년기초지방선거정당공천폐지를위한국민운동부산지역본부출범, 2010년 6 2지방선거부산시민의식조사, 2012년제19대총선후보자대상 지방분권부산시민협약 체결, 2014년지방선거시민의제포럼개최, 2015년지방분권개헌대국민순회토론회개최등부산분권혁신운동본부는지방분권과지역균형발전에관련된굵직한일들에지속적으로관여해오고있다. (3) 조직부산분권혁신운동본부의조직은지방분권운동대구경북본부에서와같이총회, 공동대표, 운영위원회, 정책위원회, 사무처, 고문 자문위원, 감사등으로조직되어있다. 운영위원회의산하조직으로는기획 정책 교육 조직 재정 대외협력 홍보위원회를두어조직이체계적으로잘정비되어있다. 지역본부조직원은주로해당지역내대학교수, 지역언론인, 지역시민단체종사자등으로구성되어있다. 조직과관련해주목할만한점은운영위원회의방계조직으로 사회자본연구소 를두고있다는점이다. 이는부산분권혁신운동본부가행하고있는지방분권운동이극심한중앙집중에따른사회양극화해소전략과연계하면서, 이의구체화전략을사회자본 (Social Capital) 의틀에서접근하고있다는것을방증한다. 사회공동체구성원사이의협조나협동을가능케해주는사회네트워크나규범, 그리고신뢰를주목하는사회자본을통해서지방분권의또다른혁신적가치를발견하기위한조직으로보인다.

106 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 그림 8> 부산분권혁신운동본부조직 (4) 활동 부산분권혁신운동본부의구제적인활동은정관제 4 조 ( 사업 ) 에제시된사항을구체 화하기위한것으로볼수있다. 제4조 ( 사업 ) 본회는제2조의목적을달성하기위하여다음각호의사업을수행한다. 1. 지방분권, 지역균형발전, 주민자치, 지역혁신을위한조직적실천운동및대중사업 2. 지방분권, 지역균형발전, 주민자치, 지역혁신을위한교육사업등중심주체육성사업및조사연구 정책활동 3. 범시민적범국민적공감대형성을위한홍보및문화관련사업 4. 지방분권, 지역균형발전, 주민자치, 지역혁신을위한지역및전국차원의네트워크및연대를통한대외교류와협력활동 5. 회원의발전및조직의강화 운영혁신을위한활동 6. 기타본회의목적달성에필요한제반사업등 이러한정관상사업규정에따라그간부산분권혁신운동본부는각종의활동을수행 해왔다. 이를테면지방분권촉구기자회견, 선거후보와의지방분권협약체결, 지방분권

107 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 관련법안입법청원활동, 분권관련각종토론회 워크숍 포럼 연석회의등개최, 부산지방분권협의회창립관여, 지방분권개헌청원서명운동등이그것이다. 앞으로도지방분권에기초한 참여-연대-생태 의새로운사회를건설하고자하는목적을가진부산분권혁신운동본부의지속적인활동이기대된다. 3) 한국분권아카데미 (1) 목적한국분권아카데미는사람중심의분권과지역창조를실현하는것에목적을두고있는비영리사단법인이다. 단체명에 아카데미 라는말이들어가있는것처럼지방분권과지역혁신을위한종합적인연구수행, 교육사업을통해지방분권과자치및지역발 < 그림 9> 한국분권아카데미의조직이념

108 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 전의체계적인논리개발에단체활동의중점을두고있다. 한국분권아카데미는분권실현을위한전략으로 자치역량-지방행정-지방정치-지역극대화-지역경제 라는 5가지미션을지방분권과연동시키고, 이를통해지역의가치를극대화시킨다는이념을견지하고있다. 현재소재하고있는강원도지역에서분권과지역관련교육 세미나 정책토론등의활동을통해한국분권운동의지역적확장에도기여하고있다. (2) 연혁현재강원도춘천시삭주로에위치해있는한국분권아카데미는 2003년 3월에설립된비영리사단법인이다. 창립이후동단체는 아카데미 (academy) 라는단어가들어가있는단체의명칭처럼, 지방분권 균형발전을위한강원지역에서의교육기관역할을수행해왔다. 2004년 6월행정자치부연수교육기관지정, 2005년지역균형발전을위한강원지역개발연구용역수행과함께분권과관련한지역사회에서의각종연구회 워크숍 토론회등을개최해온것도이러한분권교육기관이라는조직의특성을반영한활동으로볼수있다. (3) 조직 < 그림 10> 한국분권아카데미조직

109 제 3 장기존의지방분권활동의실태와문제점 한국분권아카데미는지역사회에서의분권교육에중점을두고있는단체인만큼, 그조직도교육기관 연구기관의형태를갖추고있다. 이사장, 원장, 사무처장과같은인적조직을중심으로하여분권연구소, 사회적기업연구센터, 공무원역량강화센터, 지역연구팀, 교육지원팀등으로구성되어있다. 조직원은주로해당지역대학내전 현직대학교수, 박사급연구자, 그리고자문위원으로는지역언론인, 지역내시민단체활동가등으로구성되어있다. 이처럼한국분권아카데미에서는지방분권과지역발전을위한연구 교육조직이체계적으로잘형성되어있다. 조직과관련해주목할만한점은분권연구소와함께 사회적기업연구센터 를두고있다는점이다. 이는앞서살펴본부산분권혁신운동본부에서 사회자본연구소 를두고있는것과유사한맥락의조직으로판단된다. 즉지방분권운동을극심한중앙집중에따른사회양극화해소전략과연계하면서, 이의구체화전략을사회자본의틀에서접근하기위한조직으로여겨진다는것이다. 지방분권을사회적이고공동체적인맥락과연동시켜이해했을때, 보다심도있는분권전략이도출될수있다는연구추세의반영으로보인다. (4) 활동한국분권아카데미는 차별화된교육으로깨어있는인재를양성한다. 진심이담긴연구로특색있는지역을만든다. 함께고민하고실천하며지역의변화를주도한다. 는조직의비전을구체화하기위해서교육을포함한여러수준의분권과관련된활동을전개해온단체다. 지역공무원의자치역량강화를위한교육과정운영, 마을리더육성과정과지역주민역량향상과정개설, 사회적기업 마을기업등소기업육성및연구컨설팅등과같은교육사업뿐아니라, 기존의여러분권단체들이지방분권과균형발전을위해전개해온제반활동도수행하고있다. 이를테면기초자치단체장정당공천제폐지운동, 수도권규제완화등의이슈관련토론및세미나개최, 분권관련유관민간단체및학계와연계한공동성명서발표및정책화작업등을들수있다. 앞으로도분권실현을위해 자치역량-지방행정-지방정치-지역극대화-지역경제 라는 5가지미션을지방분권과연동시키고, 이를통해지역가치를극대화시키려는한국분권아카데미의지속적인활동이기대된다. 3. 지방분권추진활동의문제점 시민사회적영역에서의지방분권추진활동은전국과지역수준에서의여러단체를 통하여조직나름의역량을발휘하면서원활하게수행되고있음을확인할수있었다.

110 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 시민사회적영역의각단체마다지방분권이라는목적달성을위해합리적인조직을구성하고, 분권에대한시민적소통과공감대형성을위해여러차원의활동을하고있다는점은분명긍정적으로평가해야할것이다. 다만지방분권관련단체들의목적 구성 활동등이대동소이하여지역적특색을살린분권운동이잘보이지않고있다는점은다소아쉬운대목이다. 그리고시민사회적영역에서의지방분권단체들이너무개헌 ( 改憲 ) 이슈에만치중하고있는경향을띤다는점도문제점으로지적할수있을것이다. 개헌을통한분권모색의중요성을부인하는것은아니지만, 기존의법률 입법차원에서의분권요구가개헌이라는거대이슈에함몰된감이없지않다는것이다. 따라서시민사회단체에서지속적으로요구해왔던기존의법률 입법차원에서의의분권전략과함께, 헌법차원의분권운동 ( 분권개헌운동 ) 을병행하는투트랙접근이필요해보인다. 한편시민사회적영역에서의지방분권추진활동이대선이나총선시기와맞물려하나의붐을조성하는, 소위떳다방식행태를보이고있다는점도문제점으로지적할수있다. 물론선거가끝나면지방분권의추진동력이확연히떨어져서분권이슈자체가급속히쇠락하는모습을나타내는경우도비일비재하다. 따라서지방분권에관한이같은단기조명적인문제점을시민단체스스로가잘인지하여, 선거철을막론하고분권운동을지속할수있는자체역량을강화시킬것이요청된다. 이러한분권관련시민사회단체의활동이지속되기위해서는지방분권에관한대국민적관심과지지가필수적이다. 분권의필요성인식에관한교육적중요성이바로여기에서나온다. 이에제도권교육과정에서지방분권과지역균형발전을주제로하는 ( 또그것을비중있게다루는 ) 교육정책의수립과시행이필요할것이다. 2017년 5 월에출범한문재인정부는지방분권과관련한의미있는정책을여러수준에서제시한바있다. 이에시민사회영역에서의분권관련단체들이문재인정부의분권공약이행과정과이행정도를잘감시하고평가할수있어야할것이다. 이는앞서언급한지방분권추진활동의몇가지문제점들을보완하는과정을통해보다원활히수행될수있을것으로본다.

111 제 4 장 외국의지방분권 추진사례

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113 제 4 장외국의지방분권추진사례 Ⅰ. 일본의지방분권사례 1. 지방자치제도의도입 ( 메이지유신 1993 년 ) 도도부현 ( 都道府県 ) 이라는광역자치단체와시정촌 ( 市町村 ) 이라는기초자치단체의이층제지방행정시스템을가진일본은메이지유신이래로약 100년이넘는지방자치의전통을가지며현재의지방자치수행에이르기까지수많은시행착오와행정적시도들을경험하였다. 여기서왜우리는일본의지방자치시스템과지방분권을연구하는가라는질문에부딪히게된다. 이에대한이유로서우리나라는지방자치의역사가약 30년남짓으로상대적으로짧으며지방자치의상대적으로많은부분을일본을통해배워온것이현실이다. 기관대립형이지만강시장약의회제로대표되는시장과의회의관계, 광역자치단체와기초자치단체, 자치사무와기관위임사무, 단체위임사무등의구분등우리는일본의많은지방행정용어또는시스템을그대로차용해서사용하고있으며, 일본과비슷한경제 사회적흐름을따라간다는것또한우리가일본의지방자치와지방분권을배우지않으면안될이유를지닌다. 메이지유신이후근대적국가시스템의수립이후, 일본은강력한중앙집권행정을통하여선진국으로발돋움하는계기를마련하였다. 이는전후의일본사회에도동일하게적용되어전후복구와경제성장이라는공통의목표를향하여중앙정부로대표되는관료집단의주도하에전국이보조를맞추어이를추진해왔다. 당시의대다수개발도상국들이그러했듯산업진흥이나인프라구축, 사회적기반정비, 복지, 교육등모든방면에서중앙집권체제는필수불가결한요소였고, 이에걸맞게일본은미국의아성을위협하는경제대국으로서의면모를드러내게된다. 물론 1947년지방자치법을제정하여이를꾸준히시행해왔으나, 지방과중앙은상하관계가명확한관계일수밖에없었다. 이러한양태는일본의자치관련법령제정과정에서도명확히드러난다. 일본의지방자치는최초 6곳의대도시 ( 도쿄, 오사카, 고베, 교토, 나고야, 요코하마 ) 를시작으로지역의중심이되는정령지정도시등으로퍼져나가는피라미드계층적모습을보여왔다. 이러한추이는다음 < 표 26> 에서확인할수있다. 하지만일본이강력한중앙집권을수행하고있음에도불구하고, 사회보장과같은제도의시행은중앙정부의권한이아닌지방자치단체가위탁하여경영하는방식을채택하였다. 이는다른국가와는달리, 당시의일본은시정촌단위의상호부조가기능하는사회였고, 지방정부는취락이가진공공부조의모습을그대로이용하는방식으로사회보장을추진하였다.

114 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 표 26> 지방분권추진결의채택이전일본의지방자치관련법규제 개정연표 연도 법규 1889 년시정촌 ( 市町村 ) 제시행. 도쿄, 교토, 오사카의세도시에대한특례마련 1922 년 6 대도시행정감독에관련된건 ( 칙령제 424 호 ) 1943년도쿄도 ( 都 ) 제공포 ( 법률제 89호 ) 도쿄도제, 부현제, 시정촌제개정법률공포 1946 년 1947 년 1952 년 1953 년 1956 년 - 주민의선거권 피선거권의확충, 도부현지사 시장촌장의민선의회권한강 화등을포함함 ) 지방자치법공포 ( 법률제 67호 ) 이와더불어 5 대도시 ( 요코하마, 고베, 나고야, 교토, 오사카 ) 시장명의로특별 시실현을위한의지천명 5대부현 ( 가나가와현, 효고현, 아이치현, 교토부, 오사카부 ), 특별시제반대이유 서 를발표 요시다총리 도주제 창설을표명 특별시제관계법안심의종료 지방제도조사회설치법 ( 법률제 310호 ) 공포제 1차지방제도조사회 지방제도개혁에관한답신 을제출 - 시의기준을인구 5 만명으로인하 - 경찰은부현및대도시단위의자치경찰로 - 부현과 5 대시의교육위원회는현행대로, 시정촌은폐지 -대도시제도는사무재원의배분방식으로지방자치법개정공포 ( 법률제 147호 ) - 정령지정도시 5) 창설 ( 최초 5 대도시 ) - 특별시조항삭제 5 대부현에서정령지정도시로 16 항목의대도시특례사무이양 1963 년기타큐슈시정령지정도시지정 1972 년삿포로, 가와사키, 후쿠오카시정령지정도시지정 1980 년히로시마시정령지정도시지정 1989 년센다이시정령지정도시지정 1992 년치바시정령지정도시지정 이러한와중에일본사회는급속도의산업화를겪음과동시에도시화에따른많은 문제들을경험하게된다. 그러나사회보장의주된주체가지방자치단체였기때문에 당면한문제들을최일선에서해결하는것은당연히지자체의몫이었고, 개발일변 5) 정령지정도시란광역지방자치단체인도도부현에는속해있으나, 경찰 광역도로 광역하천등의사무를제외하고는그권한을대폭이양받아도도부현에준하는권한을행사하며, 산하에자치권이없는행정구를둔다. 정령지정도시의행정구에는사무소 ( 구청 ) 를두고, 구청의장은해당도시의공무원중에서시장이정한다. 본제도자체는우리나라의특례시제도와비슷한맥락으로여겨지나, 일반구설치를제외하고는그권한이상대적으로적기때문에오히려광역시와비교하는것이옳을정도로이를동일선상에서놓고비교하는것은상당히어렵다. 정령지정도시의경우원칙적으로 50 만명이상의인구를가진도시가그조건이지만, 대체적으로인구 70 만이상인도시가지정되는경향이다. 현재일본에는 20 개의정령지정도시가존재한다.

115 제 4 장외국의지방분권추진사례 도의정책보다는주민들의복지를최우선과제로여기는혁신정당과주민운동세력을중심으로지방자치단체장을당선시켜지방자치를혁신한다는 혁신자치체 운동이활발하게펼쳐졌다. 실제로아동수당과노인의료무료화등의정책은이들혁신자치체에서가장우선적으로실시되었으며, 이는고스란히중앙정부의정책으로편입되어시행되기에이른다. 혁신자치체가전국적인움직임으로확산되자자민당정부는사회보장의수준을끊임없이높여가게되어국가의재정지출이확대되는결과를초래하게된다. 당연하게도이는 80년대의석유파동이후의일본경제에는절대적으로악영향을끼치게된다. 그러나거품경기로말미암아선진국수준의경제수준을달성한 80년대중반에이르러중앙의재정지출은줄이고, 이를지방으로이전시키는형태의재정분권이논의되기시작하였다. 또한사회적으로도삶의질이높아지고국민들의가치관이바뀌어가는가운데일본에서는사회적으로다양한요구들이표출되기에이르렀다. 특히각자의개성과다양성이존중되고, 오히려전국적으로획일화된기준과규칙을요구하는중앙집권형시스템은지방의입장에서는오히려걸림돌로느껴지게되었다. 이와동시에재원통제와재원이전이밀접한관련을가지며중앙정부통제하에전국적으로획일화된사업이획일화된세율의지방세로실시되고있었다. 결국모든지역이획일화된공공사업을추진하면서지역의독자성이파괴되었을뿐아니라지방재정은엄청난재정위기에빠지는결과를가져왔다. 즉재정적분권을원하는중앙정부의요구와다원화된사회에걸맞은분권을원하는사회의요구가맞아떨어지게되어분권에대한논의가태동되기시작하였다. 한편전후의발전시스템이권한과재원, 인재나정보를중앙 ( 도쿄 ) 에지나치게집중시킨나머지, 지방의자원과활력을빼앗아갔다. 이는 도쿄일극집중 ( 東京一極集中 ) 이라는단어로서설명되는데인구뿐만아니라정치와행정, 경제, 교통등다양한방면에서드러나는문제라고할수있겠다. 일례로전입 전출인구의추이를보면도쿄일극화가어떻게진행되는지확인할수있다. < 그림 11> 은 3대도시권의인구변동추이를나타낸그래프이다. 도쿄로의인구집중과기타도시권의쇠퇴양태를단적으로볼수있다. 그래프에서나타나듯이도쿄권의인구집중이다른지역보다상대적으로많은수준이며, 오히려오사카, 나고야권의경우 1970년대중반을기점으로인구의전입보다는보합세또는전출이지속적으로일어나고있는실정이다. 이러한와중에도도쿄권의인구는지속적으로증가하고있는추세이며, 특히 1980년대에들어와거품경제와함께도쿄로의인구집중이다시금상승하는추세를보여왔다. 이렇듯중앙집권형행정시스템의제도적피로가여러방면에서누적되고이와는부차적으로정령지정도시의

116 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 그림 11> 3 대도시권의전입 전출인구추이 ( ) 자료 : 일본통계성통계국 (2016) 지정및확대등과같은지방의규제완화조치가지속적으로시도되어왔다. 그러나한편으로는사회보장에대한논의들은지방에서출발하여중앙정부로이행되는양태를보였고, 이는국가행정의비효율을초래하는원인이되었다. 따라서그동안의임시방편적수단보다는제도와시스템자체를고치지않으면안된다는 지방분권 의목소리가점점높아지기에이른다. 2. 지방분권의태동 (1993 년 2001 년 1993년, 38년간계속된자유민주당 ( 이하자민당 ) 의일당우위체제가무너져자민당이정권에서떠나고사회당등의비자민-비공산연립정권이 55년체제이후최초로등장하게되었다. 이에수반하여그때까지지방분권움직임에소극적이었던행정부가보다적극적인행보를띄기시작하였다. 그리고본논의들의시발점으로서 1993년에국회에서 " 지방분권의추진에관한결의 " 가추진되었다. 본결의의내용은다음과같다.

117 제 4 장외국의지방분권추진사례 본결의가방아쇠 (Trigger) 가되어지방분권에대한논의들은점차활기를띄기시 작하였다. 동년 10 월, 제 3 차행정개혁심의회에서는 관과민의관계 와 중앙과지방 의관계 를재설정할것을주문하여규제완화와지방분권을동시에강조하기에이르 렀다. 이와동시에지방 6 단체 6) 는지방분권추진위원회를설치하여중앙정부에지방 분권의추진에관한의견서인 신시대의지방자치 를제출하였다. 그리고 1995 년에는 정령지정도시와는다른중핵시 7) 가발족함과동시에 5 년간의시한법 8) 인 " 지방분권추 진법 " 이성립되기에이르렀다. 동법률에따라 지방분권추진위원회 가내각에설립 되었으며지방분권추진위원회는총다섯차례의권고를통하여지방분권추진으로의 기틀을수립하였다. 일본지방분권추진위원회의논의에따르면지방분권의필요성과그과제에대하여 다음과같이설명하고있다. 첫째, 변동하는국제사회에대한대응이다. 냉전과이데 6) 지방단체란전국지사회전국도도부현의회의장회전국시장회전국시의회의장회전국정촌회전국정촌의회의장회로구성된전국적연합조직을말한다. 즉지방단체는일본지방자치법제 263 조의 2 에의한전국적연합조직인바전국적연합조직은성질상임의단체이지만실질적으로는각지방자치단체의기관이상호간의연락을긴밀히하고공동의문제를협의또는처리하기위한조직으로서중요한기능을수행한다. 한편일본에서는 1993 년지방자치법을개정하여지방자치단체의의사를국정에적절히반영할수있도록하기위하여전국적연합조직에대해서지방자치에영향을미치는법률 ( 동법률 263 조의 3 제 2 항 ) 이나정령기타사항에대하여정부나국회에의견서를제출할수있는의견제출권을보장하고있다.( 한귀현. 일본의지방분권화와관련법제. 법제 p.) 7) 인구 30 만이상의도시이며, 현재 48 개도시가지정되어있다. 도도부현사무를일부이관하여생활 복지등의사무를처리한다. 정령지정도시와일정부분비슷한권한을가지고있으나, 행정구의설치는불가하다. 8) 이후법률개정을통하여법의연한을 1 년간연장하였다.

118 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 올로기간의대결이종언을고하며환경문제등과같은국제문제들이증가하고있다. 이에국가는국가행정업무뿐만아니라국제사회에서그역할을능동적으로수행해야하며, 이러한맥락에서지방행정은국가의몫이아닌지방의본연의몫이되어야한다는것이다. 다시말해국가 ( 중앙 ) 의업무과부하를줄이고, 지방이자생력을가지는행정거버넌스가필요하다는논의이다. 둘째, 도쿄일극집중의시정이다. 앞서밝혔듯이도쿄권으로의집중은심각한수준이며이에따른생활권 환경권등의폐해는점차증가하고있으며대규모재해등에도또한취약한실정이다. 또한도쿄로의지속 < 그림 12> 일본시정촌별인구감소현황지도 자료 : 일본경제신문 (2017)

119 제 4 장외국의지방분권추진사례 적인인구전입은지방의활력을떨어뜨리고, 도쿄와지방이공멸하는결과를맞게될수밖에없다는것이다. 셋째, 개성이풍부한지역사회형성이다. 국민들의요구가다양해지고, 국가행정시스템이이에능동적으로대처하는것은상당히힘든일이다. 따라서지역주민의요구와지역의특성이십분발휘되는행정시스템을구축하는것이새로운시대를살아가는이들에게요구된다는것이다. 또한지역사회의쇠락은지방이점차중앙에의존하는결과를낳게되고, 이는앞서말한일극집중과행정효율강화라는측면에서도결코좋지않은현상이다. 넷째, 고령화사회에대한대응이다. 고령화사회에서는보건, 의료, 복지, 교육등의공공행정서비스가분리되어수행되는것이아니라종합적으로고려되어야한다. 그러나기존의지방행정시스템으로서는중앙의통제하에일괄적인서비스제공만이이루어질뿐이다. 따라서주민에게보다가까이다가갈수있는시정촌에서부터종합적으로고령화대책이이루어져야한다고주장한다. 이는시대를상당히앞서간혜안으로서 20여년이지난현재일본의많은시정촌들이소멸위기에놓여있다는것이그증거라고할수있겠다. 9) 지방분권추진법은구체적인제도의시행이라기보다는지방분권을어떻게추진할것인가에대한가이드라인을제시하는역할로기능하였다. 실제로법의구성또한 1 장총칙, 2장지방분권의추진에관한기본방침, 3장지방분권추진계획, 4장지방분권추진위원회의구성으로이루어져있다. 그리고동법에서기존의지방자치또는지역균형개발과같은명제와는달리지방분권은행정시스템등의개혁뿐만아니라, 지방의자립목표등이함께진행되어야한다고주장한다. 즉새로운시대의상황과과제에정확히대응하기위하여지방분권은필수불가결한움직임이되었다고할수있겠다. 동법으로인하여만들어진지방분권추진위원회에서는다섯차례의권고를통하여지방분권에대한토대를구축하는데노력하였다. 제1차권고에서는지자체의기관위임사무의폐지, 국가와지자체간의관계재정립, 행정권한위임등을제안하였다. 제2 차권고에서는기관위임사무의폐지후대안마련, 필지규제의재검토, 국고보조금의합리화, 지방세재원의확보, 도도부현과시정촌간의관계재정립등을제안하였다. 제3차권고에서는지방사무관제도의재검토, 기관위임사무의폐지에따른군용지처분등을제안하였다. 제4차권고에서는국가와지자체간의쟁의처리, 시정촌의규모에따른권한위임, 단체위임사무의취급등을제안하였다. 제5차권고에서는공공 9) 오노아키라 ( 大野晃 ) 의논의에따르면이는 한계취락 ( 限界集落 ) 이라는단어로표현되고는한다. 한계취락이란인구의 50% 이상이 65 세이상의노인으로구성되어사회적공동체의존속이어려워지는마을을뜻한다. 주로산간이나낙도지역에서급속도로나타나고있으며아동또는청년세대가존재하지않는곳이많다. 그러나근본적으로일본의인구는 2000 년을기점으로큰폭으로하락세에처해있는상황이며, 이는농촌뿐만아니라도시지역도지속적인인구감소에따라존속을고민해야하는처지에놓여있기도하다.

120 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 사업의재검토, 국가사무의재검토등을제안하였다. 이후최종보고서를통하여시정촌의합병, 지방세재원의충실한확보, 법령의조례 규칙에대한위임사항등을의견으로제시하였다. 5차권고까지제시된시점인 1999년, 지방분권의추진을도모하기위한관계법률의정비등에관한법률 ( 법률제 87호 ), 통칭 지방분권일괄법 이제정되었다. 지방분권일괄법은본칙 475개, 부칙 252개로구성된방대한내용이며, 이는지방분권을위해서는국가시스템을총체적으로수정하지않으면안된다는법률적합의와지방자치단체의홍보, 내각과입법부의강력한의지등이동시에수반된법률이라할 < 표 27> 관계성청별개정법률의수 1 총리부 5 13 외무성 2 2 공정거래위원회 1 14 대장성 16 3 경찰청 문부성 21 4 공해등조정위원회 1 16 후생성 91 5 금융재생위원회 2 17 농림수산성 68 6 총무청 4 18 통상산업성 45 7 북해도개발청 2 19 운수성 19 8 방위청 6 20 우정성 1 9 경제기획원 3 21 노동성 환경청 건설성 국토청 자치성 법무성 계 475 출처 : 최환용 (2016), 일본의지방분권일괄법의제정경위와추진성과, 4p. < 표 28> 사무별개정법률의수 1 기관위임사무의폐지에따른개정 관여관련규정의정비 권한이양규정의정비 35 4 필지규제의정비 38 5 수수료규정의정비 63 6 그밖의개정사항 170 계 848 자료 : 최환용 (2016), 일본의지방분권일괄법의제정경위와추진성과, 4p.

121 제 4 장외국의지방분권추진사례 수있겠다. 본개혁과정에서가장큰포인트는 기관위임사무의폐지 이다. 기관위임사무의폐지와더불어새로운형태의사무이관이이루어졌다. 과거지자체사무의구분이 자치사무, 기관위임사무, 단체위임사무 라는구분으로이루어졌던것을 자치사무 와 법정수탁사무 로이원화시켰다. 기존의중앙과지방의관계는대외적으로는협력적관계를천명하였으나, 실상은기관위임사무의특성상반강제적상하관계로서기능하였다. 그리고지방의회또한지방사무의절반이상을차지하는사무인기관위임사무에대한견제가사실상불가능하였다. 하지만본법률의제 개정과더불어중앙정부와지방정부는상호협력의관계로한발더다가서게되었다. 중앙이지방의사무에 관여 하는행위는현저히축소되거나폐지되었으며, 중앙과지방, 광역자치단체와기초자치단체간의분쟁이생겼을경우이를처리하는기관인 국가지방분쟁처리위원회 < 그림 13> 사무구분에따른지방자치단체의권한범위 기관위임사무자치사무법정수탁사무 조례제정권불가 지방의회 권한 감사위원의 권한 행정불복심사 국가의관여 검열, 검사권등은 자치령으로 일정의 정한 사무 ( 국가 안전, 개인의비밀 에관한것, 지방 노동위원회및수 용위원회 권한에 속하는것등 ) 는 대상외 자치령에정한일 정의사무는대상 외 일반적으로국가 심사청구는가함 포괄적 지휘감독 권은개별법에 의하여관여 법령에반하지않 는한가함 원칙 지방노동위원회 및 수용위원회의 권한에속하는것 에한하여대상 외 새로운규정에의 거관여 임경호 (2002), 해외수범사례 : 일본지방자치단체의특수시책. 법령에반하지않 는한가함. ( 법 률 정령의 위임이필요 ) 원칙 명시적 국가의안전, 개인 의비밀에관련된 것, 지방노동위원 회의권한에속하 는것은대상외 원칙적으로 국가 에대한심사청구 권은가함

122 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 와 자치분쟁처리위원회 를두어지방이중앙에종속되는행태를방지하였다. < 그림 13> 은기관위임사무의자치사무및법정수탁사무로의이관을설명한다. 기관위임사무의폐지 중앙-지방거버넌스의재정립과같은아젠다는본법률로인하여상당히개선되었다. 그러나아직 삼할자치 10) 라는말은완전히청산되지못하였다. 지방재정개혁 시정촌합병등과같은아젠다는이해당사자들의많은반발로인하여추진되지못하였다. 따라서추진위원회는향후제언을통해지방재정의개혁을강력히주장하였으며, 이는고이즈미정권하에서삼위일체개혁을이루는원동력이되었다. 이렇듯지방분권추진위원회는지방분권의기틀을세우기위한초석역할을충실히이행하였으며, 지방분권의완전한달성을위하여어떠한것이선행되어야할지, 또어떠한것을추진해야할지에대한가이드라인을명확히제시했다는점을그의의로꼽을수있다. 실제로그들의의견은정책수행에상당부분반영되었고, 그들의업무연속성은꾸준히이어져오는특징을가진다. 그리고이후로도일본정부는재정분권을통하여지속적인분권운동을추진한다. 3. 지방분권의정립 (2001 년 2014 년 ) 당시일본의상황으로돌아가자면, 일본은거품경제이후의장기간의경기침체로인하여잃어버린 10년이아닌잃어버린 20년이라는자조섞인말이나올정도로장기간의경기침체에신음하고있었다. 이와동시에급속도로진행된인구의고령화는일본경제를보다비관적인전망으로이끌게하고있었다. 인구의고령화는생산가능인구의감소를의미하며이는재정수입요인보다재정지출요인이증가하는결과를낳게되었다. 특히상술했듯이사회보장제도로인한재정지출의대부분은지방정부의몫이였고, 지방정부는재정적자의해소를중앙정부에서내려주는각종교부금등에만의존하고있었다. 그럼에도불구하고만성적인재정적자는재무성과국회의원등을비롯한각이해당사자들의거부권행사로인하여뾰족한해결방법이보이지않았다. 물론이거부권행사자들도보조금을삭감하는것이재정적자를해소하는가장좋은방안임을모르는것이아니었다. 그러나보조금을유지하여그들의이익을최대한견지하고자하는사업담당관청과정치인 ( 특히지역구국회의원 ), 국세를확보하고자 10) 세수총액에서차지하는지방세의비율이 1/3 에지나지않는등지방자치단체가자주적인세재원이부족한현상을가리킨다. 지방분권일괄법에서는이에대한보완법률이부재한실정이며, 이는추후삼위일체개혁에서차후추가적으로시행된다. 우리나라또한본지적에서자유로울수없는지방세제도를가지고있는것이현실이다.

123 제 4 장외국의지방분권추진사례 하는재무성, 교부세제도를지키고자하는총무성의이해관계가상호충돌하여재정관련분권은차일피일미뤄지다시피하였다. 다시말해각성청이서로견제하여한발짝도움직이지못하는상태에놓여있었다. 그러나고이즈미총리는당시의전세계적흐름이던신자유주의적정부구조개혁을통하여이러한문제들을해결하고자하였다. 또한단순히적은지출-많은수입이라는방법보다는현재의시스템자체를개혁하고자하는의지를갖고있었다. 그는국가의소모적인재정지출을혁신적으로줄일의무를가지고있었고, 이는방만히사용되던지방교부세와국가보조금들을정리하고이를위하여몇가지의개혁수단을실시하기에이른다. 2001년 7월 2일, 지방분권추진위원회의임기가만료되었으나, 내각은지방분권개혁드라이브를지속적으로추진하고, 아직완료하지못한세제개편을마저완료하겠다는판단하에내각부산하에 지방분권개혁추진회의 ( 이하분권회의 ) 를발족시켰다. 그러나분권회의는기존의지방분권추진위원회와는상당부분구성이다른조직이었다. 기존의지방분권추진위원회가학자들과사회명망가들로이루어진싱크탱크의성격이강했다면, 본회의의위원들은주로관료들로구성되어있었으며위원또한대부분이물갈이되었다. 또한본회의의관료들은총무성이주도하고재무성이관여하는보다실무적이고체계적인멤버로구성되었다. 또한지방재정개혁이본회의를통하여이루어질예정이었기때문에국토교통성과농림수산성, 그리고각지방에지역구를두고있는국회의원들또한이해당사자의위치에서본회의를유심히바라볼수밖에없었다. 2003년 6월, 지방분권추진위원회는 삼위일체개혁 이라는이름하에지방의거버넌스개혁과동시에세제의종합적인개혁을추진한다. 그리고 2006년까지본개혁의입안을완료하는것으로이를추진하였다. 여기서말하는 삼위일체개혁 이란보조금, 지방교부세, 세원이양의삼자를일체로서재검토하여개혁하는것으로 < 그림 14> 를참조하자면다음과같다. 삼위일체개혁은다음과같은세가지의전제조건하에서실시되었다. 첫째, 지방의자립을촉진하기위해서는지방이자유롭게사용할수있으며수익과부담의관계가명확한재원을증대하는것이필요하고, 이를위해서는세원이양을추진하는것이필요하다. 둘째, 현재그리고향후의재정상황을생각할때, 장기적으로보아재정의균형화를꾀하고지속가능한재정제도를구축하는것이필요하다. 셋째, 일본에서는도시지역의부유한자치단체와농촌지역의재정력이약한자치단체의격차가매우크다. 따라서이격차에관해시정하는방향에서배려를하는것도필요하다. 이러한세가지원칙을가지고재정분권개혁은추진되었고, 또그에따른성과를내기에이

124 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 그림 14> 삼위일체개혁의간략한내용 자료 : 아이치현 (2009) 의그림과내각부 (2014) 의자료를종합하여제작 른다. 본과정에서재정혁신을위하여시정촌의대대적인통폐합이추진되었고, 결국 2006년에는 경제재정운영과구조개혁에관한기본방침 2006 이의결되었다. 또한지방분권개혁추진법 ( 법률제 111호 ) 을공포하여지방분권을위해관계법령의일괄재검토등을위하여국가와지방의역할분담의재검토를진행시키는것과동시에국가의참여 국고보조부담금의폐지 축소등을도모하는개혁의틀이꾸려졌다. 그러나본개혁에도많은한계가존재하였다. 실상 4조엔의보조금개혁과 3조엔의세원이양이라는수치목표는달성됐지만, 지방자치단체의재량권확대로이어지지않는보조금개혁이이뤄지고말았다. 게다가 3년간지방교부세의삭감은 5조엔에이르렀으며, 이로인하여국가의부담은줄어들었으나지방의부담은오히려증가하는꼴을낳게되었다. 이는지방분권이라는관점에서의개혁보다는국가의재정재건을우선시한개혁이라고할수있겠으며, 분권의핵심목적인 지방의일을지방이해결한다. 라는원칙은물거품이되었다. 부유한지방의경우본개혁안을통하여자율성이보다확대되는결과를얻게되었지만, 대다수의가난한지방은줄어드는교부금과보조금으로인하여자생과자립이보다힘들어지게된결과를낳게되었다. 이로인하여지방정부와중앙정부와의종속적관계는그대로이어지게되었고, 부유한지방과가난한지방의격차는보다더커지게되었다. 이로인하여지방 6단체는새로운개혁을갈구하게되었으며지방의자립과자생을어떻게추진할것인가에대

125 제 4 장외국의지방분권추진사례 한고민이일본사회에서대두되었다.( 일본공산당, 2003; 진노나오히코, 2007.) 4. 지방분권의성숙 (2014 년 현재 ) 2008년리먼브라더스사태의여파로일본경제는큰침체일로를겪게되었고, 2009년에는정권교체를통하여민주당정권이집권하였다. 전자민당정권의경제정책실패로인한반사이익으로출범한민주당정권이였으나, 경제정책의거듭된실패와더불어 2011년일본을강타한동일본대지진은많은희생과많은재정지출을수반하기에이르렀다. 이에민주당에대한지지는큰폭으로감소하였으며, 2012년 12월중의원총선거에서자민당은정권을되찾고아베신조가다시총리직에오르게된다. 이후 2014년 9월, 아베총리는내각개조출범기자회견에서 지방창생 이라는단어를제기하며도쿄일극집중의해소와지방의인구감소에제동을걸것을선언하였다. 이를위한 2020년까지의단계적목표들은 < 표 29> 와같다. 이는아베정권의경제정책의별칭인 아베노믹스 의지방판이라불리우는데, 지방창생사업은단순한호혜적사업이아닌국가의명운이달린사업임을꾸준히강조하고있다. 이를추진하기위한방법론으로몇가지가있는데첫째, 신형교부금의도입이다. 과거중앙정부가지방에교부금을내려주는일방적이고제약이많은과거의양태와는다르게지방창생선행형교부금, 지방창생가속화교부금등의명목을통하여지방스스로어떠한것이필요한지, 또는민과관이어떻게협력하는지를통하여교부금을얻기위해보다창조적인정책을발굴하는것이더욱중요해졌다. 지방자치단 < 표 29> 지방창생을위한 2020 년까지의목표치 항목목표치현황 지방청년의고용수 5년간 30만명 여성취업률 77% 지방 도쿄권인구전입 6만명감소 도쿄권 지방인구전출 4만명증가 출산후여성취업률 55% 2015년도 5.9만명 2016년 9.8만명 2014년 70.8% 2015년 71.6% 2014년 73,280명인구증가 2015년 81,696명인구증가 2010년 38% 2015년 53.1% 자료 : 지방창생본부 (2015 6), 마을 사람 일창생종합전략 개정판.

126 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 표 30> 지방창생교부금을통한달성핵심목표 항목목표치현황 6차산업화시장 10조엔 농림수산물등의수출액 1조엔 방일외국인여행객소비액 8조엔 지역핵심기업후보지원 3년간 2000개회사지원, 고용 8만명창출 연간지방이주알선건수 11,000건 지역대학진학률 36% 2013년도 4.7조엔 2014년 5.1조엔 2014년 6117 억엔 2015년 7451억엔 2014년 2.0조엔 2015년 3조4771억엔 2014년 0.1 만명 2015년 0.1만명 2014년 4000 건 2015년약 7600건 2015년 32.3% 2016년 32.2% 자료 : 지방창생본부 (2015 6), 마을 사람 일창생종합전략 개정판. 체들은이를위하여구체적인수치와목표를설정하고향후본사업들을지자체스스로가민간과추진할수있도록 자립 을목표로이를추진해나가고있다. < 표 30> 은국가적목표달성을위하여일본정부가내세운핵심성과평가지표의예시이다. 둘째, 정부관계기관의지방이전과더불어특구의신설이다. 정부관계기관의이전은정부부처의이동이아닌정부관련연구기관또는교육기관등을이전하는것을의미하며, 23개기관의 50건의이전을완료하였다. 그리고특구의신설은여러가지의법을수정하지않으면안되었는데이를위하여관계법률인 지방창생법 과 국가전략특구법 등을정비하고, 관련법률을수정함으로서특정지역에한하여규제를철폐하는등의노력을견지하였다. 특구의신설은농림수산업뿐만아니라경제 의료 보육분야등다방면에걸쳐서수행되고있다. 2016년을기준으로특구는 10곳에이르며이들지자체가수행하는사업의수는약 216개에이른다. 이와더불어산업의활성화를목적으로한국제전략특구와지역의활성화를위한도시재생특구를신설하여지방자체의경쟁력을강화하기위한여러가지수단들을동원하고있다. 셋째, 이와더불어지방창생과는직접적인관련이없지만지방자치단체간의세수확보경쟁을위하여 고향세 를신설하여지자체가부가수입을창출하는방법을사용하고있다. 이고향세는의무적인세금이아닌기부에가까우며납세자의직접적인연고가없는지역일지라도기부가가능하다. 기부된금액은일정금액이넘지아니하면세액이그대로공제되는혜택을가지며또한기부를받은지역은이에대한일종의답례품을증정하는등의이익이있다. 고향세납세는제도도입이후기부액이폭

127 제 4 장외국의지방분권추진사례 발적으로증가하고있으며 2015년에는약 1471억엔의납부액과약 1002억엔의기부액이발생하였다 ( 총무성, 2016). 그러나현재의지방창생운동또한몇가지의비판을받고있다. 보다큰규모의중앙관계부처의이전은지지부진하며, 도쿄로의인구전입은아직도현재진행형이고, 지방의인구와더불어도시의인구또한급격한감소세를보이는것은일본정부가현재도끊임없이겪고있는문제라할수있겠다. 뿐만아니라이전의고이즈미정부에서는교부금을증액하는등의방법을억제시켜왔으나, 현재의교부금증액등의방법은고이즈미정부이전의정책기조로회귀한다는인상을보일수밖에없다. 이러한점에서현재의지방창생이라는방법또한우리에게시사하는점이많지만비판적으로바라보아야할지점또한다분히존재한다고할수있겠다. 5. 일본의지방분권소결 일본의지방분권계획은상당히치밀하고짜임새있는과정을통하여성립되어져왔다는특징을보이고있다. 지방분권에대한필요성이대두되기시작할즈음부터지방분권이라는단어가만들어져왔고, 단독기관을통하여지방분권에대한연구를꾸준히지속해왔다는점. 그리고본기관들에서내놓은안들을각료회의및법안제정등을통하여국가경영의초석으로삼았다는것들은지방분권을추진하는입장에서상당부분배울만하다. 또한지방분권에있어가장필수적인요소인세제개편에대한사항들을과감히개혁해냈다는점은우리나라의지방분권이단순히추상적인의미로만추진되고있지않은가반성해보는계기가될수있겠다. 마지막으로현아베정권하에서시도되고있는지방창생에대한논의는고령화, 저출산사회를살고있는우리에게있어서어떻게나아갈것인가라는방향을제시해준다고할수있겠다. < 그림 15> 는일본의지방분권추진의큰흐름을요약하여나타낸것이다. 일본의지방분권개혁에서한가지주목할만한점은지방분권이라는명제는정권의성향과관계없이꾸준하고일관되게추진되었다는것이다. 앞서설명했듯이 1993년연립내각구성이후지방분권이추진되었는데, 본연립내각이채 2년을채우지못하고무너진상황에서도지방분권의추진은흔들림없이계속되었다. 오히려지방분권의 2기와 3기형태라고불리울수있는고이즈미내각과아베내각은자민당소속이며이들정권에서지방분권은이전정권보다더욱강력하게추진되었다. 또한고이즈미내각과아베내각사이의민주당정권 ( 하토야마, 간, 노다 ), 그리고일본을크게뒤흔든동일본대지진의국가적혼란상황동안에도지방분권은끊임없이추진되었던점이우리나라에상당부분시사하는점이많다고할수있겠다.

128 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 그림 15> 일본지방분권추진타임라인 그러나일본의지방분권개혁과정에서한계점으로지적할수있는것들은다음과같다. 첫째, 지속적인법률개정을통한땜질식처방에급급했다는것이다. 후술할프랑스의경우헌법개정이라는수단을동원하면서까지지방분권에대한필요성을부르짖었지만, 일본의경우임기응변식으로법률을제 개정해오면서지방분권을추진해왔다. 분명정책적아젠다의지속적제시라는측면에서는일본의지방분권운동이우리나라에시사하는점은많겠지만, 이를실천하는방법들은일본의지방분권또한아직미완의것이라는것을반증한다고할수있겠다.

129 제 4 장외국의지방분권추진사례 둘째, 지방분권의가장핵심적인명제라할수있는 지방의일을지방이해결한다. 라는측면에서보았을때일본은지방분권국가라고하기보다는아직도중앙집권이강한형태에머물러있다고할수있다. 오히려관료또는정치인에의하여지방분권정책들이추진되고있으며, 이는현재추진되고있는지방창생에서도똑같이답습되어오고있는문제이다. 일본사회의문제를개선하기위하여지방의자립을돕는다는것자체는충분히칭찬할대목이나, 이또한중앙이주가되어추진한다는점에서일본의지방분권이완전히성숙되지는아니하였다고할수있겠다. Ⅱ. 프랑스의지방분권사례 1. 프랑스의지방분권 프랑스사회에서중앙집권체제는봉건사회에서부터절대왕정, 시민혁명이후의시기에이르기까지오랜시일을거쳐서형성되어왔다. 11세기프랑스에서최초로도시가생겨난이후지방자치의전통이전혀없는것은아니었으나, 프랑스왕실은이를왕권을위협하는심대한도전으로인식하였고, 왕권을강화하기위하여지방의자율성을억누르는방법들을사용하였다. 16세기프랑스왕실은절대왕정을확립하기위하여각도시의행정관들을왕이직접임명하였고프랑스어를공용화시켰다. 프랑스혁명을거치면서이러한중앙으로의집중경향은보다더심해졌다. 과거프랑스왕실이영토확장또는왕권에대한위협제거를위하여중앙집권을사용했다면, 혁명이후의프랑스는근대사회로접어들면서국민국가에대한완성을위하여중앙집권이강화되는경향을보였다. 당시프랑스혁명정부는지역사회의커뮤니티역할을수행하던교회의역할을대폭축소시켰으며도량형과법령의통일, 학교교육의국유화등을통하여프랑스를단일국가화시켰다. 그리고당초 83개의데파르트망 (département, 도 ) 11) 을설치하였으나, 이들조직이파리의혁명정부에대항하는세력으로자리잡자혁명정부는지방 11) 현재프랑스의지방자치제도는국가행정은꼬뮌 (commune: 기초자치단체 ) - 캉통 (canton) - 아롱디스망 (arrondissement; 군 ) - 데파르트망 (departement: 도 ) - 레지옹 (region; 지역 ) 으로세분되며, 자치단체는기초자치단체인꼬뮨 (commune: 기초자치단체 ) 과광역자치단체인데빠르트망 (departement: 도 ) 및레지옹 (region; 지역 ) 의 3 층제로구성되어있다. 그리고각계층별인구규모는레지용의경우평균 100 만 ~200 만명이며, 데빠르트망은 25 만 ~50 만명, 그리고꼬뮨은보통 5,000 명이하로서 700 명이하인꼬뮨도 70% 가존재하고있다 ( 윤상용외, 2011).

130 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 자치를대폭으로억제하였고, 이는나폴레옹의지배하에서보다공고화된다. 그가지배했던시대동안, 그리고이후의정권에서도꾸준하게일괄적인국가적발전을달성하기위하여도지사, 군수, 시장에이르는행정관들을직접임명하였다. 이후 1831 년과 1833년에도의회의원선거와시의회의원선거를시작하였으나선거권은대단히제한적인수준이었다. 19세기말인 1871년에는도구조에대한근대적개혁, 1884년에는지방자치단체헌장의채택에관한법령이제정되기에이르렀다. 제2차대전이끝난후프랑스에서도중앙집권의폐단들이속속들이나타나게되어이에대한개혁요구가점진적으로추진되기에이른다. 1950년대몰레 (Mollet) 의사회민주당정권은파리로의일극집중과지방의삶을활성화시키기위하여프랑스 4개년경제계획에서국토의균형적개발과농촌인구유출을방지하기위하여레지옹 (region, 지역 ) 의계획을수립하였고, 뒤이어드골정부에서도 1958년 10월 4일헌법에서독립된장 (titre) 으로지방자치 (les collectivités territoriales) 를규정하기에이른다. 드골은이러한상황속에서지방분권개혁을보다능동적으로추진하였다. 지방자치를보다능동적으로추진하기위하여레지옹에대한법적지위를마련하고 1969 년에는주민투표를통하여지방자치단체로서레지옹을창설하고자하였으나, 지방의유력자들의반발로말미암아드골은대통령직을사임하고그의개혁안또한좌절되고말았다. 아직프랑스사회의국가적담론은 통일된국가 와이에따른행정 사회 문화적통일성에그초점이맞추어져있었고, 지방분권은지역의유지들과몇몇이익집단에게만유리할것이라는인식이팽배했었다. 물론프랑스사회의일극집중을해소하기위하여지방자치제도를정비하려는노력이없었던것은아니다. 그러나그변화는상당부분제한적일수밖에없었으며, 때마침드골의몰락으로인하여이후의프랑스지도자들은지방분권의정력적인추진을망설이게된다. 레지옹의공공기관화는추진되었지만, 그권력은꼬뮌과데파르트망에비할바가못되었고지방자치단체의결정또한국가가임명한지사들에의해서움직여졌으며, 그지사들또한국가에의해통제받을수밖에없는존재에불과했다. 그러나사회주의자들과공산주의자들에의하여지방분권이라는아젠다는다시불이붙게된다. 사회당은 1970년대의선거에서지방분권을꾸준히공약에포함시켰다. 그렇다면프랑스의좌파정파들은왜지방분권을이야기하였으며, 또어떻게지방분권을추진시켰는가? 2. 지방분권의추진 (1982 년 2003 년 ) 앞서설명하였듯이프랑스사회에서지방분권에대한인식은지역유지들과소수

131 제 4 장외국의지방분권추진사례 이익집단의이익에만기여할것이라는것에더욱가까웠고, 이는공산당 사회당등의좌파정당이공유하던논리에가까웠다. 그러나아래에서술할몇가지의이유로말미암아좌파정당들은지방분권을그들의핵심정책으로추진하였고, 이는 1981년미테랑대통령의집권을이룩하는요인으로작용한다. 이들이유들은다음과같다 (Lasserre et al., 1997: 92; Wackermann 1997: 272). 첫째, 기존의사회적가치에대한의구심이었다. 1968년에일어난 68혁명은프랑스사회의다원적경향을이끌었으며, 이와더불어 1970년대석유파동으로말미암아발생한경제적위기는프랑스의고용상황을악화시켰다. 이로인하여젊은유권자들은기존의가치에대한불만을제기하게되었고, 이들은이데올로기적선택에서벗어나보다중립적이고유연한선택을시도하였다. 그리고좌파진영에서탄생한지방분권이라는개념은유권자들에게신선한어젠다로다가왔다. 둘째, 프랑스사회의다원화로말미암아중앙집권체제가시대적요구를따라가지못하였다. 과거중앙집권체제는단순화되고획일화된조건하에서그역할을십분기대할수있었으나, 후기산업사회로접어들면서다양한집단의보다다양한이익이표출되었다. 당시의중앙집권시스템은이러한사회적이익을능률적으로배분할수있는용량의한계를넘어섰으며, 정보및행정관리에서많은허점을노출하였다. 또한중앙집권은중앙과지역의생활을동질화하는것에공헌하였으나, 이로인해발생하는격차를줄이기에는역부족이었다. 이는지역의발전과지방자치의융성에도움이되지못하는결과를초래하였다. 셋째, 지역주의의대두이다. 중앙에서지방으로일방적통치가이루어지고있었고, 주민들의참여를배제한하향식개발정책과경제성장에도불구하고중심부와주변부사이에끊임없이재생산되는구조적불평등이주민들의지역발전과관련한문제의식을자각시켰다. 이는지역주민들이지역스스로에대한자각을하는결과를낳게되었고, 이들운동은자치주의에서분리주의에이르기까지다양한형태로나타난다. 1982년, 사회당정부초대수상인피에르모로와 (Pierre Mauroy) 는 자치단체의권리와자유에관한법 ( 이하신지방분권법, loi du 3 mars 1982 relative aux droits et libertes des communes, des departements et des regions) 을공포하였다. 이는 200년이상지속되어오던프랑스중앙집권체제의개혁의신호탄으로작용하였다. 이법률은프랑스지방자치발전에몇가지중요한의미를가졌다. 첫째, 주민의손으로지방의원을선출하고, 이들의원이지방의회의장을선출하여기존의관선행정관역할을대신하게되었다. 둘째, 공공부조, 문화, 도시계획등다양한분야에서국가의감시 감독을축소하였으며, 국가의업무역할을지방으로이관하였고지방정부의고유권한을확대시켰다. 셋째, 새로운권한행사를위하여재원또한함께

132 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 그림 16> 프랑스지방분권정책의원칙 기본원칙 제1원칙 제2원칙 보완원칙 자치단체의참여와책임 국가조직의이전 국가재원의이전 권한에따른책임 자료 : 윤상용외 (2011), 프랑스지방분권조사연구 이관되었고, 이는국세의지자체이전및새로운교부금의신설등여러가지방법을통해완성되었다. 넷째, 앞서언급하였던레지옹을정식지방정부단위로승인하였다. 이로인하여프랑스의지방행정은이층제에서삼층제로변화하게되었다. 당시의지방분권추진원칙으로는크게두가지를들수있다. 첫번째는공공질서유지의분야에서자치단체가지방의이익을대변할수있게협의하는것이고, 두번째는국가에속했던결정권과함께최종책임을자치단체에이전하는것으로자치단체에책임감을부여하는것이다 ( 윤광재, 2003). 이후사무배분기본법을시작으로지방분권을보다구체화하는노력이나타났다. 사무배분기본법제1조에서는 코뮌, 데파르트망, 레지옹각지방정부는선출된의회의결정에따라행정권한을행사하여사무를해결한다. 라고규정하여지방정부의자치입법권및자치조직권을보장하였다. 또한동법제2조에서 " 현재의법이명시하고있는행정권한의이양은이들지방정부중어느한곳에, 어떤형태이든지다른자치정부를감독하는행위가발생되는행정권한의이양은할수없다." 고하여지방정부상호간의동등원칙을규정하여상호감독금지의원칙을천명했다. 이외에도 1982년부터 1986년까지약 200개의법령 (décret) 에의해 25개의지방분권관련법률이개정되었고, 1992년의지방행정기본법을통하여정보공개와주민참여가이루어졌다. 1996년의지방자치단체통합법, 2002년근린민주주의법에이르기까지지방분권을위한프랑스의노력은실로방대한것이었다. 하지만프랑스의지방분권노력은여기에서멈추지않는다. 지방분권화가되어법률적개정이수차례이어져왔지만, 그동안에중앙집권화로의회귀, 지방자치권의부분적상실, 지방분권원칙에반하는정책결정의증가등지방분권의가치를훼손하는

133 제 4 장외국의지방분권추진사례 < 표 31> 프랑스의사무배분체계 사무구분국가사무자치사무위임사무 법령근거및예시개별법령및사무배분법상 국가사무 로규정하되제한적으로열거 -기초지방정부의사무 : 프랑스신지방자치법제2권 기초지방정부의행정기관과사무 (Administration et services communaux) 라는제목하에기초지방정부권한을세부적으로규정. 또한제2권제2장에서기초지방정부의위탁사무, 장례 장묘사무, 상공업분야기초사무등을그사무의제목으로두고, 사무내용과권한범위등을상세히규정 -레지용, 데파르트망등각계층의지방정부사무 : 같은방식으로지방자치법내용으로상세히규정법률상반드시의무적으로지방정부 ( 의장 ) 가수행하도록규정한사무 : 주로국가행정을대리한사무수행으로민원행정, 선거관리행정, 경찰행정, 주민복지행정, 도로관리행정, 교육행정등. 자료 : 한국행정학회 (2013), 프랑스지방분권헌법개정의성과와과제. 사례들이꾸준히발생해왔다. 따라서이를해소하기위해서헌법개정이라는근본적 인카드를꺼내게된다. 3. 지방분권의정립 (2003 년 2012 년 ) 1969년드골대통령의지방분권개헌움직임은실패로끝이났으나, 헌법개정자체는지방분권과정상에서미완의과제로남아있었다. 미테랑정부하에서본격적인지방분권에대한입법들이추진되고또시행되어왔으나, 헌법을고치지않고서는여러이익집단들의지방분권에대한거부를억제하기란상당히힘든일이었다. 이렇듯헌법의개정은헌법을지방분권원칙에맞게수정하여지방분권국가로발돋움하는상징적인의미와국가의행정조직을분권화한다는실리적인의미를동시에수행하기위하여추진되었다. 2002년에집권한우파정권의자크시라크대통령은이러한움직임에발맞춰 2003 년에헌법개정을단행하였다. 개정내용은다음과같다. 첫째, 국가조직은지방분권화 (organisation décentralisée) 되어야한다는내용을제1조에명시하였다. 이는코뮌, 데파르트망, 레지옹등은서로통제받지아니한다는것을의미하며, 국가의정치형태의변화가아닌행정체계의변화만존재한다는것을의미한다. 다음은개정된헌법의제1조를나타내고있다.

134 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 제1조 ( 프랑스공화국의지방분권조직체계 ) 프랑스는정 교분리원칙과민주사회국가이며, 분리될수없는공화국이다. 프랑스는출신 인종 종교로인한차별을두지않고모든시민은법앞에평등함을보장한다. 프랑스는모든신념을존중한다. 프랑스는지방분권조직으로이루어진다 ( 프랑스공화국의조직은지방분권체제로구성된다. ). 자료 : 한국행정학회 (2013), 프랑스지방분권헌법개정의성과와과제. 둘째, 보충성의원리에대한사항을규정하였다. 보충성의원칙이란주민과가장가까운곳이우선적으로업무를처리하며상위기관은하위행정기관의업무를보충하는역할을수행하는것을뜻한다. 본내용은개정헌법제72조제1항에명시되어있는데 지방자치단체는각계층에서가장잘사용될수있는권한결정을할수있는임무를갖는다. 라는말을통하여보충성의원리를설명하고있다. 셋째, 권한의배분및이양에대하여설명하고있다. 기존의법률인 코뮌, 데파르트망, 레지옹, 국가간권한배분에관한법률 에서는총체적권한이양이라는원칙을규정하였으나, 여러법률에서이원칙이무시되었고, 지자체또한이권한을환원하려는경향이있었다. 이에이조항을헌법에명시하여공고화시켰다. 넷째, 재정자치이다. 이를위해지자체가과세표준 세율등을정할수있는권한, 재정지출의자주성, 중앙권한과재원의동시이양, 지자체간재정조정제도등의사항들을명시하였다. 다섯째, 주민투표제도의보완이다. 당초자문역할밖에수행하지못하던주민투표에의결권을부여하였고, 그대상또한코뮌만이가능하던것에서모든지자체에서가능하도록수정하였다. 여섯째, 자치입법권이다. 지자체는법령의범위안에서법령이정하지아니한사항에대하여명령권을가진다는것을통해자치입법에대한조항을삽입하였다. 이후에도지방분권관련법률들은꾸준히제정되었다. 몇가지의예를들자면다음과같다. 2003년제정된 지방자치단체에의한실험에관한법률 은지자체가법률에부여한권한또는법규에유리하게기여하는변경사항등을스스로실험할수있게하는권한을부여하나, 이는법률의범위안에서실시되는한계를가진다. 2004년제정된 지방자치단체에재정자치에관한법률 은지자체별재정자치비율의산정및재원분담등을명시하였다. 그리고 2007년니콜라사르코지대통령의취임이후국가경쟁력의제고를위하여지방행정체계의개혁을추진하였고, 이에따라 2010년에 지방자치단체개혁법 이공포되었다. 본법률에서는데파르트망및레지옹의자발적행정구역통합, 지방의회의원정수의축소, 그랑파리 (Grand Paris) 창설, 대도시연합체 (métropole) 창설등을포함하였다.

135 제 4 장외국의지방분권추진사례 < 그림 17> 프랑스의헌법개정과정모형 최진혁 (2008), 지방분권 ( 개혁 ) 을위한헌법개정에관한연구, 83p. 4. 지방분권의성숙 (2012 년 현재 ) 공화당의사르코지대통령의퇴임후정권은사회당의올랑드로넘어갔다. 그럼에도불구하고프랑스의지방분권을위한노력은끊임없이지속된다. 앞선정부에서추진되었던 지방자치단체개혁법 의내용들은그대로올랑드정부에서시행되었으며여기에서보다나아가다양한행정적개혁을시도하기이른다. 실제로올랑드대통령은복잡한지방행정체계를단순하게재편할계획을꾸준히천명해왔으며보다세부적이고대대적인지방행정체계개편구상은 2014년 1월 24일대통령취임이후 3번째대국민연설에서구체적으로제시되었다 ( 김영식, 2016). 이법률에의하여프랑스의지방행정체계에서몇가지의사항들이변화하게되었다. 우선적으로실시된것은대도시연합 (Métropole) 의창설이다. 프랑스내에서도리용 (Lyon) 과릴 (Lille), 보르도 (Bordequx) 와같은대도시들은그들스스로의자족기능

136 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 을갖추어보다많은자치권을필요로하였고, 본법률은이에대한응답이라고할수있겠다. 본제도는마치우리나라의광역시제도혹은도농복합시의형태와비슷한특징을띄는데, 도심지역뿐만아니라도심근교의농촌지역을하나의행정단위로묶어그들도시가가진자족능력을보다향상시켰다. 선정조건으로는특정광역도시권이약 65만명의인구를넘고, 전체코뮌거주인구가 40만이넘으면시의회의과반수이상의찬성을거쳐 12) 선정된다. 2010년 Nice Côte d Azur를시작으로 2017년 9월기준으로 17개의대도시연합 13) 이존재하고있다. 이들도시는경제 사회 문화개발및정비, 광역권정비사업, 지역주거정책, 도시정책, 공공서비스, 환경정책등의분야에서보다큰자치권을누리고있다. 2013년, 내무부가담당하던지방자치관련업무는개혁 지방분권 공무원부 (Ministre de la reforme de l'etat, de la decentralisation et de la fonction publique) 의신설을통해이를담당하게한다. 이는지방의재정분권을보다향상시키고자하는의지로해석되었다. 이후 2014년에는당시 22개에이르던레지옹의수를 11~12개로줄이고자하여 레지옹제한과레지옹의원선거와도의원선거및선거일정조정에관한법률안 을발의하였다. 2015년 1월, 레지옹의수는 13개로축소되었으며레지옹선거는 12월에치러졌다. 또한 2015년 8월, 프랑스신 ( 新 ) 지역행정조직에관한법률 (loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République) 을공포하였다. 본법률에서는광역행정단체인레지옹과데파르트망의일반행정권한조항을삭제하고, 프랑스내 36,767개의코뮌들만이일반행정권한을가지는것으로조정되었다. 또한코뮌이독자적인사업을추진하는데어려움을겪을시코뮌간의연합체결성을가능케하고그권한을확대시키는등의관련법률을수정하였다. 이는인구가과소한코뮌을무리하게통폐합시키는것보다코뮌의존재는유지하되유관지방정부간의협력을원활히하고자하는의도라고볼수있다. 이에따라코뮌-데파르트망-레지옹간의업무분담및협력분야가명확해졌고, 보충성의원리하에서이들업무가원활히작동할수있도록지방분권개혁이이루어졌다고할수있겠다. 이러한행정적분권을통하여프랑스는지방정부간의조화로운정책추진과재정낭비를억제하고최소단위인코뮌에서우선적으로행정을추진할것을명문화시켜분권을통한민주적지방자치구조또한확립하였다. 12) 전체주민의 1/2 이상을대표하는시의회 2/3 이상의찬성이있거나전체주민의 2/3 이상을대표하는시의회과반수의찬성 ( 김영식, 2016) 13) 이중인구가 100 만이넘는 Aix-Marseille-Provence 나 Grand Paris 와같은경우보다많은자치권을부여받는특별대도시연합으로구성되었다.

137 제 4 장외국의지방분권추진사례 < 표 32> 프랑스의대도시연합목록 이름 주도 창설 소속코뮌수 인구 Bordeaux Métropole Bordeaux ,929 Brest Métropole Brest ,998 Dijon Métropole Dijon ,113 Grenoble-Alpes Métropole Grenoble ,752 Métropole Européenne de Lille Lille ,154,103 Montpellier Méditerranée Métropole Montpellier ,760 Métropole du Grand Nancy Nancy ,665 Nantes Métropole Nantes ,013 Metropolis Nice Côte d'azur Nice ,977 Orléans Métropole Orléans ,064 Rennes Métropole Rennes ,723 Métropole Rouen Normandie Rouen ,570 Strasbourg Eurométropole Strasbourg ,516 Toulouse Métropole Toulouse ,127 Tours Métropole Val de Loire Tours ,127 특별대도시연합 Aix-Marseille-Provence Marseille ,886,842 Grand Paris Paris ,068, 프랑스의지방분권소결 프랑스의지방분권계획또한일본과비슷하게상당부분오랫동안준비를해왔고, 관련제반법률들에대한정비가꾸준히이루어져왔다는공통점을가진다. 특히프랑스의경우일본과는달리헌법개정이라는적극적인수단을통해지방분권에대한사항을명시한것은우리에게큰시사점을준다. 나아가헌법개정에대한논의가 1960년대부터시작되어약 40년이지난후에그결실을맺었다는것은프랑스정부의정책집행자들의일관성을엿볼수있는대목이다. 정권의정치적성향과관계없이행정구역개편등과같은문제또한프랑스사회가직면한문제임을인지하고지속적으로추진했다는것은우리가배워야할점이라고생각된다.

138 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 그러나최근마크롱대통령의집권이후지방분권을역행하는사례들이 14) 꾸준히일어나고있다는것은프랑스의지방분권움직임또한아직은부족한점이남아있다는것을반증한다할수있겠다. 아직프랑스의지방세비율은 28.4% 에불과하고파리를위시한일드프랑스지역의인구증가추세또한줄어들기미를보이지않는다. 그리고코뮌간의인구격차문제또한프랑스가지방분권을통하여해결해야할필요가있는문제로지적된다. Ⅲ. 이탈리아와독일의지방분권사례 앞에서살펴본일본과프랑스는우리나라와상당부분유사한국가운영거버넌스를가지고있다. 일본의경우는지방자치제도의많은부분이우리와유사하였으며, 프랑스의경우는역사적으로국가가강력한중앙집권체제를시행해왔다는유사성이있었다. 반면이탈리아와독일의경우는이들두나라와는달리강력한중앙집권체제가작동하던국가는아니며특히독일의경우는연방제국가를표방할정도로지방분권체제가공고한특징이있다. 이들양국의공통점으로는크게두가지가있다. 첫째, 역사적으로오랜기간동안분열되어있었다는것이다. 양국의중세에서근대에이르는정치체제는느슨한형태의국가연합 ( 신성로마제국등과같은 ) 혹은외세의지배 지방정권 도시국가등의다양한형태로유지되어왔다. 또한이후의양국의근대국가설립도유럽의다른나라에비해서상당히늦은편에속하였다 15). 이는타국에비하여단일국가라는정체성이적다는특징을가지게된다. 둘째, 전체주의정권의지배를받았다는것이다. 전체주의는다른정치체제와는달리개별적요소, 다양성과분권적요소를철저히억압하고국가주의 배타적민족주의 단일요소들을강조하는특징을가진다. 1920년대와 30 년대에걸쳐무솔리니의이탈리아와히틀러의독일은파시즘과나치즘으로대표되는전체주의적, 그리고민족주의적움직임을통해국민과국가를하나로단결시키고자했다. 이에분권적요소는철저히배제 탄압되었고, 국가정책의분권적움직임은파시스트정권이끝난후에야겨우부활하기에이른다. 이에다음두단락에서는양국의지방분권에대하여간략하게소개하고자한다. 14) " 마크롱, 지방교부금거액삭감 지방정부 " 배신 기만 " 맹비난 ", 연합뉴스, ) 이탈리아 : 1870 년, 독일 : 1871 년

139 제 4 장외국의지방분권추진사례 1. 이탈리아의지방분권 제2차대전이후의이탈리아사회를재건하기위해다양한쟁점들이존재하였고, 그중대표적인것중의하나는 중앙과지방의관계설정 이었다. 파시즘에대한안티테제로지방자치 분권은충분한설득력을얻게되었고, 시장에대한직접선거, 지방의회의개설등이 1948년이후이루어졌다. 그러나당시집권당인기독민주당 (DC, 이하기민당 ) 은지방분권개혁에소극적이었다. 이는다분히정치적인이해관계에의한결정으로서당시좌파정당인공산당과사회당등에게지방정부의통제권이넘어갈경우중앙정부의통제를따르지않을것이라는우려때문이었다. 따라서당시분권개혁은형식적인것으로최소한의자치만이이루어졌을뿐이었다. 이후 1963년기민당과사회당이연정을수립하였고, 60년대말기민당정부는갑자기정책적방향을선회하여지방분권에대한논의를시도하기에이른다. 이에대한이유로는크게세가지가꼽힌다. 첫째, 서유럽사회에서신사회운동의태동이다. 육아 주택 보건 주택등의생활이슈를내건시민운동은중앙정부의비효율을강조하였고, 이는다양한사회적아젠다를분출시키는역할을하였다. 둘째, 68혁명이후의학생 노동자 시민운동의활성화이다. 이들운동들은중앙집권의비효율성에대하여끊임없는비판을제기하였다. 셋째, 좌파의꾸준한성장이다. 공산당의당세는이탈리아의회에서무시하지못할수준으로성장하였으며집권기민당으로서는상당한부담으로작용하였다. 따라서기민당정부로서는이들의요구를어느정도는수용할정치적타협이필요하였고, 이에대한카드로지방분권을꺼내든것이었다 ( 김수진, 2008). 본격적인분권의시작은공화국성립 20년후인 1968년에서야이루어졌다. 1968년 보통주 에대한대의제기구의도입을규정한법령이통과되었고, 1970년에는지역예산을보전하는법안이통과되었으며, 동년 7월에는주의회를선출할것을규정하였다. 이후 1972년에는권한, 재정, 인사권등의지방이양을규정하여본격적으로주정부가출범하기에이르렀다. 하지만동시에중앙정부가임명한 집행관 을주도 ( 州都 ) 에주재시켜해당주에서통과된법률을승인또는거부하고, 주의행정조치를심판하기위한지방사무소를두어주정부를견제하였다. 세제또한중앙정부가일괄적으로세금을걷어주정부에교부하는식으로이루어져왔기때문에지방정부가실질적으로할수있는사무는상당히적었으며오히려중앙과지방의유착관계로인한부정부패가급증하는등의사회적문제를야기하였다. 일련의개혁조치이후 1975년지방선거에서사회당과공산당이상당한약진을거두어 1977년 616법령이라는합의를도출한다. 보건, 주택, 도시계획, 교통, 농업, 산림, 소기업, 공공업무, 교육등주요한분야의입법권이지방으로이양되었고, 지역이

140 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 총국가예산의 1/4을관장하게되었으며의료체계에대한실질적운영권을이양받았다 ( 박인권, 2003). 그러나이탈리아의지방정부는지방분권에대한한계점이명확하였다. 첫째, 지방자치보다는중앙의존형지방정치가이루어졌다. 집행관을비롯한관료집단의존재및재정분권의부재는지방정치를흥정과거래만이오고가는장으로변질시켰고, 부정부패가만연하는결과를초래하였다. 둘째, 현저히낮은재정자립도이다. 주정부의재정은특정한사업을추진하기에상당부분한계가있었고예산집행권또한제한적이었다. 따라서지방정부는예산사용에있어끊임없이중앙정부의눈치를봐야했다. 셋째, 제도적한계이다. 지방에대한개혁이실시될지라도지방정부공무원의대다수는중앙정부의임명직공무원이었고, 이들의관료주의적행태는쉽게변하지않았다. 또한주의회는자체적인헌법의제정을통하여주의회의권한을비대화시켰다. 따라서주정부의업무추진을주의회의소수정파가거부하여제대로시행되지못하는경우가종종발생하였다. 이후 1990년의지방정부개혁법에서주민참여, 지방의회개혁안, 지자체통합등의안이실행되었으나지방분권을위한개혁이라고하기에는상당부분부족한점이많았다. 오히려 1990년대에있었던이탈리아의정치적격변사태가이탈리아의지방분권을촉진시키는촉매제역할을수행하였다. 일련의정치적격변사태의중심에북부동맹 (Lega Nord) 이라는정치결사의존재는분권이라는측면에서상당한이슈를만들어냈다. 북부동맹은롬바르디아, 베네치아등의이탈리아북부지역에서출범한단체로서 1991년에결성되었다. 이들은분리독립혹은연방제를주장하였으며중앙정부의부패를신랄히비판하면서부유한북부지역의세금이가난한남부지역에교부되는것을거부하였다. 특히남부지역에집행된세금이비효율적으로사용되고마피아단체의자금수입으로이용된다는것에분노하였고이는북부지역시민들의강력한지지를얻을수있었던원동력으로작용하였다. 게다가 1992년에벌어진대대적인정치적스캔들과마니폴리테 ( 깨끗한손 ) 운동은이탈리아정치를보다급격하게변화시키는방아쇠가되었다. 이는이탈리아제2공화국이라고불릴정도의상당한개혁이었다. 기존의기민당은분리되었고, 완전비례대표제는소선거구제로전환되었다. 이후치러진 1994년총선에서북부연합은괄목할만한성과를이루어냈고, 이들이주장한연방주의적개혁은많은이들의공감을이끌어냈다. 그러나정치적인이유에서이들의연방주의적개혁은거부되었는데첫째, 우파연립정부를구성함에있어북부연합은남부에지지기반을둔정당들과정책적공조를이룰수밖에없었으며, 둘째, 현상태로연방주의가진행될경우남부이탈리아가경제적으로붕괴하는결과를초래할수있다는위험부담이었다. 그럼에도불구하고당시이탈리아의많은정당들은연방주의에대한논의를정책적아젠다로제기하기시작하였으며, 이는향후추진할헌법개정에정치적 국민적동의를얻는과정이

141 제 4 장외국의지방분권추진사례 될수있었다. 이후 1997년, 지방분권설치법이시행되어중앙이가지고있던권한이지방으로상당수이양되었다. 나아가좌파정권하에서는상하합동위원회를구성하여헌법개정에돌입하였으며 2001년 10월국민투표를거쳐연방제로의개헌이국민적동의를얻게되었다. 본개혁안에서는중앙정부의권한을축소하고집행관제도를없애고보충성의원리에입각한지방자치등의안이제기되었다. 그러나의회의심의중내각이해산되어본개혁안은무산되었다. 그리고 2004년베를루스코니의우파정권에서헌법개정안이상하양원을통과하였다. 본헌법개정안은현행상원을해체하고연방상원을설립하며, 국회의원정수를조정하며지방자치의보충성의원리삽입등이이루어졌으나, 총리의권한을대폭강화하는등의문제점또한지적되었다. 이에 2001 년의국민투표의결과와는달리 2006년실시된국민투표에서는본개헌안이부결되기에이르렀다. 그리고 2016년 12월또한번의헌법개정국민투표가있었으나이는지방분권에대한헌법개정보다는상하원의입법부권력구조개편에관한내용이핵심이었고, 이또한국민투표에서부결되었다. 결국이탈리아의지방분권은헌법을개정하지않은채로현재까지이어오고있으며, 이탈리아사회의중앙집권으로인한문제점들은현재진행형인채로남아있다. 앞선이탈리아의사례들은우리에게몇가지시사점을주고있다. 첫째, 이탈리아의지방분권개헌은정치적이해관계또는정치적흥정의결과물로서시도되었으며, 그추진이정권의변화와함께우왕좌왕했다는것이다. 헌법개정운동자체는 1997년부터시작되었음에도불구하고국민과의회간의엇박자가나오면서지방분권의추진은점차이탈리아사회에서핵심아젠다의지위를잃어버렸다. 둘째, 지역격차로인한지역간의경제 문화 사회적갈등을봉합하지않고는지방분권의추진이힘들다는것이다. 성급한연방주의논의는경제적으로열악한이탈리아남부지역의동의를이끌어내는데에실패하였고, 이들지역은북부지역이주도하는지방분권에대한반대세력이될수밖에없었다. 따라서앞선일본과프랑스의성공적인지방분권이행사례와는달리이탈리아의사례는지방분권을위하여어떠한실수를범하면안되는가에대한반면교사의가르침을주고있다고할수있겠다. 2. 독일의지방분권 독일은중세이래로분권적전통이지속되어왔다. 게르만민족과도이치문화권, 독일어권이라는공통점을가졌음에도불구하고독일은중앙집권형태의국가가아닌 연방제국가의형태를꾸준히유지하여왔다. 실제로근대이후의독일제국의성립

142 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 과정이래제1차세계대전이후의바이마르공화국, 현재의독일공화국에이르기까지나치독일시기를제외하고는연방국가라는국가적형태가존속되어오고있다. 이는독일의지방분권이결코하루아침에이루어진것이아님을반증하는것이다. 따라서중앙집권국가들인일본, 프랑스, 이탈리아의사례들과는달리지방분권의변천과정을소개하는것보다독일이현재시행하고있는제도에대한설명으로이야기를전개시켜나가는것이보다효과적이라할수있겠다. 독일의연방제는 1949년, 독일연방기본법의제정과초대내각의구성을통해독일연방공화국 (Bundesrepublik Deutschland) 이수립되면서그기초를닦게된다. 연방제국가의특징으로말미암아각주는최대한의자치권을가지는데, 같은연방제국가인미국이나러시아, 스위스등의국가들과다른독일만의고유한형태와특성을취하고있다. 대표적인예시로미국의경우정책영역별로업무가분리되어있으나, 독일의경우국가적기능에따라서업무가분리되어있다. 보다상세히설명하자면입법권한의중심은사실상중앙국가인연방에있으며, 반면에법률의집행과같은행정권한은지방이가지고있다는것이다. 따라서연방과주는수직적관계가아닌보다수평적관계로기능하며이는협력적연방주의 (der kooperative Föderalismus) 라는용어를통해설명된다. 이러한협력적연방주의는국민삶의지역적특수성이라는연방국가성의특징과국민삶의지역적동질성이라는두마리토끼를잡기위한수단이될수있으며, 이는독일연방공화국기본법제23조에명시된 보충성의원리 를통하여실현되고있다. 따라서독일의연방제는크게세가지의기능을발휘한다 ( 이규영 2005). 첫째, 지방의특수성을보장하면서국가의정치적통일을유지한다. 둘째, 통일적인정치체제의분할편성에기여한다. 셋째, 권력구조및법치국가질서의보완과강화에도움이될수있다는견해이다. 연방정부 주정부 지방자치단체는 2 4개의정치단위와자치계층, 2 6개의행정계층으로다양하게구성되어있으며 16개의주, 294개의군, 107개의자치시, 개의게마인데로구성되어있다. 이들주정부 자치단체들은각자자치입법권을가지며조직의구조와구성또한자치권을가지고있다. 그렇다면독일의대표적인지방분권실태는어떠한것이있을까? 본보고서에서는이를두가지로나누어서설명해보고자한다. 첫째, 입법권한에대한사항이다. 먼저주정부의경우주법률의제정권을가지며 연방의입법권한으로규정하지않은범위내에서 16) 입법이가능하다고설명하고있다. 배타적입법에대한주의입법권으로는 연방정부의입법권에속하는것이어도, 연방법률에서주의입법권으로명확히부여한사항에대해주는법률제정권한을가 16) 독일연방공화국기본법제 70 조

143 제 4 장외국의지방분권추진사례 < 그림 18> 독일의정치체제 자료 : hlands(%eb%8f%85%ec%9d%bc%ec%9d%98_%ec%a0%95%ec%b9%98_%ec%b2%b 4%EC%A0%9C).png. ( 검색일 : ) 진다. 17) 라고설명하며경합적입법에대해서도 연방정부가동일한사항에대해연방법률을제정하지않은경우에한하여, 주정부는법률제정권한을가진다. 18) 라고설명하고있다. 그리고이에대한세부사항을제73조, 제74조에걸쳐서설명하고있다. 게마인데의자치입법권또한큰폭으로보장되고있다. 게마인데는법률의범위안에서, 지역공동체의모든사무를자기책임하에규율할권리가보장된다. 19) 라는조항을통해이들지방정부의자치입법권을폭넓게보장하고있다. 또한자치조직권에있어서도남부독일의회형, 북부독일의회형, 이사회형, 사장형모델등을두어이를 17) 독일연방공화국기본법제 71 조 18) 독일연방공화국기본법제 72 조제 1 항 19) 독일연방공화국기본법제 28 조제 2 항

144 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 지방정부특성에알맞게구성할것을보장하였다. 또한해당모델을주정부의헌법에의해서구성할것을명시하여자치권을큰폭으로보장하고있다고할수있겠다. 둘째, 지방재정에있어서도분권이강력히시행되고있다. 연방정부와주정부, 자치단체는공동세와단독세로이원적세원배분체계를가지고있다. 공동세의경우법인세 소득세 부가가치세 이자수입등을나눠가지며단독세의경우연방의경우연방소비세 관세 보험세등이, 주의경우상속세 증여세 자동차세등이, 자치단체의경우영업세 부동산세 지방소비세등이배분된다 20). 이로인하여연방정부와지방정부가엇비슷한세입 세출규모를보이며이는지방의재정자립이가능한선순환구조를만들게된다. 또한지방재정조정을위한안전장치를두고있는데, 법률은연방이재정으로부터재정능력이약한주에게일반적재정수요를보충적으로충당하기위한교부금 ( 보충교부금 ) 을제공한다. 21) 라는조항을통하여각주간의균형발전과재정자립을위하여노력하고있다. 이외에도지역대표형상원설치를통하여정치적인측면을통해서도각지방의이해관계를조정하는등의노력을견지하고있다. 이렇듯독일의지방분권의경우연방제국가라는특수성을감안하더라도헌법상의주정부 지방정부에권한보장에대한조항이방대한것은시사하는바가크다고할수있겠다. 실제로우리나라헌법의단두조항만이지방자치를다루고있다는것을돌이켜봤을때향후개정될지방분권형헌법개정에서지방자치에관한항목이대폭보강되어야할것은자명한일이다. 또한지방재정의적극적자립을명시한항목을살펴보자면중앙정부와지방정부의세입세출이비슷하다는것이상당히두드러진다. 우리나라지방자치단체가현저히낮은재정자립도를가지며, 중앙정부가예산권한을거의독점하다시피한상황임을고려할때독일의사례는많은시사점을주고있다. 20) 독일연방공화국기본법제 106 조 21) 독일연방공화국기본법제 107 조제 2 항

145 제 5 장 경상북도의 지방분권추진전략

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147 제 5 장경상북도의지방분권추진전략 Ⅰ. 입법분야전략 1. 지방분권형헌법개정 현재우리나라의헌법은지방자치및지방분권에관한조항이매우부족하다. 22) 헌법제117조와제118조에서는지방자치단체와지방의회에관한사항만을규정하고있고, 지방분권에관한내용은전무한실정이다. 이로인해헌법은지방자치보호기능을제대로수행하지못하고있다. 이를테면 지방자치단체의종류는법률로 정하도록한헌법제117조제2항의규정에따라지방자치단체의존폐문제가국회의원들의입법재량에맡겨져있고, 제27조제2항은주민의권리제한, 의무부과, 벌칙제정에관한법률유보를규정하고있으며, 제59조의조세법률주의를지방세법률주의와동일 < 지방분권적관점에서본현행헌법의한계 > [ 현행헌법제8장의한계 ] (1) 두조문에불과한장식적성격 (2) 자치입법권의과도한제한 (3) 지방자치단체종류의법률유보로인한불안정성 (4) 지방재정의보장미비 [ 현행헌법전반의한계 ] (1) 자치와분권, 그리고공간적권력분립을이념적으로향도할원칙규정의부재 (2) 풀뿌리민주정치의실종 (3) 주민의자치권에대한규정전무 (4) 입법권의국회독점에대한당연시 (5) 지역적대표및지방의국정참여에대한무관심 (6) 조세의부과, 징수, 배분등에관한중앙독점의당연시 (7) 사법의분권및자치에대한무시 (8) 국가와지방자치단체, 지방자치단체상호간의협력및조정제도의불비 (9) 지방분권적평화통일조항의불비등자료 : 한국헌법학회, 2015, 지방분권형헌법개정안연구, p ) 한국헌법의지방자치관련규정 ( 제 117 조와제 118 조 ) 은빈약하기이를데없다. 헌법은전문과부칙을제외한조항수가 130 개인데, 이중지방자치와직접관련된조항은단두조항뿐이다. 더구나, 이두조항조차지방자치의구체적인내용을포함하지않고대부분법률로정하도록위임또는유보하고있다.

148 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 시하여중앙집권적인해석이가능하다는것도지방분권에미흡한헌법예라고할수있다. 지방분권강화를위해제시되고있는거의모든개선방안들은현행헌법의개정없이는실현되기어려운한계를가지고있는것이다. 이처럼현행헌법자체가중앙집권적권력구조를정당화하고있기때문에, 법률적차원만으로는실질적인지방분권이실현되기어렵다고할수있다. 대한민국의헌정사 70년을일관해온중앙집권적편향은그자체만으로도자유민주주의의요청을일정정도거부해온것이나마찬가지이다. 물론고난과시련속에서주권적국민국가의기틀을마련해야만했던헌정사의여러고비에서중앙집권적편향은어느정도불가피한측면이있었다. 하지만그유효성은주권적국민국가의독립을확보하고그속에서국민개개인의기본적자유와권리를확보하는것으로충분하다할것이다. 우리나라는이제라도헌정사의기본방향을권력분립이실질적으로작동할수있도록하는자치와분권의방향으로바꾸지않으면안되는상황에와있다 ( 한국헌법학회 2015, 20). 기실 법률 차원에서지방분권을모색해온기존지방분권운동의한계는, 법률의상위차원에서중앙집권을정당화하는 헌법 이존재했다는것에기인한바가크다. 이러한측면에서지역주민과지방자치단체가체감할수있는지방분권의추진을위해서 지방분권형개헌 은필수적인것이라할수있다. 관련하여학계에서논의되어온지방분권형헌법개정의대략적인방향을제시하면다음과같다. 첫째, 헌법전문및총강에지방분권형국가건설의지를밝힌다. 둘째, 지금으로서는입법기관인국회의원이지역의대표인지국민의대표인지여부가불분명하므로, 지역대표형상원도입을검토할필요가있다. 셋째, 지방자치단체의개념을보다명확히하도록자치입법권 자주재정권보장 23), 보충성의원리등지방자치에관한규정을보강하는것등을들수있다 ( 오창균 2013, 75). 이상과같은지방분권형개헌에관한문제의식과대안모색은학계에서광범위하게다루어져왔다. 특히지방분권개헌국민행동은 2012년 10월 9일, 연구단이작성한지방분권헌법개정안을국회헌정기념관에서발표했다. 지방분권개헌국민행동은 자유 민주 공화의자유민주주의이념은자치와분권이라는헌법정신의토대위에서만온전하게구현될수있다. 는요지의개헌제안문과함께다음과같은 10대지방분권개헌과제 를제시한바있다. 23) 특히자치입법권과관련해서는주민의권리제한, 의무부과, 벌칙제정은주민의대표인지방의회가제정하는조례형식으로만제한할수있도록제도화할필요가있다. 조례는주민직선으로선출된대표가제정하는입법으로써주민스스로에의한자기구속성의원리에충실한것이므로국회입법에적용되는자기구속성의원리와차이가없다는점이고려되어야한다. 또한자주재정권보장과관련해서는, 지방세납부의무자는주민이므로지방세의세목, 세율, 부과징수를자율적으로정하게하여조세의가격기능을회복하고, 또한국세 - 지방세의배분이합리적으로이루어지도록주요세목의중앙정부 - 지방정부간배분을의무화할필요가있다.

149 제 5 장경상북도의지방분권추진전략 < 표 33> 지방분권개헌국민운동제안 : 10 대지방분권개헌과제 내용 헌법전문과제1조를개정하여자치와분권이헌법정신의토대이며대한민국이지방분권국가임을선언한다. 지방자치의제도적기반을획기적으로강화하고, 이를통해자치역량이축적된뒤곧바로지역대표형상원의설치등자치와분권의이념에기초해중앙권력구조를전면적으로개편한다. 법률의종류를국가법률과자치법률로이원화하고, 자치법률의범위와국가법률과의관계를헌법에규정하며, 자치법률의입법권한을주민의보통 평등 직접 비밀 자유선거로선출되는광역자치단체에부여한다. 지방자치단체의종류와계층, 민주적자치의회를헌법에명시하고, 지방자치단체의형태와내부조직을주민스스로선택할수있는권리를보장한다. 보충성원칙은국가와지방의역할배분에지방의우선성을, 자치행정에있어서풀뿌리자치의우선성을부각시키고, 대의민주주의의한계를보완하는직접민주주의를활성화한다. 국세와지방세의이원구조를헌법에명시하고, 전국어디서나인간답게살최소한의권리를보장하기위한지역재정조정의원리를규정한다. 지방자치단체가국가법률을집행하거나중앙정부의위임사무를처리하는데소요되는비용은전액국고로충당하고, 국가사무를지방자치단체로이양할경우재원까지함께이양하도록규정한다. 사법분권, 자치경찰제, 검사장직선제등을실현하기위한실험법률을제정하고이를선도할지방자치단체를지정하고지원할수있는헌법적근거규정을마련한다. 지방자치단체가국정운영의동반자로서국가의입법및정책결정과정에참여할기회를확충하고, 지방자치단체연합회가평화통일을위한지방자치혁신을주도하도록유도한다. 지방자치의주요사항을국회의원재적과반수의출석과출석의원 3분의 2 이상의찬성으로지방자치기본법을제정하는방안을적극강구한다. 한편분권개헌의주제를다루는데있어비교헌법학의차원에서세계각국헌법상의분권지향적요소를살펴보는것도의미가있을것이다. 헌법개정을통해지방분권국가임을천명하여지방자치권을확장하는데성공한프랑스헌법, 연방국가에서분권시스템의모범을보여주고있는독일헌법외에아래에서는이탈리아, 일본, 스페인, 스위스헌법상의분권관련조항을간략히조망해보도록하겠다 ( 신원득외 2009; 국회

150 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 도서관법률정보실 2013). 프랑스 특성 주요조항 1992년개헌을통해지방분권에대한헌법차원의명문규정을신설하여국가적통일성속에서지방분권을가속화하고자하였음. 2003년개헌을통해지방분권에대한헌법차원의규정을보다구체화하였음. 제1조 : 프랑스는분리될수없고, 정치와종교가나누어져있는, 민주그리고사회주의공화국이다. 프랑스는모든시민들이법앞에서출신, 인종혹은종교에대한구분없이평등함을보장한다. 프랑스는모든신념을존중한다. 프랑스는지방분권을기초로하여이루어진다. 제72조 : 지방자치단체는지방자치단체차원에서가장잘행사될수있는권한하에서제기되는모든사항에대하여결정을하여야한다. 제72-2조 : 지방자치단체는법률이정하는요건에따라자유롭게지출할수있는재원을가진다. 지방자치단체는각종세금의전부또는일부를징수할수있다. 지방자치단체는법률이정하는범위내에서그과세기준과세율을정할권한을법률에의하여부여받을수있다. 독일 특성 주요조항 독일연방기본법이주헌법에비해우위에있음을명문화하고있으나, 기본법에규정이없는경우에는주헌법에서입법권을지님. 각주의전속적인입법권이중요한사항으로되는경우에는독일연방공화국에귀속하고있는제권리의주장은연방으로부터연방참의원이지명하는각주의대표에이양되어야하며이들의권리주장은연방정부의참여와의견조정을통하여성립되고국가적책임영역이됨. 제28조 2: 기초지방자치단체에는법률의범위내에서지역공동체의모든사안을자기의책임으로규율할권리가보장되어야한다. 기초지방자치단체의연합도법률상직무의범위내에서법률이정하는바에따라자치행정권을가진다. 자치행정의보장은재정적인자기책임의원칙도포함된다. 이원칙에는기초지방자치단체에세율결정권과함께부여된경제력과관련된조세원이속한다. 제30조 : 이기본법에별도의규정이없거나이를허용하지않는한, 국가적권능의행사와국가과제의수행은주의소관사항이다. 이탈리아 특성 이탈리아공화국은지방자치를인정하고이를발전시켜야한다고명시하고 있으며, 국가행정에서의완전한행정분권, 그리고지방자치와지방분권의요

151 제 5 장경상북도의지방분권추진전략 구에부합하는입법원칙과입법방식을채택한다고규정하고있음 ( 제 5 조 ). 주요조항 제114조 : 공화국은시, 도, 대도시, 주, 국가로구성된다. 시, 도, 대도시, 주는헌법에규정된원칙에따라조례와권한및기능을가진자치단체이다. 제119조 : 시, 도, 대도시, 주는독립된재정자원을가진다. 이들은헌법과공공재정및조세제도조정원칙에따라세금을결정하여부과하고각자의수입을징수한다. 이들은각각의지역과관련된국가세입을분배한다. 제123조 : 각주는헌법에따라정부형태와주의조직및업무수행에관한기본원칙을규정한조례를가진다. 조례는법안발의권을규정하고주의법률과행정조치에관한주민투표뿐아니라주규칙의공고를촉진한다. 일본 특성 주요조항 제8장지방자치 의 4개조항을통해지방자치를헌법적차원으로규정하고있음제92조 : 지방공공단체의조직및운영에관한사항은지방자치의본지에따라법률로정한다. 제93조 1 지방공공단체는법률이정하는바에따라의사기관으로서의회를설치한다. 2 지방공공단체의장과그의회의의원및법률이정하는그밖의공무원은지방공공단체의주민이직접선거로선출한다. 제94조 : 지방공공단체는그재산을관리하고사무를처리하며행정을집행하는권한을가지고법률의범위내에서조례를제정할수있다. 제95조 : 하나의지방공공단체에만적용되는특별법은법률이정하는바에따라그지방공공단체의주민투표에서과반수의동의를얻지못하면국회가이를제정할수없다. 스페인 특성 주요조항 스페인은헌법적차원에서분권화와지방자치가발전한나라로볼수있으며, 지방정부를하나의정부로명확히인식하고, 규제나제재가필요한경우에도행정부가아닌사법부와입법부에의한규제를하도록하고있음. 제137조 : 국가는지역상시 군 구, 현, 자치주로구성한다. 이러한자치단체는모두각자의이익을위한자치권을가진다. 제140조 : 헌법은시 군 구의자치를보장한다. 시 군 구는완전한법인격을가진다. 시 군 구의정치및행정은시 군 구의장및시 군 구의원으로구성되는시 군 구의회가담당한다. 시 군 구의원은법률이정하는바에따라자유, 직접, 비밀, 평등, 보통선거로시 군 구의주민에의하여선출된다. 시 군 구의장은시 군 구의원또는시 군 구의주민에의하여선출된다. 법률은모든국민이참여할수있는공개평의회의개최요건을규정한다. 제142조 : 지방재정은법률이각가지단체에대하여부여하는직무의이행을

152 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 위한충분한재원을마련하여야하며, 기본적으로는자체적조세및국가와자치주로부터받는교부금에의하여충족한다. 제147조 : 조례는헌법이정하는바에따라각자치주의기본적제도규범이며국가는이를인정하고법질서의일부로서보호한다. 스위스 특성 주요조항 스위스또한국가연합으로서보충성의원리가철저하게규정되어있으며, 주는주와관련한일을처리함에있어권한범위내에서어떠한임무를수행할것인가를스스로결정할수있도록보장하고있음. 중앙정부와지방정부의관계에있어서강제와규제를통한조화를꾀하기보다는권고와요청에기초하고있음. 제3조 : 주는연방헌법에서제한하지아니하는범위내에서주권을향유한다. 주는연방에위임되지아니한모든권리를행사한다. 제44조 1 연방및주는각각의사무수행에있어서상호지원하고협력한다. 2 연방및주는상호존중하고지원할책임을진다. 연방및주는상호행정상 사법상의지원을한다. 3 주상호간또는주와연방간의분쟁은가능한한교섭이나조정에의하여해결한다. 제47조 1 연방은주의자치권을존중한다. 2 연방은충분한사무를주의고유사무로남겨두고, 주의자치조직권 (Organisati-onsautonomie) 을존중한다. 연방은주에게충분한재원을부여하고, 주가고유사무를추진하는데있어필요로하는재원을확보할수있도록여건을제공한다. 이상과같은비교헌법적고찰을통해서는, 우리의지방분권개헌국민운동이제안한 10대지방분권개헌과제 와유사한내용들이각국의헌법에잘투영되어있음을알수있다. 고르게발전하는지역 을국정목표의하나로설정한문재인정부는 2018년헌법개정을통해실질적자치분권의기반을조성하는국정과제를기획하고있다. 이에앞서살펴본학계의지방분권형헌법개헌론의제반사항과비교헌법적인분권조항들이얼마나개헌의주제로써다루어지고, 그것이실제헌법사항으로반영되는지를살펴보는것은, 주인의식과참여의식에기반을두는우리의과제라할수있다. 2. 지방이양일괄법제정 역대정부의지방분권추진에서국가사무의지방이양은단위사무를중심으로개별 적으로이루어져왔으며, 이로인해지방이양의효과가크게나타나지않았다. 즉지 방이양이확정된사무가운데법률개정등의절차로인해미완료상태에놓인사무가

153 제 5 장경상북도의지방분권추진전략 많이나타나게된것이다. 이러한문제가발생하는원인은무엇보다도사무이양에관한법률의개정에많은시간이소요되며, 중앙정부가지방이양에소극적이기때문에관련법률의개정을서두르지않기때문이다. 따라서지방이양이확정된사무의포괄적이고일괄적인이양을촉진하기위한법률개정과제도적기반이필요하다. 이러한인식에따라중앙권한및사무의지방이양과관련하여 2016년 3월부터 1단계 지방이양일괄법 제정을추진하고있으며, 재배분대상사무에대해관계부처및지방자치단체의의견을수렴하고있다. 문재인정부의국정운영 5개년계획에서도 획기적인자치분권추진과주민참여의실질화 를국정과제의일환으로삼고, 2018 년부터포괄적사무이양을위한지방이양일괄법을단계별로제정하여국가기능의획기적지방이양추진을기획하고있다. 이는 2018년하반기국회에제출될예정이다. 지방이양일괄법제정사례와관련하여프랑스와일본은기관위임사무를포함한이양대상사무관련개별법률들을일관되게개정할수있는제도를마련한바있다 ( 김광석 오창균 2013, 88). 이들국가는지방분권일괄법안의제정이지방분권개혁추진과연동되었다는점에서분권의실질화전략으로서의지방이양일괄법제정에관한의미있는사례를제공한다. < 표 34> 프랑스와일본의이양정책비교 구분프랑스일본 추진시기 1982 년이후 1995 년이후 법률사무배분기본법 지방이양일괄법지방분권추진법 지방분권일괄법 (1999) 추진기구 내무부지방행정총국, 사무이양추진위원회 지방분권추진위원회 주요활동 사무배분기본법과지방이양법제정 - 국가와지방간사무및기능배분 - 국가조직이전 - 국가재원이전 - 자치단체상호간의동등원칙규정 지방분권일괄법제정 - 국가와지방간역할분담체계 - 기관위임사무폐지 - 도도부현의권한을시정촌으로대폭이양 국가-광역-기초간사무배분실시, 국가와지방간상호협력관계확립, 추진실적기능별포고라적권한이양등기관위임사무폐지등자료 : 오창균, 2013, 지방분권촉진및지원추진체계구축방안연구, p. 76

154 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 일본의경우 1999년 7월 지방분권일괄법 을제정하였으며, 동법에서는지방분권추진과관련된 457개법률에대한일괄개정을규정하고있다. 이를통해중앙과지방간의역할분담, 기관위임사무폐지, 중앙관여축소, 지방자치단체행정체제의정비, 권한이양등지방분권전반에걸쳐제도적실행의근거를갖추게되었다 ( 홍근석 2016, 49). 우리나라도고질적인중앙집권적정체의개혁을위해일본에서와같이지방분권일괄법의제정 시행이긴요해보인다. 다만일본의경우에는지방분권일괄법안에포함되지않았던재정분권, 특히세입부분의재정분권을추가할필요가있을것으로본다. 3. 조례입법범위확대 미국 프랑스 일본의경우지방의회에의해제정된조례등자치법규는지역차원에서국회가만든법률과유사한권위와정당성을가진다. 특히프랑스의경우 2003년헌법개정을통해지방자치단체의조례가행정입법에준하는제2차법률의지위로까지격상되었다는사실은조례입법범위의확대를분권화전략으로다루고있는우리의현실에서중대한함의를제공한다. 물론조례는지역의자치법규이므로국가전체에적용되는법률의명문규정이나입법취지를벗어나서는안된다 ( 오창균 2013, 77). 그러나적어도지방자치단체의사무에관한입법적규율권한은인정되어야하며, 프랑스와일본등과같은국가에서는이러한권한을인정하고있다. 지방자치의활성화를위하여조례입법범위의확대를주내용으로하는자치입법권의확대가요청되지만, 현행지방자치법제22조는법령의범위내에서의조례제정권만을인정하고있고, 그마저도주민의권리제한또는의무부과에관한사항이나벌칙을정할때에는법률의위임이있어야한다고규정하고있다. 이것은헌법제117조가규정하고있는자치입법권의범위를더욱축소한것이라는비판에서자유로울수없다. 헌법제 117 조 1 항 : 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리 하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다. 헌법제 37 조 2 항 : 국민의모든자유와권리는국가안전보장 질서유지또는공공복리를 위하여필요한경우에한하여법률로써제한할수있으며, 제한하는경우에도자유와권리 의본질적인내용을침해할수없다. 지방자치법제 22 조 ( 조례 ): 지방자치단체는법령의범위안에서그사무에관하여조례

155 제 5 장경상북도의지방분권추진전략 를제정할수있다. 다만, 주민의권리제한또는의무부과에관한사항이나벌칙을정할 때에는법률의위임이있어야한다. 지방자치법제 27 조 ( 조례위반에대한과태료 ) 1 항 : 지방자치단체는조례를위반한행위 에대하여조례로써 1 천만원이하의과태료를정할수있다. 2 항 : 제 1 항에따른과태료는 해당지방자치단체의장이나그관할구역안의지방자치단체의장이부과 징수한다. 이러한상황에서자치입법권의확대는지방자치법의개정을필요로한다. 현행지방자치법제22조의규정은과거권위주의시대에조례가법률에준하는법규범이아니라위임입법으로간주되던중앙집권적사고의산물로서지방자치단체의자치입법권을일반적 범주적으로제한하고있는조항이라할수있다 ( 홍근석 2016, 50). 이에자치입법권을지나치게제한하고있는주민의권리제한, 의무부과, 벌칙제정권을법률유보하는지방자치법제22조단서삭제와동법제27조의벌칙종류에대한개정이이루어져야한다. 같은취지에서현행헌법제117조제1항의 법령의범위안에서 부분을 법률을위반하지않는범위내에서 로개정할것이요청된다. 또한자치입법권의범위문제를본원적으로해결하기위하여헌법제37조제2항과관련하여제117 조에자치입법권의범위를명확히할필요가있다. 나아가지방자치단체의독립을위하여조직자치권이보장되어야하며, 특히인사자치권의독립이실현되어야한다 ( 김찬동 정희윤 2015, 93). 한편조례입법범위의확대와관련하여, 조례실효성확보책으로독일의 대강입법 (Rahmengesetzgebung) 제도 를원용하는것도고려할수있을것이다. 즉중앙정부는법률로입법요지와골격만을대강규정하고, 지방자치단체가이에근거하여보다구체적인사항을자유롭게조례로규정할수있도록하는것이다. 이제도의도입과실행은 강한지방자치 의법적토대로기능할수있다고본다. Ⅱ. 민 관거버넌스체계구축및자치재정강화전략 1. 민 관거버넌스체계구축 그동안지역주민들은관 ( 官 ) 주도, 중앙정부주도에익숙해져있어서지역발전과관 련하여스스로문제점을찾고능동적으로대안을제시하면서협치 (governance) 의파

156 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 트너로서지방경영에참여해본경험이적다. 그러나이제는주민들이지방분권제도를만드는데서부터적극적으로참여해야하는시대가도래하였다. 지방분권은제도적장치만으로완성되는것이아니다. 다수주민의분권의식개선을바탕으로민 관이상호협치할수있는체계의구축또한중요하다. 이에지방자치단체와지역경제사회주체들은스스로가분권시대에거버넌스의파트너로서서로협력하는자세를가져야할것이며, 지역의모든주체들은중앙정부에대해조속한지방분권정책의시행을촉구해야할것이다 ( 이정인 2003, ). 이를위해민관합동혹은민간주도의광역공생네트워크를활성화할필요가있다. 다양한광역공생네트워크를결성하고이네트워크단위로의료 건강 복지관련교류협정, 문화 스포츠 교육등의주민교류협정, 동종기업간교류협정, 이종기업간교류협정등을체결하여상호협력체제를유지하는것이중요하다. 물론민 관거버넌스체계구축의일환으로광역공생네트워크를활성화하기위해서는중앙정부부처간의조정및중앙과지역간의긴밀한협의체제가구축되어야할것이다. 보다구체적으로국가는협력과제휴에따른지역발전효과에대한인식을높이도록힘써야하며, 각지역에서의다양한추진사례나각중앙부처의지원책등에대한정 < 표 35> 지역간협력 제휴시범사업의유형화 분류기준협력 제휴사업의종류 ( 예시 ) 사업의성격사업의공간범역사업의추진주체 하드협력사업 ( 도로정비, 하천정비, 시설의공동건설등 ) 소프트협력사업 ( 정보나문화교류, 시설의상호개방, 각종이벤트의제휴, 인사교류등 ) 지리적연속공간상의협력사업 ( 인접자치단체간 ) 지리적불연속공간상의협력사업 ( 인접되지않으나기능적으로동질적이거나상호보완가능한기능지역간또는외국과의국제협력 ) 官간의협력사업 民간의협력사업 民官합동협력사업 분쟁해결차원의협력사업 광역적지역활성화차원의협력사업 국가주요추진사업에대한협력사업사업의 - 주력산업군집형성을위한협력사업목적 - 신산업지대망구축을위한협력사업 - 국토생태통합네트워크구축을위한협력사업 - 하천유역권별통합물관리체계형성을위한협력사업 - 친환경적문화 관광지대조성을위하협력사업자료 : 성경륭 박양호외, 2003, 지방분권형국가만들기, p. 306

157 제 5 장경상북도의지방분권추진전략 보를널리제공해야한다. 이를위해중앙정부차원에서는지역간협력 제휴시범사업을실시하여다양한협력방식을개발하도록촉진하고, 이를전국적으로확산시키는전략이필요할것이다. 시범사업을실시할경우 < 표 35> 와같이유형별로일정사업을선정함으로써다양한영역과형태의협력 제휴사례를도출해낼수있을것이다. 특히국가주도의테크노폴리스조성사업에영호남간교류협력시범사업을접맥시킨 남도문화테크노폴리스조성사업 구상은민 관거버넌스에대한의미있는사례가될수있을것이다. 또한현재포스코-광양제철소의영호남친선그라운드골프대회나어린이철강캠프시행등도지역감정해소와민 관협치에관한의미있는사업인만큼, 이것이보다확산될수있도록다양한지원책을강구할필요가있을것이다. 2. 자치재정강화전략 오늘날재정차원에서지방자치단체가직면한가장큰문제중하나는중앙정부의이전재원에대한의존도가너무높고, 이로인해지방자치단체의재정적자율성이제약을받는다는것이다. 지방자치단체의재원조달책임성과지출책임성간의괴리가커지면, 지방자치단체의연성예산제약을야기하고지방자치단체의지출책임성을약화시키는악순환을초래하게된다. 이러한문제를해결하기위해서는자치재정강화전략으로지방자치단체의 과세자주권강화 를통한자체재원의비중확대가필수적이다. 자체수입확대는중앙정부에대한지방자치단체의재정의존도를약화시키며, 이에따라중앙정부보다는지역주민의선호에부합하는정책을추진할수있는기반을마련하는데보다용이할것이기때문이다 ( 홍근석, 2016, 54). 이처럼지방분권은지방정부의조세자주권이라는물적토대가구축되어야힘을발휘할수있다. 지방정부의조세권이강화되어야하는이유다. 이를위해서는단기적으로지방자치단체가조례를통해세목과세율을결정하는법정외세제도를도입하되, 장기적으로는조세법률주의를완화하여지방정부의조세권을제도화하도록개헌작업을추진할필요가있다. 참고로프랑스는 2003년지방분권형개헌을단행하였으며, 영국은 1998년웨일즈와스코틀랜드의회에조세권을부여하였고, 일본또한 1999년 지방분권일괄법 으로분권형재정제도의기반을마련한바있다. 이에비해우리의경우지방자치단체의과세자주권은헌법에의하여크게제한되어있는실정이다. 현행헌법제 59 조 : 조세의종목과세율은법률로정한다. 일본헌법제 84 조 : 새로운조세를부과하거나현행조세를변경할경우에는법률또는 법률이정하는조건에따라야한다.

158 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 현행헌법제59조의조세법률주의규정에따라지방세의세목과세율, 과세대상 ( 과세표준 ) 등은모두 법률 에의하여정해지도록되어있는데, 이는자치재정강화에부담으로작용되는헌법상규정이라할수있다. 그래서지방자치단체과세자주권의실질적강화를위한대책의일환으로현재조세법률주의에의거하여지방자치단체가자의적으로세목을신설하거나세제를변경할수없는상황을조정하여, 지방자치단체로하여금각지역의특성을고려하여발굴한신세원 24) 에대해서는당해자치단체의조례에의거하여과세할수있도록하는 법정외세목신설 논의가있다. 여기서의법정외세는지방자치단체가조례로서세목을설치하여과세하는조세를말하며, 이러한법정외세는특정자치단체에편재해있는특수한세원을당해자치단체가포착해서적합한세목과세율로써과세하여당해지역의재정수요에충당하는조세를의미한다. 위에서제시했듯우리나라와제도적으로유사한일본의경우에는현재법정외세를운영할수있도록하고있다는점 ( 일본헌법제84조 ) 은참조할만하다고본다. 물론우리나라에서는헌법제59조에 조세의종목과세율은법률로정한다 라고규정하고있는 조세법률주의의원칙 에따라법정외세를채택할수없다고보는입장이학계의다수설이기도하다. 즉지방세법이법정외세를조례에의해부과 징수하는것은조세법률주의에위반되어위헌이라는것이다. 바로그렇기때문에지방분권형개헌에서현행헌법제59조조세법률주의의완화가추진될필요가있는것이다. 지방의세목신설권부여를위한법정외세나목적세도입을적극고려할필요가있다고판단된다. 이를테면헌법개정시 조세의종목및세율은법률과조례로정한다, 혹은일본에서와같이 법률또는법률이정하는조건에따라야한다 라고규정하는방안을고려해볼수있을것이다. 한편앞장에서살펴보았듯우리나라지방재정의특징은자주재원의비중이낮고이전재원의비중이높아재정자립도가낮다는점으로집약된다. 그래서세출의자치도없을뿐아니라세입의자치도없다는것이문제이다. 지방자치단체가과세권이취약하기때문에, 중앙정부는이전재원을통해자치의내용을중앙의필요에맞게통제할수있고, 이같은지방재정구조의사정은 2할자치 로표현되는지방의중앙종속성을강화시킨다. 그래서지방정부가세입에관한자기결정권을갖고, 지역주민이지방재정의실상을직접보고확인할수있도록하는자치재정강화가실질적지방분권의전제라할수있을것이다. < 표 36> 에서알수있듯이중앙정부와지방정부간관계재설정을위한핵심적이고근본적인방안은세원및재원의재배분이다. 중앙과지방의세입비율은 80대 20 24) 우리나라의경우지방자치단체들의신세원구상방안을살펴보면관광세, 광고세, 입도세 ( 入島稅 ), 온천세, 입도세 ( 入道稅 ), 벌크화물세, 내륙컨테이너세, 시멘트제조세, 환경보호세등이있다.

159 제 5 장경상북도의지방분권추진전략 < 표 36> 연도별국세와지방세의비중변화 ( 단위 : 억원 ) 구분 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 국세 2,030,149 2,019,065 2,055,198 2,178,851 2,327,390 지방세 539, , , , ,207 국세 79.0% 79.0% 77.0% 75.0% 77.0% 비율지방세 21.0% 21.0% 23.0% 25.0% 23.0% 자료 : 행정안전부, 2017, 2017 행정자치통계연보. 이나, 세출비중은 40대 60( 지방교육재정포함 ) 으로수익과분담의균형이없어중앙정부의재정지원의존및종속체제가고착화되고있다. 이에자주재원을확충해지방의책임성과자율성을확보하고지방자치단체간세원불균형을완화하는등지방재정이실질적으로확충되고, 지방자치단체재정운영의자율성이제고되어야할필요가크다. 관련하여문재인정부에서도지방소비세세율인상, 국가-지방간기능재조정, 지방소득세규모확대등지방세확충을내용으로국세-지방세비율을장기적으로 6:4까지개선한다는국정목표를제시하고있다. 국세와지방세의합리적조정을위한보다세부적인과제로는지방소득 소비세도입, 지방세세목체계의간소화 ( 현지방세세목으로는취득세, 지방소득세, 재산세, 자동차세, 지방소비세, 지방교육세, 담배소비세, 등록면허세, 주민세, 레저세, 지역자원시설세등이있는데, 세목체계가보다간소화될필요가있다고본다 ), 신 ( 新 ) 세원발굴등을통한선택적과세확대등을검토할수있을것이다. < 표 37> 국세와지방세의합리적조정분야세부과제 과제 세부과제 지방소득 소비세도입 국세와지방세의 합리적조정 지방세세목체계의간소화 신세원발굴등을통한선택적과세확대

160 지방차원의실질적지방분권추진전략연구 < 그림 19> 지방세세목별세수비중 (2016 년결산기준 ) 등록면허세 2.3% 주민세 2.3% 레저세 1.4% 지역자원시설세 1.9% 과년도수입 1.2% 지방교육세 8.3% 담배소비세 5.0% 취득세 28.7% 지방소비세 8.5% 자동차세 10.0% 재산세 13.1% 지방소득세 17.3% 자료 : 행정안전부 (2017), 2017 행정자치통계연보. 자치재정강화전략으로는국세와지방세의합리적조정말고도지방세비과세 감면축소, 지방세제개편등을추진하여야한다. 기능조정및사무이양에따른지방비부담을해소하기위해지방소비세율의단계적조정방안을마련하고, 종합부동산세의지방세전환을통해지방세비율확대를추진할필요가있다. 이중에서도특히지역특성에기반하여지역자원시설세 (2016년지방세기준 1.9%) 와레저세 (2016년지방세기준 1.4%) 등의과세대상을확대하기위한노력을기울일필요가있다. 그밖에학계에서논의된자치재정강화전략으로지방소비세율인상, 지방소득세의독립세전환및확대, 국고보조금의지방교부세화 ( 국고보조금제도를전면적으로개편하여자율재원인지방교부세로전환하는것 ), 양도소득세지방이양, 법정외세와관련한지방특별소득세의도입, 지방세비과세 감면에대한지방정부의자주권재고 25), 지방환경세도입, 중앙의재정조정재도의강화 26) 등을언급할수있다 ( 오창균 2013, 65-70; 김광석 오창균 2013, ; 경기개발연구원 2005, ). 자치재정강화전략에관한여러가지의견을제시했지만핵심은열악한재정상태에서는지방분권의실질화도이루어질수없다는것으로요약가능하다. 지방재정의 25) 비과세 감면제도는국세에한정시켜운영함으로써지방세에영향을미치는것을지양해야한다는것이다. 비과세 감면제도는직접적으로지방세수입을줄이고, 이에따라중앙정부는이를보전하기위한교부세를지원하는과정에서자원배분의왜곡이발생할수있기때문이다. 26) 지방세를이양해도경제력이취약한지방자치단체는재정력의신장이제한적이므로중앙정부의재정조정책임을강화해야한다는것. 이를위해서는지방재정조정제도를합리화 효율화해야한다.