방송프로그램 외주제작제도의 쟁점 및 개선방안

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1 정책연구용역보고서 이보고서는국회입법조사처의정책연구용역사업에의한것임 방송프로그램외주제작제도의 쟁점및개선방안 조준상 ( 연구책임자 )

2 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 연구책임자 : 조준상 ( 공공미디어연구소 ) 참여연구원 : 김동준 ( 공공미디어연구소 ) 김동원 ( 공공미디어연구소 ) 한찬희 ( 공공미디어연구소 ) 임연미 ( 공공미디어연구소 ) 박수철 ( 공공미디어연구소 ) ( 사단법인 ) 공공미디어연구소

3 제출문 국회입법조사처장귀하 본보고서를방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안연구용 역의최종보고서로제출합니다 년 7 월 조준상

4 차 례. 서론 /1 1. 연구의목적 1 2. 연구의구성 3. 외주제작관련현황 /5 1. 방송영상독립제작사총괄현황 7 2. 매출현황 수출및수입현황 종사자현황 프로그램제작및납품현황 시설및장비현황 25. 외주제작시장및제도와관련된쟁점 /27 1. 외주정책의주요연혁 외주정책의시기별주요쟁점 30 가. 제1기 : 1991~1998년 30 나. 제2기 : 1999~2000년 32 다. 제3기 : 2000~2003년 35 라. 제4기 : 2003~2008년 37 마. 제5기 : 2008~2010년 39 바. 최근의흐름 : 2010~2013년 42

5 . 외주제작사법적지위관련법규정현황 /45 1. 방송법, 방송법시행령및방송통신위원회고시 문화산업진흥기본법및시행령과규칙 콘텐츠산업진흥법과문광부의방송프로그램제작표준계약서 하도급거래공정화에관한법률과시행령및공정거래위원회의방송업종표준계약서 57. 외주제작사의법적지위에대한해외사례 /65 1. 영국 65 가. 외주제작관련법 제도 65 나. 외주제작사에대한규정 프랑스 일본 73. 현행외주제작사관련법규정및제안의문제점 /77 1. 국내외주제작시스템과외주제작사의지위 77 가. 장르별외주제작사현황 78 나. 장르별외주제작사의특성 82 (1) 교양외주제작사 82 (2) 드라마외주제작사 82 (3) 예능외주제작사 현행법안및개정안의문제점 87 가. 방송법 및관련법령과고시 89 나. 문산법의독립제작사와문전사 90

6 다. 콘텐츠산업진흥법과하도급법 91 라. 방송법개정안 93 마. 외주제작사의법적지위규정의전제 96. 외주제작사의법적지위관련문제에대한심층인터뷰결과 /98 1. 심층인터뷰대상자와방법 심층인터뷰결과 100 가. 외주제작방송프로그램의인정기준에대한의견 100 나. 문화산업진흥기본법의방송영상독립제작사와외주제작사간의 연관성에관한의견 104 다. 외주제작사에대한법적지위규정의필요성에관한의견 109 라. 외주제작사의정의가포함된방송법 개정안에대한의견 114 마. 외주제작사의범주에포함될수있는사업자유형에대한의견 119 바. 콘텐츠분쟁조정위원회 와 하도급분쟁조정위원회 의실효성에대 한의견 123 사. 문화체육관광부의 방송프로그램제작표준계약서 등에관한의 견 126 아. 외주제작사의법적지위규정이갖는목적에대한의견 129. 외주제작사의법적지위규정에관한제언 / 현행유지의경우 외주인정기준의변화여부에따른외주제작사법적지위규정의방안 134 가. 외주인정기준유지및완화 / 포괄적외주제작사의법적지위 136

7 나. 외주인정기준유지및완화 / 한정적외주제작사의법적지위 138 다. 외주인정기준강화 / 포괄적외주제작사의법적지위 141 라. 외주인정기준강화 / 한정적외주제작사의법적지위 142. 결론 : 외주제작사의법적지위규정방안 /144 참고문헌

8 표차례 [ 표 1] 연구의구성 4 [ 표 2] 유효모집단선정및표본 6 [ 표 3] 유효모집단선정및최종회신수 6 [ 표 4] 방송영상독립제작사총괄현황 7 [ 표 5] 매출액규모별사업체수 8 [ 표 6] 종사자규모별사업체수 9 [ 표 7] 사업형태별매출현황 11 [ 표 8] 방송영상독립제작사해외수출방식 16 [ 표 9] 고용형태별종사자현황 17 [ 표 10] 직무별종사자현황 20 [ 표 11] 2011년장르별프로그램제작현황 23 [ 표 12] 시설소유현황 25 [ 표 13] 장비현황 26 [ 표 14] 주요정책보고서의외주정책비교 29 [ 표 15] 방송사와외주제작사간의시기별쟁점사항 42 [ 표 16] 현행방송법 시행령및방통위고시에서정한외주편성비율 46 [ 표 17] 문산법과시행령에규정된방송영상독립제작사정의및신고조항 49 [ 표 18] 문산법에규정된문화산업전문회사의업무영역 52 [ 표 19] 콘텐츠산업진흥법에규정된콘텐츠제작자및콘텐츠사업자정의 53 [ 표 20] 문화체육관광부방송프로그램제작표준계약서의주요내용 56 [ 표 21] 하도급법상의금지행위의외주제작사-방송사거래의적용예 59 [ 표 22] 하도급분쟁조정협의회의설치단체및하도급거래분야 61 [ 표 23] 문화체육관광부방송프로그램제작표준계약서의주요내용 63

9 [ 표 24] Ofcom의외주제작관련가이드라인주요내용 67 [ 표 25] 일본하청법에따른방송콘텐츠거래에있어권고대상 76 [ 표 26] 장르별외주제작사분포및현황 78 [ 표 27] 장르 방송사별외주제작사현황 79 [ 표 28] 방송사별외주제작사참여현황 80 [ 표 29] 외주제작사의업체유형별구분과현황 81 [ 표 30] 관련법령에서의외주제작사규정과유사규정 88 [ 표 31] 관련법령들의외주제작사포괄범위 93 [ 표 32] 외주제작사규정을포함하는방송법 개정안 94 [ 표 33] 심층인터뷰대상자 99 [ 표 34] 외주제작방송프로그램의인정기준에대한의견요약 100 [ 표 35] 문산법의방송영상독립제작사정의에대한의견요약 104 [ 표 36] 외주제작사에대한법적지위규정의필요성에관한의견요약 109 [ 표 37] 외주제작사의정의가포함된방송법 개정안에대한의견요약 114 [ 표 38] 외주제작사의범주에포함될수있는사업자유형에대한의견요약 119 [ 표 39] 콘텐츠분쟁조정위원회와하도급분쟁조정위원회의실효성에대한의견 요약 123 [ 표 40] 문화체육관광부의각종표준계약서에관한의견요약 126 [ 표 41] 방송법개정안 ( 방통위 ) 외주제작사규정과외주인정기준충족여부 132 [ 표 42] 현행외주인정기준에포함되는유관사업자간관계 133 [ 표 43] 외주제작사의법적지위규정과외주인정기준의매트릭스 136 [ 표 44] 한정적외주제작사의법적지위유형 139 [ 표 45] 외주제작사법적지위규정방안 145

10 그림차례 [ 그림 1] 사업체규모별매출 12 [ 그림 2] 매출액구성내역 13 [ 그림 3] 지역별매출현황 14 [ 그림 4] 수출및수입현황 15 [ 그림 5] 성별고용형태별종사자현황 18 [ 그림 6] 사업체규모별종사자현황 19 [ 그림 7] 학력별종사자현황 21 [ 그림 8] 연령별종사자현황 22 [ 그림 9] 납품처별프로그램제작현황 24 [ 그림 10] 문화산업전문회사의역할과관계도 83

11 Ⅰ. 서론 Ⅰ. 서론 1. 연구의목적 본보고서는방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안이라는제목하에바람직한외주제작사의법적지위규정방안제시를목적으로한다. 1) 국내에서외주제작제도가법령에의해시행된지도 20년이지나고있다. 그러나외주제작제도는콘텐츠다양성과글로벌경쟁력확보를위한콘텐츠제작역량의제고라는목표에도불구하고지상파방송사업자의외주비율편성규제와같은형식적인측면에서만그성과를확인해왔다. 특히방송법에서는콘텐츠상품인외주제작방송프로그램에대한정의만존재할뿐, 정작그상품의생산자인외주제작사에게는어떠한법적지위도부여되지않았다. 작년에이르러서야오랫동안문제로제기되었던외주제작방송프로그램인정기준 ( 이하 외주인정기준 ) 이방송통신위원회 ( 이하 방통위 ) 의고시로제정되었으나이역시외주제작사에대한법적지위부여로보기는힘들다. 도리어이외주인정기준은외주제작방송프로그램에대한정의와함께외주제작사의거래행위에대한일종의제한을둠으로써간접적인외주제작사자격요건으로이해 1) 이보고서에서사용하는독립제작사는문화산업진흥기본법제 2 조 ( 정의 ) 20 항에나온방송영상독립제작사를뜻한다. 외주제작사는두가지경우로첫째, 문화산업진흥기본법에따라신고한독립제작사중방송사와외주제작방송프로그램의거래를하거나, 둘째, 독립제작사중외주제작및방송사자체제작의일부를담당하는부분외주사업자를또한포함한다. 따라서이보고서에서는잠정적으로외주제작사를독립제작사의부분집합으로정의한다. 1

12 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 되고있다. 따라서현재의외주인정기준은외주제작사와방송사모두가각자의입장에서이해가능한모호한규정인셈이다. 이와같은외주제작사의법적지위부재는외주제작시장을어떠한규제도받지않는방송산업내비공식영역으로남게했다. 이시장은진입과이탈이자유로운시장이라는점에서다양한창작자와사업자들이활동하는공간이었으나, 부실한제작사를선별할규제책도없고, 외주제작방송프로그램을제작할역량을갖추도록영세한독립제작사들의지위를보장해줄어떤보완책도없었다. 이런이유로연예기획사의과도한출연진독점, 외주제작으로우회하여협찬을확보하는방송사의자체제작, 단기수익만을노리는타업종의사업자의진입, 그리고최근불거진외주제작드라마의출연료인건비미지급등과같은문제들이늘어만갔다. 외주제작사의법적지위규정은단순히관련법에그정의를삽입하는행위가아니다. 법적지위를얻음으로써다른행위자들과의차별성을갖게되며, 이미존재하는외주인정기준이나외주제작방송프로그램과같은콘텐츠의질적규제또한연관된다. 방송사업자와의거래자격또한법적지위를통해부여됨은물론이다. 그러나중요한것은외주제작사의법적지위는그자체로다양한이해당사자들에게규제와진흥의효과를동시에갖는다는점이다. 흔히규제와진흥을분리하여적용하지만적어도외주제작시장에서한사업자에대한규제는다른사업자에대한진흥이되는경우가다반사이다. 대표적으로외주제작편성비율규제는방송사업자에게는분명한편성규제이지만, 외주제작사에게는진흥책으로이해되는것이그런예이다. 따라서본연구에서는외주제작사의법적지위규정이갖는의미를검토하고관련규정들과의관계속에서바람직한외주제작사의법적지위규정방안이무엇인지를살펴보고자한다. 2

13 Ⅰ. 서론 2. 연구의구성 바람직한외주제작사의법적지위규정방안모색을위해본보고서에서는아래와같은연구의구성을시도하였다. 이어지는 2장과 3장에서는외주제작시장의현황을살펴보기위해최근의외주제작관련현황 (2장) 과외주제작제도와관련된지난 20여년간의쟁점을정리해보았다 (3장). 4장부터는본격적인연구목표의달성을위해현행외주제작사의법적지위와관련된방송법, 방송법시행령과고시, 문화산업진흥기본법등네부문에걸친관련법현황을살펴보았다. 5장에서는국내외주제작사의법적지위에참고할수있는해외사례들을정리했다. 실제외주제작사의현황을조사한 6장에서는최근방영된방송콘텐츠의검색을통한다양한외주제작사의유형들을확인하여현행법규정과개정안에대한문제점을검토하였다. 문헌검토와방송콘텐츠조사를통한외주제작사현황파악의결과는외주제작사의법적지위규정을위한전문가심층인터뷰의자료로사용되었다. 7장에서는심층인터뷰의결과를정리하였고, 8장에서는인터뷰결과로부터다양한법적지위규정의방식들을검토하였다. 결론에서는 8장의논의를바탕으로현단계에서가능한외주제작사의법적지위규정방안을제안하였다. 본보고서의주요구성을도식화하면다음과같다. 3

14 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 [ 표 1] 연구의구성 외주제작사법적지위관련법규정현황 방송법, 문화산업진흥기본법, 콘텐츠산업진흥법, 하도급법등 외주제작사의법적지위관련해외사례 영국, 프랑스, 일본의사례 외주제작시장현황조사 최근방송 3 사의외주제작콘텐츠 VOD 조사 외주제작사관련법규정및제안의문제점검토 현황조사결과로본관련법의문제점 외주제작사의법적정의가포함된방송법개정안검토 외주제작사의법적지위관련심층인터뷰 인터뷰결과에따른기존자료재검토 추가자료확보및추가인터뷰 외주제작사의법적지위규정에관한제언 4

15 Ⅱ. 외주제작관련현황 Ⅱ. 외주제작관련현황 문화산업진흥기본법 ( 이하 문산법 ) 이제정된 1999년부터지금까지방송영상독립제작사 ( 이하 독립제작사 ) 의폭발적인증가는방송영상프로그램외주제작시장의성장과치열한시장경쟁환경을여실히보여주고있으나, 기획력과자본의부재, 불합리한유통구조등으로인해시장경쟁력확보에어려움을겪는업체가많다. 독립제작사들의열악한제작환경과경영환경은점차개선되고있는상황이지만, 장기적으로방송영상산업의경쟁생태계에서여타구성원들과상생할수있는환경을조성하기위해서는이들의현재와과거, 미래에대한정확한정보를정확하고꾸준한실태조사를통해확보할필요가있다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). 즉외주제작시장의발전방안수립을위해외주제작사 ( 독립제작사 ) 에대한구체적인현황파악이필요하고이현황조사가축적되어있어야하는것이다. 이러한측면에서방통위, 한국콘텐츠진흥원등관계기관에서는외주제작시장에대한실태조사를진행하고있다. 따라서이장에서는외주제작시장에대한기존조사및현황을검토하고바람직한외주제작시장을모색하기위한사전논의를구성하고자한다. 우선등록되어있는독립제작사업체는다음과같다. 아래의표를보면문화체육관광부 ( 이하 문광부 ) 에등록된독립제작사는총 1,764개이지만폐업이나휴업상태인업체가 564개에이른다. 5

16 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 [ 표 2] 유효모집단선정및표본 ( 단위 : 개, %) 업체수 폐업 / 휴업 폐업또는휴업사업체수 업종변경 결번비수신비유효연락처 실적없음 유효모집단 가용표본 회수율 1, 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 이는독립제작사들이영업할수있는환경이아직도어렵다는것을알게하는지표이다. 또한실제매출을올리고있는업체는 628개로전체신고된업체수의 35.6% 에이르고있다. 이는전년에비해서다소증가한수치이다 (153개증가, 한국콘텐츠진흥원, 2012). 독립제작사들이많이설립되어있지만유효모집단이 628개이고가용표본이 249개라는것을고려하면실제로제작을하는업체는전체업체중약 14% 정도이르고있다고추정할수있다. 이와같은결과는조준상외 (2012) 의연구에서도유사하게나타났다. 이연구는개편기간 ( 가을개편이후부터봄개편이전까지 ) 동안방송된프로그램의전수를대상으로어떠한외주제작사가제작에참여했는지를조사했다. 그결과외주제작사는대략 274개정도로나타났다. 이러한수치는한국콘텐츠진흥원 (2012) 의가용표본과유사하다는측면에서실제제작사들의수가등록된제작사의수보다현격히적음을알수있게한다. [ 표 3] 유효모집단선정및최종회신수 표본틀모집단 마케팅 / 투자사 페이퍼컴퍼니 제외대상 지상파계열사 중복기재 연락불가 / 비수신 제작실적없음 유효모집단 조사거부 미응답 회신수 ( 회신율 ) 55 (42.3%) 자료 : 조준상외 (2012). 6

17 Ⅱ. 외주제작관련현황 1. 방송영상독립제작사총괄현황 독립제작사의총매출액은 8,958억원으로전년대비 21.5% 증가한것으로조사되었다. 2008년부터전반적으로증가하는추이를보인다고할수있다. 반면사업체당평균매출액의경우하락하는추세를보이고있다. 사업체당평균매출이하락하기때문에 1인당평균매출액도하락했다. 평균매출액 1 억 5,100만원은전년대비 3.7% 하락한것이다. 이러한평균매출액감소는업체수가 153개증가한것에서원인을찾을수있다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). 또한소수의몇몇업체가주요한거래를담당하는경향이있기때문에평균매출액이하락하는것으로볼수도있다. [ 표 4] 방송영상독립제작사총괄현황 ( 단위 : 개, 명 ) 구분 업체수 매출액 ( 백만원 ) 업체당평균매출 ( 백만원 ) 1 인당평균매출 ( 백만원 ) 종사자 평균종사자 ,411 1, , ,175 2, , ,092 1, , ,769 1, ,923 9 전년대비증감 연평균증감 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 7

18 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 업체수의증가와함께종사자의수또한큰폭으로증가했다. 2011년 5,923명으로조사됐는데이는전년대비 25.9% 나증가한수치이다. 반면평균종사자의수는지속적으로하락하는추세를보이고있다. 업체수와종사자수가증가하면서도평균종사자가줄어드는것은독립제작사들이주로 10명내외의적은규모로운용하고있다는것을알게한다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). [ 표 5] 매출액규모별사업체수 ( 단위 : 개 ) 구분 1 억미만 10 억미만 100 억미만 100 억이상합계 전년대비증감 연평균증감 56 (14.3%) 58 (14.8%) 146 (30.7%) 355 (56.5%) 248 (63.4%) 250 (63.6%) 242 (51.0%) 151 (24.1%) 75 (19.2%) 74 (18.8%) 76 (16.0%) 101 (16.1%) 12 (3.1%) 11 (2.8%) 11 (2.3%) 21 (3.3%) % 37.6% 32.9% 90.9% 32.2% 99.5% 13.3% 11.4% 27.5% 17.9% 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 매출액규모별사업체수는 2008년이후전반적으로증가하는가운데 10 억원미만사업체수가 2011년 151개로조사되었다. 이는 2010년 242개에서 91개나줄어든수치이다. 최근 4년동안사업체수는 2008년 56개에서 2011 년 355개로약 300개가량증가했으며특히 2010년이후크게증가하는것으 8

19 Ⅱ. 외주제작관련현황 로보인다. 이는새로생겨난신규사업체가대부분소규모임을말해주고있는것이다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). 100억원미만의사업체도증가했다. 2008년 ~2010년까지 75개전후로나타났지만 2011년 101개로전년대비 32.9% 증가했다. 역시 100억원이상의사업체도증가했다. 10개초반이었던사업체의수는 2011년 21개로전년대비 90.9% 증가했다. 이를보면거대독립작사들의매출액이증가한것으로해석할수있다. 1억원미만의업체가증가하고 100억원미만에서 100억원이상의업체가증가한것은독립제작사들이부익부빈익빈현상을보여주고있다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). [ 표 6] 종사자규모별사업체수 ( 단위 : 명 ) 년도 1~4 명 5~9 명 10~49 명 50~99 명 100 명이상 합계 (38.6%) 117 (29.9%) 106 (27.1%) 15 (3.8%) 2 (0.5%) 391 (100.0%) (39.2%) 115 (29.3%) 108 (27.5%) 14 (3.6%) 2 (0.5%) 393 (100.0%) (50.5%) 113 (23.8%) 107 (22.5%) 13 (2.7%) 2 (0.4%) 475 (100.0%) (43.9%) 244 (38.9%) 88 (14.0%) 15 (2.4%) 5 (0.8%) 628 (100.0%) 전년대비증감 연평균증감 15.0% 115.9% 17.8% 15.4% 150.0% 32.2% 24.3% 37.5% 5.6% 0.5% 50.0% 17.9% 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 9

20 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 종사자규모별사업체수를보면대부분의규모별사업체수는증가했으나 10~49명사업체수는 2010년 107개에서 2011년 88개로감소했다. 가장증가폭이큰사업체는 5~9명사업체로서 2008년 117개에서 2011년 244개로증가했다. 1~5명사업체도 2008년 151개에서 2011년 276개로증가했다. 50~99 명사업체와 100명이상사업체의경우큰변화없는것으로보인다. 2. 매출현황 독립제작사의사업형태별매출현황은다음과같다. 2011년매출액은 8,957억 6,900만원인데이중에서창작및제작매출액은 7,004억 3,400만원으로전체의 78.2% 를차지했다. 전반적으로창작및제작분야의매출액이다른분야에비해서높은비중을보이고있다. 즉독립제작사의주분야는창작및제작분야라고할수있다. 2011년의경우제작지원, 유통 / 배급, 기타분야의매출액이상승하는것으로볼때, 창작및제작분야외에도독립제작사들이수익을얻고있는것으로보인다. 즉사업다각화의경향이나타난것으로볼수있다. 이는독립제작사들의성장이라는측면에서긍정적으로해석할수있는것이지만거대제작사중심으로다각화가이루어지는것은아닌지보다면밀한검토가필요한부분이다. 10

21 Ⅱ. 외주제작관련현황 [ 표 7] 사업형태별매출현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분창작및제작제작지원유통 / 배급기타합계 ,122 (93.8%) 14,067 (1.9%) 21,066 (2.9%) 10,156 (1.4%) 727, ,184 (93.7%) 15,135 (1.9%) 23,462 (2.9%) 11,394 (1.4%) 796, ,537 (94.1%) 13,568 (1.8%) 19,751 (2.7%) 10,236 (1.4%) 737, ,434 (78.2%) 63,109 (7.0%) 54,584 (6.1%) 77,642 (8.7%) 895,769 전년대비증감연평균증감 1.0% 365.1% 176.4% 658.5% 21.5% 0.9% 64.9% 37.3% 97.0% 7.2% 주 ) 기타의경우투자이익금등간접투자로인한매출액과매니지먼트수입을포함자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 이와같은결과는독립제작사들의빈익빈부익부현상이나타나는것으로볼수있다. 아래의결과도이와유사하다. 전반적으로 100억원이상의사업체가전체외주제작사매출의대부분을가져가고있다. 그다음으로 10~100억원미만사업체가높은매출규모를보이고있다. 1억원미만의사업체의경우매출액규모가증가했지만업체수도증가했기때문에이들의매출이증가했다고해서긍정적인평가를내리기는다소무리가따른다. 또한 1~10억원미만의사업체매출이줄어드는것을고려하면, 독립제작사들의균형있는발전을위한토대마련이필요할것으로보인다. 11

22 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 [ 그림 1] 사업체규모별매출 ( 단위 : 백만원 ) 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 전체독립제작사들의매출에서방송사납품이차지하는비중이가장큰것으로나타났다. 이는역시독립제작사들의주요분야가창작및제작이라는것에기인하는결과이다. 매출액구성내역에서특이한점은광고 / 홍보물납품이급격히증가했다는점이다. 이는방송사의콘텐츠제작뿐만아니라기업체광고 / 홍보물제작이늘어났다는것인데독립제작사들의수입원다변화는방송사납품을통한매출만으로운영이힘들다는의미도될수있다. 12

23 Ⅱ. 외주제작관련현황 [ 그림 2] 매출액구성내역 ( 단위 : 백만원 ) 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 다음은독립제작사의지역별매출을서울, 6개광역시, 9개도로나누어조사한것이다. 매출규모는 2010년하락하고 2011년상승했다. 그러나서울지역에매출비중이지나치게높게나타난다. 이는독립제작사가대부분서울에밀집해있다는것을말해주는것이다. 지역콘텐츠개발이라는측면에서이현상은긍정적으로보기어렵다. 13

24 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 [ 그림 3] 지역별매출현황 ( 단위 : 백만원 ) 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 3. 수출및수입현황 수출액의경우 2010년잠시주춤했지만꾸준한증가세를보이고있다. 이는한류등의영향력으로인해영상콘텐츠의수출이활발해졌고수출국가도늘어난것에기인한다. 반면수입액은수출액을뛰어넘는다. 2010년수입액이급격히감소를했지만 2011년다시급등했다. 이는플랫폼간경쟁이심화되어콘텐츠확보를위한경쟁에기인하는것으로보인다. 즉원활한납품을위해외주제작사가콘텐츠를수입한것이다. 전반적으로수출보다는수입의비중이매우크기때문에무역역조현상이두드러진다고볼수있다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). 14

25 Ⅱ. 외주제작관련현황 [ 그림 4] 수출및수입현황 ( 단위 : 천달러 ) 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 독립제작사의해외수출방식을살펴보면직접수출방식 ( 해외전시회및행사참여, 해외유통사접촉, 온라인해외판매, 해외법인활용 ) 이 65.6% 로높은비중을차지하고있다. 국내외에이전트를활용하는간접수출방식은 34.4% 로나타났다. 세부적으로보면직접수출방식에서해외유통사를접촉하는것이 25.6% 로가장높게나타났다. 해외전시회및행사참여와국내에이전트활용도각각 23.5% 와 23.3% 로나타나서이세가지방식이수출에있어서주요한방식임을알수있다. 15

26 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 [ 표 8] 방송영상독립제작사해외수출방식 ( 단위 : %) 수출방법 직접수출 간접수출 진출경로 해외전시회및행사참여 전년대비증감 해외유통사접촉 온라인해외판매 해외법인활용 국내에이전트활용 해외에이전트활용 합계 합계 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 4. 종사자현황 독립제작사의총종사자수는 5,923명으로전년대비 25.9% 의증가율을보였다. 종사자수가증가한것은독립제작사의수가증가한것에기인한다. 2008년부터 2010년까지종사자수는큰변화가없었지만 2011년에큰폭으로상승했다. 그러나증가한종사자는정규직이아니라비정규직이다. 정규직의경우오히려감소했다. 이는독립제작사의고용형태가안정적이지못하다는것을말해준다. 즉신규독립제작사의영세성이비정규직증가에영향을미친 16

27 Ⅱ. 외주제작관련현황 것으로볼수있다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). 시장환경변화에따라비정규직 이정규직으로전환될가능성이있기때문에현상황에대해서는추후조사가 필요해보인다. 구분 [ 표 9] 고용형태별종사자현황 정규직 비정규직 인원수비중인원수비중 ( 단위 : 명, %) 합계 , , , , , , , , , , , ,923 전년대비 증감 연평균증감 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 고용형태별종사자현황을성별로구성하면다음과같다. 정규직의경우여성에비해남성이높은수치를보이고있다. 정규직에있어서남성이높은수치를보이는것은한국사회의성별고용현상의단면으로볼수있다. 정규직의경우남성과여성모두 2011년에다소감소했다. 성별현황에서흥미로운것은비정규직의경우 2011년을제외하면남성과여성의수치가다소비슷하다는점이다. 정규직에서차이를보이는것과는상반된다. 아울러 2011년에비정규직남성고용이정규직남성고용의수치를넘어섰다. 전반적으로보면정규직의감소와더불어비정규직이증가하는데특히남성비정규직이크 17

28 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 게증가한것이다. 이러한현상은향후어떻게전개가될지좀더지켜볼필 요가있을것이다. [ 그림 5] 성별고용형태별종사자현황 ( 단위 : 명 ) 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 사업체규모별종사자현황을보면 1~10억원미만업체와 10~100억원미만업체는다소감소추이를보이고있고, 1억원미만업체와 100억원이상업체가증가추이를보이고있다. 1억원미만업체를제외하면증가와감소가완만하다고볼수있다. 1억원미만업체는급격한증가를보이는데이는비정규직증가와연관성이있을수있다. 즉영세한사업장에서비정규직을고용한이후프로그램을제작및납품하고있는것으로볼수있다. 일시적으로프로그램을공급할수는있지만장기적인측면에서보면독립제작사시장의건전성을평가하기에는무리가있다. 따라서이현상도향후면밀하게고찰할필요가있다. 18

29 Ⅱ. 외주제작관련현황 [ 그림 6] 사업체규모별종사자현황 ( 단위 : 명 ) 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 직무별종사자현황은다음과같다. 관리 / 행정직은큰변화가없고, 2011 년 PD직의증가와기술직의감소가눈에띤다. 기타직종의증가도특기할만하다. 기타직종은직무가명확하지않는경우, 작가, 운전기사, 편성인력으로구분된다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). 전년대비증감률을보면기타를제외하고 PD가전년대비 61.2% 의증가를보이고있어가장높은증가세를보였고관리 / 행정직의증가율은 8.3% 로나타났다. 아나운서와기술, 영업 / 홍보직의비율은감소했는데, 기술직과영업 / 홍보직의감소분을제작관련인력들이채웠을것으로보인다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). 19

30 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 [ 표 10] 직무별종사자현황 구분관리 / 행정 PD 아나운서 ( 단위 : 명 ) 기술영업 / 홍보기타합계 ,030 (21.8%) 1,327 (28.1%) 52 (1.1%) 1,356 (28.7%) 335 (7.1%) 624 (13.2%) 4, ,029 (27.1%) 1,329 (28.0%) 53 (1.1%) 1,363 (28.7%) 339 (7.1%) 635 (13.4%) 4, ,022 (21.7%) 1,326 (28.2%) 52 (1.1%) 1,366 (29.0%) 332 (7.1%) 608 (12.9%) 4, ,107 (18.7%) 2,138 (36.1%) 37 (0.6%) 859 (14.5%) 217 (3.7%) 1,565 (26.4%) 5,923 전년대비증감 연평균증감 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 각연도내에서직무별종사자수의비중을보면, 2008년에서 2010년까지는기타를제외하고기술직의비중이평균 28% 이상으로가장높았고, 그다음이 PD, 관리 / 행정직순으로나타났다. 2011년에는기술직의비중이확연히줄었고, PD 비중이크게증가한것을알수있다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). 학력별종사자현황은다음과같다. 전체적으로보면대졸자의비중이상당히높은것을알수있다. 전문대졸과대학원졸의경우 2011년크게증가했다. 한국사회에대졸자들의비중이많다는것이반영되어있을수있지만, 독립제작사의종사자들은나름의전문적인지식을가지고있는것으로보인다. 20

31 Ⅱ. 외주제작관련현황 [ 그림 7] 학력별종사자현황 ( 단위 : 명 ) 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 한편전문대졸, 대졸, 대학원졸의현황이증가했는데이는비정규직증가와연관되는부분이다. 즉이들이비정규직으로취업이됐으며취업난을반영하고있는것으로볼수있다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). 연령별분포도위와크게다르지않다. 독립제작사와종사자가증가했기때문에연령별종사자현황도증가추이를보이고있다. 29세이하, 30~34세, 40세이상이모두증가했다. 2010년기준으로보면 35~39세가높은분포를보이고있지만 2011년으로넘어오면서이연령대는감소했다. 독립제작사가증가하면서 29세이하, 30~34세종사자들을고용한것으로보인다. 20대후반에서 30대초반의인력들이비정규직으로고용되어있는것으로보인다. 21

32 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 [ 그림 8] 연령별종사자현황 ( 단위 : 명 ) 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 5. 프로그램제작및납품현황 장르별프로그램제작현황은다음과같다. 가장높은비중을보이는것은다큐로 31.4% 의비중을보이고있다. 그다음으로교양이 23.9% 의비중을보이고있다. 학습 / 교육도 17.0% 로조사되었고, 스포츠는 10.6% 의비중으로나타났다. 이러한비중을보이는장르는독립제작사가주로제작하는프로그램으로볼수있다. 반면높은비중을보일것으로예상되는드라마는 4.1% 로낮은비중을나타내고있다. 드라마의경우외주제작비율이높다는것이일반적인현상인데아래의표와같이그비중이낮다는것은몇몇독립제작사가주로드라마를제작하고있다는것으로볼수있다. 22

33 Ⅱ. 외주제작관련현황 [ 표 11] 2011 년장르별프로그램제작현황 ( 단위 : 시간 ) 구분드라마다큐만화영화뉴스음악 시간 2, , , 비중 구분스포츠교양오락 학습 / 교육 기타 합계 시간 6, , , , , ,553.8 비중 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 장르별프로그램제작현황을보면몇몇장르에독립제작사들이제작을집중하고있고이는독립제작사들이전문적인제작역량을축적하는것으로볼수있다. 제작역량이축적된다는점에서는긍정적인평가를할수있겠지만, 특정장르에치우침없이전체산업의제작역량이강화되기위해서는고른장르에있어서활발한제작이나타나야할것으로보인다. 독립제작사들의납품처별프로그램제작현황은다음과같다. 2011년그래프를보면, 지상파방송사는 36,355.5시간으로가장높은비중을차지했다. 나머지방송사들의경우큰변화가없는것으로보인다. 전체적으로보면 2011년지상파방송이급증하고나머지는감소하는경향이있다. 또한방송채널사용사업자와독립제작사에대한납품비중이 2011년에큰폭으로하락했 23

34 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 다. [ 그림 9] 납품처별프로그램제작현황 ( 단위 : 시간 ) 주 ) 유선방송은 SO 와 RO 가포함된다. 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 주요납품처별제작편수현황을보면다음과같다. 크게보면지상파 4사 (KBS, MBC, SBS, EBS) 와 PP로나뉜다. 이중에서 KBS가 1,842건으로가장많은콘텐츠를납품받은것으로나타났다. 그다음이 MBC로 1,468건이고, SBS가 645건으로나타났다. 독립제작사의납품은 KBS와 MBC의쏠림현상이크다고할수있다. 같은지상파라고하더라도 SBS에비해 KBS는약 3배, MBC는약 2배가량차이가나고있다. 독립제작사들의제작이활성화되기위해서는지상파방송사외에도다른영역으로도납품할수있는조건이마련될필요가있다. 그러나방송시장에서유통되는대부분의콘텐츠가지상파콘텐츠라는것을감안하면현실적으로어려운부분이라고할수있다. 24

35 Ⅱ. 외주제작관련현황 6. 시설및장비현황 독립제작사들의시설현황은다음과같다. 시설은종합편집실, 1대1편집실, 녹음실, 스튜디오, 사무실, 기타로구분했다. 이들시설을모두합쳐도등록된독립제작사의수에못미친다. 그이유는독립제작사들이해당시설을함께사용하기때문이다. 즉각시설을공동으로소유하고있는경우와타사의시설을임대해서사용하는경우라고볼수있다. 이는역시영세한사업자들이많아서시설사용에어려움을겪고있다고봐야한다. 따라서관계당국에서는독립제작사들의제작역량을제고하기위해서는시설에대한지원이필요하다고본다. [ 표 12] 시설소유현황 (2011년기준 ) 구분 종합편집 편집실 1 대 1 편집 녹음실스튜디오사무실기타 개수 개수 개수 개수 개수 개수 아날로그 SD HD D 합계 주 ) 기타는구분외에명시되지않은시설 자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 25

36 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 독립제작사들이소유하거나임대해서사용하는장비현황은다음과같다. 임대보다는소유가많다는점에서안정적으로제작할수있는최소한의여건이마련되었다고볼수있다. 그러나임대의경우영세업체의경우불규칙하게임대하거나그냥빌리는경우가많아서정확하게임대의수치를확인하기는어렵다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). 이러한측면에서시설현황과마찬가지로관계당국의지원이필요할것으로보인다. 이는방송영상산업의제작역량강화및질제고를위해서는수반되어야할사항이기때문이다. 구분 아날로그 카메라 소유 임대 리니어 소유 편집기 임대 넌리니어 소유 [ 표 13] 장비현황 임대 음향장비조명장비기타합계 소유 임대 소유 임대 소유 임대 ( 단위 : 대 ) 소유임대 SH HD D 합계 주 ) 기타는구분외에명시되지않은시설자료 : 한국콘텐츠진흥원 (2012). 26

37 Ⅲ. 외주제작시장및제도와관련된쟁점 Ⅲ. 외주제작시장및제도와관련된쟁점 1. 외주정책의주요연혁 외주정책은 1990년 8월에의결된방송법에따라매주전체방송시간의 100분의 20내에서매년공보처장관이외주비율을정하여고시하도록규정함 ( 방송법시행령 29조 3항 2호 ) 으로써, 2013년현재까지 20년이상유지되고있다. 외주정책의핵심은방송사의외주제작의무편성비율하나라고봐도과언이아니며, 다수주요정책보고서 2) 들은외주정책의지속적인확대기조로추진되어왔다. 1990년 8월방송법제정에힘을실어준방송제도연구위원회의연구보고서에서는미래의방송이추구해야할기본목표를다양한양질의프로그램제공, 프로그램수요의증가, 제작효율성및합리성확보라는세가지를제시하면서이를구현하기위해방안으로독립제작시장조성을제안하였다. 즉외주제작사가활성화되면보다좋은프로그램제작을위한경쟁환경이조성될것이고, 결과적으로시청자에게는이익을, 방송사에게는제작과경영을합리화하는자극제가될것이라판단한것이다 ( 방송제도연구보고서, 1990). 보고서에서는독립제작사의육성을위한구체적인방안으로외주비율을점진적으로확대하는방안을제안하게되었는데, 1992년부터전체방송시간의 5% 내지 10% 내에서외주비율을정하고이를매년 5% 씩확대하는방안을제 2) 방송제도위원회에의해만들어진 < 방송제도연구보고서 >(1990), 선진방송정책자문위원회가내놓은 < 선진방송발전정책연구보고서 >(1994), 방송개혁위원회가제시한 < 방송개혁의방향과과제 >(1999) 등이있음. 27

38 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 시하였다. 방송제도연구위원회의결과보고서를토대로 1991년외주정책을처음으로도입, 전체방송시간의 3% 를외주제작의무편성비율로고시했으며, 이비율은 20년간지속적으로확대되어 2013년현재는 40% 범위내에서의무편성하도록고시되어있다. 정부의외주정책을추동한 < 선진방송발전정책연구보구서 >(1994) 는공보처가주관한선진방송정책자원위원회에의해서만들어졌다. 1994년 12월선진방송 5개년계획하에프로그램제작기반과독립제작사를활성시키기위한정책으로제작센터조성, 프로그램아카이브구축, 인력양성확충등인프라를우선적으로구축하는방안을제시하였는데, 당장시행이가능한정책으로외주비율확대가중심에있게된다. 이후문화관광부는 1998년 10월, 방송영상산업진흥대책을발표하고, 방송영상산업의 4대중점추진과제로방송프로그램제작활성화, 해외시장적극개척, 방송영상산업인프라확충, 방송영상전문인력양성을제시하였다. 외주정책과관련해서는외주의무편성비율이외에주시청시간대편성비율의무화, 재방프로그램의외주비율차등화, 제작쿼터제도입등정책의실효성강화를위한조치들이새롭게제시되었다 ( 박은희외, 2010). 1999년 2월방송개혁위원회가내놓은보고서, < 방송개혁의방향과과제 > 에서도이전의정부안과거의동일한의견을보였다. 보고서에서는 2001년말까지외주의무편성비율을 30% 로확대하고주시청시간대외주편성을의무화하는한편방송사의편성기능으로의전환을강조하였다. 2001년 6월, 문화관광부는다시디지털시대를대비한 방송영상산업진흥정책추진전략 을발표하게되는데, 이계획안에따르면독립제작사육성을위해지상파외주비율을 2002년 35%, 2003년 40% 로끌어올리고, 또한제작비쿼터제를 2003년부터시행할것을제안하였다. 28

39 Ⅲ. 외주제작시장및제도와관련된쟁점 이상에서보는것처럼외주정책은큰틀에서당시정부의선진방송진입이 라는추상적인목표를달성하는구체적인정책의중심에있었고, 방송위원회 ( 현방송통신위원회 ) 는문광부의시책에따라왔음을알수있다. [ 표 14] 주요정책보고서의외주정책비교 방송제도연구보고서 (1990) 선진방송발전연구보고서 (1994) 방송영상산업진흥정책 (1995) 방송개혁의방향과과제 (1999) 방송영상산업진흥정책추진전략 (2001) 주관부처기본목표외주비율 방송제도연구위원회 ( 방송위원회 ) 선진방송발전위원회 ( 공보처 ) 공보처 방송개혁위원회 ( 방송위원회 ) 문화관광부 제작원의다변화 2000년선진방송구현 2003년방송선진국진입제작과편성기능전문화 2005년방송영상선진국 1992년 5~10% ( 매년 5% 증가 ) 1995년 5%, 1999년 15~20% 2002 년 30% 주시청시간대편성의무 2000 년주당 240 분 2001 년 30% 의무화 2002 년 35% 2003 년 40% 의무화 제작비쿼터제 도입검토 2003 년이후도입 자료 : 방송통신위원회 (2010). 보고서나진행대책들이제시한정책과는별개로실제외주제작의무편성비율의시행경과를살펴보면, 최초 3% 였던의무비율은 1992년 KBS1과나머지채널에차등적용되었으며, 이후 1997년봄까지약 3% 씩증가해왔다 년독립제작사외주제작의무편성비율을자회사와분리고시하였으며 1999년 18% 에이르게된다. 2000년통합방송법에의해외주편성비율, 특수관계자외주편성비율상한, 주시청시간대외주편성비율을규정하게됨으로써그이후 29

40 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 해마다 2% 정도씩증가해왔고 ( 방송법상한도인 40% 까지단계적확대 ), 2005 년 에는 KBS1 과 KBS2 를분리하여 KBS1 은 24%, KBS2 는방송법상상한인 40% 로조정하고 2013 년현재종전과같은수준에서동결되어있는상태이다. 2. 외주정책의시기별주요쟁점 외주제작과관련한기존쟁점은박은희외 (2010) 의논의에따라크게 5개의시기별로나뉘어고찰해볼수있다. 시기구분은외주정책실시이후주요한정책면화가일어난시점을기준으로하며, 정책의변화와함께방송시장에영향을미친경제적, 환경적인요인도함께고려하여제1기 (1991~1998년), 제2 기 (1998~2000년), 제3기 (2000년 ~2003년 ), 제4기 (2003~2008년), 제5기 (2008~2010년) 로나눠살펴보고자한다. 가. 제 1 기 : 1991~1998 년 외주정책도입초기인 1991년부터 1998년까지는외주제작부분의성장이당시방송시장에의미있는변화를가져오지는못하였다. 전반적으로시행전에비하여새로운제작요소들이방송시장에투입된것은사실이나양적, 질적인면에서중요한변화를이끌어내지는못한것으로평가된다. 외주제작사의수적증가는시행전의 44개에서 1997년 74개제작사가등록한정도였으며, 지상파의외주제작프로그램편성비율도그다지높지않고의무편성비율을수행하는정도였다. 1997년이자나서야 10% 의지상파에외주제작프로그램이 30

41 Ⅲ. 외주제작시장및제도와관련된쟁점 편성되었다. 외주제작제도와관련하여방송사는외주제작사들의제작역량에관한문제를지속적으로제기하였다. 방송사는방송프로그램을제작할수있는능력을보유하지않은외주제작사에의무적으로프로그램외주를주어야하는강제적정책에대한강한거부감을보였다. 또한프로그램제작이란제작비투입량에따라영향을받게됨에도불구하고, 이시기의외주제작사들은영세성을벗어나지못하여방송사의제작시설을사용해야만하는불완전한외주제작형태가불가피하였다. 따라서방송사는강제적외주정책의실효성에강한의문과문제를제기하였고, 강제적인의무비율부과보다제작인프라투자를선행하여건실한외주제작사가생성될수있는기반을마련하는것의중요성을주장하였다. 하지만이시기에부과된의무비율이미미하였기때문에외주정책에대한직접적인반응은자제하는분위기도실재하였다. 제작사입장에서는초기미미한비율로인하여다양한유형의프로그램이외주시장에나오지못하는점을문제점으로제기하였다. 외주로나오는프로그램은대부분교양프로그램이었고, 영세한외주제작사들은방송사의계열사들과치열한경쟁을하여야하는상황이었다. 교양프로그램은물론예능프로그램이나드라마장르에진출하고자하였으며, 비인기시간대보다는주시청시간대에방영되는프로그램제작을선호하였다. 이러한맥락에서외주제작사들은방송사에대해교양프로그램위주의외주를비난하거나주시청시간대프로그램과제작단가가높은프로그램의외주제작을희망하는목소리가높아지는경향이있었다. 또한이시기에는방송사자체제작비와외주제작비간의차이가있어외주제작사들은제작비현실화에대한요구가컸다. 방송사입장에서는불필요한외주제작을하면서자신들의장비와인력을투여하는입장에서자체제작할때와동일한제작비를주는것은부당하다는입장이었고, 외주제작사에서는 31

42 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 프로그램제작을통해인건비지급도어렵다는입장이대립하였다. 따라서외주제작사들은외주제작프로그램의제작비가너무낮게책정되는문제, 적은매출과낮은수익률로인한제작사환경이악화되는문제, 외주제작프로그램의제작비용이방송사자체제작프로그램에비해높은현실등을감안하여합리적인산정에대한요구를전략적으로강조하는노력을기울였다. 1996년에는 ( 사 )TV프로그램제작사협회가설립되어독립외주제작사들의권익을보하기시작하였으며, TV프로그램제작사협회는설립되자마자이듬해인 1997년협회내저작권특별위원회를구성하여본격적으로방송사와인센티브경쟁을시작하였다. 제1기를총괄적으로살펴보면, 1991년총량제 3% 로시작된외주정책에대해방송사나외주제작사와같은행위자들은크게영향을받지않았으며, 향후외주정책이시장을어떻게변화시킬것인가에대해행위자들은구체적으로예측할수없는상황이었다. 단지외주형식으로프로그램을제작하여야하는데외주제작사가많지않았기때문에계열사를활용한방식이주를이루었다. 이는외주정책초기에비율이미미하여큰반향을일으키지못한것이가장큰요인으로작용하였다. 그리고이시기는주로교양프로그램위주의하도급거래가그대로유지되며, 외주제작사들은거래관계의불만을크게제기하지못하는위계적인분위기가유지되었다. 이러한분위기속에서 1994년특수관계자의무비율제한정책이실시되었지만방송사나계열사들에미친영향은크지않았다. 나. 제 2 기 : 1999~2000 년 이시기는외주제작부분이양적으로성장한시기라고할수있다. 외주제 작사의수는 1998 년부터 2000 년까지매년급속도로증가했는데, 1998 년은전 32

43 Ⅲ. 외주제작시장및제도와관련된쟁점 년도대비 85% 증가등 3년간평균 50% 이상늘어났다. 이와함께전체방송에서외주제작프로그램의비율이약 15% 정도까지높아졌다. 다만, 전체외주제작시장의규모는꾸준한성장에도불구하고정책시행초기와그다지차이가없는약 500억대를유지했던것으로나타났다. 방송사와제작사의관계는새로운방송법제정으로인하여첨예한갈등이표면화되는특징을갖는다. 2000년 1월방송법개정안에서등장한외주제작관련내용은방송법제72조와방송법시행령제58조에포함되었는데, 주요골자는외주제작편성비율의확대, 자회사 ( 특수관계자 ) 제작물의외주제작물제외, 주시청시간대외주제작물의의무편성도입, 위반시벌금강화등이었다. 당시방송의지향점혹은미래방송을위한방향에는 매체의균형있는발전 이화두였으며, 새로운매체인케이블방송이들어선이후에도영상시장의외연이늘어나지않는문제들의원인이지상파방송의굳건한지위에있다는분위기에밀려방송 3사는 1999년합리적인외주제작비산정및표준계약서마련을골자로하는외주제작개선방안을자체적으로내놓기도하였다. 하지만이개선안은방송의구조적문제점을외면하고시혜차원의단발성개선안에불과하다는비판에직면했다. 이시기의방송사는비용에민감하던외환위기시절이라자체제작과비교하여외주제작이오히려고비용구조를가지고있어이것이직접적으로방송사의부담으로전가되고있음을주장하였다. 방송사는외주비용산정기준에따라방송사자체제작비용보다도과도한외주제작비를지급하고있다는주장을체계적으로전개하기시작했다. 이문제는실제제작비산정기준에대한옳고그름의문제보다는이전시기에외주제작사가제작비현실화를주장하는것에대해방송사가직접적인반응을하는것자체가지니는의미가컸다. 특히비용면에서도수직적통합구조의생산방식이더욱효율적이라는주장과함 33

44 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 께외주제작사가싼비용으로좋은프로그램을만든다면자연히외주제작은증가할것이라는일관된논리하에외주정책을비판하는입장을견지했다. 또한방송사는프로그램의품질에관해서종전의공격적인태도를더욱강화했다. 외주제작프로그램의품질이자체제작프로그램의품질에비해현저하게낮다는것이이주장의핵심으로이는외주제작의인프라구축이선행되지않은상황에서강제적밀어붙이기식정책시행으로인한폐단이라고주장하였다. 동시에프로그램을생산할전문인력이부족한현실에서더이상외주비율을증가하는것은무리이며, 이러한상황에서제작역량을확보하고있는특수관계자비율제한조치는반드시재고되어야한다는요구를하였다. 외주제작사가저작권문제에대한현실적인주장을하는것에대해서방송사는해외판권을제작사에게주는것은또다른불공정거래이며, 저작권문제는제작비감면등의합당한방식이동시에고려되어야합리적이라는태도를취했다. 외주제작사입장에서는열악한제작비문제해결요구를강력하게제기했다. 외주정책실시초기부터지속적으로제작비현실화문제를제기하였던외주제작사는외환위기로인해삭감된제작비로는양질의프로그램제작이불가능하다는입장을주장하였다. 특히시장에서생존하여야하는외주제작사는우수한인재가필수적인데외주제작사의여건상이러한인재를영입하기도키워내기도어려운현실임을감안하여정부의지원을요청하기도하였다. 외주제작사는불리한제작비여건을마련하기위한인센티브극대화전략으로저작권문제를강력하게제기하기시작하였다. 외주제작사는해외판권에대해권리인정을요구하기시작하였고, 프로그램을활용하여다양한수익사업을하는권리에대한주장등다양한인센티브권리를주장하였으며, KBS의경우는저작권일부를외주제작사에이양하기시작하는것이바로이시기의특징이다. 34

45 Ⅲ. 외주제작시장및제도와관련된쟁점 다. 제 3 기 : 2000~2003 년 이시기의외주정책은방송시장에정착된주요요소중의하나로평가할수있다. 외주제작은전체지상파방송시장의상당한비중을차지하게되었고, 프로그램제작원의다양화도상당수준달성한것으로판단된다. 2003년기준, 등록된외주제작사의수는 500개이상으로늘어났으며, 외주제작인력도 2002 년 4,600명이상, 2003년 5,700명으로증가하였다. 반면자본금 1억이하의소형제작사가증가하는것으로나타났으며, 서울지역에집중된제작사의지역적문제도대두되기시작하였다. 또한드라마와비드라마외주제작여건을분리하여보는시각이새롭게대두하였다. 드라마외주시장의성장은괄목할만하다는평가가내려졌으나, 교양프로그램의경우는제작비문제와방송시간대문제등과같이제작여건과관련된문제가여전히핵심이슈로대두되었다. 그리고방송사의드라마연출자들중에프리랜서로독립하여외주제작사로이동하는사례가급증하였는데, 이는제작비상승요인으로도, 외주제작사의역량강화요인으로도, 방송사의제작역량위축요인으로도동시에작용하며방송시장에영향을미치게되었다. 특히독립한드라마연출자들이소수의외주제작사로집중되는쏠림현상이나타나외주제작사의대형화움직임이나타나기시작했다. 이와같은생산요소의자유로운이동과쏠림현상은외주시장에다양한투자가가능하도록하는긍정적인요인으로작용하기도하였다. 한편방송사는제작사선정기준마련이시급하다는주장을내세우기시작한다. 불량외주제작사문제가심각하게대두되었는데, 드라마제작을위한복잡한인프라를구축하지못하더라도스타연기자한명을캐스팅하였거나, 스타작가를보유하고있는외주제작사라면미니시리즈한편을제작하기가어렵지않은시기였다. 35

46 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 저작권으로대표되던인센티브문제는협찬과간접광고문제로확대되었다. 협찬과간접광고모두외주제작사에서만하고있었기때문에혜택은외주제작사가갖고문제발생의책임은방송사가지는구조에대한방송사의불만이커졌다. 반면방송사는협찬과간접광고로제작비충당이용이한외주제작사에제작비이상의투자를기대하는경향이뚜렷하게나타나기도하였다. 방송사는내부제작역량약화를전면에부각시키기도하였다. 교양프로그램의경우방송경험이부족한연출자들이프로그램을제작하면서방송이지녀야하는공영성에문제가발생하는사례가부각되었고, 드라마의경우는외주제작이늘어나면서방송사내부출연자들이연출할수있는드라마프로그램수가급격히줄어드는데대한부작용이부각되었다. 전반적으로방송환경의급격한변화에따라다양한거래관행이생겨나고이에따라다양한문제들이발생하면서일각에서제기되는표준계약서문제에대해방송사는비판적인태도를취하였다. 계약관계는당사자들의자율적인사항이며사안별로계약형식도다른데일괄적으로표준계약으로묶을수있는사안이아니며특히방송위원회도아닌문광부가이를규제하는것은방송사자율권을침해할소지가다분하다는것이방송사의입장이었다. 또한더욱첨예해진저작권문제에대해서도일부외주제작사와공동제작하는경우도있지만대부분방송사가책임과동시에위험부담도전적으로하고방송사가아이템에서부터모든책임까지지고있는현실에서수익으로연결되는저작권까지넘긴다는것은말도안된다는것이방송사의입장이었다. 외주제작사는이시기에외주계약개선방안을집중적으로부각시켰다. 방송사와의불평등계약관행을중심으로낮은제작비, 제작비지급지연문제, 무리한협찬요구문제등은제작비현실화맥락에서일관되게주장되었고, 첨예한대립상황에있던저작권문제도외주제작사에의해핵심이슈로부각되었다. 외주제작사는양적인의무비율증가보다는오히려제작비산정의현실 36

47 Ⅲ. 외주제작시장및제도와관련된쟁점 화를통한질적개선이시급하다는현실적인주장으로전환되는경향을나타내기도하였다. 교양프로그램외주제작사는외주의무고시비율에실질적으로못미치는제작량을부각시키기도하였다. 방송법개정으로고시비율이증가했음에도불구하고실제제작량은둔화되는추세에있다고주장하였다. 결국영세성을면하지못하고있던교양프로그램외주제작사들은외주비율의혜택이실질적으로수익으로전환되지않는것을제작비로만회하려는전략을추구하였다. 이문제는드라마외주제작사와의차이가발생하는지점이었다. 저작권문제에대한외주제작사의입장은외주제작된콘텐츠가다시방송사의재산으로귀속되는현상을문제로제기하면서외주프로그램이 20% 이상늘었지만, 이물량의 90% 이상이다시방송사로귀속되고있다고주장하였다. 특히독립제작사협회는 2002년저작권가이드북을발간하는등저작권문제를해결하기위하여자발적인노력에전념하기도하였다. 이시기는외주정책실시 10년을즈음하여다방면의정책평가가실시되었다, 특이한사항은성과평가과정에서외주정책실시이념에대한비판과옹호의논란이다시재편되었다는점이다. 수직적통합과수직적해체의장단점에대한논쟁을통해 10년간의외주정책의성과를가늠해보려는노력은외주정책을재고하는계기를제공하였다. 라. 제 4 기 : 2003~2008 년 이시기는외주제작영역과지상파방송사의경쟁이점차적으로격화되고있는시기였다. 외주제작영역의수적증가나프로그램제작등의질적성장이이루어지면서각생산주체들의경쟁이치열해지고있는시기였다. 또한국내의방송영상물특히, 드라마의해외진출이본격화되어시장확대에대한많 37

48 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 은노력이이루어졌다. 외주제작프로그램의지상파편성은의무편성비율을초과하여편성되고있었으며, 시장규모는 3,500억원정도로성장하였다. 하지만몇개의상위제작사들이제작을독점하는경향이더뚜렷해지기시작하였는데, 2005년부터 2007년까지지상파방송사편성물을제작한회사는전체등록제작사의약절반정도였으며, 이러한제작사내의부익부빈익빈현상이문제점으로대두되기시작하였다. 당시방송사는외주정책으로인한방송시장의양적인성장은전체적으로인정하는분위기가대두되었다. 외주제작과의무비율의필요성은인정하고있으나현재의강제적할당제도에는반대하는의견도지속되었다. 이는공급주체의다양성이내용의다양성으로연결되지못한다는주장을통해외주정책실시의본질적인목적실현에실패하였기때문에현행외주비율상한선을축소해야한다는주장으로표출되었다. 동시에방송사는질적인측면에서는여전히외주제작사의제작역량강화로질적인성장을도모할필요가있다는주장을펼쳤다. 이시기의외주상황이장르별로차이가있음을인정하면서드라마는고비용저효율구조를, 예능은저비용고효율구조를형성하고있다고주장하였다. 방송사는외주제작사와는정반대로외주증가로인해방송콘텐츠의국제경쟁력은오히려약화되었다는입장을나타내는것이특이한사항이다. 부실외주제작사가성행하는문제와대형외주제작사가제작시장을잠식하는문제에대한방송사의의견도제시되면서신뢰할수없는외주제작사를지원하는것보다는경쟁력있는외주제작사를더욱육성할필요성이절실함을강조하였다. 또한방송사는외주편성전문채널설립에대해서는강하게반발함으로써자신의인센티브극대화를위한노력에집중하는모습을나타내었다. 38

49 Ⅲ. 외주제작시장및제도와관련된쟁점 한편외주제작사는외주비율의수치에는연연하지않은분위기가일부에서나타나기시작했다. 외주비율보다는오히려제작비인상에무게를두거나저작권확보에치중하려는움직임이었다. 동시에일부에서는외주비율확대를요구하는목소리도존재하였는데, 이는외주제작시장의양극화현상이부각되고있음을반증하는것으로볼수있다. 특히이시기에는제작비와더불어협찬이나간접광고와같은부가수익에대한논란이증가하였는데, 외주제작사는방송사에서협찬을지나치게강요하는것에대해문제제기를함으로써이문제를부각시켰다. 외주제작사는협찬강요로인하여방송사는제작비문제를외주제작사에떠넘기고있으며, 심지어는협찬을구하지못하는외주제작사에게는편성을폐지하는무리한거래관행을자행하고있는방송사의행태를비난하였는데, 이는방송사의역차별폐지주장과맞물리면서가장첨예한이슈로부각되었다. 이러한이슈는사실상장르별, 제작사규모별양국화가가속화되면서시장에서는동일한이슈에대해다양한주장아나타나면서입장차이에따른차별화된생존전략을구사라고있음을반증하는것으로볼수있다. 드라마와비드라마, 비드라마중에서도예능프로그램과교양프로그램간에차별화된시장이형성되면서행위자별다양한주장이시장내에서부각되고, 이는외주시장의이슈가더욱해결하기어려운문제로구조화된것이다. 마. 제 5 기 : 2008~2010 년 이시기는등록외주제작사가 1,000 개이상, 제작인력도 2009 년기준으로 14,000 명이상이활동하고있는것으로나타났다. 다만소수제작사특히드 라마제작사의대형화가가속화되었는데, 이러한현상은 2008 년도지상파전 39

50 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 체드라마의절반이상을 5개제작사들이제작한것이이를반증한다. 전체제작사중에서 40% 이상이단한편의지상파프로그램을제작하지못했으며, 절반이상이연간 3편이하의프로그램을제작한것으로나타났다. 또한장르별외주제작비에서도현격한차이가발생하였는데, 드라마의경우 2008년 10분제작비가 1998년대비약 2.5배상승하였지만, 비드라마의제작비는변화가없는것으로나타나외주제작시장이편향적으로성장했음을알수있다. 방송사와제작사의관계에있어서, 방송사는방송사의제작역량약화문제를구체적으로주장하였다. 스타작가와연기자의원고료및출연료급상으로이러한변화를따라갈수없는방송사는제작의지가약화될수밖에없으며, 이러한생산요소들을확보하지못한상황에서방송사의기획및제작역량은자연스럽게외주제작사에비해서약화될수밖에없음을주장하였다. 특히외주제작으로완성되는프로그램이증가하면자체제작은당연히줄어들수밖에없는제로섬상황에서방송사내부연출자들은제작할수있는프로그램수가줄어들면서트레이닝을받을수있는기회자체를박탈당하게되고, 이로인하여인력양성에심각한문제가발생하고있음을비판하였다. 방송사는몇몇대형스타와스타를보유하고있는연예매니지먼트사, 그리고일부작가들이외주정책의과실을독식하는시장구조를불합리한것으로주장하였다. 방송사의이러한입장을대변하는두가지이슈는불평등규제해소와저작권확보문제였다. 불평등규제해소문제는외주제작의무분별한협찬간접광고로인하여방송의공영성에문제가발생하고있으며, 자체제작하는프로그램은협찬을받을수없기때문에외주제작형태를이용할수밖에없다는현실적인주장이주요내용이었다. 저작권문제에대해서방송사는저작권확보를위해서드라마의자체제작을늘릴계획이있음을피력할정도로공격적인태도를보였다. 40

51 Ⅲ. 외주제작시장및제도와관련된쟁점 이시기외주제작사의핵심이슈는저작권문제였다. 외주제작사는이제저작권문제에대해방송사와대등하게논의할때라는인식하에, 저작권문제의선결없이는한류열풍을이끈양질의외주제작드라마의지속적인제작은어렵다는점을기본입장으로내세웠다. 저작권문제는외주제작사규모에따라의견차이가있는데, 대형외주제작사는제작비보다는저작권을요구하는반면, 배급능력이없는외주제작사를중심으로제작비증액을희망하는분위가조성되었다. 이러한맥락에서 2008년한국드라마제작사협회소속 5대드라마제작사들은방송사불공정거래및저작권문제를공정거래위원회에제소하면서, 양적인성장에도불구하고외주제작사들의영세성및만성적자구조로인한선순환구조가확립되지못하고있음을부각하려하였다. 그러나이러한분위기는주로드라마외주제작사를중심으로확산되었던반면, 교양프로그램을제작하는외주제작사들사이에서는지속적으로외주비율의양적이증가를요구하는목소리가소수에서나타나는등차별화된시장상황에따른차별화된생존전략을전개하는모습으로나타났다. 이상을시기별로쟁점을정리해보면다음의표와같다. 41

52 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 다양한프로그램의외주 [ 표 15] 방송사와외주제작사간의시기별쟁점사항 1991~ ~ ~ ~2010 방송사제작사방송사제작사방송사제작사방송사제작사 ( : 이슈에동의 / : 이슈에반대 ) 제작비현실화 표준계약서 표준제작비 외주인정제 ( 외주범위규정 ) 저작권소유제한 전작제및기획공모제 장기계약 인세티브제외주제작가이드라인하도급거래부실제작사문제방송사역차별규제해소자료 : 박은희외 (2010). 바. 최근의흐름 : 2010~2013 년 최근의흐름은외주제작제도및방송사와외주제작사간불공정거래를개 42

53 Ⅲ. 외주제작시장및제도와관련된쟁점 선하고자하는입법화움직임과이를반대하는방송사의반대움직임이논쟁으로대두되고있다. 2010년 4월 1일, 방통위와문광부는외주제작개선협의회를통해 2010년 9월까지외주제작표준계약서, 제작비산정및저작권분배기준, 외주인정기준등외주제도현안에대한개선방안을마련하겠다고밝혔다. 하지만지상파방송사들이참여를거부하면서파행을보여왔고, 이후중단된상태에있다. 방통위가추진중인외주제도개선도난항이계속되었다. 2011년 5월방통위는방송사에대한제작협찬허용과외주인정기준의도입을골자로한방송법시행령개정안을입법예고하였으나, 외주인정기준등의세부내용에서지상파방송사와첨예하고대립하고있기때문이다. 2012년 7월에는새누리당박창식의원이 현행방송법에는외주제작사에대한정의조차없어그간외주제작사에는보호 관리 규제의대상에서제외돼사실상우월적지우를갖는방송사와계약을체결함에있어서구조적인취약점을갖고있다 고지적하며, 외주제작불공정거래개선을위한방송법개정안을발의하였다. 또한 외주제작제도는하도급법이나저작권법, 문화산업진흥법등기존법률로는규제의한계가있다 며 방송의특수성을감안해방송법으로외주제작과관련한문제를규제할필요가있다 며방송법개정안의필요성을역설하기도했다. 당시방송법개정안의주요내용은외주제작사에관한정의조항신설간접광고허용방송분쟁조정대상에외주제작사추가외주제작과관련된방송사업자및외주제작사들의금지행위도입표준계약서사용권고등이었다. 또한문광부가마련하고있는방송사와외주제작사간의표준계약서 ( 안 ) 를놓고이견이팽팽하게맞서고있다. 계약서에서가장관심을끄는부분은저작권분야인데, 문화부표준계약서 ( 안 ) 는프로그램과관련해취득한저작권을창작자인외주제작사에귀속하도록규정했다. 이로인하여기존권리를상당부분포기하게될지도모르는방송사측이강력하게반발하고있는것이 43

54 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 다. 2013년 5월 2일에는문광부와새누리당박창식의원이대중문화예술인권익보호와표준계약서마련보급을주요내용으로하는대중문화예술산업발전지원에관한법률안제정공청회를개최하였다. 하지만한국방송협회와한국작가협회, 한국방송실연자협회는문광부가제시한방송프로그램제작표준계약서안이외주제작사에편향된내용이라며이공청회에불참하는등, 첨예한대립이지속되었다. 2013년 7월 30일문광부는대중문화예술 방송산업의지속가능한발전과공정한산업생태계의조성을위한 방송프로그램제작 ( 구매 ) 표준계약서 제정안을발표함으로서일단락되었으나이것이실제현장에서어느정도의의미를가질지는미지수이다. 44

55 Ⅳ. 외주제작사지위관련법규정현황 Ⅳ. 외주제작사법적지위관련법규정현황 1. 방송법, 방송법 시행령및방송통신위원회고시 현행 방송법 에는 외주제작방송프로그램 에대한규정만이있을뿐, 그프로그램 ( 영상물 ) 을만드는법적주체에대한규정은부재하다. 방송법 제72조 ( 외주제작방송프로그램의편성 ) 1항에서는외주제작방송프로그램을 당해채널의전체방송프로그램중국내에서당해방송사업자가아닌자가 제작한방송프로그램 으로정의하고있고, 같은조 2항에서는 외주제작방송 프로그램을편성함에있어특수관계자가제작한방송프로그램 은별도의외주 제작물로규정함으로써간접적인주체구분을행하고있다. 여기에해당하는 특수관계자는개인이아닌방송제작능력을갖춘사업체로볼경우, 방송 법시행령제3조 ( 특수관계자의범위 )1항과 2항에따라방송사업자의 계열회 사 거나특정한개인및그혈족이나인척, 그리고임원들이 30% 이상의지 분을갖고있고, 주요경영사항에대해영향력을행사하는업체가여기에해 당된다. 따라서현실적으로는지상파방송사업자가자회사로둔제작사나계열 PP, 그리고 30% 이상의지분을갖고있고경영에영향을미칠수있는계열사 나네트워크사 18개지역 MBC와 9개지역민방일부 는외주제작사에서 제외된다. 현행 방송법 시행령과방통위고시에따르면아래와같은외주제작방 송프로그램의편성비율을준수해야한다. 45

56 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 [ 표 16] 현행 방송법 시행령및방통위고시에서정한외주편성비율 지상파방송사업자 매반기전체방송시간의 40% 내에서방통위고시비율이상편성방송법 특수관계자의경우전체외주편성시행령비율중 30% 이내로방통위고시비율이하편성 KBS1 KBS2 MBC SBS EBS 25% 40% 35% 35% 20% 방통위 특수관계자의경우각외주편성고시비율내 21% 를초과할수없음. 매반기주시청시간대 10% 이상을외주편성. 주 ) 2012년 7월 18일방통위고시제 호. 종합편성방송사업자 매반기주시청시간대방송시간의 15% 내에서방통위고시비율이상편성 - 방통위에서는 2012 년 7 월의개정을통해그동안문제점으로지적되어온 외주인정기준을마련하여고시에반영하였다. 해당고시에명시된외주인정 기준은아래와같다. 46

57 Ⅳ. 외주제작사지위관련법규정현황 제9조의2( 외주제작방송프로그램의인정기준 ) 1 제9조의외주제작방송프로그램은다음각호중 3가지이상의요건을갖추고외주제작사가실질적인제작을담당한방송프로그램이어야한다. 1. 외주제작사가작가 ( 방송프로그램의극본, 구성대본등을집필하는자 ) 와의계약체결을담당하는경우 2. 외주제작사가주요출연자와의계약체결을담당하는경우 3. 외주제작사가주요스태프 ( 연출, 촬영, 편집, 현장또는미술스태프 ) 중 2가지이상분야의책임자와의계약체결을담당하는경우 4. 외주제작사가방송프로그램제작에소요되는재원의 100분의 30 이상을조달하는경우 5. 외주제작사가제작비의집행및관리와관련된제반의사결정을담당하는경우 2 방송통신위원회는방송사업자와외주제작사에대해외주제작인정에필요한자료의제출을요구할수있다. 3 제1항제1호부터제3호까지의 계약체결을담당하는경우 라함은교섭을통해계약의실질적합의를이루는것을말한다. 4 방송통신위원회는외주제작방송프로그램인정여부를자문받기위해 5인이상 9인이하의자문위원회를운영할수있다. 위외주인정기준에따르면 작가와의계약체결을담당하는경우 주 요출연자와의계약체결을담당하는경우 주요스태프중 2가지이상분야 의책임자와계열체결을담당하는경우 제작소요재원의 30% 이상을조달 하는경우 제작비의집행및관리와관련된제반의사결정을담당하는경 우중 3가지만충족하면외주제작방송프로그램의범주에포함될수있다. 제 작및참여인력 ( 작가, 주요출연자, 주요스태프 ), 제작재원의조달, 제작비 47

58 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 의집행및관리라는제작요소들을구분하고이중일부를방송사업자이외의다른사업자가책임을맡는다면외주제작방송프로그램으로인정하겠다는의미로볼수있다. 외주인정기준에대한논의는방송사와외주제작사간의이해관계가상충하는지점이기도하다. 이미외주편성비율규제가있음에도 인정기준 까지마련하게되면방송사의입장에서는질적규제가추가되는것이므로이중규제라는주장이가능하다. 반면, 외주제작사의입장에서는사실상방송사자체제작이면서도외주제작이라는명칭만붙이는제작관행을개선해야한다는주장을피력해왔다 ( 윤석년외, 2011). 그러나이러한외주인정기준은외주제작사라는중요한법적주체에대한정의가없는상태에서외주제작방송프로그램의 편성 에대한규제수준이확장된것이다. 현행방송법과방송법시행령, 그리고관련고시에서는모두 외주제작방송프로그램 이라는영상물과그영상물을어떻게배급 / 유통해야하는지에대한 편성 에대한규정만이있을뿐, 정작그영상물을만드는주체에대한법적규정은없기때문이다. 2. 문화산업진흥기본법 및시행령과규칙 문화산업진흥기본법 ( 이하문산법 ) 에서는외주제작사가아닌 독립제작사 에대한정의를내리고이법적주체에대해신고의무를부과하고있다. 문산법과그시행령에서규정하고있는독립제작사의정의와신고조항은아래와같다. 48

59 Ⅳ. 외주제작사지위관련법규정현황 [ 표 17] 문산법 과시행령에규정된방송영상독립제작사정의및신고조항 제 2 조 ( 정의 ) 20 항 문화산업진흥기본법 방송영상독립제작사 ( 이하 독립제작사 라한다 ) 란방송영상물을제작하여방송법에따른방송사업자, 중계유선방송사업자, 음악유선방송사업자, 전광판사업자또는외국방송사업자에게제공하는사업을하기위하여대통령령으로정하는바에따라문화체육관광부장관에게신고한자를말한다. 제11조의2( 독립제작사의폐업및직권말소 ) 1 독립제작사가폐업한때에는 14일이내에대통령령으로정하는바에따라신고하여야한다. 2 문화체육관광부장관은제1항에따른폐업신고가있으면신고사항을말소하여야한다. 다만, 대통령령으로정하는바에따라폐업사실을확인한경우직권으로말소할수있다. 문화산업진흥기본법시행령제11조 ( 방송영상독립제작사의신고 ) 1 방송영상독립제작사 ( 이하 " 독립제작사 " 라한다 ) 의신고를하려는자는신고서 ( 전자문서로된신고서를포함한다 ) 에다음각호의서류 ( 전자문서를포함한다 ) 를첨부하여문화체육관광부장관에게제출하여야한다. < 개정 [ 1. 방송프로그램의제작에대한실적서 2. 방송프로그램의제작에대한계획서또는그요약서 2 제1항에따라신고한독립제작사의대표자또는소재지등문화체육관광부령으로정하는사항이변경된경우에는문화체육관광부령으로정하는바에따라변경신고를하여야한다. 제12조 ( 폐업신고및직권말소 ) 1 법제11조의2제1 항에따라독립제작사의폐업신고를하려는자는문화체육관광부령으로정하는폐업신고서 ( 전자문서로된신고서를포함한다 ) 에독립제작사신고증을첨부하여문화체육관광부장관에게제출하여야한다. 2 문화체육관광부장관은법제11조의2제2 항단서에따라독립제작사의신고사항을직권으로말소하려는경우에는해당독립제작사에대하여관할세무서에의폐업신고등영업의폐지여부를확인하여야한다. 3 문화체육관광부장관은제2항에따라직권으로신고사항을말소하려는경우에는미리독립제작사에통지하여야하며, 문화체육관광부의인터넷홈페이지에 20일이상예고하여야한다. 49

60 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 문산법에서는독립제작사를 방송영상물을제작하여방송법에따른각종사업자들에게제공하는사업 을수행하고 문화체육관광부장관에게신고한자 로규정하고있다. 신고의요건은 방송프로그램의제작에대한실적 과 방송프로그램의제작에대한계획서 로서비교적방송사업자와거래관계를맺을수있는역량의제작사를특정하고있음을알수있다. 신고내역은시행령에서명시하고있는제작사명칭, 소재지및대표자뿐아니라, 자본금, 최근 3년간매출액, 시설및기자재보유현황, 인력현황및연간제작능력 ( 시간 ) 과주요제작장르등으로비교적세부적인사항을요청하고있다. 따라서문산법에서규정하고있는독립제작사의신고요건 ( 제출서류 ) 은단순신고제라고보기는힘들다. 신고제도는특정의사실이나법률관계의존부를행정청에알리는행위로서, 행정기관이특정영업활동등에관한현황을파악하는데그치는경우에적합하다. 또한자기완결적행위로서행정청에대하여일정한사항을통지함으로써최종적인법률효과를발생시키는제도라할수있다. 홍정선 (2007) 은신고의경우사인의신고행위그자체만으로금지가해제되는단순신고와, 수리를요하는신고로구분된다고설명한다. 그에의하면, 후자와같이 수리를요하는신고 의경우를 등록 이라고부르기도한다 ( 정윤경외, 2011). 이러한문산법의신고조항에의거하여볼때, 국내독립제작사의신고제도는단순한사실이나법률관계의존부를알리는단순신고제로이해되기보다는, 수리를요하는신고, 즉, 등록에버금가는신고제의형식을띠고있음을알수있다. 독립제작사신고를위해서는신고서이외에도, 방송영상물의제작실적과계획을제출하도록요구하고있기때문이다. 이러한실적물이방송사업자등에납품한실적을의미하는것인가는다소모호한데, 독립제작사의정의를 방송영상물을제작하여방송법에따른방송사업자 등에제공하는사업자로규정하고있는것에비추어볼때, 납품실적을의미한다고볼수 50

61 Ⅳ. 외주제작사지위관련법규정현황 있는개연성이존재한다. 따라서국내독립제작사의인허가는비교적제한적인사업자의영업만을인정하고있는제도임을알수있다. 그럼에도불구하고국내독립제작사로신고된사업자가상당히많은수에이르고있는것은그간의신고제도가법적미비로인해철저히준수되지않았기때문으로해석된다. 특히위와같은신고현황을기준으로한국콘텐츠진흥원이실시하는 < 콘텐츠산업통계조사 > 중독립제작사현황조사에서신고된 1,566개의모집단중 475개업체만이유효집단으로선정된다는점은그동안신고제도의허점에서기인한것으로지적되어왔다. 3) 즉신고이후정상적인영업을하지않는독립제작사에대해서이에대한확인및직권말소조항이부재하다는문제였다 ( 정윤경외, 2011). 이에따라위의문산법 ( 제11조의2) 및그시행령 ( 제12조의2) 에서볼수있듯, 신고한독립제작사중폐업을할경우별도의폐업신고를해야하며, 신고하지않았을경우, 독립제작사에통고하고공지를한후문화체육관광부장관이직권으로신고사항을말소할수있도록조항이신설되었다 ( ). 그밖에문산법에서주목할조항은 2009년에신설된 문화산업전문회사 ( 이하 문전사 ) 이다. 문전사의업무는아래와같다. 3) 한국콘텐츠진흥원이 2011 년조사한 < 콘텐츠산업통계조사 > 에의하면 1,566 개의신고독립제작사중폐업이나휴업상태인업체는 487 개이며, 업종전환, 연락불가및조사당해연도제작실적이없는곳은 604 개에달했다. 그결과 475 개의업체만이유효모집단으로선정되었고, 이중조사에응한독립제작사는모두 239 곳으로회수율은 50.3% 였다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2012). 51

62 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 [ 표 18] 문산법 에규정된문화산업전문회사의업무영역 제 6 장문화산업전문회사제 49 조 ( 업무 ) 문화산업진흥기본법 문화산업전문회사는다음각호의업무를한다. 1. 문화산업에속하는문화상품의기획 ᆞ 개발 ᆞ 제작 ᆞ 생산 ᆞ 유통및소비등과이에관련된서비스 2. 문화산업에속하는문화상품의관리 ᆞ 운용및처분 3. 제 1 호및제 2 호에서정한업무의수행에필요한계약의체결 4. 그밖에제 1 호부터제 3 호까지의업무에딸린업무 위와같이규정된업무영역에따르면문전사는독립제작사의업무영역을포괄하는법적주체로볼수있다. 문화상품의범주에는독립제작사가 제작 하여각종방송사업자에게 제공 하는 방송영상물 이포함되며, 문전사는방송영상물의기획개발제작생산및유통을담당한다. 또한문전사는문화상품의관리및운용과함께모든과정에필요한계약의체결을담당하는주체이다. 문산법에서규정하고있는문전사의이같은지위는이후논의 할외주제작사의대한법적규정에서논의될필요가있다. 무엇보다 문산 법 에서말하는 방송영상물을제작하여각종방송사업자에게제공하는사 업 을행한다는규정은기획에서제작까지의과정을전담하고방송사는편성만을담당하는 완전외주 의형태에서, 코너물외주 ( 부분혹은꼭지외주 ), 그리고촬영만을제공하는 VJ와같은단순노무제공까지포괄하는광의의규정이다. 그러나앞서논의한방통위고시의 외주인정기준 에따르면문산법상의독립제작사가제작, 제공하는모든방송영상물이외주제작방송프로그램으로인정되는것은아니다. 52

63 Ⅳ. 외주제작사지위관련법규정현황 3. 콘텐츠산업진흥법 과문화체육관광부의방송프로그램제 작표준계약서 콘텐츠산업진흥법은 2010년에기존온라인디지털콘텐츠산업발전법을전면개정하면서제정된법으로콘텐츠산업의진흥에있어서는문산법에우선한다. 외주제작사는이법에서 콘텐츠제작자 및 콘텐츠사업자 에포함된다. 동법에서규정하는양자의정의는아래와같다. [ 표 19] 콘텐츠산업진흥법 에규정된콘텐츠제작자및콘텐츠사업자정의 제 2 조 ( 정의 ) 콘텐츠산업진흥법 1 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 4. 콘텐츠제작자 란콘텐츠의제작에있어그과정의전체를기획하고책임지는자 ( 이자로부터적법하게그지위를양수한자를포함한다 ) 를말한다. 5. 콘텐츠사업자 란콘텐츠의제작 유통등과관련된경제활동을영위하는자를말한다. 그러나이런지위가정확히외주제작사를적시하고있다고볼수는없다. 제작과정전체의기획과책임을누가맡는가에따라동일한외주제작방송프로그램이라도외주제작사나방송사중하나가콘텐츠제작자가될수있다. 특히 기획하고책임지는자로부터적법하게그지위를양수한자 라는규정은방송사로부터기획및제작일체를위임받는외주제작사로볼수도있지만, 대다수의외주제작물은크레딧상에서 기획 에방송사를, 제작 에외주제 53

64 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 작사를넣음으로써위와같은규정을무색케하고있다. 마찬가지로 콘텐츠 사업자 또한제작과유통모두를포함하기때문에외주제작사가여기에포함 될수는있지만, 편성권, 저작권및판권을보유하여유통을담당하는방송사 또한이정의에포함될수있다. 요컨대현행콘텐츠산업진흥법상에서외주 제작사는 콘텐츠제작자 와 콘텐츠사업자 모두에포함되면서도같은범주 에방송사및여타행위자들과함께포함됨으로써명확한지위규정을받고 있다고보기는힘들다. 한편이법에따르면문광부는콘텐츠의합리적유통및공정한거래를 위하여유관기관과협의를거쳐표준계약서를마련하고, 콘텐츠사업자에게이 를사용하도록권고할수있다 ( 제 25 조표준계약서 ). 이때의유관기관이란공정 거래위원회, 방통위및미래과학창조부이며, 표준계약서에관한업무는한국콘 텐츠진흥원, 콘텐츠관련기관또는단체및콘텐츠사업자가설립한협회가 위탁하여수행할수있다. 콘텐츠거래또는이용에있어분쟁이발생할경우, 이법은 콘텐츠분쟁 조정위원회 를둘수있도록하고있다. 분쟁당사자에는 콘텐츠사업자간, 콘텐츠사업자와이용자간, 그리고 이용자와이용자간 으로명시되어있지 만, 저작권관련분쟁은저작권법에, 방송관련분쟁은방송법제 35 조의 3 에명시된 방송분쟁조정위원회 에, 그리고재정의대상이되는분쟁은전 기통신사업법 에따른다고되어있다. 4) 현행방송법상에는외주제작사의법 적지위가규정되어있지않기때문에, 외주제작사와방송사간거래에서분 쟁이발생할경우이법에서명시하고있는대로 콘텐츠사업자간 분쟁에해 당되므로콘텐츠분쟁위원회의소관이될수있다. 문광부에서는 2013 년 4 월문화산업진흥기본법제 12 조및콘텐츠 4) 현행방송법제 35 조의 3( 방송분쟁조정위원회 ) 에서는분쟁당사자로방송사업자, 중계유선방송사업자, 음악유선방송사업자, 전광판방송사업자, 전송망사업자, IPTV 사업자및전기통신사업자로규정하고있다. 54

65 Ⅳ. 외주제작사지위관련법규정현황 산업진흥법제25조에따라 방송프로그램제작표준계약서 ( 안 ) 를마련했다. 다음절에서설명할공정거래위위원회의 방송업종표준하도급계약서 와비교해보면, 거래행위에있어방송사와외주제작사뿐아니라제작에참여하는출연진 ( 연기자 ) 과스태프, 작가등의행위자들또한그권리를명시했다는차이가있다. 또한이표준계약서는외주제작사와방송사의관계를뚜렷이명하지않는대신, 현행방통위의방송프로그램등의편성에관한고시제9조 2의 외주제작방송프로그램의인정기준 의요건을갖추고이루어지는거래를대상으로하고있다. 요컨대 외주제작물 의거래를행하는당사자라면어떤사업자에게도 제작사 라는명칭을붙일수있다. 방송업종표준하도급계약서와중복되는사항을제외하고이표준계약서에서주목할부분은다음과같다. 55

66 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 [ 표 20] 문화체육관광부방송프로그램제작표준계약서의주요내용 계약서조항 제작비 ( 제 5 조 ) 주요내용 방송사는제작사에제작비를방송월을기준으로하여일정기간이내에방송횟수에따라지급하며, 제작사는수령한제작비로부터일정기간이내에출연료, 작가료, 스태프비용, 임차용역비등의지급을완료해야함 출연료등의지급보증 ( 제 7 조 ) 제작사는지급보증보험에가입하여출연자의출연료와스태프의임금의미지급을방지해야하며, 이때피보험자는방송사가됨. 출연료미지급시지급보증보험등에의거하여출연료를직접지급할수있음. 프로그램에대한저작재산권 ( 제9조 ) 편집등 ( 제14조 ) 저작권은방송사와제작사가각각의제작기여도에따라인정하며, 유통활성화를위해이용창구를단일화함. 실연자및작가등제작에협력할것을약정한자의권리를보호하기위해특약을체결해야함. 프로그램이용등에따른 2 차수익은특약에따라실연자및작가에게지급하며, 지급은이용권자가담당함. 촬영원본에대해서는방송사와제작사의상호협의하에사용함. 방송사가납품받은프로그램을수정및삭제등편집할경우제작사와합의해야하며, 재방송프로그램의편집비용은방송사가부담. 제작협찬 ( 제 15 조 ) 협찬을이유로제작사에게제작비를감액해서는안됨. 간접광고 ( 제 16 조 ) 간접광고시방송사와제작사는사전합의하고그수익의분배율을명시해야함. 계약의해제혹은해지 ( 제 24 조 ) 방송사또는제작사가출연자선정등과관련한금품수수, 출연료등임금미지급등의문제를일으킨경우계약의해제및해지가가능함. 이외에전속거래제한, 방송자료등의지원, 재위탁, 부당한계약취소및 56

67 Ⅳ. 외주제작사지위관련법규정현황 부당반품의금지, 그리고비밀유지등에관한사항은공정거래위원회의방송업종표준하도급계약서와동일하다. 단방송사와제작사간의이의및분쟁이발생했을경우공정거래위원회의안은 하도급분쟁조정협의회 에조정을신청하도록되어있지만, 문광부의제작표준계약서에서는콘텐츠산업진흥법에따른 콘텐츠분쟁조정위원회, 한국저작권위원회, 법원 의순으로분쟁을해결할것을명시하고있다. 4. 하도급거래공정화에관한법률 과시행령및공정거래위 원회의방송업종표준계약서 하도급거래공정화에관한법률 ( 이하하도급법 ) 은 2005년 3월 31 일그규제대상에지식정보성과물을포함하도록개정됨으로써방송영상물을제작거래하는사업자들에게도적용될수있게되었다. 특히제2조 ( 정의 ) 12항에서 지식정보성과물 을정보프로그램과영화방송프로그램그밖에영상음성또는음향으로구성되는성과물, 그리고문자도형기호의결합또는문자도형기호와색채의결합으로구성되는성과물 ( 설계도등 ) 로명시함으로써방송영상콘텐츠또한하도급거래의대상으로적시되었다. 하도급법에따르면외주제작은 용역위탁 이며방송사와외주제작사는 용역업자 로구분된다. 제2조 ( 정의 ) 11항에서 용역위탁 은 지식정보성과물의작성또는역무의공급 ( 이하용역이라한다 ) 을업으로하는사업자 ( 이하용역업자라한다 ) 가그업에따른용역수행행위의전부또는일부를다른용역업자에게위탁하는것 으로정의하고있기때문이다. 하도급법에따르면방송사와외주제작사의거래는원사업자가수급사업자에게용역위탁을하거나, 원사업자가다른사업자로부터용역위탁을받은 57

68 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 것을수급사업자에게다시위탁하는거래에해당한다. 또한위탁을받은수급사업자가위탁받은것을용역수행하여원사업자에게납품인도또는제공하고그대가를받는거래, 즉 하도급거래 에방송사와외주제작사간의거래가포함된다. 따라서하도급법상외주제작사의법적지위는 수급사업자 이며, 방송사는 원사업자 가된다. 단하도급법에서규정하고있는원사업자의범위는중소기업자가아닌사업자로중소기업자에게제조등의위탁을한사업자, 또는중소기업자간의거래라하더라도연간매출액과상시고용종업원수가다른중소기업자보다더많은중소기업자가해당된다. 5) 방송사와외주제작사간의거래에적용될수있는하도급법상의금지행위는다음과같이정리할수있으며, 주요내용은해당금지사항을외주제작사와방송사간거래에서발생하는문제에대한기존논의들을적용한것이다. 5) 여기서중소기업은 중소기업기본법 시행령제 3 조 ( 중소기업의범위 ) 에명시된기업으로기본적으로상시근로자수 1 천명이상, 자산총액 5 천억원이상, 자기자본 1 천억원이상이며직전 3 개사업연도의평균매출액이 1 천 5 백억원이상인기업을가리킨다. 이와함께중소기업기본법제 2 조 ( 중소기업자의범위 ) 에서언급하고있는상시종업원 300 명이하, 매출액 300 억원이하의사회적기업도중소기업에포함된다. 한편중소기업기본법시행령제 8 조에서명시하고있는중소기업중소기업은 광업, 제조업, 건설업, 운수업, 출판 ᆞ 영상 ᆞ 방송통신및정보서비스업, 사업시설관리및사업지원서비스업, 보건업및사회복지서비스업, 전문 ᆞ 과학및기술서비스업을주된업종 으로 상시근로자수가 50 명미만인기업 과그외업종의경우 10 명미만인기업이다. 58

69 Ⅳ. 외주제작사지위관련법규정현황 [ 표 21] 하도급법 상의금지행위의외주제작사 - 방송사거래의적용예 금지행위 부당한하도급대금의결정금지 ( 제 4 조 ) 사례 외주제작사에협찬을강요하거나, 협찬을통해확보한제작비를납품대가에서공제하는행위등 물품등의구매강제금지 ( 제 5 조 ) 부당한위탁취소의금지등 ( 제8조 ) 부당감액금지 ( 제 11 조 ) 기술자료제공요구금지 ( 제 12 조의 3) 부당한경영간섭의금지 ( 제18조 ) 방송사가외주제작사에게자사의스튜디오나방송장비만을사용하도록강요하는행위, 또는자사의성우나인력을제작에참여시키고이를 현물투자 의형태로간주하는행위등 방송사가외주제작사에게몇차례의프로그램납품을받은후, 일방적으로편성을취소하는행위등 제작비를늦게지급하거나, 더낮은액수로지급하는행위등 외주제작사의프로그램기획안이나포맷을방송사가무단으로사용하는행위 한방송사가외주제작사에게자사이외의다른방송사와거래를하지못하도록강요하는행위 하도급법의규정에서주목할부분은 하도급분쟁조정협의회 에관련된조항이다. 하도급법은공정거래법제48조의2에따른한국공정거래조정원및대통령령으로정하는사업자단체는하도급분쟁조정협의회를설치하여야한다고명시하고, 협의회가공정거래위원회또는분쟁당사자가요청하는원사업자와수급사업자간의하도급거래의분쟁에대하여사실을확인하거나이를조정한다고규정하고있다 ( 제24조제1항및제24조의 3) 이협의회는위원장포함총 9명이내로공익위원과원사업자및수급사업자를대표하는동수의의원으로구성되어야한다. 59

70 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 방송사와외주제작사의거래또한이와같은규정에서예외가아니다. 2013년 3월에개정된하도급법시행령제11조제1항에따라하도급분쟁조정협의회를설치해야하는사업자단체에 방송협회및민법제32조에따라문광부장관의허가를받아설립된방송프로그램의방송영상독립제작사의단체 가포함되었으며, 하도급거래분야로 방송프로그램제작의위탁 이명시되었다. 즉방송사들의단체인방송협회와외주제작사들의단체가하도급분쟁조정협의회의구성주체가되는셈이다. 그러나방송협회가방송사들의대표단체임은분명한반면, 방송영상독립제작사의단체 는상대적으로모호한규정이다. 현재외주제작사들의협의체는독립제작사협회, 드라마제작사협회, 독립PD 협회및애니메이션제작협회가있으며, 장르별로분화되어있는형편이다. 따라서이들을대표할명확한협의주체는현실적으로존재하지않는다고보아도무방하다. 60

71 Ⅳ. 외주제작사지위관련법규정현황 [ 표 22] 하도급분쟁조정협의회의설치단체및하도급거래분야 사업자단체 1. 중소기업협동조합법 에따른중소기업중앙회 하도급거래분야 제조 ᆞ 수리및용역의위탁 2. 건설산업기본법 에따른협회중대한건설협회및대한전문건설협회 ( 공동설치 ) 3. 전기공사업법 에따른공사업자단체중한국전기공사협회 4. 정보통신공사업법 에따른한국정보통신공사협회 5. 소방시설공사업법 에따른소방시설업자협회 법제 2 조제 9 항제 1 호및제 5 호에따른건설업자의건설 ᆞ 제조의위탁 전기공사업법 에따른전기공사의위탁 정보통신공사업법 에따른정보통신공사의위탁 건설위탁중 소방시설공사업법 에따른소방시설공사의위탁 6. 한국엔지니어링협회엔지니어링활동의위탁 7. 한국소프트웨어산업협회소프트웨어사업의위탁 8. 대한건축사협회건축설계의위탁 9. 민법 제 32 조에따라경쟁질서를정착하기위하여공정거래위원회위원장의허가를받아설립된단체 10. 민법 제 32 조에따라문화체육관광부장관의허가를받아설립된광고단체의연합회 11. 한국방송협회및 민법 제 32 조에따라문화체육관광부장관의허가를받아설립된방송프로그램의방송영상독립제작사의단체 ( 공동설치 ) 제조 ᆞ 건설 ᆞ 수리및용역의위탁 광고제작의위탁 방송프로그램제작의위탁 12. 화물자동차운수사업법 제 50 조에따라설립된전국화물자동차운송주선사업연합회및전국화물자동차운송사업연합회 ( 공동설치 ) 13. 민법 제 32 조에따라국토교통부장관의허가를받아설립된운송 ᆞ 하역등을하는자들의물류단체 자료 : 하도급법 시행령별표 1. 개정 화물운송과관련된위탁 물류분야의위탁 ( 항만물류및화물운송과관련된사항은제외한다 ) 61

72 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 2011년 1월공정거래위원회가개정한방송업종표준하도급계약서는위와같은하도급거래를방송사와외주제작사의거래에적용한것으로여기서는하도급법에따라원사업자에 방송사 를, 수급사업자에 제작사 로표기하고있다. 양자간의거래는용역위탁의용어정의에따라 방송사가제작사에게의뢰하는방송프로그램 ( 단영화는제외 ) 의제작을위탁 ( 이하용역위탁 ) 하는것 으로명시되어있다. 또한여기서말하는 용역위탁하는방송프로그램 이란 방송사가기획하거나플롯작성을하고제작사가그에따라제작하여납품하는방송프로그램 으로규정하고있다. 이에따르면방송사는기획을, 제작사는제작과납품을담당하는주체로각기구분된다. 이표준하도급계약서에서는하도급법에서규정하고있는금지행위를반영하여방송사와외주제작사간의거래에다수의금지행위를도입하고있는데, 이중앞서언급한문광부의 방송프로그램제작표준계약서 와비교하여중복되는부분을제외하고정리하면아래와같다. 62

73 Ⅳ. 외주제작사지위관련법규정현황 [ 표 23] 문화체육관광부방송프로그램제작표준계약서의주요내용 계약서조항 하도급대금의결정 ( 제 6 조 ) 부당한하도급대금결정의금지 ( 제7조 ) 하도급대금지급 ( 제 8 조 ) 전속거래제한 ( 제 10 조 ) 제작사의용역위탁수행에대한갑의지원및지시 ( 제11조 ) 재하도급 ( 제 13 조 ) 부당한위탁취소및부당반품의금지 ( 제 16 조 ) 간접광고의금지등 ( 제 18 조 ) 기술자료제공강요금지등 ( 제 20 조 ) 주요내용 제작사가납품한이후방송이되지않더라도방송사는대금을지급해야함 협조 / 협찬요청을통해일정금액을할당한후, 이후제작비에서그금액을차감하는행위 제작사가방송프로그램을납품한이후 60 일내에대금을지급하며, 어음지급시일정한요건을충족할것 방송사가제작사로하여금특정한사업자와거래하지못하도록강요하는행위나제작사가방송사에납품하는프로그램과유사한프로그램을다른사업자와거래하는행위금지 제작사가방송사의방송자료를비롯한시설, 장비, 인력을사용할수있는권리, 주요제작스텝및출연자교체시방송사와합의 제작사가방송사와합의할경우, 제 3 자에게프로그램제작의재위탁가능 제작사의책임이없음에도시청률이나편성변경등을이유로기제작한방송프로그램의납품을거부하는행위금지 무리한협찬을받아방송프로그램의질을저하시키는제작사행위금지 제작사의제안서에포함된아이디어, 광고전략등의지적자산을방송사가무단으로사용하거나다른제작사에게제공하는행위금지 공정거래위원회의방송업종표준하도급계약서는하도급법에따라방 63

74 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 송사를원사업자로, 외주제작사를수급사업자로구분하고있으며, 계약서의각조항들에따르면외주제작사는기획이나편성을하지않는프로그램제작및납품업자로볼수있다. 단이때외주제작사의 제작 에는단순한촬영-편집업무만이있는것이아니라이에연관된지적활동 ( 아이디어, 광고전략등의기술자료 ) 또한포함되고있다. 그러나위와같은지위규정과금지행위열거에도불구하고표준계약서의강제력은미미하다고볼수있다. 표준계약서의작성및사용은의무가아니라권장사항이기때문이다. 하도급법제3 조의2에명시되었듯이 공정거래위원회는이법의적용대상이되는사업자또는사업자단체에표준하도급계약서의작성및사용을권장할수 만있다. 64

75 Ⅴ. 외주제작사의법적지위에대한해외사례 Ⅴ. 외주제작사의법적지위에대한해외사례 외주제작사의법적지위에대한명확한규정은나라마다다르며아예명시되지않은곳들도있다. 이는 외주제작사 라는명칭에부합하는용어가없을뿐아니라, 그와유사한 독립제작사 (independent production) 라는용어에대한정의가있다하더라도그정의를내리게된역사적맥락과관련법제도가우리나라와상이하기때문이다. 1. 영국 가. 외주제작관련법 제도 영국의외주제작규제와관련된가장상위법은 2003년제정된커뮤니케이션법 (Communication Act 2003) 이다. 동법의제277조의1항에서는 1990년방송법의규제조항을그대로이어받아방송사업자로하여금전체프로그램방송시간의 25% 이상을외주제작프로그램으로충당토록하고있다. 핵심조항은제285조로볼수있는데, 여기에는방송사와독립제작사 (independent production) 간의시행규칙 (Code of Practice) 에관한내용이담겨있다. 이규정에따르면모든방송사는독립제작사와외주제작에관한계약을체결할경우에적용되는시행규칙을작성준수해야하고, 시행규칙에는 Ofcom(Office of communication) 이발행하는가이드라인에따라계획표, 저작권, 제작비, 분쟁해결과같은일정한내용이반드시포함되어야하며, 시행 65

76 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 규칙의작성과개정은 Ofcom의승인을얻어야하고, Ofcom의가이드라인이개정되면이를반영하여시행규칙을개정해야한다. 커뮤니케이션법에따라만들어진 Ofcom의가이드라인은주로동법제285조제3항의 7가지항목의내용을구체화하여규정하고있는데, 그항목들은합리적계획표 (timetable) 의적용, 독립제작사들의영상제작물에대한방영, 이용또는활용등권리의명확성, 권리의각종류에대해지불해야하는금액의투명성, 권리의지속과독점권에관한합의여부, 시행규칙의채택과그준수에대한합의검토절차, 시행규칙적용의모니터링과 Ofcom에대한보고, 분쟁발생시해결할수있는조항의존재여부등이다. 이에따른 Ofcom 가이드라인의주요내용은다음과같이요약할수있다. 66

77 Ⅴ. 외주제작사의법적지위에대한해외사례 [ 표 24] Ofcom 의외주제작관련가이드라인주요내용 커뮤니케이션법조항 합리적계획표 (timetable) 의적용 독립제작사들의영상제작물에대한방영, 이용또는활용등권리의명확성 권리의각종류에대해지불해야하는금액의투명성 권리의지속과독점권에관한합의여부 시행규칙의채택과그준수에대한합의검토절차 시행규칙적용의모니터링과 Ofcom 에대한보고 분쟁발생시해결할수있는조항의존재여부 가이드라인내용 방송사는시행규칙이나관련문서에외주제작에관한전반적인공모절차에관한사항을제시해야하며, 장르별로다른계획표나절차가적용될수있다. 방송사는독립제작사에게방송저작권이용에대해명확히밝혀야한다. Ofcom 의기본입장은방송사나제 3 자에게권리는판매하는경우가아니라면, 독립제작사가프로그램에대한저작권을가져야한다는것이다. 방송사는시행규칙에서제작사로부터획득할수있는 1 차저작권 ( 방영권및재방영권 ) 에대해정의해야하며, 1 회의자동연장권리만을갖는다. 2,3 차저작권에대한협상은별개로진행된다. 방송사는 1 차저작권료에대한표준제작비리스트를만들어야한다. 제작비는유연성을가져야하고물가상승을반영할수있다. 방송사들은표준제작비의액수가아니라제작비산정의방법론을제시해야한다. 시행규칙에는 1 차저작권에대한기본적인존속기간이명시되어야하며, 이는방송사들이제작된프로그램을적절히활용할수있도록하기위한것이다. Ofcom 은이라이센스기간을최대 5 년으로권장한다. 제작사가보유한 2,3 차저작권은방송사의초방이후영국과해외에서즉시이용할수있다. 방송사는일방적으로시행규칙을수정할수없고, 수정하기위해서는 Ofcom 의정식승인을얻어야한다. 방송사들은시행규칙의적용을검토하기위해방송사로부터필요한자료들을담은보고서를제출해야한다. 시행규칙에는방송사와제작사간분쟁이발생할경우, 해결할수있는방안을담은조항이있어야한다. Ofcom 은어떤분쟁에서건중재자의역할을하지않는다. 67

78 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 Ofcom의가이드라인은공영방송을포함한모든공공서비스방송사 (Public Broadcasting Service) 들에적용되며, 이에따라외주제작에대한시행규칙을반드시작성해야한다. 영국의공영방송인 BBC의시행규칙 (Code of Practice) 에서는계약의진행저작권의배분제작비분쟁해결연차보고등의항목을세부적으로규정하고있다. 특히주목할점은이시행규칙이외에 BBC는표준제작비표를제시하고있다는점이다. 독립제작사를위한제작비표 (Tariff Price for Independent) 에서는드라마, 예능, 교양 (factural), 어린이의 4개대장르를먼저구분하고그아래하위 32개카테고리를분류하여, 각카테고리별로세부설명과함께시간당제작비의범위를명시하고있다. 영국의외주제작에관련된법제도에서국내현황에비추어참조할부분은외주제작사와방송사간분쟁발생시담당기관, 혹은위원회이다. 현행법체계에서는외주제작시장의불공정행위의규제에있어서 Ofcom과공정거래위원회 (OFT: Office of fair trade) 가동시에관할할수있도록하고있다. 커뮤니케이션법제 371조는이하 2항에적용된기능들은 Ofcom와 OFT가공동수행에의한다고규정하고있으며, OFT 역시일정한규제산업에서는그분야의규제기관이경쟁법의적용과시행에관한동시적권한을가진다고명시하고있어 Ofcom과의동시관할권 (concurrent jurisdiction) 을인정하고있다. 나. 외주제작사에대한규정 영국방송관련법에서외주제작사에대한규정은커뮤니케이션법이아닌, DCMS(Department for Culture, Media, and Sports) 장관의명령에명시되어있다. 1991년에공표된 The Broadcasting Order 1991 에따르면독립제작사 ( 자 ) 의정의는아래와같다. 68

79 Ⅴ. 외주제작사의법적지위에대한해외사례 방송사에의해고용되지않은제작자 ( 사 ) 방송사의지분 25% 이상을소유하지않은제작사 하나의방송사가그제작사의지분 25% 를소유하지않거나두방송사가합쳐서 50% 이상의지분을소유하지않은제작사 2. 프랑스 엄밀한의미로프랑스에는 외주제작 이라는개념이존재하지않는다. 프랑스의방송사들은뉴스와보도프로그램을제외한어떠한형태의자체제작인력을보유하고있지않다. 이러한시스템은 1975년방송법으로거슬러올라간다. 이법은크게세가지내용을담고있는데, 첫째, 국영방송 ORTF의공영방송화및조직분리, 둘째, 제작편성송출시스템의분리, 셋째, 자체제작의폐지와 100% 외주화 ( 보도제외 ) 가그것이다. 따라서당시 2개의채널과다수의라디오채널을보유하고있던국영방송 ORTF는각각 TV 1채널 (La Télévision Française 1; 현재의 TF1), TV 2채널 (Antenne 2; 현재의 France2), 그리고라디오지주회사라디오프랑스 (Radio France) 로분리되었다. 결정적인것은채널의임무를명백히편성, 그리고보도프로그램제작으로한정하고, 여타의모든교양및오락프로그램제작기능을완전분리시킨것이다 6). 따라서당시프랑스국영방송의주요한제작센터였던몽마르트언덕부근뷔트쇼몽 (Butte Chaumont) 지역의시설과인력은영화산업메이저업체들에흡수되었고, 이들이사실상방송사에납품하는모든드라마, 영화, 오락및교양프로그램의제작을본격적으로담당하게되었다. 그리고 1980년대이후뷔트 6) 1975 년당시새로취임한발레리지스카르데스탱대통령의우파정부가추진한방송사조직분리의배경은산업적이기보다는정치적인것이었다. 조직을분리함으로써방송사의대규모파업을방지하기위해서였다. 69

80 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 쇼몽지역을중심으로점차연출가들이모여들어방송분야의독립제작사들 이본격적으로출현하였다. 프랑스문화부의통계에따르면, 2009 년현재방 송제작사 ( 방송및영화제작 ) 는약 1,500 개에이르며, 이에종사하는인력은 약 5 만 8 천명이다. 이들의대다수인 80% 이상은파리및수도권지역에서근 무한다 ( 조준상외, 2012). 프랑스외주제작의또다른특징은정부차원에서이들을직접적으로관 리하는제도가없다는점이다. 상법에의거하여회사설립신청서를내면바로 사업을시작할수있기때문에, 우리나라와같은신고제가아닌등록제로운 영되고있다고볼수있다. 그럼에도독립제작사에대한지원정책은어느나 라보다뛰어난것으로평가받고있다. 독립제작사에대한지원은문화커뮤니 케이션부산하국립영화센터 (CNC: Centre National de la Cinématographie ; CNC) 를중심으로이루어지고있다. 국립영화센터는문화부산하에서영화, 방 송, 비디오, 멀티미디어, 게임등의영상산업전반에걸친정책을마련하고또 이분야의제작사에대한지원기금을집행하기위한목적으로창설된기관이 다. 국립영화센터의지원은시청각프로그램산업을위한재정적지원을위한 프로그램제작지원기금 (Le Compte de Soutien à l'industrie des Programmes Audiovisuels : COSIP) 과영화및영상산업금융회사 (Les Sociétés de financement de l industrie cinématographique et de l audiovisuel, SOPICA) 를 통해이루어진다. 이중방송부문독립제작사에대한지원은 COSIP 에해당하 며, 여기에사용되는기금은방송 한 ) 독립 제작사들에대한지원을목적으로주요방송 영상산업분야의 ( 메이저제작사와는무관 영상산업분야의메 이저사업자들의매출수입에서충당된다. 따라서지상파방송사와 3 대메이 저영화사가기금의주된원천이라고말할수있다. 7) COSIP 의지원대상은 7) 2008 년이후 COSIP 의가장큰기금출연자는지상파방송사업자, 케이블및위성방송사업자, 그리고 ( 방송프로그램을실시간전송하는 ) 인터넷및통신사업자들로서이들은연간 1,100 만유로 ( 약 165 억원 ) 이상의순수익을올릴경 70

81 Ⅴ. 외주제작사의법적지위에대한해외사례 픽션 ( 드라마, 영화 ), 애니메이션, 다큐멘터리, 작품공연녹화프로그램, 문화매거진제작독립제작사들로한정된다. 8) COSIP의지원을받기위해서는제작사들이우선자신이제작한프로그램의공개방식을먼저확정해야한다. 즉극장영화의경우개봉예정계약을, 방송프로그램의경우방영권계약을먼저체결해야한다. 제작지원을받기위해서는우선지상파혹은케이블채널들이자신의프로그램을편성할것을확정하였다는공식계약이존재해야한다. 그다음으로제작에필요한제작비총액, 해당사업자의연평균매출액및수익현황, 고용인원 ( 정규직및프로그램별비정규고용인원 ) 등에대한상세한사항을작성한신고서를 CNC 측에제출해야한다. 제작사는기금을통해편성이확정된프로그램의제작비총액의 70% 까지 ( 장르별로정해진상한선금액한도내에서 ) 지원하게된다. 프랑스외주제작지원제도가갖는또다른장점은독립제작사들의지원응모과정에서축적한데이터베이스를통해별도의조사없이독립제작사들에대한현황파악을수행하고있다는점이다. 국립영화센터는기금의집행내역을취합한보고서를매년 4월발행한다. 이지원내역에는보도장르를제외한현재프랑스에서제작되고있는모든극영화 ( 픽션, 다큐멘터리, 애니메이션포함 ) 와거의모든방송프로그램의제작비총액, 제작사의주요현황및기금의제작지원내역이담겨있다. 프랑스방송사들이보도장르이외의전장르를외주제작하고있다는점을고려하면, 이보고서는프랑스방송산업제작전반의현황을구체적으로담고있다고볼수있다. 9) 우해당수익의 5.5% 를기금으로출연해야한다. 8) 정보프로그램 ( 뉴스, 뉴스매거진등 ), 스포츠, 게임, 토크쇼, 리얼리티쇼, 코미디쇼장르는 COSIP의지원을받을수없다. 9) 그러나이자료중독립제작사들의개별제작프로그램별제작비나독립제작사의재무상황은공개되지않고별도의자료로보관된다. 이는기금집행의효율성과투명성을높이기위해개별독립제작사에대한평가기준으로사용되기때문이다. 71

82 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 프랑스의독립제작사 ( 외주제작사 ) 규정은위와같은독립제작사지원을위한정책의일환으로이루어졌다. 요컨대영국의 25% 와같은외주편성비율이방송사들에게부과될필요가없으므로편성이나배급을위한독립제작사의정의는아닌것이다. 도리어독립제작사에대한법적정의는각종방송사업자들로부터받는기금의엄격한집행을위한 지원자격 의성격을갖는다. 이정의는 1995년에제정된방송제작지원제도관련행정명령에담겨있는데, 이에따르면지원을받을수있는독립제작사의자격은다음과같다 ( 이상길, 2002). 직간접적으로자본금의 15% 이상이나투표권을방송사가소유하고있지않은독립제작사 방송사자본의 15% 이상이나투표권을가진개인혹은집단주주가자본금이나투표권의 15% 이상을소유하고있지않은독립제작사 방송사자본금의 15% 이상을소유하고있지않은독립제작사 지난 3년간의활동에서총제작시간이나총매출의 80% 를동일한방송사와거래하지않은독립제작사 이는지원자격에대한정의이지만, 프랑스방송제작체계의특징상보 도이외의모든장르가외주제작된다고볼때, 사실상방송사와거래하는독 립제작사 ( 외주제작사 ) 에대한법적규정으로간주할수있다. 72

83 Ⅴ. 외주제작사의법적지위에대한해외사례 3. 일본 일본의방송산업에서는영국이나프랑스와달리특별히외주편성을규제하거나독립제작사를지원하는특정정책이나규제는없다. 또한독립제작사는일반기업의설립절차와동일하여별도의등록이나허가가불필요하며, 정확한독립제작시장의규모파악도어렵다. 따라서공식적으로외주제작을규정하는조항이나법률이없기때문에일본에서는일반적으로돈을지불하고협력으로제작하는모든방송프로그램과영상물은외주제작으로간주하고, 그제작주체를독립제작사라부른다 ( 이연, 2002). 다만우리나라의외주제작환경에비추어참조할부분은영국과유사하게총무성이방송프로그램제작위탁거래에관한 가이드라인 을제정하여각방송사들에게이에따른 거래기준 을마련한다는사실이다. 단, 영국과달리일본의이러한가이드라인과방송사의기준에는법적강제성이없다는사실에유의해야할것이다. 일본의사례에서는방송사와독립제작사간거래에있어이가이드라인과방송사가자체적으로작성하는거래기준및자주기준을살펴보기로한다. < 정보미디어백서2010> 에따르면, 일본지상파방송국의자체제작시간은하루평균 3시간 21분이며, 자체제작프로그램의방송시간이전체의 10% 이하인방송국이전체의 6할 (77사) 에이를정도로외부위탁거래의비율이높은편이다 ( 덴츠총연, 2010). 최근지상파방송사의영업이익증가는주로경비에따른것이며, 경비절감의일환으로프로그램제작비를삭감하고있다. 민방키스테이션 5사의프로그램제작비는 4년전과비교하여 20% 정도감소하였다 ( 총무성, 2012). 10) 프로그램제작비삭감에타격을받은곳은프로그램제작회사이다. 프로그램제작회사대부분이자금규모 5천만엔이하로경영기반인빈약하 10) 민방키스테이션 5사의공표데이터를바탕으로총무성이작성함. 73

84 방송프로그램외주제작제도의쟁점및개선방안 며, 프로그램제작비등의삼소로인하여 2004년부터 6년간콘텐츠제작사업자수는약 4할이감소하였다 ( 총무성, 2012). 총무성은 2002년부터 브로드밴드시대에있어서방송프로그램제작에관한검토회 를개최하고, 방송프로그램의제작위탁에관한견본계약 (2004년 3 월 ) 을제정하는등, 방송프로그램의제작체제의공정성 투명성의향상을도모해왔다. 또한방송사업자나방송프로그램제작회사등도해당계약견본을바탕으로자주기준을제정하는등, 방송프로그램의적정한거래촉진을위한방안을마련하고자하였다. 또한방송콘텐츠의제작거래는 2003년하청대금지불연기등방지법 ( 이하하청법 ) 의개정에의해 정보성과물작성위탁 에관한거래로서동법의규제대상에추가되어법령상으로도방송콘텐츠의제작거래에관한적정화의추진이필요했던것이다. 방송프로그램제작거래는공정거래위원회의특별조사 (2007년) 대상인특별 3분야 ⓵도로화물운송, ⓶방송프로그램 영상제작, ⓷금형의제조위탁에포함되어있으며, 공정거래위원회는매년조사를통해다수의권고 11) 를내리고있는상황에있다. 이에총무성은 2008년 1월부터 방송콘텐츠제작거래의적정화촉진에관한검토회 를개최하고, 방송콘텐츠의제작거래의현황을검토함과동시에보다적정한제작거래를실현시키기위해제작거래에관한가이드라인을하청법과독점방지법의관점에서구체적으로검토하여제정 (2009년 2월제정, 동년 7월개정 ) 하였다. 총무성이제정한 방송콘텐츠의제작거래적정화에관한가이드라인 은방송사와프로그램제작회사와의제작거래에대한가이드라인으로법적인강제성은없으며, 각방송사는이를바탕으로자율규제를마련하고있다. 11) 2007 년도조사권고사례 : 방송프로그램의제작등을하청사업자에게위탁하고있던 S 사는골프대회등자사가주최하고있는이벤트의티켓판매의무를하청사업자에게무상으로행하게함 ( 공정거래위원회, 2007) 74