<BAB9C1F6BBE7BEF7B0FA20C1F6B9E6C0E7C1A420C1A4C3A520C5E4B7D0C8B820B0E1B0FA20BAB8B0EDBCAD E687770>

Transcription

1 나라살림지킴이나라정책길잡이 복지사업과지방재정정책토론회 결과보고서 복지사업과지방재정정책토론회 ( 화 ) 결과보고서 서울특별시영등포구의사당대로 1 문의행정사업평가과 02) 발간등록번호

2 복지사업과지방재정 정책토론회 결과보고서

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4 복지사업과 지방재정 정책 토론회

5 개회사김준기국회예산정책처장 환영사이삼주한국지방재정학회장 축 사정종섭행정자치부장관

6 사회김순은서울대학교행정대학원교수 발제조영철국회예산정책처사업평가국장 발제임성일지방행정연구원, 선임연구위원

7 토 론 김석진 행정자치부 지방재정정책관 토 론 김성주 지방행정연구원, 수석연구원 토 론 김현아 조세재정연구원, 선임연구위원

8 복지사업과 지방재정 정책 토론회 토 론 배인명 서울여자대학교 교수 토 론 송상훈 경기연구원 공존사회연구실장 토 론 임승빈 명지대학교 교수

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10 Contents 개 요 1 개회사 환영사 김준기국회예산정책처장 이삼주한국지방재정학회장 9 13 축 사 정종섭행정자치부장관 17 발 제 조영철국회예산정책처사업평가국장 23 임성일지방행정연구원, 선임연구위원 41 토 론 김석진행정자치부지방재정정책관 81 김성주지방행정연구원, 수석연구원 87 김현아조세재정연구원, 선임연구위원 91 배인명서울여자대학교교수 99 송상훈경기연구원공존사회연구실장 105 임승빈명지대학교교수 113 회의록 언론보도

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14 I 정책토론회개최의의의 우리나라는그동안복지국가를건설하기위하여다양한제도를마련하는한편이에필요한재정투입도계속늘려왔으며, 그결과아직만족스럽지는않지만복지증진에상당한진전이있었음. 특히근래이후저출산 고령화현상의심화등으로인해사회복지국고보조사업이빠르게확대되었는데, 이에따라중앙및지방재정에많은부담이발생하였음. 중앙정부와지방정부간재정부담과관련하여그동안대부분의새로운복지제도는도입과정에서부터중앙정부와지방자치단체간에재정분담을두고심각한갈등과논의가많이있었으며한편으로는상대적으로보다많이부담해야하는중앙재정에대하여재정건전성과지속가능성을두고많은논의가있었음. 그러나중앙재정과별도로사회복지국고보조사업에필요한대응비용을지출하여야하는지방재정도최근세입확대가곤란한사정과더불어많은어려움이있으므로, 지방재정의중장기부담전망과부담의형평성등지속가능한복지를실현하기위하여논의가절실한상황임. 이에국회예산정책처와한국지방재정학회는 복지사업과지방재정 이라는주제를가지고공동으로정책토론회를개최하여복지사업확대와관련된지방재정의현황과문제점을살펴보고개선방안을모색하고자함

15 II 프로그램진행 10 월 27 일 ( 화 ) 14:00 에토론회를개최하였으며, 진행과정을국회방 송을통해중계 < 복지사업과지방재정정책토론회 프로그램진행순서 > 개 회 개회사 김준기국회예산정책처장 환영사 이삼주한국지방재정학회장 축 사 정종섭행정자치부장관 토 론 사회김순은서울대학교행정대학원교수 발 토 제 론 조영철국회예산정책처사업평가국장 - 복지사업확대의영향과지방재정개선과제임성일지방행정연구원선임연구위원 - 사회복지재정의중앙 지방간재정관계재정립과지속가능성모색김석진행정자치부지방재정정책관김성주지방행정연구원수석연구원김현아조세재정연구원선임연구위원배인명서울여자대학교교수송상훈경기연구원공존사회연구실장임승빈명지대학교교수 - 4 -

16 III 주요내용 1. 발제 < 주제 1 : 복지사업확대의영향과지방재정개선과제 > 조영철사업평가국장 ( 국회예산정책처 ) 국가시책복지사업의확대로인해대응지방비부담이증가하면서재정여건이취약한지방자치단체를중심으로일반재원이줄어들어지역발전을위한자체 SOC 투자가감소하는등강한재정압박을받는지자체가늘어나고있어이에대한대책마련이요구됨. 이와관련하여지방자치단체간사회복지국고보조율의적정화, 자치구재정조정제도개선과보통교부세산정기준현실화를위한 ( 가칭 ) 사회복지교부세신설에대한중장기검토, 그리고지역의특수성과실험성을고려한지자체자체복지사업관련사전협의 조정제도개선필요 < 주제 2 : 사회복지재정의중앙 지방간재정관계재정립과지속가능성모색 > 임성일선임연구위원 ( 지방행정연구원 ) 사회복지국고보조사업을둘러싼중앙 지방간갈등과대립을근본적으로극복하기위해서는보조금제도가중심축을형성하고조세제도가보완하는방향으로사회복지재정의중앙 지방간재정관계를구축하고, 재정의지출권한, 관리 감독, 협의 조정을중심으로한사회복지재정의정부간재정관계를거시적재정분권의기조와맥을같이하도록할필요가있음. 사회복지재정의지속가능성을위해서는단 장기적으로재정이감내할수있는재정역량의범위, 즉국가재정의지속가능성이담보되는범위내에서사회복지지출의확대를조정할필요가있음

17 2. 토론요지 김석진지방재정정책관 ( 행정자치부 ) 행정자치부는자치단체복지재정부담완화를위해보통교부세복지수요반영비율의단계적확대, 부동산교부세배분기준중사회복지비중상향조정 (25% 35%), 자치구조정교부율인상권고등을추진하고있는중임. ( 가칭 ) 사회복지교부세신설보다는교부세법정률인상, 국고보조율상향조정, 증액교부세부활등을통한지원이바람직해보임. 김성주수석연구원 ( 지방행정연구원 ) 차등보조율제도는기초단체간재정형평화효과가미미하여재정비필요 정부간재정관계이론의유효성에대해서는논란이있어이에기반한논의보다는오히려보조율조정절차의객관성확보를위해일본의예를참조하여지방의재정부담을수반하는 ( 복지 ) 사업에대해서는법적으로중앙-지방간협의의의무화및그협의결과이행의의무화필요 김현아선임연구위원 ( 조세재정연구원 ) 복지수요충족을위한사회복지교부세의신설이보통교부세복지수요반영비율의상향조정과어떤차이를나타내는지명시화할필요가있음. 경상비가아닌시설투자의경우국고보조금이아닌지방채활용을통한재정책임성확보가타당하다는점에서사회복지시설투자의지방채활용문제에대한검토가필요함

18 배인명교수 ( 서울여자대학교 ) 복지재정분담문제와관련하여매년반복되는중앙과지방간재정갈등의해결을위해서는중앙과지방간역할을원칙에맞게재정립하고, 이에근거하여재정부담의정도를결정할필요가있음. 이를바탕으로중앙과지방부담분에대한재정을추계하고, 그결과현재지방자치단체의재정규모로감당하기어려운부분에대해서는추가적인재원조정작업이이루어져야하며, 우선적으로지방세확충을고려할필요가있음. 송상훈공존사회연구실장 ( 경기연구원 ) 복지서비스는국가가국민의행복권을보장하는기본적서비스이므로국가의일반재원으로충당하는것이합리적임. 지방의복지기능확대를반영하여지방세체계를소득과세중심으로개편하되, 지방교부세재원감소에따른지역간재정력격차확대는지방간수평적재정조정제도의신설 ( ( 가칭 ) 지방재정공동고 ) 을통해지방스스로조정할수있는방안을강구할필요가있음. 임승빈교수 ( 명지대학교 ) 지역의복지수요를충족하기위해중앙및지방정부가관련서비스를직접제공하는방식을넘어미국, 영국, 일본등선진국의사례를참조하여정부와민간조직의중간지대에있는중간지원조직의활성화필요 반관반민의기금으로운영하는중간지원조직을설립하여지역시민단체, 사회적기업등을재정적으로지원하는방안은예산절감및복지서비스제공의효율성제고를비롯하여지원받는사회적기업의숫자가늘어날경우일자리창출효과를거둘수있는장점이있음

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22 안녕하십니까? 국회예산정책처장김준기입니다. 먼저바쁜일정에도불구하고오늘 복지사업과지방재정정책토론회 에참석하여이자리를빛내주신, 정종섭행정자치부장관님과내빈여러분께깊은감사의말씀을드립니다. 또한귀한시간을할애해서사회를맡아주신김순은서울대학교행정대학원교수님, 바쁘신일정에도불구하고발제를해주시는임성일지방행정연구원선임연구위원님, 토론에참여해주신김석진행정자치부지방재정정책관님, 김성주지방행정연구원수석연구원님, 김현아조세재정연구원선임연구위원님, 배인명서울여자대학교교수님, 송상훈경기연구원공존사회연구실장님, 임승빈명지대학교교수님께진심으로감사의말씀을드립니다. 아울러복지사업과지방재정의개선방안에대하여많은관심을가지고이자리를찾아주신학계, 관계공무원및국민여러분께도감사드립니다. 그동안우리나라는국민복지향상을위해다양한제도를마련해왔습니다. 특히 2000년대중반이후저출산 고령화심화라는국가적위기에대응하여출산율제고와노후소득보장을위한정책을추진하였습니다. 이에따라재정투입도증가하였습니다. 그런데복지정책의확대와재정투입의증가로인해지방자치단체들이부담해야하는지방비도늘어나면서지방자치단체들은재정적어려움을호소하고있습니다. 그러나중앙정부도이를모두지원하기어려운것이현실입니다.

23 저출산, 고령화문제는단기적으로해결되기어렵습니다. 앞으로더많은재정투입이예상됩니다. 그런데장기적인저성장으로인해국가와지방의재정수입이늘어나기도어려울전망입니다. 복지와재정을둘러싼어려움과갈등은앞으로더욱가중될것입니다. 중장기적인대책마련이필요합니다. 이에국회예산정책처와한국지방재정학회는복지사업과관련된지방재정의현실을확인하고개선과제를모색하고자 복지사업과지방재정 이라는주제로정책토론회를개최하게되었습니다. 오늘이자리에서논의되는개선방안들이우리사회가겪고있는복지와재정의문제를해결하고, 우리나라지방자치제도와지방재정발전에기여할수있기를기대합니다. 다시한번오늘토론회에참석하여주신발제자및토론자, 참석자여러분께깊은감사의말씀을드립니다. 감사합니다 국회예산정책처장김준기

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26 안녕하십니까? 한국지방재정학회장이삼주입니다. 지방자치단체장을민선으로선출한지 20돌을맞는해에, 국회에서국회예산정책처와함께복지사업확대와관련된지방재정의현실을살펴보고, 대안을모색하는본세미나개최를환영합니다. 먼저본행사성의있게준비해주신김준기국회예산처장님그리고축사를해주실정종섭행정자치부장관님께감사를드립니다. 아울러오늘행사가성대하게진행될수있도록귀중한시간을내주신여 야국회의원님과사회, 발표, 토론을맡아주실분들그리고이자리에참석해주신여러분모두께감사를드립니다. 1991년지방의회가구성되고, 1995년단체장에대한직선제가도입된지올해로 20년째되는해입니다. 사람으로따지면우리의지방자치도어엿한성년으로성장한시점이되었습니다. 지방재정도 2006년 100조원을초과하여지방자치시대에걸맞는규모로성장하였습니다. 그러나조금더깊이들어가보면, 이기간동안지방재정이양적으로는증가하였지만자체재원의증대보다는의존재원의확장에더큰영향을받아성장하였습니다. 그간지방재정의핵심정책은중앙정부의의존재원특히국고보조금중심으로전개되어지방재정의자율성이그만큼제약되어있다는의미이기도합니다. 이중사회복지비의증가는지방재정을더욱어렵게하는요인으로작용하고있습니다. 2009년이후사회복지비의연평균증가율은 9.2% 로전체지방예산의증가율 3.3% 에비해약 3배높은수준이며, 동일기간동안복지부의국고보조사업에매칭되는지방비는연평균 11.2% 로증가하여지방재정의경직성을더욱가중시키고있습니다.

27 향후우리나라의지방자치는국가사무의지방이양등이확대되면서지방분권이촉진될것으로예상됩니다. 이와동시에복지수요의증대, 인구감소및고령화에따른재정수요의변화그리고장기적인저성장으로인한재정수입의감소등도예견되고있습니다. 사회복지비는지금도지방재정을심하게경직시키는요인으로작용하고있지만문제는향후복지비가더욱증가할가능성이크다는점입니다. OECD와정부부처등에따르면 2014년기준우리나라의 GDP 대비사회복지지출 (SOCX, social expen diture) 의비율은 10.4% 로, OECD 28개조사대상국가운데 28위를차지하고있는것으로나타나고있습니다. 이러한한국의사회복지지출비율은 OECD 평균 (21.6%) 의절반에도미치지못하고있습니다. 이는향후복지재정에대한수요가지속적으로증가할것이며, 지방재정은매칭비로인한경직성이더욱가속화될수있음을의미합니다. 이러한문제에대응하기위해서는지방소비세인상등자체재원의비중을높이고, 의존재원을축소하여자체재원중심의재정정책으로전환할필요가있습니다. 이러한상황에서사회복지수요변화와지방재정간의관계를주제로마련된본행사는매우시의적절하고의미있는행사로생각되며, 우리나라지방재정발전에또하나의초석이될수있을것으로기대합니다. 모쪼록본행사가우리나라의자치분권, 재정분권을위한유익한시간이되기를바라며이자리에참석해주신모든분들의건강과행복이함께하시기를기원합니다. 감사합니다

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30 안녕하십니까행정자치부장관정종섭입니다. 먼저, 뜻깊은행사를준비해주신김준기국회예산정책처장님, 이삼주지방재정학회장님감사합니다. 그리고, 발표와토론을맡아주신위원님들과지방재정에관심을갖고이자리에참석해주신여러분들께감사의말씀을드립니다. 올해는민선지방자치가 20주년을맞이하는해입니다. 짧은역사에도불구하고주민참여기회가확대되고, 행정서비스질이높아지는등많은성과가있었습니다. 이제는지방자치의새로운미래를준비해야할시기입니다. 지방자치가한층더성숙하고국민생활속에깊이뿌리내기기위해서는무엇보다도건전하고효율적인지방재정이뒷받침되어야합니다. 그러나, 최근지방재정은많은도전에직면해있습니다. 어려워진경제여건으로세수기반은약해지는반면, 일자리창출, 지역경제살리기등재정수요는예전보다늘어나고있습니다. 특히, 저출산 고령화로급증하는복지수요는지방재정에큰부담으로작용하고있습니다. 정부는지방재정의건전성을유지하면서복지수요에맞는재정정책을펼치기위해지방재정개혁을강력히추진하고있습니다.

31 복지수요가높은곳에더많은재정지원이이루어지도록지방교부세제도를개편하고, 지방자치단체가재정을보다효율적이고투명하게쓸수있도록제도적기반을강화하고있습니다. 오늘토론회는저출산 고령화사회로본격접어든상황에서지방재정이당면한도전을슬기롭게해결하고주민행복을구현할수있는해법을모색해보는매우시의적절하고뜻깊은자리라생각됩니다. 격의없는토론과활발한소통으로의미있는성과를거둘수있기를기대합니다. 토론회의성공적개최를다시한번축하드리며, 앞으로도지방재정에대한지속적인관심과애정어린조언을부탁드립니다. 감사합니다.

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34 복지사업과지방재정정책토론회

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36 복지사업과지방재정정책토론회

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38 복지사업과지방재정정책토론회

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54 사회복지재정의중앙 지방간재정관계 재정립과지속가능성모색 임성일 ( 한국지방행정연구원 ) I. 서론 1) 우리나라에서사회복지수요가크게늘어난계기는 1990년대후반에발생한 외환위기 사태이고, 그것이질과양면에서한단계높아진것은 2008년후반에발생한글로벌금융위기이다. 주지하다시피, 2008년이후최근까지국가와지방자치단체의사회복지지출성장률은국가재정과지방재정의성장률을크게웃돌았다. 이과정에서과거사회보험과소득재분배에치중했던사회복지재정이공적부조와사회서비스부문으로그영역을크게확대하였는데, 이는분명히정치적경향과정부정책의변화를의미한다. 그리고중장기관점에서우리나라가복지국가의초기경로에진입하는과정이라고말할수있다. 우리나라의사회복지재정은중앙정부가정책수립과재원조달을주도하고, 지방자치단체가비용의일부를부담하고사업을집행하는역할분담체제로구조화되어있다. 공적연금과건강보험을제외하면현재사회복지재정의주된수단은중앙정부의국고보조금제도이다. 국고보조금제도는대부분중앙정부가지원하는보조금에지방자치단체가일정비율의자금을매칭 (matching fund) 하는정률보조방식으로운영된다. 그런데근년에도입된사회복지국고보조사업은대부분국가적의무와책임이강한국가사무의성격을지니면서대규모재정을수반하는특성을보유하였다. 문제는이들이지방의의사와무관하게단기간에급격히사업을확대하였을뿐아니라도입시점에서중앙정부가합리적이고적절한재정지원 ( 적정보조 ) 을해주지못하였다는점이다. 2) 게다가대부분의보조사업이법률이 1) 이글은임성일의최근발표문 (" 사회복지재정의중앙 지방간재정관계재정립 ", 사회복지관련학회연합학술대회, 기획논문발표, ) 을수정 보완한것임을밝혀둔다. 2) 적정보조율은이론적논의대상이고현실적용에는근본적인한계가있다. 그리고국가사무라고해서지방의이해관계가전연없는것이아니어서모든국가사무관련보조사업의비용을국가가 100 퍼센트전액지원해줄수는없다. 그러나 2008 년이후도입된대형사회복지국고보조사업의평균보조율이 75%(3/4) 이하인

55 정하는객관적인수혜자조건으로인해지방자치단체가관련예산 ( 지방비부담 ) 을사실상 1원도조정할수없는 완전구속성 사업의특성을지녀지방을매우곤혹스럽게만들었다. 3) 이러한상황에서보조사업이적정보조율이하로지원되면지방의재정부담은심해지고, 특히대형보조사업으로인해재정적여유가없는지방자치단체는과중한지방비부담으로재정압박에시달리게된다. 2008년이후현재까지전개되고있는사회복지재정의중앙 지방간재정관계의실상은적정보조율이하의재정지원, 단기의급격한대상사업확대, 예산조절이불가능한의무적지방비부담의세가지현상으로압축된다. 이와같은상황적요인은사회복지국고보조사업을둘러싸고최근몇년간중앙정부와지방자치단체간에심각한갈등과대립양상을야기하였다. 그럼에도불구하고 OECD 국가의역사적경향과현재상태그리고우리나라의소득수준과사회적수요를감안하면, 앞으로우리나라의사회복지재정은크게확대되어야한다. 다만, 사회복지재정의확대필요성과사회적수요는재정의지속가능성이담보되는수준에서추구되어야하는경제 재정적제약을갖는다. 일반적으로사회복지국고보조사업은다른국고보조사업 ( 예컨대, 건설 교통, 농림 수산, 환경등 ) 과달리경제적효율보다사회적형평과국가최저 (national minimum) 수준을지향가치내지원리로삼고있다. 그리고사회복지국고보조사업은대인사회서비스 (personal social service) 의특성을지니면서 ( 보건, 교육의경우도일부유사성을지님 ), 특정수혜자를대상으로현금을제공하는사업을다수포함하는점에서다른분야의국고보조사업과차별성을지닌다. 이러한특성은앞서언급한바와같은 완전구속성 사업예산의상황을초래한다. 이와같은사실을인식할때, 사회복지재정분야의재정운영방식 ( 재원의조달방식, 예산운영방식, 재정관리등 ) 과중앙 지방간재정관계그리고재정책임성확보는다른기능분야와차별성있게접근할필요가있다. 돌이켜보면, 지난몇년간사회복지국고보조사업을두고서중앙정부와지방자치단체간에심각한갈등과대립양상이빚어졌던것도사회복지재정의특성을반영하는정부간재정관계가제대로정립되지못한데그원인이있다. 사회복지재정의특성을적절히인식하지못하고 SOC투자나지역개발분야의국고보조사업을추진하던방식으로대형사회복지사업을밀어붙였던것이그한단면이다. 본논문은우리나라의사회복지재정에초점을두고중앙정부와지방자치단체간의재정관계 (intergovernmental fiscal relations) 를합리적으로재정립하는방안과사회복지재정의중장기지속가능성을확보할수있는방안을강구하는데그목적이있다. 점은적정보조율또는합리적보조율수준과는한참거리가있다. 3) 단적인예로, 기초연금의경우지역에거주하는대상노인수, 영유아보육의경우지역내의대상영유아수와기준단가등에의해지방의부담규모가결정되는데, 이는지방자치단체의입장에서통제가불가능한변수 ( uncontrollable variables ) 이다 ( 임성일, 2013)

56 지방자치단체사회복지재정의실태와재정압박 지방자치단체사회복지재정의실태 사회복지재정의급격한확대경향우리나라의사회복지재정은 2008년이후빠른속도로증가하였다. 사회복지재정은중앙 지방재정을막론하고지난 7년 ( ) 사이에 2배이상크게성장하였다 (< 표 1> 참조 ). 이는같은기간중에중앙재정과지방재정이각각 1.5배, 1.4배증가한것과비교하면실로고속성장이라고말할수있다. 이와같은비대칭적재정성장은한편으로시대적환경변화 ( 사회복지지출수요증가 ) 를반영하면서도또다른한편으로국가재정과지방재정의유연성을떨어뜨리고재정공간을협소하게만드는 재정경직성문제 를초래하였다. 중앙 < 표 4> 복지재정의중앙 지방재정간규모변화 (2008~2015) 금액 ( 조원 ) 비중 (%) 금액 ( 조원 ) 지방비중 (%) 합계 ( 조원 ) 주1: 2008~2012 년자료는김현아 ( 중앙정부와지방정부간복지재정부담과시사점, 2012) 에서인용하였음 ; 2013~2015 년도의자료중지방재정관련내용은각년도지방자치단체통합재정개요 ( 하 ), 그리고중앙재정관련내용은각년도 나라살림 에서인용하였음. 주2: 중앙정부의경우 2013년자료는 2008~2012 년도와동일한기준의자료를활용하였으나, 예산분류의변화로인해 2014년은보건 복지기준, 2015년은보건 복지 고용기준으로인용하였음. 2015년도국가예산에의하면사회복지지출 ( 보건 복지 노동 ( 고용 )) 은총 162.4조원이며, 이는중앙재정 115.7조원 ( 전체총지출의 30.8%), 지방재정 46.8조원 ( 전체총지출의 12.5%) 으로구성된다. 중앙재정의경우공적연금부문이 39.7조원으로가장많고, 그다음이주택 (18.4조원), 노동 (25.5조원), 기초생활보장 (9.5조원) 등의순으로나타난다. 정부의기능별예산분류를기준으로하면, 사회복지지출예산은중앙정부와지방자치단체모두사회복지와보건두분야를포괄하고있다. 분야의하부기능단위인부문을보면, 사회복지분야는중앙정부와지방자치단체가각각 9개, 8개부문을갖고있는데, 그차이는중앙정부의경우공적연금부문을보유하는데비해지방자치단체는그렇지못한데있다. 보건분야는중앙정부와지방자치단체가각각 3개, 2개부문을갖고있는데, 그차이는중앙정부의경우건강보험부문을보유하는데비해지방자치단체는그렇지못한데있다. 부연하면, 사회복지재정의기능별분류 ( 예산과목체계 : 080) 는중앙 지방정부간에기본

57 적으로공유되고있으나공적연금, 건강보험과같은사회보험기능은중앙정부에만부여되고있다. 대체로말해서, 공적연금과건강보험부문을제외한대부분의사회복지지출은국고보조금제도를통해운영되고있으며, 실제사업의집행은주민과밀착된지방자치단체가주도한다. 한가지유념해야할것은 사회복지재정 100조원시대 (2014년달성 ) 라고말하지만, 공적연금과건강보험을제외한공적부조와사회서비스관련재정은약 50조원규모라는사실이다. 실제로국민의일상생활과밀접한사회복지지출은보건복지부가주관하는사업들인데, 보건복지부지출 (2014년기준 ) 은 47조원으로정부총지출의 13.2% 에해당한다. 보건복지부지출은 2008년의 25조원에서 2014년의 47조원으로불과 6년사이에약 2배규모로급증하였다 (< 표 2> 참조 ). < 표 5> 중앙정부복지예산의변화추이 ( 단위 : 조원, %) 정부총지출 ( 증가율 ) 보건복지분야총지출 ( 증가율 ) 보건복지분야지출 / 정부지출 복지부총지출 ( 증가율 ) 보건복지부지출 / 정부지출 자료 : 보건복지부 (2014), 주요업무보고자료 ; 강혜규 (2015) 에서재인용하였음. 2011~2015년기간중중앙정부의사회복지분야총지출의연평균성장률은 7.6% 인데, 이는같은기간의전체총지출증가율 5.0% 를상회한다. 부문별로보면, 노인 청소년부문이연평균성장률 23.6% 로가장높고, 그다음이보육 가족및여성부문 (17.2%), 취약계층지원부문 (15.2%), 식품의약안전부문 (13.1%), 보건의료부문 (10.0%) 등의순이다 ( 국회예산정책처, 2015, 요약 ix). 지방자치단체사회복지지출은규모나상대비중 ( 전체예산대비비율 ) 면에서 2008년이후급속히증가하였다. 예를들면, 사회복지지출의예산대비비율은 2009년의 18.3% 에서 2015년의 27.5% 로급증하였다. 다만, 규모증가나상대비율의증가폭은지방자치단체유형별로상당한차이가있다. 전체적으로보아자치구가가장크고군이가장작은것으로파악된다 (< 표 3> 참조 ). 지방자치단체의사회복지지출예산 (2015년; 행정자치부지방자치단체통합재정개요참조 ) 중에서가장큰비중을차지하는부문은보육 가족및여성 (13조 4,884억원 ) 이고, 그다음으로노인 청소년 (11조 6,017억원 ), 기초생활보장 (10조

58 5,279억원 ) 등의순이다. 이들 3개예산부문은지방자치단체사회복지분야지출의 80.8%, 그리고사회복지분야와보건분야를합친사회복지지출의 76.2% 를차지한다. 따라서현단계에서지방의사회복지재정이안고있는재원조달문제, 서비스전달체계의효율성 효과성문제, 그리고정부간재정관계의구조적문제는대체로이들분야의사업과관련해서발생하고있는것으로보아도무방하다. 사회복지분야의각부문속에는다수의사업들 ( 정책 / 단위 / 세부사업 / 편성목사업 ) 이존재하는데, 이들은대부분인구가과소한농촌형자치단체 ( 군 ) 보다특정인구가밀집한도시형자치단체 ( 특히, 자치구 ) 에서광범위하게수행되는경향이강하다. 각사회복지부문별로볼때, 전반적으로자치구의지출비중이가장높고군의경우가가장낮은현상이관측된다. 다만, 노인 청소년부문에있어서만군의비율이가장높은데, 이는농촌형자치단체의고령화현상을반영하는것으로이해된다. 4) < 표 6> 시 도및시 군 구별사회복지분야예산비율 전체평균특별 광역시시 도본청시군자치구 자료 : 재정고홈페이지 ( 강혜규 (2015) 에서재인용하였음 ) 주1: 일반회계기준이며, 전국평균및시도별평균은순계예산규모, 시군구별평균은총계예산규모를기준으로산출한것임. 주2: 사회복지분야는기초생활보장, 취약계층지원, 보육 가족및여성, 노인 청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지일반의 8개부문을포함하는것임 지방자치단체수준별사회복지분야예산비율통계를보면 (2015년예산기준 ), 자치구는전체예산의절반이넘는 55.6% 인데비해군은전체예산의 21.1% 수준을보인다 (< 표 3> 참조 ). 이는지방자치단체의기능과사무, 인구구조와특성, 사회복지국고보조사업의특성, 재원조달체계등의요인들이복합적으로반영된결과이다. 구체적으로지적하면, 자치구의경우일반행정과사회복지를주된기능으로수행하는가운데매우제한된자체재원 (2개의지방세목 ) 재정상황에서영유아등사회복지대상인구가밀집된특성을지닌다. 이에비해군은자치구보다훨씬넓은종합행정기능을수행하고세목수가많으며노인인구가상대적으로많은것이외에영유아등사회복지대상인구가많지않은특성을지닌다. 이와같은인구 사회 재정체계의특성차이는앞으로우리나라의정부간재정관계와재정시스템의틀을재구조화해야할필요성을시사한다. 4) 그런데현행세출기능분류시스템이노인과청소년그리고보육 가족및여성도하나의부문으로다루고있어서실제로어떤요인이얼마의재정을사용하고있는지에대한파악이어렵다. 앞으로사회복지재정정책이보다정교하게추진되려면사회복지수혜자의인구특성에대한통계등각종정보를세분화하는작업이필요하다

59 복지사업과 지방재정 정책 토론회 사회복지분야의 8개 부문을 살펴보면, 시 도 본청의 경우기초생활보장과 취약계 층지원에 상대적으로 많은 비중의 예산지출을 하고 있는 것으로 파악된다. 이에 비해 보육 가족 및 여성의 경우 시와 자치구에서 큰 비중을, 그리고 노인 청소년 의 경우 군에서 압도적인 비중을 차지하는 것으로 나타난다. <표 7> 세출 기능별 총계 예산규모(일반+특별회계) (단위 : 백만원) 합계 시도본청 시 군 구 사회복지 기초생활보장 취약계층지원 보육 가족 및 여성 노인 청소년 노동 보훈 주택 사회복지일반 보건 보건의료 식품의약안전 주: 행정자치부 자료(2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(하), 2015)를 토대로 필자가 계산한 것임. 개별 지방자치단체가 수행하는 사회복지관련 사업 수는 연도별로 150~200개 내외이지만, 그 중에서 국가와 지방의 재정 부담이 크고 사회적 중요성과 파급효 과가 큰 사업은 10개 내외이다. 그것은 기초생활보장급여, 의료급여 경상보조,

60 영유아보육료지원사업, 가정양육수당지원사업, 기초노령연금, 노인 장애인 정신요양 3개생활시설, 어린이집운영지원 ( 보육돌봄서비스 ), 자활지원 ( 자활사업 ), 장애인관련사업 ( 활동지원, 연금 ), 국가예방접종실시등이다. 최근몇년동안중앙정부와지방자치단체간에갈등과대립양상을보인사업들이다름아닌이들이며, 기본적으로국고보조사업방식으로운영되고있다. 이들사업은무엇보다도 (1) 중앙재정과지방재정에막대한부담을주는대형지출사업, (2) 국가의보편적공공서비스 ( 소득 자산등에따라서비스혜택을구분 ( 차등화 ) 하는선별적공공서비스와다름 ) 공급기능, (3) 법적의무 구속성에따른고강도예산제약의특성을지니고있다. 강혜규외 (2015) 에의하면 2015년기준으로중앙정부가수행하는사회보장사업은 360개이고, 지방자치단체가수행하는것은 5,891개이다 (< 표 5>, ( 표 6> 참조 ). 이를 목적및기능 중심으로대영역을구분하면 10개의영역, 그리고그것을세부유형으로세분화하면중앙정부와지방자치단체는각각 42개, 82개로구분된다. 사회보장사업을소관부처별로살펴보면, 사업수면에서는보건복지부가 140개 (38.9%) 로가장많고, 그다음이여성가족부 (44개), 국가보훈처 (37개), 고용노동부 (36개), 교육부 (21개) 등의순이다. 예산기준으로는보건복지부가 41.3% 로가장많고, 그다음이국토교통부 (26.6%), 교육부 (16.3%), 국가보훈처 (7.7%), 고용노동부 (5.2%) 순이며, 이들이전체예산의 97% 를차지한다. < 표 8> 중앙정부사회보장사업과지방자치단체자체복지사업비교 (2015 년기준 ) 중앙정부사업 (360개) 지방자치단체사업 사업수비율비율사업수비율예산비율예산 ( 억원 ) ( 개 ) (%) (%) ( 개 ) (%) ( 억원 ) (%) 보호 돌봄 , , 생활지원 , , , 교육 , 건강 의료 , 요양 돌봄 , , 주거 , 고용 , , 문화 여가 , 생계 , , 재해보상 , , 계 , , , 자료 : 강혜규 (2015) 의논문을인용한것임 주 : 1) 비율 (%) 은각각전체사업수, 총예산액에서각영역별수치가차지하는비율을의미함 2) 중앙정부사업예산은 2014년도기준이며국비 ( 일반회계, 특별회계, 기금, 지방재정교부금등 ) 를포함 함 ; 건강보험사업및국세감면등 15개사업은포함되지않음 3) 지방자치단체사업예산은총계기준임 ( 시도-시군구매칭사업에서자치단체부담분이중복계상 ) 중앙정부의사회보장사업의영역별사업수는건강 의료 67개 (18.6%), 고용 52 개 (14.4%), 생활지원 47개 (13.1%), 교육 43개 (11.9%), 보호 돌봄 39개 (10.8) 의순으

61 로나타났다. 이에비해예산기준으로보면, 주거영역이 28.3% 로가장큰비중을차지하고, 그다음이생계 18.0%, 교육 16.9%, 건강 의료 13.0%, 보호돌봄 10.7% 의순으로나타났다. 지방자치단체가수행하는자체복지사업 ( 총 5,891개 ) 은시 도사업 521개, 시 도와시 군 구매칭사업 1,076개, 시 군 구사업 4,294개로파악되었다. 지방자치단체자체복지사업은사업수나사업영역면에서생활지원유형이절반수준이고, 보호돌봄, 문화여가, 고용, 생계, 재해보상등이중요한비중을차지하였다. 건강 의료의경우사업수는많지만, 예산은적은편이고, 요양돌봄유형은사업수는가장적으나예산은적은편이아닌것으로파악된다 ( 강혜규, 2015). < 표 9> 지방자치단체별복지사업현황 사업수 ( 개 ) 예산 ( 억원 ) 총계 시도시도-시군구시군구시도시도-시군구시군구총계사업매칭사업사업사업매칭사업사업 전체 5, ,076 4,294 64,826 3,668 53,086 8,072 보호 돌봄 , , 생활지원 2, ,080 31,446 1,521 26,700 3,225 교육 건강 의료 요양 돌봄 , 주거 고용 , , 문화 여가 , , 생계 , , 재해보상 , ,288 자료 : 강혜규 (2015b) 의논문을인용한것임. 우리나라사회복지재정의국제적수준 국가비교 최근에사회복지정책과사업이급증한결과국가재정과지방재정에큰부하가생겼음에도불구하고우리나라의사회복지지출수준 (GDP 대비 ) 은 OECD 국가중멕시코, 칠레와더불어최하위권에속한다 (< 그림 1> 참조 ). 2009년기준 (OECD STAT ) 으로 GDP 대비공공사회복지지출 (public social expenditure) 의 OECD 평균은 22.1% 인데비해우리나라의수치는 9.6% 에불과하다. 이에비해사회복지지출 ( 공공사회복지지출 + 법정민간지출 ( 법정퇴직금, 산전후휴가급여등 ); 사회보장위원회 ( 관계부처합동 ), 2014 참조 ) 의 OECD 평균은 22.7% 이고, 우리나라의수치는 10.6% 이다. 우리나라의사회복지지출통계와 OECD 사회복지재정통계 (SOCX) 간에는몇가지관점에서뚜렷한차이가있어서정확한기수적비교에는애로가있다 ( 고경환외, 2014 등참조요 ). 그러나한가지분명한사실은현시

62 점에서 OECD 사회복지통계나다른선진국의통계구성 ( 범위와내용 ) 과차이를인정하더라도 1인당국민소득과사회 경제적위상에비해우리나라의사회복지재정지출수준이상당수준낮다는것이다. 5) < 그림 48> GDP 대비공공사회복지지출 (public social expenditure) 의비교 (2007, 2014) 자료 :OECD(2014),OECD Social Expenditure data base( 주 :OECD 국가는평균적으로 GDP 대비 22% 의금액 ( 재정 ) 을공공사회복지지출에사용하고있는반면한국은약 10% 수준임 (2012 년 9.6%, 2013 년 10.2%, 2014 년 10.4%) < 그림 2> GDP 대비공공사회복지지출 (public social expenditure) 의역사적추이 자료 : OECD, Social spending during the crisis, Social expenditure(socx) data update 2014, p. 2. 이러한현상은다른 OECD 국가에비해우리나라의사회복지재정투자가현저히낮은데기인한다. 우리나라에서사회복지재정에대한국가적 국민적관심이높아진것은불과 15년내외이다. 1990년대말에있었던외환위기를계기로사회안전망 (social safety net) 에대한필요성이높아졌고, 2008년의세계금융위기를 5) OECD 주요선진국의일반정부 (general government) 지출이 GDP 의 50% 내외를차지하는데비해우리나라의경우그것은 30.2%(2011 년기준 ) 에불과하다 ( 이는우리나라의공공부문비중이상대적으로취약하다는것을의미한다 ). 그런데공공부문의비중차이가나는가장큰이유가 OECD 주요선진국들이우리나라에비해사회보험, 사회복지와관련된지출비중이매우높기때문이다. 이러한사실을감안하면우리나라의사회복지지출수준격차는더커질가능성이있다

63 전후로영유아보육, 연금 보험, 고령자보호, 근로 고용에대한사회 정치적요구가고조되었다. 선진국들은우리보다훨씬먼저고성장, 고소득수준을달성하면서복지국가를추구한관계로지금의우리나라와비교할수없는높은수준의사회복지를달성하였다. 무엇보다도대부분의선진국들이국가와지역의사회기반시설 (infrastructure) 을 1980년대이전에정비완료한점도고도의사회복지재정투자를유지할수있는중요한여건적우위로간주된다. 우리나라는그동안의식주등사회적기본수요 (basic needs) 의충족문제와사회기반시설투자에전념할수밖에없는상황이어서체계적이고지속적인사회복지지출의확장을도모할수없었다. 그러나우리나라의상황은 2000년대중 후반을기점으로사회복지재정투자에대한새로운가능성과지평을바라보게되었다. 그것은과거수십년간사회기반시설 (SOC 등 ) 에치중해오던재정지출에구조변화가생겼기때문이다. 특히, 최근들어 SOC투자가뚜렷한감소추세를보이는가운데사회복지지출이급증하는추세가나타나고있다. 한마디로, 우리나라의재정지출구조가 SOC 주도형에서사회복지지출주도형으로구조가변화되었다. 이는지출성질면에서우리나라의재정이투자적지출중심구조에서대인사회서비스지출중심구조로변화되는것을의미한다. 6) 구체적으로언급하면, 도로 교량등사회SOC정비와같은투자적경비의점유비율은크게줄어든반면사회안전망을비롯하여보육, 연금 보험, 고령자보호, 근로 고용, 주택분야의대인사회서비스점유비율은크게확대되는추세이다. 이는앞으로한국재정의정형화된사실 (stylized fact) 로자리를잡을가능성이매우높다. 이러한사실을인식할때, 과거에는 지방SOC지출대비지방SOC지출 의이분법적접근이유효하였으나, 앞으로는 사회복지지출대비사회복지지출 의구분이유효할것으로전망된다 ( 임성일, 2015a). 이와같은추세가지속될경우앞으로심각한경제위기상황이도래하지않는다면사회복지투자를위한재정공간은과거에비해크게확장될것으로전망된다. 즉, 사회복지지출수준 (GDP 대비 ) 이상당히빠른속도로증가할것이예상된다. 이는다름아닌우리나라가빠른속도로선진국의복지재정수준을따라잡을수있는가능성을시사한다. OECD 국가의역사적경향과현재상태그리고우리나라의소득수준과사회적수요를감안하면, 우리나라의사회복지재정은앞으로크게확대되어야한다. 다만, 사회복지재정의확대필요성과사회적수요는재정의지속가능성이담보되는수준에서추구되어야한다. 재정의지속가능성은중장기적으로적정채무와적 6) 예컨대, 지방재정중사회복지비는 2009 년에 24.1 조원 (17.6%) 이던것이 2013 년 35.0 조원 (22.3%), 2015 년 44.1 조원 (25.4%) 으로크게증가한반면국토및지역개발비는 2009 년의 14.5 조원 (10.6%) 에서 2013 년 12.2 조원 (7.8%), 2015 년 11.5 조원 (6.6%) 으로크게줄어들었다 ( 임성일, 2015a). 참고로일본의경우 1990 년대초반에이미투자적지출중심구조를벗어났다. 과거 30% 대초반까지높았던투자적지출의지방재정비중은최근 10% 대초반까지하락한형국이다 ( 池上岳彦편, 2015). 우리나라의경우투자적지출통계가사업예산제도의도입 (2008) 이후집계되지않아정확히말하기는어렵지만근년에 SOC 지출이크게줄어든점을감안하면투자적지출비중이크게떨어진것으로추측할수있다

64 정재정수지를유지하면서우리사회의재정수요를충족해나가는것인데, 이는기본적으로국가경제성장에의해가장큰영향을받는다. 당분간저성장기조가예상되는현시점에서볼때, 향후사회복지재정과비사회복지재정의사회적적정조합 (optimal mix) 을어떻게선택할지가초미의관심사이다. 지방자치단체의사회복지재정조달체계 우리나라의사회복지재정은중앙정부가정책수립과재원조달을주도하고, 지방자치단체가비용의일부를부담하고사업을집행하는역할분담체제로구조화되어있다. 국가전체적으로보면, 사회복지재정은조세에기반을둔국고부담과수혜자부담에의해조달된다. 수혜자부담과국고부담이혼합된공적연금과건강보험을제외한대부분의사회복지지출은국민의조세부담으로운영되며, 그수단적도구로서국고보조금제도가활용된다. 국고보조금제도는사회복지재정의중앙 지방정부간재정관계를정립하는기축으로서국 ( 주 ) 민에게현금및현물서비스를제공하는재정운영시스템이다. 지방자치단체의사회복지재정은자체재원과이전재원 ( 중앙정부, 광역자치단체 ) 에의해조달되는데, 이전재원이중심역할을한다. 7) 이전재원중에서도지방의사회복지재정을주도하는것은국고보조금이고, 지방교부세는간접적으로기여한다. 지방세와세외수입은지방자치단체의자주재원으로서궁극적으로는사회복지재정에기여하지만, 사용용도가지정되거나목적재원으로서의연계성은없다. 즉, 구체적으로얼마의지방세수가사회복지재정으로사용되었는지에대하여는알수가없다. 이는자주재원은아니지만지방자치단체가사용용도를자유롭게결정할수있는지방교부세, 조정교부금, 지역상생발전기금과같은일반재원의경우도비슷하다. 이들은필요시지방의사회복지재원으로충당될수있지만, 사전에사회복지용도로사용되게끔조건이부여되거나할당되는자금이아니다. 그러나국고보조금의경우법령등에의해사용용도가사회복지지출용도로정해져있고, 국가의재정보조에대응하여일정한비율내지금액을지방이부담하도록의무화되어있다. 현재지방자치단체가수행하는사업은크게지방이임의로수행하는자체사업과국가의정책등에의해국가가자금을지원하고지방이일정비율의매칭부담 ( 정액, 100% 재정지원경우도있음 ) 을하는보조사업으로구분된다. 국고보조금은사업의용도가엄격히정해진특정보조금 (specific grant) 으로대부분국고지원에대응하여지방자치단체가총사업비의일정비율을분담하는정률보조금 (matching grant) 방식으로운영된다. 이때국가가부담하는비율을기준보조율 7) 자체재원은지방세, 세외수입 ( 사용료 수수료, 재산매각, 부담금등 ) 으로구성되고, 이전재원은지방교부세 ( 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세 ), 국고보조금 ( 지역발전특별회계포함 ), 상생발전기금, 시 도비보조금, 조정교부금 ( 시 군조정교부금, 자치구조정교부금 ) 으로구성된다. 국고보조금은사회복지관련부처 ( 보건복지부, 고용노동부, 국토해양부, 여성가족부, 국가보훈처등 ) 가주도하며, 보건복지부의국고보조금이가장크고중요한위치를차지한다. 참고로보건복지부의사회복지관련예산은 2008 년이후최근까지약 2 배수준으로급증하였다

65 ( 또는국고보조율 ) 이라고하는데, 기본적으로 보조금의관리에관한법률 과기획재정부장관의지침에의해결정된다 ( 임성일, 2012). 이와같은법적 제도적특성으로인해지방자치단체들은국고보조사업의대상사업선정, 기준보조율, 운영방식등주요의사결정에전연영향력을행사하지못한다. 특히, 사회복지국고보조사업의경우지방자치단체는보조사업의대상과범위와지출규모를조절할수있는권한을갖고있지않고, 많은경우보조사업의단가와수량 ( 수혜자 ) 이외부적으로정해져단순히기계적으로관련예산 ( 지방비부담 ) 을편성하는실정이다 ( 임성일외, 2015). 지방교부세 ( 특히, 보통교부세 ) 는배분공식에의해자금이산정되어일단배분되면지방자치단체가자율적으로사용할수있는일반보조금 (general grant) 이다. 현재지방교부세의자치단체별배분금액을산정하는과정에사회복지재정수요를반영하고있지만, 이는자금산정을위한과정과기법일뿐지방자치단체가해당금액을사회복지재정수요를위해사용해야할의무를부여하는것은아니다. 하지만현실적으로많은지방자치단체들이재정력이취약한관계로자체재원에더해지방교부세재원을국고보조사업의지방비부담재원으로활용하고있음을감안하면지방교부세가사회복지재정에기여하는것은분명한사실이다. 그외에지방채가일부사회복지시설의건설에필요한재원으로사용되고있지만, 그비중은미미하다. 표지방자치단체의사회복지재정조달체계 구분주요항목재원 I. 자체재원 II. 이전재원 지방자율성 중요성 / 연계성 지방세 지방세 세외수입 세외수입 지방교부세 조정교부금 보통교부세 내국세 18.3%( 총액 97/100) 특별교부세 내국세 18.3%( 총액 3/100) 부동산교부세 종합부동산세 100% 소방안전교부세 담배부과개별소비세수 20% 시 군조정교부금 광역시 도세총액및지방소비세 27% 해당금액 자치구조정교부금 특별 광역시보통세중일부 국고보조금 정부예산 ( 국고 ) 일부 보조금 시도비보조금 시 도예산일부 지역발전특별회계 국세수입일부 ( 주세등 ) 등, 수평적보조금 지역상생발전기금 수도권지방소비세수입 35% 공공자금관리기금, 지역개발 III. 지방채직접 간접차입, 국내 국외차입 기금, 민간자금등주1:,, 표시는각각높음, 보통, 낮음을의미하며, 두개의기호표시가동시에있는경우는사업의유형에따라수준차이가있음을의미함 ; 지방자율성 은사회복지재정의해당재원활용이지방의입장에서자율적인지의정도를측정하는것이고, 중요성 / 연계성 은특정재원이사회복지재정의재원으로서얼마나중요하고상호연계성을지니는지를의미함. 주2: 임성일의글 (2013) 을수정, 보완한것임

66 이상의내용을종합할때, 우리나라사회복지재정의정부간재정관계는조세제도가아닌보조금제도가하나의큰축을형성하는형태로구조화되어있다. 따라서향후사회복지재정이효율성과효과성그리고형평성과책임성을충실히이행하려면보조금제도의정부간재정관계를합리적으로재조정하는것이매우중요하다. 사회복지지출분야는다른어떤분야보다국고보조사업의비중이높다. 2015년도예산에의하면, 지방자치단체사업중사회복지예산사업은 91.4% 가국고보조사업의형태로추진되는데비해환경보호 (36.3%), 수송및교통 (25.8%), 국토및지역개발 (34.4%) 분야는국고보조사업이아닌자체사업위주로추진되고있다. 사회복지분야중에서도기초생활보장과보육 가족및여성부문에속하는사업은거의대부분국고보조사업으로수행되고있다. 사회복지지출중에서지방자치단체가자체적으로추진하는재정사업에는청소년수련관, 경로당, 희망근로, 다문화가정지원, 출산장려금, 사회복지시설신축사업등이있다. 겉으로보기에사업수는많은것같아도그유형은많지않으며, 이들이사회복지지출에서차지하는비율 (8% 내외 ) 이나전체재정에미치는영향은상대적으로미미하다. 이와같은현상은현재우리나라의사회복지지출 ( 사업 ) 이보편적이고획일적인형태로추진되고있음을시사한다. 국가의재정상황과복지국가의초기에위치한현재의상황을인식하면이와같은현상을이해할수있다. 하지만중장기적으로는기본적이고보편적인사회복지지출외에지역적특성과다양성을반영하는사회복지지출이이루어지는것이바람직하다. < 표 8> 지방재정지출의분야별보조사업비율 ( 주요국고보조사업분야, 2015) 분야부문 계 (A) 정책사업보조사업 (B) 정책사업자체사업 (C) 행정운영경비 재무활동 (D) B/A C/A D/A 환경보호 170,868 62, ,788-7, 사회복지 440, ,611 36,289-1, 기초생활보장 105, ,371 1, 취약계층지원 57,547 50,307 7, 보육 가족 여성 116, ,324 6, 노인청소년 134, ,958 11, 노동 6,792 4,116 2, 보훈 2, , 주택 12,640 8,507 3, 사회복지일반 4,689 3,268 1, 보건 26,935 19,023 7, 보건의료 25,935 18,374 7, 식품의약안전 1, 농림해양수산 114,575 85,311 27,933-1, 수송및교통 156,332 40,304 99,367-16, 국토및지역개발 114,570 39,393 66,539-8, 주 : 행정자치부자료 (2015년도지방자치단체통합재정개요, 2015) 를토대로계산한것임

67 사회복지재정지출의급격한확대와지방재정의압박문제 사회복지재정지출의급격한확대와지방재정압박현상지난몇년간정부와국회는국가재정과지방재정에큰부담을수반하는대형사회복지정책을쏟아내었다. 이러한사회복지정책들은그나름의사회적중요성과시의성을내포하지만, 국가재정의단 중기감당능력을충분히고려하지못하고급진적으로추진된관계로많은부작용과문제를노정하였다. 사회복지정책이단기에급진적으로추진된것은사회복지재정의성장률이국가재정과지방재정의성장률을크게앞서는사실이단적으로말해준다. 2015~2019년국가재정운용계획 ( 기획재정부, ) 에의하면, 경기회복지연에따른세입여건악화등으로인해수입여건은어려지지만복지지출의소요는확대될것으로전망하고있다. 동기간중재정수입의연평균증가율은 4.0% 로전망하는반면복지분야법정지출의연평균증가율은 6.7% 로지출분야중에서가장높이전망하고있다 ( 저출산 고령화로인한노인인구, 연금수급자증가등을반영하고있다. 지방재정을예로들면, 2008~2013년기간중사회복지비가주도하는국고보조사업비증가율 (7.2%) 이총지방예산증가율 (3.3%) 의 2배를넘어섰다 ( 행정자치부자료 ). 국가적으로사회복지정책과사업이급격히확대되는과정에서불행히도지방자치단체는정책결정에서철저히소외되었고예측과준비 ( 재정적여력조정 ) 할겨를도없이일방적으로사업수행을강요받고그에따르는재정부담을져야만하였다. 사업규모가워낙큰데다적정보조율이하의국고보조가이루어지면서각지방자치단체가의무적으로부담해야하는지방비는눈덩이처럼불어났고, 급기야일부지방자치단체는심각한재정압박 (fiscal pressure) 상황에처하였다. 8) 2008년이후현재까지전개되고있는사회복지재정의중앙 지방간재정관계의실상은적정보조율이하의재정지원, 단기의급격한대상사업확대, 예산조절이불가능한의무적지방비부담의세가지현상으로압축된다. 사회복지국고보조사업의특성다른분야국고보조사업과의차이최근몇년간관측된지방자치단체의재정압박현상은자체의재정관리부족에기인한것이아니고국가의사회복지정책확대에기인하였다는점에서과거의지방재정압박현상과크게다르다. 그것은 2008년이후새로도입되거나확장된사회복지국고보조사업들이다른국고보조사업과달리지방자치단체가재정부담의규모와수혜대상그어느것도임의로조절하거나통제할수없는대규모의 8) 정부통계에의하면국고보조율 ( 지방부담율 ) 은 2008 년의 65%(35%) 에서 2010 년 63%(37%), 2013 년 60%(40%) 로계속하락하였는데, 그원인은사회복지국고보조사업의급격한확대에기인한다. 재정의압박강도는지방자치단체수준별, 개별단체별로차이가있지만, 그중에서도자치구가가장큰압박을받았다. 자치구는시와군에비해지방세등자체수입을확보할수있는재정수단이매우제한된데다 ( 지방세목이 2 개밖에없음 ), 지출기능이사회복지와대인서비스에크게치중하는재정구조를갖고있기때문이다 ( 임성일, 2011)

68 무적지출 (mandatory expenditure) 예산을수반하는점에서과거와차이가난다 ( 임성일, 2011). 예를들어, 도로나각종자본투자보조사업은예산이부족할경우규모와내용 ( 도로연장, 시설면적 규모 내장등 ) 을조절하여예산을활용할수있지만, 현금급부와대인서비스의특성을지니는사회복지국고보조사업은법령이정하는인구특성 ( 장애인, 노인, 영유아, 급식아동등특정수혜자 ) 과직결되어서예산을조절하는것이사실상불가능하다. 게다가다른지방재정지출분야와달리사회복지지출은전체사업의 90% 이상이국고보조사업으로구성된사업운영체계를갖고있어서보조사업의확대 ( 기존사업의경비부담상향조정포함 ) 는구조적으로지방의추가적비용부담을초래할수밖에없다. 대형사회복지국고보조사업의실시로인한지방재정의압박은기본적으로다음과같은구조에서발생한다. 일반적으로보조사업의총예산 ( 사업비 ) 은보조사업단위당가격 ( 또는비용 ) P와사업량 Q에의해결정된다. 예를들어, 사회복지국고보조사업의총지출예산 (SWE) 은식 (1) 과같고, 이때중앙정부부담과지방자치단체부담은각각 SWE에 ( 평균 ) 국고보조율을곱하여산정된금액, SWE에 ( 평균 ) 지방비부담비율을곱하여산정된금액이된다. SWE= (1) 여기에서 P, Q 는각각 i 보조사업의가격과물량을의미한다. 문제는사회복지국고보조사업의경우 P와 Q 모두가법령과정부정책에의해외생적으로결정되어지방자치단체가예산을조금도조절할수없다는점이다. 이는대다수사회복지국고보조사업이특정인구와연계되어발생하는 완전구속성예산 의특성때문에발생한다. 이러한현상은각종투자지출관련보조사업의경우비록 P( 기준경비단가 ) 는조절하지못하더라도예산상태를보아 Q 즉, 물량은조절할수있는것과크게대조된다. 임성일외 (2015) 는보조사업이지방재정에압박을주는지를판단하는중요한준거로사업의법률에의한의무 구속성여부와 자기통제가능성 (self-controllability) 확보여부를제시하고있는데, 국고보조사업중에서이두기준을동시에충족하는것은거의사회복지국고보조사업에한정된다. 9) 가사회복지국고보조사업과다른국고보조사업과의차별성보조금이론에의하면국고보조금과같은특정보조금은가격효과 (price effect) 와소득효 9) 법률에의한의무 구속성이란, 법률에의해보조사업의기준보조율은물론가격과수량 ( 예컨대, 사회복지수급자 1 인당지급액, 수급대상자수 ) 이법률에서명기되어지방자치단체는사실상단 1 원의예산도조절할수없는경우 ( 상황 ) 를말한다. 지방자치단체의 자율적통제가능성 은지방자치단체가사업의선정에대한의사결정권, 사업량, 사업가격, 보조율, 기타핵심사업조건에영향을미칠수있는지의여부를판단하는기준이다 ( 임성일외, 2015)

69 과 (income effect) 를유발하면서지방재정과지역경제성장에기여하며 (Gramlich, 1977; King, 1984; Fisher, 2008; Boadway and Shah, 2009), 국고보조금의운용체제를체계적으로잘구조화할경우국가재정자원의효율성과효과성이제고된다 (Fisher, 2008). 국고보조금의소득효과와가격효과의크기는기준보조율의설정과밀접한관계가있으므로적정보조율의도출문제는매우중요하다. 경제이론에서는국고보조금과같은특정보조금이활성화되는근거를외부효과 (externality) 또는누출효과 (spillover) 이론에서찾고있다 (ACIR, 1977; Break, 1980; Oates, 1977, 1999 등 ). 외부효과이론과성격을달리하지만, 국가최저 ( 최소 ) 수준 (national minimum) 또는국가표준 (national standard) 의서비스공급, 국가와지방자치단체의이해관계사업 ( 예컨대, 가치재 (merit goods) 공급 ) 지원, 국가정책목표구현, 국가사무대행등도국고보조금제도의필요성과존재이유를뒷받침해준다. King(1984) 에따르면이들근거요인은종합적으로권한과재원과유인면에서우위를점유하는국가의선호 ("grantor preference") 를구현하는것이된다. 다른분야의국고보조사업과달리사회복지국고보조사업 ( 특히, 근년에도입된대형사회국고보조사업 ) 을추진하는정당성내지합리성은외부효과이론보다는국가최저 ( 최소 ) 수준, 사회형평, 사회통합, 국가선호의실현수단등복합적논거에서찾는것이한층더설득력이있다. 국민의물리적생활환경기반 ( 기간도로, 상 하수도, 공원, 각종국토개발등 ) 을지원하는국고보조사업과달리사회복지국고보조사업은국민을대상으로현금, 현물등보편적공공서비스를제공하는대인사회서비스 (personal social service) 의특징을지니고있다. 이는일반적보조사업이소득효과와가격효과를통한재정효율성을우선시하는것과가치와원리를달리한다. 나사회복지사업국고보조사업과구축효과일반적으로지방자치단체장이나지방의회가자율적으로조절할수없는예산항목 ( 의무적경비항목 ) 이크게늘어나면, 지방자치단체의재량지출은축소될수밖에없다. 실제로근년에지방의의무적사회복지지출이크게늘어나면서다른사업에사용될재원이복지지출에징발되는 구축효과 (crowding-out effect) 가나타났다 ( 임성일, 2011, 2013). 무엇보다도국고보조사업의수행에따른지방의과도한매칭 (matching) 부담은때로재정부문내에서서로를밀어내는구축효과를유발하는요인으로작용한다. 10) 그리고구축효과는지방자치단체가국고보조사업을적극적으로추진하기위해또는과도한지방비부담을충당하기위해자체재원을확보하는과정에서조세나세외세입등을통해민간자금을징발할경우발생한다구축효과의존재여부와크기는재정적여유공간을갖는일부자치단체와그렇지못한다수의자치단체, 그리고도시형자치단체와농촌형자치단체간에뚜렷한대조적현상으로관측되고있다. 10) 경제이론에서말하는구축효과는공공정책으로인해민간투자자금이정부부문으로이동하는것을의미하지만, 여기서는정부정책으로인해정부부문내부적으로자금이이동하는것을의미한다

70 지난 2008년이후다수의지방자치단체들이과도한사회복지지방비부담으로인해자체사업의일부를축소조정할수밖에없었던것은완전구속성국고보조사업의급팽창에따른구축효과현상으로간주된다. 다사회복지사업국고보조사업의마이너스소득효과지난몇년간대형사회복지사업이도입 확대되는과정에서국고보조율 ( 기준보조율 ) 이 합리적수준 을밑도는방식으로책정되면서지방의입장에서마이너스소득효과 (negative income effect) 가발생하였고, 이는지방재정에결정적인타격을주었다. 11) 정부가당초책정한기준보조율이적정보조율은차치하고합리적수준보다낮다는것은전문가사회가대체로공감하는바인데, 이는정부가나중에보조율인상조치를취함으로써낮은보조율주장을인정해주는셈이되었다. 한마디로, 정부는사회복지국고보조사업을크게확대하면서그것이종전에보조사업을주도하였던도로등지방SOC 건설사업, 문화 체육 공공시설, 기타지역개발사업과지향가치와원리, 특성, 내용, 운영방식, 파급효과에있어서본질적으로다르다는사실을간과하였다. 무엇보다도재정부담과수혜대상에있어서특정인구변수가결정적인영향을미치는점을간과한것이다 ( 일부는복지시설면적 수등에의해영향을받으나, 이는전체사회복지지출중에서상대적으로작은비중을차지한다 ). 현재와같이지방의선호와의사는무시되고국가의선호만일방적으로강요되는사회복지국고보조사업이추진되는상황에서는본래기대되는소득효과대신마이너스의소득효과가창출될가능성이크다. 물론국고보조가지원되는만큼지방의재원이늘어나는것은소득효과에해당한다. 하지만그것은지방이원하지않는의무적매칭자금을자동적으로징발하는것이어서일반적으로국가와지방의이해관계가부합할때발생하는소득효과와는전연다르다. 한마디로, 지방자치단체는예상치못하고원하지않는자금유출로인해마이너스소득효과를경험하게된다. 특히, 차등보조율의경우모든자치단체들이합리적수준이하의기준보조율을적용받는상태에서플러스의소득효과는없고, 상대적으로불이익을받는지방자치단체에있어서마이너스소득효과가더욱심화되는문제를초래한다. 11) 적정보조율은이론과논리상으로가능한개념일뿐실천가능한원리나개념은아니다. 일반적으로국고보조율은각국의역사와경제 사회 정치적으로결정되는정책적수치라고말할수있는데, 최근에는국가간비교와벤치마킹 (benchmarking) 이활발해지면서세계적으로일종의표준화작업이이루어지는경향을보인다

71 III. 사회복지재정의정부간재정관계분석및정책적함의 1. 사회복지재정의정부간재정관계 1) 사회복지재정의정부간재정관계현상 중앙정부와지방자치단체그리고중앙재정과지방재정은불가분의관계에있다. 일반적으로정부간관계 (intergovernmental relations) 는중앙 지방정부간의사무배분과재원배분두현상을중심으로양자간에형성되는권한및역학관계로규정된다. 여기에서말하는 역학관계 에는법적권한과의무적측면, 재정기능측면, 감시 감독 통제측면, 협력적 협상적관계측면, 갈등관계측면등의다면성이내포된다 ( 임성일, 2013). 이때재정에초점을두고중앙정부와지방정부간에존재하는재원의배분과재정권한 ( 수입, 지출, 관리권한 ) 을정부간재정관계 (intergovernmental fiscal relations) 라고말한다. Wright(1988) 는정부간관계를크게협력적 (Coordinate), 중첩적 (Overlapping), 내포적 (Inclusive) 관계의세유형으로구분한다. 12) 이에따르면우리나라의중앙 지방정부간관계는중첩적이면서내포적인상태에있고, 특히정부간재정관계의경우지방재정의강한보조금의존경향을감안할때위계질서 (hierarchy) 가내재하는내포적관계로규정된다. 13) 다시말해서, 우리나라의정부간재정관계는한마디로중앙정부의세원 ( 재원 ) 배분과지출권한 ( 지출의사결정권한 ) 의우월성을토대로형성되는상 하수직적관계라고표현할수있다. 이는지방재정분권 ( 세입분권, 지출분권 ) 의상태와수준이취약하다는것을의미한다. 다만, 2000년대중반이후지방이중앙보다더많은재정을사용하고있음을감안하면神野直言 (2007, 2014), 池上岳彦 (2015) 등이일본의정부간재정관계를 집권적분산시스템 으로정의한바는우리나라에도적용된다. 14) 단적으로지방재정의지출비중 ( 지방교육재정포함 ) 이중앙정부의지출비중을능가하지만, 의사결정권한이중앙정부에집중되고중앙정부로부터많은규제와제약을받고있 12) 협력적관계는중앙 지방간에기능중첩이없고상호독립성과자율성이보장될때형성되고, 중첩적관계는중앙 지방간에기능중첩이있고상호의존적일때형성된다. 그리고내포적관계는지방정부가중앙정부에의존하며중앙 지방간에수직적위계관계가존재할때성립한다 (Wright, 1988). 13) 중첩적관계에서는중앙 지방간에 " 협상과교환 (bargaining and exchange)" 이중요한수단적도구로서기능을하지만, 내포적관계에서는위계에의한의존적수단과행태가주를이룬다. 이러한사실을수용한다면향후우리나라의중앙 지방간재정관계는의존적, 상 하위적관계에서협상과교환이가능한상태로한단계도약해야한다 ( 임성일, 2013). 14) 池上岳彦 (2015) 는정부간재정관계의기본개념으로집권과분권, 집중과분산, 융합과분리의개념을제시하고있다 ( 池上岳彦편, 2015, ). 집권과분권의축은권한의소재에착안하는개념이다. 집권은지방의행 재정에관한많은권한이중앙정부에집중되고, 중앙정부가지방정부의의사결정에대해광범위한제한을가하는역학관계를의미한다. 이에비해분권은지방정부가광범위한자기결정권을갖고서중앙정부의규제와제한으로부터벗어나자유롭게의사결정을하는관계를의미한다. 집중과분산의축은중앙정부와지방정부간사무배분을재정지출의양적측면에착안하는분류방식이다. 구체적으로, 중앙정부가많은사무를수행하고국가의총재정지출에서중앙정부지출이차지하는비중이높으면집중, 그리고지방정부가많은사무를수행하고국가의총재정지출에서지방정부지출이차지하는비중이높으면분산을의미한다

72 는현실이그것을입증한다. 이는사회복지재정부문에서도그대로적용된다. 현재공적연금과건강보험을제외한대부분의사회복지지출이국고보조사업의형태로추진되면서지방자치단체가중앙정부보다더많은재정을사용하지만, 보조사업의지출권한 (spending power) 은사실상법률과중앙정부에귀속되어있는사실이말해준다. 이는사회복지재정의정부간재정관계를재구축하는과정에서매우중요한고려요인이되어야한다. 이러한사실을인식하면서지금부터는일반적정부간재정관계의틀에입각해서지방사회복지재정이어떤위치내지위상 (positioning) 을갖고있는지에대해점검하고자한다. 정부간재정관계에있어서서로다른정부간에할당되는기능및사무배분은매우중요하지만, 15) 본논문은재정에중점을두고중앙 지방간재정관계를세입, 세출, 재정관리 감독의세측면을중심으로형성되는것으로보고접근한다. 세입부문에서의정부간재정관계는조세제도와보조금제도가양대축을이루는가운데채무재정 ( 지방채 ) 이보완적요소로작용한다. 조세제도는세원배분 ( 국세와지방세배분 ) 과과세권 (taxing power) 및조세자율성 (tax autonomy) 이핵심을이루고, 보조금제도는지방의자율성을보장하는일반보조금 (general grant) 과자율성을허용하지않는특정보조금 (specific grant) 의혼합수준이관건이된다. 아울러보조금제도에있어서는일반보조금의재원조달방식과배분공식의개발 활용, 특정보조금의주요의사결정사항 ( 대상사업기획및선정, 보조율, 기타주요운영 관리조건 ) 과재원의안정성및예측성이정부간재정관계를규정하는판단기준이된다. 지방채의경우발행과관리를완전히지방의자율에맡기는것으로부터중앙정부가거시 미시적으로엄격히관리하는형태 ( 물론지방채발행자체를허용하지않는경우도있음 ) 에이르는양극단사이의일정수준에서정부간재정관계가형성된다. 지방채부문에서의중앙 지방정부간재정관계는기본적으로감시 감독 통제관계로규정된다. 그것은지방채발행제도 ( 총액한도제도 ) 가운영되는과정에서중앙정부가주도적으로관련규정과업무지침을제시하고, 그이행여부를점검하고관리하기때문이다 ( 임성일, 2013). 이와같은정부간재정관계에비추어보면, 우리나라사회복지재정의정부간재정관계의기축은보조금제도인것으로파악된다. 지방세나세외수입이국고보조금의대응자금재원으로사용되고있지만, 사회복지재정에있어서주도적역할을하는것은아니다. 그리고지방세중에서목적세등의형태로사회복지재정과직접연계되는현상도존재하지않는다. 현실적으로지방세의과세권과조세자율성이크게제한된상태에서이를통해사회복지재정에필요한추가재원을조달할수있는재정공간은사실상거의없다고해도과언이아니다. 따라서지방세와세외수입을중심으로하는사회복지재정의정부간재정관계는매우제한적 15) 다만, 사회복지사무의권한및책임이국가와지방자치단체간에중첩되는현상이나타나는데, 이는복지실현에있어서법적갈등을유발하고경우에따라서는책임회피의근거가되는문제를발생시킨다 ( 고제이외, 2014)

73 범위에서형성된다. 세출부문에서의정부간재정관계는지출규모와지출권한 (spending power) 을중심으로형성되는데, 실질적핵심은누가얼마만큼의지출권한을확보하는지의내용과관련이있다. 이러한관점에서보면, 중앙 지방간재정관계는재정의집권 분권과밀접한관계가있다. 앞서기술한바와같이, 우리나라의정부간재정관계 ( 사회복지재정포함 ) 가 집권적분산시스템 의특성을지니는만큼지방자치단체의지출권한을포함한각종의사결정권한은법령과중앙정부에집중되어있다. 지방이중앙보다재정을더많이사용하고있지만, 어떤의미에서세입분권보다세출분권이더취약한것이현재의지방재정상태이다 ( 임성일, 2015a). 세입 세출외에재정의거시 미시적관리 감독과정부간협의조정의관점 ( 영역 ) 에서도정부간재정관계가형성된다. 여기에는예산 회계 재정법령 지침 ( 규제및통제의수준 ), 국가 지방재정관리제도 ( 재정관리제도의다양성, 엄격성, 통제성수준 ), 감사 ( 감사기구, 감사대상, 감사빈도 ) 등의요소들이중요한역할을한다. 사회복지재정또한다른분야와마찬가지로중앙정부의거시 미시적관리 감독을받으며, 특히국고보조사업의경우각종규제와함께주기적으로평가를받는다. 이상에서언급한개념과내용을정리한것이 < 그림 3> 과 < 표 9> 에담겨있다. < 그림 3> 정부간재정관계 ( 일반분야및사회복지분야 ) 조세 (Tax) 세원배분 과세권 -입법권 -징수권 -사용권 조세자율성 중앙정부 세입세출재정관리 감독의사결정권한보조금 (Grants) 지방채 (Borrowing) 관리 감독 (Spending Power) 일반보조금 자율 규제 / 통제 사무 / 지출권한배분 - 공식 규제 모니터링 / 감독 지출 rule setting - 의사결정 -개별/ 총량 감사 지방자치단체자주 포괄보조금 -거시/ 미시 평가계획, 지출결정 특정보조금 지방자치단체

74 < 표 9> 우리나라의정부간재정관계 관계형성분야 정부간재정관계핵심요인 사회복지재정관련 I. 기능및사무배분 국가사무 자치사무구분불명확 중앙-지방간사무배분적정성 국가-광역-기초자치단체간 광역-기초자치단체간사무중복사무배분적정성 협력적사무책임불명확 조세 국세 지방세세원배분 과세권 (taxing power) 조세자율성 (tax autonomy) 특정세목의사회복지재정재원연계없음 과세권, 조세자율성기능취약 세외수입 징수대상, 요율자율성 세외수입관련법규 규제 감독 특정세외수입항목사회복지재정재원연계없음 Ⅱ. 재정 1. 수입 ( 세입 ) 일반보조금보조금특정보조금채무재정 재원, 배분공식 (formula) 설계및활용 대상사업기획및선정 국고보조율 ( 기준보조율 ) 설정 법적의무성강도 재원안정성및예측성 기타보조사업관련주요의사결정 완전자율성 거시 미시통제, 규제 지방교부세등간접재원활용 사회복지수요반영다소취약 사회복지국고보조사업핵심적역할 -법령및중앙정부주도, 지방자치단체비용분담과사무수행 -대상사업( 범위 ), 보조율, 재원안정성, 핵심조건문제존재 일부사회복지시설건설재원수단 지출권한 지출권한 (spending power) 부여수준 사회복지재정지출권한및각종의사결정중앙정부집권 2. 지출 사업기획 관리의사결정 지방자치단체실시사업 ( 자체 / 보조사업 ) 의기획 관리의사결정권한 중앙정부주도의기획 관리및의사결정 지방의사결정대상큰제한 3. 기타 -관리 감독 -협의 조정 예산 회계 재정법령 지침등국가 / 지방재정관리제도감사 규제및통제의강도 다른분야와동일한규제, 통제 재정관리제도의다양성, 다른분야와동일 : 다양하고 엄격성, 통제성수준 엄격한재정관리 감사기구 ( 단일, 중첩성등 ), 감사대상, 감사빈도등 다른분야와동일한감사

75 IV. 사회복지재정의정부간재정관계재정립과지속가능한 사회복지재정의모색 1. 미래의바람직한사회복지재정의정부간재정관계정립 1) 사회복지재정의정부간재정관계재정립지금부터는일반적정부간재정관계의틀속에서사회복지재정고유의특성 ( 다른분야의재정지출과본질적으로다른특성 ) 을반영하는사회복지재정의정부간재정관계에대해탐색하고자한다. 이러한시도를하는목적은미래에바람직한사회복지재정의정부간재정관계를도출하는데있다. 그접근의핵심은사회복지재정지출이비사회복지재정지출 ( 건설 교통, 농림 수산, 환경등에속하는각종투자지출 ) 과본질적으로다른특성차이를중요한고려요인으로인식하고합리적으로반영하는데있다. 이에대해간단히언급하면다음과같다. 첫째, 사회복지재정지출은대인사회서비스 (personal social service) 의특성을지닌다. 즉, 재정지출이이루어질때누가지출의직접적인수혜자인지를정확히파악할수있고, 또한수혜자에게정확히서비스가제공되어야재정지출의성과가이루어질수있음을의미한다 ( 이는수혜자 파악문제 (identification issue) 가매우중요함을의미한다 ). 이러한특성은불특정다수의국민에게서비스를제공하는도로 교량 공원등 SOC 투자분야나기타투자지출과성격을달리한다. 둘째, 사회복지재정지출은다른재정분야와달리특정수혜자를대상으로현금급부를제공하는특성을지닌다. 셋째, 사회복지국고보조사업의상당수가관련예산 ( 지방비부담 ) 을사실상 1원도조정할수없는 완전구속성 사업의특성을갖는다. 예를들면, 영유아보육, 가정양육수당, 기초연금등은법령에서명시하는수혜적격성 ( 수혜자조건충족 ) 이확인되면, 지방자치단체는예산조절의여지없이국고보조에상응하는지방비부담액을자동적으로계상해야한다 ( 법령이정하는단가에지역내에거주하는수혜자의수를곱하면지방비부담액이산정된다 ). 16) 넷째, 사회복지국고보조사업의상당수가경제적효율보다사회적형평과국가최저 (national minimum) 수준을지향가치내지원리로삼고있는점에서다른분야의국고보조사업과중요한특성차이를보인다. 이와같은특성을인식하면서지금부터는향후사회복지재정의정부간재정관계를재구축하는방향에대해기술하고자한다. 16) 단적인예로, 기초노령연금의경우지역에거주하는대상노인수, 영유아보육의경우지역내의대상영유아수와기준단가등에의해지방의부담규모가결정되는데, 이는지방자치단체의입장에서통제가불가능한변수 ( uncontrollable variables ) 이다. 이러한상태에서는지방 ( 집행부, 의회 ) 은관련예산을단순히기계적으로편성하는주체로전락하고, 국가가단기에임의로수혜자격조건을완화하는등대상사업의범위를확대할경우지방은속수무책으로추가비용을부담해야만한다

76 첫째, 사회복지재정의정부간재정관계는보조금제도를중심축으로하면서조세제도가보완적기능을하는방향으로구축되는것이바람직하다. 일반적으로재원과사업의연계방식은크게조세와보조금방식으로구분된다. 조세의경우일반세목에의한연계와특정세목 ( 예컨대, 목적세 ) 에의한연계로구분될수있고, 보조금의경우일반보조금에의한연계와특정보조금에의한연계그리고양자의혼합연계방식으로구분될수있다. 각국에서관측되는일반적인정부간재정관계에의하면매우예외적인경우를제외할경우 조세-보조금혼합 (tax-grants mix) 방식이보편적으로사용되는가운데특정재원조달수단에상대적으로더많은무게를부여 ( 예컨대, 조세편중, 보조금편중, 보조금중에서도일반보조금편중, 특정보조금편중등 ) 하는형태가구조화되고있다. 만일조세제도가기축을이룰경우국세와지방세의특정세목을사회복지재원으로연계시켜야하는데 ( 예컨대, 사회복지세, 사회복지공동세등 ), 이는재정운영의효율성이나사회복지재정의성장가능성측면에서바람직하지않다. 다만, 증가하는사회복지재정을충당하기위해잠정적 ( 한시적 ) 으로특정세목 ( 예컨대, 소비과세세목, 소득과세세목 ) 의세율인상과사회복지재정을연계시키는접근은합리성이있다. 예를들면, 일본이지난해에사회보장재원을확보하기위해소비세의인상을단행한것이그에해당한다. 최근의추세를보면소득과세보다는소비과세와사회복지재정을연계시키는접근이보다보편적인경향으로간주된다. 그런데소비과세를사회복지재정과연계시킬경우가장큰단점은역진적재원조달과경기침체유발문제이다. OECD 국가의사례를보면, 사회복지재정은조세와직접연계하는방식보다조세수입을바탕으로하는보조금방식을적극적으로사용하는경향이있다 (OECD, 2014). 조세부문에서지방자치단체의과세권과조세자율성을확대해주는접근은사회복지재정의정부간재정관계의개선에도움이된다. 그이유는지방의과세권과조세자율성이강화되면추가적인세수확보가가능해지고이를사회복지재정에활용할수있는재정공간이생겨나기때문이다. 그러나지방세강화는사회복지재정의관점에서보면반드시바람직한것만은아니다. 그이유는국세와지방세의세원배분조정과같은지방세강화정책은지방재정분권의관점에서는반드시필요하지만, 사회복지재정의관점에서는그것이지방교부세등중앙정부이전재정의약화 ( 축소 ) 를수반할가능성이높기때문이다. 현실적으로서울과수도권의일부지방자치단체 ( 지방교부세불교부단체 ) 를제외한전국의대부분자치단체들이사회복지국고보조사업의지방비부담을자체재원보다지방교부세에더많이의존하고있다. 이러한상황에서지방세강화는재정력이상대적으로풍부한여유단체의매칭여력을강화시켜주는반면지방교부세파이축소에따른교부세배분금액감소를통해재정취약단체의매칭여력을약화시킬가능성이있다. 미래의바람직한사회복지재정의정부간재정관계구축에있어서재정이전시스템의질 양적강화는매우필요하고중요하다. 국가에따라다르지만, 국민소득

77 이상대적으로높은국가일수록일반보조금 ( 포괄보조금포함 ) 을적극적으로운영하는경향이있는반면국민소득이상대적으로낮은국가일수록특정보조금을적극적으로운영하는경향이있다. 전자의경우도연금 보험을제외하면과거에는특정보조금제도를중심으로사회복지재정사업을운영하다가국가사무나국가최저 ( 최소 ) 수준 (national minimum) 에해당하는사회복지사업이일정수준에서정착된이후부터일반보조금 ( 포괄보조금 ) 을적극적으로활용하는보조금체제로전환된것으로관측된다. 우리나라의현실을직시하면, 현재운영중인국가책임성이강한의무적대형사회복지국고보조사업은당분간국고보조사업의형태로추진될수밖에없다. 그이유는사업의특성 ( 국가최저 표준서비스 ) 상지방이보조사업의단가와물량 ( 대상사업범위 ) 을통제 조절할경우지역간사회복지격차문제가발생하기때문이다. 따라서단기적으로지방사회복지재정을둘러싼정부간재정관계의관건은사회복지국고보조사업에대한정부간재정관계를어떤형태로개선할것인지에달려있다. 이와관련하여사회복지국고보조사업의지방자율성강화, 사전 사후적중앙 지방간협력적관계형성, 국고보조사업을둘러싼중앙 지방간의갈등소지 ( 대상사업선정, 기준보조율등 ) 최소화, 보조사업의유형화및기준보조율체계단순화, 차등보조율제도폐지, 보조사업의주요사항입법화, 국고보조사업의가버넌스체제구축 ( 독립적보조금위원회설치 운영 ) 등을통해새로운정부간재정관계를구축할것을제시한다. 특히, 영유아보육관련보조사업, 기초연금등기존사회복지국고보조사업의 저보조율 체제를합리적으로조정하는등사회복지국고보조사업의보조율체계전반을종합적으로재점검해야한다. 현재보조사업의가격과수량이전국일률적으로결정되는방식에대하여는중장기적 ( 또는점진적 ) 으로가격 ( 단가 ) 부분을지방의자율성에맡기는접근을취할필요가있다. 예를들면, 영유아보육사업의경우수혜대상자에지급되는금액 ( 보조사업단가 ) 을일정범위내에서지방자치단체가예산상태를보면서조절할수있는여지를제공하는것이다. 물론이러한접근을취할경우단기적으로지역간복지격차논쟁과함께복지수혜인구이동현상이나타날가능성이있다. 그러나이와같은접근이차츰자리를잡을경우사회복지재정분야에서포괄보조금 (block grant) 제도가활성화될수있는가능성이생긴다. 우리나라의사회복지재정은중기적으로국고보조금제도와포괄보조금제도의병행체제를유지하는것이바람직하다. 포괄보조금은국가와지방자치단체가넓은범위에서상호이해관계를갖는사회복지사업을대상으로운영의자율성과책임성을동시에부여하는것인데, 일정한조건이구비될때비로소제도적효과가나타난다. 대부분의지방자치단체가기본적사회복지사업을수행하면서도재정압박에시달리는현단계에서사회복지포괄보조금을도입할경우재정의효율성과책임성이크게저하될가능성이

78 높다. 일반적으로사회복지, 건강, 교육부문은정부간재정관계에있어서특정보조금보다포괄보조금의형태로운영하는것이합리적임은이론이뒷받침하지만, 그것은여건과전제조건이충족될경우에그러하다. 우리나라는여건과전제조건의충족면에서아직은시기상조인것으로간주된다. 재정분권의강화차원에서일반적으로제시되는일반보조금강화와지방의지출권한에대한중앙정부의대폭적인규제완화정책은사회복지재정에관한한아직은그시기가도래하지않은것같다. 지방교부세의경우기준재정수요산정시지역의사회복지수요를실질적으로반영할수있도록배분공식을재구조화해야한다. 17) 그리고기준재정수요산정과정에서사회복지국고보조사업비용 ( 지방비부담비용 ) 의일부를반영하는방안도다각도에서검토할필요가있다. 지방교부세는지방사회복지재정과일대일로연계된재원은아니지만, 대부분의지방자치단체들이지방교부세재원으로사회복지지출을충당하고있음을감안하면동제도의합리적개선은정부간재정관계에있어서중요한의미를갖는다. 그리고사회복지대상자가밀집한자치구에대해특별 광역시와자치구간의재정조정제도인조정교부금제도를근본적으로개편하는동시에지방교부세제도가자치구재정과연계성을가질수있는대안을모색할필요가있다. 지방채의경우현재와같이지방채발행총액한도의범위내에서 ( 또는지방채발행제도의변화추이를보면서 ) 일부사회복지시설투자의재원으로활용될수있을것이다. 지방채부문에서의정부간재정관계는사회복지지출분야와다른재정지출분야간에큰특성차이를반영할여지나필요성은없는것으로간주된다. 둘째, 재정지출권한을중심으로한사회복지재정의정부간재정관계는거시적재정분권의기조와맥을같이하는것이바람직하다. 일반적으로지출분권의강화는법령과중앙정부에의한과도한지방의무를크게완화하는것으로일종의정부간규제완화를통해지방자치단체의지출권한을강화하는데중점이주어진다. 제도적측면에서보면지출분권의관건은보조금제도의개혁에있고, 부차적으로각종예산 재정관리제도 ( 지방채발행제도, 투자심사제도, 예산편성가이드라인등 ) 의개선을필요로한다. 이러한사실을인식하면서사회복지재정의지방분권을전반적으로강화하고사회복지사업의기획 관리및의사결정을중앙정부가지방자치단체와긴밀히협의 조정하는제도적, 행태적변화를도모해야한다. 재정지출권한의자율성은대부분국고보조사업과관련되는데, 여기에는대상사업선정및확대, 기준보조율, 재원안정성, 기타핵심운영조건등이포함된다. 셋째, 재정의관리 감독, 협의 조정부문의사회복지재정의정부간재정관계또한거시적재정분권의기조와맥을같이하는것이바람직하다. 구체적으로, 재정분권강화차원에서의규제및통제수준을완화하고감사제도를개선한다. 17) 행정자치부에서는사회복지수요를단계적으로확대반영할계획인것으로알려지고있다

79 < 표 10> 사회복지재정의정부간재정관계재정립 Ⅱ. 재정 관계형성분야 정부간재정관계핵심요인 사회복지재정관계정립방향 I. 기능및사무배분 국가사무 자치사무구분명확화 중앙-지방간사무배분적정성 국가-광역-기초단체간사무중복 광역-기초단체간사무배분차단적정성 상호협력사무책임명확화 특정세목의재원연계 -공동세방식가능 ; 목적세 국세 지방세세원배분 도입은효율성 효과성낮음 조세 과세권 (taxing power) 특정세목 ( 예 : 부가가치세, 소득 조세자율성 (tax autonomy) 세 ) 의일시적재원연계 ( 증세 ) 재정분권차원에서의과세권과 조세자율성제고편승 세외수입 특정세외수입항목 징수대상, 요율자율성재원연계 ( 한시적, one time) 세외수입관련법규 규제 감독 지방의요율자율화강화편승 1. 수입 배분공식객관성확보 ( 사회복지일반 재원, 배분공식 (formula) ( 세입 ) 재정수요, 국고보조수요반영 ) 보조금설계및활용 포괄보조금 (block grant) 도입 사회복지국고보조사업의지방보 대상사업기획및선정자율성강화, 사전 사후적조 국고보조율 ( 기준보조율 ) 설정중앙 지방간협력적관계형성금특정 법적의무성강도및협의조율보조금 재원안정성및예측성 차등보조율제도폐지 기타보조사업관련주요 보조사업의주요사항입법화의사결정 독립적보조금위원회설치 운영 채무재정 완전자율성 거시 미시통제, 규제 일부사회복지시설재원수단 지출권한 지출권한 (spending power) 부여수준 사회복지재정의지방분권강화 2. 지출 지방자치단체실시사업기획 관리 사회복지사업의기획 관리사업 ( 자체 / 보조사업 ) 의의사결정의사결정협의, 지방권한강화기획 관리의사결정권한 3. 기타 -관리 감독 -협의 조정 예산 회계 재정 재정분권강화차원에서의규제 법령 지침등 규제및통제의강도 및통제수준완화 국가 / 지방재정관리제도 감사 재정관리제도의다양성, 엄격성, 통제성수준 감사기구 ( 단일, 중첩성등 ), 감사대상, 감사빈도등 재정분권강화차원에서의규제및통제수준완화 재정분권강화를감안한감사실시

80 2) 사회복지재정가버넌스구조개선 : 협력적관계구축앞으로는지방재정에심각한영향을미치는사회복지국가정책과보조사업의신설 확대 변화가발생할경우중앙정부와지방자치단체가상호수평적협력관계에서사전 ( 계획및의사결정단계 ) 에협의조절할수있는법적, 제도적장치가마련되어야한다. 보조사업의정책결정과정에서사업수행및비용분담주체인지방이배제되고, 지방재정의여건과역량에대한종합적고려가없이사업확대등일방적인의사결정이이루어진결과지방재정의유연성에제약이주어지고재정압박이초래되었다 ( 임성일, 2012, 2013). 이러한운영체제는중장기적지속가능성을담보할수없다. 국가재정의구조상현상태에서는중앙정부가사회복지재정을주도할수밖에없지만, 국가재정자원의효율성과효과성측면을고려한다면앞으로중앙정부와지방자치단체간에협력적가버넌스체제가구축되는것이매우중요하다. 이는국가차원의사회복지정책과재원조달및분담등중요한의사결정과정에중앙과지방이함께머리를맞대고협의조절하는시스템을구축하는것을의미한다. 여기에는사회복지국고보조사업의기준보조율설정, 차등보조율제도의운영, 보조사업의신설및확대등지방재정에파급효과가크고사회적으로중요한영향과의미를갖는사안들이포함되어야한다. 이를위해서는사회복지재정의중앙 지방정부간가버넌스체제의개선을도모해야하며, 특히 (1) 독립적심의기구 ( 가칭 보조금위원회 ) 신설 ( 중앙과지방, 국민의입장을객관적으로반영하면서국고보조사업의주요의사결정을담당함 ), (2) 주요국고보조사업의기준보조율법제화, (3) 지방의의무지출을수반하는사회복지재정사업 ( 보조사업 ) 의신설 확대에대한지방재정영향 ( 부담 ) 평가및평가결과에따른국가의적절한비용부담제도화정책을추진해야한다 ( 임성일, 2012, 2013). 2. 지속가능한사회복지재정의모색 일반적으로국가의발전과더불어사회복지재정은지속적으로늘어난다. 특히, 경제성장이지속적으로잠재성장률을넘어좋은실적을보일경우더큰탄력을받는다. 경제가성장하고소득이증가함에따라사회적으로보편적복지는물론다양한유형의사회복지서비스에대한수요가증가하고, 국가는그것을충족시켜주는것을최대의책무중하나로인식하게된다. 문제는앞으로우리나라의중장기경제성장경로와추이를누구도속단할수없는상황에서이러한현상에대해우리사회가어떻게적절히대처할것인가이다. 본논문은이문제에대해접근하는하나의방법으로우리보다먼저복지국가의길을걸었던선진국의경험과우리나라의현상가운데일종의 정형화된사실 (stylized fact) 로간주될수있는것들을추출하고그것을토대로실마리를풀어보고자한다

81 1) 재정의지속가능성과사회복지재정의지속가능성사회복지지출의확대필요성은정치적으로나사회적으로공감을얻을수있지만, 그실천적한계는단 장기적으로재정이감내할수있는재정역량의범위이다. 이는다시말해서, 국가재정의지속가능성이사회복지지출의확장한계라는의미이다. 우리보다앞서경제성장과고소득군에진입한선진국의경험을보면, 1인당소득이 3만불을넘어선이후에지속적으로연평균 4% 이상의경제성장달성이매우어렵다는것이정형화된사실이다. 이는현재 1인당소득 3만불에근접한우리에게시사하는바가크다. 우리나라의경제는앞으로연평균성장률 3~4% 내외에서등락을거듭할가능성이크고 ( 이는비교적견조한경제성과를의미함 ), 따라서중장기적으로지속가능한재정은이러한틀안에서재정제도와전략을강구해야한다. 이는사실상사회복지지출확대의총량적한계를규정한다. 재정의지속가능성은국민이필요로하는공공서비스수요를적정한채무와재정수지를유지하면서합리적수준 ( 질 양 ) 으로충족시켜주는재정상태를말한다. 그러나이러한개념을실천적으로정의하고실제재정운영상황에적용하기는매우어렵다. 그것은첫째, 국가적재정수요의크기를산정하고우선순위를결정하는것이어렵고, 둘째, 재정수요를지원하는미래의재원조달역량의크기를측정하는것이어렵기때문이다. 그리고재정의지속가능성을뒷받침해주는적정채무와적정재정수지의수준을객관적으로도출하는것도매우어려운일에속한다. 그러나이와같은어려움에도불구하고그것을대체로측정하고판단케해주는기준으로서의역할을국가경제성장즉, GDP 성장수준이해줄수있다. 경제성장은재정의수입역량을추정하는기반인동시에선진국의경험사례등에힘입어재정수요의크기와우선순위를추정하는기반이된다. 예를들면, 앞에서제시된 OECD 국가의공공사회복지지출에대한시계열및횡단면비교 (< 그림 1>, < 그림 2>) 에서도 GDP를기준으로삼고있다. GDP 관련통계는경제와소득의발전단계별, 그리고특정시점에서의사회복지지출의총량과분야 부문별상태와수준에대한정보를제공하면서특히, 우리와같은후발국에총체적, 부문별 추격동인 을유발한다. 이러한관점에서보면일반경제성장이론에서주장되는 추격 ( 또는따라잡기 ) 가설 (catch-up hypothesis) 이사회복지라는특정부문에도적용된다고말할수있다. 경제성장에대한정보와더불어반드시필요한것은소득과자산의사회적불평등에대한현재상태와미래전망에관한정보이다. 그것은앞으로사회복지지출이주도할재정시스템에서는사회의경제적불평등상태에따라사회보험, 공적부조, 사회서비스전체와관련되는사회복지프로그램의구조와내용및관련비용이크게달라지기때문이다. 이는보편적공공서비스와선별적공공서비스의적정조합, 중앙정부와지방자치단체간의차별화된사회복지서비스제공등여

82 러면에서큰영향을미치는요인이된다. 향후의중장기경제성장과사회경제적불평등에대한실천 ( 실증 ) 적논의는본논문의역량을넘어서는것으로간주하고여기서는문제를제기하는수준에서멈추기로한다. 2) SOC 등투자적지출의감소와사회복지재정확충공간사회복지지출이국가적으로매우중요하고국민의재정수요가운데최우선순위에있는것은분명하다. 과거수십년동안재정지출의최우선순위이자가장큰비중을차지하였던사회기반시설 (SOC 등 ) 에대한재정투자수요는사실상충족되었고, 향후에는일부신규투자수요와기존투자에대한유지 관리비용이주를이룰것으로예상된다. 이러한상황전망은만일경제가크게나빠지지않는다면앞으로사회복지지출에사용될재정여력이한층더강화될수있음을의미한다. 선진국의사례를보면, 물리적인프라와같은자본투자지출이차지하는비중은국가재정지출의 10~20% 에불과하다. 이웃일본은앞서언급한바와같이 1990년대초반에과거 30% 대초반까지높았던투자적지출중심구조로부터탈피하였다 ( 일본의 1인당국민소득이 3만불을넘어선것은 1992년 (31,014달러, World Bank) 이었다 ). 최근에는지방재정에서투자적지출이차지하는비중은 10% 대초반에불과하다 ( 池上岳彦편, 2015). 이와비슷한현상은영국의지방정부사례를통해서도파악된다. 영국의지방재정을살펴보면, 전체지방재정에서자본지출을다루는자본재정 (capital financing) 이차지하는비중은매년 10~15% 수준에불과하다 (UK DCLG, 2014). 이와같은사실을인식할때, 앞으로우리나라의재정지출은자본투자지출은점점줄어들고사회복지지출과같은대인사회서비스는점점늘어나는구조로변화될것이거의확실해보인다. 이는예측성측면과당위성측면에서그러하다. 그러므로정부는자본투자지출부문에서향후줄어들수있는 ( 즉, 사회복지재정으로충당할수있는 ) 재정규모가어느정도인지에대해객관적인전망과함께정책의지를표명해야할것이다. 거시총량적관점에서향후사회복지재정의지속가능성이담보될수있는최대한의범위 ( 재정확장공간 ) 는경제성장에따른재정파이 ( 수입 ) 확대와국가와지방의투자지출감소에따른재정여력의합이될것이다. 여기에한가지더추가한다면, 그것은국가의채무재정 (debt financing) 과재정수지의한계와적정수준에대한가정내지정책이될것이다. 기술적으로는이들의총합이사회복지재정의최대치가될수있지만, 그중일부는비사회복지분야의신규수요충당을위해할당되어야할것이다. 지속가능한채무와재정수지에대하여는세계공통의기준은없고, 각국이자신의환경과상황에따라적절히선택해야한다. 다만, 재정규율차원에서재정적자와채무비율의상한을부여한사례는적지않다. 그중에서도세계적으로가장많이알려진것은유럽연합 (EU) 이마스트리히트조약 (Treaty of European

83 Union) 과안정성및성장협약 (Stability and Growth Pact) 을통해가맹국의재정건전성을확보하기위해제정한재정규율이다. 구체적으로, 유럽연합은 GDP 대비재정수지적자비율 3%, 채무비율 60% 를상한으로설정하고, 이를위반하는국가에대해재정페널티를적용하고있다. 이와같은재정규율 ( 채무와재정수지한계 ) 은우리나라의재정에도지속가능성의한계기준중하나로간주될수있지만, 문제는적정채무와재정수지를결정하기가어렵다는점이다. 적정채무와적정재정수지기준은아니지만, 현상적으로우리나라에서지속가능성을해치지않는채무와재정수지는대체로 GDP 대비 40% 내외 ( 채무 ), GDP 대비 2% 내외 ( 재정수지 ) 일것으로추측된다. 참고로 2015~2019 국가재정운용계획 ( 기획재정부, 2015) 에서는계획기간중의재정수입 ( 국세수입 ) 과재정지출의연평균증가율을각각 4.0%(3.7%), 2.6% 로전망하고있고, 국가채무와관리재정수지는각각 GDP 대비 38.5%~41.1%, 0.9~2.3% 재정적자를전망하고있다. 앞으로사회복지재정이확장될수있는범위와가능성에대한추정은경제성장의중장기경향을포함하여다음의변수와관련된경로및추정을통해구체화될것으로간주된다 ( 본논문에서는이와관련된가정이나추정은하지않기로한다 ). (1) 중장기경제성장경향과추정 (2) 재정의경제성장탄력성 (GDP elasticity) 추정 (3) 국가및지역 SOC 감소추세 ( 재정중투자적지출감소추세 ) 를반영하는재정여유공간추정 (4) 사회복지분야이외의추가적재정수요증가요인 ( 예 : 교육, 국방등 ) 에대한가정과추정 (5) 적정채무와재정수지에대한중장기정책기조설정 (6) 조세제도, 조세정책, 조세행정에대한중장기전망예를들어, 임성일 (2015) 의재정 ( 조세수입 ) 의경제성장탄력성 (GDP elasticity) 에대한단순회귀추정 (1991~2013년) 에의하면국세와지방세의 GDP 탄력성은각각 1.087, 1.107로탄력적인것으로분석되었다. 이에근거하면경제가 1% 성장할경우재정은약 1.1% 성장하는예측이가능하다. 이는중기적으로연평균경제성장률 4%(3%) 를가정할경우재정수입은연평균 4.4%(3.3%) 성장하는것을의미하고, 이때확장된재정수입의상당부분을사회복지재정용도로활용할수있는여력이생겨난다. 다만, 이러한추정이보다정교하려면향후의조세제도와정책, 조세행정효율성등몇가지변수들에대한객관적정보가포함되어야할것이다. 또다른예로는일본과유럽선진국들이정부지출중에서투자지출이급격한구조변화를하게된사회 경제 재정적여건을종합적으로검토한다음그것을토대로향후우리나라에서예상되는투자지출의감소속도와규모를예측하여향후사회복지재정의확장공간을추정하는접근을지적할수있다

84 3) 보편적복지서비스와선별적복지서비스의적정조합모색최근우리사회에서큰논쟁의대상이되고있는소위 보편적복지, 선별적복지 문제는세계공통의기본적공공서비스 ( 사회복지 ) 를제외하면단기시야에서의상대적개념의충돌로보인다. 양자는시대와상황에따라그대상과내용을달리할수있다. 예를들면, 과거에는초등학교교육이국민의기초교육서비스로서보편적서비스의대상이었지만, 지금은초중등교육은물론유아교육을포함하는것이보편적서비스가되었다. 극단적으로는, 고소득사회에진입할경우대학교육이보편적서비스에포함될수도있다. 영유아보육의경우에도 3~5세가보편적복지의대상이될수도있고, 0~5세가그대상이될수도있다. 이는특정사회가재정이감내할수있는범위에서시대와상황에따라취하는사회적선택 (social choice) 이다. 어떤면에서최근에보편적 선별적복지논란의대상이된재정사업이전체사회복지재정에서차지하는비중보다영유아보육의대상범위확대 ( 누리사업등 ) 와같은이슈가재정면에서훨씬큰비중을차지한다. 18) 이러한관점에서보면, 보편적 선별적복지논쟁보다보편적복지의범위와속도를급격히변화시키는것이오히려재정에큰부담을주고재정운영질서에왜곡을초래하는점을인지하고그에대한개선방안을모색하는것이합리적이다. 공공서비스중에서보편적, 선별적서비스를구분하는것은개인의경제적상태구체적으로, 소득과자산의상태에따라서비스를차등화하거나비용부담을차등화하는인식과의미를내포한다. 일반적으로소득이나자산에관계없이모든국민에게제공되는보편적서비스에는광의의대인사회서비스 ( 기초교육, 보건의료, 보육, 돌봄서비스등 ) 와사회보장급부 ( 연금, 고용보험, 상해수당, 실업수당등각종사회보험 ) 그리고생활환경정비 ( 도로, 공원, 상하수도, 방범, 소방, 국토보전 ) 등이포함된다. 이들은생활기반을지탱하는공동체기능을담당한다. 이에비해생활조건이불리한사람을대상으로제공되는것은선별적서비스로서계층간소득재분배기능을한다. 예를들어, 빈곤세대에대한생활보호와취학지원등의공적부조와고용지원등이이에해당한다 ( 池上岳彦편, 2015, 281). 우리사회가지나치게 보편적복지와선별적복지 의논쟁에함몰되어사회복지재정이중장기적으로지향해야할큰틀과전략및계획을상실해서는안된다. 그럼에도불구하고앞으로우리사회가도전해야할과제는보편적사회복지서비스와선별적사회복지서비스의적절한조합을모색하는것이다. 보편적서비스와선별적서비스를구분하고시대상황에맞는적정조합을모색하는것은경제적효율과사회적형평의관점에서중요한의미가있다. 18) 물론영유아보육이보편적복지의대상인지에대하여는상이한견해가있을수있다. 하지만분명한사실은영유아가부모의부속물이아니고사회적으로양육될권리를갖고사회전체가그권리를보장해주어야하는대상으로인식되면보편적복지의대상이된다 ( 池上岳彦편, 2015, 281)

85 V. 결론 국가의발전과더불어사회복지를위한재정의기능이강화된다. 전세계적으로보아중앙정부와지방정부간의재정할당 (fiscal assignment) 은조세제도와재정이전제도의두수단을통해이루어지고있다. 국가에따라서는두제도중하나를상대적으로더많이활용하거나아니면양자를비교적균형있게활용하는체제를취하고있다. 우리나라는전자에속하며, OECD 국가중에서영국과더불어재정이전제도에가장많이치중하는국가로분류된다 (OECD, Revenue Statistics, 2011 참조 ). 사회복지재정에있어서도우리나라는재정이전제도특히, 국고보조금제도에크게의존하는정부간재정관계를형성하고있다. 현재지방사회복지재정을주도하는것은중앙정부의국고보조금이고, 여기에지방자치단체가일정비율의지방비를부담하는운영시스템이가동되고있다. 그런데기존의사회복지국고보조사업은다른분야의국고보조사업과중요한차별성을지님에도불구하고그것을둘러싼정부간재정관계는일반적재정관계와비슷한위상과특성을보인다. 사회복지재정지출 ( 국고보조사업포함 ) 은대인사회서비스 (personal social service) 의특성, 특정수혜자를대상으로하는현금급부제공, 예산의 완전구속성, 경제적효율에우선하는사회적형평및국가최저 (national minimum) 수준지향가치 ( 원리 ) 등다른재정지출분야와본질적으로다른특성을지닌다. 따라서정부간재정관계의구축에있어서사회복지재정의특성을반영하는새로운형태를모색하는시도가반드시필요하다. 그과정에서는전통적인중앙 지방정부간재정관계의모습과유사한면모도수용하지만, 그와다른고유의면모도새롭게만들어내어야한다. 예를들어, 만일사회복지재정의특성이제대로인식되지못한채 SOC투자나지역개발분야의재정사업을추진하는형태로정부간재정관계가형성된다면사회복지지출의효율성과효과성그리고책임성은담보될수가없다. 본논문을통해발견된중장기적관점에서의바람직한사회복지재정의정부간재정관계구축방향을요약하면다음과같다. 첫째, 사회복지재정의정부간재정관계는보조금제도를중심축으로하면서조세제도가보완적기능을하는방향으로구축한다. 국세와지방세의특정세목을사회복지재원으로연계시키는방안 ( 사회복지세, 사회복지공동세등 ) 은재정운영의효율성이나사회복지재정의성장가능성측면에서바람직하지않다. 다만, 한시적으로소비세나소득세와같은특정세목의세율인상과사회복지재정을연계시키는접근은합리성이있다. 지방자치단체의과세권과조세자율성의확대는사회복지재정의정부간재정관계의개선에도움이되지만, 국세와지방세의세원배분조정과같은지방세강화정책은사회복지재정의기반을약화시킬가능성이있다. 미래의바람직한사회복지재정의정부간재정관계구축은재정이전시스템의

86 질 양적강화측면에서접근되어야한다. 우리나라의현실상황 ( 국가책임이강한의무적대형사회복지국고보조사업의도입역사가일천한현실상황 ) 을인식하면당분간국고보조사업주도형체제를끌고갈수밖에없다. 따라서단기적으로는사회복지국고보조사업에대한정부간재정관계를합리적으로개선하는문제가매우중요하다. 그러나조건정비를전제로점진적으로포괄보조금 (block grant) 제도를활성화하는노력이필요하다. 중장기적으로우리나라의사회복지재정은국고보조금제도와포괄보조금제도의병행체제를유지하는것이바람직하고, 이를중심으로사회복지재정의정부간재정관계를정립할필요가있다. 지방교부세의경우지역의사회복지수요를실질적으로반영할수있도록배분공식을재구조화하고, 사회복지국고보조사업비용 ( 지방비부담비용 ) 의일부를반영하는방안도다각도에서검토할필요가있다. 그리고사회복지대상자가밀집한자치구에대해특별 광역시와자치구간의재정조정제도인조정교부금제도를근본적으로개편하는동시에지방교부세제도가자치구재정과연계성을가질수있는대안을모색해야한다. 둘째, 재정지출권한을중심으로한사회복지재정의정부간재정관계는거시적재정분권의기조와맥을같이하는것이바람직하다. 재정지출권한의자율성은대부분국고보조사업과관련이되는데, 여기에는대상사업선정및확대, 기준보조율, 재원안정성, 기타핵심운영조건등이포함된다. 셋째, 재정의관리 감독, 협의 조정을중심으로한사회복지재정의정부간재정관계또한거시적재정분권의기조와맥을같이하는것이바람직하다. 구체적으로, 재정분권강화차원에서의규제와통제수준을완화하고감사제도를개선해나간다. 마지막으로, 본논문을통해사회복지재정의지속가능성과관련된정책적시사는다음과같이정리될수있다. 사회복지지출의확대필요성은분명히인정되나, 그것은단 장기적으로재정이감내할수있는재정역량의범위즉, 국가재정의지속가능성이담보되는범위내에서실천되어야한다. 거시총량적관점에서향후사회복지재정의지속가능성이담보될수있는범위는경제성장에따른재정수입확대와국가와지방의투자지출감소에따른재정여력, 그리고국가의채무와재정수지의적정수준유지에의해결정될것이다. 정부와전문가사회는이에대해객관적이고합리적인추정을하고현명한정책판단을해야한다. 다수의선진국들이역사적으로시행해오고있는일종의정형화된보편적복지서비스와선별적복지서비스에대해앞으로어떻게하면재정의지속가능성범위내에서적정조합을발견하고체계적으로공급할수있을지가중요한국가적과제이다

87 - 참고문헌 - 강혜규 (2015). 중앙과지방정부사회복지사업의구조와내용 : 재정과운영여건변화를중심으로, 사회복지관련학회연합학술대회, 기획논문발표자료. 강혜규외 (2015). 지방자치단체-중앙정부복지사업의유사 중복사업의조정방안연구, 보건복지부 한국보건사회연구원. 고제이 김재호 이근재 이상호 조성규 최병호 (2013). 중앙과지방의사회복지재정형평화연구-재정분담체계재구조화를중심으로. 한국보건사회연구원. 관계부처합동 ( 사회보장위원회 )(2014). 제1차사회보장기본계획, 교육부. 교육재정알리미 ( 김성주 (2013). 사회복지분야국고보조금의개선방안, 한국지방행정연구원. 김현아 (2012). 중앙정부와지방정부간복지재정부담과시사점, 한국조세연구원. 김현아 (2013). 중앙지방간복지재정부담개편방향, 지방재정위기극복을위한개선방안세미나발표논문, 한국조세연구원. 김태일 (2011) 년이후복지제도변화가지방자치단체재정운용에미친영향분석, 제2차복지재정DB 학술대회발표논문, 한국보건사회연구원. 원종욱 (2012). 우리나라공공사회복지지출전망과시사점, 보건 복지 Issue & Focus( 제161호 ), 한국보건사회연구원. 이재원 (2013). 자치구복지재정부담과정책과제, 한국지방재정학회지방재정정책세미나발표자료. pp 지역발전위원회, 국고보조사업의국고보조율운영실태와개선과제, 한국지방행정연구원용역보고서, 조성규 (2013). 복지사무와지방자치단체의역할, 지방자치법연구제13권제3호, pp 이남수 (2014). 지방재정 20년변화와개선과제, 국회예산정책처. 임성일 (2003). 우리나라의재정분권상태에대한분석과중앙 지방간재원배분체계의재구축, 한국지방재정논집, 제8권제2호. (2012). 국고보조금제도의기준보조율관련분석과정책적함의, 한국재정학회추계학술대회발표논문. (2013). 우리나라중앙 지방정부간재정관계재정립, 저스티스 (Justice), 통권 134호. (2015a). 지방자치 20년의평가와과제 : 지방재정을중심으로, 민선지방자치 20년의회고와전망, 전국시도지사협의회주최세미나발표논문. (2015b). 사회복지재정의중앙 지방간재정관계재정립, 사회복지관련학회연합학술대회, 기획논문발표자료

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90 복지사업과지방재정정책토론회

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92 복지사업과지방재정정책토론회

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94 복지사업과지방재정정책토론회토론문 김석진 ( 행정자치부지방재정정책관 ) 국가와지방의재정여건을고려한복지사업규모의적정수준검토 복지는국가와지방자치단체가함께책임져야할사안으로, 지방도차질없는복지서비스제공을위한노력이필요 다만, 복지사업별로성격이다르므로, 사업성격에따라국가와지방의책임과역할을합리적으로구분할필요가있음예를들어, 전국통일적인국가최저수준 (National minimun) 의복지사업의경우국가책임을강화하는방안에대한고민이필요함 한편, 복지부담이크게늘어지방재정이매우어려운상황으로, 향후기초연금을포함한주요복지사업에대한지방비부담완화에대한검토도필요함 아울러, 기준연금액조정등지방비부담과관련되어있는정책결정시에는자치단체가참여하여의견을반영할수있도록개선이필요함 - 국무총리가위원장인현행 지방재정부담심의위원회 1) 를통한중앙과지방의소통과공론화가중요함 1) 지자체부담을수반하는주요경비에관한사항, 지방세수입에영향을미치는관계법령제 개정사항, 국고보조사업의재원분담비율조정에관한사항등심의

95 현행차등보조율제도개선관련 지방재정이어려운상황에서재정여건이열악한자치단체에대한차등보조는불가피한측면이있음 다만, 이미재정형평성에대해서는교부세가기능하고있으므로, 향후에는전반적인보조수준을상향하되, 재정여건에따라차등보조하는부분에대해서도검토가필요함 - 근본적으로는기준보조율을상향조정하고, 지역별로복지수요차이가있는점을감안하여, 차등보조개편시에는해당복지수요차이를반영한제도설계를검토할필요가있음 중앙과지방의소통과협력에기반한지자체사회보장사업정비추진 복지재정효율화및사회보장제도신설 변경시복지부협의제도또한국가와지방의역할분담문제로접근할수있음 가장중요한것은공동책임에대한국가 지방간충분한소통임 자치단체가사회보장제도를신설 변경할경우복지부와협의해야하는일방적인소통에서벗어나 - 국가적으로실현하는복지에대해서도자치단체의의견을반영하는양방향소통으로발전해야함 자치단체복지사업에대한복지부의정비및신설 변경협의도지역별특성에맞는자치단체의자체사무라는점에서자치단체와의충분한협의를통해진행해야할것임 복지수요급증에따른대책 저출산 고령화에따라복지수요가증가하고있고, 이에따라자치단체복지지출이급증 - 특히, 사회복지지출비중이높은자치구의재정압박이심화 2) 되고있는실정임 지방세비과세감면등제도개선의세수증대효과가특 광역시에집중 2) 15년세출예산중사회복지비중 : 전국평균 25.4% 對자치구평균 53.5%

96 - ( 15년세수추계 ) 본청 85.6%(1.07조 ) : 자치구 10.4%(0.13조 ) : 광역시군 4.0%(0.05조 ) 행정자치부는자치단체복지재정부담완화를위해 - 우선, 보통교부세복지수요반영비율을단계적으로확대하고 - 부동산교부세배분기준중사회복지비중을 25% 에서 35% 로확대 3) 하도록지방교부세시행령을개정중에있으며 - 특히, 자치구의재정부담완화를위해자치구조정교부율인상을권고했고, 현재특 광역시에서조정교부율인상 4) 추진중에있음 보통교부세복지수요확대개편방향과관련, 보통교부세제도는자치단체의정확한수요와수입을파악하여재원을조정하는제도취지에따라인구구조등행정환경변화를반영하는제도목적에부합 - 전문가, 자치단체, 시민단체등다양한의견수렴을거쳐 16년에복지수요 3%p 추가반영예정 기초지방자치단체의재정여건을적절히반영할수있는새로운지표의개발 현행시도및시군구의재정자립도및재정자주도재정지표산정자료인자체수입 ( 지방세 + 세외수입 ) 에는순세계잉여금중지방세및세외수입초과징수분이제외되는문제점이있음 다만, 자체수입에대한산정방식의변경은그간적용한재정자립도및재정자주도의기본을변화시키는내용으로연구용역등추진등신중한검토가필요 3) 15 년기준자치구 135 억, 평균 2 억 4) 서울 1.76%p(21% 22.76%, 1,776 억원 ), 부산 2.2%p (19.8% 22%. 585 억원 ), 울산 1.9%p(18.1% 20%, 184 억원 ) 旣인상계획발표했으며, 다른광역시에서도인상을검토중에있음

97 ( 가칭 ) 사회복지교부세신설방안관련 지방교부세는자치단체일반재원으로재원운영의자율성을보장하고있는반면, ( 가칭 ) 사회복지교부세신설시국고보조금화로변질되어자치단체재정운영의자율성을저해 또한, 자치단체재정여건 ( 수입 ) 을고려하지않은재원배분으로부익부빈익빈가속화로재정형평화기능을수행하는교부세제도의근본취지를훼손할우려가있음 특히, ( 가칭 ) 사회복지교부세신설은여타사업편성시특정교부세신설 5) 요구등재원의칸막이화로재정운영의경직성초래 따라서, ( 가칭 ) 사회복지교부세신설보다는교부세법정률인상, 국고보조율상향조정, 증액교부세 6) 부활등을통한지원이바람직 보통교부세산정시소득및재산조사에기초한일부복지사업의특성반영관련 보통교부세는자치단체일반적인행정서비스를제공하기위해부족한재원을보충하는제도이며, 일반재원으로서자치단체재정운영의자율성을보장하고있어국고보조금과는그성격이다름 급여를안받는장애인과노인만을대상으로복지수요를산정하는경우자치단체의복지수요가더적게반영되고이로인해누락된복지수요가발생할수있음 예를들면사회복지수요에서장애인및노인관련인프라공급은소득과무관하게공급되어야하며, 소득이없는장애인과노인만사회복지관, 문화복지, 취업지원등의서비스를공급받아야하는것은아님. 5) 도로교부세, 농업교부세, 산림교부세등 6) 韓美자동차협상에따른자동차세세율인하보전 ( 99 년, 2,900 억 ) 등지방재정상부득이한수요가있는경우기존교부세외에별도로증액교부 ( 년운영 )

98 복지사업과지방재정정책토론회

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100 토론 2 김성주 ( 지방행정연구원, 수석연구원 ) 최근국고보조율의개선필요성에대한주장들이제기되고있는가운데, 사실어느정도의국고보조율이타당한지에대한부분은난제이다. 기준보조율의문제는사실보조금관리에관한법률시행령별표상의 114개사업외에부처재량에따라정하도록하고있는보조사업의경우도이시행령상비슷한사업의기준보조율을바탕으로결정되므로 114개사업에대해서만영향력을미치지는않고그영향력은더크다는부분이다. 따라서신규사업의경우도 지역의포함범위나사업성격상국비비율을좀더높여야한다 는주장이있어도비슷한성격의사업이기때문에기존의보조율을적용하고있는것이관례이다. 지금까지기준보조율은사업의파급효과측정, 외부성의정도에따라결정되며해당사업의파급효과나외부성만큼국가에서보조해야하는것이기준보조율이라고정의하지만이에대해지금까지많은문헌들에서는실제로국고보조금의누출효과를파악하기힘들고누출효과에의한시정기능은그이론적주장과는달리현실적으로활용되고있지않다는지적이있다. 기능및사무배분이론측면에서살펴보면사무구분은국가사무, 기관위임사무, 단체위임사무, 자치사무로나뉘어지고국가사무와자치사무는각각국가와지방이경비를전액부담해야하지만위임사무는기관위임사무는전액국가보조가원칙이고단체위임사무는국가와지방이나누어서분담하는것이원칙이라고구분하고있지만현실적으로사무가명확하게구분되지않는경우가많다. 이렇듯이론적으로탄탄한기준보조율을설정하는것이어렵고지방자치제도가성숙함에따라지방자치단체가지방재정력과지방비등에대해

101 예민해지자많은선행연구들은다양한보조율의결정요인과재정부담수준을바탕으로객관적인기준을마련하기위해시도해왔다. 즉, 보조율의결정요인을효율성 ( 외부성 ) 형평성 ( 전국표준 ) 실행성 ( 지방재정력 ) 이나사업의성격을국가최저한 법적의무성 지방재량성또는외부성 재량성등으로설정하고이들의강, 중, 약정도에따라중앙, 중앙-지방, 지방이재정부담을하는것으로제시하는등국고보조금의보조율기준을만들기위해노력해왔다. 이처럼여러해동안많은연구자들이이론과사무배분상의한계를극복하고자다양한결정요인과비율을제시하였으나각요인이나비율에대해서기준이모호하다거나서로의견을달리하는등의논쟁들이항상존재해왔다. 차등보조율의경우는실제로차등보조를하기이전과이후의재정불균형개선도를살펴보기위해본토론자가 228개시 군 구를대상으로기초생활보장사업비를사례사업으로하여실증분석을한적이있었다. 분석결과형평화효과가소폭있는것으로나타났다. 그런데이결과는지역간재정력격차를전혀보정하지않은상태의재정자립도의불평등도가더낮은것으로나타났다. 물론차등보조후에그전보다는형평화효과가있다고할수있으나지역간형평화가목적인제도라는측면에서봤을때는그이름이무색할만큼효과가매우소폭이고오히려재정자립도보다도불균형도가높다는면에서차등보조율제도를재정비해야함을시사한다. 일부선행연구에서주장하는바와같이지금까지의정부간재정관계이론은더이상유효하지않고정부지출에서소득분배수준은사회적정의에따르고구체적인수준은사회적합의를통해결정되고, 또한상술한바와같이누구나수긍할수있는객관적인기준과비율의제시가불가능한측면이있다고할수있다. 따라서이를위한하나의방안은보조율조정절차의객관성을확보할필요가있다고생각한다. 일본과같이지방의재정부담을수반해야하는경우에는법적으로중앙-지방간협의를의무화하고그결과도의무적으로이행하도록하는것도대안이될것이다

102 복지사업과지방재정정책토론회

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104 토론 3 김현아 ( 조세재정연구원, 선임연구위원 ) 1) 복지사업확대의영향과지방재정개선과제 에대한토론 ( 발제 : 조영철국회예산정책처사업평가국장 ) 본연구는현재중앙지방간복지재정부담의근본적인원인이되고있는자치구의재정불균형문제를분석한것으로기존연구와의차별화가이루어지고있는부분이있음 먼저, 기존의기초자치단체재정자주도계산시중앙정부로부터의이전재원만계산한것과는달리자치구의경우에는시도비보조금부분이누락되는부분을지적하여, 재정자주도지표의자치구재정여건과소평가부분을설명하였음 보통교부세기준재정수요방식의개편 ( 노인복지비, 장애인복지비, 기초연금 ) 을통한기초지자체복지수요에유연하게대응할것을주장하는것또한중요한기준을제시한것임 따라서, 첫째, 자치구재정자주도하락현상과관련지표를개선하는방안을제안하고있음 현재지표개선을통한자치구의재정능력대응을확대하는것을바람직할것으로보임 실제로문제가되는자치구가많지않다면, 오히려시스템개선비용이더드는것은아닌지우려가됨. 개선비용이란실제로는서너개의자

105 치구개선문제인것을중앙정부차원에서대응함으로써전체자치구행정을교란시킬수있는우려가충분히있음. 또한, 자치구의문제라고한다면해당시도의개선작업이필요한부분에해당함. 일견타당한지적이며이를통한재정조정개선이이루어질수있겠음. 그러나사실추가재원이없는상황하에서지표개발을통한재정조정을통해서얻을수있는것은많지않을것으로보임. 둘째, 자치구를보통교부세교부대상에포함시키는것으로 ( 가칭 ) 사회복지교부세를교부세내신설하는방안을제안하였음. General grant Earmarking grant화하는방안에해당함. 이는우리나라이전재원기조의변화를의미하는것이므로매우중요한주제에해당함. 국제적인추세를본다면, 경제위기와복지지출증가추세하에서국고보조금에서포괄보조재원으로전환한사례가나타나고있음. 이후일부사업은다시국고보조사업으로환원하는등지속적인변화발전을거듭하고있음. 여기에서중요한것은사업의성격임. 복지사업의경우, 즉 대상 과 단가 가지정된복지사업은사실상국고보조금적인성격이강하므로포괄속에같이있을경우, 일반재원 ( 지역 SOC 등 ) 잠식의우려가있음. 지금의우리지방교부세내복지수요증가가이에해당함. 이는당장의복지수요충족은얻을수있으나, 장기적으로지역의경쟁력강화를위한자본지출사업을잠식할우려가커서인구유입에는악영향을미칠수있음. 따라서, 어차피복지재정수요를증가시키는것이나사회복지교부세를신설하는것이나별차이가없어보이는면이있는데, 차이점을구체적으로명시화하여도입하는것이필요할것임. 이는자치구의사회복지재정조정에는도움이될수있을지모르나, 궁극적으로는지역 SOC재원하락및불균형심화결과만남을것으로보여짐

106 또한, 지방자치단체사회복지사업효율화추진면에서는 국가주도의지자체사회보장사업정비 추진에대한의견을제시하였음 지역과의소통결여등사회보장제도사전협의조정제도의강화경향과문제점을지적하고이에대한개선점을제안하였음 그러나중앙정부주도방식의 top-down 식접근은자치단체의유인체계를개선하는것이아니므로개선효과는미미할것이며, 일부개선혹은일부는악화등하나의기준으로자치단체모두득을볼수있지는않을것임 전체적으로, 교부세내사회복지교부세신설, 자치구재정조정지표개선, 중앙지방간소통과협력강화를위한법적기반마련등포괄적인주제를다룬본발표는시의성있는연구이며향후지속적인발전보완을통하여논의의확대와함께제도개선에기여할수있기를바람

107 2) 사회복지재정의중앙지방간재정관계재정립과 지속가능성모색 에대한토론 ( 발제 : 임성일한국지방행정연구원선임연구위원 ) 사회복지재정의정부간재정관계에대한중요한시사점을소개하고이에대한논거를포괄적으로전개한연구에해당함 사회복지국고보조금의특성으로대인사회서비스, 의무적지출적인성격, 형평성원칙등을설명하고있음 논의의 clarification을위해서몇가지질문을먼저드리고자함 p.63 이에대한재원과사업의연계방식에서국고보조금제도방식과조세방식으로구분하여설명함. 이에대한의견이정확히무엇인지설명해주셨으면함. 국고보조금방식보다조세권강화를통한방식이나은것인지궁금함. 또한, p.63 하단에서국민소득이높은지역이일반보조금을적극운영 ( 반대로국민소득이낮은지역이특정보조금중심으로운영 ) 한다고하였으나이는구체적확인이필요함. 북구유럽국가일부를제외하고는조세권강화를통한복지지출재원마련이이루어지고있는나라는많지않음 복지관련포괄보조금제도개편으로 p.65에서자치구의조정교부금개편과지방교부세제도에자치구를포함시키는방향을제시하였음. 앞서발표한논문과같은주장이며타당한논거를가지고있음. 그러나이에대한구체적인장점과단점이먼저논의되는것이필요함 p.65, 사회복지시설투자의지방채활용문제도필요한대안으로판단됨. 경상비가아닌시설투자의경우, 국고보조금이아닌지방채활용을통한재정책임성확보가타당한방식으로보여짐. 현재지방채를통한재원조달이실제로이루어지지못하고있는것이, 지자체의회통과과정이문제인지, 지자체의지가문제인지궁금함

108 사회복지거버넌스구조개편방향과의의는역시타당한제안으로보여짐. p.67의독립적심의기구신설, 기준보조율법제화, 지방재정영향부담평가방안등비용부담을정확히밝히는과정으로볼수있으므로바람직한대안에해당함. p.69 사회복지부분이증가하므로인하여비사회복지부분이감소하는것에대한의견은무엇인지궁금함. 이는우리나라재정상황에서도구체적으로나타나고있는상황임. 비사회복지부분의재정여력확보에대한의견이어떠한지궁금함 결과적으로, 첫째, 사회복지재정부담체계가현재와같은보조금제도의존보다는소득세와소비세의인상을사회복지지출과연계하는방안과둘째, 지방자치단체의재정지출권한확대, 셋째, 재정의관리감독등이재정분권강화차원에서논의되는것을주장하였음 이내용은꾸준히제기되고있는타당한논거에해당하며실현가능성과제도도입이후의성과를감안한분석의내용이추가된다면, 본연구의차별화가분명해질것임

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110 복지사업과지방재정정책토론회

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112 토론 4 배인명 ( 서울여자대학교교수 ) 발제자들께서언급하셨듯이사회복지사업의팽창으로인해지방자치단체들의재정은크게압박을받고있는상황이다. 중앙정부가주도적으로확대하고있는사회복지국고보조사업에대한대응지방비의증가때문이다. 이러한상황에서복지재정에대한분담문제로중앙과지방간재정갈등은매년반복되고있고, 국민들은이러한사태에대해몹시피곤해하고있는실정이다. 그렇다면이러한갈등은어떻게해결하여야할것인가? 해답은원칙으로돌아가는데있다. 즉중앙과지방간역할을원칙에맞게재정립하고, 이러한역할에따라재정부담의정도도결정하여야한다. 물론현실적으로볼때, 보편적으로적용할수있는최적의국고보조율을설정할수있는객관적인근거와기준을제시한다는것은거의불가능한일이며, 오히려이러한문제는이해관계자들간의타협과합의에의해결정되는것이현실적일수있다. 그럼에도불구하고학문적인영역에서는이러한타협과합의를도출하는데도움이될수있는이론적, 현실적근거를제시하기위한노력을계속할필요가있다. 이러한인식하에다음에서는우선중앙과지방간복지재정분담의결정기준에대하여제논의들을정리하여제시해보고자한다. 이론적으로볼때소득재분배를목적으로하는복지서비스는국가사무로서중앙정부가직접수행하는것이바람직하다. 다만이러한경우에라도복지정책에대한공급결정은중앙정부가한다하더라도복지정책의집행은지방자치단체가수행하는것이더욱효과적인경우지방자치단체들에

113 게국고보조금을지급하여복지서비스를공급하되중앙이전적으로재정적인부담을하여야할것이다. 하지만모든복지서비스가동일한정도의소득재분배목적을수행하는것은아니다. 경우에따라서는자원배분의기능도수행할수있다. 이러한경우에는외부효과의정도에따라보조율이결정되어야한다. 따라서사회복지국고보조사업의보조율을결정하는데있어첫번째기준은해당사업이소득재분배기능을담당하는지여부일것이다. 만약소득재분배기능이주된목적이라면중앙정부의보조율은 100% 에근접하여야할것이며그렇지않은경우에는외부효과의정도에따라분담비율을결정하여야할것이다. 물론해당사업의목적을정확히판단하는것은간단한일이아니다. 하지만여러연구들을종합해보면이러한판단이어느정도가능할수도있을것이다. 특히사회보장기본법에서는사회서비스를사회보험, 공공부조, 사회서비스의세가지로구분하고있는데, 사회보장법제3조에따르면 공공부조 란국가와지방자치단체의책임하에생활유지능력이없거나생활이어려운국민의최저생활을보장하고자립을지원하는제도를말하며, 사회서비스 란국가 지방자치단체및민간부문의도움이필요한모든국민에게복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경등의분야에서인간다운생활을보장하고상담, 재활, 돌봄, 정보의제공, 관련시설의이용, 역량개발, 사회참여지원등을통하여국민의삶의질이향상되도록지원하는제도를말한다고규정하고있다. 따라서 공공부조 사업의주된목적은소득재분배에있고, 사회서비스 사업은어느정도자원배분을목적으로한다고볼수있겠다. 두번째기준으로는사회복지국고보조사업의법적성격을들수있다. 즉국고보조사업이기관위임사무인지, 단체위임사무인지, 아니면자치사무인지를판단하는것이다. 이론적으로보면공공부조사업에해당되는국고보조사업은기관위임사무가타당하고, 사회서비스사업은단체위임사무이거나자치사무가타당할것이다. 하지만현실에있어사업의경제적성

114 격과법적성격이일치하지않는경우도있을수있다. 이러한경우현실적으로법적성격을무시할수는없을것이기때문에사업의법적성격도중요한기준이될수있다. 마지막으로지방자치단체의자율성도고려할필요가있다. 즉지방자치단체의자율성이높은보조사업은자율성이낮은보조사업에비해낮은국고보조율을적용하여야할것이다. 전국에걸쳐통일적인기준을적용하는지여부는자율성판단에좋은지표가될수있다. 만약중앙정부에의해전국적으로통일적인기준이결정되어있고, 지방자치단체는이러한기준을가감없이적용하여야한다면지방자치단체의재량권은전혀없는것이다. 예를들어기초생활보장급여등과같이급여액과급여대상이정해져있는경우지방자치단체는단순히전달자의역할만담당할뿐아무런재량권이없다. 반면지방자치단체가이러한급여의규모나전달방법등을자율적으로결정할수있다면지방자치단체에게자율성이부여된것으로볼수있다. 또한지방자치단체가사업을주체적으로운영할수있는지도지방자치단체의재량여부를판단하는중요한기준이될수있을것이다. 예를들어지방자치단체가사업의주체가되어스스로사업의형태등을결정할수있다면지방자치단체의재량권은어느정도보장된것으로볼수있다. 사회복지사업에대한중앙과지방간역할및재정분담에대한검토가이루어진후에는이를바탕으로중앙과지방의재정추계가이어져야할것이다. 추계결과현재의지방자치단체의재정규모로감당하기에어려움이있다고판단되면추가적인재원조정작업이이루어져야한다. 그방안으로는우선적으로지방세확충을고려해볼수있다. 주지하다시피국세와지방세비율은지방자치제의부활이후 8:2 수준을유지하고있다. 물론 2010년부가가치세의 5% 를재원으로하는지방소비세가도입되었고, 2013년부가가치세가운데지방소비세로넘겨주는전환율을 5% 에서 11% 로인상하였으며, 2015년담배소비세도인상되었지만지방재정확충효과는극히미흡한실정이다. 더욱이지방소비세율의

115 인상은복지재정충당을위한것이아니라취득세율의인하로야기되는세원감소에대한보전을위한것이었기때문에세수증대효과를기대하기에는한계가있다. 이러한상황에서지방의복지재정을충당하기위해서는국세의지방세이양이좋은대안이다. 현재지방세의확충방안으로가장많이논의되고있는방안은지방소비세율의인상이다. 지방자치단체들은지방소비세도입당시약속하였던지방소비세율 5%p 추가확대를지속적으로요구하고있는상황이다. 따라서지방소비세율의인상등에대하여좀더적극적인논의가있기를바란다. 하지만지방세의확충이곧바로지방의복지재정으로연결된다는보장은없다. 따라서발제문에서제안하였듯이사회복지교부세를도입하여운영하는것도좋은방안중하나라고판단된다. 더욱이복지서비스로인하여재정적어려움을겪고있는자치구들의재정적어려움을완화시키기위해서는자치구에게도교부가가능한사회복지교부세제도를도입하여운영하는것이필요하다고생각한다. 마지막으로, 발제문에서도제안하였듯이중앙과지방간의적극적인소통이요구된다. 현재갈등을야기하고있는여러사회복지국고보조사업들은대부분지방자치단체와의협의없이중앙정부에서일방적으로결정하였고, 또강제적으로지방자치단체들에게추가적인재원부담의무를안겨주었다. 이렇듯일방적인명령과지시를통해서사업이추진된다면, 앞으로도지방자치단체들이적극적으로협조할리가만무하다. 지방자치를실시한지 20여년이지난현시점에서중앙집권적인정책은오히려효율적인정책집행을저해할수있다는점을명심하고, 이제는중앙과지방이함께연구하고논의하는과정을거쳐야한다. 설사시간이좀더걸리더라도서로간의합의를통해사업이진행되어야만성공적으로수행될수있기때문이다. 원칙을지키고, 또서로논의하라는제안들이받아들여져앞으로중앙과지방간의재정갈등이더이상재현되지않기를진심으로기원한다

116 복지사업과지방재정정책토론회

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118 복지사업확대의영향과지방재정개선과제에대한토론 송상훈 ( 경기연구원공존사회연구실장 ) 1. 지방재정악화 복지서비스확대에따른지방비부담증가로지방재정위기가능성고조 중앙정부의복지정책에의한지방비부담이지방재정을악화시킨주요요인이라는점은상당부분인정되고있음 사회복지관련국고보조금의비중이꾸준히증가하였다고하나, 대체로큰변동없이미약하게증가한모습을보임 ( 발표문 ( 조영철 ) 표2 참고 ) 이에반해광역도의경우 2010년예산에서사회복지비의비중이 22.39% 에서 2014년 29.0% 로 4년만에 6.61%p 증가 ( 같은기간국고보조금은 1.3%p 증가 ) 경기도의경우 2010년 21.92% 에서 2014년 33.60% 로 11.68%p 급증

119 사회복지관련국고보조금의비중은미약하게나마증가한반면, 전체국고보조금과대응지방비비중을살펴보면국고보조율이전반적으로감소하는추세 (2008년:69.5%, 2010년 :62.5%, 2014년 61.8%) 결국복지관련국고보조금의비중은늘었지만, 전체국고보조금에서지방비부담은오히려증가하여지방재정을압박함 중앙정부의복지정책은복지관련지방의역할을위축시키게됨 중앙과지방의복지서비스에있어서중앙의우월적지위에의한지방비부담의강요는지방복지기능을위축시켜지방자치정신을훼손함 결국지방재정에서중앙과지방간복지서비스에대한경쟁에서중앙정부의복지정책의중심으로지방복지정책이제대로작동하기어렵게됨 < 지방세출사회복지비에서보조사업과자체사업비중추이 > ( 단위 : 억원, %) 보조사업 자체사업 재무활동 186, , , , , , ,019 (86.1) (85.5) (86.8) (88.0) (88.3) (90.3) (91.3) 28,998 33,559 33,328 31,755 31,706 32,202 32,987 (13.4) (13.9) (12.6) (11.2) (10.3) (9.2) (8.2) 1,142 1,385 1,717 2,272 4,440 1,856 1,826 (0.5) (0.6) (0.6) (0.8) (1.4) (0.5) (0.5) 합 계 216, , , , , , ,832 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 주 : 지방자치단체일반회계 + 특별회계당초예산순계기준자료 : 행정자치부 ( 각연도 ). 지방자치단체통합재정개요. 경제위기와복지관련지방비부담등으로지방의가용재원규모는지속적으로감소하여재정운용의탄력성이저하됨 경기도의경우가용재원의규모는지속적으로감소하는추세 가용재원 = 예산총액 행정운영경비 재무활동비- 국비매칭도비-경상사업비- 법정경비 -용도지정사업비 + 지방채 ( 상환분제외 )

120 예산규모 129, , , , , ,751 가용재원 4,798 8,137 8,364 6,466 8,707 10, 복지기능과주체에대한논쟁 현재복지서비스의공급주체와비용부담주체에대한중앙, 지방그리고교육청의갈등구조가형성됨 이러한강등의대표적사례가영유아보육사업과기초연금임 특히, 지난 2012년예산수립시 0~2세무상보육정책을확대를중앙정부가일방적으로정하면서서초구등지방정부가보육예산고갈로어려움을겪었고, 이에대한해결책으로실질적재원지원이아닌누리과정에포함시켜교육청업무로전환하여지방교육재정교부금으로충당하게하는일방적정책결정하여현재에도갈등관계지속 결국, 갈등의근본은복지서비스의성격에따라어떤차원에서책임지고공급해야하는가에대한문제의해결이정립되지않았기때문임 돌이킬수없는복지서비스확대와이에의한복지재원충당문제를위해사무배분및재정제도의근본적재정비가요구됨 지속적으로증가하는복지재정을확보하기위해서는사무재조정, 지방이양부적격사업의국고환원, 국고보조사업의국고보조율인상및일반보조금확대, 중앙과지방간세 재원배분재조정필요 지방정부가수행하고있는사업을분석하여전국적통일성이필요한사업인지지역특성이강한사업인지등을검토하여각성격에부합하는재정분담을하고있는지등에대한분석이선행되어야함 국가적인특성을가진사업에대한지방정부부담이큰것이문제이므로전국적통일성을가져야할사업은국가사업으로전환하고전액국비로지원하도록전환필요

121 예를들면, 저출산과고령화의문제는국가경쟁력과복지제도의핵심 이므로국가차원에서다루어야하며, 이와관련된영유아보육사업 이나기초연금등이대표적 복지정책을공급자중심에서수혜자중심으로전환하고, 정책주체간의정치적경쟁을지양하고상호보완과계지향 공급자중심의복지서비스정책은복지전달체계의왜곡과비리를양산 감사원감사에서드러났듯이어린이집은허위로영유아를등록해정부보조금을부정수급발생 중앙과지방의갈등핵심은중앙정부복지정책을위해지방복지정책의포기를강요하는구조 정부가복지재정효율화를명목으로지방자치단체의자체사회보장사업중중앙정부사업과유사 중복성있을것으로판단되는 1496개사업약 1조원의복지예산을통폐합할것을권고 지자체복지사업에대한감독권은지방자치단체의자율성을심각하게훼손 예를들면, 지난 6월경기도성남시가추진하던 ' 무상산후조리지원 ' 제도에대해복지부가 ' 불수용 ' 결정한사례 정부는전국적으로 National Minimum 을보장하고지방에재정역량을 바탕으로지역복지수요를반영한추가서비스제공하는보완관계구축 3. 복지재원조달관련지방재정제도개편측면 복지서비스는국가가국민의행복권을보장하는기본적서비스이므로국가의일반재원으로충당하는것이합리적이고기본임 목적세및특별회계로할경우복지사업은특정재원으로만충당해야한다는인식으로오히려복지재원확보에불이익이발생할수있고, 또한복지재정운용에있어서탄력성을저해함

122 기본적으로일반재원으로하여주민의선호와지역적특성을반영하여사업우선순위로두고추진하는정책이필요 보완적재원조달을위해특정세목을복지비로지정할경우대상세목은주로 Sin Tax에해당하는것으로하여세율인상등을통해조달하는것을고려하여야하고, 복지세등추가적목적세도입은바람지하지않음 이경우담배관련세, 주세, 레저세, 환경관련과세 ( 환경세, 자동차세등 ) 등이대상이될것임 지방의복지기능확대를반영한지방세제개편이필요함 복지서비스는세출적측면의소득재분배기능임, 따라서지방의기능에복지, 교육, 문화, 안전 ( 소방 ) 등이확대되었으므로지방세도소득과세중심으로개편필요 (pay-as-you-earn) 경제성장의반영, 세수신장율등을고려하고재산과세중심의과거지방세논리에서벗어나야할시대적환경적변화가반영되어야함 지방세제개편에따른추가적재정제도의보완 지방세제의소득과세중심으로개편시지방교부세규모의축소는지방세확충에의한교부대상단체및필요교부액의감소가발생함으로상당부분상쇄할것임 중앙정부의우월적지위에의한지방재정력조정을지방간수평적위치에서조정하도록하여지방간이해와연대의식의제고를통해상생 일종의지방자치단체연합인 지방재정공동고 ( 가칭 ) 를설립하여지방스스로일정수준의재정력격차해소를할수있는권한을가지고, 이를통해지방간이해와협력이가능해지고연대의식이제고되어수도권과비수도권간에상호대화와이해가가능해지고갈등해소의초석이될것임 지방재정및세제에대한중앙정부의일방적결정을지양하고, 지방재정부담및지방재정제도개편시 지방재정협의회 ( 가칭 ) 를구성하여의결하도록

123 권한을부여하는방안을고려하여야함 ( 의결기구로설립 ) 현재지방재정부담심의위원회가행자부에서국무총리산하로위상을높였다하나실질적권한은여전히제한적 ( 단지심의기구에불과함 ) 이경우지방재정협의회의구성은지방대표 ( 광역및기초단체 ) 와중앙정부대표로구성하되, 지방대표로최소한과반수는보장하여야함

124 복지사업과지방재정정책토론회

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126 지방자치기반붕괴현상과진단 1) 임승빈 ( 명지대학교교수 ) 토론에앞서먼저두분이발제하신내용에대해서는충분히공감함을 밝혀둔다. Ⅰ. 들어가며 경제협력개발기구 (OECD) 는 2060년까지의장기세계경제전망보고서에서한국국내총생산 (GDP) 성장률이 2030년까지 2.7% 유지, 2031년부터 1.0% 로추락할것으로예측했다. 이는급격한고령화로인하여생산가능인구가지속적으로감소하고있기때문이다. 따라서이미정부예산에서저출산고령화등으로인하여세출이증가하고세입이감소하고있다는사실은새로운사실도아니며현상진단자체는이미진부하다고도할정도이다. 문제는원인에대한정확한진단과탈출방법이다. 과연지방자치단체에자치를강화시킨다고해서지금의세출증대와세수감소의위기를극복할수있을까. 아니면집권을통한효율성을강화시켜분배의논리를키우는것이타당한가하는논의가분분하다. 그러나문제의핵심은집권적주장이되든분권적주장이든현상을정확히파악해야만대안모색이가능하다는점이다. 사실지금의우리지방자치위기를인구구조변화로서모든것을설명하는옳지않다. 이보다적었던인구에서도과거의우리나라뿐만아니라지금도인구가적은국가가모두가약소국가가아니다. 1) 본원고는 ( 사 ) 한국지방자치학회주최의제 1 차분권포럼 ( ) 에서본인이발제한 집권과분권의 2 분법적사고를넘어서 의일부를발췌하여정리한글임을밝힘

127 오히려네덜란드, 덴마크, 스웨덴등북유럽국가는항상인구가적었고고령화율도높다. 문제는지방자치에대한논쟁을규범적으로접근하지말고지방자치의원래의의미인지역공동체주민들이자유의원리로자치실현이가능한지에대해질문하는것이중요하다. 본고에서는특히지방자치의기반이되는공동체사회의붕괴현상에대한진단을해보고대안을모색하고자한다. Ⅱ. 우리나라지방자치단체의사회구조변화현상 1. 인구구조의변화에따른세출증대와세수감소현상우리나라는 2017년경에는고령화율이 14% 를넘어서고령사회로진입할전망이며일본과같이 20% 를넘는초고령사회를목전에두고있다 ( 통계청, 2014). 특히, 심각한문제는우리나라의경우고령화뿐아니라저출산도동시에진행되어출산율이 OECD국가가운데최저를기록하고있으며 2012년도에는최초로생산가능인구 (15-64세인구 ) 비율이감소하는추세를보이고있다. 이대로간다면 2050년에는고령인구 (65세이상 ) 가생산가능인구 (15-64세인구 ) 대비 71.0% 를이르게될것이라고한다. 물론이러한고령화가자치단체의세출증대와세수감소에직접적인영향을미치는것은당연하다. 이와같이자치단체에서사회복지비용지출비중이증가하게된원인은두가지인데하나는 1인가구비율이늘어나고저출산고령화로인하여세수감소및세출증대가동시에발생했기때문이다. 다음의 < 표 1> 을보면전국의고령화인구비율은 12.70% 이지만자치단체들간의격차가크다는점을알수있다. 전남의경우고령화지수가 1위재정자립도가최하위, 울산은고령화지수가 17위로서최저이며이는재정자립도역시서울, 인천에이어전국 3위라는점은고령화지수가지역의생산성지수와는역비례관계라는다시한번증명해주고있다

128 < 표 1> 고령인구비율과재정자립도의관계 시도별 고령화 자립도 고령화 자립도 고령화 자립도 전국 ( 평균 ) 서울특별시 (12) 80.0(1) 부산광역시 (7) 51.4(5) 대구광역시 (11) 46.1(8) 인천광역시 (15) 62.6(2) 광주광역시 (13) 41.9(9) 대전광역시 (14) 49.4(6) 울산광역시 (17) 61.4(3) 세종특별자치시 (10) 47.6(7) 경기도 (16) 61.2(4) 강원도 (4) 22.2(16) 충청북도 (6) 26.6(13) 충청남도 (5) 30.2(11) 전라북도 (3) 22.8(14) 전라남도 (1) 17.4(17) 경상북도 (2) 22.7(15) 경상남도 (9) 36.0(10) 제주특별자치도 (8) 30.1(12) 그러나사회복지예산지출과재정자립도와는역비례관계가아니다. 전남과강원의경우실제적으로사회복지비용지출은전국에서 15, 16위로서최하위수준이다. 제주도의경우는재정자립도가낮은편이기는하나사회복지비용예산비율이압도적으로최하위라는점은특이하다. 아마도이러한원인은제주도가전국고령화지수가 8위에기인하기때문이라고해석된다. 그러나고령화비율이높은전남, 경북, 전북, 강원역시사회복지비용예산비율은전국에서하위그룹에속한것을보면사회복지예산지

129 출과재정자립도와는역비례관계가아니고오히려사회복지예산가운데노인복지예산에집중되어있어아동, 장애인, 여성등의사회복지예산이적다는것을의미하여사회복지예산안에서트레이드오프 (trade-off) 현상이보여지고있다고분석된다. < 표 2> 시도지자체별일반회계중복지예산사회보장비중 비 중 시도별 복지비율 자립도 복지비율 자립도 복지비율 자립도 전국 ( 평균 ) 서울특별시 (3) 80.0(1) 부산광역시 (4) 51.4(5) 대구광역시 (5) 46.1(8) 인천광역시 (6) 62.6(2) 광주광역시 (1) 41.9(9) 대전광역시 (2) 49.4(6) 울산광역시 (8) 61.4(3) 세종특별자치시 (14) 47.6(7) 경기도 (7) 61.2(4) 강원도 (16) 22.2(16) 충청북도 (11) 26.6(13) 충청남도 (12) 30.2(11) 전라북도 (9) 22.8(14) 전라남도 (15) 17.4(17) 경상북도 (13) 22.7(15) 경상남도 (10) 36.0(10) 제주특별자치도 (17) 30.1(12) 이와같은분석이가능한근거는다음의 < 표 3> 이다. < 표 3> 의노인 60 세이상천명당노인여가복지시설수와재정자립도관계를보면고령화비율과재정자립도의건전성이역비례관계인바와같이노인복지시설이천명당가장높은전남의경우재정자립도역시최하위이고그뒤를이어

130 고령화지수가 10위인세종특별시가 2위라는점은노인복지시설이과잉공급되고있다고보일정도로이상치이다. 그외의곳인전북, 충북, 충남이천명당노인여가복지시설수와재정자립도가역비례라는점은납득이될만하다. 이러한결과를보면사회복지비용에있어고령화지수가높은자치단체일수록노인여가복지시설이많이공급되고있는반면에아동, 여성, 장애인여타의사회복지비용은전남, 경북, 전북, 충북, 충남지역에서는상대적으로역차별받고있다고해도과언이아니다. < 표 3> 노인 60 세이상천명당노인여가복지시설수와재정자립도 시도별 노인복지시설 자립도 노인복지시설 자립도 노인복지시설 자립도 서울특별시 (17) 80.0(1) 부산광역시 (16) 51.4(5) 대구광역시 (15) 46.1(8) 인천광역시 (14) 62.6(2) 광주광역시 (9) 41.9(9) 대전광역시 (13) 49.4(6) 울산광역시 (11) 61.4(3) 세종특별자치시 (2) 47.6(7) 경기도 (10) 61.2(4) 강원도 (8) 22.2(16) 충청북도 (4) 26.6(13) 충청남도 (5) 30.2(11) 전라북도 (3) 22.8(14) 전라남도 (1) 17.4(17) 경상북도 (6) 22.7(15) 경상남도 (7) 36.0(10) 제주특별자치도 (12) 30.1(12)

131 2. 노인복지비지출과잉으로인한커뮤니티붕괴사회적자본에대한이론가로유명한로버트퍼트넘 (Robert D. Putnam) 의 Bowling Alone : 사회적커뮤니티의붕괴와소생 (2009) 은미국사회에서공동체의해체, 급속한산업화, 경제적불평등, 도시화, 범죄, 인종등의문제로홍역을겪었던 1960년대와비교하여지금의미국사회는또다시새로운형태의공동체붕괴에직면하고있다고언급한바있다. 일본에서도야마시타유우스케 ( 山下祐介 ) 교수가 地方消滅の罠 라는저서에서커뮤니티의붕괴를지방소멸 ( 地方消滅 ) 이라는단어로언급되어이미일반화되어있을정도이다. 그에의하면일본은 2040년도까지전국의기초자치단체인市町村의과반수가소멸하지만그에대한정부의인식과대처가잘못되었다고지적한것이다. 그가이러한저서를쓰게된동기는일본의저명한지식인들로구성된정부위원회형태인 日本創成会議 의좌장격인마쓰다리포트 ( 増田レポート ) 에서소멸되어가는자치단체에대한정책으로서선택과집중이라는정부의안일한정책이오히려지방소멸을가속화시킨다는것이다. 우리나라도예외는아니고오히려미국과같이개인과커뮤니티가족간단절, 그리고일본과같이저출산고령화로인한인구의급감으로인한커뮤니티붕괴가동시에발생하고있다. 커뮤니티붕괴현상은지역내의민과관의거버넌스구축도불가능하게되었다. 예를들어, 경기도연천군청산면의경우서울세종로중앙청사에서 63킬로정도떨어져있고서울지하철1호선소요산역에서 10분이내의비교적도시화된면단위이며 2014년도기준으로인구도비교적많은 4,370명 ( 남 : 2,233명여 :2,110 명 ) 이며외부로부터의자원봉사자, 마을기업의창업등이적절한조건을갖추고있다. 또한서울지하철 1호선연변에는크고작은대학들이있어관한협력도유리한장소이어서커뮤니티만들기에매우적절한곳이다. 그러나커뮤니티만들기에필수적인청산면의지역리더들을보면사정은달라진다. 2015년도 3월현재청산면의지역단체장 8명 ( 주민자치위원장, 이장협의회장, 지도자협의회장, 새마을부녀회장, 방위협의회장, 체육회장, 바

132 르게살기위원장, 청산봉사회장 ), 주민자치위원 17명, 이장협의회 11명, 새마을지도자 24명총 60명은모두 60대후반에서 70대노인들이며지역리더로서더이상후계자도없으며육성도안되는상황이다. 소위시민단체라는 NGO단체도없다. 청산면에서는 2008년도농림축산식품부의국고보조금을받아 60억원을집행하여농촌체험마을사업으로김치마을협동조합을운영하고있으나전국의체험마을사업이실패한바와같이이곳역시운영난에허덕이고있다. 반면에인구 4,370명인청산면에 65세이상인구는 1,089명으로서 24.9% 인데경로당은 12곳으로서약 90명에한개의경로당이있는것이다. 반면에, 0세에서 9세까지아동은 244명인데어린이보육센터는단 1곳이다라는점은노인들이많아서경로당이많기도하지만노인들간의지역이기주의, 선거때마다노인복지시설을확대하는단체장과지방의원들의선거권이있는노인들에게선심성행정의본보기라고볼수있다. 당연히어린이보육환경이심각하여젊은부부는사설보육원에맡기든가이마저도없으면자신의고향에서도정착하여살기어려운농촌커뮤니티로이미변모하였으며사회복지예산집행에있어서대상자에따라서심각한불균형이발생하고있는것이다. 이런상태에서젊은층을대변하는지역리더도없고당연히노인중심으로커뮤니티가운영되고있다는점은다름아닌커뮤니티붕괴라고할수밖에없다

133 Ⅲ. 집권과분권적논의를넘어서제 3 의지방자치 : 공동체주의재구축 로버트퍼트넘 (Robert D. Putnam) 의 Bowling Alone : 사회적커뮤니티의붕괴와소생 에서현재의미국과같은거의같은문제를놓고고민하던금박시대 (Gilded Age) 와진보의시대 (Progressive Era) 의미국을반추함으로써시사점을찾으려고한다 2). 그시절미국도공동체의해체, 급속한산업화, 경제적불평등, 도시화, 범죄, 인종등의문제로홍역을치르고있었지만시민의광범위한참여의지를일깨우고각종사회운동으로그열기를끌어들임으로써새로운환경에서공동체를다시형성하는데서해결방안을찾았다는것이다. 우리나라에서도 2007년사회적기업육성법, 2011년말협동조합기본법통과, 2011년마을공동체를강조하는박원순서울시장의등장을계기로 2014년지방선거에서도신뢰와협동을중시하는사회적기업, 마을기업, 협동조합을강조하는단체장의공약이풍성했다. 그러나앞서살펴본바와같이아직까지도지역사회복지와공공서비스등에정부차원의직접적인서비스제공이나지방자치단체에직접적인지원이일반적이다. 반면, 미국, 영국과일본에서는지역 NPO, 시민단체, 사회적기업에대한지원을전체적으로, 그리고자율적으로관리, 감독할수있는정부와민간조직의중간지대에있는중간지원조직이활성화되어있다. 반관반민의기금으로운영하는중간지원조직을설립하여지역 NPO, 시민단체, 사회적기업등을재정적으로지원해나간다면, 예산은절감하면서도정권과도중립적이며복지서비스를효율적이고경제적으로제공할수있다는장점이있다. 그리고이런중간지원조직이활성화되고특히, 지원을받은사회적기업의숫자가늘어난다면실제적인일자리창출효과도가져올수있을것이다. 반면, 중간지원조직이지역사회의조직들과행 2) 퍼트남에의하면 ' 금박시대 ' 는 1870~1900 년, ' 진보의시대 ' 는 1900~1915 년에해당한다. ' 금박시대 ' 는특히미국역사에서산업혁명이라부를정도의엄청난발전, 빈부격차, 정치적부패, 상층계급의무절제함으로이름높은시대였다

134 정파트너십원칙을확립할때의사결정면에서개입을최소화하는방안으로가지않으면지역사회의조직의자립에문제가생기고문제점이발생할지도모른다. 때문에중간지원조직에서지역별, 과제별네트워크로나눠, 각각의특성을인지하여상호적협력관계를연계해가며구축해가는것이중요한과제가될수있다. 특히, 우리나라는중간지원조직의사회적인식, 정부와지역사회의조직의파트너라는인식을확립하고, 위의문제점등을타산지석으로삼아서중간지원조직을운영해야할것이다. - 참고문헌 - 임승빈 (2015), 집권과분권의 2분법적사고를넘어서, 한국지방자치학회분권포럼발제문, 2015년 3월 26일, 장소 : 한국프레스센타 19층. 이경은 김순은 (2014), 유형별지방정부의고령화와향후과제, 한국지방정부학회하계학술대회발표문. 이논문은 2013년도한국연구재단의한국사회과학연구지원 (SSK) 에의하여연구되었음. (NRF S1A3A ) 이재원 (2010), 급증하는국가부채에대응하기위한중앙 지방재정제도개선방안, 한국지방정부학회춘계세미나 (2010년 5월 14일 ) 노구찌유끼오 ( 野口悠紀雄 (2010)), 日本を破滅から救うための経済学, ダイヤモンド社. 야마시타유우스케 ( 山下祐介 (2014)), 地方消滅の罠, 筑摩新書

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136 복지사업과지방재정정책토론회

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138 김준기국회예산정책처장님의개회말씀이있겠습니다. 안녕하십니까? 국회예산정책처처장김준기입니다. 먼저바쁘신일정에도불구하고오늘세미나에참석하시어자리를빛내주시는정종섭행정자치부장관님, 이삼주지방재정학회장님과내 외빈여러분들께감사의말씀드립니다. 또한귀한시간을할애해서사회를맡아주신김순은서울대학교행정대학원교수님그리고발제와토론을맡아주시는임성일지방행정연구원선임연구원님을비롯한여러선생님들께감사의말씀을드립니다. 그동안우리나라는국민복지를위해서많은투자를하고있습니다. 특히 2000년대들어와서저출산 고령화라는문제때문에출산율제고와노후소득보장을위한여러가지정책을추진하고있습니다. 이에따라서재정투입도당연히증가를했지요. 그런데복지정책의확대와재정투입의증가로인해서지방자치의부담이늘어나면서지방자치단체들이재정적인어려움을많이호소하고있습니다. 그런데또중앙정부에서도이런지원을 100% 할수없는것이현실입니다. 더더욱이앞으로는이런복지에대한수요가증가함에따라서장기적으로많은재정투입이될것이고또이런재정투입을여러가지장기적인저성장의문제등으로인해서재정수입으로도커버할수없는상황입니다. 그러니까어떻게보면복지와재정을둘러싼어려움과갈등은앞으로더증폭이될가능성이크고따라서우리가중장기적인대책마련이시급한시점입니다. 이에따라서국회예산정책처와지방재정학회는복지사업과관련된지방재정의현실을확인하고개선과제를모색하고자오늘의정책토론회를개최하게됐습니다. 오늘이자리에서논의되는개선방안들이우리사회가겪고있는복지와재정의문제를해결하고우리나라의지방자치제도와지방재정발

139 전에기여할수있기를기대합니다. 다시한번오늘자리에함께해주신발제자, 토론자, 참석자여러분께감사드리고, 특히정종섭장관님참석해주셔서감사합니다. 감사합니다. ( 일동박수 ) 감사합니다. 다음으로는이삼주한국지방재정학회장님의환영말씀이있겠습니다. 우리나라는 1991년도에지방의회가설립됐고요. 1995년도에민선단체장이선출이돼서올해 20해가되는데요. 사람으로따지면이제우리나라지방자치제도어엿한성인정도의시점이됐다고생각합니다. 또지방재정의규모도 2006년도에 100조원을돌파해서지방자치시대에걸맞을정도의재정규모를갖고있다고생각합니다. 그런데우리가조금더깊이살펴볼부분들이있습니다. 지방재정이양적으로크게성장을했지만사실그내면에는조금다른부분들이보이고있습니다. 그동안에지방재정의성장에는지방자치단체가자체재원을통해서재원이성장했다기보다는국가의의존재원, 특히국고보조금중심의영향이가장크게나타나고있습니다. 국고보조금에는지방자치단체에서매칭재원을지원해야되기때문에그만큼지방자치단체재원이소요될수밖에없고또그수준정도의지방자치단체자율성이제약될수밖에없습니다. 그사항을좀더살펴보면 2009년도이후에지방자치단체총예산은연평균한 3.3% 정도가증가를했습니다. 그런데같은기간동안에국고보조사업이매년약 9.2% 성장을했습니다. 그러니까지방재정의성장규모의 3배정도가국고보조사업이증가를했고요. 또복지부의복지사업은약 11.2% 가매년증가해왔습니다. 이것은그만큼지방자치단체에서재정적으로매칭을해야되기때문에재정의경직성이계속가중되어왔다는것을의미합니다. 향후에우리나라지방분권은계속가속화될수밖에없습니다. 그런

140 상황에서사회복지수요증가할것이고요. 또고령화, 저성장이런부분들은분명히재정수요에변화를줄가능성이큽니다. 그런데그것보다우리나라지방재정의경직성에영향을준가장큰요인중의하나가사회복지고, 사회복지는지금도지방재정에많은경직적인영향을주지만앞으로도이부분이지방재정에상당히많은영향을끼칠가능성이있다는겁니다. 2014년도 OECD에서조사한바에따르면우리나라사회복지지출, 그러니까 GDP 대비사회복지지출이조사대상국 28개국가중에서최하위입니다. 거기다가 OECD 국가의전체평균의절반도못미치는상황에있습니다. 이건다시말해가지고향후에사회복지지출은계속증가할수밖에없다이런것을의미합니다. 사실사회복지비가증가하고있고현재우리나라지방재정은의존재원중심으로이루어지고있는데가장좋은대안은지방자치단체자체재원을확보해서이에대응하는것입니다. 자체재원을확보하는방법은여러가지가있겠지만현우리나라지방재정구조상사실지방소비세와같은그런부분들이가장먼저논의되어오고있는것도사실입니다. 이런상황에서사회복지수요변화하고지방재정간의관계를주제로마련된오늘이행사가상당히의미있고시의적절하다고생각합니다. 그리고오늘행사는우리나라지방재정의또하나의초석이될수있을거라고기대를합니다. 모쪼록오늘행사가우리나라지방자치또자치분권또재정분권에중요한, 유익한시간이되기를기대하면서여기참석해주신모든분들게다시한번감사를드립니다. 감사합니다. ( 일동박수 ) 감사합니다. 다음은정종섭행정자치부장관님의축하말씀이있겠습니다

141 안녕하십니까? 행정자치부장관정종섭입니다. 먼저뜻깊은행사를준비해주신김준기예산정책처장님또이삼주지방재정학회장님께감사를드립니다. 그리고오늘발표와토론을맡아주신위원님들과평소에지방재정에대해서관심을가지고이자리에함께해주신여러분들께도감사의말씀을드립니다. 아시다시피올해는민선지방자치가 20년이되는해입니다. 짧은역사에도불구하고주민참여기회가확대되고, 행정서비스질이높아지는등그동안에우리지방자치는저는성공을했다고보고많은성과도거두었다고생각을합니다. 그렇지만이제는지방자치의새로운미래를우리가준비해야될시기라고생각합니다. 지방자치가한참더성숙하고국민생활속에서깊이뿌리를내리기위해서는무엇보다도건전하고효율적인재정이결국뒷받침되지않으면안됩니다. 그러나최근지방재정은많은도전에사실은직면해있습니다. 어려워진경제여건으로세수기반은약해지는반면에일자리창출, 지역경제살리기등또복지, 그야말로많은재정수요가예전보다는급격하게늘어나고있습니다. 특히저출산, 고령화로급증하는복지수요이문제는더욱더지방재정에큰부담으로작용을하고있습니다. 정부는지방재정의건전성을유지하면서도복지수요에맞는재정정책을펼치기위해서현재지방재정개혁을강력하게추진하고있습니다. 복지수요가높은곳에더많은재정지원이이루어지도록지방교부세제도도개편을하고, 지방자치단체가재정을보다효율적이고투명하게쓸수있도록제도적인기반도강화를하고있습니다. 오늘토론회는저출산 고령화사회로본격적인어려운상황에접어드는대한민국에서정말지방재정이당면한도전을슬기롭게해결하고, 주민행복을구현할수있는해법을모색해보는정말시의적절하

142 고뜻깊은자리라고생각을합니다. 방금처장님과회장님말씀하셨듯이수요는경직성이점점높아가고세수쪽으로찾아보면그것이주민이내든국민이내든결국은국민들로부터세금을거두는재원과더이상거둘수없으면국가가부채로돈을빌려오는수밖에없는데, 이 2개재원밖에없습니다. 그렇다고해서우리가무한정으로국민들한테세금을요구할수도없는것이고또무한정으로국가부채를높일수도없습니다. 그래서제가행정부쪽에서일을하고있는입장에서는어떻게하면이러한어려운여건하에서묘안을찾을수없나, 지방자치는지방자치대로자주세원을발굴한다고노력하고있습니다마는그것이쉽게발굴이되는것도아니고, 중앙정부국가재원은연속적으로 10조씩계속적자가일어나고또경직수요는많고, 젊은이들은점점출산, 결혼을기피, 기피가아니라어려워지고, 또고령화사업에서다음세대들이부담해야될짐들은더욱더어깨가무거워지는데정말우리세대에서제대로된현명한길을만들어놔서다음세대가우리보다조금더행복하게살았으면좋겠다하는것이제평소의생각입니다. 아무쪼록이런어려운주제지만여러분들께서늘관심도가지시고또연구도하시고또실증적인측면에서고민도하시기때문에오늘이러한자리가, 조금이라도저희들문제에좋은안을주시면행정부에서는여러분들의의견을전부존중을해서저희들나름대로할수있는노력은최선을다해서해볼생각입니다. 오늘이자리를준비해주신여러분들께다시한번감사의말씀을드리면서오늘논의가실천적인결과를거두시기를기대합니다. 대단히감사합니다. ( 일동박수 ) 감사합니다. 그러면지금부터토론회를시작하도록하겠습니다. 사회자, 발제자, 토론자분들께서는단상으로이동해주시기바랍니다. 오늘토론회사회는서울대학교행정대학원의김순은교수님께서맡

143 아주셨습니다. 이제마이크를김순은교수님께넘기도록하겠습니다. ( 일동박수 ) 여러분반갑습니다. 방금소개받은서울대학교김순은입니다. 국회예산정책처가하고, 한국지방재정학회가주관하는정책세미나의사회를맡게되어서개인적으로큰영광이라고생각합니다. 우리나라는기초지방자치단체가 226개, 광역이 17개, 이렇게해서 243개가있는데요. 미국에는한 8만여개가있습니다. 그런데이들이참여하는기구중에 Alliance for innovation 이라는기구가있습니다. 거의매주지방정부와관련된이슈를정리해서발표하는데그들이최근에낸보고서에의하면앞으로지방정부의중요한역사적상황을 4개를제시하고있는데, 그중의하나가 Technology입니다. 기술의변화가향후지방정부의모양을크게바꿀거다. 주차단속이굉장히이슈인데앞으로는공무원들이주차단속할시대가없어지지않겠나싶습니다. 지나가던주민이불법주차찍어서온타임으로보내주는시대가곧오는거지요. 두번째가뭐냐하면 Demographic입니다. 조금전에장관님도저출산 고령화를말씀하셨는데향후 10년안에우리나라에외국인이얼마큼많이거주하게될지아마상상을넘을지도모르겠습니다. Demographic이바뀐다는거고요. 세번째가뭐냐하면 Governance입니다. 중앙지방관계가종전과같지는않을거다하는얘기이고, 네번째가뭐냐하면 Resources, 그러니까오늘얘기하는재정입니다. 우리도굉장히중요하게지금복지와재정을논의하고있는데아마전세계적으로유사하지않겠나이런생각입니다. 기대는높아지고쓰는재원은늘한정적이기때문에문제가되지않나싶고, 특히우리나라상황이복지재정수요가급격하게늘어나면서아마이런문제가있고그래서오늘같은세미나가마련되지않았나생각이됩니다. 이런큰틀속에서두분의발제자와여섯분의토론자가오늘우리

144 가갖고있는문제를심층적으로논의하는자리가되겠습니다. 그러면먼저오늘발제해주실두분과토론자를소개해올리도록하겠습니다. 첫번째발제는한국지방행정연구원의임성일선임연구원이십니다. 두번째발제를해주실분은조영철국회예산정책처사업평가국장님이십니다. 이어서토론자를한꺼번에소개해올리도록하겠습니다. 먼저첫번째토론자는임승빈명지대학교교수님이십니다. 두번째토론자는김석진행정자치부지방재정정책관이십니다. 이어서김성주지방행정연구원수석연구원님이십니다. 김현아조세재정연구원선임연구원이십니다. 배인명서울여자대학교교수님이십니다. 끝으로송상훈경기연구원공존사회연구실장님이십니다. ( 일동박수 ) 저희도 4시까지예정되어있기때문에발제는가능하면 20분이내에서해주시면감사드리겠고요. 토론은 7분이내에서핵심적인사항을중심으로논의해주시면감사드리겠습니다. 그러면바로이어서임성일박사님에게발제부탁드리겠습니다. 감사합니다. 소개받은임성일입니다. 제가명단의두번째인줄알았습니다. 그런데첫번째인데큰무리없이해보겠습니다. 감사드리고, 제가능력이부족해서졸문이상당히깁니다. 그럼에도불구하고제나름대로고민했고또오늘토론자선생님들통해서앞으로제나름대로더연구해보고자하는문제의식같은것을던져놓은부분이있습니다. 제가 PPT도간단히만들었습니다마는, 길기때문에앞에간단히말씀드리면지난세계금융위기이후에우리사회에서사회복지재정수요가급격히늘어났다는것이고, 그것은때로정치권에대한화살을쏘

145 기도하지만국가적, 국민적수요가그언저리에있었고또한그것을정치권과정부가받아들이고굉장히급격하게추진했다는것입니다. 문제는우리재정의지속가능성, 단기지속가능성을넘어서서급격하게추진하고확대함으로인해가지고여러가지중앙 지방간의문제가생겼다는것입니다. 가장큰문제는, 여러분아시다시피국고보조사업을재정화의가장기축으로사용하고있는데사회복지국고보조사업이일반 SOC 국고보조사업하고본질적으로다른부분입니다. 첫번째, 지향가치면에있어서대체의국고보조사업이국가와지방이이해관계를갖고있는사업에대한효율성을주축으로하고있지만사회복지는사회통합그리고사회적형평 (equity), 그리고사회연대, 다양한가치적인부분을많이갖고있습니다. 그리고두번째, 사회복지재정지출은, 물리적사업같은경우지방이예산이모자랄때는매칭하는부담을줄일수가있습니다. 예컨대 10km도로건설할것을 5km로만들수있습니다. 그리고 4차선을 2차선으로할수있습니다. 이와같은컨퍼런스홀도 500석을만들려고예정했다가예산이모자라면 300석도만들수있는것입니다. 그때그때예산의공간에따라가지고조절이가능한것입니다. 그러나지난 2008년부터지금까지진행되어온소위대형사회복지지출들은특정인구와관계가있습니다. 영유아, 노령인구, 장애인이런부분들은지방자치단체입장이나국가에서조금도조절할수없는것입니다. 거기에다가단가가정해져있습니다. 그래서제가말씀드리고자하는부분은소위완전구속성법적사무이것이굉장히큰문제를촉발했다는것입니다. 그리고서로논란이있지만낮은보조율부분, 그래서지금제가말씀드리는것이전체논문속에서상당히중요한, 왜사회복지재정에있어서국가와지방간의재정관계가지금까지전통적으로해왔던 SOC나물리적하부구조를중심으로한정부간재정관계와달라야되느냐를이야기하고있습니다. 그래서정부간재정관계에있어가지고전통적인부분하고사회복지재정, 특별히아까말씀을못드렸습니다마는대인사회서비스를중

146 심으로하고있습니다. 사람에게현금을주기도하고서비스를제공을합니다. 사회복지와유사한부분이교육입니다. 향후사회서비스와교육, 이두부분이국가재정의굉장한중추가될것이라고생각합니다. 2장에서는사회복지재정이지방재정에서어떤위치를갖고있고어떤압박을주느냐하는부분에대해서제가설명을하고있습니다. 여러가지표들이있습니다마는시간관계상여러분이혹시시간이계실때한번참고를해주시면되겠습니다. 그리고조금전에학회장님도말씀했지만제전공영역보다훨씬전문성이많은분들의연구에의하면 OECD SOCX 기준이든지국제기준하고우리하고비교할때재정의통계부분의괴리가있어서직접적인기술적비교는쉽지않지만, 그럼에도불구하고우리의경제수준, 사회적인여건을감안하더라도우리의현재사회복지지출수준은굉장히낮다이렇게볼수있겠습니다. 다만제가강조한것중의하나는우리나라가 SOC 지출에대한부분이 2008년을기점으로, 연도에조금차이가있겠습니다만, 급격히줄어들고있습니다. 이것은뭐냐하면향후에우리의국가경제와재정이굉장히곤두박질치지아니한다면재정에서사회복지지출을염출할수있는공간이급격히늘어날수있다는것입니다. 저는상당히긍정적으로보는부분이여러가지경제발전론가운데하나가후발국의선진국따라잡기를이야기하고있습니다. 소위말하는 catch-up hypothesis입니다. 이부분은우리사회복지재정에그대로적용될거라고생각합니다. 왜그러냐하면일본의경우에투자적지출이 90년대까지는거의 30%, 40% 육박했었습니다. 그런데 90년대이후에는 10%, 15% 입니다. 현재 10% 입니다. 그리고영국의경우도지방의경우에 10% 남짓합니다. 그리고선진국에있어서소위투자적지출에대한부분은대개 10, 20% 입니다. 이것은우리에게주는굉장한시사가있는거지요. 당위성적인부분하고예측가능성부분에있어가지고결국물리적투자부분은굉장

147 히급격히줄어들어야하고줄어들공간이있다는부분입니다. 그래서이부분은현재재정의지속가능성부분에서는상당히우리가숨찰지모르지만향후에는상당히공간이있다고보는것이제개인적인생각입니다. 그리고또하나강조드리고싶은것은사회복지재정이 100조원시대다, 2014년에국가적으로 100조원이넘었지만실제피부에와닿는사회복지는연금과건강보험같은걸제외하면약 50조원입니다. 그럼에도불구하고보건복지부예산이 2008년에약 25조원인데, 지금약 50조원가까운것만해도굉장히진보가되었다. 그러나다시강조하고자하는부분이 100조원이라고하는상징성도중요하지만실질적으로접하는부분은현재 50조내외이고. 두번째, 강조하고싶은것은예산분류상에있어가지고노인, 청소년이같이붙어있습니다. 시 군볼때군의복지지출이유일하게높은부분이노인, 청소년입니다. 엄연히다른사회복지의대상이지요. 그리고여성, 보육, 죽나오는그부분도통계적으로구분이될때그니드 (need) 를어떻게객관적으로더잘해줄것인가에대한부분들을강조하고싶습니다. 해외부분들, 2장은넘어가고, 표를보시면이부분인데, 깊이설명드리지않겠습니다. 제나름대로고민해서만든표인데, 현재재원가운데지방자치단체에얼마만큼자율성을줄거냐, 그리고자치단체가중요하게생각하고연계할수있느냐하는부분에대한부분이고요. 제가 20분밖에안주어져있기때문에간단히말씀드리겠습니다. 이미잘아시는것처럼사회복지지출은, 도시형은밀집이되어있는것이고, 농촌형은상대적으로작은비중을차지한다고말씀드리겠습니다. 그래서밑에나와있는것처럼자치구는사실 56% 정도되는데군은 21% 입니다. 이것은현재있는지방자치시스템의기능과사무그리고인구구조와특성, 사회복지국고보조사업의특성, 재원전달체계가여러요인이밀집되어있는복합적으로반영된결과라고보겠습니다. 그리고사회복지재정의가장큰특성은국고보조사업이전체 90%

148 이상입니다. 나머지는지방이자치사업을하는경우가대단히많습니다. 그런데국고보조사업이제가모두에말씀드린것처럼지방자치단체의입장에서는그냥기계적으로계상할뿐입니다. 예산을편성하지만 특정인구수 ( 외생변수 ) 단가 ( 예컨대 20만원 ) 이렇게되기때문에사실은몇천억을편성하더라도단 1원도지방자치단체가조절할수없는것이최근의중앙 지방간의갈등을불러일으킨중요한요인이되겠습니다. 그다음에재정압박의부분은조금전에제가말씀드린것처럼사실은좀원색적으로표현하면지방입장에서꼼짝마예산이라는겁니다. 완전구속성이라는것하고사회복지재정과일반국고보조사업과의가치적인것, 원리적인차이에대한부분을말씀을드리고, 이것이너무큰대규모의무적지출이었기때문에지방입장에서는감당이어려웠다. 그다음에간단한수식이있습니다. 모든것은 가격 물량 입니다. 수식1에서이야기하고자하는부분이, 지방은 P도 Q도컨트롤할수없는것이다, 그러나국고보조사업의경우는 P나 Q, 2개중의하나를컨트롤할수있고, 보조율을결정하지못하면물량 (Q) 을조절할수있지만, 사회복지국고보조사업은그것이도저히불가능하다, 그래서실제로지방에문제점이생겼다는것이고요. 차별성에대한것은제가말씀을드렸고. 구축효과 (crowding-out effect) 라는것은사실일반경제에서공공이민간부문에깊이개입했을때민간의자금을몰아내는부분을구축효과라고얘기합니다. 그런데아까 2008년부터대규모사회복지국고보조사업이들어오면서지방자치단체마다조금은다르지만일부자치단체는기존에하던사업을줄일수밖에없는것이지요. 소위말해서자치단체, 공공부문재원내의조정이되는부분이고또일부단체는그돈을마련하기위해서세외수입부문에조금더무리해서자금을염출하는경우가있습니다. 이것을구축효과다이렇게표현하는것이고요. 그다음에마이너스소득효과입니다

149 일반지방교부세와같은일반보조금하고국고보조금과같이조건이달린보조금의이론적인부분은지방교부세는소득효과만있지만국고보조금은소득효과에다가가격효과가있는장점이있어서자원의효율적배분에굉장히기여한다는것입니다. 그런데사회복지국고보조사업은지방의입장에서준비되지아니하고원하는돈을받고내가매칭을더해야되기때문에마이너스소득효과가온다고저는주장하고싶은부분입니다. 그다음절에서사회복지재정이다른일반재정과동일한관계를가져야되는부분이있고또특별히차등화되는관계를가져야되는부분이있다, 그래서사회복지재정의중앙 지방간재정관계를어떻게볼것이냐하는부분에대해서진단을했던부분이있습니다. 중앙 지방간의관계를세입세출, 재정관리감독이렇게제가나름대로분류를해보았고, 조세의부분, 보조금, 지방채, 그다음에의사결정, 관리감독에대한부분을해두었습니다. 제가시간이없기때문에이런역학관계가있고, 이런역학관계를가지고제나름대로현재의재정관계를진단한부분이표7이되겠습니다. 정부간재정관계핵심은이겁니다. 전체국가재정자원가운데중앙이얼마를갖고지방이얼마만큼가질거냐, 그리고두번째과세권 (taxing power) 를어떻게할거냐, 과세권중에서입법권이있고사용권이있고기타의권한이있는부분을어떻게할거냐하는부분에대해서정돈을해둔부분입니다. 그리고보조금은지방이자율적으로쓸수있는 general grants가많냐, 아니면지방의조건을구현한특정보조금이많냐, 그래서오른쪽에제나름대로진단한것이현재우리나라사회복지재정을중심으로한중앙과지방간의역학관계가되겠습니다. 지출부분은사실은우리가 2006년도부터는교육재정을포함해서지방이훨씬더돈을많이씁니다. 약 6 대 4로많이쓰지요. 돈을걷을때는국가가약 6 대 4가됩니다. 그런데지방이돈을더많이씀에도불구하고실제로의사결정은중앙정부를중심으로이루어집니다. 과거에교부세가더많았을때는중앙정부에의해의사결정이이루

150 어지는부분이조금적었지만최근에사회복지국고보조사업이급격히늘어나면서우리나라의이전제도는총화는지방교부세가아니고국고보조금입니다. 국고보조는각중앙부처, 특별히사회복지재정은보건복지부를중심으로해가지고의사결정이중앙에서이루어지는겁니다. 쉽게비교하면부모가자녀에게돈을너마음대로쓰라고하지만각각의꼬리표가달려있는것이지요. 데이트하는데얼마쓰고, 책얼마사용하고건강진단하라는것입니다. 그래서지출권한 (spending power) 자체가돈은많이쓰지만실제로중앙정부가있다. 일본의유명한재정학자진노같은교수는 일본도집권적분산이다. 돈은많이쓰지만의사결정은중앙이한다. 저도우리나라재정을똑같이그렇게보고있습니다. 그래서이진단에대해가지고앞으로어떻게가야될것인가에대해제나름대로논의를하고정돈한바람직한정부간재정관계가지금표8에되어있습니다. 제가워낙시간이많지않아서그냥이렇게주마간산으로넘어갑니다마는토론자선생님들께서는충분히다보셨다고생각합니다. 향후에재정관계는당분간은좋든싫든간에국고보조사업중심으로갈수밖에없다는것이지요. 왜냐하면소위말하는보편적사회복지서비스가초입단계, 사회복지국가로표현하면초기단계이기때문에이에대해서는국가가주도하고지방이매칭을할수밖에없는데, 그러나분명히달라야하는것은그동안중앙 지방간에큰갈등이있었던것이재정의지속가능한범위의단계를넘어서면서한것도큰문제가되지만중앙과지방의상호협의가전혀없었다는것이고지방의입장에서는상대적으로낮은보조율사업과, 어제는 A라는사업을받았는데오늘은 A프라임이라는사업으로더확대되는걸받았기때문에이와같은문제가생겼습니다. 그래서소위말해서중앙 지방간의사회복지재정의거버넌스에있어서협력적거버넌스가되어야된다는것이제가말씀드리고자하는부분이고

151 그다음에택스하고복지하고연계시키는부분은일부에서사회복지세든지특정한세목연계를이야기하는부분에대해서는저는긍정적으로생각하지않습니다. 그것은단기적이고향후에사회복지수요가더늘어날때대응할수있는유연성도없는부분이되지요. 다만현재저는증세의단계라고생각하지만않지만증세의논쟁이나올때는한시적으로특정세목, 예를들어서소비세또는소득세하고특정사회복지지출하고링크는시킬수있습니다. 아시다시피일본이그랬고유럽의일부국가들이그랬습니다. 이외에평상시에특정재원을택스하고링크시키는것은바람직하지않다고보는것이고, 포괄보조금도저는굉장히시기상조다, 현단계에서포괄보조금을할때는결국은빈익빈부익부의문제가생기는것이고지금현재초보적, 보편적사회복지를줄상황에서지방에선별적으로여유를줄만한공간이아직까지생기지않습니다. 다만그럼에도불구하고조그만범위라도, 영유아보육료같은경우도논란의여지가있습니다마는단기적으로지방에서단가를조절할수있는여지를준다면그분야에서포괄보조금이향후에정착할수있는밑거름이된다이렇게생각합니다. 나머지제가기술한부분은시간관계상생략을하겠습니다. 제가한 3, 4분정도썼으면좋겠습니다마는, 아직 3분은남은것같네요. 두번째, 지속가능한사회복지재정의모색 이라고하는부분은제가상당히매크로한그림을던져놨다, 그리고부족하지만제나름대로갖고있는소견이담겨있다고생각합니다. 앞으로사회복지재정은지속적으로늘어나는것이당위적이라고생각합니다. 그러나그늘어나는당위성의한계는국가의중장기재정지속가능성입니다. 중장기지속가능성이라는것은국가가국민이원하는행정서비스를제공하되그것이적정한채무와적정한재정수지를유지하면서이루어나가는부분입니다. 적정이라고하는부분은가치판단을담고있습니다. 그래서가치판단의부분에대해서제가깊이들어가지는못하고, 다만제가갖고있

152 는생각중의하나는향후에우리경제성장의범위가어디냐하는부분, 소위말해서 stylized fact( 정형화된사실 ), 서구에서우리보다먼저간나라들의정형화된사실과우리국가와지방재정속에서정형화된사실, 가능하면그중에서중요한것들을묶어가지고향후에이런그림을그려야되지않겠냐하는것입니다. 첫째는이겁니다. 정형화된사실은 3만불이상 1인당소득이넘어가는국가가지속적으로 4% 이상의경제성장을한나라가없습니다. 제가생각할때우리도그것이한계라고생각합니다. 제가조금더장밋빛인지모르지만 3, 4% 를가정했을때가우리재정의한계, 소위지속가능성총량의한계라고보는것이고요. 두번째는제가말씀드린것처럼 SOC를얼마만큼줄여야될것이냐, 저는급격히줄여야된다고생각합니다. 제가편견인지모르지만중앙투융자심사를해보면도로도아직까지넘쳐나는부분이있고, 섬지방에계시는분들은오해할지모르겠습니다. 연륙교를포함해가지고소위말해서 SOC 쪽에너무많은부분이되어있습니다. 90년에일본이 3만 1000불이었습니다. 그런데우리와비교를해보면그당시일본이 SOC를굉장히줄였습니다. 이미우리도줄여나갈공간이굉장히많다고보는것이지요. 그래서저는개인적으로국고보조사업부분을굉장히줄여나가야된다고생각하는것이고시대착오적인부분, 시대사명을다했거나, 대단히왜람됩니다마는중앙부처공무원과지방부처공무원들이암묵적담합으로계속해서유지해오는부분들이런부분들을절감하면저는매년 10조원도줄인다고생각합니다. 그래서 SOC 부분에대한국가적인스탠스를어떻게잡을것이냐, 경제성장에대한것하고, 이두가지가정, 제통계에의하면지난 20 년동안재정성장이경제성장보다훨씬높았습니다. 재정이과실을많이따먹은것이지요. 그러니까때로언론에서국가재정, 지방재정이방만하고비효율적이라고지탄이있지만그부분은재정이넘칠수있는공간이있습니다. 그러나최근한 7년여정도에는공간이생겨나지않고재정성장이오히려경제성장과거의같거나밑도는시점에왔습니다

153 그래서두번째는 SOC에대해서어떻게할거냐하는부분이고요. 또하나중요한것은 GDP 통계말고소득불균형에대한부분을국가가매우다각적으로점검을해야된다고생각합니다. 그래서 GDP에대한부분, 소득불평등에대한부분들을향후에어떻게잡아야될것인가, 그렇게하고, 제가맨마지막에가정으로둔부분들이 80쪽, 결국왜 GDP 데이터가중요하냐그러면이것은경제와소득의발전단계에서우리가어떤좌표에있는것이냐, 어디로갈것이냐하는것에대한지혜를가질수있는것이고특정시점에서사회복지지출의총량과분야 부문별상태, 수준에대한정보를제공할뿐만아니고우리가어디까지추격해야되고어떤스피드로추격해야될것인가에대한, 우리에게그나마가장객관적인바로미터가된다고생각을합니다. 그래서최종적으로 82쪽을보면사회복지재정이앞으로확장될수있는범위와가능성에대한추정은여러가지관점에서볼수있겠습니다마는제가볼때는첫번째, 중장기경제성장경향과추정입니다. 저는 3, 4% 이렇게보았지만다른사람이볼때굉장히낙관적으로보았다고볼수있습니다. 이것은시나리오가필요할것으로생각합니다. 그리고경제성장탄력성은과거지난이삼십년동안의제통계는 1.1% 정도였습니다. GDP가 1% 늘어나면재정이 1.1% 늘어나는것이지만최근에는거의 1 대 1이되었습니다. 향후에이것이어떻게갈것인가가설이필요하고. 말씀드린것처럼 SOC에대해서어떻게추정할거냐, 아니면정책적리더십을갖고얼마만큼줄여야될것이냐하는정책적결단을할것이냐의부분이고사회복지분야이외의추가적인부분그리고적정채무, 적정재정수지에대한부분그리고조세제도정책에대한가정들이종합적으로다각도에서점검이될때사회복지재정지출이반드시늘어야되는것은자명한사실인데그것이소위말하는 sustainability 속에서어떤위치로매김할것인가라고저는보고있습니다. 부족하지만제발표를마치겠습니다. 감사합니다

154 고맙습니다. 사회복지관련해서중앙 지방간의거버넌스에엄청난영향을미치고있고충분한토의가되지않은상태에서이루어지기때문에부작용도적지않았다, 또 SOC를좀축소하면향후복지증가에대한여력도충분히있고그외여러정책들을고려하면좋겠다는말씀이계셨습니다. 그러면바로이어서조영철국장님의발표를듣도록하겠습니다. 두번째발표를맡고있는국회예산정책처사업평가국장조영철입니다. 발표집의 35쪽이되겠습니다. 제가지금말씀드리려고하는것은, 주로국고보조사업을중심으로해서복지사업이확대되고있는데그것이지방재정에어떤영향을미치고있는지그리고개선과제가뭐가있을지, 이런걸살펴보도록하겠습니다. 지방재정일반현황그리고지방자치단체의복지사업비가얼마나증가하고있는지, 그런복지사업비급증에따라서지방자치단체가얼마나심각한상태에처해있는지이걸살펴보고, 그다음에지방자치단체국고보조율과관련된문제점들을살펴보도록하겠습니다. 그리고자치구재정조정제도로서보통교부세산정문제와관련된문제점살펴보고요. 지금핫이슈가되고있는중앙정부국고보조사업의유사중복성문제를정비하려고하는, 지방자치단체가자체적으로하는복지사업문제의정비방안을어떻게봐야될것인지이런것에대해서말씀을드리도록하겠습니다. 먼저일반현황인데요, 이것은앞에서말씀하셨기때문에넘어가도록하겠습니다. 지금지방자치단체세입세출구성을살펴보면앞에서도말씀드렸지만보조금중심의이전재원이지금급속하게증가를하고있습니다. 이에반해서세출측면에서는 SOC가예산이줄고있고요. 사회복지분야의세출이지속적으로증가하고있습니다

155 특히 SOC 분야의예산을보면지난 5년간절대규모가감소하고있습니다. 그래서순계기준으로봤을때 2010년에 29조원에서 2015년에 27.9조원으로한 1.4조원감소하고있는거지요. 그런데사회복지예산은지방재정에서지난 5년간 1.7배증가하고있는거지요. 그래서지방예산전체세출예산에서사회복지예산이차지하는비중이 2010년에 19% 였는데 2015에 25% 로증가하고있는것이지금현재상황이다라고말씀드릴수가있겠습니다. 그러면지방자치단체에복지사업비가얼마나급증하고있느냐, 주로지방자치단체복지사업비증대를주도하고있는것은두가지가제일중요합니다. 예상하다시피영유아보육이쪽파트하고, 노인기초연금이쪽파트입니다. 2008년에서 2015년지방총예산증가율이연평균 5.5% 인데사회복지쪽은 2배이상빠른 11% 로증가하고있습니다. 그래서지방사회복지예산이 2008년 33.9조원에서 2015년에 72.7조, 무려 38.8조원이증가하고있습니다. 이건총계기준입니다. 지자체의사회복지국고보조사업이이렇게증가하고있으니까당연히지자체의대응지방비도확대될수밖에없는거지요. 시도같은경우에있어서 08년 6조 9000억에서 15년 14조원정도로증가하고있고요. 시군구같은경우에 3조원에서 5조 9000억정도로급증하고있습니다. 그래서이것이지자체를압박하는요인이되고있는것이지요. 그래서저희예산정책처에서이문제를좀더구체적으로파악을하기위해서제일문제가되는, 제일규모가큰 6대복지사업들, 기초연금이나의료급여, 생계급여이런것들입니다, 이런것들각각에대해서통계청의인구추계를바탕으로해서각기초단체별인구전망을했습니다. 그래서그인구전망에따라서각사회복지예산의증가가어떻게될것인지를전망을해봤습니다. 각기초단체별전망을해서그걸합산한것이기때문에상당히새로운시도라고할수가있겠고요. 여기서간단하게말씀드리는데저희가이세미나끝나고나면토론을수렴해서정책보고서를제출할텐데요. 그때제출할때는기초단체

156 별전망치합산한것을보고서에실을거고요. 그것은광역, 그다음에시군구별전망, 부담비율이어떻게되는지를알수가있습니다. 이것에따르면 6대복지사업같은경우에있어서 2015년 26조원인데 10년뒤에는약 50조원정도로연평균 6.6% 정도증가할것으로전망이되고있습니다. 핵심은결국고령화에따른기초연금대상자숫자증대가제일중요한요인입니다. 기초연금규모는현재 10조원규모인데 10년뒤에는약 23.8조원으로이것의증가율이약 8.9% 로주도적인영향을미치게됩니다. 따라서당연히대응지방비도지속적으로증가할수밖에없습니다. 그래서 6대복지사업규모가확대됨에따라서지방비규모는 2015년에 7.1조원에서 25년에는약 11조원정도약 4.4% 증가할것으로나타나고요. 이러한증가라고하고것은중기지방재정계획하고비교해봤을때 2.1% 보다 2배이상큰것이라고말씀드릴수가있습니다. 그래서이러한것을바탕으로해서전체지방예산대비사회복지예산비중이어떻게될것인가를전망을해보면현재 31.1%, 이것이 10년뒤에는거의 48% 정도로추세가굉장히급증하게될것이다라는것을우리가확인할수있습니다. 즉사회복지국고보조사업이현행체계를유지하더라도인구고령화그자체에서정책은현재정책그대로유지한다고하더라도단순히인구고령화효과에의해서만지자체사회복지예산이앞으로지방전체예산보다훨씬더빠른속도로증가하게될것이다라는겁니다. 그러면복지사업급증에따라서지방재정이얼마나어려워지고있느냐라는것을살펴보도록하겠습니다. 이것을하기위해서저희예산정책처에서는 사회복지압박도 라고하는지표를개발했습니다. 기존학계에서쓰던건데저희가약간변형을했습니다. 개념은어떤것이냐하면사회복지보조사업의지방비부담비율이있겠지요. 이것이얼마나크냐, 그다음에또중요한것은비율이큰것뿐만아니라지방자치단체부담비율의증가속도가얼마나빠르냐, 이두가지를다고려해서표준편차로나누어서상대적순위를계산해가

157 지고평균한값입니다. 이걸갖고상위 20% 를지방재정압박도가큰지방자치단체로분류하고, 하위 20% 를저압박도로분류한것이그다음표입니다. 이렇게고압박지자체, 고압박지자체를분류했고요. 저압박 고압박지자체별로상황이어떻게다른지살펴봤습니다. 그랬더니고압박같은경우에있어서는지금시군구전체자체예산그러니까국고보조사업의지방대응비를마련하려고하니까굉장히어려운상황이고요. 그결과시군구전체자체예산으로운영되는것이어떤영향을받고있느냐하면저압박같은경우에있어서는 7.2% 로상당히여유있게자체예산이증가하고있어요. 그에반해서고압박지자체같은경우에있는있어서는 0.6% 로거의정체상태에있다는것을알수가있습니다. 국고보조사업압박도에의해서고압박지자체가자체예산을마음대로늘리지못하고있는거지요. 더욱심각한것은앞에임박사님께서말씀드렸던구축효과의문제입니다. 즉시군구 SOC 자체예산은어떤가를보면저압박은 5% 로상당히여유있게여전히증가하고있습니다. 그런데고압박지자체같은경우에는마이너스 4% 로오히려감소하고있습니다. 이구축효과가왜중요하냐하면사실은사회복지같은것은완전구속적인예산인데반해서지금 SOC라든가교통예산들은그지역의발전을촉진시키는 infrastructure를만드는거거든요. 따라서고압박받는데가이런예산을마련하지못하고오히려감소시키고있다는얘기는지역간경제발전격차가앞으로점점확대될가능성이있다라는것을의미하는겁니다. 그러니까압박을많이받고 SOC예산투자못하고지역경제가정체되고그러면압박은더심화될거고이런악순환이장기적으로지속될가능성이많다라는것이지요. 따라서이것은방치해서는안되는, 지역균형발전차원에서도이것은단순히사회복지부담문제를넘어서는문제다라고말씀드릴수가있겠습니다. 그러면지방자치단체간재원문제중에서국고보조사업의차등보조

158 율문제인데요. 물론차등보조율이꼭바람직하냐, 형평성문제는교부세제도로보완을하기때문에차등보조율문제를너무확대시키는것이바람직하지않다고보는분들도있는데어차피우리가차등보조율제도를도입한이상여기에있어서비합리성요인이없는지를저희가점검을해본것입니다. 압박도가높은데하고저압박지자체를비교해보면, 그림2에서보시면영유아보육같은경우에있어서는충분히합리적인예상치와비슷하게나왔습니다. 당연히고압박을받는지자체가차등보조율을더높이받고있고요. 저압박이낮게받고있으니까그건이럴수있겠다당연한예상이지요. 그런데놀랍게도기초연금같은경우에서는고압박을받고있는어려운상황에처해있는지자체가오히려차등보조율이낮습니다. 그리고저압박이오히려높은현상이나타나고있어요. 그래서갸우뚱하게되는것이지요. 왜이런현상이나타나고있는가, 그다음페이지입니다. 밑에보면차등보조율이지역실수요를반영하지못하는현상때문에그렇습니다. 기초연금사업같은경우를예를들면기초자치단체의재정자주도, 그다음에노인인구비율을기준으로해서결정을하게되는데그림3을보시면, 노인인구비율이양천구하고강남구가비슷하지요. 그런데실제로기초연금수급자비율은양천구하고강남구하고거의 28%p 차이가납니다. 그러니까노인인구비율이중요한것이아니라사실은기초연금수급대상자가되는중하위계층의노인인구비율이중요한것이지요. 당연하겠지요. 그런데사실은차등보조율의기준이일반적인노인인구비율을사용하고있는거지요. 그래서이러한문제가발생하고있는것입니다. 그러면당연히이런차등보조율기준지표를개선을해야되겠지요. 그런데이게불가능하냐? 가능합니다. 실제복지수요적정반영을위해서사회보장정보원이생겼고요. 여기에는이미기초연금수급자비율과같은통계자료가다축적이되어있는것이지요. 따라서이러한자료를활용해서차등보조율을삼으면되는데이런것들을좀더적극적으로활용할필요가있겠다라고말씀드

159 릴수가있겠습니다. 그러면자치구재정제도로서중요한보통교부세산정문제를살펴보도록하겠습니다. 보통교부세제도가도입됐을때지방자치법시행령에의해서자치구는좀독특한특징을갖고있지요. 자치구같은경우에는지방자치법시행령별표2에의해서상하수도라든가교통, SOC, 이런사업들은자치단체사업이아닌것으로규정되고있습니다. 당연히자치구하고그런걸하게되면시군하고는굉장히좁은영역을담당하고있는거니까중복, 예산낭비, 이런것이발생을하겠지요. 그래서그런상하수도업무를담당하고있는시군한테는교부세의대상으로포함시킨반면자치구는이런것들을안하는거니까교부세대상에서제외시킨것이지요. 그당시시점에서는이렇게교부세를산정하는것이합리적이었다라고말할수가있습니다. 그러나지금지방재정의핵심적인사항으로등장한것이복지사업이다라는것을앞에서얘기를했고요. 저희예산정책처의추정에따르면앞으로복지예산이급증할것이고, 지방예산에서차지하는비중이 2025년되면한 50% 가까이될것이다라는것을우리가전망을했습니다. 따라서지금상황은교부세제도를도입했을때상황하고는상당히달라졌다라는것을저희는주시해야된다고생각을합니다. 그래서과거의교부세제도도입시점에서는이러한자치구를교부세제도의대상에서배제한것이그럴수있다라고판단됐지만현재도, 앞으로 10년뒤에도이제도의기본틀을계속갖고가는것이합리적인것인지에대해서는이제논의할때가됐다라고생각을합니다. 45쪽상단의재정자주도문제에대해서간단히말씀드리겠습니다. 이런교부세제도의특징때문에시군같은경우에는교부세대상에포함되는데반해서자치구같은곳은교부세대상에서제외되어있고요. 대신특 광역시로부터조정교부금을보조금형태로받게되거든요. 그래서재정자주도에다소의지표상바이어스 (bias) 가발생하게됩니다. 왜냐하면보조금으로자치구는받게되니까분모의값이커지게되

160 지요. 따라서재정자주도값이상대적으로줄어들게되는, 실제보다재정자주도값이감소하게되는바이어스문제가발생합니다. 다아시다시피재정자주도가지방재정산정문제에서굉장히중요한지표이기때문에이런바이어스는작으면작다고할수있지만흘려볼만한문제는아니다라고생각을하고요. 45쪽하단이되겠습니다. 조정교부금제도를통해서자치구의대응지방비조달문제를말씀드리겠습니다. 지금현재로서는특 광역시가내려보내는조정교부금이굉장히중요한재원이되고있는데이게어떠냐라는겁니다. 자치구의조정교부금규모가 2008년에 3.3조원이었습니다. 그런데 2015년에 3.6조원이에요. 연평균 1.4% 밖에증가하지않고있습니다. 굉장히신장률이제한되어있어요. 이에반해서기초시군의지방교부세의규모는어느정도냐하면 08 년, 15년동안약 4.8%, 4% 상당히높은수준으로증가하고있는거지요. 그러니까사회복지를이걸재원으로해서대응지방비를해야되는데상당히상황이다르다는것을의미하는것이고요. 더더욱자치구의사회복지보조사업예산구비규모가어떻게되고있느냐하면 0.9조원에서 1.3조원으로연평균 5.6% 증가하고있습니다. 이얘기는결국이러한신장률이낮은조정교부금을재원으로해서 5.6% 씩증가하는구비를지원하는재원으로삼기에는상당히어려운, 앞으로가면갈수록상당히지속가능성의문제가심각해질것이다라는것을우리가예상할수있는것이지요. 교부세산정기준과관련되어서아까말씀드렸던것과비슷한문제를말씀드리겠습니다. 지금교부세기준재정수요의산정방식이예를들어서노인복지비나장애인복지비같은경우에있어서명목상의노인인구수, 그다음에장애인등록수이겁니다. 그런데지금기초연금같은경우에그림5을보시면, 아까는자치구이고이것은교부세에서시군입니다. 노인인구비율같은경우에경기

161 과천지역, 전남광양시같은경우에비슷한노인인구비율인데요. 기초연금수급자가이렇게현저히다르지요. 이것도당연히노인인구수가중요한것이아니라기초연금대상자가되는중하위노인수가중요한것이지요. 그런데지금노인인구수를갖고하니까이러한문제가발생하는겁니다. 물론교부세는복지만대상으로하는것이아니기때문에노인인구로하는것이맞기는하는데, 하여튼이러한문제점이발생한다는것입니다. 개선과제로서자치구의조정교부금의규모가낮은신장성을갖고있고그리고시비분담율제도의경직성등이런것을고려했을때현행자치구의재정조정제도의틀만으로는자치구재정문제를해결하기가어려울것이다라는것을우리가짐작할수가있습니다. 그래서저희는가칭, 사회복지교부세문제를한번중장기적과제로검토할때가됐다라고저희는생각을하고있습니다. 앞에서도얘기했듯이교부세산정제도가도입되는시점의상황하고지금사회복지가지방재정의핫이슈로등장하고있는현재의상황이굉장히많이다르고그래서이러한상황을고려했을때기존의자치구를교부대상에서제외하는그틀로계속갈것이냐라는이문제를한번검토할때가됐다라는생각이들고요. 그래서하나의검토안으로서가칭사회복지교부세제도이것을중장기적과제, 지금당장하자는얘기가아니고요, 중장기적인제도개선과제로검토할때가됐다라고하는것이저희생각입니다. 그러면최근에신문에많이거론되고있는정비문제를살펴보도록하겠습니다. 정부는복지재정의효율화관점에서 2013년부터사회보장제도의사전협의, 그다음에조정제도를운영하고있었어요. 그리고최근에지자체사회보장사업이중복되고예산낭비요인이있기때문에정비를해야겠다라는추진을하고있습니다. 국가주도의지자체사회보장사업이정비되고있는데요. 그래서 2015년에 8월 11일국무총리실산하사회보장위원회가지방자치단체유사중복사업, 사회보장사업정비추진방안을발표했고요. 이것에의해

162 서유사중복성지자체사업이 1496개다, 그리고관련예산이 9997억이다, 그래서이런것들정비하고응하지않는경우교부세불이익을주겠다, 이렇게얘기하고있는거지요. 여기에대해서지자체가상당히반발하고있는거고요. 과연이것을어떻게봐야될것이냐라는문제가있습니다. 물론유사중복에따른예산낭비요인이있다면그것은정비되는것이맞습니다. 그런데앞에서임박사님께서도말씀했지만 OECD SOCX 통계에의하면사회복지예산이 OECD에서거의최하위쪽의, 굉장히적은사회복지지출을지금하고있는겁니다. 그얘기는뭐냐하면우리나라사회복지사업은사각지대가굉장히많다라는것을의미하는것입니다. 예산제약에의해서사회복지의사각지대가광범위하게존재하고있는거고요. 또한사회복지국고보조사업으로진행되고있기때문에중앙정부가획일적으로진행하고있어요. 사각지대가많고중앙정부의획일성이지금우리사회복지의특징중의하나입니다. 여기에대해서지방자치단체가지역특성에따라서사각지대가많고획일적인사회복지에대한보완작업을하는것은어떻게보면당연한것이고굉장히바람직한것이다라고볼수있습니다. 적은예산으로구멍이뚫려있는것을조금씩조금씩을막아주는효과적인제도이기때문에요. 그래서새로운자체복지사업이런것들을지자체가적은예산으로하고이런것들은어떻게보면정책적실험의효과도있어요. 예를들어서지금제일문제가되는것이서울시의기초생활대상자를가족, 부양자가있을때제외시키는것은아닙니까? 사실은이것은보건복지부도상당히문제가많다라는것을인정을하고있는거지요. 부양자가있으니까기초수급대상자에서제외시키는건데, 지금우리가가족복지가해체되고제역할을못하고있다는사실은다알고있는거고요. 빈곤계층일수록가족복지가제기능을못하고있다는것은사실은다알고있는거예요

163 국회가이걸굉장히여러차례지적을했고보건복지부도상당히인정을하고있는데지금예산제약때문에과감하게이제도를도입하지못하고있는거지요. 따라서이런것들을지방자치단체가작은규모로우리는한번부양자이문제를전향적으로시도해보겠다는정책실험을하고이것이성공적으로나간다면중앙정부차원에서점진적으로전면확대하는, 이런제도를할수도있는것이거든요. 그래서예산제약에처해있는사회복지문제를정책혁신을하기위해서지자체규모에서정책실험을하고성공적으로배운다면중앙정부차원에서확산시키는정책혁신으로연결시킬수도있는굉장히중요한제도이기때문에이러한문제에대해서저는중앙정부가좀더전향적이고긍정적인관점에서바라볼필요가있다라는것이제생각입니다. 시간이다됐기때문에이정도로마치도록하겠습니다. 고맙습니다. 조국장님의발표는, 무슨압박지수를개발을해서미래우리지방자치단체의재정압박을한번예측해봤고요. 그대안으로교부세를개정해야되는안하고복지사업의개편, 이렇게두가지로나누어서발표해주셨습니다. 그러면이제발표를마치고토론으로들어가도록하겠습니다. 나와있는것처럼임승빈교수님부터할까요? 실질적으로지방재정하시는분들하고 제가지방재정보다는제도나정책적으로공부하는사람의입장에서본다면재정쪽의매크로적인접근방법하고그다음에정책적인마이크로한접근방법이합치되는부분이필요할것같아요, 특히미래예측의경우에는. 그래서그런관점에서본다면두분이미래사회에서의 SOC의급감, 저는평상시에대한민국의발전은국토교통부가없어지는날이될거다, 둘중의하나겠지요, 대한민국이아주급하게경쟁력이저하되거나그야말로선진적인관점에서 SOC의불필요성이대두되거나

164 두번째지적은저도동의하는바인데소득불평등지표관리가굉장히중요할것같아요, 특히지역의불균형뿐만아니라. 그래서두분의발제를잘들었고요. 그리고재정학자들이관심갖고있는미래사회에대한위기성도저희들이동감하는바입니다. 그러나과거의추세치를본다면고령화율하고그다음에인구의저감이꼭국가위기로까지가느냐하는것은아닌것같아요, 역사상으로본다면. 그래서예를들어서우리가북구라파를자주거론하고있습니다마는 90년대에이미사실은많은국가들이고령화로진입이되고그런데그럼에도불구하고지속적인성장이가능해진것은역시복지정책의튼실성에서나타날수가있는데, 전체적인지표에서본다면우리가앞으로사회복지비용지출은피할수없는현상같습니다. 그래서이러한피할수없는현상에서조금더과연이대로가는게적절한것인가에대해서는문제제기할필요가있을것같아요. 왜냐하면조금더자치단체내부를본다면, 여러분들매크로하게분석을하셨습니다만실제적으로자치단체에서국고보조이외에자체재원으로서도충분하게사회복지비용에대한지출비용이충분하다고볼수는없습니다마는상당히편차가존재하는것같아요. 그래서제가그것은표로 115, 116, 117에서제시를했습니다마는이게구체적으로보니까자립도하고고령화하고서로가비례적관계가아니고, 그러니까자립도가낮으면고령화가높아져간다는현상뿐만아니라자립도하고노인복지시설하고의관련성을본다면그다지상관성이없는것같습니다. 특히몇몇자치단체들의경우를본다면굉장히특이할정도로, 세종시같은경우도그렇고그다음에전남의경우도그렇고사회복지비용전체에서차지하는노인복지의투입비용이라든가이런부분들이특이할정도로상이한현상들을보이고있어요. 그래서지역별로는제가자료에넣었습니다만, 결론적으로말씀드린다면전체적인사회복지비용안에노인복지하고아동복지하고트레이드오프 (trade off) 관계가발생하고있지않은가, 그래서사회복지예

165 산의전체적인증가비율에비해서상대적으로아동복지쪽이상당히약하고그래서제가조금디테일하게살펴봤는데, 서울에서얼마안되는, 불과 1시간정도밖에안되는경기도연천청산면이바로소요산주변이니까주말에도많이가시는곳인데거기에청산면이라는데가보니까인구가한 4370명이에요. 그리고 65세이상인구가 1089 명, 한 24.9% 니까전국평균보다좀높지요. 그런데경로당이 12곳이에요. 90명당 1곳입니다. 그런데 9세이하의아동을조사해보니까 244명이에요. 그런데아동어린이보육센터가딱 1곳입니다. 이건뭐냐하면결국은자치단체에서자율적인고유사무안에서, 심하게얘기하면상당부분누수현상이발생되고있는것아닌가, 선거때마다나타나는현상중의하나고, 그다음에이뿐만아니라사실복지라고하는것은굉장히포괄적의미같아요. 왜냐하면청산같은경우에도농어촌마을특성화사업해가지고김치공장을해서대표적으로실패한사례인데, 그런것도사실은복지에해당이되거든요. 농어촌을담당하는농림축산식품부에서하는일종의마을공동체복지사업에해당된다고하는데그런부분들이다빠져있다는거지요. 중앙국고보조사업에서여러분들이지금카운트하는것은사실은사회복지지출이라고하는그부분만딱카운트하고있지전체적인관점에서는못보고계신것아닌가, 그래서제가결론적으로제안한게결국은공동체전체적인관점에포괄적으로접근할필요성이있지않나. 제가일본에서오래있었는데일본같은경우는 50년대부터이미, 태어나서 1달만되면아동보육시설에맡길수있고다국공립화가되어있기때문에사실은비용지출이없는편이지요. 그러니까저임금으로도충분하게젊은이들이결혼도하고지역사회에서생활할수있는구조로되어있는데, 우리같은경우에는지금국공립보육원이나유치원에 2 박 3일동안서있는가장커다란이유가거기에못가면대체재가존재하지않는다는거예요. 그래서민간의굉장히비싼, 심지어대학등록금보다비싼민간보육시설로갈수밖에없는구조가되어있으니까젊은사람들이결혼하기어려운게아니라사실은못하는거지요

166 그래서전체적인관점에서사회복지에대한제도개혁이나또는구조개혁같은게필요하지않나이렇게생각을해봅니다. 감사드립니다. 그리고제가사실은지금프레스센터에또토론회가하나있어가지고빨리자리를이석하겠습니다. 죄송합니다. 고맙습니다. 그러면이어서김석진지방재정정책관님부탁드리겠습니다. 안녕하세요. 행정자치부지방재정정책관을맡고있는김석진입니다. 두분의발제감명깊게잘들었고요. 많은고심의흔적또많은아이디어를제시하셔가지고저희들이실무를하면서이부분에대해서도반영하고검토할부분이많다고말씀을드리고, 감사의말씀을드립니다. 최근에복지사업이부분에대해서발제해주신대로굉장히규모가팽창되고수요가많아지고있습니다. 그런데거기에대한재원은딱두가지지요. 아까장관님말씀하신대로결국은국민이내는세금입니다. 또는세금이모자란다면빚 ( 부채 ) 인데, 그래서이두가지재원밖에없는데어느수준까지복지를늘릴거냐하는부분, 복지규모의적정성부분, 이부분에대한정말중요한연구가있어야되겠다이런생각이듭니다. 또앞으로선거를여러차례거치면서자꾸복지수요나이런요구들이늘어날가능성이있기때문에이부분에대한관리가굉장히중요하다는말씀을드리고요. 결국은복지라는것은내셔널미니멈입니다. 그래서어느지역에있든지어느정도비슷한수준의서비스를받을권리가국민들한테있습니다. 그런데결국은지방자치단체는재정여건이다달라서이런부분에대한문제가심각하게있을수가있습니다. 그래서국가대지방의개념으로보면국가에서이부분에대한내

167 셔널미니멈을확보하기위한국고보조율부분에대해서어느정도신경을써주셔야되겠다이런말씀을드릴수가있습니다. 또내셔널미니멈을확보하기위한국가의노력과동시에지방에서도거기에대한투자가있어야되기때문에지방비부담이굉장히늘어난다는두번째발표가있었는데요. 이런부분에대해서저희들이국무총리가위원장이되는지방재정부담심의위원회가가동이되고있습니다. 그래서굉장히괄목할만한성과가있었는데국고보조율이라는게여러분보시면계속떨어집니다. 어떤사업을매칭할때국가대지방의비율로보면참여정부, 이명박정부를넘어오면서계속평균적으로떨어졌습니다. 그런데 2013년기점으로해가지고국고보조율이 2013년도평균이 60% 까지떨어졌습니다. 거기가가장낮았는데거기서반등을하기시작합니다. 그래서 2014년, 2015년 64% 까지올라갔는데그게저희들이지방재정을신규로부담하는국고보조율을낮춘다든가여러가지지방재정부담이발생하는부분에대해서총리가위원장이되는지방재정부담심의위원회에서이부분에대해서심의를하면서조금관리를하는부분이있습니다. 그래서그부분이성과라고할수있겠고요. 그다음에임성일박사님말씀하신대로이부분에대해서는협력적거버넌스말씀을해주셨는데, 중앙과지방이소통할필요가있습니다. 현재자치단체와의갈등부분도많이언론에여러분들보시겠습니다만지방은지방대로중앙하고협의하는자세가필요하겠고요. 국가는국가대로지방의자율성을어느정도보장하는공동책임자세가필요하다고봅니다. 그래서저희들이올해지방재정개혁을하고있는데사회복지비급증이가장큰이유입니다. 여러분아시는대로누리과정이라든지무상보육이라든지무상급식이런부분들이최근에많이올라갔지요. 그래서가장애로사항을느끼는데가자치구입니다. 사회복지비지출평균이전국적으로한 27% 정도된다는데자치구는 50% 가넘습니다. 또특정자치구로가면 60% 가넘는자치구가굉장히많습니다. 나머지경직성경비제외하면자치구의자율적인재정

168 집행을할수있는룸이굉장히적다는거지요. 그이유를저희들이보니까최근에지방재정이어렵지만그래도국가에서많이배려를해줘서지방재정이굉장히확충이된측면도있습니다. 저희들이 2013년이후에보니까약 4.1조원정도가지방재정이확충이됐습니다. 여러가지로, 지방소비세도입하면서 6% 정도올라갔고요. 물론취득세하고된부분이있습니다만. 그다음에지방소득세가독립이되면서 1.1조원또지방세감면 1.1조원, 또영유아보육료 15%p 정도국가보조율올리면서, 이런저런이유로 4.1조원정도가지방에돈이더내려갔습니다. 또는최근에부동산경기라든지이런부분에있어서세수가많이확충되고있습니다. 지방세신장율이 2014년 9.4% 또금년도도 9% 가넘는걸로보입니다. 그래서나름지방세수도많이확충되고지방재정이확충되어서사회복지비부분에대해서감당을해야되는데, 병목현상이발생되고있어요. 그게뭐냐하면아까조국장님발표해주신대로광역시에서자치구로내려보내는조정교부금을쥐고있습니다. 그게조례로되어있어요. 그래서저희들이이번에교부세제도개편의핵심이그겁니다. 이런지방재정의확충의효과들이자치구로흘러가도록, 자치구가수혜를받을수있도록, 가장어려운자치구가, 그래서저희들이조정교부금제도를개선을하고있습니다. 제일먼저서울시장께서하시겠다고기자회견발표를했고요. 서울시보통세 21% 주는걸 21.76% 까지올리겠다, 거의 2000억정도가올라갈것같습니다. 두번째, 부산시장이발표를해서거기도마찬가지로보통세 19.8% 에서 22% 정도로, 그래서거기도한 585억이자치구로내려가게되어있습니다. 이제다음달에는울산시장이발표를할테고, 전국적으로이렇게발표가있을겁니다. 그래서어느정도자치구의어려움이해소되지않겠나이렇게보고요. 두번째는보통교부세하고그다음에부동산교부세산정방식을어느

169 정도개선을하면서사회복지수요를상당부분반영하는제도개선을하고있습니다. 그래서연말까지는이부분이이루어지면실제사회복지수요가많은곳에보통교부세가많이가는구조로제도개선을한다는말씀을드리면서, 오늘제가발제자발언을들으면서조금코멘트하고싶은게한두개있어서말씀을드리겠습니다. 기본적으로교부세제도에대해서깊이있는연구를해주시고많은제언을해주셔서감사하다는전제하에서조금코멘트드리고싶은것은, 사회복지교부세신설방안을중장기적으로말씀을해주셨는데검토가가능하다고봅니다만결국은교부세라는것은지방의일반재원, 자주재원입니다. 자율성이가장보장되는교부세의특성이있고, 이게잘못하면사회복지교부세라고하면사회복지에꼬리표가붙는일종의국고보조금화로변질될수도있지않겠느냐이런우려도해봅니다. 그다음에두번째는사회복지사업유사중복의통폐합이최근에많은논란이되고있습니다. 그부분이사실은지방의건전재정의유도하기위해서기재부주도로복지부하고하고있는데, 1496개유사중복사업을통폐합을하고있습니다. 이런부분이있어서지방에서나름반발하는부분도있고그런부분이있습니다. 내용을보면중앙정부의사회복지사업에덧붙여서자기네들이추가로주는겁니다. 기초연금을주는데우리는그냥노령수당을, 장수수당을더주겠다이런거거든요. 그래서중복된다고보고정부가정비를하고있습니다. 이런부분에있어서야당과일부자치단체가반대하는측면도있습니다만이부분은교부세가들어가있어요. 그것에대해서해명을드리고싶은데, 유사복지사업을통폐합하면교부세감액을한다는기사들이있었습니다. 사실과다른얘기입니다. 유사복지사업은기재부 복지부주도로통폐합을하고있는거고요. 그부분에대해서교부세가연결이되어있지않습니다. 다만언론에서약간오해하고쓰는부분이그부분인데저희들이하는것은새로운사회복지사업을신설할때복지부하고협의하도록, 사회보장법에그렇게명문화가되어있습니다. 그법을어기게되면저희들은교부세감액을하는제도를신설하게됩니다

170 왜냐하면저희교부세법이그렇습니다. 법령을위반한과다지출에대해서저희들이감액을하는것이기때문에그부분에대해서는이의가없을걸로봅니다. 왜냐하면법령을위반했다는전제하에서하는부분이고법령을위반했느냐안했느냐, 일부자치단체와복지부가논쟁을하고있는그런상황입니다. 그렇게이해를해주시면감사하겠습니다. 토론을마치겠습니다. 감사합니다. 복지수준의적정선을정하는게굉장히어려운문제다하는말씀과지금자치구의재정문제가있어서조정교부금제도를수정해야되겠다하는말씀이계시면서, 사회복지교부세에대해서는좀이론이있으신것같아서그에대한반론을제기하신걸로이해가됩니다. 그러면이어서김성주연구원님. 안녕하세요. 반갑습니다. 사실복지부분은참어려운것같습니다. 사실이런분위기는우리나라뿐만이아니라일본이라든지미국, 전세계적인분위기인것같습니다. 사실사회보험을제외하고복지사업의재원이라고할수있는것은세금이대부분인데요. OECD 평균대비해서세금은한 3분의 2 수준정도밖에안되는데요구수준은그에비해서는상당히높은상황입니다. 예를들어서제가들은얘기인데지방에경로당이있는데개울하나건넌다고새로경로당을세워줘야되고게이트볼장을만들때처음에는터만닦아줬는데다음에는눈비올때도경기를한다고담세우고지붕올리고그다음에대회적응력을높인다고인조잔디를깔아달라고한다는얘기를들었는데요. 중앙에서추진하고있는국정사업이라고그래서기초연금같은경우에도작년에는최대 20만원까지지급했는데올해는 20만 2600원이

171 지요. 이것은매년인상이될것입니다. 사실이것은올해 1월에지방재정법이개정이되면서강화가됐지요. 지방보조금제도도비슷한맥락이라고할수가있는데요. 아무래도선거직인지자체장들은시찰등을나갈때 어느단체에다가보조금을더주십시오. 복지회관에어떤시설을더추가해달라 는그런민원을사실상거절하기가힘든구조입니다. 이제는분위기가바뀌고있는데지자체장들의관련지도들이잘정비가됐으면좋겠다, 그래서꼭필요한민원외에는과도한요구들에대해서는바람막이가될수있는제도신설이라든지기존제도의강화를요구하고있는것이요즘의분위기라고할수가있겠습니다. 오늘두분의논문모두정말새로운시각들이많이들어가있고요. 현재어려운복지문제를개선할수있는좋은안들을제시해주셨고, 그다음에정말다양한시각과많은경험과깊은식견그리고풍부한데이터들을바탕으로해가지고가능한제시할수있는많은안들을제시해주셨다고생각이됩니다. 제시해주신안들에대해서간단한저의의견을말씀을드리면보통교부세산정현실화안중의하나가 좀전에김국장님께서말씀을해주셨는데요. 말씀을하는중에저랑비슷한생각을하셨다라는생각을했는데저는간단하게말씀드리겠습니다. 사회복지교부세신설이유가보통교부세산정기준과는분리해서자치구의복지수요를원활히반영하고또하나가보통교부세의재정형평화라는본래의기능유지하고, 그다음에기준재정수요산정을할때매번실수요파악을해야하는불안정성, 그다음에번거로움의문제를지적해주셨는데요. 자치구의복지수요반영부분은시군과구의기능차이가많이나지요. 따라서사실단기적인안으로는좀전에많은분들이말씀해주신것처럼특 광역시의이런경직적인조정교부금의산정기준을조정해서우선문제를해결할수있는방안을먼저강구해보는게필요하지않을까또그런차원에서추진이되고있는것같습니다. 또사회복지교부세를따로운영할경우에는재원의규모를보통교부

172 세에서사회복지수요하고부동산교부세에서복지비반영규모를떼어내서그재원을전지자체에다가분할할경우에다른행정수요하고융합하고그다음에다양한수요가고려된전체수요산정이가능할까하는부분하고요. 또실질수요를파악하는데번거로움이있다하는부분도어차피보통교부세의경우에도매년달라지는지자체의행정수요를파악하고있고요. 그다음에기초연금이랄지장애인연금도모두매달거의실시간으로지급되고있기때문에큰문제가될것같지않다, 따라서이런부분에대한조정과대안을생각하면서가능하다면주어진현재의제도권내에서조정을하는건어떨까라는개인적인소견을말씀드리겠습니다. 또복지사업효율화추진과관련해서좀전에김석진국장님께서간단히말씀을드렸는데사회보장위원회에서 2013년 1월부터해서신설하거나변경되는사업에대해서는협의조정을하고있습니다. 조국장님께서말씀하신것처럼같은지자체와의소통문제랄지 100% 자치사업에대한사업폐지, 그다음에변경요구에대한법적권한문제에대해서지적해주셨는데요. 향후이런부분을보완해나간다는전제하에서민선지자체장들의특성상전시성, 그다음에선거를의식한복지사업의난립을막을수있고, 그다음에중앙부처와의유사중복사업에대한검토를하는데있어서지자체가새로운복지사업을실시할때각중앙부처에서의유사중복여부에대해서의견을받고필요성에대한조사를하는게사실은지자체단위에서쉽지않습니다. 이런부분하고실제지자체실사를나가서그결과를가지고조정을하는컨트롤타워역할을하고있는데요. 어쨌건이런역할은필요한부분이지않을까라는생각을하고있습니다. 또사회복지제도가조금씩변화하고있습니다. 이러한변화하는사회복지제도에대한모니터링도필요하다고생각이되는게, 예를들어서분권교부세사업같은경우에는작년까지시행이되고올해부터보통교부세사업으로전환이되면서이전에는시도에서분권교부세를받

173 아서시도비매칭을해서시군구에지원되던기존의분권교부세의운영방식이보통교부세가되면서시도에보통교부세형식으로내려갑니다. 그러다보니까이전에시군구에내려가던규모가작아지게된다라는거지요. 따라서실제로보통교부세통합이되었을때운영이제대로되고있는지에대한모니터링하고개선도어느정도필요한부분인것같습니다. 또오늘계속제기되고있는국고보조율문제에저도문제의식을가지고있었습니다. 국고보조율이어느정도보조가되어야되는지에대한부분은상당한난제입니다. 기준보조율의문제는법률상시행령상에명시되고있는별표의 114 개사업외에부처재량에따라정하도록하고있는데요. 이런사업같은경우에도시행령상비슷한사업의기준보조율을바탕으로결정되기때문에비단별표에나와있는 114개사업에대해서만영향을미치는게아니라그영향력은더크다는부분입니다. 따라서신규사업의경우지역의포함범위라든지사업의성격상국비비율을좀더높여야한다라는지적이있음에도불구하고보조금에관한법률에비슷한성격의사업이기때문에법상기준보조율을정하고있는것이사실은관례라고할수있겠습니다. 그래서지금까지기준보조율은사업의파급효과랄지외부성정도에따라서조정을하기위해서노력을많이해왔는데요. 실제이런부분은이론적인주장들하고는달리활용되고있지않습니다. 따라서이렇게이론적으로탄탄한기준보조율을설정하는것이어렵고, 지방자치제도가성숙됨에따라서지방자치단체도사실지방재정력을의식하고있고요. 또지방비에대해서많이예민해짐에따라서많은연구들에서다양한보조율의결정요인하고재정부담수준을정하기위해서객관적인기준을마련하기위해서시도는해왔습니다. 그럼에도불구하고항상그결과에대한논쟁들은존재해왔습니다. 차등보조율의경우에도사실차등보조율을하기이전과이후에재정불균형개선도를살펴보면, 제가이걸한번돌려봤습니다. 228개시군구를대상으로했고요. 사업은기초생활보장사업비를사례사업으로실

174 증분석을한번해봤습니다. 분석한결과는소폭형평화효과가있는것으로나타났습니다. 그런데이것을재정력을보정하기이전에재정자립도하고비교를해보면차등보조이후에불평등도가재정자립도보다더높은것으로나타났습니다. 물론차등보조이전보다는형평화가어느정도개선이됐다고는하지만그이름이무색할만큼효과는매우미미하다, 그래서그런차원에서어떻든지전반적으로재정비해야된다는것을시사한다고볼수가있겠습니다. 최근에연구들에서주장하고있는부분은정부간재정관계이론은더이상유효하지않다라는겁니다. 정부지출에서소득분배수준은사회적정의에따르고있고요. 구체적인수준은사회적합의를통해서결정이되고또누구나다수긍할수있는객관적인기준과비율의제시는사실은불가능한측면이있다고할수가있겠는데요. 따라서이것을위한하나의방안은보조율을조정하는절차의객관성을살펴볼필요가있지않나, 오늘임성일부원장님께서도제시해주신것처럼거버넌스체계를구축해서실질적인보조금위원회를운영한다든지일본처럼지방이재정부담을수반하는경우에는법상으로중앙하고지방의협의를의무화하고그결과를의무적으로이행하도록하는것도대안이될수있지않을까라는생각을해보고요. 또위원님께서말씀하신현재보편화되고있는보편적복지하고선별적복지에대해서이제는한번재검토를해보고조정도임박해있지않나라는부분도말씀드리겠습니다. 마지막으로사실지방의경우에는국가사무가대부분인지자체가많고요. 자체사업이없습니다. 그래서사업부서에서사업을발굴해서예산부서에제출해도법정매칭비부담때문에사업이많이탈락이된다라고합니다. 또같은국고보조사업이라도갈수록예산이줄어듭니다. 계속사업의경우에는부처에서사실일방적으로매년보조율을줄여서지방의부담이가중되고있고이렇다보니까수급자들의원성이높아지는그런상황이고요. 사실또하나는지금까지는팽창해있는사회복지사업을시행함에

175 있어서도누수되는복지비를관리하는등관리중심의추진도필요하다라는부분이사실여러사업자체가대상이일부대상으로한정이됩니다. 사업의중복이아니라대상이중복이된다는거지요. 그래서자력갱생을하지않고자활노력을하지않는그런부분도있고요. 예를들어서기초생활수급자로선정이되는게아니라오히려기초생활수급자자격요건을물어와서그조건에맞추어서가는경우도있고, 악의적인경우에는흔한경우는아니지만공공근로한다음에택시를타고가는경우도있고이렇다고합니다. 따라서현금기여보다는자활능력을배양하는지원이필요하고자립했을때는지원을늘리는제도개선노력도필요하다고생각이됩니다. 지자체의경우도사업을일몰시키는경우에는인센티브를주는등의효율적관리에대한고민도더불어서필요하지않을까라는생각을하면서토론을마치겠습니다. 감사합니다. 그러면이어서김현아박사님부탁드리겠습니다. 한국조세재정연구원의김현아입니다. 사실복지사업과지방재정을주제로지난한 10년동안정말수십차례의공청회가열리지않았을까라는생각이듭니다. 그리고그때마다저희가어떻게하면조금이상황을타개할수있을까많은안들이나오는중에서도지금현재현안에가장충실한안을제시한것이아닌가라는생각이들어서발제를들으면서도굉장히중요한내용을많이배웠고요. 또해결되어야할분명한부분을제시한부분에대해서도굉장히의미있는본공청회라고생각을합니다. 저는조금다른시각을말씀드리자면사실모든복지사업과지방재정은아까모두에도장관님이나처장님께서말씀하시는것을들어보시면또어떤신문이나모든글의첫화두는저출산, 고령화로시작을합니다. 그런데우리가복지재정을해결하자라고하는안을들여다보면사실은저출산, 고령화하고직접적인관련이있을까라는생각이들만큼

176 굉장히작은안으로축소가됩니다. 그안이작다고해서필요하지않다거나중요하지않다는것은결코아닙니다. 오늘말씀하신내용도조정교부금개편, 자치구의복지재정문제등으로귀결이되는데요. 이것은반증을하면어떤얘기냐하면지방자치단체가할수있는게딱그정도밖에되지않기때문에그게대안이되지않나하는생각이들어요. 재정절벽, 인구절벽이라는내용은아마매일신문지상에서보실텐데요. 지금그런현안을두고우리가할수있는것은지표몇개개선해서나아질수있겠는가, 보조율을조금높이면어떤증가가과연있겠는가라는근본적인질문을해보게됩니다. 그래서사실은저희가관심있게보고있는부분들은저출산, 고령화와관련되어서성장동력을어떻게확보하겠느냐, 지방과연계해서는그러한성장동력이각자치단체의인구유입에어떻게도움이될수있겠는가, 그게아마중요한연구주제가되지않을까라는생각이들고요. 또앞서서말씀하셨다시피공공부문이하는복지는그무엇보다도양극화개선을위한사각지대개선등등이주요목적이되어야되겠지요. 아까임성일박사님도소개하셨고다소개하셨습니다만그래도노인, 보육은돈이좀지출이되고있습니다. 왜그럴까요? 표때문에그렇지요. 그러나장애인, 취약계층지원은그렇게늘지않고있습니다. 보팅파워 (voting power) 를갖고있지않은곳에서는지원이될수없는것이지요. 그런근본적인문제들또세대간회계부담, 앞서서행자부국장님께서말씀하셨습니다만세금을내거나빚을내거나둘중의하나로밖에돈이생기지않지요. 그런데증세는지금현정부에서는없는걸로우리모두알고있고요. 그렇다면빚을국가가내느냐지방이내느냐, 지금내느냐나중에내느냐, 세대간회계부담문제가역시중요한화두일수있겠습니다. 그리고마지막으로조금더지방하고관련된다고본다면똑같은돈과똑같은빚을부담하는데책임성문제를조금더강화시키면돈을아껴쓸거니까아껴쓰게되면재정효율성문제가확보되는것아니

177 겠느냐, 그렇다고한다면중앙과지방간의재정관계문제를독립하는것이궁극적으로는우리후세에게빚을좀적게남겨주는대안이되지않겠느냐라는생각을해볼수있는거지요. 저희는이런고민들을지금현재하고있고요. 그런과정에서현재우리제도와모든틀안에서지방자치구조와중앙 지방정치관계, 재정관계여러가지를놓고봤을때우리복지사업과지방재정과관련된문제로오늘말씀하신몇가지많은화두를제시하셨습니다만, 구체적인대안에대해서귀결되는문제는앞서제가말씀드렸습니다만지방의현주소가이정도가아닌가라는것을반증하는예가아닌가하는생각이듭니다. 구체적인안에대해서조금저도말씀을드리면첫번째, 사회복지교부세신설, 신설까지는아니겠습니다만이얘기는교부세안에서사회복지부분을떼내든그무엇이됐든간에모든양은다정해져있고교부세역할은조금줄고국고보조금이강화된다는것을의미한다고저는해석이됩니다. 방안이야어떤방식으로나오든지간에요. 그러나이문제는또교부세역할이중요한지역간형평화역할하고맞물려서많은논의가될것으로보여집니다. 제가알기로교부세개편을통해서복지수요를 20%, 30% 늘리는것도전남등등여러자치단체가굉장히많은액수가감액되는것에반발해서 23% 가느는것으로알고있습니다. 그게지금저희가합의한내용인거지요. 지역간에 20에서 30까지가는것은좀곤란하고 23까지가겠다라고합의한내용은사실은앞으로사회복지수요가계속증가하고있는이부분을교부세로풀것이냐라고하는것에대한근본적인질문을하고있습니다. 그러니까지금국장님께서주신안도꼭사회교부세를만들자라는내용이라기보다는지금까지의이전재원패러다임이지역간형평화에꽂혀져있었습니다만앞으로는실질적인재정수요에맞추어서이전재원개편이되어야되지않겠는가를제시한거라고보여져요. 저도역시그와같은논조로보고서를계속써왔습니다. 그래서그안은저도물론찬성하고요. 또앞으로그렇게되지않을수없는거라는생각을듭니다. 왜냐하

178 면표를갖고있기때문에정치적으로그렇게될거라는생각이듭니다. 그렇지만제가앞서말씀드렸습니다만마켓과시장이할수있는것, 다음에 voting power를갖고있는사람들이할수있는것, 그것은공적영역이아닌다른부분에서도할수있겠지요. 정부가해야될부분은사각지대개선, 혹은우리가알고있는섬들이라든지재정력이약한지역에대한형평화를앞으로우리가어떻게갖고갈것인가, 계속복지로만모든재원이가는것을우리국민이합의할것인가에대한내용을먼저합의하는것이필요하다고보여집니다. 그것과연계해서앞서두분께서도 SOC가감소하는부분에대해서말씀하셨고조국장님께서도 SOC가감소하면 infrastructure가감소하니까굉장히위험하다라고지적을하셨습니다. 우리가분권교부세내에서복지늘면서비복지수요가감소한것, 복지증가하면서 SOC 감소하는부분등등해서확인을여러차례해왔었습니다. 제가다른것으로인해서자본지출사업들의효과를봤더니인구유입, 다시말하면지역이살수있는유일한방안은결국은인구를끌어들이는것밖에없는데요. 인구유입에는자본시설이외에는방안이없습니다. 경상비지출은절대인구유입이도움이되지않습니다. 그래서지금조국장님께서지적하신것과같이사회복지수요신설을위한이전재원패러다임을개편함과동시에 SOC 재원도확보해야된다는게굉장히중요한것이지요. 그러니까 SOC 재원은그나마지방채등등의대안으로해결을할수있겠어요. 임성일박사님이강조는안하셨습니다만논문안에는그내용이있습니다, 지방채를활용해서지역 SOC 재원을활용할수있지않겠는가. 그러나문제는역시복지수요에대한재원은추가적인증세없이는사실불가능한대안이기때문에빚의문제로남는다는거지요. 그래서세대간회계부담, 빚을지금질것이냐, 누구에게질것이냐, 나중에얼마갚을것이냐, 이부분에대한합의가무엇보다필요한것이아닌가라는생각이들고요

179 또중요한내용을여러가지말씀하셨습니다만한가지만더말씀드리고말씀을끝내면, 지금아마시간이없어서임성일박사님께서다말씀을못하셨는데자료에보면좋은안을제안을하신게있어요. 소비세, 소득세를연계해서그인상부분을사회복지와연계하자라고하는부분을말씀하셨는데요. 이부분은제가왜가능할수있겠냐고말씀을드리냐하면우리나라상황에서는지금증세가없으니까논외로하고있을지모르겠습니다만다른나라사례를보면실질적인대안은지방의세원은사실굉장히제한되어있고요, 물론재산세라고하는똘똘한세원이있기는합니다만지금과같은거래경기이외에재산경기가증가하고있지않은상황에서재산세를증가하는것은사실정치적으로어려운선택이고요. 소득세와소비세부분을일정부분인상해서그부분을복지재원으로쓰는것도하나의대안이라고제시한것으로제가보았는데요. 그부분에대해서도저는바람직한대안이아닌가라고생각을해보겠습니다. 그리고하나만더말씀드리면, 유사중복사업에대해서굉장히많은분들이지적을하셨고컨트롤타워의부재다등등을얘기하셨는데요. 컨트롤타워가할수있는것은톱다운방식인데요. 부처중심에서유사중복사업해결은사실은불가능합니다. 여러분, 같은부처내타국사업도줄이지못해요. 그얘기는무슨얘기냐하면자기네끼리자기돈을갖고부처에서는절대유사중복사업체크가되지않습니다. 유사중복사업은그사업을받는지자체가 A B C부처사업중에서우리 B C부처안하고 A부처사업에관련된걸하겠습니다 라고선택할수있는것이확신되지않을때는절대사업이줄지않습니다. 물론이럴때는사업을끊고할수있는사업의성격이중요하지요. 그래서 SOC 사업들, 예를들면지특회계같은경우는이게워킹할수있는근본기질을가지고있는반면복지사업은 A B C를한바구니에넣는다할지라도한번돈이몰리면끝까지가는속성이있기때문에이와같은포괄구조사업특성이발현되기가어려운상황이지요

180 그래서어떤방식으로든유사중복사업을줄이기위한방식은다른나라사례뿐만아니라우리나라사례에서도컨트롤타워로서는불가능한방법이고, 특히기재부중심에서사업을해결한다고하는것은더더욱가능하지않은방식이라고생각이듭니다. bottom up 방식에서지자체가칼자루를쥐고있지않는한사실은해결되기어려운문제아닌가하는생각이들고요. 그부분에대해서는앞으로많은연구가이루어져야될것이라는생각이들고오늘발제잘들었습니다. 감사합니다. 수고많으셨습니다. 그러면바로이어서배인명교수님. 안녕하십니까? 서울여대배인명입니다. 오늘두분발제잘들었고요. 또두분께서주장하시는여러제안들대체로동의합니다. 저는특히복지재정분담문제로매년반복되고있는중앙과지방간의재정갈등문제에대해서평소에제가생각하고있던측면을특히원론적인측면에서말씀드리려고합니다. 갈등해결의가장좋은해답은결국은원칙으로돌아가는데있다고봅니다. 즉중앙과지방간의역할혹은재원분담에대한원칙을합의하고거기에대해서지켜나간다면지속적인갈등문제는해결될수있지않을까그렇게생각이됩니다. 물론이렇게보편적으로적용할수있는기준, 원칙에합의한다는것이사실쉽지않고요. 사실이론적으로도명확하지않습니다. 그럼에도불구하고저희학계에서는이러한합의혹은타협을이루는데도움이될수있는근거제시를위한노력이지속되어야할거라고생각이됩니다. 그원칙이무엇인지교과서등에서살펴보면기본적으로소득재분배를목적으로하는복지서비스는국가사무입니다. 그래서중앙정부가

181 직접수행하는것이바람직하다고봅니다. 다만복지정책의집행을지방자치단체가수행하는것이더욱효과적이라고판단이된다면국고보조금사업을통해서서비스를공급하면될것이고, 다만이경우재정적인부담은중앙이전적으로하는것이타당합니다. 하지만모든복지서비스가소득재분배를 100% 목적으로하는것은아닌것으로판단이됩니다. 경우에따라서는다른기능, 소위말하는소득재분배기능도수행할수있고요. 이러한경우는일반적인다른보조금과마찬가지로외부효과의정도에따라서보조율이결정되면된다고봅니다. 종합하면, 첫번째재원분담의기준은소득재분배의기능을담당하고있는지여부가될것이고요. 만약에그렇지않다면다른것은외부효과의정도에따라서분담비율을결정하면될것이라고생각이됩니다. 물론해당사업의목적이과연무엇이냐, 이것을판단하는일은그다지쉬운일은아닐거라고생각이됩니다. 그럼에도불구하고여러학계의노력들을우리가종합을해보면어느정도는파악이가능하지않을까생각이됩니다. 예를들자면사회보장기본법에는사회서비스를사회보험, 공공부조, 사회서비스로구분을하고있는데우리가 definition에따라판단을해보면공공부조사업의경우는소득재분배를목적으로하고있는것으로판단이되고요. 사회서비스사업은어느정도자원배분의목적을가지고있다고판단이됩니다. 이런것들을바탕으로해서분담률을결정하면되지않을까그렇게생각이되고요. 다른기준으로서사업의법적인성격, 예를들자면위임사무인지자치사무인지혹은단체위임인지기관위임인지이런것들에따라서보조율을결정할수있을거라고생각이되고요. 또자치단체자율성도굉장히중요한판단기준이될거라고생각이됩니다. 예를들어서전국에걸쳐서통일적인기준을적용한다면지방자치단체는아무런자율성이없고요. 이러한경우에는굉장히높은보조율이적용이되어야할거라고생각이됩니다

182 이런것들을바탕으로사회복지사업에대한기본적인재검토가이루어져야하고요. 거기에따라서중앙과지방간의재정추계는어느정도될것인지가이루어져야할거라고생각이됩니다. 만약현재의지방자치단체의재정규모로이러한복지재정수요를감당하기에어려움이있다면추가적인재원조정작업이이루어져야할거라고생각이됩니다. 지금많은분들이주장을하셨듯이만약획기적인변화없이현추세가지속이된다면지방재정의어려움은명약관화한거라고생각이됩니다. 이러한상황에서결국은지방재정의확충이이루어져야하는데증세가이루어지지않는다면결국은국세의지방세이양이추가적으로이루어져야할필요가있을거라고생각이됩니다. 그중가장많이논의되고있는방안은현재지방소비세율의인상이라고볼수있겠습니다. 현재 11% 의세율을 16% 까지인상하자는의견들이많고요. 대부분의지방자치단체들이이러한요구들을하고있습니다. 또 5%p 증가는사실지방소비세도입당시에이미약속했던부분입니다. 이정도의재원이양이필요할거라고저는개인적으로생각을하고요. 다만문제는지방세확충이곧바로지방의복지재정으로연결되지는않습니다. 그래서여러발제문에서제안하셨고또많은분들이논의하셨듯이지방복지교부세혹은포괄복지보조금이런제도들을우리가종합적으로한번재검토하고도입을생각해봐야할거라고생각이됩니다. 특히많은분들이지적하셨듯이자치구에게도이러한교부가가능하도록하지않는다면자치구재정문제는해결하기에큰어려움이있지않을까생각이됩니다. 마지막으로여러분들께서제안을하시고언급을하셨듯이결국은지방과중앙간의적극적인소통이요구된다고생각이됩니다. 지금현재갈등을야기하고있는많은문제들이결국은지방자치단체와의협의없이중앙정부에서일방적으로결정하고또강제적으로추가적인재원부담을안겨준것때문이라고생각이됩니다

183 이러한상황에서앞으로도지방자치단체들이적극적으로중앙정부에협조할리가없고요. 또계속적인갈등은더욱더심화될거라고생각이됩니다. 이제는중앙과지방간에같이연구하고논의하는새로운거버넌스체계의구축이필요할거라고생각이됩니다. 즉원칙그리고협력, 이두가지가갈등해소그리고합리적재원배분을위한제일중요한키워드가아닌가생각이됩니다. 이두가지키워드만잘지켜진다면우리나라의재정적인문제는어느정도해결될수있지않을까생각을합니다. 고맙습니다. 감사합니다. 그러면마지막송박사님부탁드리겠습니다. 안녕하십니까? 경기연구원송상훈입니다. 앞에발표를하신임성일박사님하고조영철국장님, 기본적인방향과아이디어그다음에분석에대해서는저도전적으로공감을하고요. 다만조금보완해야될부분과그다음에저와약간씩차이나는부분을중심으로말씀을드리도록하겠습니다. 사실모두에서도많은이야기가나왔습니다. 우리가지방자치를시행한지가 20년이되었다, 이제성인의나이가되었다, 그런데과연지방자치가되고있는가? 제가생각할적에지방자치라는것은중앙정부의정권의변화, 정책의변화에크게영향을받지않고지방자치단체가지역주민들에게안정적인지방공공서비스를제공하는게지방자치라고생각을합니다. 그런데과연우리나라가지금그러한정신이제대로시행되고있는가그런부분에있어서는굉장히회의적이고아직도우리는성인에다다르지못했다라고저는판단을하고있습니다. 앞에서지금은앞의두분께서발표를하셨듯이지방재정이악화되는핵심적인요인중의하나가특히복지관련된재원을중앙정부에서

184 선점을하는바람에지방재정이악화됐다는데서인식을같이하는것같아서저도지방연구원의입장에서그나마다행스러운인식이다라고생각을하고있습니다. 그래서여기책에보면제가 118페이지에표에다가표현을한번해봤습니다. 앞에임성일박사님께서구축효과도말씀하셨는데, 사실은국가의복지정책이지속적으로늘어나고그다음에지방에대해서지방비부담을강요하다보니까지방자치단체의복지비에대한자체비중이굉장히자꾸축소되고있습니다. 그래서 2008년도에 13.4% 이던게 2014년에 8.2% 로떨어지고있다, 그렇다면지방자치단체로서중앙과지방간파트너의관계가아니라그냥하나의임무를수행하는하부조직으로서밖에, 그렇다면굳이단체장을선거할필요가있나, 과거처럼그냥임명제로가는것이더효과적이다이런판단이들었습니다. 이런상황으로볼때지금현재로서는우리나라는지방자치제를하기위한여러가지제도적장치나운영의묘를살리고있지못하다라고판단하고요. 그런과정에서도경기도같은경우, 제가아무래도경기도에있다보니까 아까조국장님께서도말씀하셨는데비압박단체라고이야기합니다만경기도도그렇게썩나은단체는아니다, 가용재원이, 여러가지경제위기와복지비용증가로인해서그런요인도있겠습니다만이렇게된표를제가한번제시를해봤습니다. 그렇다면이런복지관련되어있는비용의문제때문에결국은우리가생각해봐야될게복지기능을서비스해주는주체가누군가하는복지기능과그다음에주체들간의갈등부분을우리가한번생각해볼필요가있다. 지금사실복지서비스를제공하는큰축이중앙정부, 지방자치단체, 그다음에교육청으로볼수가있습니다. 그런데이 3개의관계가삼각관계를형성해서계속서로간에싸우고있는형태다라고볼수가있는겁니다. 물론대표적인경우는중앙정부하고교육청간의보육사업관련되어있는부분이고요

185 저도오늘오기전에신문을봤습니다만교육감들이보육재정을우리가반영을하지못하겠다, 지금법규에서는교육청사무로했습니다. 그래서지방교육재정교부금으로충당해야되는걸로되어있습니다마는교육청에서는실질적인재원이지원되어있지않은상태에서업무만그렇게규정한다고해서되는일은아니다, 사실은업무가오면돈도따라와야되는데그냥단순하게기능만그런식으로교육청업무로한다고해서되는문제는아니다이렇게되어서결국은갈등의소지는여전히존속을하고있다고볼수가있고요. 그다음에중앙정부하고지방간의관계는기초연금같은경우를들수있습니다. 기초연금이라는게사실은단순하게비용의분담문제가아니라기초연금이라는것은국민연금하고연계가되어있어가지고국민연금의소득대체율몇 % 를보장해주느냐에따라서기초연금이차지하는역할, 이런부분들이사실다고려가되어야되는부분입니다. 그런데지금그것은전혀없이그냥기초연금을지역에노인들있고하기때문에지방도부담해야된다이런논리로한다면그것은굉장히위험한발상이다, 그런점에서조금전에발표하신배인명교수님께서기능에대한분배, 과연이게국가적기능인가, 소득재분배적기능인가에따라서누가책임을져야될것인가하는부분을우리는심각하게고민을해야될것입니다. 그럼에도불구하고이런문제가생긴것은배교수님말씀하신대로기능과성격에대한재정립이정확하게되어있지않기때문에결국은네가내라, 내가내라, 그런문제점이발생하고결국은정부부분에있어서주체간에갈등을야기시키는부분이아닌가이렇게생각이됩니다. 그다음에복지정책에있어서앞에서도유사한이야기들이많이나왔습니다. 중앙정부가유사사업을통폐합해라, 1496개사업을하라고많이이야기를하는데사실은중앙부처간에도유사한복지사업들이굉장히많이있습니다. 흔히이야기하는마을만들기사업같은경우행자부에서하는사업, 그다음에복지부에서지원하는사업들, 그런부분들도굉장히많이

186 있고그런부분에해당되는예산들이훨씬더많다는겁니다. 따라서중앙정부차원에서그런조정을하는노력을보이면서지방에대해서관리감독을강화하는역할을할때사실지방도어느정도공감하는데단순하게지방에대해서만이런식으로관리감독을강화한다면굉장히지방의반발을불러일으킬수있다. 또그다음에앞에서도이야기가나왔습니다만그사업들중에서는대상이동일하다손치더라도성격이좀차이가날수있습니다. 예를들어서경기도같은경우에는무한돌봄사업같은경우예를든다면사실은차상위계층들, 어떤의미에서복지의사각지대에빠져있는계층들이거든요. 그런부분들을사실크지않은돈으로보완을하고굉장히나름대로효과가있는사업으로판단이되고있습니다. 그런식이기때문에지역에따라서는지역의특성과지역주민들의선호가다양하기때문에설사유사한성격을가지고동일한대상이된다손치지만그부분에있어서지역적인특성이반영되는부분이기때문에그런특성을고려하지않고전국을평균적개념으로판단하고무작정통제하겠다는차원으로접근하는것은굉장히위험한발상이될수가있다라고이야기를할수가있겠습니다. 그래서복지같은경우는앞에서도다이야기가나왔습니다만내셔널미니멈에해당되는국가가전적으로포함을시키고나머지에있어서는설사동일한대상이라하더라도지방자치단체가노력에의해서자기가거두어들인지방세라든지기업을유치한다든지이런노력을통한세원이확보됐을때추가적으로그대상에대한지원을하는이런것들이제가볼적에는지방자치단체간의건전한경쟁이라고보는거거든요. 그게지방자치를발전시키기때문에앞으로그런경쟁이가능하도록제도를만들어줘야지그렇지않고특정지역이뭔가를한다고해서그걸무조건싹을잘라버리겠다고하는것은지방자치를오히려거꾸로돌리는부분이다라고말씀을드릴수가있겠습니다. 그다음에복지재원조달에관련된부분에대해서제가말씀을드리면, 앞에서자꾸복지세라든지복지교부금이라든지이런이야기를하신것같습니다

187 저는기본적으로복지뿐만아니라다른것도마찬가지입니다마는목적세나어떤특정한것을위한특별회계, 예를들어서복지교부금을한다면거기에관련된특별회계를새로만들어야되겠지요. 그런식으로특별재원으로충당하는것에대해서는저는오히려반대다, 왜그런가하면경우에따라서복지재정은반드시그것만가지고해야된다라고한다면오히려복지재정이탄력성을잃어버리게됩니다. 어떤자치단체같은경우는그것보다더많은것을할수있음에도불구하고복지는그특정한재원으로만해야된다라고그틀에갇혀버릴수도있기때문에그런부분들에서우리는굉장히신중하게생각해봐야된다고생각합니다. 그다음에복지라는것은기본적으로국민들의기본적인국가에대한권리입니다. 그렇기때문에당연히일반재원으로하는것이저는맞다라고생각을하고요. 그다음에굳이특별회계를설치한다든지재원으로하지않고보완적으로, 이재원은그래도복지재원으로충당하는데도움을줘야된다라고한다면 sin tax를복지재원세목으로활용하는것도방법이다, 대부분외국같은경우도 sin tax, 흔히이야기하는죄악세라고하는데그런부분들의세원을복지라든지문화라든지교육이라든지이런부분에활용한부분들이많이있습니다. 그래서우리도얼마전에담배관련되어있는세금에대해서논쟁이많이있었습니다마는이런 sin tax에해당되는부분들을보완적으로복지의목적으로사용하는것들을생각할수가있습니다. 그래서거기에관련된다면꼭 sin tax에해당안되는부분들도있습니다마는담배관련세라든지주세, 레저세, 환경관련과세, 이런것들이이런대상으로활용될가능성이있지않은가생각을합니다. 그러면이것만가지고서는지방자치단체가복지재정을하는데있어서굉장히제한적이기때문에지방자치단체의복지기능이확대됨에따라거기에상응하는지방세제도도바뀌어야된다고생각합니다. 과거에는지방자치단체는간단한재산과세중심으로서지방자치단체가제공하는기능을수행해야된다라고하지만이제는지방자치단체도소방도이미지방으로내려갔지요. 교육도지방으로내려갔지요. 그다음에복지기능, 문화이런상당한국민의기본권, 그다음에순수공

188 공재에해당되는부분이상당부분지방으로많이내려오고있습니다. 지방도중앙과마찬가지로이제는소득과세중심으로지방세를개편할필요는있다라고말씀을드릴수가있습니다. 즉과거의재산세과세중심의 80년대식의논리에서이제는지방의기능이변화됐기때문에논리의변화가이루어져야된다라고말씀드릴수있고요. 그다음에지방세제를그런식으로소득과세중심으로확충을했을때많은이야기가나오고있습니다. 그러면결국은경제력의편차가생기고교부세가줄어들기때문에그런문제점들도이야기를하고있습니다. 물론그런부분이없지않아있습니다. 그러나지방의소득과세중심으로개편되고앞에 sin tax나이런것들이된다면당연히교부세는줄어듭니다. 반면에재정력이상대적으로좋아지는단체들이나오고있기때문에, 교부단체에서불교부단체로넘어가는단체도나올수가있고, 그다음에교부세를교부하는금액이, 필요로하는금액이줄어들수있기때문에그런부분도상당히줄어들기때문에교부세의감축이어느정도상당부분상쇄가되는부분이아닌가생각을할수가있습니다. 그다음에중앙정부같은경우는지방교부세는이전재원이기때문에이건중앙돈이라고인식을많이하고있습니다. 제가생각할때이것을지방교부금이라고하지않고지방교부세라고붙인이유가세수의편차라든지분배의문제때문에거두어서하지만실질적으로는지방돈이라고생각하는데중앙에서는이전재원이기때문에당연히중앙돈이라는인식을갖고있는게아닌가, 그래서보면중앙에서지방에이전재원이그렇게내려가는데중앙정부가지방돈에대해서선점을해야된다는그런인식을하고있는게아닌가생각을하고있습니다. 따라서그러한발상을어느정도정립을해야될필요가있기때문에교부세의규모를축소해서지방자치단체들간의재정을 아까이야기한대로지방세가늘어나면지자체간의경제적인편차가어느정도생기기때문에지방자치단체간의수평적재정조정을하는이런방안을우리가필요로할수있고, 거기에대한재원을모을수있는지방재정공동고라든지이런걸형성해서마련하면그것은지방자치단

189 체연합의형태로해서어느자치단체간에그런식으로해서, 즉말하자면, 중앙정부가복지부분에대해서지방에대해서그것은우리돈이기때문에누가하라이런인식을배제하기위해서이것은지방의돈이다라는걸좀더명확히하기위한방법으로이런것도우리가한번생각해볼수가있고요. 그다음에지방자치단체간에재정을서로조정하다보면, 지금사실은알게모르게중앙정부가수도권과비수도권을나누어가지고이간질을시키는것도왕왕발생을하고있습니다. 그런데지방자치단체끼리서로모여가지고조정금액에대해서협상을하다보면서로간에이해의폭이늘어나게되고지방자치단체간에연대의식이늘어나지않을까이렇게생각을합니다. 그런차원에서볼적에지방간에상생을할수있는좋은도구가될수있기때문에이런부분들도우리가판단할수있고요. 그렇다면어떤의미에서는수도권에기업이유치되어서세수가늘어나는부분이비수도권으로넘어갈수있는부분이되기때문에수도권과비수도권의극단적인대립은상대적으로줄어들지않겠나이런생각을합니다. 그다음에제가앞에서도말씀드렸습니다만 정리해주시면감사하겠습니다. 제가한가지만더말씀을드리면, 지방재정부담심의위원회의기능을말씀을드리면과거에행자부에서국무총리산하로넘어갔습니다만이게그냥심의기구이기때문에사실은어느정도효과는있습니다마는해당부처나예산부처에서받아들이지않으면아무런소용이없기때문에지방재정부담심의위원회의성격을달리해서하나의의결기구형태로해서지방의의견이반드시반영이될수있는이런형태로함으로써중앙정부에서일방적으로제도가개편되는일은없도록해야되겠다이런생각을하고있습니다. 감사합니다. 감사합니다

190 복지사업과지방재정정책토론회

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192 복지사업과지방재정정책토론회

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194 복지사업과지방재정정책토론회

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