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1 외교안보연구 제 5 권 ( )

2 본서에수록된논문내용은집필자개인의견해로서, 외교통상부외교안보연구원의공식입장과는무관한것입니다.

3 목차 1. 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 김현욱 1 2. 일본지식인들의동아시아평화담론 : 자유주의자와현실주의자의지역구상을중심으로 박영준 미국과러시아의군비통제와군축 : 전략무기감축조약 (START) 을중심으로 이수형 러시아-우크라이나가스분쟁과한국적함의 장성일 자회담의위기와그랜드바겐구상 전봉근 민주당신정권의등장의미와한일관계진창수 177 3

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5 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 1 1

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7 김현욱 * 외교안보연구원 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 ** 1) Ⅰ. 도입 Ⅱ. 세계화의개념 Ⅲ. 테러리즘 Ⅳ. 미국의신안보패러다임 1. 미국의신안보전략 2. 미국의새로운방어전략및군사전략 3. 미국방어변환 4. 미국안보패러다임변화가시사하는점 Ⅴ. 오바마정부의안보정책 1. 오바마정부의안보정책기조 2. 반테러 반확산정책 3. 대북핵정책 4. 한미공조방안의모색 Ⅵ. 결론 외교안보연구 제 5 권 ( ), pp * 외교안보연구원교수 ** 본논문은 2009 년 10 월 30 일국가안보전략연구소주최로이루어진 21 세기위기와국가정보의역할 이라는국제학술회의에서발표한글을바탕으로집필되었음. 3

8 외교안보연구 제 5 권 ( ) [ 국문초록 ] 1980년대에들어가시화되기시작한세계화현상은국제사회에긍정적, 부정적효과를야기하기시작했다. 긍정적인효과로는정보통신기술의발달로인해국제사회에서의발전이빨라졌고, 세계가하나로되는점을들수가있으며, 부정적인효과로는비전통안보의등장을들수가있다. 본논문에서는먼저세계화의개념과특성을살펴보고, 이로인해등장하는비전통안보의하나로테러리즘을고찰한다. 9/11 이후주요이슈로떠오른테러리즘은국가의지위에변화를야기시켰다. 세계화로인해국가의지위가약화되었다는논리와함께, 테러리즘은이에대처하기위한국가의중요성을상승시켰으며, 이는미국의안보정책에변화를가져왔다. 9/11 테러이후부시정부의안보정책은새로운위협위주의공세적정책으로변환하였다. 오바마행정부도반테러정책을지속적으로운용하고있으나그방법론에는국제협조를강조하고있다. 따라서세계화로인해대두된테러리즘에대응하기위해서국제사회는국가간공조체제구축을가속화해야할것이다. [ 주제어 ] 세계화, 테러리즘, 9/11, 미국안보정책 4

9 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 Ⅰ. 도입 지난수십년간세계화현상이가장두드러진분야는국제관계였다. 정보통신기술의눈부신발전으로국제사회는전보다훨씬더가까워졌다. 기술의발달로인해서시간적, 공간적으로서로간의거리가줄어들었으며, 우리는점차다른곳에서발생하고있는사건과활동및사람들에대해서도잘알게되었다. 세계는점차하나로좁혀지게되었으며, 국제사회는경제, 사회, 정치환경의변화에대응하기위해새로운제도와관습을도입하기시작했다. 그러나세계화가이와같은긍정적인효과만갖고있는것은아니다. 국경간의이동이늘어남에따라과거에는상상할수도없었던다양한안보위협이발생했다. 유엔개발계획 (UNDP) 보고서에따르면세계화가인류에제기하는다양한안보위협에는금융변동과경제불안, 일자리및소득의불안, 보건상의불안, 문화적불안, 개인적불안, 환경불안, 정치및사회불안등이있다고한다. 1) 이와같은위협은인류에게기존의안보위협보다더심각한것으로다가오고있다. 또한이러한새로운안보위협의주체도다양화되었다. 과거에는안보위협의주체가대부분국가에국한되었던것이, 세계화로인해전통적안보위협이아닌다른다양한안보위협이등장하게되었고, 이들의주체는비국가행위자였다. 예를들어, 9/11 테러사태의행위자는국가가아닌비국가테러단체였으며, 현재미국으로부터시작된국제금융위기의주체도국가가아닌자본과금융이었다. 물론세계화라는현상이일방적으로국가라는주체에영향을준것은아니다. 국가간협력심화가세계화의추세를가속화시킨경우도생각할수있을것이다. 즉, 미국의패권국화현상은 20세기국제사회에서미국의이념, 문화등이확대되는현상을낳았으며, 이는이어서세계화라는현상으로발전하게되었다. 하지만본논문에서저자는국가와세계화라는두 1) UNDP, Human Development Report 1999 (New York: Oxford University Press, 1999). 5

10 외교안보연구 제 5 권 ( ) 변수의상호관계를모두고찰하지않고, 세계화가독립변수로써국가및기타단체들에대해끼치는영향을위주로연구범위를좁히고자한다. 본논문은세계화의개념과세계화로촉발된전세계적위협의현실을설명하는것을목적으로한다. 이를위해필자는먼저 2장에서세계화의다양한개념과성격을짚어본다. 세계화는가장근본적으로경제분야에서시작되었으며, 점차비경제분야로확대되기시작하였다. 또한세계화로인해국가의지위에변화가있었으며, 이에대한다양한논의도여전히주목의대상으로남아있다. 3장에서는지난수십년간전세계적으로심각한위협을가해온테러리즘의특성을알아본다. 9/11 테러리즘은이러한테러행위의가장큰본보기가되는것으로, 이의특성을살펴봄으로써많은비전통안보의일반적특성을유추해볼수있다. 4장에서는 9/11 테러공격이후에미국의대응과안보패러다임의변화에대해설명하겠다. 9/11 이후부시정부의외교정책은급격한변화가있었으며, 미국본토의안보를위해기존에등한시했던많은외교정책들이등장하게되었다. 5장에서는현재오바마정부의비전통안보위협에대한대처방안을살펴보고자한다. Ⅱ. 세계화의개념 세계화란무엇인가? 세계화란국제정치의다양한분야와결부되어있다. 즉, 세계화로인해독재국가의민주화가촉진될수도있으며, 세계화로인해전쟁이예방될수도있고전쟁이더욱촉발될수도있다. 또한세계화로인해많은국가와시민들이공통된문화를소유할수도있으나, 동시에세계화로인해민족분규가표면위로떠오를수있다. 따라서세계화에는다양한측면이존재하고있으며이에대해하나의통일된정의를내리기가쉽지않다. 2) 예를들어데이비드헬드를비롯한여러학자들은세계화 2) 세계화의다양한정의를알아보기위해서는 David Held and Anthony McGrew (eds.), The Global Transformations Reader: An Introduction to the Globalization Debate (Policy Press, 2000) 참조. 6

11 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 의일반론적인측면을강조하며, 연결네트워크의등장과강화를통한세계적차원의거리단축 3) 이라정의하였다. 나이리우즈는세계화의경제적측면을강조하면서 국경을넘나드는교역, 자본이동, 투자, 인적교류의증가 4) 로세계화를규정했다. 코헤인과나이는보다포괄적인세계화를규정하면서, 이를 환경과생물학적으로연관있는물질을비롯한자본과상품, 정보와생각, 인간과인간의영향력이여러대륙에걸쳐상호의존하는네트워크가있는세계의상태 5) 라고정의했다. 그렇다면세계화가등장하기이전에는어떠했는가? 세계화가이뤄지기이전의국제사회는아무런교류가없었는가? 1980년대세계화현상이나타나기이전의국제사회는상호의존의시기였다. 상호의존 (interdependence) 은국가또는사회와같은개별주체사이에민감함 (sensitivity) 과취약함 (vulnerability) 이커지는것을의미한다. 예를들어민족국가는유가상승과같은외부요인에민감하거나취약할수있다. 민감성은기존정책의틀내에서국가가외부요인으로부터받는영향력으로정의될수있다. 예를들어, 유가상승이라는외부요인이생겼을때, 국가는이에대처할새로운정책을입안하기에는몇년의시간이걸리므로, 현정책으로는유가상승에민감할수밖에없다. 취약함은정책의틀이바뀐이후국가가외부요인으로부터받는영향이다. 유가상승이일어나고이로인해새로운정책이추진되었지만, 여전히유가상승에대해완전하게대응하지못하는경우가생기게된다. 이것이취약성이다. 6) 상호의존은이러한민감성과취약성이국가들간에점차증가되는현상을의미하는것이다. 그렇다면상호의존과세계화사이에는어떤차이점이존재하는가? 상호의존은국가적상호의존 (state interdependence) 과사회적상호의존 (societal interdependence) 의두가지로구분될수있다. 우리가세계화와비교하여 3) David Held, Anthony McGrew, David Goldblatt, and Jonathan Perraton, Global Transformations: Politics, Economics and Culture (Stanford University Press, 1999). 4) Ngaire Woods (eds.), The Political Economy of Globalization (Macmillan Press, 2000). 5) Robert Keohane and Joseph Nye, Power and Interdependence (Addison-Wesley Longman, 2001), p ) 보다자세한설명을위해서는 Keohane and Nye(2001) 참조. 7

12 외교안보연구 제 5 권 ( ) 상호의존 이라는개념을이야기할때대개는국가의활동을사회발전에의존하는사회적상호의존을의미한다. 따라서상호의존은둘혹은그이상의국제적주체의 상호관계 로개념화된다. 이에비해서세계화는여러주체들의병합 (merging) 을의미한다. 리처드쿠퍼의말처럼경제적세계화의과정은 구매자와판매자가자유롭게소통하여같은상품의가격이쉽고빠른조정을통해같아지는 7) 하나로통합된세계시장으로의이행을보여준다. 또다른차이는 상태 (condition) 로여겨지는상호의존과달리세계화는하나로통합된글로벌사회로전환해가는 과정 (process) 으로묘사된다는것이다. 즉, 상호의존은여러국가가외부의사건에대해어떤식으로대응하고있느냐를나타내며, 이러한각기다른대응으로인해서여러국가들이서로의존하고있는상태를나타내는용어이다. 이에비해세계화는국민사회의중요성을경감시키고국내-외국간관계의경계를불분명하게하는과정으로, 8) 기술과정치적결정이라는두가지주요요소로인해발생한다. 흔히들얘기하듯정보통신기술의신속한발전은전세계를하나로묶고있으며, 지난 10년간의발전을되돌아보면세계화의과정이라는것이얼마나빠르게진행되고있는지인지할수있다. 세계화는또한정치적결정에의해서도좌지우지될수있는데, 자본통제정책을폐기하고자본시장규제를완화하는미국의결정은세계화에이바지하는정치적결정의좋은예에해당된다. 그러면세계화를구성하는요소들은무엇인가? 세가지상호연결된요소가있는데, 그것은네트워크의밀도 (network density), 시장의확대 (market expansion), 국가에대한도전 (challenges to the states) 의출현이다. 첫번째요소인네트워크밀도는세계화의밀집이증가함을뜻한다. 7) Richard Cooper, Economic Policy in an Interdependent World (MIT Press, 1986), p ) Michael Zurn, From Interdependence to Globalization, in Walter Carlsnaes, Thomas Risse and Beth Simmons (eds.), Handbook of International Relations (Sage Publications, 2003), p

13 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 여기서밀집이란상호의존하는서로다른관계가더많은지점 (points) 에서더깊숙히교차한다는것을의미한다. 네트워크의밀집으로지리적으로어느한지역에서발생한사건은다른지역에심각한영향을미칠수있다. 9) 이는지구상의거리가전보다훨씬좁아졌음을의미한다. 두번째요소는시장확대이다. 기술발전으로생산, 무역, 금융분야에서국경을넘나드는네트워크가구축되어그결과활동무대를전세계로넓힐수있는다국적기업이탄생했다. 무엇보다경제적인요소를등한시하고서는세계화를설명하기힘들다. 세계화는전세계적으로거래되는상품의양을늘리고서비스속도를업그레이드한것이다. 10) 따라서국내에만한정되었던시장은해외로확대되게되었고, 더이상국내와해외의구분이없는판매시장이형성되게된것이다. 세번째요소는국가체제에대한도전이다. 인권, 기후변화, 핵안전성등의여러세계적이슈의등장으로여러국가들은지역적혹은지구적차원에서공조할수밖에없게되었다. 과거부시정부는핵테러정책의일환으로미국의일방적인힘을강조했으며, 이는세계화된오늘날의국제사회에서는수용되지못하는정책이었다. 또한비국가적주체들이새로등장하여국가는다양한주체와서로영향을주고받게되었다. 오늘날흔히발생하는국가대기업체간의양해각서체결은이러한현상을잘설명해주는예가될수있다. 여기서주목해야할것은국가의위상이여전히논란의대상이라는점이다. 세계화로인해서국가라는존재는이전의위상을잃게되었는가? 수잔스트레인지의주장대로국제체제에서국가는더이상중심의역할을하지못하는것인가? 이문제에대한결론은아직내려진바없지만, 다음장으로넘어가기전에이문제를논해보고자한다. 세계화의결과로분명국가의영향력은줄어들었다. 스트레인지의말대로마피아부터빅6 회계법인, 국제관료에이르기까지 누가무엇을얻는 9) Robert Keohane and Joseph Nye, Globalization: What s New? What s Not?, Foreign Policy, 118 (Spring 2000), p ) Ngaire Woods (2000), p. 3. 9

14 외교안보연구 제 5 권 ( ) 가 하는문제를위해국제사회에는국가정부의힘을잠식할수도있는비국가적주체들이다수생겨났다. 다국적기업의경제력은어지간한작은국가를초월하는현상이발생하기시작했다. 그러나세계화가점점진행되면서국가의위상역시그국가가가지고있는힘에비례해증가하기시작했다. 예를들어미국이나중국과같은강력한국가들은약소국가들처럼자치권을잃는일이별로없다. 역사를통해서도볼수있듯이 ( 예를들면, 미국이주도한브레튼우즈체제 ) 국제정치경제의규칙이강대국의뜻에의해좌지우지되어왔고, 강대국들은세계경제에대한자국의통합정도를조절할능력을소유하고있기때문에, 이들국가는세계화로인해쉽게어려움을겪지는않는다. 이와는대조적으로약소국들은국제적경제관계에있어선택의기회가많지않고또이를획득하기가쉽지않다. 이러한세계화외국가간의관계는경제외적부분에도그대로적용되는가? 강대국과약소국이정치적혹은군사적세계화에서도이와같은영향을받게되는가? 좀더자세히말하자면국가들은테러리즘으로부터어떤영향을받는가? 각국가는테러리즘에어떻게효과적으로대응하는가? 이문제들에대한해답은다음장에서살펴보도록하겠다. Ⅲ. 테러리즘 세계화의또다른주요특징은새로운양상의조직적폭력현상이등장했다는점이다. 제 2차세계대전후에시작된세계화의예상치못한부작용으로소위새로운전쟁이발발한것이다. 9/11 테러사태이후특히전세계적위협으로떠오른테러리즘은세계화에서파생된지구적위기중하나이다. 따라서이번장에서는세계화와테러리즘의관계를설명하도록하겠다. 테러리즘이란무엇인가? 코헤인은이를 전지구적인비공식적폭력 이라는용어로정의한다. 그의말에따르면테러리즘은 은밀하게적은물질적자원을사용해엄청난피해를입혀충격을주는 11) 비국가행위자에 10

15 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 의해자행되므로 비공식적 폭력이라는것이다. 테러리즘을비공식이라고부르는이유는행위주체가비국가행위자이고, 사전경고가없기때문이다. 테러리즘의주체는더이상국가가아니다. 더군다나미국과같이정규적인전쟁에항상준비가되어있는국가에대해서일반적인전쟁을수행한다는것은아무런승리의확률을장담할수없는것이다. 따라서국가가아닌비국가행위자의전쟁은예상하지못했던승리를가져다줄수있는것이다. 또한아무런사전경고가없이행해지는테러리즘은적에게심각한타격을가할수가있다. 사전경고란구두나서문으로전쟁의시작을알리는것이외에도공격대상국이폭력의가능성을사전에간파할수있는것을의미한다. 테러리즘의경우상대국이전쟁의가능성을사전에간파할수있는가능성은매우낮기때문에그만큼폭력의효율성이높아지는것이다. 비공식적폭력은비국가행위자가국제적으로네트워크를운영하면서전세계로퍼지게되었는데, 이렇게되면한사회의폭력행위는멀리떨어진곳에자리한누군가에의해조종될수도있다. 12) 테러리즘의특징은무엇인가? 메리캘더의주장에따르면테러리즘은다음과같은세가지주요특성을가지고있다고한다. 첫째, 테러리즘 ( 또는전쟁의새로운유형 ) 은이념 (ideology) 이나영토 (territory) 보다는정체성 (identity) 과관련된폭력이다. 테러리즘은보통민족, 인종또는종교적정체성을바탕으로힘을얻는것을그목적으로한다. 둘째, 폭력의방법이기존에사용하던것과는다르며게릴라전의양상을띤다. 이와같은비공식적방법은테러리스트의목표가영토정복이아니라특정지역에서경쟁적인민족을말살하는것이라는점에서기존의방법보다훨씬효율적이다. 셋째, 테러리즘은여러후원자들의재정적지원을바탕으로자행된다. 민족국가가자금을지원했던기존의전쟁과는달리테러리즘은인도주의적지원이나디아스포라공동체, 불법교역등과같은국가하부혹은국적을초월하는주체및활동으로부터자금을조달한다. 13) 11) Robert Keohane, The Globalization of Informal Violence, Theories of World Politics, and the Liberalism of Fear, International Organization (Spring 2002), p ) Keohane (2002), p

16 외교안보연구 제 5 권 ( ) 9/11 테러공격은테러리즘이세계화되었음을보여준다. 정보공유와기술의발달로비국가행위자의폭력행위는전세계적으로발생하게되었다. 그렇다면 9/11 테러공격이후국가체제는어떻게변모하였는가? 더강화되었는가, 그렇지않으면약화되었는가? 이에대한답은한편으로는그렇다, 다른한편으로는아니다라고할수있다. 9/11 테러공격은국가체제의쇠퇴를초래했다. 그첫번째이유는행위자의유형과관련이있다. 말하자면공적행위자인국가가다른공적행위자가아닌개인행위자가자행한폭력으로부터자국의영토와국민들을보호하지못했다는것이다. 기존과달리개인적행위자의폭력내지공격을국가라는존재가방어하지못했다는점은그만큼국가의지위가쇠퇴했음을암시하는것이다. 두번째이유는폭력의목표와관련된것인데, 영토를차지하기위해서가아니라이념혹은종교적신념을동기로하는공격을국가가막지못했다는것이다. 기존의전쟁은흔히영토획득을그목표로하고있었으며, 이념적혹은종교적신념을이유로한전쟁은중요도나긴급성면에서다소하위에속해있었다. 그만큼전쟁이라는개념은국가의생존과안보에직결되는행위였기때문이다. 하지만그동안중요성면에서간과되어왔던신념을위한전쟁이국가라는존재를초토화시켰다면, 이는기존의국가라는존재가대항하기쉬운전쟁에서패배했다는것을의미한다. 셋째이유는세계화인데, 국가가테러리즘을방지하는데난항을겪는이유가행위자들의국가적배경이다양하며전세계적인정보및재정지원을사용하기때문이다. 테러리즘의자금을제공하는이와같은글로벌자본은그만큼자본의원천을찾기가쉽지않으며자본의유통경로또한감지하기가어렵다. 따라서이러한다양한자본의원천은국가들로하여금테러행위자들의테러공격을저지하기어렵게한다. 14) 그러나동시에 9/11 테러공격은국가의역할을가중시키기도하였다. 13) Mary Kaldor, New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era (Policy Press, 1999). 14) Robert Jervis, An Interim Assessment of September 11: What Has Changed and What Has Not?, Political Science Quarterly, vol.117 no.1 (Spring 2002), pp

17 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 그근거로는첫번째로, 알카에다가힘을축적하게된이유는아프가니스탄정부와가까운관계를구축했기때문이다. 아프가니스탄정부의지원이없었다면알카에다의 9/11 테러공격은성공하기어려웠을것이다. 그만큼테러공격에대한국가의지원은여전히중요하고, 따라서국가의역할이변함없는중요성을가지고있음을암시하는것이다. 두번째로, 테러공격에대응하면서국가 ( 미국 ) 의역할이과거보다훨씬중요해졌다. 미국은 9/11 테러사태이후국토안전부 (department of homeland security) 를신설했으며, 미국국민들에대한국가의안전제공을위해절대적인권력을행사하게되었다. 또한미국국민들은뜻하지않은테러리즘의위협으로부터자신들의안전을보장받기위해미국정부에절대적으로의존해야했다. 세번째로, 테러리즘에대항하기위해서국가간국제적공조는과거에비해그중요성이배가되었다. 국제적차원에서국가가테러리즘에대항하기위해서협조를하기위해서공조해야하는대상은개인이나단체가아닌국가가되었으며, 이들국가들이국제적으로공동대응하기시작하면서국가의절대성은더욱강조되게되었던것이다. 예를들어부시정부는국가연합 (coalition of the willings) 을형성했는데이로인해국가의국내에서의영향력이더욱증가하게되었다. 15) 다음장에서는미국이 9/11 테러공격에어떻게대응했는지알아보도록하겠다. 앞서설명한바와같이미국의안보패러다임은테러공격에대응해변화했는데, 이는국가의힘이증가되었음을시사하는것이다. 미국의새로운안보패러다임의경향중하나는전통적인안보문제와기타다른문제들을좀더긴밀하게연결하는데서비롯된다. 항공운송, 국가간금융거래, 이민등과같이과거에는 비안보영역 으로여겨졌던부분이안보분야에서중요한요소로자리매김하게되었으며, 이와같은복잡한새로운안보위협은미국에서새로운안보패러다임이형성되는데중요한원인이되었다. 15) Jervis (2002), pp

18 외교안보연구 제 5 권 ( ) Ⅳ. 미국의신안보패러다임 21세기에들어, 특히 9/11 테러공격후미국의안보전략에는변화가있었는데, 이에따라방어및군사전략에도변화가생겨더세밀한 방어변환 이뒤따르게되었다. 1990년대초의군사혁명 (RMA: Revolution in Military Affairs) 에서비롯된미국방어체계의변형은전쟁이외의군사작전 (MOOTW: Military Operations Other Than War) 과같은개념을개발하여테러리즘과대량살상무기의확산과같은새로운형태의전쟁에맞서기위해추진되었다. 1. 미국의신안보전략 미국안보전략의변화는새로운안보환경에대응하기위해추진되었다. 그환경은첫째, 안보위협을가하는주체가불량국가, 테러리스트, 개인과같은비국가행위자등으로다양해졌다. 둘째, 새로운위협이전통적인공간및지정학적경계를넘나든다. 21세기에는안보위협이미국영토에근접한곳이나심지어는영토내에도가해질수있다. 셋째, 대량살상무기관련기술을입수하기가쉬워져서잠재적안보위협이가중되었다. 2005년미국가국방전략보고서 (National Defense Strategy) 에서는안보위협을전통적, 비정규적, 재난적, 파괴적위협의네가지유형으로분류했다. 전통적위협은국가로부터의도전으로, 이미잘알려져있는형태의군사경쟁및충돌에강한군사력이동원되는것이다. 비정규적위협은더강한적들의전통적강점에대항하기위해 종래와는다른 방법을사용하는이들이제기하는도전이다. ( 예 : 이라크, 아프가니스탄 ) 재난적위협은대량살상무기의획득, 보유, 사용또는대량살상무기를사용하는것과같은효과를내는방법이동원되는도전이다. ( 예 : 북한, 이란 ) 파괴적위협은현재미국이갖고있는주요활동영역에서의강점을부인하기위해혁신적인기술을개발및사용하는상대에게서올수있다. ( 예 : 중국, 이란, 북한 ) 16) 이중미국은재난적및파괴적위협을가장염려하고있다 미국가안보 14

19 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 전략보고서 (National Security Strategy) 에서미국은테러리즘과대량살상무기같은재난적위협으로부터발생하는위협을제거하는등의안보전략의핵심을명시했으며선제공격과예방전쟁을정당한대항방법으로규정했다. 17) 그러나이라크전을수행하면서있었던문제들때문에부시행정부는 2기에안보전략을수정하여테러및대량살상무기에맞서군사적방법을사용할것을강조하던전략에서군사및외교수단을복합적으로사용하는것으로선회하였다. 그결과 2006 미국가안보전략보고서 (National Security Strategy) 에서는정치, 경제, 외교측면을아우르는다양한방법이언급되었고, 심지어민주주의이념과인권문제까지거론되었다. 18) 따라서 21세기미국안보전략은안보위협에대해 선제적, 예방적, 포괄적 인대응방식을취할것을강조하게되었다. 이방법이더큰성과를거두게하기위해서미국은다음과같은조치를취할계획을세웠다. 1) 미국영토에가해지는공격을방지하기위해역량을더키운다 2) 우방국및다국적기관들과의협력관계를강화한다 3) 미국내기관들의개편을추진한다. 결론적으로 21세기미국안보전략은테러리즘과대량살상무기의확산에대응하기위해군사분야에서는방어변형, 정치외교분야에서는변형외교, 경제분야에서는세계화등군사및비군사적부문모두를포함하는전방위적인방법을추구하고있다. 2. 미국의새로운방어전략및군사전략 미국은 2005년국방부연례보고서 (Annual Report to the President and the Congress) 에서네가지방어전략목표를세웠다. 19) 16) US Department of Defense, National Defense Strategy of the United States of America (2005), p ) White House, National Security Strategy of the United States of America (2002), pp ) White House, National Security Strategy of the United States (2006), pp ) Donald Rumsfeld, Secretary of Defense, US Department of Defense, Annual Report to the President and the Congress (2005), pp

20 외교안보연구 제 5 권 ( ) 미국을직접적공격으로부터보호하고위협은안전하게멀리떨어진곳에서맞는다. 이는선제공격의개념이도입됨을암시한다. 전략적접근방법을확보하고전세계에서활동의자유를유지한다. 미국은주요요충지와이곳에대한통신선을확보해안보, 번영, 활동의자유를촉진하고자한다. 협력관계및동맹관계를강화한다. 우호적인안보조건을구축한다. 이는전세계적미국중심지역협력체계를재편성하는것을의미한다. 2004년미국가군사전략보고서 (National Military Strategy) 는방어전략을지원하는세가지군사전략적목표를수립했다. 그것은미국을외부공격과침략으로부터보호하고, 충돌과갑작스런공격을방지하며, 적대적상대를제압한다 ( 영어앞글자가모두 P로시작해 3P라고도한다 ) 20) 는것이다. 첫째, 미국을보호한다 는목표와관련해서는지역동맹의역할이강조되었다. 과거협력국들이미국의보호를받았던때와는달리이제는이들국가들이미국에기여할것이강조되었으며특히해외로부터제기되는안보위협을근절하려는미국의계획에힘을보탤것이기대되었다. 두번째는미국이전쟁발발전에스스로를방어하기위해선제혹은예방공격을강행하겠다는뜻이다. 이는미국군사전략이좀더강경한수준으로변화했으며지역적동맹관계의특징과범위의변화를보여준다. 셋째, 군사역량의적용과관리를다룬앞의두목표에비해 적대적상대를제압 한다는목표는군사역량의증강및개발을의미한다. 이세가지군사전략목표를달성하기위해미국은또한신속, 결단성, 통합이라는세가지전략원칙을수립했다. 21) 이원칙들은군대가전투작전을수행할때신속하게효율성을높이고군사작전을수행하는전범위 20) Joint Chiefs of Staff, National Military Strategy of the United States of America (2004), pp ) Joint Chiefs of Staff, National Military Strategy of the United States of America (2004), pp,

21 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 에걸쳐병력을관리하는방법을제시한합동작전개념 (JOC: joint operations concepts) 의핵심을실행하도록할것이다. 따라서사령관들은계획을제시하여신속하게불확실성에대응하고무엇이전투결과를결정할지를결단성있게판단하며다른국내기관들및다국적동맹들과행동을같이하도록해야할의무를진다. 3. 미국방어변환 2004년미국가군사전략보고서 (National Military Strategy) 에따르면미국은방어체계에두가지주요변화를주었다. 첫번째는통합군의창설이다. 보호, 방지, 제압 의군사전략목적은불확실성에효과적으로대응할수있는통합군을창설하고군사력을정의하는기반을제공한다. 따라서이목표는싸우게될적대적상대가누구인가보다상대가앞으로어떻게싸울것인가에중점을두고군사력을바탕으로한접근방식을지원한다. 22) 적응이빠른적을이기기위해서는개별군사조직, 전투사령부, 다른정부기관들, 다국적동맹들의힘을통합할능력이있는유연하고, 조합이쉬우며실전배치가가능한통합군이필요하다. 효율적결과를내기위해통합군은여러목적, 특히 C4ISR( 지휘, 통제, 통신, 컴퓨터, 정보, 감시, 정찰 ) 의목표를달성하기위한전과다른수준의상호운용성을필요로하게될것이다. 미국이추구하는것은단지군사작전협력수준이아니라그이상의군사네트워크인것이다. 2004년미국가국방전략보고서 (National Military Strategy) 에서미국은미국군대발전의기본특징인통합군의 7가지특성을기술했다. 23) 완전통합 : 기능과역량을하나의공통된목적에집중 통일된명령체계. 22) Joint Chiefs of Staff, National Military Strategy of the United States of America (2004), P ) Joint Chiefs of Staff (2004), p

22 외교안보연구 제 5 권 ( ) 원정군 : 전세계전투지역에서의신속배치, 모집, 지속가능성 네트워크화 : 시간과목적을연결및동기화 정보공유, 통일된정보체계, 협력자와의연결 분권화 : 낮은등급의지휘계층에서통합된군사력이발휘되도록함 적응성 : 적절한역량을혼합사용해신속대응이가능하도록준비 결정능력의우위 : 더나은정보를바탕으로결정을내려적들이대응하기전에적용 파괴력 : 적과적의모든조건의시스템을멸함 두번째방어변형은전폭적지배 (FSD: Full spectrum dominance) 이다. 통합군의특성과특징은미래군대의기반을제공하고, 미국국력을구성하는다른도구들을보완하여국방부의목표를지원한다. 그목표가전폭적지배로, 군사작전범위전체에걸쳐어떤상황이든통제하고어떤적이든이길수있는능력을말한다. 따라서전폭적지배는오늘날군대를동원하는데있어가장우선시되는개념이며미래의통합군작전의비전을제시한다. 전폭적지배에서는군사활동을다른정부기관들의활동과통합해야하고, 협력국및동맹국과의상호운용성이중요하며, 변형이매우필요하다. 또한단기적역량과장기적요구의균형을맞추고군사및전략적위험에세계적관점을적용할수있는군사력기반의접근방식을요구한다. 이와같은통합적개념으로군대가신속하게전세계의여러지역에서동시에작전을실행할수있는역량이생기게되며, 적들이행동을취하지못하도록저지하며, 필요한경우적을완전히제압하는데필요한효과를낸다. 이에따라방어변형으로미국내외에서강화되어야하는역량부분은정보력강화, 작전요충기지보호, 공유영역에서의활동 ( 예 : 우주, 공해, 공공, 사이버공간 ), 원거리의접근이어려운환경에서미군투입및유지, 적의성역불인정, 네트워크중심작전수행, 비정규전에대한숙련도향상, 동맹국의역량강화의 8개가선정되었다. 또한 개년국방정책 18

23 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 검토보고서 (QDR: Quadrennial Defense Review) 에따르면비전통적이고비대칭적인도전에맞서기위해미국은전략수행에있어 4가지군사우선순위를세웠는데, 그것은테러리스트네트워크파괴, 국토깊숙한곳까지방어, 전략적기로에있는국가들의선택과정에참여, 적대적인국가및비국가행위자의대량살상무기입수방지이다. 24) 미국은지역협력체제를지역기반에서좀더전세계지향적인체제로변형했다. 2001년해외주둔미군재배치계획 (GPR: Global Posture Review) 에서제시된미국방어전략은지정학및공간개념을바탕으로한전통적접근방식인 태세로군대규모를구축하는것이다. 이는국토방어, 4개지역 ( 유럽, 중동및서남아시아, 아시아연안지역, 동북아시아 ) 에서의전진억제, 2개의지역에서동시에 신속승리 활동을위한것이다. 25) 적은수의보다규모가작은사건에투입되었을때도군대는두개의작전활동중한곳에서는 결정적승리 를거둘수있어야한다는것이다. 새로운전략과함께해외주둔미군재배치계획은해외미군기지를기능에따라전력투사근거지 (PPH: Power Projection Hub), 주요작전기지 (MOB: Main Operating Bases), 전진작전거점 (FOS: Forward Operating Site), 안보협력대상지역 (CSL: Cooperative Security Locations) 의 4가지유형으로구분했다. 2006년 4개년국방정책검토보고서 (QDR) 에서는위협과도전의유형을바탕으로전략을실행하는방법에서더세계적으로접근이가능하도록변경되었다 태세라불리는이방법은국토방위, 테러리스트및비국가행위자의공격에서의승리, 전통적이고재래적인방식의전쟁, 전략적개입을뜻한다. 4. 미국안보패러다임변화가시사하는점 미국안보전략의변화에는네가지시사점이있다고볼수있다. 첫째 24) US Department of Defense, Quadrennial Defense Review (2006), P ) US Department of Defense, Quadrennial Defense Review (2001), p

24 외교안보연구 제 5 권 ( ) 는 911테러공격이후미국의안보및방어전략이대응에서선제활동으로바뀌면서보다선제적이고예방적인방법으로안보위협으로부터국토를보호한다는것을의미한다. 둘째, 과거지역간관계를중시했던미국협력체계가전세계적네트워크로재편성되었으며미국중심의구조로탈바꿈하고있다는것이다. 2001년 4개년국방정책검토보고서 (QDR) 에서는미국이자국의지정학적임무를바탕으로지역적협력을추구했지만 2006년보고서 (QDR) 에서는협력국가들이미국의안보유지를위해군사적협력을하는쪽으로방향이바뀐것을알수있다. 여기에는해외주둔미군들을 전략적유연성 을바탕으로재배치한다는계획도포함되어있다. 셋째로미국안보전략의변화는미국군대가 여러체제를포괄하는하나의체제 를바탕으로더통합된체제로변형되었음을나타낸다. 이를통해미국과주변협력국들의다양한군사기관들이하나의주체로통합될수있다. 통합체제를이루는데눈에띄는부분은무기체계뿐만아니라정보체계에서도상호운용성이도입되었다는것이다. 넷째는미국은여러가지안보위협에대응하여다양한군사대책을수립했다는점이다. 예를들어전쟁이외의군사작전이라는다소모호한개념을좀더구체적으로정리하여실제군사작전시실행할수있도록하였다. Ⅴ. 오바마정부의안보정책 1. 오바마정부의안보정책기조 오바마정부의안보정책은기존부시정부의정책과는다소차별화된느낌을주고있다. 이에는크게세가지이유를들수있다. 첫번째로, 오바마정부의등장에는미국내부의이념적성향에변화가깔려있었다. 즉, 오바마선출에도움을가져다준것은민주당을중심으로한진보성향뿐만아니라기존공화당중심의보수성향도함께했던것이다. 예를들면, 공화당의척헤이글상원위원이나콜린파월전국무장관과같은인사들도오 20

25 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 바마에대한지지를표출했다. 결국, 보수와진보가혼합된집단의지지를받고선출되었으며, 이는선출이후오바마행정부의안보정책에도영향을미쳤던것이다. 두번째로는대외적인이유가있다. 즉, 9/11 테러이후시작된이라크전쟁에대한국제사회의비난은미국의국제적지위에많은타격을가져다주었으며, 이는뚜렷한정당성이없이시작된전쟁이라는데있었다. 따라서부시정부가전쟁수행과정에서여타국가들과의협력을무시한일방주의적정책을취함으로써향후미국의국제적리더로서의위치에불안감이가중되고있었으며, 기타강대국들의부상으로인해미국의일방주의적외교정책의부작용이더큰위기로다가오는상황이었다. 또한미국은국내적으로이라크전쟁의피로감이누적되어있는상태였으며, 이로인한정권교체에대한갈망이오바마의선출과정책변화에원동력이되었다. 세번째로, 미국은경제불황으로인해힘든시기였다. 즉, 서브프라임모기지부실로인한금융위기는오바마의정책을국내경기회복에집중하도록하였으며, 2008년 10월미의회의 7천억달러규모의구제금융법안승인에도불구하고위기는지속되고있는상황이다. 따라서실물경제로까지번져버린현금융위기를어떻게관리할것이냐하는문제가미국이가지고있는중요한문제이며, 이것은오바마행정부의안보정책에대한큰영향을미치게되었다. 오바마행정부의외교안보정책성향은전통적인민주당의자유주의를강조하는인권과가치적외교를바탕으로하나, 실용적이고현실적인국익추구에중점을둔혼합적성향으로전개되고있다. 따라서기본적으로자유주의적국제주의성향을보이고있으며, 미국주도의다자협력체제를통한자유주의확산정책으로가시화되어가고있다. 예를들어, 오바마는다르푸르사태등에대한인도적개입과중국의티베트문제등을거론하며인권과가치외교를지향하고있으며, G-20 등과같은국제협력체제의강화를통해국제문제를해결하려고하고있다. 하지만이와동시에오바마는현실주의적인성향도함께보이고있다. 예를들어, 이라크전쟁에반대하는것은그것이오직잘못된전쟁이기때문이라고언급하며, 이라 21

26 외교안보연구 제 5 권 ( ) 크전쟁에대한이념적성향보다현실주의적성향을먼저들고있다. 따라서오바마는공동의인도주의 (common humanity) 를위한공동의안보 (common security) 를강조하면서, 지속적, 직접적, 그리고적극적외교 (sustained, direct and aggressive diplomacy) 를강조하고있다. 그는군사적수단을배제하지는않으나, 대화를통한외교가가장중요한수단이되어야한다는입장이며, 부시 / 체니의외교정책, 즉적대국지도자들과는대화하지않겠다는원칙은잘못됐다고생각하고이러한정책이국제사회의지지를얻는데실패했다고주장한다. 따라서현재테러리즘, 각종질병, 핵무기, 기후변화와같은다양한문제점들을해결하기위해서는국제사회의협조가필요하다고주장한다. 결국오바마는포괄적인견해를바탕으로강력하고원칙적이며직접적인고위급외교 (aggressive, principled and direct high-level diplomacy) 에기반한대화를강조하고있다. 구체적인외교적수단으로오바마행정부는연성권력 (soft power) 과강성권력 (hard power) 을혼합한스마트파워를강조하고있다. 즉, 단순히미국의전통적인군사력을기반으로하여안보정책을이행한부시행정부와는달리오바마는범세계적차원에서인도주의에바탕을두고세계국민들에게교육, 복지, 의료등의기회 (opportunity) 를제공하는것이미국의국익에도움이된다고주장한다. 따라서그는기존의강성권력만을강조하는것이아닌연성권력의활용을통해미국의국익을증대시킬것을주장한다. 오바마행정부는 21세기안보위협을보다폭넓게정의하고있는데, 이는테러와연계된대량살상무기, 테러와관련된불량국가 (rogue state), 미국및민주주의국가들에도전하는강대국들, 자국영토및국민들을통제하지못하는약소국들, 극단주의를지원하는산유국들, 자연재해와새로운질병, 그리고지구온난화등이다. 이러한위협들에대한대처방안으로서오바마행정부는기존부시정부와는차별화된접근법을제시하고있다. 즉, 군사적수단을강조한부시행정부를비난하고, 이것의결과인이라크전쟁이결국미국의리더십에흠집을남겼다고주장하였다. 따라서향후미국의의무는공동의인도주 22

27 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 의에입각한공동의안보를전세계에제공하는보다포괄적인리더십구축이라고언급한다. 보다구체적으로오바마는다양한위협들에대한대처법으로강한군대의육성을주장했다. 즉, 21세기의풀스펙트럼 (full spectrum) 에맞는군대육성을주장하면서이것이미국의자위 (self-defense) 를초월한전세계의공동안보를위해필요하다고주장한다. 또한이경우에우방국들의지지와참여가필요하다고주장함으로써보다포괄적인동맹국들의참여와지지를요구하고있다. 글로벌차원의안보위협증가로인해오바마행정부는민간인구조대 (civilian assistance corps) 의창설을주장했다. 2. 반테러 반확산정책 오바마는부시행정부의반테러, 반확산정책을지속적으로추진하고있다. 오바마행정부의 WMD 정책은오바마외교정책의전반적기조와무관하지않다. 이를크게네가지로요약해볼수있다. 첫번째로, 오바마는취임전부터다자주의적협력체제구축의중요성을강조해왔다. 즉공동의인도주의 (common humanity) 를위한공동안보 (common security) 를강조해왔으며, 기존부시정부의일방주의정책을비난하고국제사회와의협조를강조하였다. 따라서그는 2009년부터유엔안보리상임이사국들및주요국가들과의범세계적회담을개최하겠다고주장하였으며, 전세계핵무기의제거 를미국핵무기정책의핵심이라거론하며 IAEA예산을두배로늘리고 IAEA 하에핵연료은행을설립할것을주장하였다. 또한 NPT체제강화를주장하여북한과이란등의국가들이핵개발시자동적으로국제적인제재를받을수있게하겠다는점을시사하였으며, 대량살상무기를소유하고있는테러단체및국가로부터의공격에대비하기위하여전세계적인정보공동체의구축과공동의안보파트너십 (Shared Security Partnership) 구축을주장하였다. 두번째로는, 기존의강성권력 (hard power) 이외에도연성권력 (soft power) 을강조한스마트파워 (smart power) 의운용을중시한접근법을주장하였 23

28 외교안보연구 제 5 권 ( ) 다. 이러한대외정책수단역시그의반확산정책과관련이있는데, 핵을소유한테러국가들내부또는관련지역의온건파부상을지원하기위하여교육, 의료등과같은 기회 의제공을통한유연한대응책마련을제시하였다. 예를들어그는 4백만이넘는이라크난민들을위하여 20억불을지원하고, 이라크의정치적안정을위해포괄적인외교력증강을실시할것을주장하고있다. 세번째로그는외교정책의기조로서강인하고직접적인외교 (tough and direct diplomacy) 를강조하였다. 이러한그의정책기조는북한이나이란과같은핵개발국가들에게적용이된다. 즉, 이란핵무기에대해서그는이란과의직접대화를지지하며, 군사적수단도제외하지는않으나근본적으로는엄격한제재와강력하고직접적인고위급외교 (tougher sanctions and aggressive, principled and direct high-level diplomacy) 를강조하는입장이다. 따라서이란의핵개발을용인하지않겠다는입장표명을하였으며, 이란이핵을포기하면많은인센티브를제공하겠지만, 이를거부하면이란에대한고립정책을계속실시할것을강조하였다. 마지막으로오바마의현실주의적성향은반테러정책과무관하지않다. 즉, 그는유세기간부터이라크침공에반대해왔는데, 이라크전쟁은 9/11 테러를일으킨테러리스트들과는관련이없다고주장했기때문이다. 또한그는집권후 16개월이내에완전철군을계획하고있으며, 철군시한은이미임박하고있다. 또한그는이라크철군병력을실제로 9/11 테러를일으킨알카에다의온상지인아프가니스탄과파키스탄을위해사용해야한다고주장하며, 적어도두개여단을아프가니스탄에파병할것을주장해왔다. 이러한오바마행정부의 WMD 정책기조는취임이후많은발전을이루어왔다. 가장구체적인발전을보여준것은 4월 5일체코프라하연설내용이었다. 이내용은크게두가지로나눠볼수가있다. 첫째는핵군축에관련된내용이다. 오바마는완전한핵군축목표달성을위해노력한다는원칙을제시하였으며, 연내미-러간 START 후속협정체결및이에대한기타핵보유국들의참여를강조하였다. 이와관련하여 4월 1일채택된 24

29 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 미-러공동성명에서는미러양국의리더십과단계적핵군축을강조한바있다. 또한 CTBT의조속한비준을추진하겠다고언급하였으며, 검증가능한핵분열성물질생산금지협약 (FMCT: Fissile Material Cut-off Treaty) 의협상을위해노력하겠다고강조하였다. 두번째로는핵테러리즘에대한대응이다. 오바마대통령은연설문에서 PSI와세계핵테러방지구상 (GICNT: Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism) 의제도화를역설하였다. 참조로 GICNT는미국과러시아의주도로 2006년 7월에발족하였으며, 핵물질의불법거래탐지능력의강화및정보교환의촉진을위한협력이주요목적이다. 현재우리나라를포함하여 75개국이참여중에있다. 오바마는또한핵테러리즘에대한대응과관련하여협력을확대하려는노력을강조하여, 2010년핵안보정상회의 (Global Summit on Nuclear Security) 를주최하자는제안을하였다. 그리고그는임기내 (4년) 전세계에소재하고있는핵물질에대한안보 (security) 태세를강화하겠다는뜻을분명히했다. 따라서오바마행정부의반테러, 반확산정책은부시행정부의그것과차이가있다. 부시행정부의 WMD정책은핵의폐기자체보다는핵을소유한테러단체와의전쟁에집중되어있다. 민주주의와자유의확산 이라는목표하에서부시행정부는핵테러단체들과대항하기위하여보다강하고효율적인군대를양성시키고, 선제공격 (preemptive strike) 을강조하며, 이를위해기존동맹국들의적극적인참여를요구하는정책을펴게되었다. 소위신보수주의적이념을바탕으로하여공세적개입주의 (proactive engagement) 정책을펴게되었던것이다. 이와는달리오바마정부는테러단체들과의대응보다는핵무기폐기에더중점을두고있는양상이다. 부시정부와달리오바마정부는오히려테러단체및국가들에대해대화의손짓을보내고있다. 핵폐기를위해기존부시행정부시절시작되었던 PSI와 GICNT의제도화를추진하고있으나, 선제공격의표상이었던미사일방어체제에대한적극적인개발노력에는미온적태도를보이고있는것이다. 25

30 외교안보연구 제 5 권 ( ) 3. 대북핵정책 위에서살펴본바와같이오바마정부의 WMD 정책은기존부시정부의그것과는차이가있다. 즉, 테러단체및국가와의대결국면을강조하여다양한군사전략을개발하였던부시정부와는달리, 오바마정부는핵폐기자체에중점을두고이를위해다양한국제적또는지역적기구의활용을강조하는추세이다. 이러한오바마정부의 WMD정책은대북정책과도관련이있게된다. 취임시밝혔던오바마의대북정책기조와방법은크게세가지로요약될수있다. 첫째는, 북한과의대화를강조하는것이다. 오바마는 2008년 7월에 임기첫해에북한의김정일과직접만날용의가있다 라고하여북한과의직접대화를강조하였다. 아시아방문을앞두고이루어진아시아소사이어티 (Asia Society) 연설에서도클린턴국무장관은 북한이완전하고검증가능한방법으로핵무기계획을제거할준비가되어있다면, 오바마행정부는양국관계를정상화하고기존의정전협정을평화협정으로대체하며북한주민들이필요로하는에너지와경제적인필요사항을지원할용의가있다 라고발언하여, 북미간직접대화의의지를피력하였다. 이러한대화강조정책은오바마정부의기존적대국들에대한정책을보면이해될수있다. 그는이란과의직접외교를추진하여이란핵문제해결을위해 P5+1 회의에참여했다. 또한쿠바에대한경제제재를해제하였고, 4월 19일폐막된미주기구 5차정상회의에서는중남미국가들과의관계개선을추진하였다. 둘째는, 강인하고직접적인외교 (tough and direct diplomacy) 의적용이다. 오바마는북한핵문제에대해검증가능한폐기즉, CVID(complete, verifiable, irreversible dismantlement) 의지속적추진을강조하고있으며, 이를위해서는 당근과채찍 을함께구사하는강인하고직접적인외교를구사하겠다는의지를보이고있다. 즉, 오바마-바이든플랜 에서는 규정을위반하는북한과같은나라가자동적으로강력한제재에직면하도록 NPT체제를강화하겠다 는의사를밝힌바있다. 26

31 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 셋째는, 기존의 6자회담틀을강조하여, 이틀내에서의미북간직접협상을전개하겠다는것이었다. 이는 2기부시정부의대북정책과크게다른것이아니다. 오바마행정부는북한핵에대한검증가능한종식 (CVID: complete, verifiable, irreversible dismantlement) 을추구하고한반도의비핵화를이루기위해서 6자회담을지속적으로강조할의사를표명했으며, 이는또한시급한미국의기타외교사안처리를위해서당분간북핵문제가관리차원에서접근되어야한다는이유로인해 6자회담의틀을강조한것으로보인다. 또한, 클린턴국무장관이아시아순방시북한미사일문제를 6자회담의의제로포함시키겠다고밝혔듯이, 북핵문제의포괄적접근 (comprehensive approach) 을추진하여, 핵, 미사일, 인권, 납치자등다양한문제들이모두 6자회담의의제로다뤄질가능성을엿보였다. 하지만최근북한핵실험과기타계속되는도발행위로인하여오바마정부는현재 6자회담이가지고있는부족한부분을북미간대화로채워나가려하고있다. 이는클린턴정부시절운용했던고위급특사파견을통한돌파구마련이나중국의역할을통한문제해결과같은종류의시도인데, 북핵신고서검증, 북일관계정상화, 남북관계등에서진전이있으면 6자회담이추동력을받을수있겠지만, 반대의경우 6자회담에대한회의적인시각이부각되어보다효율적운용을모색하려는오바마정부의정책이펼쳐질것이다. 또한, 기존의대북핵정책이제재와유인의반복, 북한핵무기개발의발전등의악순환이었음을고려하여, 기존의 6자회담을통한핵정책을완전히다른방식으로전환시킬가능성도생각해볼수있다. 최근한미간협의되고있는일괄타결방식은이의한예가될수있다. 다른한편으로는군사적수단의사용이현실적으로불가능할것만은아니며, 실제로클린턴정부시절핵시설파괴의시나리오가있었음을회상해보면, 힐러리클린턴을국무장관으로기용한오바마신정부의대북정책에서가능한수단의하나로거론될수있다. 또하나의특이한점은미정부의보고서에서북한을핵무기보유국으로명시했다는점이다. 미국방부산하합동군사령부 (USJFCOM: United 27

32 외교안보연구 제 5 권 ( ) States Joint Forces Command) 는 2008년 11월 25일발간된 2008 합동작전환경평가보고서 (The Joint Operation Environment 2008) 라는보고서에서미국이직면한위협을지역별로분석하면서북한을 핵무기보유국 에포함시켰다. 이보고서는또한태평양 인도양지역에대해 아시아대륙연안에는이미 5개핵보유국이있다 면서이들 5개핵보유국으로 중국 인도 파키스탄 북한 러시아 를영문이니셜순서에따라차례로명기했다. 26) 하지만한미간대북핵정책은한반도의비핵화라는원칙에입각하고있으며, 단기간내에북한의비핵화가어렵더라도, 궁극적으로는북한을핵보유국으로인정하는일은발생하지않을것으로보인다. 4. 한미공조방안의모색 오바마는 2008년 2월 11일미상원외교위원회에서 한반도비핵화과정에서우리는한미양국간단합과공동목표를확신할수있도록한국국민의국익에관심을집중해야한다 라고발언함으로써한미동맹의강화를언급한바있다. 또한그는취임당시한미관계발전을위해 21세기의도전에맞서기위한공동의비전을개발하여야한다고발언하였으며, 한미동맹을공동의가치와이익을소유한메커니즘으로격상시켜야한다고언급하였다. 이는이명박정부가부시대통령과의회담에서언급한 21세기한미전략동맹 의구상과일맥을같이하는것이다. 현재오바마신정부는한미동맹의지속적발전성향을추진하고있으나, 보다포괄적이고글로벌한동맹의성격상한국의부담이가중될것으로전망된다. 현재한미간핵심사항은 6월 16일한미정상회담에서논의되었는데, 주요의제로는한미동맹미래비전마련, 북한비핵화방안, 확장억지력개념명문화, 기후변화, 금융위기극복, 산업기술협력등이었다. 한미 FTA비준과관련하여오바마는공정한무역을주장하며외국수출 26) The Joint Operating Environment (JOE), Challenges and Implications for the Future Joint Forces (November 25, 2008), p. 32, /2008/JOE2008.pdf. 28

33 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 에부당한정부보조를제공하거나미국물품수입에비관세장벽을부여하는국가에대해반대하는입장을견지하고있다. 오바마는선거기간중에도 한국이미국에 70만대의자동차를수출하나미국은고작 5000대를한국에수출한다 고밝히는등지금까지한미FTA에대해부정적입장을피력해왔다. 이와관련하여캐나다를방문한오바마대통령은미국의 신통상정책 에입각하여 NAFTA의노동, 환경조항과관련한협정개정을하여야한다는발언을하였으며, 따라서한미FTA도향후재협상은아니더라도자동차부분등의추가협상에대한요구가있을것으로전망해볼수있다. 하지만미국이현재자국경제위기상황으로인해서범세계적인보호무역주의로기우는추세에있으나, 동시에위기극복을위해유연한자유무역을선호하고있는등다소불명확한성향을보이고있는상황이다. 예를들면, 미국의회는무역업계실업자에대한지원확대에합의하면서파나마, 콜롬비아와의 FTA 비준과발효전망에긍정적인신호를보였으며, 미상원금융위원회막스바커스위원장 ( 민주당 ) 과하원세입세출위원회찰스랭켈의원 ( 민주당 ) 은오바마행정부가콜롬비아, 파나마, 한국등과맺은 FTA와같은무역문제에대해서도진전을이루기를기대한다고밝힌바있다. 2009년 6월 16일이명박대통령과미국오바마대통령은워싱톤에서한미정상회담을가졌다. 이번정상회담이이뤄지기전에이미이명박대통령은작년 8월미국전부시대통령과한미전략동맹발전의원칙과방향을제시한바있으며, 올해 4월런던 G-20 정상회의때한미동맹의미래지향적발전방향의구체화에대한합의가있었다. 이러한기존의합의에따라양국가는실무협의및 1.5트랙협의를통해이번정상회담의의제에대해준비를하여왔다. 결국이번정상회담에서양국가는 한미동맹을위한공동비전 (Joint vision for the Alliance of the Republic of Korea and the United States of America) 를채택하였으며, 그내용은한미동맹의추구목표, 안보협력, 경제협력, 한반도문제, 역내협력, 범세계적협력, 그리고협의메커니즘에관한것들이다. 27) 이번공동비전에서양국가는북한의대량살상무기에대한공조방안 29

34 외교안보연구 제 5 권 ( ) 을내놓았다. 가장두드러진내용은핵우산을포함한확장억지 (extended deterrence) 를정상간에최초로명문화하였다는것이다. 아울러오바마대통령은이의이행을위해한반도뿐아니라역내및그외지역군사력을통해서도지원을하겠다는강한의사를표명하였다. 핵우산 (nuclear umbrella) 과확장억지력 (extended deterrence) 두개념은모두냉전시대미소간의경쟁구도에서탄생한것인데, 핵우산은말그대로핵무기보유국이자체핵능력으로불특정국가의핵위협으로부터동맹국을보호해준다는포괄적인개념이다. 즉, 미국이한국, 일본, 대만등핵을소유하고있지않은동맹국들에대해자국의핵으로타국가의핵공격에대해방어를제공한다는것이다. 이에비해확장억지는미국이자국의핵억지력을동맹국들에게까지확장한다는의미이다. 이두가지는개념상동일한것이지만, 후자의경우다양한전략적구체화가이루어진것이라는데그특징이있다. 실제로냉전시대미국은소련에대한핵억지차원에서다양한전략을발전시켜놓았다. 핵우산개념은 1978년한미안보협의회 (SCM) 에서처음명문화가되었다. 당시박정희대통령의핵개발을저지하기위해미국이핵우산을제공하게되었던것인데, 이는 2006년북한의 1차핵실험이후확장억지라는개념으로한미안보협의회회의에서명문화가되었다. 이러한확장억지개념이정상간의성명에서명문화된것은 6월정상회담이처음이며, 이것은북한핵무기에대한양국간의강력한압박의지를표명한것으로보인다. 즉, 북한핵무기에대한억제전략을보다구체화하여대응하겠다는것으로풀이되며, 이는대륙간탄도미사일, 미사일방어체제등의제공을통한전략의다양화를의미하는것이다. 6월회담에서또하나중요한특징은이명박대통령이새로운대북정책안을제시한것에있다. 이명박대통령은 6자회담의형해화를 5자회담의공고화를통해방지하고, 이를바탕으로북미간협상을진행하는 2단계북핵정책을제시하였다. 실제로현재 6자회담은형해화된상태이며, 따라 27) 연합뉴스 2009 년 6 월 17 일자. 30

35 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 서양국정상은기존의제재와유인책의되풀이, 북한의지속적인핵개발로인한대북정책의실패를인정하고있는상태이다. 그러나이번회담에서부족한부분은실제로대북정책을어떻게끌고가야하는지에대한큰그림이제시되지못한점에있다. 즉, 제재를견디지못한북한이회담장으로돌아올경우어떤한미간의대응책이있어야하는지, 그리고대북제재가실패할경우북핵문제해결의시작은어떻게가지고가야하는지에대한구체적청사진을제시하지못하여향후북핵문제해결에대한양국가간의구체적인정책적공조방안이부재하고있다는아쉬움이남는다. Ⅵ. 결론 지금까지세계화, 테러리즘그리고미국의안보정책에대해살펴보았다. 세계화는긍정적인효과와부정적인효과를모두소유하고있다. 긍정적인효과로는정보통신기술의발달로인해세계가하나로병합되었다는것이며, 과거보다더욱더빠른정보의획득이가능해졌다. 또한경제적인측면에서국내와국제의구분이사라졌으며, 다양한주체의등장과더불어경제활동의영역이넓어졌고그전개속도도매우빠르게진행되었다. 하지만세계화가이러한긍정적인효과만을가지고있는것은아니다. 즉, 국제경제질서를강대국이좌지우지할수있는가능성을보다확대시켰으며, 따라서약소국의국제적권익이더욱더손상되는계기가되었다. 또한안보분야에서도다양한비전통안보위협의등장으로인해국가의지위에변화가생겼으며, 기존에는예상하지못했던위협으로인해국제사회는항상취약한상태를노출시키게되었다. 테러리즘은이러한비전통안보위협의하나로써, 과거전쟁의유형을벗어나는새로운유형의폭력이라할수있다. 9/11 사태로인해세계의주목이된테러리즘은그이행방식에있어서매우새로운점들을소유하고있다. 예를들어, 기존의국가간행해졌던전쟁과달리테러리즘은비국가적행위자에의해행해지며, 따라서전쟁수행방식도게릴라전에의 31

36 외교안보연구 제 5 권 ( ) 존하는비공식적폭력행위이다. 따라서과거전쟁이외부로부터행해졌던정규전과는달리, 테러리즘은국가의인접지역또는심지어국가내부에서시작될수있다는점에서과거정규전보다더욱더치명적이될수있는것이다. 이러한테러리즘의등장은미국안보정책에변화를가져다주었다. 부시행정부의안보정책은그핵심을위협의분류에두고, 이전의전통적, 정규적인위협에비해서재난적, 파괴적위협에중점을두고있다. 또한대량살상무기의소유단체에의해행해지는테러리즘을주요관심사안으로정하고, 이에대응하기위한안보군사전략의변화를꾀하고있다. 이에는미군의변환, 즉통합군 (Joint Force) 창설을통해다양한위협과공격에대응할수있는군대를양성하겠다는것이포함되며, 이외에도미국의동맹국들에대한정책의변환이해당되었다. 즉, 기존에는전세계를주요지역을기준으로분류하여지역적동맹군의활용을주요전략으로생각하였다면, 9/11 테러이후에는보다다양한위협의종류를기준으로하여동맹군의활용을전략화하기시작하였다. 이러한반테러, 반확산정책은현재미국오바마정부에도계속이어져가고있다. 하지만부시행정부가테러와의전쟁을중시하여핵테러단체및국가에대한공세적정책을펼쳤다면, 현재오바마행정부는전쟁이나충돌이아닌국제사회의협력을통해테러리즘과대량살상무기를제거하겠다는정책을고수하고있다. 예를들어오바마정부는세계적차원의정보공동체와공동의안보파트너십 (Shared Security Partnership) 구축을강조한바있다. 28) 따라서향후세계화의진행속도가점점더빨라질수록, 보다다양한비전통안보위협의등장은가속화될것이며, 단지테러리즘이나대량살상무기뿐이아닌다양한위협에대한대처방안이강구되어야할것이다. 국제적공조의강화는이러한측면에서매우중요한점이라고할수있다. 28) 김현욱, 미국대선결과의의의와오바마의외교정책전망, 주요국제문제분석, 외교안보연구원 (2008 년 11 월 4 일 ). 32

37 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 이와관련하여한국정부의역할이향후중요하다고할수있다. 이명박정부는한국외교의지평을확대하고있으며, 이러한최근경향은오바마정부의대외협력기조와맞물려한미공조의확대와한미동맹의포괄화를이루어나가고있다. 또한최근오바마정부의아시아정책기조에서도볼수있듯이, 그는아시아에대한적극적개입정책을주장하고있다. 즉, 아시아에서의지역협력체제에대한미국의적극적개입을통해미국의이익을극대화하겠다는것이다. 이러한배경속에서향후한국의대미협력체제강화및심화는매우중요한의미를가질수있을것으로전망된다. 33

38 외교안보연구 제 5 권 ( ) [ 참고문헌 ] 김현욱. 미국대선결과의의의와오바마의외교정책전망, 주요국제문제분석 외교안보연구원, 2008년 11월 4일. 연합뉴스 2009년 6월 17일자. Cooper, Richard. Economic Policy in an Interdependent World. MIT Press, Held, David and McGrew, Anthony eds.. The Global Transformations Reader: An Introduction to the Globalization Debate. Policy Press, Held, David and McGrew, Anthony eds.. Global Transformations: Politics, Economics and Culture. Stanford University Press, Jervis, Robert. An Interim Assessment of September 11: What Has Changed and What Has Not?. Political Science Quarterly Vol. 117 No.1 (Spring 2002). Joint Chiefs of Staff. National Military Strategy of the United States of America (2004). Joint Operating Environment (JOE). Challenges and Implications for the Future Joint Forces (November 25, 2008). newslink/storyarchive/2008/joe2008.pdf. Kaldor, Mary. New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era. Policy Press, Keohane, Robert and Nye. Joseph. Power and Interdependence. Addison- Wesley Longman, Keohane, Robert and Nye. Joseph. Globalization: What s New? What s Not?. Foreign Policy 118 (Spring 2000). Keohane. Robert. The Globalization of Informal Violence, Theories of World Politics, and the Liberalism of Fear. International Organization (Spring 2002). 34

39 세계화, 테러리즘, 그리고미국의안보패러다임 Rumsfeld, Donald. Secretary of Defense, US Department of Defense. Annual Report to the President and the Congress (2005). UNDP. Human Development Report New York: Oxford University Press, US Department of Defense. National Defense Strategy of the United States of America (2005). White House. National Security Strategy of the United States of America (2002). Woods, Ngaire eds.. The Political Economy of Globalization. Macmillan Press, Zurn, Michael. From Interdependence to Globalization. in Walter Carlsnaes, Thomas Risse and Beth Simmons eds.. Handbook of International Relations. Sage Publications,

40 Kim, Hyun-Wook The Institute of Foreign Affairs and National Security Globalism, Terrorism, and the U.S. Security paradigm Globalization is a significant phenomenon in the 21st century, as it brings about many positive and negative effects. An example of negative effects can be the emergence of diverse global non-traditional security threats. Terrorism is one significant type of these global threats. After the 9/11 terrorist attack, there has been a huge change in the US security policies during the Bush government. The emphasis on the anti-terrorist policy is still an important focus during the current Obama administration, but as he emphasizes, what should be pushed forward now is to form an international coalition to cope with these non-traditional security threats. Key Words: Globalism, Terrorism, 9/11, U.S. Security Paradigm 논문투고 : 2009년 11월 10일논문심사 : 2009년 11월 20일논문확정 : 2009년 12월 15일 36

41 일본지식인들의동아시아평화담론 : 자유주의자와현실주의자의지역구상을중심으로 2

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43 박영준 * 국방대학교 일본지식인들의동아시아평화담론 : 자유주의자와현실주의자의지역구상을중심으로 29) Ⅰ. 문제의제기 Ⅱ. 일본인들의지역정체성 1. 탈아 ( 脫亞 ) 혹은 극서 ( 極西 ) 의정체성 2. 동아시아정체성으로의복귀 Ⅲ. 자유주의자들의평화구상과동아시아 1. 평화구상 2. 동아시아질서구상 Ⅳ. 현실주의자들의국가이익개념과동아시아질서구상 1. 국가이익개념 2. 동아시아질서구상 Ⅴ. 맺음말 외교안보연구 제 5 권 ( ), pp * 국방대학교교수 39

44 외교안보연구 제 5 권 ( ) [ 국문초록 ] 국제질서에서어떻게하면평화를정착시키고유지할수있는가하는문제는국제정치학의고전적주제가운데하나였다. 이에대하여현실주의국제정치학자들은세력균형의원리나제국의등장에의한평화질서의가능성을전망한데반하여, 자유주의계열의학자들은비국가간주체나국제기구의역할, 혹은국가간공동안보나협력안보의가능성을중시해왔다. 1945년이후일본의식자들도국제질서를대상으로한평화구상을활발하게전개해왔다. 본논문은그러한논의들을자유주의계열과현실주의계열로구분하여살펴보고자하였다. 평화구상구축에있어서는그대상이되는지역질서의개념이전제가되는데, 본논문에서는일본학자들이 1950년대에는자신들의지역적아이덴티티를동아시아가아닌서양에구하여, 이를테면극서 ( 極西 ) 등으로규정해왔으나, 점차동아시아의일원으로자신들을인식하게되었음을지적하였다. 자유주의자들은전전의군국주의에대한비판의입장에서평화개념을중시하고, 동아시아지역에서평화가구축되기위해일본의비무장화와역사에대한반성, 나아가공동안보개념에입각한다국간안보체제의구축, 비국가간행위자들인시민사회의상호교류와협력의중요성을강조해왔다. 반면현실주의자들은일본의국가이익실현을위해현존의동아시아질서가안정될필요가있고, 그러한질서를위협할수있는중국과북한에대한적극적관여의일환으로미일동맹견지와동아시아다자간안보협의체구축의필요성을주장한다. 일본의자유주의자들과현실주의자들간에는부단한논쟁과대립이있어왔고, 평화구상의전개에있어서도기본적관점의차이는존재하나, 본고에서는상호수렴의측면도존재함을지적하였다. 그러한수렴의부분이향후일본의동아시아정책에서전개될가능성이농후하다. [ 주제어 ] 평화론, 일본, 자유주의, 현실주의, 동아시아 40

45 일본지식인들의동아시아평화담론 Ⅰ. 문제의제기 요한갈퉁 (Johan Galtung) 에의한선구적정의이후국제정치학에서평화란소극적평화, 즉전쟁이없는상태를의미하거나, 적극적평화, 즉단지전쟁의부재뿐만아니라빈곤이나무질서, 차별등의구조적폭력이부재한상태를가리키는두가지차원을갖는것으로이해되어왔다. 1) 이러한평화상태를어떻게실현하느냐의방법론을둘러싸고국제정치학은다양한논쟁을벌여왔다. 국제정치의단위로서국가를중시하고, 국가의생존을우선적목표로간주하는현실주의자들은전통적으로국가간의대등한국력의보유, 즉세력균형의상태가평화를보장하는방법론이될수있다고주장해왔다. 미어샤이머같은공격적현실주의자들은강대국은본질적으로세력팽창의경향을띄고있으므로본질적으로국제관계의불안정성은세계제국의등장에의해해소될수있다는제국평화론을주창하고있기도하다. 2) 한편자유주의자들은인간이나시민단체와같은비국가적요소들의등장과비군사적수단의중요성을제기한다. 이에따라자유주의자들은국제평화란국가내부수준에서이룩된민주화가국제적으로확산되면서달성될수있다는민주평화론을주장하거나, 대국간의평화공존혹은공동안보와협력안보의개념에의한국가들간의다자간협의체구축등에의해평화가보장될수있다고주장한다. 3) 평화상태에대한정의및평화구축에의방법론은이같이다양하지만, 개별국가마다처한입장에따라평화상태에대한갈망이나추구하고자하는평화의유형, 혹은평화를성취하기위한정책론이동일하지는않을 1) Johan Galtung, Violence, Peace and Peace Research ; 岡本三夫, 平和学は訴える ( 法律文化社, 2005), pp 에서재인용. 2) John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics (2001): 존미어셰이머, 이춘근역, 강대국국제정치의비극 ( 자유기업원, 2004). 3) 안전보장이슈가리얼리즘, 리버럴리즘, 글로벌리즘의입장에따라다르다는점을설명한일본내논의에대해서는神谷萬丈, 安全保障の槪念, 防衛大學校安全保障學硏究會 安全保障學入門 ( 亞紀書房, 2003) 참조. 41

46 외교안보연구 제 5 권 ( ) 것이다. 4) 일본의경우는 20세기전반부의시기까지그스스로가일련의전쟁을도발하면서국제평화를교란한장본인이기도하였다. 그리고 1945년이후에는군국주의재발가능성에대한국내외적제약의요청속에서국가정책으로서전쟁수단의포기와군대의비보유를규정한소위평화헌법을제정하는등독특한국가체제를운영해오고있다. 전쟁도발의원죄 ( 原罪 ) 를갖고있는일본식자들로서는지역및국제질서속에서어떠한평화상태를어떠한수단으로달성할수있는가의문제가전후일본의국가적지향점과관련하여중요한주제가되어왔다. 본고에서는냉전기와탈냉전기에일본에서전개된평화논쟁의흐름들을살펴보기로한다. 본연구는일본식자들을자유주의계열과현실주의계열로구분하고각유파의식자들이전후어떠한평화정책론을각시기별로제시하였는가, 그리고그러한평화담론은어떠한유형으로분류가가능한가등을비교검토하기로하겠다. 5) 이러한연구가일본이지역및국제질서에서어떠한국가상을모색해왔으며, 현실정치를담당하고있는자민당과민주당의동아시아정책구상이어떠한지적담론에기원을두고있는가하는점을살피는데도움이될것으로기대한다. Ⅱ. 일본인들의지역정체성 평화에대한인식은지역개념을전제로한다. 즉자신의국가가어느지역에속해있으며, 그지역질서는어떠한특성과문제점을갖고있는가에대한관심을바탕으로평화구상이배태될수있기때문이다. 그렇다면일 4) 일본평화연구자들가운데평화적수단에의해평화를성취하려는평화학의연구와군사적수단에의해안전보장을추구하려는안전보장연구를구별하는논의에대해서는岡本三夫, 平和学は訴える ( 法律文化社, 2005), p.12 참조. 5) 단이러한분류가일본지식인들의국가구상에관한담론을지나치게단순화할수있는오류를가질수도있다. 일본의국가전략혹은국가구상에관해보다다원적인차원에서분석하는보다본격적인연구로는 Richard Samuels, Securing Japan: Tokyo s Grand Strategy and the Future of East Asia (Ithaca: Cornell University Press, 2007),; 박영준, 제 3 의일본 ( 서울 : 한울, 2008) 제 1 부등을참조. 42

47 일본지식인들의동아시아평화담론 본인들은자신들의국가가어떤지역에속해있다고생각해온것일까. 흥미로운것은일본인들의지역아이덴티티가국제질서속에서차지하는그들의위상에따라시대적으로변화하고있다는점이다. 1. 탈아 ( 脫亞 ) 혹은 극서 ( 極西 ) 의정체성 명치유신이후근대화를추구하던무렵의일본인들은후쿠자와유기치 ( 福澤諭吉 ) 의탈아론 ( 脫亞論 ) 에서나타나듯이자신들이아시아를벗어나구미국가들의대열에포함되지않으면안된다고생각하였다. 근대화에지체된반개 ( 半開 ) 상태의조선이나중국과자신들을동일시하여선세계사의흐름에뒤떨어질것이라고보았기때문이다. 그러나 1930년대에들어워싱턴및런던군축회의체제에서이탈하고국제연맹에서탈퇴한이후일본인들은자신들이동양을대표하여서구세계에대항하는존재라고생각했다. 소위대동아공영권은이러한아이덴티티의소산에다름아니다. 1945년이후태평양전쟁에서패전하면서일본은국제사회에서패전국의위치로전락하였다. 1951년샌프란시스코조약을통해서구전승국들과강화를이루었으나미국이나영국등서구전승국의대열에가담할수도없는입장이었고, 더이상동양을대표하는위상도아니었다. 이러한상황에서일본인들은자신들이어디에속해있는가하는지역적위상을새롭게모색하지않으면안되었다. 1956년 문명의생태사관 을저술한우메사오타다오 ( 梅棹忠夫 ) 는유라시아중심부와유라시아주변부라는구분을제시하면서, 소련이나중국등전체주의정치체제를유지해온전통을가진유라시아중심부와달리, 일본은봉건제의경험을가지면서산업화와자유민주주의체제에도달한유라시아주변부와오히려문명적친화성을갖는다고주장하였다. 6) 유라시아주변부의일원으로서자신을인식하는이러한이론에는동아시아의세계에포함되기보다는서구세계의일 6) 靑木保, 日本文化論の変容 : 戦後日本の文化とアイデンティティー ( 中央公論社, 1990), pp 에서재인용. 43

48 외교안보연구 제 5 권 ( ) 원으로자신을동일시하고싶어하는전후일본인의자의식이포함되어있다고생각된다. 1950년대말부터활발한논단활동을벌인현실주의정치학자인고사카마사다카 ( 高坂正堯 ) 도 1964년에쓰여진글에서일본은동양도아니고서양도아니며, 자기를동일화할대상을갖지못하고있다고토로하고있다. 그러한점에서일본은동양의끝인극동 ( 極東 ) 의위상을갖기보다는오히려서양의끝인 극서 ( 極西 ) 의지역적위상을갖는것이아닌가하는문제를제기하고있다. 7) 이같이 1960년대전반기의시기까지일본식자들은자신들의지역적위상을굳이동아시아의범주에한정하지않고, 유라시아주변부로파악하거나 극서 ( 極西 ) 로파악하는경향을보여주었다. 1960년대전반기까지만해도일본은자신들의식민지대상이었던한반도나중국과외교관계를맺지못한상태에있었고, 정치및경제수준도상이했기때문에동아시아의지역적정체성을굳이가지려고하지않았던것이다. 8) 2. 동아시아정체성으로의복귀 그러나동남아시아국가들과정치경제관계가활발해지고, 그위에 1965년한일국교정상화, 1972년중국과도관계정상화가이루어지면서일본의식자들은자신들을동아시아의지역적정체성범주속에서인식하기시작했다. 오타히로시 ( 太田博 ) 는일본은북동아시아에위치하는해양국가로서의아이덴티티를갖고있다고인정하였다. 9) 다카하라아키오 ( 高原明生 ), 7) 高坂正堯, 海洋國家日本の構想 ( 中央公論, ) 海洋國家日本の構想 ( 中央公論社, 1965), p ) 이러한인식은현대일본식자들에게도부분적으로남아있다. 坂本多加雄은일본이유라시아중심부와주변부의대립구조가운데위치하고있다고파악하고있다. 坂本多加雄, 國家學のすすめ ( ちくま書房 2001), pp ) 太田博, 海洋國家日本の構想 : 世界秩序と地域秩序 伊藤憲一編 海洋國家日本の構想 : 世界秩序と地域秩序 ( 日本国際フォーラム, 2001), p.164. 그는일본이해양국가이기때문에세계의이익에도연결되는개방된국익을추구하는것이일본의평화와번영에이어진다고주장하고있다. 44

49 일본지식인들의동아시아평화담론 후지와라기이치 ( 藤原歸一 ), 이종원등신세대연구자들은일본은북동아시아및동남아시아로구성된동아시아의일원으로서아이덴티티를갖고있으며, 이들지역과공생을도모해야한다고하였다. 10) 한편일본내식자들가운데에는일본을서구세계와아시아라는이중적아이덴티티를가진국가라는인식도강하다. 기타오카신이치 ( 北岡伸一 ) 는일본은아시아의일원이지만아시아의변경에있으며, 세계최강의아메리카와아시아를잇는가교적위치, 이중적아이덴티티를갖고있다고하였다. 11) 그런데일본이이중적아이덴티티가있든, 아니면동아시아의일원으로파악하든, 동아시아지역의평화와안보가일본의평화와안보에직접연관되어있다는인식은일본의식자들이공유하고있는것으로보인다. 12) 기타오카는일본이이중적아이덴티티를활용하여아시아의안정에적극기여해야한다고하였다. 다카하라등도동아시아국제관계가제도적근거가빈약하고불안정하기때문에일본이지역내평화를위한역할을해야한다고하였다. 다나카아키히코 ( 田中明彦 ) 도동아시아역내에는일본과같이경제적으로나정치적으로신중세권에위치할정도로발달된국가, 한국이나대만과같이신중세권에근접한국가, 북한이나중국과같이아직정치적으로경제적으로미발달한국가들이혼재되어있으나, 그러하기때문에일본으로서는다양한지역안정의정책을구사해야할과제가 10) 高原明生, 藤原歸一, 李鐘元, 東アジアの平和構想 金子勝 藤原歸一 山口二郎編 東アジアで生きよう ( 岩波書店, 2003), p ) 北岡伸一, 普通の國へ ( 中央公論新社, 2000), pp ) 神谷萬丈은일본내에서동아시아공동체논의는보수적지식인들에의해이루어져왔지만, 동북아시아에국한한공동체논의는찾기힘들다고하였다. Matake Kamiya, Conditionally Welcome: Japanese Attitude toward Formulation of Multilateral Security Arrangement in Northeast Asia, Paper prepared for presentation at the conference In Search of Peaceful Northeast Asian Community: Ideational, Societal, and Institutional Sources and Trends, Co-organized by Institute for Peace Studies, East Asian New Governance Education & Research Team and Graduate School of International Studies International Security Studies Program, Korea University, March 22, 그러나일본식자들간에동북아시아지역을대상으로한평화논의가부재한것은아니라고보인다. 45

50 외교안보연구 제 5 권 ( ) 있다고지적하고있다. 13) 이하에서는절을바꾸어동아시아지역의평화를위해일본의식자들이발신해온구상과정책의내용들을검토하기로하겠다. Ⅲ. 자유주의자들의평화구상과동아시아 1. 평화구상 자유주의란통상국제관계를바라봄에있어만국대만국의투쟁상태로보는것이아니라교역이나인적교류의증대, 혹은국제기구의역할등에힘입어국가간협력관계가전개될수있다고보는시각을말한다. 자유주의자들은국가단위보다는다국적기업이나시민단체, 그리고국제기구등의역할을중시하고, 국제정치의수단으로서군사력보다는다자간협의등의방식을높게평가하는경향을가진다. 이러한의미에서의자유주의적시각으로국제질서를인식해온일본의식자들은전후연면히이어지고있으나, 이글에서는사카모토요시카즈 ( 坂本義和 ), 후나바시요이치 ( 船橋洋一 ), 이가라시다케시 ( 五十嵐武士 ), 후지와라기이치 ( 藤原歸一 ) 등의논설을중심으로자유주의계열식자들이일반론적인평화개념에대해, 그리고동아시아지역에서의평화정책론에대해무엇을발언해왔는지살펴보기로한다. 1950년대미소대립의냉전구조하에서평화론을모색해온사카모토요시카즈는냉전구조의어느일방에편입되는것이일본의평화를위해무익한것임을주장한다. 14) 이러한선택은미소의전면대결시바로전쟁에말려드는결과를낳기때문이다. 사카모토는 1960년대이후미국과소련에의해서, 그리고 1970년대초반미국과중국에의해서연출된대국간평 13) 田中明彦, 新しい中世 ( 日本經濟新聞社, 1996), 제 10 장참조. 14) 坂本義和, 中立日本の防衛構想 ( 世界 ) 核時代の國際政治 ( 岩波書店, 1967), pp

51 일본지식인들의동아시아평화담론 화공존, 즉데탕트체제에대해서도부정적으로인식한다. 그는평화의구조가 소격 ( 疏隔 ) 에의한평화 와 연대 ( 連帶 ) 에의한평화 의두유형이있음을전제하고, 대국간평화공존이결과하는것은결국정태적평화, 즉소격 ( 疏隔 ) 에의한평화에지나지않는다고지적한다. 15) 대국간 ( 大國間 ) 평화공존은대국우위의국제질서를고정화하는것에불과하며, 부국과빈국, 대국과소국간의긴밀한협력, 즉연대에의한평화는요원하다는것이다. 뿐만아니라그는국가가과연평화를보장할수있는정치단위인가에대해서도의문을제기한다. 국가는결국사회내다수파를대변하는기제이며, 국제평화를위해서는소수파를대변하는행위자와움직임이필요하다고지적한다. 즉민간레벨에서의정보와인간교류, 소위국제 ( 國際 ) 가아닌민제 ( 民際 ) 의관계확대가평화의확산을위해요구된다는것이다. 이러한관점에서그는국제사회에서무력분쟁이나전쟁을없애기위해서는각국가들의정치적민주화, 공정한경제발전, 자원이나환경문제에대한적절한대응이요구된다고지적한다. 16) 정치적민주화에대한그의생각은칸트에의해주창된민주평화론의논리구조와유사하다. 전후독일과일본의사례에서나타나듯이민주화된정권은전체주의정권과달리분쟁이폭발되지않도록배려하고평화를유지하면서경제발전을가능하게한다는것이다. 공정한경제발전및자원과환경문제에대한대응은부국과빈국간의격차를해소하기위해서필요한데, 이러한문제의해결을위해서는유엔이나 NGO 등새롭게등장하는행위자들의역할이중요하다고보았다. 냉전체제가와해된이후평화담론을개진하고있는일본자유주의자들은, 그이전세대와달리, 일본이국제사회에서적극적으로평화질서를창출하는데역할을확대해야한다는논의를새롭게전개하기시작했다. 후나바시요이치는탈냉전과시기를같이하여경제대국으로부상한일본자 15) 坂本義和, 轉換する平和像 ( 朝日新聞 ) 坂本義和, 平和 : その現実と認識 ( 毎日新聞社, 1976), p ) 坂本義和, 相對化の時代 ( 岩波新書, 1997), p

52 외교안보연구 제 5 권 ( ) 체의글로벌영향력이강화되었기때문에일본이인권보장, 환경보전, 평화창조, 평화유지등을목적으로국제사회의신질서를창출하는데적극적으로관여하여야한다고제언하였다. 17) 이가라시다케시도전후평화국가로서의길을일관되게걸어온일본이탈냉전기의국제질서속에서는적극적으로평화를창출한다는목적을갖고유엔과지역적집단안전보장체제에협력해야할것이라고주장하였다. 18) 단새로운세대의자유주의자들은, 이전세대의선배들과마찬가지로국제사회에서적극적역할을해야할일본이운용할수있는수단이군사력이되어서는안된다는인식을분명히갖고있었다. 후나바시는일본의군사력은전수방위에머무르면서외부에의투사력을가져서는안되며, 유엔, 국제통화기금, 세계은행, 가트등에서영향력을행사하기위해서는경제력과기술력이중심이된시빌리언파워에기반하여야한다고말하였다. 이가라시도유엔과지역적집단안전보장체제에협력하는과정에서일본은하드웨어가아닌정세분석, 시설정비, 의료등소프트웨어수단을적극활용해야한다고하였다. 자위대가아닌별도의버런티어조직을만들어유엔과지역안전보장체제에협력하는역할을담당하게하여야한다는것이다. 국제법학자인미즈시마아사호 ( 水島朝穗 ) 도일본이 21세기형소국주의를추구하기위해서는아프간전쟁에서의급유, 이라크에대한자위대파견등의군사적관여를일절중지하고상설의국제지원조직을운용하는것이바람직하다고제언하고있다. 19) 이같이자유주의자들은국제질서의민주화, 국제질서내불평등의해소가국제평화의조건이될수있다고보았고, 이를위해일본으로서는대국간의대립구조에관여하지않거나, 국력의상승에따라적극적으로평화질서를창출하는역할을담당해야한다고하였다. 다만국제질서에관여 17) 船橋洋一, グローバル シビリアン パワー : 冷戰後の世界ビジョン 日本の對外構想 : 冷戰後のビジョンを書く ( 岩波新書, 1993), p ) 五十嵐武士, 平和國家という視點 日米關係と東アジア : 歷史的文脈と未來の構想 ( 東京大學出版會, 1999), p ) 水島朝穂, 21 世紀型の小国主義をめざせ : 国際協力 朝日新聞

53 일본지식인들의동아시아평화담론 하는수단으로서군사력의사용은극력회피해야한다고하였으며, 경제력과기술력에입각한국제사회관여를주장하고있다. 2. 동아시아질서구상 소격 ( 疏隔 ) 에의한평화보다연대 ( 連帶 ) 에의한평화의가치를중시하는일본자유주의자들은그연장선상에서한국, 중국, 동남아시아등아시아지역의평화없이일본의안전은있을수없다고인식하고있다. 그런데자유주의자들의논의를종합하면동아시아지역의평화질서구축을위해서는일본자신의책임이행, 동북아지역에속한국가들과의양자관계개선, 그리고동아시아레벨에서의새로운질서창출이동시적으로수행되어야한다. 사카모토는동아시아평화질서구축을위해서는일본자신이이지역내에불신을초래해선안된다는일본책임론을전개한다. 전후일본은침략전쟁을절대로일으키지않고, 핵전쟁을절대일으키지않고, 군국주의를절대부정한다는평화주의의원칙에입각하여국내체제의민주화와대외관계에있어평화주의를견지해왔다. 그럼에도불구하고일본의평화정책에대한불신이주변국가들사이에서해소되지않고있다. 사카모토는이러한불신을해소하기위해서일본스스로가이행해야할책무의하나는전수방위를견지하고비공격적방위원칙을분명히하는등군사적역할을늘리지않는것이라고주장한다. 20) 그리고또다른책무의하나는전전 ( 戰前 ) 에자행된역사책임을직시하고, 전쟁에관여한국가로서사죄와개인보상을명확히행하는것이라고제언한다. 사카모토는한국, 중국등역내국가와의양자관계개선도과제의하나로제기하고있다. 사카모토는중일국교정상화이전시기부터중국은하 20) 1950 년대에쓰여진글에서그는평화의정책론으로서일본내미군기지철폐, 미일동맹이탈, 중립의선언등까지주장하였다. 즉중립국가들의군대로구성된유엔경찰군이일본에주둔하여일본의방위를담당하고자위대는대폭축소하여유엔경찰군의보조부대로삼아야한다는것이다. 坂本義和, 中立日本の防衛構想 ( 世界 ) 核時代の國際政治 ( 岩波書店, 1967), pp

54 외교안보연구 제 5 권 ( ) 나라는원칙을일본이수용하고, 대만이본토와일체라는생각하에북경정부를승인할것을주장한바있다. 21) 또한한국에대해서는남북한간의경제교류와문화교류추진, 불가침협정체결, 군비삭감, 일본의대북무역확대등이남북한간긴장을완화시킬수있는방책이라고제시하면서, 일본의대한반도정책전환을촉구한바있다. 22) 사카모토는동아시아평화를위해지역안전보장조직을구축할필요가있으며, 나아가역내국가간평등한질서를만들기위해국가간뿐만아니라시민레벨에서의대등한협력과공생관계를강화하여국경을넘어선민주화를추진할필요가있다고하였다. 23) 사카모토에의하면동아시아국제질서는역사적으로보아전통적중화질서 구미열강의제국주의질서 일본제국주의질서 팍스아메리카나질서를겪어오면서상호간에수직적, 위계적인질서만경험해왔다. 따라서지역내평화질서구축을위해서는각국시민들간민주적이고평등한공생관계를강화할필요가있다는것이다. 요컨대사카모토는민주평화론의관점에입각하여동아시아개별국가들의민주화확산이지역평화의조건이될수있음을지적하고있는것이다. 이같이사카모토에의해제시된동아시아평화질서의프레임웍은후대의자유주의자들에의해서계승되고있다. 탈냉전기의자유주의자들도동아시아평화질서구축을위한조건으로서일본의책무이행을제기하고있다. 후나바시도일본스스로전수방위원칙을견지하면서군사대국화를방지하고, 나아가자위대의규모와방위비를일방적으로삭감하여군축을주도해야한다고하였다. 24) 이가라시도평화국가로서일본이오히려군축을행하여상대방의군사적위협을줄이고신뢰를양성하는것이일본의 21) 坂本義和, 日本外交への提言 ( 世界 ) 核時代の國際政治 ( 岩波書店, 1967), pp ) 다만사카모토는북한을배제한채한국과단독국교정상화하는것은한국을일본의군사적위성국화하는것이라고비판한바있다. 坂本義和, 日本外交の思想的轉換 ( 世界 ) 核時代の國際政治 ( 岩波書店, 1967), p ) 坂本義和, 相對化の時代 ( 岩波新書, 1997), pp ) 船橋洋一, グローバル シビリアン パワー : 冷戰後の世界ビジョン 日本の對外構想 : 冷戰後のビジョンを書く ( 岩波新書, 1993), pp

55 일본지식인들의동아시아평화담론 안전보장을확보하는방책이될수있다고제안하고있다. 25) 이가라시는일본이과거역사의과실을인정하고, 일본정부가기금을조성하여보상조치를행하는것이아시아국가들로부터신뢰를획득하는길이된다고하여, 역사문제에대한사카모토의견해도이어받고있다. 26) 역내국가들과일본간의양자관계개선필요성도후배자유주의자들에의해서계승되고있다. 다카하라등은한반도평화구상을위한북일관계개선의필요성을제기하였고, 지역내다국간틀을중층적으로구성하기위해일중관계를대등한파트너기반위에서발전시킬필요성도환기시켰다. 27) 동아시아지역레벨에서의안보협의체결성구상도후대자유주의자들이적극적으로발전시키고있다. 후나바시는미일중러를포함한동북아시아안전보장커뮤니티형성이일본의평화를위해서도중요한과제라고언급하였다. 오타히로시 ( 太田博 ) 도동아시아전체가어느일국의배타적지배하에들어가는것을반대하고열려진다원적협력체제가구축되어야한다고제언하였다. 28) 강상중은동아시아평화구축을방해하는것은내셔널리즘의요괴라고지적하면서동북아시아공동의집구축을통해내셔널리즘을확대시키지않는국내, 대외구조를만들것을제안하고있다. 구체적으로외교안보분야에서다극적안전보장틀을구축할뿐아니라한걸음더나아가경제면, 사회문화면, 정보면의공동체구축을지향하는동북아시아공동의집구상을제기하고있다. 29) 다카하라아키오 ( 高原明生 ) 등은동아시아내에지역안전보장구상을발전시켜미일동맹을이에 25) 五十嵐武士, 平和國家という視點 日米關係と東アジア : 歷史的文脈と未來の構想 ( 東京大學出版會, 1999), p ) 이가라시는영토문제도일국에귀속할것을고집할것이아니라공동개발하여아시아국가들과의공동이익으로전화하는방안도적극제기하고있다. 五十嵐武士, 平和國家という視點 日米關係と東アジア : 歷史的文脈と未來の構想 ( 東京大學出版會, 1999), p ) 高原明生, 藤原歸一, 李鐘元 東アジアの平和構想 金子勝 藤原歸一 山口二郎編 東アジアで生きよう ( 岩波書店, 2003), p ) 太田博, 海洋國家日本の構想 : 世界秩序と地域秩序 伊藤憲一編 海洋國家日本の構想 : 世界秩序と地域秩序 ( 日本国際フォーラム, 2001), p ) 姜尚中, 東北アジア共同の家をめざして ( 平凡社, 2001). 51

56 외교안보연구 제 5 권 ( ) 재편성하고나아가가상적국도포함할것을제안하고있다. 이같이자유주의자들은동아시아평화질서구축을위해일본스스로가전수방위및군축을통해신뢰구축의모범을보여야하고, 한국, 중국, 북한등역내국가들과관계를개선해야하며, 동아시아질서의안전과평등을위한다자간, 시민레벨간협력과교류의네트워크구축에적극관여해야한다고주장하였다. Ⅳ. 현실주의자들의국가이익개념과동아시아질서구상 1. 국가이익개념 국제정치학에서현실주의란국가들로구성된국제질서를만인대만인의투쟁상태라고간주하는사고의경향을말한다. 전쟁상태를방불케하는국제질서의현실속에서현실주의자들은국가의생존, 즉주권의확보를가장중요한국가의목표, 국가의이익으로설정한다. 그리고이러한국가이익을달성하기위해국내차원에서는군사력의확보를, 국가간차원에서는여타국가들과의동맹체결이나세력균형의유지등을국가안보를위한유효한방책으로제시한다. 제2차세계대전에서패전한직후일본의식자들사이에서이러한현실주의적사고는극히드물었다. 대부분의일본식자들은일본을전쟁으로몰고간군사주의에반기를들며, 앞에서살핀바와같은자유주의, 혹은평화주의의정책론에강하게경도되었던것이다. 1960년대초반스스로현실주의자임을자처하며국제정치에관한적극적평론을저술하기시작한고사카마사다카 ( 高坂正堯 ) 도 일본에현실주의사고가존재하지않고현실주의에기반하는논의가매우적다 고진단할정도였다. 30) 그러나냉전기를경험하면서, 특히전쟁에대한피해의식으로부터자유 30) 高坂正堯, 現實主義者の平和論 ( 中央公論, ) 海洋國家日本の構想 ( 中央公論社, 1965), p

57 일본지식인들의동아시아평화담론 로운전후세대연구자들이등장하면서부터일본의식자들사이에서는기존의지배적담론이었던평화주의를비판하면서현실주의적잣대로국제사회를분석하는경향이나타나기시작하였다. 고사카마사다카 ( 高坂正堯 ) 는미일안보조약의폐기와일본의중립화를주장한사카모토요시카즈의주장이극동에서성립되고있는세력균형을위태롭게하고, 한반도에전개된주한미군의고립과약체화를가져와오히려일본의안전보장에위험을안겨줄수있다고비판하고있다. 31) 사카모토다카오 ( 坂本多加雄 ) 도전후평화주의가세계는평화롭다고전제하면서, 오히려평화의교란자는일본이었다는인식에바탕하여국제질서론과외교정책론을전개했다고비판한다. 그가보기에국제질서는 항상무사 ( 無事 ) 한장 ( 場 ) 이아니고, 어떤의미에서든유사 ( 有事 ) 가있을수있는 성격을갖고있으며, 그러한인식에바탕하여일본의안전보장제도와외교정책론이강구되어야한다고주장하였다. 32) 기타오카신이치 ( 北岡伸一 ) 는사카모토요시카즈 ( 坂本義和 ) 등이지속적으로개진한평화주의란실은일본의내셔널리즘이절대적평화주의의모습을띄고나타난것에지나지않는다고비판한다. 절대적평화주의는미일동맹폐기와미군철수등을주장함으로써결과적으로반미내셔널리즘에빠질위험성을갖고있으며, 국제사회에서일본의독자성을주장하는경향과도이어진다는것이다. 그러한비군사주의, 평화주의는오히려일본을세계에서고립시킬것이며, 독자성강화의주장은오히려군사대국화를진전시킬위험성도갖는다고지적한다. 33) 기타오카는그러한오류를갖는평화주의의함정에함몰되기보다오히려국제사회의변화를직시하면서일본의국익을재정의하고, 국익에따른외교를전개하는것이바람직하다고주장한다. 단기타오카는일본의배타적인국익을추구하는것은위험하며, 여타국가들과공유된개방적 31) 高坂正堯, 現實主義者の平和論 ( 中央公論, ) 海洋國家日本の構想 ( 中央公論社, 1965), pp ) 坂本多加雄, 国家学のすすめ ( ちくま書房, 2001), pp ) 北岡伸一, 日米關係のリアリズム ( 中公叢書, 1991), p

58 외교안보연구 제 5 권 ( ) 이익이일본의국익이되어야할것이라고주장한다. 34) 구체적으로그는 1안전의유지, 2자유무역의유지강화, 3자유와민주주의진전, 4학술문화및교육의국제교류촉진등이일본의국익이된다고제시하였다. 흥미로운것은기타오카가이러한일본의국익요소들을제시하면서, 현존의국제질서가유지되는것이일본의국익달성에가장부합하게될것이라고전망하고있는점이다. 즉안전의유지를위해서는미국과체결하고있는안전보장체제의유지가불가결하며, 자유무역의유지강화를위해서는자원이부족한일본으로서향유하고있는현존의자유무역체제가지속되어야한다는것이다. 이러한관점의연장선상에서기타오카와같은현실주의자들은자위대의헌법상군대인정, 자위대의적정수준강화, 그리고미일동맹을강화하기위한집단적자위권의행사용인등을주장한다. 35) 현행평화헌법제9 조 2항은군대비보유를명시하고있다. 그러나기타오카는이조항이현실적으로존재하고있는자위대를무시한비현실적조항으로서삭제되거나수정되어야한다는부분적개헌론을주장한다. 또한자위대가유사시일본의안전확보의역할을제대로수행하기위해교전규칙이나유사법제등이정비되어야한다고본다. 21세기접어들어일본정부가유사법제등을제정하게된것은이러한현실주의자들의정책제언에영향받은바크다고할것이다. 또한기타오카등은전후일본이지속적으로주장해온집단적자위권에대한해석, 즉일본정부가집단적자위권을보유하지만행사하지않는다는유권해석을변경하여, 집단적자위권을행사하는방향으로변화되어야한다고주장한다. 그래야만일본의안전을담보하기위한장치로서미일동맹이유사시실효적으로기능할수있게되는것이다. 그러나현실주의자들가운데에는자위대의위상강화에대해신중하게접근하는식자들도적지않다. 다나카아키히코의경우에는자위대의역할강화에는동의하고있지만, 그것은어디까지나전수방위의범위안에국한 34) 北岡伸一, 日本の自立 : 對米協調とアジア外交 ( 中央公論新社, 2004), p ) 北岡伸一, 國家の辯證 :21 世紀日本の國家と政治 アステイオン 55 (2001). 54

59 일본지식인들의동아시아평화담론 되어야하며, 전수방위를넘어서는일본독자의군비강화책은바람직하지않다는한계를분명히설정하고있기도하다. 36) 2. 동아시아질서구상 냉전기일본의현실주의자들은일본의국가안보에위협을가할수있는지역이중국, 한반도, 소련과마주하고있는동북아시아지역이될수있다고보았다. 따라서이지역에존재하는현재적, 혹은잠재적위협요인을완화하고배제하는것이현실주의자들의주요한정책목표가되었다. 1960년대초반고사카마사타카는극동지역의긴장완화를위한몇가지방책으로서, 1 중국과의관계정상화, 2 한반도병력삭감및일종의불가침협정체결, 3 일본의비핵무장선언, 4 당사자간에불가침조약체결하는로카르노방식고려, 즉일본, 미국, 소련, 중국등주요동북아시아국가들간집단불가침조약체결및평화보장체제구축, 5한반도및극동에서의미군병력철수등을들고있다. 37) 그에따르면이지역내에서잠재적불안요소들을배제하기위하여중국과일본간의관계정상화를추진하고, 한반도에대해서는남북상호간불가침협정체결및미군병력철수를추진하고, 역내차원에서집단불가침조약체결및평화보장체제구축등과같은적극적인정책을시행함에의해동북아지역의평화상태가확보될수있고, 이것이일본의안전과번영에기여할수있다고본것이다. 고사카의뒤를잇는전후세대현실주의자들도동북아지역의평화질서정착이일본의국가이익을달성하기위한전제조건이될수있다는견지에서일본국내차원에서부터동아시아차원에걸쳐적극적인평화질서구상을제시하고있다. 자유주의자들이동아시아국가들과의신뢰형성을위해역사문제에대한철저한반성을요청한바있었지만, 이점에대해서는현실주의자들도동일한인식을보여주고있다. 36) 田中明彦, 新しい中世 ( 日本經濟新聞社, 1996), p ) 高坂正堯, 現實主義者の平和論 ( 中央公論, ) 海洋國家日本の構想 ( 中央公論社, 1965), pp

60 외교안보연구 제 5 권 ( ) 기타오카는아시아국가들이가진대일불신에대처하기위해일본이자행한전쟁이나식민지지배에대해명확한반성을표명하는것이필요하다고주장한다. 38) 기타오카는일본의역사교과서에대해서도타국교과서와비교한상호비판의장을마련할필요가있다고하였다. 39) 이같이본다면자유주의자나현실주의자나일본이아시아국가들과의불신을해소하기위해서는역사문제에대한명확한사죄표명과여타국가들이납득할수있는역사교육의시행을주장하고있는것은공통적이라고할수있겠다. 고사카와마찬가지로전후현실주의자들도일본의안보와국가이익에위협을가할수있는세력은동북아의중국이나북한과같은국가들이될것이라고보았다. 기타오카는일본주변에서위기의최대원천은한반도와중국이될것이라고보았다. 그에의하면북한은세계사가운데에서도이상한국가이며, 중국은국제협조와상호의존의관념이아직정착되어있지않아불안요소를갖고있다고보았다. 따라서북한이계속하여벼랑끝외교를전개하고, 중국이힘의외교를버리지못하는한동아시아질서는안정을찾기가어려울것으로보았다. 40) 이러한위협요소를배제하기위해그는북한을미사일수출통제레짐 (MTCR) 에가입시켜미사일관련기술이나부품에대한수출규제를하게하고, 미사일개발자체를중지시켜야한다고주장하였다. 또한중국의군비확장과정치적불안정화위험성에대비하여중국의팽창에대해서는일본으로서도세력균형을유지하면서그것을억제하고중국을국제사회에끌어들여보다자유롭고민주적인방향으로변화될수있도록역할을해야한다고보았다. 41) 단북한을움직이고중국을제어할수있는힘을일 38) 北岡伸一, 日米關係のリアリズム ( 中公叢書, 1991), p.177. 그는 2001 년에쓰여진글에서도 아시아국가들과의악화된관계를바로잡기위해서는솔직히책임을인정하고위엄을갖고사죄 해야한다고제언하고있다. 北岡伸一, 國家の辯證 :21 世紀日本の國家と政治 アステイオン 55 (2001). 39) 이러한입장을지닌그가일중정상간에합의되어조직된일중역사공동연구모임의일본측좌장을맡은것은흥미로운일이다. 40) 北岡伸一, 普通の国へ ( 中央公論新社, 2000), pp ) 北岡伸一, 國家の辯證 :21 世紀日本の國家と政治 アステイオン 55 (2001). 56

61 일본지식인들의동아시아평화담론 본은갖고있지못하고, 미국이그런능력을갖고있는것으로보았다. 따라서북한과중국을통제하기위해서라도미일안전보장체제는더욱강화되어야하며, 한국과의협력도불가결하다고보았다. 42) 그는미일안전보장체제와동아시아안보협력기구가동아시아지역질서의유지와안전에있어일종의공공재라고보았다. 현실주의라기보다는국가주의에가까운입장을갖고있는것으로보이는사카모토다카오 ( 坂本多加雄 ) 는일본이유라시아중심부국가들인중국이나소련보다는유라시아주변부인동남아시아나서구국가들과문화적, 역사적친화성을갖고있는것으로파악한다. 전체주의의경향을갖는유라시아중심부국가들에대해서는만주사변이나중일전쟁시에그러했던것처럼군사원정은피해야할것이며, 깊은정치적관계를갖는것도피해야한다고하였다. 일본으로서당면에역점을두어야할것은국내차원에서기본적인방위력을확립함과동시에유라시아주변부인동남아나대만, 그리고미국과의연대관계강화라고하고있다. 43) 다나카아키히코는탈냉전기의국제질서가경제적풍요와정치적민주주의를구가하는신중세권, 빈곤과전제체제를벗어나지못한혼돈권, 그리고국가간경쟁과세력균형의논리가남아있는근대권으로재편되고있다고분석한바있다. 그에의하면일본은신중세권의범주에속하나, 한국과대만은신중세권과근대권의경계, 중국과북한은근대권에속한국가로분류된다. 44) 그에게일본의동북아시아질서구상이란신중세권에속한국가가근대권에대해어떻게접근해야할것인가의문제에다름아니다. 그에따르면일본은근대권에속한동남아국가들및중국, 북한에대해 42) 기타오카는 1990 년대초반에쓰여진글에서는한국을정치적불안정과경제적미성숙등의이유로인해저평가하고있으나, 90 년대후반이후에쓰여진글에서는일본과협력할수있는파트너로간주하는변화를보여준다. 이에대해서는박영준, 탈냉전기일본의대국구상 : 보통국가론과평화국가론의국가구상비교를중심으로, 일본연구논총 제 23 호 ( 현대일본학회, 2006 년여름 ) 을참조. 43) 坂本多加雄 (2001), p ) 다만다나카아키히코는필자와의토론과정에서 21 세기이후한국이신중세권의영역에진입하였다고견해를수정한바있다 년 5 월 12 일서울대일본학연구소개소기념심포지움. 57

62 외교안보연구 제 5 권 ( ) 이지역에남아있는영토분쟁, 분단과분열, 군비경쟁의양상등이지역평화를위협하는것을저지하면서, 이지역이평화롭게신중세권으로전환될수있도록촉진해야한다고보았다. 그러한전환과정에서일본은국민들의자유와안전을근대권의혼란가능성으로부터보호하기위해세력균형을강구해야하며, 특히북한이군사행동을도발하지않도록한반도에서군사태세를강구하는것을측면지원해야한다고하였다. 또한중국이이지역내의패권국이되지못하도록미연에방지하는역할을해야하며, 이를위해미일안전보장체제가원활하게작동되도록보완해야한다고하였다. 45) 나아가일본은동아시아지역의다자간안보협력에도적극적으로관여하여, 아시아지역포럼같은다각적안전보장대화의창설과가동에역할을해야한다고제언하고있다. 이상에서살핀바와같이현실주의자들은, 자유주의자들과비교하면, 중국과북한을잠재적위협으로제기하면서이에대비하는국내, 국제차원의대책을강력하게제시하고있는특징을보여준다. 그런데현실주의자들도, 자유주의자들이제기했던것과마찬가지로, 동북아지역내에서일본과여타국가들간의양자대화, 그리고다자간차원의안보대화확대등을통한지역내평화와안정질서유지에상당히적극적인정책제언을하고있다. 그러나현실주의자들은이같은동북아지역의관계개선과평화질서구축은결국일본의국가이익에이바지하는것이라고하여, 국익우선주의적인입장을갖고있는특성을보여주기도한다. Ⅴ. 맺음말 일본식자들사이에서자유주의 ( 평화주의 ) 와현실주의의간극은, 역사에대한인식에서부터미일동맹, 그리고일본의외교정책에이르기까지상호좁혀질수없는것으로간주되어왔다. 평화주의자들은자신들의평 45) 다나카아키히코가이러한입장에기반하여일본정부가승인한 2004 년방위계획대강기초작업에서중요한역할을한것으로알려지고있다. 58

63 일본지식인들의동아시아평화담론 화구상이평화적수단에의한것임에반해현실주의의외교정책론이나국제질서구상은군사력수단에의한것이라고비판하면서, 양자의담론간에근본적인차이점이있음을부각시키려하였다. 46) 이상에서살핀바에의하면일본의평화구상과동북아정책론에관한자유주의와현실주의의담론사이에기본적인인식의차이가존재하는것이사실이다. 예컨대자유주의는국제질서의주요행위자로서국가만이아닌시민개인이나 NGO등의비국가행위자를중시한다. 이에반해현실주의자들은외교정책의주체를국가로서전제하고논의를전개하는차이점을보여준다. 자유주의자들은국가이익의개념을그다지언급하고있지않으나, 현실주의자들은국가이익의정의에서부터외교정책론에대한논의를전개하고있다. 자유주의자들은동아시아국제질서에있어특정국가를강한위협의대상으로거론하기보다는일본의전후책임반성과일본군사정책의제약을오히려강조한다. 그러나현실주의자들은일본외부의세계에서북한이나중국과같은위협요인을발견하려는경향을보여준다. 이러한차이들은일본국제정치학내에국제질서를바라보는현실주의와자유주의의대립축이존재하고있음을보여주고있다. 그러나유의해야할점은실제적인동북아정책론과평화구상으로들어갈경우자유주의와현실주의간에정책의간극이좁혀지고있다는점이다. 자유주의의담론들이아시아에대한신뢰회복을위해일본의역사문제에대한반성과사죄표명이필요하다고주장하고있다면, 현실주의자들가운데에서도유사한주장이발견된다. 헌법개정에대해서는두가지담론사이에명확한차이가발생하고있으나, 자위대의규모와역할에대해전수방위의준수를요청하는점은양담론이일치하고있다. 또한동아시아의평화와안보확보를위해다자간안보협의체의구성이필요하다고인식하는점도일치한다. 미일동맹이동아시아지역의평화질서유지를위해기능해야한다는점에서도양담론은점차수렴되는경향을보여준다. 요컨대동북아평화질서구상에대해양담론은초기에는명확 46) 岡本三夫, 平和学は訴える ( 法律文化社, 2005) 참조. 59

64 외교안보연구 제 5 권 ( ) 한경계선을갖고있었으나, 점차외교정책론이수렴되는양상을보이고있는것이아닌가생각된다. 현실주의담론의대표적대변자인기타오카신이치는필자와의인터뷰에서현실주의정책론도실은이상주의적성격을가질수있으며, 실현수단으로소프트파워에의존할수있다고토로한바있다. 47) 이같은현실주의와평화주의의수렴화경향이현재일본의동북아정책에어떠한영향을주고있는가는향후검토해야할과제의하나이다. 2009년 8월의중의원총선거결과오랜기간에걸친자민당의시대가막을내리고민주당에의한정권교체가실현되었다. 일본정치에서통상자민당이보수우파, 혹은현실주의의성향을보였다고한다면, 민주당이진보성향에가까운중도파및자유주의의성향을지닌것으로이해되어왔다. 자민당우위의정치구도에서일본이중국과북한위협론에기반한전력증강, 자위대활동의국제적반경확대, 미일동맹강화등현실주의의국가구상에따라안보정책을추진해온것이사실이다. 반면민주당은선거공약및그간의정책구상을통해역사문제에대한무라야마담화의계승, 한국및중국등을포함한동아시아공동체구상, 전수방위의원칙견지, 대등한미일동맹, 유엔중심주의에입각한자위대해외활동등을표방해왔다. 이같은민주당의대외정책구상은앞에서살핀자유주의자들의평화론및지역질서구상과적지않게공명 ( 共鳴 ) 하는듯이보인다. 물론민주당내에서도현실주의에보다가까운성향의정치인들이적지않아외교안보정책의사안에따라자민당과유사한입장을취하게될가능성도적지않다. 이점이민주당내의자유주의적성향이현실주의적경향에수렴되는한양상으로도이해될수있을것이다. 어떻든위에서논한자유주의와현실주의의지역구상담론이자유주의를바탕으로현실주의적경향도수렴하고있는것으로보여지는일본민주당의외교정책을파악하는데에유효한준거로서의의미를갖는다고보여진다. 47) 2003 년 11 월 14 일, 동경대법학부에서기타오카교수와가진인터뷰에서. 60

65 일본지식인들의동아시아평화담론 [ 참고문헌 ] 박영준. 제3의일본 서울 : 한울, 존미어셰이머, 이춘근역. 강대국국제정치의비극 자유기업원, Mearsheimer, John J.. The Tragedy of Great Power Politics, Samuels, Richard. Securing Japan: Tokyo s Grand Strategy and the Future of East Asia. Ithaca: Cornell University Press, Kamiya, Matake. Conditionally Welcome: Japanese Attitude toward Formulation of Multilateral Security Arrangement in Northeast Asia, Paper prepared for presentation at the conference In Search of Peaceful Northeast Asian Community: Ideational, Societal, and Institutional Sources and Trends, Co-organized by Institute for Peace Studies, East Asian New Governance Education & Research Team and Graduate School of International Studies International Security Studies Program, Korea University, March 22, 靑木保. 日本文化論の変容 : 戦後日本の文化とアイデンティティー ( 中央公論社, 1990). 五百旗頭眞. 國際環境と日本の選擇 有賀貞 宇野重昭 木戶蓊 山本吉宣 渡邊昭夫編 講座國際政治 4: 日本の外交 ( 東京大學出版會, 1989). 五百旗頭眞. 日米中 連携の時代 朝日新聞 五十嵐武士. 平和國家と日本型外交 日米關係と東アジア : 歷史的文脈と未來の構想 ( 東京大學出版會, 1999). 五十嵐武士. 平和國家という視點 日米關係と東アジア : 歷史的文脈と未來の構想 ( 東京大學出版會, 1999). 五十嵐武士. 日米安保體制の再定義と東アジア 日米關係と東アジア : 歷史的文脈と未來の構想 ( 東京大學出版會, 1999). 岡本三夫. 平和学は訴える ( 法律文化社, 2005). 太田博. 海洋國家日本の構想: 世界秩序と地域秩序 伊藤憲一編 海洋國家日本の構想 : 世界秩序と地域秩序 ( 日本国際フォーラム, 2001). 61

66 외교안보연구 제 5 권 ( ) 神谷萬丈. 安全保障の槪念, 防衛大學校安全保障學硏究會 安全保障學入門 ( 亞紀書房, 2003). 菅英輝. 冷戰と日米安保體制: 安保改定交涉から沖繩返還交涉まで 比較社會文化 第九號 ( 九州大學, 2003). 姜尚中. 東北アジア共同の家をめざして ( 平凡社, 2001). 北岡伸一. 日米關係のリアリズム ( 中公叢書, 1991). 北岡伸一. 孤立の日本: 日米安保の擴大と深化 外交フォーラム 1996 년4월. 北岡伸一. 安保論議の閉塞狀況を打開せよ This is 讀賣 1996년11월. 北岡伸一. 與黨と野党の政治力學: 新制度の總括と政党政治の行方 中央公論 1997년1월. 北岡伸一. 保保連合の幻想 This is 讀賣 1997년8월. 北岡伸一. まえがき 普通の國へ ( 中央公論新社, 2000). 北岡伸一. 國家の辯證:21 世紀日本の國家と政治 アステイオン 55 (2001). 北岡伸一. 日本の自立 : 對米協調とアジア外交 ( 中央公論新社, 2004). 高坂正堯. 現實主義者の平和論 ( 中央公論, ) 海洋國家日本の構想 ( 中央公論社, 1965). 高坂正堯. 海洋國家日本の構想 ( 中央公論, ) 海洋國家日本の構想 ( 中央公論社, 1965). 坂本多加雄. 国家学のすすめ ( ちくま書房, 2001). 坂本義和. 中立日本の防衛構想 ( 世界 ) 核時代の國際政治 ( 岩波書店, 1967). 坂本義和. 日本外交への提言 ( 世界 ) 核時代の國際政治 ( 岩波書店, 1967). 坂本義和. 日本外交の思想的轉換 ( 世界 ) 核時代の國際政治 ( 岩波書店, 1967). 坂本義和. 轉換する平和像 坂本義和 平和 : その現実と認識 ( 毎日新聞社, 1976). 62

67 일본지식인들의동아시아평화담론 坂本義和. 相對化の時代 ( 岩波新書, 1997). 高原明生. 藤原歸一, 李鐘元 東アジアの平和構想 金子勝 藤原歸一 山口二郎編 東アジアで生きよう ( 岩波書店, 2003). 水島朝穂. 21 世紀型の小国主義をめざせ : 国際協力 ( 朝日, ). 船橋洋一. 冷戰後 : 同時代の現場で考える ( 岩波新書, 1991). 船橋洋一. 日本の對外構想 : 冷戰後のビジョンを書く ( 岩波新書, 1993). 船橋洋一. 同盟漂流 ( 岩波書店, 1997). 船橋洋一. 同盟を考える : 國々の生き方 ( 岩波新書, 1998). 田中明彦. 新しい中世 :21 世紀の世界システム ( 日本經濟新聞社, 1996). 渡辺昭夫. アジア 太平洋の國際關係と日本 ( 東京大學出版會, 1992). 63

68 Park, Young-June Korea National Defense University Japanese intellectuals discourse on a Peace in the East Asia How to preserve a peace has been one of the traditional and important issues among the scholars in the field of international relations. Realists have stressed the importance of balance of power or hegemonic system approach to maintain the stability in international arena. On the other hand, liberalists have shed the light to a possibility of collective security or cooperative security among the nations. This paper tries to evaluate the Japanese intellectuals discourse of peace in the East Asia. Japanese intellectuals had recognized themselves as a far-west in the late 1950s but gradually began to perceive themselves as a member of the East Asia. To preserve the peace and stability in this region, the intellectuals belong to the liberalist group have stressed the necessity of refraining themselves as a minimalist state and civilian interactions among the countries in East Asia. On the contrary, Japanese realists have urged the necessity to form a balance of power alliance with the U.S. to a possible threat by China and North Korea. Even though there existed some differences among the Japanese liberalists and realists on how to preserve the peace in East Asia, this paper tries to point out that the two groups have converged each other on some policy proposals including the construction of East Asian security cooperation. Key Words: Peace Theory, Japan, East Asia, Realist, Liberalist 논문투고 : 2009년 11월 6일논문심사 : 2009년 11월 20일논문확정 : 2009년 12월 15일 64

69 미국과러시아의군비통제와군축 : 전략무기감축조약 (START) 을중심으로 3

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71 이수형 * 국가안보전략연구소 미국과러시아의군비통제와군축 : 전략무기감축조약 (START) 을중심으로 48) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 군비통제와군축, 그리고국제정치 1. 군비통제와군축개념 2. 군비통제와국제정치 Ⅲ. 미국과소련의전략무기감축협상의역사 1. 전략무기감축협상의기원 2. 전략무기감축협상의전개 3. 전략무기감축조약 (START) 의주요내용 Ⅳ. 전략무기감축조약이후미국과러시아의군비감축노력 1. 전략무기감축조약의발전 2. 새로운전략무기감축조약에대한논의 Ⅴ. 결론 외교안보연구 제 5 권 ( ), pp * 국가안보전략연구소연구위원 67

72 외교안보연구 제 5 권 ( ) [ 국문초록 ] 1972년제1차전략무기제한협정을이후오늘에이르기까지미국과러시아는양국의핵전력의균형과안정성을유지하기위하여수차례의핵전력군비통제와군축협상을진행시켜왔다. 그러나또다른측면에서보았을때, 양국은서로에대한의구심과두려움을완전히떨쳐버리지못하고질적핵군비경쟁을추구하는모순적인양상도보여주었다. 이에따라특히, 지난냉전기양국의전략핵무기는미국과러시아의정치적이해관계를규정하는중요한수단중의하나로작용하였다. 뿐만아니라지난냉전기미국과소련의전략핵무기군비통제협상은미국의동맹국안보를약화시킨다는비난을초래한측면도있으며이로인해미국과소련사이의전략핵무기협상이역설적으로지역적국제정치의안정성을해치는주된요인으로도작용하였다. 소연방붕괴이후미국과러시아의핵전력군비통제와군축은과거만큼미국과러시아의정치적이해관계를규정하는중요한수단적변수가되지못하는것이사실이다. 이는기본적으로 20세기후반이후양국간의힘의균형이무너졌기때문일것이다. 그에따라양국의핵전력협상에있어서미국은자신의행동자유를강조하는경향을보인반면, 러시아는미국과의공식적인협정체결을선호하는경향을보여주었다. 이러한경향은특히, 지난부시행정부시기에현저했다고볼수있다. 21세기에들어와국제정치환경은지난세기와는근본적으로변하였고또한안보의성격과내용도이전과는현저한차이를보이고있는것이오늘날의현실이다. 특히, 전통적안보보다는비전통적안보위협이보다증대되고부각되는작금의국제안보현실을고려했을경우, 현재및향후진행될미국과러시아간의핵전력군비통제협상은양국의이해관계를넘어지역의안보및국제정치전반에중요한함의를가지고있다고판단된다. 미국과러시아사이에진행되는핵무기감축협상의귀추가주목되는것도바로이때문이다. [ 주제어 ] 군비통제, 군축, 전략무기제한협정, 전략무기감축협정, 군비통제의역설 68

73 미국과러시아의군비통제와군축 Ⅰ. 서론 지난냉전시대부터오늘에이르기까지미국과소련 ( 러시아 ) 사이의군비통제와군축협상은주로핵무기에초점이맞추어져왔으며, 특히 1970년대초반에이루어진군사적데탕트이후미국과소련간에진행된군비통제와군축은장거리핵무기라할수있는소위전략핵무기 (strategic nuclear weapons) 에일차적중요성이부과되어왔다. 이는전략이라는용어가암시하고있듯이전략핵무기는서로의본토에서상대방의본토를직접적으로공격할수있는핵무기이기때문이었다 1). 1972년 5월제1차전략무기제한협정 (SALT: Strategic Arms Limited Treaty) 을체결한이후, 미국과소련은지속적인전략핵무기군비통제와군축협상을전개해왔다. 특히, 냉전시대에전개된양국의핵무기군비통제와군축협상은미 소당사국의안보에있어서뿐만아니라동맹국가들의안보와국제정치의안정성에도지대한영향을미쳐왔다. 이런맥락에서이글은 1982년 6월부터시작되어 1991년 7월에체결되고 1994년 12월 5일효력을발효하게된미국과소련 ( 러시아 ) 의전략무기감축조약 (START: Strategic Arms Reduction Treaty) 을고찰하는것이다. 구체적으로이글은전략무기감축조약을중심으로지난냉전시대진행되었던미-소간의군축협상과정, 주요내용, 그리고전략무기감축조약이후오늘에이르기까지전개되었던미국과러시아간의핵군비통제 / 군축논의를통해전략핵무기군비통제와군축에대한양국의입장을분석하고자한다. 먼저, 이글의제2절에서는군비통제와군축개념을정의하고, 특히군비통제가국제정치의안정성에미치는영향을살펴보고자한 1) 지난냉전시대미국과소련의핵군비경쟁에있어서핵무기의유형과종류는매우다양하지만일반적으로사정거리를기준으로보았을때, 장거리, 중거리, 단거리미사일로구분할수있다. 장거리핵미사일은일명전략핵미사일로지칭되면사정거리는 5,500km 이상이다. 단거리핵미사일은일명전술핵미사일로지칭되면사정거리는 500km 미만이다. 중거리핵미사일은사정거리가 500km~5,000km 에해당된다. 특히, 중거리핵미사일은지난냉전시대에미국 - 서유럽 - 소련의핵무기역학관계에있어서서유럽국가들에게매우중요한안보쟁점이되었다. 69

74 외교안보연구 제 5 권 ( ) 다. 제3절에서는미국과러시아의전략무기감축협상의역사적기원, 전개과정, 그리고주요내용을중심으로고찰한다. 제4절에서는전략무기감축조약이후오늘에이르기까지미국과러시아간에진행되었던핵무기군비감축논의가양국의국가안보및국제정치에미치는함의를도출하고자한다. Ⅱ. 군비통제와군축개념과국제정치 1. 군비통제와군축개념 군비통제 (arms control) 와군축 (disarmament) 이라는개념은때때로상호교환적으로사용되고있지만, 군비통제와군축은상호배타적이지는않을지라도분명구별되는개념이다. 근대적군비통제개념을발전시킨대표적인학자인셀링 (Schelling) 과핼퍼린 (Halperin) 은군비통제를잠재적적성국간의전쟁가능성과전쟁의확산범위와파괴력제한, 그리고평시전쟁에대비한정치경제적기회비용을감소시키기위한다양한형태의군사협력이라고정의한다 (Schelling & Halperin, 1985). 한편, 불 (Bull) 은군축을군비의폐지나감축으로정의한다 (Bull, 1961). 또한스페니어 (Spanier) 와노지 (Nogee) 에따르면, 군축은전쟁의인적 물적원인에대한완전한제거나부분적감축을언급하지만, 군비통제는핵무기사용에부과된제약을다루는것으로정의된다 (Spanier and Nogee, 1962: 15). 이런측면에서보았을때, 군축과군비통제를구별시키는가장명확한기준점이되는것은감축 (reduction) 과전쟁의원인에대한입장이다. 군축은언제나군비감축을수반한다. 이러한감축은모든군비의폐기, 특정유형의무기폐기, 어떤범주에속하는무기의일부또는전부의수적감축과국부적, 지역적, 혹은지구적감축이라는감축의공간적차원등을의미한다. 반면, 군비통제는감축보다는제약 (restraint) 을선호하기때문에군비감축을동반할수있지만필연적인것은아니다. 오히려군비통제는특정상황에서무기의증가를요구할수도있다. 70

75 미국과러시아의군비통제와군축 또한군축과군비통제는전쟁의원인에있어서도명확한입장차이를보인다. 군축접근방법은무기가전쟁의원인이므로무기를폐기하는것이전쟁을없애는것이라고가정한다. 반면, 군비통제접근방법은전쟁은인간의마음에서시작되고군비가적절하게관리될수있다면안정과안보의원천이될수있다고믿는다. 만약국가들이전쟁을원한다면그들은전쟁수단을찾을것이다. 따라서목적은국가들이전쟁에나갈수있는요소들을통제하는것이된다. 그러한요소들중에서가장중요한것은두려움으로잠재적적성국가의의도에대한두려움, 통제불가능한정치적상황에대한두려움, 특정무기체계가내포하고있는두려움등이다. 이러한두려움을극복하는것은서로가쉽게공격할수없는안정된세력균형을이루고있는국제정치환경을구축하는것이다 (Michael Sheehan, 1988: 7). 이러한측면은국제관계를바라보는양자의접근방법의차이를보여준다. 군축의최종목적은무기의완전한폐기를의미하기때문에군비증강은언제나나쁜것이며국제관계의변화를야기할수있다고본다. 반면, 군비통제접근방법은무기의제거나세계의변화가가능하다고믿지않으며, 전쟁위험을완화시키거나전쟁의파괴적결과를제한시키고평화적변화에기여할수있다고믿는다. 따라서군비통제접근방법에있어서군비증강은언제나나쁜것이아니다. 군비감축과무기의완전한폐기를선호하는군축론자에있어서도상이한접근방법이존재한다. 일부학자들은국가들간의긴장을극복하기위한방법으로자유주의적교육과정을강조한다. 이들의견해에따르면, 교육은지도자들이무기를획득하도록촉진시키는것을보다잘이해하고그러한호전적태도를극복하는데도움이된다는것이다. 또다른접근방법은국가들간의정치적분업에초점을둔다. 이러한접근방법은적대국가들간에정치적화해를추구 달성하는것이군비에대한욕구를완화시킬것이라고제안한다. 세번째접근방법은적성국가들간에보다평화로운관계를이루는데있어서군축그자체가갖는중요성을강조한다. 이것은점진적으로행해질수있으며군비감축과신뢰구축을통해궁극적으로모든무기를폐기할수있다는것이다 (John Baylis, 2004: 185). 71

76 외교안보연구 제 5 권 ( ) 한편, 폐기나감축보다는제약을선호하는군비통제접근방법은구조적 (structural) 군비통제와운용적 (operational) 군비통제를구분하고자하는경향이있다. 구조적군비통제는군비자체의양과질의문제를다루기때문에보다중요한것으로여겨진다. 구조적군비통제의목적은전략무기제한협정이나전략무기감축조약에서알수있듯이적성국가간의군비균형에있어서의동등성이나안정성을이루고자한다. 반면운용적군비통제는도발적이고전쟁의기회를증대시키는군사배치와행동에대한금지를통해군사적행위를예방하고자한다. 이러한운용적군비통제의조치들은위기상황을통제 관리하고잠재적적성국가들간에신뢰를구축하는것으로나타난다. 2. 군비통제와국제정치 제2차세계대전이후냉전의진원지였던유럽에서는북대서양조약기구 (NATO) 와바르샤바조약기구 (WTO) 를주축으로동-서간의갈등과협력이주기적으로순환되어왔다. 그러한과정에서, 특히유럽의정치-군사적상황전개에있어서냉전이종식될때까지변하지않은요인중의하나는동-서간의군사적균형에영향을미치는군비통제나군축에관한지속적인관심이었다. 냉전시대유럽에서의군비통제는광범위한의미에서 3가지형태의개별적인포럼에서추구되었다 (Dean, 1987: 93). 무엇보다도먼저, 쌍무적유형으로서, 동-서양진영의축을이루고있는미국과소련간의핵무기군비통제형태이다. 1972년의제1차전략무기제한협정, 1979년의실패한제2차전략무기제한협정, 전략무기제한협상의후신이라고볼수있는 1981년의전략무기감축협상, 그리고냉전종식을야기한중요한요인중의하나인 1987년의중거리핵무기 (INF) 협정 2) 이그전형적인예 2) 지난냉전기미국과소련사이에진행되었던중거리핵무기협상은 2 단계에걸쳐진행되었다. 1 단계중거리핵무기협상은 1981 년 11 월 30 일에시작되어 1983 년 11 월 23 일에끝났다. 이당시미국과소련의협상목적은협정체결보다는부수효과를노린협상이었다. 2 단계중거리핵무기협상은 1985 년 3 월에시작되어 1987 년 12 월 8 일협정을체결하여냉전종식의서막을예고하였다. 72

77 미국과러시아의군비통제와군축 이다. 냉전시대미국과소련은한편으로는유럽의안정과평화를위해다른한편으로는양국의이해관계의절충에따라핵무기군비통제협상을전개해왔다. 두번째형태는다자주의적유형으로서오늘날그중요성이더욱부각되고있는유럽안보협력회의 (CSCE) 이다. 1975년 8월헬싱키선언으로시작된 CSCE는미국과캐나다를포함한 35개국의유럽국가들이개별적으로참여한범유럽안보포럼이었다. 창설이래 CSCE는유럽안보에서매우중요한역할을담당하였다. CSCE는유럽의분단을극복하는데매개역할을하였을뿐아니라 1990년대초동구권이붕괴되고난이후의혼란기를안정적으로정착시키는데중요한역할을하였다. CSCE의가장중요한역할은무엇보다범유럽안보공동체형성을위한기본적틀을제공하여왔다는점이다 ( 홍기준, 1998: 85). 마지막으로냉전시대동-서간에진행되었던군축협상의세번째형태는 NATO 대 WTO간에이루어진동맹대동맹유형이다. 1973년 10월 30일비엔나 (Vienna) 에서시작된상호균형잡힌병력감축 (MBFR: Mutual Balanced Force Reduction) 3) 협상이그전형적인예이다. MBFR 협상은미-소간에진행되었던쌍무적인핵군비통제와다자주의적안보레짐인 CSCE와는본질적인차별성을갖는재래식군비감축협상이었다. 184개월에걸쳐진행되었던 MBFR 협상이 1989년 2월 2일최종적으로실패로끝났지만, MBFR 협상은그기간동안긍정적인결과들 4) 을산출했고 3) 1973 년 10 월 30 일비엔나에서개최된 NATO 와 WTO 간의재래식군비감축협상은상호균형잡힌병력감축 (MBFR), 상호병력감축 (MFR), 혹은단순히비엔나 (Vienna) 협상등으로알려졌다. 이협상과관련해서 NATO 와 WTO 간의공식명칭은중유럽에서의병력과군비의상호감축과부수방안들 (MURFAAMCE: Mutual Reduction of Forces and Armaments and Associated Measures in Central Europe) 이다. 4) MBFR 협상의긍정적결과들은다음과같다. 첫째, 군비통제협상은대서양동맹의방위전략에있어서필수적구성요소라는 NATO 의합의를지속시켰다는점, 둘째, 동 - 서대화와주요군사적쟁점에대한상호이해를발전시켰다는점, 셋째, 1983 년 11 월소련이중거리핵무기 (INF) 협상장에서퇴장했을때, MBFR 협상은양진영에게군비통제를통해서상호관계를증진시키는데공동의이익이존재한다는점을부각시켰다는점, 넷째, MBFR 협상은소련을협상테이블로복귀시키기위한방법으로서전략무기감축협상과중거리핵무기협상에서미국이양보할것을촉구하는유럽의압력을상쇄시키는데도움 73

78 외교안보연구 제 5 권 ( ) MBFR 협상을대체한유럽에서의재래식전력감축 (CFE: Conventional Armed Forces in Europe) 협상을준비하는데시사점을제공하였다. 이러한군비통제와군축의역사적경험과관련해서군비통제나군축이국제안보와국제정치의평화적변화에어떠한영향을미치는가에대한상반된입장이존재해왔다. 즉, 군비통제가평화에이르는고속도로 (high road to peace) 인지아니면상황에따른임시방편적인엉성한계획 (house of cards) 인지에대한논란이있어왔다 (Gray, 1992). 군비통제지지자들은지난냉전시대초강대국간의전쟁발발을방지하는데많은기여를해왔으며, 설사군비통제협상이성공하지못한경우에도적대국간의상호이해와믿음을증진시켰고인지된불안정의문제를다루어국제정치의평화적변화를유도해냈다는입장을보인다. 이런측면에서이들의입장은군비통제는평화로이르는고속도로인것이다. 반면, 군비통제에대해부정적입장을취하는자들은지난냉전시대동안군비통제가평화를유지하는데큰기여를하지못했고, 탈냉전시대에도지극히제한적인역할만을담당한다는것이다. 이들에따르면, 냉전시대의군비통제협정은전쟁방지에영향을미치지못했을뿐만아니라군비통제협상은종종선전의원천으로이용되어초강대국간의상호불신을증대시키는데이용되었다는것이다 5). 특히, 이들은군비통제가불필요할때발생하거나혹은정작필요할경우에는이루어지지않는군비통제의역설 (arms control paradox) 을언급한다. 또한이들은군비통제는정치적관계상태를반영하는것이지그러한상태를형성하는데기여를하는것은아니라는입장을취한다 (John Baylis, 2004: ). 과연군비통제나군축이평화로이르는고속도로인지아니면무계획적 이되었다는점, 다섯째, MBFR 협상은군사력감축에관한기본개념과접근방법등에관해경험적사례를제공하고동 - 서양진영의군비통제에대해하나의학습과정을보여주었다는점등을들수있다 (Hallenbeck and Shaver, 1991: 5; Blacker, 1988: 139). 5) 이와관련된하나의좋은사례로 1981 년 11 월 30 일에시작된미국과소련사이의제 1 차중거리핵무기협상이었다. 제 1 차중거리핵무기협상에서미국과소련은협정체결을목적으로한것이아니라협상진행을통해부수효과를얻고자했던것이다 ( 이수형, 2004: ). 74

79 미국과러시아의군비통제와군축 이고상황에다른임시방편인지에대한양자의입장은어느정도일리가있어보인다. 그러나무정부적국제체제에서군비통제나군축은이루어지지않는것보다진행되는것이국제정치의안정성이나평화적변화에더바람직하다고본다. 핵군비통제는핵무기에대한전반적의존도를낮추고운용적 구조적군비통제를통해재래식전쟁의위험을감소시켜궁극적으로재래식전쟁이핵전쟁으로확산될가능성을줄일수있다. 물론, 군비통제나군축이국제평화를유지 확장시키는유일한방법이아니며또한많은약점이나한계를가지고있음에도불구하고군비통제나군축은국제정치의안정성에긍정적변화를야기할수있다. 특히, 군비통제에서강조하는신뢰구축과적성국가들간의긴장완화는국가적혹은지역적국제안보에중요한역할을수행하는것이다. Ⅲ. 미국과소련의전략무기감축협상의역사 1. 전략무기감축협상의기원 1972년 5월모스크바정상회담에서미국과소련은 1969년부터진행되어온전략무기제한협상에관한조약을체결하였다. 제1차전략무기제한협정은대탄도미사일 (ABM: Anti-Ballastic Missile) 배치에대한금지 6) 와공격용전략미사일에관한잠정협정, 그리고잠수함발사미사일을다루는의정서를포함하였고향후무제한적인군비경쟁을제한하고자하는목표를갖고있었다 (Mayers, 1986: 14-15, 79-82). 제1차전략무기제한협정을통해미국과소련은핵시대개막이후처음으로상호확증파괴 (MAD: Mutual Assured Destruction) 이론에기초한상호억지력을갖추면서전략적안정성을갖게되었다. 즉, 미국과소련사이에진행되었던제1차전략무기제한협상은구조적군비통제로서상호간에전략적안정성내지전 6) 1972 년 5 월 26 일미국과소련사이에체결된대탄도미사일조약은 1972 년 10 월 3 일부로효력을발휘했으나 2002 년 6 월 13 일미국은그조약을철회했다. 75

80 외교안보연구 제 5 권 ( ) 략핵무기의세력균형을이루고자한동기에서출발한것이었다 (Garthoff, 1978: 1-25). 그러나제1차전략무기제한협정은미소간의군비경쟁을제어하지도못했을뿐만아니라이전의양적경쟁을질적경쟁으로전환시키는변화를유발하게되었다. 이는기본적으로제1차전략무기제한협정이다탄두라는전략무기의질적측면을고려하지못했기때문이었다. 이로인해소련은전략무기제한협정체결이후소위콜드론치 (cold launch) 라는새로운기술을사용하여 SS-17, SS-18과같은머브식 (MIRV: Multiple Independently targetable Re-enty Vehicle) 탄두를개발해나갔다. 이와더불어미국내에서는제1차전략무기제한협정에대한비판이제기되었는데, 이는제1차전략무기제한협정으로인해소련은핵탄두에있어서수적우위를유지하는동시에열세에있는전략무기의질적영역에있어서도미국과경쟁할수있는기회가마련되었기때문이었다. 이러한상황을배경으로 1973년 6월미국과소련은 1974년까지하나의협정을완성하기로했으나상당히제한적인목표에만도달했다. 즉, 1973년 11월까지양국은블라디보스토크 (Vladivostock) 에서전략운반수단과머브식탄두를각각 2400개와 1320개로한정하는데합의하였다. 이후양국은새로운조약체결을위해노력했으나당시의동서관계의악화로인해블라디보스토크에서합의한내용에서큰진전을이루지못했다. 특히, 1979년소련의아프가니스탄 (Afghanistan) 침공으로미국과소련의군비통제과정은파행을겪게되어결국제2차전략무기제한협정은미상원으로부터비준을받지못하게되었다. 그럼에도불구하고미국과소련은그협정에서설정한전략무기의한계를준수하는입장을견지하였다 7). 2. 전략무기감축협상의전개 카터행정부당시제 2 차전략무기제한협정과관련해서미국의강력한방 7) 제 2 차전략무기제한협상의전개과정, 주요쟁점, 미국과소련의입장등에관한자세한내용에대해서는다음을참조. Garthoff(1994a: ). 76

81 미국과러시아의군비통제와군축 위정책옹호자들은소련의 SS-18과백파이어전폭기, 그리고발사대와머브식탄두의총계등은미국에게는취약성의창 (window of vulnerability) 을소련에게는기회의창 (window of opportunity) 이될것이라고비판하였다 ( 이수형역, 1997: 460~62). 이에따라 1980년대통령선거유세기간동안공화당의레이건 (Reagan) 후보는제2차전략무기제한협정이미국에게불리한치명적인결점을갖고있다고비난하는가운데미국의군사력복구를주장하였다. 특히, 1981년후반레이건행정부는핵무기배치에관한국가안보결정지침 (NSDD: National Security Decision Directive-13) 과 1982년초반에주요군사정책지침을마련하였다. 이러한정책지침에서중요한변화는효과적인억지는효율적인전쟁수행능력을필요로한다는가정하에소련과의핵전쟁이나장기적인재래식전쟁을수행할수있는필요조건들을표명한것이었다 (Garthoff, 1994b: 37). 그럼에도불구하고레이건행정부는전략핵무기에있어서미국과소련이전략적안정성을유지하는한그협정을유지해나가기로하였다. 그와동시에레이건행정부는미국의전략적핵력과다른방위능력들을재구축하기위한필요한조치들을취하면서미소양국의핵비축량에서실질적인대칭적감축을이루기위해소련과의협상을재개하고자했다 ( 이수형역, 1997: 543). 이에따라미국과소련은 1982년 6월 29일제네바에서전략무기제한협정의후속으로전략무기감축협상을진행하였다. 이미미국과소련은전략핵무기협상과는별도로소련의 SS-20 중거리미사일증강으로야기된중거리핵무기 (INF: Intermediate Nuclear Forces) 협상을진행하고있었다 8). 1982년 6월협상에서미국이처음으로제시한협상안은미소양국이핵탄두수를총 5천기로감축하고탄도미사일수를 850개로하는매우획기적인감축이었다. 8) 미국과소련간에진행된중거리핵무기협상의기원과전개과정그리고주요내용에대해서는다음을참조. 이수형 (2004: ). 77

82 외교안보연구 제 5 권 ( ) < 표 1> 미국과소련의전략핵탄두 (ICBMs & SLBMs) 미국소련미국소련미국소련 ICBM 1,254 1,510 2,154 2,647 2,145 5,654 SLBM 1, , ,145 2,688 Total 2,490 1,950 7,274 3,556 7,290 출처 : The Military Balance , , (London: International Institute for Strategic Studies), p. 79, pp , pp * ICBM: Inter-Continental Ballastic Missile( 대륙간탄도미사일 ) * SLBM: Submarine Launched Ballastic Missile( 잠수함발사미사일 ) 미국의제안에따르면, 전략항공기뿐만아니라미사일의발사무게 (throwweight) 에대한제한들이협상의 2단계에서논의될예정이었다. 전략무기감축협상에있어서계산단위는미사일과탄두를발사할수있는발사대보다는미사일과탄두그자체였기때문에소련은전략항공기와크루즈미사일에대한비교가능한억제없이탄도미사일을강조한다고미국의제안을비난하였다 ( 이수형역, 1997: 544). 전략무기감축협상에서소련은미소양국이총 1천 8백개의전략운반수단들 (ICBM SLBM 발사대, 전략폭격기 ) 을보유할수있는제안을내놓았다. 소련의제안은미국의그것과는달리발사대를계산단위로삼은것이었다. 또한소련은 6,000km를초과하는모든크루즈미사일에대한금지를제안했다. 이것은 1979년 NATO의이중결정 (Double Track Decision) 에따라서지상발사크루즈미사일이나이미개발 생산중인어떠한유형의장거리크루즈미사일도미국이배치할수없게하고자한소련의의도를반영한것이었다. 전략무기감축협상에대한미국과소련의상이한입장이충돌하는가운데 1983년 3월 23일미국은전략방위구상 (SDI: Strategic Defense Initiative) 을발표하였고, 나아가 1983년 12월소련의 SS-20 중거리미사일에대한대응책으로미국이 NATO의대소억지력증강차원에서서유럽에중거리핵무기를배치하고자함에따라 1983년 12월 8일소련은전략환경의변화를이유로예정된전략무기감축협상을일방적으로중단하였다. 전략핵무기감축협상이교착상태에있는가운데 1985년 1월제네바에서미국과 78

83 미국과러시아의군비통제와군축 소련은전략핵무기, 중거리핵전력, 그리고방위와우주를포괄하는새로운핵 우주회담 (NST: Nuclear and Space Talks) 의안건을설정하기위한회담을가져 (NATO, 1989: 139) 3월 12일 NST 협상을시작하였다. 이와더불어 1985년 9월 27일셰바르드나제 (Schevardnadze) 소련외상은뉴욕에서레이건대통령과슐츠 (Shultz) 국무장관을접견하는자리에서전략무기감축협상과관련하여전략미사일의 50% 감축과핵탄두를각기 6,000 기로한도를설정하는제안을하였다. 이를계기로그동안교착상태에빠져있던미국과소련의전략무기감축협상은재가동되기시작하면서 1985 년 11월 1일미국은 NST 협상에서새로운전략무기감축협상안을제시하였다. 미국의협상안에따르면, ICBM과 SLBM의재진입수단 (RV: Reentry Vehicles) 을 4,500개로제한하고이중 ICBM은 3000기, 중형 ICBM은 1,500기로제한하는것이다. 또한미소양국의전략탄도미사일중가장무거운미사일의 50% 감축과중폭격기에장착하는장거리항공발사크루즈미사일 (ALCM) 을 1,500기로제한하고 ICBM과 SLBM의수를 1,250~ 1,450기로제한하며중폭격기수를 350기로제한하는것이다. 아울러중형탄도미사일의신형이나현대화를금지하는것이다. 한편, 소련은미국이전략방위구상을철회하기전까지는전략무기감축협상에임할수없다는종전의입장을바꿔 1986년 5월 29일제네바에서새로운전략무기감축협상안을제시하였다. 소련은미소양국이향후 15년~20년동안 1972년에체결한대탄도미사일 (ABM) 조약을준수한다면공격용전략핵무기에서잠정적으로감축할것을제의하였다. 특히, 소련의제안은공격용전략핵탄두를 8,000기로제한하고전략핵운반수단 (SNDV: Strategic Nuclear Delivery Vehicles) 을미소동등하게 1,600개로제한하자는것이었다. 이러한소련의제안에대해미국은 1986년가을자신의수정협상안을다시제안하였다. 수정협상안에따르면, 미소양국은 SNDV를 1,600개로제한, 7,500기의탄도미사일탄두와 ALCM, 5,500개의 ICBM SLBM 탄두, 3,300 개의 ICBM 탄두, 1,650개의중형 ICBM 탄두와소련의탄도미사일발사중량을 50% 낮추는것등이었다. 79

84 외교안보연구 제 5 권 ( ) 이처럼, 1985년고르바초프 (Gorbachev) 등장이후전략핵무기감축을둘러싼미국과소련의주기적이면서도지속적인협상으로미소양국은 1986년 10월 11일~12일레이크자비크 (Reykjavik) 에서정상회담을갖고전략무기감축협상의전반적인윤곽을잡고합의를향해나아갈수있는발판을마련하였다. 정상회담에서미소가합의한주요내용은 1,600개의 SNDV, 6,000기의 ICBM SLBM ALCM 탄두로제한하는것등이었다. 레이크자비크미소정상회담이후미국과소련은전략무기감축조약을위한각자의초안을마련하고일련의정상회담과장관급회담을거쳐 1991년 7월 31일미국과소련은전략무기감축조약을체결할수있게되었다. 시기 < 표 2> 미국과소련의전략무기감축협상주요일지 1982 년 6 월 29 일전략무기감축협상시작 주요사건 1983 년 12 월 8 일소련, 전략무기감축협상일방적중단 1985 년 1 월 7~8 일 NST 의제설정을위한슐츠 - 그로미코 (Gromyko) 회동 1985 년 3 월 12 일미 - 소, NST 협상시작 1985 년 9 월 27 일셰바르드나제소련외상, 전략무기감축협상안제시 1985 년 11 월 1 일미국, NST 협상에서새로운전략무기감축협상안제시 1985 년 11 월 21 일미 - 소정상, 제네바에서정상회담 1986 년 5 월 29 일소련, 전략무기감축협상안제시 1986 년가을미국, 전략무기감축협상안수정제시 1986 년 10 월 11 일 ~12 일미 - 소정상, 레이크자비크정상회담 1987 년 5 월 3 일미국, 전략무기감축조약초안제시 1987 년 7 월 31 일소련, 전략무기감축조약초안제시 1987 년 12 월 7 일 ~10 일미 - 소정상, 워싱턴정상회담 1988 년 5 월 29 일 ~6 월 2 일미 - 소정상, 모스크바정상회담 1989 년 9 월 22 일 ~23 일미 - 소국무장관, 요밍 (Wyoming) 회담 1990 년 16 일 ~19 일미 - 소국무장관, 모스크바회담 1990 년 5 월 31 일 ~6 월 3 일미 - 소정상, 워싱턴정상회담 1991 년 7 월 31 일미 - 소, 전략무기감축조약서명 출처 : 에서전략무기감축조약 (START I) 의주요연대기재정리. 80

85 미국과러시아의군비통제와군축 3. 전략무기감축조약 (START) 의주요내용 미국과소련은근 10년이라는어려운협상과정끝에 1991년 7월 31일전략무기감축조약을체결하였다. 총 19조 (Article I~XIX) 로이루어진전략무기감축조약의주요내용중에서가장중요한것은핵심제한 (central limits) 과계산규칙 (counting rules) 이라고볼수있다. 핵심제한에있어서, < 표 3> 에서알수있듯이전략무기감축조약은총 6,000개의전략핵탄두내에서탄도미사일탄두는 4,900개, 중형대륙간탄도미사일탄두를 1,540개로제한했을뿐만아니라이동식대륙간탄도미사일의수도 1,100기로제한하였다. 이러한이중적제한은소련이독점적지위를누리고있는중형 ICBMs 을제한혹은제거하고자했던미국의협상의도가반영된것이었다. 왜냐하면미국은이러한규모의탄도미사일이없었을뿐만아니라이를개발 배치할계획도없었고소련은규모를더늘려이러한미사일의능력을확장시킬수있다고미국이믿었기때문이었다 (Woolf, 2009: 3). 또한미국은협상과정에있어서소련의이동식 ICBM에큰우려를갖고있었다. 소련은 SS-25( 지상이동 ) 와 SS-24( 철로이동 ) ICBM을배치하고있었고거대한영토로인해이러한미사일들을은닉할수있고, 미국은이를충분히감시하거나소련이조약내용을준수하는지를검증하기가어려웠다. 따라서미국은협상과정에서처음에는이러한무기의금지를주장했었으나미소양국은최종적으로이를제한하는것으로합의하였던것이다. 전략무기감축조약은또한미소양국의탄도미사일총발사중량을제한하였다. 발사중량은기본적으로추진후수단 (post-boost vehicle), 탄두, 유도시스템 (guidance system) 등미사일끝부분에들어가는다양한장치들의무게를의미하는것으로미사일의파괴능력과관련이있다. 즉, 발사중량이무거울수록탄두수와파괴력이배가되는것이다. 계산규칙에있어서전략무기감축조약은다양한유형의운반수단의총개수를 1,600개로제한하였다. 이와동시에이러한제한내에서중형대륙간탄도미사일을 154기로제한하였다. 특히, 전략무기감축조약은미국과 81

86 외교안보연구 제 5 권 ( ) 소련이소위다운로딩 (downloading) 으로알려진과정을통해특정유형의탄도미사일에속하는탄두의수를감축하는것을허용하였다 (Woolf, 2009: 5). < 표 3> 전략무기감축조약에서의핵심제한사항 전략무기형태 전략핵운반수단 (SNDVs) - 중형 (Heavy) 대륙간탄도미사일 (ICBM) 전략핵탄두 - 탄도미사일탄두 - 중형대륙간탄도미사일탄두 - 이동식대륙간탄도미사일탄두 총탄도미사일발사중량 (throw-weight) 내용 1,600개 154기 6,000개 4,900개 1,540개 1,100개 3,600 metric tons 출처 : U.S. Department of State, Text of the Strategic Offensive Reductions Treaty. Ⅳ. 전략무기감축조약이후미국과러시아의군비감축노력 1. 전략무기감축조약의발전 1991년 7월 31일미소간에전략무기감축조약이체결된지 5개월후에소련연방이해체되면서소련은러시아로변화되었고, 과거소련연방의일원이었던벨라루스 (Belarus), 카자흐스탄 (Kazakhstan), 그리고우크라이나 (Ukraine) 가신생독립국으로탄생하였다. 이들신생국가들은자연스럽게소련의전략핵무기를물려받게되어이들국가들도전략무기감축조약의영향을받을수밖에없었다. 이들국가들은 1992년 5월 23일리스본의정서 (Lisbon Protocol) 를통해전략무기감축조약의참가국이되었다. 이들국가들은가능한한가장빠른시일내에핵확산금지조약 (NPT) 에 82

87 미국과러시아의군비통제와군축 참여하고 7년이내에자국영토의전략무기들을해체해야만했다. 이에따라 1994년 12월우크라이나가최종적으로핵확산금지조약에가입하게되자미국과러시아, 그리고신생독립국가들간에이루어진전략무기감축조약은 1994년 12월 5일효력을발휘하게되었다. 전략무기감축조약의유효기간은 15년이고조약당사국들의합의에의해서 5년더연장될수있었다. 한편, 미국과러시아는 1992년초반에새롭게전략무기감축협상을전개하여 1992년 6월 17일전략무기감축에관한공동양해각서를체결하여보다대폭적인감축을 2003년까지달성하기로하였다. 또한미국과러시아는양해각서에바탕을두고 1993년 1월 3일새로운조약 (START II) 을체결하였다. 이조약은감축과정을두단계로구분되어 7년동안진행될전략무기감축조약과병행하여전개되도록하였다. 1단계는감축과정의마지막시기까지양국의전략핵탄두를 3,800~4,250개로감축하는것이고, 2단계는모든 ICBMs 의제거를포함하여 2003년 1월까지양국의전략핵탄두를 3,000~3,500개로감축하는것이었다. 미국상원은 1996년 1월새로운조약을승인했으나러시아두마 (Duma) 는첫째, 이조약의비용과전략적효과, 둘째, 조약에대한합의이전에대탄도미사일 (ABM) 조약에관한새로운논의의필요성, 그리고셋째, NATO 확대에따른의구심증대등의이유로조약비준을미뤘다 (John Baylis, 2004: 195). 이후미국과소련은추가적인협상을벌여결국 1997년 12월제2차전략무기감축조약의정서합의를통해 1단계감축을 2001년에서 2004년까지끝내고제2단계감축은 2003년에서 2007년까지끝내도록하였다. 아울러미국과소련은제2차전략무기감축조약이효력을발생하는대로제3차감축조약을협상하기로하였다. 이에따라제3차전략무기감축협의는 1997년헬싱키공동성명으로시작되었으나 2000년말협의가중단되었다 (Nikolai Sokov, 2006: 2). 그러나미국과소련은 1991년 7월 31일에체결한제1차전략무기감축조약의합의내용을 2001년 12월 5일최종적으로충족시켰다. 한편, 미국과러시아는전략무기감축조약과는별도로또다른전략핵무 83

88 외교안보연구 제 5 권 ( ) 기감축협상을진행하였다. 2001년부시 (Bush) 행정부는자국의핵전력규모, 구조, 그리고역할을평가하는핵태세점검 (NPR: Nuclear Posture Review) 을수행하여핵탄두를 1,7000~2,000개로감축할수있다고결정하였다 9). 부시대통령은 2001년 11월푸틴 (Putin) 대통령과의정상회담에서공식적인군비통제협정을체결하지않고향후 10년간일방적핵감축을단행하겠다는입장을밝혔다. 이에푸틴대통령은러시아는공식적인군비통제과정을원하며양국은믿을수있고검증가능한협정체결에초점을두어야한다는입장을강조했다 (The White House, 2001). 이후미국과러시아는 2002년 5월 24일모스크바조약 (Moscow Treaty) 으로알려진공격용전략감축조약 (SORT: Strategic Offensive Reductions Treaty) 을체결하여 2003년 6월 1일부로효력을발생하게되었다. < 표 4> 2001년 12월 5일제1차전략무기감축조약최종이행결과 자료와핵심제한범주 미국러시아 전략핵운반수단 (1,600기) 1,838 1,238 1,956 1,136 전략핵탄두 (6,000개) 8,824 5,949 9,568 5,518 탄도미사일탄두 (4,900개) 6,793 4,821 8,638 4,894 3,600 metric tons 2, , , ,321.3 출처 : US State Department, Bureau of Arms Control, May 14, 모스크바조약에따르면, 미국과러시아는 2012년 12월 31일까지각자의전략핵탄두를 1,700~2,200개로감축하는것이나전략핵탄두에대한정의가없었기때문에미국과러시아는각자의입장에서전략핵탄두에대한정의를하였고또한전략무기감축조약의계산단위를이용하지도않았다. 아울러모스크바조약은운반수단이나특정유형의무기체계에대한제한 9) 제 1 차전략무기감축조약체결이후부터 2001 년 12 월 5 일제 1 차전략무기감축조약최종이행결과에이르기까지미국과러시아의핵전력변화에대해서는다음을참조 (Cordesman, 2002). 84

89 미국과러시아의군비통제와군축 이나감축내용과과정에대한감시나검증에대한규정도담고있지않았다 (Woolf, 2009: 10). 그렇기때문에모스크바조약은단지미국과러시아간에전략핵무기를감축하고자하는양국의정치적의지를반영한공동선언정도로간주되는것이다. 2. 새로운전략무기감축조약에대한논의 2006년에들어와미국과러시아는전략무기감축조약의장래에관한협상을시작하면서전략무기감축에대한양국의입장을본격적으로피력하기시작하였다. 2006년이후에전개되는미국과러시아의핵관계는 1) 1987년 12월에체결된중거리핵무기 (INF: Intermediate Nuclear Forces) 조약, 2) 1991년의제1차전략무기감축조약, 3) 대통령핵구상 (PNI: Presidential Nuclear Initiatives) 10), 4) 2002년의모스크바조약등 4가지협의내용을포함하고있는것이다 (Diakov, 2009). 2006년 6월푸틴러시아대통령은전략무기감축조약을대체할새로운조약을위한협상을시작할것을제의하였고이를계기로러시아는지속적으로미국과러시아는새로운조약을통해전략무기감축조약을대체해야하며양국은전략핵탄두를 1,500개로감축하고배치된모든운반수단에탑재된핵탄두를계산해야한다고주장하였다 (Boese, 2007a). 이러한협정은전략무기감축조약이제공한예측성과안정성을유지하는것으로 (Nikolai Sokov, 2006) 전략무기감축조약의모든규정을유지할필요는없지만운반수단과탄두배치에관한제한을포함하여협정의주요체계적구조를유지해야하는것이다. 또한러시아는새로운조약을통해전략무기감축조약이이동식 ICBMs 에부과한제약을완화시키는것을선호했다. 물론이러한제약이미국과러시아모두에게적용되지만미국은결코이 10) 대통령핵구상 (PNIs) 은 1991 년가을미국의부시대통령과소련의고르바초프서기장이일방적전략감축조치들을선언한것을의미한다. 미국은러시아가아직도대통령핵구상약속을전면적으로이행하지않고있다고주장했으며, 러시아는유럽에수백기의미국전술핵무기가계속적으로남아있다고반대했다. 이에대해서는다음을참조 (Meier, 2008: 37-39). 85

90 외교안보연구 제 5 권 ( ) 동식 ICBMs 을배치하지않았기때문에전략무기감축조약에따른제한을받지않았다 (Woolf, 2009: 14). 그러나부시행정부는미국과러시아는더이상양국의전략적관계를관리하기위한군비통제협정을필요로하지않는다는점을강조했다. 미국은또한전략무기감축조약이후의새로운협정을협상하거나실무그룹조직을원치않으며, 정치적틀내에서보다폭넓은전략적논의를추구하기를원했다 (Kralev, 2007: 1). 이처럼, 2001년이후전략무기감축을위한미국과러시아간의입장차이는무엇보다도변화된안보환경에대한미국의인식이크게작용했기때문이었다. 즉, 이제는과거소련과같은러시아의위협을걱정하지않아도되기때문에러시아의위협에대응하기위한차원에서미국의핵전력을갖추어야할만한급박한이유나동기가존재하지않았다 11). 따라서미국은유연하게자신의핵전력을배치하고운용하는행동자유에제약을가져오는핵전력군비통제협정에소극적인입장을보였다. 이러한미국과러시아의입장차이에도불구하고양국은전략무기감축조약의만료이후에도그조약의감시와검증규정의일부를계속실행하기로합의했다. 러시아는구속력있는새로운조약에이러한검증규정을포함해야하고양진영에허용된핵탄두수를제한해야한다는입장을제의했다. 러시아의입장에서는이러한조치들은러시아국내법에허용된법적으로구속력있는협정의한부분이되어야한다는것이다 (Boese, 2007b). 그러나미국은투명성과신뢰구축조치에관한덜공식적인협정을선호했다. 이러한조치들은자발적통지와장소방문을포함할수는있으나전략무기감축조약에포함된세세한절차와규정을담지는않을것이라는입장을보였다 (Kralev, 2007). 요컨대, 미국과러시아간의새로운전략핵군비통제조약과관련해서러시아는공식적이고구속력있는협정을선호했지만미국은공식적조약을추진하자는러시아의입장을받아들이 11) 소연방붕괴이후러시아의핵전력과문제점에대해서는다음을참조 (Weitz, 2007: ). 86

91 미국과러시아의군비통제와군축 지않았다. 이러한미국과러시아의입장차이는 2008년내내지속되었다. 2009년에들어와그간양국의입장차이를줄이고자하는새로운노력이전개되었다. 2009년 3월미국의클린턴 (Hillary Clinton) 국무장관과러시아의라브로프 (Sergey Lavrov) 외무장관간의제네바만남이이루어졌다. 이들은미국과러시아는 2009년말까지전략무기감축조약을대체할새로운협정체결을모색하기로합의했다. 또한금년 4월런던 G-20 회담이전에미국과러시아양국정상은양국외무장관사이에합의한내용과더불어 2009년말까지새로운협정체결을목표로하는것을승인했다. 양국정상은새로운협정의주제는공격용전략무기의감축과제한이될것이며, 2002년모스크바조약수준이하로양국의전력감축을모색할것이다. 또한새로운협정은양국의안보와공격용전략무기의예측성과안정성을증진시킬것이며, 전략무기감축조약을실행하는데있어서양국의경험에서나온효율적인검증조치들을포함할것이라는입장을밝혔다 (The White House, 2009). 2009년 7월미-러정상회담에서양국은구체적인핵탄두수를밝히지는않았지만핵무기수를최대 1/3까지감축하기로합의하였다. 이에따라오바마 (Obama) 행정부는이전의부시행정부의입장과는달리공식적인조약에법적으로구속력있는검증조항을포함할것으로해석된다. 오바마행정부출범을계기로그간미국과러시아사이에진행되었던양국간핵전력감축에대한협상은새로운국면을맞이하게되었다. 미국과러시아는올해말에효력이끝나는전략무기감축조약의장래문제에대해우선적인협상초점을둘것이다. 즉, 미국과러시아는전략무기감축조약제17조에의거하여동조약의만료시한을 5년더연장할수도있을것이며, 또는동조약의완전한폐기보다는일부내용을수정하여전략무기감축협상을전개할수도있다. 아니면동조약을완전폐기하고이를대체할수있는새로운조약체결에무게중심을두고협상을진행하거나혹은동조약의핵심적합의내용이었던핵심제한과계산단위에바탕을두고양국간전략무기감축을보다심화시키는것도하나의방안이될수있을것이다 (Woolf, 2009: 22~26). 87

92 외교안보연구 제 5 권 ( ) Ⅴ. 결론 1972년제1차전략무기제한협정이후오늘에이르기까지미국과러시아는양국의핵전력의균형과안정성을유지하기위하여수차례의핵전력군비통제와군축협상을진행시켜왔다. 그러나또다른측면에서보았을때, 양국은서로에대한의구심과두려움을완전히떨쳐버리지못하고질적핵군비경쟁을추구하는모순적인양상도보여주었다. 이에따라특히, 지난냉전기양국의전략핵무기는미국과러시아의정치적이해관계를규정하는중요한수단중의하나로작용하였다. 따라서지난냉전기미국과소련사이에진행되었던핵무기군비통제와군축은뿐만군비통제의역설을상징적으로보여주기도하였다. 뿐만아니라미국과소련의전략핵무기군비통제협상은미국의동맹국안보를약화시킨다는비난을초래한측면도있으며, 이로인해미국과소련사이의전략핵무기협상이역설적으로지역적국제정치의안정성을해치는주된요인으로도작용하였다. 소연방붕괴이후미국과러시아의핵전력군비통제와군축은과거만큼미국과러시아의정치적이해관계를규정하는중요한수단적변수가되지못하는것이사실이다. 이는기본적으로 20세기후반이후양국간의힘의균형이무너졌기때문일것이다. 그에따라양국의핵전력협상에있어서미국은자신의행동자유를강조하는경향을보인반면, 러시아는미국과의공식적인협정체결을선호하는경향을보여주었다. 이러한경향은특히, 지난부시행정부시기에현저했다고볼수있다. 돌이켜보면, 지난냉전시대부터진행되어온미국과러시아간의핵군비통제와군축협상및조약은핵전력에대한양국의이해관계및당시의국제정치환경을반영한측면이강했다고평가할수있겠다. 이런측면에서핵전력을중심으로펼쳐졌던양국사이의군비통제는한편으로는국제정치의안정성에기여한측면도있지만또다른측면에서는군비통제의역설에서완전히벗어나지못한성격도있었던것이다. 그럼에도불구하고양국간핵전력군비통제와군축은미국과러시아당사자의안보에긍정적영향을미쳐왔을뿐만아니라지역과국제안보에도많은긍정적영 88

93 미국과러시아의군비통제와군축 향을미쳤음을부인할수없을것이다. 21세기에들어와국제정치환경은지난세기와는근본적으로변하였고또한안보의성격과내용도이전과는현저한차이를보이고있는것이오늘날의현실이다. 특히, 전통적안보보다는비전통적안보위협이보다증대되고부각되는작금의국제안보현실을고려했을경우, 현재및향후진행될미국과러시아간의핵전력군비통제협상은양국의이해관계를넘어지역의안보및국제정치전반에중요한함의를가지고있다고판단된다. 미국과러시아사이에진행되는핵무기감축협상의귀추가주목되는것도바로이때문이다. 2009년새로출범한미국의오바마행정부는전임행정부와는달리미국의핵정책을근본적으로전환하고자하는입장을보이고있다. 오바마행정부는 2009년 4월체코프라하연설에서핵무기로부터자유로운세계를건설하겠다는강한도덕적 정치적입장을표명하였고, 현재오바마행정부는내년 2월까지의회에보고할제3차핵태세점검보고서 (NPR) 를작성하고있는것으로알려지고있다 12). 오바마행정부의핵정책에대한전반적인입장을담고있는핵태세점검보고서의내용들이아직까지는구체적으로알려지진않았지만, 핵테러방지에초점을둔전임부시행정부와는달리오바마행정부는핵제거에정책의무게중심을둘것으로판단된다 13). 물론오바마행정부의이러한정책적입장이미국의일방적인핵비무장을강조하는것은아니다. 오히려오바마행정부는핵무기가존재하는한강력한핵억지력유지의중요성도강조한다. 그러므로오바마행정부는핵군비감축을강조하는동시에핵군축이달성될때까지강력한핵억지력보유도천명할것이다. 향후오바마행정부가취할구체적인핵정책의단면을살펴본다면, 전세계의느슨한핵을안전하게보호하고핵밀거래저지, 핵거래에대한검문과차단강화, 그리고핵테러방지정상회담개최등을주도해나갈 12) 냉전종식이후미국의클린턴행정부는 1994 년제 1 차핵태세점검보고서를, 부시행정부는 2001 년제 2 차핵태세점검보고서를작성한바있다. 13) 오바마행정부에서작성중인제 3 차핵태세점검보고서의대략적인윤곽에대해서는다음을참조. Andrew Grotto & Joe Cirincione(November 2008); Martin Butcher(June 2009). 89

94 외교안보연구 제 5 권 ( ) 것으로예상된다. 이는오바마행정부에있어서대량살상무기확산방지구상 (PSI) 의제도화와핵확산금지조약 (NPT) 체제강화정책으로나타날가능성이높은것이다. 또한오바마행정부는핵전력에대한미국의의존도를낮추고핵비축량에대한군축을진행할것으로예상되는바, 이는러시아와의전략무기감축협상의결과가하나의주요준거가될것으로예상된다. 이러한미국의핵정책에대한대략적인윤곽을고려했을경우, 오바마행정부의핵정책은분명이란과북핵프로그램에도지대한영향을미칠것이다. 특히, 오바마행정부의 NPT 체제강화움직임은 NPT 체제에대한우리정부의입장과도밀접한관계가있다. 오바마행정부는이미 2009 년 5월 NPT 준비회의에서 2010년 NPT 평가회의의제에비동맹측이주장하고있는 1995년 NPT 평가회의채택결정 결의및 2000년 NPT 평가회의최종문서 를포함한다는데동의한바있다 14). 미국의이러한입장변화는다가오는 NPT 평가회의의성공이 NPT 체제강화에중요하다는전략적판단에따른것이다. NPT와관련한우리정부의기본입장은 NPT 의 3대축인핵군축, 핵비확산및원자력의평화적이용이균형있게논의됨으로써전반적인 NPT 체제강화에기여할수있도록해야한다는것이다. 특히, 핵비확산문제에있어서우리정부는 NPT 체제를강화하기위한적극적인조치가필요하다는입장을취하고있다 ( 이장근, 2009: 11). 이는북한핵문제등핵확산에대한도전에국제사회가효과적으로대응하기위함이고또한제2, 제3의북한과같은 NPT 위반국가의등장을사전에예방하기위함이다. 14) 2000 년 NPT 평가회의시합의한가장중요한사항은핵군축에관한 13 개항의실질적조치 (13 practical steps) 이다. 구체적으로 13 개실질적조치는다음과같다. 첫째, 포괄적핵실험금지조약 (CTBT) 조기발효, 둘째, CTBT 발효시까지핵실험모라토리움유지, 셋째, 제네바군축회의 (CD) 에서의핵분열성물질생산금지조약 (FMCT) 협상조속개시, 넷째, CD 내에핵군축을다루기위한보조기구설치, 다섯째, 핵군축에있어불가역성원칙적용, 여섯째, 핵무기완전철폐를위한핵보유국들의명확한공약, 일곱번째, START-II 조기발효, ABM 조약유지 이행, START III 협상조기개시, 여덟번째, 미, 러, IAEA 간 3 자회담체결 이행, 아홉번째, 핵군축을위한핵보유국들의구체적조치들, 열번째, 불용군사적목적핵분열물질의 IAEA 등국제검증체제관리, 열한번째, 핵군축의궁극적목적이일반적이고완전한군축실현임을확인, 열두번째, 핵군축이행에관한정기적보고, 열세번째, 핵군축에대한검증기술개발이다. 이장근 (2009, 8). 90

95 미국과러시아의군비통제와군축 [ 참고문헌 ] 이수형역. 미국외교정책사 서울 : 한울아카데미, 이수형. 북대서양조약기구와유럽안보 서울 : 한울아카데미, 이장근. 핵확산조약 (NPT) 의의미와 2010년 NPT 평가회의, 국제지역정보 11월호, (2009). 홍기준. 안보레짐의형성 : CSCE/OSCE의사례연구, 국제정치논총 제 38집 1호, (1998). Baylis, John. Arms control and Disarmament, in John Baylis, James Wirtz, Eliot Cohen, Colin S. Gray(eds.), Strategy in the Contemporary World: An Introduction to Strategic Studies. Oxford: Oxford University Press, Blacker, Coit D.. The MBFR Experience, in Alexander L. George, Philip J. Farley and Alexander Dallin(eds.), U.S.-Soviet Security Cooperation: Achievements, Failures, Lessons. Oxford: Oxford University Press, Boese, Wade. Arms Issues Divide U.S. and Russia, Arms Control Today, September 2007a. Boese, Wade. U.S., Russia exploring post-start Options, Arms Control Today, May 2007b. Bull, Hedley. The Control of the Arms Race. London: Weidenfeld & Nicolson, Butcher, Martin. Obama s Nuclear Posture Review: Putting flesh on the bone of his nuclear diplomacy, Basic Getting to Zero Special Briefing, British American Security Information Council, 25 June Cordesman, Anthony H.. U.S. and Russian Nuclear Forces and Arms Control. Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies,

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97 미국과러시아의군비통제와군축 A Guide to the Issues. Pergamon-Brassey s, Indernational Defense Publishers, Meier, Oliver. NATO Mulls Nuke Modernization, Security, Arms Control Today, September NATO. The North Atlantic Treaty Organization 1949~1989. Brussels: NATO Information Service, Schelling, Thomas C. and Morton H. Halperin. Strategy and Arms Control. Washington, D.C.: Pergamon-Brassey, Sheehan, Michael. Arms Control: Theory and Practice. Oxford: Basil Blackwell, Sokov, Nikolai. START I Replacement: The End of Cold War Disarmament, PONARS Policy Memo No. 418, Monterey Institute of International Studies December Spanier, John W. and J.L. Nogee. The Politics of Disarmament: A Study of Soviet-American Gamesmanship. New York: Praeger, The White House, Office of the Press Secretary. Press Conference, President Bush and President Putin Discuss New Relationship, November 13, The White House, Office of the Press Secretary. Joint Statement by Dmitriy A. Medvedev, President of the Russian Federation, April 1, US State Department. Bureau of Arms Control, May 14, U.S. Department of State. Text of the Strategic Offensive Reductions Treaty. Weitz, Richard. Russia s Nuclear Forces and Their Problem, in Owen C.W. Price and Jenifer Mackby(eds.), Debating 21st Century Nuclear Issues. Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies,

98 외교안보연구 제 5 권 ( ) Woolf, Amy F. Strategic Arms Control After START: Issues and Options, CRS Report for Congress R40084, April 3,

99 Lee, Soo-Hyung The Institute for National Security Strategy The U.S.-Russian Negotiations on Strategic Nuclear Weapons Reduction The U.S.-Russian(Soviet) nuclear arms reduction dialog has always been very important for the security relations between them, as well as for the stability in the world. This cooperation and the resulting shared understanding of the dangers of nuclear weapons laid a foundation for the U.S.-Soviet partnership in building the nuclear nonproliferation regime. After the end of the Cold War some in the United State started to argue that because Russia and the United States are not rivals anymore, the arms control is simply a wrong paradigm for their modern relations and an outmoded approach to the achievement of strategic stability. Based on such views the G.W. Bush administration decided to keep its own freedom of action in deploying and operating its nuclear forces rather than to retain START and others arms control agreements. As a result, the military security system based on treaties and agreements has been practically dismantled over the past decade and the bilateral U.S.-Russian dialog on arms control came to the impasse. However, the United States and Russia began to discuss their options for arms control after START expired in mid Especially President Obama and President Medvedev agreed at their meeting on July 2009 to pursue new and verifiable reductions in their strategic offensive arms and pledged to begin negotiations immediately on a Treaty that would replace START signed by the Soviet Union and the United States in 1991 and will expire this December. Key Words: SALT, START, Arms Control Paradox, SORT 논문투고 : 2009년 11월 10일논문심사 : 2009년 11월 20일논문확정 : 2009년 12월 15일 95

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101 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 4

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103 장성일 * 과학기술정책연구원 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 ** 15) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 러시아의에너지정책과우크라이나 1. 에너지전략 2020 과동부가스프로그램 2. 경유국가로서우크라이나의전략적중요성 Ⅲ. 러시아 우크라이나가스분쟁 년 1월가스분쟁 년 1월가스분쟁 Ⅳ. 한국의에너지안보현황과시사점 1. 한국의에너지안보 2. 러시아-우크라이나가스분쟁의한국적함의 3. 정책적제안 : 관리가능한상호의존 Ⅴ. 결론 외교안보연구 제 5 권 ( ), pp * 과학기술정책연구원연구원 ** 본논문에대해세심하고유익한논평을해주신익명의심사위원들께감사드린다. 99

104 외교안보연구 제 5 권 ( ) [ 국문초록 ] 2006년과 2009년에발생한 러시아-우크라이나가스위기 는역사상전례없는가스공급중단과함께전유럽을악몽으로몰아넣었고다시이러한위기가재발할수있다는우려도나오고있다. 한국정부가북한을경유하는가스관을건설하여러시아천연가스를도입하는방안을정책적으로추진하고있기때문에유럽에서의위기는한반도에도중요한함의를갖는다. 북한경유가스관이건설될경우한반도에서발생할수있는가스공급차질의가능성에대한정책적함의를도출하기위해본연구는경유국가인우크라이나와의갈등으로가스공급이중단되었던 2006년과 2009 년도러시아-우크라이나가스분쟁을분석한다. 가스공급중단을예방또는그로인한피해를줄이는방안으로본연구는 관리가능한상호의존 의원칙에따라에너지협력을유지해야한다고주장하며, 이는 에너지수입의다변화, 에너지공급의투명성제고 및 공급중단에대한비상계획수립 으로요약될수있다. 또한이러한문제를해결하기위해서는지역적차원의법적인구속력을갖는프레임워크도필요하다. [ 주제어 ] 러시아 - 우크라이나가스분쟁, 러시아에너지정책, 북한경유가스관, 에너지안보 100

105 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 Ⅰ. 서론 2009년 1월 1일에시작된 3주간의 러시아-우크라이나가스위기 는역사상전례없는가스공급중단과함께전유럽을악몽으로몰아넣었다. 우크라이나를경유하여유럽으로수송되는러시아산가스공급은 1월 6일부터급격히감소하였고다음날가스공급은완전히중단되었다. 1) 그날이후러시아와우크라이나가 1월 19일에합의하기까지러시아가스는유럽어느곳에도공급되지못했다. 우크라이나를통과하는러시아산가스에크게의존하고있는유럽으로서이번사건은재앙이나다름아니었으며 EU나에너지헌장조약 (Energy Charter Treaty) 모두이번사건이발생하는것을막지도못했을뿐더러조속히이위기를마무리하지도못했다. < 그림 1> 우크라이나경유러시아가스수입의감소현황 출처 : Financial Times, From Russia without Gas, ( ). 1) 2009 년 1 월 7 일우크라이나국영석유가스회사인 Naftogaz Ukrayiny 는 오전 7 시 40 분, 러시아측은우크라이나로들어오는모든가스공급 ( 즉, 우크라이나를경유하여유럽으로가는가스공급 ) 을전면중단했다 고발표했다. EU calls crisis talks as gas flow stops, Financial Times, ( ). 101

106 외교안보연구 제 5 권 ( ) 러시아- 우크라이나가스분쟁에주목해야하는이유는무엇인가? 이사건이동북아시아에갖는함의는무엇이며특히, 한반도에주는함의는무엇인가? 우선동북아시아에서의가스소비특히, 중국, 일본및한국의가스소비는그동안급격히증가했으며이러한소비양상은지속될것이기때문이다. 다음으로, 러시아는동북아시아지역에가스수출을적극적으로고려하고있으며이들국가의가스수요의상당부분이액화천연가스 (LNG) 와 2) 가스관가스 (PNG) 로러시아산가스에의해충족될가능성이크기때문이다. 러시아는이전부터 에너지전략 ) 및동부가스프로그램 (Eastern Gas Program) 을통해아시아- 태평양시장을목표로가스생산과수출능력을증대할계획을실행에옮기고있다. 최근에는중국과가스공급계약에합의한것과같이 4) 러시아는동북아시아시장에대한가스수출에매우적극적이다. 5) 동북아시아국가들이중동에대한의존도를 2) 한국가스공사는지난 2005 년 7 월러시아 사할린 -2 가스전에서생산되는천연가스를연간 150 만톤씩 20 년간도입하기로러시아사할린에너지社와천연가스도입계약을체결하였는데첫물량이 2009 년 4 월 11 일통영생산기지에도착했다. 연간 150 만톤은국내연간천연가스소비량 2,500 만톤의 6% 에해당된다. 한국가스공사, 러시아産천연가스국내첫도입, ( ); 러시아산 LNG 年 150 만톤사할린서도입, 서울경제 ( ). 3) The Energy Strategy of Russia for the period of up to 이하 러시아에너지전략 2020 으로표기. 4) 러시아 Gazprom 과중국의 CNPC(China National Petroleum Corporation) 는 10 월 13 일베이징에서연간 700 억입방미터의러시아가스를중국에공급하는데합의하였다. 최종계약은 2010 년 6 월경에체결될것으로보이며가스공급은 년경에개시될예정이다. Gazprom 은 2006 년부터중국과가스계약에대한협상을벌였으나가격문제로이견을좁히지못했었다 년 Gazprom 과 CNPC 는 Altai 시스템으로명명된두개의가스파이프라인건설에합의했는데서시베리아로부터연간 300 억입방미터의가스를그리고동시베리아로부터연간 380 억입방미터의가스를공급하는것이골자였다. 동시베리아가스는상당량의헬륨이포함되어있기때문에서시베리아로부터가스공급이우선이루어질가능성이크다. 한국석유공사, ( ); Gazprom, Press Release, ( ); Platts, ( ). 5) Gazprom 의알렉세이밀러 (Alexey Miller) 회장은중국과가스공급합의를도출한 2009 년 10 월 13 일베이징연설에서 러시아는동시베리아와극동지역에서가스산업을구축하는데특별한관심을가지고있으며이러한목적으로 동부가스프로그램 이탄생되었고승인되었다 고언급했다. 동시베리아와극동지역의가스개발은동북아시아그리고태평양지역까지가스수출을확대하겠다는의미로러시아의가스수출의지가변함없음을시사한다. Gazprom, Speech by Alexey Miller at the meeting of Prime Ministers of Russia and China with the business community in Beijing, com/press/news/2009/october/article69267 ( 검색일 : ). 102

107 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 낮추기위해러시아석유및가스를수입하는데많은관심을표명한점을감안할때가스관건설은선택의문제가아닌시기의문제인것이다. 이런맥락에서러시아가스를수입하기위해북한을통과하는가스관의건설을정책적으로추진하고있는한국에게있어서러시아-우크라이나가스분쟁은중요한의미를갖는다. 6) 북한경유가스관이건설되면러시아-우크라이나가스분쟁으로가스공급의차질이발생했던것과같이북한이가스관을잠글수있는가능성을배제하기어렵기때문이다. 에너지공급국가인러시아와경유국가인북한간의관계악화뿐아니라남북한문제로인해북한이남한으로향하는가스관을잠글가능성도있기때문에한반도의경우는러시아-우크라이나문제보다복잡하고미묘하다. 북한경유가스관이건설될경우한반도에서발생할수있는가스공급차질의가능성에대한정책적함의를도출하기위해본연구는 2006년과 2009년초유럽에서발생했던러시아-우크라이나가스분쟁을분석한다. 당시우크라이나는러시아가스를다른유럽지역으로전달하는통과국 (transit country) 의역할을담당했으며북한경유가스관이건설되면북한이이러한역할을맡게될것이다. 북한경유가스관건설에대한함의를도출하기위해본논문은에너지공급국가인러시아의가스정책을비롯한에너지정책에대한설명을시작으로유럽에서의가스분쟁에대한원인과해결과정을분석할것이다. 그런다음한국의에너지안보현황을살펴본후러시아-우크라이나가스분쟁이한반도에갖는함의와대처방안을모색할것이다. 6) 지난 2009 년 9 월 29 일주강수한국가스공사사장은 북한에서비공식적으로너무많은대가를요구하고있다 고언급하면서북한을경유하는러시아가스수입이어려울것임을시사하였다. 즉, 러시아천연가스를먼저 LNG 방식으로도입하고북한이요구하면북한경유 PNG( 가스관 ) 방식을검토하겠다는내용인데이와같은발언이논란을일자가스공사는해명자료를냈고지식경제부도 주사장의발언역시정부와협의된것이아니다 라고해명했다. 또한지식경제부는러시아산가스를북한을경유해도입한다는방침에는변함이없다고밝혔다. 연합뉴스, ( ); 에너지타임즈, ( ). 103

108 외교안보연구 제 5 권 ( ) Ⅱ. 러시아의에너지정책과우크라이나 1. 에너지전략 2020 과동부가스프로그램 지난푸틴정부는에너지산업에대한국가통제강화가강대국지위회복을위한경제성장에필수적임을인식하고그동안준비했던 러시아에너지전략 : 2020년까지 (Энергетическая стратегия России на период до 2020 года) 를 2003년 5월에마무리했다. 또한실질적으로에너지산업에대한국가의통제를강화하기시작했는데, 같은해 10월에발생한러시아최대의석유재벌인유코스 (Yukos) 사 ( 社 ) 의호도르코프스키 (Mikhail Khodorkovsky) 회장을탈세, 횡령등의혐의로구속했던사건이대표적이다. 2003년 5월에각료회의를통과한 에너지전략 2020 은 8월 28일에푸틴정부의에너지전략으로정식채택되었다. 7) 에너지전략 2020 은에너지콤플렉스 (Complex) 에대한국가의역할, 경제발전및국내외에너지수요에따른전망과이에대한대책, 에너지수출및협력정책과에너지자원의전망등을포괄하고있다. 본전략에서는에너지외교의목표를국제에너지시장에서러시아의입지강화, 국내에너지기업의수출가능성활용, 국내기업의해외에너지시장및첨단에너지기술이용보장, 합리적인규모의외국인투자유치협조등으로제시하고있다. 본전략은러시아의전략적이익을도모하기위해유럽과아시아및국내각지로에너지를수출 공급할수있는인프라의구축이필요하다고명시하고있으며동북아국가, 미국등과가스관건설및에너지분야협력의적극화를강조하고있다. 에너지전략 2020 은 2020년까지아시아지역에서러시아의에너지생산을 3배로증대시키는계획을제시하고있는데, 2020년경아시아-태평양지역국가들이필요로하는에너지중석유는 2005년현재 3% 에서 2020년에는 30%, 천연가스는 5% 에서 2020년에는 15% 를공급한다는계획도제시하고있다. 8) 7) 고재남, 푸틴정부의에너지외교와동북아에너지협력, 국제문제연구 제 7 권 (3) 호 (2007), pp

109 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 주요협력파트너로한국, 중국, 일본그리고인도를지목하면서본계획은이지역에대한러시아석유및가스의수출이 2020년에각각 30% 와 25% 가증가할것으로기대하고있다. 아래그림은한국, 중국, 일본으로수출될가능성이큰동부시베리아와극동지역에서의가스생산량증가전망을나타낸다. < 그림 2> 러시아의가스생산전망 출처 : Ministry of Energy of the Russian Federation, Russian Energy Strategy (2003); International Energy Agency (IEA), World Energy Outlook 2002 (2002). 8) 고재남 (2007), pp 한편최근러시아정부가정부령 ( No.1715) 으로최종승인한 에너지전략 2030 에따르면아시아 - 태평양지역가스수출비중은 에너지전략 2020 에비해다소상향조정되었다. 조정된가스수출비중은 1 단계 (2009 년 ~ 년 ) 에서 11~12%, 2 단계 ( 년 ~ 년 ) 에서는 16~17%, 그리고 3 단계 ( 년 ~ 2030 년 ) 에서는 19~20% 로전망하고있어러시아의아시아 - 태평양지역가스수출의지가여전히높다. 외교통상부에너지기후변화과, 국제에너지 자원동향, ( ), pp

110 외교안보연구 제 5 권 ( ) < 그림 3> Sakhalin Khabarovsk Vladivostok 가스수송시스템 (GTS) 출처 : ( 검색일 : ). 러시아의가스정책중 2007년 9월에승인된 동부가스프로그램 은동북아시아가스수출과관련하여중요한사건이다. Gazprom이주도하는이프로그램은동시베리아와극동지역의통합적인가스생산, 수송및공급체제를위한것으로특히, 중국을비롯하여아시아-태평양지역에대한가스수출도고려하고있다. Krasnoyarsk, Irkutsk, Yakutia(Sakha 공화국 ), Sakhalin과 Kamchatka 에가스생산센터를건설하고가스수송체계및가스처리시설을구축하는것이이프로그램의주요골자이다. 9) 이프로그램의착수는러시아의아시아- 태평양지역에대한가스수출의지가현실화되었다는점에서대단히큰의미를갖는데, 실제로동부가스프로그램의최우선순위인 Sakhalin Khabarovsk Vladivostok 가스 9) ( 검색일 : ). 106

111 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 수송시스템 (GTS) 의구축은향후한국으로의가스수출과직접적인관련이있다. 10) 에너지전략 2020, 동부가스프로그램 에서나타나듯이지역에가스를수출하고동북아시아국가들과의협력을적극적으로모색하는러시아의행보를감안할때가스관건설을통한러시아와의가스협력은시간의문제이다. 사할린-2 프로젝트와같이 LNG 방식으로러시아산천연가스가도입될가능성도있고가스관방식이라하더라도북한경유, 동해경유등여러경로가가능하지만한국정부가북한을통과하는가스관건설을정책적으로추진하고있기때문에러시아-우크라이나가스분쟁이주는함의는여전히유효하다. 2. 경유국가로서우크라이나의전략적중요성 우크라이나가러시아의가스정책과관련하여경유국가로서전략적중요성을갖기시작한것은소련붕괴이후인 1990년대초반부터이다. 한때소련연방에속했던우크라이나가독립하게되자러시아는우크라이나내가스관을이전처럼통제할수없게되면서우크라이나는러시아의대 ( 對 ) 유럽가스수출에있어서중요한행위자로부상했다. < 표 1> 에서나타나듯유럽으로향하는대부분의러시아가스는우크라이나를통과하게되어있는구조적인문제와가스비용지급에대한우크라이나의경제적부담이맞물리면서갈등의씨앗은점점커져갔다. 10) 2009 년 6 월 23 일, Gazprom 회장 Alexey Miller 와주강수한국가스공사사장은가스공급프로젝트를공동연구하기위한협정에서명했다. 본협정은 가스분야에있어서정부간협력협정 (2006 년 10 월 17 일 ) 그리고 Gazprom 과한국가스공사사이에체결된 러시아에서한국까지천연가스수송을위한양해각서 (2008 년 9 월 29 일 ) 의연장으로써서명된것이다. 양측은 2003 년 5 월에처음으로양해각서를서명했다. 본협정의체결로 Sakhalin Khabarovsk Vladivostok 가스수송시스템 (GTS) 의마지막지점 (Vladivostok) 으로부터한국까지이르는가스공급시나리오에대한연구가진행될것이다. ( 검색일 : ). 107

112 외교안보연구 제 5 권 ( ) < 표 1> 러시아의통합가스운송시스템 (Unified Gas Supply System) 가스관현황 11) 구분 운송경로 수송능력 ( 십억입방미터 / 연 ) 브라트바메드베지 - 우슈고로드 ( 우크라이나 ) - 시베린카이즈마일시베린카 - 이즈마일 ( 우크라이나 ) 7.3 노던라이트브라트바 - 키예프 - 우슈고로드 ( 우크라이나 ) - 소유즈아렌부르그 - 우슈고로드 ( 우크라이나 ) 24.5 우렌고아우렌고아 - 우슈고로드 ( 우크라이나 ) 26.7 얌부르그얌부르그 - 우슈고로드 ( 우크라이나 ) 27.5 < 표 2> CIS 국가를통과하는러시아가스 ( 단위 : 십억입방미터 ) 벨라루스 몰도바 우크라이나 출처 : Jonathan Stern, Natural Gas Security Problems in Europe: the Russian-Ukrainian Crisis of 2006, Asia-Pacific Review 13-1 (May 2006), p 년 Viktor Yushchenko 가러시아의지지를받는 Viktor Yanukovych 를 오렌지혁명 을통해누르고우크라이나대통령으로당선되자러시아- 우크라이나의관계에정치적으로새로운바람이불기시작했다. 친서방인물인 Yushchenko 는개혁을약속하고 NATO와 EU 가입을목표로공언했으나이는오히려러시아의심기를건들었고러시아는가스수입가격과채무문제를들며우크라이나를압박하기시작했다. 12) 가스분야에있어서유럽-러시아관계와마찬가지로러시아-우크라이나관계역시상호 11) 고재남 (2007), p.190; 권원순, 유라시아석유가스개발과에너지안보 : 유럽 -CIS 파이프라인망을중심으로, 유럽연구 제 24 호 (2006), p ) Steven Woehrel, Russian Energy Policy Toward Neighboring Countries, CRS Report for Congress RL34261 (May, 2009), pp

113 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 의존적인관계이다. 우크라이나는자국의가스소비를위해러시아가스가필요하며러시아는유럽으로가스를수출하기위해우크라이나의가스관이필요한매우의존적인구조이다. 따라서러시아가스를운반하는경유국가로서우크라이나의역할은독보적이며그비중은유럽으로가는러시아가스운송의약 80% 에달한다. Ⅲ. 러시아 우크라이나가스분쟁 에너지의관점에서유럽과러시아의관계는 상호호혜적인의존 관계로서러시아는유럽에필요한상당한양의가스를제공하며유럽은러시아에게필요한 에너지머니 를제공하고있다. 이처럼간단하고기본적인매커니즘은심지어냉전기에도무리없이작동했다. < 그림 4> EU 27 개국에너지소비 (2007) < 그림 5> EU 27 개국가스공급 (2007) 13) 출처 : Eurogas, Annual Report (2009). 13) 이그림은 EU 27 개국에서사용되는전체가스의공급구조를나타내는것으로 EU27 개국의자체공급은 37% 에불과하다. EU27 개국에서사용되는전체가스의 24% 는러시아에서수입되는데이것은 EU 전체가스수입에있어서거의절반에이르며러시아로부터수입되는가스의 80% 가우크라이나를통과한다. Russia cuts off gas to Ukraine, AFP, ( ). 109

114 외교안보연구 제 5 권 ( ) < 그림 6> EU 27 개국의천연가스수입구성 (2006 년도 ) 출처 : European Commission, EU Energy and Transport in figures (2009). 그러나 2006년 1월러시아-우크라이나가스위기로인해가스공급에대한불확실성과두려움이발생했다. 비록가스공급이전면적으로중단되지않았고불과일주일도채되기전에위기가끝났으나유럽의신뢰할수있는가스공급자라는러시아의명성은크게손상되었으며통과국으로서의우크라이나의중요성이더욱부각되었다. 실제로유럽으로가는러시아가스의약 80% 가우크라이나를통과하며나머지는벨라루스와몰도바를통해수송되고있다. < 그림 7> 유럽의주요가스관및송유관 출처 : U.S. Department of Energy, Energy Information Administration, Russia, Country Analysis Brief (2008). 110

115 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 년 1월가스분쟁 1) 가스분쟁의원인과시작 2006년 1월에발생한러시아와우크라이나의가스분쟁또는이로인한가스위기는갑작스럽고도전례없었던가스공급중단사건이었으나이위기는어느정도예견되어있었고불가피한측면이있었다. 2006년분쟁훨씬이전부터우크라이나는 1990년대러시아로부터수입했던연간 500억입방미터의가스에대한비용을지불하지못했으며이러한채무문제가가스분쟁을유발한주요한원인을제공했다. 러시아는가스공급을줄임으로써우크라이나가채무문제를해결하도록압박하려고노력했고우크라이나는유럽국가들에게수송되는가스를자국에서전용함으로써러시아의압박에대응했다. 2004년중반, 양국은중앙아시아가스 ( 대부분투르크메니스탄 ) 를우크라이나로수송하고지난채무문제를정리하기로합의했는데이로인해양국간분쟁해결에희망이보이는듯했다. 투르크메니스탄이 2005년도가스공급에있어서천입방미터당가격을 $42에서 $60로인상해달라고요구함으로써분쟁해결에어두운그림자가드리웠고뜻밖의가스공급중단으로협상이시작되었다. 결국러시아및우크라이나로향하는투르크메니스탄가스공급가격은인상되었다. 14) 2004년겨울 Viktor Yushchenko 가우크라이나대통령으로당선됨으로써새로운변화가일어났다. 2005년 3월, 그는가스통과세가 유럽 수준으로조정되어야한다고언급했고 15), 몇달후러시아하원인두마 (Duma) 는우크라이나를포함하여구소련국가들이 세계 가스가격으로지불할것을결의했다. 새우크라이나정부가 2004년합의를거부하고러시아와우크라이나주주간의합작회사인 RosUkrEnergo에대한형사수사가진행 14) Jonathan Stern, The Russian Ukrainian gas crisis of January 2006, Oxford Institute for Energy Studies (January, 2006), pp ) Gazprom, Press Release, ( ), /15777.shtml ( 검색일 : ). 111

116 외교안보연구 제 5 권 ( ) 되자러시아-우크라이나가스협력관계는악화되었다. 게다가급격한유가상승이가스가격에도큰압박으로작용했다. 구소련국가들은러시아가스를천입방미터당 $50~80의가격으로공급받고있었는데이는유럽가격의 1/3 또는 1/4 수준이었다. 16) 결국러시아와우크라이나의협상은결렬되었다. Gazprom이통과가스관망 (transit pipeline network) 의주식지분을갖는것을허용하도록고려할준비가되어있지않는다면 우크라이나는 2006년을시작으로 유럽가격 즉, 천입방미터당 $160~230 사이의가격을지불해야한다고 Gazprom 이요구했다. 우크라이나는시장가격을지불할준비가되어있고 2006년도최대가격은 $80이긴하지만이러한가격인상은점진적으로이루어져야한다며 Gazprom 에대응했다. 또한우크라이나는자국이 유럽으로향하는가스를가로채거나, 그리고 / 또는유럽으로향하는러시아산가스의통과료를인상할것 이라고답했다. 푸틴러시아대통령은만약우크라이나가계약에서명한다면 3개월간천입방미터당 $230로가스가격이인상되는것을유보할것이라고최종적으로제안했으나우크라이나는러시아의제안을거절했다. 마침내 2006년 1월 1일모스크바시각으로오전 10시, Gazprom은우크라이나로향하는가스공급을중단했다. 17) 가스공급중단이유럽국가들에게미친영향은즉각적이었다. 러시아는유럽국가들을위해 Gazprom 이충분한물량을공급하고있다고주장했고우크라이나는유럽국가들에게수송되는가스를전용하고있지않다고반박했다. 양국이서로언쟁을벌이는사이유럽국가들은위기가발생한처음 3일동안가스공급중단으로고통을겪기시작했다. 헝가리에서는러시아산가스공급의 40% 가감소했고, 오스트리아, 슬로바키아와루마니아의가스공급은 1/3이감소했으며프랑스의경우 25-30% 가감소했 16) Stern (2006), pp ) Stern (2006), pp.5-6; Russia offers delay on gas hike, BBC News, ( ) ( 검색일 : ); Gazprom, Press Release, ( ), ( 검색일 : ). 112

117 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 다. 1월 2일, Gazprom 은공급감소를상쇄하기위해더많은가스를공급할것이라고밝혔으며이틀후유럽으로향하는가스공급은정상수준으로돌아왔다. 유럽가스공급의부족을초래했던 3일간의가스공급위기는끝났고 Gazprom 과 Naftogaz of Ukraine 는아래와같은조건으로가스공급 5년계약에서명했다. 18) < 가스공급계약의주요내용 > Gazprom 은유럽으로가는가스의통과료에대해서 100km 기준으로천입방미터 (mcm) 당 $1.60의금액을 Naftogaz 에지불한다. RosUkrEnergo 는우크라이나로가는가스를공급한다. Gazprom 은러시아산가스를우크라이나로공급하지않을것이며 Naftogaz 는러시아로부터공급받은가스를수출하지않을것이다. RosUkrEnergo 와 Naftogaz 는우크라이나에서의가스판매를위해합작회사를설립한다. 판매의측면에서 RosUkrEnergo와 Naftogaz 사이의합작회사가 2006년상반기동안천입방미터당 $95의가격으로우크라이나시장에 340억입방미터 (34 Bcm) 의가스를판매할것이며재수출할권리는없다. 2007년에 RosUkrEnergo 와 Naftogaz 사이의합작회사가우크라이나시장에 580억입방미터 (58 Bcm) 의가스를판매할것이며재수출할권리는없다. 19) 비록 3일간의가스위기가양국간의합의로일단락되었으나잠재적인협상이필요했고가스가격에대한분쟁의여지도있었다. 특히, 2006년하반기 (7월이후 ) 의시점에대한가스가격이규정되어있지않았기때문에문제였다. 2) 가스위기당시유럽연합과에너지헌장의역할 가스위기전과위기당시유럽연합을비롯하여에너지헌장은아무런 18) 구체적인합의내용은 Stern (2006), pp.8-9. 참고. 19) Stern (2006), p

118 외교안보연구 제 5 권 ( ) 생산적인역할을하지못했다. 한달전 EU-우크라이나정상회담에서 EU 는자신이중대한역할을맡을것이라고했으나새해휴일로인해 EU가활동하기에어려움을겪게됨에따라결국위기가끝날때까지 EU는이를지켜볼수밖에없었다. 1월 4일에야가스조정그룹 (Gas Coordination Group) 이소집되었고, EU 에너지위원인 Piebalgs가할일이라고는 Gazprom과 Naftogaz 간의합의를환영하는것뿐이었다. 에너지헌장의상황도별반다르지않았다. EU 회원국모두와러시아및구소련국가들이에너지헌장의서명국이었으나 20), 러시아와우크라이나가서로상반된주장을하는동안에에너지헌장은가스공급의투명성과보장을위해어떠한조취도취하지않았다. 21) EU 또는에너지헌장조약사무국에 22) 가스공급감소에대한어떠한조기경보도없었고, 이것은 EU와에너지헌장이러시아와우크라이나사이의지속된분쟁을 유럽의문제 로만드는데실패했다는것을의미했다 년 1월가스분쟁 1) 2008 년말까지의상황앞서언급된것과같이러시아와우크라이나사이에맺어진계약은타이머가없는시한장치나다름아니었고결국 2009년 1월 1일폭발하고말았다 년사이유가의상승 ( 결국가스가격의인상 ) 은구소련국가들의가스수입가격과유럽가격간의간극을채우도록러시아에게새로운자극을불러일으켰다. 러시아어사용지역에서건실한선거기반을가졌던정부가해산된후 Yulia Timoshenko 가총리가되자우크라이나 20) 러시아와벨라루스는에너지헌장조약을비준하지않았다. 21) Stern (2006), pp ) 에너지헌장조약사무국의사무총장 André Mernier 는러시아가헌장의원칙을준수하도록하는강제적인방법이헌장에없다고지적한다. EU 와러시아는어떠한공급중단이발생할경우이를통보하는 조기경보매커니즘 (Early Warning Mechanism) 을갖기로합의했다 년 1 월 31 일사무총장과저자와의인터뷰. 114

119 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 국내정치의변화가새로운변수로등장했다. Timoshenko 는 Gazprom이 Naftogaz 에가스를직접판매해야한다고요구했고, RUE(Rosukrenergo) 와 Naftogaz 사이의합작회사인 Ukrgaz Energo의해체를추진했다. Ukrgaz Energo는 RUE와이회사의소유자들이우크라이나가스시장에서강한지위를확립하기위해사용했던수단이었다. 23) 우크라이나로가는러시아가스의 2008년도수입가격은 2007년도천입방미터당 $130에서 $179.50로조정되었다. 통과세또한 100km 기준으로천입방미터당 $1.70에서 $1.60로인상되었다. 그러나 2008년에도가스협상에대한러시아와우크라이나의긴장은계속되었다. 3월협상중, 우크라이나는가스관에서가스압력이떨어지는것을경험했는데, 우크라이나는러시아가우크라이나로가는가스공급을보장할수없다면우크라이나는유럽으로가는가스의수송을보장할수없다고경고했다. 일련의협상을거친후, Gazprom의알렉세이밀러 (Alexey Miller) 회장과 Naftogaz 의 Oleg Dubyna 는 10월 24일 가스부문의장기협력원칙에대한합의 에서명했다. 시장에기반한 가스가격으로의이행에대한장기계약을 11월에체결하고, 2개월공급계약을 10월말까지체결하기로합의에명시되었다. 이로써양측이오랫동안지속된가스협상을조만간해결할것처럼보였다. 24) 그러나채무문제는여전히해결되지않았다. Gazprom과 Naftogaz 가계약을체결하기로한 10월말그리고그이후까지러시아가스구매에대한 Naftogaz 의엄청난채무문제는해결되지않은채로남겨져있었다. 12월 2일, Naftogaz 는채무액이 10억달러에달한다고인정했으나 12월중순 Gazprom은누적된채무액이 21억달러라고주장했다. Naftogaz 는 8억달러를지불한후추가로채무액을지불할것을약속했다. 채무액의규모 23) Gazprom(50%), 우크라이나사업가인 Dmitry Firtash(45%) 와 Ivan Fursin(5%) 가 RUE 를소유하고있었고, RUE 는 2008 년말까지우크라이나로가스공급을계속했다. Simon Pirani, Jonathan Stern and Katja Yafimava, The Russo Ukrainian gas dispute of January 2009: a comprehensive assessment, Oxford Institute for Energy Studies (February 2009), pp ) Pirani, Stern and Yafimava (2009), pp

120 외교안보연구 제 5 권 ( ) 와지불여부를포함한채무문제에대한공개적인언쟁이지속되었고, 2008년말까지합의가이루어지지않는다면가스가격은 2009년 1월 1일부터천입방미터당 $400까지인상될수있으며 우크라이나를통과하여 ( 유럽으로향하는 ) 가스에간섭하게될경우우크라이나로가는가스공급을중단할것 이라고 Gazprom 은경고했다. 12월 10일 Naftogaz 는 15억달러의채무를청산했으나 Gazprom은 6억달러의벌금과위약금을추가로지불할것을요구했다. 25) 12월 31일, Naftogaz 는가스공급에대하여러시아와계약체결에실패할경우우크라이나를통과하여유럽으로가는러시아가스공급을보장할수없을것이라고경고했다. 이는계약이이루어지지않을경우우크라이나가러시아가스를몰수할것임을의미했다. 26) 결국, 합의는이루어지지않았고 2009년 1월 1일 Gazprom 은우크라이나로향하는가스공급을중단했다. 2) 가스위기의시작모스크바현지시각으로오전 10시, 우크라이나로향하는가스공급이네차례중단되었다. 27) 2006년 1월, 유럽을강타했던가스위기의악몽이다시찾아왔으며이번에는더심각한위기였다. 28) 지난 2006년가스위기와다르게이번가스위기로인해유럽으로가는러시아가스공급이최초로모두중단되었으며그기간도길었다. 가스위기가시작된지사흘후인 1월 4일, Gazprom 은우크라이나가 5,000만입방미터의가스를 훔쳤다 고주장했으며그다음날 Gazprom 은해당물량에대해보상을요구하면서우크라이나가 6,530만입방미터의가스를 훔쳤다 고주장했다. 이에답하여 Naftogaz 는지난 6일동안 5,220만입방미터가스의차이가발생했음을보여주는성명을발표했다. 25) Pirani, Stern and Yafimava (2009), pp ) Ukraine refuses to guarantee gas transit to West Europe, Interfax, ( ). 27) Gas deliveries to Urkaine cut 4 time from 10 a.m., Interfax, ( ). 28) 위기일자별주요상황은 < 부록 1> 2009 년러시아 - 우크라이나가스분쟁의주요일지참고. 116

121 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 1월 6일, Gazprom의알렉산더메드베데프 (Alexander Medvedev) 부사장은런던과베를린에서기자회견을갖고우크라이나가유럽으로향하는주요가스관세곳을 전례없이 그리고 일방적인 방식으로차단했다고밝혔다. 그는우크라이나가모든사건에대한책임이있다고덧붙였다. Naftogaz 는 천연가스공급감소에대한모든것은 Gazprom 에게항의를제기해야한다 며메드베데프의주장을부인했다. 다음날, 메드베데프는우크라이나가유럽으로가는가스가수송되는네번째 ( 마지막 ) 가스관을차단했고 우크라이나를경유하는가스공급을중단할수밖에없었다 고발표하였다. 29) 이로써유럽으로향하는러시아가스의공급은전면중단되었다. 구소련시대에가스관이건설된이래유럽으로의가스공급이전면적으로중단된경우가없었기때문에이번가스공급의전면적인중단은유럽에게매우충격적인사건이었다. 러시아가우크라이나로향하는가스공급을중단했던 2006년 1월에도우크라이나가유럽으로가는가스를일부전용하긴했지만여전히유럽으로가스가공급되고있었기때문이다. 30) 에너지헌장조약사무국은조속한가스통과수송을촉구하는성명서를 1월 9일에발표했고, 1월 10일이되어서야 EU, 러시아와우크라이나는우크라이나를경유하는가스수송의흐름을감시하기위해모니터링매커니즘 (monitoring mechanism) 을설치하기로합의했다. 러시아와우크라이나양측이서로상반된주장을계속했기때문에우크라이나를경유하는주요가스수송지점의상태를점검하기위한옵저버의파견이필요했던것이 29) Gazprom urges Naftogaz to compensate for lacking gas by 10:00 a.m., Interfax, ( ); Gazprom urges Kyiv to compensate stolen gas to European consumers, Interfax, ( ); Naftogaz of Ukraine, NJSC Naftogaz of Ukraine indignant at Gazprom OJSC s statements, ( ), /0/E78BE97B152CE449C ?OpenDocument&year=2009&month=01&nt =News& ( 검색일 : ); Gazprom, Gazprom Ukraine Facts, ( ); Naftogaz of Ukraine, Gazprom OJSC has reduced four times of the planned natural gas volumes for transit to Europe, ( ), 0/1FBC3B2D585858B6C FB0FB?OpenDocument&year=2009&month=01&n t=news& ( 검색일 : ). 30) Pirani, Stern and Yafimava (2009), pp

122 외교안보연구 제 5 권 ( ) 다. 1월 11일, 모니터요원들이파견되어가스수송의상태를점검하는동안 31), 러시아와우크라이나간의논쟁은재점화되었다. Gazprom 의메드베데프는우크라이나가유럽으로수송되는경유가스관을차단했다고비난했으며 Naftogaz 는 우리는유럽으로가는가스물량을수송할준비가되어있으나러시아측이이를거부했다 며 Gazprom 의비난에응수했다. 한편, EU 각료이사회는 양국의신뢰를재구축하고추가적인경제적인피해와 EU 회원국을비롯한주변국시민의피해를막기위해서양국은조속히 EU로의가스수송을재개해야 한다고촉구했다. 32) 마침내, 1월 19 일, 러시아와우크라이나간며칠동안의설전끝에양측은 2009년부터 2019년사이의가스공급에적용되는 10년가스공급및통과에대한계약 (10 year supply and transit contracts) 을체결했다. < 10 년 (2009~2019) 가스공급및통과에대한계약 의주요내용 > 2009년러시아는우크라이나에 400억입방미터의가스를수송하며 2010년부터계약기간이끝날때까지연간 520억입방미터의가스를수송한다. 2009년도가스가격은 유럽가격 의 80% 가될것이며, 2010년부터는 유럽가격 의 100% 가될것이다. 2009년 1/4분기의가스가격은천입방미터당 $360이며, 이가격은분기마다조정된다. Naftogaz Ukrainy 는가스를수송한다음달 7일까지수송되는가스의 100% 에대한가격을매달지불해야한다. 계약기간 10년동안연간 ( 우크라이나를통과하는가스 ) 물량은적어도 1,100억입방미터이며, 2009년도물량은 1,200억입방미터가될것이다. 2009년도통과세는 100km 기준으로천입방미터당 $1.7이며, 2010년부터통과세는 $2.04가될것이다. 33) 31) Ukraine aggravating gas crisis, Interfax, ( ); EU representatives arrive in Odesa region to monitor gas transit, Interfax, ( ); Monitors begin work at main pipeline junctions, Financial Times, ( ). 32) Russia and Ukraine reignite gas dispute, Financial Times, ( ); European Union, Council Conclusions on Energy Security in relation with the Russia/Ukraine gas dispute, ( ). 33) Pirani, Stern and Yafimava (2009), pp

123 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 Gazprom 과 Naftogaz 간계약이체결된다음날인 1월 20일, 우크라이나그리고유럽으로의가스공급이재개되었고, 이틀후유럽모든국가로의가스공급은정상적인수준으로돌아왔다. 3) 가스위기시 EU, 기업, 그리고에너지헌장의역할 EU는가스공급중단이일어날지도모른다는경고가팽배했던 2008년 12월동안에러시아와우크라이나의분쟁을해결하기위한조취를취하지않았고, 조속한해결을촉구했을뿐위기가진행되고있는모습을지켜보기만했다. 1월 5일 EC 의장인 Jose Manuel Barroso 는러시아와우크라이나총리와의전화통화를통해 EU로전면적인가스공급을조속히재개할것을촉구했다. 그는또한 신뢰할수있는파트너로서의러시아와우크라이나의명성이위기에처해있다 고경고했다. 34) 독일 Angela Merkel 총리는러시아의푸틴총리와가스위기에대한의견을나누면서 러시아와우크라이나국경에위치한가스수송의출입지점에국제옵저버를활용하자 하는제안을내놓았고푸틴은이를지지했다. 35) 1월 9일에는 2006년가스위기이후설립된가스조정그룹이생산량의잠정적인증가, 저장물량의방출확대와 LNG 수입의증대에이르는다양한주제에대해논의했다. 이틀후, 모니터링협정 (Monitoring Agreement) 이체결되었고, 위원회를비롯하여가스회사의모니터링전문가들이파견되었다. 36) 한편가스관에서가스가전혀흐르고있지않기때문에모니터요원들은모니터링할것이없다는사실이분명해졌는데이때유럽의가스및설비회사들은더욱적극적인활동을시작했다. 푸틴은우크라이나를경유하여유럽국가들에게가스를공급하기위해필요한기술적 ( 연료 ) 가스를구입하기위한자금마련을위해가스수입자들의국제컨소시엄을구성할것을제안했다. 이로써이탈리아 ENI, France의 Gdf/Suez, 독일의 34) European Union, Statement from the President Barroso and Commissioner Piebalgs on the agreement for the gas monitoring, ( ). 35) Nord Stream will be commissioned in October 2011, Interfax, ( ). 36) Pirani, Stern and Yafimava (2009), pp

124 외교안보연구 제 5 권 ( ) E.ON/Ruhrgas, RWE, Wingas, 오스트리아의 OMV, 그리고러시아의 Gazprom 으로이루어진컨소시엄이구성되었다. 실제로이컨소시엄은가스위기의해결을촉진시켰으며, 위기의해결에있어서 EU 집행위원회가아니라지역국가정부의지원을받는가스회사들이대단히중요한역할을했음이증명되었다. 반면 EU 집행위원회는러시아또는우크라이나와의관계에있어서아무런정치적수단을갖고있지않았다. 37) 2008년 12월매우중요한시기에성명을발표하면서에너지헌장사무국은의미있는역할을할것처럼보였다. André Mernier 사무총장은에너지헌장제7조 5항의 38) 중단없는에너지통과에대한에너지헌장조약의원칙 을상기시키면서, 이원칙의핵심요소는가스통과와관련없는사안이 ( 가스 ) 통과물량에대해부정적인효과를갖는것을방지하는것 에있다고강조했다. 그는또한가스위기동안에제7조 5항의조항을재차반복하면서관련된모든이들이 우크라이나를경유하는가스공급의전면적인작동회복과가스공급의조속한재개에노력을집중할것 을촉구했다. 게다가그는 George Verberg 전 ( 前 ) 국가가스연맹 (International Gas Union) 회장이분쟁의조정노력을주도할수있음을시사했다. 1월 14일, 사무총장은모든관련자들에게 가스공급의전면적인작동회복에노력을집중할것 을다시호소하였으며, George Verberg 이조정작업을주도할준비가되어있다고언급했다. 39) 그러나이러한노력에도불구하고러시아뿐만아니라우크라이나는중단없는에너지통과에관한조항을준수하는데실패했다. 에너지헌장사무국의노력이별도움이되지못했던이유가또하나있다. 에너지헌장의 37) Int l gas transit consortium should be set up within two hours, Interfax, ( ); Int l gas transit consortium will not cost Ukraine anything, Interfax, ( ); Pirani, Stern and Yafimava (2009), pp ) Contracting Parties shall secure established flows of Energy Materials and Products to, from or between the Areas of other contracting Parties. Energy Charter Secretariat, The Energy Charter Treaty and Related Documents (Energy Charter Secretariat, 2004), p ) Energy Charter Secretariat, Statements of the Secretary General, ( ); Energy Charter Secretariat, Statements of the Secretary General, ( ); Energy Charter Secretariat, Statements of the Secretary General, ( ). 120

125 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 회원국은가스위기를해결하는데사무국이적극적인역할을할것으로기대했으나, 사무국은 그것은사무국이아니라회원국이알아서해야할일이다 며분쟁해결또는중재의역할을맡지않았던것이다. 40) 분쟁해결에개입하지못했던 EU의무능력과해결역할을맡지않으려했던에너지헌장사무국의소극적인자세로인해가스위기는 3주동안이나지속되었고많은유럽인들은가스부족에추운겨울을떨며보내야했다. Ⅳ. 한국의에너지안보현황과시사점 제2장에서살펴본바와같이러시아는 에너지전략 2020 과 동부가스프로그램 을통해아시아-태평양지역에대한석유, 가스수출의지를강력히보이고있다. 가스관을통한가스수출과관련하여러시아는 2006년부터중국과오랜협상을진행중인데지난 10월양국간합의로가스공급이 년경에이루어질것으로보인다. 한국또한북한을통과하는가스관의건설을정책적으로추진하고있어서러시아와한국의에너지부문에있어서의상호의존도는이전에비해상당히높아질것으로예상된다. 이러한점을고려할때제3장에서분석한러시아와우크라이나의가스분쟁은한국의에너지안보에있어서매우중요한함의를가진다. 따라서본장은한국의에너지안보현황을살펴봄과동시에러시아-우크라이나가스분쟁이주는함의와한국의에너지안보정책방향을검토할것이다. 1. 한국의에너지안보 한국은세계 9위의석유소비국으로원자력발전을제외한에너지수입의존도는 2007년현재 96.6% 에이른다. 41) 에너지수입의존도는 10년전에 40) Energy Charter Treaty should be developed, not dropped, Platts, ( ). 41) BP, BP Statistical Review of World Energy June 2009, (2009); 국가에너지통계종합정보시스템, ( 검색일 : ). 121

126 외교안보연구 제 5 권 ( ) 비해불과 1% 만하락했을뿐에너지의높은대외의존도는에너지자원이매우부족한한국이안고있는근본적인문제이다. 이전에비해비중이점차줄어들고있으나석유, 석탄과같은화석연료가여전히 1차에너지소비에있어서 70% 가까이를차지하고있으며, 중동에대한원유수입의존도는 80% 가넘는다. 즉, 에너지안보의가장기본적인원칙인에너지원과에너지공급원 ( 수입국가 ) 의다변화측면에서한국의에너지안보는매우취약하다. 42) 정부는화석연료에대한의존도를낮추기위해원자력과신재생에너지의비중을대폭높이려는계획을가지고있으나 43) 원자력의경우신규원전부지확보를위한지역주민과의갈등및방사성폐기물처리문제등으로인해단기간에대폭적으로원자력의비중을높이는것이쉽지않다. 신재생에너지의경우도정부가제시한목표치를달성하기위한재원마련에무리가있다는의견도분분해화석연료의비중을급격히낮추는것은상당히어려울것으로보인다. 44) < 그림 8> 에너지원별 1 차에너지소비 출처 : 국가에너지통계종합정보시스템, ( 검색일 : ). 42) 에너지안보 에대한개념은장성일, 에너지안보와국가안보 : 제 1 차걸프전쟁과미국의군사개입, 에너지경제연구, 제 7 권 (2) 호 (2008), pp 참고. 43) 지식경제부, 제 1 차국가에너지기본계획 2008~2030 (2008). 44) 한겨레 ( ); 연합뉴스 ( ); 프레시안 ( ). 122

127 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 < 표 3> 한국의에너지원별일차에너지소비전망과연평균증가율 45) 연평균증가율 ( 단위 : 백만TOE) 연평균증가율 석탄 % 2.60% 석유 % 1.10% 가스 % 2.80% 원자력 % 3.20% 합계 % 2.20% 출처 : 에너지경제연구원, 동북아에너지수급분석및중장기전망연구 (Ⅱ) (2007). < 그림 9> 한국의에너지수입 (1997) < 그림 10> 한국의에너지수입 (2007) 출처 : 에너지경제연구원, 2008 Energy Info. Korea (2008), p.24. 청정에너지원으로관심을받고있는천연가스의경우정부의녹색성장정책과기후변화대처를이유로그수요가앞으로도증가할것으로보 45) 정부는 2008 년 8 월에발표한 제 1 차국가에너지기본계획 2008~2030 에서천연가스, 신재생에너지, 원자력등의수요점유율이지속적으로증가할것으로전망하면서청정연료에대한선호증가, 네트워크중심의소비패턴확대및전력수요증가에따른발전용수요증가로인해천연가스점유율이높아질것으로보고있다. 본계획에따르면천연가스는전망기간중연평균 2.2% 증가할전망이며 ( 석유의경우 0.6%), 수요비중은 2006 년 13.7% 에서 2030 년에는 15.8% 로증가될전망이다. 주목할점은 동북아에너지수급분석및중장기전망연구 (Ⅱ) 에서제시된가스수요전망보다전망치를더상향조정하였다는것인데, 2010 년도 38.3 백만 TOE, 2015 년도 41.4 백만 TOE, 2020 년도 46.1 백만 TOE 로전망하고있다. 국가에너지위원회, 제 1 차국가에너지기본계획 2008~2030, ( ), p

128 외교안보연구 제 5 권 ( ) 인다. 1986년인도네시아로부터 117,000톤의 LNG가처음수입된이후한국의 LNG 수요및수입은지속적으로증가했는데최근 10년동안그증가속도는괄목할만한수준이다. 석유와마찬가지로천연가스수입은특정지역및국가에집중되어있기때문에에너지안보를위해서는다변화가필수적이다. 2008년기준으로한국은카타르, 말레이시아및오만에서대부분의천연가스를수입하고있는데올해 11월부터는예멘으로부터 LNG가수입되기시작했다. 46) 또한호주 Gorgon 프로젝트에서 LNG가본격적으로생산될경우수입선이다변화될것으로보인다. 47) < 그림 11> 한국의국가별천연가스수입 (2008 년도 ) 출처 : 에너지경제연구원, 에너지통계연보 2009 (2009). 46) 지난 2009 년 11 월 7 일오전 11 시 6 만 6000 톤의 LNG 를선적한 LNG 운반선이 Balhaf 터미널을출발함으로써예멘은 LNG 수출국의반열에오르게되었다. 이번물량은한국가스공사가예멘 LNG 와체결한장기구매계약의첫번째선적으로예멘 LNG 는한국가스공사에향후 20 년동안연간 200 만톤 (2 mt) 의 LNG 를공급할예정이다. 이는국내연간 LNG 소비량 2,700 만톤 (27 mt) 의약 7% 에달한다. 예멘 LNG 프로젝트는총 45 억달러가투자된예멘최대 LNG 프로젝트로 2 개의천연가스액화공장가운데첫번째생산설비공사가완료되어 10 월부터본격적인 LNG 생산이시작되었고, 두번째생산설비가완공되는 2010 년부터연간 670 만톤의 LNG 를생산할예정이다. 이프로젝트에는한국가스공사 (6.00%) 와현대종합상사 (5.88%) 를비롯하여 Total(39.62%), Hunt(17.22%), Yemen Gas Company (YGC)(16.73%), SK Corporation(9.55%) 등이참여하고있다. 에너지타임즈, ( ); Yemen LNG Company Ltd. yemenlng.com ( 검색일 : ). 47) 호주서해안에위치한가스전개발프로젝트인 Gorgon 프로젝트는 2014 년부터생산이개시될예정이며 LNG 생산은연간 1,500 톤에이를것으로예상된다. Chevron 이운영권자로 50% 의지분을갖고있으며 Royal Dutch Shell 과 ExxonMobil 이각각 25% 의지분을갖고있다. 한국가스공사는 2009 년 9 월 15 일 Chevron 과 Gorgon 프로젝트로부터 15 년간 ( 양사합의하에 5 년연장가능 ) 연간 150 만톤의 LNG 를국내에도입하는매매합의서 (HOA, Heads of Agreement) 를체결했는데, 이번합의를통해한국은최초로호주에서 LNG 장기도입을추진하게되었다. GS 칼텍스또한 2007 년에체결한계약에따라 Chevron 로부터연간 50 만톤의 LNG 를공급받을예정이다. 한국가스공사, ( ); Financial Times, ( ); 파이낸셜뉴스, ( ); 연합뉴스, ( ). 124

129 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 2. 러시아 - 우크라이나가스분쟁의한국적함의 러시아-우크라이나가스분쟁이한반도에시사하는것은무엇인가? 북한을통과하는가스관을통해러시아산가스를수송하는방안에한국정부가매우적극적이라는점을감안할때, 48) 한반도또는가스관이일본으로연결되었을경우일본까지도북한-러시아, 그리고남-북한간갈등으로인해발생할수있는가스공급중단으로부터자유롭지못하다. 즉, 에너지원의다변화측면에서한국은러시아와의가스관을통한가스수입을추진하고있지만동시에북한경유가스관이갖는잠재적인위험에도노출된다는것이다. 북한을경유하는가스관의건설은분명몇가지점에서매력적이다. 우선심각한에너지난에시달리고있는북한에게안정적인에너지원의공급을보장할수있고북한은통과국으로서꽤많은양의통과세도챙길수있기때문에 49), 북한경유가스관은핵프로그램과같은북한의도발적인행위를누그러뜨리는데도움이될수있다. 즉, 가스관건설로북한또는러시아와에너지협력에국한되는것이아니라북한경유가스관건설은한국의에너지안보와국가안보모두에게이득이될수있는전략적선택이기도하다. 이런맥락에서노무현행정부의 Gas for Peace 50) 아이디어는국가안보를위한합리적인전략으로도볼수있다. 또다른중요한점은가스관이북한을통과하게됨으로써북한을동북아에너지배관망 (Northeast energy grid) 또는동북아초국경적가스관네트워크에통합시 48) 이명박대통령은 2008 년 9 월 29 일러시아를방문중드미트리아나톨리예비치메드베데프러시아대통령과정상회담을갖고, 북한을경유하는가스관을통해러시아의천연가스 (PNG) 도입을추진하기로합의하였다. 이를위해한국가스공사와러시아 Gazprom 은양해각서 ( 러시아연방의대한민국에대한천연가스공급에관한가스공사와가즈프롬간의양해각서 ) 를체결하였다. 지식경제부, 보도자료 ( ). 49) Keun Wook Paik, Revitalising North Korea s Energy : Based on Pipeline gas option, (paper presented at the LNCV s conference on Korean Peninsula : Enhancing Stability and International Dialogue, Rome, Italy, June 1-2, 2000), p ) Andrew Ward, Deal for gas pipeline could solve Korean nuclear crisis, Financial Times, ( ). 125

130 외교안보연구 제 5 권 ( ) 킬수있다는것으로이로인해동북아시아전체의에너지안보를강화할수있기때문이다. < 그림 12> 한국의가스관건설계획 출처 : 지식경제부, 보도자료, ( ). 러시아-우크라이나가스분쟁몇가지측면에서한반도에중요한시사점을주는데첫째, 러시아-북한간갈등으로가격의측면에서북한이수입하는가스가격에대한부분이다. 우크라이나사례와같이러시아산가스의수입가격은지속적으로상승했는데특히, 유가의높은상승과함께이러한경향은더욱심해졌고수입가격의상승은친 ( 親 ) 러시아성향이강한다른구소련국가들에게도동일하게적용되었다. 이러한경향은가스수출과관련해서러시아가정치적인이익보다경제적인이익에더주안점을두고있다는점을시사한다. 비록다른국가들에비해상대적으로저렴한가격으로가스를수입했으나이제는구소련국가들도가스수입가격의압력으로부터자유롭지못하게되었고우크라이나의사례와같이이러한압력은더커지고있다. 러시아가일정기간동안 수입가격의현실화 를 126

131 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 유보한다하더라도유럽국가들이러시아에지불하는것과같이 보편적인가격 이북한에게도적용된다면북한이짊어질경제적부담은굉장히클수밖에없다. 결국우크라이나가그랬듯이는북한의엄청난채무와이로인한갈등으로이어질가능성이크다. 51) 두번째문제는정치적인변수로인한갈등으로북한정권의불확실성, 북-미간갈등및남-북한간갈등으로인한문제이다. 김정일국방위원장의건강문제가지속적으로주목을받게되면서북한붕괴에대한우려와함께북한정권의불확실성에대한우려가커지고있다. 과거핵실험또는미사일발사와같이북한은사용가능한방법을모두동원하여미국또는남한을정치적으로압박했기때문에가스관을정치적인도구로활용할수있는가능성도배제할수없다. 물론가스관의정치적이용은직접적인피해당사자인남한과의협상의지렛대로활용될가능성이크다. 북한경유가스관에대한남한의의존도가높을수록북한은가스관활용옵션에더큰매력을갖게될것이다. 3. 정책적제안 : 관리가능한상호의존 러시아- 우크라이나분쟁을통해도출할수있는중요한함의는 관리가능한상호의존 (manageable interdependence) 52) 의원칙에따라거시적인에너지안보전략을마련하고에너지협력을유지해야한다는것이다. 유럽은가스수입이라는필요에따라러시아가스에대한의존도를높였으나가스공급위기에대한적절한안전장치가없었고특히, 경유국가인 51) 러시아와우크라이나는지난 2009 년 1 월가스분쟁을마무리하면서가스가격에합의했으나최근보도에따르면경제적부담을느끼고있는우크라이나는러시아에가스가격을수정해달라고요청했다. 우크라이나가요구한것이어느정도의가격수준을말하는것인지구체적으로밝혀지지않았으나이사실은지난 1 월의가스가격합의에도불구하고양국간에있어서가스가격은여전히해결되지않은쟁점이라는것을보여준다. Pavel Polityk, Ukraine asks Russia to change gas price formula, Reuters, ( ). 52) Gerald F. Davis, J. Adam Cobb, Resource Dependence Theory: Past and Future, Research in the Sociology of Organizations (April 2009), p

132 외교안보연구 제 5 권 ( ) 우크라이나에대한의존도가지나치게높았다. 공급국가인러시아와경유국가인우크라이나의문제로인해발생할수있는에너지안보위기에대처할수있는장치가없었기에유럽은상호의존에대한취약성이 53) 무척컸다. 본논문이제시하는 관리가능한상호의존 이란에너지안보불안에대한취약성을최소화하는방식으로에너지공급국가와의상호의존을지속하는것으로 에너지수입의다변화, 에너지공급의투명성제고 및 공급중단에대한비상계획수립 을말한다. 관리가능한상호의존 의원칙은가스공급중단을예방하는차원과공급중단으로인한피해의최소화에도큰도움을주며분쟁의조속한해결에도필수적이다. 이를구체적으로살펴보면첫째, 에너지수입의다변화는에너지안보에있어서가장중요한요소로한공급원에대한지나친의존을지양하고다양한공급국가로부터에너지원을수입하는것을의미한다. 유럽의경우러시아한국가에대한가스수입의존도가무려절반에달했기때문에가스위기에대한대처가거의불가능했다. 또한가스관을통한가스공급방식에지나치게의존적이었기때문에경유국가와의분쟁으로인한문제에도속수무책일수밖에없었다. 이런의미에서공급원과공급방식모두에서다변화가이루어지는것이중요하다. 한국가에대한지나친의존을지양하고가스관및 LNG 방식을적정한수준으로유지하는것이에너지공급중단에대한취약성을줄일수있다. 따라서한국은에너지원다변화의일환으로러시아가스에대한의존도를증가시켜야하지만가스관방식뿐아니라 LNG 방식도동시에추진하여북한경유가스중단에대한취약성을줄어야한다. 두번째투명성의문제는공급중단발생시 이에대한책임이누구에게있는지 밝힐수있기때문에분쟁해결에있어서도중요하다. 2009년 53) Keohane 은상호의존에있어서의비대칭적의존을설명하면서이것은상대방의행위에영향을줄수있는원천이된다고보았다. 따라서에너지공급자에비대칭적으로의존되어있는소비자는에너지공급중단에민감 (sensitivity) 하면서도취약 (vulnerability) 할수밖에없다. 특히, 단기간에대안을마련할수없는에너지부문에있어서의취약성은매우크며이러한취약성은전략적으로활용될수있다. Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, Power and Interdependence (Little, Brown and Company, 1977), pp

133 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 가스위기당시 EU, 러시아그리고우크라이나가우크라이나국경을통과하는가스흐름의상황을확인하기위해모니터요원을파견하기로합의했으나이러한결정은너무늦었고이미가스공급이중단된상태에서모니터링은아무런의미가없었다. 결국이는가스분쟁의해결에아무런도움도되지않았다. 가스위기가터지기전에모니터링요원들이파견되었다면 가스공급중단에대한책임이누구에게있는지 밝힐수있고러시아와우크라이나간의논쟁도보다조속히마무리되었을것이다. 독립적인옵저버를포함하여관련모든국가들로구성된모니터링매커니즘이영속적인기반으로설치된다면유럽에서그랬듯가스공급중단발생시러시아와북한또는남한과북한간의비생산적인비난을사전에예방하거나이것이위기로확대되는것을방지할수있을것이다. 이런의미에서가스공급의투명성을높이고관련모든국가들간의분쟁해소역할의공식적인책임을지는법적인구속력을갖는지역적인프레임워크가필요하다. 이프레임워크는 동북아시아에너지헌장 (Northeast Asian Energy Charter) 54), 동북아시아에너지기구 (Northeast Asia Energy Agency) 55) 또는다른방식일수있다. 어떤형식의방식이든중요한점은해당프레임워크가분쟁발생전과발생시공식적인중재의역할을담당해야하며정기적인기반으로가스공급의투명성을높이는역할을수행해야한다는점이다. 유럽의에너지헌장조약이그랬듯이러한법적인구속력을갖는지역적인프레임워크의설치에는상당한시간이필요하나이는결국동북아시아지역에있어서의경제적안정뿐아니라정치적인안정에도도움이될것이다. 마지막으로공급중단시이에대처하는구체적인행동계획 (Action Plan) 이담긴비상계획이마련되어야한다. 올해초에발생한가스중단 54) Keun Wook, Paik, Towards a northeast Asian energy charter, Energy Policy 20-5, (May 1992), pp ; 동북아에너지 ( 헌장 ) 조약 과관련해서는에너지경제연구원, 동북아에너지협력연구 : 동북아에너지조약안작성을위한기반연구 (2004) 참고. 55) 이재승, 에너지안보와동북아협력 : 하위정치이슈에대한상위정치적접근, 국제지역연구 제 14 권 (1) 호 (2005), p

134 외교안보연구 제 5 권 ( ) 으로인해많은유럽국가들은 3주동안아무런대책없이추위에떨어야했는데이는공급중단에대한자체비상계획프로그램또는지역적국제적협력프로그램이부족했기때문이다. 비상계획에있어서중요한부분은적정수준의비상물량이확보되어있어야하며비상계획프로그램을작동할수있는국가간협력과사전합의가이루어져야한다. 이러한예는국제에너지기구 (IEA) 의 석유공급비상사태에대한국제에너지기구대응시스템 을참고할수있다. 56) 국제에너지기구의회원국은최소 90일간순수입물량에해당되는석유를의무적으로비축해야하는데, 지난 2005년허리케인카트리나피해로석유공급이문제가되었던경우처럼전쟁이나재난과같은비상사태발생시회원국은이미마련된비상계획프로그램에따라석유공급위기를해결한다. 동북아시아에서도천연가스와관련하여이러한국가간비상계획프로그램이마련된다면지역전체의에너지안보에크게기여할수있을것이다. Ⅴ. 결론 본연구는북한경유가스관이건설될경우한반도에서발생할수있는가스공급의차질가능성에대한정책적함의를도출하기위해 2006년과 2009년도러시아-우크라이나가스분쟁을분석하였다. 러시아에대한가스수입의존도가확연히다르기때문에유럽에서발생한가스위기를한반도사례와직접적으로비교하기어렵지만우크라이나와향후에는북한이가스통과국이될것이라는점에서본연구의분석결과는의의가있다고볼수있다. 그러나앞서언급하였듯이한반도문제는러시아- 우크라이나의관계와같은양자관계에국한되는것이아니라남-북한또는북-미관계까지도포함되는다자적관계라는측면에서유럽의경우보다복잡하 56) 국제에너지기구의비상대응프로그램에대한구체적인내용은 International Energy Agency, Oil Supply Security: Emergency Response of IEA Countries 2007 (OECD Publishing, 2007), pp 참고. 130

135 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 고이에따라다양한시나리오를검토하는심도있는추가연구가필요하다. 본연구의분석결과에따르면정책적차원에서는 관리가능한상호의존 의원칙에입각한장기적이고종합적인에너지안보전략이마련되어야하며에너지공급중단을대비한주변국과의에너지협력또한병행되어야할것이다. 마지막으로유럽의경우에너지헌장조약이라는지역적프레임워크가존재했음에도가스위기를예방하지도조속히마무리짓지도못했다는사실은많은시사점을준다. 에너지협력을위한프레임워크의존재못지않게중요한것은그것의명확한책임과역할을규정하는것이며국가간협력과더불어에너지기업과같은민간기업과의공식적, 지속적상호교류도이루어져야할것이다. 131

136 외교안보연구 제 5 권 ( ) < 부록 1> 2009 년러시아 - 우크라이나가스분쟁의주요일지 1월 1일 : Gazprom 은우크라이나소비자를위한모든가스공급을중단함. 그러나유럽으로의공급은계속됨. 1월 5일 : 2009년 1월 1일부터사흘동안 6,530만입방미터 (65.3 mmcm) 의가스가 도난 당했다고 Gazprom 은주장함. 우크라이나는공급및통과계약이없는상태에서그가스는우크라이나에게속한것이라고주장함. 1월 6일 : 유럽국가들은급격한러시아산가스공급의감소를경험함. 1월 7일 : 유럽으로가는가스공급이완전히중단됨. 1월 9일 : 에너지헌장사무국은조속한가스통과수송을촉구하는성명서를발표함. 1월 10일 : EU, 러시아와우크라이나는우크라이나를통과하는가스를점검하기위해모니터링매커니즘 (monitoring mechanism) 을설치하기로합의함. 1월 11일 : EU의모니터요원들이파견됨. 1월 12-14일 : Gazprom 과 Naftogaz 간의공방이지속됨. 1월 15일 : Gazprom은가스공급을재개하기위한기술적인가스 (technical gas) 구입을위해컨소시엄을구성하는것을제안함. 1월 19일 : 10년가스공급및통과에대한합의 에서명함. 1월 20일 : 우크라이나와유럽에대한가스공급이재개됨. 1월 22일 : 모든유럽국가에대한가스공급이정상수준으로회복됨. 132

137 러시아 - 우크라이나가스분쟁과한국적함의 [ 참고문헌 ] 국문문헌고재남. 푸틴정부의에너지외교와동북아에너지협력. 국제문제연구 제 7권 3호, (2007). 국가에너지위원회. 제1차국가에너지기본계획 2008~2030 ( ). 국가에너지통계종합정보시스템. ( 검색일 : ). 권원순. 유라시아석유가스개발과에너지안보 : 유럽-CIS 파이프라인망을중심으로. 유럽연구 제 24호, (2006). 에너지경제연구원. 동북아에너지협력연구 : 동북아에너지조약안작성을위한기반연구 (2004) Energy Info. Korea (2008).. 동북아에너지수급분석및중장기전망연구 (Ⅱ) (2007).. 에너지통계연보 2009 (2009). 외교통상부에너지기후변화과. 국제에너지 자원동향 ( ). 이재승. 에너지안보와동북아협력 : 하위정치이슈에대한상위정치적접근. 국제지역연구 제 14권 1호, (2005). 장성일. 에너지안보와국가안보 : 제1차걸프전쟁과미국의군사개입. 에너지경제연구 제 7권 2호, (2008). 지식경제부. 보도자료 ( ).. 제1차국가에너지기본계획 2008~2030 (2008). 한국가스공사. ( ); ( ); ( ). 서울경제. ( ). 에너지타임즈. ( ); ( ). 연합뉴스. ( ); ( ); ( ). 파이낸셜뉴스. ( ). 프레시안. ( ). 한겨레. ( ). 133

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141 Jang, Sungil Science and Technology Policy Institute The Russo-Ukrainian Gas Disputes and its Implications to the Korean Peninsula The Russian-Ukrainian gas disputes of 2006 and 2009 caused severe gas supply disruptions with fears of possible disputes. Considering the fact South Korean government is seriously planning to build a gas pipeline traversing North Korea in order to receive Russian gas in the foreseeable future, the Russian-Ukrainian gas disputes pose considerable implications on the possible gas pipeline option transits North Korea. This paper aims to provide practical implications on the pipeline option via North Korea by analyzing two major gas crises of 2006 and 2009 in Europe for which Ukraine was responsible as a transit country. To prevent gas supply disruption or reduce any disastrous consequences from any supply disruptions, this paper argues the principle of manageable interdependence is vital in gas cooperation with Russia, which is to diversify energy imports, enhance transparency and build contingency cooperation plan. To tackle these issues a regional legally binding framework is also essential, and it should assume the official responsibility of mediation in case of gas dispute. Key Words: Russian-Ukrainian Gas Dispute, Russian Gas Policy, Gas Pipeline via North Korea, Energy Security 논문투고 : 2009년 11월 1일논문심사 : 2009년 11월 20일논문확정 : 2009년 12월 15일 137

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143 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 5

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145 전봉근 * 외교안보연구원 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 ** 57) Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 북핵협상경과와패턴분석 1. 북핵협상의악순환패턴 2. 북핵협상악순환원인분석 Ⅲ. 6자회담경과와위기 1. 6자회담추진배경 2. 6자회담추진경과 3. 6자회담에서한국의역할 년 6자회담의위기 Ⅳ. 6자회담정상화를위한 그랜드바겐 구상 1. 2차북핵실험이후북핵협상환경의변화 2. 6자회담재개를위한외교적노력 3. 한국정부의 그랜드바겐 구상 4. 6자회담재개를위한정책적고려사항 Ⅴ. 결론 외교안보연구 제 5 권 ( ), pp * 외교안보연구원교수 ** 이글은졸고 북핵협상악순환패턴과 6 자회담전략 (2009), 북핵해결을위한 6 자회담의유용성과한계 (2009) 등을최근북핵동향을반영하여수정 보완한것이다. 141

146 외교안보연구 제 5 권 ( ) [ 국문초록 ] 2009년 5월북한의 2차핵실험과 6자회담전면거부선언이후 6자회담이중대한존폐의기로에서있다. 국제사회와주변국의 6자회담재개노력으로 2009년말 6자회담의재개가능성이있다. 그러나 6자회담이열리더라도, 북한의핵도발이재연될것인지또는북한비핵화가성공적으로진행될것인지의문이남아있다. 과거북한의핵도발패턴을볼때 2010년에도유사한핵도발이재연될가능성이있다. 특히 2009년상반기와같이북한이김정일의건강이상, 체제위기, 권력세습등내부요인으로인해핵무장을지속하며핵위기를조장할가능성이더욱커졌다. 따라서우선지난 20년간북핵협상이악순환되는과오를되풀이하지않기위해서이런악순환패턴을차단할수있는방안을마련해야한다. 현재로서 6자회담이북핵문제를다룰수있는가장효과적인외교틀이므로이를재가동하기위한노력이활성화될전망이다. 향후 6자회담을중심으로하는신중하고엄격한대북협상이예상된다. 6자회담의강점은다자협상, 다자보장, 다자압박틀이라는데있다. 그러나북핵협상참여자가대폭확대되면서, 핵합의를달성하는것이더욱어려운과제가되었다. 이것이 5자협의 를제기하는배경이된다. 결국 6자회담을통한북핵협상이추동력을갖기위해서는 그랜드바겐 을표방하는 한반도식 북핵해법을개발하고이에대한공감대를조성해야한다. 한반도식은리비아식, 우크라이나식, 남아공식의복합적인모델이될가능성이높다. [ 주제어 ] 북핵문제, 6 자회담, 그랜드바겐, 5 자협의, 북핵협상악순환, 북한 142

147 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 Ⅰ. 문제제기 북핵검증문제로인해 2008년하반기부터표류하던 6자회담이마침내 2009년 5월북한의 2차핵실험과 6자회담전면거부선언으로중대한존폐의기로에서있다. 새로운북핵위기가 6자회담의위기를초래한셈이다. 2009년하반기들어 6자회담을재개하기위한주변국의외교적노력이활성화되는가운데, 향후 6자회담이재개되면과연북한비핵화를효과적으로이행할수있을까에대한의문이남아있다. 종래북핵문제는남북간, 또는미 북간양자문제로취급되었다. 그결과물이남북 한반도비핵화공동선언 ( ) 과미 북 기본합의문 ( 일명 제네바합의 )( ) 이다. 그런데북핵해결을위한양자외교가실패하자, 미국은북핵문제를동북아와세계평화에대한위협으로간주하고다자적 지역적접근방식을요구하며 6자회담 을제안하였다. 북한은초기에 6자회담을완강히거부하다가, 입장을바꾸어 2003년 8월베이징에서열린 1차 6자회담에참가하였다. 이후 6자회담은 25개월간 4차례의회담을가진후마침내 2005년 9월 19일 6자공동성명 을채택하는데성공하였다. 그런데 2008년 12월개최된 6자수석대표회의에서북핵검증합의서채택에실패한이후표류하던 6자회담이 2009년들어북한의로켓시험발사와 2차핵실험으로심각한위기에빠졌다. 사실 6자회담의중단과위기는어제오늘의일이아니다. 방코델타아시아 (BDA: Banco Delta Asia) 금융제재, 1차북핵실험, 장거리로켓발사시험등으로인해 6자회담이가다서다를이미수차례반복하였다. 그러나 2008년말여름이후김정일위원장의건강이상설에서시작하여 2009년 2차북핵실험, 그리고북한의 6자회담참여거부주장등일련의사건을볼때, 6자회담의재개가능성과그유용성에대해새로이의문이제기된다. 이번북한의 6자회담참여거부는과거북한의거부와다른면이있다. 2009년 4월 5일북한장거리로켓발사에대해유엔안보리가 4월 13일이를비난하는의장성명을채택하자북한이이에반발하여 6자회담을전면 143

148 외교안보연구 제 5 권 ( ) 거부하고나섰다. 4월 14일북한외교부는성명을통해 6자회담이우리의자주권을침해하고우리의무장해제와제도전복만을노리는마당으로변한이상이런회담에다시는절대로참가하지않을것 이라고주장했다. 과거북한이종종 6자회담 불참 또는 무기한불참 을선언한적은있으나, 이처럼 6자회담을전면거부한것은처음이다. 한편북한은 2009년하반기들어 6자회담에대한거부입장을다소완화하여조건부참여를시사했다. 특히 9월중순다이빙궈중국외교담당국무위원과 10월초순원자바오총리의방북이이런북한의입장변화에기여한것으로보인다. 10월 6일북한조선중앙통신은김정일위원장과원자바오총리의면담결과를보도하면서 조미회담결과를보고다자회담을진행할용의 가있으며, 이때 다자회담에는 6자회담도포함 된다고밝혔다. 이런북한의입장변화가감지된가운데, 오랜줄다리기끝에미 북대화가 12월 8일로예정됨에따라미 북대화이후에 6자회담이다시열릴것이라는전망이나왔다. 지난 5월 2차북핵실험당시북핵문제의해결에있어 6자회담의유용성에대한의문이제기되었을때, 별다른대안이없어모든국가가 6자회담의필요성을재확인하는데그쳤다. 지금새로이 6자회담의재개가전망되는가운데, 과연 6자회담이북핵문제를효과적으로해결할수있을까하는의문은여전히해소되지않고있다. 따라서이글은북핵문제의해결에있어 6자회담의의의와필요성을토론하고자한다. 이를위해우선 6자회담을포함하여지난 20년에걸친북핵협상의경과를분석하고, 그실패원인과 6자회담이등장한배경을토론하고자한다. 마지막으로한국정부가새로이제기한 5자협의 와 그랜드바겐 구상이과연북핵문제의해결과 6자회담의진전에어떻게기여할수있을것인지토론하고자한다. 144

149 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 Ⅱ. 북핵협상경과와패턴분석 1. 북핵협상의악순환패턴 향후 6자회담과북한비핵화가능성을전망하기위해서는우선북핵협상구조에대한이해가필요하다. 또한 6자회담이제기된배경에는과거북핵문제를해결하기위한남북대화와미 북대화가실패했다는평가가있다는점에도주목해야한다. 나아가북핵문제에대한근본적인해결책을찾기위해서는당면과제에대한현상적이고미시적인대응책을찾는데더하여거시적이며근본적인대응책도필요하다. 이를위해아래에서북핵협상 4단계악순환 패턴을제기하고그특징을토론한다. 첫째, 북핵협상의전형적인패턴은일반적으로 (1) 북한의핵도발, (2) 핵위기발생, (3) 일괄타결식핵합의, (4) 합의붕괴등 4단계순환주기로구성된다. 북핵협상은북한이 IAEA 사찰거부, 핵비확산조약 (NPT: Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) 탈퇴, 국제원자력기구 (IAEA: International Atomic Energy Agency) 사찰관축출, 재처리시설재가동, 폐연료봉인출등도발적행위를한이후에미국의사후적인대응조치로서시작되는경향이있다. 1) 구체적으로보면, 최초북핵협상주기는 80년대말북한영변에서대규모핵시설단지가발견되고북한이 NPT에따른안전조치협정체결을거부하는핵도발에따라시작되었다. 이후위기상황해소를위해남북간핵협상이처음으로열렸고, 그결과 1991년말한반도비핵화공동선언이합의되었다. 그러나 1년도채안되어북한의남북상호사찰거부로공동선언은사실상무효화되고말았다. 두번째주기는북한이 IAEA의특별사찰을거부하는핵도발에서시작하였다. 북한은국제사회의특별사찰압력을모면하기위해 1993년 3월 NPT 탈퇴라는극단적인벼랑끝전술을시도하였다. 역설적으로 NPT 탈 1) 북핵협상경과에대한자세한기술은 Don Oberdorfer 교수의 두개의한국 11~16 장참조. 145

150 외교안보연구 제 5 권 ( ) 퇴로발생한 1차북핵위기 를계기로미 북핵협상이개시되었고, 마침내 1994년 10월미 북기본합의문이만들어졌다. 그러나 2002년 10월북한의농축핵개발의혹이불거지면서미 북기본합의문은폐기되고말았다 (< 표 1> 참조 ). 2) < 표 1> 북핵협상악순환패턴 도발위기협상과일괄타결합의붕괴 북 : 영변핵시설건설미북 : 북경비공식접촉 북 : 미신고시설사찰거부 IAEA 미 : 특별사찰요구 북 : 사찰거부 IAEA: 안보리회부 북 : IAEA 안전조치협정체결의무불이행 (88.12) 남북고위급회담중단 (1991) 북 : 준전시선포, NPT 탈퇴 (93.3) 한미 : T/S 훈련재개발표 (92.10) 북 : 폐연료봉축출 (93.5), IAEA 탈퇴, 5MW 재가동위협미 : 영변폭격설 IAEA: 대북기술지원중지 (94.6) 북 : 한국형경수로북 : AF 파기, 핵가동위협거부로베를린회담미 : 주한미군증강검토교착 북 : 비핵화공동선언합의, IAEA 안전조치협정체결미 : 북고위급인사초청, TS 한미군사훈련중단 북 : 사찰비협조, 상호사찰불이행 IAEA: 사찰후불일치발견 미북공동성명 (93.6): 미국은대북안전보장, 북한은사찰 IAEA: 사찰중단수용합의 미북기본합의문 (94.10): 북경수로공사지연은핵동결및폐기, 미국은수북 : 사찰비협조교및중유 경수로지원 쿠알라룸푸르합의 (95.6) 에서한국형표현채택경수로후속회담 KEDO: 한전을주계약자로지체지정, 한국형채택발표 북 : HEU 의혹 (02.10) 북 : 핵활동재개, NPT 탈퇴미 : 중유중단, 악의 (03.1) 6자공동성명 ( ) 축 발언미 : 선제공격설, 경수로중단 북 : 6 자회담거부미 : 양자회담거부 북 : 검증의정서와 6 자회담거부미 : 오바마정부의대북정책검토, 북핵후순위 북 : 미사일발사 (06.7), 핵실험 (06.10) 안보리 : 1718 제재결의 북 : 2 차핵실험 (09.5), 미사일실험미 : UNSC 1874 경제제재, 대화중단, 금융제재 베를린미북대화, 2.13, 자합의 미북대화 ( ) 6 자회담재개와새로운패키지딜 (?) 북 : 선경수로, 후핵폐기 미 : BDA 금융제재 신고, 검증방안을둘러싼갈등 2) 전봉근, 6 자회담과 2 단계조치의쟁점과전망, Strategy 21 제 10 집 2 호 (2007), pp.43-61; 전봉근, 북미간충돌과핵협상구조, 전현준 ( 편 ), 10.9 한반도와핵 ( 서울 : 이룸출판사, 2006), pp

151 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 둘째, 북핵위기국면이핵협상과핵합의를촉진한다. 북한의대미벼랑끝전술로 IAEA 사찰거부, NPT 탈퇴, IAEA 사찰관축출, 재처리시설재가동, 폐연료봉인출, 핵실험등이있다. 이런위기국면이발생한이후에야미국은사후적이며소극적인반응조치로서본격적인북핵협상을시작하는경향이있다. 미정부는북핵문제의조속한해결이중요하다고인식하면서도, 반항적인불량국가인북한과대화하는것이정치적으로부담스럽기때문에보다적극적으로협상에응하지못했던것으로보인다. 이에비해, 북한은벼랑끝전술을효과적으로구사하면서상대의협상과합의를강요한다. 이렇게북한과의핵합의는충분한검토를거치는정상적인외교교섭과정을통해서가아니라 위기국면 에서급하게만들어진다. 그것도지키기위한약속이기보다는상황모면용일가능성이높다. 따라서이때만들어진핵합의는위기국면을회피하기위한미봉책이될가능성이높다. 예를들면, 1994년 5월북한이임의로핵연료봉을인출하여전쟁위기가발생한이후에야제네바합의가타결되었으며, 2006년 10월북핵실험은 2.13 합의를촉진시켰다. 또한북한은영변재처리시설을건설하고재처리실험을하면서도이를금지한한반도비핵화공동선언에서명했다. 미국도이런경향에예외는아니라미국이대북경수로제공의어려움을알고서도북한의붕괴로인해그런약속을이행할필요성이없을것이라는판단하에미 북제네바합의에서명했다는분석도있다. 셋째, 위기국면에서급조된핵합의는지킬수없는약속, 핵심쟁점의합의실패및생략, 애매한조문등을포함한다. 따라서합의를원만히이행하기위해서는시간을두고불완전한합의를완성시키기위한사후협상이반드시필요한실정이다. 그러나대부분의경우, 핵합의이후이행을촉진하거나미비점을보완하기위한후속협상을개최하기보다는상당기간소강상태에들어가는경우도있다. 이행도상징적인조치에그치고, 핵심조치는온갖이유로지연된다. 이런불이행의배경에는당초이행의지가없는경우와때로는각자국내이해관계자의설득에실패한경우가있다. 미국과북한각각국내강경 147

152 외교안보연구 제 5 권 ( ) 파의설득에실패하기도한다. 그결과, 핵합의가사실상방치되거나, 애매한합의문의재해석에심각한이견을보여결국합의체제가붕괴되는경향을보인다. 예를들면, 한반도비핵화공동선언협상당시남과북은상호핵사찰대상시설을지정하는데실패하여, 결국 쌍방이합의하는시설 에대해사찰하기로합의하는데그쳤다. 이후남북은수차례남북핵통제공동위원회를개최하였으나, 핵사찰대상에합의하는데실패하였다. 1994년제네바합의도대북사찰시기를구체화하는데실패하였다. 2002년사찰문제가다시부각되었을때사찰시기에대한미 북간메울수없는입장차를보였다. 북한이사찰시기의연기를주장하여미국의대북불신이고조되는가운데, 마침내북한의비밀핵농축의혹이제기되어제네바합의가붕괴되었다. 2005년과 2007년 6자합의에서도 검증문제 를명시하지않아, 2008년후속협상에서북한이검증합의서채택을끝까지거부하는명분을주었다. 이로인한대치국면이결국 2009년 5월 2차북핵실험으로이어진다. 2. 북핵협상악순환원인분석 왜북핵협상에서반복되는패턴이나타나며, 또한이런패턴이악순환되는가. 이렇게비정상적인협상행태와합의불이행현상이반복되는이유로는다음을들수있다. 첫째, 미 북간극단적인불신, 근본적인이해관계의충돌, 적대감등이파행적인협상의배경이된다. 특히북한과미국은각각상대에대한신뢰수준에비해너무높은협상목표를추구한다. 미국은북핵시설과능력의 완전하고검증가능하며불가역적인해체 (CVID: Complete, Verifiable, Irreversible Dismantlement) 를북핵외교의목표로추구한다. 한편북한은미국의대북적대시정책중단, 불가침협정, 경제제재해제, 경제지원, 수교등을요구하며, 이의선이행을요구한다. 양측의뿌리깊은불신을감안할때, 이는점진적이며상호조치없이는달성하기어려운주장이다. 148

153 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 따라서설사양측이미래의추상적인목표에합의하더라도구체적인상호조치의이행은또다른협상대상또는장애물로남아있다. 상호신뢰가전혀없는상태에서양국은상대의요구와약속을액면그대로수용할여유가없다. 특히체제위기, 정권위기, 식량위기를겪고있는북한으로서는핵옵션을결코포기하지않으려할것이다. 북한의핵은안보보장과내부통제를강화하는핵심정책수단으로이용된다. 동구국가의붕괴와이라크의패망도뼈저린교훈이되었을것이다. 또한북한은미국의궁극적인대북정책목표가북한의체제전환과정권교체라는의구심을항상갖고있다. 한국의대북정책목표도결국체제변화와흡수통일이라고믿고있다. 미국도북한이핵을쉽게포기할것이라고생각하지않는다. 이때양측은합의에도불구하고서로상대의선조치를요구하며다시충돌하는경향이있다. 둘째, 북핵해결을위한미국측의외교적노력은선제적이고전략적인구상에따른것이아니라북한의외교공세에대한반응으로나타나는경향이있다. 북핵문제의완전하고신속한해결을위한로드맵과전략을갖고체계적으로접근하지못하고, 북한의벼랑끝전술과위기조장전술에말려들어뒤늦게위기해소차원에서최소한의반응을보이는양상이다. 그결과마지못해타결한핵합의는결국그내재적결점으로인해합의의해체와새로운핵사태의반복을초래한다. 셋째, 90년대초반미국측은핵비확산이라는도덕적당위론을과신한나머지북한의핵개발의지와능력, 그리고협상능력을과소평가하였다. 또한탈냉전기들어동구와공산주의체제붕괴필연성을과신한나머지, 북한의체제내구력을과소평가하였다. 90년대초유행하였던북한붕괴론도이러한미국의성급한판단에기여했다. 일각에서는북한의조기붕괴를전제로하여제네바합의에동의했다는시각도있었다. 넷째, 미국의대북협상팀은대북협상자체와합의의창출에집착한나머지, 합의이행을보장하기위한장치마련에소홀하였다. 그런데합의내용을좀더명확히하고합의이행보장장치를강화하려고시도하였을경우, 합의자체가불가능하였을지도모른다는점도북핵협상과해법의 149

154 외교안보연구 제 5 권 ( ) 한계를말해준다. 결과적으로합의문작성에는성공하였으나합의이행체제를확보하고보장하는데실패하였다. Ⅲ. 6 자회담경과와위기 1. 6 자회담추진배경 미국은왜미 북양자북핵회담을포기하고 6자회담을제기하였는가. 보통강대국은문제해결을위해양자방식을선호하고, 약소국은다자방식을선호하는것으로알려져있지만, 미국은북한에대해그반대를선택했다. 부시행정부가 6자회담을제기한배경에는무엇보다미 북양자협상틀내에서자신의막강한국력을효과적으로활용하지못한다는판단이있다. 북한은미국이주도하는국제정치경제질서밖에있는체제외적국가이기때문에미국의영향력이거의미치지못했다. 또한북한의독특한주체사상, 수령제, 자립경제체제등도외부의충격에강한면모를보여주었다. 따라서미국은북한과특수관계에있는중국뿐만아니라, 주변국까지모두끌어들여 5:1의대북포위와압박구조를만들고자했던것이다. 다시말해 6자회담을다자대북압박수단으로이용하고자하는의도가있었다. 6자회담은과거남북, 미 북양자회담에비해안정적인협상틀을갖고있고또한보다효과적인이행장치를갖고있다. 양자합의는원래깨어지기쉬운합의이행구조를갖는다. 특히남북, 미 북관계와같이상호의존도가낮은경우, 일방이약속을어기더라도타방은불평하는것이외에별다른대응방법이없다. 반면 6자회담에서일방이약속을어기면그국가는다른 5개국의비난을동시에사게되어외교적으로매우감당하기어려운부담을지게된다. 예를들어, 일본이납치자문제미해결을이유로대북중유지원을거부하자일본에비난이집중된적이있다. 2차북핵실험이후중국이유엔안보리의대북제재결의안에신속히참여한것은이런주변국 150

155 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 의압력이작용했기때문이다. 이런주변국의공동압력때문에 6자회담의문제점에도불구하고누구도일방적으로 6자회담의틀을거부하지못한다. 마지막으로 6자회담의포괄성과다면성도북핵문제의해결가능성을높이는데기여한다. 6자회담을통해비핵화뿐만아니라, 미 북과일 북관계개선, 경제에너지지원, 동북아다자안보체제구축, 평화체제구축등을병행추진함으로써이슈간상호관련성을증진시켜이행가능성을증진시켰다. 별도의평화포럼을통해서추진하기로합의한한반도평화체제구축도남북간군사적긴장완화에기여하고북핵문제해결가능성을높이는계기가될것이다. 요약하면, 6자회담과합의는과거양자협상과합의에비해이행구조가보다복잡화되고강화되었다. 양자합의에비해 6자합의에는다수의보장자와이해관계자가있다. 또한비핵화에더하여양자간관계개선, 경제지원, 한반도와동북아의평화체제를병행하는복합적이며중층적인이행구조로보다안정적인이행이가능할것이다. 따라서 6자회담이충실히진행된다면과거와같은북핵위기의악순환함정을피할수있을것으로기대되었다 자회담추진경과 미정부가 2003년초 6자회담을제안하였을때북한은초기에이를강력히반대하였다. 그러나우리정부와관련국의노력으로 2003년 4월북경에서미국, 중국, 북한이참가하는 3자회담이개최되었고, 마침내 2003년 8월북경에서남북한, 미국, 중국, 일본, 러시아등 6개국이참가하는 6자회담이시작되었다. 그러나 6자회담과정은과거남북대화, 미 북협상만큼순탄치못했다. 초기 6자회담이진행되는동안에북한이핵활동을지속하자 6자회담 무용론 이일각에서제기되었다. 그럼에도불구하고, 6자회담의필요성에대한참여국의공감대는점차확대되었다. 우선 6자회담은상호의견교환을통해상대의입장을명확히 151

156 외교안보연구 제 5 권 ( ) 확인한자리였다. 남북한과미국은물론, 회담에참여하는국가들이각기북핵문제와한반도평화문제에대하여의견을표명하고상호이해를높이는계기가되었다. 둘째, 북핵문제의평화적해결원칙에대한공감대를형성하였다. 비록북핵문제의해결방식과과정에대한많은견해차가있지만, 북핵문제를평화적 외교적으로해결하여야한다는데에는참여국들의공감대가형성되어있다. 셋째, 북핵문제의포괄적해결에대한가능성을보여주었다. 북핵문제의해결은단지북한의핵포기에한정되는것이아니라북한의제문제에대한포괄적해결과병행하여추진되어야가능하다는인식이점차확산되었다. 6자회담의최대성과로 2005년 4차 6자회담에서채택한 9.19 공동성명을꼽는데대해이견이없을것이다. 2003년 8월 1차 6자회담을시작한지 25개월만의성과이다 공동성명의핵심내용은 (1) 북한의핵무기와모든핵프로그램포기, (2) 미국의대북불침공약속과미 북관계정상화, (3) 직접관련국들이구성한별도포럼에서의한반도영구평화체제협상등 3가지로요약할수있다. 미국의최고대북정책목표는 핵무기와모든핵프로그램의폐기 이다. 미국은이러한목표가관철되자종전의강경한입장을바꾸어, 적절한시기에경수로제공문제에대하여논의하는데동의 하여경수로제공가능성을열어놓았다. 한편, 북한은핵을포기하는대신, 미국 일본과관계정상화, 에너지지원, 경제협력, 전력공급을확보하고, 경수로공급가능성도확보하였다. 요약하면, 이공동성명으로북핵문제를완전히해결하고한반도의영구평화체제를구축하기위한주춧돌이마련되었다고평가할수있다. 이공동성명은이후비록북한의 2차례핵실험으로인해그의의가크게훼손되었지만, 최소한동북아 6개국이북핵문제의평화적해결과한반도및동북아의평화를위한목표와방향을제시한이정표로서역사적의미를갖는다. 6자회담의진전에도불구하고, 누구도북한이핵을쉽게포기할것으로믿지는않았다. 2002년말미 북기본합의문이파기된이후, 북한은 6자회담이진행되는도중에폐연료봉재처리, 핵개발완료선언 ( ), 핵 152

157 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 실험방침선언 ( ) 등핵도발을반복하였다. 마침내 핵무장완성 을대외적으로알리기위해 2006년 10월 9일핵실험을감행했다. 북한의핵실험은역설적으로 6자회담을촉진시켰으며, 마침내 2007년 2월제5차 6자회담 3단계회의에서 9.19 공동성명이행을위한초기조치 (2.13 합의 ) 가채택되었다. 이로써 9.19 공동성명이액션플랜으로구체화되었으며, 5개실무그룹 (Working Group) 을설치하여공동성명이행을위한제도적틀을설립했다. 또한여기서대북지원시 5개국간평등과형평의원칙에따라분담하기로합의했다. BDA 문제로인해심각한교착상태도있었으나, 일부구체적인비핵화의진전도있었다. 2007년 7월영변핵시설이폐쇄 (shutdown) 되고, IAEA 감시검증요원이북한에복귀하였다. 대북경제에너지지원의일부로우리정부는중유 5만톤을제공하였다. 이어서 2007년 9월말개최된제6차 6자회담 2단계회담에서 9.19 공동성명이행을위한제2단계조치 (10.3 합의 ) 가채택되었다 합의는연내영변주요핵시설의불능화 (disablement) 와모든핵프로그램의신고조치완료를규정했다. 이에대한보상조치로중유 95만톤상당대북경제에너지와인도적지원을제공하기로하였으며, 미국은북측조치와병행하여대북제재해제를이행하고일 북은양자관계정상화를위해노력하기로합의했다. 2008년들어북한이냉각탑을폭파시키고또한우여곡절끝에 신고 조치를완료했다. 이에대해 2008년 10월미국은북한을테러지원국지정에서해제하는역사적조치를취했다. 그런데 6자회담은 2008년말 10.3 조치의마지막관문인 검증 문제의고비를넘지못하고다시중단되고말았다. 이상과같이 2003년 6자회담초기에가졌던기대와달리, 북핵문제는지속적으로악화되었다. 2006년 10월 9일, 2009년 5월 25일각각북핵실험이있었으며, 북한의핵무기용플루토늄보유량추정량도약 10여 kg에서약 40kg으로증가했다. 당초기대감과달리 6자회담도가다서다를반복하며, 과거와같은북핵협상의악순환패턴이지속되는경향을보였다. 153

158 외교안보연구 제 5 권 ( ) < 표 2> 6 자회담경과 (2003~ ) 6 자회담개최기간 6 자회담결과비고 1 차 ~29 2 차 ~28 3 차 ~26 - 대화를통한평화적해결원칙에대한공감대형성 - 상호조율된조치에의한해결및실무그룹구성합의 - 비핵화를위한초기조치필요성, 말대말, 행동대행동 원칙공감 미국, 북한의제네바합의사항위반을이유로북미양자대화거부 북외무성, 6 자회담참가무기중단과핵보유선언 북한, 폐연료봉 8 천개인출완료발표 4차 1단계 ~ 공동성명채택 : 북한핵폐 05.9 미국, BDA 금융제재 2단계 ~19 기및여타국의상응조치합의 06.7 북한, 장거리미사일발사 06.7 UNSC 1695호채택 1단계 ~ 공동성명이행의지재확인 북한, 1차핵실험 5차 UNSC 1718호채택 6 차 2 단계 ~ 공동성명이행의지재확인 북한, BDA 선해결원칙고수 3 단계 ~ 초기조치합의 1 단계 ~22-6 자회담참가국들의 2.13 합의이행의지확인 2 단계 ~ 단계이행조치합의 수석대표회 ~12 의 6자외교장관 회동 ( 비공식 ) 6 자수석대표회의 ~11 - 북핵신고검증및 6 자의무이행감시체제수립체제수립합의 - 비핵화 2 단계의마무리및 3 단계로의진전필요 - 불능화와대북경제 에너지지원의병렬적이행합의 - 동북아평화 안보메커니즘실무그룹회의개최합의 북한, BDA 문제로제6차 6자수석대표회의불참북한외무성, 중유 5만톤도착확인후영변핵시설가동중단발표 북미, 핵시설연내불능화전면신고합의 08.2 북한, 영변원자로냉각탑폭파 08.6 북한, 중국에북핵신고서제출 미국국무부, 대북테러지원국지정해제발표 북한, 장거리로켓발사, 자회담불참선언 09.5 북한, 2차핵실험 09.6 UNSC, 대북결의 1874 호채택 154

159 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 3. 6 자회담에서한국의역할 6자회담의최대성과인 9.19 공동성명에이르는과정에서한국정부는회담의 촉진자 로서 적극적역할 을다했다. 한국정부의북핵해결원칙중하나인 적극적역할 원칙은북핵해결에있어서한국이직접적당사자로서북핵협상과정과합의에한국의입장을충분히반영하겠다는의지를표명한것이다. 여기에는한국정부가과거미 북협상에서와같이북핵해결과정에서소외되는것을방지하려는의도가포함되어있다. 예를들면, 한국은제1차 6자회담에서북핵문제의평화적해결원칙을반영한북핵해법으로 3단계북핵해법로드맵 을제시하였다. 한국의 3단계로드맵의내용은다음과같다. 1단계는관련국의문제해결의지표명단계로북한은핵포기의사를, 이에대하여미국은북한의체제보장및대북불공격입장을표명하는것을내용으로한다. 이것은구체적인행동이취해지기이전에북한과미국이핵문제의해결을위해상호협력할의사가있고, 협상에임할자세가되어있다는것을 말대말 로서선언하는것이다. 2단계는북한의핵폐기시작과관련국의상응조치를교환하는 행동대행동 단계이다. 북한이 NPT에복귀하고영변핵시설을동결하며, 핵시설과핵물질의폐기를시작한다. 이에대한보상으로미국또는 6자회담참여국이중유공급과식량지원을재개하는것을포함한다. 즉제네바합의체제로의복귀를의미하는것으로북한과미국의상호적인 행동 이포함된다. 3단계는참가국간포괄적관계개선및북한의완전한핵포기단계이다. 북한은핵사찰등전면안전조치를수용하여핵시설과핵물질을완전히폐기한다. 상호적으로관련국들이과감히경제지원을추진하고미 북및일 북관계를개선한다. 이러한 3단계로드맵은북핵문제를평화적으로해결하기위한가이드라인으로서가치를지닌다. 북핵문제가반드시로드맵을따라순탄하게평화적으로해결되리라는보장은없다. 그러나한국정부가평화적인해결에대한정책의지를과시하고실현가능한방안을 155

160 외교안보연구 제 5 권 ( ) 제시하였다는점에서그의의를찾을수있다. 한국의이러한제안은한번으로그친것이아니다. 2004년 2월제2차 6자회담에서도이와유사한제안을내놓았다. 이어서 1차회담시의제안을발전시킨 3단계안을재차내놓았다. 동시에 3단계대북안전보장을제안하기도하였다. 대북안전보장의 3단계란북한의핵폐기의사표명과참여국들의다자안전보장확인의 1단계, 북한의핵동결및포기조치실행과참여국들의대북안전보장공동선언 ( 잠정적으로북한에게실효적안전보장제공 ) 의 2단계, 북한의핵폐기조치완료와참가국의항구적안전보장제공의 3단계이다. 6자회담에서미국과북한이도저히타협불가능한자신만의입장만을제시하고확인한것에비하여한국은협상을진전시키는데필요한실질적인해법을제안하고있다. 이러한한국의역할은한국이북핵문제의직접당사자인동시에미국과북한양측의입장을이해하고협상을촉진하는중재자역할도겸하고있기때문에가능했다. 한국은 6자회담의안팎에서미 북양측이극한대립으로가지않도록조율하고회담의효율성을높이는역할을수행했다. 때로는미 북간원활한대화와소통을위해서양측을오가며해설가또는중재자의역할을자임했다. 부시행정부가등장하고또한제네바합의가붕괴된이후미 북은상호극단적인불신감을보였다. 이러한불신감이북핵협상을저해하는가장큰장애물이되고있다. 이를극복하기위하여한국은자신의핵해결원칙을관철하는동시에미 북양측에상호입장을전달하고설득하는역할도겸했다 년 6 자회담의위기 2008년말 6자회담이북핵검증합의서채택에실패한이후표류하다가, 2009년상반기들어북한의장거리로켓시험발사와 2차핵실험으로전면중단위기에빠졌다. 북한은심지어 2009년초출범한미국오바마정부의지속적인대북대 156

161 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 화메시지도무시하였다. 2009년 4월 29일북한외무성대변인성명은 2차핵실험, 장거리미사일발사시험, 경수로발전소연료자체해결 ( 우라늄농축 ) 등을예고하였다. 마침내북한은 5월 25일 2차핵실험을강행하고 자위적핵억제력강화조치의일환으로 2차핵실험성과적으로진행 되었다고발표하였다. 북한은핵실험성공을대대적으로선전하고, 내부적으로 150일전투 를개시하였다. 곧이어동해안에서단거리미사일수기를발사하였다. 같은시기에조선인민군판문점대표부는정전협정을부인하는성명을발표하고, 또한우리정부의대량살상무기확산방지구상 (PSI: Weapons of Mass Destruction Proliferation Security Initiative) 전면참여를북한에대한선전포고로간주하며, 사소한적대행위에도즉시적이고강력한군사적타격으로대응할것이라고위협하였다. 사실 6자회담의중단과위기는어제오늘의일이아니다. BDA 금융제재, 신고문제, 1차북핵실험, 장거리로켓발사시험등으로인해 6자회담이수차례중단된적이있다. 이번북한의 6자회담의거부는과거북한의거부와 2개측면에서차별화된다. 첫째, 북한의거부강도이다. 2009년 4월 5일북한장거리로켓발사에대해유엔안보리가 4월 13일이를비난하는의장성명을채택하자북한이이에반발하여 6자회담을전면거부하고나섰다. 4월 14일북한외교부는성명을통해 6자회담이우리의자주권을침해하고우리의무장해제와제도전복만을노리는마당으로변한이상이런회담에다시는절대로참가하지않을것 이라고주장했다. 과거북한이종종 6자회담 불참 또는 무기한불참 을선언한적은있으나, 이처럼 6자회담을전면거부한것은처음이다. 둘째, 이번 6자회담의중단은김정일위원장의건강이상, 체제위기의심화등내부요인과밀접하게관련되어있다. 특히 2008년여름김정일위원장의건강이상은대외정책이강경책으로전환되는계기가되었다. 북한은체제위기가심화되는가운데선군정치를강화하면서과거에비해더욱모험적인경향을보인다. 김정일위원장의뇌졸중발병이후, 김정일위원장과북한지도부는권 157

162 외교안보연구 제 5 권 ( ) 력승계구도를조기에완성하고권력통제구도를안정화해야하는긴급과제를안게되었다. 또한김정일위원장은 2012년가계권력승계와강성대국건설의목표를위해핵국지위를달성하고자하며, 2차핵실험은이를위한중간조치로보인다. 북한은김정일위원장의건강이상, 경제난, 식량부족악화등으로정치적정권 체제안보와군사적국가안보가모두위기상태에있어핵개발과핵실험을통해이를강화코자했다. 핵실험을통해대내외적긴장을고조시켜이를권력통제강화와안정화에이용하고, 핵국지위를선전함으로써주민의불만을무마하고대리만족을제공하려고했던것이다. 또한북한은대미관계에서핵국지위를주장하여대미협상력을강화시키고, 미국의양보를대폭요구하는 충격외교 를시도하였다. 2009년 10월 1차핵실험은사실상실패한핵실험으로이를근거로 핵국 지위를주장할수는없다. 따라서보완핵실험을통해핵무기설계와성능을확인하고, 그성공을배경으로핵국지위를주장하려고했을것이다. 요약하면, 6자회담이시작된이후에도북한의핵도발, 핵합의, 그리고합의붕괴가반복되고있다. 따라서이런추세는북한체제의성격이변화하지않는한앞으로도상당기간지속될것으로전망된다. 6자회담초기에다자회담방식이북한에대한압박을강화하고합의이행체제를강화할것으로예상되었지만, 이런기대는무위로끝나고말았다. 이것은비록 6자회담으로인해대북압박의수준이과거보다강화되었음에도불구하고북한내부의핵무장추진필요성이더욱강했기때문일것이다. Ⅳ. 6 자회담정상화를위한 그랜드바겐 구상 1. 2 차북핵실험이후북핵협상환경의변화 과거북한의핵도발은대미전략의일환으로해석되어왔으나, 2차핵실험은대미요인못지않게국내적요인도작동한것으로보인다. 북한의핵 158

163 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 실험은미오바마신정부에대화정책으로의전환을압박하고, 본격적인미 북협상을앞두고협상지위를강화하고자하는동기가작용하였을것이다. 그런데이번핵실험의경우, 김정일위원장의건강이상에대비한내부통제강화, 권력세습분위기를조성하기위한위기조성등내부적요인이더욱중요한변수가된것으로보인다. 구체적으로보면, 2차핵실험의북한내부요인으로김정일정권의권력승계구도안정화기도를꼽을수있다. 김정일위원장은 2012년 3대가계권력승계와강성대국건설의목표를위해핵국지위를달성하고자하며, 2차핵실험은이를위한단계적조치의일환이다. 또한북한은김정일위원장의건강이상, 경제난, 식량부족악화등으로정치적정권및체제안보와군사적국가안보가모두위기상태에놓여핵개발과핵실험을통해이를강화코자하고있다. 특히 2008년 8월김정일위원장의뇌졸중발병이후권력안정화와권력승계가김정일정권의최우선정치과제로등장함에따라, 2차핵실험을통해대내외적긴장조성으로권력안정화를기도하고, 또한핵국지위선전으로주민의대리만족을기도하고있다. 장거리로켓발사도유사한정치적, 군사적효과를노리고있다. 북한은핵실험성공의성과를활용하여경제파탄과식량난에대한주민불만을무마하고, 또한대내외적위기를이용하여주민통제를강화할것으로보인다. 북한은 2012년 강성대국 건설목표를제시하였는데, 이는 핵억제력확보 를강성대국의한축으로간주하여핵능력을유지할의도일것이다. 한편, 핵실험이후국제사회의대북비난과유엔안보리의추가대북제재결의가진행되고있는데, 이에대해북한은당분간도발적인대외자세를견지하면서미 북대화의극적인재개기회를기다릴것으로보인다. 오히려외부의비난과제재를내부의긴장고조와통제강화에활용할가능성이있다. 2차북핵실험을전후하여북한은미국과한국을상대로지속적으로도발조치를취했으며, 이에대해미국과국제사회도이를관용하지않고맞대응하는경향을보였다. 특히북한은작년 검증의정서 채택을거부한뒤 159

164 외교안보연구 제 5 권 ( ) 사실상 6자회담참여도거부하였다. 오바마정부는북한에대해당초대화를강조하였으나, 북한의장거리로켓시험발사와핵실험이후대화를미루고대북제재에치중하였다. 유엔안보리결의 1874호는금융제재, 수출통제, 중화기및소화기수출입금지, 북한화물검색등을포함하는매우포괄적인대북제재를포함하고있다. 오바마정부는핵비확산정책을중시하여, 북핵에대해보다강화된비핵화정책을요구할것으로보인다. 북한의 2차핵실험이후북핵외교의목표도수정이불가피하게되었다. 이전의 6자회담목표는 자공동성명 을어떻게집행할것인가와단기적으로는북핵불능화를완성하고, 중기적으로완전한핵폐기를추진하는것이었다. 그러나 2차핵실험이후북한이핵무장확대및 6자회담거부를천명함에따라갑자기 6자회담의협상목표에혼돈에생겼다. 단기적으로는 6자회담재개, 북한핵활동중단, 북한의해외핵이전저지등을우선추진할것이나, 북한이핵무장확대, 핵국지위보장, 미 북간핵군축협상을주장하는상황에서중장기적북한비핵화전략을전면적으로재검토할필요가있다. < 표 3> 2009 년 6 자회담의환경및목표변화 변화요소 6 자회담 (2003~2009) 5 자협의 와 6 자회담 (2009~ ) 국제환경 북한 6 자회담목표 비핵화추진수단 한국의대북포용정책 중국의북한포용 한국의대북실용정책 미국의강력한비확산정책 ( 핵개발의도 ) 핵국지위획득 - 2 ( 핵개발의도 ) 핵포기에원칙적합의차핵실험, 핵능력확장지속 - 비핵화초기조치이행 김정일건강이상, 3남승계기도 체제안정을위해핵포기대가로대외 핵무장, 도발, 위기, 통제를통한관계개선, 경제개선기도권력승계와체제안정추진 단기 : 핵폐쇄, 불능화 중장기 : 완전한핵폐기 6 자회담, 대화중심 UNSC 1718 집행유보 단기 - 핵실험및핵활동중단 - 장거리미사일시험발사중단 - 북한핵위협저지 - 역내핵개발경쟁저지 장기 - 북한변화없는핵폐기불가능? 무역금융제재병행 UNSC 1874 이행 160

165 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 2. 6 자회담재개를위한외교적노력 6자회담을전면거부하던북한은 2009년하반기들어거부입장을다소완화하여조건부참여를시사했다. 여기에는유엔안보리의대북제재와 6자회담의재개를위한각종외교노력이주효했다. 특히 9월중순다이빙궈중국외교담당국무위원과 10월초순원자바오총리의방북이이런북한의입장변화에기여한것으로보인다. 10월 6일북한조선중앙통신은김정일위원장과원자바오총리의면담결과를보도하면서 조미회담결과를보고다자회담을진행할용의 가있으며, 이때 다자회담에는 6자회담도포함 된다고밝혔다. 이런북한의입장변화가감지된가운데, 오랜줄다리기끝에미 북대화가 12월 8일로예정됨에따라미 북대화이후에 6자회담이다시열릴것이라는전망이등장했다. 유엔안보리도 6자회담의재개를요구하면북한을압박하였다. 유엔안보리는결의 1874호를채택하여본격적인대북제재에나서는한편, 6자회담의재개를재차촉구하였다. 안보리결의 1874호 30조에따르면, ( 안보리는 ) 평화적대화를지지하고, 조선민주주의인민공화국이 6자회담에전제조건없이즉각복귀할것을촉구하며, 한반도의검증가능한비핵화와한반도및동북아의평화와안정유지를달성하기위해중국, 조선민주주의인민공화국, 일본, 대한민국, 러시아, 미국이합의한 2006년 9.19 공동성명, 2007년 2.13 및 10.3 공동합의문건을완전하고신속히이행하기위한노력을강화하도록촉구 하여 6자회담의중요성을재확인하고있다. 최근우리정부가참여한일련의양자, 다자회의는모두한목소리로 6자회담의중요성과재개필요성을강조하였다. 지난 10월 10일중국베이징에서열린제2차한 중 일정상회의에서 3국정상은 6자회담이북핵문제해결에가장유용한틀이라는점과동북아평화와안정을위해북핵문제의해결이긴요하다는점을재확인하고, 6자회담의조속한재개를위해공동의노력을기울이기 로합의했다. 또한 10월 24일태국에서개최된제12 차한-ASEAN 정상회의는의장성명에서 우리는대화와협력을통한한반도의평화및안보증진이역내평화, 안보및안정에필수적이라는점 161

166 외교안보연구 제 5 권 ( ) 을인식하였다. 이를위하여, 양측은 6자회담을통해평화적방법으로북핵문제를조속히해결하기위한노력을계속하기 로발표하였다. 최근 11월 19일서울에서열린한 미정상회담공동기자회견에서이명박대통령은 6자회담을통한완전하고검증가능한북한핵폐기에대한확고한의지를다시한번확인 하였으며, 북한이조속히 6자회담에복귀하여비핵화를위한실질적인조치를취해나가도록여타 6자회담참가국과함께긴밀히협력해나가기 로합의했다고발표하였다. 여기서이명박대통령은또한 두정상은북한문제해결을위해서본인이 그랜드바겐 으로제시한일괄타결이필요하다는데전적으로공감하고그구체내용과추진방안에대해긴밀히협의해나가기 로했다고밝혔다. 이에대해오바마대통령은 이대통령과나는앞으로공동접근방식에대해서완전히의견을같이하고있으며, 또한나는 6자프로세스내에서함께협력하면서결정적이고포괄적인핵무기에관한해결책에대한의지를재확인 하고있다고호응했다. 3. 한국정부의 그랜드바겐 구상 1) 5자협의 제안최근들어 2차북핵실험에서보았듯이북한의도발이더욱강화된가운데 6자회담마저중단되자, 6자회담을재가동하기위한방안들이제기되었다. 중국은북 중고위회담을통해북한의 6자회담참여를종용하고있으며, 미국은 12월초미 북대화를개최하여북한의 6자회담참여를설득한다는계획이다. 한국정부는북한이남북간핵협상을거부하여사실상남북간북핵협상이불가능한상황에서 6자회담체제의강화를통한북핵문제해결방안을촉진하였다. 특히우리정부가지난 6월과 9월에각각 5자협의 와 그랜드바겐 구상을제안한배경에는지난 20년간북핵외교의실패에대한교훈과북한의비핵화의지에대한불신이있다. 162

167 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 이명박대통령은미외교협회연설 ( ) 에서직접북핵해결을위한 5자협의와그랜드바겐구상의제안배경과그핵심내용을아래와같이밝혔다. 3) 이제까지북핵문제는대화와긴장상태를오가며진전과후퇴, 그리고지연을반복해왔습니다. 우리는이러한과거의패턴을탈피해야합니다. 북핵의완전한폐기라는본질적문제를제쳐둔채, 핵동결에타협하고이를위해보상하고북한이다시이를어겨원점으로회귀하는지난 20년의전철을되풀이해서는안됩니다. 제가지난한 미정상회담에서 6자회담틀안에서 5자간협의의필요성을제기했던것도바로이러한이유때문입니다. 북핵폐기의종착점에대해확실하게합의하고이러한목표를달성하는행동방안을마련하기위해 5자간의구체적논의가필요합니다. 북핵문제를근본적으로푸는통합된접근법이나와야합니다. 이제 6자회담을통해북핵프로그램의핵심부분을폐기하면서동시에북한에게확실한안전보장을제공하고국제지원을본격화하는일괄타결, 즉그랜드바겐을추진해야합니다. 이명박대통령은 2009년 6월한 미정상회담을위한방미를앞두고월스트리트저널지 (WSJ) 와기자회견 ( ) 에서 6자회담의시행착오를방지하고, 북한비핵화를위한 5개국공동의목소리를내기위해 5자회담 을한 미정상회담에서제기 할것이라고언급했다. 이어정부는한 미정상회담 ( ) 에서 5자회담을제기하고단합되고효과적인방안모색에대한원칙적인합의를도출 하는데성공했다고발표했다. 한편미정부는 5자회담 제안에대해이해하고공감하지만, 명시적인지지입장을표명하지는않고있다. 러시아는외무부성명 ( ) 에서 5자회담구상에원칙적으로반대하지않는다 는입장을발표하여, 일단 3) 청와대홈페이지대통령연설중 CFR / KS / AS 공동주최오찬연설, go.kr/kr/president/speech/speech_view.php?uno=327&article_no=14&board_no=p04&s earch_key=&search_value=&search_cate_code=&order_key1=1&order_key2=1&cur_pa ge_no=1&cur_year=2009&cur_month=09 163

168 외교안보연구 제 5 권 ( ) 소극적이나마지지를표명했다. 그러나중국은외교부외신브리핑 ( ) 에서 6자회담견지 입장을밝혀 5자회담 제안을사실상거부하였다. 중국의 5자회담 반대와국제사회의미온적인반응에따라, 우리정부는이에대한공감대를확대하기위해보완적인조치를취했다. 우선 5자회담 을 5자협의 로부르고, 5자협의 가 6자회담을대체하는새로운협상틀이아니며, 북한을제외한 6자회담참여국들이사전의견조율을위한협의체로서궁극적으로북한을협상에복귀시키기위한전략이라는점을부각하였다. 국제사회와북한을제외한 6자회담참여국들은여전히 6자회담의의의와필요성에주목한다. 비록과거에도 6자회담이종종형해화되어미 북협상의결과를추인하는데그쳤지만, 참여국들은여전히동북아의모든이해당사국이참여할수있는협상틀로서의의미를강조한다. 특히중국은 6자회담을통해한반도문제에주도적으로개입하고, 북핵문제해결을통해국제안보와평화에기여한다는평판을듣고있다. 따라서중국은 5자협의 에대해대북압박을위한 5개국공동전선으로비칠수있다며거부한다. 그렇지않아도 6자회담을거부하는북한에게이를거부할명분을더이상주어서는안된다는주장이다. 이런문제점에도불구하고, 6자회담의재개와진전을목표로 5개국간다음과같은문제에대한진솔한대화와철저한평가가필요하다. 그렇지못할경우, 설사 6자회담이재개되더라도과거처럼위기국면과핵합의의붕괴가재연되는악순환의함정에빠질가능성이높기때문이다. 첫째, 한반도비핵화공동선언, 미 북기본합의문, 자공동성명등을포함하는과거 20년북핵외교가왜실패했는가. 그이유의하나로북핵정책의일관성문제를제기한다. 강경이든유화든일관된대북정책을추진하였다면, 우리의대북협상력이강화되고, 일정한성과를거두었을것이다. 그러나한 미정부는일관된대북정책을유지하지못했다. 북한도이런상황을핵합의이행을지연하거나거부하는명분으로이용하였다. 예를들면, 일본은국내정치와대북정책을이유로 6자회담합의사항인중유에 164

169 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 너지지원을거부한적이있는데, 앞으로이런문제는어떻게대처할것인가. 과거제네바합의체제당시에도 1995년 대북경수로공급협정 을체결하였으나, 한 미 일간대북경수로사업비조달에합의하지못해경수로공급계약이 2000년에야체결되었다. 당시경수로공급계약과공사의지연은북한에게사찰을거부하고, 기타제네바합의의이행을거부하는명분을주었다. 또한, 자공동성명 은다양한대북보상용경제에너지지원패키지를언급하였는데과연이를어떤일정에따라누가, 무엇을제공할것인지 5자간협의되어야한다. 특히북한은경수로공급이북핵해결의관건이라고주장하고있지만, 미국과일본정부는이에매우부정적이다. 대북협상력을강화하기위해서는경제지원패키지를보다구체화할필요가있다. 이런문제를다양한양자 삼자대화에서협의하여 5자간공감대를만들기보다는, 5자협의 가훨씬경제적이고효과적이다. 그외에도 5자간북한비핵화전략에대해공감대를더욱확대해야한다. 최근들어미국이북한의핵무장과핵국지위를묵인하고, 해외이전만을저지하려고한다는의혹이제기되고있다. 이것은북한비핵화를일괄적으로추구하느냐, 또는그런목표가현실적으로불가능하므로단계적으로접근하느냐에대한합의가없어서제기된문제라고본다. 이런의혹은 5자의대북협상력을약화시키는요인이되므로, 5자간협의를통해북한비핵화전략에대한공감대를확대하고대북협상력을강화할필요가있다. 마지막으로북한비핵화에실패하거나, 북한비핵화가지나치게장기화될경우에대한대응전략도 5자간논의되어야한다. 이문제는공개된 5자협의 에서논의될성격은아니지만, 양자 삼자간다양한대화를통해논의할필요가있다. 이와관련, 북한비핵화에병행하여북한변화전략을추구할필요성이제기될수있다. 또한장기적인북한핵무장을결코수용할수없다는합의가있다면, 현단계에북한비핵화를위한보다과감한압박과보상을동원하는전략을추진하는방안을선택할수있다. 위와같은문제점을해소하기위해방안으로서진지한 5자협의가필요하다. 자칫 5자협의 가대북압박전선으로비친다면, 중국과러시아가반 165

170 외교안보연구 제 5 권 ( ) 대할것이므로보다신중하게접근해야한다. 우선이를위해북핵협상틀로서 6자회담의가치와효용성을재확인해야하고, 5자협의 는 6자회담을촉진하기위한수단이라는점을강조한다. 또한 5자협의 는 5자가반드시한자리에모여회의를하지않더라도, 유연하게각종양자, 삼자, 다자협의형태로 5자간공감대를구축하는과정이라는점도부각해야한다. 사실과거에도 6자회담을앞두고 5자간정책조율과공감대를구축하기위해수많은양자 삼자회의가열렸다. 만약 5자협의 가실제개최된다면이런양자 삼자회의를보다효과적이며효율적으로대체하는효과가예상된다. 이런효율성에도불구하고, 정치적이유로당분간이런 5 자협의 가열릴가능성은낮다. 기존 5자간입장조정을위한각종양자 삼자회동의비경제성을감안할때, 반드시 5자협의가아니라도효율적이며또한정치적으로타당한 5자간정책조율시스템의개발과운용이긴요하다. 2) 그랜드바겐 구상과추진방안 2009년들어북한의 2차핵실험과 6자회담전면거부로북핵외교가중대위기국면을맞았다. 이런상황에서우리정부가북핵문제의 포괄적이고근본적인해결 을위해 그랜드바겐 구상을제안하였다. 4) 그랜드바겐 구상은이명박대통령이 9월하순방미중에미외교협회연설과유엔총회기조연설에서밝혔듯이 북핵프로그램의핵심부분을폐기하면서동시에북한에게확실한안전보장을제공하고국제지원을본격화하는일괄타결 방안이다. 그랜드바겐 구상은이명박대통령이국제사회를향해직접밝힌북핵정책구상이므로앞으로이명박정부의북핵정책에서핵심이될것이다. 5) 4) 북핵해결의방법론으로서일괄타결, 패키지딜등은보편적으로사용되었으나, 이를처음 그랜드바겐 이란명칭으로표현한경우는 O hanlon 의책으로보인다. 특히이책 3 장의제목이 The Grand Bargain 이다. Michael O hanlon and Mike Mochizuki, Crisis on the Korean Peninsula: How to Deal With a Nuclear North Korea (New Work: McGraw-Hill, 2003). 166

171 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 특히 그랜드바겐 은향후 6자회담에서논의될내용을제기한다는점에서큰의미가있다. 앞에서토론하였듯이과거수많은양자합의와 6자합의에도불구하고, 북핵문제가해결되지않은배경에는합의내용에대한문제가있었기때문이다. 이문제는아직남아있어향후 6자회담의진전을위협할것이다. 사실우리가간절히바라는 6자회담이열린다고하더라도, 합의의내용에대해 6자간합의는고사하고북한을제외한 5자간합의도쉽지않다. 따라서 6자회담이본격적으로재개되기전에, 5자간에주고받을조치에대해충분한협의와합의를추진할필요가있다. 주고받을조치에대해 5자간강력한합의가있다면, 그만큼 6자회담이성공할가능성도높아지기때문이다. 그렇다면북한비핵화를위한 그랜드바겐 구상을어떻게추진할것인가. 첫째, 시한과액션플랜이포함된 그랜드바겐 구상의로드맵과액션플랜을조속히개발해야한다. 사실 일괄타결 ( 그랜드바겐 ) 은북핵협상에서익숙한용어이다. 제네바합의와 9.19 공동성명도당시일괄타결의결과이며, 특히제네바합의는합의사항을실천하기위한액션플랜을제시하고있다. 그러나제네바합의는사찰 ( 검증 ) 과비핵화시한을설정하지않고, 비핵화, 대북안전보장, 북미관계개선, 경수로와중유지원등의요소를포괄적으로포함하고있어현상유지의장기화를초래하였다 공동성명에는최종목표만제시되어있고이행계획이포함되어있지않아매단계마다별도의핵협상을필요로하였다. 그결과, 북한의살라미전술에이용당하거나, 어려운비핵화조치를시한없이계속미루는문제점이드러났다. 따라서새로운 그랜드바겐 로드맵에는북핵비핵화와관련되거나이를촉진시킬수있는모든요소가시간계획과함께포함되어야할것이다. 합의는포괄적일괄타결을하되, 이행은단계적으로추진하는것이불가피하다. 5) 전봉근, 그랜드바겐 구상의배경과추진전략, 외교안보연구원 IFANS FOCUS 제 1 호 ( ). 167

172 외교안보연구 제 5 권 ( ) 그랜드바겐 추진시우리의조치중에서핵심적이며가장어려운요소는역시경제 에너지지원문제로예상된다. 여기서우리정부가대북정책구상으로제기한 비핵 개방 3000 구상을활용할필요가있다. 비핵화가진행된다면, 우리정부가제기한 3000 프로젝트를본격적으로가동할수있는여건이충족되는셈이다. 이때 비핵 개방 3000 구상구상의 5개분야북한개발프로젝트는북핵해결을위한 패키지 의핵심을구성하게된다. 둘째, 북한은액션플랜초기에반드시의미있는비핵화조치를수행해야한다. 액션플랜이가동되기위해서는우선북한이 9.19 공동성명과비핵화목표를명시적으로재확인하고, 핵활동을동결하며, 또한핵시설의불능화를재개해야한다. 이것은미정부가대북협상원칙으로거론한 같은말을두번사지않는다 는말과상통한다. 셋째, 같은맥락에서앞으로상당기간 제재와대화의병행 원칙을견지해야한다. 유엔안보리의대북제재는북한의핵실험에대한보복조치인만큼, 북핵협상이재개되었다고완화할수는없다. 종래북한의선의를기대하는협상에서, 북한은항상이를악용하고 도덕적해이 에빠져의무를불이행하였다. 따라서북한의합의이행을촉진하기위해일정비핵화수준에이를때까지대북제재를유지해야한다. 마지막으로 그랜드바겐 구상에대한수용성과실천성을강화하기위해 6자회담참여 5자와충분한대화를나누어야한다. 여기에우리정부가제기한 5자협의 의필요성이부각된다. 과거 5자간입장차로인해 6자회담의진전이지체되거나, 심지어북한이합의이행을거부하는사례도비일비재했다. 그동안 6자회담을전후하여 5자간의견조율을위해수많은양자대화가있었지만, 그효과성과효율성이의문시되어왔다. 5자협의 제안은반드시 5자가한자리에모일필요는없지만효과적이며효율적인소통장치가있어야한다는점을강조하고있다. 3) 북한비핵화해법 6 자회담의재개가자동적으로북한비핵화를보장하지않는다는점은 168

173 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 과거회담역사가증명하고있다. 성공적인 6자회담을위해서, 우선사전에 그랜드바겐 의내용을개발하고이에대해 5자간공감대를구축해야하며, 그다음에 6자회담을개최해야한다. 그런데 그랜드바겐 구상이 6 자회담의성공에반드시필요한방법론이지만, 그내용은여전히새로운과제로남아있다. 따라서여기서 그랜드바겐 의핵심내용이될비핵화해법또는모델을개발하는데참고할수있는핵문제의대표적인해법을소개한다. 사실북핵문제가불거진지난 20년간다양한비핵화해법이시도되거나연구되었지만아직성공한모델은없다. 우선한반도비핵화공동선언에나타난 상호사찰 해법은 아르헨티나-브라질식 을모방하였다. 아르헨티나와브라질은 80년대까지핵경쟁을벌이다가 1991년 ABACC(Argentine- Brazil Accounting and Control Agency) 로불리는핵통제위원회를설립하여상호사찰을실시하고핵투명성을보장하는데성공하였다. 그러나남북한은공동선언을만드는데성공하였으나실제이행에는한발자국도나아가지못하였다. 결국남북간최초의핵해결실험은실패로끝났다. 사실아르헨티나와브라질비핵화해법이성공한정치적배경에는양국에서군사독재정권을대체한민주정부의등장이있었다는점이다. 둘째, 우크라이나식 비핵화모델이있다. 소련의해체로 2,000여기의핵탄두를계승한우크라이나는 1994년초미국 러시아와 3국협정을체결하고핵을포기한대가로안전보장과경제지원을보상받았다. 핵과안전보장 경제지원을교환하는 우크라이나식 은미 북제네바합의로현실화되었으나, 2002년 10월북한의핵농축의혹이불거지면서폐기되었다. 그런데우크라이나의경우, 북한과달리완전히핵포기가전제되었다. 셋째, 미국의부시 1기행정부가당초북핵해법으로제시한것은 리비아식 이다. 대량살상무기확산국이며테러지원국으로지명된 불량국가 리비아가영국의중재로핵을포기하고미국과관계개선에성공한것이다. 그런데북한에 리비아식 해법을적용하기위해서는북한이핵포기의전략적결정을분명히내려야하고, 미 북양측의신뢰를얻는중재자가있어야하며, 미 북간비밀대화도필요하다. 북핵의경우, 이러한조건들 169

174 외교안보연구 제 5 권 ( ) 이성숙되었다는징후가없다. 이외에도 남아공식 과 파키스탄식 해법등을상정할수있다. 한국에있어최선의시나리오는북한이 남아공식 으로스스로핵을포기하는것이나, 과거북한의체제성격과핵무장행태로보아현실성이떨어지는희망에불과하다. 최악의시나리오는 파키스탄식 으로북한이비공식핵국으로묵인되는것이나, 이는한국이결코용납할수없다. 그렇지만 2차북핵실험이후북한이핵을포기할가능성이없고또한미국이북한의대외핵이전만을저지하려고한다는분석이나오면서, 파키스탄식핵무장의가능성도점쳐지고있다. 결국북핵해법에왕도는없다. 위의해법들이개별적특수상황에따라만들어진 맞춤식 이듯이 6자회담은결국 한반도식 또는 북한식 해법을찾아야할것이다. 그내용은리비아식과우크라이나식의절충이될것으로보인다. 우크라이나식 도제네바합의실패의교훈에따라재도입하기어려우며, 리비아식 도북한의반발로그대로도입하기힘들다. 결국 한반도식 의핵심은북한의핵포기에대한전략적결정과신속한집행, 그리고미국과국제사회의대북안전보장과경제지원이될것이다. 북한의신속하고전면적인비핵화가능성은매우낮아, 새로운비핵화해법은포괄적으로합의하되단계적으로이행하고검증하는것이불가피하다 자회담재개를위한정책적고려사항 최근북한의대외적유화자세가엿보이고, 미 북대화가예정되어 6자회담의재개에대한기대가높아지고있다. 그러나과거 20년북핵협상과정을돌이켜본다면, 앞으로 6자회담이순탄하게진행될것이라고전망하기어렵다. 북한의체제위기심화와김정일위원장의건강이상등으로대외정책결정의합리성이의문시되고, 또한권력승계문제와맞물려대외적강경책이당분간지속될가능성도있다. 미국의오바마정부도중동중시정책 170

175 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 을견지하는가운데, 엄격한핵비확산정책을추진하여단기간내미 북간타협의접점을찾기어려울것이라는전망도많다. 이런상황에서앞으로 6자회담전략을어떻게추진해야하는가. 첫째, 6자회담과미 북대화를통한대북대화정책을지속해야한다. 과거북핵협상과정을돌이켜보면미국의일방적인대북압박정책은사태를오히려악화시키는경향을보였다. 부시 1기행정부가북한의핵합의위반을계기로기본합의문을파기한이후, 영변핵시설이재가동되어북한의플루토늄보유량이 4배이상증가하고핵실험사태까지발생하였다. 반면원칙에기초한협상외교는성과를거두었다. 비타협적이고강경한북한을상대로원칙과인내심을갖고협상에임하여 6자공동성명 과후속합의의성과가있었다. 그렇다고북한에대한무조건적관용도결코해결책이아니다. 원칙없는선의적인접근은오히려북한의 도덕적해이 와 시간벌기 를조장하고, 합의불이행을초래하므로주의해야한다. 따라서안보리결의 1718호와 1874호제재체제를유지하며, 합의이행과지원에있어 전략적상호주의 와 전략적유연성 의원칙을유지해야한다. 6자회담의강점은다자협상틀이며, 다자보장틀이라는데있다. 당초북한은 6자회담에강한거부감을보였다. 그러나중국과한국은북한을 6자회담에끌어들이기위하여 다자보장 체제가양자합의보다튼튼하다는논리를폈다. 양자협상과달리 6자협상에는북한에게동조자도중재자도있다는기대감을주었다. 이러한설득작업이주효하여북한이 6자회담에참가하게된것이다. 앞으로 6자회담을촉진하기위해서는본연의기능인다자협상과다자보장의장점을극대화해야한다. 둘째, 북핵해법을찾기위한노력을배가해야한다. 6자회담이형식이라면, 북핵해법은그것을채우는내용이다. 북핵해법없는 6자회담은공전하기쉽다. 6자회담의진전에도불구하고, 북한을제외한 6자회담참여국간이견이종종노출되는것은북핵해법에대한합의가없기때문이다. 선핵포기의전략적결정, 후보상 의리비아식, 안전보장과경제지원의동시교환 을추구하는우크라이나식, 체제변화로자발적핵포기를결 171

176 외교안보연구 제 5 권 ( ) 정한남아공식, 상호사찰과동시의심해소를실현한아르헨티나- 브라질식등다양한비핵화방식을참고하여, 새로이창의적인 한반도식 비핵화해법을개발해야한다. 이런해법을찾는데 그랜드바겐 과 5자협의 가유용한방법론이될것이다. 사실 6자회담이후북핵협상참여자가대폭확대되면서, 5자간북핵해법을찾는일도어려운과제가되었다. 이것도 5자협의 를제기하는배경이된다. 결국 6자회담을통한북핵협상이추동력을갖기위해서는 그랜드바겐 을표방하는 한반도식 북핵해법을개발하고이에대한공감대를조성해야한다. 한반도식은리비아식, 우크라이나식, 남아공식의복합적인모델이될가능성이높다. 셋째, 6자회담이추동력을갖고성과를거두기위해서는, 6자회담참여국중에서도최대이해관계자인한국과미국이일관된대북정책을유지해야한다. 한국과미국에서는양국내에서, 또는양국간다양한대북정책노선이존재하여국가별로또는양국간조율된대북정책을유지하기어렵다. 예를들면, 한국과미국내에서북한붕괴론, 방치론, 포용론등상충하는정책노선이혼재하여종종정부정책의방향성과일관성을해친다. 이런정책혼선은대북정책에대한국민적합의와한 미공조를해치며, 대북협상력과 6자회담추동력을약화시키고, 북한이합의를불이행하는명분도된다. 특히한국과미국에서는정권교체를따른대북정책의변동이있어, 정책의일관성유지를위해정부의노력이더욱필요하다. 넷째, 과거북핵문제만을다루는북한비핵화전략이실패하였다면, 북한의변화를동시에추구하는비핵화전략을적극검토해야한다. 이에대한중국의반대가예상되나, 중국도동북아지역의핵확산을크게우려하므로북한의미래와변화등에대해중국과협의의여지가전혀없는것은아니다. 또한중국은 6자회담을중시하고북한의 2차핵실험에비판적이므로, 6자회담재가동과북한비핵화를위한중국의 새롭고강화된역할 을요구할필요도있다. 172

177 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 Ⅴ. 결론 2009년 5월 2차북핵실험이후, 북한의비핵화가능성에대한비관론이급속히확산되었다. 2003년 6자회담초기에가졌던기대와달리, 북핵문제는지속적으로악화되었다. 2006년 10월 9일, 2009년 5월 25일각각북핵실험이있었으며, 북한의무기용플루토늄보유량추정량도 3~4배증가하였다. 특히오마바행정부가미 북대화재개를시사했음에도불구하고북한이 2차핵실험을감행한것은북한이핵무장을쉽게포기하지않을것이라는점을재확인시켰다. 과거북한의핵도발패턴을볼때 2010년에도유사한핵도발이재연될가능성이있다. 특히 2009년상반기와같이, 북한의체제위기와권력세습등내부요인으로인해핵위기를조장할가능성에주목해야한다. 한편 6자회담참여국과국제사회가강력히핵비확산정책을추진하고있기때문에추가적인유엔의대북제재를피하기위해북핵국면의소강상태를유지하거나일시적으로협상에응할가능성도높다. 6자회담이존폐의기로에다시서있다. 이는북한의 2차핵실험때문에촉발되었으나, 그원인은보다깊은곳에있으며해법도보다본질적이며구조적인문제의분석을통해찾아야한다. 극심한체제위기와정권위기를겪는북한이핵포기를끝내거부할가능성이더욱낮아졌다. 따라서우선지난 20년간북핵협상의과오를되풀이하지않기위해서북핵협상의악순환구조를차단할수있는장치를미리마련해야한다. 현재 6자회담이북핵문제를다룰수있는가장효과적인외교틀이므로이를재가동하기위한노력이활성화될전망이다. 그러나과거의과오를되풀이하지않기위해, 신중하고엄격한대북협상이진행될것으로예상된다. 2009년하반기들어북한의유화적대화자세가보이고, 12월초보스워스대북정책특별대표의방북으로미 북고위급대화가열려 6자회담에대한기대가높아졌다. 향후미국은대북대화를추진하더라도, 안보리결의 1718호와 1874호제재체제를유지하면서대화와압박의병행전략을견지하며신중하게대응할전망이다. 173

178 외교안보연구 제 5 권 ( ) 마지막으로 6자회담의성공을위해서는구체화된 그랜드바겐 을개발하고이에대해 5자협의 를통한공감대를만들어야한다. 이때비로소 6 자회담에서우리의대북협상력과집행력이강화되고, 북한비핵화의가능성도제고될것이다. 174

179 6 자회담의위기와그랜드바겐구상 [ 참고문헌 ] 전봉근. 북한변화시나리오와정세평가. 주요국제문제분석 외교안보연구원, (2008.5).. 북핵폐기를위한글로벌파트너십. 현대북한연구, 11권 1호 (2008).. 6자회담과 2단계조치의쟁점과전망. Strategy 21, 제10집 2 호 (2007).. 북한의권력변동시나리오연구 : 김정일 건강이상설 이후. 외교안보연구원 주요국제문제분석, ( ).. 북미간충돌과핵협상구조. 전현준 ( 편 ), 10.9 한반도와핵 서울 : 이룸출판사, 그랜드바겐 구상의배경과추진전략. 외교안보연구원 IFANS FOCUS 제1호, ( ).. 북핵해결을위한 6자회담의유용성과한계. 한국정치학회연례학술대회발표문 ( ).. 북핵협상악순환패턴과 6자회담전략. 박홍규 ( 편 ), Jun, Bong-Geun. North Korean Nuclear Crises: An End in Sight?. Arms Control Today (Jan/Feb. 2006).. Future of North Korea at Dead End. Asia-Pacific Review 16-2 (November 2009). Oberdorfer, Don. The Two Koreas, ( 이종길역. 두개의한국 길산출판사, 2002.) O hanlon, Michael and Mike Mochizuki. Crisis on the Korean Peninsula: How to Deal With a Nuclear North Korea. New Work: McGraw-Hill,

180 Jun, Bong-Geun The Institute of Foreign Affairs and National Security Six-Party Talks and the Grand Bargain Initiative After North Korea declared a complete withdrawal from the 6-Party Talks at the aftermath of the second nuclear test in May 2009, the continuation of the talks has been in a serious jeopardy. Recently, however, there are again prospects for resuming the 6-Party Talks due to diplomatic efforts by the international society and other members of the talks to persuade and press North Korea to return to the negotiating table. Still the future of the 6-Parties and prospects for the denuclearization of North Korea remain uncertain. Looking back the history of nuclear negotiations with North Korea since the early 90s, we could find a repeating pattern, starting from North Korea s nuclear provocation and crisis to nuclear negotiations, to nuclear package deals, and finally to the collapse of such deals. As North Korea faces a serious systemic crisis resulting from Kim Jong-il s ill health, family power succession and economic crisis, North Korea might resort to a nuclear gamble again. Therefore, in order to stop the recurrence of North Korean nuclear crisis and breakdown of the nuclear package deal, we need to find a more creative and effective nuclear negotiations and implementation framework. For now the 6-Party Talks seems to be the most effective diplomatic framework to deal with the nuclear problem. The 6-Party Talks alone, however, failed to stop such recurrence of nuclear crises and collapses of nuclear agreements as witnessed by two nuclear tests and complete reversal of nuclear shut-down and disabling measures during the talks. Two recent proposals by the South Korean government, 5-Party Consultation and Grand Bargain initiatives, would help the 6-party talks to be a more effective denuclearization framework. 5-Party Consultation would help strengthen our negotiation posture against North Korea. Grand Bargain would also help develop a denuclearization model or solution that could be acceptable to all participating countries. Key Words: North Korean nuclear issue, 6-Party Talks, Grand Bargain, 5-Party Consultation, Repeating pattern of North Korean nuclear negotiations, North Korea 논문투고 : 2009년 11월 12일논문심사 : 2009년 11월 20일논문확정 : 2009년 12월 15일 176

181 민주당신정권의등장의미와한일관계 6

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183 진창수 * 세종연구소 민주당신정권의등장의미와한일관계 6) Ⅰ. 문제제기 : 일본의정국과한일관계 Ⅱ. 일본정치에서민주당정권교체의의미 Ⅲ. 일본의정국과외교정책 Ⅳ. 미 일관계가한 일관계에미치는영향 Ⅴ 년과한 일관계 Ⅵ. 결론 : 한 일관계를위한제언 외교안보연구 제 5 권 ( ), pp * 세종연구소일본연구센터장 179

184 외교안보연구 제 5 권 ( ) [ 국문초록 ] 하토야마정권의출범은한 일관계에서많은기대를준것은사실이다. 그렇지만일본정국의상황은과거사문제에대한우리의기대를저버릴결과를가져올가능성이높다. 현재하토야마정권은내년 7월선거까지적극적인한반도정책을실시하기힘든상황에있다. 또한내년 7월이후에도민주당정권은지지율을점차하락하면서한반도에대한유화적인정책을적극적으로실시할가능성이높지는않다. 이러한상황을고려하면하토야마정권하에서한 일관계의발전은그다지기대하기힘들지도모른다. 유화적인하토야마정권하에서조차도과거사문제에대한전향적인발전이이루어지지못한다면한 일관계에서과거사문제에대한해빙기는언제올것인지의문이들정도이다. 이점에서한국은하토야마정권하에서과거사문제에대한적극적인관리를모색할필요가있다. 즉민주당정권하에서한일양국은한일의공동미래를구축하기위한단계적조치를구체화할필요가있으며, 과거사문제에대해서는점차국지적이고축소지향적인방식으로문제를관리해가는타협을모색해야할것이다. 특히 2010년의해를맞이하여한일양국은적극적인관리정책을추진하여일본국회에서과거사에대한결의, 무라야마담화를넘어선하토야마의총리담화등을추진할필요가있다. 그렇다고현재한국에서논의되고있는천황방문의문제를서둘러서는안될것이다. 왜냐하면천황방문이가져올상징성을감안하여민주당정권의과거사에대한구체적인정책의진전과함께추진되는것이바람직하기때문이다. 또한천황방문을서둘러일본사회의역풍을맞을가능성도있기때문이다. [ 주제어 ] 일본하토야마정권의출범과향후한일관계 180

185 민주당신정권의등장의미와한일관계 1. 문제제기 : 일본의정국과한일관계 한 일간에는협력과갈등이불안정하게요동시키는모습이지속되어나타났다. 양국간의관계는한때개선되었는가하면곧다시냉각되는양상이거듭되어나타났다. 한 일관계갈등유형은그간의특수한역사적인관계로인해감정적인대결이우선하는경우가많았다.(< 그림 1> 참조 ) < 그림 1> 한 일관계의협력과갈등의사이클 협력증가 ~ ~ ~ ~74 갈등증가 한 일관계의협력과갈등의사이클을분석해보면정권들의대일정책사이클과많은연관관계가있다는것을알수있다. 한국의역대정권들은거의예외없이정권초기에는일본에대한협력적인자세를표명하였고, 한일협력에대한기대를가지고있다. 그러나정권초기의기대는일본에서망언, 역사교과서문제, 그리고영토분쟁이발생하면서점점섭섭함과아쉬움으로바뀌어가게된다. 이로인해한일양국은서로를불신하는현상이나타나게된다. 처음에는일본에대한대응을자제한한국정부도점차적으로구체적이고가시적인대일정책을취하게되고, 정부의일본에대한강력한의지를대중에게보이고자하는대중영합적인정책이나타나 181

186 외교안보연구 제 5 권 ( ) 게된다. 정권말기가되면대일정책의강도도높아질뿐만아니라, 갈등의정도로점차높아진다. 이번일본민주당의정권교체는한 일관계에중요한전환점이된것은틀림없다. 우선기존의사이클과달리일본의정권변화가한 일관계에새로운전기를마련한점이다. 지금까지의한 일관계는한국의정권이바뀔때마다새로운타협을모색하는형태였다. 그러나이번에는일본이민주당정권으로교체되면서일본으로부터외교정책에대한새로운주장들이쏟아지고있다. 민주당은정책집 Index2009에서한 일관계의중요성과함께야스쿠니에대신할국립추도시설설립, 위안부문제의처리, 그리고영주외국인의지방참정권의실현등의공약을천명하고있다. 둘째, 민주당정권은자민당정권과는달리 대등한미 일관계 를주장하면서아시아중시를표방한정권이라는점이다. 이번민주당정권은미 일관계만중시하였던이전과달리아시아와의관계를발전시키는것을강조하고있어일본외교에새로운발상의전환을가져왔다. 따라서일본하토야마정부가한 일관계에긍정적인역할을할것이라는기대가한국에서는우세하다. 민주당의공약과더불어하토야마총리나오카타외무대신등이과거사문제에대해전향적인변화의지를표명한것도그배경으로작용하고있다. 한국에서일본민주당에거는기대는 2007년후쿠다정권이등장했을때와흡사하다. 그당시한국에서는아베총리와다른후쿠다총리의전향적인역사인식에많은기대를가졌다. 그러나후쿠다정권이발족하자마자중등교과서해설서문제로갈등이야기되었고, 이로인해후쿠다총리에대한기대는무너져버렸다. 이후후쿠다정권동안한 일관계는긍정적으로발전하기보다는냉각관계가지속되었을뿐이었다. 이는한국의후쿠다총리개인에대한기대가과도하여일본정치의메카니즘을간과하는우를범했기때문이다. 후쿠다정권의교훈을고려하면우리는민주당정권의전향적인정책이현실적인정책으로실행할수있는지에주목해야한다. 그점에서정책집 Index2009 에포함되었던내용이매니페스토에빠진것은우리에게시사 182

187 민주당신정권의등장의미와한일관계 하는점이많다 1). 외국인참정권의경우는하토야마대표의측근이재일민단강연에서 민주당이정권을잡으면지방참정권을실현할것이다 고공약까지했음에도매니페스토에서는제외되었다. 그리고과거일본의죄를조사하기위해국회도서관에항구평화조사국을설치, 위안부에대한사죄와금전지원의실시, 그리고야스쿠니신사를대신할국립추도시설의설립등우리가기대를걸만한정책은전부매니페스토에포함되지못했다. 즉자민당과상당한차별성을가졌던민주당의기존의주장들이매니페스토에서는국내적인역풍을염려해서인지생략되면서교묘하게피해갔다. 이처럼외교적쟁점들이매니페스토에빠진이유를단지민주당이이번선거에서이기기위한전략으로만보아서는안된다. 그보다는민주당과일본의여론이아직이러한외교적인쟁점에대해합의를이루지못한것에더욱더주목해야한다. 현재한국에서는하토야마의발언이나정책을통하여한 일관계의전망을하는경우가많다. 이러한논의는왜하토야마가한일정상회담에서시간을달라고했으며, 한 일관계를적극적으로발전시키지못하는이유를설명할수없다. 이점에서본연구는하토야마총리의외교정책에영향을주는국내정치와미 일관계를통하여한 일관계의전망을하고자한다. 이처럼정국과미 일관계가영향을주는이유는일본에서하토야마의리더십이확고하지못한데기인한다. 본글에서는우선일본정치에서민주당정권교체의의미는무엇이며, 이를바탕으로하토야마정권의한반도정책에영향을주는국내정국의상황과미 일관계에주목하면서한 일관계를전망을해보고자한다. 1) 특히관심을모았던미 일관계는애매한채로남겨두었다. 그예로하토야마대표가헌법위반이라고주장한인도양에서의자위대파견중단이매니페스토에는포함되지않았다. 그렇다고그것으로문제가해결된것은아니었다. 최근하토야마총리는인도양에 자위대파견은연장하지않는다 고단언한데비해오카다간사장은 단순연장은하지않는다 고약간의의견불일치가나타나고있다. 183

188 외교안보연구 제 5 권 ( ) Ⅱ. 일본정치에서민주당정권교체의의미 일본에서민주당으로정권교체는일본국민들의감정과정책의변화에서기인하였다는점에서그의미는더욱더크다. 첫째, 일본국민들의불만이자민당정권에대한비판으로이어져정권교체를이룩한점이다. 지금까지자민당은국민들의비판이있었음에도불구하고제1당을놓친적이없다는점에서이번정권교체는대단한변화이다. 이변화의조짐은 2005년고이즈미총리당시 우정민영화 를둘러싼찬반선거에서부터일어났다고보아야할것이다 ( 山口二郎 2009). 그당시자민당은고이즈미의열풍으로 300석의압승을두었지만, 이때부터자민당의조직선거는약화되면서무정당파의동향에따라선거결과의승패가좌우되게된것이다. 이번선거에는아소총리의무능력이더해져지난번에 300석의의석을가지고있는자민당이 119석가까이괴멸하게된것이다. 오죽하면 고이즈미가자민당을파괴시켰고, 아소는민주당정권을만들어주었다 라는말이나올정도이다. 이번선거결과는무정당파층의의향에따라언제든지일본에서정권교체가가능하게되었다는계기를만들어준것이다. 둘째, 민주당의국내정책은관료주도에서정치주도의변화를예고하고있다. 민주당은메니페스토를통해정권구상을실현하기위해 5개원칙, 5개책략, 5개약속을국민에제시했다. 5개원칙즉 1 관료주도정치에서정치가주도정치, 2 정부여당의정책이원화에서내각하의정책일원화, 3 부처할거의省益중심에서관저주도의國益우선, 4 수직적이권사회로부터수평적연대사회, 5 중앙집권에서지방주권으로정치의중심축과정책목표와우선순위를바꾸고자새로운비전을제시하고자했다. 5개책략은정치가주도의정치를실현하기위한실질적인변화를제안하고있다. 즉정부부처에대신, 부대신, 정무관 ( 이상정무 3 役 ), 대신보좌관등국회의원 100명에의원을배치하여정무 3역이중심이되어정치주도로정책을입안, 조정, 결정해간다는것이다. 그리고수상관저기능을강화하고총리직속의국가전략국을신설하여관민으로부터우수인재를결집하여 184

189 민주당신정권의등장의미와한일관계 새로운시대가요청하는국가비전수립, 정치주도로이에걸맞는예산의기본골격을책정해야한다는것이다. 5개약속은국민생활개선에관한것이다. 국가총예산 (207조엔) 을전면개편하여세금낭비과낙하산인사와관련된비합리적예산배분문제를근절하여국민개개인에게직접적인분배를하겠다는것이다. 셋째, 하토야마외교정책은긴밀하고대등한미 일관계와함께아시아에서는동아시아공동체를형성하는균형외교를하겠다는것이다. 이는일본이초강대국미국과중화사상의중국과의사이에서자립된일본을만들어일본, 미국, 그리고중국의 3각관계를형성하겠다는의도를가지고있다. 이점에서하토야마정권외교는자민당정권과는다른발상임에틀림없다. 자민당정권시기의외교는아시아와의관계는다소불편한관계에있더라도미일관계만좋으면문제가없다는인식이팽배하였다. 그예로고이즈미총리는야스쿠니문제로한국과중국으로부터정상회담조차거부당했음에도불구하고탄탄한미일관계를강조하면서일본외교는문제가없다고말할정도였다. 이번민주당정권은아시아와의관계를발전시키면서미 일관계에서는균형을주장하고있는점이다르다. 하토야마총리는이번총선거직전 Voice 9월호에실린 나의정치철학 에서우애 ( 友愛 ) 외교를주창하였다 ( 鳩山由紀夫 2009). 현시점에서우애는글로벌하는현대자본주의의과도함을바로잡는 자립과공생 의시대정신이라고했다. 우애의정신으로일본국내에서는 지역주권국가 를확립하고, 외교에서는동아시아공동체를실현해야한다고주장하였다. 현재국제질서는미국 1극체제의종언과중국의대두라는변화과정에있다고그는파악한다. 이상황에서일본은아시아에위치한국가라는정체성을잊지말고우애의이념에따라아시아국가들과동아시아공동체를창설하여야한다고주장한다. 하토야마는미국과의동맹관계의중요성을인정하면서도일본을비롯한아시아국가들이생존과번영을이룩할수있는것은동아시아공동체밖에없다는것이그의주장이다. 이는 1990년대이후일본의장기침체를극복하고경제재건을이룩하기위해서는중국과의경제협력이필수적이라는생각이바탕에 185

190 외교안보연구 제 5 권 ( ) 깔려있다고보아야한다. 하토야마가말하는동아시아공동체는아시아국가들과의신뢰관계를바탕으로통상금융, 에너지등의다양한분야에서의협력이다. 이번민주당의정권교체는경제정책이나외교정책에서일본국민들에게새로운선택지를보여준것임을알수있다. 아사히신문사와도쿄대학의다니구치 ( 谷口將紀 ) 연구실이공동으로후보자의의식에대한조사를실시한것을보면종래의정책으로되돌아왔지만, 양당의차이는뚜렷하게나타났다. 2005년과달리이번선거에서는 개혁 ( 예를들면신자유주의정책 ) 색은완전히후퇴했다. 각당후보가그리는쟁점의차이도드러났다 2). 2005년과이번에공통된 10가지질문을바탕으로후보자의자세를분석후보가아래의표이다. 경제대책에대해서자민후보의평균치는 2005년에는시장원리를중요시하는 개혁형 의위치에있었다. 그러나이번에는재정지출을싫어하지않는 종래형 의방향으로거의정반대인위치까지이동했다. 자민당후보들가운데에서는 당면과제는재정재건을위해서세출을억제하는것이아니고, 경기대책을위해서재정지출을해야한다 라고하는질문에찬성파가 90% 로 2005년보다 70% 이상늘었는데, 공공사업에의한고용확보를요구하는여론이강한영향을준것으로보인다. 민주당후보들도 종래형 으로움직였지만, 거의중립의위치에남아양당의차이는 2005년보다더욱선명해졌다. 그렇다면후보자들은무엇이쟁점이라고생각하고있는것일까? 이번의선거에서가장중시하는정책 을 15번항목부터고르게했다. 자민당후보들중 67%, 공명당후보들중 79% 가 경기대책 을들고있다. 공산, 사민당후보들은 60% 가 고용 취직 을선택하여생활중시라는공통된자세를보였다. 다만, 정권교체를목표로하는민주당후보들은 경기대책 (20%) 의이외 정치 행정개혁 (18%), 연금 (14%) 도선택하여다양한쟁점에관심을가지고있는것을알수있다 ( 朝日新聞 2009/8/19). 2) 이번조사는입후보를신고한 1,374 명의중 1,257 명에게서회답을얻었다. 186

191 민주당신정권의등장의미와한일관계 < 표 1> 당선자정책위치 마이니치신문이조사한후보자앙케이트조사에서는민주당과자민당, 그리고공명당의정책차이를명확히알수있다. 이조사결과에서는민주당과공명당후보자들의주장이유사성을띠고, 자민당후보자들과의차이가두드러졌다. 앙케이트전체 23문항중양자택일식의 16문항에대해서, 자민, 민주, 공명 3당의후보자들의회답을비교하여그주장의차이를분석했다. 우선헌법관에있어서는자민당후보들이 9조를포함시킨개헌에적극적인것에반해, 민주, 공명양당의후보들은개정의필요성은인정하면서도 9조개정찬성은 20% 대전후에머물렀다. 집단적자위권의행사를금지한정부의헌법해석에대해서도자민당후보들은 재검토해야한다 는회답이 77% 를차지했으나, 민주당후보들은 25%, 공명당후보들은 8% 만같은견해를보였다. 민주당과공명당은정치개혁에대한입장도유사했다. 국회의원의세습제한과기업 단체헌금의전면금지는민주당후보들은 90% 이상, 공명당후보들은 80% 이상이찬성했다. 자민당후보들의세습제 187

192 외교안보연구 제 5 권 ( ) 한찬성은반수를넘었지만, 기업헌금금지에는 80% 가소극적이다. 환경세도입에도민주, 공명양당의후보들은적극적이지만, 자민당후보들로부터는지지율이 50% 전후에머무르고있다. 아프가니스탄지원을위한자위대파견을둘러싸고는공명당후보들은파견에적극적인자민당후보들과소극적의민주당후보들의중간에위치한다. 단지, 일본외교의본연의자세에대해서는 아시아중시로변경해야한다 라는회답이민주 62%, 공명 65% 이었던것에비해자민은 21%, 미 일관계를가장중시해야한다 라는회답은민주 18%, 공명 27% 에비해자민 63% 로써민주 공명당후보들이유사한견해를갖고있음이드러났다. < 표 2> 민주 자민 공명당의거리 자민, 공명양당의후보들이유사성을나타낸것은부가세나연금, 정치가와관료와의관계등에서였다. 부가세인상하는것에대해자민당후보들의 49%, 공명당후보들의 27% 가찬성했지만, 민주당후보들은 95% 가반대였다. 기초연금의재원에대해서는자민당후보들의 71%, 공명당후보들의 94% 가현행의보험료방식을지지했지만, 전액세방식의최저보장연금창설을매니페스토에서내세우고있는민주당후보들은 90% 이상이현행보험료방식에부정적인견해를나타냈다. 정치가와관료의관계에대해서민주당후보들은거의전원이 정부의구조를근본적으로바꾼다 188

193 민주당신정권의등장의미와한일관계 라고회답했으며. 자민, 공명양당의후보들도 50% 전후의같은견해를나타내었다. 이처럼민주당과자민당은상당히차이점을가지고있는것이확실하다 ( 每日新聞 2009/8/20). Ⅲ. 일본의정국과외교정책 앞에서살펴본바와같이자민당정권과민주당정권의정책의차이점은뚜렷하다. 특히하토야마총리는자민당정권과는달리우애외교를중심으로아시아중시의정책을주장하고있어한일관계의발전에많은기대를가져온것이사실이다. 하토야마의우애외교에서한국은중요한파트너임에틀림없다. 10월 9일한일정상회담은이점을잘말해주고있다. 한일정상회담의그결과나내용보다하토야마총리가취임이후양자외교의첫외국방문지로한국을선택했고, 한 중 일정상회담을불과하루앞두고굳이개최되었다는사실자체만으로도그의의를평가할수있다. 동아시아공동체구상을내걸고있는하토야마총리에게한국이나중국과의양국간관계는당연히각각중요하지만, 한 중 일이나중일또한한중보다한일이선행될수있는것은 가치관을공유하는 점이라고할수있다. 그러나현재한일양쪽에서중국의위상이비약적으로높아지고, 한 중 일이란새로운틀도정착되어감에따라한일관계는양국에게그전략적인가치가약해지고있는것도사실이다 ( 寺島実郎 2009). 그만큼한일양국은서로의전략적인가치를확인하고이를위해서로의협력을해나갈필요성도절실해졌다고할수있다. 그런의미에서이번한일정상회담은서울에서개최되었다는것자체가가장큰특징이자성과라고해야할것이다. 첫정상회담에서모든양국간현안들에서구체적인진전이있을것이라고기대하는것이애당초무리한일이며, 원론적인확인에머무른데오히려이상할게없다. 그리고한일양국에당장의과제는양국간현안보다는북한이북미양자회담을전제로 6자회담복귀를시사하고, 이명박대통령도 그랜드바겐 이란새 189

194 외교안보연구 제 5 권 ( ) 로운해법을제시하고있는가운데, 한일뿐만아니라한미 일이나한 중 일간에서대북접근을조정해흔들림없는국제공조를재확인하는데있다 3). 이번정상회담에서북핵문제를둘러싼평화적인해결에는합의를보았다고하지만, 납치문제등과같이아직이견이존재한다는것을알수있다. 매스컴에서는이대통령의그랜드바겐의주장에대해하토야마총리는 아주정확하고올바른방안 고하면서도 ( 이대통령은 ) 납치문제가포괄적해결패키지속에당연히들어가있다고말했다 고덧붙임으로써납치문제포함과그랜드바겐구상지지를맞바꾼것같은뉘앙스를풍겼다 ( 조선일보 2009/10/10). 이는앞으로북핵폐기과정에서지원시기, 납치문제의해결등을둘러싸고한 일간인식의차가존재할수있다는것을암시하고있다. 과거사문제에서도한국이기대하는수준으로하토야마총리가응답한것은아니었다 4). 이번정상회담에서한국은 민주당새정권은역사를직시할용기를갖고있다 던지난뉴욕발언을훨씬뛰어넘는수준의발언을내심기대했다. 하지만, 이대통령이제안한천황방한이나재일동포에대한지방참정권부여문제에대해서도국내사정을들어구체적인답변을유보했다. 하토야마총리는민감한사안들에대해선줄곧 시간이필요하다 며신중함을유지했다 ( 조선일보 2009/10/10). 무라야마담화의뜻과마음을정부와국민한사람한사람이중요하다고이해하는것이중요하다 고언급하는수준에그쳤다. 결국민주당정권이내세우는과거사문제에대한전향적인공약들이실 3) 한 일관계의역사에서본다면냉전기한 일관계에서주요한갈등은역사과거사문제와대일적자를둘러싼한국의경제협력요구였다. 탈냉전이후역사과거사문제와경제협력은갈등의과정속에서이를관리하는제도적인장치등이마련되었다. 그렇지만북핵문제해결을포함한국제질서에대한인식의차이는한 일관계에서새로운갈등으로비화되었고, 국내적인상황에따라갈등이증폭되는현상조차나타났다. 예를들어아베정권시기에는북핵문제해결을두고한 일간에정책의조율이이루어지지못한채상반된정책을추진하기도하였다. 4) 이대통령은출범초기부터 대한민국을선진일류국가로만들자는입장에서이미선진국대열에있는일본과의관계를실용적입장에서접근하려한다 며 실용적한일관계 구축의필요성을역설했다. 이번정상회담에서는양정상은독도영유권문제나역사교과서왜곡문제등민감한현안에대해서는서로언급을자제했다. 190

195 민주당신정권의등장의미와한일관계 제정책으로구현될지여부는민주당이처해있는정치상황에따라많이좌우될것이다. 이번선거에서민주당은압승을함으로써민주당정권은다음선거가있을 4년간안정적인정권이될가능성이높다. 현재로는민주당정권의장래를예측하기에는많은불투명한요소가있는것이사실이다. 앞으로관심은민주당정권이불안요소를잘해결하면서높은지지율을유지하여장기집권의가능성을여느냐, 아니면자민당정권과마찬가지로정권의지지율은점차하락하면서위기에봉착하느냐에있다. 민주당정권은많은불안요인을가지고있어이것의제약요인으로인해하토야마는적극적인외교정책를펼치기에는한계가있을수밖에없다. 현재민주당이당장직면한문제는국가전략국에대한권한과인사의문제이다. 민주당정권의핵심적인주장은 정치주도 이다 5). 일본의관료내각제의문제점을타파하기위해대신, 부대신등의국회의원 100명을정부에보낸다는파격적인제언을하고있다. 그리고예산이나국가의비전을책정하기위해 국가전략국 을설치하고, 정부의사결정의중요한역할을한사무차관회의폐지등논쟁적인정책도제시하고있다 ( 아래표를참조 ). 그렇지만민주당이매니페스토에서제시한국가전략국이나행정쇄신회의라는새로운수상직속기관의창설은용이하지않다. 두기관이국가비전이나예산의골격을책정한다고하지만, 그구체상이여전히명확하지않다 6). 우선권한이불명확하다. 하토야마총리는중의원선거전 힘, 권한을주고, 그결론이최종적인의사결정이될수있는내각회의에필적하는기구 라고설명했다. 민주당은국가전략국의안건이국회에서법안을통하기위해서는시간이걸리기때문에政令에근거한 국가전략실 로시작할방침이지만, 법률에명기하지않으면권한이불명확해진다고할수 5) 그추진역할이되는것이총리직속의새조직 국가전략국 이다. 종래당의정책에는없었지만, 하토야마대표가 5 월의대표선거공약으로내걸었다. 6) 전형적인예로서국가전략국의스텝으로관료를넣을것인가아닌가하는것이있다. 정권공약에서는 관민의우수한인재를결집 이라고명기하고있어, 당내에서는 각성으로부터민주당의이념, 정책에맞는관료를확보한다 라는구상이나오고있다. 그러나하토야마씨와가까운중진의원은 관료는들어갈수없다. 예산의골격을만드는것만해도, 재무관료등을넣을필요는없다. 재무성에지시하면좋을뿐이다 라고말했다. 191

196 외교안보연구 제 5 권 ( ) 있다. 즉권한이불명확한의원이각성에지시를하고, 예산편성을할수있을것인가에의문이있다 7). 이점에서민주당내에서는통치기구개혁보다도국민생활에직결된정책을최우선으로처리하고, 내년여름의참의원선거전을위해실적을만들어야한다는목소리가많다 8) < 표 3> 예산편성의흐름 7) 관료들은 겉으로는정치주도라고하면서결국은이해조정능력이뛰어난재무성이힘을가질지도모른다 라는의구심마저있다. 일본재무성출신인藤井裕久최고고문은 8 월 31 일국가전략실의스텝이각성을지시할수있는것인가아닌가라는 TV 프로그램에서의질문에대해 사람의문제다. 국가전략실에들어가는사람은각대신에게지시권을가져야한다. 정말로지시권을갖게하기위해서는법률의제정이필요하지만, 실질적으로지시할수있는사람을그곳에둔다 라고답했다. 8) 藤井裕久최고고문도 8 월 31 일의위성방송 BS11 의프로그램에서매니페스토의우선순위에대해 ( 어린이수당의 2 만 6000 엔의우선절반지급, 고교의무상화, 이두가지는 2010 년도부터실시한다. 절대로하지않으면안된다 라고말하고, 어린이수당의창설과공립고교의무상화가중요하다는인식을표명했다. 192

197 민주당신정권의등장의미와한일관계 민주당정권으로볼때장기적이고구조적인불안요인은더욱더심각하다. 첫째, 재원문제이다. 민주당이매니페스토에서구체적으로제시한신정책을실현하기위해서는우선 2010년도만으로도 7.1조엔이 4년후인 2013년도에는 16.8조엔이필요하다. 이는정부예산을어디까지대폭수정할수있는지에달려있다. 민주당은예산낭비의재검토나매장금 ( 埋藏金 ) 의활용으로재원을확보할것이라고하고있다. 국가의예산은일반회계와연금이나고용보험등의특별회계를합한 207조엔이다. 이중 50조엔이민주당이 관료의낙하산인사처 라고비판하는독립행정법인등의보조금이나업무위탁비용에서 6.1조엔을확보한다. 또, 공무원인건비의 20% 삭감으로 1.1조엔, 공공사업의 30% 를줄여서라도 1.3조엔을확보할예정이다 ( 아래표를참조 ). 또매장금이라고일컬어지는외화준비운용이익등의특별회계의잉여금활용으로 5조엔, 주택융자감세등의정책감세조치인조세특별조치를재검토하여 2.7조엔을확보, 기타 0.6조엔으로이를합하면최종년도에필요한 16 8조엔을조달할수있다고한다. < 표 4> 민주당매니페스토실현에필요한재원 일본경제신문 2009 년 10 월 3 일 193

198 외교안보연구 제 5 권 ( ) < 표 5> 민주당매니페스토공정표 그러나 16.8조엔의근거에는 국가의총예산 207조엔으로부터연금이나의료등삭제할수없는지출을제외하면 70조엔이남는다. 그중 20% 정도는수정하기어렵다 는예측을보면민주당이그내용을정밀히조사하지않고주장한측면이있다고보아야할것이다. 게다가보조금삭감에필요한독립행정법인등의폐지나공무원인건비절감에는관료의강한저항도예상된다. 또한민주당은지역의활성화등을목적으로대도시권을제외하는고속도로를단계적으로무료화한다는방침을내세우고있다 (< 표 5> 를참조 ) 9). 그러나세입이줄어들어도로예산이대폭삭감되면, 지방에서의불만이나올가능성도있다. 또한민주당의농업정책의핵심 9) 단실현되기위해서는 2008 년도말에약 30 조엔의채무상환의무를국가로옮길필요가있기때문에, 고속도로를사용하지않는사람의부담은늘어난다. 또한민주당은휘발유세등의잠정세율을 2010 년도에폐지한다고하고있다. 도로사업비의확보가목적이었던도로특정재원이일반재원화되어높은세율의근거가없어졌기때문이다. 폐지되면휘발유세는 1 리터당 53.8 엔에서 28.7 엔에내려간다. 194

199 민주당신정권의등장의미와한일관계 은농가호별소득보상제도의도입이다. 이는야채등을제외한폭넓은농축산물에대해서판매가격이생산단가를밑돈분을보상하는제도이지만, 소규모농가를배려해서모든판매농가를대상으로한점이나 1조엔의재원을어떻게확보할것인지등많은의문이있다 10). < 표 6> 각성청이작성한수정동결액과내용 민주당정권이예산을재검토하여필요한재원을확보하지못하면, 결국국채를발행하는빌린돈에의지하지않을수없다. 하토야마대표는선거기간에 2010년도예산의국채발행액수는 2009년도이하로억제한다 라고밝혔지만, 2009년도의국채발행액수는 44조엔으로과거최고가될 10) 그러나세입이줄어들어도로예산이대폭삭감되면, 지방에서의불만이나올가능성도있다. 그리고민주당은연금제도개혁에서는부가세를재원으로하는최저보장연금을창설하여모든사람이 7 만엔이상의연금을받을수있도록한다. 제도설계는 2013 년도까지할예정이지만, 신제도이행까지는제도설계후빠르더라도 20 년정도걸릴것으로전망되어어디까지국민의이해를얻을수있을수도과제가된다. 195

200 외교안보연구 제 5 권 ( ) 전망이다. 시중에서는 민주당의압승으로국채발행증가우려가높아지고, 장기금리는연말에걸쳐서 1.7% 까지상승한다 라는견해마저나오고있다. 또한 2009년도수정예산을 3조엔정도삭감한다면성장률이 0.4% 정도감소한다는계산도제기되고있다 11). 민주당은아이수당등으로가계를부양해내수확충을꾀하고자하지만이로인해일본경제는어려운국면에처할수도있다는것이다. 즉노무라증권금융경제연구소의기우치 ( 木內登英 ) 수석이코노미스트는 경기대책의반응이나오는 2009년도하반기에공공투자를삭감한다면경기의급락은피할수없다 고지적하였다. 이처럼경기가나빠지면민주당정권의지지율을하락하면서자민당이그만큼반사이익을받을수도있다. 둘째, 오자와이치로의문제이다. 1993년호소카와정권시기오자와는이중권력을휘두르며결국호소카와정권을붕괴시킨장본인이었다. 이후일본매스컴에서는 오자와는정계재편이취미이다 라고말하기까지한다. 현재오자와는간사장취임을하였지만민주당내에서는경계심이강하다. 즉오자와가민주당의자금과후보추천권을쥐는이중권력구조가생기는것을우려하기때문이다. 이와함께이번선거를통하여민주당내에서오자와의영향력은더욱더커지게되었다. 특히이번선거에서당선된신인의원의다수는오자와의지원을받았고오자와그룹에들어올가능성이높다. 마이니치신문에따르면오자와에가까운일신회 ( 一新会 ) 의회원이거나, 오자와가선거활동에적극적으로관여한신인은적어도 61명에달한다고보도되고있다. 선거에서지원을 11) 현재민주당은아소내각이편성한약 14 조엔의 2009 년도수정예산의재검토에들어갔다. 국립미디어예술종합센터 ( 애니메이션의전당 ) 의건설중지등정밀한조사로 3 조엔정도를덜어내어 2010 년도예산에충당할것으로보인다. 불필요하다고판단된사업의집행을중지하고, 수정예산의일부를취소해수정된수정예산안을국회에제출한것이다. 그러나이미민간기업과계약한지출도있어예정보다는상당히진통을가질것으로보인다. 예년이라면각성청의개산 ( 概算 ) 요구는 8 월말이고, 연내편성을위한작업이시작된다. 민주당은자신들의의향을반영시킨예산을편성하기위해각성청의개산요구단계부터수정시킬방침이다. 재무성간부는 9 월중에방침이결정되지않으면예산편성작업이해를넘길수있다 라는우려를나타냈다 년정권교체로발족한호소가와내각에서도예산편성작업이해를넘긴바있다. 196

201 민주당신정권의등장의미와한일관계 받은경우를포함하면 오자와칠드런 (children) 은 100명을넘을것으로보인다. 그렇게되면오자와그룹은 150명을넘는세력이되는것이다. 이러한세력을가진오자와는다양한선택지가가능해져당내정계재편의핵이될가능성도있다. 경우에따라서는민주당에서나와제3의정당으로서정계에서영향력을가지려고할수도있다. 이것이민주당을불안하게하는요인이다. < 그림 2> 민주당의당내그룹 셋째, 민주당내와연립정권에서의정책적인불일치와갈등이다. 우선민주당은우로부터좌까지여러가지견해를갖고있기때문에중요한정책에서갈등할가능성이있다. 우선은안전보장정책이다. 예를들어오자와는자민당간사장시절부터보통국가를지론으로갖고있다. 유엔 (UN) 결의가있어야만해외에서자위대의파견이가능하다는점이다. 그러나민주당내에서는그것을유엔지상주의라고비판을하고있다. 한편마이하라세이지 ( 前原誠司 ) 前대표나하토야마총리는헌법 9조를개정해집단적자위권을행사해야한다고주장한데비해구사회당세력은자위대의해외 197

202 외교안보연구 제 5 권 ( ) 파견에대해서는소극적이다 12). 오카다데츠야 ( 岡田克也 ) 간사장은그중간적입장을취하고있어헌법 9조개정론자는아니지만, UN결의에의거한평화유지활동에는일본이더욱적극적으로참가해국제공헌을해야한다고생각한다. 그외에도정책의불일치는있다. 예를들어영주외국인에대한지방참정권의부여다. 이것은 1998년의민주당결당시의기본정책에명시되어있다. 오자와도대표시절에적극적이어서 2008년당내에자문기관을설치해검토를지시했다. 그러나오카다를중심으로하는추진파와마츠바라진 ( 松原仁 ), 나가시마아키히사 ( 長島昭久 ) 등의반대파간에는타협이이루어지지않았다. < 표 7> 주요정책설문조사 12) 하토야마대표는 2000 년대표시대, TV 방송등에서 집단적자위권행사를헌법상명기해야한다 라고발언하여구사회당세력의리더요코미치 ( 橫路孝弘 ) 부대표 ( 당시 ) 가강하게비판한적도있다. 그러나구사회당세력은오자와의지지층이기도하다. 거기서나온것이오자와가장기간지론으로삼고있는 UN 대기군 이다. UN 평화유지활동에참가하는부대이지만, 오자와와요코미치사이에는 2004 년 3 월 자위대는전수방위에철저히하고, UN 주도의다국적군에참가하는 UN 대기부대를창설한다 는것에합의했다. 198