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1 대통령과총리의업무분장에관한연구 연구책임자 : 양현모연구위원 연구참여자 : 김경희연구원

2 발간사 우리나라국무총리는헌법상대통령에이어행정부의제2인자로 서, 행정부를 통할하는 권한, 국무회의 부의장으로서 국무위원의 임명제청권, 해임건의권등이부여되어있습니다. 그러나역대 정부대부분의국무총리는국가의주요정책결정과정이나조정과 정에서헌법에명시된위상만큼역할을수행하지못했던것으로평 가되고있습니다. 국무총리의중요한권한의하나인각료임명제 청권과해임건의권을실질적으로행사한국무총리는매우드물었 으며, 행정통할권도적절히행사하지못했던것으로나타나고있습 니다. 오히려많은국무총리가실질적인권한도없이대통령의정 치적책임을떠맡는역할을수행하였으며, 대통령의실정을책임지 거나국면전환또는민습수습용으로이용되기도하였습니다. 그러나참여정부들어와서국무총리의역할과위상은그이전정 부의 국무총리와 비교해서 크게 강화 격상되고 있습니다. 헌법상 권한인각료임명제청권과해임건의등이실제로행사되기도하 였으며, 국무조정실에차관급직제가신설되는등과거에비해기 능이강화되었습니다. 이밖에국무총리가주재하는국정현안정책조 정회의가신설되어과거대통령비서실이주도했던정책조정을이 제국무총리가역할을대신하고있습니다. 그리고대통령과국무총 리의업무분담을전제로한소위 분권형국정운영시스템 의구축 이라는새로운국정운영의모델도제시되고있습니다. 이연구는참여정부가국무총리의위상을강화하고, 대통령과국

3 무총리의업무분담을전제로한 분권형국정운영시스템 의구축이라는새로운시도를하는데발맞추어국무총리의역할및기능재정립방안도출을목적으로하고있습니다. 구체적으로이연구는헌법기관인국무총리( 국무총리실) 와대통령( 대통령비서실) 의업무분담방안, 국무총리의국무위원임명제청권의방법과범위에대한논의, 행정통할을위한국무총리역할제시등을그목적으로하고있습니다. 아무쪼록이연구가공무원을비롯하여학계관련분야의전문가들은물론관심있는일반국민들에게도널리활용되기를기대합니다. 이연구를책임지고수행한한국행정연구원양현모연구위원과편집과교정등연구를지원한김경희연구원에게감사드립니다. 2004년 12월韓國行政硏究院院長金重養

4 차 례 제1 장서론 1 1. 문제의제기및연구의목적 1 2. 연구의범위및내용 4 3. 연구의방법및수행체계 7 제2 장정부형태에대한비교행정론적분석 9 1. 대통령제: 미국 내각책임제: 영국 독일 일본 이원집정제: 프랑스 소결론 53 제3 장국무총리의지위와권한에대한법적 제도적 분석 대통령의지위와권한 국무총리의지위와권한 소결론: 한국국무총리의헌법적위상 61 제4장우리나라역대정부국무총리제운영실태분석 제1 공화국 제2 공화국 68

5 3. 제3 4공화국 제5 공화국 제6 공화국 김영삼정부 김대중정부 소결론 92 제5 장참여정부책임총리제운영현황분석 96 제6장우리나라국무총리제운영의문제점및 개선방안 125 제7 장결론및정책건의 157 참고문헌 162

6 표차례 < 표 1> 제4공화국국무총리행정조정실업무분장 < 표 2> 제5공화국국무총리행정조정실업무분장 < 표 3> 제6공화국국무총리행정조정실업무분장 < 표 4> 김영삼정부행정조정실업무분장 < 표 5> 김대중정부국무조정실업무분장 < 표 6> 참여정부출범이후사회갈등과제현황(2004년 5.7 현재 < 표 7> 정부업무조정등에관한규정 < 표 8> 4당정책위의장정책협의회 < 표 9> 역대대통령비서실의인력규모 그림차례 < 그림 1> 연구수행체계 < 그림 2> 제3공화국대통령비서실조직 < 그림 3> 제4공화국대통령비서실조직 < 그림 4> 제5공화국대통령비서실조직 < 그림 5> 제6공화국대통령비서실조직 < 그림 6> 김영삼정부대통령비서실조직 < 그림 7> 김대중정부의대통령비서실조직

7 < 그림 8> 국무조정실조직도 109 < 그림 9> 국무총리비서실조직도 < 그림 10> 2004년 9월현재국무조정실과국무총리비서 실조직 112 < 그림 11> 대통령비서실조직도 114

8 국문요약 본연구는우리나라국무총리의역할및기능재정립방안도출, 구체적으로 헌법기관인 국무총리( 국무총리실) 와 대통령( 대통령 비 서실) 의업무분담방안, 국무총리의국무위원임명제청권의방법 과범위에대한논의, 행정통할을위한국무총리의역할제시등을 목적으로하고있다. 본연구내용은현행헌법하에서책임총리제의실시가능성을 타진하고, 그구체적실행방안을도출하는것이며, 이를위해서국 무총리의지위와권한에대한법적 제도적문제의제기와함께, 미 국, 영국, 프랑스, 독일등외국의사례분석및시사점을도출하였 다. 연구의결과를요약하면, 현행헌법상우리나라국무총리에게는 대통령에이어국정의제2 인자로서행정부를통할하는권한, 국무 회의부의장으로서국무위원의임명제청권 해임건의권등이부여 되어있다. 그러나이러한헌법조항에도불구하고역대정부에서 대부분의국무총리는헌법에명시된권한을제대로행사하지못했 다. 이것은원래내각책임제의핵심요소인국무총리제를대통령제 국가에서두고있다는점, 즉제도자체의모호성에도있지만, 역대 정부의국무총리제도운영과관행에더심각한문제가있었기때문 이다. 세계주요국가들의국정운영형태를살펴본결과비록권력구조 의형태는다양하지만우리나라와는달리권력의분할, 국정운영의 분업등이일반적이라는점이이연구를통해밝혀졌다. 이러한점에서대통령과국무총리의업무분담을전제로한 분권

9 형국정운영시스템 을구축하려는참여정부의새로운시도는긍정적으로평가된다. 그러나참여정부에서시도하고있는 분권형국정운영시스템 이성공적으로구축될지는아직미지수이며, 이러한시도가참여정부에그치지않고차기정부에서도계속적으로추진될지의여부도장담할수없다. 이러한상황에서분권형국정운영시스템의성공적정착을위해몇가지구체적조건및방안을제시하여보면, 우선국정의최고책임자인대통령의결단과의지가필요하고, 둘째, 대통령과국무총리의업무분담시스템의정착, 셋째, 대통령비서실과국무총리실의기능재조정, 마지막으로, 각료임명제청권및해임건의권의실질적보장등이필요하다. 이밖에도국정에대한심의기구이면서도그의미가퇴색되었던국무회의위상재고및운영방법의개선, 대통령( 비서실) 중심의국정보고체계의개선, 그리고국무총리임기제도입에대한검토등도국무총리위상강화와분권형국정운영시스템의정착방안으로제시될수있을것이다.

10 ABSTRACT This study makes suggestions to redefine the roles and functions of Prime Minister in Korea. Through reviewing the types of governing systems in major countries, we found that unlike Korea, the countries adopt commonly the separated power and division of labor in governing systems. To summarize the findings in this study, the success of decentralized governing systems requires the determination and strong drive of president, division of labor between the President and Prime Minister, the reassignment of functions between Presidential Office and Prime Minster Office, and practical guarantee of powers to recommend and remove cabinet members by Prime Minister. In addition, to strengthen the status of the Prime Minister and to promote the decentralized governing systems, it is necessary to upgrade the status of the Cabinet meeting and to reform its operation and administration.

11 제 1 장서론 1 제1장서론 1. 문제의제기및연구의목적 2002년 12월대통령선거를앞두고당시민주당노무현대통령 후보는물론한나라당이회창후보도 책임총리제 실시를선거공 약으로내세웠다. 책임총리제란원래학술적용어가아니라한국 특유의정치 행정환경에서생겨난용어로서사용하는사람에따라 서그개념과내용에있어약간의차이는있지만, 일반적으로국무 총리의역할과기능을강화하여대통령에 1인에게집중되어있는 국정의권한과책임을국무총리로하여금실질적으로분담하게하 는것을의미한다. 우리나라현행헌법에는국무총리의역할과권한에대해 국무총 리는대통령을보좌하며, 행정에관하여대통령의명을받아행정 각부를통할한다 ( 제86조 1 항), 국무위원은국무총리의제청으로 대통령이임명한다 ( 제87조 1 항) 그리고 국무총리는국무위원의 해임을대통령에게건의할수있다 ( 제87조 2 항) 라고명시되어있 다. 현행헌법상국무총리에게는대통령에이어국정의제2인자로 서행정부를통할하는권한, 국무회의부의장으로서국무위원의임 명제청권 해임건의권등이부여되어있다는것을알수있다. 그러나이러한헌법조항에도불구하고우리나라역대정부에서 는국무총리가실제적으로각료제정권을행사하기보다는대통령 이각료를낙점( 落點 ) 하면국무총리가이를그대로제청하는것이 관례였다. 또한국무총리가행정각부를통할한다고했지만실질적 인권한이없이책임만지는자리로운영되다보니권한과책임의

12 2 불일치가발생했고, 대통령이정책을결정할때국무총리, 국무위원등헌법기관보다대통령비서실에의존하는경향이높아폐해가발생하고는했다. 헌법규정상국무총리가대통령에이어국정의제2 인자임에도불구하고 의전총리, 방탄총리 라는말이생길정도로국무총리의국정운영활용도가미흡하였던것이다. 이러한배경하에서제기된 책임총리제 는단순히대통령 1인에게집중되어있는권한을분산하는효과만이있는것이아니라, 국무총리에게실질적으로행정각부를통할하고정책갈등해소를위해영향력을행사하게하는등바람직한국무총리상을정립할수있는하나의방안으로주목받았다. 노무현후보의대통령당선후대통령직인수위원회, 국무총리실등에서는책임총리제의실시를위한여러방안들이논의되었는데, 그중주요내용은유명무실했던국무위원임명제청권및해임건의권의실질적보장, 행정각부통할을위한국무총리의위상강화, 국무총리의정책조정기능강화등이라고할수있다. 1) 이러한방안들은기존의국무총리상을획기적으로변화시킬수있는파격적인방안이라말할수있다. 그럼에도불구하고책임총리제의실행은단순히국무총리의위상에관한문제가아니라대통령권력과권한의축소와직접연관되어있기때문에대통령의결단없이는쉽게추진될수는없었다. 게다가책임총리제에대한논의가국정의효율성향상에초점을두고있는것이아니라주로정치권각정파의정략적차원, 즉정파간권력지분차원에서논의되었으며, 책임총리제자체를반대하는주장도제기되었기때문에책임총리제의실현가능성이그리큰것은아니었다. 그러나 2004년 6월이해찬국무총리의취임과함께지금까지의 1) 대통령직인수위원회에대한총리실보고내용.

13 제 1 장서론 3 국무총리의위상과역할에큰변화가오기시작하였다. 노무현대 통령은 2004년 8월 10 일국무회의에서 앞으로일상적국정운영은총리가총괄해나가고대통령은장기적국가전략과제또는주 요혁신과제를추진하는데집중하겠다... 순차적으로대통령과총 리사이의구체적업무분담을명료하게해나갈것... 국무회의운 영도총리중심으로해나갈것 이라고언급했다( 청와대대변인브 리핑, ). 2) 대통령의이같은발언은책임총리제의즉각 적인실행을의미하는것은아니었지만, 향후국정운영에있어국 무총리의권한과역할을강화하여그동안대통령을중심으로한국정운영에서대통령과국무총리의업무분담을통한국정운영시스템 으로의전환의뜻으로받아들여졌고, 실제이같은발언이있은후 국무총리의역할이대폭강화되었으며, 국무총리실의조직도확대 되었다. 그동안학계에서도우리나라국무총리제의개선방안, 구체적으 로총리의위상을재정립하여대통령제의문제점을보완하고나아가국정의효율성을높일수있는방안에대한연구와논의가있었 지만, 국무총리역할재정립에대한대통령의발언이있은후이에 대한연구의필요성은더욱커지고있다. 특히정부부처간에도정 책결정과그추진과정에서갈등이빈번하게발생되고사회갈등또한심각하게대두되고있는상황에서국무총리의위상재정립은국정운영의효율화는물론갈등의해소 조정에도크게도움이되기때문에이에대한연구의필요성은그어느때보다도커지고있다. 2) 대통령의이같은언급이있은후청와대대변인은대통령의발언은곧향후국무총리의역할을확대할것임을의미한다고밝혔다. 그러나청와대대변인은구체적인업무분담내용도제시하지않았으며, 대통령의이같은발언이곧책임총리제를시행하겠다는의지의표현은아니라고밝혔다( 서울신문, ; 중앙일보, ).

14 4 이연구는책임총리제의도입을전제로우리나라국무총리의역할및기능재정립방안도출을목적으로하고있다. 구체적으로이연구는헌법기관인국무총리( 국무총리실) 와대통령( 대통령비서실) 의업무분담방안, 국무총리의국무위원임명제청권의방법과범위에대한논의, 행정통할을위한국무총리역할제시등을그목적으로하고있다. 2. 연구의범위및내용 사실오래전부터국무총리의기능및역할재정립방안에대한논의가있었으며, 그동안의논의는크게두방향으로진행되었다고볼수있다. 첫번째논의의방향은권력구조의변화에대한논의로, 현행헌법하에서는바람직한국무총리제의실행이사실상불가능하다는전제에서출발한다. 이는기본적으로국무총리의기능과역할에대한논의에서출발하기보다는대통령 1인으로의권한집중문제를지적하고이를극복하기위한권한분산의논의라고볼수있다. 즉, 현행대통령제하에서는국무총리의각료임명제청권보장, 행정부통할권의보장등이가능하지않다는점에서그논의가출발한다. 따라서개헌을통하지않고서는대통령과국무총리의책임과권한이명확하지않고, 아무리국무총리의역할과기능재정립방안을강조하여도결국국무총리는대통령을보좌하고나아가대통령의권한을강화시켜주는역할에그친다는주장이다. 결국이논의는국무총리에게알맞은역할과책임을부여하고국정을이끌게하기위해서는개헌이필수적이며, 새로운헌법에대통령의권한과총리의권한을명확하게구별하여명시하여야한다는결론에

15 제 1 장서론 5 도달한다. 소위 분권형대통령제 도입에관한주장이다. 우리나라국무총리위상과역할에대한두번째논의방향은현행헌법하에바람직한국무총리제의실시가가능하다고보고, 그구체적방안을모색하는이른바 분권형국정운영 방안이다. 이방안은헌법개정등파격적인방법을통한새로운국무총리제도의모색보다는현행헌법하에국무총리의권한과그한계를명확히하고, 권한의실질적부여를위한구체적방안을제시하는데논의의초점이맞추어져있다. 따라서이방안은주로대통령과국무총리의업무분담에대한논의, 국무총리의국무위원인사제청권의방법과범위에대한논의, 행정부통할및정책조정강화를위한국무총리실기능조정에관해그논의의초점이맞추어지고있다. 또한대통령과의업무중복을피하기위한방안이제기되어야하기때문에당연히대통령비서실의기능및조직개편에그논의가연계되어있다. 올바른국무총리위상과역할에위한 정치적결단 보다는국무총리의기능과역할에대한 행정적실행 에그논의의초점이맞추어져있다고하겠다. 이상언급한국무총리위상재정립에대한논의방향중첫번째방향, 즉권력구조개편을핵심내용으로하는논의는그동안정치학계와법학계등에서꾸준히진행되었으며많은방안도제시되었다. 특히 1990년대이후정치권일부에서헌법개정을통한내각책임제의도입이주장되면서이에대한논의는더욱활발히진행되었다. 그러나두번째방향, 즉국무총리의위상과역할강화에대한행정학적인접근은상대적으로미흡했으며, 따라서이에대한연구결과물도부족하다고볼수있다. 본연구의범위는기본적으로두번째방안에초점을맞춘다.

16 6 즉, 본연구는주로현행헌법하에서책임총리제의실시가능성을 타진하고, 그구체적실행방안을도출하는것이다. 따라서개헌을 전제로한권력구조에대한논의는본연구의범위에서제외된다. 단, 연구의심도를더하기위해국무총리의지위와권한에대한법 적 제도적문제의제기와함께, 아울러미국, 영국, 프랑스, 독일 등외국의사례분석및시사점도출은본연구의범위에포함시키 도록한다. 본연구는구체적으로다음과같은내용을중심으로행 해진다. 첫째, 정부형태에대한비교행정론적고찰로서, 순수대통령제인 미국의대통령과부대통령의권한과기능에관한연구, 이원집정제 국가인프랑스대통령과수상의업무분담에관한연구, 내각책임제 국가인 영국, 일본, 독일의 국가원수와 수상의 역할 기능분석을 통해수상( 총리) 의기본적상( 像 ) 을도출한다. 다시말하면각국 가의수상지위에대한비교분석을통해수상이란어떤직위에있 으며어떤역할을수행하는지를알아본다. 아울러권력구조에관한 세계적추세를알아본후우리나라에알맞은국무총리의위상과역 할정립방안은무엇인가를도출한다. 둘째, 우리나라현행헌법상국무총리의지위, 권한그리고역할 을대통령의권한및역할과비교하고, 이를통해헌법상국무총리 의지위와권한에대한문제점을도출해본다. 셋째, 우리나라역대정부의국무총리제운영에대한분석으로 서, 역대정부국무총리의권한과역할에대한헌법적분석과아울 러대통령과국무총리의관계, 국무총리와행정각부와의관계, 국 무총리보좌기관의규모와기능등에대해서분석한다. 역대정부 국무총리제운영에대한분석의주요목적은우리나라국무총리제 가원래의도입취지에따라운영되어왔는가를알아보기위한것

17 제 1 장서론 7 이다. 넷째, 참여정부책임총리제실행성과에대한분석, 즉, 참여정 부가국무총리위상을높이고그역할을강화하기위한정책적조 치에 대한 분석으로서, 국정현안정책조정회의 실시, 국무조정실 기능및조직변화등참여정부에들어와서변화된국무총리제운영 실태에대해분석하여, 이러한변화들이국무총리의정책조정능력 향상과국무총리역할재정립에얼마나기여했는가를알아본다. 아 울러국무총리실의기능분석을통해대통령과국무총리의관계및 기능의중복여부에대해서도알아본다. 다섯째, 역대정부국무총리제운영에대한분석, 참여정부책임 총리제실행성과, 외국의사례분석을통한결과를바탕으로우리 나라국무총리제의문제점을알아보고기능활성화가능성과그조 건을도출하고구체적실행방안을제시한다. 3. 연구의방법및수행체계 본연구를위해문헌분석, 관계공무원을대상으로한심층면 접, 대학교수등전문가와의토론등다양한방법이사용될것이 다. 우선국무총리제도에대한이론적기초는물론역대정부총리 의역할및기능에대한분석, 외국의사례등의분석을위해기존 의문헌들이이용될것이다. 아울러본연구에서는현행우리나라 대통령( 비서실) 과국무총리( 실) 의업무와권한에대해서는관계공 무원을대상으로면접조사가실시될것이다. 또한현행헌법하에 서의바람직한책임총리제실현에대해관계전문가의비판적의견 도참고가될것이다. 본연구의수행체계를도식화하면다음과같 다.

18 8 < 그림 1> 연구수행체계 연구내용 예상결과물 정부형태에대한비교행정론적접근 주요국국가원수와행정수반의권한 역할분석, 주요국권력분업시사점도출시사점도출 국무총리지위 역할에대한법적 제도적분석 ) 현행헌법상국무총리위상의특징 문제점도출 역대정부국무총리제운영실태분석 역대정부국무총리제운영의특징 문제점도출 참여정부국무총리제운영실태분석참여정부책임총리제실행성과분석 참여정부국무총리의위상재정립및기능활성화현황 한국국무총리제도문제점및개선방안 한국국무총리제도문제점과개선방안도출 결론및정책건의

19 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 9 제2장정부형태에대한비교행정론적 분석 -국가원수와행정수반에관한비교연구 - 오늘날대부분의국가에서는국가권력을행정부, 입법부, 사법부에기능적으로배분하고있는데, 정부형태란이들 3부중사법부를 제외한행정부와입법부가국가권력을어떻게행사하며, 이들상호 간의관계가어떠한가를의미한다( 최진욱, 1995: 274). 즉, 정부형태란행정부와입법부간의권력배분과상호관계를의미하는것으로, 보통대통령제와내각책임제( 의원내각제라고도함) 그리고프랑스가채택하고있는대통령제와내각책임제의중간형태인이원집 정제형태로대별된다. 3) 그러나같은대통령제라도미국과남미 제국, 그리고한국의대통령제에는차이가있으며, 또한영국과독 일, 그리고일본의내각책임제에도약간의차이점은존재하고있 다. 이장에서는대통령제국가인미국, 내각책임제국가인영국, 일 본, 독일그리고이원집정제를채택하고있는프랑스등민주주의 를실천하고있는여러선진국가의정부형태를대통령( 국가원수) 과수상( 행정수반) 의권한과역할중심으로비교고찰한후그시 사점을도출하기로한다. 아울러미국과같이부통령제가있는국 가의경우부통령의지위와역할에대해서, 그리고군주가있는국 3) 프랑스의정부형태가대통령제의변형형태인지또는대통령제와내각책임제의중간형태인지에대해서는많은논란이있으나대체로대통령제의변화된정부형태로보고있다. 또한프랑스정부형태의명칭도이원집정제이외에분할집정제, 중간형대통령제, 내각제적대통령제또는총리형제등다양하게지칭되고있는데이연구에서는이원집정제로사용하기로한다.

20 10 가에서는이들의권한에대해서도알아보기로한다. 1. 대통령제: 미국 1) 대통령의권한및역할 대통령제는엄격한권력분립의원칙에입각한대통령과의회의 상호독립관계에서국정이이루어지는정부형태로서, 견제와균형 (check and balance) 을구현하려는통치방식이다. 이제도를취 하고있는대표적인국가는미국으로, 미국의헌법기초자들은군 림하지만책임을지지않는군주대신대통령을국가원수로선출하 여, 대통령으로하여금국민에대해정치적책임을지고국회에대 해법적책임을지게하였다( 이명남, 1996:231). 막강한권력을가지고있는미국대통령의권한의기본적인근거 는헌법이다. 헌법에명시되어있는권한이야말로대통령이행사하 는권한의기초인것이다. 그러나미국대통령의권한가운데는종 종헌법에명시되어있지않은, 즉, 대통령의지위와역할에내재 되어있는권한도있다. 4) 미국대통령의법적 정치적권한및역 할은다음과같다. 4) 초대워싱턴대통령의나폴레옹전쟁중립선언, 제퍼슨대통령의루이지애나주매입, 앤드류잭슨대통령의국립은행폐지, 링컨대통령의남북전쟁등은헌법에규정된대통령의권한이아니며의회가사전에승인한것도아니다. 이들은모두헌법상대통령의지위와역할에상응하는내재적권한이 라고말할수있다( 함성득, 2002:150).

21 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 11 (1) 국가원수(ChiefofState) 미국의대통령은미국의전국민과미국을대표하는국가원수로서의기능을수행한다. 대통령은외교사절을접수하고, 거국적이고초당( 超黨 ) 적인문제에대해자신의입장을표명한다. 대통령은외국과의교섭에있어서책임을지고있으며, 미국을대표하여외국과의약정을체결한다. 또한대통령은외국정부와의조약체결권을가지며, 이조약은상원의원 3분의 2이상의찬성을받아효력을발휘한다( 제2조 2절 2 항). 이밖에전쟁또는 9.11 테러사건과같은국가적위기사건이발생할경우대통령은국가원수로서국력을결집해서위기에대처하는역할도수행하게된다. (2) 행정수반(Chief Executive) 미국헌법제2조 1절 1항은행정권은대통령에게위임한다고선 언하고있으며, 제2조 3항은대통령에게법이성실히집행되는지의 여부를감독할것을요구하고있다. 이런규정에따라대통령은자 신에게부여된행정권을효율적으로수행하기위해많은고위공무 원을임명하고, 또이들을통해행정부를관리 통제하고있다. 대 통령은헌법이정하는바에따라상원의인준을거쳐장관, 대사, 대법원판사등정부고위관료들을임명한다. 이밖에대통령은 3천 여명에달하는연방정부고위관리에대한임명권을행사하고, 군 대까지포함할경우임명권을행사할수있는공직의수는 7만 5 천명을상회한다( 함성득, 2002 :150). 5) 5) 물론백악관의비서실참모를제외한행정부요직의임명은상원의인준을받아야하고여러사회세력으로부터영향을받아야한다는점에서대통령

22 12 (3) 최고입법권자(Chief Legislator) 미국의권력구조는권력분립의원칙위에수립되었기때문에대 통령에게는입법권이없다고생각할수도있다. 그러나실제대통 령은입법에있어서의회못지않은권한을가지고있다. 우선헌법 상명확히보장된대통령의입법권은의회가통과한법안에대한대통령의거부권(veto power) 이다. 법안거부권은의회에대해대통령이행사할수있는권한가운데가장기본적이고효과적인권 한이다. 거부권의효율성은대통령이거부한법안을의회가재가결 하기가극히어렵다는데있다. 재가결을위해서는상원과하원모 두에서 3분의 2 이상의표를필요로하나, 미국의회의정당분포구조로보아쉽지가않기때문이다. 6) 거부권이외에도헌법은 대통령은연방의상태에관한정보를 수시로의회에전하고, 필요하고적절한법령을심의하도록제안해 야한다 ( 제2조 3 절) 라고규정함으로써입법에대한대통령의책임 과권한을부여하고있다. 이밖에헌법은대통령에게정기적으로 의회에연두교서를발표하도록하면서이를위해상원, 하원또는 상 하원모두소집할수있는권한을부여하고있다( 제2조 3 절). 대통령은교서를통해자기가원하는법률안의심의를의회에권함 으로써, 실제적으로특정정책이입법화되는데중요한역할을하고 있는것이다. 즉, 대통령은법안을제안할수없으나, 실제로는법 의공직임명권행사에는한계가있다고하겠다. 반면백안관의비서실요원에대한임명은의회의승인을요하지않기때문에대통령은주요요직에자기사람을임용하고이들참모를적극적으로활용하여자신의정책을관철시킨다. 6) 지난 200여년간미국대통령은약 2,500건정도의거부권을행사하였는 데, 이중약 100 건정도만재가결되었다( 함성득, 2002:153).

23 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 13 안중상당수가대통령과행정부에서구상 기초되어대통령의지지의원들에의해제안되어의회를통과하는것이일반적이다. (4) 군통수권자(Commander-in-Chief) 대통령은군의최고통수권자이다. 헌법제2조 2절 2 항은 대통령은미합중국육군과해군의총사령관이다 라고규정하고있다. 이는단지상징적인권한이아니라, 직접군에대해군사적명령을 내릴수있는권한이다. 헌법은제1조 8절 11항에서외국에대한 전쟁선포권을의회에부여하고있으나, 실제적으로많은대통령들 이의회의선전포고없이독자적으로결정하였다. 한예로많은사 상자를낸베트남전쟁도의회의선전포고없이대통령의단독결정으로시작되었다. 7) 2) 대통령보좌기관 대통령을직접적으로보좌하는기관은대통령실 (Executive Office of the President) 인데, 이는대통령비서실과부대통령실포함해 서국가안보회의, 관리예산처, 행정청등 11개의독립적인기관들 로구성되어있다. 7) 베트남전쟁이후전쟁개시권에대해대통령과의회는충돌하였으며, 이로인해 1973 년의회는전쟁권한법(War Power Act) 을제정하여, 대통령의전쟁수행권을법적으로제한하려했다. 그러나전쟁권한법의제정에도불구하고전쟁수행에대한대통령의권한은그다지제약받지않고있으며, 권력남용이라는비난도그리심하지않은실정이다.

24 14 (1) 대통령실(Executive Office of the President) 1 비서실 (White House Office) 1939년프랭클린루스벨트대통령당시처음발족한백악관비서실은 1960 년이전까지만해도연설문작성, 여행계획수립등비교적소극적이며비공식적인업무만을수행하였다. 그러나 1960 년대이후그조직과기능이확대되고전문화되면서비서실은대통령의국정수행과정에서깊숙이개입하는등적극적인역할을담당 하고있다. 의회의승인을요하지않고대통령에게직접임명된백 악관비서실장을비롯해서참모들은대통령에게국정에관한정보 를종합하여정책에대한조언을하기도하고, 때에따라서는정책 결정부터집행까지직접관장하기도한다. 국정에대한비서실의 영향력은대통령의백악관비서실운영형태에따라조금씩차이가 있지만대체적으로점차커지고있는상황이다. 반면각료들의위 상은줄어들어권력의중심축이행정부처나기타정부기관에서비서실로이동되고있음을알수있다. 비서실조직은비서실장(Chief of Staff) 을중심으로보좌관 (Assistant), 부보좌관(Deputy Assistant), 특별보조관(Special Assistant) 이외에고문(Counsel), 자문관(Advisor) 등다양한 명칭의비서관이있는데, 정부가바뀔때마다그명칭도바뀌는 경우가많다. 비서실장의임무는대통령의비서실운영형태 8), 대통령과의관 8) 예를들어카터대통령은비서실의규모를축소하고보좌관들과도일정한거리를유지하였으며비서실장의권한도대폭축소하였으나, 반면레이건대통령은비서실장과소수의보좌진에게권한을대폭위임하였다. 또한부시대통령초기비서실은강력한비서실장체제하에대통령과접촉하는사람들과문서들이모두비서실장을거치도록하였다. 클린턴대통령은집

25 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 15 계, 비서실장개인의개성등에따라약간씩차이는있지만, 일반적으로비서실직원을통솔하며보좌관을통해서온각종정보를종합하여대통령에게보고하는한편, 그정보를토대로대통령이정책을결정하도록조언한다. 또한때에따라서는대통령에게쏟아지는비난의방패막이역할을하기도한다. 결국비서실장은대통령의최근거리에서중재자, 조언자의역할은물론언론과정치권의비판과공세로부터대통령을보호하는일종의방패막이의역할도수행한다. 2 대통령실주요독립기관비서실을제외한대통령실의주요기구로는국가안보회의 (National Security Council, NSC), 경제자문회의(Council of Economic Advisers), 관리예산처(Office of Management and Budget, OMB) 비롯해총 9 개기관이있다. 9) 이들기관은방대한관료조직으로구성되고, 기관의책임자들은대통령에게직접보고하고대통령의참모역할을수행한다. 비서실참모와는달리대통령이이기관들의책임자를임명할때상원의임명인준을요한다. 국가안보회의는미국의외교 국방에관한대통령의자문기구로 1949 년발족하였다. 구성원은대통령, 부대통령, 국무장관, 재무장 권 1 기전반에오랜친구맥라티를비서실장에임명하였으나, 당시비서실기강이무너졌다는평가를받고있다( 함성득, 2002: ). 9) 국가안보회의, 경제자문회의, 관리예산처를제외한기관은다음과같다: 환경위원회(Council on Environmental Quality), 행정관리실(Office of Administration), 국립마약통제정책실(Office of National Drug Control Policy), 정책개발실(Office of Policy Development), 과학기술정책실(Office of Science and Technology Policy), 美무역대표부 (Office of the Unites States Trade Representative).

26 16 관, 국방장관, 백악관국가안보보좌관이다. 대통령이국가안보회의 의장이나실질적관리책임자는백악관국가안보보좌관이다. 이외에 합참의장은국가안보회의군사자문관, CIA 국장은정보자문관이 다. 예산관리처는예산편성권이외에법률안의제안에대한각부 처별의견을조정하고행정부의조직구조및관리절차를심사하는 중요한기관으로, 역대대통령들은이기관을통해각부처를조 정 통제하였다. 3 부통령 미국헌법이부여하고있는부통령의권한은첫째, 상원의장이 며, 둘째, 상원표결결과가가부동수일때결정표한표를행사하는것이며, 셋째, 대통령유고시대통령직을승계하는것이다. 그러나상원의장의역할도실제적으로상원의원가운데선출된의장대행이주로맡고있기때문에부통령의공식적권한과역할은오직대통령유고시대통령직을승계하는것이라고말할수있다. 따라서어떻게보면부대통령권한과기능은극히미비하며, 실제 적으로세계제2차대전이전까지부대통령직은단순한사회적직위로서그의미가극히미미한직위로평가되었다. 10) 그러나세계 2 차대전발발이후국제무대에서미국의정치적 경제적영향력이커지면서부통령의역할이커지게되었다. 부통령 은각료회의는물론국가안보회의등정부의주요회의에참석하였 고대통령을대신에외국을방문하였으며, 또한중요한국제회의에 10) 예컨대초대부대통령인존애덤스(John Adams, 재직기간: ) 는 부통령직은인간이상상할수있는가장하찮은직위 라고평가했고, 프랭클린루스벨트대통령당시부통령이었던가아너(John Nance Garner) 는 부통령직은미지근한침만큼의가치도없다 라고표 현하였다( 최명 백창제, 2004:392).

27 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 17 도미국을대표해서참석하였다. 11) 특히 1960년대이후대통령의 업무량이급격하게늘면서일정한업무를부통령에게분담할필요 성이제기되었고, 실제적으로많은대통령이자신의권한과역할을 부통령에게분담시켰다. 한예로카터대통령은먼데일부통령을 거의모든회의와정책결정과정에참석시켰으며, 매주정기적으로 부통령과 회합하여 그의 의견을 국정에 반영하였다( 최명 백창제, 2004:394). 또한클린턴정부의엘고어(Al Gore) 부통령도명 실상부한정부의 2 인자로서일정한역할을수행하였는데, 특히국 가업무평가위원회(National Performance Review:NPR) 의 위원 장을맡아정부개혁을주도하였으며, 환경문제와정보화분야에주 도적인역할을수행하였다. 또한현재의 W. 조지부시대통령하 의체이니(Richard W. Cheney) 부통령역시대통령의전폭적인 신뢰하에국내문제는물론세계정치에서자신의정치적입장을관 철시키고있다. 결국 부통령직은이전에는특별한역할이없는직책으로인식되 었으나, 오늘날에는국정에상당한영향력을행사하는행정부의제 2 인자의자리로자리매김하였으며, 부대통령의실질적권한과기 능, 역할이점차제도화되고있다고볼수있다. 그러나이러한 11) 이러한역할을수행한대표적인부통령은루스벨트정부의월레스 (Henry Wallace) 부통령이다. 월레스부통령은특히수차례에걸쳐대통령을대신해서중국, 남미제국, 소련등을방문하였다(www. encarta. msn. com - Vice President of the United States). 12) 정치학자크로닌은오늘날부통령의역할을 1상원의장, 2국가안보회의구성원, 3각종국가조언위원회의장, 4대통령특사, 5대통령핵심조언자, 6의회연락책임자, 7위기조정자, 8임시조정위원회감독, 9대통령출장시내각회의주재, 10정당의부지도자, 11대통령계승실습생, 12미래의대통령후보자등 12 가지로요약하고있다(Cronin, 1982: , 재인용함성득, 2002:177).

28 18 대통령의권한은헌법에근거한공식적인것이아니기때문에대통령의성격과업무수행스타일, 대통령과부통령의신뢰정도등많은변수에따라제한될수있음을부정할수없다. 2. 내각책임제: 영국 독일 일본 내각책임제는민주주의가발전되는과정의산물로나타난정부형 태이다. 즉, 군주가독점하고있던권력이점차귀족또는일반국 민들의대표관인의회로넘어가면서의회중심으로행정권이행사되 는정부형태이다. 이러한점에서내각책임제의첫번째특징은의 회가정통성을지닌유일한권력기관이라는점이다. 행정부는의회 에의해서구성되며, 따라서의회의신임을그구성요건으로한 다. 내각은일정한임기를보장받지못하고, 내각이제출한신임투 표가의회에서부결되거나의회가제안한내각불신임안이가결될 경우총사퇴하게된다. 그러나반면내각은의회의임기와관계없 이언제라고의회를해산할수있는것이일반적인특징이다. 이러 한점에서내각책임제는의회와내각의상호의존 신임을바탕으 로 국정이 이루어지는 정부형태라고 말 할 수 있다( 신명순, 2003:145). 내각책임제의두번째특징은국가원수와행정의수반이구분된 다는점이다. 국정에관해실질적권한은없고의례적권한만을행 사하는국가원수는국왕또는대통령으로, 일반적으로국왕은세습 되며대통령은선거인단또는의회의선거, 즉간접선거를통해선 출된다. 실질적권력을행사하는행정수반인수상은보통형식적 절차에따라국가원수가임명하지만, 실질적으로는의회선거결과

29 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 19 에따라의회에서선출된다. 그러나같은내각책임제국가라도국가원수와행정수반의권한과역할, 국정에서차지하는비중은국가마다차이가있으며, 국가원수와수상의관계도국가마다다르다. 내각책임제의대표적인국가인영국, 일본, 독일의국가원수와행정수반인수상의권한과역할, 이들의관계등에대해알아본다. 1) 영국 (1) 국왕의권한및역할 군주는군림( 君臨 ) 하지만통치하지않는다 는말이있듯이영국의국왕은정치권력을행사하지않으며, 따라서국정에대한아무런책임도지지않는다. 그러나영국의국왕은국민통합의상징이며, 국가적연속성과정신적모체로서수많은정권교체와격변속에서도통치의연속성과행정의안정성을유지하는지주의역할을하고있다. 국왕이갖는주요법적 정치적인기능을살펴보면다음과같다. 1 국가원수영국의국왕은국가원수로서의자격과관련된의전적역할을수행한다. 국왕은외교관의임명과접수, 조약의체결등영국을대표하는대외적기능을수행한다. 또한국빈의초대등의전행사를주관하고, 훈장이나작위등사회적명예수여에관한권한을갖는다. 이밖에국왕은영국육해공군의통수권자이며영국교회의수장이기도한다. 그러나이러한것도상징적이며, 의전적권한행사에그칠뿐이며실제적으로는모든사항이수상이주도하는정부에

30 20 서결정된다. 2 헌법적관행의처리국왕은의회매회기의개원식때연설을한다. 연설은회기동안다루어질정부의여러안건을소개하는데원고는전적으로정부에의해준비된다. 이밖에국왕은의회에서통과된모든법령에서명한다. 그러나이권한역시형식적권한이며, 대부분의경우선택의여지없이관행적으로그기능을수행할뿐이다. 3 수상및각료임명권국왕은국가원수의자격으로수상은임명한다. 그러나국왕임의로수상을임명하는것이아니라관습법상하원에서안정된다수를획득할수있는자, 즉하원에서과반수의석을차지한정당의당수를수상으로임명한다. 따라서국왕의수상임명권은극히형식적인것이다. 그러나예외적이나마국왕이수상의선임에있어서재량권을발휘할수있는경우가없지않다. 선거결과하원에서다수를차지한정당이없는경우와국가가중대한위기에직면해있을경우국왕은어느정도재량권을발휘하기도한다. 그러나이경우에도국왕이자신의의지로수상을임명하기보다는, 하원에서다수의지지를얻을가능성이많은자를선택하여수상으로임명하는것이일반적이다. 각료임명권역시형식적인절차로서, 국왕이임명하지만실질적으로이는수상의권한에속한것으로, 수상이추천하면국왕은그대로임명할뿐이다. 요약하면영국국왕은수상과각료를임명하고주요국정상황을수상으로부터정기적으로보고받기는하지만, 하원에서과반수를차지한정당의당수를선택의여지없이수상으로임명하고, 수상이

31 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 21 추천한각료는물론대법원장등국가기관의책임자를자동적으로임명하는국가통합의상징적역할만을담당한다. (2) 국왕의보좌기관 영국은 1688 년명예혁명이전까지왕정체제로서, 왕은자신의직속기구로추밀원(Privy Council) 이라는일종의자문위원회를두고국정에자문토록하였다. 따라서왕정체제하에서이추밀원은국정의중심기관이었으며권력의핵심기관이었다. 현재에도추밀원은국무에관한고문관들의집합체이며형식적으로행정부의최고기관이다. 그러나실제로추밀원총회는국왕의사망또는결혼등의전적행사시개최되며, 귀족칭호등의추서사항에관하여국왕을보좌할뿐이다. 추밀원위원(Privy Councellor) 은수상의추천에의해국왕이임명하며, 각료는임명과동시에자동적으로추밀원위원으로임명된다( 이남국, 2001:17). (3) 수상의권한및역할 영국수상은실질적인행정부의수장, 閣議의의장, 하원의지도자, 정당의당수라는기능을수행하게된다. 다시말하면국가구조의요석(keystone of the constitution) 이라는가장중추적인지위를가진다고말할수있다. 수상은행정부와공무원활동을총괄하고있으며, 정부정책의기본방향을제시하고부처간의정책조정역할을수행한다. 특히실질적으로군을통수하며제1재무장관 (the First Lord of the Treasury) 으로서재정과경제적안건에대해강력한영향력을행사한다. 수상의권한과그한계를내각과

32 22 의회와관계그리고외교정책중심으로알아본다. 1 내각과의관계수상은우선내각과의관계에있어다음과같은권한을갖는다. 첫째, 수상은정부각료및국가주요기관의책임자를실질적으로 任免한다. 각료및국가주요기관의책임자를교체하고영전시키고 해임시키는것은전적으로수상의재량이다. 또한수상은내각업 무의상당부분을처리하는다양한위원회의위원들을임명할수있으며, 위원회의설치와폐지등도결정할수있다. 둘째, 수상이내각에대해행사할수있는두번째권한은내각 의사결정과정의주도권이다. 수상은의사일정을결정할수있으며 각료회의에서각료보다우월한권한을행사한다. 즉, 수상은각료회의의장으로서자신의관심에따라이슈에대한논의를개진하거 나봉쇄할수있다. 주요정책은내각에서결정되지만특히수상과 측근으로구성되는내내각(inner cabinet), 내각위원회(cabinet committee) 등의활용도활발하다. 13) 그러나수상은권력을유지 하기위해각료의의견을일방적으로무시할수없으며, 오히려다 양한의견을수렴조정하는역할을하여야한다. 셋째, 각료에대한내각결정수용요구권이다. 수상주도하에내각의의사결정이이루어지면모든각료는그것을공개적으로수용 지지하여야하며그렇지않으면사임할것이요구된다. 13) 영국의각료위원회는독일과같이각의를위하여필요한심의를사전에행하는기관이아니라내각과같은성격을가지고있어각료위원회의결정이곧내각의결정으로효력을발휘하는특징을가지고있다.

33 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 23 2 의회와의관계수상은의회의해산을결정할수있으며, 의회를통제하여정부법안을통과시킬수있는수상의능력은미국대통령의그것을능가한다. 수상은의회에서의토론과질문시간을최대한이용하여자신의정치이념과노선을관철할수있다. 의회의주인공은곧수상자신이라고도말할수있다. 그러나수상에게주어지는이기회는또한수상에게위험이기도하다. 만약자신의능력을충분히발휘하지못할경우의회에국민에대한수상의위상은심각하게손상되기때문이다. (4) 수상의보좌기관 수상을보좌하는기구는크게수상실 (Prime Minister's Office) 과내각부(The Cabinet Office) 로이분되어있다고할수있다. 수상실은수상의측근( 다우닝가 10 번지) 에서핵심정책과정책사안을보다실질적이며직접적으로수행하고있으며, 내각부는정부조직의한부서로서수상업무를보좌하는데, 주로각부처에서각료회의에상정될의제를조정 정리하며, 내각의최고정책을협의하고조정하는역할을담당한다. 1 수상실 (Prime Minister's Office) 1975 년노동당당수인헤롤드윌슨(Herold Wilson) 수상이수상관저에정책실(Policy Unit) 을두면서부터수상실은수상의최측근에서수상이원하는정책의개발이나주요업무를확인감독하는참모진의역할을수행하고있다. 수상실의조직은수상에따라약간씩차이가있으나보통수상실장 (Prime Minister's chief of

34 24 Staff) 이하비서실(The Private Office), 정책실(The Policy unit), 정무담당관실(The Political Office), 공보실(The Press Office) 등이있다. 14) 비서실은수상이정부의최고수반으로서각종업무를잘수행할수있도록보좌하는업무를수행하며, 특히수상의연설문과공적인서안의접수와응답에서부터수상이필요로하는정보의수집, 자문등의업무를담당하고있다수상실에서가장주요한업무를담당하는곳은정책실이다. 정책실은외교 안보분야이외에내정에관한정책일체를관장하여정책을개발하고, 국회에제출한각종입법안의추진상황등을수상에게보고하는역할을수행한다. 2 내각부 (The Cabinet Office) 15) 내각부는단순히수상만을보좌하는기구가아닌정부행정을총괄하고개혁을추진하는중심기구로서다음의핵심기능을수행하고있다. - 수상업무의보좌 - 정부부처간정책조정지원 - 행정관리업무 14) 2004년 6월현재블레어수상의수상실조직은다른정부와는달리조직이상당히세분화되고보강된것이특징이다. 구체적으로수상의행정개혁의지를실천하는서비스개혁팀 (Delivery and Reform Group), 성과관리팀(Corporate Development Group) 등이보강되었으며, 이팀에다수의세부조직(Unit) 도신설되었다. 15) 국내여러문헌에는 Cabinet Office' 를관방부, 내각사무처, 내각사무국등다양하게번역하고있으나, 이보고서에는내각부로번역하기로한다. 왜냐하면 Cabinet Office' 는수상의업무를보좌할뿐만아니라, 내각의업무를종합적으로지원하고나아가행정및사무를지원하는부서로서, 실제이부서의책임자가장관급(Minister of the Cabinet Office) 이기때문이다.

35 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 25 - 공공서비스개혁업무 - 국가정보수집및안전에관한업무16) 내각부의여러기능중수상을보좌하는기능을직접담당하는부서는내각비서실(Cabinet Secretariat) 이다. 내각비서실은공무원담당副장관(Head of the Home Civil Service) 을겸하는내각비서실장(Secretariat of the Cabinet) 의책임하에각료회의 및내각위원회에필요한안건을제공하며, 각료회의및내각위원회 에상정할의제를준비하고이들회의의결정사항을마무리하여수 상의재가를받는다. 또한회의의결정이각부처에서정책으로집 행되는과정도수상에게보고하고있다. 내각비서실의조직은수상 에따라약간씩차이가있으나내각비서실장밑에보통 5-7명의 비서실차장이있으며, 이들은각기외교, 국방, 정보, 경제, 내무, 행정등의업무를담당하고있다. 17) 2) 일본 (1) 천황의권한및역할 일본은전후국민주권주의를채택하면서의회주의와정당정치를 16) 인터넷. 17) 2004년 6월현재블레어총리내각비서실의조직은비서실장밑에경제 내무담당(Economic and Domestic Affairs), 유럽(European) 담당, 외교국방 (Defence and Overseas) 담당, 정보(Intelligence and Security) 담당, 의전(Ceremonial) 담당, 행정(Machinery of Government) 담당, 위기관리(Civil Contingencies) 담당비서등 7명의비서가업무를책임지고수행하고있다.

36 26 기초로하는내각책임제를도입하였으며, 일본의정치체제는그유 형과관련하여본다면영국적인의회군주제에해당한다고할것이 다. 따라서일본천황의권한과역할은영국국왕의그것과매우 비슷하다고볼수있다. 일본의천황은국정에관한실질적권한을갖지않고국가원수로 서의의전적 형식적인권한만을행사할뿐이다. 또한일본헌법은 의례적인절차에불과한천황의내각총리대신( 총리) 의임명권( 제6 조), 내각의조언과승인에의한중의원해산권( 제7조제3 항) 등을명시하고있으며, 기타약간의국사행위도내각의조언과승인( 제3 조에의해할수있도록규정하고있다 ). 천황의수상임명에대해서영국과차이가보이는데, 영국에서는 국왕이하원에서과반수의의석을차지한정당의당수를직접수상 으로임명하는데비해, 일본에서는우선의회에서수상을선출하고 천황이이를의전적으로임명하기때문에천황의의사가수상지명에전혀개입할수없도록하였다. 18) (2) 천황의보좌기관 일본의천황을보좌하는정부의공식기구는궁내청( 宮內廳 ) 이다. 궁내청은일본천황의옥새 국새보관에관한업무에서부터왕실의여러의식을총괄하고공문서의편집및보관에관한업무그리고왕실용재산기타행정에관한모든업무를수행한다. 18) 의회에서의수상지명에관한투표는중의원만이아니라참의원에서도실시된다. 양원간의결이다른경우최종적으로중의원의결정을우선시한다. 예를들어 1989년 8 월수상지명에서중의원에서는가이후도시키가, 참의원에서는사회당토이다카코가지명되었지만중의원우선주의에의거하여가이후가수상에지명되었다.

37 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 27 (3) 수상의권한및역할 일본내각총리대신, 즉수상은영국의총리와마찬가지로행정부의수반으로서정부의기본정책을설정하고부처간의정책조정역할을수행한다. 또한내각에서도각료보다우월한지위를인정하고있다. 헌법에서도수상을행정권을가진內閣의首長 ( 제65 조, 제 66조 1 항) 이라고규정하고있으며, 대외적으로내각을대표하고대내적으로는내각을통솔하고행정각부를지휘통솔한다는것을 ( 제72 조) 명시하고있다. 그러나영국의수상이전통적으로제1재무장관을겸직하는등내각과의회에서막강한권한을행사하고있으며집권당의당수로서의주도적기능을행사하고있는것에비해, 일본내각과의회에서의수상지위는상대적으로약하다고볼수있다. 내각과의회에서일본수상의역할과지위에대해서알아본다. 1 내각과의관계영국에서는수상이의원중에서실질적으로각료를임명하고, 명목상국왕의재가를얻는데비하여, 일본에서는국왕의재가없이수상이직접각료를임명하며( 제68 조), 의원이아닌자도각료로임명할수있다. 19) 즉, 일본수상의각료임면권은영국에비해절대적이라고할수있으며, 이러한점으로인해내각에대한수상의우월권을확인할수있다하겠다. 그러나영국의경우정부주요정책의의사결정기구인내각의결정에있어과반수의찬성을요구하고있는데반해, 일본각의는의사결정방법으로서전원일치제를채택하고있어, 이러한의사결정방법은강력한수상의등장을제도 19) 단각료의과반수는의원이어야한다.

38 28 적으로억제하고있다. 다시말해서일본수상은각의에서자신의정치이념을주장하고, 이를관철하기보다는전원일치의결정을위해각의내부여러파벌의이해관계를조정하는역할에중점을두고있다하겠다. 특히영국의경우양당제를바탕으로하고있으므로수상은다수당의당수로서주도적인지위를처음부터확보하고있는데반해, 일본의경우제1당의파벌연합적성격으로말미암아수상은내각내여러파벌의주장을조정하여전원일치로이끌어야하기때문에이과정에서수상의지위는상대적으로약화되기마련이다. 아울러총리와각부장관의책임과권한이비교적엄격히규정되어있는독일과도달리정책결정과집행과정에서총리의개입범위와각료의자율권의범위가불분명하여행정에대한총리의통솔설의적용범위가불분명하게되어있다. 종합하면내각과수상의관계를독일과영국의경우수상을정점으로하는位階形으로본다면일본의경우그보다는수상의지위가약화된형태라고볼수있다. 2 의회와의관계일본헌법은삼권분립의원칙을규정하고있으면서, 한편국회에대한내각의연대책임을강조하고있다. 일본헌법제66조 3항은 내각은행정권의행사에관하여국회에대하여연대하여책임을진다 라고명시하여내각의연대책임을강조하고있는것이다. 내각의국회에대한연대책임의원칙은국민주권주의에입각한것이나, 의회가내각을통제함으로써의회가내각에대해우월한기관이라는것을간접적으로명시하고있는것이다. 의회에대한내각의연대책임과관련해서중요한점은총리의首長性의제한문제이 다. 즉, 헌법에서의회에대한내각의연대책임을규정한것은의

39 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 29 회에대한총리의책임을규정한것과다름이없는것으로서, 헌법 은의회에서총리의역할과위상을강조하기보다는책임성을강조하고있다고볼수있다. 한편내각책임제에있어서총리와의회간의관계설정에중요한 변수는의회해산권이다. 일본도영국또는독일과마찬가지로내각 이의회에의해불신임되면, 해산권으로대항할수있다. 그러나영국과독일의경우수상이직접의회해산을결정하고국가원수인왕또는대통령에게이를건의할수있는것에반해일본의경우의회해산권은수상 1 인의권한이아닌내각의권한으로서, 천황은수상이아닌 내각의조언과승인하에 중의원해산을명할수있 도록하고있다. 종합하면영국과독일의경우수상에게의회해산 권이있는것에반해일본의경우수상의회해산권이있는것이다. 1인이아닌내각전체에게 (4) 수상의보좌기관 일본수상을보좌하는정부기관은내각관방( 內閣官房 ) 이다. 20) 내각관방은정규행정부처로서, 내각회의에회부할각부처및의 회에서제출된모든의제를정리하고정책의일관성을유지하기위 한부처간의정책조정업무를수행한다. 아울러내각과총리의정 책결정에필요한정보수집업무를관장하고있다( 최평길, 1998:131). 하고있으며, 국무대신인내각관방장관은내각관방의업무를통할실질적으로총리의비서실장으로총리를최측근에서 보좌하고있다. 20) 내각관방의공식영자표기는 Cabinet Secretariat로영국의내각비서실과동일하다.

40 30 내각관방은장관밑에 3인의내각관방副장관과 1인의내각위기관리감( 內閣危機管理監 ), 5인이내의내각총리대신보좌관이있으며내각총무관, 내각공보관, 내각정보관이각각내각총무관실, 내각공보관실, 내각정보조사실을관장하고있다. 또는 3 인의내각관방副長官補가정보통신기술(IT) 담당실, 행정개혁추진사무국등 13개의소규모室과局을담당하고있다. 21) 3) 독일 (1) 연방대통령의권한및역할 독일도내각책임제정부형태를취하고있어, 정부의성립과존속 이의회에의존하며, 정부는의회를해산할수있다. 국정운영에 있어서도실질적인권한은연방수상에게있으며, 국가원수인연방 대통령은실질적인권한보다는명목적 형식적인권한을행사하고 있다. 그러나독일은내각책임제정부형태를취하고있으면서도같 은내각책임제국가인영국또는일본과는달리국가원수에게실질적인권한을부여하려고하는시도가계속되고있는국가이기도한다. 독일의연방대통령(Bundespräsident) 은연방회의(Bundes- versammlung) 22) 라고불리는대통령선거인단에서선출되며임기는 5 년이다. 23) 보통내각책임제국가에서국가원수인대통령이의 21) 22) Bundesversammlung 을직역하면 연방회의 또는 연방총회 정도가적당할것같다. 그러나 Bundesversammung은오로지연방대통령의선출만을위해소집되며, 연방대통령의선출로그소임을달하는기관이기때문에대통령선거인단이라고번역해도큰무리가없을듯하다.

41 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 31 회에서선출되는것과는달리독일의경우연방의회의원과각주에서선출된대의원이참여하는대통령선거인단에서선출되도록한 것이다. 이는연방대통령이수상의경우와같이오로지의회에대 해서만책임을지는것이아니라국민전체에게책임을진다는뜻이있었기때문이다. 연방대통령의주요권한은다음과같다. 1 국가원수 독일연방대통령의헌법상권한을알아보면첫째, 국가원수로서 지위를갖는다. 연방대통령의국가원수로서의지위는대외적인측 면뿐만아니라대내적인측면에서도그근거를찾을수있다. 대외 적인측면에서우선연방대통령은국제법적으로독일을대표한다고규정하고있으며( 기본법제59조 1 항), 또한독일을대표해서외국과의조약을체결하며, 외교사절도접수한다( 제59조 2 항). 24) 대내적측면에서연방대통령은연방공무원과연방법관, 독일연방 군장교와하사관을임면한다( 제60조 1 항). 25) 또한연방차원에서사면권을행사하며( 제60조 2 항), 국가에공헌한사람에게훈장이 나휘장을수여한다. 이밖에연방대통령은국가원수의자격으로국 가의중요한문제에대해자신의입장을표명하기도하며, 여러사 23) 대통령선거인단은연방의회(Bundestag) 의원전원과그와同數인각주에서선출된대의원들로구성된다. 독일연방의회의의원수는법정제적총수를 656명으로정해놓고있으나독일의선거제도의특이성으로인해선거결과에따라약간씩차이가있다. 656명을기준으로할때대통령선거인단의수는연방의회의원수의 2배인 1,312 명이다. 24) 그러나외교정책에대한기본방침은연방수상에의하여결정되기때문에 ( 제65 조) 연방대통령에게는독자적인외교정책결정권이없으며, 외국과의조약도의회의동의를얻어야하므로연방대통령은실질적으로이미결정된국가조약을체결하는의례적기구에불과하다. 25) 그러나이는형식적인권한으로실제적인권한은각부장관에게있다.

42 32 회활동및대국민활동을통해국민통합및사회발전을추구한다. 2 최고의공증기관의회를통과한법률은연방대통령의최종적인서명을통하여비로소법률로서유효하게된다( 제82 조). 의회를통과한법률에대한 연방대통령의서명, 즉공증행위는법률에대한합법성의보장을 담보하는기능으로단순한의례적인행위가아닌법률에대한실질적심사행위라고보는견해가일반적이다( 김경제, :31). 다시말해서연방대통령은의회를통과한법률을무조건서명하는것이아니라검토하여서명을거부할수도있다는것이다. 26) 3 연방의회소집및해산권연방대통령은의회의소집을요구할수있다( 제39조 3절 3 항). 기본법상으로연방대통령의이권한의행사에는아무런전제조건이 명시되어있지않으며, 의회는연방대통령의의회소집요구를수 용할의무를지고있다. 4 연방수상후보추천권및임명권기본법에의하면독일의연방수상은연방대통령의추천에의하여 의회에서재적인원과반수의찬성을받은자가선출되며, 이선출 된자를연방대통령이공식적으로임명한다( 제63조 2 항). 그러나 26) 실제로뤼프케(Heinrich Rübke) 대통령은 1960년 11월연방하원을통과한상행위에관한법 (Gesetz gegen den Betriebs und Belegschaftshandel) 이극소수의상인에이익을주며, 결과적으로기본법제3 조에명시되어있는형평성의원칙을위반한다고판단하여서명을거부하였다. 또한 1991 년바이체커(Richard v. Weisäcker) 대통령도항공교 통법개정안에대해서명하기를거부하였다( 박응격외, 2001:119).

43 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 33 연방대통령은연방수상의후보를추천할때자신의의지와는관계없이선거결과를존중하여의회다수당의수상후보자를추천하는 것이일반적이다. 따라서연방대통령의연방수상추천권및임명권 은실질적권한이라기보다는형식적절차라고할수있다. 그러나 대통령이추천한자가재적인원과반수의찬성을받지못해연방수 상으로선출되지못할경우도발생할수있다. 27) 이럴경우의회 는두번째표결을시도하여다른사람을선출할수도있는데, 만 약이러한표결이계속되어세번째표결에서도수상후보자가과반수를얻지못할경우연방대통령은의회를해산할수있다( 제64 조 4 항). 이밖에도연방대통령은연방수상의요청에의해의회를 해산할수있다. 그러나연방의회가재적인원과반수로서다른연 방수상을선출할경우이해산권은즉시소멸된다( 제68조 1 항). 이밖에연방대통령은연방수상의제청에의해연방장관들의임명권 을행사한다. 그러나이권한역시연방대통령의형식적권한으로 서실질적으로는연방수상이그권한을행사한다. (2) 연방대통령보좌기관: 연방대통령실 독일연방대통령은그직무를수행함에있어연방대통령실 (Bundespräsidialamt) 의지원을받는다. 연방대통령실은차관급인대통령실장(Chef des Bundespräsidialamt) 의책임하에다음과같은기능을수행한다. - 대통령의직무수행에대한자문 - 국내외정치, 경제, 사회문화현안에대한보고 27) 독일연방공화국정치사에서연방대통령이연방수상후보자를추천하였는데, 의회에서연방수상으로선출되지못한사례는없다.

44 대통령의의사결정준비및지원관련부처및기관협조및이관 연방대통령실은대통령실장이하총무국, 국내국, 외무국 3개부 서로조직되어있는데, 총무국은대통령실의운영에관한업무이 외에, 연방각부처장관, 연방판사, 장교들의임명및해임에관한사항, 敍勳에관한사항등을담당한다. 국내국은국내정치, 경제사회, 문화모든분야에관한사항을보고하고처리하며, 외무국은외교문제에있어연방대통령권한에해당하는사항을담당한다. (3) 연방수상의권한과역할 독일의정부형태는내각책임제로서연방수상 (Bundeskanzler) 이행정부의책임자로서국정에대해책임을지고있다. 특히독일 은 수상민주주의(kanzlerdemokratie) 라고불릴정도로수상의권한이강한편이다. 28) 독일의연방수상이야말로독일정치 행정에서가장강력한권한을가지고있으며핵심적역할을수행한다. 다음은독일기본법에서명시하고있는연방수상의권한이다. 28) 연방수상의권한이강하다는것은단순히대통령과비교해서그권한이강하다는것이아니라, 수상의권한행사방법이다른내각책임제국가와비교해서절대적이고강하다는것이다. 예를들어각료를국가원수에게제청할할때영국에서는의회내다른정당의의견도수렴해야하는등여러변수를고려해야하지만, 독일의경우수상의독자적인의견에따라 각료가제청 임명된다.

45 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 35 1 내각과의관계독일연방수상은내각과의관계에서다음과같은권한을갖는다. 첫째, 수상의국정노선결정권(Richtlinienkompotenz) 이다. 연방수상은독일의대내외정책에대한국정노선을독자적으로결정하고, 이에대한전반적인책임을진다( 제65 조). 29) 각부장관은연방수상의국정노선틀안에서자신이담당하고있는부서의정책을책임지고입안 추진하게된다. 그러나기본법 65조에의하여각 부서의주요정책은연방수상이주재하는내각(Bundesregierung) 의심의와결정을거쳐야된다. 각부처의자율적인업무수행을보장하지만수상이주재하는내각의합의와조정원칙을강조하고있는것이다. 둘째, 組閣權 (Organisationsgewalt) 이다. 기본법제64조 1항에따르면연방장관들은연방수상의제청으로연방대통령에의해 임면된다. 그러나연방대통령의연방장관임명이나해임권한은극 히형식적이기때문에, 연방대통령은이에대해어떤정치적인결 정권도갖고있지않다. 즉, 각료에대한실질적인인사권은연방 수상에게있으며, 연방대통령은연방수상이제청한인사를임명하 거나해임한다. 연방수상의인사권을제한하는것은오직정치적인 29) 독일기본법에는연방수상이대내 외적정책노선을독자적으로결정한다고명시하고있으나, 소속정당이원내의석의과반수를획득하지못할경우수상의권한은상대적으로제한되기마련이다. 독일의경우실제 1949년정부수립이후단한번도특정정당이단독으로정부를구성한적이없으며, 항상여러정당이연합해서소위연립정부(Koalitions- regierung) 를구성하였다. 따라서연방수상은정부구성과정에서는물론구성후에도정부내여러정파의의견을수렴하여야하며, 이과정에서연방수상의헌법적권한은제한되기마련이다. 특히선거결과연방수상이속한정당의지지도가낮으면낮을수록이러한현상은심하게나타난다.

46 36 구도이다. 즉, 연방수상이속한정당이원내의석의과반수를확보하지못할경우연립내각을구성할수밖에없는데, 이럴경우연방수상은자기의중과는관계없이연립내각에속한다른정당에서제안한인물을특정부처의장관으로임명할수밖에없다. 이밖에특정부처의신설과폐지등정부조직의개편에대한권한도연방수상의권한에속한다. 셋째, 비상시군통수권(Befehls- und Kommandogewalt) 이다. 독일의경우군통수권은특정인에게집중되어있지않은것이특징이다. 우선언급한바와같이형식적인권한이지만연방군장교와하사에대한임면권은연방대통령에게있다. 그러나평상시연방군에대한명령권즉, 군통수권은국방장관에게있다( 제65조 a). 그러나독일이적에의한공격의위험에처해있을경우, 즉국가비상시연방대통령은연방의회의승인하에방어태세 (Verteidigungsfall) 를선포하게되는데, 이방어태세가선포되면군통수권은연방수상에게귀속된다. 넷째, 국가경영권(Geschäftleitungsbefugnis) 이다. 연방수상은헌법이자신에게부여한권한, 각료를포함한모든참모인력지원그리고자신의역량을집결해서국민에게비전을제시하고, 정책을효율적으로집행하는국가와사회발전의구심적역할과기능을수행한다. 2 의회와의관계연방수상은연방의회에서선출된다. 공식적으로는연방대통령이의회에추천하고최종적으로임명하는과정을거치지만, 실질적으로는연방의회에서재적인원과반수의표를얻은사람이연방수상이된다. 연방의회는재적인원과반수의찬성으로연방수상을불신

47 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 37 임할수있으나, 이럴경우후임수상을정해놓아야한다. 현실적 으로의회를해산하지않고는그리쉽지는않다. 반대로연방수상 이자신에대한연방의회의신임을요청하였을때의회의재적인원과반수의신임을획득하지못했을경우연방대통령은연방수상의요청에의해의회를해산할수있다. (4) 연방수상의보좌기관 연방수상을보좌하는기관은연방수상실 (Bundeskanzleramt) 로, 주요업무는다음과같다. - 연방수상에게중요한정책현안팀각부서현안업무에대한 보고 연방수상의정책결정에대한준비작업및그집행에대한확인각부처의업무조정및정책현안조정연방과주정부의정책조정내각회의준비및안건조정 연방수상실은연방수상을정점으로장관급인연방수상실장 (Chef des Bundeskanzleramtes) 과같은장관급으로특별업무를수행하는 2 명의국무장관(Staatminister) 그리고각부서책임자인수석비서관(Abteilungsleiter) 단계로조직되어있다. 30) 연방수상 30) 독일연방수상실조직의이해를돕기위해우리청와대조직을비교해서설명하면, 연방수상실장은비서실장, 그리고각부서책임자(Abteil- ungsleiter) 는정무, 경제, 사회, 정보등각분야책임자로서수석비서관정도로이해하면될것같다. 그러나국무장관은독일어를단지辭典적으로직역한것으로미국의국무장관과는그의미가다르며, 특정분야 에대해전권을가지고업무를수행하는일종의全權대사로서, 다른표현

48 38 실장은대통령제국가의대통령비서실장과비슷한역할을담당하 는직책으로, 연방수상을최근거리에서보좌하고국정수행에관한 전반적인문제에대해연방수상과토의한다. 주요업무는연방수상 이제시한공약과정치철학후속조치, 연방수상실과관련부처와의 협의내용보고, 수상이주재하는내각회의준비등다양하다. 특히독일은어떠한정당도단독정부를구성하지못할정도로연정이일반화되어있는국가이기때문에연방수상실장은정책과정에서정부에참여하고있는여러정당의정책과이념을조정 협의하여야하며, 때에따라서는야당과협의하여야한다. 따라서연방수상실장은연방수상의정치적동반자이자조언자라고할수있다. 연방수상실에는연방수상실장이외에국무장관이 2 명있는데, 이들중 1 명은聯邦과州간의관계조정, 특히하원인연방의회와상원인연방평의회(Bundesrat) 와의관계의조정업무를전적으로담 당하고있다. 국무장관중다른한명은문화및미디어정책의전 권대사로독일의문화및미디어정책을독자적으로담당하고있 다. 31) 이들은수상직속기관으로연방수상실공식지휘계층에있 지않으나, 장관급으로소관수석비서관으로부터업무보고를받으 며, 수상이주재하는연방수상실간부회의는물론내각회의에도참 여한다. 연방수상실의업무는연방수상실장과국무장관이책임을지고있지만, 실질적으로각분야에대해연방수상을보좌하고, 의회와행 으로는수상직속특별보좌관정도가적당할것같다. 31) 국무장관의소관업무는정권에따라약간씩다른데, 현정부에서는 1명은 연방-주업무조정과다른 1 명은문화, 미디어정책을담당하고있지만이 전의기민당정권하에서는문화및미디어정책은내무부소관이었으며, 대신 대내외정보(Bundesnachrichtendienst) 수집과 분석에 관한 업무 를 1 명의국무장관이담당하였다.

49 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 39 정부를접촉하며, 정책에관한업무조정을추진하는것은각수석 비서관이다. 정권마다차이는있지만보통정무, 외교안보, 사회문화, 경제, 정세분석, 정부분야로구분되어있는각수석비서관은독일의정부조직상중앙부처국장( 局長 ) 에해당하나, 국정수행에대한영향력과업무수행범위등을고려할때실질적으로차관급역할을수행한다해도과언은아니다( 최평길, 1998:220). 3. 이원집정제: 프랑스 대통령제와내각책임제이외에중요한정부형태유형중의하나 는이원집정제이다. 이원집정제정부형태를채택하고있는대표적 인국가는프랑스인데, 프랑스식이원집정제가내각책임제의변형 형태인지, 아니면대통령제가변형된형태인지에대해서는많은논 란이있지만, 학계에서는대체적으로대통령제의변형된유형이라 고보고있다( 신명순, 2003:189). 32) 이원집정제의특징으로는여 러가지를나열할수있지만, 가장중요한점은대통령제에서는대 통령에게, 내각책임제에서는수상에게권력이집중되는것과는달 리국가원수인대통령과정부수반인수상이권력을공유한다는점이다. 그러나대통령과수상이권력을공유한다고해서항상똑같이양분하는것은아니며, 그분할정도는정치상황에따라달라진다. 만약대통령이소속한정당과의회에서과반수의석을차지하는정 32) 그러나리옹정치대학의마리-안느꼬앙데교수는프랑스정부형태를의원내객제로주장하고있으며, 다수의학자들이이를대통령제라고보는이유로역대프랑스대통령이권력을남용한사실을간과했기때문이라고설명 하고있다( 이창훈편, 2004:61-97).

50 40 당이같은정당일경우대부분대통령과수상은같은정당소속이 되며, 따라서대통령의권한은커지는반면수상의권한은상대적 으로약해질가능성이많다. 33) 반면대통령이소속한정당과의회 의다수의석을차지하는정당이다른, 통령과수상이대립할가능성은크며, 이른바동거정부의경우대대통령과수상의권력분할 또는분업이이루어진다. 프랑스대통령과수상의주요권한과역 할그리고대통령과수상의관계에대해서알아본다. 1) 대통령의권한및역할 1 국가원수 프랑스에서대통령은국가원수이자국정의최고책임자이다. 프 랑스헌법제5 조에서 대통령은헌법준수를감독한다. 대통령은공 권력의정상적인기능과국가의영속성을보장한다. 대통령은국가 의독립과영토의보존그리고조약준수의보장자이다 라고규정 하여대통령을국정운영전반에걸친책임자로규정하고있다. 이 밖에헌법이국가원수로서대통령에게부여하고있는권한을보면수상및각료임명권( 제8 조), 하원해산권(12 조), 의회교서권(18 조), 군통수권(15 조) 등이있다. 이중중요한것은수상임명권이다. 헌법제8 조는 대통령은수 상을임명하고, 대통령은수상이사임안을제출함에따라서정부의 기능을종결시킨다... 라고명시하고있다. 헌법상대통령의수상임 33) 이경우에도수상이계파의보스이거나혹은카리스마가있는인물일경우대통령이수상에비해절대적인권력을행사할수없으며, 권력행사에약간의제약이따르기마련이다. 지스까르대통령당시쉬락수상 (1974), 미테랑대통령재임시로까르수상( ) 등이그예라 고할수있다임도빈 (, 2002:100).

51 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 41 명권은절대적인권한이다. 즉, 대통령이수상을임명할때는아무런제약을받지않고대통령단독으로결정할수있다. 다시말해서대통령은반드시다수당의당수가아닌사람도수상으로임명할수있으며, 심지어국회의원이아닌사람도수상으로임명할수있다( 임도빈, 2002:92). 그러나실제이경우는대통령의소속정당과의회다수당이일치할경우, 즉대통령이의회의절대적지지를받고있을경우에한한다. 이경우대통령은자신이임명하고싶은사람을수상으로임명할수있으며, 수상은대통령에게최대한협력하게된다. 그러나그렇지못할경우, 즉대통령의소속정당과의회의다수당이일치하지않을경우수상을임명할때는정치적상황을고려하지않을수없다. 다시말해서이경우대통령은의회다수당의당수또는다수당이제시하는인물을수상으로임명하는것이일반적이라는것이다. 대통령이의회의지지를확보하지못한상태에서무조건수상을임명할경우의회는내각불신임권을행사하는등정치가불안해지고, 결국그책임은자신에게돌아오기때문이다. 수상에대한임명권이외에대통령은수상의제청으로장관을임명하며, 기타고위공직자와군인에대한임명권도갖고있다. 중앙부처의국장급공무원을비롯하여대통령이관례적으로직접인사에관여하는공무원의수는 4-5,000 명에달하고있다( 임도빈, 2002:93). 이밖에대통령은국가원수로서매주국무회의를주재하면서고급정보를접하고, 각료들을독려한다. 소위동거정부상황에서도대부분의프랑스대통령은수상에게국무회의를주재토록하지않고직접국무회의를주재하는것이일반적이다.

52 42 2 외교정책의수립권프랑스대통령은외교정책에대해전권을행사한다. 대통령은프랑스외교정책을결정하고외국에대해프랑스를대표하며, 외국과조약을체결하는등외교분야전반에대해책임을지고업무를수행한다. 3 의회해산권프랑스대통령이의회에대해행사할수있는가장강력한권한은의회해산권이다. 대통령과의회모두국민의직선에의해선출된독립된기관임에도불구하고대통령이국회를해산할수있는것이다. 프랑스대통령의의회해산권은내각책임제국가에서국가원수가행사하는극히형식적인의회해산권과는달리대통령으로하여금강력한책임정치를구현하도록하는데그취지가있다. 그러나헌법에서는이의남용을방지하기위해대통령의의회해산에따른총선거후 1년이내에는또다시해산할수없도록규정하고있다. 4 군통수권프랑스헌법제15조따르면대통령은군통수권을가진군대의최고책임자로국방위원회의의장이다. 군통수권자로서전략핵무기사용권에대한최종결정권자이며, 비행기, 미사일, 잠수함등전략무기사용에대한권한도행사할수있다. 그러나헌법의다른조항에서는 수상은군사를관리하고국방에대해책임을진다( 제20 조, 제21 조) 라고규정하고있기때문에대통령과수상사이에군에관한권한을둘러싸고갈등과마찰이일어날가능성도없지않

53 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 43 다. 특히동거정부하에서군에대한실질적권한행사를둘러싸고 미묘한갈등이발생할수있다. 5 비상대권대통령은프랑스영토와국민에대한자주성이심각한위협을받게될때비상대권을발동할수있다( 제16 조). 평상시에는수상이 행정권을행사하고의회에책임을지지만, 비상대권이발동되면대 통령은최고행정권자이며, 행정부는대통령에게예속된다. 이외에프랑스헌법에명시되어있는대통령의권한은국민투표부의권( 제11 조), 의회교서권( 제18 조), 헌법재판권임명권( 제56 조), 위헌법률심사제청권( 제61 조) 등이다. 2) 대통령보좌기관 프랑스에서대통령을보좌하는기관은크게상임위원회 (Conseils permanents ou ad hoc), 대통령사무처(Secrétariat général de la Président), 대통령비서실(Cabinet du Président) 등이있다( 임도빈 2003:101). 이기관중상임위원회는정부내정책관련자들이 모여정부정책에대해토의하는위원회로, 가장중요한상임위원회는국방위원회이다. 여러위원회가있는데한편대통령비서실은 대통령이특별히개인적으로관심을가지고있는문제에대한정책 결정을보좌하는소규모의조직으로, 보통대통령제국가의비서실 과는그성격을달리한다. 34) 대통령제국가에서의비서실, 즉미국 34) 대통령비서실이관장하는분야는한예로대아프리카문제, 국정의핵심분야로간주되는재정, 산업, 환경등의분야이다. 이밖에대통령의일정, 훈장수여및개인적서신에관련된사항등이다.

54 44 의백악관또는한국의청와대에해당하는조직으로대통령을직접보좌하는조직은대통령사무처이다. 대통령사무처는대통령의정책결정과정에서핵심적인역할을수행하는기관으로약 900 여명이근무하고있다. 이들직원중가장핵심적인인물은대통령제국가의대통령비서실장격인사무처장을정점으로하는 명의보좌관으로서, 이들은대통령이구현하려는국가비전을구체화하고, 정책관심사항을내각에알리며, 내각의정책집행사항을점검하여문제가있을경우대통령에게보고한다. 또한이들은대통령과행정부, 정부와각종이익단체, 사회단체를연결하는정책조정의역할을수행하는데, 특히수상산하에있는정부사무처(secrétariat général du gouvernment) 와도밀접한관계를유지하면서업무를수행한다. 사무처장은보좌관들의중심인물이며대통령의최측근으로서사무처전체조직에대해책임을지며, 대외적으로는수상, 정부사무처장또는수상비서실장과정책을조정하고각료회의에회부된안건을조정한다. 또한대통령에게보고되는모든정보와수행되는모든정책의최종전달자이기도하다. 보좌관들은한국의청와대수석비서관에해당하나, 한국과는달리정무, 사정, 참여등제도화된부서의책임자로있는것이아니라, 대통령으로부터특정임무를부여받아개인자격으로임무를수행한다( 최평길, 1998:155). 대신내부조직은총책임을맞고있는사무처장밑에서몇개의부서를담당하는전문보좌관들과담당들로구성되는데, 이전문보좌관(conseiler technique) 들이실제대통령실과수상실의업무협조등정책결정및집행과정에서중요한역할을담당하고있다.

55 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 45 3) 수상의권한및역할 프랑스수상은행정의수반으로서정부활동을총지휘하는행정인이라고볼수있다. 그러나한편그권력의기반을총선결과, 즉의회의세력판도에두고있기때문에정치인이라고말할수있다. 프랑스수상은행정인으로서법규를제정하고집행하면서내각내부에대한권한을행사할뿐만아니라정치인으로서사회의다양한 의견수렴하고조정하는역할을수행한다. 그구체적인권한은살 펴보면다음과같다. 1 법규명령제정권법규명령제정권이란모든행정객체에게부과되는일반법규및 명령을제정할수있는권리라고말할수있다. 법규제정에는국 무회의의심의를거쳐야하는경우와수상이자유롭게발할수있는경우가두가지가있다. 전자는일년에약 50건정도에머무르는반면, 후자의경우약 1,500 여건에이른다( 임도빈,2002:106). 이밖에정부령(décrets), 각부장관령(arrétés) 등에결재권을가진수상은이를통해행정각부를통제한다, 2 각료제청권및정부조직권 수상은대통령에게각부장관의임명제청권을비롯하여, 35) 청 장등정무직고위공무원의임명추천권을가지고있다. 이경우 35) 프랑스행정부의각료는국가장관, 장관, 위임장관그리고청장등이있 다. 국가장관은장관들중에서도특히중요한핵심장관으로서, 보통외무, 국방, 내무장관등이이에속한다. 위임장관은장관과청장의중간에위 치하며, 수상을보좌하는위임장도있으며, 장관을보좌하는위임장관도 있다.

56 46 임명권자인대통령의의중도중요하지만, 수상의재량권이보장되어있다. 특히동거정부일경우수상은실질적으로장관및고위공무원을임명할수있는권한을행사할수있으며, 이럴경우수상은내각을실질적으로장악하게된다. 이밖에프랑스수상은조각시일부부처의명칭을변경할수있는권한도가지고있다. 3 조정권일반적으로한부처의정책결정및집행사항은다른부처는물론여러이익단체의의견과충돌되는것이보통인데, 조정권이란정책결정및집행과정에서다양한정치행위자의요구를청취하고, 이를조정하여합의점을찾는것이다. 4 국방책임권수상은국사를관리하고( 제20 조) 국방에대해서책임을진다( 제 21조 1 항). 물론대통령이군통수권자이기때문에국방문제에대해서는대통령의보좌역할에그칠것으로해석할수있지만, 동거정부하에서는군에대한권한행사에있어혼란을초래할수도있다. 5 의회소집권및발언권수상은의회( 하원) 에대해책임을지며, 양원의임시회의소집을요구할수있으며, 양원에출석하여발언할수있다. 6 부서권 프랑스헌법제19 조는대통령이수상임명권, 국민투표부의권, 의 회해산권, 비상대권, 의회교서권, 조약에대한위헌심사제청권, 헌

57 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 47 법재판관임명권, 위헌법률심사제청권이외의권한을행사할때는수상의부서를필요로한다고명시하고있다. 따라서대통령은수상의동조내지협조없이는국정을운영해나갈수없다고해도과언은아니다. 4) 수상보좌기관 프랑스수상을보좌하는조직은대통령의경우와마찬가지로정부사무처(sécretariat général du gouvernement) 와비서실 (cabinet du premier ministre) 이있다. 그러나수상의직속보조기관이외에수상산하에는대통령이가지고있지않은일반부처형태의여러직속기관이있는데, 이들기관에서근무하고있는인력은약 3,500 여명에달한다. 프랑스수상은내각책임제국가인영국의수상조직과비교해도그규모가결코작다고할수없을정도로거대한참모조직을가지고있다는것을알수있다. 정부사무처와수상비서실에대해서만알아본다. 1 정부사무처 (sécretariat général du gouvernement) 정부사무처는정부내정책결정및집행과정에서중심적인위치를차지하는기관으로서, 행정부의전반적인업무수행에관한조정 통합의업무를수행하고있다. 다음은그구체적인역할이다 ( 임도빈, 2002:115). 첫째, 정부업무의계속성을유지한다. 정부사무처는정부내정책결정및집행과정의중심에위치하여, 각종공식적과정과기술적인문제에대해정보를접수 유지하는역할을담당한다. 둘째, 대통령과수상, 정부와의회, 수상과각부처장관등국

58 48 가의핵심기관또는행위자사이에위치하여헌법준수등합법성여부를감시한다. 셋째, 정부활동의능률성을제고하는역할을한다. 국무회의등부처간조정의필요성이있는사안에직접간여한다. 넷째, 국무회의를준비하고운영한다. 정부사무처는정부사무처장을중심으로총 100여명의비교적간소한조직으로, 기획기능을담당하는인력은약 30 명에불과하다. 정부사무처장은 1946년이후계속해서국사원의고급관료가맡아오고있으며, 중앙부처간의중계자역할과국무회의준비에책임을지고있다. 따라서국무위원은아니지만관례적으로국무회의에참석하고있다. 2 수상비서실 (cabinet du premier ministre) 수상비서실은수상을측근에서보좌하는핵심참모기관이다. 정 부사무처가주로행정적으로수상을보좌한다고하면, 수상비서실 은행정적으로는물론정치적으로보좌하는기관이라고할수있 다. 즉, 수상비서실은각부처의업무를정치적인시각에서분석해 서행정적으로집행되도록조정하는역할을담당하고있다고볼수 있다( 임도빈, 2002: ). 수상비서실의 역할은 다음과 같이 주로5 가지로나눌수있다안영훈 (, 1998:42). - 수상에게정책전반및현안문제에대한관한정보제공 - 각료회의, 부처간회의등수상이관장하는각종회의준비 - 중 단기정책안의수립 - 정책결정및중재사안에대한관련기관통보 - 각료활동에대한감독, 중재

59 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 49 수상비서실의내부조직은수상의성향에따라조금씩차이가있지만, 기본적으로비서실장(directeur de cabinet) 밑에, 부실장 (directeur adjoint) 그리고 5-6 명의수석비서관(conseiler) 들이 주요한역할을하고있다. 36) 수석비서관들은기능별로업무를분 장하여필요에따라서수상및비서실장을수시로만나며, 상호의 견을교환하면서수상을보좌하고있다. 수석비서관밑에는전문보 좌관(conseiler technique) 또는담당관(chargé de mission) 의명칭을가진참모들이실무를책임지고있다. 5) 대통령과수상의관계 대통령제국가에서는대통령이국가원수이며또한국정의책임자 로서강력한권한을행사하며, 내각책임제에서는국왕또는대통령 은국가원수로서의상징적역할만을수행하는데그치고국정운영에 대한실제적인권한은수상이행사하는것이일반적이다. 그러나 이원집정제정부형태인프랑스의경우헌법에대통령과수상의권 한과역할이구별되어명시되어있기는하지만, 대통령과수상사 이에는항상정치적긴장관계가형성되어있어실제역할은정치적환경, 즉의회선거결과에따라다르게나타난다. 우선대통령이의회다수파를장악하는경우, 다시말해서대통 령의소속정당과의회에서다수를차지한정당이일치할경우대통령은국가원수및행정부의수장으로서대통령제의대통령과같 은강력한권한을행사할수있다. 이경우수상의임명권을쥐고 36) 수상비서실의인력은수상에따라약간씩차이가있지만보통약 명정도이다.

60 50 있는대통령은당연히자신의정치철학을잘이해하고이를실천에 옮길수있는인물을수상으로임명하고, 대통령스스로가각료임 명, 정부조직개편을비롯해서각종정책결정과정에서주도적으로 권한을행사하게된다. 한마디로대통령과의회의다수파가이념적 으로일치할경우프랑스의정치는곧대통령의정치라할만큼대통령중심제현상이일어날수있다( 오일환, 2002:340). 따라서이경우수상의권한은축소되어수상은헌법에규정하고있는권한을주도적으로행사하기보다는대통령을보좌하는기관으로전락할가능성도배제할수없다. 그렇지만실제운영에있어대통령과수상이같은정당의소속이라고할지라도수상이무조건대통령에게종속되는경우는드물며, 37) 대부분은수상과대통령은밀접히협조 제휴하면서국정을 수행하고있다. 일반적으로볼때수상은어느정도업무의독립성 을인정받고있으며, 업무의영역도상당히넓은편이다. 예를들어수상은일단임명되면장관과청장등내각을구성할인물을임 명권자인대통령에게제청할권한을갖는데, 이경우대통령의의 중도중요하지만수상의실질적재량권도어느정도보장된다. 또 한프랑스의수상은정부조직및개편시상당한권한을발휘하는데, 심지어부서명칭, 장관의수등을결정할때도수상의의견이 존중된다. 특히몇가지특별한권한을제외하고는대통령권한을 행사할때반드시수상의부서를필요로하기때문에국정운영에 있어수상의협조가필수적이다. 수상의권한과역할이대통령에 비해그리작다고말할수는없는것은정부사무처등수상의보좌 37) 수상이대통령에게종속되었던기간은드골대통령재임기간대부분의기간, 미테랑대통령의파비우스수상시, 쉬락대통령시쥐뻬수상기간등이그예라고할수있다.

61 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 51 기관의규모, 업무범위등에서도잘나타나고있는데, 대통령의보좌기관에비해그규모가훨씬큰편이다. 둘째, 대통령이의회를장악하지못하는경우, 즉대통령소속정당과의회의다수정당이일치하지않는경우대통령의권한행 사는현격히제한되며역할도축소된다. 이경우대통령은수상의 임명권을가지고있지만, 실질적으로자신이선호하는인물보다는, 대신의회의다수당이제안하는인사를수상으로임명할수밖에없으며, 각료임명에있어서도수상의의견을존중할수밖에없다. 38) 특히이경우대통령은외교 국방에대한권한만을행사하게되며이를제외한국내행정에대해서는수상이실질적으로권력을행사하게된다. 이른바동거정부의형태이다. 39) 동거정부에들어가면대통령의권한이제한되는과정에서수상과 대통령과의대립과마찰가능성이있다. 정치및행정을독점하려고하는반면, 수상은이기간중국내대통령은헌법에명시되어 있는국가원수로서의권한을적극적으로해석하여독자적으로권력 을행사하려고하기때문이다. 따라서동거정부기간중에도대통 령과수상사이에는갈등과마찰보다는상호협력및조정이필요하 38) 대통령의소속정당과의회다수당이일치하지않음에도불구하고만약대통령의의회다수당의의견을무시하고자신의뜻대로수상을임명할경우, 의회는대부분내각불신임권을발동하게되고, 이럴경우총리를비롯해내각은총사퇴하여야한다. 따라서대통령이의회의의사를무시하고자신의뜻에따라수상을임명하는경우는극히드물다. 대신대통령은자신의소속정당이의회의과반수를확보하지못하고있을경우의회를해산하고다시총선을실시하는경우가있다. 국정을책임진대통령이의회내다수를확보하여좀더강력한리더십을행사하기위한방편인것이다. 39) 미테랑대통령집권기인 ( 쉬락수상) 과 ( 발라뒤르수상) 의기간그리고쉬락대통령의집권기의 ( 죠스팽수상) 의기간이동거정부의기간에해당한다.

62 52 며, 다. 실제프랑스에서는이를바탕으로국정이운영되고있는편이그렇지않을경우국정이불안해지는것은물론결과적으로대 통령과총리자신에게도정치적 행정적부담으로돌아오기때문이 다. 만약대통령이총리의위상을인정하지않고자신의권한을확 대하려한다면수상은구체적인정책을집행하면서생기는각종정보및영향력을이용하여대통령의권한을더욱더약화시킬수있 다. 반면수상은의회의지지를바탕으로국내행정에대해막강한 권한을행사할수있지만, 대통령을무시하고자신의의견을무조 건고집할수없다. 동거정부기간중이라고하더라도대통령은 법규명령안거부권등다양한방법으로정부를견제할수있고, 비 상대권을통해국내의모든권한을실질적으로행사할수도있으 며, 40) 최종적으로는의회해산을통해자신의이념에맞는총리를 임명할길도모색할수있기때문이다. 종합하면프랑스의경우대통령과의회의다수당과같은경우, 즉대통령이국정을주도하는경우는물론수상이실질적으로국내행정을주도하는동거정부의경우에도대통령과수상어느한사람이권력을독단적으로사용하기보다는상호견제 조정하고때에 따라서는협력 의존하는국정운영체제라고보아야할것이다. 프 랑스의정부형태를 두개의머리를가진독수리( 박영훈, 1994: 27) 라고표현하고있는것은대통령과수상의상호협력과조정을 전제로하고있는체제라는의미를내포하고있는것이다. 또한프 랑스의대통령과수상의관계를 앨리제궁( 대통령) 이작곡한악보 를수상이연구하는것 이라고표현하고있는것도결국대통령과 40) 동거정부하에서평상시에는수상이국내행정권을행사하고대외적으로는대통령이국가를대표하는이원집정이이루어지지만, 비상시에는대통령의비상대권선포를통해국내외모든권한행사가대통령에게집중된다.

63 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 53 수상의동반자적관계를강조한것으로볼수있다( 임도빈, 2002:100). 4. 소결론 각국의정부형태를국가원수와행정수반의권한과역할중심으로비교 분석한결과, 각국의역사적, 정치 사회적배경의차이만큼각국의정부형태도차이가있는것을알수있었다. 그러나여러차이점에도불구하고한가지일치하고있는점은권력의분할및역할의분업현상이다. 즉, 선진국가들의정부형태를분석한결과이들국가에서는권력이국가원수또는행정수반 1인에게집중되기보다는양자에게분산 공유된다는점이다. 물론국가원수와행정수반이권력을공유한다고해서항상똑같이양분하는것은아니며. 그분할또는업무의분업정도는그국가의정치적전통과정치상황에따라달라진다. 영국, 일본, 독일등내각책임제국가의경우국가원수는실제정치권력을행사하지않으며형식적이고의례적인권한만을행사하는것이원칙이기때문에당연히실제정치 행정적권한은수상에게집중되어있다. 내각책임제정부형태를채택하고있는국가들의수상에게는공통적으로정부정책의기본방향을결정할수있는권한과국정운영을주도적으로추진할수있는권한, 정부의각료및주요국가기관의책임자를실질적으로임명 해임할수있는권한, 의회를해산할수있는권한등이부여되고있다. 아울러내각책임제국가의수상은비록국가원수는아니지만사실상의군통수권자로서군에대한명령권도행사할수있는권한도있다. 그러나이들내각책임제국가에서도국왕또는대통령은국가원

64 54 수로서, 국민통합의상징으로서그권위를가지고있으며, 따라서이들은국가의중요한문제에대해자신의입장을표현하거나직접개입하기도한다. 특히내각책임제국가이지만영국과일본과는달리군주대신선출직인대통령을국가원수로하고있는독일의경우대통령에게상당한권한을부여하고있기도하다. 연방대통령은직접의회소집을요구할수있으며, 의회를통과한법률을무조건서명하는것이아니라검토하여서명을거부할수도있다. 이외에선거결과를염두에두어야하지만연방수상을추천할수있는권한그리고대통령이추천한자가재적인원과반수의찬성을받지못해연방수상으로선출되지못할경우의회를해산할수있는권한을행사할수있다. 대통령제국가인미국의경우삼권분립하에대통령의절대적인권한을보장하고있는반면부통령직은특별한역할이없는직책으로인식되어왔다. 그러나최근에들어부통령의역할이점차확대되고있음을알수있다. 부통령은국가안보회의, 내각회의등중요한회의참석하고있으며, 대통령의고유업무라고인정되고있는외교 국방분야에서도부통령의활동이크게늘고있다. 특히클린턴대통령재임시고어부통령의경우국정개혁을책임지고수행하는등특정한분야를책임지고수행함으로써대통령의업무를줄여주는것은물론자신의정치력과능력을국민에게직접보여주었다. 부시대통령하의체이니부통령의경우대이라크전쟁의수행에서반대파의반대에도불구하고그의정치적입장을제시하고있으며, 일본, 한국등우방국의지지를호소하기위한국제적인노력도하고있다. 프랑스와같은이원집정제정부형태국가에서는국가원수인대통

65 제 2 장정부형태에대한비교행정론적분석 55 령과행정수반인수상이권력을공유한다는점은이미널리알려진바이다. 프랑스대통령은국가원수로서수상및각료임명권, 하원해산권, 의회교서권, 군통수권등강력한권한을가지고있다. 그러나수상역시행정부의수반으로서국사를책임지고수행할권한을가지고있다. 특히행정각부의장관, 청장등정무직고위공무원의임명에있어임명권자인대통령의의중도중요하지만, 수상의재량권도어느정도보장되어있다. 프랑스의경우대통령이속한정당과수상소속정당이같은경우는물론, 대통령과수상의소속정당이달라수상이실질적으로국내행정을주도하는동거정부의경우에도대통령과수상어느한사람이권력을독단적으로사용하기보다는상호견제 조정하고때에따라서는협력 의존하는국정운영체제이다. 대통령은자신의단독으로국정을운영할수없으며항상수상의동조내지협조를필요로하고있는체제인것이다.

66 56 제3장우리나라국무총리의지위와권한 에대한법적제도적분석 총리( 수상) 제도는내각책임제의핵심적인제도이다. 그러나우리나라의정부형태는기본적으로대통령제를채택하고있으면서도그제도적특징에속하는부통령제를채택하지않고, 그대신이례적으로국무총리제를채택하고있다. 따라서우리헌법상국무총리는대통령제의국무총리라는점에서내각책임제하의총리와는그지위, 권한과역할에있어서차이가난다. 마찬가지로우리나라국무총리는프랑스와같은이원집정제정부형태의총리와도그지위와역할에있어차이가난다. 이장에서는현행헌법상국무총리의지위와권한, 의무등을대통령과비교해봄으로써우리나라국무총리제의특성을알아보기로한다. 1. 대통령의지위와권한 헌법제66 조는 대통령은국가의원수이며, 외국에대하여국가를대표한다... 행정권은대통령을수반으로하는정부에속한다 라고하여대통령의지위를규정하고있다. 대통령을국가원수인동시에행정부의수반으로규정하고있는것이다. 또한헌법은 대통령은국가의독립 영토의보전 국가의계속성과헌법을수호할책무를지며( 제66조 2 항), 조국의평화적통일을위하여성실한의무를진다( 제66조 3 항) 고명문화하여대통령을국가수호자로규정하고있다. 이밖에현행헌법상의대통령은주권의행사기관으

67 제 3 장우리나라국무총리의지위와권한에대한법적 제도적분석 57 로서, 입법부 사법부에동위내지는우월한기관으로서이들통치 기관을조정하는지위를가지고있다하겠다. 41) 언급한대통령의 4 가지지위와권한에대해좀더자세히설명하기로한다. 1) 국가원수로서의지위와권한 대통령은국가의원수이며, 외국에대하여국가를대표한다. 국가원수로서대통령은조약을체결 비준하는권한, 선전포고와강화를행하는권한, 외교사절을신임 접수하는권한을가지는데( 이상제73 조), 이는대외적으로국가를대표하는지위에서나오는권한이라고하겠다. 한편대통령은대내적으로도국가원수로서의지위를가진다. 대 내적인국가원수의지위에서국무총리, 헌법재판소소장( 제111조 4 항) 헌법재판소재판관( 제111조 2 항) 과선거관리위원회위원에대한임명권( 제114조 2 항) 을가지며또한대법원장과대법관에대한임명권( 제 104조 1, 2 항) 을행사한다. 이밖에대통령은훈장과영전을수여하며( 제80 조), 사면감형복권 등을명할수있는권한제 ( 79 조을 ) 가진다. 41) 헌법상대통령의지위에대한설명은학자에따라조금씩다르다. 박일경, 문홍주등은 1국가원수로서의지위, 2행정수반으로서의지위로나누고있으며, 김철수는 1국가원수로서의지위, 2행정권의수반으로서의지위, 3국가수호자로서의지위, 4국가의한주권기관으로서의지위, 등으로나누고있다. 이글에서는김철수의분류에따르기로한다( 김철수, 2004: ).

68 58 2) 행정부의수반으로서의지위와권한 대통령은행정부수반으로서의지위를가진다. 대통령은국가의최고집행기관으로서행정에관한모든권한을관장한다. 이에는국군통수권( 제74 조), 대통령령공포권( 제75 조) 국무총리임명권( 제 86조 1 항) 공무원임면권( 제78 조) 등이포함된다. 3) 국가수호자로서의지위 대통령은국가의수호자로서 국가의독립 영토의보전 국가의계속성과헌법을수호할책무를진다( 제66조 2 항). 대통령은국가의위기적상황을극복하고국가의독립과영토보전, 그리고국가의계속성을유지하기위한책무를다하기위해긴급명령권, 긴급재정 경제명령권( 제76 조) 을가지며, 계엄을선포할수있다( 제77 조). 또대통령은국가안전보장회의의의장으로서이회의를주재하며, 국가의독립 영토의보전을위하여전쟁수행권을가진다. 4) 국가의한주권행사기관으로서의지위 대통령은국민의대표자로서주권을행사한다. 대통령은이지위에서헌법개정안제안권, 국민투표부의권( 제72 조), 위헌정당해산제소권( 제8조 4 항) 등을가진다. 그러나대통령은단지국가의주권행사기관의하나이지유일한최고기관은아니며다른주권행사기관과동일적인지위를가진다고하겠다.

69 제 3 장우리나라국무총리의지위와권한에대한법적 제도적분석 국무총리의지위와권한 국무총리의헌법상지위에대해서는학자에따라약간의차이는보이고있지만대체적으로대통령의보좌기관, 국무회의부의장, 행정부의제2 인자, 중앙행정관청으로서의지위를가진다고하겠다. 1) 대통령보좌기관으로서의지위와권한 현행헌법에따르면국무총리는내각책임제하의국무총리와는달리독자적인정책결정이나지침을정할수있는것이아니라단지 행정권의수반인대통령의보좌기관이라는지위를가진다. 헌법은 국무총리는대통령을보좌하며 라고명문으로그기본적인지위를규정하고있으며, 행정에관하여대통령의명을받아행정각부를통할한다 ( 제86조 2 항) 라고규정하고있다. 이밖에국무총리는대통령의국법상행위에대해서는그보좌의책임을명백히하기위하여副署의권한과의무가있으며( 제82 조), 이에대한책임도져야한다. 42) 42) 부서(countersign, Gegenzeichnung) 는원래군주국가에있어서국왕의친서에국무대신이서명하는것을말하였으며, 군주의전횡을방지하고국왕의국무행위에관하여부서한대신의보필책임을명백히하기위한제도였다. 현행우리헌법상대통령의국법상행위는문서로서하며, 이문서에는국무총리와관계국무위원이부서한다( 제82 조). 국무위원은관계사항에관해서만부서하는데대하여, 국무총리는모든사항에관하여부서할권한과의무를가진다.

70 60 2) 국무회의부의장으로서의지위와권한 국무총리는우선정부정책을심의하는국무회의의구성원으로서다른국무위원과대등한지위에서그심의에참석하고안건에대한의결에참가한다( 제87조 2 항). 그러나국무총리는국무회의의의장인대통령을보좌하는부의장의지위를가지며( 제88조 3 항), 부의장의지위에서 1대통령이참석하지못할때의장인대통령을대신하여국무회의를주재하고 2대통령의모든국법상의행위에대해부서하며( 제82 조) 3대통령이국무위원을임명할때제청하고 (87조 1 항) 4국무위원의해임을대통령에게건의할수있다(87 조 2 항) 는점에서다른국무위원들보다우월한지위에있다하겠다. 특히국무총리는국무위원임명시제청권을행사하고또한해임을건의할수있다는점에있어서국무위원보다우월한지위에있다. 또한국무총리는국정의처리상황에대해국회에출석 답변할권리가있고( 제62조 1 항), 국회에대하여책임을진다. 그런데다른한편국회가국무총리의출석 답변을요구한경우에는이에응해야한다( 제62조 2 항). 3) 행정부의제2인자로서의지위와권한 국무총리는대통령다음의행정부의제2인자로서대통령의명을받아행정각부를통할하고( 제86조 2 항), 국무위원임명에대한제청권을가지며, 이들에대한해임건의권을가진다. 이점에서국무총리는정부의제2 인자이며, 대통령다음가는중앙행정관청이다. 특히국무총리는대통령이궐위되거나사고로인하여직무를 수행할수없을경우에는그권한을대행하기때문에( 제71 조) 정

71 제 3 장우리나라국무총리의지위와권한에대한법적 제도적분석 61 부의제2 인자로서의지위를확보하고있다. 4) 중앙행정관청으로서의지위와권한 국무총리는행정각부의통할적성질의행정사무( 정부조직법제 6 조) 를스스로관장 처리하는중앙행정관청의지위에있다. 행정각부의통할사무란행정각부의사무의조정업무및성질상어느한부에관장시키는것이어려운성질의사무( 법제사무 행정관리 사무) 등을말한다. 국무총리는이지위에서그의소관사무에관하 여법률이나대통령령의위임또는직권으로총리령을발할수있다제 ( 95 조). 3. 소결론: 국무총리의헌법적위상 우리나라대통령의헌법상권한은막강하지만순수대통령제국 가들의대통령권한보다상대적으로작다고할수있다. 43) 우리 헌법은기본적으로대통령제를채택하고있지만국회의동의를받아임명된국무총리에게도헌법상상당한권한을부여하고있기때문이다. 다시말해서, 내각책임제적인요소로대통령의권한을제한하고있기때문인것이다. 한편우리나라국무총리는대통령제의정부형태구조안에서의국무총리라는점에서그지위와권한이영국또는일본등내각책 43) 제왕적대통령 라는말이있을정도로강력한한국대통령의권한이순수대통령제국가들의대통령권한보다작다는필자의주장은어디까지나헌법상권한에한정한것이며, 한국의대통령의정치사회적권한은포함되지않았음을밝혀둔다.

72 62 임제의국무총리의그것에비해상대적으로작다고할수있다. 그러나우리나라국무총리의헌법상지위와권한은미국의부통령보다는보다크다고할수있다. 미국부통령의헌법상지위가상원의장, 대통령유고시대통령직을승계한것이외에특별한권한을규정하지않고있는데반해한국헌법에는국무총리에게상당한권한을명문화하고있기때문이다. 이렇게볼때현행헌법상국무총리의이러한지위와권한은한편으로는매우강하다고인식될수있겠지만, 다른한편으로는매우형식적인권한에불과하다고인식할수도있겠다. 즉, 국무총리의위상이매우애매해서보는사람에따라매우강하다고볼수도있으며, 반면미약하다고도볼수있다. 원래대통령제에기초한정부형태에서는국무총리는존재하지않는헌법기관이나이를대통령제하에설치하였기때문에그기관의위상이모호하고애매한것은당연하다고말할수있다. 학자들사이에도의견이분분해서국무총리위상과권한이강하다는의견과미약하다는의견으로양분되고있는실정이다. 국무총리의권한이상당하다는입장에서는, 국무총리는장관임명시제청권을행사하고해임을대통령에게건의할수있으며, 장관이나청장등중앙행정기관장의명령이나처분이위법 부당하다고판단될때대통령의승인을얻어중지취소할 수있는권한이있다는것이다. 또한국무총리는대통령의국법상행위에대해서부서하며, 대통령역할의상당부분을대신하는등그권한이상당하다는것이다. 특히국무총리는국무회의를대부분주재하며국정운영전반을통할하며대통령대신국회에나가시정연설이나예산안제안연설을하기도하며주요행사에대통령을대신해참석하기도한다는것이다. 나아가대통령유고시에는대통령권한을대행하기때문

73 제 3 장우리나라국무총리의지위와권한에대한법적 제도적분석 63 에그상징적권한도인정하여야한다는것이다( 함성득, 2003:24). 반면에국무총리의권한이미약하다는견해에따르면, 국무위원임명제청이나해임건의는대통령에게구속력을갖는것이아니라는것이다. 즉, 그동안국무총리의각료임명제청권은사실상아무런의미가없었으며, 국무총리로부터국무위원해임건의가있다고하더라도대통령이꼭당사자를해임하여야한다는것은아니다. 또한대통령은국무총리의해임건의가없어도특정국무위원을해임할수있다는것이다. 이밖에부서가없는대통령의행위는무효라고보아야할것이지만, 부서거부는곧해임당할각오가있음을뜻하기때문에부서권역시형식적이라는것이다. 무엇보다도국무회의는심의기관에불과하며대통령에게구속력을갖는의결기관은아니라는점이다. 또한대통령의총리해임에는아무런제한이없으며, 헌법규정대로국무총리는대통령의보좌기관에불과하다고주장한다( 양건, 2002). 이처럼현행헌법상국무총리의지위, 권한등은매우애매해서여러모로해석이가능하도록만들어져있어결국운영과정에서국무총리의지위와권한이다르게나타날수있는것이다. 특히대통령이국무총리제를어떻게생각하고국무총리제를어떻게운영하는가에따라국무총리의지위, 권한그리고역할은다르게나타나게된다. 우리나라는기본적으로대통령제를채택하고있고대통령제에는국정운영에있어대통령을국정의중심에두고있기때문에국무총리의역할은결국대통령의통치스타일과개인적성향에따라좌우될수밖에없는것이다. 예를들어대통령이국무총리의지위와권한을존중해주며통할적중앙사무기관으로서적극적인기능을부여할경우국무총리의권한이강화되고정부정책과정에서상당한영향력을발휘하겠지만, 반대로국무총리의권한을무시하

74 64 거나구속한다면국무총리의권한은형식적으로되며그기능은유명무실하게될것이다. 다음장에서는이러한점을염두에두면서우리나라역대정부에서국무총리제가실제어떻게운영되어왔는가를알아보기로한다.

75 제 4 장우리나라역대정부국무총리제의운영실태분석 65 제4장우리나라역대정부국무총리제 의운영실태분석 언급한바와같이우리나라는정부수립이후제2공화국시기를제외하고는대통령제를근간으로하되국무총리제를두는정부형태를유지하여왔다. 이처럼대통령제에국무총리제, 즉, 내각책임제의요소를둔원래의의도는대통령의권한을제한하고, 권력의엄격한분립에서올수있는입법부와행정부사이의갈등을해소시켜국가기능의효율성과통일성을보장하려는데있었다고볼수있다. 이장에서는제1공화국정부부터김대중정부까지국무총리제의운영실태를분석하여우리의국무총리제도가원래의도한바에따라운영되어왔는가를알아보기로한다. 1. 제1공화국 1) 국무총리의헌법적권한과역할 제1공화국의정부형태는내각책임제의요소를첨가한대통령제였다. 대통령은국가원수이자정부의수반으로서국군통수권, 법률안거부권, 국회출석발언권등이있었다. 제헌헌법은부통령제를채택하고있었으나, 별도로국무총리를두어, 국무총리로하여금행정각부를총괄하도록하였다. 1948년헌법제정당시내각책임제를주장하였던한민당의주장과대통령제를주장했던이승만의주장의타협안으로대통령과부통령그리고국무총리까지두는기형적인정부형태를만들어냈던것이다.

76 66 제헌헌법은 국무총리는대통령이임명하고국회의승인을얻어야한다( 제69조 1 항). 국무총리는대통령을보좌하여국무회의의부의장이된다( 제70조 2 항). 국무총리는대통령의명을승하여행정각부장관을통일감독하며행정각부에분담되지아니한행정사무를임명한다( 제73조 2 항). 대통령 부통령모두사고로인하여그직무를수행할수없을때에는국무총리가그권한을대행한다 ( 제52 조) 라고국무총리의직위와권한에대해규정하였다. 이밖에대통령의국무행위에관한국무총리와국무위원의부서권에대해규정하였으며( 제66 조), 국가의중요정책이대통령 국무총리 국무위원의합의체인국무원에서의결되도록규정하였다( 제68 조). 그러나제헌헌법은대통령과국무총리의관계에있어국무총리의독자적권한행사의기본전제가되는지위의보장과고유한권한을규정하지않았다. 즉, 국무총리해임에대한헌법상의규정이없어, 임명권자인대통령의자의에맡겨져있었으며, 국무위원의임명에있어서도국무총리의임명제청권이규정되지않았다. 이와같은문제는제1차개헌을통해국무총리의지위를강화하는방향으로나가게됨으로써법률적으로나마어느정도해소되는듯했다. 제1차개헌을통해대통령은직선되며국무위원과행정각부장관을국무총리의제청에의하여대통령이임명하도록함으로써행정각부에대한국무총리의권한을어느정도강화하였던것이다. 그러나이승만정부는자유당이국회다수를차지하게되고정권의권력강화를가져오게되는소위 4사5입개헌인제2차개헌에서국무총리제를폐지함으로써, 의원내각제적요소를없애고미국식대통령제를채택하게되었다. 44) 그러나이름만미국식대통령 44) 제1공화국정부는 1954년제2차헌법개정을통해국무총리제를폐지하였

77 제 4 장우리나라역대정부국무총리제의운영실태분석 67 제일뿐, 실제적으로는대통령이입법 사법 행정의 3권에대해전권을행사하는권위주의적이며독재적인대통령제로전락하게되었다. 2) 대통령과국무총리의관계 이승만대통령은취임후 1594년제2차개헌으로국무총리제도를폐지할때까지총 5명의국무총리와 3명의국무총리서리를두었다. 그러나이미언급한바와같이이승만대통령은자신이대통령제를선호하였으며, 국무총리제는의회와의타협의결과물이었기때문에국무총리의역할에큰비중을두지않았고, 따라서독립성을인정하지도않았다. 45) 또한이대통령은장기간헌법에위배되는국무총리서리제도를운영하였으며, 국무총리또는국무총리서리를행정부처의장관으로겸직시키는등파격적으로운영하기도하였다. 46) 결국제1공화국정부에서국무총리는그지위와권한에대한헌 는데, 이는그전까지의정부형태, 즉대통령제와내각책임제의혼합형태의권력구조를강력한대통령제로전환하는의미를가진것이다. 그러나제3 공화국출범과동시에다시국무총리제를채택하였다. 45) 이승만대통령이대통령에취임하기에앞서자신의정치고문인미국인로버트 T 올리버박사에게보낸편지의다음과같은일부내용은이승만대통령이국무총리를보는시각을잘담고있다. 한국사람들은국무총리를원하지않고있으며의원들은이에반대할것이요. 그러나불만을해소시키기위해서다만대통령을보좌하는의미에서의권한없는총리가있을것이요. ( 이재원, 1998: 58). 46) 예를들어제1 대이범석총리와신성모총리서리는국방부장관을, 허정총리서리는사회부장관을, 이윤영총리서리의경우무임소장관을, 제4 대백두진총리는재무부장관을, 제5대변영태총리는외무부장관을각각겸임했다.

78 68 법상의명문규정에도불구하고실제국정운영에있어서는부차적이 고상징적인존재에지나지않았다고볼수있다. 47) 또한국무총 리개개인의경우도국무총리직에대한독자적인인식이충분하지 도않았으며, 국무총리의개인적인정치적역량도부족했다고볼 수있다. 국무총리와정당과의관계를보더라도국무총리를중심으 로한정부와정당, 특히여당과의관계가정립되지도못했으며국 무총리실의경우도독립적인보좌기관이없었다. 결국제1공화국의국무총리는비정치적, 현안대처, 상징적보좌기관에불과했으며, 국무총리의이러한역할像은이어지는여러공화국에서반복되었다. 2. 제2공화국 1) 국무총리의헌법적권한과역할 이승만정부가 4.19혁명에의해붕괴된후총선에승리한민주 당은내각책임제를도입하였으며, 따라서제1공화국과는달리제2 공화국의국무총리는명실상부한행정수반으로서행정에있어독자적지위를가지게되었다. 국무총리는국무위원임면권( 제69조 5 항), 행정각부장의임면권( 제73 조), 민의원해산권( 제68조 1 항, 47) 이범석초대국무총리의비서였던박동진의다음과같은회고는제1공화 국국무총리의위상에대해서잘설명해주고있다. 말이국무총리이지 사실모든것은이대통령이다했기때문에총리가할일은별로없었다.... 총리의역할은한계가있어특정부처를맡고있는장관만도못하다는 생각이들때가간혹없지않았다. 특히대통령의성격이강할때는총리 가그야말로할일이없었던같다 ( 중앙일보, 재인용, 이재 원, 1998:58-59).

79 제 4 장우리나라역대정부국무총리제의운영실태분석 69 2 항, 제72 조) 을가지며, 행정을집행하며, 행정각부의지휘감독, 의안국회제출, 국무원령, 긴급재정명령의발포등의권한을갖게되었다. 국무총리가국가운영에관한실질적인권한을행사할수있게된것이다. 반면대통령에게는국가원수로서의형식적인권한만이부여되었으며, 그나마실질적인권한은정부의계엄선포의요구에대한거부권( 제64조 2 항), 헌법재판소심판관의임명권( 제 183조의 2,4 항) 등에그쳤다( 한태연, 1991:80-82). 2) 대통령과총리의관계 내각책임제헌법인제2공화국헌법은정부행정권을국가원수와내각의 2 원적구조로분산하였다. 헌법은국가원수로서의대통령을두고, 모든중요한국가적행위는대통령의명의로써하게하는동시에, 행정권을국무원에귀속시켜, 국무총리를수반으로하는국무원이실질적인정치 행정권을행사한다고규정하였다. 즉국회에서선출된대통령의권한행사는원칙적으로국무원의발의와의결에의하며, 또한국무총리와관계국무위원의副署에의해서만가능하게하였다. 행정권은국무원에속하고( 제68조 1 항), 대통령의행위에대한국무원의부서는그행위에대한효력요건으로써부서없는행위는무효로간주되었다. 3. 제3 4공화국 1) 국무총리의헌법적권한과역할