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1 정책연구보고 P 농업보조금개편방안연구 - 쟁점및개선과제를중심으로 - 박성재박준기송주호채광석문한필 선임연구위원 연 구 위 원 연 구 위 원 부연구위원 부연구위원

2 연구담당 박 성 재 박 준 기 송 주 호 채 광 석 문 한 필 선임연구위원 연 구 위 원 연 구 위 원 부연구위원 부연구위원 연구총괄, 제 1 장, 제 6 장집필제 2 장, 제 3 장, 제 5 장집필제 2 장집필제 5 장집필제 4 장집필

3 머리말 농업보조금은농업생산기반조성, 기술개발투자, 농업경쟁력제고등을위한필수요소이다. 보조금지원을통해농업경영체의수익성이제고되고, 대외경쟁력을향상시키며, 소비자의후생을증대시키는등긍정적효과를유발한다. 그러나다른한편으로보조금지원에따른농가의정부의존적영농, 구조조정의지연, 일부농산물의생산과잉초래등자원배분의비효율성과당초목표대비성과의부족과같은문제점도있다. 이연구는농업보조금과관련한쟁점을정리하고, 보조사업의효율성제고를위한방향제시를목적으로수행하였다. 구체적으로는첫째, 농업보조금의일반적개념과 WTO의농업보조금분류내역을정리하고, WTO 규정에따른국내보조금운용현황과방향을제시하였다. 둘째, 농업보조금현황과개선과제를도출하고, 개편방향을제시하였다. 셋째, 농업예산규모의적정성을검토하였다. 넷째, 농업보조금개편의주요쟁점으로농업부문직접지불제, 개별보조사업그리고보조금집행관리체계의개편방안을제시하였다. 이연구결과는농업보조금과관련된쟁점을중심으로보조사업의효율성제고를위한방향을제시한것으로앞으로사회적합의를이루어가는데중요한참고자료로활용할수있을것이다. 이연구가마무리되기까지많은분들의협조와자문이있었다. 바쁜중에도전문가워크숍과개별사업검토에흔쾌히참여해주신여러분께진심으로감사드린다. 이연구의결과는향후농업보조금개편을위한방안모색의기초자료로활용될것으로기대한다 한국농촌경제연구원장오세익

4 iii 요약 이연구는농업부문보조사업의성과제고와운영상의효율성제고방안제시를목적으로수행되었다. 주요연구내용은첫째, 농업보조금의일반적개념과 WTO 규정에따른국내보조금운용현황과방향을제시하였다. 둘째, 농업보조금현황과개편방향을제시하였다. 셋째, 농업예산규모의적정성을검토하였다. 넷째, 농업부문직접지불제, 개별보조사업그리고보조금집행관리체계의개편등보조금개편의중점사항을검토하였다. 보조사업지원에따른긍정적효과에도불구하고다음과같은문제점이제기되고있다. 첫째, 피지원자의정부의존적경향이심화되면서농업의자생력약화를초래했다는점이다. 둘째, 직접지불보조금이확대되고있으나논과쌀에집중되어형평성문제, 쌀생산과잉문제발생, 생산이부족한밭작물에대한유인책부족등의문제가제기되고있다. 셋째, FTA 대책사업의경우보조비중이높고, 개별경영체지원이많아정부의존과과수요유발가능성이제기되고있다. 넷째, 예산 기금집행및관리체계에비효율적요인이존재한다. 다섯째, 정부중심의투융자로외부자본의농업부문으로의진출 입을제한하는부작용을초래한다. 이와관련하여본연구에서는주요국의농업예산실태와시사점을정리하였으며, 농업보조금과관련하여제기되고있는쟁점중에서직접지불제, 개별사업개편, 집행체계효율화를중심으로핵심쟁점을정리하고, 개편방향을제시하였다. 보조금개편의기본원칙은농어업선진회위원회 (2009.7) 의합의사항에근거하였다.

5 iv 주요국의농정이종전의농업정책 ( 생산증대, 가격지지, 소득보전 ) 에서농촌정책으로이동하는경향이 EU와일본, 미국에서도나타나고있다. 농업정책과농촌정책이결합되어추진됨으로써다원적기능을확대한다는의도가작용하는동시에, 이를통해농업보호에서농촌보호로의보호방식의전환이기도하다. 정부개입에의한시장왜곡을유발하는정책수단을축소하고있으며, 생산과비연계된직접지불을확대해농업인의경영안정을도모하고, 기상이변으로인한농업재해에대한지원과농가위험을관리하는정책수단이주요국농정의중심으로자리잡고있다. 농업부문직불제개편은 1차적으로쌀직불제의개편에초점을두는것이바람직할것으로판단된다. 쌀의공급과잉은생산량감소폭보다소비량감소폭이더커재고량이증가하기때문에발생하는현상이다. 현행변동직불제는쌀의구조적과잉생산을유발하기때문에쌀공급과잉완화를위해서는변동직불금생산비연계가필요하다. 현재논의되고있는공익형직불제도입에대하여는국민적공감대형성이부족하고, 예산확보의어려움도현실적으로존재한다. 다만, 향후한 미 FTA 체결등여건이변화할경우밭작물의수익성저하가능성이있으며, 그시점에서농업부문직접지불제전반의개편논의가추가적으로필요할것으로판단된다. 개별보조사업은농어업선진화위원회의농업보조금개편원칙에근거한개별보조사업개편원칙 ( 보조사업의성격, 보조사업의목적, WTO 국제기준과합치성 ) 을기준으로개편가능성을검토하였다. 세부사항의조정을위하여정부, 농민단체등이해관계자간추가논의와합의과정이필요할것이다. FTA 대책사업의경우개별경영체에지원되는규모가상대적으로크고, 개편원칙에비추어개선해야할사항이존재한다. 그러나정책의신뢰성확보와일관성유지측면에서당초규정된시기에일몰제방식으로사업규모와내역을조정하는것이바람직할것으로판단된다. 한 미 FTA 비준을앞두

6 v 고있는상황이므로현행 FTA 대책사업추진과정에서나타난문제점을개선하면서동시에보완해야할과제도준비할필요가있다. 보조금집행체계과관련하여제기되는문제점으로는첫째, 보조사업대부분이지자체중심으로집행되고있으나정책사업에대한이해와집행인력부족등으로관리부실, 둘째, 사업대상자선정시자격요건, 사업계획및사업성등에대한사업신청기관의검토미흡, 셋째, 보조사업을효과적으로관리할수있는시스템기능미흡, 넷째, 보조금부정수령자에대한법적제재미약등이제기되고있다. 이를위한개편방안으로는첫째, AgriX 기능확대및개선으로사업관리의효율성을증대시켜야한다. 둘째, 타부처정보시스템연계를위한법적근거마련이필요하다. 셋째, 보조금부정수급자제재및지자체에대한연대책임을강화해야한다. 넷째, 보조사업의내실화를위해서는보조사업집행을전담할수있는중앙정부산하의지방조직을설치하는방안도검토해볼필요가있다.

7 vi ABSTRACT A Study on Reform of Agricultural Subsidy This study is aimed to suggest how to improve performance and efficiency of government subsidy programs for agricultural sector. More specifically, it is designed to address followings: First, general definition of agricultural support and the classified catalogue of WTO domestic support are reviewed. Second, the current status of agricultural support is examined and a direction of its reform is proposed. Third, an appropriate size of agricultural support is considered. Finally, it suggests ways to revamp direct payments, individual subsidy programs, and the management system of implementing agricultural support, which are major issues in the agricultrual support reform. Agricultural subsidies have brought about a set of positive effects on competitiveness, SOC, R&D, and restructuring in the sector, even though too many subsidy programs, each having different goal and target and inefficiency of their implementation have been pinpointed as shortcomings. However, agricultural subsidies have also produced some adverse effects on the sector. First, they have spurred dependence on government aids and weaken farmers' ability to stand on their own. Second, problems associated with direct payment are pointed out, including its concentration on rice and paddy field, overproduction of rice, a lack of incentive for upland field corps which are in short of production. Third, the projects as FTA countermeasures have so high portion of support, 74.4% that much concern is being voiced about deepening dependence on government and excess demand for the pojects. Fourth, there exist inefficient factors in the management system of budget and fund. Finally, government-oriented fiscal funds would stand in the way of private investment in agriculture. This study focuses on the reforms of direct payments, individual subsidy programs, and their implementing system. The principle of the reforms is based on the consensus from the 'Committee of Advanced Agriculture and Fishery( )'. Each subsidy program is reconsidered to determine whether

8 vii it should be abolished, be integrated with other program, be changed to loan program, or be adjusted with lower share of support, and so on. In this stage, the reform of agricultural direct payments would be conducted focusing on the modification of rice direct payment. In order to mitigate overproduction of rice, the variable payment needs to be coupled with production costs. The newly discussed public-service direct payment is not widely shared opinions yet and would be difficult in securing enough fund for implementation. However, in the near future when further opening of domestic agriculture starts to lower profitability of upland crops, a comprehensive reform of agricultural direct payments will be required. Researchers: Seong-jae Park, Joon-kee Park, Ju-ho Song, Gwang-seok Chae, Han-pil Moon Research period: address: seongjae@krei.re.kr

9 ix 차 례 제1 장서론 1. 연구배경 1 2. 연구목적 4 3. 연구방법 5 제2 장농업보조금의문제 1. 농업보조금의개념 7 2. 농업부문투융자및보조금현황 농업보조금의문제점 19 제3 장주요국농업보조금정책과시사점 1. 주요국농업정책변화와특징 주요국농업예산및보조금추이 시사점 40 제4 장농업보조금개편방안 1. 쌀소득보전직불 직불제체제개편 개별보조사업의통폐합 DDA에대응한국내농업보조개편방향 농업보조금전략 보조금집행관리체계개편 79

10 x 제 5 장요약및결론 83 부록 : 개별사업개편방안검토결과 (KREI) 87 참고문헌 95

11 xi 표차례 제2 장표 2-1. WTO 보조금분류 10 표 2-2. (Green Box) 및감축대상보조의유형 10 표 2-3. WTO 규정에따른국내농업보조분류 11 표 년도농식품부총지출규모 15 표 2-5. 지원대상별사업비의지원현황 (2010년) 16 표 2-6. 지원유형별사업비의현황 (2010년) 16 표 2-7. 주요개별경영체보조사업내역 17 표 2-8. 우리나라의국내보조연도별집행추이 18 제3 장표 3-1. 미국농무부예산 33 표 3-2. 프랑스의농업부문에대한공공기여 36 표 3-3. 일본의농림수산예산 39 표 3-4. 국내농가소득과정부직불금의비중변화 43 표 3-5. 주요국의농업소득및정부직불금의비교 (2009년기준 ) 44 표 3-6. 주요국가의 %PSE 46 제4 장표 4-1. 공익형직불과경영안정형직불내용 54 표 4-2. 제도변화에따른직불금수급액변화 57 표 4-3. 농업정책과 ( 안 ) 과김태곤 ( 안 ) 의비교 59 표 4-5. 품목별보전과농가단위보전방식의비교 62 표 4-6. 농업보조금개편을위한검토대상사업현황 68

12 xii 표 4-7. 농업부문개별사업개편검토결과총괄표 69 표 4-8. 국내보조지급한도감축수준 ( 개도국기준 ) 71 표 4-9. 품목별 AMS 한도 ( 개도국의경우 ) 76 표 외국과의집행기관인력규모비교 80

13 xiii 그림차례 제 1 장 그림 2-1. 보조금 (subsidy) 의포함범위 8 그림 2-2. 투융자단계별 분야별투융자실적 (1992~2008) 14 제3 장그림 3-1. 일본농정개혁내역 ( 요약 ) 26 그림 3-2. 뉴질랜드농정개혁의배경과성과 28 그림 3-3. 뉴질랜드농가수의변화추이 (1970~1992) 29 그림 3-4. 축종별농가수변화추이 (1970~1992) 29 제4 장그림 4-1. 농업정책과의공익형직불개편 ( 안 ) 55 그림 4-2. 농업정책과의직불제개편체계도 56 그림 4-3. 김태곤외의공익형직불개편 ( 안 ) 58 그림 4-4. 쌀소득보전직불제개편방향 58 그림 4-5. 보조사업개편원칙과고려사항 65

14 1 제 1 장 서론 1. 연구배경 농업보조금개혁의필요성이강조되고있다. 지난 20년가까이농업 농촌에막대한자금을투입했음에도불구하고기대한효과를보지못했으며, 정부지원이농업인에게의타심을키우고도덕적해이를조장하는부작용을키웠다는지적이다. 우루과이라운드타결을앞둔 1992년부터농업구조개선과경쟁력강화를위해투입된농림투융자가 100조원이넘는다. 하지만여전히농가는낮은소득과많은부채로어려움을겪고있으며농업경쟁력의향상은미흡하다. 이는농업보조금의폐해또는그운영의잘못때문이라는것이다. 그래서농정과농업보조금에대한사회적불신이크다. 일부농업인은농사보다는정부보조금챙기기에만급급하다고비판받는다. 농장에서일하기보다는기관에대한로비에만열중한다는것이다.

15 2 * 군이몇년간산양삼재배사업에지원한보조금수십억원은의미없이야산에뿌려진낙엽이었고불량한자들의호주머니를채운용돈이돼버렸다. ( 박현판사판결문, 동아일보사설에서재인용 ) 정부도이같은도덕적해이현상과사회적불신의제거가시급하다고판단했다. 이명박대통령은 2009년뉴질랜드순방길에서 1980년대보조금을폐지하고경쟁력을회복한뉴질랜드를본받아야한다고강조하였다. 농식품부도보조금의존적농정을개혁하고자 2009년에각계의이해관계자와전문가들로 농어업선진화위원회 를구성하고농업보조금개혁방안을중점적으로논의하였다. * 농식품부는 일부워크숍주제를농식품부 망하는길 로정하고토론한결과망하는길첫번째가 시혜성퍼주기정책 이라고의견을모았다. 한직원은 한번보조금이생기면없어지지않고, 끊어야한다는걸모두알지만매번정치적목소리에밀려온게현실 이라고했다.( 중앙일보, ) 농어업선진화위원회의논의는노력에비해성과는작았다. 직접지불제를소득안정형과공익형으로통합하고, 폐지대상사업으로화학비료보조등을합의하였지만이행수준에이르는대안도출까지는가지못했다. 소득안정형직불제실시를위해농가등록제, 법안마련등을추진중이나쌀직불제의처리방향과맞물려아직확실한방향을설정하지못하고있다. 공익형직불제의개념과틀에대해서는사회적공감대형성이미흡하고무엇보다도핵심내용이었던밭직불제는재정당국의반대로진전시키지못하고있다. 큰쟁점이었던보조금사업폐지대상도 300여개의사업중한두개의사업에국한하는결과로끝났다.

16 3 농식품부는 2010년말에다시보조금개편 T/F를구성하고새로운안을검토하기로하였다. 한국농촌경제연구원도이를지원하는 T/F를구성하였으며그활동의일환으로이연구가수행되었다. 농업보조금논의는크게필요성과사업의개선이라는두가지관점에서이루어진다. 필요성에대한논의는보조금이정책목적달성에유효한수단인가에대한물음이며, 사업개선은필요성은인정하되그효과를최고수준으로끌어올리기위한방법을찾는것이다. 농업보조금의필요성은구조조정등의전략적수단, 자연재해등의피해보전을위한단기적지원, 공익적기능의유지를위한공공지원등의관점에서주장된다. 이중쟁점의대상은전략적수단으로서의보조금의적절성에대한것과공익적기능의존재여부와지원수준에관한것들이다. 농업구조조정과관련한전략적수단으로서보조금의유효성에관해서는두가지시각이대립한다. 시장개방과같은외적환경변화에적응할수있는시간동안에농업을지원하는것은불가피하며그수단으로서보조금이유효하다는것이전통적견해다. 반면에보조금으로보호울타리를높이는것보다는시장에서경쟁토록하고이를위한최소한의지원이더효과적이라는시각이존재한다. 뉴질랜드와네덜란드와같은농업선진국이직접보조보다는정보, 기술, 제도지원과같은간접보조로효과를보았다는것이후자의입장이다. 하지만세계적수출강국인이들국가와세계적으로가장영세한소농국으로서수입국인한국의현실에서볼때양국의정책을직접대입하기에는농업여건이나발전단계의차이가너무크다. 양국의선례를참고할수는있지만보조금자체의폐지논의는성급하고또단기과제의주제로는영역을넘어선것이다.

17 4 이연구에서는보조금의필요성자체를검토하기보다는기존제도의틀과방향, 개별사업의개선과제도출에연구범위를한정함으로써단기과제로서의목표를달성하고자한다. 2. 연구목적 이연구는농업보조사업의개선과제, 농업예산과직불예산문제, 보조사업의구조와개편방안등 3개분야에대한대안모색을목적으로하였다. 이는농업보조금의전반적인문제라기보다는농식품부보조금 T/F와의역할분담에따른것이다. 농업보조사업개선과제는농식품부가통폐합대상, 일몰제, 적용대상사업구조개편의대상으로선정한 117개보조사업을사업목적과성격, 지원방법, 현실적필요성여부, WTO 등국제규범과의합치성여부등을종합검토하여효과적인개편대안을제시하는것을목적으로하였다. 농업예산과직불예산의문제는직접지불예산과관련한여러가지재정운용의문제와현실적필요성등을검토하여예산운용의방향을제시하고자하였다. 보조사업의구조와개선과제는농업직불제의구조를어떤방향으로전환시켜나가야할것인가를검토하고자한것이다. 농어업선진화위원회에서제안된소득안정형직불과공익형직불의틀, 농식품부농업정책과에서검토중인직불체제, 농식품부식량정책과에서검토중인쌀직불제중심의체제등을검토하였다.

18 5 3. 연구방법 연구방법으로는관련분야전문가중심의사업검토, 기존문헌의검토및신규자료분석, 전문가토론회를통한의견수렴을병행하였다. 개별사업별로본보조금사업의검토와대안제시에서는한국농촌경제연구원의각분야의팀에서정밀검토하여의견을냈다. 사업에대한검토의기준은사업의성격을개별경영체지원과공익적활동에대한지원으로구분, 사업목적의현실적유효성, 목적달성도, 보조사업의영향 ( 긍정적측면과부정적측면 ), 개편의필요성과개편방향등이었다. 사업별검토에서는각사업별보조의성격이 WTO가규정하는기준에적합성여부를검토하여개선의견을제시하였다. 직접지불예산의규모와비중, 향후예산비중확대또는축소필요성에대한검토를위해서는미국, 일본등의관련국의자료를비교분석하였고, 과거의정부에서천명한예산운용방향, 선거공약등도검토하였다. 직접지불예산은어느정도가적정한것인가에대해서는확실한기준이없기때문에외국과의비교, 과거정부또는정치권이제시한약속이라는차선적인잣대를이용했다. 직접지불제도의틀과관련해서는충분히검토되지않은여러가지안들이제시되고있다. 지난해에는쌀직불제의개선문제와농어업선진화위원회중심으로논의된농업소득안정형직불과공익형직불의 2원적직불체제에관한것들이상호면밀히검토되지않은채추진되었다. 이후농어업선진화위원회안이제도적기반의미비, 예산당국의반대에부딪치자제3의안을모색하는단계에서직불제도의향방이혼선에빠진감도있었다.

19 6 이와관련하여이연구에서는 직불제의쟁점과과제 를정리하고분야의전문가토론회를개최하여집중적으로논의를하였다. 이상의연구와활동결과를보고서로정리하면서독자의이해를돕고연구진의기본입장을명확히하기위해농업보조금의개념과운용방향을정리하였다.

20 7 제 2 장 농업보조금의문제 1. 농업보조금의개념 보조금의일반적정의 보조금의정의는국제기구나기관마다다르며, 연구자들도서로다른정의를사용하고있어서보편적개념으로정의하기는어렵다. 주요국제기구의보조에대한개념과범위를살펴보는것은향후보조의규모와보조대상을결정하는데도움이될것이다. UN의국민계정체계에서의보조금은정부가기업의생산활동수준, 기업이생산 판매 수입한재화나서비스의양또는가치를근거로기업에게지불하는금액을의미한다. 생산자에게이전되는예산의지출 (budgetary payments) 만을포함하기때문에가장좁은의미의정의중하나이다. WTO 의보조에대한정의는정부의직접적지출외에세금감면과같은 1 이절은김병률외 (2009) 의 p 을참고하여재구성하였다.

21 8 간접적인지원을포함하기때문에 UN의정의보다포괄적이다. 1 자금의이전을포함하는정부정책 : 보조금, 융자 2 거두어들이지않은정부수입 : 세금감면 3 일반적인기반시설을제외한정부가제공하는재화나서비스또는정부조달품 4 가격및소득지지 그림 2-1. 보조금 (subsidy) 의포함범위 - 직접정부재정지출 : 생산활동, 생산량및가격을근거로경영체에게지급 (SNA, UN) - 정부수입의포기 (e.g. 세금혜택 ) - 일반적인프라를제외한정부제공상품및서비스 - 소득및가격지지 * 편익 (benefit), 특수성 (specificity) 조건충족 (SCM Agreement, WTO) - 지지 (support) 정책 (e.g. government loan guarantees, insurance liability) - 무역보호 (border protection) - 암묵적보조 (implicit subsidy) 자료 : 김병률외 (2009), p.114 OECD는농업보조를측정하기위한다양한지표를이용하고있는데, 대표적인것이생산자지지추정치 (PSE: Producer Support Estimate) 이다. 이는

22 9 농업에대한총지지를계측하기위한것으로재정적지지 ( 정부서비스, 직접지불, 수출보조등 ) 와시장가격지지 (Market Price Support) 를포함하므로 WTO의보조금정의보다더포괄적이다. 우리나라는 보조금의예산및관리에관한법률 에서 보조금 을국가외의자가행하는사무또는사업에대하여국가가이를조성하거나재정상의원조를하기위하여교부하는보조금 2, 부담금및기타상당한반대급부를받지아니하고교부하는급부금이라고정의하고있다. 정부예산중에서는보조금법률에기준하여융자를제외한부분을보조로정의하고있다 WTO 의농업보조금분류 WTO에서의보조금은크게무역왜곡보조총액 (Overall Trade Distorting Support: OTDS) 과 (Green Box) 로구분된다. 무역왜곡보조총액은감축대상보조 (Aggregate Measurement of Support: AMS), 최소 (De-minimis), 생산제한요건직접지불 (Blue Box) 의합계이다. 최소 (De-minimis) 는감축대상보조의성격을지니지만규모가작아감축의무가면제되는보조이며, 생산제한요건직접지불 (Blue Box) 은생산제한을전제로감축의무가면제되는보조이다. (Green Box) 는무역왜곡효과나생산에미치는효과가없거나있더라도미미해야하며, 생산자에대한가격지지효과가없어야한다. 는보조금에대한감축의무가없다. 2 지방자치단체에대한것과기타법인또는개인의시설자금이나운영자금에대한것에한한다.

23 10 표 2-1. WTO 보조금분류 무역왜곡보조총액 (OTDS) 감축대상보조 (AMS) 최소 (De-minimis) 생산제한요건직접지불 (Blue Box) (Green Box) 자료 : 김병률외 (2009), p.118 감축대상보조는허용대상정책과기준요건을충족시키지못하고생산과무역에부정적인영향을미치거나가격지지효과가있는보조이다. 감축대상보조를단일의수치로계량화하기위해보조총액측정치 (AMS: Aggregate Measurement of Support) 를이용한다. 표 2-2. (Green Box) 및감축대상보조의유형 감축대상보조유형 정부서비스 생산자에대한직접지불 시장가격지지 비면제직접지불 투입재보조및기타감축대상보조 일반서비스 ( 연구, 방제, 교육 훈련, 검사, 시장정보, 하부구조사업등 ) 식량안보목적의공공비축 국내식량원조 생산중립적소득보조 소득보험및소득안정계획에대한지원 자연재해구호, 탈농지원, 휴경지원, 구조조정투자지원 환경보전지원, 낙후지역지원, 기타생산자에대한직접보조 정부가개입하여국내농산물가격을국제가격보다높게유지되도록시장에직접개입하는형태의보조 가격또는생산량과연계시켜직접보조금을주는제도로서목표가격을정해놓고시장가격이목표가격보다낮게형성될때그차액을보전해주는보조 시장가격지지, 비면제직접지불을제외한감축대상보조로서농업생산, 가공, 유통에수반되는비용절감을도모하기위해지원되는보조 자료 : 김병률외 (2009), p.118

24 11 보조총액측정치 (AMS) 는시장가격지지, 감축면제되지않는직접지불금액, 투입재보조및기타감축대상보조의합계이며, 시장가격지지=( 국내관리가격-국제가격 ) 적용물량으로실제재정지출액과는다른개념이다. 한편, 최소 (De-minimis) 는현행보조총액측정치 (AMS) 계산시포함되지않는다. 최소규정은다음과같다. 최소 ( 농업협정제 6 조제 4 항 ) 품목특정보조의경우당해품목총생산액의 5%( 개도국 10%) 이하 품목불특정보조의경우농업총생산액의 5%( 개도국 10%) 이하 표 2-3. W T O 규정에따른국내농업보조분류 구분주요지원사업 감축대상보조 품목특정품목불특정 쌀변동직불제 ( 비면제직접지불 ) 수매제 ( 콩, 보리 ) ( 시장가격지지 ) 농안기금융자지원 ( 채소, 과일류등수매 ) ( 투입재보조및기타감축대상보조 ) 송아지생산안정자금 ( 비면제직접지불 ) 한우품질고급화장려금 ( 투입재보조및기타감축대상보조 ) 원유수급안정사업 ( 투입재보조및기타감축대상보조 ) 이차보전 ( 농업종합자금, 축산긴급경영안정자금, 사료구매자금 ) ( 투입재보조및기타감축대상보조 ) 종자수급관리 ( 투입재보조및기타감축대상보조 ) 농안기금융자지원 ( 소비지유통활성화사업, 산지유통활성화사업, 소비지 산지상생협력사업, 운영활성화사업 ) ( 투입재보조및기타감축대상보조 ) 비료가격안정대책 ( 투입재보조및기타감축대상보조 )

25 12 표 2-3. W TO 규정에따른국내농업보조분류 ( 계속 ) 구분주요지원사업 연구개발, 교육훈련, 검역 방제, 농촌지도 자문 품질및안전성검사 인증, 시장정보제공및판촉 생산 수리 유통시설등설치및개보수, 농기계보관창고설치 식량안보목적의공공비축, 학교우유급식지원 쌀소득등직불제 ( 고정 ), 학자금지원, 연금지원, 재해보험 RPC 등시설설치 운영지원, 조사료생산기반확충 환경보전지원 ( 친환경농업직불, 토양개량, 축산분뇨처리시설등 ) 주 : 자조금은감축대상보조로분류되었으나, 에부합되도록사업을운용하고로통보하는것을검토 감축대상보조는연도별한도내에서지급가능한데우리나라는 2004년이후부터 1조 4,900억원으로유지되고있으며, DDA 협상타결시에동수준을기준으로추가감축할예정이다. 회원국은농업협정이정한기준에따라 AMS를계산하고회원국의양허표에제시된바에따라감축할의무가있다. 우리나라는 WTO에 2004년까지의보조금지급실적을통보하였다. AMS 지급실적은한도대비평균 92% 를지급하였으며, 품목불특정최소는생산액대비 1.25% 를활용하였다.

26 13 2. 농업부문투융자및보조금현황 2.1. 농업투융자지원추이 정부는 1992~2008년동안 3단계에걸쳐농업 농촌에국고기준으로총 조원의투융자사업을수행하였다. 1 1단계 : 1992~1998년에 UR타결에대응하여농업경쟁력향상에필요한생산기반확충등을위해 36.2조원지원 2 2단계 : 1999~2003년에외환위기에대응하여농가경영안정, 농축산물유통효율화를위해 32.6조원지원 3 3단계 : 2004~2008년에 FTA 등개방확대에대비, 농촌지역개발, 경영 소득안정을위해 49.6조원지원 한편, 2004~2013년동안 FTA/DDA에대비하여농업의경쟁력을높이고농촌주민의삶의질향상을위해 119조원의투융자계획을집행중이다. 투융자 118.5조원은중보조는 78.7조원 (66.4%), 융자는 39.8조원이었다. 1992~2008년의연평균지원규모는 7조원이며, 연평균투융자증가율은 11.6% 였다. 이는동기간국가예산증가율 11.8% 보다약간낮은수준이다. 법인 단체를포함한농업인에게직접지원된금액은 59.4조원 (50%) 이며, 나머지 59.1조원 (50%) 은 SOC R&D 분야등에투융자지원되었다. 농업인에직접지원된것은융자 31.9조원 (53.7%) 과보조 27.5조원 (46.3%) 으로나타났다. 투융자액을분야별로살펴보면농업경쟁력강화 77.1조원 (65%), 경영및소득안정 18.3조원 (16%), 식품안전 유통 11.1조원 (9%), 지역개발 복지 12조원 (10%) 등이다. 농업경쟁력강화의 77.1조원은시설현대화 20.3조

27 14 원 ( 보조 2.6조원, 융자 17.7조원 ), 생산기반정비 31.1조원 ( 보조 ), 교육훈련 수출확대 R&D 등 25.7조원으로구성된다. 그림 2-2. 투융자단계별 분야별투융자실적 (1992~200 8) 단위 : 조원 농촌복지및지역개발 농식품안전및유통혁신 경영및소득안정 농업경쟁력강화 92~ 98 99~ 03 04~ 08 자료 : 농림수산식품부 농업지원액및보조금 2010년농식품부총지출규모는 14조 6,738억원이며, 이중기타 ( 비사업비 ) 9,525억원을제외한사업비는 13조 7,213억원이다. 사업비중보조는 10조 8,295억원이며, 융자는 2조 8,918억원이었다. 지원유형별사업비를보면경영지원 28.7%, SOC 투자 21.6% 로높은비중을차지하였다. 지원대상별로보면, 농어업인 ( 경영체포함 ) 지원예산은 5조 5,521억원수준이며, 이중 2조 248억원은직불성형태로지원되고있다. 생산연계성이높은품목특정보조액 ( 융자제외 ) 은 5조 3,042억원으로농어업생산액 44조 8,148억원의 12% 수준이다. 농어업생산액의 21% 를차지하

28 15 는쌀에대한보조총액은 3조 252억원으로전체보조총액의 28%, 쌀생산액대비 32% 를차지한다. 쌀이외품목별생산액대비보조비율은수산 11%, 과수 원예 7%, 축산 5% 순으로나타났다. 2010년도 FTA 대책사업은 87개이며, 예산은 2조 480억원으로농식품부전체예산 14조 6,738억원의 14% 를차지한다. FTA 대책사업의보조는 1조 5,241억원으로 74.4% 를차지하며, 융자는 5,239억원으로 26.6% 를차지한다. 개별경영체보조는농어가 생산자조직 개별업체등에지원되는보조금으로이차보전, 시설장비지원, 투입재지원등을포함한다. 이차보전 ( 농업 3,690 억원, 수산 824억원 ) 을제외하면 1조 5,380억원이좁은의미의개별경영체보조이며, 이중 4,800억원이 FTA대책관련지원이다. 표 년도농림수산식품부총지출규모 단위 : 억원 사업비 합계 (A+B) 계 (A) (a+b) 소계 (a) 민간이전 보 조 지자체이전 보조성예산 기타 융자 (b) 비사업비 (B) 146, , ,295 36,303 40,414 22,916 8,662 28,918 9,525 자료 : 농림수산식품부.

29 16 표 2-5. 지원대상별사업비의지원현황 (2010 년 ) 단위 : 억원, % 지원대상 보 조 융 자 합 계 비 중 국 가 29,431 1,637 31, 지자체 18, , 유관기관 9,999 2,666 12, 민간단체 1,022 2,756 3, 농어업경영체 39,934 15,587 55, 직불제 (20,248) - (20,248) (14.8) 기 타 9,089 6,102 15, 합 계 108,295 28, , 자료 : 농림수산식품부. 표 2-6. 지원유형별사업비의현황 (2010 년 ) 단위 : 억원, % 구 분 보 조 융 자 합 계 비 중 투입재지원 4, , 가격지지, 수급안정 17,375 4,786 22, 경영지원 22,974 16,374 39, 구조조정 2,381 3,190 5, 복 지 3, , SOC 투자 29, , 성장동력확충 1, , 기 타 28,165 3,765 31, 합 계 108,295 28, , 자료 : 농림수산식품부.

30 17 표 2-7. 개별경영체에대한주요보조사업내역 단위 : 억원 사업명금액사업명금액 농업자금이차보전 3,690 가축개량지원 FTA 344 농어촌자원복합산업화 ( 시 도자율 ) 2,435 과수고품질생산시설현대화 ( 보조 ) FTA 314 친환경비료지원 2,372 재해대책비 ( 보조 ) 300 농어업에너지이용효율화 ( 보조 ) 1,255 농산물유통개선 271 논소득기반다양화 1,200 축산자조금사업 FTA 248 수산자금이차보전 824 물류표준화 181 조사료생산기반확충 ( 보조 ) FTA 717 농산물규격출하 180 지역전략식품산업육성 694 농산물브랜드육성 ( 보조 ) FTA 158 축사시설현대화 ( 보조 ) FTA 610 고품질쌀유통활성화 ( 보조 ) 139 원유수급안정지원 FTA 546 자율관리어업육성 FTA 128 축산분뇨처리시설 ( 보조 ) FTA 505 녹비작물종자대지원 122 살처분보상금 FTA 500 농어촌뉴타운조성 ( 보조 ) 120 연근해어선감척 412 시설원예품질개선 ( 보조 ) FTA 117 농축산물판매촉진 395 가공원료유지원 ( 보조 ) FTA 100 농업인교육훈련 FTA 350 자조금지원 80 주 : 한 미 FTA 및한 EU FTA 보완대책으로반영된사업임. 자료 : 농림수산식품부 2.3. WTO 규정과국내농업보조금운용 우리나라는 WTO에 2004년까지의보조금지급실적을통보하였다. AMS 지급실적은한도대비평균 92% 를지급하였으며, 품목불특정최소는생산액대비 1.25% 를활용하였다.

31 18 생산제한요건직접지불 (Blue Box) 은지급실적이없으며, 그외다른품목특정적인보조 ( 쇠고기, 우유, 고추, 마늘등 ) 는최소기준에미달하여최소 (De-minimis) 로통보되었다. 품목불특정적인보조로는수리시설유지관리, 종자수급관리, 경영자금이차보전, 비료판매가격차손보조등이있으며, 최소기준에미달하여최소 (De-minimis) 로통보되었다. 표 2-8. 우리나라의국내보조연도별집행추이 단위 : 억원 구분 농업총생산액 267, , , , , , , , , ,886 AMS 전체지원한도 21,826 21,056 20,287 19,517 18,748 17,978 17,209 16,439 15,670 14,900 AMS 지원 20,755 19,674 19,370 15,628 15,519 16,909 16,316 15,504 14,717 14,584 감축면제 품목특정 DM 품목불특정 DM ,620 2, ,117 1,477 2,870 2,300 1,016 2,488 2,904 3,933 5,255 4,048 4,127 3,981 5,014 4,144 4,372 Blue Box ,106 52,138 58,340 54,064 55,182 51,047 57,347 60,929 57,482 49,210 정부서비스 24,790 33,849 38,546 35,812 36,803 33,043 34,952 34,076 34,698 29,607 생산자에대한직접지불 개도국우대보조 15,112 17,980 19,416 17,837 17,758 17,498 21,733 26,279 22,190 19, 수출보조 자료 : 농림수산식품부

32 19 3. 농업보조금의문제점 농업보조금지원의문제점으로는첫째, 정부의존적경향이심화되면서농업의자생력약화를초래했다는점이다. 이는사업대상자를발전가능성이높은경영체위주로선정하기보다는평균적 시혜적으로선정하여투융자사업이경영체를경쟁력있게발전시키는데다소미흡했으며, 선정된우수경영체에대한인센티브및단계별발전정책도부족하였기때문이다. 농업인및경영체역시면밀한사업성검토없이보조금을받기위해무리하게사업을추진하는경우가많아투융자의효과가제대로발휘되지못하고시장왜곡및농가경영의부실을초래했다는지적도있다. 둘째, 직불보조금이확대되고있으나논과쌀에집중되어형평성문제, 쌀생산과잉문제, 생산이부족한밭작물에대한유인책부족등의문제가제기되고있다. 2009년도쌀직불금은 1조 2,601억원으로직불금의약 84% 를차지하였다. 셋째, 농식품부전체예산의 14% 를차지하는 FTA 대책사업의경우보조가 74.4% 로높고, 개별경영체에대한보조비중이높아정부의존과과수요유발가능성이제기되고있다. 넷째, 예산 기금집행및관리체계에비효율적요인이존재한다. 즉, 정책자금조달과집행이농협에편중되어지원채널의다양성이부재한반면, 농업관련기금들이농협, 유통공사, 농어촌공사등에분산관리되어효과적인조정이쉽지않은한계가있다. 다섯째, 정부중심의투융자로외부자본의농업부문으로의진출 입을제한하는부작용을초래한다. 외부자본의농업부문유입이적은것은농업

33 20 자체의수익성이높지않은것이주된원인이지만외부자본 인력진입을저해하는농업분야의규제도그원인으로작용하고있으며, 농업부문의정부재정투융자에대한지나친의존도는민간자본투자를밀어내는부작용, 즉구축효과 (crowding-out effect) 를초래한다.

34 21 제 3 장 주요국농업보조금정책과시사점 1. 주요국농업정책변화와특징 20세기에들어두차례의세계대전과그사이에발생한대공황으로인해당시패권국들은원활한식량공급을위한자국의식량자급을최우선의정책으로추진하였다. 식량부족문제는 20세기후반기에들어어느정도해결되었으나, 이후에도지속된각국의농업보호정책은과중한재정부담과농산물의공급과잉을초래하였다. 정치적으로막강한힘을가진농업인단체의영향력때문에국내의구조조정정책은실효를보지못하였으며, 누적되는재고를해외시장을통해해결하려는노력은경쟁적인수출보조로인해재정적자를가중시켰다. 이러한인식을바탕으로출범한 WTO 체제는각국의시장왜곡적인농업보조정책의축소와무역자유화의진전을도모하였으며, UR 농업협상을통해세부적인감축방법을결정하였다. 그리고이를바탕으로세계각국은자국의농정전환을시도하였다. 각국은 UR 농업협정이규정하는시장개방확대

35 22 와국내보조감축이라는농정의국제규율을준수하되, 자국의고유한농업구조나농업문제를반영하는농정개혁을단행하였다. UR 이후국제곡물가격이일시적으로안정되었으나 2000년대들어기상이변 ( 지구온난화와기후변화 ) 으로인한호주, 미국, 러시아, EU 등에서의국지적인생산감소와중국, 인도등개도국의경제성장에따른수요증가로인해재고의감소와가격의급등이빈번하게일어나고있다. 또한석유가격폭등에대처하기위해곡물을원료로하는바이오연료생산이증가하면서농산물공급이구조적으로부족하게되는현상이지속될가능성이커지고있으며, 이러한시장환경의변화가각국의농정변화에직접적인영향을미치고있다 미국 미국농정은전통적으로생산안정과가격지지정책을통한농가소득안정을목표로추진되었으며, 이는가격결정은시장에맡기고, 가격하락또는수량변동에따른농가수입의감소는정부보조금으로충당하는방식으로전개되어왔다. 1996년농업법의 고정직불제 를비롯하여 2002년농업법의 가격보전직불제 (CCP), 2008년농업법의 수입보전직접지불 (ACRE) 등을도입하면서농가에대한소득지지와경영안정을강화하고있다. 1996년농업법을통해기존의생산조정을폐지하고가격과연계된부족불제도를폐지하는대신생산중립적인고정직불제를도입하면서 WTO가지향하는허용대상정책으로전환하였다.

36 23 그러나 2002년농업법은농산물의국제가격이하락하는현상을반영하여목표가격에연동된 가격보전직불제 (CCP) 를부활시켰으며, 2008년농업법은곡물가격상승을배경으로형성된높은소득을유지하기위하여 CCP를대체하는 수입보전직접지불 (ACRE) 을도입하였다. 이들제도는경영안정을강화하였다는점에서중요한의미를지닌다. 최근기상재해빈발에대응하여재해대책을강화하고있으며, 환경농업정책도농업법이개정될때마다지속적으로확충되고있다. 당초의 휴경장려책 에서 농업생산과정에서의환경보전대책 및농가의 수입보상대책 으로그성격이변화되어왔으며, 직접지불에서차지하는환경보전직불의비중은높아지고있다. 2008년농업법에따르면 2008~2012년까지 2,840억달러의예산이소요될것으로추산되며, 2/3 이상이저소득층식량지원프로그램에소요되고, 30% 정도가농업보조정책에사용된다. 이중 15% 는농가지원프로그램, 7% 는재해보험, 9% 는환경보존에각각투입된다 EU EU는공동농업정책 (CAP) 을통하여역내시장통합을도모해왔다. 개입가격으로농산물을매입하여재고관리를하고, 과잉농산물은수출보조금을부과하여수출로처리한것이기존정책의핵심이었다. UR 이후정책방향은가격보조의삭감분을가지고직접지불과농촌정책을강화해나가는것이다. 그리고공동시장이공고하게형성됨에따라최근시장정책에서농촌정책, 환경정책등으로정책의축이이동하고있다.

37 24 EU는개입가격을인하하면서소득보상직접지불의디커플링화, 농촌개발강화등의방향으로개혁을진행하고있다. 이를통하여공급과잉해소와국내보조감축을동시에추진하고있다. 1999년 CAP 개혁으로 CAP은제1축 ( 가격소득정책 ) 과제2축 ( 농촌개발정책 ) 으로구분되었으며, 2003년 CAP 개혁은소득보전직불에있어이행조건준수와디커플링을최초로도입하였다. EU는 2003년 CAP 개혁을통해모든소득보전직불에대해완전한디커플링을추진하였으나, 최종합의과정에서생산연계직불과비연계직불두개유형이공존하는것으로최종합의하였다. CAP의제1축은 EU 재정으로전액충당되고있으며, 제2축의재정은 EU와실시국가가공동부담을한다. 따라서재정이충분치않는회원국은제2축으로의이행이정체될수있으므로최근의정책동향은 제1축의소득보상직불제예산의일부를농촌개발로전환 하거나, 제1축그자체를이행조건강화나다원적기능을중시하는친환경농업으로전환 하는정책변화가나타나고있다. EU는환경농업정책의수단으로직불제를확대하는동시에, 이행조건을강화하여환경편익증대와환경부하감소를동시에추구하고있다. 소득보상직불제나단일직불제를수급할수있는이행조건에도환경요건을설정하는등환경정책을농정일반으로확대하고있는것이특징이다. 모든 EU 회원국에게 CAP는공통적으로적용되며, 개별회원국은독자의조직과추가적인예산으로농업 농촌정책을추진한다.

38 일본 농산물순수입국인일본의주된농업문제는식량자급률의하락, 농업경영체와농지의감소, 중산간지역의농업종사자의고령화와농지유휴화등이며, 최근일본사회의급속한고령화와인구감소로인해농산물의수요또한감소하고있다는것이특징이다. WTO 체제에대응한일본의농정개혁은 1992년의 새로운식료 농업 농촌정책의방향 ( 신정책 ) 을통해서시작하였으며, 1999년기본법제정, 2000년중장기기본계획수립, 2006년 21세기신농정 2006 등으로구체화되어추진되고있다. 시장개방에대응하기위해농업의체질강화, 국내정책의 WTO 농업협정등국제규율과의정합성유지, 새로운수요에대응한국내농업생산체제정비등으로농업 농촌의활성화가능성을모색하고있다. 중요한정책변화는우선식량자급률목표설정에있다. 자급률향상을위한노력이충분한성과를올리지못한요인을검증한후 10년후의목표로열량기준으로 2015년까지 45%~ 하겠다는목표를제시하고, 이를달성하기위한공정표를마련하였다. 직불제를품목별에서경영단위로전환한것도중요한의미를가진다. DDA 와 FTA 등에의한시장개방속에서농업의구조개혁을가속화하고, 국제규율강화에도대응할수있도록그동안품목별로강구되던경영안정대책에서경영단위로전환하되, 정책대상경영주체를극히한정하는직불제를 2007 년부터실시하고있다. 일본의직불제도에는쌀의생산과잉에대응한생산조정과칼로리자급률목표를달성하기위한증산을병행하면서, 한편으로

39 26 는토지이용형농업의구조개선과생산성향상을실현하지않으면안된다는일본의조건이반영되어있다. 경영단위직불제의대상에대해서는장기적으로타산업종사자수준의소득을확보할수있는농가에한정하고있다. 도시근로자생애소득을 2억 1,000 만엔으로시산하고, 이를실현하기위해서는연간 540만엔의소득확보가필요하며, 논농업의경우평균 4ha의경영규모가소요된다. 참고로 2009년도가입신청경영체수는 8만 5,233명으로전년도에비해 18% 증가하였다. 그러나최근민주당정권이들어서면서직불제는대상을한층확대한 호별소득보상제도 의모델대책이추진중이며, 이와함께 농산어촌의 6차산업화 를통하여도농간의격차축소, 식량안보, 지역유지등을도모하고있다. 그림 3-1. 일본농정개혁내역 ( 요약 ) 식량의안정공급에대한불안 - 식량자급률은낮은반면, 가격은높은수준유지전망 - 낮은식량자급률 [ 공급열량기준 ]: 73%[1965] 41%[2008] 농업 농촌의피폐 - 농업소득감소 : 6.1 조엔 [1990] 3.3 조엔 [2007], 45.9% 감소 - 주업농가감소 : 82.0 만호 [1990] 34.5 만호 [2009], 57.9% 감소 - 경작포기면적증가 : 21.7 만 ha[1990] 38.6 만 ha[2005], 77.8% 증가 국내산농산물및농업 농촌에대한관심고조 - 식량자급률향상을지향하는 푸드액션 (Food Action) 일본 국민운동 - 농업 농촌을지지하는다양한조직구성및활동 일본농정은 식량자급률 50% 달성, 농촌지역사회유지 의두가지 - 식량안보 : 국내산농산물의가치재평가 - 농촌지역사회유지 : 호별소득보상제도

40 27 또한일본음식과식품에대한해외의관심이높아지고, 특히아시아지역의경제성장에따른일본고급농산물에대한수요증가에대응하기위해농산물수출을적극적으로지원하고있다. 지구온난화문제에대응하여최근바이오연료생산이주목을받고있는가운데일본도등외농산물, 과잉농산물, 목재잔재등을활용하고, 또기술개발등에의한바이오연료생산을대폭늘리며이를통한농촌활성화를추진하고있다 뉴질랜드 뉴질랜드는 1985년에보조금없는농정을목표로전면적인농정개혁을실시하였다. 뉴질랜드가농정개혁을실시한배경에는보조금의존적농업의한계와영국을포함한유럽지역으로의농축산물수출제약을들수있다. 농축산물수출이어려워지면서농업보조금으로인해재정적자누적, 경상수지악화, 실업률증가, 물가상승등심각한경기침체를맞게되었다. 농정개혁당시농업보조액의비중은전체재정적자의 40% 를차지하였다. 재정적자와경기침체로부터벗어나기위하여뉴질랜드정부는농업개발투자, 소득보조, 투입재보조등농업부문의각종보조를철폐하였고, 그결과농업재정지출액은당초농업생산액의 6% 수준에서 2% 로낮아졌다. 뉴질랜드정부는보조금철폐를통한농정개혁을실시하면서다수의농가가탈농할것으로예상하고, 다양한형태의퇴출프로그램을준비하였다. 그러나농정개혁결과, 1985년농정개혁이후 1989년까지오히려농가수가증가하여농업부문으로부터비농업부문으로의자원이동은크지않은것으로나타났다 (< 그림 3-3 참조 >).

41 28 그림 3-2. 뉴질랜드농정개혁의배경과성과 배경 : 재정위기 개혁조치 - 재정적자의누적 - 경상수지악화 - 실업증가, 고인플레이션 - 농업부문의비중이큼 [ 농업보조액이재정적자의 40% 차지 ] - 농업개발투자, 소득보조, 투입재보조등폐지 [ 농업생산액의 6% 달했던농업재정지출이 2% 로감소 ] 성 과 - 농업부문으로부터비농업부문으로의자원이동이크지않음 - 농민들은새로운경제환경에신속히적응 [ 양 육우, 낙농, 양록, 기타축종으로전환 ] - 전체농업생산과소득수준은장기추세에서크게이탈하지않음. [ 농업내부의구조조정 ] 시사점 - 뉴질랜드 : 보조폐지 농업내부자원이동으로흡수 - 대한민국 : 개방으로농업여건악화 탈농 한편, 농업내부에서의자원이동은활발했다. < 그림 3-4> 의축종별농가수변화추이를보면, 농정개혁이전에는양목농가수가가장많았으나농정개혁이후감소한반면, 육우농가와양록과같은기타축종농가수는크게증가한것으로나타났다. 우리농업의경우, 개방으로인한농업부문수익성저하로탈농현상이상당수준발생한반면, 뉴질랜드는농정개혁이후농업부문의자원이비농업부문으로유출되기보다는생산성과효율성을높이는방향으로농업내부의자원이동이발생하였다는점은보조금개혁을준비하는우리에게상당한시사점을준다.

42 그림 3-3. 뉴질랜드농가수의변화추이 (1970~1992) 단위 : 호 자료 : Daniel-M. Gouin et al New Zealand Agricultural Policy Reform and Impacts on the farm Sector : Detailed Historical Analysis Addressing the Issue of the Specificity of the Farm Sector. 그림 3-4. 축종별농가수변화추이 (1970~199 2) 단위 : 호 양목낙농육우기타 자료 : Daniel-M. Gouin et al New Zealand Agricultural Policy Reform and Impacts on the farm Sector : Detailed Historical Analysis Addressing the Issue of the Specificity of the Farm Sector.

43 30 2. 주요국농업예산및보조금추이 2.1. 미국 미국의농업예산은부처별분류에서는농무부예산으로, 기능별분류에서는농업예산의형태로나타난다. 그러나농무부예산의상당부분은농업지출이외의지출로구성된다. < 표 3-1> 에서나타난바와같이농무부의예산은농가지원, 농촌지역개발등과같은직접적인농업지출이외에도저소득층식품영양보조, 환경, 에너지등여러분야에지출된다. 다른국가들에비해미국의경우농정의영역이국민들에대한안정적인식품영양보조 (Food Stamp) 를포함하고있으며, 이에대한예산규모가갈수록커지고있다. 2010년의경우농무부예산에서식품영양및소비자지원분야가차지하는비중이 50.8% 에달하고있다. 저소득층에대한식품및영양지원이외에미국농정에서가장큰비중을차지하는정책은농업영농주체에대한가격지지및소득보조이다. 그러나미국의농업보조금정책은시장왜곡효과, 소득수준이높은대농중심의지원, 일부품목에의집중지원등으로 1980년대후반부터미국내외부터비판을받고있으며, 최근이에대한예산의비중도줄어들고있다. 미국정부의농가에대한가격보전및소득보조정책 (Commodity Program) 의대상은옥수수, 보리, 수수, 귀리, 콩, 밀, 면화, 쌀, 대두, 기타유지작물, 땅콩, 기타콩등으로전체농업생산액의약 3분의 1수준에불과한작물에한정되어있다.

44 년농가지원청예산이농무부예산에서차지하는비중은 14.8% 로 2006년의 27.3% 에비해대폭감소하였다. 따라서농가지원을위한상품신용공사에의한지출또한 2000년에 323억달러 ( 결산액 ) 를기록한이래로계속감소하고있다. 이는거듭된기상이변과바이오에너지생산을위한작물수요의증가로인해대부분의작물가격이높게형성되었기때문이다. 2008년농업법은기존의마케팅론 (Marketing Loan) 3 및융자부족불지급 (Loan Deficiency Payment), 가격보전 ( 또는경기변동 ) 직불 (Counter-Cyclical Payment: CCP), 고정직불 (Fixed Decoupled Direct Payment) 등을거의그대로유지하면서전통적작물재배농가의목표수익과실제수익의차이를보전하는수입보전직접지불제도 (ACRE) 를신설 (2011년부터예산배정 ) 하여농가가가격보전직불이나수입보전직불중하나를선택하게하였다. 이는가격하락으로인한전통적작물재배농가의소득손실을보전하기위한조치이다. 전통적인가격지지나소득지지를통한농가지원예산이감소하는추세와는달리, 농촌지역개발과식품안전성강화, 자연자원보전및산림관련예산은안정적으로증가하는추세이다. 농무부예산중에농민에대한직접지불에해당하는예산은휴경을통한환경보전직불제도인 보전유보제도 (Conservation Reserve Program: CRP), 융자부족불지급, 고정직불, 가격보전직불, 재해지원, 작물보험관련위험관리예산이다. 3 융자활동은크게나누어직접융자 (Direct Loan) 와신용보증 (Loan Guarantee) 이있다. 직접융자의경우당해연도에대부된금액에서상환된금액을뺀것이지출로계상된다. 신용보증의경우그자체가지출은아니며, 채무불이행이발생하여정부가보증한금액을지불할경우에만지출이발생한다.

45 년부터융자부족불지급은대폭감소하였으며, 목표가격보다높은시장가격이지속되면서가격보전직불예산또한크게줄어들었다. 또한대농에대한지원자격제한이강화되고있는고정직불제의수혜농가또한완만하게줄어들고있는추세이다. 반면농업재해지원제도의도입 4 과작물보험과관련된위험관리예산을확대하여생산농가의소득안정망을확충하고있다. 2010년에농무부예산이전체국가예산에서차지하는비중은 4.9% 이나저소득층소득보상성격인식품영양보조 (Food Stamp) 예산을제외한농업예산의비중은 2.4% 에불과하며 2006년의 2.7% 에비해감소한것이다. 농업예산에서차지하는직접지불예산의 2006년 32.5%, 2008년 28% 에이어 2010년 25.1% 로계속감소하고있다 년농업법에서는홍수, 가뭄, 가축질병등긴급재해, 기상이변, 환경조건변화에따른농업재해가발생했을때, 과거와달리자동적으로농가를긴급지원해주는 보완적농업재해지원제도 (Supplemental Agriculture Disaster Assistance: SADA) 를도입하였다.

46 33 표 3-1. 미국농무부예산 단위 : 백만달러 농가및해외농업지원국 45,685 38,556 46,108 농가지원 35,259 26,680 26,451 상품신용공사 34,904 25,076 25,902 - 농가융자 3,807 3,430 4,118 - 환경보전 1) 2,021 2,036 2,007 - 품목지원 28,066 19,666 17,991 가격지지및유통지원융자 10,108 10,066 2,228 융자부족불지급 2) 4, 고정직불 3) 5,303 5,249 4,820 가격보전 ( 경기변동 ) 직불 4) 5,950 1,278 1,221 기타직불 5) 1,849 1,377 1,600 구입판매 / 가공저장운송 ,124 재해지원 6) 383 1, 위험관리 4,102 7,303 11,453 ( 정부비용 ) 7) 4,102 5,009 7,583 해외농업지원 6,324 4,573 8, 지역개발 13,479 14,873 29, 식품영양소비자지원국 56,475 57,152 90, 식품안전청 973 1,065 1, 자연자원및환경국 7,890 7,493 9,710 자연자원보전 2,723 2,811 3,656 산림 5,167 4,682 6, 유통규제기획국 1,846 1,915 2,899 동식물검역 1,022 1,163 1,069 농산물유통 , 연구교육경제국 2,346 2,351 2,731 직접지불금 ( ) 23,682 18,856 22,012 농무부예산 129, , ,650 농업예산 ( 식품영양분야제외 ) 72,847 67,283 87,847 국가예산 2,715,000 2,902,000 3,613,000 농무부예산 / 국가예산 (%) 농업예산 / 국가예산 (%) 직접지불 / 농업예산 (%) 자료 : 미국농무부,

47 프랑스 프랑스의농업부문보조금제도는 EU 공동농업정책 (CAP) 의범주내에서운영되고있다. 프랑스의농업부문지원은 1992년 CAP 개혁이후 시장가격지지 에서 소득보전직불 로전환되어왔으며, 1999년개혁과 2003년개혁을통해이와같은변화가한층강화되면서점진적으로생산과연계되지않는방식 (aides directes/ 직접지원 ) 으로지원방식이근본적으로바뀌고있다. 프랑스는회원국자율권한에따라농업생산단지화및농업생산방향설정을위해생산연계직불제를최대한유지하는한편, 일부직불에대해서는생산과재연계하였다 (recouplēe). 생산비연계직불은 2006년부터시행되었고, 단일직불권 (DPU) 양도에대한투기억제와청년영농정착우선지원을위한노력을기울여왔다. 프랑스는 농업부문에대한공공기여 라는제목하에농업부문에대한예산총액을파악하고있다. 농업부문에대한공공기여액 은농림부예산중수산및양식부문을제외한나머지와농림부가관리하는특별회계에서지원되는예산, 농림부예산과연계되어같은목적으로투입되는다른부처의관련예산및 EU의공동농업정책예산등이포함된다. 농업부문공공기여액은기능별로 4가지범주 ( 농업및농촌지역, 산림, 교육및연구, 일반행정 ) 로구분되며, 각범주별로하위범주가설정되어있다. 이는농림부예산구조와일치하며, EU 공동농업정책의두가지축의예산구조를반영하고있다 년기준프랑스의농업부문에대한공공기여총예산 ( 농업사회보장

48 35 제외 ) 은 165 억유로정도이며, 이중 58.7% 가 EU 로부터지원되었다 년이래로 EU 지원액의비중은완만하게줄어들고있다. 2010년농업부문공공기여액 ( 농업예산 ) 이프랑스예산에서차지하는비중은 5.9% 로 2006년의 6.5% 에비해감소한것이다. 반면, 프랑스의농업예산에서차지하는단일직접지불예산의비중은 2006년 32.4%, 2008년 37.5% 에이어 2010년 43.9% 로뚜렷한증가추세를보이고있다. EU의 CAP에서전액지원하는단일직접지불예산은 시장및농업소득 부문에포함되어있으며, 단일직불제가도입된 2006년이래로매년증가하고있다. 반면 시장조절 및 생산연계지원 관련예산은 2006년이후대폭줄고있다. 참고로 2008년 EU의 CAP 총예산은 540억유로로이중에서직접지불이차지하는비중은 68.1% 이다. 시장개입관련예산의비중은 7.5% 로지속적으로줄어들고있는반면, 농촌정책관련예산의비중은 24.6% 로증가하는추세이다. 그러나 EU의 CAP 예산구성의변화와달리프랑스의경우직접지불예산의규모와농업예산에서차지하는비중이 2006년이래로모두증가하고있으며, 농촌개발예산비중은 2006년 13.5% 에서 2010년 9.7% 로감소하였다. 이는경제발전이나농촌개발수준이낮은 EU의회원국들이일정규모이상의직접지불을받는농가의수급액을 5% 삭감하여농촌발전재원으로전환할수있는모듈레이션조항을적극적으로활용하고있는것과는대비된다. 이는 EU 회원국중에서주요농산물수출국인프랑스가상대적으로농가의경영안정과생산수준의유지에중점을두고있기때문이다.

49 36 구 분 표 3-2. 프랑스의농업부문에대한공공기여 예산액 단위 : 백만유로, % CAP 비중 예산액 CAP 비중 예산액 CAP 비중 1. 농업및농촌지역 13, , , 시장및농업소득 10, , , 시장조절 1, 생산연계지원 3, , , 공급조절 단일직불 5, , , 품목조직육성 품질개선및시장촉진 식량지원 생산위험관리 , 농촌개발 2, , , 영농정착, 환경오염관리 영농은퇴 조건불리지역보상 농업 - 환경시책 농촌공간정비및보호 농산물가공및상품화 마필산업 동식물위생안전 산림 연구교육 2, , , 일반행정 1, , , 농업부문공공기여액 17, , , 국가예산 269, , ,100.0 농업예산 / 국가예산 (%) 직접지불 / 농업예산 (%) 자료 : 프랑스농림부,

50 일본 일본의농림수산예산은농업 농촌 ( 임야, 수산포함 ) 의기반정비에지출되는공공사업비와식료의안정적인공급, 농업 농촌의다면적기능의발휘, 농업의지속적인발전, 농촌진흥등에사용되는일반사업비로크게구분된다. < 표 3-3> 에서볼수있듯이공공사업비의지속적인감소는농림수산예산의규모와국가예산에서차지하는비중의감소로이어지고있다. 반면, 식료안정공급관련예산의가파른증가는식량자급률의제고를우선정책목표로삼고있는일본농정의상황을반영하고있다. 특히직접지불제관련예산은매년큰폭으로증가하고있다. 2010년농림수산예산이국가예산에서차지하는비중은 2.7% 로 2006년의 3.6% 에비해감소한것이다. 일본의농림수산예산에서차지하는직접지불예산의비중은 2006년 9.2%, 2008년 15.2% 에이어 2010년 23.9% 로뚜렷한증가추세를보이고있다. 일본농정에서처음으로도입한직접지불제도는 2000년의 중산간지역등직접지불제도 이다 5. 이어서 2007년도부터는 품목횡단적경영안정대책 이시작되었고, 그중에 일본형직접지불 이라고불리는 생산조건불리보정대책 이포함되었다 6. 또같은해시작된농지 물 환경보전향상대책가운데 영 5 중산간지역등직접지불제도에는 2008년도에 66만 4,463ha의농용지를교부대상으로 2만 8,757건의협정이맺어져 64.1만명이참가하였다. 교부액수는약 518억엔으로협정당약 180만엔이지급되었다. 6 생산조건불리보정대책은핵심주체의생산비용 ( 주산지의일정규모이상의농가의전체생산비 ) 과평균판매수입액의차이를보전하는것으로이차이가다른나라와생산조건의격차로부터생기는불리로간주된다. 보전은그해의작황에관계없이과거

51 38 농활동지원 은사실상환경직접지불로볼수있다 년정권교체를이룬민주당은 호별소득보상제도 라고하는독자적인직접지불제도를제시하였다. 2011년도부터본격적으로도입할예정이지만 2010년도에먼저쌀을대상으로 호별소득보상제도의모델사업 을실시하였다. 지불기준은구조적으로판매가격이생산비를하회하는품목 ( 쌀, 맥류, 대두, 유지작물, 사료작물등 ) 을대상으로그차액을기본으로한 기본지불 을지급하고기본지불에추가하여구조개혁등을도모하시위하여 가산지불 을지급한다. 소요예산은 2011년부터연간 1조엔으로품목횡단적경영안정대책의 2009년도예산 1,700억엔의 5배를상회하는규모이다. 또한일본의새로운정권은 호별소득보상제도 를통한소득보장과함께 농산어촌 6차산업화 를 2대농정수단으로삼고, 농림어업과 2차, 3차산업을융합하여농산어촌지역에서고용과부가가치를창출하는새로운비즈니스를집중지원할계획이다. 특히호별소득보상의 가산직불 을통하여 6차산업화를촉진한다는전략이다. 생산실적에기초해일정액이지불되는 고정지불 ' 부분과매년의생산량 품질에근거해서지불되는 변동지불 ' 로나뉜다. 이것을품목별로계산해합계한금액이경영단위지불액이된다. 7 농지 물 환경보전향상대책은농지, 농업용수등의농촌환경을지키는지역공동활동에대한지원과그러한활동을행하는지역에서의환경보전에대한선진적영농활동에대한지원이라는 2층구조로되어있다. 1층의공동활동에대한조성금은활동조직에교부되는것이기때문에확실히직접지불이라고는말할수없다. 그러나 2층부분의영농활동을지원하는교부금에는영농기초활동지원교부금과선진적영농지원교부금의 2종류가있으며, 화학비료 화학합성농약의사용을지역관행에비해 50% 이상줄이는것이교부요건이되고있기때문에환경지불에해당된다.

52 39 표 3-3. 일본의농림수산예산 단위 : 억엔 공공사업비 12,617 11,074 6,563 농업농촌정비 7,618 6,677 2,129 임야공공사업 3,007 2,679 1,870 수산기반정비 1,599 1, 해안 농산어촌지역정비교부금 - - 1,500 재해복구사업비 비공공사업비 15,692 15,296 17,954 일반사업비 9,332 6,714 6,342 식료안정공급관계비 6,361 8,582 11,612 직접지불 2,612 4,005 6,076 - 중산간지역등직접지불교부금 산지조성대책 ( 쌀정책개혁관련 ) 1,678 1, 수도작소득기반확보정책 ( 쌀정책개혁관련 ) 후계자경영안정대책 ( 쌀정책개혁관련 ) 논활용자급력향상사업 - - 2,167 - 품목횡단적경영안정대책 - 2, 호별소득보상 ( 모델 ) 사업 - - 3,371 - 농지 물 환경보전향상대책 (2 층 ) 11 * 농림수산예산 28,310 26,370 24,517 국가예산 796, , ,992 농림수산예산 / 국가예산 (%) 직접지불 / 농림수산예산 (%) 주 : * 는 2006 년도예산으로배정된농지 물 환경보전향상대책의실험사업임. 자료 : 일본농림수산성,

53 40 3. 시사점 3.1. 주요국농정수단의변화 유럽연합 (EU) 의농정이념은초기공동농업정책 (CAP) 의증산과생산성향상을목표로한생산 ( 물량 ) 주의 효율주의를탈피해환경주의, 지역주의, 지속가능성으로전환되고있다. 특히, 1990년대후반이래농정이념은지속가능성으로통합 제시되고있다. 일본의농정이념은 1999년의신기본법 ( 식료 농업 농촌기본법 ) 제정을계기로종래의효율주의편향을탈피하였다. 구기본법 (1961년제정된농업기본법 ) 은농업 농업인의관점에서 농업생산성향상과농업인생활수준의균형 을이념으로제시한반면, 신기본법은국민경제와국민의관점에서식료의안정공급, 다원적기능의발휘, 농업의지속적발전, 농촌의진흥등 4대이념을제시하고있다. 신기본법은구기본법과달리정책대상을이른바食의분야 ( 소비자, 식품산업등 ) 와환경분야로확대하는등농정대상의다양화를추구하고있다. 미국의경우도, 전통적농정이념인가족농보호와농가소득안정에덧붙여시대여건변화를반영한환경보전, 농촌개발, 식품안전, 국민영양등다양한목표를포괄한농정전환을추진하고있다. 농정이념과목표의변화에따라정부의개입방식도바뀌고있다. 미국과 EU는농산물시장및수급에대한정부개입을축소하는시장지향형농정을추구하는대신, 농가에대한직접소득지불을확대하고, 나아가환경, 농촌지역등에대한지원을강화하고있다.

54 41 EU는 1992년에가격지지로부터직접지불중심의전환을통한시장지향적개혁 (1차개혁 ) 을추진하였다. 이후 1999년의 2차개혁과 2005년의 3차개혁 ( 이른바 Health Check) 을거치면서 EU의농정수단은생산과연계성이적은직접지불로바뀌고있으며, 특히 시장이형성되지않는농업의긍정적외부성에대한공공지불 이라는개념에입각한정책수단들이중시되고있다. 특히, 3차개혁에서는품목별직접지불을단일직접지불제 (Single Payment) 라는완전생산중립적방식으로전환하면서, 상호준수의무 (cross-compliance) 를강화하고농촌정책의비중을확대함으로써농업 농촌의지속가능성을강화하는정책전환을추진하고있다. 일본은신기본법이래로가격정책의축소와직접지불제도의확충, 핵심경영체를집중적으로지원하는선별정책, 상호준수의무등새로운정책수단을채용하였다. 이는소비자부담형농업정책으로부터재정부담형농업보호, 즉가격형성은시장에맡기고가격하락에따라피해를입는생산자에게는정부가직접지원하는방식으로의전환이다. 2000년중산간지역등직접지불제도라는시책으로시작된일본의직접지불제도는 2007년의품목횡단적경영안정대책및 2010년의호별소득보상제도와환경직불제인농지 물 환경보전향상대책 ( 영농활동지원부분 ) 등으로확충되고있다. 일본도 EU처럼직불제가상호준수의무와연동되는바, 이는일본농정에서도모든정책의전제에환경이놓이는전환이추진되고있음을의미한다. 농정중심이종전의농업정책 ( 생산증대, 가격지지, 소득보전 ) 에서농촌정책으로이동하는현상이 EU와일본, 미국에서도나타나고있다. 이들국가의농촌개발정책에서가장큰비중을차지하는것은농업환경정책이다. 이는농업정책과농촌정책을결합하여추진함으로써다원적기능을확대한다는의도가작용하는동시에, 이를통해농업보호에서농촌보호로의보호방식의전환이기도하다.

55 42 기존의정부개입을통한시장왜곡을유발하는정책수단을축소하고있으며, 생산과비연계된직접지불을확대해농업인의경영안정을도모하며, 기상이변으로인한농업재해에대한지원과농가위험을관리하는정책수단이주요국농정의중심으로자리잡고있다 직접지불금의적정규모 우리나라는 1997년에경영이양직불제를최초로도입하고, 2002년쌀소득보전직불제를실시한다음, 2005년에논농업직불과쌀소득보전직불을통합함으로써새로운쌀소득보전직불제로개편하여시행중이다. 이외에도현재시행중인직불제도는친환경농업 (1999), 조건불리지역 (2004), FTA 피해보전 (2004), 경관보전 (2005) 등이있다. < 표 3-4> 는국내농업소득과정부직불금의변화추이를보여주고있다. 쌀수매제도가폐지된이후 2006년부터 2008년까지쌀가격의하락으로인한변동직불금의증가때문에 2007년에는직불예산이 2조원을상회할정도로크게증가하였다. 이시기의농가소득에서직불금이차지하는비중은 24.6% 로 2004년에비해두배가량이증가하였으며, 농업예산에서차지하는비중또한 14.4% 로두배이상이상승하였다. 따라서직불제도의당초의취지였던시장개방 ( 수매제도의폐지등 ) 으로인한농산물 ( 쌀 ) 가격하락을재정을통해농가에직접보상하는소득보조에대한공감대는많이퇴조한가운데직불제도를바라보는시각이쌀의생산과잉을유발시키는원인이며, 정부예산을포함한농업부문의자원낭비를초래하는고비용의제도로바뀌고있다.

56 43 특히, 예산당국의입장에서는직불금이경직성경비화됨으로써야기되는재정운용의어려움을완화시키기위해서앞으로직불금이농업예산에서차지하는비중을낮추어야한다는주장이있다. 그러나쌀가격이어느정도안정된 2009년을기준으로보면농업예산에서직불금이차지하는비중은 15.9% 로미국의 28.6%, 프랑스의 35.6%, 일본의 18.7% 에비하면여전히낮은수준이다 (< 표 3-5> 참조 ). 따라서우리나라의직불예산비중이과도하다고평가할수는없다. 또한우리나라농가는선진국농가에비해서정책적으로직접지원받는수준이낮은편이다. 2009년도에우리나라의농업소득대비직불금의비중은 13.7% 로, 일본의 15.0% 보다낮으며, 미국의 27.8%, 프랑스의 35.1% 에비해서현저히낮은수준임을감안할때, 우리나라의농가에대한직접적인소득지지수준은향후점진적으로확대될필요가있다. 표 3-4. 국내농가소득과정부직불금의비중변화 농가수 ( 단위 : 천명 ) 1,240 1, ,231 1,212 1,195 농업예산 ( 단위 : 억원 ) 66,031 73,406 82,299 87,355 87,035 99,878 직불예산 ( 단위 : 억원 ) 8,675 10,014 19,441 21,466 19,475 15,914 농업소득 ( 단위 : 천원 ) 12,050 11,815 12,092 12,092 10,406 9,698 정부직불금 / 농업소득 (%) 정부직불금 / 농업예산 (%) 자료 : 농림수산식품부

57 44 표 3-5. 주요국의농업소득및정부직불금의비교 (2009 년기준 1) ) 한국 ( 억원 ) 미국 ( 억달러 ) 프랑스 ( 억유로 ) 일본 ( 억엔 ) 직불금 (A) 15, ,943 농업예산 (B) 99,878 2) ,370 농업소득 (C) 115,891 3) ,000 정부직불금 / 농업예산 (A/B) 15.9% 28.6% 35.6% 18.7% 정부직불금 / 농업소득 (A/C) 13.7% 27.8% 35.1% 15.0% 주 : 1) 각국의농업소득은 2009 년이최근에공표된통계이다. 2) 복지성직불예산을포함하고있다. 3) 농업소득은호당평균농업소득 (969.8 만원 ) 에농가수 (1,195 천농가 ) 를곱해서산출된값이다. 자료 : 한국농림수산식품부, 미국농무부, 프랑스농림부, 일본농림수산성. 직불제도에대한비판적인견해중에하나는직불보조금의왜곡효과이다. 즉직불금에의지하는비효율적농가의잔존으로농업의자원배분이왜곡되고, 농업의경쟁력이약화된다는의견이다. 일례로뉴질랜드는 1980년대초농정개혁으로보조금을폐지하고, 시장기능에맡김으로써농업경쟁력을강화하였다. 뉴질랜드는비효율적농가의이농및탈농으로인해농산물공급 ( 생산 ) 감소와농산물가격상승이이루어지면서농가소득이증가하였다. 그러나우리나라는뉴질랜드와는달리농업인구가많아보조금감축을통한농가의탈농유도가쉽지않은상황이다. 현재다른복지정책이없는상황에서농업인의생계안정을위한재정지출을감축하는것은쉽지않다. 다만, 현재쌀에편중된직불금의조정은필요하다. 농업생산액에서쌀이차지하는비중이 20% 정도인데반해, 전체직불금에서쌀관련직불제가차지하는비중은 95% 이상이다.

58 년농림부는농업 농촌발전기본계획을수립하면서 2013년이후농업예산에서직불금이차지하는비중을 22.9% 로수립하였고, 현정부의대선공약에서도농업예산에서직불금이차지하는비중을 35% 로유지하기로하였다. 따라서현재의직불예산수준을더높일수있는근거는충분하다고판단된다. 경제학적으로적정수준을말할수는없지만, 예산당국이한 미 FTA, 한 중 FTA 등의추가적인농업분야의시장개방에대비하여직불예산의확대노력이필요하다. 미국과프랑스보다는낮지만일본의직불예산비중 (2013년기준 ) 과는비슷한 20% 수준은유지되어야한다고판단된다. 이밖에도 OECD의생산자지지추정치 (PSE) 를통해각국의농업지원수준을비교할수있다. PSE는각국의화폐단위로계산되고각회원국의농업규모가다르기때문에 PSE 자체만으로농업지지수준을비교하기는어렵다. 따라서각국을비교할때사용하는지표로 %PSE가많이쓰이는데, PSE를농가의총수입또는총생산액으로나눈것이다. %PSE 계산결과를보면한국, 일본이높은 %PSE를나타내고있는데반해호주, 뉴질랜드등농산물을적극적으로수출하는국가들은낮게나타나고있다. 한국과일본의 %PSE가높은이유는시장가격지지가 PSE 계산에큰비중으로포함되기때문이다. WTO 농업협정은정부의적극적인시장개입수단이존재해야시장가격지지가있다고보나 PSE를계산함에있어서는정부정책여부에관계없이단순히국내가격과국제가격의격차를시장가격지지로보기때문에우리나라에게는불리한측면이있다. 즉, 우리나라와일본과같이국내가격이국제가격에비해높은나라들은시장가격지지가높고, 결과적으로 %PSE가높은경우로평가된다. 그러나시장가격지지를제외할경우 EU가가장높은 %PSE를보여주고있는반면, 우리나라는미국과일본보다낮은 4.2% 수준이다. 결국한국의

59 46 %PSE는국내가격과국제가격의격차때문에높아진것이며정부의재정지출이많아서높아진것이아님을확인할수있다. 따라서시장과무역에미치는영향이제한적인생산과비연계된직접지불보조는선진국의정책변화와국제적으로허용되는국내보조의기준, 그리고국내직불예산규모를감안할때향후일정수준이상으로확대할수있는여지가있으며, 이러한정책방향과부합되도록현행직불제도의개편이필요한시점이다. 표 3-6. 주요 국가의 %PSE 구분 시장가격지지를포함할경우 한국 일본 EU 미국 호주 뉴질랜드 시장가격지지를제외할경우 한국 일본 EU 미국 호주 뉴질랜드 자료 : OECD PSE/CSE database, 2010.

60 47 제 4 장 농업보조금개편방안 1. 쌀소득보전직불 1.1. 쟁점 쌀농가에대한소득보전직불제는 2001년논농업직불제의도입과함께농가소득지원 ( 보전 ) 의주요수단으로정착하였다. 2002년에는쌀소득보전직접지불 ( 02~ 04) 을도입했고, 2005년에는논농업직불과쌀소득보전직불을통합하여새로운쌀소득보전직불제 ( 이하쌀직불제 ) 로개편하였다. 논의다원적기능유지를위해지불되는고정직불과쌀가격의하락에대한소득보전을위해지불되는변동직불로구성되는쌀소득보전직불은정책목표와제도의일치성, 제도운영의합리성과효율성을놓고적지않은논란을겪어왔다. 2007년에는변동직불금의수령의부적격자가직불금을수령한것을문제삼아감사원의감사가있었고이에따른제도개선이추진되었다. 그러나쌀소득보전직불제개편논의의본질적인요소는쌀공급의구조적과잉이정착화되어가는데에쌀직불금이이를부추기고있다는점이다.

61 48 또한쌀소비감소와재고증가 쌀가격하락 변동직불의증가 AMS 한도초과가능성이우려되면서 2005년양정개혁의재평가와쌀직불제의근본적개편논의의필요성이함께제기되고있다 쌀직불제개편대안 직불금의생산중립적성격강화 쌀직불제개편의주류안은현재직불금이갖고있는생산유인을제거하는데초점을둔다. 박동규외 (2011) 는개편방안으로첫째, 생산중립적직불제로의개편, 둘째, 목표가격고정, 셋째, 복합적수급안정대책으로목표가격을안정화시킬수있도록도모하되넷째, 쌀직불제는검토되고있는소득안정형직불제와는연계시키지말고별도로운영하자고제안한다. 지금의쌀직불제는생산과연계되어있기때문에쌀소비가줄어들고있음에도불구하고생산은감소되지않아공급과잉으로재고증가와쌀가격하락을가져오고가격하락을보전할변동직불금이늘어나 AMS한도를상회할가능성이있다는것이다 ( 박동규, 2009, 2011; 사공용 ; 이용기, ). 따라서직불금의생산유발효과를차단하기위해생산비연계, 즉 벼재배 조건을완화하여콩, 옥수수, 사료작물등재배작물전환유도 ( 최대 2만 7,000ha까지벼재배면적감소전망 ) 을하자는것이다. 목표가격을고정하면소득하락세는피하기어렵지만하락폭은둔화시킬수는있고, 현행정책과의별차이가없어정책의지속성유지가가능하다는장점이있다.

62 49 목표가격을고정하기위해서는수급안정이우선되어야하므로변동직불금지급조건완화와공급과잉물량의시장격리등의복합적수급안정대책을병행시킴으로써목표가격의안정화를도모하는것이필요하다. 직불제체제개편과관련하여모든직불제를공익형과경영안정형으로분류하고, 쌀직불제는소득안정형직불로흡수하는안에대해서쌀분야전문가들은반대한다. 왜냐하면쌀직불제를소득안정형직불로통합할경우쌀농가가받고있는기존의혜택보다편익이줄어질수있어정책에대한불신감때문에정책추진이어려울수있다는것이다. 최근생산과잉현상으로정곡가격하락률이상대적으로더크기때문에목표가격대비지급률은정곡가격을기준으로하는경우보다다소낮다. 따라서지급가격기준을정곡기준에서조곡기준으로변경한다. 지역별목표가격을도입하면효과가일부발생하지만, 제도도입에따른관리비용이많이들고직불제의정책방향인제도의단순화와도상치되기때문에지역별목표가격도입은신중한검토가필요하다. 그러나박동규외의 ( 안 ) 은기본적으로인위적생산조정없이현재의쌀공급과잉문제가해결될수있는지의문이발생한다. 그리고현행제도의큰변화없이경영안정형직불제의추가도입에찬성하고있어정부재정이증가하는문제가발생한다 생산조정과전작보상제로쌀소득보전강화 양승룡 (2009) 는주류적대안으로제시된쌀직불제의생산중립화강화만으로는쌀의공급과잉문제를해소하기에미흡할뿐만아니라효과적인농가의소득보전이어렵다고본다. 시장지향적으로설계되어있는현재의쌀직

63 50 불제는물량을조절할수있는메커니즘을갖추고있지않기때문에농가의소득보전에효과가미약할뿐만아니라공급과잉의해소도어려우므로정부가보다적극적인시장개입이필요하다고본다. 양승룡은쌀소득보전직불제, 생산조정제, 전작보상제등을결합한복합적정책을제시하고있다. 우선쌀변동직불제의목표가격의보장수준을 85% 에서 100% 로높이고, 보상조건으로의무휴경제도를도입하여생산감소를유도한다. 생산조정제참여농지는휴경과전작보상을모두고려한다. 쌀변동직불제의생산비연계성을강화하여재배조건의완화뿐만아니라타작물재배시에도변동직불금을지급한다. 또한전국평균가격이아닌지역별가격을도입하였을경우, 농가수취가격이조금이나마상승 (1%) 하고, 수취가격변동성은상당정도감소 (10%) 하기때문에지역별목표가격을도입한다. 양승룡 ( 안 ) 은전작보상까지도입할경우, 전작이이루어지는작물의가격하락에대한별도의대책이필요할가능성이높다. 그리고생산조정제가쌀공급감소를확실하게도모할수있는지의문이다. 생산조정제를실시한외국의정책실패사례와우리가 2003~2005년에실시한생산조정제가목적한성과를거두지못했던것을간과해서는안된다는반론이강하다 검토의견 정책결합 (Policy mix) 으로쌀공급과잉의해소와소득안정도모 쌀직불제관련한정책결합방식은여러가지있을수있지만, 크게 3가지형태로구분할수있다.

64 51 첫째는목표가격을시장수급균형을유지하는선으로설정하여장기수급안정을도모하고, 단기적으로는풍 흉년에의한공급충격을정부의재고관리를통해가격안정화를시키는 ( 작황지수를개발하여공급과잉이발생하였을경우물량만큼시장에서격리 ) 시장친화적인방식이다. 둘째, 쌀소득보전직불제+생산조정제 ( 의무휴경 )+전작보상제등복합적정책을도입하여적극적으로쌀의공급물량을조절하는방식이다. 셋째, 목표가격고정+변동직불제의생산중립적직불제로의개편하고, 일시적생산과잉물량은시장격리를제도화와다양한소비촉진을통해수급안정을도모하는방안으로첫번째 ( 안 ) 과두번째 ( 안 ) 의절충 ( 안 ) 이라할수있다. 마지막으로소득안정형직불의도입에따른직불체제의개편을고려할경우쌀직불도소득안정형직불로개편해야하는문제가있으나, 전문가들은현재상태에서는안정형직불과쌀직불은별개로하는것이타당하다는의견이다. 지역별쌀가격차이반영 지역별목표가격도입여부에대해서상반된견해가있다. 지역별목표가격을도입하자는주장의핵심은현재의쌀직불제의목표가격이지역별가격차이를반영하지못하여자원의효율적배분을저해한다는것이다. 만약지역별목표가격차이를반영한다면, 농가수취가격이조금이나마상승 (1%) 하고수취가격변동성은상당부분감소 (10%) 할수있다고주장한다. 반대의견으로는지역별목표가격을도입할경우, 관리비용상승문제와현행제도의변화에따른지역간 ( 높은지역과낮은지역 ) 이해관계조정의문제가발생하여제도도입이어렵다는것이다.

65 52 관리비용수용여부가쟁점이라면이에대한집중검토를통해정책판단을조속히내리는것이타당할것이다. 2. 직불제체제개편 2.1. 쟁점 농가에대한직접보조정책인직접지불제는 2001년논농업직불제의도입과함께농가소득지원 ( 보전 ) 의주요수단으로정착하였다. 2002년쌀소득보전직접지불 ( 02~ 04) 도입, 2005년논농업직불과쌀소득보전직불을통합하여새로운쌀소득보전직불제 ( 이하쌀직불제 ) 로개편되어시행중이고, 이외에도경영이양 (1997), 친환경농업 (1999), 조건불리지역 (2004), FTA피해보전 (2004), 경관보전 (2005) 등총 6가지의직불제가운영중이다. 농업의다원적기능유지와농가소득보전등각각의목적에따른직불제가사업별로추진되면서종류가늘어제도의단순화와효율화의필요성이제기되고있다. 2006년부터장기적인직불제의로드맵이논의되었고, 2007년쌀직불제의제도적문제에대한감사원의지적에따른제도개선이추진되었다. 2009년농어업선진화위원회에서는직불제의기능을소득보전뿐만아니라경영리스크감소까지감안하여공익형직불과경영안정형직불체제로의전환을제안하였다. 다른한편에서는쌀소비감소와재고증가 쌀가격하락 변동직불의증가 AMS 한도초과가능성이우려되면서 2005년양정개혁의재평가와쌀직불제의근본적개편논의의필요성이함께제기되고있다.

66 53 이와같이직불제의개편논의는쌀정책개선에초점을둔 쌀직불의개선방안 과 직불제의제도적틀개편 논의가별도로추진되면서, 정책의목표와방향, 제도개선사항, 정책결합방식 (policy mix), 정책의우선순위등이확실하게전달되지않고혼란스러워의사결정을어렵게하고있다 대안 농어업선진화위원회안 (2009.7) 농가에게직접현금을지불하는직불제를단순화시켜정책의투명성과효과를높이자는데대해서는총론적으로찬성이많다. 농어업선진화위원회는농업의다원적기능등시장에서보상받지못하는사회적기여분에대해서는공익형직불로부르고, 농가의경영안정과소득보전을목적으로하는직불은경영안정형직불로명칭을통일하자는데합의했다 ( ). 공익형직불의범주에들어가는것은쌀고정직불, 조건불리직불, 경관보전직불, 친환경농업직불등이며이들은모두농업의공익적기능수행에따른정책적보상의의미를담는다. 반면에쌀변동직불, FTA 피해보전직불등은정책전환에따른농가의경영안정위협의완화, 피해보전, 소득안정등을지원하는것으로이들은경영안정형직불에포함시킨다는것이다. 공익형직불은농업의다원적기능제고와함께, 농가에대한기본적인소득보전기능을수행하는것을목표로하고있다. 기본 ( 안 ) 은현재의쌀 ( 논 ) 고정직불을전체농지로확대하는것으로기본적인상호준수의무를부여한 ( 가칭 ) 공익형기본직불과공익형기본직불에상호준수의무요건을강화하여메뉴방식으로운영하는가산형직불 ( 친환경, 경관보전등 ) 방안이있다.

67 54 경영안정형직불는공익형직불의기본적인소득보전바탕위에농가별경영위험까지관리하는제도이다. 기존의가격보전방식에서소득보전방식으로변경하고 ( 예 : 농가별기준소득이하하락시지급 ), 대상품목은쌀에서원칙적으로모든품목인농가단위로지원한다. 표 4-1. 공익형 직불과 경영안정형 직불 내용 구 분 공익형직불 경영안정형직불 목 적 농업의다원적기능제고 농가의경영위험완화 보조성격 WTO WTO 감축보조 대 상 프로그램참여농가 경영위험이큰주업농 조건 기반 대상직불제 합리적인이행조건준수프로그램등필요 행정수요 비용이비교적적게발생 쌀고정직불, 조건불리직불, 경관보전직불, 친환경농업 ( 축산 ) 직불 농가별소득정보의체계적파악이가능한시스템구축필요 모니터링등많은행정수요 비용발생쌀변동직불, FTA피해보전직불 주 : 두가지유형의직불제를상호보완적으로설계 정책대안의구체화논의 농어업선진화위원회안 (2009.7) 을받아정책을구체화하는과정에서여러가지쟁점이드러나고있다. 소득보전의강화와정책의효율화를놓고의견이나뉘고, 정책의실행가능성과효과에대한불확실성이크게남아있기때문이다. 농업정책과 ( ) 는직불제개편의기본방향을품목비연계성강화와현행쌀직불제 ( 고정직불+변동직불 ) 폐지로잡고, 농가의유형 ( 소득, 경영면적 ) 에따라정책목표와수단을차별화하는안을제시했다.

68 55 우선공익형직불은쌀고정직불, 조건불리, 친환경 ( 저농약 ) 을기본지불로통합한다. 이렇게되면현행조건불리직불제는밭에대한고정직불의성격 ( 쌀고정직불대상농지제외 ) 이므로밭전체로고정직불이확대되는것을의미한다. 친환경농업직불에서무농약과유기농, 경관보전직불은이러한기능을수행하는농지에대해서만추가적인지불을하는가산형으로설계한다는것이다. 그리고현재의쌀변동직불을농가소득안정직불로흡수하고, 일정규모이상의주업농에대해서만이를시행하는방안을제시한다. 규모가작은농가의경우소득안정직불은소득보전효과가미미해서제도시행의의미가약하기때문이다. 소득안정직불의대상이안되는소규모농가는공익형직불을수급받게된다. 다만공익형직불만수령할것인지아니면소득안정직불까지받을것인지는농가의선택에따르도록한다. 농업정책과 ( 안 ) 은중소농의소득보전에중점을두었다는것이다. 농업의다원적기능에대한지원을전제로품목및논 밭구분없이전체농가에대하여소득보전기능을제공하고있다. 친환경농업직불 그림 4-1. 농업정책과의공익형직불개편 ( 안 ) [ 현행 ] 농업정책과 ( 안 ) 쌀 ( 고정 ) 조건불리직불 저농약 ( 공익형 ) 기본지불 무농약친환경무농약농업직불유기유기 경관보전직불 경관보전직불

69 56 지급방식은농지면적에비례하여지급하되, 상한 (3ha) 과하한 (0.1ha) 면적을설정하고있다. 중소농소득보전취지를살리고, 농가소득안정직불과의상호보완성제고를위해현행쌀직불제보다상한을낮게설정하고있다. 또한집행가능성을고려하여, 현행쌀고정직불제도와유사하게설계하고있다. 그러나농업정책과 ( 안 ) 의문제점은농가의작목구성에따라혜택이축소되어, 일부농가들이제도개선에반대할가능성이높다는것이다. 즉, 평균규모이상농가는더많은보조금을받을수있으나 1ha 미만소농은현재보다보조금수령액이작아질수있어서이들의수용가능성에의문이제기된다. 그리고직불제대상농지를밭까지확대하는것에대한국민적합의가필요하다는문제가있다. 또한농업수입과지출에대한자료, 생산에대한모니터링등에행정 관리비용의과다소요로정책목표달성에한계가존재할수있다. 그림 4-2. 농업정책과의직불제개편체계도 농가소득안정직불 공익고정 공익고정 직불 직불 1ha 미만농가 1ha 1ha 이상농가 면적기준

70 57 표 4-2. 제도변화에따른직불금수급액변화 구분개편전개편후변화 쌀고정 : 54 만원 쌀고정 : 54 만원 소득안정직불금을 평균농가 쌀변동 : 36 만원 밭고정 : 28 만원 8 만원이상받을 소득안정직불 :? 경우이득 1ha 미만의쌀 ( 논 ) 쌀고정 : 54 만원 쌀고정 : 54 만원 36 만원손해 농가 ( 논 7,760 m2 ) 쌀변동 : 36 만원 주 : 지난 5 년간의평균 ha 당변동직불금지급수준을논 0.776ha 수준으로조정 한편, 김태곤외 (2011.1) 는공익형직불의기본지불에쌀고정직불과친환경직불중저농약을포함하고, 밭에대해서도고정직불을주자고제안하였다. 즉, 쌀고정직불제를전체밭농업으로확대함으로써작물의선택폭을높여쌀과잉생산을억제하고식량자급률향상을도모할수있다는것이다. 기본적으로농업정책과 ( 안 ) 는모든밭을조건불리지역으로간주하는관점이고, 김태곤외 ( 안 ) 는현재논에만지급하고있는쌀고정직불제를밭으로확대하고조건불리지역은지역특성을반영하여존치해야한다는점에서차이가있다. 또한쌀소득보전직불제를공익형직불과경영안정형직불로전환할때고정지불은 공익형 으로전환하고, 변동지불은 경영안정형 으로재편한다. 나아가밭에대해서도공익형고정지불을시행하고작물에대해서는경영안정형직불을지급하도록하자는것이다.

71 58 그림 4-3. 김태곤외의공익형직불개편 ( 안 ) [ 현행 ] [ 김태곤외 ( 안 )] 친환경농업직불 쌀 ( 고정 ) 조건불리직불 경관보전직불 저농약 ( 공익형 ) 기본지불 무농약친환경무농약유기농업직불유기 조건불리직불 경관보전직불 그림 4-4. 쌀소득보전직불제개편방향 차액의차액의 85% 85% 변동지불 경영안정형영안정 으로형 으확대로 확대 고정지불 공익형익형 으로 으로전환전환 목표가격 당년가격 자료 : 김태곤외 (2009) 김태곤외의 ( 안 ) 은직불대상을확대함으로써농가의수용가능성은높였지만재정부담이늘어나는단점이있다. 농업의다원적기능제고를전제로품목, 논 밭구분없이전체농가에대한기본적인소득보전기능제공하고, 집행편의성, 실효성등을고려하여제도를설계하였다. 또한통합대상을최소화하여개별사업의목적과특수성을충분히반영하였다는장점이있다.

72 59 그러나김태곤외의 ( 안 ) 은직불제의개편보다는확대라는외부의비판에자유롭지못하다는단점이있다. 그리고쌀에서품목별로소득보전프로그램을확대하면, 현재쌀산업에서나타나는생산과잉 가격하락 정부재정소요증가의문제가전품목으로확대될수있다는문제를내포하고있다. 또한정책대상을밭까지확대하여작물의선택폭을넓히고, 쌀생산과잉문제를해결할수있다고하는데그효과에대해서도의문을제기할수있다. 농업정책과 ( 안 ) 처럼직불제대상농지를밭까지확대하는것에대한국민적합의가필요하다는문제가있다. 또한농업수입과지출에대한자료, 생산에대한모니터링등에행정 관리비용의과다소요로정책목표달성에한계가존재할수있다. 표 4-3. 농업정책과 ( 안 ) 과김태곤 ( 안 ) 의비교 구분장점단점 농업정책과 ( 안 ) 김태곤 ( 안 ) 제도의단순화로운영의효율성제고가능 직불제개편취지에충실 프로그램별이행조건설계및점검이용이 기본지불의단가설정이용이 개별직불제의특수성등을반영하지못하는문제 기본지불이행조건설정이곤란 통합의의미가약함. 과도한정부재정비용소요 검토의견 공익형직불과경영안정형직불의결합방식 공익형직불과경영안정형직불의결합방식과관련해서직불금의중복수령허용여부가주요쟁점사항이다.

73 60 한쪽에서는기준설정이기술적으로곤란하고, 농가계층간 부문간형평성시비를일으킬수있기때문에대상농가의규모나연령을인위적으로한정하는것은바람직하지않다고주장하고있다. 따라서주업농은농가소득안정직불과공익고정직불의중복수령이가능하도록하되, 농가가입금납입방식등을도입하여일정수준이상의농가만자발적으로가입할수있도록제도를설계하는방안이다. 반대로직불금의중복수령배제하자는논리는주업농은소득안정형직불과공익형직불중선택하도록하고, 중소농은공익형직불만수령하게하면, 직불제별도입목적에부합하는형태로운영될수있다는것이다. 그러나이주장은직불제예산이절감된다는장점이있지만, 농가의작목구성에따라농가혜택이축소될수있어서제도개선에반대가능성이높다는것이단점이다. 공익형직불의기본형지불형태 공익형직불의기본형지불형태는크게조건불리지역직불제를전체밭으로확대하는 ( 안 ) 과쌀고정직불제를전체밭으로확대하는 ( 안 ) 을들수있다. 조건불리지역직불제를전체밭으로확대하자는주장은직불제개편의기본방향인밭농업으로의확대라는측면을반영하고있고, 사업운영 관리의효율성을높을수있다는장점이있다. 그러나조건불리지역직불제를전체밭으로확대할경우공익형직불의지급단가가높아지는문제가발생 ( 논 : 70 만원 /ha, 밭 : 50만원 /ha) 한다. 또한 영농조건 과 정주조건 이상대적으로불리한지역의생산자를지원한다는조건불리지역직불의도입목적을상실할우려도함께제기된다.

74 61 쌀고정직불제를전체밭으로확대하자는주장은공익형직불의통합대상을최소화하고, 개별사업의목적과특수성을충분히반영한다는특징이있다. 이는쌀고정직불제를전체밭으로확대하는논리에서출발하고있기때문에공익형직불의지급단가설정을낮게설정할수있다 ( 예를들어, 논고정직불의절반수준인 35만원 /ha 수준으로지급가능 ). 하지만통합대상직불제가별도로유지되므로단순화효과가미흡하고, 직불제의개편보다는확대라는외부의비판에직면할수있다. 소득안정형직불제의형태 ( 품목별소득보전, 농가별합산소득 ) 소득안정형직불제의형태와관련해서품목별소득보전방식으로할것인지아니면농가별소득합산방식으로할것인지논쟁이있다. 품목별소득보전방식은소득하락이발생할경우품목별로피해를직접보전함으로써이해관계자의설득과지원에대한사회적공감대형성이비교적용이하고, 품목별여건에따라차별적정책수행이가능하다는장점이있다. 하지만품목별소득보전방식은생산중립적이지않고, 품목간형평성문제와시장왜곡을야기할수있으며, 8 대상작물의생산과잉 가격하락 정부재정소요증가문제가쌀에서전품목으로확대될수있다는단점도있다. 반대로농가의경영위험은품목별소득이아니라농가전체의소득감소에좌우되기때문에농가단위의소득변동을파악하여지원하게되면재정측면의효율성은더높을수있다는주장도있다. 하지만농가별소득합산방식의경우농가가작부체계를변동시킬유인이없어지기때문에수요변화에대응한생산전환에한계가있다. 또한품목에대한직접보전형태가아 8 다만, 현재와같이생산과연계하지않고기준연도품목에대해지불하면시장왜곡을피할수있다.

75 62 니므로지원에대한공감대형성이필요하며, 농가전체소득을파악해야하는비용증가의문제가있을수도있다. 표 4-5. 품목별보전과농가단위보전방식의비교 구분품목별소득보전농가단위소득보전 지원에대한사회적공감용이 농가경영안정에효율적으로대응 장 점 주요품목에차별적정책가능 개방간접피해까지고려 생산중립적으로시장지향적 문제점 생산연계로시장왜곡가능성국제규범 (OTDS 감축 ) 제약 지원에대한공감형성필요전체소득파악을위한비용증가 직불제의개편방안 직불제정책목표는가격지지정책을없애면서소득지지정책으로대체하는것이며, 기본적으로정부의개입을최소화하는것이다. 하지만현재의쌀소득보전직불제는이러한원래취지 ( 소득보전, 정부개입축소 ) 를제대로발휘하지못하고있다. 따라서직불제개편논의의목적인가격하락에따른소득감소의원인이무엇인지살펴보아야한다. 가격하락의원인은크게국내농산물의과잉생산에의해발생할수있고, 다른한편으로는농산물시장개방확대에따라발생할수도있다. 만약가격하락이전자에의해발생한다면, 현행직불제개편안은문제를더크게악화시킬수있다. 즉, 공익형 / 경영안정형직불제의도입은전품목에대한정부의관리로이어질수있다. 따라서현행쌀직불제의문제점만개선하지않고, 직불제전체를개편할경우더욱큰문제를야기할수있다.

76 63 또한공익형직불제의경우공익에대한명확한정의, 명분에대한공감또는사회적합의가우선되어야한다. 그리고밭직불제의현실적요구가현재상황에서는그다지크지않은상황에서공익형직불제의도입은아직시기상조인것으로보인다. 따라서공익형 / 경영안정형직불제개편방안은시기상조이며, 현재단계에서는쌀직불제의개선이적합하다. 쌀직불제의목표가격을낮춰가는것이필요하지만정치일정상현실적으로어렵다. 쌀직불제개선시에생산중립직불을먼저실시하고생산조정제는차후수단으로고려하여야한다. 즉, 구조적인공급과잉부문에대해서만한시적으로생산조정제를도입하여해결하도록설계하는것이필요하다. 경영규모를고려치않고농가당고정직불을주는방식은농업의성장성및대농 전업농의약화가우려되기때문에추후검토가필요하다. 3. 개별보조사업의통폐합 3.1. 농업보조금의개편원칙 ( 선진화위원회 ) 농어업선진화위원회는농업보조금개편의 3대기본방향을제시하였는데이연구에서는그에따라검토하기로한다. 첫째, 국민전체의후생증대라는관점에서농업보조금개편을접근한다. 보조사업의공공성을증대시키며, 공공재에우선배분하고, 소득분배측면을고려한다. 둘째, 시장경제를보완하는방향으로개편되어야한다. 정부개입은시장실패를보완하고, 경쟁환경조성을통한효율성증대를목적으로한다. 셋째, 농업의지속적인

77 64 성장을위해개편되어야한다. 이를위해서신성장동력확보를위한무형 유형의기초인프라조성을주요목적으로한다. 이와같은기본원칙에근거하여농어업선진화위원회 (2009.7) 는농업보조금개편원칙 (6가지) 을제시하였다. 구체적으로보면, 보조금총액유지, 공공성제고, 글로벌스탠다드합치성, 미래성장동력발굴및지원, 농업경쟁력강화지원, 보조금체계개편등이다. 농업보조금개편원칙 ( 농어업선진회위원회, ) ꊱ 보조금총액은유지하되, 사업성과를면밀히분석하여구조개편 보조금총액 : ( 09) 11.2조원 ( 12) 현수준유지 보조금의확대, 현상유지, 축소할분야간전체균형유지 ꊲ ( 공공성 ) 공공성이높고중장기정책에일치하는사업중심전환 공공성이크고다수의이해에관계되는사업이나민간에서자율적으로추진하기어려운사업중심으로보조금지원 - 공공성이없더라도시장실패발생 ( 긴급수급안정, 물가관리 ) 시지원 다른정책수단 ( 예 : 세제, 융자, 제도개선등 ) 을활용할수없거나적절하지않은경우보충적으로사용 ꊳ ( 글로벌스탠다드 ) 보조금과국제규범과의합치성제고 WTO/DDA 보조금규정에따라중심으로전환 농업보조금신청자격 ( 사람 ) 과지급대상 ( 물건 ) 개방 ꊴ ( 신규사업 ) 미래신성장동력을발굴하기위한지원확대 초기집중투자가필요한분야에일정기간보조금지급 ꊵ ( 기존사업 ) 효율성을높이고농업경쟁력강화를지원 소모성 일회성보조를줄이고교육, 금융등소프트인프라확대 개별경영체시설및투입재보조를공동이용시설로전환 ꊶ ( 집행체계 ) 보조금체계단순화, 유형화및평가 환류강화

78 65 그림 4-5. 보조사업개편원칙과고려사항 시장실패의존재 농업의지속적성장강화 - 국민후생증대우선고려 - 혁신과기초인프라우선투자 시장실패의해결에위한정부개입 - 보조이외다른정책수단은? 대안 : 제도개선, 세제, 융자등 축소및폐지 공공재, 국민후생증대시장기능 ( 가격시스템, 경쟁 ) 강화 ( 시장실패보완을위한정보보조 ) 부의분배, 소득불균형해소 축소및폐지 국제기준과의적합성 대안모색 유지및강화보조사업운영방식개선 3.2. 개별보조사업의개편검토기준 농어업선진화위원회의농업보조금개편원칙에근거하여개별보조사업개편방안을제시하기위하여보조사업의성격, 보조사업의목적, WTO 국제기준과합치성등 3가지기준을마련하여개별보조사업을검토하였다. 보조사업의성격은직접보조와간접보조로구분하였다. 농가에게현금을직접지원하거나금융, 세금, 투입재보조, 농산물최저가격보조등과같은방식으로지원함으로써현금을직접지불하는효과가있는보조는직접보조, 생산기반정비, 마을개발, 생산 유통관련공동시설, 자조금등유통지원

79 66 을통해농가에직접보조하지않고간접적으로농가에혜택이돌아가는보조는간접보조로정의하였다. 보조사업의도입당시목적을명확히설정하고도입 시행하였는지, 보조사업의목적이현시점에서달성되었는지, 아니면여전히유효한지, 보조사업이당초목적대로성과를거두고있는지여부를검토하였다. WTO 국제기준과일치성은 WTO상의총량적측면의보조수준의적절성, 단위사업별여부에대하여검토하는지표이다. 검토대상사업은 2010년예산프로그램상세부사업을대상으로하였으며, 경상경비, 행사성사업, SOC사업, 공공투자 ( 기술개발, 도매시장, 국가식품클러스터등 ) 사업, 이차보전, 적자보전사업, 2010, 2011년종료사업및신규사업, 광특회계포괄보조금사업은검토대상에서제외하였다. 보조금세부사업 324개사업중 117개사업 (36.1%) 을검토하여폐지, 타부처이관, 보조율조정, 사업체계개편등의개편방안을마련중이다. 한국농촌경제연구원은 117개대상사업중농업부문의 80개사업에대하여개편방향을검토하고, 의견을제시하였다. 농업보조금개편은다양한이해관계자가존재하므로단기간에결론을도출하는데한계가있다. 현재마련중인개별사업의개편 ( 안 ) 은농식품부및관련부처간협의, 농민단체등이해관계자와의견조율등의추가적절차를거쳐최종합의에이르기까지일정기간이소요될것으로판단된다.

80 67 개별보조사업의개편기준 보조사업의성격 직접보조 - 농가에게현금을직접지원하거나금융, 세금, 투입재보조, 농산물최저가격보조등과같은방식으로지원함으로써현금을직접지불하는효과가있는보조 간접보조 - 생산기반정비, 마을개발, 생산 유통관련공동시설, 자조금등유통지원을통해농가에직접보조하지않고간접적으로농가에혜택이돌아가는보조 보조사업의목적 명확성 - 보조사업도입할당시에보조사업도입의목적을명확히설정하고도입 시행하였는지판단지표 유효성 - 보조사업의목적이현시점에서달성되었는지, 아니면여전히유효한지를판단하는지표 목적달성정도 - 보조사업이당초목적대로성과를거두고있는지여부를판단하는지표 WTO 국제기준과일치성 WTO상의총량적측면의보조수준의적절성, 단위사업별여부에대한판단지표

81 68 표 4-6. 농업보조금 개편을 위한 검토 대상사업 현황 구분 사업수 민간보조지자체보조소계경상자본소계경상자본 총사업수 대상사업 제외사업 경상비 S O C 공공투자 이차보전 종료 신규 포괄보조금 동일사업 개별보조사업개편검토 개별사업단위접근방식 (1 안 ) 개별사업의개편방안마련을위하여농림수산식품부의사업담당부서, 정책평가담당부서, 총괄반 ( 농업정책국 ) 및한국농촌경제연구원농업보조금개편 TF 등이개별보조사업내역을검토하고개편방향을제시하였다 ( 세부사업검토내역은부록참조 ). 개별사업검토결과, 폐지는 4~6건에불과하였고, 사업체제개편이나현행유지를통해사업을계속해야한다는검토의견이다수를차지하였다. 이러한결과는농업보조금개편의필요성과개편방향을분명하게제시하지않은상황에서개별사업을검토하였기때문으로분석된다.