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석 국
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1 농업생산의다원적기능정책과농촌정책 이태호 ( 서울대학교교수 ) aglee@snu.ac.kr 1. 농업의다원적기능의개념 2. 농업생산의다원적기능정책 3. 농촌정책 4. 요약과결론

3 농업생산의다원적기능정책과농촌정책 3 농업생산의다원적기능정책과농촌정책 1. 농업의다원적기능의개념 농업의다원적기능 이창출하는비상품재 ( 식량안보, 농촌지역사회유지, 농촌경관및문화적전통, 농촌환경등 ) 는대개농업상품재 ( 쌀, 과일, 채소등의식료품또는식량과면화, 비단등의섬유 ) 와 결합 되어생산되며비배제성, 비경합성과같은공공재적특성을가지므로농업생산자가시장거래를통해그생산의대가를얻기어려움. 정부가농업의비상품재의생산을보상해줌으로써농업의다원적기능을향상시킬필요가있음. o 농업의다원적기능의이론적정의 경제협력개발기구 (OECD: Organization of Economic Cooperation and Development) 의보고서 (OECD, 2000) 에의하면 농업이상품재와비상품재를결합생산할때, 생산되는비상품재가외부성이나공공재의성격을가진것이어서시장의실패를야기한다면 농업은다원적기능을가진다고할수있다고함. 농업의다원적기능의예를들면다음과같음. 가족농보존, 농촌인력고용의유지, 농촌문화유산보전, 농촌사회유지, 생물적 생태적다양성보존, 농업 농촌을이용한여가선용제공, 농촌관광자원공급, 토양과물과공기의정화, 관개시설보존, 생물에너지보존, 음식의질과안전성향상, 농촌경관, 식량안보, 동물복지의함양등. 그리고이와같은농업의다원적기능에의해생산되는재화및서비스를 농업비상품재 (agricultural non-commodity) 라함. o 농업의다원적기능의제도적정의 국내법 농업 농촌및식품산업기본법 중제 2조 기본이념 은 농어업은국민에게안전한농수산물과품질좋은식품을안정적으로공급하고국토환경의보전에이바지하는등경제적 공익적기능을수행하는기간산업으로서국민의경제 사회 문화발전의기반이되도록한다. 농업인은자율과창의를바탕으로다른산업종사자와균형된소득을실현하는경제주체로성장하여나가도록한다. 농어촌은고유한전통과문화를보존하고국민에게쾌적한환경을제공하는산업및생활공간으로발전시켜이를미래세대에물려주

4 4 농정의우선순위는? 도록한다. 고하여식량안보, 환경보전, 전통과문화, 생활공간등농업의비상품재적인공익적기능을인정하고있음. 외국과의협정, 선언 1992년리우회의 (Rio Earth Summit) 에서각국정부는 농업의다원적기능, 특히식량안보와지속적발전에관한측면 ( 안건 21, 제14장 ) 을인정하였다. WTO 농업협정문 은감축면제가되는보조를규정하는 부속서 2 : 국내보조감축약속면제기준 에서감축약속이면제되는개별정책별세부조건에환경계획과관련된하부구조와식량안보목적의공공재고를포함시키고있음. 1998년 3월에경제협력개발기구 (OECD) 의농업각료위원회 (Agricultural Ministers Committee) 는 농업은식량과섬유생산이라는 1차적기능외에토지보전 (conservation), 재생가능한자연자원의지속적관리, 생물다양성의보존 (preservation), 농촌지역의사회경제적활력유지와같은환경적이익을제공한다. 농업이식량과섬유생산이라는 1차적기능이외의여러가지기능을제공할때농업이다원적기능을제공한다고한다 고선언하였음. 또 2001년 11월 14일에카타르의도하 (Doha) 에서채택된 WTO 제4차각료회의선언문에서는 우리는회원국들이제출한협상제안서에반영된비교역적관심사항 (non-trade concerns) 에주목하고, WTO 농업협정에규정된대로비교역적관심사항이고려되어야함을확인한다 고하였음. 2. 농업생산의다원적기능정책 위에서논의된농업의다원적기능의정의는주로농업생산과결합된공익적기능을뜻하는것임. 이러한정의는농업의다원적기능을함양하기위해서는 농업생산 을지원해야한다는결론을유도함. 여기서는정부가다원적기능을결합생산 (joint production) 하는농업생산을지원함으로써간접적으로다원적기능을함양하는정책을 농업생산의다원적기능정책 이라하기로함. 1) 이론적원리 < 그림 1> 에서국내공급곡선과국내시장수요를나타내는실선이교차하는점 (=ed) 은한국의농산물시장이개방되지않았을경우의농산물가격 (=pd) 과생산량 (=qd) 을표시함. 이제한국농산물과외국농산물의품질이동일하고, 한국의농산물시장이완전히개방되어외국의농산물이국제시장가격으로한국의시장에서판매된다고가정하면, 국제시장과국내시장의구별이없어지게되므로한국의생산자는국제시장가격에판매할수밖에없음. 따라서국내시장에서생산자가농산물을판매하여얻는수입을나타내는곡선은국제농산물시장의수요곡선 ( 즉, pw를지나는

5 농업생산의다원적기능정책과농촌정책 5 수평선 ) 과일치하게되고수요와공급의균형점이 ed에서 ew로이동하여국내농산물생산량은 qw가됨. 요약하자면, 농산물시장개방의결과농산물가격은 pd에서 pw로하락하였으나농산물생산량은 qd에서 qw로감소하였고, 따라서농산물생산과결합되어생산되는농업의다원적기능의혜택도감소하였음. 다원적기능이농산물시장개방이전과같은수준으로공급되게하려면어떻게하여야하는가? 정부가생산자에게 (pd-pw) 만큼의가격보조또는생산비보조를하는것이필요함. 정부보조는생산자의 한계비용 곡선을 정부보조이후의공급곡선 위치로이동시키고그결과수요와공급의균형점이 ed에서 eg로이동하여생산량은 qw에서 qd로증가하게됨. 생산량이 qd로복귀하면농업생산의다원적기능도원래대로돌아가게될것임. 그림 1. 목표가격, 생산보조 가격 국내공급곡선 p t d t s t p d e d 정부보조이후의국내공급곡선 p w e w e g 국제시장수요 국내시장수요 0 물량 q w q d q v 2) 문제점 정부의지원에의해농업생산을증가시킴으로써농산물과결합생산되는농업의다 원적기능을증진시키는정책에는다음과같은논란의여지가있음. 1 사각형 p d e d e g p w 만큼의정부보조를누가부담할것인가? 2 사각형 p d e d e g p w 만큼정부보조가지출되는데도불구하고생산자혜택 (producer surplus) 은사다리꼴 p d e d e w p w 만큼만증가하게되어짙게칠해진삼각형 e d e g e w 만큼의사중손실 (dead weight loss) 이발생하게되는데, 삼각형 e d e g e w 만큼의사중손실과 q w q d 만큼의생산증가로인해발생한다원적기능의혜택중어느것이더큰가?

6 6 농정의우선순위는? 그림 2. 농업생산과공익의결합생산관계 공익 보완적영 역 중립적영 역 경합적영 역 0 m n 농업생산 3 qwqd 만큼의생산증가가공익의증가를가져오는지알수없음. 농업의다원적기능이창출하는공익과농업생산의관계는보완적일수도있고, 중립적일수도있고, 경쟁적일수도있음. 예를들어과거에는비닐하우스농업이농촌활력 (rural livelihood) 증진이나농촌사회유지등의공익함양에도움이되었으므로, 그림 2 의보완적영역 (complementary region) 에서처럼, 비닐하우스농업생산과공익이함께증가하는보완적관계에있었다고할수있음. 그러나현재처럼비닐하우스가많이늘어난상황에서는, 그림 2의경합적영역 (competitive region) 에서처럼, 비닐하우스농업생산이증가하면오히려공익이감소하는경합적관계가성립할수도있음. 표 1. 벼경작면적과쌀농가의분포 면적구분 (ha) 누적쌀농가수 누적벼경작면적 (ha) 쌀농가수누적백분율 (%) 벼경작면적누적백분율 (%) ,962 1, ,805 19, ,564 50, ,147 83, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 이상 836, ,

7 농업생산의다원적기능정책과농촌정책 7 자료 : 농식품부, 2015 농업경영체등록조사, 농업생산의다원적기능정책은, 소위생산주의정책 (productivist policy) 으로서농업생산을증가시킴으로써그것과결합생산되는공익을증대시키는것임. 따라서필연적으로생산을많이하는대농에게유리하고생산을적게하는소농에게불리한역진적인성격을띠게됨. 한국의쌀농업을예로들자면, 표 1이보여주는바와같이면적순으로상위약 10% 농가가전체벼경작면적의약 50% 를차지하고있는반면, 하위약 40% 농가는전체벼경작면적의약 10% 밖에차지하지못하고있음. 이것은면적에비례해서다원적기능창출의대가를지원하는쌀소득보전직불제와같은정책을펼경우상위약 10% 의농가가전체지원금액의약 50% 를가져가게되고하위약 40% 의농가는전체지원금액의 10% 밖에가져가지못한다는것을뜻함. 5 생산과결부된정책이므로정부가지나친보조를할경우생산과잉문제에직면할우려가있음. 그림 1에서정부의목표가격 p t 가시장가격 p d 보다높아질경우 d t s t 만큼의초과공급이발생함. 다시한국의쌀농업을예로들자면, 2013년에쌀변동직불금목표가격을 170,083 원에서 188,000 원으로인상한것이현재쌀공급과잉의주요원인중하나로작용하고있다고생각됨. 꾸준한추세로감소해서 2012년 401만톤까지줄어들었던쌀생산은 2013년 420만톤수준을회복한이후감소하지않고있음. 올해 (2016년 ) 에도역시약 420만톤이생산될것으로추정됨. 그림 3. 연도별쌀생산량 자료 : 통계청, 2015 년 쌀생산량조사결과, 2016 년 11 월 13 일보도자료

8 8 농정의우선순위는? 3. 농촌정책 1) 여건변화 o 시장왜곡 위에서언급된바와같은농업생산의다원적기능정책의시장왜곡문제, 특히과잉생산의문제와보조금분배의불평등문제가제기됨. 이를피하기위하여세계각국에서품목에상관없이지원하는품목중립적 (decoupled) 인정책, 간접적으로농업생산을지원하여다원적기능을함양하기보다직접다원적기능을창출하는행위를조준하여 (targeting) 지원하는정책등으로전환하는사례가증가함. o 농업과농촌의분리 표 2. 총인구중농촌인구와농가인구비중 총인구 (A) 농촌인구 (B) 농가인구 (C) B/A (%) C/B (%) ,281 17,910 13, ,124 16,002 10, ,806 14,006 8, ,869 11,102 6, ,093 9,572 4, ,008 9,381 4, ,138 8,764 3, ,410 8,758 3, ,617 9,392 2, 자료 : 농식품부, 농림축산식품주요통계, 년대에들어서서농촌과농업의분리가두가지측면에서급격히진행됨. 첫째는농촌에거주하는인구중농업에종사하는가구, 즉농가의인구가급속히감소하였다는것임 ( 표 2 참조 ). 반면에같은기간에총인구중농촌인구비중은거의감소하지않았음. 둘째는농가소득에서차지하는농업소득의비중이급격히감소하였다는것임. 특히쌀소득의비중은농가소득의 10% 남짓한수준으로감소함 ( 표 3 참조 ).

9 농업생산의다원적기능정책과농촌정책 9 이와같은농업과농촌의분리는농업을지원함으로써농업생산과결합되어창출되는농업의다원적기능을함양하려는정책에심각한의문을제기하게함. 특히농업생산지원정책은농촌에거주하는가구중소수의농업을영위하는가구에만혜택을주는것이고, 농가소득의극히일부분을차지하는농업생산소득을지원하는것이농촌가구소득향상의근본적해결책이될수없다는인식이확산됨. 농가소득 ( 천원 ) 표 3. 농가소득중농업소득과쌀소득비중 농업소득 ( 천원 ) 쌀소득 ( 천원 ) 농업소득비중 (%) 쌀소득비중 (%) ,072 10,897 5, ,907 11,267 5, ,475 11,274 5, ,878 10,752 5, ,001 12,050 6, ,503 11,815 4, ,303 12,092 4, ,967 10,406 4, ,523 9,654 4, ,814 9,698 3, ,121 10,098 2, ,148 8,753 3, ,031 9,127 3, ,524 10,035 3, ,950 10,303 3, 자료 : 양정자료, 농식품부, 2015 o 농촌의소비적기능부각 통신과교통의발달로도시와농촌간의소통이활발하게되자많은사람이농업생산과결합되어창출되는공익적기능이외에농촌공간, 농촌사회, 농촌문화, 농촌환경에관심을기울이게됨. 즉애초에농업의다원적기능논의가시작될때에지나치게생산주의적관점이강조된것은아닌가? 농업생산과결합된공익적기능만을강조한나머지농촌의생산적기능 (productive function), 특히토지의농산물생산기능만을강조하고농촌이가지고있는소비적기능 (consumptive function), 즉농촌이국민의열린공간, 지역문화, 전통사회, 자연환경등에대한욕구를만족시켜주는

10 10 농정의우선순위는? 기능을간과한것은아닌가? 하는의문이고개를들게됨. 2) 농촌중심정책의사례 o EU 공동농업정책의두번째기둥 EU의공동농업정책 (CAP: Common Agricultural Policy) 은두개의기둥으로구성되는데, 첫번째기둥 (The First Pillar) 은주로직불제를중심으로한농업정책을뜻하고 1) 두번째기둥 (The Second Pillar) 은지역개발을중심으로하는농촌정책을뜻함. - 첫번째기둥은농업생산의다원적기능을광범위하게인정하고농업생산을지원하는직불제에중점을두었음. 그러나 2000년대중반부터는농업생산을지원하는정책의문제점들을해소하기위하여다양한 농업생산 과연계되었던직불제를중단하고그대신 농업인 에게직불제수령권 (entitlement) 을부여하는단일농가직불제 (SFPS: Single Farm Payment Scheme) 2) 를시작하였음. - 두번째기둥이라고불리는농촌정책은기술혁신과경쟁력강화, 환경및경관보전, 경영안정과빈곤퇴치등을목적으로하며, 그수단으로는기반시설 ( 생산, 유통, 정보, 관광, 문화등의기반 ) 에대한투자, 농촌환경및조림사업과산림생태계개선지원, 조건불리지역지원, 지식전달과컨설팅, 농촌기업개발, 생산자조직육성, 유기농과동물복지지원, 작물보험과자조금설치등을택하고있음. 이러한정책을실현하기위한농촌조직을마련하기위하여농촌경제개발활동연합 (LEADER: Liaison Entre Actions de Developpement de l Economie Rurale=Links between Actions for the Development of the Rural Economy) 을구성하고있음. - 농업을중심으로하는제1축에서농촌을중심으로하는제2축으로정책의중심을이동시키고있음. 이러한전환을촉진하기위하여제1축예산의일정비율을의무적으로제2축예산으로할애하는전환 (modulation) 정책을시행하고있음. 그림 4는 EU 의공동농업정책예산에서농촌개발예산의비중이꾸준히늘어나고, 2006년이후생산중립적보조의비중이급격히증가하는것을보여줌. 1) 제 1 축에는직불제이외에여러가지시장조절기능이포함되어있었으나수차례의개혁을거처현재에는최소한의기능 ( 가격안정을위한시장개입, 수출환급등 ) 만남겨놓았음. 2) 단일농가직불제는과거의직불제수령실적을바탕으로하는것이기때문에새로 EU 에진입하는국가 ( 즉, 직불제실적이없는국가 ) 에는경작면적에따라지불하는단일면적직불제 (SAPS: Single Area Payment Scheme) 를적용함. 단일농가직불제와단일면적직불제를통틀어단일직불제 (SPS: Single Payment Scheme) 라고함. 국가에따라두제도를혼용하여사용하는곳도있음.

농업생산의다원적기능정책과농촌정책 11 그림 4. EU 의공동농업정책예산 농촌개발생산중립적보조생산연계보조기타시장개입정책수출환급 자료 : European Union, The Common Agricultural Policy-A Story to Be Continued, p.

11 농업생산의다원적기능정책과농촌정책 11 그림 4. EU 의공동농업정책예산 농촌개발생산중립적보조생산연계보조기타시장개입정책수출환급 자료 : European Union, The Common Agricultural Policy-A Story to Be Continued, p.9, 2012 o OECD 의새로운농촌정책패러다임 OECD 역시 2000년대중반이후부터, 중앙정부가농가소득을높이기위해농업을지원하는정책에서탈피하여, 다양한정책주체가다양한농촌산업에투자하여다양한농촌자원의개발에참여함으로써농촌지역의경쟁력을높이는정책으로전환을시도함 ( 표 4 참조 ). 금전적지원이나농업생산중심정책으로는농촌이가지고있는자연적자원, 문화적자원, 지리적자원, 사회적자원등의잠재력을충분히개발할수없다는인식하에농업정책에서농촌정책으로패러다임전환을꾀함. 표 4. OECD 의새로운농촌정책패러다임 과거의접근방법 새로운접근방법 목적 평준화, 농가소득, 농가경쟁력 농촌지역의경쟁력, 지역자산의가치함양 (valorization), 유휴자원이용 대상부문 농업 농촌의다양한경제부문 ( 예 : 농촌관광, 제조업, ICT 등 ) 정책수단 보조 투자 모든수준의정부 정책참여자 중앙정부, ( 초국가정부, 중앙정부, 지자체 ), 농업인지역의다양한이해당사자 ( 공적이해당사자, 사적이해당사자, NGO) 자료 : OECD, The New Rural Paradigm: Policies and Governance, 2006

12 12 농정의우선순위는? o 일본의 6 차산업 일본은 2010년에 지역자원을활용한농림어업자등의신사업창출및지역농림수산물의이용촉진에관한법률 ( 소위 6차산업법 ) 을제정하여농촌자원을광범위하게이용하기위한길을텄으며, 2012년에 주식회사농림어업성장산업화지원기구법 ( 소위펀드법 ) 을제정하고약 300억엔규모의관민공동출자펀드 (A-Five) 를설립하여농업ㆍ농촌에대한투자의길을열었음. 표 5는다양한일본농업의 6차산업화사례를보여줌. 그럼에도불구하고 2012 년일본정책금융공고가 6 차산업화및대규모농업경영자를대상으로실시한설문조사 ( 응답자수 1,003 명, 회수율 48.3%) 에따르면, 전체의 70% 가 6 차산업화의계기는 생산, 가공, 판매의일원화를통한가격결정권확보를위해 라고응답 3) 하였다고함. 이것은일본의경우, 2012 년현재, 6 차산업화가농촌이아닌농업을중심으로하는수준을벗어나지못하고있음을뜻함. 고객(소비자ㆍ실수요자)과의접점 직매, (직매장, 통신판매등), 농가레스토랑, 체험시설등 건강ㆍ기능성치유ㆍ편이성학습ㆍ체험경험가치ㆍ비일상적공간 유통경로활용형 교류형 표 5. 일본의 6 차산업사업모델과사례 고객 ( 소비자ㆍ실수요자 ) 와의접점에이르는생산ㆍ공급방식 - 생산ㆍ가공ㆍ유통ㆍ판매등의사업활동 ( 단계 ) 및기업간의연결방식 - 직영생산ㆍ계약생산, 자사가공ㆍ위탁가공, 기술연계, 업무제휴, 합병 사업등 - 고객가치 의특정ㆍ설계, 부가가치의부여, 경영자원의다양한조합 등 다각화형 고토교토 ( 교토부 ) - 고객이필요로하는형태로외식기업등에제공 이가노사토모쿠모쿠수제팜 ( 미에현 ) - 다양한교류ㆍ체험ㆍ학습사업등을통해고객을모음 연계형 이바라기중앙원예농협 ( 이바라기현 ) - 중간유통업자와식품가공기업이연계한다양한상품공급 미치노에키토미우라비파크럽 ( 치바현 ) - 여행사과연계해고객모음 네트워크 애그리코라보서클 ( 이와테현 ) - 생산자ㆍ식품가공기업에의한광역ㆍ이업종네트워크 세라고원 6 차산업화네트워크 ( 히로시마현 ) - 전마을농촌공원화. 세라쵸전역에걸친광역ㆍ이업종네트워크 자료 : 코바야시시게노리, 일본농림수산정책연구소, ( 이해경, 일본의 6 차산업화와 R&D 동향, 농림수산식품기술기획평가원, 2013 에서재인용 ) 3) 이유경, 일본농업 6 차산업화정책현황과과제, 세계농업 162 호, 2014, pp.1-24

13 농업생산의다원적기능정책과농촌정책 요약과결론 o 농업생산의다원적기능정책은다음과같은문제를가지고있음 첫째, 정부가농업생산에지나치게개입하게되어시장왜곡의부작용을초래할우려가있음. 농지, 농업인력, 농업자본과같은농업생산자원의결합구조를변화시키는것이농업생산의다원적기능정책이라면이러한정책은농업생산자원을보유한소수농민만의전유물이될것이고농산물수급의불균형을가져오게될것임. 둘째, 현재의 농업의다원적기능 개념은농업의생산적기능 (productive function) 과연계된공익성에매몰되어농촌의소비적기능 (consumptive function) 과연계된공익성을과소평가하고있음. 세계적인추세는농업생산을지원하는정책을지양하고농업인또는농촌지역을지원하는정책을시행함으로써공익을추구하는방향으로전환되고있음. 사람들의관심도 농업 에서 농촌 으로바뀌고있음. 일례를들자면, 이미 1990년대부터출판된책에서 농업의 (agricultural) 라는단어보다 농촌의 (rural) 라는단어가더많이사용되고있음. 그림 5. agricultural 과 rural 의출현비율 자료 : 년 10 월 4 일 o 농업과농촌에대한새로운인식이필요함 농업과농촌이분리되어농촌인구의 4분의 1만농가인구이고농가소득의 3분의 1만농업소득인현실에서농업생산지원을중심으로하는다원적기능정책은부조리 (absurd) 임.

14 14 농정의우선순위는? 농업인의정체성, 농촌의정체성을다시정의해야만도시와농촌, 제조업과농업의관계가적절하게재정립될것이고도시와농촌, 제조업과농업과의소통이원만하게이루어지게될것임. 즉, 농업과농촌이 농업정책이농업생산을시장에맡기고농촌자원 ( 지역사회자원, 전통자원, 환경자원 : 지역사회의인적자원의질, 공공서비스, 사업환경등지역사회적역량, 그리고농촌의풍광, 풍습, 고유음식과생활양식, 특산품등 ) 을개발하는데집중해야만농업과농촌이제자리를찾고시장에서소외 (alienate) 되지않게될것임.

12나라살림-예산표지 수정본

12나라살림-예산표지 수정본 2012 S U M M A R Y O F F Y 2 0 1 2 B U D G E T 01 02 03 SUMMARY OF FY 2012 BUDGET 01 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 23 24 25 26 27 28 29 02 1 35 2 36 37 38 39 40 41 42 3 43 44 45 46 4 47 48