세션 1-2 장 기로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 박동규 (KREI 관측센터장 ) 사공용 (GS&J 연구위원, 서강대교수 ) 이정환 (GS&J 이사장 ) 1. 쌀정책의현실

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주이 삼
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1 세션 1-2 장 기로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 박동규 (KREI 관측센터장 ) dgpark@krei.re.kr 사공용 (GS&J 연구위원, 서강대교수 ) ysakong@sogang.ac.kr 이정환 (GS&J 이사장 ) leejh@gsnj.re.kr 1. 쌀정책의현실 2. 쌀수급안정을위해서 3. 쌀직불제, 경영안정도모하고농가가쉽게납득할수있도록 4. 식량안보를달성하는공공비축제필요 5. 단기적풍년에대처하는정책수단필요 6. 관세화전환은농가와국가에유익

3 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 3 기로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 1. 쌀정책의현실 1) 양정개혁 (2004) 으로쌀정책의선진화, 효율화추구 o 시장가격으로적정량의쌀이생산되도록하였다. 수매제도는가격지지효과가커서수급불균형을초래하는중요한요인 으로지적되었다. 양정개혁으로수급여건을반영하는시장가격이결정되도록하고, 생산 과소비가시장가격으로조절되어수급안정을달성하도록하였다. o 쌀가격이하락하면직불제로농가경영을안정시키기로하였다. 수급에의해쌀가격이결정되면가격이하락하여농가소득이하락할 수있으므로직불제로경영안정을도모하기로하였다. 목표가격 ( 정곡 80kg 당 17 만 83 원 ) 을설정하고목표가격과시장가격과의 차이의 85% 를고정직불금과변동직불금으로지원하기로하였다. 쌀가 격수준에따라서변동직불금은지급되지않을수있다. o 공공비축제로식량안보를달성하기로하였다. 정부는매년일정물량을시장가격으로매입, 방출하여양곡연도말 72 만톤을비축하는공공비축제를도입하였다. 비축기준은연속 2 년흉 년이들어도수입을하지않고공급가능한수준이다. 2) 양정개혁에대한다양한비판과대안

4 4 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 o 시장기능으로수급안정달성에한계가있으므로생산조정제를도입하기 로하였다. 생산량보다소비량감소율이더크며, 최근들어작황호조로인한생산 량급증과대북지원중단등으로재고량이급증하고있다 양곡연도말재고량이적정수준의 2 배정도인 140 만톤으로늘어 난것은직불제로농가경영을안정시켜주고정부가시장에개입하여 가격을관리하였기때문이라는지적이있다. 수급안정을달성하기위해정부는 2010 년에약 3 만 ha 를대상으로논에 쌀이외의작물을재배하면 ha 당 300 만원을보조하는생산조정정책 을도입하였으며, 내년부터는대상면적을 4 만 ha 로확대할계획이다. 생산조정제로쌀가격이상승하여생산유인책으로작용할것이며, 수급 안정을위해서생산조정면적이늘어나는문제점이제기되고있다. < 그림 1> 연도별생산량, 식용소비량, 재고량추이 생산량, 소비량 ( 천톤 ) 재고량 ( 천톤 ) 6,000 2,500 재고량생산량 5,500 2,100 소비량 5,000 1,700 4,500 1,300 4, , , '90 '92 '94 '96 '98 '00 '02 '04 '06 '08( 잠정 )'10( 추정 ) 자료 : 양정자료 농식품부식량정책과, o 쌀직불제소득효과가크지만농가의불만도많다.

5 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 5 쌀직불제영향으로농가수취가격이안정되는효과가있다.2009 년수확 기쌀가격은전년대비 12.3% 하락하였으나직불금을포함한농가수취 가격은목표가격의 97.6% 수준이다. < 표 1> 연도별직불금포함농가수취액 단위 : 원 / 정곡 80kg 구분 ( 년산 ) 수확기시장가격 (A) 140, , , , ,360 직불금 (B) 고정 9,836 11,475 11,475 11,475 11,536 변동 15,710 7,537 4, ,028 농가수취액 (C=A+B) 165, , , , ,924 목표가격 (D) 170,083 C/D(%) 자료 : 양정자료 농식품부식량정책과, 직불금지급기준은정곡이며전국평균가격을적용하기때문에쌀가격 하락에따른정부의보전율과농민이느끼는것과차이가발생한다. 생산비가매년상승하는데목표가격은고정되어있으므로농가의불만 이많아지고있다 ( 그림 2 참조 ). < 그림 2> 쌀생산비변동추이 천원 /10a a 당생산비 천원 /80kg kg 당생산비 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 자료 : 통계청. 60

6 6 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 o 공공비축제운영원칙이불분명해지면서비축물량확대요구가커지고 있다. 공공비축제도이전에는정부재고율의변동폭이매우컸으나비축제도가 도입된 2005 년이후에는재고율이상당히안정된모습을보여 2005 년 이후비축목표를기준으로비축량이관리되었음을알수있다. 그러나재고율이 2009 년에는 23.3%( 농협중앙회재고제외시 21.5%), 2010 년에는 41.2%( 농협중앙회재고제외시 21.7%) 가되어비축기준을 대폭초과하였으므로비축량관리에실패한것으로판단된다. 공공비축미를순환시키되시장의수급에영향을미치지않도록하기위해매년비축량의 1/2 에상당하는량을매입하고동일한량을매각하기로한원칙이 2008 년까지는대체로지켜졌으나 2009 년부터이원칙이무너져매입량은늘어나고매각양은감소하였다. 시장안정을위해공공비축기준물량을늘려야한다는요구가커지고있다. < 그림 3> 정부재고율의추이 3) 재고량이늘어나는데도수입량은늘어나고있다.

7 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 7 총쌀공급량을줄이기위해생산조정제를도입하면서관세화유예를지 속하고있으므로매년의무수입량이늘어나고있다 ( 표 2 참조 ). - 관세화로전환하면수입량은당년도수준에서고정된다. < 표 2> 연도별수입쌀도입물량 단위 : 톤 ( 정곡 ),% 구분 MMA(A) 225,575245,922266,270286,617306,964327,311347,658368,006388,353408,700 밥쌀용 (B) 22,557 34,429 47,928 63,055 79,810 98, ,297110,401116,505122,610 비율 (B/A) 주 : 연도별도입계획물량이며, 실제도입량과는차이가있을수있음. 자료 : 농림수산식품부식량정책과. 2. 쌀수급안정을위해서 1) 쌀직불제운영방식개선하여생산유발효과없도록 o 변동직불금지급조건생산중립적으로개선해야한다. 논농업으로이용되는농지에서쌀을생산하는농업인등에게당해년도 에생산한쌀의수확기전국평균가격이목표가격에미달하는경우에 고정직불금을제외한금액을변동직불금으로지급한다. o 변동직불금지급조건개선하면벼재배면적약 3 만 ha 줄어든다. 2005~09 년변동직불금기대치를감안하면변동직불금이없을때에비 해재배면적증가효과가약 3.4 만 ha 인것으로추정된다 ( 사공용,2010). 쌀을생산하지않아도변동직불금을지급하는방식으로제도를개편하 면 2 만 7 천 ha 까지벼재배면적이줄어들수있다 ( 그림 4 참조 ). - 내년부터제도개선이이루어진다고하여도농가에게정확한정보가 전달되어효과가나타나기까지는다소시간이소요되는것을가정하

8 8 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 였다. 논에벼이외의작물을재배하면변동직불금을받지못하는상황에서도 휴경하거나타작물을재배하는면적이 2008 년에 12 만 6 천 ha 수준에이 르고있다. < 그림 4> 벼재배면적, 쌀가격 ( 생산연계 생산중립적전환 ) 천 ha 1,100 1,050 1, 재배면적 농가판매가격 원 /80kg 145, , , , , , , , , 재배면적 ( 현재 ) 재배면적 ( 생산중립적전환 ) 농가판매가격 ( 현재 ) 농가판매가격 ( 생산중립적 ) 100,000 < 그림 5> 논의타작물재배면적과휴경면적 천 h a 타작물면적 휴경면적 0 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 자료 : 통계청.

9 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 9 현재의변동직불금지급조건하에서도직불금대상면적중 7 8 만 ha 에서는벼를재배하지않고있다 ( 표 3 참조 ). 변동직불금을받기위한 벼재배 조건을완화하면, 농가는논에 유기농콩, 옥수수, 사료작물등재배작목전환이더활성화될것 으로기대된다. 표 3. 연도별직불금지급면적 단위 : 천 ha 구분 직불금지급면적고정직불금 (A) 변동직불금 (B) A-B , , , , 자료 : 농림수산식품부식량정책과. o 고정직불금의생산유발효과는약 1.8 만 ha 정도이다. 고정직불금은기준년도논에쌀생산여부에관계없이 ha 당 70 만원을 지급한다. 즉, 고정직불금은생산중립적인직불제라고할수있다. 사공용 (2010) 은고정직불금이생산중립적으로설계되었으나약 1.8 만 ha 증산효과가있는것으로분석하였다. - 고정직불금이생산에연계되는것은적지않은농민들이고정직불금과 변동직불금모두쌀생산결정에매우중요한요인으로생각하기때문 인것으로조사되었다 ( 표 4 참조 ). - 변동직불금과고정직불금지급조건이다르므로많은농민들은이에대 해혼동하고있을가능성이크다. - 고정직불금생산유발효과가발생하지않기위해서는지급조건에대한 홍보강화, 변동직불금지급조건개선으로정책의단순화가필요하다.

10 10 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 < 표 4> 직불금이생산결정에서매우중요하다고응답한농민의비율 고정직불금 변동직불금 매우중요하다고응답한농민의비율 61.7% 60.9% 출처 : 10 년 7 월에실시한농경연의설문조사결과 2) 공공비축제의가격보조효과발생하지않도록 산지쌀가격으로매입하므로가격보조효과가발생한다. 정부의공공비축미매입가격이 RPC 등산지의가공유통업체가판매하 는정곡가격을조곡가격으로환산하여결정하므로공공비축미의매입가 격이농가의실제판매가격을반영하지못하고있다. 정곡가격은당시의쌀수급상황을반영하여결정되는반면조곡가격은 앞으로의쌀수급에대한기대에따라결정되는측면이강하므로두가 격사이에는차이가나타날수밖에없다. 년도 < 표 5> 환산조곡가격과실제조곡가격의관계, 수확기가격기준 산지쌀가격 ( 원 /80kg) 조곡환산가격 ( 원 /40kg)(A) 실제조곡가격 비율 (A/B) ( 원 /40kg)(B) (%) ,412 48,512 44, ,368 51,376 47, ,298 52,071 48, ,424 56,436 52, ,537 51,077 44, 주 1) 가격환산은도정임 (5,656 원 /80kg) 을감안하여조곡가격으로환산, 환산식 : 조곡환산가격, 원 /40kg=( 산지쌀가격, 원 /80kg-5,656 원 )/(80kg/0.72)x40kg 2) 수확기가격이란 10~12 월평균가격을의미 특히산지쌀가격을조곡수매가격으로환산하였으나산지쌀가격에는가공유통업체의이윤및기타부대비용등이포함되므로산지쌀가격으로부터환산된조곡가격이실제조곡가격보다높은경향이나타나공공비축미수매가가격보조효과를나타낼가능성이높다 ( 표 5참조 ).

11 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 11 지역별로벼 40kg 당최대 6,500 원가격보조효과가발생한다. 수매가격은전국평균가격을기준으로결정되는반면산지가격은지역별 로차이가있으므로수매가격이시가를제대로반영할수없었다. 따라서산지가격이상대적으로높은지역에서는수매가격이농가의실 제판매가격보다낮고, 반대로산지가격이낮은지역에서는수매가격이 높아정부수매가가격보조를하는결과를나타냈다 ( 표 6 참조 ). < 표 6> 수매가격과지역별조곡가격의차이 단위 : 원 /40kg 년도 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 05-3,175-1,581 3,939 4,815 5,276 5,142 5,857 6, ,452 3,946 4,384 4,584 4,915 4,433 4, ,053 3,487 4,366 4,665 5,063 5,068 5, ,953 3,334 2,585 3,955 4,799 4,700 4,993 6, ,466 1,165 3,562 5,507 5,640 6,120 6,549 5,819 공공비축제의가격보조효과가발생하지않도록공공비축미매입은시 가를반영하는방식으로개선되어야한다. 3) 지방자치단체의쌀농가지원도생산에영향을미쳐 중앙정부의쌀직불금지급과별도로일부지방자치단체별로쌀농가에 현금과농자재를지원하고있다. - 벼재배농가경영안정자금 벼재배농가특별지원 경영안정대책비 등의다양한명목으로현금이나농자재를지원하고있다. - 도비와시군비로분담하여지원하고있으며매년그규모가커지고있 다. 지방자치단체의쌀농가에대한직접지원은쌀생산을자극하는부작용 이있으므로중앙정부의정책과연계하는방안이모색되어야한다.

12 12 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 < 표 7> 지자체의쌀직불금규모 연도 지원규모 ( 억원 ) 비고 ,365 1,263 1,586 1,829 5도 4도 6도 5도 4) 생산조정제는앞의생산유인책과상충돼 정부는벼재배면적을감축하기위해생산조정대책을내년부터 본격추진하기로하였다. 내년부터 3 년간한시적으로매년 4 만 ha 의논에타작목을재배하도록 지원하여연간 20 만톤이상의쌀생산을줄이기로하였다. - 변동직불금지급대상인논에서벼이외의타작목을재배할경우 ha 당 300 만원을지급하기로하였다. - 집단화, 단지화를유도하고들녘별경영체육성등기존사업과의연 계성을높여사업효과를극대화하기로하였다. 또한,2015 년까지논 3 만 ha 를농지은행을통해매입하여타작목재배 로전환하기로하고, 내년에는진흥지역내논 3~4 천 ha 를매입하는 방안을검토하기로하였다. 생산성이떨어지는농업진흥지역밖농지의이용이활성화되도 록농지전용규제도완화할계획이다. 계획관리지역내택지, 산업단지, 유통단지등제2종지구단위계획구역을지정할때농림수산식품부장관이가지고있는농지전용에관한협의권한을면적에관계없이시 도지사에게모두위임할계획이다 ( 농림식품부보도자료, ).

13 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 13 생산조정제, 단기적효과있으나장기적으로비용이커지는문제 점이있다. 생산을장려하는쌀직불제운영방식등을유지하면서 4 만 ha 를대상으 로생산조정제를실시하는것은효과적인정책조합이라고하기어렵다. 장기적으로생산성향상, 소비량감소등을고려하면수급안정을위한 생산조정면적은늘어날수있다. - 일본은 1969 년 1 만 ha 를대상으로생산조정제를실시하였으나최근에 는 128 만 ha 로늘어났다. 3. 쌀직불제, 경영안정도모하고농가가쉽게납득할수있도록 1) 목표가격을장기간고정하여경영안정을도모해야 쌀소득등의보전에관한법률 법제 10 조는현재의목표가격을 2012 산까지만적용하는것으로규정하고있다 년산이후목표가격은현행목표가격에쌀가격변동률을반영하여 조정하도록되어있으나, 시행령에는목표가격조정방식이명확하지 않다. 목표가격을기준으로소득을보전함에도불구하고농가는쌀가격하락 에민감하게반응하게된다. - 앞으로쌀가격이하락하는비율만큼목표가격도하락할수있다는점 을우려기때문이다. - 현행정책 ( 시장가격을반영하여목표가격조정, 수급에의한시장가격 결정, 공공비축제운영 ) 을유지하면 2013 년목표가격은 80kg 당 16 만

14 14 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 원수준,2018 년목표가격은 80kg 당 14 만원중반수준으로하락할수 있다. 으로하락할수있다 ( 그림 6 참조 ). < 그림 6> 시장가격, 목표가격전망 원 / 8 0 k g 1 8 0, ,0 0 0 목표가격 1 6 0, ,0 0 0 농가수취가격 1 4 0,0 0 0 농가판매가격 1 3 0, , , , < 그림 7> 목표가격고정, 변동직불금지급조건완화 (decoupled) < 쌀가격전망 > < 변동직불금과 AMS> 원 /80kg 억원 180,000 목표가격 20, , ,000 15, , ,000 농가수취가격 농가판매가격 10,000 변동직불금 AMS 130, ,000 5, , , 한편, 농가는생산비 ( 물가상승률 ) 을고려하여목표가격이상향조정되어 야한다고주장하고있다.

15 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 15 - 정부는목표가격을안정적으로지지하되, 농가는생산비절감등의자 구노력으로소득률을제고하는노력을해야한다. 목표가격을고정하고변동직불금지급조건을생산중립적으로개선하면 AMS 범위내에서직불제를운영할수있다 ( 그림 7 참조 ). 2) 농가가납득하기쉬운직불제로 o 직불금지급기준을조곡가격으로변경해야한다. 정곡과조곡시장이다르므로연도별수급여건에따라서정곡과조곡가 격변동률이다를수있으며, 정곡기준으로직불금을지급하고있다. 농가는조곡으로판매하는것이관행이므로조곡가격을기준으로직불 금을지급하는것이합리적이라는주장이제기되어왔다. - 정곡가격은 RPC 등유통업체의이윤등이포함된것으로실제농가판 매가격과괴리가발생할수있다 ( 박동규외,2004). < 그림 8> 연도별정곡과조곡가격및가격변동률 < 정곡가격 > < 조곡가격 > 원 / 정곡 80kg 170,000 ('01-'03 년 ) 160, ,000 (-6.5%) (-11.4%) 140,000 (-4.5%) (2.7%) (-9.9%) 원 / 조곡 40kg 60,000 55,000 50,000 45,000 40,000 ('01-'03 년 ) (-16.9%) (-11.7%) (-9.2%) (-2.5%) (-17.2%) 35, ,000 기준년도 '05 '06 '07 '08 '09 주 : 기준년도 ( 년 ) 정곡가격은 157,981 원 /80kg 임자료 : 통계청. 30,000 기준년도 '05 '06 '07 '08 '09 주 : 기준년도 ( 년 ) 조곡가격은 53,679 원 /40kg 임. 자료 : 통계청.

16 16 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 기준년도 ( 년 ) 에비해조곡가격하락률이정곡가격하락률보다 크게나타났으므로직불금지급액이농가가느끼는것과차이가있을 수있다 년정곡가격은기준년도보다 2.7% 상승하였으나조곡가격은 2.5% 하락하였다. 조곡가격으로목표가격을산정하면조곡 40kg 당 5 만 7,857 원이될수 있다. 조곡가격에수매효과와논농업직불금을포함한수준이다. < 그림 9> 조곡, 정곡별목표가격과연도별수취율 < 조곡기준 > < 정곡기준 > 원 / 조곡 40kg 70, 0 60, 0 50, 0 40, 0 30, 0 20, 0 수매효과 목표가격 (57,857 원 ) (100.0%) (96.6%) (97.3%) (97.6%) (98.6%) (96.5%) 논농업직불금 직불금 시장가격 원 / 정곡 80kg 20,00 180,00 160,00 140,00 120,00 10,00 80,00 60,00 (100.0%) 수매효과 논농업직불금 목표가격 (170,083 원 ) (97.3%) (98.0%) (98.3%) 직불금 시장가격 (102.2%) (97.6%) 10, 0 40,00 20,00 0 기준년도 '05 '06 '07 '08 '09 0 기준년도 '05 '06 '07 '08 '09 조곡기준으로직불금을지급하면, 목표가격대비지급률은정곡가격을 기준으로하는경우보다다소낮은것으로분석된다. - 최근들어생산과잉현상으로조곡가격하락률이상대적으로크기때 문이다. o 도별목표가격이바람직하나문제점은여전히남는다. 가격하락에따른경영위험은모든농가가평균적으로직면하는것이므

가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 17 로전국평균가격을적용하기로하였다. 지역에따라서가격변동에차이가있으므로목표가격과차이가발생하 여불만이표출되고있다. - 2005 2009 년동안전국평균농가수취가격은목표가격의 98.7% 이지만 경기도는목표가격의 110.2% 로최고수준이며전라북도는목표가격의 95.2% 로가장낮다.

17 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 17 로전국평균가격을적용하기로하였다. 지역에따라서가격변동에차이가있으므로목표가격과차이가발생하 여불만이표출되고있다 년동안전국평균농가수취가격은목표가격의 98.7% 이지만 경기도는목표가격의 110.2% 로최고수준이며전라북도는목표가격의 95.2% 로가장낮다. < 그림 10> 직불금포함지역별농가수취가격비교 (2005~2009 년평균 ) 도별농가수취가격과목표가격간의괴리는도별쌀가격차이에기인한 것이므로직불금지급액자체에차이가있는것은아니다. 도별로목표가격을설정하면쌀가격이높은경기도는 80kg 당 21 만 3,034 원으로상향조정되고, 쌀가격이낮은전라북도는 16 만 6,501 원으 로현재보다하락할수있다. 도별로목표가격을설정하여도도내의시군별로쌀가격차이가있으므 로지급기준에대한문제는여전히남게된다.

18 18 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 < 그림 11> 도별목표가격 ( 예 ) 원 / 8 0 kg 240, , , , ,163 수매효과 목표가격 ( 170,083 원 ) 169, , , , , , , ,000 90,000 60,000 쌀가격 논농업직불금 30,000 경기강원충북충남전북전남경북경남 4. 식량안보를달성하는공공비축제필요 1) 공공비축량결정방식확립해야 o 임계작황지수를설정한다. 공공비축은일시적공급부족시에부족분을보충하여수급을안정시키 는것이목적이므로이목적을달성하는데초점을맞추어야한다. 평년작이하인경우반드시그부족분을전량보충할필요는없으며, 일정범위내의흉작은가격상승을통해소비자가감당하는것이타당 하다. 따라서공공비축미가방출되는것은작황지수가일정수준이하가되는 경우 ( 이를임계작황지수라하자 ) 로하며, 그수준은작황지수의확률분 포와소비자의가격상승감내한도를감안하여결정한다. - 소비자의가격상승감내한도를 3-10% 로하면쌀의가격신축성계수가 이므로임계작황지수는 이된다.

19 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 19 o 한계부족확률을설정한다. 먼저 1960 년이후의단수자료로부터단수추세치를구하여이를평년단 수로하고, 이를이용하여작황지수를구한다. 이작황지수분포를이용하면임계작황지수변화에따라비축미가방출 될빈도가산출된다. < 표 8> 임계작황지수에따른방출빈도 임계작황지수 방출확률 방출빈도 ( 년 1회 ) % % % % % % % % % % % 가령임계작황지수를 98 로설정하면방출확률이 40% 가되어평균 2.5 년에한번의빈도로공공비축미를방출하게되고 95 로설정하면 4 년 에한번의빈도로방출이이루어진다. 공공비축미의방출빈도는임계작황지수가높을수록늘어나고방출량은 흉작의정도가클수록증가할것이므로임계작황지수가높고대흉작이 발생할확률이높을수록비축량이부족할가능성이높아진다. 따라서비축미로공급부족을보충하지못할확률을낮추려면그만큼비 축량이증가하여야하므로감내할수있는부족확률 ( 이를한계부족확률 이라하자 ) 을감안하여비축량을결정한다. - 가령임계작황지수를 98 로설정한경우한계부족확률을 4% 이하로유

20 20 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 지하려면비축률은 19% 이상이되어야하고 8% 이하로유지하려면비 축률은 12% 이상이되어야한다. - 한계부족확률이 2% 라면부족상황이 50 년에한번나타난다는것을의 미한다. < 표 9> 한계부족확률과비축률, 임계작황지수 98 의경우 한계부족확률 (%) 부족빈도 ( 년 1회 ) 비축율 (%) o 임계작황지수및한계부족확률에따라비축률이결정된다. 소비자가감내할수있는가격상승한도로부터임계작황지수를결정하 고동시에감내할수있는공급부족빈도의한계를설정하면비축률이 결정된다. < 표 10> 임계작황지수및한계부족확률변화에따른비축률 임계작황지수 ( 빈도 ) 98(2.5 년 한계부족확률 ( 빈도 ) 1회 ) 12%(8 년 1회 ) 10 10%(10 년 1 회 ) 11 97(2.9 년 1 회 ) 8%(13 년 1 회 ) %(17 년 1 회 ) (3.3 년 1 회 ) 95(4 년 1 회 ) 4%(25 년 1 회 ) %(50 년 1 회 ) o 평년수급상황을고려한다. 비축량은생산과수요가모두평년수준인상황에서수급균형이이루어 지고평년작이하인경우에만공급이부족하다는것을전제로한다.

21 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 21 만일평년상황에서공급과잉, 혹은공급부족이라면과부족률만큼을 가감하여비축률을결정한다. - 가령 2005 년이후평년상황에서의공급과잉률이약 4% 이므로비축률 을그만큼감축조정한다. 2) 공공비축용과타목적관리의분리운용 o 정부실수요는별도로매입하여공급한다. 군관수용과사회복지용, 학교급식용은각각의목적과필요에맞는품위를정하여구매하여공급하는것을원칙으로하되, 이러한수요중공공비축용쌀의회전을위하여매각되는쌀 (3 년전에수확한통상적품위의쌀 ) 을선호하는경우에는공공비축미로공급한다. 군관수용등정부의실수요, 사회복지용등공공수요, 학교급식등국민 영양증진을위한수요를충족하기위하여정부혹인비정부기구가정부 의지원을받아시가에구매하는것은 WTO 에서허용된다. * UR 농업협정문부속서 2 의 4 조국내식량원조에관한조항에의하여위와같 은수요충족을위한구매는허용된다. o 공공비축미는운용원칙을준수한다. 순환비축의원칙에따라비축량의 1/2 에해당하는량을매입하고선입선출방식으로매입한량만큼을다음수확기이전에판매하여원평년생산량에대한비율로설정된기준비축량을초과하거나부족하지않도록한다. 3) 공공비축미매입방식의개선 o 수의매입방식의개선이필요하다.

22 22 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 현재는농가별로매입량을할당하여매입하고있으나수많은농가를상 대로수량, 품질등을검수하고수집하여야하므로매입을위한비용이 지나치게많이소요되고품질관리에도한계가있다. 따라서농협및 RPC 에서매입하는방식으로변경하는것이바람직하 며, 이때농협및 RPC 별매입물량은현재와같이도별로배정한후 전년도벼매입실적에비례하여농협및 RPC 에매입량을배정한다. 매입가격은현재의전국평균산지쌀가격기준정산에서해당농협및 RPC 의조곡매입가격에비용등마진을반영한가격으로정산하도록하 여정부매입가격과시가에차이가발생하지않도록한다. o 경쟁입찰방식으로전환하면매입비용을절약할수있으나반발도예 상된다. 공공비축용벼를농협,RPC 등을상대로경쟁입찰방식으로매입하면수의매입에비하여매입을위한행정비용이절감되고입찰결과로가격이결정되므로시가와매입가격에격차가발생하는등의가격결정에수반하는논란과비용을절감할수있다. 최저가낙찰방식을적용하면낙찰물량이상대적으로가격이낮은지역으로쏠리는현상이나타나게될것이므로매입물량을지금과같이도별로배정한후도별로최저가입찰자부터순차적으로낙찰시키는방법을적용할수있다. 입찰은당시의수급여건과예상에따라낙찰가격이민감하게반응하여 큰진폭을나타내는특징이있으므로약세장에서는가격하락을부추길 우려가있다. - 공공비축미구입은단순히저가구매, 구매비용절감등만을목표로할 수없고수확기산지가격을안정시킨다는정책목표와합목적적이어야 한다는점을간과해서는안된다.

23 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 23 이러한문제를해결하기위해해당도의산지조곡가격을기준으로낙 찰가격에제한을설정하여최저가격낙찰에따른부작용을방지할수 있으나이경우에는수의매입과큰차이가없어지게된다. 이제까지공공비축용수매가가격보조의효과를나타내왔기때문에농 가로부터의직접매입이중단되는데대해상당한반발이있을것이다. 그러나공공비축용매입과별도로군관수용및사회복지용수매가이루어지고, 상한작황지수이상의풍작시초과분을농협이매입하기로한조치를통해농가이익이보호된다는점을집중적으로이해시키도록한다. 5. 단기적풍년에대처하는정책수단필요 1) 양정개혁에는일시적풍년대책결여 o 물량을조절하여가격하락을억제하고있다 년양정개혁에서는단기적으로나타나는풍년으로급격한가격하락 에대한대처방안이제시되고않았다. 풍년이들면정부가인위적으로물량을조절하여가격하락을억제시키 고있다. 평균적으로수급균형을이루는상황에서단기적으로나타나는풍년으로 인한가격하락보다는일정물량을시장에서격리시키는것이바람직할 수있다. 2) 일시적풍년에대응하는수단필요 o 작황지수를기준으로시장안정도모하는것이필요하다. 매년작황지수의변화에따라정부가시장격리물량이변한다면운영이

24 24 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 복잡하기때문에일정수준이상일경우시장격리를하는것이바람직 하다. 가격신축성계수 를이용할경우작황지수에따른가격의변화는 다음 < 표 11> 에제시되어있다. - 가격신축성계수 1.42 에의해작황지수가 0.1 포인트씩상승함에따라 가격은 -1.42% 포인트씩하락하게된다. - 작황지수의표준편차가 (1960 년부터 2009 년동안작황지수를평년단수로부터벋어나는작황지수의표준편차 ) 이고정규분포를이룬다고가정할때, 각작황지수이상이나타날확률은 < 표 11> 에서 3번째열에제시되어있다. - 작황지수가 1.05 라면시장가격이 7.1% 하락하고, 작황지수가 1.05 보다 클확률은 25% 가되는것으로추정된다. 작황지수 (X 0 ) < 표 11> 작황지수에따른시장격리의가능성 가격하락률 (%) P[X X 0] 기대되는처분물량 1) 작황지수로 환산 물량으로환산 2) ( 만톤 ) ) 정규분포로부터 5,000 개의자료를추출하여계산한것임. 2) 생산량을 450 만톤으로계산할경우의물량임. - 평균적으로 4 년에 1 번시장격리를한다고하면, 작황지수가 1.05 이상

25 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 25 이나오면이를초과하는물량을시장격리를하면되고, 이경우풍 년에따른가격하락은 7.1% 까지허용하게되는것이다. 특별처분을하는작황지수의기준은주관적일수있으나, 작황에따라 7% 정도의가격하락을허용하고,4 년에한번특별처분을하고, 매년평균 5만톤을특별처분한다고하면, 작황지수가 1.05 이상이되면이를초과하는물량을특별처분하는것이될것이다. 6. 관세화전환은농가와국가에유익 1) 대외여건의변화 지지부진한 DDA 농업협상, 목표수준도크게낮아졌다. DDA 는 2001 년 11 월시장개방을가속화한다는목표하에출범하였 다. 당초협상일정은 2003 년 3 월에세부원칙을수립하고 9 월에이 행계획서제출,2004 년말에협상을완료한다는계획이었다. DDA 농업협상이내용이불투명하였으므로 2004 년쌀협상에서 2014 년까지관세화유예를선택하게되었다. - 관세화유예기간중언제든지관세화로전환할수있는권리는우 리나라에있다 년 12 월팰코너의장이그동안논의된내용을반영하여세부 원칙 4 차수정안을배포하였으며, 이안이향후협상의기초자료가 될것으로예상된다. - 잠정합의된내용은 DDA 출범시에표방하였던 실질적인시장접 근기회의확대 에서크게후퇴한수준이며협상결과를예측할 수있는자료이다.

26 26 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 민감품목, 특별품목등에는일반관세감축공식과다른방식을적용 하기로하였다. - 관세감축은현행관세수준에따라선진국은 50~70% 감축하고, 개도국은선진국의 2/3 을감축한다. 민간품목으로결정되면관세감축률은일반품목보다낮지만그에 대한보상으로저율관세물량 (TRQ) 을증량해야한다. 특별품목으로지정되면낮은수준의관세감축,TRQ 증량의무와 관세상한이적용되지않는다. - 특별품목은전체세번의 12% 까지지정될수있으며, 관세감축률 은평균 11% 를적용한다. 세번의 5% 까지는관세감축면제를인 정한다. 2) 관세화전환하면 TRQ 고정되며,TRQ 초과한수입은없을전망 o 최근의높은국제쌀가격이관세화주장의근거는아니다. 최근국제쌀가격이 2009/10 년평균톤당 791 달러로급등하였는데장기적으로 530 달러로 하락하는것을가정하였다 (USDA 전망치 ). - 국제곡물수급여건이변하고있으므로과거의낮은수준으로회복 하지않을것이라는주장과함께폭락을우려하는시각도있다. 수출입에큰영향을미치는환율도중장기적으로달러당 1 천원 미만으로하락할것으로전망하였다. o 일본, 대만처럼관세상당치가무역장벽기능을할수있다. 시나리오 1 과시나리오 2 는 2014 년까지관세화유예를유지하는경우인데, 선진국대우를받는경우에도수입쌀가격이국내산보다높으므로 TRQ 를초과한수입은없을것으로전망된다.

가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 27-2012 년에 DDA 가발효되는것으로가정하였다.

27 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 년에 DDA 가발효되는것으로가정하였다. < 그림 12> 시나리오 1( 관세화유예지속 + 선진국 ) < 그림 13> 시나리오 2( 관세화유예지속 + 개도국 ) 시나리오 3 과시나리오 4 는 2011 년에관세화전환을가정하는경우인데,

를초과한수입은없을것으로전망된다. - 2012 년에 DDA 가발효되는것으로가정하였다.

28 28 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 선진국대우를받는경우에도수입쌀가격이국내산보다높으므로 TRQ 를초과한수입은없을것으로전망된다 년에 DDA 가발효되는것으로가정하였다. < 그림 14> 시나리오 3( 관세화전환 + 선진국 ) 그림 15. 시나리오 4( 관세화전환 + 개도국 )

29 가로에선쌀정책, 가야할길을찾는다 29 선진국대우를받는경우,2011 년에관세화로전환하면향후 10 년동안 8 만 9 천톤의 TRQ 물량을줄일수있으며, 개도국의경우에는동일기 간동안 48 만 7 천톤의 TRQ 절감이가능하다.

30 30 GS&J 설립 5 주년기념세션 -3 대농업현안진단 ; FTA, 쌀, 한우 < 참고문헌 > 김명환외,2007, 쌀관세화유예를계속할것인가? GS&JInstitute 박동규외,2010, 양정개혁 (2004 년 ) 의평가와과제, 정책토론회자료, 한국농촌 경제연구원 박동규외,2009, 쌀관세화유예협상 3 년의평가및관세화대비보완방안에 관한연구 박동규외,2007, 중장기쌀수급안정방안, 한국농촌경제연구원박동규외,2006, 쌀공공비축제세부운용및보완방안에관한연구, 한국농촌경제연구원박동규외,2004, 쌀농가소득안정방안연구, 한국농촌경제연구원서진교외,2009, 한시가급한쌀조기관세화 GS&JInstitute 서진교외,2008, DDA 농업협상, 우리농업의미래설계도를요구하고있다 GS&JInstitute 서진교외,2004, 2004 년쌀재협상전략수립에관한연구, 한국농촌경제연구원한국농촌경제연구원,2010, 양정개혁의평가와과제, 정책토론회자료집한국농촌경제연구원,2009, DDA 농업협상전망및대응방안, 세미나자료집한국농촌경제연구원,2004, 한국의쌀협상과일본과대만의경험

쌀월보-겨울호(최종)

쌀월보-겨울호(최종) 농업관측 2010 년겨울 (1 월 ) 호 2010 년벼재배의향면적전년보다 9 천 ha 감소전망 산지쌀가격은수확기이후약보합세지속 산지벼가격은 2009 년 12 월하순이후하락세로전환되어 1 월 15 일기준 4 만 3,990 원 /40kg 으로전년동기보다 15.3% 낮고, 12 월대비 1.0% 하락함. 산지쌀가격은지속적으로약보합세를보이며 2010 년 1 월 15