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1 일정 및 학술회의 일시 : 2013년 10월 11일(금) 오후 1시00분~6시20분 장소 : 국회도서관 소회의실

2 <모시는 글> 2013년 우리나라를 비롯하여 미국, 중국, 러시아, 일본 등에서 새로운 정부가 출범하면서 남 북관계에 다시 한 번의 전환의 기회가 마련되었습니다. 지독했던 여름 더위에도 불구하고 개성공단이 재가동되는 결실을 거둔 것은 가을 수확만큼 이나 경사로운 일입니다. 지난 추석에 이산가족상봉을 위한 남북회담이 북한의 일방적 통보로 결렬되어 매우 유감스럽지만 남북관계 정상화의 추세는 지속되리라 기대해 봅니다. 새로운 먼 길을 떠날 때 이제까지의 여정을 점검하고 걸맞는 지도와 식량을 준비하듯이, 이 제는 남북관계의 장도를 위해 과거를 돌아보고 미래의 청사진을 마련해야 할 때입니다. 남북 관계가 한 치 앞을 다툴 때 일수록 먼 길을 준비한다는 학문적 취지에서 공동 학술회의를 마 련하였습니다. 이번 학술회의에서 제기되는 몇 가지 실험적인 논점들에 대해 활발한 논쟁과 비판이 제기된 다면 회의를 주최한 저희들로서는 더 없는 기쁨일 것입니다. 모쪼록 참석하시어 고견을 나눠 주시기 바랍니다. 2013년 10월 1일 (사) 연구센터 코리아 컨센서스(KCRC) 소장 백준기 숭실대 남북교류협력연구소 소장 이정철 한겨레신문 경제연구소 소장 이현숙

3 목차 모시는 글 (사) 연구센터 코리아 컨센서스(KCRC) 소장 백준기 숭실대 남북교류협력연구소 소장 이정철 한겨레신문 경제연구소 소장 이현숙 제1세션 한반도 산업공동체 구상 사회 : 이현숙 한겨레 경제연구소 소장 발표1 : 북한 계획경제의 평가와 제도개혁 가능성 (양문수 북한대학원대학교 교수) / 5 발표2 : 동아시아 국제분업체계와 남북한 통합형 산업정책 (한홍렬 한양대 교수) / 23 발표3 : 북 중 경제관계의 구조적 특성과 남북경협에의 시사점 (이종운 극동대 교수) / 39 토론 : 이석기 산업연구원 연구위원 / 김한성 아주대 교수 / 김수한 인천발전연구원 연구위원 제2세션 러-중-북 삼각협력관계의 전략적 함의와 미국요인 사회 : 김연철 인제대 교수 발표1 : 북방삼각관계와 북 중관계 (이남주 성공회대 교수) / 66 발표2 : 북방삼각관계와 북 러관계 (백준기 연구센터 코리아 컨센서스 (KCRC) 소장, 한신대 교수) / 87 발표3 : 북방삼각관계와 북 미관계 (이정철 숭실대 남북교류협력연구소 소장, 숭실대 교수) / 108 토론 : 박홍서 동덕여대 연구교수 / 김보근 한겨레평화연구소 소장 / 안경모 서울대 한국정치연구소

4 북한 계획경제의 평가와 제도개혁 가능성 양문수

5 북한 계획경제의 평가와 제도개혁 가능성 양문수(북한대학원대학교) 머리말 우리 사회에서 북한의 변화 는 언제나 논란의 대상이다 정치의 영역에서든 경제 의 영역에서든 북한이 변했느니 변하지 않았느니 하면서 지겨울 정도로 갑론을박해 왔다 특히 북한의 변화라는 것이 우리의 대북정책의 주요한 목표로 설정되고 나서 부터 이러한 논란은 더욱 거칠게 전개되었다 하지만 이러한 논쟁은 다분히 소모적이다 굳이 따진다면 이 세상에 변하지 않는 것은 아무 것도 없다 무엇을 변화라고 볼 것인가 어떤 조건을 충족해야만 변화인 가 하는 정의 와 기준 의 문제가 전제되어야 한다 혹은 변화 그 자체라기보다는 변화의 양상 성격 의미를 따져야만 논의가 생산적일 수 있다 이 글은 북한 경제 시스템의 변화 문제를 다룬다 특히 흔히들 개혁 개방 이라 고 부르는 그러한 관점에서 북한경제의 과거와 현재를 평가하고 미래를 전망하기 위한 토론의 기초자료를 제공하는 것이 이 글의 목적이다 우리 사회에서 북한의 개혁 개방은 초미의 관심사이다 더욱이 새롭게 출범한 김 정은 정권의 개혁 개방 문제는 여러 가지 의미에서 주목을 받지 않을 수 없다 다만 이 글에서는 이른바 방침 및 관련 정책에 초점을 맞추기로 한다 즉 주로 경제개혁의 문제를 다루고 경제개방의 문제는 보조적으로 언급하는 선에 그치기로 한다 북한 계획경제의 위축과 시장화의 확산 사회주의권 붕괴의 여파로 북한의 제 차 개년 계획 은 실패로 끝났다 북한정부 스스로도 제 차 개년 계획의 실패를 공식적으로 인정했을 정도였다 년은 대규모 아사와 고난의 행군 으로 대변되듯 북한경제가 나락으로 떨 어졌던 시기로 기록되었다 한국은행의 추정에 따르면 북한은 년부터 년까 지 년 연속 마이너스 성장 실질성장률 기준 을 나타냈다 이 기간에 북한의 는 무려 나 감소했다 1) 지난해 6월 28일, 내부적으로 공표한 방침으로 알려져 있으나 확인되지 않고 있다. 그 제목은 우리식의 새로운 경제관리체계를 확립할 데 대하여 라고 되어 있다. 다만 이 방침의 구 체적 내용은 현재 알려져 있지 않으며, 방침인지, 계획인지, 조치인지도 명확하지 않다

6 이러한 경제위기는 북한의 계획경제를 근저에서부터 뒤흔들어 놓았다 경제위기 로 인해 에너지를 비롯해 거의 모든 산업에서 생산이 급격히 감소했다 이에 따라 원자재의 극심한 부족 현상이 발생했고 원자재 공급의 불안정성이 심각한 수준에 달했다 원래 중앙집권적 원자재 공급체계는 중앙집권적 계획경제의 물리적 토대 역할을 수행하는데 경제위기로 인해 이러한 원자재 공급체계가 사실상 파괴됨에 따 라 계획경제체계 전반이 크게 동요하게 된 것이다 무엇보다도 북한의 계획화체계의 양대 기둥인 대안의 사업체계 와 계획의 일원 화 세부화 가 크게 약화되었다 물론 대안의 사업체계 의 핵심요소의 하나인 중 앙집권적 자재공급체계는 계획의 일원화 세부화 방침과 마찬가지로 이미 년 대 이전부터 흔들리기 시작했다 그러던 것이 년대 경제위기 속에서 더욱 약화 되면서 사실상 와해상태가 되었다 사실 중앙의 계획당국이 기업에 대해 원자재공 급 문제를 제대로 해결해주지 못한다는 것은 계획의 실행수단을 보장해주지 못한다 는 의미이다 그러면서도 중앙의 계획당국이 기업에 대해 계획달성을 요구한다면 계획의 실행을 위한 실질적인 권한은 기업에게 상당 정도 넘어가지 않을 수 없다 따라서 기업활동에 대한 중앙의 장악력 통제력은 현저히 약화되고 이에 따라 경 제 분야에서 중앙집권적 규율을 강화하는 가장 올바른 길 인 계획의 일원화 세부 화는 공허한 슬로건으로 전락하고 말았다 아울러 계획화의 영역이 크게 축소되었다 년대의 경제위기 당시에는 공식적 인 경제체계가 거의 작동하지 않게 되었다 년대의 부분적인 산업생산 회복기 에도 계획화를 통한 전면적인 균형은 불가능했다 정상적으로 생산이 이루어지는 기업이 극히 소수에 불과한 상황에서 전면적인 균형은 애초에 불가능했다 계획화 는 발전 금속 기계 건설 등과 같이 공식경제를 유지하기 위하여 필수적인 일부 산업을 중심으로 이루어지고 있는 것으로 파악되고 있다 국가계획위원회가 생산 목표를 설정하고 생산을 위한 물자를 공급한다는 의미의 계획화 대상이 되는 기업의 범위가 크게 줄어든 것은 사실이지만 실제로 계획화가 이루어지는 기업이 어느 정도인지는 명확하지 않다 지방산업공장들은 계획화 대상 2) 사업체계가 경제관리의 기본 방침을 주로 기업 관리운영체계에 구체화한 것이라면 계획의 일원화 세부화는 그 방침을 국가의 경제운영체계에 구체화한 것이라고 할 수 있다. 즉 북한의 계 획경제에 있어서 대안의 사업체계는 미시적 차원의 제도이고, 계획의 일원화 세부화는 거시적 차 원의 제도라고 볼 수 있다. 대안의 사업체계는 여러 가지 요소를 포함하고 있으나 핵심적인 것은 다음의 두 가지이다. 첫째, 종전의 지배인 유일관리제 대신에 공장 당위원회에 의한 집단지도체제 를 기업 관리운영의 중심에 둔다는 것이다. 둘째, 원자재를 위에서 책임지고 아래에 현물로 내려 준다는 것으로서 구체적으로는 중앙의 계획당국의 지휘 아래 성, 위원회 등에서 공장과 기업소에 대한 자재공급의 책임을 지는 체계인 것이다. 계획의 일원화는 국가계획위원회의 통일적인 지도 밑에 계획화의 유일성을 철저히 보장하는 것으로서 국가가 인민경제의 모든 부문의 경제활동을 통 일적으로 장악하고 전국가적 범위에서 생산의 물적 인적 조건을 장악할 수 있게 해준다. 계획의 세부화는 말 그대로 될 수 있는 한 세부적으로 계획화한다는 것으로서 국가계획기관이 직접 전반 적 경제발전과 기업의 경영활동을 밀접히 연결시키는, 즉 중앙으로부터 지방과 기업에 이르기까지 국민경제의 부문 간, 기업 간 및 지역 간 그리고 그것들 내부 상호 간의 모든 경제활동을 세부에 이르기까지 계획에 구체적으로 맞물리게 하는 방법이다

7 에서 제외된 것은 확실해 보인다 중앙공업 가운데 특급기업소 들은 내각경제 소속 이든 당경제 및 군경제 소속이든 공식경제의 유지를 위해 핵심적인 기업으로서 계 획화체계가 어느 정도 유지되고 있는 것으로 보인다 특급기업소를 제외한 급 이 하 대부분의 기업들은 생산이 이루어지는 기업들이 많지 않기 때문에 이들 기업들 에게 계획화는 큰 의미가 없을 것으로 보인다 결국 북한의 계획화는 전략적인 부 문을 중심으로 매우 축소된 영역에서 이루어지고 있으며 따라서 계획이 경제전체 의 균형을 전혀 보장하지 못한다 이와 함께 국가계획위원회의 기능이 유명무실화된 것으로 평가되고 있다 년 대의 핵심 산업의 붕괴로 중앙집중적 물자공급체계는 사실상 기능을 멈추었으며 년대의 부분적인 산업생산의 회복 이후에도 극히 제한적인 영역에서만 기능이 회복되었다 그것은 년대의 부분적인 회복 이후에도 내각경제가 관장할 수 있 는 자원은 극히 제한적이며 당경제 및 군경제 등 특권경제로부터의 자원 유입이 없이는 내각경제조차 작동이 불가능하기 때문이다 내각경제가 경제의 전체적인 산 업순환을 관장하고 있지 못하기 때문에 국가계획위원회가 북한 계획화의 핵심적인 역할을 담당할 수 없게 되었다 계획의 수행을 위해서 필요한 자원의 상당 부문은 당경제나 군경제 등 내각경제 외부에서 조달되어야 하며 이 과정에서 국가계획위원회는 사실상 별 역할을 하지 못한다 아울러 계획화의 대상이 크게 줄어든 것도 국가계획위원회의 역할 축소에 한 몫을 했다 결국 국가계획위원회는 계획화를 통하여 경제를 조정하고 균형을 보 장하는 역할을 더 이상 하지 못하고 형식적인 계획을 작성하는 역할만을 담당하게 되었다 또한 정부차원에서의 물자공급이 제대로 이루어지지 않기 때문에 중간에 자주 계 획이 변경되기도 한다 또한 한정된 재원을 사용하는 과정에서 최고지도자의 결정 에 따라 기존의 계획과는 다르게 우선순위가 바뀌는 상황이 자주 나타나기 때문에 중앙정부 내부에서도 경제계획 준수에 대한 인식이 철저하지 못하다 예를 들면 김 정일 위원장의 지시라고 할 수 있는 방침 이 결정되어 하달되면 이와 관련된 사업 은 기존에 수립된 국가의 경제계획보다 우선하여 집행하도록 되어 있다는 것이다 결국 북한에서 대규모 재원이 요구되는 경제건설사업은 정부의 자체적인 계획에 따라 추진이 된다고 하기 보다는 김정일의 결정에 따라 언제든지 변경될 수 있는 상황이 된 것이다 이처럼 국가의 경제계획이 제대로 지켜지지 않는 상황은 특히 3) 1970 중반부터 북한에서는 일반경제와 특권경제의 분리가 시작되었다. 특권경제가 내각으로 부터 독립하여 수령 직할의 독자적인 경제영역으로 활동하기 시작한 것이다. 특권경제는 당경제와 군경제를 가리킨다. 당경제와 군경제는 각각 독자적으로 농장, 공장, 기업소, 광산, 무역회사, 은행 까지 보유한 하나의 완결된 경제순환구조를 가지고 있다. 국가 내에 존재하는 소규모 독립국가인 셈이다. 자세한 것은 예컨대 양문수, 북한의 계획경제와 시장화 현상 (서울: 통일부 통일교육원, 2013), p.40 참조. 4) 북한에서는 기업소를 다양한 기준으로 분류하고 있다. 규모(노동자 수, 고정재산과 생산능력 등)와 국가경제적 중요성을 기준으로 대규모 기업소와 중소규모 기업소로 나뉘고, 또한 특급, 1급, 2급, 3급, 4급 등으로 나뉜다. 경제사전 1 (평양: 사회과학출판사, 1985), p

8 김정일 위원장이 최고지도자가 되면서 현저하게 나타나기 시작한 것으로 알려지고 있으며 이러한 현상은 오랫동안 지속되고 있을 뿐만 아니라 심화되는 모습조차 보 이고 있다 그 결과 북한에서 국가차원의 경제계획은 매년 수립은 하지만 사실상 유명무실화 되었다 북한에서 시장의 형성은 무에서 유를 창조한 것이 아니다 기존에 합법적으로 존 재하던 소규모 농민시장이 년대 경제위기 속에서 대규모 암시장으로 탈바꿈한 것이다 국영 상업망의 기능이 떨어지고 소비품 공급부족사태가 심각해지면서 특히 식량배급량이 급격히 줄어들고 급기야는 년대 중반 이른바 고난의 행군 기간 에 배급이 사실상 중단되는 등 국가 배급제가 사실상 붕괴된 것이 가장 큰 원인이 었다 국가가 식량과 생필품을 제대로 공급해 주지 못함에 따라 개인들은 생존을 위한 자구책으로 이른바 장사 로 불리는 상행위를 통해 먹는 문제 를 해결하지 않을 수 없었다 표 에 나타난 바와 같이 개인들은 다양한 방법을 통해 시장 활동에 참 여했다 5) 관련, 박형중은 매우 흥미로운 주장을 펴고 있다. 북한에서 국가계획이란 더 이상 지령계획이 아니라 하부단위에서 올라오는 보고를 취합하는 형태를 띠고 있다는 것이다. 상부가 하부에 내리 는 실질적인 지령 계획은 존재하지 않지만 국가는 마치 지령 계획을 내린 것으로 되고, 기업은 마 치 계획을 수행하는 것처럼 된다. 이 경우 국가는 기업의 보고에 근거하여 국가납부금만 받아갈 뿐이다. 박형중, 과거와 미래의 혼합물로서의 북한경제: 잉여 점유 및 경제조정기제의 다양화와 7 개 구획구조, 북한연구학회보, 제13권 제1호 (2009), p.50 참조. 6) 국가차원 경제계획의 유명무실화에 대해 보다 자세한 것은 임강택 외, 통일 비용 편익 추계를 위 한 북한 공식경제부문의 실태연구 (서울: 통일연구원, 2011), pp 참조

9 표 구 분 개인 보유 자산 개인 차원의 생산물 기업 농장 포함 차원의 생산물 중국 등 제 국 유입품 국제사회의 지원물자 농민시장 암시장 에 대한 물품 공급 행위 유형 공급 물품의 취득 과정 개인이 원래 보유하고 있던 의류 식기 가구 등 자산 물품 취득 과정의 합법 여부 합법 농민시장 물품 공급의 합법 여부 불법 텃밭 생산 농산물 합법 합법 개인부업 농축산물 합법 합법 협동농장 부업생산 농축산물 합법 합법 개인부업 식료품 생필품 합법 불법 개인의 불법적 경작지 생산 농산물 불법 불법 개인의 불법적 가축사육 불법 불법 공식부문 생산 식량 공산품 합법 기업 입장 불법 공식부문 절취 유출 식량 생필품 원자재 불법 개인 입장 불법 공식기관에 의한 수입품 합법 기업 입장 불법 개인 기관에 의한 밀수품 불법 불법 개인 기관에 의한 절취 유출 물자 불법 주 종합시장이 합법화되는 년 이전의 상황임 양문수 북한경제의 시장화 양태 성격 메커니즘 함의 파주 한울 불법 이러한 암시장의 창궐에 대해 북한당국이 취한 태도는 통제와 묵인의 반복이었지 만 큰 흐름으로 보아서는 묵인에 가까웠다 북한당국은 암시장을 국가배급제의 마 비로 인한 주민들의 식량 및 생필품의 심각한 부족 상태를 완화시킬 수 있는 불가 피한 선택 으로 인식 암시장의 확산을 대체로 묵인해왔던 것이다 그런데 년 김정일 시대의 공식 출범 이후 북한정부는 경제위기로 인한 내부 적 혼란 특히 암시장의 창궐에 따른 경제 사회적 질서의 동요를 수습하고 체제 및 제도 정비에 나서기 시작했다 대내적으로는 년부터 커다란 정책적 기조로서 이른바 실리주의 실리사회주의를 내세웠고 대외적으로는 외부세계와의 관계 개선 에 적극 나섰다 이러한 흐름 속에서 경제관리개선조치 이하 조치 가 등 장했다 조치는 여러 내용과 의미를 담고 있는데 표 참조 여기에는 시장경제 메커 니즘의 부분적 도입도 포함되어 있다 즉 기존에 진행되던 아래로부터의 시장화 를 공식제도 내에 일부 수용한 것이다 특히 년 월부터는 종합시장을 신규 도입 했다 이는 기존의 농민시장 을 시장 으로 명칭을 바꾸고 유통물자의 범위도 종전 의 농토산물에서 탈피해 식량 및 공업제품으로 대폭 확대한 것이다 종전의 암시장

10 을 합법화해 주는 형태로 소비재시장을 공식 허용한 것이다 터 시장을 활용 하는 단계로 넘어갔다 북한정부는 이 시기부 표 조치 및 후속 조치의 주요 내용 구분 조치 후속 조치 가격 임금 환율 재정금융 농업 물가 배 임금 배 환율 배 인상 소비재 무상 급부제 폐지 각종 보조금 축소 폐지 거래수입금 폐지 국가기업이득금 신설 토지사용료 신설 곡물수매가 인상 배 을 통해 농민의 생산의욕 고취 국가수매량 축소 농장의 경영자율성 확대 종합시장 등에 외화환전소 설치 종합시장의 시장사용료 국가납부금 신설 인민생활공채 발행 징세기관인 집금소 설치 토지사용료를 부동산사용료로 확대개편 중앙은행법 개정 상업은행법 제정 일부 협동농장에서 포전담당제 시범실시 기업 상업 유통 서비스 번수입체계에 의한 실적 평가 독립채산제 본격 실시 지배인 권한 강화 기업의 경영 자율성 확대 노동 인센티브 강화 일부 공장 기업소를 대상으로 기업 경영자율성 대폭 확대한 기업개혁조치 실시 종합시장 개설 일부 국영상점을 수매상점으로 전환 사실상 개인의 식당 서비스업 허용 대외경제관계 무역의 분권화 확대 신의주 특별행정구 지정 금강산 관광지구 지정 개성공업지구 지정 자료 김영윤 최수영 북한의 경제개혁 동향 서울 통일연구원 을 토대로 작성 조치 이후 북한에서 계획경제부문과 시장경제부문은 공식적으로 공존하게 되었다 그렇다면 계획과 시장은 어떤 형태로 공존하고 있을까 그 형태는 매우 다 양한데 여기서는 지면의 제약상 한 가지 대표적인 형태만 서술하기로 한다 기업은 생산의 주체인데 그림 에 나타나 있듯이 기업의 관점에서 보면 생산요소 확보 7) 북한정부는 2007년부터 2009년까지 시장에 대한 대대적인 단속 통제 등과 같은 강력한 시 장 억제 정책으로 돌아섰다가 2010년 봄부터 다시 시장에 대한 유화정책으로 전환했다

11 및 생산물 처분 과정에서 계획과 시장은 공존한다 기업은 계획 부문에서 즉 국가 재정 및 은행을 통해 자금을 확보할 수도 있고 시장 부문에서 즉 생산물의 시장판 매를 통해 현금수입을 획득하거나 돈주 등 개인으로부터의 대부 또는 투자 를 통해 현금을 확보할 수도 있다 기업은 또한 계획 부문에서 즉 국가계획체계의 원자재 공급망에 의해 원자재를 조달할 수도 있고 시장 부문에서 즉 타 기업 또는 생산재시장을 통해 원자재를 구매하거나 임가공을 의뢰한 개인으로부터 원자재를 제공받기도 한다 그림 계획과 시장의 공존 형태 기업의 관점 <생산요소 확보> <생산> <생산물 처분> 계획 또는 은행대부를 통한 자금 확보 자 금 시장 계획 ㆍ생산물의 시장 판매 등을 통한 현금수입 획득 ㆍ개인으로부터의 자금 대여ㆍ투자 업 의 국가계획체계에 따라 타 기업 또는 국가 상업망에 생산물 공급(인도) 생 계획 산 시장 원 국가계획체계의 원자재공급망에 의한 원자재 조달 활 동 ㆍ종합시장 등을 통한 생산물 판매 ㆍ임가공의뢰 개인에 대한 생산물 인도 자 재 시장 타 기업 또는 생산재시장을 통한 원자재 구매 ㆍ임가공 의뢰 개인으로부터의 원자재 수취 자료 양문수 북한의 계획경제와 시장화 현상 서울 통일부 통일교육원 8) 신흥 부유층을 일컫는 말이다

12 이런 방식으로 확보한 자금과 원자재를 가지고 기업은 제품을 생산하고 그 생산 물을 계획 부문에서 즉 국가계획체계에 따라 타 기업 또는 국가 상업망에 인도할 수도 있고 시장 부문에서 즉 종합시장 등을 통해 생산물을 판매하거나 임가공을 의뢰한 개인에게 인도할 수도 있다 물론 개별 기업에 따라 생산요소 확보 및 생산 물 처분 과정에서 계획과 시장이 차지하는 비중은 상이하다 국가적으로 중요도 및 우선순위가 높은 기업은 계획의 비중이 높을 것이고 우선순위가 낮은 기업은 시장 의 비중이 높을 것이다 북한식 경제개혁 의 특징 오늘날 북한경제는 경제개혁이라는 관점에서 어떻게 평가할 것인가 개혁이라고 평가할 것인가 아니면 개혁이 아니라고 평가할 것인가 예컨대 중국 베트남 등 사회주의 국가들이 경험했던 경제개혁이라는 기준에서 본다면 개혁이 아니라고 평가할 수도 있다 오늘날 북한경제의 시스템 변화가 중국 베트남 수준에 미치지 못하는 것은 부인할 수 없는 사실이다 하지만 수십년전 예컨대 경제위기 이전 년대의 북한경제 이른바 고전적 사 회주의 경제 시기와 비교하면 어떻게 될 것인가 오늘날 북한경제의 성격을 전통적 인 계획경제라고 규정할 수 있을지 커다란 의문이 제기되는 것은 분명하다 따라서 경제개혁을 어떻게 정의할 것인가 하는 문제부터 출발해야 한다 물론 개 혁에 대해서는 매우 다양한 정의가 가능하다 사회주의 경제 이론의 대가라고 할 수 있는 코르나이 의 정의에 따르면 개혁은 첫째 공식적 지배 이데올로 기 또는 공산당 지배에 의한 권력구조 국가소유권 관료적 조정 메커니즘 등 가지 요소 가운데 하나 이상에 변화가 발생하고 둘째 그 변화는 적어도 적당히 급진적 이어야 한다 보다 단순화시키면 경제개혁은 사회주의 경제제도의 대폭적인 변경으로서 자원배 분 메커니즘으로서 시장 메커니즘의 이용 혹은 시장경제적 요소의 대폭적인 도입 이 그 변경의 핵심요소이다 따라서 경제개혁은 방향 시장지향성 과 수준 범위와 정 도 차원 공식제도 이 동시에 중요하다 9) Kornai, J. The Socialist System: The Political Economy of Communism (Princeton: Princeton University Press, 1992). p ) 대외경제 개방은 다방면에 걸친 것으로서 이는 물자의 개방(무역), 자금의 개방(외자도입)이 중심이지만 인적인 개방(관광객, 기업관계자 등의 인적 교류), 그리고 외부의 문화(사상 포함) 유입 도 빠뜨릴 수 없는 요소이다. 따라서 개혁과 개방은 수레바퀴의 양 축의 관계에 있다고 할 수 있 다

13 따라서 개혁은 그 포괄범위와 수준이 매우 다양할 수밖에 없다는 속성을 지닌다 오늘날의 세계에서는 중국 베트남 등 사회주의 국가들의 경험이 하나의 준거를 형 성한다 물론 이것이 절대적인 기준을 제시하는 것은 아니다 개혁에서는 우선적으로 시장 이라는 요소가 중요하다 물론 여기에서의 시장은 장소 로서의 시장이 아니라 경제 내 자원배분 메커니즘 조정 메커니즘 시스 템으로서의 시장을 말한다 그렇다면 오늘날의 북한에 있어서 시장이라는 것이 어떠한 존재인지 생각해 볼 필요가 있다 이제 북한에서 시장은 여 년의 역사를 보유하게 되었다 경제위기도 장기화되고 있지만 시장화 역시 장기화 되고 있다 시장은 이제 북한경제 내에 깊 숙이 편입되었으며 시장 없는 북한경제는 상상조차 할 수 없게 되었다 이러한 보편성에도 불구하고 북한의 경험이 중국 베트남 등 다른 사회주의 국가 와 구별되는 특징이 존재한다 이러한 특징들은 오늘날의 북한경제를 두고 경제개 혁 으로 규정할 수 있느냐 없느냐 하는 논쟁을 불러일으키는 요인이기도 하다 따라 서 잠정적으로 북한식 경제개혁 이라고 명명하기로 한다 그리고 북한식 경제개혁 의 특징을 추출하려는 노력이 중요하다 북한식 경제개혁 의 특징을 간단히 정리하면 다음과 같다 첫째 경제개혁의 대내외 정치적 조건의 미성숙을 지적할 수 있다 북한의 경제개 혁은 대내외 정치적 조건의 미성숙이라는 조건하에서 진행되고 있다 무엇보다도 국내의 정치적 리더십이 과거와 단절하기 어렵다는 조건과 대외관계의 미개선 특히 미국과의 관계 이라는 조건이 중요하다 둘째 경제개혁의 제한적 공식화 제도화이다 즉 공식적인 제도만 놓고 본다면 경 제개혁의 진전 정도는 매우 낮다고 평가할 수 있다 바로 이 점이 오늘날의 북한경 제를 경제개혁 으로 규정할 수 있느냐 없느냐 하는 논쟁을 불러일으키는 핵심 요인 이다 북한에서 경제개혁의 제도화 수준이 매우 낮은 것은 시장 메커니즘과 관련된 분 야에서도 발견되지만 소유권과 관련된 분야에서 더욱 현저하게 나타나고 있다 하 지만 현실의 세계에서는 시장화 분권화가 크게 진전되어 있으며 사실상의 사유화 도 상당 정도 진전되어 있다 따라서 공식제도와 현실의 괴리가 매우 큰 것이 북 11) 식으로 접근해 보자. 과거 7.1 경제관리개선조치가 발표되던 시점, 국내외에서는 시장지향 적 개혁이냐 계획경제의 정상화냐를 둘러싸고 치열한 논쟁이 전개되었다. 그로부터 11년이 경과 한 지금, 최근 6.28 방침 관련 움직임을 계획경제의 정상화 로 규정하는 사람은 과연 몇 명이나 될지 의문이다. 12) 북한에서의 사실상의 사유화의 진전에 대해서는 예컨대 이석기 외, 2000년대 북한의 산업과 기업: 회복실태와 작동방식 (서울: 산업연구원, 2010), pp ; 김병연 양문수, 북한경 제에서의 시장과 정부 (서울: 서울대출판문화원, 2011), pp 를 참조

14 한식 경제개혁 의 큰 특징이다 더욱이 조치로 양자간 갭을 어느 정도 메워주었 으나 이후 그 괴리의 폭은 다시 확대되는 추세에 있다 셋째 경제개혁의 점진성 및 지그재그성이다 경제개혁은 공식제도의 영역에서 전 진과 후퇴를 반복하는 지그재그형 혹은 갈 지 자 형으로 진행되어 왔다 이는 개 혁에 대한 경제적 압력과 정치적 부담간의 관계 타협 혹은 충돌 가 주된 요인이다 다만 큰 흐름으로 보아서 경제개혁은 서서히 진전되어 왔다고 볼 수 있다 한편 북한식 경제개혁 의 특징을 시장화의 관점에서 재정리할 수도 있다 첫째 계획경제의 물적 기능적 토대의 와해이다 북한에서 시장이 싹트고 발전했 던 이유는 여러 가지이지만 가장 큰 것은 역시 계획경제의 사실상의 붕괴이다 계 획의 공백을 자연스럽게 시장이 메워갔다고 볼 수 있다 더욱이 국내 자원 고갈 등 으로 계획경제의 물적 토대가 게다가 시스템도 무너졌기 때문에 현재의 조건하에 서는 계획경제를 복원하는 것이 불가능에 가깝다 또한 시장화가 진전됨에 따라 계 획경제의 물적 기반은 더욱 취약해지고 있다 북한에서의 시장화는 개인 기관 기업 의 국가자산 절취를 수반하기 때문이다 둘째 정부는 각급 기관 기업소 그리고 지방에 대해 자력갱생을 강요하고 있다 특히 주민들의 생계에 대한 책임을 기관 기업소 그리고 지방에 전가하고 있다 원 자재와 자금을 제대로 보장해주지 않더라도 각급 조직들이 자체적으로 종업원들의 생계를 책임지라는 것이며 시장경제적 방식에 의해 생존 문제를 해결하더라도 국 가는 이를 용인하겠다는 것이다 하지만 자세히 보면 중앙정부는 무조건적으로 자 력갱생을 요구한 것은 아니었다 당 군 내각의 기관에 대해서든 지방과 공장 농장 에 대해서든 대외무역에 대한 접근성을 대폭 확대해주는 식으로 새로운 여건을 조 성해 주었음에 유의할 필요가 있다 즉 각급 경제주체들에 대해 대외무역이라는 공 간을 열어주는 한편 먹고 사는 문제를 스스로 해결하도록 하는 식으로 체계를 재편 했다고 할 수 있다 셋째 북한에서 시장의 발달은 상대적이기는 하지만 생산보다는 유통의 발달 특 히 무역의 발달에 기인한다 즉 북한에서 시장의 발달은 뚜렷한 생산력 증대를 수 반하지 않는 것이 특징이다 지역적으로 보면 북한에서 소비재 시장의 발달은 주로 도시를 중심으로 이루어지고 있으며 농촌에서의 시장 발달은 상대적으로 뒤처져 있다 이는 결국 북한의 시장화가 대외의존도 심화를 수반한다는 특성을 낳았다 넷째 시장에 대한 국가의 의존도는 갈수록 상승하고 있다 또한 시장화의 수혜자 는 일반 주민에서 권력층으로 확산되고 있다 최근에는 이른바 시장세력이라 하여 권력층이 시장의 최대 수혜자로 대두되고 있다 다섯째 국가에 의한 과도한 수탈이다 북한에서는 시장경제에서 발생한 잉여가 13) 점에서 보면 북한의 (소비재)시장 발달은 중국의 경험과 뚜렷이 구별된다. 14) 이른바 시장의 위계적 구조론이다. 시장의 상품 유통 피라미드를 보면 맨 꼭대기에는 국가기관의 외화벌이 관련 부서들이 있고, 그 밑에는 큰 돈주들이 있고, 그 아래 몇 단계를 거쳐 맨 밑바닥 에 소매상인(장사)과 수출원천 생산자들이 있다. 최봉대, 북한의 시장 활성화와 시장세력 형성 문제를 어떻게 보아야 하나, 한반도포커스 2011년 7 8월호 참조

15 국가에 의해 과도하게 수탈당하고 있다 사용료 납부금이라 이름붙인 사실상의 조 세뿐만 아니라 가계의 세외부담 보호세 명목의 뇌물 징수 개인 재산의 합법적 몰수 등 준조세의 부담도 결코 가볍지 않다 시장경제 입장에 서 보면 자신이 창출한 경제적 잉여의 상당부분을 국가 및 계획경제에게 수탈당함 으로써 스스로를 확대할 여력을 상실하게 된다 여섯째 시장화의 진전에 따라 국가자산은 축소되고 개인자산은 확대되고 있다 즉 공적 경제 영역이 축소되는 반면 사적 경제 영역은 확대되고 있다 북한정부 스 스로 고백했듯이 국가에는 돈이 없고 개인에게는 돈이 넘쳐 나는 상황 이다 일곱째 시장화의 장기화 및 안정화이다 이제 북한경제 운영에서 시장은 필수불 가결한 존재로 자리 잡았으며 시장은 이제 어느 정도 시스템으로 정착되었다고 볼 수 있다 어느덧 북한정부는 시장에 대한 통제 능력을 상당 정도 상실한 상태이다 이는 년의 시장 억제 조치가 사실상 실패로 끝난 경험이 잘 말해주고 있 다 김정은 시대의 경제개혁 한국 내에서는 방침이라 불리우고 북한 내에서는 우리식의 새로운 경제관 리체계 로 불리다가 언제부터인지 우리식 경제관리방법 으로 표현이 바뀐 새로운 경제관리개선 조치의 도입은 순조롭지는 않지만 점진적으로 진행되고 있는 것으로 보인다 방침은 애초 북한정부가 지난해 월 일 우리식의 새로운 경제관리 체계를 확립할 데 대하여 라는 제목으로 내부적으로 공표한 방침으로 전해지고 있 다 다만 이 방침의 구체적 내용은 알려져 있지 않으며 방침인지 계획인지 조치인 지도 명확하지 않았다 그 실체의 존재 여부를 놓고도 국내에서는 논란이 일었다 게다가 방침의 본격 시행은 계속 미루어져 왔으며 이에 따라 몇 차례 시범운 영 하다가 흐지부지된 것이 아니냐는 관측도 있었다 물론 그 속에서도 시험운영 시범운영의 소식은 꾸준히 들려왔다 그리고 올해 들 15) 세대부담과 대비되는 것이다. 각 세대가 집세, 전기 및 수도 사용료 등과 같이 공식 적으로 국가에 납부해야 하는 각종 사용료가 세대부담이라면, 그 이외에 정기적 부정기적으로 국 가 혹은 지방 차원에서 바쳐야 하는 준조세를 세외부담이라 일컫는다. 이는 매우 광범위한 것이 다. 각종 현물, 현금을 그야말로 시도 때도 없이 상부에 바쳐야 하는 것이다. 예컨대 대형 발전소 건설 지원, 도로 보수 지원, 인민군대 지원 등의 명목으로 중앙 혹은 지방 차원에서 주민들로부 터 징수하는 각종 잡부금이 여기에 해당된다. 16) 북한정부가 7.1 조치를 시행하면서 내부 교육용으로 제작한 것으로 추정되는 문건이다. 전문은 월간조선 2002년 12월호 별책에 수록되어 있다. 17) 이들 일곱가지 특징을 북한 시장화의 촉진요인과 억제요인이라는 관점에서 재정리하면 시간이 갈 수록 촉진요인의 힘이 억제요인의 힘보다 강하게 작용하고 있는 것으로 보인다

16 어서는 북한정부 스스로 조총련 기관지 조선신보를 통해 또한 외신과의 인터뷰를 통해 새로운 경제개혁적 조치들을 외부세계에 알리고 있다는 점이 매우 인상적이 다 조총련 기관지인 조선신보는 지난 월 일 우리 식의 경제관리방법 연구완성 을 이라는 제목의 기사에서 우리식의 경제관리방법 을 연구 완성하는 사업도 적 극 추진되고 있다 며 이 사업은 김정은 원수님의 관심 속에 나라의 경제사령부인 내각이 생산현장과의 긴밀한 연계 철저한 협의에 기초하여 밀고 나가고 있다 고 밝혔다 조선신보는 조선 북한 국내에서는 작년부터 일부 공장 기업소 협동농장들이 내 각의 지도밑에 독자적으로 창발적으로 경영관리를 하는 새로운 조치들이 시범적으 로 시행되고 있다 며 생산현장에서는 이와 같은 조치들이 근로자들의 노동의욕을 돋구고 증산성과로 이어지고 있다 고 설명했다 북한 내각 사무국의 김기철 부부장 과 국가계획위원회 리영민 부국장은 조선신보와의 인터뷰에서 작년에 국가계획을 달성한 일부 농장들이 현물분배를 실시했고 공장 기업소에 독자적인 판매권과 무 역권이 부여됐으며 이러한 내용은 현장 근로자의 요구가 반영된 것이라고 밝혔다 김 부부장은 또한 김정은 제 위원장이 제시한 방향에 따라 내각에서는 연구기 관들 경제부문들과 함께 여러차례 국가적인 협의회도 하고 토론회도 하면서 경제 관리개선을 위한 방법을 연구해 왔으며 지금도 계속되고 있다 고 말했다 그는 또 협의회 토론회에서 나온 좋은 안 들은 일부 생산단위들에 시험 도입하고 성과를 확인한 뒤 전국적으로 일반화하게 된다 며 지금 내각에서는 현장에서 제기되는 문 제를 수시로 료해 파악 하고 필요한 대책들을 강구하는 사업들을 끊임없이 진행하고 있다 고 밝혔다 더욱이 조선신보는 이러한 시도가 김정은 제 위원장의 지시에 의해 이루어지고 있음을 명확히 밝히고 있다 김 부부장과 리 부국장은 김정은 원수님께서 작년과 올해 여러 차례에 걸쳐 나라의 경제관리방법을 해결할 데 대해 말씀을 주시고 일군 들과 학자들에게 과업을 주셨다 고 밝혔다 조선신보는 김정은 제 위원장이 지난 년 월 일 노동당 중앙위원회 책임일 군들과의 담화에서 경제사업에서 사회주의원칙을 고수하며 생산과 건설의 담당자인 근로자들의 책임성과 역할을 높여 생산을 최대한 늘릴 데 대해 지적했다고 밝혔다 조선신보는 또한 김정은 제 위원장이 년 신년사에서 이러한 원칙에서 경제관리 방법을 끊임없이 개선완성해 나가며 여러 단위에서 창조된 좋은 경험들을 널리 일 반화할 데 대하여 강조했음을 상기시켰다 조선신보는 아울러 핵무력 경제 병진 노 선이 제시된 노동당 중앙위원회 년 월 전원회의 보고에서도 우리 식의 경제 관리방법 의 연구완성은 중요과업으로서 언급되었다 고 지적했다 나아가 조선신보는 이러한 시도는 김정일 위원장의 뜻을 구현하는 것이기도 하 며 년 경제관리개선조치의 연장선상에 있음을 밝히기도 해 눈길을 끌었다 이 신문은 우리 식의 경제관리방법 을 연구완성하는 것은 김정일 장군님의 뜻을

17 구현하는 사업이다 며 조선 북한 에서는 년 이후 사회주의 원칙을 지키며 최 대의 실리를 실현하는 방향에서 경제관리를 개선하는 사업들이 추진되었다 고 밝혔 다 한편 미국 통신은 월 일 북한이 지난 월 일 생산 촉진을 위해 협동농장과 공장 기업소의 관리자들에게 재량권을 부여하는 새 조치를 발표했다고 보도했다 협 동농장에서는 작업단위가 더 작은 규모로 조직되고 각 단위가 담당 농지에 직접적 인 책임을 지게 되어 모든 수확분을 국가에 바쳐야 했던 과거와 달리 각 단위가 잉 여 농산물을 보관 판매하거나 다른 물품과 교환할 수 있게 됐다는 것이다 함경남도 함흥시 동봉협동농장 관리위원회의 김종진 부위원장은 통신과의 인터뷰에서 이번 조치로 생산 열의가 고취되고 생산한 양에서 개인이 가질 수 있는 몫이 늘 어났다 고 말했다 공장 기업소의 경우 과거에는 국가가 표준 임금을 결정해 일정액 이상을 근로자 들에게 임금으로 지급하지 못했지만 새로운 경제조치로 임금 통제가 완화돼 기업소 들이 수익 일부로 근로자들에게 더 많은 임금을 지급하는 데 사용할 수 있게 됐다 는 것이다 북한 사회과학원 경제연구소의 리기성 교수는 개별 근로자들이 많이 일할수록 많이 벌 수 있게 됐다 며 이 같은 방침이 월 일 결정됐으며 일정 기간 의 시범운영을 거쳐 실행에 옮겨졌다 고 설명했다 이러한 새로운 경제조치는 지금까지 알려진 내용만으로도 조치보다 상당히 진 일보한 것이라고 볼 수 있다 나아가 년에 일부 공장 기업소 협동농장에서 시 범 운영되었던 조치보다 경제개혁적 요소를 담고 있다고도 할 수 있다 물론 현재 진행되고 있는 시범 운영의 성과는 명확하지 않다 북한 내각 사무국 의 김기철 부부장과 국가계획위원회 리영민 부국장은 조선신보와의 인터뷰에서 우 리가 초보적으로 연구한 내용들이 일부 농장 공장에서 적용단계에 들어섰는데 좋 은 반향을 일으키고 있다 고 밝히면서도 현재 추진되고 있는 연구들이 일정한 성 과가 나오면 널리 선전할 수 있지만 좀 더 상황을 보아야 할 것 이라며 유보적 태 도를 보이기도 했다 그리고 이러한 조치들이 제대로 성과를 내고 부작용을 최소화하기 위해서는 국가 배급제 가격 및 임금 체계 재정금융 등 경제 전반의 운영 체계 재편이 불가결하 다 북한정부 또한 이 사실을 잘 알고 있다 김 부부장과 리 부국장이 인터뷰에서 새로운 경제관리 조치가 일부 취해지고 있지만 생산계획 가격조정 화폐유통 등 여러 가지 문제들이 동시에 진행되어야 한다 그러자면 거기에 맞게 법 규칙 등을 전반적으로 세워야 한다 고 밝힌 것도 그러한 맥락이다 새로운 경제조치들의 진행 상황을 비교적 자세하게 밝힌 올해 월 일자 조선신보 기사 제목이 우리 식의 경제관리방법 연구완성을 이라고 되어 있는 것이나 김 부부장과 리 부국장이 인터 뷰에서 아직 대부분이 연구단계에 있다 고 강조한 것들은 매우 시사적이다 18) 자세한 것은 양문수, 김정은 체제 개혁ㆍ개방 전망: 6 28 방침 및 관련 정책을 중심으 로, 경남대 극동문제연구소 통일전략포럼 발표자료, 참조

18 북한정부 입장에서 보면 우리식 경제관리방법 은 조치와 마찬가지로 이미 어 쩔 수 없게 된 현실을 사후적으로 인정하고 이를 긍정적으로 활용해 보고자 하는 시도라 할 수 있다 이 조치는 현실과 공식 제도의 갭을 어느 정도 메워주는 것 이 기본 방향이다 즉 시장과 관련된 제반 불법적 또는 반 합법적 활동의 상당 부분을 합법화하고 이를 통해 시장 을 보다 적극적으로 활용하고자 하는 것이다 북한의 새로운 지도부로서는 새로운 경제개혁 조치들이 성과를 내는 것이 무엇보 다도 중요하고 이를 위해서는 대외관계의 개선 대외개방의 확대 및 이에 따른 외 부로부터의 자원유입이 결정적으로 중요하다는 것을 잘 인식하고 있을 것이다 히 북한 지도부는 조치의 교훈을 절실히 인식하고 있을 가능성이 있다 조 치가 기대한 만큼의 성과를 거두지 못한 것은 당초 북한 지도부의 구상 계 개선을 통한 외부자원 유입 구상이 실현되지 못한 것도 중요한 요인이다 특 즉 대외관 실제로 북한은 조치 직후 몇 달간 일련의 대외개방조치를 취했다 조치 개월 후인 년 월에는 신의주 특별행정구 설치를 발표했고 나아가 월에는 금강산관광지구법 및 개성공업지구법 을 공표해 이들 지역을 특구로 지정했 다 또한 이 해 월에는 북일정상회담을 개최했고 이어 월에는 미국의 켈리 특사 를 북한으로 초청했다 북한정부도 조치 성공의 최대 관건은 공급능력의 확충이고 따라서 무엇보다 도 외부로부터의 자원 유입이 중요하다는 것은 사전에 충분히 인식하고 있었다는 추론이 가능하다 다만 이러한 대외개방조치 및 대외관계 개선 노력이 의외의 복병 을 만나 제대로 성사되지 못함으로써 조치의 앞길에 먹구름이 끼게 되었다 신 의주 특별행정구 장관으로 임명된 양빈이 중국 정부에 의해 체포되면서 신의주 특 별행정구 설치는 좌초되었고 서 북일관계가 급속히 악화되었고 다 북일정상회담에서 일본인 납치 의혹 문제가 불거지면 차 핵위기 발발로 북미관계는 악화일로를 걸었 한편 이러한 맥락에서 최근 북한의 대외개방 확대 노력이 주목을 받고 있다 표적인 것이 나선 황금평 경제특구 개발과 경제개발구 사업이다 년 월 나선 경제무역지대와 황금평 대 북중 양국은 지난 위화도 경제지대의 착공식을 개최했다 북한은 이어 같은 해 월 나선 경제무역지대무역법을 신규 제정에 가까운 수준으 로 대폭 개정하고 황금평 위화도 경제지대법을 제정했다 이 두 가지 법은 종전의 법들에 비해 외국인 투자 유치를 위한 제도적 보장 장치를 대폭 강화했으며 년 전에 제정된 개성공업지구법보다 개혁 다는 점에서 눈길을 끌었다 특히 개방성의 면에서 진전된 요소가 꽤 있 19), 6.28 방침 1년의 내용과 경과 통일연구원 온라인시리즈, ) 보다 자세한 것은 배종렬, 최근 개정된 북방특구 법제의 개혁 개방성, 수은북한경제, 2012년 봄호, pp 참조

19 현재 두 지역 모두 북중 공동관리위원회가 조직되어 사업을 관장하고 있지만 실 제로 조금 진척이 있는 곳은 나선 경제특구 쪽이다 특히 나진항의 개발 활용에는 중국뿐 아니라 러시아도 매우 적극적인 움직임을 보이고 있다 이와 관련 년에 는 중국의 훈춘과 북한의 나진을 연결하는 도로가 확장 개통되었고 올해 월 일 에는 러시아 하산과 북한의 나진을 연결하는 철도가 개보수 공사를 끝내고 개통되 었다 또한 북한은 올해 월 일 최고인민회의에서 경제개발구 창설을 위한 사업을 추 진하기로 결정한 데 이어 올해 월 일 최고인민회의 상임위원회 정령을 통해 경 제개발구법을 채택 발표했다 조선중앙통신은 월 일 국가가 특별히 정한 법규 에 따라 경제활동에 특혜가 보장되는 특수경제지대 로서 다른 나라의 법인 개인 과 경제조직 해외동포는 경제개발구에 투자할 수 있으며 기업 지사 사무소 같은 것을 설립하고 경제활동을 자유롭게 할 수 있 으며 국가는 투자가에게 토지 이용 노력 채용 세금 납부 같은 분야에서 특혜적인 경제활동 조건을 보장 한다고 밝혔 다 조선중앙통신은 또 경제개발구에는 공업개발구 농업개발구 관광개발구 수출가 공구 첨단기술개발구 같은 경제 및 과학기술 분야의 개발구들이 속한다 고 밝혀 분야별로 특화된 경제개발구들이 세워질 것임을 예고했다 다만 이 법은 나선경제 무역지대와 황금평 위화도 경제지대 개성공업지구와 금강산국제관광특구에는 적용 되지 않는다 조선중앙통신은 국가는 경제개발구를 관리 소속에 따라 지방급 경제 개발구와 중앙급 경제개발구로 구분하여 관리하도록 한다 며 지방 각지에 경제개발 구들이 건설될 것임을 시사했다 한편 올해 월에 열린 중앙당 정치국 회의에서 김정은은 핵무력 경제건설 병진노 선을 공식화하면서 인민생활에 이바지할 중요 대상 으로 경제특구와 더불어 관광특 구 사업 활성화를 제시했다 북한은 백두산 칠보산 원산 금강산 개성 관광특구에 하나를 더해 총 개 관광특구를 개발할 계획을 갖고 있고 우선적으로 원산 금강산 관광지구 개발 에 역점을 두고 있는 것으로 알려졌다 원산 금강산관광지구를 현재 건설 중인 마식령 스키장에 연계하여 국제적인 관광단지로 조성한다는 계획인 것으 로 전해지고 있다 맺음말 북한의 이른바 변화 그리고 개혁 개방을 바라보는 시각의 문제부터 이야기하지 않을 수 없다 북한의 변화가 근본적인 것이냐 아니냐 라는 잣대를 들이대는 것은 21) ~하산 철도 상업 운행 개통은 2001년 북한 김정일 국방위원장과 러시아 블라디미르 푸틴 대통령의 모스크바 선언 에 기초해 2008년부터 54km 구간에 걸쳐 개 보수 공사가 진행된 결과이 다. 약 3천억원에 달하는 공사비는 러시아가 부담한 것으로 전해지고 있다. 22),

20 적절하지 못하다 현재의 여건 하에서 새로운 지도부가 근본적인 변화를 모색한다 는 것은 어불성설이다 근본적이냐 아니냐 라는 기준만 가지고 현상을 보면 북한의 현주소를 제대로 진 단하지 못한다 조치의 경우 실패 라는 평가가 압도적인데 그러한 측면은 분명 존재한다 하지만 근본적인 변화가 아니었음에도 불구하고 북한에서 시장이 정착 하는 중요한 계기로 작용했고 주민들의 생존문제는 최악의 상황에서 벗어날 수 있 었다 특히 년 말 화폐개혁 당시의 경험에서 짐작할 수 있듯이 주민들 상당수 는 약간의 현금자산조차 보유할 수 있는 수준의 경제생활을 영위하고 있었던 것으 로 보인다 한편 전문가들 사이에서는 지금까지 알려진 내용만 놓고 보면 종전과 별로 다를 것 없다 내지는 이미 진행되고 있는 현실의 추인에 불과하다 는 평가가 상당히 많 다 그러나 이 문제에 대해서는 보다 많은 토론이 필요하다 예컨대 개혁개방이라는 것은 빅뱅적 접근이 아닌 한 여러 단계를 거쳐 진행되는 때로는 장기간에 걸친 과 정 흐름이다 조치가 실시된 지 이미 년이 경과했고 그 사이에 현실과 공식 제도의 갭은 크게 벌어졌다 따라서 그 갭을 메우는 형태로의 현실의 추인 이라고 해도 이는 분명 종전보다 진일보한 것이다 앞에서 잠정적으로 북한식 경제개혁 이 라고 규정했던 것도 그러한 맥락이다 또한 경제주체의 동일한 행위라고 해도 이것이 합법이냐 불법이냐 하는 것은 전 혀 차원이 다른 이야기이다 예컨대 기업경영에서의 시장가격 적용 나아가 기업의 이윤추구 행위가 불법인 경우과 합법인 경우는 전혀 다른 것이다 기업 자신 여타 경제주체 나아가 국민경제에 미치는 영향은 크게 상이할 수 있음에 유의할 필요가 있다 지금까지 알려진 정책적 조치들은 아직도 구상 및 실험 단계에 불과할 가능성이 높다는 것은 국내에 입수된 정보의 양이 적다는 사실만에 기인하는 것은 아니다 조치들의 내용을 찬찬히 뜯어보면 아직도 논리적 현실적으로 비어 있는 공간이 많 다는 사실을 발견하게 된다 개별 경제주체의 자율성 및 인센티브 확대와 같은 미시적 차원의 사안에 그치는 것이 아니라 재정 문제 배급제 문제 국정가격 문제 임금 문제 금융개혁 문제 등 거시적 차원의 핵심 이슈들과 밀접하게 연관되어 있다 즉 실질적인 성과를 거두고 부작용을 최소화하기 위해서는 부분적인 제도 개편에 그치지 않고 경제 전반의 제 도 개편이 불가피하다 그 때문에 북한정부는 본격적인 시행 여부에 대해 쉽게 결 론을 내리지 못하고 있을 수도 있다 아울러 전통적으로 개혁개방이 가지는 몇 가지 얼굴이 있음을 상기할 필요가 있 다 첫째 이른바 인민생활 향상 효과 둘째 비사회주의 현상 확산 황색바람 유입 체제불안 요인 증대 셋째 기득권층의 기득권 위협이다 상기의 요인들에 대해 북 한의 새로운 지도부가 어떻게 판단할 것인지도 중요한 변수이다 북한이 현재 개혁 개방과 관련해 변화 의 조짐을 보이는 것은 부인하기 어렵다

21 이러한 변화의 범위와 심도는 현재로서는 아무도 알 수 없다 북한의 움직임을 예 의주시할 필요는 충분히 존재한다 이러한 변화의 범위와 심도를 결정하는 변수는 북한지도부의 의지라는 내적 변수도 있지만 한국 미국 중국 등 주변국의 대북정책 이라는 외적 변수도 존재한다

22 동아시아 국제분업체계와 남북한 통합형 산업정책 한홍렬

23 동아시아 분업체계와 한반도 산업공동체 구상 1) 한홍렬 (한양대학교 경제학부, KCRC) 1. 서론 한반도 경제공동체 형성과 관련한 오늘날 논의의 가장 큰 특징은 그 실질적 부재에 있어 보인다. 최근에도 학계와 정계를 중심으로 경제공동체와 관련한 논의가 이루어지고는 있지만 과거 논의의 범주를 벗어나지 못하고 있다고 평가하지 않을 수 없다. 그 이유는 수년간 지속되고 있는 남북한 간의 대결 적 정세 때문에 실천적 논의가 어려운 환경에서 찾을 수 있다. 물론 오랜 기 간에 걸쳐서 이미 다양한 방안이 제시되어 왔고 따라서 새로운 방안의 제시 가 어려운 것도 사실이다. 보다 근본적 원인은 남북한 경제공동체 방안에 관 한 논의의 구조와 관련되어 있다. 즉, 그동안의 경제공동체 관련 논의가 규 범적이고 장기적인 관점에서 통일을 위한 수단의 모색이라는 성격을 갖거나, 아니면 반대로 경제교류협력의 확대를 위한 단편적이고 미시적인 정책 수단 에 그치고 있기 때문이다. 남북한 경제공동체 방안이 남북한의 특수한 정치 경제적 관계를 고려하는 것은 당연하다. 그러나 이러한 특수관계에 대한 지 나친 고려가 현실적인 공동체 방안의 도출에 장애로 작용한 것도 사실아다. 이에 따라 본고는 남북한 경제체제의 독립적 성격을 인정하고 남북한간에 현실적으로 바람직한 경제공동체 구상 방안을 모색하고자 한다. 특히, 남북 한의 보완관계를 극대화하여 한반도 경제의 최적상태를 구현해야 하며, 북한 이라는 동아시아의 최빈개도국 이 역내에서 급격히 형성되고 있는 분업 체계에 효과적으로 편입될 필요성이 있다는 관점에서 이를 위한 한반도 산 업공동체 방안을 논의하고자 한다. 1) 본고는 미완성 초고이며 2013년 5월 KCRC 주최 Conference에서 저자가 발표한 한반도 경제공동체 구상의 새방향과 남북한 경제협력전략 에 기초하고 있다

24 2. 남북한 경제공동체 논의: 목표와 제약조건 남북한 경제공동체가 가질 수 밖에 없는 특수한 성격에도 불구하고 이에 관 한 논의는 경제통합의 이론적 틀 아래에서 이루어져야 한다. 경제공동체는 궁극적으로 여러 가지 경제통합 형태의 하나로 분류될 것이며 따라서 국제 규범과의 정합성을 일정 수준 유지할 필요를 발생시킬 것이기 때문이다. 남 북한 경제공동체는 쌍방이 최소한 독립적 관세구역으로서 상호 특혜적 조치 를 제공하는 것을 내용으로 할 것이므로 경제통합의 범주를 염두에 두고 논 의하는 것이 자연스럽다. 또한 남북한 경제공동체 논의는 그 규범적 목적의 특수성에도 불구하고 기존의 경제통합 이론이 제공하고 있는 기능적 수단의 활용을 그 내용으로 할 것이기 때문이다. 일반적으로 경제통합은 공동체의 최적상태를 구현하기 위한 것으로 파악하 는 규범적 정의와 경제활동상은의 각종 차별해소를 통하여 시장통합을 추진 해 나가는 기능적 정의로 구분된다. 전자의 경우, 경제공동체는 경제통합 그 자체가 목적이기도 하지만 공동체의 최적상태를 구현하기 위한 수단으로서 중요한 의미가 있다. 현재 이에 가장 가까운 사례는 EU 통합인데 이는 유럽 통합의 궁극적 목표를 United States of Europe 을 지향하는 이른바 European Federalism에 기초해 있기 때문이다. 특히, 1954년 유럽방위군 창 설의 실패로 인하여 유럽방위공동체(European Defense Community)가 무산 되자 유럽연방주의자들이 궁극적 정치적 통합을 위한 기능적 수단으로서 경 제통합을 추진한 것이며 현실적으로 역내의 경제적 통합수요는 상대적으로 낮았다고 할 수 있다. 2) 유럽통합의 시발점인 석탄철강공동체 역시 독일의 경제적 동기가 중요하게 작용하였지만 지역안정을 위한 프랑스의 안보적 이 해관계가 더욱 큰 역할을 하였으며 무엇보다도 유럽연방주의의 이상주의자 라고 할 수 있는 Monet에 의하여 창안된 것이다. 즉, 유럽의 경제통합은 하 나의 유럽이라는 공동체적 목적을 달성하기 위한 수단이었다. 그러나 여기서 주목할 점은 유럽이 각 단계별로 점진적으로 경제통합의 수준을 높혀왔는데 각 수준의 통합모형은 그 자체가 중기적 목표로 간주되었다는 것이다. 후자 의 대표적 사례는 NAFTA라고 할 수 있는데 이는 회원국들이 경제적 목적 이상의 목표를 설정하기 보다는 시장의 통합을 통하여 규모의 경제를 실현 2) 이와 같은 평가는 EC의 형성 당시, 독일의 수출의존도가 EC회원국(23%) 보다는 EFTA(29%)에 대한 의존도가 더 높았다는 사실에 의해서도 부분적으로 뒷받침된다

25 하는데 초점을 맞추고 있다. NAFTA의 경우, 비경제적 요소, 즉 유럽확대에 대한 대응과 UR 협상의 부진에 따른 지역주의의 선호 등 비경제적 고려가 전혀 없었다고 볼 수는 힘들지만 NAFTA가 자유무역지대 이후 추가적 통합 이 진행되거나 이를 위한 어떠한 노력도 이루어지지 않고 있다는 점에서 잘 드러난다. 기존의 한반도 경제공동체 구상들이 어떠한 범주의 경제통합체를 염두에 두 고 있는지에 대한 평가는 본고의 논의 범위를 벗어난다. 그러나 기존의 구상 들이 공통적으로 안고 있는 문제가 있는데 그것은 공동체 구상의 목표와 제 약조건을 엄밀히 구분하지 못하고 있다는 것이다. 즉, 남북한 경제공동체 형 성이라는 목적함수와 북한의 경제체제 남북한 및 국제적 정치관계 등과 같 은 외부적 제약요인간의 구분이 불분명하다 예를 들어 기존의 공동체 구상 은 북한의 대내외 개혁조치의 병행을 전제조건으로 삼는 경우가 많다 이러 한 접근방식은 북한이 체제의 개혁이나 대외개방을 하지 않을 경우 여하한 형태의 경제공동체를 추진할 수 없는 것인가라는 문제에 봉착하게 만든다 즉 경제공동체 구상의 추진에 있어서 제약요인을 통제 가능한 독립변수 또 는 결정요인으로 간주하는 경우 경제공동체와 관련한 최적화는 불가능한 것 이다 따라서 경제공동체와 관련한 여하한 실천적 논의는 다음과 같이 목적 함수와 제약요인에 대한 분명한 구분에서 출발할 필요가 있다 첫째 한반도 경제공동체 구상의 목표는 궁극적으로 이를 통한 한반도의 평 화와 번영을 추구하지만 즉 공동체의 최적화 상태 경제공동체의 형성 그 자체가 이러한 규범적 목적에 종속될 경우 소기의 목적을 달성하기 힘들다 오히려 경제공동체의 형성을 통하여 경제적 이해관계를 최대한 추구하는 과 정에서 결과적으로 이를 성취할 수 있다는 확신에서 추진되어야 한다 달리 말하면 경제공동체는 그 자체가 목적으로 간주되어야 할 필요가 있다 둘째 남북한 경제공동체의 추진과정은 최소한 단기적으로 제도적 통합을 배제하 는 것이 바람직하다 제도적 통합은 경제공동체의 효과적 운영을 위한 기능 적 인프라 구축에 한정되어야 하며 남북한의 정치적 제도적 변화를 요구하 는 즉 외부적 제약조건의 해소를 추구해서는 안된다 어디까지나 남북한 경 제공동체는 남북한 경제의 보완적 성격을 최대한 활용함으써 각기 추구하 고 있는 경제적 이해관계의 극대화라는 목적의 달성으로 한정하는 것이 중 요하다

26 남북한 경제공동체에 관한 논의는 한반도의 특수성을 감안할 때 앞에서 논 의한 두가지 유형을 직접적으로 적용하기 힘들다. 기존의 관련 논의가 분명 한 지향점을 택하지 않는 것도 이러한 고민을 반영하고 있다. 이러한 고민은 남북한 정치경제시스템의 극복하기 힘든 근본적 차이, 정치적 통합과 경제적 통합간의 순서, 통합의 속도 등에 대한 상대적 고려에 따라 다양한 구상으로 연결되고 있다. 이질적 경제체제, 통합주체의 주권, 경제수준과 경제규모의 차이 문제 등의 해결과 연계함으로써 남북한이 도달할 수 있는 일정한 수준 의 경제공동체 그 자체에 대한 적극적 검토가 제약을 받는 현상도 나타나고 있다. 한반도 경제공동체의 추진에 있어서 통상적인 제약조건은 남북한의 이질적 경제체제 상이한 경제적 수준 및 규모 남북한의 주권 문제 등이다 그러나 이와 같은 제약조건은 최적화의 과정에서 외생적으로 주어지는 것이다 이러 한 제약조건을 내생변수로 간주할 경우 여하한 공동체 모형도 추진과정에서 제약조건을 변화시켜야만 하는 모순에 봉착하게 된다 이러한 시도는 적어도 지난 수십년간의 남북한 경제협력 경험에서 볼 때 실효성이 크지 않았음이 드러났다 즉 북한의 경제체제와 남북한 및 국제적 정치관계는 제약요인의 성격이 강하고 실천적인 한반도 경제공동체 구상의 결정요인으로 간주하기 어려우나 대부분의 공동체 방안은 북한의 대내외 개혁조치의 병행을 전제조 건으로 삼고 있다 이와 같이 제약조건의 해결을 경제공동체 형성방안의 필 수과정으로 간주하는 방식은 결국 북한이 체제의 개혁이나 대외개방을 하지 않을 경우 여하한 형태의 경제공동체 모형도 심각한 난관에 봉착할 수 밖에 없다는 문제를 안고 있다 그림 은 남북한 경제통합에 존재하고 있는 를 보여주고 있다 이 그림은 남북한 경제통합과 정치사회적 제약요인을 고려할 때 세가지 목 표를 달성하는 것은 이론적으로 불가능하며 동시에 달성할 수 있는 목표는 두 가지로 한정될 수 밖에 없다는 것이다 현재 한반도의 상황에 비추어 볼 때 남북한의 경제통합과정에서 시장경제체제를 완전히 도입하거나 완전통합 을 위한 공통의 정치사회적 시스템 도입이 현실적으로 불가능함을 인정할 필요가 있다 따라서 현실적인 대안으로는 실천가능한 경제공동체 모형의 추 진을 통하여 남북한이 독립적 체제를 유지하면서 상호간의 이해관계를 최적

27 화하는 것이라고 할 수 있다 그림 남북한 경제통합의 목표 1: 완전 경제 통합 A: 시장체제의 도입 B: 완전통합을 위한 공통 의 정치사회 시스템(EU) 목표 2: 남북한의 경제적 이해관계 증 진 C: 한반도 경제공동체 목표 3: 남북한의 독립적 주권 위 그림에서 알 수 있듯이 한반도 경제공동체는 남북한이 독립적 주권을 유 지하면서 한반도 경제의 최적화로 상호 이해관계의 극대화를 현실적 목표로 상정하지 않을 수 없다 본고는 남북한이 광범위한 산업정책적 협력으로 상 호 보완관계를 극대화하고 한반도 전체의 산업구조 고도화와 성장의 선순환 구조 확립을 추구해야 한다고 본다 경제발전 단계의 관점에서 볼 때 북한 은 최빈개도국이며 일정한 수준의 공급기반을 확보하기 위한 산업정책의 수 행이 필요한 시점이다 한국의 산업발전 단계는 공급의 측면보다 수요의 안 정적 확보가 중요하며 이와 함께 중소기업의 고도화를 통한 안정적 성장기 반 확충이 시급하다 비교우위의 원천이 두 국가간의 차이점 에서 발생하는 것이라면 지구상에 남북한과 같이 보완적 비교우위 구조가 극명한 경우도 찾기 힘들며 따라서 보완적 산업구조의 형성에 가장 좋은 여건을 갖추고 있 음은 부연할 필요도 없는 사실이다 향후 남북한 공동체 방안이 산업정책적 협력을 내용으로 해야 할 소이인 것이다

28 3. 동아시아 분업체계와 한반도 경제공동체의 실천방향 북한은 동아시아의 최빈개도국이다. 지난 반세기 동안 일본-한국-중국의 순 서로 이른바 '안형모델(flying geese model)'의 추격과정(catching up process) 이 동아시아에 성립하였으나 북한만은 이 과정에서 완전히 배제되었다. 지난 200년의 자본주의 체제하에서 국가들의 소득수준은 이른바 소득그룹내의 수 렴 및 그룹간의 발산(group convergence and divergence)의 양상을 보여 왔 으며 이는 세계적으로 국가간 소득불균형 확대 현상과 다름 아니다. 동아시 아 3국은 이러한 추세를 극복하고 성공적인 추격과정을 통하여 기존의 소득 그룹을 탈피하여 상위그룹으로의 진입에 성공하였다. 북한이 최빈개도국에 머무르고 있는 현상을 경제발전의 관점에서 단순화 하자면, 여타 동아시아 국가들과 유리된 채 추격과정을 통하여 안형모형에 편승하지 못한 것이다. 2000년대 들어 베트남을 필두로 후발개도국들이 경제성장에서 일정한 성과 를 거두고 있는 것은 동아시아 국가와의 적극적인 생산분업체계에 편입한데 힘입은 바 크다. 극단적 단순화의 오류가능성이 있음에도 불구하고, 북한이 최빈개도국의 처지를 극복하고 경제성장의 선순환 구조를 구축하기 위해서 는 동아시아 국가들과의 적극적인 생산분업체계를 형성할 필요가 있다는 시 사점에 도달하지 않을 수 없다. 한 국가가 국제적 분업체계에 편입되어 성장을 도모하기 위해서는 적절한 산업정책의 수행이 불가피하다. 국제적 생산분업체계란 비교우위에 따라 생 산공정의 일부를 담당하는 것인데 이는 편입되기 위해서는 특정 산업 또는 특정 산업의 일부 공정을 담당하는 생산기반을 필요로 한다. 산업기반이 미 비한 최빈개도국이 생산역량을 확충하기 위한 자원배분과 유인체계의 조성 없이 시장에 의하여 자연적으로 산업발전을 이룩한 사례는 없다. 북한과 같 이 특수한 상황의 국가가 아닌 통상적인 저개발국가 또는 중진소득국가라 할지라도 일정한 수준의 산업정책이 필요함은 국제적 불균형 및 금융위기 등 세계화와 신자유주의의 부작용으로 인하여 국제적으로 인정되고 있다. 따 라서 북한이 향후 지속적인 경제성장 동력을 확보하기 위해서는 동아시아 생산분업 체계 편입에 필요한 최소한의 산업생산 역량을 갖추어야 하며 이 를 위한 적절한 산업정책의 수립 및 시행이 매우 시급한 과제이다. 한반도 경제공동체가 산업정책적 관점에서 구상되어야 할 필요도 여기에 있다

29 <그림 2> 일본-한국-중국의 Catch-Up Process 동아시아 국가들이 안형편대에 편입되어 산업발전의 추격과정을 밟아온 과 정은 수출을 통하여 간명하게 묘사할 수 있다. 이들 국가들은 제조업을 기반 으로 산업생산력을 확충해 왔는데 주력 산업의 경쟁력 확보를 위해서는 규 모의 경제를 활용하기 위하여 수출이 뒷받침해야 한다는 점에서 각국의 수 출성과를 비교하는 것이 편리하다. <그림 2>은 일본-한국-중국의 추격과 정을 보여준다. 90년대 이래 제조업 수출에 있어서 한국이 지속적으로 일본 을 추격하여 왔는데 특히 수출상위 47개 품목의 경우 시장점유율이 거의 동 등한 수준에 도달하였다. 한국과 중국의 경우 이미 2000년대 진입하면서 시 장점유율이 역전하고 있음을 알 수 있다. 주지하다시피 이러한 추격과정은 3 국간의 매우 밀접한 생산분업을 내포하고 있다. <표 1>은 공정단계별 3국 간의 무역구조를 보여주는데 2000년을 기준으로 한국의 대중 수출은 반가공 품이 주를 이루고 있었으나 2008년에는 부품과 자본재의 수출이 이를 상당 폭 대체하고 있다. 이는 초기 한국과 중국의 분업관계가 반가공품을 수출하 여 현지에서 조립 내지 최종공정을 통하여 제 3국으로 수출하는 형태에서 차츰 중국 자체에서의 생산공정이 심화하고 있음을 말해주는 것이다. 그러나 일본의 대 중국교역에서 이러한 특징은 상대적으로 약함을 알 수 있는데 이

30 는 산업발달의 단계 측면에서 한국과 중국의 산업보완관계가 생산분업관계 형성에 더욱 적합하였음을 의미한다. 즉, 한국과 중국은 초기에 단순가공의 형태에서 생산분업이 형성되었으나 이후에는 중국 자체의 생산역량이 빠르 게 성장하는 추격과정을 반영하고 있는 것이다. Korea Japan <표 1> 한-중-일 교역구조의 변화 Primary Consumer Semi-processed Parts Capital Goods products Goods All Industries excl. agriculture goods Capital Goods Inter-industry Korea to China China to Korea Intra-Industry Horizontal Vertical Intermediate Goods Inter-industry Korea to China China to Korea Intra-Industry Horizontal Vertical Consumer Goods Inter-industry Korea to China China to Korea Intra-Industry Horizontal Vertical 자료) Das and Han(2013)에서 재구성 이상과 같은 동아시아 3국간의 분업관계는 이미 잘 알려진 사실이지만 여기 서 주목해야할 또 하나의 무역관련 변수는 이른바 기업내 무역의 증가율이 다. 생산분업은 기업들이 국가간의 비교우위를 극대화하는 과정이라고 볼 수 있는데 이는 전통적인 산업간 무역 뿐만 아니라 산업내 무역 그리고 기업내

31 무역 등 다양한 형태의 무역을 창출하는 효과를 갖고 있다. 이 표는 한국의 대중국 수출에서 기업내 무역의 변화를 보여 주고 있는데 대 중국 투자가 빠르게 증가하였던 기간동안 총수출이 연평균 12.5% 증가하였던 것에 비하여 기업내 무역은 무려 45.6% 증가하였으며 이에 따라 2006년에는 전체 무역의 1/3을 차지하는 수준에 이르렀다. 그리고 2000년대 중반에 이르 기까지 대 중국 투자의 대다수가 중소기업에 의하여 이루어졌음은 잘 알려 진 사실이다. 또한 부품 및 자본재 무역의 비율이 급증한 것도 생산분업이 증가한 결과로 분석할 수 있다. <표 2> 한-중 기업내 무역과 한국기업의 Offshoring 지역분포 Total Exports Intra-firm Exports Excluding Intra-firm Exports Share of Intra-firm Exports % % % Annual Growth 12.9 % 45.6% 7.2% Area # of firms % # of firms % China % % Japan % % ASEAN % % North America % % EU / EFTA % % Others % % 합계 % % 자료) <표 1과 동일> 이러한 현상이 북한의 생산분업 편입에 시사하는 바는 다음과 같다. 첫째, 생산네트워크에의 참여는 일정한 수준의 산업생산역량을 의미하는데 이는 실질적인 의미에서 북한경제내 특정 산업(경공업, 조립가공 등)내 기업군이 형성되고 자체적 생산능력을 갖추어야 함을 의미한다. 둘째, 북한경제내 기 업이 생산분업에 요구되는 역량을 갖추기 위해서는 생산의 초기에 외국기업 과 수직적으로 결합될 필요가 있다. 남북한 산업공동체는 북한의 산업이 이 러한 역량을 조기에 갖출 수 있도록 산업정책적 주체로서의 역할을 담당하 는 것으로 해석이 가능하다

32 4. 한반도 산업공동체 추진 방안 북한이 최빈개도국의 위치에서 벗어나 동아시아 분업체계에 효과적으로 편 입하기 위해서는 일종의 불균형적 발전전략의 도입이 필요하다. 2012년 말 타개한 허쉬만의 불균형 성장론은 경제성장이 부문간의 지속적인 전파과정 을 핵심으로 한다는 것이다. 즉, 선도적 산업의 성장이 후발산업으로, 선도기 업의 성장이 후발기업의 성장을 이끄는 불균형적 연계가 계속되어야 한다는 것이다. 즉, 전후방 연관효과가 높은 산업에 대한 투자에 의한 불균형이 다 른 분야에 대한 파급효과로 나타날 경우 성장의 선순환 과정이 성립될 수 있다. 그러나 북한이 이러한 산업정책을 수행하기 위해서는 자원배분의 측면 에서 개발도상국이 일반적으로 직면하고 있는 다음의 3대 과제를 해결할 필 요가 있다. 첫째, 산업정책의 본질은 요소의 투입이며 따라서 필요한 자원의 확보가 선 결과제이다. 개발도상국의 경우 낮은 소득으로 인하여 저축이 부족하고 자본 시장이 비효율적 수준에 있는 것이 일반적이다. 따라서 자력으로 생산부문에 충분한 자원의 공급은 거의 불가능하다. 둘째, 단순히 자본의 부족 뿐만아니 라 자본시장의 원활한 작동에 필요한 각종 제도적 인프라가 미흡하다. 자본 시장에 내재하고 있는 시장실패 문제는 금융기관이 위험도가 낮은 분야에 대한 투자에 집중토록 만드는 경향이 있으며 따라서 지속적 경제성장에 필 요한 방향으로 자원의 배분을 위하여 정부가 준시장적 역할을 초기에 담당 한다. 셋째, 산업화를 통한 성장선순화 구조의 확보는 이러한 정책의 직접적 목표가 되는 전략산업의 생산역량 강화가 전제되어야 한다. 각 산업별로 생 산시설의 구축 수준 및 가동률, 기술수준, 투입원자재의 수급조건, 상품의 국 제경쟁력 등을 강화해야 한다. 즉, 산업구조 고도화는 목표 산업에 배분된 자원이 효율적으로 결합될 수 있도록 해야하는 것이 과제이다. 한편, 한국의 이해관계는 상대적으로 제조업이 강한 산업구조의 고도화, 특 히 중소기업의 고도화를 통하여 한국경제의 고용창출력을 제고하는 데 있다. 제조업의 비중이 상대적으로 높은 한국의 산업구조와 이들 산업이 일종의 Cash Cow 로서의 역할이 큰 현실을 감안하면 이들 부문의 중소기업 고 도화를 통하여 경제력 균형을 회복하고 고용창출 능력을 배양할 필요가 있

33 다. 한국 경제는 빠른 성장을 위해 대기업 위주 수출정책을 추진함으로써 경 제의 중추가 되는 중소기업 기반은 상대적으로 미약함은 재론의 필요가 없 을 정도로 잘 알려진 현황이다. 중소기업의 비중은 기업수를 기준으로 할 때 99.9%를 차지하고 종사자 기준으로는 87.7% 수준이지만 제조업 생산과 수출 의 비중은 46%와 33% 수준에 그치고 있다. 즉, 한국의 생산과 수출력에 있 어서 대기업의 비중이 과도하게 높아 추가적인 생산과 수출의 한계에 이른 것으로 평가된다. 특히, 반도체를 선두로 대기업을 중심으로한 상위 5대 품 목이 수출의 40% 이상을 차지하고 있는 실정이다. 다른 나라와 비교해 볼 때, 한국은 300명 이하의 중소기업 비중이 세계 최고 수준인 반면에 매출액 생산비중은 상대적으로 낮아 그 영세성을 짐작할 수 있다. 한국 중소기업의 또 다른 문제점은 기술집약도의 취약성이다. 한국의 산업구조 고도화가 본격 적으로 진행된 1980년대에는 제조업내에서 중소기업의 비중과 고도화가 동 시에 진행되었지만 대기업에 비하여 그 속도가 느려 오늘날과 같은 상대적 격차의 심화로 나타나고 있다. 특히, 한국의 주력산업을 중심으로 기술집약 화가 빠른 속도로 이루어졌음에도 불구하고 이 과정에서 저기술공정이 중소 기업으로 이전됨으로써 대기업과의 격차 확대의 원인으로 작용하였다. 국제경제적 구도에 비추어 볼 때, 중소기업의 영세성과 낮은 기술수준은 향 후에도 그 전망을 어둡게 하고 있다. 한국의 산업조직이 일부 대기업 중심으 로 재편된 이후, 제조업내의 중소기업들은 후발개도국과 극심한 경쟁에 놓이 게 되었다. 일반적으로 개도국들이 산업정책을 통하여 산업고도화를 추구할 때 직접적 표적이 되는 산업군은 표준적 기술수준의 공산품이다. 따라서 후발 개도국의 성장은 한국의 중소기업들에 대하여 직접적인 경쟁의 증대로 이어진다. 현재 한국에서 집행되고 있는 중소기업 지원정책에서 기술적 지원 이 큰 비중을 차지하고 있는 것도 이러한 문제의식에서 비롯된다. 그러나 이 러한 기술적 지원이 중소기업의 강화 효과에 대해서는 정부의 국책연구기관 에서도 의문을 제기하고 있는 것도 사실이다. 중소기업의 활성화를 위해서는 기술지원과 같은 장기적 정책도 중요하지만 이보다 시급한 것은 중소기업이 현재의 주문판매형 생산활동에서 탈피하여 보다 부가가치가 높은 서비 스 복합형 형태로의 전환이다. 그리고 이러한 전환은 새로운 복합형 상품을 생산한다는 점에서 산업정책의 매우 구체적 대상으로 간주할 수 있다. 요약하면, 남북한 경제공동체가 북한으로 하여금 최빈개도국의 상태에서 벗

34 어나도록 지원하기 위해서는 경제공동체의 목표가 산업정책적 관점에서 설 정될 필요가 있음을 시사한다. 남한의 관점에서 볼 때에도, 남북한의 산업적 보완관계를 극대화하는 실천적 모형을 통하여 남한의 산업구조고도화를 지 원하는 효과를 가져와야 한다. 이러한 점에서 남북한 경제공동체의 방향은 제조업 전반에 걸친 생산분업구조의 형성과 이를 지원하기 위한 정책수단 및 자원의 확보를 내용으로 하는 한반도 산업공동체 구상을 적극 고려 할 필요가 있다. 그리고 한반도 산업공동체는 위에서 열거한 산업정책의 3대 과제 해결을 위한 구체적 협력방안의 모색이 필요하다. 첫째, 남한의 중소기업 육성 및 고도화 북한의 제조업 생산역량 강화를 목적 으로 한다. 산업정책의 대상을 국내 중소기업의 공급 관련 서비스 및 토탈솔 루션의 생산역량 강화에 초점을 맞추고, 국내 중소기업이 생산분업의 실시 과정에서 남북한 전산업에서 발생하는 서비스와 토탈솔루션의 수요를 창출 함으로써 공급을 뒷받침하는 것이다. 둘째, 남한의 자본재와 기술, 북한의 자 원과 노동력을 결합할 뿐만 아니라 전 생산공정의 체계적 분화를 통하여 남 북간의 생산분업이 효과적으로 이루어질 수 있도록 지원한다. 개성공단이 주 로 임가공의 성격을 띄고 있다는 점에서 본 계획과는 차이가 있으며 본 계 획의 시행에 있어서는 남한의 기업이 전 공정을 관리하는 방식과 북한에 별 도의 기업(또는 자회사) 이 설립되어 남북한 기업간의 공정분업을 실시하는 방식 모두 가능할 것이다. 셋째, 본 계획의 중요한 목적은 국내의 중소기업 육성과 고도화를 촉진하는 것이다. 이를 위해서는 국내의 중소기업이 제조과 정과 서비스가 결합된 새로운 상품의 생산을 지원하기 위한 제도적 기반과 자원의 확보를 기해야 한다. 즉, 현재 주문판매형 절대적으로 치우친 생산구 조를 설계 공정 설비관리 뿐만 아니라 애프터서비스와 컨설팅, 무역관리 등을 종합적으로 통합하는 솔루션 생산 및 판매활동을 집중 육성해야 한다. <그림 2>는 한반도 산업공동체 구상을 간단히 정리하고 있다. 이 그림은 동 아시아 일본-한국-중국간에 형성된 분업관계에 북한이 효과적으로 편입되기 위해서는 먼저 북한 내부에 특정 산업(경공업)을 중심으로 공급역량이 확충 되어야 하며 한국의 자본과 기술 그리고 서비스 중간재가 산업정책 초기의 이른바 Big Push 일어나도록 투입되어야 함을 묘사하고 있다. 무엇보다도 북한의 현실을 감안할 때, 모든 분야의 균형적 성장을 위한 동시적 자원의 투입, 소위 Big Push가 현실적으로 가능하지 않다. 추격과정에 효과적으로

35 참여한 국가들은 선도산업의 육성을 위하여 정부의 직접적 투자 또는 금융 기관을 통한 투자재원의 정책적 공급을 주된 내용으로 한다. 한반도 산업 공동체 구상은 그 역할의 상당부분을 한국의 담당하는 것을 출발점으로 해 야 함을 의미한다. <그림 2> 한반도 산업공동체 구상도 공급측면 고정자산 형성, 기술집약적 중간 재 투입 투입요소 의 특징 한국(투자, 기 술, 중간재 공 급 담당) 국내 생산재, 기술, 서비스 중간재, 기업내 무역 을 통한 중간 기술 및 서비스 복합 적 중간투입재, 부품 부가가치: 자본, 숙 련노동, 기술 재 등 북한 (생산공 북한기업의 생산재, 남한 투자기 최종재 생산(조립품 또는 가공생산품) 부가가치: 정 담당) 업의 기업내 저비용 비 무역에 따른 숙련 노동 중간재 투입, 서비스 및 기 술의 투입 내수: 수요측면 최종재의 남북한 시장에 대한 공 급 수출: 동아시아 시장 동아시아 생산분업 관계 편입 북한의 공급역량 확충, 한국의 제 조업 구조 고도 화

36 산업정책은 원칙적으로 공급정책이다. 따라서 여하한 공급역량의 확충도 수 요에 의하여 뒷받침되지 않을 경우에는 지속성을 갖기 힘들다. 한반도 산업 공동체의 경우, 수요의 확보는 시장 과 협력 의 두가지 측면에서 확보 되어야 한다. 전자는 단기에 있어서 한반도 내에서 시장수요를 바탕으로 단 계적으로 공급역량이 동아시아 시장 진출을 통하여 뒷받침 되어야 할 것이 다. 후자의 경우 북한 내부에 존재하고 있는 잠재적 수요가 유효수요화 할 수 있도록 경제협력을 통하여 수요창출이 이루어져야 할 필요를 말해 준 다. 한반도 산업공동체의 궁극적 목적이 다양한 부문의 제조업에 있어서 국내의 중소기업이 제조업 관련 사업서비스 복합형 생산비중을 획기적으로 늘리는 한편, 북한의 기업 또는 남한 기업의 자회사는 전 생산공정에서 최종재를 생산하는 방향으로 분업화를 추진하는 것이다. 따라서 이를 위한 정부의 정 책수단은 다음과 같은 분야에 초점을 맞춰야 할 것이다. 첫째, 본 계획의 실행은 북한기업 또는 남한기업의 자회사에 대한 설비 및 기술제공으로 출발하므로 이 단계에서 정부의 집중적인 자금지원이 가능케 하는 구체적 방안을 모색해야 한다. 이와 함께, 무역보험, 수출금융 등의 제 도개선을 통하여 정부가 국내 중소기업의 위험요소를 경감해야 할 것이다. 둘째, 국내 중소기업의 제조-서비스 복합형 생산역량의 강화를 위해서는 기 존의 다양한 지원제도 및 자원이 일관된 방향으로 재조정 되어야 한다. 이를 위해서는 국내의 IT 산업 및 사업서비스 역량이 중소제조기업과 효과적으로 결합시켜 나가야 하며 이를 남북한 생산분업을 유도하는 인센티브와 연계할 필요가 있다. 예를 들어, 광역지자체 별로 설립되어 있는 테크노파크의 운영 방향을 현재의 기술개발과 중소기업 전수에서 제조-서비스 복합형 생산기술 의 개발에 대한 집중 지원으로 전환해야 한다. 이와 함께, 북한에 대한 지원 을 이러한 복합상품의 구매와 연계시킴으로써 국내에서의 생산활동을 지원 하는 것이 바람직하다. 셋째, 중소기업 고도화는 한반도 산업공동체의 추진과 동시에 중소기업의 제 조-서비스 복합형 생산지원이 동시에 이루어져야 한다. 남북한 산업협력은 원칙적으로 남북한 기업(남한 기업의 북한자회사 포함)간의 생산분업이 기본

37 모형임. 따라서 남북한 기업의 공정분업이 효과적으로 이루어지기 위해서는 국내 중소기업이 제조-서비스 복합형 상품의 생산역량을 갖추는 것이 관건 이다. 이를 위해서는 전문적 컨설팅 서비스가 초기에 집중적으로 지원되어야 하며 현재 부처간에 산재되어 있는 기술개발 중심의 지원수단을 재편해야 한다. 과거 1, 2 산업정책의 경우, 중화학공업추진위원회 와 벤처기업활 성화위원회 가 설치되어 집행을 관장하였는데 남북한 산업협력의 추진과정 에서 중소기업고도화 위원회 를 설치하여 지원수단의 통합집행을 관장하도 록 해야 한다. 즉, 중소기업의 육성정책이라 할지라도 본 정책의 성격상 중 소기업청에 한정할 것이 아니라 범부처적으로 접근해야 할 것이다. 넷째, 한반도 산업공동체는는 남북한 기업에 대한 자금지원의 조달방식을 이 원화될 필요가 있다. 북한내 기업 또는 국내 기업의 자회사가 한국의 중소기 업으로부터 설비, 부품, 중간재, 원료 등의 조달행위와 최종재화의 생산, 자 국시장 공급 및 수출활동 등을 최소한 프로그램의 초기에 지원해야 한다. 이 들 기업의 설비 및 운영자금의 지원방안으로써 기존의 협력기금은 규모상 한계가 있을 것으로 예상된다. 따라서 한국을 중심으로 북한의 경제개발 지 원을 목적으로 하는 국제기금을 설치하는 방안의 모색이 필요한 것으로 보 인다. 현재 매년 빠르게 증액되고 있는 ODA 예산에도 불구하고 북한에 대한 지원은 이에 포함되지 않고 있다. 따라서 향후 북한에 대한 지원이 본격화 될 때 대외협력을 위한 예산이 이중으로 책정되어야 한다는 점에서 예산상 의 제약요인으로 작용할 가능성이 크다. 이러한 구조적 제약을 해결하기 위 해서는 북한의 산업개발을 지원하는 다자간기구를 설립하고, 한국이 이 기구 에 대하여 ODA 예산을 지원함으로써 한반도 산업공동체 구상에 간접적으로 활용하는 방안을 검토할 수 있을 것이다

38 북 중 경제관계의 구조적 특성과 남북경협에의 시사점 이종운

39 북 중 경제관계의 구조적 특성과 남북경협에의 시사점 문제 제기 이종운 극동대학교 남북 경제공동체 추진을 위해서는 상당기간 상호간 경제협력을 규율하 는 제도적 장치를 구비하고 이를 통해 남북한 간의 교역 및 투자를 확대함 으로써 경제력 격차와 체제상의 이질감 등을 최소화하여야 한다 남북경협 활성화를 통한 경제공동체 형성에는 북한의 변화와 함께 대북 경제지원에 대한 국민적 지지 관련국의 지원과 국제 협력이 기본적으로 필요하다 그러 나 지난 몇 년간의 남북관계와 한반도 정세는 우리의 희망과는 달리 퇴보되 는 모습을 보이고 있다 정치 군사적 갈등의 심화로 남북관계는 매우 위축되 어 있다 특히 년 천안함 사태와 연평도 포격사건 등의 일련의 과정을 거치면서 남북 경제교류는 개성공단을 제외하고는 중단되고 있으며 남북한 의 경협체계는 거의 와해된 상태이다 더욱이 남북 간의 안보적 긴장과 북핵 문제의 미해결은 대북 정책을 둘러싼 국내외의 갈등을 증가시킴으로서 남북 경제교류협력 재개와 관련한 논의는 약화되고 있다 그럼에도 최근의 악화된 남북한 관계는 역설적으로 한반도 평화에 대한 필요성과 경제협력을 통한 남북관계 정상화를 더욱 부각시키고 있다 분단의 당사자인 남한에게는 북한문제는 정치 경제 사회적인 혼란을 언제든지 야 기할 수 있는 대상으로 상존하고 있다 연평도 포격사건과 같은 군사적 충돌 뿐만 아니라 북한의 식량위기와 경제난은 한반도와 동북아 지역의 정세를 불안정하게 할 수 있는 요인으로 존재한다 따라서 남북경협의 진전과 북한 경제의 연착륙 체제개혁은 남한으로서 피할 수 없는 과제들이다 남북관계가 지난 몇 년 동안 악화되는 상황에서 북한과 중국 간의 경제 협력은 전례 없이 확대되고 있다 년 이후 세 차례에 걸친 핵실험은 국 제사회와의 긴장을 고조시킴으로써 북한은 해외자본의 투자와 국제사회의 경제지원 획득에 상당한 제약을 받고 있다 그러나 북한의 무역은 대외관계 저해에도 불구하고 최근 들어 큰 폭으로 증가하였다 중국세관 통계자료에 따르면 년 북한의 대중국 교역은 억 천만 달러를 기록하였으며 대중 무역은 전체 교역의 거의 에 달한다 년대 후반기에 북한 자원개발 에 본격적으로 진출하여 중국은 북한의 최대 투자국으로 부상하였으며 투자 확대는 교역을 촉진하고 있다 특히 중국의 동북 성 개발계획의 차원에서 논 김영윤 남북경제공동체 형성전략 남북경제공동체 형성 전략 통일연구원 40 1

40 의되던 북한 접경지역에서의 협력사업들이 최근 구체화됨으로써 북 중 간의 경제관계는 더욱 활성화될 조짐을 보이고 있다 중국에 대한 경제적 밀착은 북한의 대외경제관계에서 최근 나타나고 있 는 가장 큰 특징이며 북한의 대외관계가 전반적으로 악화되고 있는 상황에 서도 더욱 확대되고 있는 중국과의 경협은 북한 정치경제와 남북한 관계에 함의하는 바가 크다 우선적으로 대중 경제관계 확대는 정치적 후원과 함께 북한경제가 낮은 수준이나마 현재와 같이 작동하는데 상당한 역할을 하고 있다 북한의 대중 국 거래가 핵문제 경제제재에 따른 여타 국가들과의 교역 투자 감소를 상 쇄할 정도로 증가하면서 국제사회의 경제제재조치는 실효를 거두지 못하는 문제를 드러내고 있다 의 대북 제재안 동참에 대한 중국의 기본적인 입 장은 북한의 핵개발에는 분명히 반대하지만 강력한 경제제재 집행에 따른 북한의 경제적 혼란이나 체제붕괴는 원하지 않는 것이다 중국이 북한과의 정치적 특수성에 기초하여 독자적인 대북정책을 추진함으로써 북핵문제 해 결과 경제제재조치의 이행과 관련해 서방국가들과 이견을 보이고 있다 따라 서 대북 경제제재의 실효성에 대한 의문이 제기되고 있다 북한의 대중 경제 협력 확대와 중국의 비협조로 인한 대북 제재조치의 효과가 한계를 드러내 는 상황에서 년 조치에 따라 개성공단을 제외한 북한과의 교류협력 과 지원사업을 중단한 남한으로서는 대안 마련이 필요한 실정이다 중국과의 경제관계 확대는 북한의 국제적 고립을 터주는 역할을 하고 있지만 북한의 입장에서는 중국의 경제적 영향력이 과도해 지는 문제를 드 러내고 있다 대외무역과 투자유치에서 중국이 거의 대부분을 차지하는 현실 은 북한의 대중 경제관계가 비정상적인 종속형태로 진행되고 있음을 방증하 고 있다 북한경제의 대중국 의존이 심화되는 부정적인 측면은 있지만 체제 유지가 우선적인 목표인 북한 정권으로서는 중국의 지원에 의한 의존적 발 전 전략을 추진하는 것으로 보인다 그러나 북한의 지하자원 기간산업의 개 발권이 중국기업에 과도하게 넘어갈 경우 향후 북한이 경제주권을 실현하기 어려워질 수도 있고 무분별한 개발이 진행될 수도 있다 경제공동체 추진의 당사자인 남한의 입장에서도 북한의 대외관계가 악화되는 가운데 진행되고 있는 북한의 대중국 경제의존도 심화는 중장기적으로 남북경협 사업의 추진 과 북한산업의 구조조정 지원에서 걸림돌로 작용할 가능성이 높다 남북한 간의 경제협력이 발전하는 과정에서 중국의 대북 경협이 확대되 었다면 북한경제 회복과 북한의 개혁개방 유도와 관련한 중국의 긍정적 역 할이 부각되었을 것이다 북한경제의 대중국 예속 가능성에 대한 우려의 시 41 2

41 각은 북한의 대외관계가 악화되고 남북관계가 단절된 상황에서 북 중 경협이 확대되고 중국의 역할이 비정상적으로 커지면서 부정적 측면이 강조되었기 때문이다 현재의 남북 경제관계는 전환이 필요하다 남한으로서는 중국으로 인해 대북 경제제재조치의 유효성이 한계를 보이는 현실에서 남북경협의 단절이 장기간 지속되는 상황을 방치할 수 없다 북한은 핵문제 해결을 위한 대화 재개를 포함하여 전향적인 태도 변화를 보임으로서 대외경제협력 확대를 위 한 새로운 계기를 마련하여 과도한 대중 경제의존을 완화해야 한다 남북 간 의 경제협력 재개는 현재 우려의 대상이 되고 있는 북 중간 경협을 북한의 경제회복 개혁 개방 지원과 동북아 경제협력을 위한 촉진제로 전환되게 할 수 있다 본고에서는 북 중 경제교류의 현황과 특징을 파악하기 위해 양적 질적 으로 변화하고 있는 북 중 교역과 중국의 대북 투자를 살펴보면서 문제점을 파악하고자 한다 그리고 대북 경제제재조치의 실효성에 대해 검토하면서 남 북경협 단절 지속에 대한 문제를 제기하고자 한다 또한 북한의 대중 경제의 존도 심화와 북한이 직면한 문제에 대해서 파악하고자 한다 마지막으로 향 후 추진해야 할 몇 가지 남북경협 사업에 대해 살펴보고자 한다 북 중 무역관계의 현황과 특징 중국에 대한 북한의 경제의존도 심화는 최근 들어 크게 증가한 무역규 모에서 우선적으로 파악된다 북 중 간의 교역은 년대 들어 꾸준히 증가 하여 년에 억 천만 달러였던 양국간 교역규모는 년에 억 천만 달러로 배 이상으로 증가하였다 특히 지난 몇 년간 북 중 교역은 비약적 으로 성장하였다 년 북 중 무역액은 억 만 달러를 기록하였으며 년에는 억 만 달러로 전년 대비 증가하였다 북한의 년 대중 전체 무역액은 억 만 달러를 기록하여 전년에 비해 증 가하였다 북한의 대중 수입은 억 만 달러로 년에 비해 증 가하였으며 대중 수출은 억 만 달러로 전년에 비해 증가하였다 원자재의 국제가격 하락에 따라 북한의 주력 수출품인 광물자원 가격이 하 락하여 년 북한의 대중 수출은 증가세가 크게 둔화되었으나 년 에 달하는 큰 폭의 증가 실적에 이어서 지난해 북한은 역대 최대 규모 의 수출 성과를 거두었다 봇짐무역과 밀무역 현물거래 등을 고려할 때 북 중 교역량은 공식통계보다 매우 클 것이다 42 3

42 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 그림 북한의 대중국 교역 추이 단위 백만 달러 대중 수입액 ,085 1,232 1,392 2,033 1,210 2,278 3,165 3,446 2,247 대중 수출액 ,188 2,464 2,485 1,851 무역액 ,024 1,377 1,582 1,700 1,974 2,787 1,711 3,466 5,629 5,931 4,098 주 북한의 년 대중 교역 현황은 월부터 월까지 주 년 월의 북한자료는 중국세관 통계에서 누락 감소한 것으로 보이는 년 무역규모는 실제 로는 유지 또는 증가하였을 것으로 추정 자료 중국세관 통계자료 분석 북한의 전반적인 대외경제관계 악화에 더불어 중국과의 무역량이 년대 후반 들어 크게 증가함에 따라 북한 교역의 대중 지역편중현상은 더욱 심화되었다 남북 교역을 제외한 북한의 대외무역에서 중국이 차지하는 비중 은 년에 로 절반을 하회하였으나 년에 를 기록하고 년 년 년 로 빠르게 증가하였다 년 북한의 대 외무역액이 억 달러 수준으로 추정되어 중국의 비중은 약 를 기록하였 으며 남한과의 교역 억 천만 달러 을 포함할 경우 에 달하였다 대북 제재와 납치문제로 인해 년대 초반까지 제 위의 교역국이었던 일본과의 경제교류가 단절되고 남북관계 악화에 따라 남한기업과의 경협사업이 위축 됨에 따라 북한의 대중국 무역 의존은 더욱 고착화된 것을 알 수 있다 중국세관 통계를 통해 파악되고 있는 억 달러에 근접하는 북 중 간의 교역 규모는 년에도 유지될 것으로 전망된다 북한의 대중 교역량이 금 년 상반기 감소한 것으로 알려지면서 일부 언론들은 차 핵실험에 대응한 차원의 대북제재 강화조치와 중국의 경제제재 동참이 효과를 내는 증거 로 평가하였다 그러나 표 에서 보듯이 년 월까지의 북 중 무역액은 억 만 달러로 전년 동기의 억 만 달러 보다 증가한 것으로 나 타나고 있다 북한의 대중 수입은 전년 동기보다 다소 감소하였으나 수출은 북한의 대외무역동향 자료 43 4

43 억 만 달러를 기록해 전년과 비교하여 의 증가율을 보이고 있다 금년 상반기에 나타났던 북 중 교역의 미약한 감소와 대북제재 조치와의 상 관관계를 정확히 알 수는 없지만 금년 하반기에도 북한의 수출 증가세가 유 지될 경우 북 중 교역은 소폭이나마 증가할 것으로 예상된다 표 북한의 대중 교역 월별 추이 단위 백만 달러 월별 대중 수입 대중 수출 무역액 대중 수입 대중 수출 무역액 대중 수입 대중 수출 무역액 , , ,430 1, ,900 1, , , ,962 1,459 1,049 2,508 1,335 1,118 2, ,452 1,057 2,509 1,763 1,289 3,052 1,592 1,364 2, ,783 1,309 3,092 2,038 1,510 3,548 1,872 1,649 3, ,077 1,555 3,632 2,306 1,715 4,021 2,247 1,851 4, ,374 1,820 4,194 2,577 1,913 4, ,621 2,044 4,665 2,860 2,100 4, ,920 2,257 5,177 3,156 2,293 5, ,165 2,464 5,629 3,446 2,485 5, 주 월별 누적 금액 자료 중국세관 통계 북한의 대중 교역에서 최근 나타나는 두드러진 특징은 수입 증가 위주 로 규모가 확대되던 양국간 교역관계가 년대 들어 광물자원 분야의 생 산 증대와 섬유부문의 임가공 사업 증가로 대중 수출이 큰 폭으로 증가한 것이다 년대 교역액 증가에 따라 대중 무역 적자도 함께 커지는 문제점 을 가지고 있던 북한은 수출이 크게 증가하면서 억 달러 수준의 무역 적 자를 다소 개선하는 모습을 보이고 있다 북한의 년 광물자원 대외 수출 은 억 천 백만 달러를 기록하였으며 년에는 전년대비 가 증가 한 억 만 달러를 기록하였다 광물성 생산품의 중국으로의 수출은 전체 광물자원 수출의 약 를 차지하여 북한 광업의 생산과 해외수출에서 중국의 절대적 역할을 알 수 있다 특히 석탄 무연탄 의 중국으로의 급격한 수출증대가 주목을 끌고 있다 년대 전반기까지 북한의 대외수출 총액에서 미만의 비중을 차지하던 무연탄은 년대 말부터 중국으로 빠르게 판매가 증가하면서 북한의 최대 수출품목으로 자리매김하였다 주요 수출품목의 변화 추이를 보여주는 그림 에서 년 이후 북한의 대중 수출에서 무연탄이 급격히 증가한 것을 확 년도 북한의 대외무역동향 44 5

44 인할 수 있다 년에 전년대비 의 증가율을 보이면서 무연탄의 대중 국 수출은 억 천 백만 달러를 기록하였다 년에도 전년에 비해 성장 세가 둔화되었지만 북한의 대중 무연탄 수출은 억 천 백만 달러 규모로 증가하였다 북한 광업부문의 생산량 증가와 함께 중국의 지하자원 수요 증대가 북 한산 광산물의 대중 수출확대에 기여하였다 북한당국은 년대 들어 대 선행부문 금속 전력 석탄 철도 의 한 축으로 광물자원 생산 정상화를 강조 하였다 비록 북한의 광산물 생산은 최고치를 기록하였던 년대 후반 수 준을 회복하지는 못하였지만 북한당국의 정책적 강조에 따라 주요 광산과 탄광의 설비 개보수 관련 인프라에 대한 투자가 증가한 것으로 알려지고 있 다 또한 년대 하반기의 광물자원의 국제가격 상승과 중국경제의 고도성 장은 중국의 대북한 광물자원 수입을 크게 증가시키고 중국기업들이 북한 부존자원 개발에 본격적으로 진출하게 하였다 북한의 무연탄의 수출 증가는 중국의 에너지 수요가 증가하고 화력발전소에서 이용되는 석탄의 수요가 크 게 증가한 것이 원인으로 작용하고 있다 동시에 북한당국의 입장에서 대중 수입이 크게 증가하는 상황에서 북한이 수출할 수 있는 품목이 제한되어 있 어서 외화획득을 위해 무연탄과 같은 지하자원의 반출이 급격히 일어나게 된 것으로 보인다 1,400,000 1,200,000 1,000, , , , ,000 그림 북한의 대중국 주요 수출 품목의 변화 추이 단위 천 달러 철광석(HS 2601) 529 1,220 3,588 6,942 44,521 66,521 76,594 79, ,259 48, , , ,576 무연탄(HS 2701) 90 1,706 7,388 15,428 49, ,273 96, , , , ,405 1,140,901,198,49 어패류(HS 03) 4,047 47, , , ,231 92,396 43,266 29,936 40,000 21,595 59,530 82, ,534 의류(HS 61-62) 38 26,839 41,103 54,437 52,644 63,276 67,552 66,652 87,728 61, , , ,604 자료 중국세관 통계 45 6

45 표 광물성 생산품이 대중국 수출에서 차지하는 비중 단위 천 달러 품목 금액 증가율 비중 금액 증가율 비중 금액 증가율 비중 금액 증가율 비중 금액 증가율 비중 광물성생산품 2, , , ,604, ,600, 주 류 자료 중국세관 통계 북한의 대중 수출에서 광물자원 의류제품 어패류 등과 같은 한정된 품 목에 편중된 현상은 상당기간 지속될 것으로 보인다 북한의 대중국 주요 수 출 품목을 살펴보면 제조업과 기타 산업의 가동률과 생산량이 여전히 매우 낮은 수준에 머물고 있음을 알 수 있다 년대 후반이후 광물성 생산품이 대중 수출에서 차지하는 비중은 전체 수출의 절반 이상을 차지하였다 섬유 제품은 년대 들어 북한의 대중 수출 비중에서 꾸준히 대를 유지하고 있으며 최근에는 중국기업 또는 중국 중계인의 위탁을 받은 임가공 생산이 증가하고 있다 의류봉제 제품의 대중 위탁가공으로 인해 제조업 생산품의 비중이 증가하긴 하였지만 저임 노동력을 이용한 위탁가공 생산은 부가가치 가 높지 않다 광산물과 어패류 견과류와 같은 차산품과 의류제품 전자기 기 부품 정도가 중국시장에서 판매되는 현실에서 북한산 제품의 낮은 국제 경쟁력을 알 수 있다 북한의 수입은 수출에 비해서 다양한 품목에 고루 분포되어 있다 이는 중국이 북한으로부터 구매하는 품목은 한정되어 있지만 북한은 주민생활에 필요한 각종 물품 산업 설비와 원부자재 등을 포함하여 거의 모든 상품을 중국에서 수입하기 때문이다 수출과 비교할 때 주요 수입품목은 년대부 터 최근까지 크게 달라지지 않았다 북한은 원유 도입을 거의 전적으로 중국 에 의존하고 있어 광산물품목의 비중이 항상 제일 크다 최근 들어 나타나는 특기할 변화는 의류 임가공을 위한 원부자재로 사용되는 섬유류가 차지하는 비중이 년대 후반기부터 크게 증가하여 년의 경우 전체 수입액의 를 차지하였다 기계류는 지난 여년 동안 중국에서 수입이 점차적으로 증가하고 있다 북한이 과거 일본과 유럽에서 주로 수입하던 품목인 운송용 차량 전기 전자제품 기계류의 상당 부분은 중국시장으로 대체된 것으로 파 악된다 저가 공산품에서 첨단기술장비에 이르기까지 중국의 생산기반이 발 전함에 따라 북한의 높은 대중 수입의존도는 한동안 지속될 것으로 보인다 46 7

46 그림 북한의 대중국 수입 품목의 비중 변화 주 수산 축산물은 농산물은 유지 조제식품류는 광산물은 화학 플라스틱은 섬유제품은 철 비철금속은 기계는 전기전자는 차량은 임 자료 중국세관 통계 북한의 년 대중 수입 품목을 살펴보면 광물성연료 및 에너지가 억 만 달러로 가장 높은 비중을 차지하고 그 다음은 기계류로 억 만 달러를 기록하였다 광물성연료 및 에너지가 가장 높은 순위를 차지한 것은 앞서 밝힌 바와 같이 북한이 원유 수입을 중국에 의존하고 있기 때문이다 표 에서 보듯이 년대 들어 대중 수입 품목의 위에서 위는 각각 광물성연료 및 에너지 기계류 전자 전기 제품 일반차량 플라스틱 제 품 인조 필라멘트 섬유로 순위의 변동이 없었다 년에는 의류 제조를 위한 인조 필라멘트 섬유와 인조 스테이플 섬유가 각각 위와 위를 차지하 였다 북한에서 산업설비와 원부자재를 공급하는 생산기반이 마련되지 못함 47 8

47 에 따라 일부 공장과 기업소의 개보수와 가동을 위한 장비와 기계부품 화학제 품 등은 중국으로부터 대부분 수입됨을 알 수 있다 곡물은 년과 년 에는 북한의 대중 수입에서 각각 위와 위를 기록하였으나 년에는 대 품목에는 포함되지 않아 농산물의 대중 수입이 감소한 것으로 나타났다 표 북한의 대중국 수입 대 품목 단위 천 달러 순위 품목명 금액 품목명 금액 품목명 금액 1 광물성연료, 에너지(HS 27) 478,778 광물성연료, 에너지(HS 27) 771,038 광물성연료, 에너지(HS 27) 789,983 2 기계류(HS 84) 245,192 기계류(HS 84) 277,320 기계류(HS 84) 292,695 3 전기기기, TV, VTR(HS 85) 190,691 전기기기, TV, VTR(HS 85) 251,460 전기기기, TV, VTR(HS 85) 266,914 4 일반차량(HS 87) 159,784 일반차량(HS 87) 220,577 일반차량(HS 87) 232,651 5 플라스틱 제품(HS 39) 84,422 플라스틱 제품(HS 39) 110,894 플라스틱 제품(HS 39) 131,448 6 인조 필라멘트 섬유(HS 54) 79,359 인조 필라멘트 섬유(HS 54) 109,698 인조 필라멘트 섬유(HS 54) 128,983 7 철강(HS 72) 70,922 곡물(HS 10) 102,344 고무제품(HS 40) 91,342 8 곡물(HS 10) 59,794 비료(HS 31) 95,890 인조 스테이플 섬유(HS 55) 86,179 9 인조 스테이플 섬유(HS 55) 54,623 인조 스테이플 섬유(HS 55) 94,307 철강(HS 72) 82, 철강제품(HS 73) 52,125 철강(HS 72) 84,528 동식물성유지(HS 15) 71,041 자료 중국세관 통계 중국의 대북 투자 현황과 특징 상품교역 위주의 북 중 경제관계는 년대 중반부터 중국기업들의 대 북 투자가 활발해짐에 따라 질적인 변화를 보이고 있다 또한 남북관계 악화 에 따라 년대 후반 남한기업의 대북 투자가 중단된 이후에는 북한의 외 국인 투자는 중국에 대한 의존이 더욱 커지고 있다 과거 중국의 투자는 접 경지역인 랴오닝성과 지린성 연변지역의 소규모 기업과 상인들이 북한에서 식당 상점 양식장 등을 운영하는 수준이었다 영세한 민간 사업가들의 상업 분야 진출이 주를 이루던 중국의 대북 투자는 년대 중반 규모가 큰 기 업들이 자원개발에 본격적으로 진출하면서 중국은 북한의 최대 투자국으로 부상하게 되었다 중국 상무부의 통계에 따르면 년까지 중국정부가 승인한 대북 투자 와 관련된 중국기업은 여개로 대부분 랴오닝성 지린성 베이징 산둥성에 위치하고 있다 중국 투자기업 중에서 항저우와하하그룹 하남일타그룹 길 중국의 대북 투자 금액은 정확하게 집계되지 않고 있다 중국의 공식적인 대북 투자금액은 중국 상 무부가 승인한 투자액인 년의 만 달러 정도이다 중국 상무부 48 9

48 림방직진출구공사 길림연초유한공사 연변천지공업무역공사 산동초금광업그 룹 난진슝모전자그룹유한공사 등은 기업 규모와 대북 투자액이 큰 것으로 알려져 있다 또한 구체적인 투자 내용과 생산 현황이 잘 드러나지 않지만 단동과 심양 연변 등의 랴오닝성과 지린성에 소재한 소규모 중국 기업과 사 업가들은 북한에 장비와 연료 자금 등을 제공하면서 의류 등의 임가공사업 과 광산개발에 직접 투자를 진행하고 있다 일부 사업가들은 여러 지역의 투 자가들의 자금을 모집하여 투자 규모가 상대적으로 큰 광산 개발 제조업 유통업 등에서 투자를 실행하는 것으로 알려져 있다 중국이 북한에서 가장 적극적으로 투자를 진행하고 있는 분야는 광물자 원 개발이다 중국기업들은 짧은 기간에 매장량이 풍부하고 개발 잠재력이 높은 철광 금광 석탄광 동광을 증심으로 북한 광물자원 개발에 투자를 확 대하였다 북한자원연구소의 보고서에 따르면 중국기업은 년대 중반과 후반기에 개 광산에서 개 사업을 진행하였다 중국이 채굴계약을 체결 하거나 투자를 실행하고 있는 북한의 광산으로는 함경북도 무산철광 함경남 도 상농금강 양강도 혜산청년동광 평안북도 덕현철광 평안남도 직동청 년탄광 황해북도 은파아연광산 등이 대표적인 사례로 알려져 있다 지린성에 소재한 연변천지공업의 무산광산 투자와 저장성에 위치한 완 샹그룹의 혜산광산에 대한 투자가 대표적인 중국기업의 투자사례이다 북한 최대의 철광산인 무산광산은 노천광산으로 투자에 따른 수익성이 상대적으 로 높고 중국 지린성과 접경한 지역에 위치하고 있어 채굴된 철광석의 중국 으로의 운송이 용이하여 중국기업의 투자 관심이 높다 연변천지공업은 국유 기업인 통화강철그룹과 중강그룹의 자금 지원을 받아 북한에 생산설비와 운 영자금을 제공하고 무산광산에서 채굴된 철광석을 보상무역방식으로 중국으 로 반입하여 통화강철그룹에 판매하고 있다 철광석의 판매가격 조정과정에 서 북한당국과 갈등을 겪고 있지만 천지공업의 무산광산에서의 채굴과 중국 으로의 반입은 지속되고 있다 년부터 북한의 최대 동광산인 양강도 혜 산청년광산에 투자를 준비한 완샹그룹은 북한 채굴공업성과 합작으로 혜중 광업합영회사를 설립하고 광산 개발과 함께 제련공장을 건설하였다 년 그러나 북한과 중국의 특수한 정치 경제관계에 의해 정부기관과 국유기업이 추진하는 투자의 상당부분은 외부에 알려지지 않고 진행 될 가능성이 높다 또한 상당수의 중국기업들은 공장설비 원자재 운영자금을 제공하는 방식으로 북한과 합작사업을 진행하는 것을 고려할 때 실제 집행된 중국기업의 대북 투자액은 공식적으로 승인된 금액보다 훨씬 클 것으로 추정된다 이종림 중국의 대북투자 리스크와 대응방안 북한경제리뷰 년 월호 7) 북한자원연구소 한국광물자원공사 북한 자원개발사업 실태분석 년 월 중국 기업관계자 면담 49 10

49 월에 완공된 제련공장은 년간 천톤 수준의 동을 생산하여 중국시장에 판 매할 계획이다 북한과 광물자원 합작사업에 참여한 중국기업들은 채굴 장비 연료 운 송장비 등의 생산설비와 노동자들에게 필요한 생활용품을 북한측에 제공하 고 있다 북한 광산은 생산설비가 노후화되고 장비 전력이 부족하여 생산성 이 낮기 때문에 채굴을 위해서는 생산설비 인프라 개보수와 중국으로의 운 송 환경을 사전에 개선할 필요가 있다 중국기업은 생산설비 인프라에 대 한 투자의 대가로 확보한 광산물을 중국으로 반입하여 판매하고 있다 일부 국내언론을 통해 북한당국이 광물자원의 단순 채굴과 해외유출의 문제점에 대한 우려로 광산물에 대한 외국인 개발과 수출을 제한하려는 움 직임이 있는 것으로 알려졌다 김정은 제 비서의 년 월 국토관리사업과 관련한 담화에서 관리체계 정립과 관련한 지시를 해석하는 과정에서 나온 추정이다 그러나 광물자원의 수출과 중국기업의 투자를 규제하려는 북한당 국의 시도는 파악되지 않고 있다 광업부문의 생산력 복구와 수출 증대를 통 한 외화확보를 위해 중국기업의 투자 유치에 여전히 관심을 보이고 있다 예 를 들면 년 월 후난웨이진투자그룹 은 북한의 금광 에 투자하기로 하면서 북한의 도로 호텔 건설 등을 지원하는 조건으로 금 광 개발권을 획득한 것으로 알려졌다 지린성 훈춘시 정부는 북한 자강도 의 금광에 대해서 양국이 공동으로 채굴 가공 수출하기로 합의하였다고 밝 혔다 중국 측에서는 훈춘융이수출입무역유한공사 가 사업을 추진하여 북한의 평양모란봉무역총회사와 합작으로 금광 개발 을 추진하는 것으로 알려졌다 중국의 대북 투자가 광물자원에 집중되어 있지만 제조업 및 유통업 수 산업 등에 대한 투자도 이루어지고 있다 년 월 준공된 대안친선유리 공장은 형식적으로는 중국의 요화유리집단공사 가 투자하 였지만 실질적으로 중국정부가 건설비용 만 달러를 무상원조하여 건설 되었다 년 월의 후진타오 중국 국가주석의 평양 방문에 즈음하여 대 안친선유리공장의 준공식을 가졌으며 하루 최고 약 톤의 유리를 생산할 수 있는 최신 유리공장이다 완샹그룹은 초기에 계획하였던 억 위안을 넘는 억 위안까지 투자액을 늘려 생산기반을 구축 하였으나 단기적으로는 수익을 얻기 힘들어 대북투자에서 어려움을 겪는 것으로 알려져 있다 년 월 일자 배종렬 북한의 외국인투자 실태와 평가 와 중국 기업의 대북진출을 중심으로 수은 북한경제 가을호 년 월 일 년 월 일자 50 11

50 비록 투자 금액에서는 중국 정부와 국유기업이 주도하는 자원개발과 산 업인프라 구축에 비해 규모가 작지만 민간기업들의 북한 제조업과 유통업 진출은 산업생산과 주민들의 소비생활과 밀접히 연관되어 있다는 측면에서 주목을 끌고 있다 배종렬 의 연구에 따르면 중국기업이 북한에 투자하 여 성과를 거둔 분야는 컴퓨터 아침판다컴퓨터합영회사 건물 지붕재 등 의 건설자재 조선영초건재품합영회사 가구 영광가구합영회사 전기 평 양전기기구합영회사 평양아명조명합영회사 자전거 평진자전거합영회사 가축 사료 조선은풍합영회사 등이 있다 중국기업들이 북한에서 생산하는 소비재와 전기기기 건자재 등의 경공업 제품은 북한에서 공급 부족으로 중 국 등 해외에서 수입하던 품목이었다 몇 가지 주요 사례를 살펴보면 조선영초건재품합영회사의 중국측 투자 회사인 길림방직진출구는 년 북한에 지붕 슬레이트 공장을 건설하였다 북한이 자금과 기술이 부족하여 공장을 설립하지 못하던 상황에서 중국기업 이 투자하여 생산한 슬레이트 제품은 주택 건축에 사용되고 있다 북 중 간 최초의 자전거 합작회사인 평진자전거합영회사는 년 중국 천진디지 탈무역책임유한공사가 투자하여 설립되었다 길림연초공업유한공사 는 대동강연초유한공사와 평양백산연초유한책임공사 년 설립 중국 지분 만 달러 투자 를 합작으로 운영하고 있으며 나선시에서 조선나선신흥연초회사 년 설립 를 독자적으로 운영하면서 북 한에서 담배를 생산하고 있다 길림연초공업유한공사가 북한과 합작으로 설 립한 세 담배회사들은 북한시장의 이상의 점유율을 차지하는 것으로 알 려져 있다 최근 북 중 경제관계에서 특기할 사항은 중국정부가 자국의 낙후지역인 동북 성의 개발과정에서 북한 접경지역과의 연계개발을 추진하고 산업기반시설 에 대한 투자를 확대하는 것이다 북한과 중국은 년 월에 북한의 나선지 역과 신의주 인근의 황금평지대를 경제특구로 공동 개발하고 운영하겠다는 계획을 발표하였다 년 월 일과 일에는 경제특구 개발을 위한 착공식 을 공식적으로 진행하였다 압록강 하구에 위치한 황금평 지역의 개발은 현 재까지 관련 법률과 개발방식에 대한 북 중간의 협의가 진행되는 수준에 머 물고 있지만 중국 단동과 남신의주를 연결하는 신압록강대교는 중국측 교각 건설이 진행되고 있다 중국정부는 교량 공사와 함께 남신의주로 연결되는 연합뉴스 년 월 일자 조선신보 년 월 일자 림금숙 중국기업의 대북한 투자에 관하여 통일정책연구 권 호 이종림 위의 논문 년 월 일자 51 12

51 배후도로 건설을 지원하는 것으로 알려져 있다 중국이 북한 동북부 접경지역과의 인프라 연계개발에서 투자를 실행하고 있는 주요 사업은 나선지역과의 운송인프라 구축과 나진항 개발 사업이다 북 한당국은 중국정부와 개발합작 연합지도위원회 를 세 차례 개최하였고 조선대 외경제투자협력위원회와 관련 정부기관 주최로 베이징 장춘 샤먼 등에서 투자 설명회를 년에 수차례 개최하였다 북한과 중국은 년 월 일 베이징 에서 개발협력 연합지도위원회 차 회의를 개최하면서 양국 간의 발전기획 요강을 확정하고 지린성과 나선시 정부가 중조 라선경제 무역구와 황금평 위화도 경제구 관리위원회 설립을 발표하였다 또한 관리위원회 설립 운영 과 관련한 협의 경제기술협력에 관한 협의 농업협력에 대한 관한 협의 통 신 송전 공단건설 등에 관한 협의를 진전시킨 것으로 알려지고 있다 표 북 중 개발합작 연합지도위원회 회의 내용 회의 일시 장소 합의 내용 북중 변경지역의 경제발전을 위해서 양국은 차 년 북한 나선경제무역구와 황금평 위화도경제구 개발에 회의 월 평양 대해 합의 북한과 중국정부는 정부가 이끌고 기업이 주가 중국 차 년 되며 시장의 원리로 운영되고 상호 이익을 랴오닝성 회의 월 일 추구한다 지린성 는 협력의 대 원칙에 합의 기존의 연합지도위원회를 해산하되 지역별로 공동관리위원회를 구성하기로 합의 양국 정부의 방향설정 아래 기업이 시장원리에 따라 상호 공동이익을 추구한다는 개발합작의 차 년 중국 원칙을 재확인 회의 월 일 베이징 황금평지역에 대해서 경제기술합작 및 농업합작 협정 체결 나선지역에 대해서 전력공급과 지구개발에 대한 세부 계획을 상호 합의 자료 국내외 언론보도 정리 김정은 정권은 유훈사업의 성격을 가진 나선특구 개발을 위한 의지를 보이 고 있다 북한은 중국과의 특구개발 효과를 최대화하기 위해 중국기업 유치에 적 극성을 보이고 있으며 전반적인 물적 인프라의 구축과 투자환경 개선을 위해 중 국측의 입장을 상당부문 수용할 가능성이 높다 북한은 년 월 일에 년 월 일 개정된 라선경제무역지대법 을 공포하였다 개정된 특구법 림금숙 장길도 선도구와 나선특별시 간 경제협력의 새로운 동향 북한경제 리뷰 년 월호 52 13

52 에서는 나선특구의 개발중점 중점건설 업종을 명확히 규정한 동시에 지대개 발 방식의 다양화 기업경영활동 여건의 개선 등 다소 파격적인 개정내용들 을 포함하였다 중국기업의 투자 편의를 도모하는 북한 나름의 노력으로 나온 것이 나선특구에서의 중국 위안화 결제통화 사용과 중국 단독투자은행 의 개설 허가라고 할 수 있다 중국기업의 구체적인 투자 내용은 공개되지는 않았지만 일부 중국 국유 기업과 민간 사업체들이 나진경제특구에 투자를 진행한 것으로 알려져 있다 중국기업의 투자 사례로는 아태집단의 시멘트 생산공장 건설을 위한 투자협 정이 년 월 나선시 당국과 체결되었고 나선지역으로 중국에서 전기가 공급되면 공장을 착공할 것으로 알려져 있다 또한 중국 북대황집단에서 농업과학기술시범구 건설의 일환으로 나선시의 개 협동농장에 천만 위안 을 투자하여 벼와 채소를 재배하고 있다 접경지역 연계개발과 관련하여 나 진항 개발과 북 중 간의 운송로 개보수사업은 진척을 보이고 있다 중국은 년 월 원자바오 중국 총리의 방북에 맞추어 나진항 부두의 사용권을 확보 한 이후 현재 호 호 부두를 보수하여 이용하고 있으며 호 호 부두의 건설권과 년 사용권을 확보한 것으로 알려지고 있다 북한과의 운송로 구축을 위한 사업으로 중국측 구간인 훈춘 권하의 의 고속도로 보수공 사는 년에 완공되었으며 나진항으로 연결되는 구간의 북한측 도 로는 지린성이 년 월 억 위안을 자금 지원하여 년 월에 개통 하였다 또한 훈춘에서 북한 나진항으로 가는 관문인 권하 통상구와 원정리 를 잇는 새 교량 일명 신두만강대교를 조만간 착공하기로 하고 지린성과 중 국교량집단이 투자를 합의한 것으로 알려졌다 또한 중국정부는 창지투 개발사업을 추진하면서 년까지 중국 국경 과 북한 나진 청진 무산 등과 연결되는 교통 인프라에 대한 투자를 계획하 고 있다 대표적인 사업으로는 훈춘 권하 나선 고속도로 건설 연변 화 룡 남평 무산 철도 건설 연변 화룡 남평 청진 고속도로 등이 있다 중국 접경을 연결하는 새 도로의 개설과 교량의 건설은 중국의 물류통로가 나진 항과 청진항을 거쳐 동해로 열리는 것을 의미하며 중국의 나선지역과 북한 동북부 인프라 구축에 대한 투자는 더욱 확대될 것으로 보인다 림금숙 위의 논문 18) 이종림 위의 논문 19) 이종림 위의 논문 53 14

53 표 중국의 북한 접경지역 연계개발 계획 및 추진 내용 중앙 정부 길림성 정부 자료 중국 지원의 주요 내용 국무원의 동북 공업기지의 대외개방 확대실시에 대한 의견 년 월 에서 구체화 동북 성지역 내 외자유치 확대와 함께 접경지역과의 연계 강화 중국기업의 북한 자원 개발 후 중국 수입 동북 성 교통 인프라 확충 및 동해 출구 확보를 위한 북한 나진 선봉지역과의 연계 나진항 개발 투자 년 월 창리그룹 나진항 호 부두 개발권 확보 천만 위안을 초기 투자하여 호 부두 정박지 보수 원정 나진항 도로 확충 지원 나선지역을 중국과 북한이 공동으로 개발 관리 년 월 일 착공식 신의주 단동간의 압록강대교 건설 년 월 일 원자바오 총리 방북시 공식 발표 년 월 일 착공식 거행 압록강 하구의 황금평 지역 개발 착공식 년 월 일 국무원에서 승인한 년 월 창지투 장춘 지린 투먼 개발개방선도구 계획 추진 및 두만강 개발계획 중국 연변 훈춘 북한 나진항 간의 도로 항구 지역 일체화 사업 중국측 훈춘 취안허 도로 완공 길림성의 자금지원으로 원정 나진 간 도로 포장공사 착공 및 개통 년 월 길림성 국경과 나진 청진 무산과의 교통 인프라 투자 계획 무산광산 개발을 위한 중국과의 도로 확장공사 및 연변 남평 무산 철도 연결 변경무역 활성화 장려 및 훈춘을 중심으로 한 국제무역지대 육성 추진 훈춘국경경제합작구와 길림훈춘수출가공구의 개발 촉진 훈춘에 동북아 변경무역센터 건설 및 한국 의 훈춘 국제물류센터 건설을 위한 억원 투자 합의 년 월 길림성 정부와 체결 전력 지원 만 발전용량의 훈춘화력발전소 단계 공사 완료 훈춘의 대당 화력발전소 단계 확장공정 착공 및 전력의 나선시 공급 계획 중국인의 나선지역 자가용 관광과 접경지역 관광 활성화 국내외 선행연구 및 언론보도를 참조 대북 경제제재조치 실효성의 한계와 남북경협 단절의 지속 문제 북한은 현재 차원의 다자간 제재조치와 남한 미국 일본의 양자간 경제제재의 대상이다 안보리 대북제재결의는 년부터 년 월까지 북한의 핵실험과 장거리 미사일 발사에 대응하여 다섯 차례 이루어졌다 그 동안의 대북제재 결의안은 북한에 대한 무기 및 사치품 금수 수출통제에 54 15

54 대한 조치를 취하고 있으며 년 월 일에 채택된 안보리 결의안 호를 통해 과거보다 강력한 금융제재를 비롯해 선박과 항공기의 검문 검색 등 필요한 조치를 취할 수 있도록 하였다 차원의 다자간 제재가 북한의 미사일 핵개발과 관련된 의심 물자수 송과 금융거래활동 차단에 초점을 두고 있다면 남한과 관련국들의 양자간 제재조치들은 무역 및 투자를 제한하기 위한 인적 물적 교류 중단 등의 광범 위한 경제제재조치를 포함하고 있다 일본은 자국민 피랍문제와 북한의 핵 미사일 개발문제로 년대 중반부터 독자적인 대북 경제제재조치를 취하 고 있다 일본의 경제제재는 크게 인도적 대북 지원에 대한 동결 대북 송금 의 금지 무역 및 투자의 불허 북한 선박의 입항금지를 포함하고 있다 북핵 문제가 도출되면서 침체되던 남북경협은 년 월의 천안함 사태와 이에 대응한 우리정부의 대북제재조치에 따라 개성공단을 제외한 무역과 투자 는 중단되고 있다 남한의 대북 경제제재는 인도적 지원의 급격한 축소와 함께 제재의 직 접적 대상이 된 일반교역과 위탁가공에 영향을 미치고 있다 년대 거래 유형이 다변화되고 상업적 거래가 확대되던 남북교역이 단절되면서 년 기준 으로 북한과 거래하던 개의 남한 경협업체들은 대부분 사업을 중단하고 있 다 또한 년 억 만 달러 년 억 만 달러를 기록하였던 일반 교역은 조치이후 실적이 감소하다 년 증순 이후에는 거래가 전무하다 이러한 현상은 남북한 상업적 거래에서 비중이 년대 중반이후 증가하던 위 탁가공 년 억 만 달러 전체 남북교역의 에서도 동일하게 나타나고 있다 남북경협에서 발생하던 외화소득이 인도적 지원과 상업적 경협사업의 중단 으로 차단되면서 북한이 입게되는 손실을 대북 경제제재조치의 직접적인 효과로 산정하는 분석이 있다 이러한 방식에 따르면 북한은 통상적인 남북경협을 통해 획득하던 년간 최대 억 달러 상당의 교역실적 년 일반교역 억 만 년 억 만 달러 과 외화의 손실을 입는 것으로 생각할 수 있다 그러나 중국과의 무역확대는 북한의 대외교역이 증가세를 유지하는 동력이 되고 있 다 북한의 년 이후 대중국 거래가 남한과의 교역 중단에 따른 실적감소 를 상쇄하는 이상으로 증가하였다 아래의 그림 에서 보듯이 남북경협이 활발하였던 시기에 북한의 대외무역에서 상당한 비중을 차지하던 남한의 위 상은 년부터 크게 감소하였다 년의 경우 북 중 교역의 규모는 억 천만 달러 수준이었고 남북교역은 억 천만 달러를 기록하여 남북 교역은 북 중 무역의 에 달하였다 그러나 년에는 북한과 중국의 교역이 55 16

55 억 천만 달러를 기록한 반면에 개성공단의 임가공 생산을 위주로 한 남북 한 교역액이 억 천만 달러에 머물러 북 중 무역량의 수준에 불과하 였다 표 남북한 유형별 교역실적 단위 천 달러 연도 교역총액 일반교역 위탁가공 개성공단사업 금액 비중 금액 비중 금액 비중 자료: 통일부 7,000,000 6,000,000 5,000,000 4,000,000 3,000,000 2,000,000 1,000,000 그림 북한의 중국 남한 일본과의 교역 추이 단위 천 달러 남북 무역액 333, , , , , ,040 1,055,753 1,349,739 1,797,896 1,820,367 1,679,081 1,912,249 1,713,855 1,976,208 북중 무역액 370, , , ,172 1,023,541 1,376,718 1,581,234 1,699,604 1,973,974 2,787,279 1,710,281 3,465,678 5,629,192 5,930,542 북일 무역액 350, ,651 1,290, , , , , ,592 9,092 7,664 2, 자료 남북 교역액은 한국무역협회 자료 북 중 교역액은 중국세관 통계 북 일 교역액은 통계 분석 북 중 간의 경제관계 확대는 조치에서 의도한 대외교역과 투자 감소 에 따른 외화수입 축소라는 경제제재의 효과를 제한하고 있다 더욱이 천안 함 사태와 관련한 북한의 사과와 핵개발 저지를 위해 추진된 양자간 대북제 재조치는 중국 변수 비협조 에 의해 실질적인 성과를 거두지 못하는 것으로 평가되고 있다 그동안의 북한문제에 대응한 중국 정부의 태도는 유사한 형 태를 보이고 있는데 핵개발에 대응한 국제사회의 대북제재 채택에는 원칙적 56 17

56 으로 찬성하는 모습을 보이면서도 북한에 대한 강력한 압박에는 반대하는 입장을 취하고 있다 년 북한의 차 핵실험이후 대북제재안 결의 채 택과정에서 친강 중국 외교부 대변인은 성명을 통해 대북제재 결의를 지지 한다고 밝히면서도 우리는 사물의 옳고 그름을 근거로 입장과 정책을 결정 한다 북 중 사이 정상적 교류는 영향을 받지 않을 것이다 고 밝혔다 중국 정부는 대북 경제제재로 인해 북한과의 정치적 관계와 경제교류가 제한 받 지는 않을 것이라는 입장을 표명하였다 최근의 북 중 경제관계의 확대에는 북한의 지정학적 중요성에 따른 중 국정부의 정치적 후원과 함께 중국의 경제성장에 따른 자원 확보와 동북 성 지역개발정책 추진 중국 기업 및 상인들의 수익 창출을 위한 대북사 업 확대 경제제재에 대응한 북한의 적극적인 대중국 협력 추진 등이 배 경으로 작용하고 있다 중국정부는 북한의 핵실험에 대해 정부 차원에서 공개적인 비난을 하면 서도 북한과의 정상적인 경제교류를 강조하면서 나선특구와 신의주지역의 황금평지대 개발을 지속적으로 추진할 의사를 밝히고 있다 중국 상무부의 천젠 부부장은 년 월 일에 개최된 제 회 중국 동북아박람회 에 서 북한 핵문제로 인해서 북 중간의 경제관계가 손상 받지 않을 것임을 암시 하며 나선 경제특구는 북 중간의 협력으로 인민의 생계를 위해 추진하는 사업으로서 북한에 경제적 발전이라는 혜택을 줄 것 이라며 이는 정상적인 프로젝트이고 발전할 것 으로 언급한 것으로 알려졌다 국제사회의 대북제 재 조치가 강화되어 투자환경이 극히 나빠지는 상황에서도 나선특구를 포함 하여 중국의 대북 투자가 증가하는 것에서 대북 영향력 확보를 위한 중국 정부의 전략적 개입과 민간사업자들의 북한과의 거래를 통한 경제적 이익 추구에 대한 관심을 엿볼 수 있다 큰 폭의 증가세를 보이고 있는 북한산 석탄 철강 등의 광물자원의 대중 수출은 중국기업의 수요증가도 원인으로 작용하고 있다 급격한 경제성장에 따라 동북 성과 산등성 장강삼각주 지역에 위치한 철강회사와 화력발전소 등에서 필요한 화석연료와 지하자원의 부족분을 해외로부터 수입해야 하는 중국으로서는 매장량이 풍부하고 지리적으로 가까워 개발의 경제적 가치가 높은 북한 탄광과 광산에 대한 투자와 수입을 확대한 것이다 중국의 민간기업은 중앙정부나 국가기관이 통제하는 원유 전략물자의 지원성 교역을 제외하면 일반무역 변경무역 중계무역 가공무역 등의 방식 을 통해서 북한과의 교역에 참여하고 다양한 상품을 거래하고 있다 북 중 연합뉴스 년 월 일자 참조 57 18

57 교역에서 지원성 교역이 차지하는 비중은 매우 낮은 수준이며 대부분의 중 국업체과 사업가들은 이윤추구를 위해 북한과 사업을 확대하고 있다 랴오닝 성 단동에 경우는 천개 이상의 사업체들이 북한과의 교역에 직간접적으로 관계하는 것으로 알려져 북한 접경지역의 중국업체들에게는 북한은 중요한 비즈니스 대상이다 랴오닝성에 위치한 대표적인 대북한 거래 기업인 홍상실 업 삼강무역 천부집단 삼의집단 등 은 북한과 거래를 통해 영세한 변경무역회사에서 출발하여 년대 후반 중견기업으로 성장하였다 이와 같이 시장경제에 바탕을 두고 이윤추구를 위 해 북한과 거래하는 기업과 사업가들이 증가하는 상황에서 중국정부가 자국 기업들에게 외국의 요구에 따라 대북제재조치를 취하는 것을 기대하기 어렵 다 북중 간의 경제교류가 남북경협을 대체하며 조치의 효과를 제약한 하나의 사례로 의류 임가공사업을 꼽을 수 있다 년대 후반 들어 남북관 계가 악화됨에 따라 북한은 과거 임가공 생산의 최대 상대자였던 남한기업 의 역할을 중국기업으로 대체함으로서 북한의 위탁가공 사업에서 중국이 차 지하는 비중은 더욱 증가하였다 경제성장에 따른 인건비와 부대비용이 상승 함으로서 중국기업 또한 북한에서의 위탁제조에 보다 많은 관심을 보였으며 최근에는 전통적인 임가공 업종인 의류뿐만 아니라 가발 장신구 기계조립 전자제품의 부품 조립 등으로 대상을 확대하고 있다 그림 에서 보듯이 중국의 대북 섬유제품 수출은 년대 후반 들어 크게 증가하였다 중국산 합섬직물 인조섬유 및 부직포와 같은 의류 원부자 재의 대북 수출이 증가하는 것은 북한의 위탁가공 생산이 최근 들어 크게 증가하는 추이를 방증하고 있다 광물성 생산품 다음으로 북한의 주요 수출 품으로 부상한 의류 제품은 그림 와 같이 중국으로의 수출이 급증하고 있 다 남성 및 여성용 코트 바지 자켓 등을 포함한 의류제품 류 편물 제외 은 년 억 만 달러 상당을 중국에 수출하였으나 년에는 억 만 달러로 증가하였다 이와 같이 최근 들어 크게 증가하고 있는 북 한의 원부자재 수입과 의류 완제품 및 부속품의 대중 수출에서 중국업체의 대북 임가공 제조가 확대되고 있음을 알 수 있다 년대 말부터 과거 남 한기업과 거래되던 의류제품의 임가공 수출을 북한이 중국시장으로 대체하 고 남한기업과 북한기업체 사이에서 중개자 역할을 하던 일부 중국 무역회 사와 사업가들이 북한과의 위탁가공 사업을 최근 독자적으로 진행하는 것으 로 알려졌다 년 월 대북 무역 및 임가공에 종사하는 중국 기업인들 면담 58 19

58 그림 중국의 대북한 섬유류 수출 단위 천 달러 140, , ,000 80,000 60,000 40,000 20, 인조필라멘트 섬유(HS 54) 5,912 6,131 9,723 14,590 18,003 28,896 38,639 52,323 55,016 37,840 79,359109,698128,983 인조스테이플 섬유(HS 55) 3,390 8,688 6,807 7,242 7,322 11,025 15,480 22,442 40,508 20,432 54,623 94,307 86,179 편물(HS 61) 7,151 4,335 4,033 3,622 4,787 6,171 10,055 23,794 86,911 58,067 46,692 52,244 64,229 면?면사면직물(HS 52) 3,341 2,363 3,705 1,847 2,232 8,078 5,835 7,295 7,997 12,049 15,210 27,275 28,480 편물(HS 60) , ,029 3,422 5,062 6,985 15,270 14,746 26,400 42,364 49,519 자료 중국세관 통계자료 분석 그림 중국의 대북한 의류 수입 단위 천 달러 400, , , , , , ,000 50, 편물제 의류(HS 61) ,842 2,200 3,559 4,968 4,215 6,282 10,432 4,894 25,840 57,561 66,614 편물제 외 의류(HS 62) 1 26,773 38,261 52,237 49,085 58,308 63,337 60,370 77,296 56, ,57 356,89 372,99 자료 중국세관 통계자료 대북 제재조치가 실효성을 갖고 북한에 경제적 영향을 미치기 위해서는 원유나 비료 식량 둥의 전략물자의 공급 축소가 가장 효과적인 방법의 하나 일 것이다 그러나 북한의 대중 수입품목과 규모를 분석해보면 북한의 핵실 험과 국제사회의 대북제재 추진에도 불구하고 중국의 대북 전략물자 지원은 변화가 없었으며 경제제재조치의 유효성이 매우 제한적임을 알 수 있다 북 한은 연간 만 톤 정도가 필요한 전체 화학비료 수요량 중 일부는 중국에 서 수입하고 있으며 대외관계 악화에 따라 남한과 국제사회의 대북 비료지 59 20

59 원이 중단됨으로서 북한의 대중국 비료 수입은 년대 후반 들어 증가하 고 있다 중국세관 통계의 대북 비료 수출금액을 단가를 대입하여 분석하면 북한은 중국에서 년 톤 년 톤의 비료를 수입한 것으 로 추정된다 그림 북한의 대중 원유 도입 추정 단위 천 달러 톤 700, , , , , , , 금액 75, ,757 76, , , , , , , , , , ,896 수량 397, , , , , , , , , , , , ,360 자료 중국세관 통계자료 분석 북한의 대중국 원유 수입액은 그림 에서 보는 바와 같이 년 이래 로 증가하는 추세를 보여 왔으며 수입량은 매년 만 톤 정도로 비슷한 규 모를 나타내었다 중국세관 통계를 분석하면 북한이 중국에서 공식적으로 수 입한 원유는 년 톤 년 톤 년 톤 수준으로 추정된다 북한의 차 핵실험 직후 년 월에 중국의 대북 원유 수출이 세관통계에 전무한 것으로 알려지면서 중국의 제제조치 동참과의 연관성이 제기되었다 그러나 중국의 전문가들에 따르면 월에는 중국의 긴 춘절 연휴 등으로 인해 업무가 정상적으로 이루어지기 어려운 경우가 많기 때문에 원 유 수출 등이 일시적으로 중단되기도 하며 이는 대북한 제재와는 관련성이 없는 것으로 파악된다 실제로 표 에서 보는 바와 같이 년과 년을 제외하고는 월에 대북 원유 수출실적이 없었다 중국은 금년 월 이후에 예 년과 유사한 규모의 원유를 북한에 수출함에 따라 원유 공급과 관련한 중국 정부의 조치는 없는 것으로 파악된다 60 21

60 표 중국의 대북한 월별 원유 수출금액 단위 천 달러 월별 ,187 20,568 24,688 38,665 16,578 33,126 37,324 51,672 55, ,725 32, ,303 23,100-73,024 16,282 26,059 90, , , ,952 45,593 66,691 40,308 18,823 30,364 50,981 61,001 52, ,960 26,789 27,764 42,319 20,852 35,063 54,065 55, ,088 23,435 25,035 48,727 21,848 28,659 52,161 52, ,969 18,192 19,208 38,421 21,268 24,412 41,270 40, ,048 17,937 20,827 35,625-18,668 36,122 35, ,358-20,036 31,648-22,245 34,823 39, ,687 29,423 20,925 23,056-21,609 31,444 34, ,435 20,535 23,951 22,054-22,308 40,022 43, ,689 21,325 32,856 20,461 31,815 30,776 49,669 51,866 합계 197, , , , , , , ,896 주 년의 월에서 월까지는 중국세관의 북한 자료 누락 자료 중국세관 통계자료 북한의 대중 의존도 심화와 경제회복 지연의 문제 중국과의 경제관계 확대는 북한이 국제사회의 경제제재를 회피하는데 도움이 되고 있다 핵개발 문제로 북한의 대외관계가 전반적으로 악화되는 상황에서도 중국의 정치적 후원과 경제교류 확대는 북한이 버티기 전략을 전개할 수 있게 한다 그러나 국제적 고립이 심 화되는 가운데 북한당국이 체제유지를 위한 정치적 계산에 따라 중국에 경 제적으로 의존하는 정책을 지속할 경우 북한경제는 되돌리기 힘든 수준의 대중 종속구조로 이행될 가능성이 높다 북한의 대외교역에서 중국에 대한 절대적 의존은 이미 고착화되었다 주민들의 일상 소비생활 영역에까지 중국 자본의 영향력이 확산되고 있으며 북한의 산업 현장에서 이용되는 설비와 원부자재의 대중 의존도는 매우 높다 중국 위안화는 북한 내에서의 유통이 크게 증가하고 있다 조명철 외 의 연구에서 지적한 바와 같이 북한이 중국시장에서 수입하는 설비와 장비로 발전소와 같은 산업인프라를 가동하 고 기업소와 공장의 개보수를 진행하는 상황에서 대부분의 산업설비와 원부 자재는 향후 다른 시장에서 대체하기 어려운 문제가 발생할 것이다 대중국 지역편중 문제와 함께 저가 차산품을 수출하고 전략물자와 공 산품을 수입하는 저개발 국가의 교역 형태가 북한경제의 대중국 의존과정에 조명철 양문수 정승호 박순찬 북한경제의 대중국 의존도 심화와 한국의 대응방안 대외 경제정책연구원 61 22

61 서 심화되고 있다 교역액이 크게 증가하고 중국의 투자가 확대되고는 있지 만 북한경제의 생산기반 확충이나 경제난 극복을 위한 토대 강화와는 거리 가 멀다 그림 과 같이 년대 말부터 북한의 대중 수출품목을 살펴보 면 북한의 대중국 수출은 일부 품목에 한정되어 있으며 지난 여 년 동안 큰 비중을 차지하던 수출 품목이 목재 어패류 등의 농수산물에서 광산물과 섬유제품으로 옮겨갔음을 알 수 있다 년에 에 지나지 않던 광산물 비중은 년에 무려 로 증가하였다 그에 비해 년대 초반 북한의 최대 수출 품목이었던 어패류 등의 동물성 생산품은 북한의 최근 수출에서 이하 수준으로 크게 감소하였다 년에는 광물성 생산품의 비중이 로 더욱 증가하였으며 섬유제품의 비중도 다소 증가하였다 이러한 현상 은 지체되고 있는 북한의 경제회복과 산업구조의 취약함을 보여주고 있다 그림 북한의 대중국 수출 품목의 비중 변화 년 년 년 년 주 수산 축산물은 농산물은 광산물은 화학 플라스틱은 섬유제 품은 철 비철금속은 전기전자는 임 자료 중국세관통계 62 23

62 특히 최근에 나타나고 있는 북 중 경제관계의 형태와 구조는 북한경제 의 지속적 성장가능성 측면에서 부정적이다 북한과 거래하는 중국업체들은 지리적 인접성을 바탕으로 중국에서조차 경쟁력을 상실해가는 저가의 노동 집약적 의복제품 전기부품 및 광산물 농수산물 등 차산품의 대북 거래를 통해 수익을 남기는 구조이므로 북한이 교역을 통해 국제경쟁력을 강화하거 나 산업회생을 위한 대규모 자본유입과 선진기술 도입을 기대하기 어려울 것이다 상대적으로 규모가 큰 중국기업의 대북 투자는 대부분 기술협력 또 는 설비투자를 통한 기술이전 효과가 미약한 자원개발에 집중되어 있다 북한의 가장 큰 외화 공급원으로 평가되고 있는 광산물의 대중국 수출 의존은 북한경제의 어두운 단면을 보여 주고 있을 뿐만 아니라 중국시장에 서의 원자재 가격 급락과 같은 외부 충격에 북한경제가 취약한 문제를 드러 내고 있다 년대 하반기의 광물자원의 국제가격 상승과 중국경제의 고도 성장은 중국의 대북한 광물자원 수입을 크게 증가시키고 중국기업들이 북한 부존자원 개발에 본격적으로 진출하게 하였다 그러나 세계적인 경기 침체와 중국경제의 성장률 둔화에 따른 여파로 중국 발전소 및 기간산업의 원자재 수요가 감소하는 것으로 알려지고 있다 중국업체들은 내수시장의 가격하락 으로 북한산 무연탄의 가격을 톤당 달러 수준에서 달러로 낮게 판매할 것을 북한 무역회사에게 요구하고 있으며 북한회사는 대체시장을 마련하기 어려워 낮은 가격으로 중국에 수출하거나 판매를 유보하는 것으로 알려져 있다 이러한 사례는 북한의 최근 무역구조와 북한당국의 외화 획득 경제운 영 방식에서 시급한 개선이 필요함을 보여주는 것이다 현재와 같이 지하자원의 대중국 수출에 의존하면서 필요 물품을 수입하 는 교역구조와 증가하는 무역적자 불균형이 심화되는 산업구조를 방치할 경 우 북한은 제 세계 저개발 국가들이 경험하고 있는 만성적인 저성장의 함정 에서 벗어나지 못할 것이다 최근 북한경제는 미약하나마 성장세를 보이는 것 으로 알려지고 있으나 전반적으로 침체된 북한 경제상황을 고려할 때 대 의 성장률은 실질적인 의미를 부여할 수 없는 매우 낮은 수준이다 따라서 남북 관계 개선 무역의 다각화와 외국인 투자 확대를 통해 경제적으로 중국에 지 나치게 의존하는 문제를 해소하여야 한다 남북경협에 대한 제언 본고는 북 중 교역 투자에 대한 실태를 조사함으로서 양국간 경제관계 63 24

63 의 구조적 특성과 문제점에 대해 검토하였다 또한 국제사회의 경제제재에도 불구하고 확대되고 있는 북 중 경제협력이 북한 정치경제와 남북관계에 어떠 한 함의가 있는지 살펴보았다 현재의 남북한 관계는 남북한 모두가 바라는 방향이 아닌 것은 분명하다 그럼에도 남북관계 개선을 위한 실질적인 태도 변화는 아직 나타나지 않고 있다 경색된 남북관계는 상대방의 우선적 조치 를 기다리며 대화단절이 장기화되고 있다 한반도 정세에서 중요한 역할을 하고 있는 중국을 바라보는 남북한의 입장도 모두 편하지 않다 대북 경제제재조치의 실효성을 제약하는 중국의 비협조는 경제적 제재를 통해 북한의 태도변화를 유도하려는 남한과 관련국 의 대북정책 집행에 걸림돌로 작용하고 있다 북한에 대한 강력한 압박에 반 대하는 입장을 취하는 중국의 정책변경을 당분간 기대하기 어렵다 북한은 국제사회가 취한 다양한 다자간 양자간 제재조치들이 중국의 협조가 없으면 사실상 성과를 거두지 어렵다는 점을 알고 있다 그러나 중국에 의존하는 경 제정책은 북한의 현상 유지에는 도움이 되지만 만성적인 경제난을 겪고 있 는 북한경제 상황을 호전시킬 수 있는 방안이 될 수는 없다 북한당국은 과 도한 대중 경제의존이 향후 중국정부의 정책변화에 따라 정권유지에 위협이 되거나 북한경제에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 것도 알고 있을 것이다 개성공단 폐쇄와 재가동의 과정을 거치면서 남북경협 년의 바닥을 경 험한 남북한은 경제협력사업 확대를 위한 노력을 기울여야 할 것이다 남북 문제의 직접적 이해당사자이며 장기적으로 북한의 체제개혁을 유도하고 남 북 경제공동체 형성을 정책적 지향점을 가진 남한으로서는 현재의 남북관계 를 개선하여 남북한 경제성장의 기반을 마련할 필요가 있다 북한 또한 남한 과의 관계를 개선하여 비정상적 의존구조인 북 중 경협을 남한과의 경제협력 을 통해 균형적으로 추진할 필요가 있다 남북 경협사업은 경제난 완화라는 북한의 필요에 의해서 추진되는 측면 도 있으므로 년부터 중단되고 있는 일반교역과 북한 내에서 위탁가공을 재개하여 남북관계를 전반적으로 개선하는 수단으로 활용할 필요가 있다 금 년 여름의 개성공단 재가동을 위한 남북 당국간 협상과 같이 남북경협의 안 정성을 향상시키기 위한 법 제도적 개선을 논의하면서 남북한이 일반교역 과 투자사업 재개를 위한 정책적 노력을 기울여야 할 것이다 남한은 북한의 태도변화가 기대에 미치지 못하더라도 경직된 자세를 지양하고 인내심을 발 휘하여 북한의 전향적 변화에 초점을 맞춘 대북 전략을 모색할 필요가 있다 북한당국 또한 핵문제 해결을 위한 대화 재개를 포함하여 남북관계 개선을 위한 적극적 노력이 필요하다 64 25

64 남북관계가 개선되는 상황에서 진행되는 중국의 대북 경제협력은 북한 경제의 회복과 대외개방 확대 및 시장화를 촉진하는 긍정적 역할을 기대할 수 있다 현재와 같이 북한 내에서의 남한기업의 경협사업이 단절된 상황에 서 진행되고 있는 중국의 경제지원은 부정적인 측면이 존재한다 더욱이 중 국 동북 성의 배후지역으로 개발되는 나진항 등의 운송인프라 연계와 접경 지역의 산업기반시설 구축은 북한의 경제종속 측면에서 보면 심각한 문제가 될 수 있다 그러나 향후 신의주 나선지역의 산업기반시설 구축에 중국이 일정한 역할을 맡아 준다면 남한은 공동투자 형식으로 인프라 시설 확충에 참여함으로써 남북한 산업협력을 위해 부담해야 할 대규모 자본소요에 대한 부담을 경감할 수 있을 것이다 북 중 접경지역 개발 움직임은 남한의 활용여부에 따라 경색되어 있는 남북경협을 촉진하고 동북아지역의 경제협력을 활성화하는 역할을 할 수 있 다 따라서 북한과 핵문제 해결을 위한 다자간 협상을 진행할 때 우리정부는 북한에 대한 지원책의 일환으로 나선특구와 북 중 접경지역 개발에 대한 투 자계획을 제시할 수 있을 것이다 경제특구의 입지적 측면에서 보면 개성공 단은 남북 간의 제조업 협력을 위주로 하지만 나선경제특구는 제조업과 함 께 물류운송 천연자원 관광자원 개발을 병행할 수 있는 장점이 있다 나선 과 신의주 지역의 지리적 고립성은 북한이 과거 단독으로 경제특구 개발을 추진할 때는 단점으로 작용하지만 중국 러시아 주변국과 연계하여 물류 운 송 중심의 개발을 추진할 때는 크게 문제되지 않을 것이다 남한기업의 북 중 접경지역 진출은 남북한 경협 확대에도 기여할 뿐만 아니라 중국 동북지 역과 러시아 극동지역으로의 진출을 위한 주요 거점으로 활용될 수 있을 것 이다 또한 동북아 철도 연결과 에너지 협력과 같은 다자간 국제협력사업을 촉진하는 효과를 유발할 것이다 65 26

65 북방삼각관계와 북 중관계 이남주

66 북중관계 변화의 동인과 현 위치 - 전략적 상호의존 관계 의 동학 - 이남주(성공회대 중국학과) 1. 머리글 탈냉전 시기 국제사회의 북중관계에 대한 인식은 급격한 변화를 겪어왔다. 혈맹관계라는 인식에서 이해관계에 따라 협력할 수도 있고 갈등할 수 있는 일반적인 양자관계라는 인식까 지 폭넓게 존재하는 북중관계에 대한 이해 중 어느 것이 현실에 더 가까운 것인지를 가려내 는 작업이 쉽지는 않다. 여기에는 몇 가지 원인이 작용하고 있다. 첫째, 북중관계에 대한 인식이 희망적 사고의 영향을 많이 받아왔다. 특히 북한의 변화를 추구하는 입장에서는 북중관계의 균열이 북한에 대한 국제적 압력을 강화시킬 수 있는 중요 한 전환점이 될 수 있다고 기대하고 있는데, 이러한 기대감이 북중 사이의 갈등을 과대평가 하는 경우가 많다. 그렇지만 지금까지 북중관계의 변화와 이에 대한 진지한 분석은 이러한 희망적 사고가 현실과 거리가 멀다는 점을 보여주고 있다. 1) 둘째, 탈냉전기는 물론이고 냉전 시기에도 북중관계는 결코 안정적 관계는 아니었으며 갈 등과 협력의 교차가 반복되었다. 탈냉전기 북중관계의 변화를 과대평가하는 것은 대체로 냉 전 시기까지 북중관계를 공고한 혈맹관계로 이해하는 경우가 많기 때문이다. 이러한 전제에 서 출발하는 경우 북중 사이의 갈등을 모두 북중관계의 근본적 변화와 연결지으려는 경향이 강하다. 그러나 냉전 시기 북중관계도 다양한 양상이 출현한 바 있으며 신뢰할 만한 동맹관 계로 보기는 어려운 관계였다. 2) 즉 북중 사이의 갈등은 탈냉전기 들어 새로 출현한 현상이 아닌 것이다. 다만 탈냉전기 들어 북중관계가 냉전 시기보다 불안정해진 것은 부인할 수 없 는 사실이며 이것이 북중관계의 성격을 파악하는 데 어려움을 주고 있다. 이러한 상황에서 북중관계에 대한 정태적 설명은 만족스러운 것이 되기 어렵다. 따라서 북중관계의 역학, 즉 북중관계의 변화를 초래하는 동인과 이러한 변화가 북중관계에 어떤 의미를 갖는지 등에 대 한 분석이 필요하다. 이 논문의 목적은 탈냉전기 북중관계의 동학을 규명하는 것이다. 이를 위해 2장에서는 먼저 북중관계에 대한 상이한 설명모델을 제시할 것이다. 특히 북중 관계의 비대칭적 성격을 어떻게 파악하고 있는지에 대한 점에 초점을 맞추어 이러한 설명모 델들을 비교할 것이며, 이를 통해 이후 분석을 위한 출발점을 명확하게 할 것이다. 3장에서 는 탈냉전기 북중관계의 변화를 갈등과 협력관계의 복원 이라는 사이클을 통해 설명할 것 이다. 여기서는 탈냉전기에 북중 사이에 갈등요인이 증가했고 양자관계의 불안정성을 증가 시켰음에도 불구하고 항상 갈등국면에 이어 관계의 복원국면이 이어졌다는 점을 확인할 수 있을 것이다. 이는 북중관계의 올바른 이해를 위해서는 갈등요인과 협력요인 사이의 상호작 용에 대한 인식이 필요함을 보여주는 것이다. 4장에서는 네 가지 변수를 중심으로 갈등요인 과 협력요인을 정리하고 이들 사이의 상호작용을 분석할 것이다. 그리고 마지막 5장에서 이 러한 분석이 북중러 삼각관계에 주는 시사점을 정리할 것이다. 1) 북중관계에 대한 대부분의 연구는 북중 사이의 갈등이 존재하지만 중국이 북한과의 협력관계를 유지할 수밖에 없을 것이라는 결론을 내리고 있다. 2) Jae Ho Chung and Myung-hae Choi, "Uncertain Allies or Uncomfortable Neighbors? Making Sense of China-North Korea Relation ", The Pacific Review Vol.26 No , pp

67 2. 북중관계의 세 가지 설명모델 북한과 중국은 건국 이후 사회주의를 국가의 지도이념으로, 자본주의진영에 대한 공동대 응을 전략목표로 공유하며 동맹관계를 발전시켜왔다. 특히 양국은 한국전쟁에서 공동전선을 구축한 역사적 경험을 공유하면서 양국관계는 정치적 동맹에 정서적 유대감이 결합된 특수 한 협력관계( 동지 + 형제 관계)로 간주되었다. 그렇지만 빈틈이 없어 보이는 혈맹관계 내 부에도 상당한 갈등적 요소가 존재하고 있었고 탈냉전기 들어서면서 양자의 국가발전노선은 물론이고 안보전략의 균열이 커지면서 북중관계의 동학은 더 복잡해질 수밖에 없었다. 그럼 에도 불구하고 우리의 논의는 정태적 모델로부터 시작될 수밖에 없다. 이러한 모델의 상호 비교를 통해 동태적 분석을 할 수 있는 기준을 정할 수 있기 때문이다. 그리고 북중관계에 대한 설명모델에서 가장 핵심적인 부분은 북중 사이의 현격한 힘의 비대칭성이 양자관계에 어떤 영향을 미치는가와 관련되어 있다. 이를 중심으로 보면 북중관계에서 이러한 힘의 비 대칭성이 영향력 관계에 그래도 반영되고 있다는 견해와 그렇지 않다는 견해로 나눌 수 있 다. 본장에서 이러한 견해들을 위성국가( 衛 星 國 家 )론과 전통적 친선관계( 傳 統 友 誼 關 係 )론으 로 명명하고 각각의 내용을 정리했다. 이 두 가지 설명모델은 모두 북중관계가 동맹관계나 준동맹관계 등의 특수관계라는 것을 전제로 하고 있으나 최근에는 북중관계에서 특수성이 퇴색하고 정상적 국가관계( 正 常 的 國 家 關 係 )로 전환되고 있다는 주장도 등장하고 있어 이 역 시 북중관계에 대한 유력한 설명모델의 하나로 포함시켜 비교할 것이다. 첫째, 위성국가론은 냉전 시기 소련과 동유럽 사회국가들 사이의 관계를 북중관계에 적용 시킨 것이다. 제2차 세계대전 이후 탄생한 동유럽 사회주의 국가들은 형식적으로는 독립국 이지만 정치적, 경제적, 사회적으로 소련의 통제 하에 있었기 때문에 소련의 위성국가로 불 렸다. 이 시기 탄생한 북한도 소련의 위성국가로 간주하는 경우가 많았다. 그런데 냉전해체 이후에도 이러한 틀로 북중관계를 이해하려는 경우가 적지 않았다. 이러한 설명모델은 객관 적 분석보다는 냉전해체의 해체와 함께 대외적으로 외교적 고립이 심화되고 대내적으로 심 각한 경제적 어려움에 직면한 북한이 생존을 위해서는 중국에 의존할 수밖에 없을 것이라는 직관적 이해에 기초한 것이다. 북중관계에 대한 이러한 방식의 이해는 중국은 북한에 대해 높은 수준의 영향력을 가지고 있고 중국을 통해 북한의 행위를 통제할 수 있다는 정책판단 을 낳기도 했다. 즉 힘의 비대칭성이 영향력 관계에 그대로 반영될 것이라고 보는 것이다. 일견 그럴듯해 보이는 이러한 설명은 북핵문제가 악화되는 과정에 현실과 거리가 멀다는 사실이 확인되었다. 북한이 중국의 명시적인 반대에도 불구하고 핵무기 개발 등의 독자적인 안보전략을 추구했기 때문이다. 이를 중국이 북한의 전략을 변화시키기 위해 진지한 노력을 하지 않은 결과로 생각하는 경우도 있다. 그렇지만 북한의 핵개발이 전략적으로 중국에게 큰 부담이 되고 있다는 점을 고려하면, 그보다는 북한이 중국의 이해관계에 반하는 행위를 할 수 있는 능력을 보여주었다는 것이 더 사실에 가까운 해석이다. 즉 위성국가 모델은 북 중관계의 이해에 도움을 주지 못할 뿐만 아니라 잘못된 정책적 판단을 초래할 가능성이 높 다는 점에서 북중관계 논의의 출발점으로 삼기에 적절하지 않다. 둘째, 전통적 친선관계란 최근 북한과 중국이 양국관계를 지칭하는 공식적인 표현이다. 이 표현은 상당한 모호성을 내포하고 있다. 동맹관계를 의미하는지, 동맹보다 높은 수준의 관계를 의미하는지, 아니면 동맹보다 낮은 수준의 관계를 의미하는지조차 명확하지 않다. 3) 68

68 북중관계가 냉전 시기에서 상당한 갈등을 겪었다는 역사적 사실을 고려하면 전통적 친선 이라는 표현은 양국관계의 역사에 대한 잘못된 인상을 줄 수 있는 문제도 가지고 있다. 그 렇지만 이 개념은 북중관계가 다른 동맹관계에서 찾아보기 힘든 특징을 가지고 있으며 이 특징들이 냉전 시기는 물론이고 탈냉전 시기에도 연속성을 보이고 있다는 점을 보여주는 데 다른 개념보다 더 효과적이다. 이러한 틀에서 주목할 필요가 있는 양자관계의 특징은 다음 두 가지이다. 우선 정치교류에서 특수한 프로토콜이 양국관계의 전통적 특수성을 잘 보여준 다. 예를 들면 과거 김일성, 김정일이 중국방문을 방문했을 때 정치국 상무위원들을 모두 만난다거나, 이들의 중국 내에서의 동선과 방문결과에 대한 공개 방식 등이 전적으로 북한 의 입장을 고려해 결정되는 것 등은 일반적인 동맹관계에서는 찾아보기 힘든 현상이다. 더 중요한 특징은 내용적인 것인데 북중관계는 비대칭적인 양자관계임에도 불구하고 중국의 힘 의 우위가 그대로 중국의 북한에 대한 영향력으로 전화되지 않을 뿐만 아니라 경우에 따라 서는 북한이 중국의 행위에 제약을 가할 수 있는 능력을 보여주었다는 점이다. 중국과 주변국가들 사이에 존재하는 명백한 비대칭성에도 불구하고 힘의 우위가 있는 행 위자가 다른 행위자에게 과도하게 간섭하거나 힘의 열위에 있는 행위자가 이에 대한 우려로 다른 동맹자를 찾아 균형을 이루려고 하면서 관계를 불안정하게 만들지 않고, 중국이 주변 국가들의 일정한 자율성을 존중하며 안정적인 양자관계를 유지한 역사적 사례는 적지 않다. 브랜트리 워먹(Brantly Womack)이 최근 정상적 비대칭 관계(normal asymmetric relationship)"라는 개념으로 중국-베트남 관계에서 나타나는 이러한 특징을 설명한 바 있 다. 4) 그러나 국제관계에서 다른 주요 행위자(특히 중국과 경쟁할 만한 대국)가 존재하지 않 았던 역사적 상황에 적용되었던 설명모델로 현대의 국제관계를 설명하는 데는 한계가 있 다. 5) 그렇지만 강대국과 약소국 사이의 비대칭적 동맹관계에서 강대국의 다양한 정책수단 이 약소국에 대한 영향력으로 전환되지 않는 상황은 역사적 현상만은 아니고 현대에도 종종 출현했다. 국제관계이론에서는 지정학적인 요인, 특히 강대국 사이의 경쟁을 활용할 수 있 는 이점을 이러한 상황이 출현하는 주요 원인으로 설명하고 있다. 6) 그러나 내부의 경제적 인 어려움, 대외환경의 급격한 변화에도 불구하고 북한이 이처럼 오랜 기간 동안 중국과의 관계에서 높은 수준의 자율성을 확보한 것은 매우 이례적인 현상이다. 여기에는 북한의 지 정학적인 가치가 큰 역할을 했다. 전략적, 특히 지정학적인 측면에서 중국은 북한에게 중요한 가치를 가지고 있었다. 이는 무엇보다도 중미 사이의 전략적 경쟁과 관련이 있다. 중국의 한국전쟁 참전이 보여주는 것 처럼 북한은 역사적으로 반공자본주의 세력이 중국의 동북지역을 위협하는 것을 막는 역할 을 수행해왔다. 7) 여기에 냉전 시기에는 중소분쟁도 북중관계에서 북한의 전략적 가치를 높 3) 개혁개방 이후 동맹외교를 부정하면서 이미 북중관계에 대한 설명이 복잡해졌다. 여기에 북중관계가 표면적으로 동맹 이상으로 친밀한 관계를 과시하지만 실질적으로는 동맹국가들 사이에는 찾아보기 힘은 전략 적 마찰을 겪어왔다는 점에서 양자관계를 일반적으로 동맹이론으로 설명하는 것이 더 어렵게 되었다. 이러한 현실을 고려해 중국과 북한은 전통적 친선관계라는 모호한 표현으로 양자관계를 규정하기 시작한 것으로 보 인다. 4) Brantly Womack, China and Vietnam: The Politics of Asymmetry, Cambridge University Press, 중국의 부상에 따라 비대칭성에 기초한 국제관계를 유지했던 경험과 이러한 경험이 현재의 국제관계에 적용 될 수 있는 가능성에 대한 관심이 증가하고 있다. 이에 대해서는 John E. Wills, Jr., ed., Past and present in China's Foreign Policy: From "Tribute System" to "Peaceful Rise", Portland, Merwin Asia, 2011과 David Kang, East Asia Before the West, New York: Columbia University Press, 2010 등을 참고하시오. 5) John E. Wills, Jr, The Policy Analyst and Historical Perspective, John E. Wills,Jr ed., ibid, p.8. 6) 이에 대해서는 최명해, 1960년대 북한의 대중국동맹딜레마와 계산된 모험주의, 國 際 政 治 論 叢 제48집 3호, 2008, 124~125쪽을 참고하시오. 69

69 이는 또 다른 원인이 되었다. 8) 냉전체제가 해체되면서 소련 변수는 약화되었으나 대신 중 국이 장기적으로 미국과의 전략적 경쟁이 불가피한 상황이기 때문에 북한은 미국의 영향력 을 견제하기 위한 전략적 가치를 여전히 가지고 있다. 그렇지만 양국관계에서는 그 동안 양 국의 공유하는 역사인식, 규범 등의 인식적 요인도 중요하게 작용했다. 역사인식과 관련해 가장 중요한 의미를 갖는 사건은 한국전쟁이다. 한국전쟁이 양국의 국 가건설 과정과 긴밀하게 연관되어 있기 때문이다. 북한은 중국의 참전으로 존망의 위기를 넘기고 휴전선 북측에서 생존을 유지할 수 있었다. 중국도 한국전쟁 참전으로 상당한 인명 및 경제적 손실을 기록하였지만 이를 거치며 대외적으로나 대내적으로 새로운 권력이 공고 해질 수 있었다고 평가하고 있다. 9) 양국은 모두 한국전쟁을 승리의 역사로 기록하고 있으 며, 이를 사회주의 정권을 정당화하는 근거로 삼아왔다. 이에 따라 북한의 존망이 중국공산 당의 역사적 정당성 문제와 깊은 관계를 갖게 되었고 이는 단기적 이해관계의 충돌이 양국 관계에 미치는 부정적인 영향을 억제하는 메커니즘의 하나로 작용해왔다. 규범적인 측면에서는 북한과 중국은 자주적 국가들 사이의 평등한 관계라는 원칙을 양국 관계의 기초로 삼아왔다. 북한의 권력주체, 특히 김일성을 중심으로 하는 만주파 들은 중 국과의 관계에서 일관되게 자주성의 확보를 추구했다. 한국전쟁 시기 지휘권을 둘러싼 갈 등, 1956년의 8월종파사건 등이 이를 잘 보여주는 대표적 사례들이다. 문제는 중국이 북 한의 이러한 입장을 적극적으로 수용한 이유이다. 이는 중국공산당, 특히 마오저둥의 국제 관계에 대한 인식에 주목할 필요가 있다. 마오저둥은 건국 이전부터 소련공산당 및 스탈린 과의 관계에서 대국주의에 대한 비판적 의식을 형성했고 평등한 관계에 기초한 국제주의를 적극적으로 주장했다. 건국 이후 이러한 인식은 저우언라이( 周 恩 來 )가 1954년 반둥회의에서 제시한 평화공존5원칙 에 반영되었다. 이는 지금까지도 중국외교의 핵심적 원칙이 되고 있 는데 상호 영토 및 주권 존중, 상호불가침, 내정불간섭, 평등호혜, 평화공존 등이 그 내용 을 구성하고 있다. 이러한 규범은 패권국가들과의 관계에서 제3세계 국가들의 독립자주를 옹호하기 위한 것이지만 북한과 같은 다른 국가들이 중국과의 관계에 대해서도 평등한 관계 를 요구할 수 있는 근거가 되어왔다. 북한은 그동안 이러한 요인들을 활용하며 힘의 현격한 차이에도 불구하고 중국의 이해관 계와 상충하는 전략적 목표를 추진할 수 있는 공간을 확보했다. 10) 반면 중국은 북한의 행위 를 제어하는 데 한계가 있었을 뿐만 아니라 북한의 일방적 행동에 결박되어 자신의 다른 전 략적 이익이 훼손될 위험성이 상존했다. 이러한 측면에서 보면 전통적 친선관계라는 북중관 계의 프레임은 상대적으로 북한에게 유리하게 작용하고 중국에게는 정치적으로 부담이 큰 관계라고 할 수 있다. 11) 7) 한국전쟁 참전의 전략적 고려에 대해서는 Chen Jien, China's road to the Korean War: The Making of the Sino-American Confrontation, Columbia University Press, 1994을 참고하시오.. 8) 최명해, 앞의 논문, 138쪽. 9) 先 知 金 沖 及, 毛 澤 東 傳, 中 央 文 獻 出 版 社, 2003 年, pp.190~ ) 북한이 중국의 영향력을 견제하기 위한 어떤 정책적 수단들을 동원하고 있는지에 대해서는 장용석, 중국의 부상에 대한 북한의 헤징(hedging) 전략, 통일문제연구 2012년 상반기(통권 제57호)를 참고. 다만 장용 석은 이 글에서 헤징전략에 대해 외교적, 경제적으로 과다한 비용을 지불하게 만들고 있다며 그 효과에 대해 서 부정적으로 평가한다. 11) 김정은은 최고지도자의 자리에 오른 이후 모두 네 차례 친서 및 축전(2012년 11월 15일 시진핑의 중공 중 앙 총서기 당선을 축하하는 축전, 2013년 3월 14일 시진핑의 국가주석 당선을 축하하는 축전, 5월 24일 최 룡해 특사를 통해 전달한 친서, 9월 30일 중국의 국경절을 축하하는 축전)을 보냈는데 모두 전통적 친선 관 계( 傳 統 友 誼, 傳 統 友 好 合 作 ) 라는 표현을 사용했다. 70

70 셋째, 정상적 국가관계는 양자관계의 특수성이 탈색되고 있다는 점을 강조하는 설명모델 이다. 12) 최근 중국정부도 이러한 개념을 사용한 바 있는데, 13) 중국이 북중관계를 새롭게 규 정하려는 것에는 다음 두 가지의 의도가 작용하고 있다. 우선 중국이 북한에 대한 특별한 영향력을 가지고 있다는 것을 부정해 북핵문제 해결 등과 관련해 중국에게 과도한 기대와 압력이 가해지는 것을 피하는 것이다. 또한 앞에서 지적한 것처럼 북중관계의 관성이 계속 유지되는 것이 중국의 이해관계에 전적으로 부합하지 않기 때문에 양자 관계의 전통적 틀에 서 벗어나 북중관계의 새로운 규범과 틀을 만들려고 하는 것이다. 북한의 현재 행태에 대해 불만을 갖고 있는 다른 국가들도 북중관계가 정상적 국가관계로 전환되는 것이 대북정책에 서 중국과의 공동전선을 강화할 수 있는 가능성은 높이고 북한의 외교적 레버리지를 약화시 킴으로써 북한을 변화시키는 데 유리한 환경을 만들 수 있다는 점에서 이러한 변화를 환영 하는 태도를 보이고 있다. 중국은 개혁개방을 시작한 이후 독립자주외교 방침을 내세우며 동맹외교를 추구하지 않 는다는 입장을 분명하게 밝혔다. 이러한 주장에 따르면 북중관계의 성격변화도 불가피한 것 이다. 그러나 역사에서 단절은 쉽지 않으며 북중관계에서도 연속성을 무시할 수 없다. 군사 동맹적 내용을 포함하고 있는 조중우호협력상호원조조약 이 폐기되지 않고 유지되는 것이 이를 잘 보여준다. 따라서 현재 북중관계를 정상적 국가관계라는 틀을 통해 이해하는 것은 양국관계의 전략적 의미를 과도하게 축소시키는 오류를 범하게 된다. 즉 양국관계가 전통적 친선관계에서 새로운 관계로 변화되고 있는 추세이지만 그렇다고 정상적 국가관계로 규정하 는 것도 적절하지는 않다. 세 가지 설명모델을 비교해보면 위성국가모델은 북중관계의 현재는 물론이고 역사를 설명 하는 데 적합하지 않다는 점을 알 수 있다. 전통적 친선관계 모델은 북중관계의 역사를 효 과적으로 설명할 수 있지만 현재 북중관계를 설명하기 위해서는 일정한 수정이 불가피하다. 그렇다고 북중관계의 변화를 과도하게 강조하여 양국관계의 역사적이고 전략적인 성격을 완 전히 부정하고 정상적 국가관계로 양국관계를 설명하려는 것도 적절하지 않다. 현재 북중관 계는 전통적 친선모델이 시대변화를 반영하는 못하는 측면에서 일정한 변화를 요구받고 있 지만 동시에 정상적 국가관계라는 역사적이고 전략적 의미를 담지 못하는 모델로는 포착하 기 어려운 특수성을 여전히 갖고 있다. 따라서 북중관계의 동학을 분석하는 작업은 전통적 친선관계를 출발점으로 해서 북중관계의 이러한 전통적 틀이 어떤 측면에서 변화되고 있으 며 어떤 측면은 여전히 유의미한 작용을 하고 있는 가를 파악하는 방식으로 진행될 필요가 있다. 3. 탈냉전기 북중관계의 변화 개혁개방 이후 북중관계의 불안정성이 크게 증가했다. 중국의 새로운 국가노선은 이념적 차이를, 남한과의 교류확대를 포함하는 중국의 친서방외교는 대외전략상의 차이를 각각 증 12) 형성된 중국 내에서는 북한과의 동맹관계를 포함한 특수관계에서 벗어나 정상적 국가관계로 전환 해야 한다는 주장은 오래 전부터 학자들에 의해 제출된 바 있다. 최근의 사례로는 沈 志 華, 冷 戰 格 局 下 的 中 朝 關 系, 共 識 網 (2013년 2월 28일), 7월 15일 검색)를 참고. 13) 2013년 3월 8일 외교부 대변인 화춘잉( 華 春 瑩 )이 정기 기자회견에서 북중관계는 정상적 국가관계 라고 설 명한 바 있다. 71

71 가시켰기 때문이다. 이러한 추세는 1992년 정점에 달했다. 중국은 대내적으로 사회주의시장 경제론을 채택하며 천안문사태 이후의 보수적 분위기를 일신하고 개혁개방을 가속화하기 시 작했고, 대외적으로는 서방국가들과의 관계개선에 다시 적극성을 보이면서 남한과도 외교관 계를 수립했다. 반면 북한은 이러한 변화를 전면적으로 거부하고 고난의 행군이라는 자립적 생존노선을 택했다. 양국관계가 건국 이후 최악의 국면으로 진입했다고 할 수 있다. 그러나 탈냉전기 양국관계는 강한 복원력도 동시에 보여주었다. 1999년부터 중국과 북한은 모두 양국관계의 복원에 적극적으로 나서면서 정치, 경제, 문화 등의 교류가 다시 활발해지기 시 작했다. 21세기 들어서도 양국 사이의 전략적 차이와 불신을 완전히 해소되지 않았기 때문 에 양국관계가 주기적으로 악화되었지만 갈등국면에 이어 협력국면이 출현하는 사이클이 반 복해서 출현했다. 탈냉전기 북중관계에서 갈등-협력관계 복원 의 사이클은 지금까지 세 차 례 출현했다. 첫째 사이클은 1992년 한중수교부터 2006년 북한의 1차 핵실험 이전까지, 둘 째 사이클은 2006년 북한의 2차 핵실험에서 2011년 말 김정일의 사망까지, 3차 사이클은 2012년 초 김정은체제의 출범부터 2013년 8월까지이다. 1) 1차 사이클(1992년 ~2006년) 1992년 중국과 남한이 외교관계를 수립한 것은 북중관계에서 일종의 게임체인저(game changer)와 같은 사건이었다. 이는 북중관계에 회복하기 힘든 균열을 초래했다. 김일성은 중국이 남한과의 수교를 추진하는 마지막 단계에서 수교 자체를 반대하지는 않고 중국에 남 한과의 관계를 조미관계의 발전에 맞추어 조절해줄 것을 요청한 것으로 보인다. 그러나 중 국은 남한과의 외교관계 수립이 장기적으로 북한이 미국과의 관계를 개선하는 데 유리한 환 경을 조성할 것이라는 원칙적인 답으로 대응하며 사실상 일방적으로 남한과의 수교를 추진 했다. 14) 이에 북한도 미국과의 직접 협상을 통해 체제안전을 보장받는 정책을 더 본격적으 로 추진했으며, 이러한 협상을 진전시키기 위해 핵카드로 들고 나왔다. 이로써 북중관계는 더 소원해질 수밖에 없었고 중국의 북한에 대한 영향력은 급락했다. 이 시기 중국의 대한반 도정책을 불관여 정책으로 평가하는 경우가 많은데, 북한과의 관계가 악화되어 중재역할 등을 자처하기 어려운 객관적 사정을 고려하면 이는 불가피한 선택이었다고 할 수 있다. 그러나 1999년 6월 김영남 최고인민회의 상임위원장이 베이징을 방문하면서 양국관계가 복원되기 시작했다. 김정일 조선노동당 총비서가 2000년 5월과 2001년 1월에 연이어 중국 을 방문했고, 2001년 9월에는 장쩌민( 江 澤 民 ) 중국공산당 총서기가, 2003년 10월에는 우방 궈( 吳 邦 國 ) 중국 전국인민대표대회 상무위원장이 각각 북한을 방문했다. 한중수교 이후 단 절되었던 양국의 고위급 교류가 다시 활발해지기 시작한 것이다. <표1> 200년 이후 북중정상외교 방문자 일시 방문장소 주요 내용 김정일 ~31 베이징 김정일 ~20 상하이, 베이징 상하이 포동 지구 참관 쟝쩌민 ~5 평양 중국 최고지도자로서는 11년 만의 방 문 ; "전통계승, 미래지향, 선린우호, 14) 회담 분위기에 대해서는 김일성에게 남한과의 수교 방침을 통보하였던 당시 외교부장 첸지천( 錢 其 琛 ) 의 회고록에 잘 묘사되어 있다. 錢 其 琛, 外 交 十 記, 世 界 知 識 出 版 社. 2003, 쪽. 72

72 우방궈 (전국인대 무위원장) 상 ~31 평양 김정일 ~21 베이징 김영남 (최고인민회의 상임위원회 위 원장) 박봉주 (내각총리) ~20 베이징 ~27 베이징 후진타오 ~30 평양 협조강화" 원칙 강조 ; 식량 20만 톤과 디젤유 3만 톤 등을 무상원조로 제공 (후진타오) 고위급래왕 강화와 호상리 해와 신뢰 증진; 호상교류 강화로 전면 적 협조 심화; 중대한 국제 및 지역문 제에서의 의사소통과 협상, 협조 강화 하며; 경제무역협조를 더욱 발전 조선노동당 창당 60주년 (후진타오) 고위교류, 소통강화; 교류영 역확대; 경제무역합작 추진; 적극적 협 력, 공동이익 옹호 김정일 ~18 베이징, 광동성, 호북성 시진핑 국가부주석 (국가부주석) ~19 평양 김영남 베이징 베이징올림픽참관 김영일 베이징 조중친선의 해 개막식 참관 원자바오 (국무원 총리) ~6 평양 (후진타오) 고위층 교류 강화; 치당치 김정일 ~26 베이징, 지린, 장쑤 헤롱장, 김정일 ~30 지린, 헤이롱장 최태복 (최고인민회의 상임위원회 위 원장) ~12.4 베이징 국경험 교류 경제사회발전 촉진; 호혜 적 합작 확대; 문화, 교육, 체육 등의 교류 확대; 국제 및 지역 형세 및 주요 문제에 대한 소통 강화 (후진타오) 고위층교류 유지; 경제무역 합작 촉진; 전략적 소통 강화, 지역과 국제사업 중 협조를 통해 지역의 평화 안정 옹호 경제교류도 빠르게 회복되기 시작했다. 1992년 이후 중국과 북한의 교역은 계속 축소되 었다. 그러나 1999년 3.7억 달러로 최저치를 기록한 무역액은 2000년 4.7억 달러를 기록 한 이후 빠르게 증가하기 시작하였다. 2001년 7.4억 달러, 2003년 10억 달러, 2004년 13.9억 달러, 2005년 15.8억 달러로 증가했으며 북한의 대중무역의존도는 1999년 25%에 서 2005년 40%를 넘는 수준으로 증가하였다. 73

73 <표2> 북한 대중무역의존도 변화 수출 대중국 대남한 수입 대중국 대남한 무역액 대중국 대남한 전략적인 영역에서는 핵문제와 관련한 양국의 협력이 진전되었다. 가장 중요한 변화는 북 한이 중국의 설득에 따라 6자회담에 참여한 것이다. 북중협력의 복원이 중국이 한반도 문제 에 더 적극적으로 개입할 수 있는 배경이 되었다. 중국은 북한과의 직접협상을 거부하는 부 시행정부와 북한과의 갈등이 확대되는 것을 피하기 위해 북한에게 다자회의에 나서도록 설 득했다. 다자논의가 북의 핵폐기를 요구하는 장이 될 것이라는 북한의 우려를 완화시키기 위해 중국은 미국 등에 대해서는 북핵문제와 북한의 체제안전에 대한 우려를 같이 해결해야 한다는 입장을 밝혔다. 결국 중국의 노력으로 북한은 6자회담에 참여했고, 곡절은 많았지만 2005년 9.19공동선언 이라는 성과를 거두기도 했다. 이러한 변화는 양국 사이의 정치적, 감정적 갈등이 완화되고 상대방과 협력해야할 현실적 필요성을 재인식한 데 따른 결과이다. 북한은 중국에 대한 배신감을 느끼기는 했으나 국제 관계를 감정만으로 처리할 수는 없다. 고난의 행군 과 같은 비상한 상황에서 벗어나서 정 치, 경제적 안정을 실현시키기 위해서는 북한을 지원할 수 있는 거의 유일한 국가인 중국과 의 협력관계를 복원하는 것이 불가피했다. 중국도 1990년대 초반 체제안정에 대한 위기감 에서 벗어나고, 냉전체제의 해체 이후 미국의 중국에 대한 견제가 강화되는 과정에서 북한 의 전략적 중요성을 다시 평가하게 되었다. 즉 미국과의 외교적, 군사적 경쟁에서 주변지역 의 안정을 확보하는 것이 중요했고 북한의 지정학적인 가치가 더욱 높아졌다. 이처럼 2000 년대 들어서 양국의 협력이 진전된 것은 이데올로기적 동질성의 회복이나 역사적 유대의 강 화라는 인식적 측면의 요인보다는 현실적 필요에 의해 추동된 것이다. 15) 이는 양국 사이에 여러 마찰요인이 존재함에도 불구하고 북중관계가 상당한 복원력을 갖고 있다는 점을 보여 주었다. 2) 2차 사이클(2006년 ~ 2011년) 2000년대 들어 양국관계가 점진적으로 회복되어갔음에도 불구하고 양국관계에 긍정적 변 화만 있었던 것은 아니며 여전히 많은 마찰요인이 존재했다. 가장 중요한 마찰 요인은 역시 북한의 미사일과 핵 개발 문제였다. 북한은 1990년대 초반부터 핵카드를 가지고 미국과의 거래를 지속적으로 시도해왔고 이점이 중국을 불쾌하게 만든 바 있다. 16) 중국에서는 북한의 15), 朝 的 变 化 与 中 朝 关 系 - 从 传 统 友 好 关 系 到 实 利 关 系, 现 代 国 际 关 系 2005 年 第 9 期. 16) 2007년 2.13 합의 이후 북한의 김계관이 미국을 방문해 미국 내 외교전문가들과의 대화를 가진 바 있는데, 여러 증언에 따르면 김계관은 미국에게 중국을 견제하려면 북한과의 협력을 강화하는 것이 가장 효과적이라 74

74 안정을 위한 많은 원조를 제공하고 있는데 북한은 중국의 이익을 전혀 고려하지 않고 행동 한다는 불만이 지속적으로 증가했다. 17) 반면 북한은 중국의 요구에 따라 6자회담에 나섰지 만 중국이 자신의 체제안전에 대한 위협을 해결하는 데 도움을 주지 않고 경우에 따라서 미 국 편을 들어 북한을 고립시킨다는 불만을 가지고 있었다. 6자회담에서 2005년 9.19공동선 언이라는 합의에 도달했지만 그 직후에 발생한 미국의 BDA 에 대한 제재로 북한의 계좌 가 동결되자 북한이 이에 강력하게 반발하면서 9.19공동선언 의 잉크가 다 마르기도 전에 다시 북미대결구도가 조성되기 시작했다. 2006년 들어 북한은 대포동 2호 미사일을 발사하 며 미국을 압박했고 2006년 10월 9일에는 핵실험을 감행했다. 이에 대해 중국은 제멋대로 난폭스럽게( 悍 然 ) 라는 표현을 사용해 북한을 비난했고 유엔 안보리에서 만장일치로 통과된 대북제재결의 1718호도 지지했다. 18) 북한도 중국의 중재역할을 사실상 부정하고 핵카드를 활용해 미국과의 직접대화를 추구하면서 북중 사이의 전략적 차이가 다시 표면에 드러난 것 이다. 핵실험을 거치며 조성된 긴장국면은 2007년 1월 16일 김계관과 크리스토퍼 힐이 베를린 에서 회동해 미국은 금융제재의 해제를, 북한은 핵폐기 초기조치를 각각 약속하면서 대화국 면으로 전환되었다. 북미 양자접촉에 이어 6자회담이 재개되고 2.13합의를 거치며 9.19공 동선언의 실행을 위한 노력이 시작되었다. 그러나 북한과 미국이 핵동결의 실행방식에 대한 이견을 해결하지 못하고 북미대화와 6자회담 모두 교착상태로 들어갔다. 중국은 6자회담 재 개를 위해 지속적으로 노력했지만 특별한 성과를 얻지는 못했다. 북미관계는 물론이고 북중 관계의 불확실성도 높아진 상황에서 북한은 2009년 4월 5일 인공위성발사실험이라고 주장 하며 장거리 로켓발사를 시도했다. 이에 중국은 4월 13일 북한의 로켓발사를 유엔의 1718 호 결의에 대한 위반이라고 규정하고 추가 제재조치를 권고하는 의장성명을 발표하는 것에 찬성하며 북한의 행위에 대한 부정적인 태도를 분명히 했다. 북한은 5월 25일 2차 핵실험 을 진행하는 강경책으로 응수했고, 중국은 이에 대해서도 역시 단호하게( 堅 決 地 ) 반대하 고 유엔이 결정한 제재를 충실하게 수행하겠다는 입장을 밝혔다. 북한도 5월 29일 외무성 대변인 성명을 발표해 사태가 여기까지 오게 된 책임은 전적으로 우리의 평화적 위성발사 를 유엔이 끌고가 비난놀음을 벌린 미국과 그에 아부, 추종하는 세력들에게 있다. 이런 나 라들이 우리 앞에서는 위성발사가 주권국가의 자주적 권리라고 말해놓고 정작 위성이 발사 된 후에는 유엔에서 그를 규탄하는 책동을 벌렸다 라며 중국을 간접적으로 비난했다. 19) 북중관계는 선을 넘어서는 것으로 보였으나 2009년 여름을 지나면서 북중관계는 극적으 점을 강조했다고 한다. 이러한 그의 주장은 여러 통로를 통해 외부에 알려질 수밖에 없었기 때문에 반공개 적인 주장이었다. 17) 특히 2002년 2차 북핵위기가 발발한 이후부터 연구자들 중에 북한의 행위에 비판적 태도를 표명하는 경우 가 많았다. 예를 들어 션지루( 沈 驥 如 )는 한반도의 비핵화가 가장 중요한 목표이며 북한의 대미관계와 핵문제 에서 모험주의적 행위를 억제하여야 한다고 주장하며 중국은 1961년에 체결된 조중우호조약 내의 군사동맹 적 성격을 갖는 조항(일방이 다른 국가로부터 공격을 당할 경우 자동개입을 의무화한 조약 내의 제2조)을 삭 제하여야 한다고 주장하였다( 沈 驥 如, 2003, 57). 王 忠 文, 以 新 角 审 视 朝 鲜 问 题 与 东 北 亚 形 势, 战 略 与 管 理 2004 年 第 4 期 도 북한체제와 북한의 대외정책을 무도한 것으로 강력하게 비판했는데, 이 글은 이 잡지가 폐간조치를 받은 원인의 하나로 지적되었다. 18) 이 시기 대북정책의 중국 내 논의에 대해서는 Scott Snyder, China's Rise and the Two Koreas, Lynne Rienner Publishers, 2009, pp , 19) 2009년 10월 초 원자바오 총리의 평양방문과 관련한 조선신보의 보도에서도 최근년간 중국은 6자회담의 의장국으로서 조선반도비핵화를 위해 나름대로의 역할을 수행할 수 있는 위치에 있었다. 그러나 올해 4월 조 선의 인공지구위성 광명성2호 발사를 문제시한 유엔안보리 의장성명 의 채택으로 6자구도는 허물어졌 다 며 이러한 불만을 표출했다. 김지영, 조중친선의 새로운 출발점, 조선신보 2009년 10월 7일. 75

75 로 복원되기 시작했다. 북한의 2차 핵실험 이후 중국 내에서 대북정책과 관련한 치열한 논 쟁이 진행되었다. 20) 그 결과 중국공산당 지도부는 북핵문제를 북중관계와 연계시키지 않고 북한과의 우호관계를 지속시키는 방침을 결정했다. 21) 이러한 방침에 따른 중국의 첫 번째 움직임은 2009년 10월 원자바오 총리의 방북이다. 원자바오는 김정일 국방위원장과의 만남 에서 열정적인 포옹을 하는 등의 방식으로 친밀한 관계를 과시했고, 양국은 압록강대교 건 설에 합의하고 경제기술교류협정 등을 체결하는 등 경제사회교류를 확대에 나섰다. 특히 중 국은 원자바오 총리가 북한을 방문하고 돌아온 직후인 2009년 11월 창지투( 長 吉 圖 )개발계 획(Changjitu Development Plan)을 22) 발표하고 동북지역에 대대적인 투자를 시작했는데 이 사업의 많은 부분이 북한과의 경제협력과 연관된 것이다. 북한도 중국과의 협력이 그 어느 때보다 적극적인 모습을 보여주기 시작했다. 김정일 국 방위원장은 2010년 5월과 8월 두 차례나 중국을 방문하며 조중친선관계를 내외에 과시했 고 북한의 언론들도 조중친선의 발전상과 중요성을 대대적으로 보도했다. 특히 김정일이 8 월 27일 중국 창춘시에서 열린 연회에서 오늘 복잡다단한 국제정세 속에서 조중 두 나라 혁명선배들이 고귀한 재부로 물려준 전통적인 조중친선의 바통을 후대들에게 잘 넘겨주고 그것을 대를 이어 강화발전시켜 나가도록 하는 것은 우리들이 지닌 중대한 역사적 사명 이 라고 관심을 모았다. 과거에도 조중친선을 대를 이어 발전 시키자는 주장을 해왔으나 바 통을 후대에서 잘 넘겨주고 라는 표현은 북한의 권력세습 작업과 연관이 있는 것으로 해석 되었다. 이러한 분위기는 2010년 10월 중국의 한국전쟁 참전 60주년을 기념하는 활동까지 계속되었다. 당시 노동신문 등에는 조중친선을 강조하는 다양한 글들이 실렸다. 23) 김정일은 방북한 정우용캉( 周 永 康 )을 3일 동안 4번이나 만나는 파격적인 대우를 해주었다. 북한의 중 국에 대한 우호적인 태도는 중국 내의 북한에 대한 여론을 변화시키는 데 일정한 효과를 발 휘했다. 24) 중국의 후진타오주석은 저우용캉을 통해 노동당의 새지도그룹 탄생을 축하하며 20) 시기 중국 내부의 논쟁구도에 대해서는 International Crisis Group, Shades of Red: China's Debate Over North Korea, Asia Report N November와 이남주, 중국의 전략과 한반도의 선택, 임동 원 백낙청 외 지음, 다시 한반도의 길을 묻다, 삼인, 2010 등을 참고하시오. 21) 이희옥은 2009년 7월 이후 북중관계가 갈등국면에서 대화국면으로 전환되는데 7월 15일 당중앙 외사영도소 조가 개최되고, 7월 17~20일 베이징에서 개최된 재외공관장 회의 기간 중 주요 관련자들이 참석해 중국의 대북정책 관련 내부회의 가 개최된 것이 중요한 계기가 되었다고 전했다. 이희옥, 북중관계의 새로운 발전, 동아시아 브리프 제5권 제2호( ), 46쪽. 중국학자들도 이 시기 중국의 대북정책이 비핵화보다는 한반도 안정을 중시하는 방향으로 전환되었다고 설명하고 있다. 金 荣, 朝 鲜 半 岛 局 势 的 新 动 向 与 中 国 的 应 对 之 道, 2013 한 중평화포럼 2013년 7월 14일 베이징. 진창롱은 북한을 정상국가화한다는 목표가 지나치 게 이상적이었다는 판단과 북한을 변화시키는 것보다 현상을 유지하는 것을 대북정책의 목표로 삼아야 한다 는 현실적인 판단이 이 시기 정책전환의 주요 원인이었다고 지적했다. 22) 정식명칭은 중국두만강유역합작개발계획강요-창지투를 개발개방의 선도구로( 中 國 圖 們 江 區 域 合 作 開 發 規 劃 綱 要 以 長 吉 圖 爲 開 發 開 放 先 導 區, Cooperation and Development Planning Outline of the Tumen River Area of China Setting Changjitu as the Development and Opening-up Pilot Area) 이다. 창지투는 각 각 창춘시( 長 春, Changchun), 지린시( 吉 林, Jilin), 투먼시( 圖 們, Tumen)를 각각 의미한다. 23) 당시 조중친선의 역사를 강조하면서 북한은 중국의 북한에 대한 지원만이 아니라 중국혁명에 대한 북한의 지원도 강조했다. 예를 들면 2010년 9월 14일 조선중앙통신은 조중친선의 력사에 길이 전할 숭고한 국제주 의적 의리 라는 글을 발표해 중국혁명에 대한 북한의 지원내용을 자세하게 설명했다. 8월 김정일의 중국방문 에 대한 보도에서도 이러한 점을 강조한 바 있는데, 북한은 이미 2008년 12월 과학백과출판사가 고 김일성 주석이 1940년대 후반기 중국의 국공 내전 때 중공군을 도왔다는 내용의 책 중국 동북해방전쟁을 도와 를 출판해 이러한 선전을 시작한 바 있다. 24) 중국관방매체는 북중관계가 새로운 밀월기에 접어들었다고 보도했다. 记 中 共 中 央 政 治 局 常 委 周 永 康 访 朝 : 中 朝 关 系 再 掀 高 潮, 新 华 网 2011 年 10 月 11 日 10/11/c_ _4.htm. 그리고 중국의 환구시보( 環 球 時 補 )는 2010년 10월 11일부터 미래 10년 동안 북 한이 안정을 유지할 수 있겠느냐( 未 来 十 年 朝 鲜 能 否 保 持 基 本 稳 定 )? 라는 질문에 대한 인터넷 투표를 진행했는 76

76 김정일 위원장과 노동당 새 지도그룹이 필요한 시기에 중국을 방문해 주도록 초청하는 메시 지를 전달했다. 이 시기 중국의 대북정책의 새로운 현상은 북한으로 하여금 미국과의 관계만이 아니라 중 국과의 협력이 체제안전에 더 유리하다는 점을 받아들이게 만들면서 북한의 변화를 추구하 는 적극적인 관여정책을 모색하는 것이었다. 당시 중국은 여러 전략적인 고려로 북한과 협 력관계를 유지하는 결정을 내렸지만 북한의 모험주의적 행동에 의해 중국의 국가이익에 부 정적인 영향을 미치는 것을 우려하지 않을 수 없는 상황이다. 따라서 북한의 정치, 경제적 상황이 안정되지 않고서는 이러한 딜레마에서 벗어날 길이 없기 때문에 적극적인 관여를 통 해 이러한 전략적 목표를 달성하려고 시도한 것이다. 그리고 중국은 이러한 전략이 어느 때 보다 성공할 가능성이 높다고 보았던 것으로 보인다. 건강문제가 있는 김정일도 후계자에게 안정적 환경을 물려주기를 희망할 가능성이 높다는 점이 그 주요 근거이다. 25) 따라서 북중 관계의 개선이 단기적으로 정치적 부담이 있다고 하더라도 북한과의 관계에서 새로운 변화 를 만들어낼 수 있다면 앞으로 상황을 주도하는 데 도움이 될 것이라는 판단이 중국이 이 시기 적극적인 관여정책을 추진한 배경이라고 할 수 있다. 3) 3차 사이클: 2012년 ~2013년 8월 그러나 김정일의 갑작스러운 사망과 김정은체제의 출범 이후 북중관계는 다시 갈등국면으 로 진입했다. 중국은 김정일 사망 직후에는 북중 사이의 협력국면이 지속되기는 희망하며 사태의 추이를 지켜보고 있었다. 그런데 북한은 중국의 기대와는 달리 2012년 두 차례의 로켓발사와 2013년 2월 3차 핵실험을 연이어 진행하면서 군사적 위협의 수준도 높여갔다. 북한의 이러한 움직임에 대해 중국 내에서는 1차, 2차 핵실험 시기와는 달리 북한 핵실험의 합리성을 인정하는 논조는 거의 출현하지 않았고 북한의 행위에 대한 비판적 논조가 주류를 이루었다. 26) 북한의 일련의 행위들이 객관적으로 북한에 가해지는 위협과 비교할 때 불비례 적(과도한 반응)이라는 인식이 지배적이었던 것이 이러한 분위기가 조성된 주요 원인이라고 할 수 있다. 이 시기 중국 지도부들은 세 가지 점에서 대북정책을 재고할 필요성에 직면했다. 첫째, 북한의 핵보유국 인정 요구는 중국이 주도하고 있는 6자회담 프레임을 무너뜨리는 결과를 초래한다. 둘째, 핵무기를 보유하게 된 북한이 더 공세적이고 모험주의적 행동을 취할 가능 성이 있다. 셋째, 중국 내의 북한에 대한 비판여론이 대북정책에 새로운 제약요인으로 작용 2011년 3월 23일 현재 3247명(76%)이 그렇다고 대답하고, 1035명이 아니라고 답했다. 25) 위키리크스의가 공개한 자료에 따르면 2009년 9월 29일 중국의 대북정책을 담당하는 고위관료가 베이징을 방문한 미 국무부 차관 스타인버그(Steinburg)와 만났을 때 중국측 인사는 미국이 북한 지도부가 북핵문제와 관련해 전략적 결정을 내리지 않았다는 점을 이유로 북과의 대화에 지나치게(overly) 조심스러운 태도를 취하 는 것에 대해, 김정일이 건강상태 때문에 가까운 미래에 중요한 결정을 내릴 수 있는 가능성이 있다는 판단을 제시하고 이 기회를 적극적으로 활용할 것을 적극적으로 설득했다고 한다. 26) 이러한 논의를 대외정책과 관련해 주류적 입장을 대변해온 환치우스바오( 環 球 時 報 ) 가 주도했다는 점이 주목을 끈다. 社 評 : 中 國 珍 惜 中 朝 友 好, 朝 鮮 也 需 珍 惜, 環 球 時 報 2013 年 2 月 6 日 ; 社 評 : 朝 核, 中 國 須 不 怯 懦 不 幻 想 不 急 躁, 環 球 時 報 2013 年 2 月 17 日. 환치우스바오( 環 球 時 報 ) 는 북한의 도발적인 행위 에 대해 북중관계의 악화를 우려하지 말고 비핵화에 대한 분명한 의지를 보여주어야 하고 원조축소도 줄여야 한다는 강경한 주장에 이어 대북제재에 대한 한계를 제시하는 사설도 게재했다. 社 : 中 国 参 与 制 裁 朝 鲜 必 须 把 握 的 度, 環 球 時 報 2013 年 2 月 18 日. 여기서는 대북제재는 필요하지만 북한을 적으로 돌려서는 안 된다는 점과 중국의 제재수준은 미, 남한, 일에 비해 낮아야 한다는 한계를 제시했다. 이러한 논의도 중국 대 북정책의 딜레마를 잘 보여주었다. 77

77 했다. 이러한 문제를 인식함에 따라 중국 지도부들은 북한의 핵보유국 지위를 인정할 수 없 다는 점, 군사적 모험주의를 용인할 수 없다는 점을 그 어느 때보다 명확하게 일관되게 밝 히기 시작했고 중국 내에서 북중관계의 재검토에 대한 논의도 활발하게 전개되었다. 중국이 과거보다 대북제재에 적극적으로 나서고 있다는 신호들도 나타났을 뿐만 아니라, 27) 중국정 부는 공식적으로 북한과의 관계에 대해 정상적 국가관계라는 점을 적극적으로 강조하고 나 섰다. 중국이 북중관계의 전통적 프레임을 변화시키려는 의지가 그 어느 때보다 분명하게 표현되었으며 북중관계에 근본적인 변화가 발생하고 있다는 기대도 다시 증가했다. 그러나 5월 22일 북의 최룡해 특사가 중국을 방문한 것을 계기로 북중관계는 다시 안정 되기 시작했다. 5월 24일 최룡해 특사를 만난 중국의 시진핑 국가주석은 한반도 비핵화와 평화안정이 모두가 바라는 바이며 대세가 기우는 방향이다. 중국의 입장은 십분명확하다 며 북한의 태도변화를 직접적으로 요구하는 동시에 6자회담 재개를 통해 문제를 해결해야 한 다는 입장을 밝혔다. 이에 최룡해 특사는 조선은 관련 각국과 공동으로 노력하고, 6자회담 등 다양한 형식의 대화와 협상을 통해 문제를 타당하게 풀길 바란다. 또 조선은 한반도 안 정과 평화를 위해 적극적인 노력을 할 것이다 며 비핵화와 관련한 분명한 입장을 밝히지는 않았지만 대화국면으로 전환하겠다는 분명한 의지를 표명했다. 이를 계기로 중국은 한반도 와 북핵 문제와 관련해 다시 균형적 태도를 취하기 시작했다. 6월 하순 박근혜 대통령이 방 중해 시진핑 주석과 회담한 후 발표한 공동선언에서도 중국은 한반도 비핵화 라는 표현을 고수하고 6자회담 재개의 필요성을 강조하는 내용이 포함시켰다. 남북 모두로부터 대화재개 의 필요성에 대한 동의를 이끌어냈다고 판단한 중국은 미국에게 조건 없는 6자회담 재개를 요구하기 시작했으며 북한도 중국의 이러한 노력에 보조를 같이하고 있다. 28) 적어도 표면적 으로는 북중공조가 다시 복원된 것이다. 이처럼 북중관계의 3차 사이클도 북중관계의 강한 복원력을 보여주었다. 그러나 이 시기 나타난 북중관계의 균열은 매우 심각했고 중국도 새로운 방식의 북중관계를 원한다는 의사 를 더 분명하게 표시했다. 그리고 이러한 균열이 최근 공조로 완전히 봉합되었다고 보기는 어렵기 때문에 북중관계는 아직 미묘한 전환기에 처해있다고 할 수 있다. 현재 북중관계는 전통적 우호관계와 정상적 국가관계라는 두 설명모델 사이에 위치하고 있는 매우 유동적인 상황이다. 앞으로 북중관계가 어떤 방향으로 변화할지에 대해서는 북중관계에 영향을 미치 는 변수들에 대한 구체적인 분석을 기초로 결론을 내릴 필요가 있다. 4. 북중관계의 협력요인과 갈등요인 분석 - 네 가지 변수를 중심으로 북중관계가 갈등과 협력 사이의 순환에 영향을 미치는 주요 변수로는 전략적 목표의 양립 성, 중미관계의 변화, 국가 노선과 정체성, 남한과의 관계 등 네 가지를 들 수 있다. 아래에 27) 들어 4월 17일 중국 교통부장은 안보리 결의안 2094호를 엄격히 이행하기 위한 지시사항을 담은 회 람을 모든 연계 부서에 돌렸고 교통부는 4월 25일 그 회람을 온라인에 발표했다. 5월에도 중국의 4대 국 영 은행은 조선무역은행 계좌를 포함한 북한 계좌 일부를 폐쇄하고 북한으로의 송금을 중단했다는 보도가 이어졌다. 28) 2013년 8월 이후 북중 사이에 6자회담과 관련한 의견조율이 빈번해지고 있는 것도 이러한 변화를 잘 보여 준다. 8월 26일 중국의 조선반도사무특별대표, 6자회담 단장 우다웨이( 武 大 偉 )가 평양을 방문해 외무성 제1부 상 김계관과 회담을 했으며, 9월 16일 베이징에서 무다웨이는 김계관, 이영호와 회담을 가졌다. 9월 17일에 는 외교부 부부장 장예쑤이( 張 業 遂 )과 김계관이 회담을 가졌고 왕이( 王 毅 ) 외교부장, 양제츠( 楊 潔 篪 ) 중국 외 교담당 국무위원도 김계관을 만났다. 78

78 서는 이 네 가지 변수를 중심으로 북중관계의 협력요인과 갈등요인을 살펴보고 이러한 요인 들이 북중관계에 미칠 영향을 평가할 것이다. 이를 통해 북중관계의 연속성과 함께 출현가 능한 변화의 폭을 보여줄 것이다. 1) 전략적 목표의 양립성 양국이 추구하는 전략적 목표가 양립할 가능성이 높을수록 협력적 측면이 강화될 것이며, 전략적 목표 사이의 거리가 멀어질수록 갈등적 측면이 증가할 것이다. 냉전 시기 북한과 중 국은 자본주의진영과의 대결에서 사회주의진영을 강화하는 것을 전략적 목표로 공유했다. 따라서 냉전 시기 양자 사이에 노선 및 대외정책을 둘러싼 갈등이 이념적, 전략적 공동전선 자체를 동요시키지는 않았다. 그렇지만 중국이 개혁개방을 시작한 이후, 특히 탈냉전기에는 냉전 시기의 대립구도가 의미를 상실하기 시작했고, 북한과 중국의 전략적 목표들 사이의 충돌이 증가하기 시작했다. 탈냉전기에도 북한과 중국은 중요한 전략적 목표를 공유하고 있으며 이것이 북중협력을 유지시키는 가장 중요한 요인으로 작용하고 있다. 탈냉전 시기 북한의 가장 중요한 전략적 목표는 체제의 생존이다. 그리고 북한체제의 생존은 중국에게도 중요한 전략적 목표의 하나 이다. 지정학적으로 볼 때 북한은 여전히 미국의 정치적, 군사적 영향력의 확대를 저지하는 전략적 완충지역의 역할을 하고 있으며 북한의 혼란에 따른 한반도정세의 급격한 변화는 중 국의 개혁개방노선에 부정적인 영향을 미칠 것이기 때문이다. 뿐만 아니라 북한의 정치적 안정은 중국의 정치적 안정에도 중요한 의미를 갖는다. 중국은 과거 중앙아시아와 중동에서 권위주의정부를 무너뜨렸던 소위 색깔 혁명 이 중국에 미칠 영향에 매우 민감하게 반응해 왔다. 중국은 이러한 사태에 대해 민간부문에 대한 통제를 강화하는 것으로 대응했으며, 최 근 중동에서 정치변동이 출현한 이후 소위 서구식 정치모델에 대한 비판을 더 강화하고 있 다. 29) 자신과 인접한 국가에서 발생할 수 있는 정치변동에 대해서는 더 민감할 수밖에 없 다. 북한과 중국은 북한체제의 생존을 중요한 전략적 목표로 공유하고 있다. 전략적 측면에서 북중갈등이 증가해온 것도 사실이다. 중국은 한반도 문제와 관련해 한반 도의 평화와 안정, 한반도 비핵화, 대화를 통한 문제해결 등을 기본원칙으로 제시하고 있다. 이중 대화를 통한 문제해결이라는 원칙을 제외한 나머지 두 가지 문제와 관련해서는 북한과 갈등을 겪고 있다. 무엇보다도 북한은 세 차례의 핵실험을 진행하고 핵보유국의 지위를 요 구하면서 중국의 한반도비핵화라는 전략목표에 정면으로 도전했다. 한반도의 평화와 안정의 유지라는 목표도 북한체제의 유지를 추구한다는 점에서 북중의 이해관계가 일치하지만, 북 한은 정전체제를 부정하고 평화체제로의 전환을 요구하고 있는 반면은 중국은 현상유지적 목표를 추구하고 있기 때문에 양자의 전략적 목표가 상충하는 경우가 나타난다. 그러나 중 국도 한반도 비핵화가 제재와 강제적 수단이 아니라 대화와 신뢰구축의 결과로만 이루어질 수 있다고 보고 있으며, 북한의 현상타파적 전술도 상황에 따라 수위를 조정할 수 있기 때 문에 이를 둘러싼 갈등이 출현하더라도 양자가 공유하는 핵심적 목표 북한체제의 유지(중 국에게는 이를 통한 한반도 현상유지) 가 갈등조정과 관계복원을 위한 동력을 제공하고 있 29) ( 習 進 平 )체제가 출범한 이후 중국 내 선전기구들이 민주헌정론 에 대해 대대적인 비판을 전개하고 있 다. 이러한 비판은 2013년 4월 하순 중공중앙판공청( 中 共 中 央 辦 公 廳 )이 현시기 이데올로기영역 상황에 대한 통지( 關 於 當 前 意 識 形 態 領 域 情 況 的 通 報 ) 라는 문건을 하달한 이후 본격적으로 시작되었다. 여기서는 민주헌정 론, 보편적 가치론, 시민사회론, 경제영역에서 신자유주의론, 서구식 언론관, 역사허무주의, 개혁개방노선에 대 한 회의 등의 일곱 가지를 부정적인 경향으로 지목했다. 79

79 다. 2) 국가 노선과 정체성 양국의 전통적 친선관계는 상당 부분 국가 노선 혹은 정체성을 공유하는 데서 비롯된 것 이다. 이에 따라 국제사회에 대한 인식도 통일시킬 수 있었다. 즉 냉전 시기 북한과 중국은 사회주의적 정체성을 공유하는 국가들은 친구이고 이에 적대적인 국가들은 적이라는 이분법 적 세계관으로 국제사회를 인식했다. 이러한 이분법적 구도는 중소분쟁의 출현에 이어 1970년대 중국과 미국이 전략적 협력관계를 구축하면서 동요하기 시작했지만 사회주의의 실현을 정치적 목표로 양국이 공유하고 있었기 때문에 양자관계의 큰 동요는 없었다. 그러나 중국이 개혁개방을 추진하면서 북한과 중국 사이의 국가노선의 차이가 확대되었 다. 중국은 경제발전을 국가사업의 중심으로 삼았고 이를 위해 경제적으로 시장화 개혁을 적극적으로 추진했으며 외교적으로는 서방국가들과의 관계를 개선하기 시작했다. 국제사회 에서의 역할과 관련해서도 중국은 점차 현재의 국제질서를 더 평등하고 공정한 질서로 전환 시켜야 한다는 전통적 입장에서 유엔안보리 상임이사국으로서 현재의 국제규범을 준수하고 강화해야 하는 역할을 중시하는 입장으로의 전환이 나타나고 있다. 30) 1990년대 후반부터 중국이 책임을 지는 대국 으로 자처하기 시작한 것도 이러한 변화를 상징한다. 반면 북한 은 여전히 계급투쟁과 계획경제라는 전통적 사회주의체제의 핵심 요소를 고수하고 있고, 미 국과의 관계에서도 적대적 관계를 청산하지 못하는 등 현재의 국제질서에 대해서도 부정적 태도를 견지하고 있다. 양자의 국가노선에서 중국공산당과 조선노동당이 지도하는 소위 당 국체제 의 유지방침을 견지하고 있다는 점 이외에는 공통점을 찾기 어려운 상황이 되었다. 사실 체제와 국가발전노선 상의 차이가 양국관계의 직접적 갈등요인이 되지는 않는다. 양 국 모두 이는 내정에 속하는 문제로 보고 내정불간섭을 양국관계의 기본원칙으로 삼아왔기 때문이다. 31) 그러나 이러한 차이는 양자 사이의 불신을 고조시키는 중요한 요인으로 작용하 고 있다. 이러한 차이가 중국 내에서 북한에 대한 비판적 여론을 확산시키고 중국정부의 대 북정책을 제약하는 요인으로 등장하고 있다는 점에서 북중관계에 일정한 영향을 미치고 있 다. 32) 반면 국제질서에 대한 인식의 차이는 더 직접적인 갈등요인이 되고 있다. 예를 들어 중국은 다소 논란이 있을 수 있는 북한의 로켓발사를 비판하는 국제사회의 입장에 동조하고 있는데 그 중요한 근거로 유엔의 권위를 존중해야 한다는 점을 내세웠다. 반면 북한은 이를 자신의 자주권에 속하는 문제로 간주하고 국제사회의 비판에 강력하게 반발했으며, 핵실험 을 감행하는 명분으로 삼기도 했다. 이러한 차이가 좁혀지지 않는 한 북중 사이의 주기적으 30) 중국은 국제사회의 규범의 준수와 관련해 선택적으로 대응하고 있다. 예를 들어 대량살상무기의 확산, 무역자유화 등은 적극적으로 준수하는 반면 국제인권규범에 대해서는 내정간섭 반대 등의 다른 규범을 내세 우는 방식으로 이에 보류적인 태도를 취하고 있다. 31) 중국과 북한은 1999년 양국관계가 회복되기 시작한 이후 각각 상대방의 사회주의노선을 존중하는 태도를 보 여주고 있다. 2004년 9월 12일 북한을 방문한 중국공산당 정치국 상무위원 리창춘( 李 長 春 )은 각국, 각민족 은 실제상황에서 출발하여 자신의 발전노선을 선택하고 결정하여야 한다. 이것이 사회발전에 대한 특색이 있 는 이론과 실천을 발전시키는 데 유리하며, 인민복지와 세계의 다양성을 실현하고 나아가 지역안정과 세계평 화를 유지하는 데도 유리하다. 우리는 조선노동당과 인민이 사회주의노선을 견지하는 것을 지지하며 자신의 실제에 부합하는 발전모델을 모색하는 것을 지지한다 라고 밝혔다. 물론 중국은 자신의 현대화, 개혁개방노선 의 경험을 소개하는 방식으로 북한이 새로운 발전노선을 택할 것을 권고해오고 있다. 32) 이와 관련해 최근 인터넷 상에서 북한에 대한 비판적 여론의 형성을 주목할 필요가 있다.Simon Shen, The Hidden Face of Comradeship: Popular Chinese consensus on the DPRK and its implication for Beijing's Policy, Journal of Contemporary China 21(75),

80 로 갈등이 출현하는 것을 막기는 어려울 것이다. 물론 이러한 차이가 축소된다면 북중관계 는 더 안정적인 협력관계를 유지할 수 있을 것이다. 앞으로 이와 관련해서 북한이 국가노선 을 변경할 가능성과 중국의 정치지형 변화추이를 주목할 필요가 있다. 먼저 북한은 2013년 3월 31일 조선노동당 중앙위 전원회에서 현재 전원회의는 조성된 정세와 우리 혁명발전의 합법칙적요구에 맞게 경제건설과 핵무력건설을 병진시킬데 대한 새 로운 전략적로선을 제시하였다. 경제건설과 핵무력건설을 병진시킬데 대한 전략적로선은 자 위적핵무력을 강화발전시켜 나라의 방위력을 철벽으로 다지면서 경제건설에 더 큰 힘을 넣 어 사회주의강성국가를 건설하기 위한 가장 혁명적이며 인민적인 로선이다 라며 경제발전 -핵무력 건설 병진노선 을 채택했다. 초기에는 핵을 포기하지 않겠다는 것이 병진노선의 주 요한 측면으로 해석되었으나 점차 경제발전이 더 주요한 측면이라는 해석도 증가하고 있 다. 33) 그리고 2013년 5월 최룡해 특사가 시진핑을 만났을 때 대화에 참여할 의사를 표명하 며 조선은 정말로 경제를 발전시키고 민생을 개선하고 싶다. 조선은 평화적인 외부환경을 조성하고 싶다 라고 강조했다. 이러한 표현 자체가 중국이 개혁개방노선을 시작할 당시 대 외정책의 변경을 위한 사용한 것이다. 물론 북한이 핵무기를 포기하지 않는 한 병진노선의 다른 한 축인 경제발전에 성공하기 어려울 것이라는 비관적인 전망도 적지 않지만 주목할 필요가 있는 것은 이러한 노선이 중국과의 국가노선에서의 차이를 좁힐 가능성이 있다는 점 이다. 만약 북한이 새로운 핵실험을 감행하지 않고 경제발전에 더 초점을 맞추는 노선을 견 지할 경우 중국은 북한의 이러한 변화를 긍정적으로 평가할 것이고 양자관계의 복원에도 긍 정적인 영향을 미칠 것이다. 또한 중국의 정치지형도 중국의 대북정책에 적지 않은 영향을 미친다. 중국 내에서 자유 주의적 개혁을 추진하는 세력은 북한에 대해 더 비판적인 태도를 취할 것을 요구하는 반면 전통적 사회주의체제를 옹호하는 세력의 북한과의 협력을 강조하고 있다. 최근 북한의 3차 핵실험이 중국 내에서 북한의 일방주의적 행동에 대한 불만이 고조되었던 상황에서 대북정 책과 관련한 여론지형에서 자유주의적 세력의 영향력이 커졌다. 그러나 중국의 전체 이념지 형을 보면 전통적 사회주의적 세력들도 무시할 수 없는 세력이다. 아직은 어느 한편으로 여 론이 기울어졌다고 보기는 어렵기 때문에 추이를 계속 주목해볼 필요가 있다. 3) 중미관계 중미관계는 동북아질서의 가장 큰 영향을 미치는 양자관계이다. 현재 중국과 미국 사이의 경쟁과 협력이 공존하는 복잡한 관계가 유지되고 있다. 이러한 관계에서 갈등적 측면이 증 가할 경우 북중협력이 강화될 가능성이 높고, 협력적 측면이 증가할수록 중국과 북한 사이 의 거리가 멀어질 것이다. 중국과 미국 사이의 갈등은 중화인민공화국의 건국과 함께 시작되었다. 특히 한국전쟁은 양국이 군사적으로 직접 충돌하게 만들었다. 중국은 소련의 위협에 대응하기 위해 1972년 부터 미국과 전략적 협력관계를 발전시켰으나 그렇다고 동북아에서 미국의 영향력 확대에 대한 경계심을 푼 것은 아니다. 이 지역에서 미국의 영향력 확대는 중국의 전략적 이익을 위협할 것이기 때문이다. 중국이 개혁개방을 추진한 이후에도 미국과의 관계를 안정적으로 발전시키는 것을 대외정 책의 가장 핵심적 목표의 하나로 삼아왔지만 상황은 중국의 의도대로 진행되지는 않았다. 33), 북한의 경제정책, 성공을 위한 과제는?, 민족화해 2013년 09 10, 9쪽. 81

81 특히 중국의 천안문사태와 냉전체제의 해체 등의 사건이 발생한 이후 중미 사이의 전략적 협력은 약화되고 경쟁적 측면이 더 강화되었다. 1990년대 중반 미국 내에서 중국위협론의 확산이 이러한 변화를 반영하는 것이다. 그리고 중미관계의 변화는 1999년 이후 북미관계 의 복원에도 일정한 동력을 제공했다. 중미갈등은 2000년 미국 대선에서 중미관계를 전략 적 경쟁관계 로 규정했던 부시가 당선되면서 최고조에 달할 것처럼 보였으나 미국이 2001 년 9.11사건 이후 대테러전쟁을 위해 중국과의 협력을 모색하면서 크게 완화되었다. 이러한 상황에서 중국은 북핵문제와 관련해 미국과 협력하는 모습을 보여주기도 했다. 그러나 오바 마행정부의 출범 이후 사태는 다시 복잡해졌다. 오바마행정부가 소위 아시아로의 축이동 (pivot to Asia) 과 재균형(rebalancing) 등의 새로운 개념을 내세우며 동아시아에서의 영 향력 확대, 혹은 중국에 대한 견제를 모색했기 때문이다. 34) 이러한 상황은 중국에 대한 북 한의 전략적 가치가 높였고, 2009년 북한의 2차 핵실험 이후 북중관계의 복원과정에도 이 러한 변수가 중요하게 작용했던 것으로 보인다. 2010년 천안함 사건와 연평도 포격사건 당 시 미국의 항공모함이 서해로 진출하는 것과 관련해 중국과 미국이 신경전을 벌인 것이 이 러한 변화를 잘 보여주는 것이다. 물론 시진핑체제의 출범과 함께 중국은 미국에 대해 신형대국관계를 발전시키자고 제안했 다. 이러한 구상이 실현되면 중미 사이의 전략적 공조가 강화되고 중국의 대북정책의 선택 지도 다양해질 수 있을 것이다. 그러나 중국과 미국은 핵심적 이익이 서로 상충하고 있고 단기적으로 이러한 문제들이 해결되기도 어렵다. 즉 중국의 의도대로 신형대국관계가 발전 되기는 어렵고 전략적 경쟁이 지속될 가능성이 높다. 즉 중미관계의 협력적 측면이 중국이 대북정책을 조정할 필요가 있게 만들고 있으나 동시에 양자 사이의 전략적 경쟁은 중국에게 북한의 전략적 가치를 완전히 무시하기 어렵게 만들고 있다. 35) 4) 남한과의 관계 냉전 시기에는 북중관계에 남한이라는 변수의 작용은 크지 않았다. 영향력도 크지 않았을 뿐만 아니라 남한은 변수이기보다는 상수에 가까웠기 때문이다. 그러나 중국과 남한의 관계 가 발전되면서 남한은 서서리 북중관계에 영향을 미치는 변수가 되어왔다. 즉 중국과 남한 의 협력이 증진될수록 북중 사이의 전통적 협력에는 부정적인 영향을 미치고, 반대의 경우 에는 북중 사이의 전통적 협력을 강화시키는 요인으로 작용하게 될 것이다. 중국과 남한 관계는 양적인 측면에서 북중관계를 압도하고 있다. 그리고 이 관계는 일정 한 전략적 의미를 갖기 시작했다. 남한에게 중국은 경제적으로 중요한 파트너일 뿐 아니라 북핵 문제와 관련해 중요한 전략적 파트너이다. 중국에게도 남한은 일본의 우경화를 견제하 기 위한 파트너이고 동시에 동북아에서 대중 봉쇄망을 약화시키킬 수 있는 고리로서의 의미 도 갖고 있다. 따라서 중국도 대북정책에서 남한의 입장을 일정 정도 고려하지 않을 수 없 을 것이며 이것이 북중 사이의 균열요인으로 작용할 수 있다. 그렇지만 남한이 미국과의 군 사동맹을 유지하는 상황에서는 남한과의 전략적 협력에 한계가 있을 수밖에 없기 때문에 중 34) 중국 영향력의 확대를 저지하고 미국의 헤게모니를 계속 유지하는 것은 오바마 행정부 초기부터 중요한 관심사였다. Bader, Jeffrey A., Obama and China's Rise: An Insider's Account of America's Asia Strategy, Washington D.C.: The Brookings Institution, 2012, pp.1~8. 아시아로의 축이동(pivot to Asia) 는 힐러리 클린턴 국무장관에 의해 제시된 이 Clinton, Hillary, America's Pacific Century, Foreign Policy, November ) 정재호, 중국의 부상과 한반도의 미래, 서울대학교출판문화원, 2011년, 341쪽. 82

82 국과 남한 관계의 발전이 중국의 대북, 대한반도 정책의 프레임을 변경시킬 수 있는 변수가 되기는 어렵다. 남북관계의 발전은 당장은 중국에게 긍정적인 변화로 받아들여질 것이다. 한반도정세의 급격한 변화로 인한 부담을 줄일 수 있으며, 남한과 북한 모두와 안정적인 관계를 발전시킬 수도 있기 때문이다. 그러나 이러한 변화가 북중관계에 미칠 영향은 다면적이다. 우선 남북 관계의 발전이 북한에게 대중관계에서 자율적 공간을 확대시킬 수 있는 기회를 제공할 수 있다. 즉 장기적으로 볼 때 남북관계의 발전과 북중관계의 발전이 반드시 병행되는 것은 아 니다. 남북관계가 악화되는 것은 북한의 전략적 선택지를 크게 줄일 것이다. 특히 최근의 변화가 보여주는 것처럼 경제적 측면에서 중국에 대한 의존도를 증가시킬 수밖에 없기 때문 에 중국의 북한에 대한 영향력을 증가시킬 수 있는 가능성을 높일 것이다. 5) 북중관계에 영향을 미치는 변수들에 대한 평가와 북중관계 전망 <표3> 주요 변수들에 대한 평가(작용방향, 중요성, 가변성) 변수 변수의 작용 방향 중요성 가변성 전략적 목표의 긍정(북한체제의 유지) 고 저 양립성 부정(비핵화/한반도 안정) 고 중 중미관계 긍정(미중경쟁) 고 저 부정(미중협력) 고 저 국가 긍정(병진노선과 경제발전추진) 저 중 노선 및 정체성 부정(사회주의개혁노선) 중 저 남한과의 관계 긍정(중국-남한 갈등, 남북관계) 중 저 부정(중국-남한 협력, 남북관계) 저 중 <표3>는 주요 변수들의 작용방향, 중요성, 가변성을 평가한 것이다. 작용방향은 협력요인 의 경우는 긍정으로 갈등요인의 경우는 부정으로 표시했다. 중요성은 북중관계에 미치는 영 향의 강도를, 가변성은 변수의 중요성이 변화할 가능성을 고, 중, 저의 세 수준으로 평가한 것이다. 여기서 보면 탈냉전기에 북중관계에서 갈등을 강화하는 방향으로 작용하고 중요성 도 높은 변수들(비핵화를 둘러싼 갈등, 미중협력 등)이 출현했다는 점을 알 수 있다. 이는 북중관계가 전통적인 협력관계를 유지하기 힘들어졌다는 것을 의미한다. 그렇지만 이러한 변수들의 등장이 북중관계가 돌아오기 힘든 선을 넘게 만들거나 아니면 상대방과의 협력에 전략적 가치를 부여하지 않은 정상적 국가관계로 전환되었다는 것을 의미하는 것은 아니다. 이중 중요성이 높고 가변성이 낮은 변수들이 북중관계의 기초를 형성하는 요인으로 볼 수 있는데 이러한 측면에서 보면 북중협력의 기초는 여전히 견실하다고 평가할 수 있다. 위의 표에서 보면 전략적 목표에서 북한체제의 유지, 중미경쟁 등이 중요성이 높고 가변성을 낮 은 변수에 해당된다. 이중에서도 북한체제의 유지를 전략적 목표로 공유한다는 것이 북중협 력의 가장 중요한 기초이다. 미중관계에서 양자의 협력이 지속될 것이라는 점은 북중관계를 복잡하게 만드는 작용을 하고 있지만 그 영향은 미중 사이의 경쟁적 측면도 상존한다는 점 에 의해 상쇄된다. 이는 북중관계가 협력적 측면이 장기적이고 지속적으로 유지될 수 있다 고 예측할 수 있는 있는 근거가 되며 동시에 북중관계가 여러 갈등을 겪었음에도 불구하고 강한 복원력을 보여주고 있는 원인을 이해할 수 있다. 향후 변화와 관련해서 가변성이 모두 높은 변수들을 주목해볼 필요가 있는데 특별히 부정 적인 요인들의 영향이 더 높아질 것으로 보이지 않는다. 북중관계를 부정적으로 변화시킬 83

83 변수들 중에서는 전략적 목표에서 비핵화를 둘러싼 북중 사이의 갈등이 중요도가 높을 뿐만 아니라 가변성도 상대적으로 높다. 즉 북한이 4차 핵실험이나 국지전 도발 등의 군사적 모 험주의가 북중관계의 더 악화시키는 모멘텀을 제공할 가능성을 여전히 주목할 필요가 있다. 중국은 김정은체제의 출범 이후 북한이 핵능력을 강화하고 이를 담보로 한반도의 현상변경 을 위한 국지전과 같은 군사행동에 나설 가능성을 크게 우려하고 반공개적으로 북한에 경고 메시지를 보냈다. 36) 그러나 북한이 당장 핵무기나 군사적 대응조치 등의 카드를 포기할 가 능성이 낮지만 중국의 전략적 이익을 심각하게 위협할 정도로 이 카드를 사용하지는 않을 것이다. 북한이 2013년 5월 최룡해특사를 파견한 이후의 일련의 움직임에서 이를 다시 확 인할 수 있다. 중국도 이러한 변화를 적극적으로 수용하고 2013년 8월 이후에는 미국과 남 한이 6자회담에 나오도록 압박하는 것에 초점을 맞추고 있다. 따라서 이 문제가 앞으로도 계속 북중 사이의 갈등요인으로 작용하겠지만 국면을 근본적으로 변화시키는 요인이 되기는 힘들다. 국가노선에서는 부정적인 방향보다는 긍정적인 방향으로 영향을 미칠 요인들이 출현할 가 능성을 높아지고 있는 점을 주목할 필요가 있다. 지금까지 양자 사이의 이념적, 노선적 차 이가 확대되어온 것이 양국 사이의 신뢰를 약화시키는 요인이다. 이러한 차이가 단기적으로 회복되기도 어렵고, 특히 중국의 여론도 북한을 가치를 공유하는 상대로 보는 것에 부정적 이기 때문에 과거와 같은 사회주의라는 가치를 공유하는 것에 기초한 협력관계가 발전할 것 으로 기대하기는 어렵다. 다만 북한이 노선을 변경할 경우 적어도 국가 수준에서는 양자 사 이의 노선상의 차이를 좁힐 수 있는 가능성은 존재한다. 즉 현재 병진노선을 내걸고 있는 북한이 자신이 주장하는 바대로 경제건설에 더 주력한다면 중국과의 협력공간이 더 넓어질 수 있다. 중국으로서는 북한이 경제발전우선노선을 택한다면 단기적으로 북한이 한반도의 상황을 악화시키는 요인으로 작용하지 않을 뿐만 아니라 장기적으로 북한체제와 북중협력에 도 도움이 될 것이라는 점을 긍정적으로 평가할 것이기 때문이다. 마지막으로 남한과의 관계는 북중관계를 복잡하게 만드는 요인이기는 하지만 중요도과 가 변성이 모두 높지 않기 때문에 북중관계의 변화에 큰 영향을 미치지는 못할 것으로 보인다. 다만 남북관계의 경우는 중국과 남한의 관계보다 가변성과 중요성이 모두 클 것으로 보이는 데 남북관계에서 긍정적인 방향으로 변하는가 아니면 부정적인 방향으로 변하는가가 북중관 계를 특정한 방향으로 변화시키는 식으로 영향을 미치는 것은 아니다. 남북협력이 북중 사 이의 거리를 넓히는 작용을 할 수 있고 반대의 작용을 할 수 있다. 남북갈등도 마찬가지이 다. 2010년에 한반도에서 긴장이 고조되었을 때는 북중 사이의 공조가 강화되었지만, 2012~3년의 긴장국면은 북중관계에 부정적 영향을 미쳤다. 이 시기 중국은 어느 편이 한 반도정세에 대한 불안요인인가라는 판단에 따라 태도를 정한 것으로 보인다. 이는 남한의 전술적 선택이 정세의 변화방향에 일정한 영향을 미칠 수 있다는 점을 의미한다. 결론적으로 북한과 중국 사이에는 상대방의 전략적 가치를 부정할 수 없는 전략적 상호의 존성이 존재한다. 이러한 전략적 상호의존성이 사라지지 않는 한 북중 사이의 전략적 협력 도 지속될 것이다. 중국이 전통적 친선관계라는 프레임에서 벗어나고자 하는 움직임도 계속 36) 3 핵실험 이후 북한의 군사적 모험주의가 강화되던 시기 중국은 그 어느 때보다 한반도 상황이 통제불능 의 사태로 발전되는 것에 대한 공개적인 우려를 표시했는데, 이러한 우려표명에는 북한에 대한 비판적 의미가 더 강했다. 예를 들면 2013년 4월 5일 왕이 외교부장은 반기문 UN 사무총장과의 통화에서 중국은 이 지역 내 그 어떤 국가의 도발적 언행도 반대하며 중국의 현관(doorstep)에서 말썽이 일어나는 것을 허용치 않을 것 이라고 입장을 표명했다. 이틀 후 보아오 아시아 포럼 개회식의 기조연설자로 나선 시진핑 국가주석은 어느 누구도 자신만의 이익을 위해 이 지역과 전 세계를 혼란에 빠트려서는 안 된다 고 말했다. 84

84 될 것이다. 북한의 행위에 결박당할 위험성, 미국과의 협력관계의 유지, 국제사회에서 책임 있는 대국으로서의 이미지 형성, 남한과의 협력 등이 이러한 시도를 하게 만든 주요 요인이 다. 특히 앞으로도 북중관계의 정상적 국가관계로의 전환을 강조하면서 외교적 프로토콜에 서 투명성 제고, 경제교류의 규범화와 제도화 등을 지속적으로 추진할 가능성이 높다. 즉 역사적이고 이념적 요인에 의해 만들어진 특수성을 탈색시키는 것이 중국의 대외이미지를 제고하는 데 그리고 북한의 행위를 견제하는 데 도움이 될 것이다. 그렇지만 북한과의 전략 적 협력의 가능성을 완전히 무너뜨리는 방식의 행동, 북한체제에 결정적인 타격을 줄 수 있 는 제재수단을 동원하는 방식으로 북중관계를 변화시킬 가능성은 낮다. 따라서 중국은 한반도 문제와 관련해 계속 위험회피적 태도를 보일 가능성이 높다. 사실 이러한 태도는 북한과 남한 모두에게 불만을 사고 있다. 북한으로서는 현상유지가 자신에게 불리한 것으로 판단하고 있기 때문에 중국의 현상유지전략을 미국 편을 드는 것으로 비판하 고, 남한에서는 북한의 핵개발을 저지하기 위한 노력에 동참하지 않는다고 중국을 비판할 수 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 중국은 어느 일방의 행동이 한반도정세를 불안하게 만드는 행위를 자제시키고 한반도의 안정을 유지하는 것을 가장 바람직한 시나리오로 생각 하고 있다. 중국의 선택에서 가장 중요한 판단기준은 한반도의 안정에 대한 위협이 누구로 부터 발생하는가이다. 5. 북중관계의 북중러 삼각관계에 대한 시사점 북중러 삼각관계는 미국의 정책과 연동되며 변화해왔다. 1950년대 초반 소련을 중심으로 사회주의권의 동맹체제가 유지되고 미국이 아시아에서 롤백전략을 추구하던 시기에는 북방 삼각협력과 남방삼각협력 사이의 냉전구도가 형성되었다. 그러나 1950년대 중반 미국이 소 련과의 데탕트를 추진하고, 1970년대 초반 중국과의 전략적 협력을 추진하는 등 미중소 삼 각관계가 복잡하게 변화하면서 북방삼각협력에도 큰 균열이 출현했다. 그러나 냉전체제가 해체되면 미국의 유일 초강대국으로서의 지위가 강화되면서 중국과 러시아의 미국에 대한 경계심이 높아지고. 21세기 들어 부시행정부의 일방주의, 오바마행정부의 아시아로의 회귀 (pivot to asia) 전략 등도 미국의 영향력 견제를 위한 중러협력을 진전시켜왔다. 이러한 추세가 계속될 경우에는 미국과 적대관계를 청산하지 못하고 있는 북한도 이에 참여하며 신 북방삼각협력 구도가 출현할 수 있다. 이 과정은 북중관계에 의해 매개될 것이다.이러한 구 도에서 보면 중러관계가 북중러 삼각협력의 기본동력이지만 북중관계는 북중러 삼각협력의 촉매라고 할 수 있다. 그러나 북중관계에 대한 위의 분석은 북중러 사이의 전략적 협력이 안정적으로 구조화될 가능성은 높지 않다는 점을 보여주고 있다. 무엇보다도 북한과 중국의 전략적 협력 자체가 불안정한 상황이기 때문이다. 우선, 북방삼각관계 내에서 가장 핵심적인 행위자는 중국인데, 중국이 동북아에서 북한 나아가 러시아와의 공동전선을 구축해 미국에 대항하는 방향으로 움직일 가능성도 낮다. 러 시아는 지구적 차원에서 미국을 견제하는 데는 적절한 파트너이지만 동북아에서 러시아의 영향력은 크지 않다. 그리고 북한과의 관계에서는 불확실성이 높다는 점이 미국에 대응하는 적극적 협력을 어렵게 만든다. 즉 북한과의 관계를 위해 미국과의 관계를 희생시지키는 않 을 것이다. 물론 북미관계가 악화되고 그 원인이 미국의 대북정책, 대한반도정책에 있다고 판단하거 85

85 나 중일갈등이 격화되는 과정에 미국이 일본을 지지할 경우, 중국도 북한과의 전략적 협력 을 강화하고 러시아를 이에 끌어들이는 방식으로 미국에 대한 견제에 나설 가능성이 있다. 그러나 이러한 움직임들 역시 정세변화에 대한 전술적 대응의 수준에 머무를 것이며 대립구 도를 구조화시키는 방향으로 움직일 가능성은 낮다. 북한도 삼각협력을 전략적 목표로 보기보다는 전술적인 수단으로 활용하고 있다. 냉전시 기부터 북한이 중국과 소련의 갈등을 활용해 자신의 전략적 이익을 최대화시켜왔고, 탈냉전 기에도 중러관계가 과거만큼 경쟁적이지는 않지만 북한은 북중관계와 북러관계를 별도로 관 리하며 이들과의 관계에서 자신의 주도권을 유지하고자 해왔다. 더 나아가 북한은 미국과의 관계를 발전시키는 것은 안보전략의 핵심목표로 삼고 있다. 이는 안보위협이 미국으로부터 온다는 인식에서 비롯된 것이지만 이와 함께 북미관계를 대중관계의 레버리지로 사용하려는 의도도 작용하고 있다. 이러한 양상은 미국과 베트남의 수교 이후 중국과 베트남 관계에서 출현할 바 있다. 따라서 중국과 북한이 미국에 대해 같은 입장을 가지고 있다고 보기 어렵다. 즉 북방삼각 협력을 전술적 대응의 차원을 넘어 전략적 협력으로 발전시키기 위한 북중협력이 추진되지 는 않을 것이다. 물론 경제협력이라는 측면에서 북중러의 이해관계가 접근하는 것이 북중려 협력에 새로운 동력을 제공할 수 있을 것이다. 그러나 이러한 경제협력이 효과적으로 진행 되기 위해서는 북중러 삼각협력을 넘어 미국, 일본의 참여가 필요하기 때문에 이 역시 외부 세계와 전략적 대립을 강화시키는 방향으로 발전되지는 않을 것이다. 남북관계의 진전에 따 라서는 북중러 삼각관계가 북방전략과 충돌하는 것이 아니라 동북아 협력이라는 클 틀과 결 합시킬 수 있는 기회는 존재한다. 따라서 북중러 삼각협력관계를 강화할 수 있는 내부동력이 강하다고 볼 수는 없고 이 삼 각관계의 변화와 관련해 가장 중요한 변수는 미국, 남한, 일본의 움직임이라고 할 수 있다. 즉 이들 사이의 군사협력이 강화되면 적어도 전술적인 차원에서라도 북한과 중국 사이의, 나아가 북중러의 안보협력이 진전될 수밖에 없다. 그만큼 북방경제구상의 실현가능성도 더 낮아질 수밖에 없다. 결국 여기서도 북중러 삼각협력을 한반도 평화와 번영에 유리한 방향 으로 활용하려는 전략이 한미일 삼각관계와 상충하는 것을 피하기 어려운 것이고 이 양자 관계를 어떻게 조정할 것인가가 과제로 제기되고 있는 것이다. 86

86 북방삼각관계와 북 러관계 백준기

87 - 1 - 러중북 삼각관계와 러북관계 1. 서론: 위협균형(balance against threats) 과 동맹 소련의 와해와 냉전의 종식, 그리고 이에 따른 양극체제의 해체는, 동맹의 대상인 공동의 적이 사라졌다는 기능적 측면에서나 동맹이 작동하는 국제체제의 근본적 변동이라는 구조적 측면에서 그리고 과거 동맹의 역사에 천착한 경험적 측면에서, 동맹의 쇠퇴 나 동맹의 구 조적 재편 을 초래할 것이 논리적으로 당연시되었다. 그럼에도 불구하고 NATO의 유지와 확장, 미국의 아시아 동맹네트워크의 강화, 그리고 본 연구의 주제인 러-북-중 삼각관계의 유지 복원 등에서 냉전체제의 동맹이 탈 냉전기에도 내구력을 지니고 있다는 역설을 경험하 게 된다. 그렇다면 무엇이 이 동맹들을 지속시키는가? 이에 대한 해답은 왜 이들은 동맹하 였나? 라는 동맹의 기원 에 대한 해명과 밀접한 관련이 있다. 동맹을 연구하는데 있어서 선행되는 질문은 왜 국가들은 동맹을 형성하는가? 이다. 러시 아와 중국, 러시아와 북한, 그리고 북한과 중국 간의 양자 동맹 이 삼자관계에서 작동하는 메카니즘과 성격을 규명하고 이에 대한 평가와 전망을 수립하는 작업 또한 왜 삼국은 각각 동맹을 형성하였는가 라는 문제에서 출발할 필요가 있다. 월트(Stephen Walt)가 주장하였듯 이, 동맹의 기원(원인과 동기)을 이해하는데 실패하면 치명적 결과를 초래할 수 있기 때문 이다. 1) 예를 들어, 보불전쟁( ) 개전직전에 프랑스가 판단한 동맹형성에 대한 오산은 프랑스를 파멸로 이끌었다. 나폴레옹 3세의 프랑스는 프로이센과의 전쟁이 발발할 경우 오스트리아-헝가리 제국이 숙적인 프로이센에 대항하여 자국에 합세(동맹)할 것으로 단정하였다. 그러나 전쟁이 발발하자 오스트리아-헝가리는 중립을 유지하였고 프랑스는 패 전하였다. 독일 또한 러불동맹(1895) 과 영러 앙땅뜨(1907), 그리고 이의 결과인 영-불- 러 간의 삼국협상(Triple Entente) 체제의 형성이 불가능한 것으로 판단함으로써 재앙적 결 과(1차 세계 대전의 패배)를 초래하였다. 더 나아가, 와이츠만(Patricia A. Weitsman)의 주장 2) 처럼, 동맹의 원인과 동기를 실현하 기위한 동맹공약(alliance commitments)에 대해 오판하는 것 또한 재난적 결과를 초래할 수 있다. 갈등적 현안이 발생했을 경우 아측의 동맹국뿐 아니라 적대 동맹국의 약속이행 정 도에 대해 오산 분쟁 시 개입여부에 대한 오산 하면 국가안보는 파국으로 치달을 수 있다 는 것이다. 동맹의 기원 과 관련되어있는 이러한 질문을 통해 이들 동맹이 국제질서의 구조 와 환경의 변화에 따라 어떻게 변형되고 지금까지 유지되었는지에 대한 문제해결의 입구로 들어갈 수 있을 것이다. 월트는 위협균형(balance of threat )적 측면을 강조하여 동맹형성의 원인을 분석하면서 힘에 대한 균형 이라는 전통주의적 입장에 대해 비판적 대안을 제시하고 있다. 그는 동맹의 형성과 관련하여 세 가지 원인(causes) 균형/편승, 이념, 원조 을 설정하고 동맹형성 에 있어서 어떤 것이 더 우세한지에 대해 다음의 논점을 제시하였다:1)국가들은 힘에 대한 균형(to balance against power alone) 보다는 위협에 대한 균형(to balance against threats) 을 위해 동맹을 형성한다; 2)이념은 균형하기balancing) 보다 동맹(제휴)의 동기 로서 덜 위력적이다; 3) 원조 나 정치적 침투(political penetration)는 저절로 동맹(제휴)의 1) Stephen M. Walt, The Origins of Alliances(Ithaca and London: Cornell University Press, 1987), p.2. 2) Patricia A. Weitsman, Dangerous Alliances: Proponents of Peace, Weapons of War(Stanford: Stanford University Press, 2004), p.3. 88

88 - 2 - 강력한 이유가 되지는 않는다. 3) 왜 국가들은 동맹하는가? 하는 질문에 힘의 균형을 위해서 라고 대답하는 것은 간명해 보이지만, 풍부한 설명력을 제공하는데 한계가 있다. 능력의 분포(distribution of power capabilities) 개념을 중심기반으로 하여 무정부적 국제체제에서 안보극대화의 수단 (security-maximizing tool) 또는 힘의 극대화 수단(power-maximizing tool) 으로 만 동 맹을 위치지우는 것은 동맹의 다양한 동기와 행위들 예를 들어, 위협과의 타협, 위험분산 이나 회피, 갈등의 예방, 적대동맹의 약화 및 봉쇄 등 에 대한 적절한 해명을 제공해주지 못한다. 러시아, 중국, 북한 간의 동맹(또는 제휴alignment) 4) 의 이유는, 특히 현재적 조건에 서 볼 때, 힘의 극대화 라기 보다는 위협에 대한 반응 으로 보는 것이 좀 더 타당할 것이 다. 물론, 중국과 러시아가 공식적으로는 다극체제의 형성 이라는 능력의 분포 에 입각한 전통적 균형담론을 주장하고 있지만, 이들의 동맹정치의 지속 또는 복원의 본질적 동기는 다극체제의 형성자체가 목적이 아니라 미국이라는 외부적 위협(external threat)에 대한 균 형 이라 할 수 있다. 다시 말하면, 1990년대 중반이래로 중국과 러시아가 동맹관계를 복원 및 강화한 이유는 '힘의 극대화'을 추구하거나 '미국에 대한 대항'을 목적으로 한 세력균형을 위해서 라기 보다는 미국이라는 외부적 위협에 대한 반응으로서의 균형이라 할 수 있다. 만 약 '힘의 극대화'를 위해서라면 러시아나 중국은 미국에 편승하는 편이 유리했을 것이고 이 의 결과는 순수한 형태(ideal type)의 일극체제의 영속이었을 것이다. 그러나 근대적 국제질 서하에서 동맹체제가 형성된 이래로 이러한 현상은 발생한 적이 없다. 또한 떠오르는 강국 에 대항하는 세력균형 이라는 전통적 현실주의 입장에서 보면 러시아는 떠오르는 강국인 중 국과 동맹하는 것이 아니라 '중국에 대항한 균형'을 추구하는 것이 타당할 것이다. 그러나 러시아는 중국과의 동맹을 선택하였다. 위협에 대한 대응으로서의 동맹행위(alliance behavior)는 균형 과 편승 으로 구분된다. 국가행위자가 위협에 직면했을 경우 균형 을 선택할 것인지 편승 을 선택할 것인지는 위협 의 수준 에 따라 상이하게 나타난다. 일반적으로, 균형행위 의 경우 지배적인 위협에 대항 하여 좀 더 약한 국가와 제휴하려 하고, 편승행위 의 경우 위협의 원천(통상적으로 가장 강 한 국가 또는 라이벌)과의 동맹을 추구하는 것으로 해석된다. 월트는 이러한 위협의 수준에 영향을 미치는 요인들로 총합국력(aggregate power), 지리적 인접성(geographic proximaty), 공격능력(offensive power), 공격의도(aggressive intention) 등을 선정하였 는데 이러한 요인들에 대해 강대국과 약소국이 반응하는 방식은 각기 다르다고 평가하였 다. 5) 강대국과 약소국 간의 동맹은 일반적으로 비대칭성 을 특징으로 한다. 로드스타인(Robert L. Rothstein)에 의하면, 약소국들의 상이성에도 불구하고, 동맹과 관련하여 강대국과 비교 할 때 대부분의 약소국들이 유사한 행동패턴을 보이는 것은 위협이나 안보딜레머의 해결책 3) Ibid, p.5. 4) 과 제휴(alignment) 의 상관성에 대해 상이한 입장이 존재한다. G. 스나이더의 경우에 동맹 을 엄격한 의미의 군사동맹으로 제한하고 있다. 그에 따르면, 제휴 는 동맹 의 외연을 이루는 범주이긴 하지만, 동맹 은 문서화된 조약 에 근거하여 유사시 군사적 지원을 명시 한 경우만을 동맹 이라 규정한다. 이에 비해, S. 월트 는 제휴 를 넓은 의미의 동맹 으로 보고 동맹 의 범주에 포함시킨다. 왜냐하면 현대에 들어와서는 군사적 지 원을 명시적으로 표현한 동맹보다는 암묵적으로 이러한 지원을 내포한 비공식적 동맹을 선호하는 경향이 우 세하다는 입장이다. 필자는 월트의 견해에 따라 제휴 를 동맹 의 범주에 포함시킬 것이다. 이에 대한 자세한 내용은 다음을 참조바람: Glen H. Snyder, Alliance Politics(Ithaca and London: Cornell University, 1997), pp.6-16; Stephen Walt, The Origins of Alliances, pp ) Stephen Walt, The Origins of Alliances, pp

89 - 3 - 이 주로 외부적 원천 으로부터 도출된다는 것에 기인한다. 약소국이 위협에 직면하여 생존 이라는 국가목표를 확실히 달성하기 위해서는 외부의 (군사적)원조가 필수적인데, 이 외부 원조는 속성상 불확실성 을 특징으로 한다는데 문제가 있다. 약소국은 강대국에 비해 현저 히 한정된 정책수단을 지니고 있고 그 선택범위 역시 제한됨으로 인해 자신의 운명에 대해 단지 주변적인 통제력(peripheral control) 만 지니고 있을 뿐이다. 위협에 대한 반응 또한 강대국과 약소국은 상이하다. 동일한 위협에 대해 약소국은 강대국보다 현저히 위협적인 것 으로 반응하며, 강대국의 위협은 약소국에게 생존에 대한 전면적 위협으로 인식될 수 있다. 동맹에 대한 정치적 측면에서 강대국과 약소국은 상이한 의도를 지니고 있다. 강대국과 동맹을 체결하려는 약소국의 의도는 다른 (위협적인)강대국을 억지하거나 내부의 안정 정 권 또는 체제 안정 을 추구하기 위한 것이다. 이에 비해, 강대국은 외부의 위협(여타 강대 국)에 대한 반응 뿐 아니라 약소국이 특정한 행위 예를 들어, 위험한 행동 을 하지 못하 도록 하기 위한 의도에서 약소국과 동맹을 추구하기도 한다. 와이츠만은 이러한 동기에 의 한 동맹행위유형 을 결박(묶어두기tethering) 이라는 용어를 통해 분석한 바 있다. 이상에서 살펴본 위협균형이론을 토대로 월트의 균형 과 편승 에 대한 그의 가설과 위협 요인들을 종합정리하면 다음과 같다: 1) 균형행위 와 관련하여, 편승보다는 균형이 일반적인 현상 이고 편승 은 특정시기 와 특정조건 에서 발생하는 경향이 있다. 2)더 강한 국가일수 록 균형 하려는 경향이 있다. 약한 국가들은 다른 약한 국가들에 대항하여 균형 할 것이지 만 강대국들에 의해 위협받을 경우 이에 편승 할 가능성이 있다. 3)동맹국들의 지원 개연성 이 높을수록 균형 의 경향 또한 커질 것이다. 그러나, 충분한 동맹의 지원이 확실할 때, 무 임승차 나 책임전가(buck-passing) 경향 또한 증가할 것이다. 4)(위협적인)강력한 국가가 인접해 있을수록 인접 국가들은 이에 대항하여 제휴하는 경향이 있다. 5)한 국가가 불변적 인 공격의도를 지니고 있다고 인식될 경우, 다른 국가들은 이에 대항하여 동맹할 가능성이 더 커진다. 이상에서 논의한 동맹형성의 원인과 동기에 따라 상이한 유형의 동맹행위가 발생한다. 본 연구에서는 위협에 대한 반응유형에 대해 균형 과 편승 이라는 개념과 더불어 와이츠만의 위험분산/회피(hedging) 과 결박(묶어두기,tethering) 라는 개념을 차용하여 분석할 것이다. 2. 러북관계의 특성: 균형(balancing) 과 묶어두기(tethering) 러시아와 북한 간의 전략적 제휴(strategic alignment)관계를 설명하는데 있어서 동맹의 기원과 동기에 관한 질문 북한과 러시아는 왜 동맹(제휴)하는가 이 선행될 필요가 있다. 1장에서 동맹이론에 입각해 러시아, 중국, 북한 사이의 동맹 또는 전략적 제휴 관계에 대해 살펴본바와 같이 러시아와 북한의 전략적 제휴의 이유는 외부의 위협에 대한 균형 으 로 해석할 수 있다. 월트나 로드스타인의 평가를 수용하면, 소련과 같은 초강대국의 경우에 는 지구적 차원의 극체제(양극체제)에서 힘의 분포(distribution of power capability) 와 힘에 대한 균형(balancing against power alone) 이라는 세력균형 을 추구하는 데 비해, 탈 냉전기 러시아의 동맹변환(alliance transformation)전략은 초강대국(미국)보다 상대적으 로 열세인 국제적 지위나 국가능력을 감안하여 위협균형 적 측면이 강하다고 할 수 있다. 탈냉전 초기 러시아 옐친정부는 친서구 대서양주의에 입각하여 미국이 제안한 평화를 위 한 동반자관계(PfP: Partmership for Peace, 1994) 미국과의 전략적 제휴 를 수용하였 으나, 1990년대 중반 NATO의 확장을 계기로 유라시아주의에 입각한 동방정책 으로 선회 90

90 - 4 - 하였다. 옐친정부가 미국과의 동반자관계를 수립한 동기는 세력균형 이라기보다는 탈 냉전 기 새롭게 형성되고 있던 글로벌콘도미니엄의 공동운영 이라는 전략적 기대가 작용한 편 승 행위로 해석할 수 있다. 그러나 옐친정부의 평화적 동반자 에 대한 기대가 장미 빛 환 상 6) 으로 드러나면서 러시아는 동맹변환을 모색하게 되었다. 옐친정부는 유럽에서 균형 파 트너 유럽주의 에 이해관계를 지닌 프랑스가 주요 대상 를 모색하였으나 결실을 거두지 못함에 따라 아시아로 전략적 관심을 전환하여 주요 파트너로서 중국과 인도, 그리고 하위 파트너로서 북한에 주목하게 되었다. 이러한 동맹변환전략의 주요한 배경에는 NATO의 확 장, 체제 이행의 불안정성과 국제 지위의 하락 등에서 연유한 국가 안정성의 저하가 자리 하고 있다. 특히, NATO의 확장 은 정책결정자 및 정치엘리트들에게 러시아 국가안보의 핵 심적 위협요인으로 판단되었다. 만약 바르샤바조약기구 를 솔선해체한 러시아가 희망한 대 로 NATO의 후속적 해체 또는 러시아의 NATO 가입이 성사되었다면 러시아의 동맹전략은 일정기간 미국의 전략범위내에 제약되어 제한된 범위의 상대적 자율성(편승) 정도를 유지할 수 있었을 것이다. 그러나 러시아를 배제한 NATO의 확장이 최종적으로 결정되면서, 옐친 정부가 시도한 외부의 위협에 대한 균형 모색은 사회주의 구동맹국들과의 관계복원으로 귀결되었다. 북한 또한 탈 냉전기 국제질서의 전환과정에서 동맹변환을 경험하게 되었다. 국가능력의 제한성에 비추어 볼 때, 약소국의 경우처럼 북한 역시 세력균형 에 있어서 매우 취약한 것 으로 드러났다. 특히, 냉전해체라는 세계질서의 전환과정에서 양극체제하의 세력균형과 동 맹체제가 파국적 으로 북한의 입장에서 보면 와해됨으로 인해 북한의 대내외적 안보 불 안정성이 현저해 졌다. 북한 스스로가 미국 주도의 글로벌라이제이션과 민주주의 확산에 참 여할 의사와 정권변동(regime change)을 수행할 가능성이 전무한 상태에서 동맹체제의 와 해는 그 자체로 북한의 안보적 불확실성을 높이는 위협요인으로 평가되었다. 더 나아가 동 맹국이던 소련과 중국이 한국과 수교하고 러시아와 북한과의 동맹관계가 실질적으로 해체됨 에 따라 북한은 동북아에서 동맹 비대칭성이 고조된 것으로 판단하였다. 만약 당시에 북한 지도부가 미국의 전략을 수용하거나 중국, 러시아와 유사한 체제이행 경로 예를 들어, 미 국에의 편승 를 선택하였다면 현재와는 다른 형태의 외부환경 탈냉전적 동북아 질서와 동맹재편(변환) 이 조성되었을 수도 있었을 것이다. 그러나 북한은 북-중-소 동맹체제가 불확실하고 약화되는 상황에서 소련과 중국이 한국을 교차승인한 것에 비해, 한-미-일 동 맹체제가 유지되는 환경에서 미국과 일본은 북한을 교차승인할 의사가 없다고 판단하였다. 또한, 이러한 동북아 동맹구조의 비대칭적 재편과 더불어, 체제이행이 정권의 구조적 변동 (정권붕괴)으로 귀결될 것이라는 위기의식이 고조됨에 따라 북한지도부는 편승 이 아닌 위 협균형 을 추구하였고 이로 인해 동북아 국제관계는 매우 불확실성이 높은 경로로 진입하게 되었다. 1장에서 언급하였듯이, 약소국들이 유사한 행동패턴을 보이는 것은 위협이나 안보딜레머 의 해결책이 주로 외부적 원천 으로부터 도출된다는 것에 기인하는데 탈냉전 초기 북한의 전략행위 패턴에서도 이와 유사한 점이 발견된다. 약소국이 위협 에 직면하여 생존이라는 국가목표를 확실히 달성하기 위해서는 외부의 (군사적)원조가 필수적이다. 이 외부원조는 속성상 불확실성 을 특징으로 하는데 탈냉전 전환기에 북한에게는 이 외부원조의 불확실성 이 현실에서 확인되었을 뿐 아니라 외부원조자체가 물리적으로 차단되었다는데 문제가 있 6) 대외관계 전문가들 중 현실주의자들은 탈 냉전기 러시아와 미국의 평화적 동반자 강조시기(미-러 밀 월시기, 1990년대 전반기)를 장미 빛 환상시기 로 규정하고 있다. 91

91 - 5 - 다. 약소국은 주변적인 통제력(peripheral control) 만 지닌 한계로 인해 동일한 위협에 대해 강대국보다 현저히 위협적인 것으로 반응하며, 강대국의 위협은 약소국에게 생존에 대한 전 면적 위협으로 인식될 수 있다는 점을 재론하면, 북한의 행위패턴을 분석하는데 유용할 수 있다. 이미 앞서 언급한 바와 같이, 북한이 핵무장을 하려는 시도는 결과적으로 북한의 선 택이 정책결정에서 매우 위험한 것임에도 불구하고 이러한 불확실성 과 비대칭성 을 상 쇄하기 위한 위협반응이라 할 수 있다. 이로 인해, 강대국의 위협에 직면해 있다고 판단하 는 약소국에게 합리적인 것으로 판단되는 특정정책은 상대강대국에게는 비합리적인 것으로 인식될 수 있는 것이다. 7) 북한 지도부는 동북아 동맹구조의 비대칭적 재편이라는 구조적 제약하에서 미국을 압박하기 위한 수단으로 핵개발이라는 비평화, 비제도적인 선택하였고 이 과정에서 러시아의 동맹전환전략과의 연계 하에 북-러 관계가 복원되었다. 물론 이러한 정책결정과정에서 북한에게 미국과의 편승 이라는 전략적 옵션이 여전히 존 재했던 것은 사실이지만 여기에는 편승 에 따르는 비용을 지불해야한다는데 유의할 필요가 있다. 편승비용은 때때로 정권변동이나 체제이행과 같은 지배 엘리트 블록의 붕괴나 교체를 수반할 수도 있지만, 중동을 비롯한 권위주의체제에 대한 미국과 소련(러시아)의 원조에서 보여 지듯이, 지배 엘리트에 대한 묵인과 승인이라는 편승에 대한 반대급부(편승이익)로 전 환되기도 한다. 이러한 편승비용(편승이익)은 일반적으로 상호적일 때 효율적인 관계(동맹/ 제휴의 지속성)가 수립될 수 있다. 러시아와 북한의 전략적 제휴관계는, 강대국과 약소국 간의 동맹(제휴)의 일반적인 속성 을 반영하여, 비대칭성 을 특징으로 한다. 먼저, 안보 딜레머를 해결하는데 있어서 외부적 원천 에 대한 의존성이 높다는 점이다. 냉전시기 북한의 경우, 안보 딜레머의 주요 해결책은 소련으로부터의 군사원조였다. 이러한 외부적 원천 에 대한 의존성을 축소하기 위한 방책은 자주국방 의 형태로 표출되곤 하는데, 1960년대부터 북한이 수행한 4대군사노선(1962) 이 대표적인 사례이다. 그러나 동맹의 자산특수성 조소동맹 은 한미동맹에 비해 자산특수성 이 현저히 떨어지긴 하지만 효과에 따라 북한식 자주국방 은 동맹인 소련의 군사전략범위 내로 제약될 수밖에 없었고 북한지도부가 판단하기에 외부적 의존성을 획기적으로 해결하는 방안은 핵무장이었을 것이다. 다음으로, 동맹에 대한 정치적 측면에서 강대국과 약소국은 상이한 의도를 지니고 있다는 점이다. 러시아와 전략적 제휴관계를 회복한 북한의 의도는 다른 강대국 의 위협에 대해 균 형(미국에 대한 위협균형)하거나 영향력을 중화 중국에 대해 시키기 위해서 뿐 아니라 내 부의 안정(정권 및 체제생존)을 추구하기 위한 것이다. 이에 비해 러시아는 외부의 위협에 대한 반응 NATO의 확장, 미국의 일방주의 등 뿐 아니라, 북한의 위험한 행동 핵 무 장이나 군사적 행동 을 예방하거나 억지하기 위해서 북한과의 전략적 제휴관계를 복원하였 다. 셋째, 비대칭 동맹은 힘과 이해관계의 비대칭성 을 특징으로 하는데, 이로 인해 강대국과 약소국사이에서는 일반적으로 안보와 자율성의 교환거래(secury-autonomy trade-off) 8) 가 발생한다. 특히, 초강대국과의 동맹은 약소국에게 내정간섭이나 위성국화의 위험성 9) 을 발생 7) Rothstein, op. cit., Alliances and Small Powers(1968), pp ) James Morrow, "Alliances and Asymmetry: An Alternative to the Capability Aggregation Model of Alliances"(1991), pp ) 바르샤바 조약기구(WTO)와 경제상호원조회의(COMECON) 라는 집단 동맹체제에 소속된 동유럽 국가 들이 위성국화된 대표적인 사례이다. 이러한 기구들을 통해 소련은 동유럽의 내정에 정치, 경제, 군사적으로 92

92 - 6 - 시킬 가능성이 상존하므로 약소국은 통상적으로 다른 강대국과의 중복 동맹을 통해 비대칭 성의 위험성을 완화시키려 할 수 있다. 1961년 북한이 소련, 중국과 동시에 동맹을 체결한 것, 그리고 러시아와의 관계를 회복(2000) 것은 이중동맹(dual alliance) 을 통해 안보와 자율성의 교환(secury-autonomy trade-off) 을 최소화 북한의 자율성 양도(concession)를 최소화 하려는 재시도로 해석할 수 있다. 냉전시기 중소분쟁이라는 동맹의 예외적 현상이 이러한 교환거래 를 최소화하여 북한의 동맹 자율성을 높였던 것이 사실이지만, 냉전 해체 이후 중러의 전략적 밀월(준동맹)이 최고조로 유지되는 조건에서도 북한의 상대적 자율성 은 유지되고 있는 듯하다. 그 이유는 이들 간의 동맹 메카니즘내에서 여전히 이중동맹 의 효과가 직간접적으로 작동하고 있기 때문으로 추정된다. 넷째, 지원공약(power commitment) 면에서의 비대칭성이다. 약소국은 동맹에 자신의 총 력을 투여하면서 모든 위협을 커버하는데 충분한 동맹약속을 추구해야만 한다. 이에 비해, 강대국은 동맹공약으로부터 자유로운 비공약 여력(noncommitted power) 을 보유하려는, 동맹에 관한 협소한 관점을 유지하려는 경향이 있다. 복원된 러시아와 북한의 관계가 전통 적 의미의 (군사)동맹은 아니지만, 신조약(2000) 에 포함되어 있는 안보와 정치경제분야의 조항들을 고려하면 상호 간에 전략적 이익의 공유와 최소한의 안보공약 군사적 위기시 상 호 긴밀히 상의(consultation) 10) 을 전제로 한 전략적 특수관계 인 것은 분명하다. 약소국 인 북한은 이슈로부터 결정적인 영향을 받지만 그 결과에 영향을 미치는 데는 최소의 힘만 보유하고 있다. 그럼에도 불구하고 약소국인 북한은 동맹국으로서의 절대적(고유한) 권리를 주장하며 이슈에 대한 최대한의 협의를 요구하지만 강대국인 러시아는 이슈자체 보다는 문 제해결에 공헌할 수 있는 북한의 능력에 대해 협의하기를 선호함으로써 상호간에 관심과 능력 상의 충돌이 발생하였다 년 사이, 북한과 러시아 간에 진행된 기존의 동맹 조약에 대한 수정 및 조정과정에는 이러한 관심과 능력 간의 갭에 의한 갈등이 내재해 있 음을 알 수 있다. 북한은 기존의 동맹공약유지를 고수하면서 비대칭적인 동북아 탈냉전 구 조와 핵 프로그램 등으로부터 연유된 외부위협을 상쇄하기에 충분한 동맹약속 예를 들어 군사개입조항의 유지 을 러시아에게 확인하려한데 비해, 러시아는 외부의 위협적인 이슈에 대응할 만한 북한의 능력과 북러동맹의 가능성에 대해 회의적이었다. 따라서 러시아는 동맹 조약을 수정하기를 원하였고 군사개입조항 을 폐기하기로 결정하였다. 제한된 능력을 지녔 지만 동맹유지 또는 복원을 전제로 총력적인 책무(total commitment)를 떠맡을 의도가 있 었던 북한은 전략적 관심과 능력의 갭 을 최대한 축소하려 하였지만 러시아는 자신의 여타 이익(동맹외적 이익)에 침해되지 않는 범위에서 갭을 줄이려 하였던 것이다. 11) 내정에 영향력을 행사할 수 있었고, 그 파국적인 사례가 체코 프라하의 봄(1968) 에 대한 소련의 군사개입 바르샤바 조약군을 동원 이다. 당시 동유럽 국가들에게는 안보-자율성 교환 을 최소화할 수 있는 이중동맹 의 전략적 옵션이 존재하지 않았다. 북한은 소련의 권유에도 불구하고 코메콘에 정식으로 가입하지 않았고 업저버 자격만 유지하였다. 10) 근대 유럽의 동맹사례와 유형의 다양성을 고려할 때, 동맹조약에 군사원조 조약 당사국이 제3국의 군사침략 을 당했을 경우 다른 당사국이 군사적으로 원조함 를 명시하지 않거나 군사조약을 수반하지 않은 동맹관계 (예, 삼국협상Triple Entente)들이 존재한다. 또한, 연구자들에 따라 개념정의의 차이는 있지만, 무력공격이 임박 또는 침략을 당했을 경우 즉시 협의(consultation) 하거나 중립을 지키는 동맹(예, 영일동맹) 등도 존재 한다. 따라서 역사적 경험에 의거하면, 협의 와 중립 은 동맹의 최소 요건이라 할 수 있으며, 로트스타인이 냉전시기 중동의 사례를 통해 분석하였듯이, 현대에 있어서 동맹의 특징 중의 하나는 군사적 원조 를 명시하 지 않거나 군사조약을 수반하지 않은 실질적인 동맹사례들이 일반적이라는 것이다. 따라서 군사적 비중 뿐 아 니라 정치적 효과를 고려하여 동맹개념의 외연확장이 필요하다고 할 수 있다. 11) 비대칭 동맹에 있어서 강대국과 약소국 간의 관점과 힘의 갭 에 관한 자세한 내용은 다음을 참고바람: Rober L. Rothstein, Alliances and Small Powers, pp

93 - 7 - 이상에서 논의한 것을 토대로 하면, 러시아와 북한 간의 전략적 관계는 위협균형 과 관계 의 비대칭성 으로 요약할 수 있다. 러-북 간의 전략적 제휴의 특성은 다음과 같이 정리될 수 있을 것이다. 먼저, 위협균형 은 통상적으로 군사적 수단 과 정치적 수단 을 활용한 균 형으로 이루어지는데 북러 전략제휴는 후자의 측면이 강하다고 할 수 있다. 물론 신조약 체 결 전까지 북한은 기존의 동맹조약을 고수하면서 군사적 수단에 의한 균형을 추구했으나 러 시아의 동맹수정으로 인해 군사적 수단에 의한 균형가능성은 매우 협소해졌다. 따라서 러시 아는 해당지역에서 자국의 영향력을 확보(회복)하기 위한 이미지 제고에 주력하는 동시에 전략적 경쟁국가의 이미지를 약화 또는 악화시키는 방법으로 북한에 대한 외교적 지원에 치 중하였다. 6자회담과정에서 러시아가 지속적으로 강조하고 하고 있는 정직한 중개인 (honest borker) 의 역할은 이러한 이미지 조성(image manipulation)의 일환으로 해석할 수 있다. 유엔 안보리의 대북제재 결의안 채택과정에서 제재수위를 조절하거나 방코델타 (BDA)의 북한계좌문제를 해결하는데 결정적인 역할을 한 것 등이 외교적 지원의 대표적인 사례이다. 다음으로, 위협균형 의 형성에 있어서 주요 요인으로 거론되는 공격능력과 공격의도 는 정확하게 측정하기 어렵다는 한계가 있으나, (잠재적)위협국의 공격능력과 공격의도 에 대 한 인식수준은 북러 전략적 제휴에 중요한 영향을 미친다. 북한이 미국의 공격능력과 공격 의도 를 실재적인 것으로 인식하고 있다고 가정하면, 미국이 동북아 역내에 실재한다는 전 략배치조건은 북한으로 하여금 러시아에 대해 전략적 제휴를 추구하게 하는 유인 요인으로 작용하고 있다고 유추할 수 있다. 러시아의 경우도 NATO의 확장과 이에 연계된 미국의 미 사일 방어계획(MD)에 대해 미국의 공격능력 상승 또는, 러시아의 군사역량의 상대적 하락 으로 판단하여, 전략적 열세를 만회하는 위협균형 의 수단으로 중국, 북한과의 전략적 제 휴에 주목하였다. 신조약 체결을 시작으로, 북한의 동맹복원 시도가 집중적으로 이루어진 2000년-2002년 세 차례의 북러정상회담에서 김정일 국방위원장이 푸틴 대통령에게 지속적 으로 요청한 군사지원공약(power commitment) 군사력지원이라기보다 군사장비 및 기술 공여라는 자산부문이긴 하지만 은 외부의 공격능력과 의도 를 실재적인 것으로 판단한 결 과이다. 그러나 푸틴정부는 북한 측의 군사분야 지원요청에 대해 유보적으로 반응함으로써 북러 전략적 제휴가 군사동맹으로 자동복원되는 것을 회피하였다. 이러한 결과는 북한과 러 시아 간에 외부위협 및 공격능력과 공격의도 에 대한 인식의 비대칭성을 반영한 것으로 판 단된다. 셋째, 총합국력과 지리적 인접성의 효과라는 측면인데, 강대국인 러시아는 총합국력의 균 형이라는 측면에서 다른 강대국인 미국 경우에 따라서는 중국 을 견제하기 위해 역내에서 북한과 전략적 제휴를 추구한다. 이 경우, 강대국은 대립하는 강대국의 동맹국을 반대하거 나, 상대 강대국의 동맹국을 포섭하거나 유인함으로써 경쟁 강대국을 견제하는 방식을 구사 하기도 하는데, 러시아의 남북한 등거리외교 애초의 목적은 그렇지 않았을 지라도 가 이 러한 방향으로 활용될 가능성이 존재한다. 2001년 2월에 개최된 한러정상회담에서 탄도탄 요격미사일(ABM) 제한조약의 보존 에 양국이 합의한 듯한 공동보도문을 발표함으로써 부시 행정부의 반발을 초래한 것이 하나의 사례로 거론될 수 있다. 이에 비해 지역국가인 북한은 다른 인접 지역국가들 예를 들어, 한국과 일본 의 위협 에 우선적으로 대처하기 위해 강대국(러시아)과의 제휴를 추구하는 경향이 있다. 특히, 냉전 기에 북한이 중국, 소련과 이중동맹을 체결(1961)한 것은 지역내 존재하는 한-미-일 간의 양자동맹을 배경으로 남한과의 군사적 대립에 대한 위협균형 행위로 해석할 수 있다. 탈냉 94

94 - 8 - 전 이행기(1980년대 후반-1990년대 초반)에 동북아 국제관계의 재편에 있어서 북한이 가 장 두려워하고 저항한 것은 미국이라는 강대국의 위협이아니라, 한소, 한중 수교를 통한 인 접국가(한국)의 전략적 상승이었다. 교차승인이 무산된 역내 국제질서의 비대칭적 재편의 조건에서 북한은 인접국가(한국)의 전략지위의 상승을 위협 요인으로 인식하여 러시아와의 관계회복을 통한 전략적 대응을 모색하게 되었다. 그러나, 탈 냉전기, 북한의 핵프로그램으 로 인해 동북아 역내의 긴장과 갈등이 고조되면서 기존의 남북 간의 대립갈등에 북미 간의 직접적인 갈등이 중첩되어 지리적 인접성의 효과가 변형되는 양상을 보이고 있다. 넷째, 러시아와 북한(또는 북한과 소련)과의 전략적 제휴에 있어서 이념적 요인 의 역할 을 과장할 필요는 없으며 이념 은 위협균형 보다 부차적일 수 있다. 특정조건에서 이념이 통합보다는 분열의 요인으로 작용하는 경우도 있다. 오히려 이념이 지나치게 작동할 때 협 력보다는 갈등이 촉진될 가능성이 있다. 냉전기 동맹이던 중국과 소련 간의 이념분쟁이 양 국의 무력분쟁으로 외화된 경우와 동맹인 중국과 북한 간에 사회주의 체제이행방식(중국식 개혁개방)에 대해 합의요인뿐 아니라 갈등요인이 중첩되어 있는 상황을 고려할 때 그러하 다. 물론 러-북 정상회담(2001)의 주요 결과물인 모스크바 선언 에서 강대국 러시아 론과 강성대국 론 간의 공통성이 강조된 것은 사실이지만 강대국 러시아 나 강성대국 은 이념 적 정체성의 표현태라기 보다는 전략노선(발전노선)이나 정치적 구호의 성격을 띠고 있는 것으로 해석할 수 있다. 다섯째, 원조 는 자동적으로 동맹 의 이유가 되지 못하며 원조 를 통해 강대국이 동맹 상대국(약소국)에 행사할 수 있는 영향력도 제한 적일 수 있다. 러시아와 북한관계 또한 그 와 유사하다. 북중동맹의 경우에도, 중국의 적지 않은 대북원조에도 불구하고 북핵문제 해 결에 있어서 북한에 대한 영향력은 제한적인 것으로 확인된 바 있다. 현재 이집트 사태에서 미국이 이집트 에 대한 막대한 군사원조 한해 14억 8000만 달러(2013년)중 군사원조비중 은 약13억 달러 에도 불구하고 이집트 군부정권이 미국의 민주주의 프로그램에 저항하고 있는 것이 또 다른 사례가 될 수 있다. 북러관계의 경우, 북한채무 탕감(110억 달러 중 90%), 나진-핫산 간 철도와 나진항 개보수, 북한 정유시설(승리화학공장) 등 산업시설의 개 보수, 일부의 식량지원 등에도 불구하고 북핵문제해결에 있어서 북한에 대한 러시아의 영향 력은 매우 제한적이라고 할 수 있다. 이러한 연유에서 러시아는 원조를 통한 영향력 확보 및 전략적 제휴 강화보다는 북한의 비정상적인 원조경제 를 시장경제에 연계하여 정상화하 는 방향으로 전략적 제휴를 강화하는데 더 많은 관심이 있다. 현재 러시아와 북한 간에는 정치적 기대격차 예를 들어, 핵 프로그램과 체제이행방식 가 존재하는 데, 강대국의 원조 의 수준은 제휴의 다른 동기들 공동의 위협이나 이념적 친화성 등 이 현존할 때 더 높아 지지만 정치적 기대격차가 발생하면 통상적으로 효과적인 동맹을 형성하기 어렵다. 또한 원 조의 정치적 영향력은 피원조국에게 대안(다른 국가의 원조 가능성)이 존재할 경우 감소한 다는 점에서 중국이라는 제1의 원조국이 존재하는 상황에서 러시아의 정치적 영향력은 제 한적이지만, 반대의 경우에, 부연하면 러시아가 북한원조에 대안적인 역할을 할 경우 중국 의 북한에 대한 영향력은 제한될 수 있을 것이다. 여섯째, 동맹의 역설(alliance paradox) 12) 이 러시아와 북한의 전략적 제휴관계에도 작용 할 수 있다. 2010년 천안함 사건으로 고조된 한반도와 동북아의 긴장이 한미동맹의 결속력 을 강화시키는 기능을 한 반면에, 북중동맹의 결속강화를 외부적으로 강제한 측면 또한 존 재한다. 러시아 또한 북한의 연평도 포격에 대해 심각한 비판을 제기하였으나 천안함 사건 12) Robert Jervis, System Effects: Complexity in Political and Social Life(1997), pp ,

95 - 9 - 에 대해서는 중립을 취하여 결과적으로 북한에 유리한 입장에 선 바 있다. 천안함을 둘러싼 러시아와 중국의 이러한 친북 경향적 태도는 이명박 정부와 오바마 정부하에서 한미동맹이 포괄적 동맹 으로 발전하여 동맹정치 가 한반도 정치 와 동북아 정치 를 압도할 수 있다는 중국과 러시아의 우려를 반영한 것으로 해석할 수 있다. 다시 말하면, 포괄적 동맹 이라는 한미동맹의 결속력과 효율성이 상승할수록, 동맹 밖의 국가들 또는 대항동맹국가들 에게 는 더 위협적으로 인식될 가능성이 있다는 것이다. 이러한 측면에서 박근혜정부가 시도하는 중국 중시 외교 는 중국의 우려를 완화시키는데 기여하고 있을 뿐 아니라, 북중동맹 의 이 완을 초래할 가능성을 배제할 수 없으며, 이러한 새로운 벡터외교는 북러관계 또한 예기치 않은 방향으로 변형시킬 수 있을 것이다. 일곱째, 강대국과 지역국가들은 서로 다른 위협반응 을 보인다. 지역국가인 북한은 강대 국인 러시아가 추구하는 지구적 차원의 균형 에는 관심이 없고, 누가 자신에 더 도움이 되 는가 가 더 중요한 문제이기 때문이다. 또한 지역국가로서 북한은 강대국의 행위는 다른 강 대국이 견제할 것이라는 인식을 지니고 있다. 이로 인해 북한은 강대국들은 상호 경쟁적인 이해관계에 있으므로 동맹 강대국은 상대 강대국으로 부터 자신들을 보호해 줄 것 이라 판 단하는 전략적 모험에 빠질 가능성이 크다. 예를 들어, 핵실험과 미사일 발사의 결과가 UN 안보리 제재 결의안으로 귀결될 가능성이 명백하다는 점을 인식하고 있음에도 불구하고 핵 실험과 미사일 발사를 감행하는 것은, 러시아와 중국이 MD계획, NATO확장문제, 아시아 중심축 이동(pivot to Asia/Asia Shift) 등 지구적 차원의 균형 문제로 미국과 전략적 경쟁 (또는 갈등)관계에 있음으로써 자신의 모험적인 행동을 묵인하거나 최소한 외교적 조정을 통한 타협을 제시할 것이라 북한이 기대하기 때문이다. 러시아는 스스로 주장하듯이 북한문 제 있어서 정직한 중개인 역할을 하고 있다는 점에서 결과적으로 북한의 기대 실제로 북 한은 러시아에게 그 이상의 지원(동맹지원)을 기대하지만 에 부응하고 있는 측면이 있다. 탈 냉전기 러시아와 북한의 전략적 제휴 또는 동맹 재조정은 위협균형 과 묶어두기/결박 (tethering) 이라는 행위유형을 통해 설명할 수 있다. 위협인식의 수준과 해소방법에는 차이 가 있으나, 러시아와 북한은 미국요인을 외부위협 으로 인식하여 상호 전략적 제휴를 통한 균형 을 시도하고 있다고 볼 수 있다. 균형 더불어, 러시아는 북한이 위험한 행동을 하지 못하도록 북한과의 전략적 제휴를 묶어두기 효과로 활용하고 있다. 북한 또한 러시아가 자 신의 적대국인 미국과 전략적 제휴를 하는 것을 예방하는 차원에서 제휴(alignment) 를 통 해 러시아를 자신의 편에 결박 해 놓으려는 의도를 지니고 있다. 물론, 묶어두기 는 비대칭 동맹관계에서 통상적으로 동원가능한 정책자원이 우세한 강대국이 약소국에 행사하는 행위 유형이지만 특정조건에서 약소국이 행사하기도 한다. 북한의 경우, 미-러간의 전략경쟁의 조건에서 핵문제와 극동개발문제 등을 러시아를 묶어두는 수단으로 활용하고 있다. 러시아 와 북한 간에는 동맹 응집수준이 높은 균형 과 매우 낮은 결박 이 중첩되어 있는 관계로 양자관계의 응집력은 평범(modest)하거나 냉전기 수준의 상호응집력과 상당한 거리가 있다 고 평가 할 수 있다. 동맹동기의 가능한 쌍(dyadic alliance motivation) 의 분류에서 균형 -결박 의 쌍은 일반적으로 가변적이고 유연한 공약수준(variable commitment level) 과 견 딜만한 내부위협(moderate internal threat) 을 특징으로 하며 응집력은 보통이다. 3. 삼각관계와 러북관계: 비대칭 부등변 삼각형 러-중-북 삼각관계는 비대칭 부등변 삼각형 으로 비유될 수 있는데 러-중관계가 삼각형 96

96 의 견고한 토대를 이루는 밑변이라면 러북관계는 중북관계에 비해 짧고 약세( 弱 細 )한 대변 을 이루고 있다. 러북관계는 중러관계나 북중관계에 비해 상대적으로 약세( 弱 勢 )이지만 양 자관계의 합이 삼각관계로 구조화되는데 있어서 연결 축 역할을 하고 있다. 러중북 삼각관 계는 러북관계의 복원을 통해 최종적으로 재구성되었다. 이러한 삼각관계와 러북관계의 상 호작용에 대해서는 러시아의 대외전략 전환을 중심으로 서술하고자 한다. 1990년대 중반 러시아가 중국 및 북한과의 관계복원을 결정하는데 있어서 미국과의 전략 적 갈등이 핵심요인으로 작용하였다. NATO의 확장, 코소보사태, 이라크전쟁, 동유럽MD 등 국제적인 이슈에서 미국과 갈등관계가 진전됨에 따라 북러관계는 호전되거나 우호적인 관계 가 유지되었던 점을 고려하면 러북관계는 미러관계의 전략적 경쟁에 밀접히 연계되어 작동 하고 있다고 할 수 있을 것이다. 따라서 러북관계에 대해 미국요인이 미친 영향을 설명하기 위해서는 미러 간의 전략경쟁과정, 그리고 이에 대한 러시아의 인식과 대응과정을 살펴볼 필요가 있다. NATO의 확장정책이 기정사실화되면서 러시아의 전반적인 여론은 나토의 동진에 대한 우 려와 비판입장으로 수렴되었다. 1995년 12월 총선에서 다수당이 된 공산당과 우파 민족주 의계열 정당 등 야당이 NATO의 동진정책에 대한 비판을 주도한 것은 사실이지만, 1996년 3월 대선을 앞둔 옐친 대통령 또한 NATO의 팽창에 대해 부정적이었다. 옐친은 NATO의 확장정책 뿐 아니라 미국주도의 세계질서재편에 대해 이미 차가운 평화(cold peace) 라는 냉소적인 표현으로 경계한 바 있다. NATO의 확장은 러시아 정치엘리트들에게 있어서 서 구주의의 배신 으로 해석되었다. 대선을 목전에 둔 1996년 2월, 연방의회 연두연설에서 옐 친은 NATO의 팽창을 구 소비에트 공간(CIS)에서의 러시아의 정당한 이익(legitimate interests) 을 침해하는 것으로 규정하였다. 서방의 정치엘리트들은 NATO의 확대는 민주주 의 체제의 확장(민주주의 확산전략)을 의미하는 것으로 민주주의와 시장경제체제로 이행중 인 러시아가 우려할 사안이 아니라는 논리로 러시아의 전략적 우려를 평가 절하하였다. 그 러나 러시아 정치엘리트들의 NATO 팽창에 대한 위협인식은 서구 정치엘리트들의 판단처럼 과잉반응이라기 보다는 역사적 경험에 기반한 현실주의적 인식토대에 입각해 있다. 19세기 이래로 러시아는 두 차례에 걸쳐 유럽으로부터 전면적인 침입(나폴레옹 전쟁과 히틀러의 침 공)을 경험 러시아 역사에 조국(방어)전쟁과 대조국전쟁을 기술됨 하였다. 또한 볼셰비키 혁명직후에도 3년여에 걸친 내전기간동안 미국을 비롯한 서유럽 강대국들의 군사개입을 경 험하였고, 냉전기간 내내 미국주도의 군사적 봉쇄에 직면했던 러시아로서는 NATO가입이 불허된 상태에서 NATO의 확장이 강행되는 것이 미국/서유럽에 의한 제2의 러시아 봉쇄전 략이 아닌가 하는 의혹을 가지게 되었다. 13) 서구주의자인 코지레프가 경질되고 프리마코프의 외교팀이 등장(1996년 1월)하면서 러시 아 대외정책은 유라시아적 전환을 시작하였고, 유럽에서의 전략적 열세를 아시아에서 보완 하려는 의도에서 전략적 주요 파트너는 중국과 인도가 유력시되었다. 이로부터 옐친정부는 러시아-중국-인도를 잇는 전략적 삼각체제 구축에 매진하게 되었고 북한과의 관계복원이 이에 연계되었다. 1996년 4월과 1997년 4월 두 차례의 연이은 정상회담을 통해 러시아와 중국은 전략적 협력동반자 관계수립, 다국체제선언 등 미국을 전략적으로 견제하는데 인 식을 공유함으로써 1960년대 중소분쟁 이래 소원해진 양자관계를 복원하였다. 러시아와 중 13) 'Is Poslaniia Presidenta Rossiiskoi Federatsii Federal'nomu Sobraniiu', Diplomticheskii Vestnik, 2 February 1996, p.3.;, 러시아의 중국정책의 재정립과 이행기적 특성: 과정과 요인, 중소연구 제33권 제3호, 2009 가을, 쪽 97

97 국의 양자관계의 복원에 러시아와 북한과의 관계복원이 연계되면서 러시아, 중국, 북한 간 의 삼각관계가 재가동되기 시작하였다. 1996년은 삼자관계의 복원이 시도된 해라고 할 수 있다. 이그나텐코(Vitali Ignatenko) 부통령과 셀레즈네프(Gennadii Seleznev) 하원의장 등 을 포함한 러시아 정부 대표단의 평양방문과 북러 외교장관 회담 등에서 합의된 군사, 과학 기술, 외교 분야의 교류협정체결, 그리고 북러 신조약 체결에 대한 협상 시작 등은 기존의 북러 양자관계의 재개 뿐 아니라 기존의 북중 간의 우호조약과 더불어 삼각관계의 복원이 시작되었음을 알리는 상징적인 조치였다. 러시아와 중국의 국방장관이 베이징회담(1998년 10월)을 통해 나토의 동진과 코소보문 제의 무력해결에 반대 입장을 공식화했음에도 불구하고 강행된 코소보 공습(1999년 5월)은 러시아로 하여금 NATO의 확장이 러시아를 작전대상으로 적용될 수도 있을 것이라는 우려 를 갖게 하였다. 러시아가 경악한 것은 19세기 이래로 자신의 세력권이던 발칸에 대한 미국 및 서유럽의 대규모 군사개입이라는 점 뿐 만아니라 체첸의 코소보화 의 가능성이었다. 러 시아는 NATO 최초의 역외작전(out-of-area operation) 을 목격함으로써 체첸문제에 대한 NATO의 군사개입이 현실화될 수도 있다는 군사적 악몽에 시달리게 되었다. 옐친정부가 위협균형 으로 선택한 중국, 인도와의 전략적 협력, 그리고 북한과의 관계 복원 등을 핵심 으로 한 유라시아적 전환은 푸틴정부의 동방정책으로 구체화되었다. 탈냉전 초기 서구주의로의 노선 전환으로 아시아의 구 동맹국들과의 급격한 관계축소를 경험한 러시아에게 아시아에서 미국을 견제할 전략적 옵션은 매우 제한적이었으므로 푸틴정 부는 동방정책을 수행하기 위해 대외전략을 수정할 필요성에 직면하였다. 푸틴정부는 중국 과 인도와의 관계회복을 동방정책의 핵심 축으로 설정하였고 14), 북한과의 관계는 거시적 측 면에서 러-중-인 전략구조내로 수렴되었다. 2000년 1월 대통령 권한대행 블라지미르 푸틴이 대통령령으로 발령한 국가안보개념(У каз N 24, 1/10)' 15) 과 대통령 당선직후인 4월 발표한 군사 독트린(Указ N 706, 4/21) 16), 그리고 취임 후 6월에 발표한 대외정책개념 등은 제1기 푸틴정부의 대외정 책과 안보전략의 원칙과 방향을 가름하는 중요한 문서들이다. 이 문서들에는 옐친정부의 대 외 및 안보전략 개념에 비해 세계질서에 대한 근본적인 인식변화가 반영되어있다. 국가안 보개념 에는 미국(주도하의 서구)의 국제사회지배 와 국제법을 우회한 세계정치문제의 일방적 결정 이라는 세계정치의 불합리적 경향에 대해 비판하고 있다. 국가안보개념 문 서는 국제영역에서 NATO의 동진 등과 더불어 다극세계에서 러시아가 영향력의 중심 중의 하나로 강화되는 것을 저지하려는 시도들 을 러시아 국가안보의 주요 위협요인으로 지목하 였다. 또한 문서에는, 러시아가 국가이익을 위해 전통적인 파트너들(동맹국들) 과의 관 계회복과 다극체제에서 영향력의 중심 중의 하나 로서 강대국의 지위를 확고히 한다는 점 이 강조되었다. 국가안보개념 을 구체화한 군사독트린 에서는 군사블록의 확대(NATO 14) Dmitri Trenin, "The China Factor: Challenge and Chance for Russia", Sherman W. Garnett ed. Rapprochment or Rivalry?: Russia-China Relations in a Changing Asia(Washington DC: Carnergie Endowment for International Peace, 2000) p ) d9002bbf31!opendocument(2013/09/27) 16) ockid=0&garantcommentson=1&versioncommentson=1(2013/10/01) 98

98 의 확장) 를 국가안보의 주요 위협요인으로 상정하였고 유엔 안보리 결의를 배제한 군사 적 제재, 예를 들어 인도주의적 개입(코소보 개입 등) 에 대해 국제 안보 메카니즘을 부 정하는 행위로 규정하였다. 대외정책개념 에서 러-중-북 관계와 관련하여 주목할 만한 점은 아시아에서 중국과의 관계가 대외정책의 최우선 순위에 배치되었다는 것이다. 대외정 책개념 에는 러시아와 중국 간에 세계 및 지역정치의 핵심문제에 대한 원칙적인 일치 가 세계 및 지역안정의 전략적 기둥이라고 밝히고 있다. 17) 이상의 세 문서에 표현된 푸틴정부의 현실주의 대외전략노선은 NATO의 동진 저지 와 다극체제의 구축, 그리고 강대국 러시아 의 부흥으로 요약할 수 있으며, 이를 위한 전략수단으로서 동방정책, 다시 말하면 (동)아시아에서 중국과의 전략적 파트너 관계 강화 사실상의 동맹관계 와 북한과의 관계회복을 추구하였다. 푸틴정부는 이념과 체제적 친소 관계를 근거로 외교관계를 수립하는 것을 지양하여 탈이념 실용외교 를 바탕으로 2000년 북한과 쿠바와의 관계복원을 일단락 지었다. 2000년 7월 개최된 러-중, 러-북 정상회담은 러-중-북 삼각관계의 복원을 상징하는 외교적 결과물로 평가되었다. 특히, 푸틴 대통령과 장쩌민 국가주석은 북경선언 을 통해 양국은 영원한 우방 18) 이라는 점을 강조함으로써 삼 각관계에서 러시아와 중국의 중추적 역할을 확인하였다. 2000년 러-북 간의 신조약 체결 에 이어 2001년 러-중 간에 친선우호협력조약 이 체결되어 기존의 북-중 조약과 더불어 삼각체제의 제도적 기반이 마련되었다. 러-중 조약과 러-북 조약은 동맹의 주요한 공약사 항인 군사조항면에서 동일한 규정을 하고 있다. 조약 당사국은 침략위협에 직면할 경우 즉 시 협의(consultation) 한다고 규정함으로써 삼각관계가 군사 안보적 이해관계를 공유하고 있음을 드러내고 있다. 러-중-북 비대칭 삼각관계와 러북관계의 상호기능 및 관계 메카니즘에는 몇 가지 요인이 작동하고 있다. 19) 먼저, 러시아, 중국, 북한이 인식하는 전략적 고립감(strategic loneliness) 이다. 20) 탈 냉전기 동아시아에서 한-미-일 동맹관계에 비견되는 안정적인 동맹 (constant allies)이 러시아, 중국, 북한에게 부재하다는 전략적 취약점으로 인해 삼자는 상 호 협력관계를 유용한 전략적 옵션으로 선택하게 되었다. 러-중-북 삼각관계는 미국의 아 시아 재균형 을 견제하기 위해 아시아 대륙차원에서 러시아가 주도하는 러시아-중국-인도 간의 전략적 대삼각체제에 연계되어 있다. 다음으로, 미국의 전략적 압박이라는 외부적 위협요인이다. 중앙아시아에 미군기지 설치 에 동의하는 등, 테러와의 전쟁에 러시아와 중국이 적극 협조했음에도 불구하고 미국은 2002년 6월 ABM조약을 일방적으로 폐기한데 이어, 2002년 12월 새로운 MD체제 구축을 발표하였으며, 2003년 3월에는 이라크전쟁을 개시하였다. 이어 2004년 3월에는 발틱3국을 비롯한 동유럽 7개국이 나토에 가입하는 NATO의 2차 확대가 강행되었다. 러시아와 중국은 미국의 이러한 조치에 대해 비판적으로 반응하면서 전략적 공조를 확인하였다. 이러한 외부 의 위협은 북핵문제에 대한 상호우려에도 불구하고 러시아와 중국으로 하여금 북한에 대한 전략적 포용을 유지하게 하는 주요 요인으로 작용하였다. 17) Igor Ivanov, Novaya Rossiiskaya Diplomatiya: Decyat' Let Vneshnei Politiki Stranyi(Moscow: Olma Press, 2002) p.228.; (2009), 174쪽. 18) Diplomaticheskii Vestnik, No.8, August 2001, p ) 이 부분은 백준기, 러시아의 중국정책의 재정립과 이행기적 특성: 과정과 요인 쪽을 수정 및 보 완한 것임. 20)Timofei Bordachev, the limit of Rationale Choice, Russiain Global Affairs, Oct.-Dec.2008, 99

99 년 북-러 간의 무기판매 및 군사협력에 관한 협정 체결이 미국이 대만에 잠수함 건 조 지원을 비롯한 이지스함 등의 판매 시사와 때를 맞추어 진행된 점, 조러공동선언 1주년 과 관련하여 북한이 부시행정부의 MD체제와 일극체제 수립에 대해 러시아와 공통된 반대 입장 을 표명한 점, 2004년 중-러 모스크바 정상회담에서 이라크 전쟁과 미국의 일방주의 에 대해 비판 한 점 등은 미국요인에 대한 러시아와 중국, 그리고 북한의 이해관계가 공유 되고 있음을 의미하였다. 특히, 2003년 삼자 간의 전략적 공조는 두드러졌는데, 이라크 전 쟁 직후인 2003년 5월 후진타오와 푸틴 간의 정상회담에서 러중 양국은 다극체제 수립, 미국의 일방주의에 대한 견제, 영토적 통합성(territorial integrity)과 주권의 우선성이라는 대외관계에 있어서 3대 목표를 확인 하였다. 21) 이라크전쟁에 대한 러시아와 중국의 미국견 제를 활용하여 북한은 핵문제 해결을 위한 다자간 회의체에 러시아를 포함시키는데 적극성 을 보임으로써 2003년 8월 러시아를 포함한 6자회담 이 성사되었다. 6자회담 은 러시아가 한반도 문제로 공식 복귀한 것, 그리고 러시아와 중국이 추구하는 다자간 지역안보와 동북 아 전략의 주요한 정책기제 중의 하나임을 의미한다. 셋째, 지경학적 측면에서 러북관계는 삼각관계에서 촉진 및 매개기능으로 작용하고 있다. 중국의 창-지-투(장춘-길림-두만) 개발계획 과 러시아의 시베리아 극동개발계획, 북한의 나선개발계획 은 경제분야에서 삼각관계의 전형적인 협력모델로서 상호 유기적으로 결합되 어 있는데 러북관계는 삼각경제협력모델을 완성하는데 있어서 촉진기능을 담당하고 있다. 또한 러북관계는 3대 라인(가스관, 철도, 송전선)계획 이라는 메가 프로젝트를 정책수단으로 하여 남한과의 연계를 통해 극동의 삼각경제협력관계를 아태지역과 연결하는 매개기능을 담 당하고 있다. 러북관계와 삼각경제협관계의 구성과정에서 러시아의 경제전략적 동기는 중국 과 북한에 비해 상대적으로 강고하다고 할 수 있다. 푸틴정부는 극동지역경제를 해당지역에 연계함으로써 유럽지역과 아시아지역간의 균형발전(러시아의 동서균형발전)이라는 국가적 통합성을 제고할 필요가 있다. 러시아는 시베리아 극동개발과 더불어 아시아태평양지역으로 의 진출을 열망하고 있다. 이미 2000년에 발표된 푸틴정부의 외교안보문서들에서 미국이 아태지역으로부터 러시아를 밀어내려한다는 전략적 위기감이 기조를 이루고 있다. 러시아는 중국의 전략적 지원을 통해 아태지역으로 진출하려 했고 러시아에게 남북한은 극동개발을 위한 전략적 교두보이다. 아태지역 진출과 러시아 극동개발을 안정적으로 수행하기 위해서 는 북한문제의 해결 등을 포함한 한반도의 안정과 남북한과의 협력이 필수적이라 할 수 있 다. 넷째, 안보와 지정학적 측면에서 러북관계는 삼각관계에서 견제와 균형 의 기능을 담당하 고 있다. 중러관계와 북중관계에 비해 약세인 러북관계는 중러관계에 균형과 북중관계에 견 제의 기능으로 작용함으로써 중국에 대한 러시아의 전략적 딜레마와 북한의 중국에 대한 비 대칭 의존관계를 중화시키는 역할을 하고 있다. 공식적으로 러중간의 전략적 파트너쉽은 견 고하다. 러시아와 중국은 동북아와 유라시아에서 지정학적 안정추구를 양자관계의 최우선적 인 안보 목표로 공유하고 있다. 전자의 제도적 틀이 6자회담이고 후자의 경우가 상하이협 력기구(SCO) 이다. 그럼에도 불구하고 양자간에는 여전히 전략적 불확실성은 존재한다. 전 략적 제휴의 초기단계부터 러시아와 중국은 양자간의 파트너쉽의 목표가 미국에 대한 견고 한 세력균형적 동맹 이 아니라 비세력균형적 다극체제(nonbalancing multipolarity) 22) 를 21) Natasha Kuhrt, Russian Policy towards China and Japan(London & New York: Routledge, 2007), pp ) 다극체제 는 러시아와 특히 중국이 양자간의 전략적 제휴가 전통적인 세려균형적 측면에서 미국에 100

100 목적으로 하는 일종의 비동맹적 제휴(nonalliancing alignment) 임을 강조한 바 있다. 또한 동북아 및 아태지역과 관련하여 중국과 러시아가 내세우는 신형대국관계 와 강대국협조체 제(concert of powers) 라는 전략담론은 상호 유사한 배경과 이해관계를 공유하고 있지만 현실주의에 입각한 강대국체제를 전제로 한고 있다는 점에서 향후 상호 갈등적 요소를 동시 에 내포하고 있다. 양국의 전략적 파트너쉽이 지속되는 한 지정학적 도전이 상대국으로 부터 비롯되지 않을 것이지만, 만약 (동)아시아의 전략적 무게중심이 중국으로 이동하고 러시아가 역사적으로 행사해온 유라시아의 안정자 역할을 수행할 수 없게 될 경우, 중국은 러시아를 대신하여 이 러한 전략적 공백을 채우려 할 수 있다. 누구와 제휴할 것인가 하는 전략 오리엔테이션과 관련하여 러시아의 현실주의자들 간에는 다음과 같은 대략 세 가지 입장이 존재한다: 구 소 비에트 공간에 대한 전략적 재구성(유라시아 연합EAU의 수립); 러-중 간의 유라시아 동맹; 서구와의 동맹. 이러한 입장들에 대한 푸틴정부의 대안은 멀티벡터외교(multi vector diplomacy) 인데, 이념과 체제성격을 탈피하여 유리한 대외적 환경을 조성하기 위한 전방위 외교를 의미한다. 멀티 벡터외교에서 중국은 아시아지역의 전략적 최우선순위를 차지하고 있다. 그럼에도 불구하고 중국에 대한 전략적 딜레마로 인해 러시아는 대륙아시아 차원에서 는 러인관계를 통해 러중관계를 균형 및 중화하고 동북아에서는 러북관계를 통해 북중관계 를 균형하는 경향을 보이고 있다. 2001년 푸틴 대통령은 역사적으로나 지정학적으로 한반 도는 항상 러시아의 국가이익의 영역내에 있다 는 점을 분명히 함으로써 어떠한 특정 강대 국이 한반도에 대한 세력권을 독점하는 것에 반대의사를 표명하였다. 23) 러시아는 북한과의 관계와 남북한 균형외교를 통해 이러한 전략적 목표를 달성하려고 하였다. 북한 또한 북중 관계의 비대칭성을 완화 및 견제하는 목적에서 러북관계를 활용하고 있는 것이 사실이다. 북한이 미국과 중국 중심의 기존의 4자회담을 해소하고 러시아를 인입시켜 6자회담이라는 새로운 다자간 대화체를 구성한 것 등이 대표적인 사례라 할 수 있다. 4. 결론: 한반도 시나리오 와 한국에의 시사점 1)푸틴 신정부의 대외정책개념과 북러관계의 관점들 향후 러북관계가 어떠한 경로로 진행될 것인가에 따라 삼각관계의 지속가능성이 결정될 것이며, 이러한 러북관계의 예상경로는 한반도문제(남북한 통합)의 해결경로와 밀접히 연동 될 것으로 판단된다. 2013년 2월 12일에 발표한 러시아 대외정책개념 24) 은 향후 러북관계 및 러-북-중 삼각관계의 전략적 원칙과 방향을 규명하는데 핵심적인 기본문서이다. 푸틴정 부는 주권, 실용주의, 멀티벡터적 접근을 기본토대로 하여 네트워크 외교(network 대항동맹으로 해석되는 것을 우려하는 것을 비유한 용어이다. Avery Goldstein, "The Diplomatic Face of China's Grand Strategy: A Rising Power's Emerging Choice", The China Quarterly Vol.168, December 2001, p ) David Kerr, "The Sino-Russian Partnership and U.S. Policy Toward North Korea:From Hegemony to Concert in Northeast Asia", International Studies Quarterly Vol , pp ; T. A. Shakleyina and A. D. Bogaturov, "The Realist School of International Relations", Communist and Post-Communist Studies Vol , p ) 7b160051bf7f!OpenDocument, (검색일 2013/10/02) 101

101 diplomacy) 를 통해 국제문제에 대한 군사블록적 접근 을 대체할 것이라는 기본 전략인식 을 표명하고 있다. NATO의 확장을 비롯하여 냉전시기의 군사동맹체제가 유지 및 강화되고 있고 북아프리카 및 중동, 그리고 한반도 문제 등 국제분쟁 해결에 있어서 군사적 수단을 사용하거나 배제하지 않는 추세에 대해 부정적이라는 것이다. 푸틴정부는 전략적 우선순위 를 설정하는데 있어서 NATO의 확장, 동유럽MD에 대해 부정정적인 태도를 견지하며, 문제 국가들에 대해 UN을 우회하는 미국의 국제제재와 내정개입에 대한 부정적인 인식을 반영 하고 있다. 대외정책개념 은 세계와 지역수준의 전략전환과 관련하여 현재 아시아, 특히 아태지역으로 의 힘의 전환(global power shifting) 이 이루어지고 있다는 점에 주목하고 있다. 대외정책 개념 에 따르면, 세계적 차원에서 서구의 능력이 쇠퇴하고 있고 정치, 경제적인 세력전이가 아태지역으로 이동하고 있다는 전제하에서 이제는 더 이상 전통적인 군사동맹으로는 현존하 는 초국경적인 문제들을 해결할 수 없으므로 이에 대한 대안은 새로운 형태의 동맹외교인 네트워크 외교 이다. 이 네트워크 외교 는 공식적으로는 다자간 기구에 대한 유연한 참여를 의미하지만 실질적으로는 네트워크를 통한 전략적 제휴관계의 강화를 시도하는 것이다. 이 는 미국이 지향하는 기존의 전통적인 동맹국가들을 하나로 연결하는 견고한 동맹네트워크 개념 한-미-일-호주-필리핀 등을 하나의 동맹체계로 인입 이 아니라 러시아와 전략적 제 휴관계에 있는 국가들 간의 신축적이고 유연한 네트워크 제휴(동맹) 을 포함하고 있다. 중 국은 인도와 더불어 네트워크 외교 중요한 제휴대상으로 아태지역 국가 우선순위에서 제1 순위에 배치되어 있다. 대외정책개념 에서 러시아는 중국과 모든 영역에서 포괄적이고 평 등한, 그리고 신뢰있는 파트너쉽과 전략적 공조합작 을 구축할 것이며, 양국은 핵심적인 글 로벌 이슈들에 대한 공통의 입장을 공유 할 것이라 명시되었다. 2013년 대외정책개념 문서에서 주목할 만 한 점은 한반도 및 6자회담에 대한 강조이다. 한반도는 아태지역 우선순위 항목에서 개별국가로는 중국과 인도에 이어 세 번째로 일본보 다 앞서 배치되었다. 러시아는 남북한과 우호 친선관계를 추구 한다는 것을 명시함으로써 한반도 균형외교 를 분명히 하였다. 또한 한반도 균형 와 남북한 협력과 대화 가 극동지역 의 발전을 촉진시킬 것이고 동북아의 안정에 근본적 요소로 작용할 것으로 기대하고 있다. 러시아는 한반도 비핵화 북한의 비핵화 가 아니라 를 지지하며 이를 위해 6자회담을 포 함하여 적절한 UN 안보리 결정에 근거한 점진적인 해결을 전적으로 지지 하고 있다. 다시 말하면 군사적이고 물리적인 방법이 아닌 제도적이고 외교적인 해결 을 지지한다고 밝히고 있다. 예를 들어, 최근에 시리아 문제에 있어서 오바마 행정부가 화학무기사용에 대한 군사 적 제재를 상정한 것에 대응하여 푸틴정부가 외교적 해결방안을 제시하여 성사시킨 것이 대 표적 사례이다. 한반도문제와 관련하여 푸틴정부의 점진적이고 제도적인 외교적 해결, 북 한의 비핵화 가 아니라 한반도 비핵화, 내정불개입 등의 원칙은 러-중-북 삼자 간에 공유 된 내용이라 할 수 있다. 러북관계를 평가하는데 있어서 러시아의 전문가와 정치엘리트들의 입장은 대략 세 유형으 로 분류된다. 25) 먼저 보수주의적 시각이다. 이 범주에는 소련시기 일부 북한전문가들이나 군사분야 전문가들이 포함된다. 이 시각에 따르면, 북한의 리더쉽과 내부체제의 성격, 국내 정책 등에 대해서는 동의하기 어렵지만 북한의 군사 핵프로그램을 미국이라는 외부위협 에 25) Georgy Toloraya, The Continuity and Change in Korea: Challenges for Regional Policy and U.S.-Russia Relations, February 2009(Center For Northeast Asian Policy Studies, The Brookings Institution), p

102 대응이라는 측면에서 이해할 만한 것으로 인식하고 있다. 이러한 보수주의적 시각은 2000 년대 러시아 대외정책의 주류적 접근에 편입되거나 근접하고 있다. 자유주의적 접근을 선호 한 메드베데프 정부시기에 보수주의적 시각이 일정정도 교정 및 약화되었으나 그루지아 전 쟁(2008)이후 악화된 미러 간의 갈등으로 인해 북한을 비롯한 한반도 주변을 전략적 경쟁 지역 으로 평가하는 보수주의의 입장이 다소 강화된 듯하다. 다음으로, 진보주의적 시각 이다. 이 범주에는 한국학이나 북한연구분야와 직접적인 연관 성이 없는 학계나 언론계의 전문가들이 포함되며 북한체제에 대해 스탈린주의를 계승한 전 체주의체제로 평가하여 혐오하는 경향이 있다. 이 그룹은 핵 비확산, 자유주의적 시각을 대 체로 공유하고 있다. 이 시각에 따르면, 러시아는 북한에 대한 국제적인 압박에 참여해야하 고 미국과의 공조를 통한 이익에 주목해야한다는 입장이다. 이러한 그룹의 정향(political orientation)의 전략적 우선순위는 북한의 비핵화 에 맞춰져 있으며, 평양의 정권붕괴 (regime collapse)가 한반도 위기의 최종적 해결 이라는 입장을 견지한다. 세 번째 유형은 외교 안보정책분야의 지역문제 전문가들을 아우르는 실용주의적 시각으로 보수주의와 진보주의적 시각을 양극단으로 평가하고 있다. 이 유형은 북한체제에 대해 공감 하는 것은 아니지만 북한정권을 붕괴 대량살상무기제거 또는 지정학적 이유 등을 위해 시 키는 것은 비용효과가 높지 않을 뿐 아니라 대단히 부정적인 결과를 초래할 것이라 평가한 다. 이러한 시각에 따르면, 북한 급변사태(정권붕괴 등)는 러시아의 국가이익에 부합되지 않 는다는 것이다. 급변사태시 북한이 미국의 세력권으로 편입될 가능성을 배제할 수 없으며, 이 경우에 러시아의 안보적 이익은 현저히 침해될 수 있다는 것이다. 더욱이 미국이 러시아 에 대한 외교적 압박이나 전략갈등 등 비 우호적 접근을 지속하고 있는 상태에서 북한 급변 사태가 러시아의 국가이익을 침해할 개연성이 현저하다는 것이다. 러시아는 한반도에서 대 결의 완화 을 통해 비고립적이고 평화적인 북한 으로 전환되기를 선호한다. 이러한 시각에 따르면, 러시아는 북한의 대내외적 행위에 대해 불안한 것이 사실이지만, 비무력적 방식 에 의한 문제해결을 추구해야한다. 이를 위해, 외교를 통한 이익의 균형(balance of interests), 지역의 현상유지(regional status-quo), 북한의 국제사회로의 인입 등을 러시 아가 지원할 필요가 있다는 입장이다. 2) 김정은 정권에 대한 전망과 시나리오 김정일 사후 북한정권의 진로 전망과 관련하여 러시아 전문가 들은 다양한 견해를 표명하 고 있다. 쿠나제(Georgii Kunadze)는 가까운 장래에 어떠한 심각한 변화를 기대할 수 없으 며, 북한지도부내에는 경쟁그룹이 부재하므로 권력투쟁의 가능성은 지극히 낮다 는 입장이 다. 보론초프(Aleksandr Vorontsov) 또한 가까운 장래에 북한의 대내외정책에서 심대한 전환이나 변동이 발생을 기대할 수 없고 김정은 정권은 당분간 유훈통치에 충실하면서 안정 될 것이며 리비아 사태 등 국제사건들이 북한 정치엘리트들을 김정은을 중심으로 결속시킬 것 이라 전망하였다. 페트롭스키(Vladimir Petrovskii)는 가까운 장래에 급격한 정권변동은 없을 것이고, 김정은이 국제사회를 향해 분명한 자기주장 연평도 포격 등과 같은 물리적 방식을 포함하여 을 할 가능성이 있으나 정권의 연성화나 자유주의적 조치를 취할 가능성 또한 배제할 수 없다는 분석이다. 톨로라야(Georgii Toloraya)는 김정은이 국가통치에서 일정한 권위와 경험을 획득했고 집권초기 강경하고 폐쇄적인 조치를 취할 수 있으나, 6자 회담 등 국제제도를 통한 해결을 위해 주변국들은 아랍의 봄 같은 시나리오를 취해서는 103

103 안 된다 는 견해이다. 이에 비해, 루킨(Aleksandr Lukin)은 두 가지(안정과 불안정) 가능성 이 공존한다는 입장이다. 김정일 사망과 관련하여, 현재 북한의 정치과정에서 급격한 변동 의 전제조건들은 없으나, 정치 군사 엘리트들간의 권력투쟁 가능성을 배제하기 어려우므로 불안정 가능성 은 존재한다. 젊은 지도자의 경험부족으로 인해 엘리트들이 김정은의 권력을 제한하려 할 수 있으며, 이로 인해 정치적 불안정이 발생할 수 있고 이러한 불안정은 정권 의 붕괴로 이어질 가능성을 배제할 수 없다는 분석이다. 26) 이러한 견해들은 두 가지 시나리오 파국적 붕괴 와 점진적 변화 로 대별할 수 있다. 먼저, 파국적 붕괴 시나리오(catastrophic scenario)로서 자유주의적(진보주의) 시각을 대 변하고 있다. 27) 러시아의 <세계경제와 국제관계연구원(IMEMO)>는 과거 소련체제 이행과의 비교적 관점에서 북한체제에 대해 전반적인 평가를 한 후 비관적인 전망을 내린 바 있다. 이념적 측면에서 북한체제는 김일성주의 와 김정일주의 를 여전히 고수하면서 세계변화추 세에 조응하는 새로운 이념과 사고를 결핍하고 있다. 정치권력의 측면에서, 김정은의 새로 운 통치 스타일 사회내 다양한 계층과의 접촉, 대중노출 등) 에도 불구하고 실질적인 정 치, 경제적 개혁조치들이 작동하고 있지 않다. 사회 정치적 분위기라는 측면에서, 변화에 대 한 두려움과 결합되어 더 낳은 삶에 대한 기대와 미래에 대한 확신이 결핍되어 있으며, 김 정은의 상황개선 능력과 지도력에 대한 회의가 존재한다. 또한 남한 및 중국과의 접촉이 증 가하고 암시장이 강화되면서 탈북을 비롯한 도덕적 퇴락과 와해가 확대되고 있다. 경제적 측면에서 지시경제체제를 개혁하려는 시도들이 부재하고 비합법시장(black-grey market)의 확대로 인해 불법자본과 부패가 만연하고 있으며, 지방 인민들과 평양의 소수 기득권층 간 에 경제적 불평등 구조가 고착화되고 있다. 따라서 북한체제는 파국으로 가는 추세에 있고 소련체제의 와해와 러시아의 체제이행 경험이 북한의 체제이행에 해당할 것으로 예측되고 있으며, 북한의 체제이행(붕괴)을 가속하기 위해 전면적인 관여(total engagement) 와 신 상호주의(new reciprocity) 를 제안하고 있다. 이 시나리오는 향후 20년 이내에 통일과정이 실질적인 단계에 이를 것이며, 이 과정에서 북한은 국가로서 더 이상 존재하지 않을 것이라 전망하고 있다. 이러한 파국적 붕괴 시나리오에 대해 러시아 전문가들 간에 비판적인 평가가 존재한다. 북한정권 붕괴과정에서 두 가지 경로가 예상되는데, 남한에 의한 흡수통일과 중국의 적극적 인 개입이다. 전자의 경우, 한반도 뿐 아니라 동북아 지역에 매우 부정적인 결과를 초래할 것이라는 견해이다. 예를 들어, 내전 또는 무력저항의 가능성이다. 북한지역에서 주체사상의 신봉자들이나 지배 엘리트 일부가 외부의 침입자와 점령자 에 맞서 무장할 가능성이 있다 는 것이다. 특히, 과거 유혈통치에 대해 직접적인 책임이 있는 북한의 특권엘리트들의 경우, 처형에 대한 두려움에서 흡수통일에 결사반대하거나 무장투쟁에 나설 가능성이 있으며, 최 악의 경우에 핵을 비롯한 대량살상무기로 무장한 이들과 북한지역에서 충돌할 가능성을 배 제할 수 없다는 것이다. 비록, 이러한 비극적인 사태가 발생하지 않더라도 자본주의 경제에 편입될 준비가 되어 있지 않고 통일된 한국에서 2등 시민이 될 가능성이 큰 북한 주민들이 26) Эксперты из РФ о КНДР: "Не стоит ждать резких перемен" Резких перемен в политике КНДР ждать не стоит, считают эксперты, /10/05) 27) 이 시나리오는 자유주의적 시각을 대변하는 것으로, 러시아 과학아카데미 산하 <세계경제와 국제관계연구원 (IMEMO RAS)>의 글로벌 전략전망 2030 이 대표적이다. A. A. Dynkin ed., Strategic Global Forcast 2030(Moscow: IMEMO RAS, 2011). 104

104 통일정부에 지속적으로 저항하거나 통일한국의 장기적인 불안정 요소로 작용 할 것이라는 우려가 있다. 북한 정권붕괴과정에서 다른 경로는 위기과정에 중국이 적극적으로 개입하여 친중 정권 을 수립 중국에 접경한 지역에서 하는 것을 의미한다. 이 경우는 북한 지배 엘 리트들에게는 남한에 투항하는 것보다 비교적 받아들일 만한 것으로 러시아 전문가들은 판 단하고 있다. 정권위기가 발생할 경우, 국경과 국가지위, 그리고 자신들의 직위를 유지하기 위해서 남한과 접경한 북한지역을 남한에 포기하더라도 중국에 정권을 의탁하는 것이 그들 에게는 합리적인 결정일 수 있다는 것이다. 28) 이러한 친중 예속정권 은 정통성과 지역 헤 게모니 문제 등으로 대내외적인 압박에 직면하게 되어 장기적으로 불안정하게 될 것이다. 다음으로, 점진적 변화 시나리오(evolutionary scenario)로서 현실주의적(실용주의) 시각 을 대표한다. 29) 이 견해에 따르면, 북한 정권의 붕괴가능성이 상당하게 증가하고 있지는 않다 는 것이다. 특히, 중국의 지원을 고려할 때 그러하며, 김정은의 리더쉽이 기능적 역 할보다는 대표적 역할을 수행 할 수 있을 것이라 평가하는 점에서, 이 시나리오는 김정은의 역할을 통치자가 아닌 명목상의 보호막(umbrella) 역할로 규정하는 IMEMO의 붕괴 시나 리오 와 견해를 달리하고 있다. 진화적 시나리오 에 따르면, 김정일 사후 북한은 세대의 점 진적인 교체 와 더불어 동일한 부류의 지배엘리트들에 의해 체제관리가 수행될 것으로 예측 되고 있다. 김정일에 비해 통치능력과 경험이 미약한 김정은 정권하에서 지배 엘리트 그룹 의 응집성과 정책 조정력 등의 문제들은 상존하지만, 북한 지도부의 권력이 여전히 친김 및 혈연그룹 에 있다는 점에서, 그리고 지배계급의 고도로 계서화된 권력구조를 고려할 때, 김정은에 대해 권력경쟁을 추구하거나 그를 대체하려는 개인 혹은 그룹은 이들의 지원 없이 는 성공하기 어려울 것이라는 평가이다. 국제정세의 조건에 따라 이 시나리오는 두 가지 경 로로 진화할 가능성이 있다. 먼저, 핵 위기와 국제제재가 지속될 경우, 북한은 국제사회와의 대립과 고립정책을 유지할 것이다. 체제저항에 대한 억압으로 인해 북한정권에 대한 내부적 저항운동이 대규모로 발생할 가능성은 희박하지만 이러한 고립적 선택(stagnant option) 은 장기적으로 북한의 지배엘리트들에게 위험요인으로 작용할 것이다. 다른 경로는, 만약 북한 과 이해 당사국들 간에 건설적인 협상으로의 복귀와 관여정책 이 이루어진다면, 북한의 점 진적인 이행을 위한 경제개혁 의 가능성을 촉진하는 경로이며, 이 경우 중국모델이 유용할 것이다. 진화적 시나리오 에 따르면, 9.19 성명(2005) 의 정신에 입각한 실질적인 정치적 타협 을 통해 북한이 국제분업에 기반한 시장경제로 이행 주권 독재(sovereign autocracy)에 대한 최소한의 제약 으로 할 수 있도록 환경을 조성할 필요가 있다는 견해를 제시하고 있다. 이러한 환경이 조성될 경우, 북한에서 형성되고 있는 기업가 계급 (entrepreneurial class) 들이 경제변환의 추동력이 될 수 있으며, 향후 10-15년 내에 현대 화 및 개혁의 경로에 진입할 수 있을 것으로 전망하고 있다. 상술한 두 시나리오는 지역내에서 러시아가 지닌 전략적 레버리지가 제한적이라는 점에는 의견을 공유하지만, 북한체제와 북러관계, 한반도 및 동북아 전략 등을 분석하고 전망하는 데 있어서 상반된 경로와 방식을 채택하고 있다. 30) 28) Russian National Committee of CSCAP, "The Korean Crisis Management: A Russian Perspective", Korea Review of International Studies, Vol. 13, No Special Issue, p ) Russian National Committee of CSCAP, "The Korean Crisis Management: A Russian Perspective", Korea Review of International Studies(2010), pp ) 시나리오 를 대변하는 입장은 주로 RNC CSCAP의 분석을 참고 했음. Russian National Committee of CSCAP, "The Korean Crisis Management: A Russian Perspective", Korea Review of International Studies, Vol. 13, No Special Issue; 붕괴 시나리오 를 대변하는 시각은 주로 105

105 먼저, 북한 체제의 내구성과 체제이행이라는 측면에서, 붕괴 시나리오 는 북한이 정치, 경 제 이념 등 전 분야에서 체제 유지 메카니즘과 동력을 상실했다고 분석하고 장기적 국면에 서 볼 때, 이미 붕괴추세에 접어든 것으로 예측하고 있다. 이 시나리오에 따르면 직접적인 위기 에 직면 체제적 불확실성에 따른 노선상실 하여 지배 엘리트들 간에 치열한 권력투 쟁이 발생하고 이를 통해 북한정권이 붕괴하는 단계를 거쳐 남한에 흡수통일될 것이라고 예 측하고 있다. 이에 비해, 진화 시나리오 는 김정은 정권의 안정성이 일정정도 확보되었고 외부적 요인에 의한 흡수통일은 내전과 동북아의 불안정 등 부정적 결과를 초래할 것으로 분석하고 있다. 다음으로, 한반도 통합에 대한 견해이다. 붕괴 시나리오 는 흡수통일을 전제로 하여, 통합 초기에는 통합비용 등으로 경제성장이 현저하게 둔화되겠지만, 북한 내 생산 및 사회 인프 라의 현대화, 중국과 아세안 국가들로 이전되고 있는 노동 및 자본집약적 산업의 발전으로 북한 경제가 급성장할 것이고, 그 결과 통합된 한반도 경제가 역내에서 중국, 일본과 함께 삼각구도를 형성할 것으로 보고 있다. 또한, 이 시나리오에 따르면, 통합된 한반도는 아태지 역에서 러시아의 입지 강화에 긍정적인 영향을 미칠 것이고, 러시아의 극동지방 경제발전의 중요한 협력 파트너가 될 것으로 예측되고 있다. 진화 시나리오 는 북한에서 근래에 파국 적인 변화 가 초래될 가능성은 미약하지만, 통제할 수 없는 급작스런 통일 이 초래할 역내 불안정을 예방 붕괴 시나리오의 방지 하는 조치를 러시아의 정책 결정자들이 취할 필요 성이 있다고 강조하고 있다. 이에 따르면, 남북한 간에 점진적인 수렴적 통합 을 러시아에 게 가장 유리한 시나리오로 평가하고 있다. 따라서, 러시아는 통제불능의 통합 보다는 장기 간에 걸친 남북한의 평화공존과정을 통한 통합 을 선호하며 중단기적으로는, 북한이 역내에 서 미국 등의 지정학적 야망을 완충하는 역할(완충국가론) 을 담당하기를 원한다. 통합된 한반도가 특정 국가의 세력권에 일방적으로 편입되지 않는 한, 러시아와 우호 친선관계에 있는 통합된 한반도는 러시아의 국익에 부합될 것으로 예측하고 있다. 셋째, 비핵화문제이다. 두 시나리오 모두 통합된 한반도의 비핵화에 대해서는 의견을 공 유하지만 비핵화 과정에 대한 접근방식은 서로 상이하다. 핵비확산론에 근거한 붕괴 시나 리오 는 핵문제를 북핵문제 로 파악하고 미국 등과 협조하에 국제적 압박을 선호하며 핵문 제가 북한정권의 붕괴와 더불어 최종적으로 해결될 것으로 전망한다. 이에 비해, 진화 시나 리오 는 유엔 안보리의 결정이외의 물리적 제재나 압박에 비판적이며 북한정권의 안보적 우 려에서 비롯된 핵 억지력 요인 을 축소하는 방향으로 접근하고 있으며, 외교적 해결방식을 선호한다. 이에 따르면, 북한의 핵국가로서의 지위는 인정될 수 없으며, 북한의 핵무기 포기 는 북한 안보에 대한 비군사적 메카니즘의 보장과 병행되어야한다는 입장이다. 이 시나리오 는, 북핵문제의 해결을 북한 비핵화 가 아닌 한반도 비핵화 로 규정하며, 한반도 비핵지대 (nuclear weapon free zone) 의 구축을 대안으로 제시한다. 또한 이 입장은 러시아에 있어 서 북한 핵능력의 제거가 한반도 및 지역문제에 있어서 유일한 최우선순위는 아니며 역내 집단안보체제의 구축 또한 핵심적인 문제 라고 주장한다. 넷째, 한반도 외교전략의 측면이다. 붕괴 시나리오 는 러시아의 남북한 균형외교의 필요 성을 부정하는 것은 아니지만, 북한의 붕괴와 흡수통일이라는 중장기적 전망에서 남한과의 관계강화를 강조한다. 북한과의 관계는 외교 안보적 측면 뿐 아니라 경제적으로도 러시아에 게 비용과 부담으로 작용할 것이며, 남한과의 정치 경제적 협력 강화가 러시아의 극동개발 IMEMO RAS RAS, 2011). 평가를 참고로 했음. A. A. Dynkin ed., Strategic Global Forcast 2030(Moscow: IMEMO 106

106 및 아태지역으로의 진입에 현저히 유리할 것이라는 입장이다. 이에 비해 진화 시나리오 는 남북한 균형외교를 선호하고 있다. 정치적으로 북한과 전략적 관계를 유지하는 것이 역내에 서 러시아의 전략적 지위를 제고하는데 유리하다는 판단이다. 세대를 이어 북한의 정치엘 리트들과 장기간 지속되고 있는 긴밀한 관계는 역내에서 러시아에 특유한 정치적 자산 으로 작용하고 있다. 예를 들어, 6자회담에서 한국과 미국, 그리고 중국 등이 러시아가 북한에 영향력을 미칠 수 있는 만큼만 러시아의 참여가치를 평가하고 있다는 점 에서 그러하다는 입장이다. 또한 경제적 측면에서 북한과의 전략적 관계유지는 철도 및 가스관 등 3대 라인 을 연결하는 러시아의 극동개발 메가 프로젝트를 성사시키는데 있어서 관건이며, 이를 통해 남-북-러 삼자협력관계의 수립이라는 한반도 평화 프로세스가 촉진될 것으로 예측하고 있 다. 러시아는 남한과 건전한 협력관계를 유지하고 있고 지역안보와 글로벌 경제의 측면에서 남한의 잠재력을 활용할 필요가 있는 한편, 미국의 강한 영향력하에 있는 한국과의 관계는 일정한 한계가 있다 는 입장이다. 따라서 남한관계에 대한 러시아의 전략은 극동의 장기적 개발이라는 관점에서 경제협력에 주안점 을 둘 필요가 있다고 평가하고 있다. 이러한 두 가지 시나리오는 북한체제와 한반도의 전망이라는 측면에서 상반되는 접근방식 과 경로를 제시하고 있으나, 궁극적으로는 극동개발을 통해 러시아의 지역 간 불균등을 해 소하여 국가통합성을 유지하고 러시아의 극동을 아태지역시장에 통합시킨다는 장기 전략적 측면에서 공통성을 지니고 있으며, 한반도와 지역에서 지정학 및 지경학적 지위를 강화하는 것이 러시아의 국가이익에 부합한다고 전망하고 있다. 러북관계의 복원이후 양자관계의 진 행과정을 볼 때, 러시아 푸틴정부의 정책 경향은 진화 시나리오 에 친화성이 있다고 평가할 수 있을 것이다. 107

107 북방삼각관계와 북 미관계 이정철

108 미국의 재균형화 정책과 북한의 수정주의 숭실대 이정철 Ⅰ. 서론 미국의 재균형화(rebalancing or pivoting to Asia) 정책에 대해서는 이러저러한 평가들이 많다. 1) 중국에 대한 고전적 봉쇄 정책이라는 설에서부터 외교 경제 영역에서 미국의 주도권 을 회복하려는 이니셔티브에 불과하다는 설까지 그 해석은 다양하다. 국가별로는 비공식적 반응과 공식적 반응이 다르고 시민사회 차원의 평가나 국가 관료 차 원의 해석이 또한 다르다. 예를 들어 중국의 경우 비공식적 차원이나 시민사회에서는 재균 형화 정책이 중국에 대한 군사적 봉쇄 정책이라며 보다 강력한 민족주의적 대응을 요구하는 격앙된 반응을 보이고 있으나 공식 차원에서는 미중 갈등은 양자 모두에게 옵션이 아니라며 냉정과 절제를 유지하는 반응을 보이고 있다. 2) 인도의 경우 공식적으로는 비동맹 정책이 훼 손되거나 미중간 갈등에 연루되어서는 안된다는 견해가 주류이지만, 관료들 사이에서의 사 적인 논의에서는 중국 견제를 위한 미국의 신정책에 대한 지지도가 확장되고 있다. 3) 한편 북한도 이에 가세한 점이 흥미롭다. 자신의 핵 정책을 미국의 재균형화 정책에 원인 을 두며 인과관계를 설정하는 비망록을 발표하였다. 이것은 오바마행정부가 2012년 1월 5일 발표한 미국의 새 국방전략과도 련관성을 띠고 있다... 큰 나라들은 공개적으로는 서로를 적으로 묘사하기를 삼가하는 습성이 있다. 이것 은 미국이 새로운 국방전략을 실현할 때까지 앞으로도 상당한 기간은 무력증강을 합리화할 구실로 써먹기 위하여 우리 공화국을 적으로 남겨두려 할것이라는 것을 의미한다. 게다가 미국의 새 국방전략에는 유라시아의 큰 나라들에 대한 군사적포위망을 조이기 위해 어느 한 순간에는 공화국을 무력침공하여 전 조선반도를 타고앉으려 하지 않으리라는 담보가 없 다. 조성된 정세는 우리 공화국으로 하여금 어떻게 하나 조선반도에서 전쟁의 재발을 억제 하며 만일 전쟁이 끝내 강요되는 경우에는 지체없이 조국통일대전에로 이어갈 준비를 더욱 철저히 갖출것을 요구하고 있다. 이것이 우리가 핵문제를 전면적으로 재검토하지 않을수 없 1) 오바마 대통령 스스로는 다소 중립적인 개념으로 보이는 재균형화라는 용어보다는 pivot이라는 용어 를 더 선호하고 중시한다고 알려져 있다.(Matt Schiavenza, 2013, What Exactly Does It Mean That the U.S. Is Pivoting to Asia? And will it last? The Atlantic. Apr. 15th.) 그러나 최근 오바마 행정부는 pivot 이라는 용어를 거의 사용하지 않고 있다. 아마도 중국의 거부감 떄문에 이에 대한 불필요한 오해를 피하기 위한 것으로 보인다. Andrew Browne, 2013, China's World: The U.S. 'Pivot' Toward Asia Takes Another Turn-Doubts Rise in Asia Over U.S. Move to Rebalance Security Obligations Toward the Region, The Wall Street Journal. Jul. 15th. 2) David Shambough, 2012, Tangled Titans: The United States and China(Rowman and Littlefield) 3) Deepa M. Ollapally, 2013, India s Response to the U.S. Rebalance, Robert G. Sutter, et al, 2013, Balancing Acts: The U.S. Rebalance and Asia-Pacific Stability, Sigur Center For Asian Studies, The George Washington University. p

109 게 된 동기이며 배경이다. (조선외무성 비망록 2012년 8월 31일) 4) 2012년 8월 31일 발표된 외무성 비망록은 미국의 재균형화 정책을 북한에 대한 적대시 정 책을 규정하고 나아가 (중국을 지칭하는 것으로 보이는) 유라시아 대국에 대한 군사적 포 위망 으로 해석하였다. 즉 북한이 중국을 명시적으로 지칭하진 않았지만 유라시아 대국이 란 우회적 표현을 통해 미국의 재균형화 정책이 사실은 중국을 봉쇄하기 위한 것이면서 그 구실로 북한에 대한 공세를 지속하고 있다는 식으로 해석한 것이다. 이는 한편으로는 미국 의 재균형화 정책에 대한 비판이기도 하지만, 다른 한편으로는 중국에 대한 보상 요구이기 도 하다는 점에서 간과할 수 없는 주장이다. 이처럼 동아시아 모든 국가들은 제 나름의 이해관계 속에서 미국의 재균형화 정책을 평가 하고 있는 바, 이런 일희일비 자체가 바로 미국의 균형화(pivoting)의 결과일 수 있다는 점에 서 미국은 이미 절반의 성공을 거두고 있는 것일지도 모르겠다. 문제는 나머지 절반이 동아 시아의 긴장을 고조시켜 역내 평화를 희생하는 것이라면 이같은 재균형화가 과연 미국이 원 하는 것인가에 대해서는 재론의 여지가 있다. 이하에서는 미국의 재균형화에 대한 간단한 평가를 수행하고자 한다. Ⅱ. 미국의 재균형화 정책 재론 1. 재균형화의 두 단계 국면 미국의 재균형화 정책은 두 개의 각기 다른 국면으로 나누어 진행된다. 첫 번째 단계가 년 기간, 처음 재균형화 정책이 도입되었을 때이다. 5) 힐러리 클린턴 국무장관은 2011년 11월 호 Foreign Policy 기고문에서 21세기 지정학은 이라크나 아프가니스탄에서가 아니라, 아시아에서 결정될 것이다. 미국의 행동이 요구되는 바로 그 곳에 그 시점에 미국 이 있어야만 할 것이다. (The Future of politics will be decided in Asia, not Afghanistan or Iraq, and the United States should be right at the Center of the Action)라고 언급하여 재 균형화 정책을 아시아 지정학의 입장에서 정의한 바 있다. 물론 클린턴 장관은 2010년 하와 이에서 이미 미국은 아태 국가임을 선언하고 아태로 돌아가겠다고 밝힌 바 있다(the architecture for the Asia-Pacific region and the US s intention of back to stay in the region) 6) 처음에는 APEC을 준비하는 연설 정도로 생각했으나 그것이 힐러리 클린턴 장관의 아태 지역 아키텍처(architecture) 구상과 결합되며 보다 장기적인 미국의 전략 구상이라는 것이 분명해지는 데는 긴 시간이 필요하지 않았다. 당시 미국의 아태 지역 아키텍처의 강조점은 <그림 1>에서 보듯이 수단(Tool)과 영역 (Area) 그리고 국방 태세(Defence Posture)의 세가지 영역으로 나뉘어져 제기되었다. 경제성 4) 조선중앙통신 2012년 8월 31일 5) Hillary Rodham Clinton, 2011, America's Pacific Century, Foreign Policy, October 11th, 2011, 검색일자 : 2013년 9월 22일 6) Hillary Rodham Clinton 2010년 10월 27일 호놀룰루 연설, 검색일자: 2013년 9월 22일

110 장, 지역안보 그리고 지속가능한 가치를 목표 영역으로 하는 지역 아키텍처 개념은 동맹과 다자체제 그리고 파트너십이라는 수단과 전략적 유연성에 기반한 국방 태세를 확립한다는 구상이었다. 그 한 축이 TPP였다면 다른 한 축은 명백히 아태 지역에서 미군의 유연한 투 사를 목표로 하는 것이었다. <그림 1> 힐러리 클린턴 전 국무장관의 지역 아키텍처의 요지 결과적으로 그것은 중국의 부상을 견제하기 위한 TPP와 군사적 이니셔티브에 맞춰져 있 었고, 이에 반발한 중국이 미국 동맹국들과의 해양 분쟁에서 실력 행사에 돌입하는 긴장 국 면이 조성되기 시작했다. 결국 2011년 이후 미국의 재균형화 정책과 중국의 반접근전략 (anti-access or area-denial; A2/AD)이 상호 대립함에 따라 동아시아질서에는 긴장과 우려감 이 드높아졌다. 두 번째 단계는 2012년 후반기에 수정된 재균형화 정책이다. 7) 오바마 행정부는 동 정책에 서 군사적 이니셔티브를 약화시키고 경제 외교적 요인을 더욱 강조하기 시작했다. 중국에 대한 개입주의로의 전환을 동반하고 있었음은 물론이다. 이는 미국의 대선과 중국의 세대 교체를 경험하며 미중간의 긴장에 새로운 전환이 모색되었음을 의미하는 긍정적 신호이긴 하나, 그것이 동아시아의 구조적 긴장을 해소하는 계기로 되고 있음을 의미하는 것은 아니 다. 중국의 부상하는 국력과 이에 따른 민족주의적 성향의 확대를 통제하기 어렵기 때문에 미 중간의 긴장은 동아시아 정국의 구조적인 요소이다. 미국의 입장에서는 전통적인 이해관계 가 걸린 동북아시아 뿐만 아니라 동남아시아와 남아시아 전반에 대한 새로운 이해관계를 무 시하지 않는다는 시그날을 보내야 하고, 동시에 미국의 금융위기가 부상하는 신흥 강국인 중국에게 잘못된 신호를 주는 것을 예방해야 한다. 또한 중국의 부상에 대한 어떤 조치가 취해지지 않을 경우 전통적 동맹들의 불안감을 해소하기 어렵기 때문에 미국의 재균형화 조 치는 동맹의 위협 인식에서 균형을 제공하기 위해서도 불가피하다. 동시에 일본이 중일 갈 등의 중심에 서서 미일동맹의 강화를 통해 긴장에 대처하겠다는 입장을 분명히 하고 있는 한 재균형화로 시작된 동아시아 긴장의 골은 쉽게 해소될 것으로 보이지는 않는다는 점에서 그것은 구조적인 문제라는 것이다. 7) Robert G. Sutter, et al, 2013, Balancing Acts: The U.S. Rebalance and Asia-Pacific Stability, Sigur Center For Asian Studies, The George Washington University., pp

111 2. 미국의 신 국방전략 지침서 물론 그 중심이 군사적 이니셔티브에서 외교 경제적인 것으로 전환했다고는 하지만 2012 년 1월에 발표된 미국의 신 국방전략 지침은 여전히 유효하다. 버락 오바마 대통령은 지상 군을 감축하고 전략적 중심축을 아시아 지역으로 옮기는 것을 골자로 하는 새로운 국방전략 을 밝혔다. 2012년 1월 5일 미국 국방부는 미국의 지속가능한 글로벌 리더십: 21세기 방 위의 우선 순위(Sustaining U.S. Global Leadership : Priorities for 21st Century Defense) 라 는 제목의 새로운 국방 전략(Defense Strategic Review)을 발표했다. 본문이 8페이지 밖에 되지 않는 짧은 보고서이지만, 그 반향은 작지 않았다. 새로운 국방전략을 작성한 근본적 이유는 중동지역에서 수행했던 반테러전쟁을 종식하고, 군사전략의 초점을 아시아, 그 중에 서도 중국에 맞춰야 한다는 필요성에 있다. 신 국방 전략 지침은 미국의 군사력이 유연(flexible)하게 배치되어 온갖 종류의 상황에 대 처할 수 있는 것이어야 함을 강조한다. 이런 교리 하에서 중국이 1980년대 중반 이후 채택 하고있는 반 접근 혹은 지역적 접근거부전략을 노골적으로 거부하고 있음은 물론이다. 신 국방 전략 지침은 미국 군사력의 사명을 10가지로 나누어 정리하고 있는데 그 중 가장 중요 한 것은 2가지이다. 하나는 한 지역에서 교전 중일 도중에 다른 지역에서 전쟁이 발발하는 경우 이를 억지하고 격파(Deter and Defeat Aggression)하겠다는 것이다. 즉 두 개 전쟁을 동시에 치를 수 있는 능력을 유지한다는 것이다. 다음으로는 특정 국가가 미국의 접근을 거 부하는 전략을 사용한다 해도 미국은 동 지역에 군사력을 투사할 것(Project Power Despite Anti-Access/Area Denial Challenges)을 규정하고 있다. 즉 중국의 전략인 A2/AD 전략을 노 골적으로 거부하겠다는 것이다. 8) 앞서 설명에서 미국의 재균형화 정책이 새로운 국면으로 접어들었다고는 하지만 그 이면 에는 미중간의 군사적 긴장이 고스란히 내재하고 있다. 3. 재균형화 정책의 재수정 그럼에도 불구하고 2012년 하반기부터 시작된 새로운 접근은 미국의 TPP에 대한 중국의 참여 고려, 미중간 정상외교의 가동, 군사적 재배치에 대한 새로운 고려, 시리아 사태에 따 른 미국의 중동 전력 투사 유지 등과 같은 새로운 상황을 낳으며 긴장의 파고를 낮추고 있 는 것 또한 사실이다. 전통적으로 미국의 동아시아 정책은 일본의 군국주의화 저지, 소련에 대한 억지력 형성, 한국과 일본에 대한 방위 공약을 통한 핵 무장력의 제거라는 3대 요소로 특징지워졌다. 9) 이 점에서 보면 미국의 재균형화 정책은 중국의 부상이라는 새로운 환경 요소에 대한 미국의 8) Department of Defence, 2012, Sustaining U.S. Global Leadership : Priorities for 21st Century Defense. 9) Kevin Rudd, 2013, Beyond the Pivot: A New Road Map for U.S.-Chinese Relations, Foreign Policy 2013 Feb. 검색일자: 2013년 9월 22일 hinese-relations/

112 동맹국에 대한 안보-경제-외교 상의 대응이지 새로운 어떤 현상 타파적인 전략적 행위라고 볼 수는 없다는 주장도 일리는 있다. 재균형화 정책에 대한 6가지 오해 10) 1. 재균형화라는 것이 새로운 정책의 전환이 아니다. 이전 행정부들의 정책과 미국의 오랜 이익에 기초하고 있는 것이다. 2. 미국의 전통적인 관심 지역인 동북아에 국한된 개념이 아니다. 재균형화라는 새로운 정책은 동 북아에서의 미국의 핵심 이익을 동남아, 남아시아, 인도양, 태평양 등 광범위한 지역에 걸친 미 국의 신흥 이익과 연결짓고 광대역의 특수 지대에 대한 이니셔티브를 형성하기 위한 것이다. 3. 재균형화는 안보, 경제, 외교 등 다차원의 이니셔티브를 포함하는 것이지 군사전략에 국한된 것 이 아니다. 4. 재균형화는 정태적인 것이 아니다. 미국 내의 변화하는 환경과 아태 지역의 동학에 따라서, 이 미 두 단계의 변화 과정을 거치며 진화하고 있다. 5. 재균형화는 중국에 대한 봉쇄 전략이 아니다. 미국과 중국이 경제, 외교, 군사적으로 경쟁하고 있고 이를 피할 수 없지만, 신 냉전이 미국의 이익이 아니라는 접을 오바마 정부는 잘 알고 있 다. 오마바 대통령의 언급, 미국은 중국의 화평발전을 환영한다. 중국의 성공은 미국의 이익이 다. 이것은 미중관계에 대한 가장 강력하고 긍정적인 진술이다. 6. 오마바 정부는 아태 지역의 각국이 미국과 중국 사이에서 어느 일방을 선택할 것을 강요하지는 않는다. 역내 모든 국가들이 미국, 중국 모두와 좋은 관계를 유지할 것을 바라고 있음을 잘 알 고 있다. 역내 주요 국가들이 최근 미국과의 관계 개선을 위해 자발적이고 또한 열정에 찬 중요 한 걸음마를 하고 있다. 이 점에서 어쩌면 중국은 스스로를 고립시키는 행태를 보이고 있다고 얘기하는 게 더 적절할 지도 모른다

113 군사전략 중심으로 재균형화를 시작했지만 보다 장기적인 미국의 아시아-태평양 역내 이 익을 안정시킬 수 있다면 그것이 굳이 군사 전략 중심이 될 이유가 없다는 것이다. 실제 군 사력의 투사와 재배치 문제가 있다면 그것은 중동 군사력이 축소되기 때문이지 아태 지역에 새로운 군사력이 추가 배치되기 때문이라고 할 수 없다고 보는 주장도 적절하다. 11) 또한 중국의 위협(threat)에 대한 대응과 불확실성(uncertainty)에 대한 대응은 다른 것이라 는 주장 또한 경청할 지점이다. 12) 역내 동맹국들의 우려는 아시아 지역에서 불확실성이 증 대하면서 발생하는 여러 가지 역기능에 대한 반응으로 이해해야지, 이를 굳이 중국의 패권 주의화와 그에 대한 위협 인식의 반응으로 해석할 필요는 없다는 것이다. 군사력 위주의 재균형화 정책의 한계는 미국의 재정 문제와도 연결되어 있다. 시퀘스트 이후 미국의 국방 전략은 예산 감축에 따른 수정이 불가피했다. 특히 해군력과 공군력 위주 로 우선 감축 대상이 지정되면서, 해-공군 위주의 전진 배치 상태를 유지해 온 미국의 아 태 전력의 강화는 쉽지 않는 상황이 되었다. 미국으로서는 재균형화를 군사적으로 뒷받침하 기에는 턱없이 부족한 재정 상황을 걱정하지 않을 수 없게 되었다. 13) 실제 2013년 들어 미중관계는 지난 2년의 불편한 관계를 조금씩 해소해가는 듯한 인상이 다. 한동안 중국에 대한 경제적 봉쇄 전략으로 의구심을 지니고 있던 TPP에 대해 14) 중국이 참여를 고려하기 시작하고, 미중 정상회담에서 미국의 다양한 배려가 눈에 띠는 등 외교 경 제적 협력의 옵션들이 다양화되면서 2013년에 들어 긴장도는 현저히 줄어들었다. 오히려 많 은 아세안 국가들이 pivot 에 대해서 그것이 어느 쪽으로도 기울 수 있는 것(it can move either way) 이라는 우려를 나타내며, 중국과 미국 어느 일방에 기울지 않는 신중한 외교의 중요성이 재 강조될 정도이다. 15) 10) Robert G. Sutter, et al, 2013, Balancing Acts: The U.S. Rebalance and Asia-Pacific Stability, Sigur Center For Asian Studies, The George Washington University, p.8 11) Andrew Browne, 2013, China's World: The U.S. 'Pivot' Toward Asia Takes Another Turn-Doubts Rise in Asia Over U.S. Move to Rebalance Security Obligations Toward the Region, The Wall Street Journal. Jul. 15th. 검색일자: 20-13년 9월 10일 wsj.com/article/sb html 12) Kevin Rudd, 2013, Beyond the Pivot: A New Road Map for U.S.-Chinese Relations, Foreign Policy 2013 Feb. 검색일자: 2013년 9월 22일 hinese-relations/ 13) John Frisby, 2013, Branches of Military Battle Over Shrinking War Chest, The Wall Street Journal. Aug 1st, 검색일자: 2013년 9월 20일 14) Zhang Bin, 2013, The TPP Enlargement and US Intentions, China Institute of International Studies. 검색일자: 2013년 9월 20일 15) Andrew Browne, 2013, China's World: The U.S. 'Pivot' Toward Asia Takes Another Turn-Doubts Rise in Asia Over U.S. Move to Rebalance Security Obligations Toward the Region, The Wall Street Journal. Jul. 15th. 검색일자: 20-13년 9월 10일 wsj.com/article/sb html

114 <그림 2> 역내 포괄적 경제동반자협정(RCEP)과 환태평양 경제동반자협정(TPP) 출처 : 동아일보 <그림 2>에서 보듯이 역내에서는 RCEP와 TPP를 동시에 추진하는 상황이 되고 있고 그 중심에는 역시 아세안이 자리하고 있다. RCEP의 중심국인 한중일이 일본에 이어 TPP 논의 의 본격적으로 참가하게 되면 양 경제 협정은 상호 배제적이기보다는 보완적인 것으로 작동 할 것이라는 낙관적 전망도 제기된다. <그림 3> 미중간 헤징의 수요 출처 : Pew Research Center, Global Attitudes Projects, July, 2013 <그림 2>는 아시아 각국이 미국과 중국 사이에서 어떤 고민을 하고 있는지를 보여주는 단 적인 사례이다. 일본과 필리핀이 미국 경사를, 파키스탄이 중국 경사를 보여주고 있지만 대 부분의 아세안 국가들은 미국과 중국 양국 사이에서 적당한 헤징과 상호 협조 체제를 강조 하고 있다. 호주나 한국의 조사 결과는 다소 의외이기도 할 정도로 미중간 협조 체제에 대 한 동아시아 각국의 선호는 분명하다. 4. 협력과 갈등의 뿌리

115 그러나 여전히 갈등은 잠재해있고 중일갈등이나 북핵문제 등에서 쉽게 해법이 도출되지 않을 경우 갈등은 더욱 장기화될 가능성이 높다. 일본이 미국을 대신해 군비 증강의 한 축을 맡고 나설 경우 미국의 군부 라인은 전통적인 한미일 동맹을 통한 중국 견제 노선에 경사될 가능성이 높다. 군사비 축소에 따른 미국 내 의 육/해/공/해병대 부처들 간의 경쟁이 일본이라는 탈출구를 통해 대리 만족을 추구할 경우 아베 총리의 모험주의가 또 다른 탄력을 받을 수 있기 때문이다. 16) <그림 4> 미국의 국방 예산 감축 출처 : 월스트리트 저널, 2013년 7월 31일 시퀘스트가 장기화될 경우 미군은 지상군을 현재 48만명에서 최대 38만명까지 감소하게 되고 해군의 경우 두 개의 항모가 운항 중단되며, 해병대는 8,000-33,000명이 감소하게 된 다. 공군 역시 마찬가지이다. 물론 이는 최악의 시나리오이지만 시퀘스트를 피하더라도 육 군은 최소 50,000명은 감소하게 되어있을 정도로 17) 미군의 군사비 삭감은 가혹할 것으로 전 망되고 있다. 재균형화 정책 이후, 지상군은 유럽과 중동을, 태평양은 해군이 맡는 전통적 역할 분담 구조가 변모되고 있는 점은 주목할 만하다. 미래의 경제, 안보상의 도전이 태평양에 집중될 것이라는 오바마 정부의 요구에 맞춰, 육군 스스로도 신속 투사 능력을 확보하는데 주력하 고 있기 때문이다. 실제 예산과 규모 삭감에도 불구하고 해군과 해병대는 7억 달러를 육군 에게 양보하는 수모를 겪기도 했다. 18) 수직이착륙이 가능한 초고속 전투기형 헬리콥터 오스프레이(Osprey:V-22)란 항공기가 있 다...한대에 무려 6000만 달러에 달하지만, 자위대는 미일군사체계 일원화( 一 元 化 )를 명분 으로 오스프레이 구입을 추진하고 있다. 이러한 일본의 자세는 펜타곤 장성들을 감동시키기 16) 유민호,2013, 일본 군사대국화의 배후는 미국이다! 월간조선,2013년 9월호; 검색일자: 2013년 9월 22일, 17) Pentagon Lays Out Ways to Slash Spending-Plans Outline Most Drastic Changes to Armed Forces in Generations, Wall Street Journal, Jul. 31, 2013, 검색일자: 2013년 9월 22일 18) Julian E. Barnes, 2013, Branches of Military Battle Over War Chest, The Wall Street Journal, Jul. 31, 2013, 검색일자: 2013년 7월 31일, http: //

116 에 충분하다. 국방예산삭감 때문에 오스프레이 개발계획이 크게 축소될 예정이었지만, 일본 이 구매 의사를 밝힌 덕분에 이 계획에 소생하게 되었기 때문이다...일본을 활용해 자신의 철밥통을 지키려는 '펜타곤 내 군사관료들'도 중요한 파트너이다. 오바마의 육군 중시 전략 으로 인해 생긴 미 해 공군의 빈틈을 확실히, 그리고 자발적으로 보강해 나가겠다는 일본 의 결의를 오스프레이를 통해 확인할 수 있다. 19) 이상과 같은 상황 전개의 실현가능성에 대해서는 더욱 검토가 필요하지만, 미국의 재균형 화와 군비 축소가 아베의 모험주의와 결합할 때 그것이 새로운 갈등의 뿌리가 될 소지가 있 다는 경고로서 이 글의 의미는 충분하다. 재균형화가 한미중 협력이라는 박근혜 정부의 구 호를 자칫 공약( 空 約 )으로 만들어버리고 전통적인 미일동맹에 한국을 강제하는 형태로 모습 을 드러낸다면, 한국에게 그 결과는 매우 고통스러울 것이기 때문이다. 20) 이번 회담에서 미일 양국은 미군과 자위대간 협력시 상호 역할을 정하는 가이드라인인 ' 방위협력 지침'을 내년 말까지 개정하기로 합의함과 동시에 중국을 향한 경고의 뜻을 숨기 지 않았다. 두 나라는 이번 공동 성명을 통해 "미국은 집단적 자위권 행사와 관련된 사항을 포함한 법적 기반의 재검토, 방위 예산의 증액 등 일본의 노력에 대해 환영한다"라며 "중국 이 국제적 행동을 준수하고 군사상의 투명성을 확보해야 한다"라고 주장했다. 집단적 자위 권은 동맹국이 공격받았을 때 자국이 공격받은 것으로 간주해 공격을 할 수 있는 권리를 가리킨다. (동아일보 2013년 10월 4일) 이는 2013년 10월 열린 미일간 2+2 회담의 결과이다. 본 회담에서 미국은 일본의 모험주 의를 전적으로 지지하는 성명을 발표하여 논란이 되었다. 미국의 척 헤이글 국방장관은 중 일간 논란의 대상인 댜오이다오/센카쿠 제도에 대해 "센카쿠는 일본의 실효적 지배 아래 있 으며, 이를 침해하는 어떤 행동도 반대한다"라고 밝여 일본의 손을 들어주었다. 일본의 집 단적 자위권에 대한 미국의 지지는 일본의 군사대국화를 위한 헌법해석 변경에 찬성한다는 뜻으로 되는 바, 동아시아에 대한 위험한 결고를 가져올 가능성이 높다. 중국 관영 신화통 신이 "미일 군사동맹이 위험한 길로 향하고 있다"라고 경계심을 표한 것은 이같은 긴장의 전초전이라 하겠다. 앞서 지적하였듯이 한국에게는 더욱 시련의 길이 마련되고 있는 것이 다. 한편 또 다른 갈등의 뿌리는 역시 북핵 문제이다. 북핵 문제와 로켓 문제로부터 시작되는 북한의 행보는 역내의 또 다른 갈등의 요소이기 때문이다. 북한의 도발과 협상 그리고 또 다른 도발 그리고 또 다른 협상이라는 반복적인 패턴에 대한 미국의 피로감은 오바마 행정 19) 유민호,2013, 일본 군사대국화의 배후는 미국이다! 월간조선,2013년 9월호; 검색일자: 2013년 9월 22일, 20) 물론 오바마 2기에 들어선 신임 국무장관인 케리가 청문회 과정에서 Pivot 에 대해서 의문을 제기하 고 중국 봉쇄 정책으로 가서는 안된다는 입장을 밝힌 바 있다. 작용이 있으면 반작용이 있다 는 말 을 남기며 재균형화가 중국에 대한 봉쇄로 이해되어서는 안된다는 점을 강조한 것은 중국에 대한 미 국의 자극이 과잉으로 치닫는 것을 막는데 매우 유용한 발언이 되었던 것으로 보인다. Andrew Browne, 2013, China's World: The U.S. 'Pivot' Toward Asia Takes Another Turn-Doubts Rise in Asia Over U.S. Move to Rebalance Security Obligations Toward the Region, The Wall Street Journal. Jul. 15th. 검색일자: 20-13년 9월 10일 wsj.com/article/sb html

117 부로 하여금 북한과의 협상을 기피하게 만드는 전략적 인내 노선을 가져오게 만들었다. 그 러나 끊임없이 강화되어온 북한의 핵 능력과 투발 능력이 가시화됨에 따라 역내 긴장은 단 순한 무시 로 해결될 수 없는 수준으로 치닫고 있다. 이같은 불량국가 북한의 행보에 대 한 중국의 지지는 미국에게 재균형화를 강행하게 하는 또 다른 요소로 작동하고 있다. 아이 러니하지만 2013년 들어 미국의 재균형화가 군사적 초점에서 외교적 초점으로 이동하는 것 과 동시에 중국의 북한에 대한 거리두기가 진행되고 있는 것은 이같은 미국의 고민에 비추 어보면 상관관계가 없지 않다. 미국의 가치에 대해 중국이 동의하는 정도에 따라 재균형화 가 중국에 대한 압박으로부터 협력으로 이동한다는 것은 논리적 귀결이기 때문이다. Ⅲ. 북미 대립과 북한의 정책 변환 1. 세가지 시기별 패러다임 북방 3각관계와 관련해서 북미관계를 나누어 본다면 크게 3가지 정도의 시기적 특징을 발 견할 수 있다. 전통적인 냉전 시기의 북미관계이다. 이 시기의 북미관계는 주지하다시피 냉전 체제의 대 립 관계 일반과 특별히 구분되지 않는다. 따라서 동서 진영 모순이 중심이 된 시기의 대립 관계를 서술하는 것으로 충분하다. 미국은 특별히 북한관의 관계를 대중, 대소 관계와 구분해서 생각하지 않았고 북한을 냉 전 체제의 한 부분 요소 정도로만 간주하고 있었다. 미국은 북미관계를 대소 혹은 대중 관 계의 하위 변수 정도로만 생각하고 있었고 한국 방위라는 고유한 목적에 준하여 북한의 도 발을 억지하는 데 목표가 있었다. 반면 북한은 훨씬 더 복잡한 속내를 보이고 있었다. 냉전 체제에 편입되어 있었지만 중소 관계가 원활하지 못했고 북중동맹과 북소동맹이 시기별로 부침했기 때문에 미국과의 적대 관계에서 오는 긴장과 위협 해소를 러북중 동맹 체제로 억지할 수 없다는 불안감이 내내 잠 재해 있었다. 북한이 핵 개발을 포함해서 자립-자위노선이라는 극단적인 자율성을 추구한 데는 이같은 동맹의 억지력에 대한 불안감이 잠재해 있었던 것이다. 다음으로는 북중동맹과 북소동맹 해체기의 북미관계이다. 1990년대 초반 북한은 소련의 붕괴와 더불어 북소동맹과 북중동맹의 해체 위기라는 충격적 상황에 직면하였다. 소련의 해 체가 북한의 안보 위기를 가져온 것은 어쩔 수 없는 것이라 하더라도 중국이 북한에 보인 태도는 북한을 혼란스럽게 하기에 충분했다. 소련과 미국이 주도한 양극 체제가 미국 주도 의 단극체제로 전환하면서, 심지어 중국마저 미국에 대한 편승 전략을 선택했다. 소위 도광 양회로 불리는 중국의 대미 편승은 한중수교로 나타나며 북한과의 전통적 동맹을 부담으로 느끼기 시작했다. 이런 마당에 북한이 선택할 수 있는 길은 러북중 삼각동맹의 해체에 따른 자구책이었다. 북한의 입장에서도 중국과 마찬가지로 미국은 단극 체제의 수장이었다. 북한이 반제주의의

118 입장을 강하게 견지하고 있었지만 북한이 궁극적으로는 미국에 대한 편승을 기대하고 있었 던 것은 틀린 것은 아니었다. 그러나 북한의 대미 접근은 중국의 그것과는 달랐다. 북한은 약소국으로서의 지위 때문에 그리고 한국의 존재 때문에 미국에 대한 편승이 북한의 구애만 으로 이루어진다고 생각하지는 않았다. 냉전 해체 초기 북한은 유엔 동시 가입에 응하며, 교차 승인을 위해 미국과 일본과의 관 계 개선을 목표로 움직였다. 그러나 뒤에서 자세히 다루겠지만 이 시기 북한의 편승을 지켜 주기에는 러북중 삼각동맹의 해체는 매우 급속하기 이루어졌다. 심지어 중국마저 북한의 이 해관계를 위해 버텨주지 못하고 전격적으로 한중수교를 수용함으로써 북한의 고립감(seige mentality)을 강화시켰다. 북한이 핵개발을 대미 편승의 수단으로 삼은 것은 이 시점이었다. 소위 벼랑끝 전술의 시 작이었다. 1992년 한중수교 이후 북방정책에서 소기의 성과를 달성하였다는 한국 보수파와 미국이 대북 개입주의보다는 대북 강압으로 노선을 공식 전환한 이후 북한은 핵 외교를 시 작하였다. 1993년 벽두부터 시작된 NPT 탈퇴 그리고 연이은 서울 불바다 정국이 바로 그것 이었다. 1994년에 북한이 제네바 합의를 통해 소시기 위기는 마무리 되었지만 그것은 소위 갈등적 편승 전략 21) 의 서막을 알리는 것이었다. 이제 북한은 단극 체제의 승자인 미국에 대한 편승(?)을 목표로 하지만 그것은 고도의 자 율성과 이를 뒷받침하는 억지력에 의한 것이 아니면 안된다는 판단을 하기 시작한 것이다. 북방 3각동맹의 해체에 따른 당연한 귀결이었다. 미국은 이같은 북한에 대해 입장을 정리하 지 못하였다. 북미관계에 대한 개입주의적 접근에 대한 한국 정부의 강력한 반대와 지지가 교차하면서 미국 내에서도 찬반 양론이 대립하였기 때문이다. 2000년대 이후 제네바 합의 자체를 유화정책(appeasement)이라고 규정한 공화당과 일군의 네오콘들이 정권을 잡은 후에는 냉전 해체기 적대 세력의 실체의 하나로 북한을 지목하면서 북미 관계가 독립변수의 성격을 띠기 시작했다. 22) 역설적이지만 미국에게 미중관계나 미러 관계의 하위변수에 불과했던 북미관계가 독립성을 띠게 된 것이다. 물론 북한의 레토릭은 불변이었다. 평화협정과 북미 수교라는 패키지를 비핵화와 연결 짓 는 것이 북한의 대미관계의 근본적 화두였다. 그 중에서 북미 수교를 최종 단계에서 이루어 지는 것으로 바라보았다. 김일성의 유훈으로 비핵화를 내세운 것도 동일한 의미에서였다. 세 번째 시기는 사실상 북한이 자체의 핵 무장력을 공개하고 소위 수정주의(revisionist)적 정책을 모색하기 시작한 이후이다. 스스로의 자위력을 바탕으로 더 이상 북미수교라는 것을 요구 사항으로 하지 않는다는 것을 분명히 하였다. 그것은 더 이상 미국에 대한 편승이 최 종적 목표가 아니라는 것을 분명히 하였음을 의미한다. 북한이 이 같은 북한의 주장은 한편으로는 북한의 군사적 강화와 핵무장을, 다른 한편으로는 미 국의 금융위기를 전제로 하는 것이었다. 전자는 북한 스스로 마련한 자위력을 통해 대미 군 사적 억지에 성공하였다는 판단을, 후자는 미국의 단극질서가 해체되기 시작하였다는 판단 을 의미한다. 결국 두 차례의 핵실험을 성공한 북한에게 새로운 동북아 질서는 미국의 쇠퇴 와 북한의 핵무장국가화라는 두 가지 특징을 지니고 있었다. 이제 북한의 입장에서 현상유 지보다는 수정주의(revisionist) 행보가 자신들에게 더 큰 이익이 된다는 유혹은 현실적인 전 21) 장노순, 약소국의 갈등적 편승외교정책, 한국정치학회보, 33집 1호(1999), 388쪽. 22) 북한을 악의 축으로 지칭한 것을 의미한다

119 략으로 전환되고 있었다. 북한이 이 같은 판단에 기반해, 평화협정과 관계정상화를 분리시키기로(decoupling)하고, 평화협정에 대한 협상을 사실상의 핵군축협상으로 몰아가고자 하는 의도는 여러 점에서 관 찰되었다. 이는 미국에 대한 편승이 더 이상 최종 목표가 아니고 그것을 통해 안전보장과 경제적 부흥을 담보할 수 있다는 지난 20년의 대외적 목표가 유효하지 않음을 선언하였다는 의미로 해석될 수 있다. 이에 대해서는 다양한 반론이 있을 수 없다. 북한이 여전히 미국과의 관계 정상화를 사활 적인 이익으로 요구하고 있고 따라서 그것이 여전히 중요한 대북 협상의 인센티브라고 보는 견해이다. 물론 북한이 디커플링을 했다고 해서 미국과의 관계 정상화를 의도적으로 외면하 거나 그것을 부정한다는 뜻은 아니다. 미국과 관계 정상화가 된다면 굳이 회피할 필요는 없 을 것이다. 그러나 미국과의 관계 정상화를 위해서 다른 핵심적 이익 예를 들면 핵무장을 폐기하는 등과 같은 조치를 취하지는 않을 것이라는 점이다. 이는 포용정책의 오랜 전제인 미국의 대북 화해 조치가 비핵화의 전제라는 발상과는 궤를달리하는 평가이다. 물론 이것이 언제부터였는가에 대해서는 논란의 여지가 있다. 순전히 물리력의 측면에서 그리고 그것에 대한 외교적 공식화라는 측면에서 보면 북한이 평화협정과 대미 관계 정상화 를 분리시키기 시작한 것은 2009년 외무성 성명에서였다. 그리고 1년 뒤 외무성 대변인 성 명에서 이 같은 입장을 더욱 확고히 하고 6자회담이라는 비핵화 협상을 평화협정과 분리시 킨다는 방침을 분명히 하였다. 미국과의 관계정상화가 없이는 살아갈 수 있어도 핵 억제력이 없이는 살아갈 수 없는 것이 조선반도의 현실이다...관계정상화와 핵문제는 철두철미 별개의 문제이다. 우리가 갈 망하는 것이 있다면 조미관계정상화가 아니라 우리 민족의 안전을 더욱 믿음직하게 지키기 위한 핵 억제력을 백방으로 강화하는 것이다. 23) 평화체제를 론의하기 앞서 비핵화를 진척시키는 방식은 실패로 끝난 것 공동성 명에도 평화협정을 체결할 데 대한 문제가 언급되어 있는 조건에서 그 행동순서를 지금까 지의 6자회담이 실패한 교훈에 비추어 실천적 요구에 맞게 앞당기면 될 것이다. 평화협정이 체결되면 조미적대관계를 해소하고 조선반도비핵화를 빠른 속도로 적극 추동하게 될 것이 다. 24) 그러나 김정일이 이같은 지향점을 언제부터 가졌는가를 따진다면 그 기원은 훨씬 더 거슬 러 올라갈 것이다. 1997년 경 김정일이 정립한 선군노선은 그 이전 시기 제네바 합의 시기 와 같은 (갈등적) 편승과는 다른 차원의 전략을 내심 최대 강령으로 삼았을 가능성이 높다. 이를 공식화하는 데는 물론 더 많은 시간이 필요했을 것이고 필자의 논지에 따르면 거기에 는 짧게는 5년인 2003년에 길게는 12년인 2010년이라는 것이다. 리더십이 지향하는 전략과 그것의 물리적 구현은 다른 것이고 특히 외교적 수사로 자신의 의도를 드러내는 것은 더욱 복합적인 과정을 거치는 것이 상례이기 때문이다. 어쨌든 이 시기 북한의 이같은 태도는 그러나 중국과 미국 등 패권국가들이 주도하는 지 역 질서에 매우 심각한 장애가 되기에 충분했다. 동북아의 전통적 균형에 새로운 돌출 변수 23) 2009년 1월 17일 외무성 성명 24) 2010년 1월 11일자 외무성 대변인 성명

120 가 발생하는 것이었고 결과적으로 동북아시아 질서에 혼란이 초래될 가능성이 높았다. 일본 과 한국의 핵무장 시나리오 등이 겹칠 경우 동북아에 걷잡을 수 없는 군비 경쟁 체제가 도 래할 수 있기 때문이다. 25) 2013년부터 시작된 정국은 이같은 G2의 이해관계가 북한을 관리하기 위한 새로운 프레임 을 마련하는 과정에서 형성된 새로운 판이었다. 미국이 재균형화 정책에 대한 새로운 접근 을 시작한 것도 바로 이 시점과 겹치는 것이었다. 2009년 이후 북한의 핵 언술 2009년 1월 17일 외무성 성명, 우리가 핵무기를 만들게 된 것은 미국과의 관계정상화나 경 제지원 같은 것을 바라서가 아니라 미국의 핵위협으로부터 자신을 지키기 위해서였다...미국과 의 관계정상화가 없이는 살아갈 수 있어도 핵 억제력이 없이는 살아갈 수 없는 것이 조선반 도의 현실이다. 우리는 미국과의 관계정상화가 없이도 수십년을 살아왔으며 지금도 끄떡없이 살아가고 있다. 관계정상화와 핵문제는 철두철미 별개의 문제이다. 우리가 갈망하는 것이 있 다면 조미관계정상화가 아니라 우리 민족의 안전을 더욱 믿음직하게 지키기 위한 핵 억제력 을 백방으로 강화하는 것이다. 설사 조미관계가 외교적으로 정상화된다고 하여도 미국의 핵위협이 조금이라도 남아 있는 한 우리의 핵보유지위는 추호도 달라지지 않을 것이다. 조선 외무성 성명 2010년 1월 11일, 9.19공동성명에도 평화협정을 체결할 데 대한 문제가 언급되여 있는 조건에서 그 행동순서를 지금까지의 6자회담이 실패한 교훈에 비추어 실천적 요구에 맞게 앞당기면 될 것이다. 평화협정이 체결되면 조미적대관계를 해소하고 조선반도비 핵화를 빠른 속도로 적극 추동하게 될 것이다. 조선민주주의인민공화국 외무성은 위임에 따라 조선전쟁발발 60년이 되는 올해에 정전협정을 평화협정으로 바꾸기 위한 회담을 조속히 시작 할 것을 정전협정당사국들에 정중히 제의한다. 2010년 1월 18일자 외무성 대변인 성명, 우리는 미국 측의 사정을 고려하여 6자회담에서 평화협정체결론의에 앞서 비핵화론의를 선행시키는 아량있는 노력을 6년이상 기울여보았다. 2008년에 국제사회는 녕변핵시설의 랭각탑이 폭파되는 장면을 목격하였다. 미국이 우리 나라 에 대해 적성국무역법적용을 중지하고 테로지원국 명단에서 삭제할만큼 비핵화과정은 실 질적인 진전을 이룩하였었다. 그럼에도 불구하고 평화협정 체결론의는 시작도 떼지 못하였으 며 결과적으로 비핵화과정은 역전되고 말았다. 평화체제를 론의하기에 앞서 비핵화를 진척시 키는 방식은 실패로 끝난것이다. 신뢰가 없이 비핵화를 추진한다는 것은 기초가 없이 집을 짓 는 것과 같다는 것을 실천경험이 보여주었다...중략...6자회담이 다시 열리려면 회담을 파탄시 킨 원인이 어떤 방법으로든 해소되여야 한다. 수십년간의 봉쇄와 제재에 익숙되여 있는 우리 에게 이번 제재가 특별히 새삼스러운 것은 아니다. 그러나 우리가 제재모자를 쓴채로 6자회담 에 나간다면 그 회담은 9.19공동성명에 명시된 평등한 회담이 아니라 피고 와 판사 의 회담으로 되고 만다. 이것은 우리의 자존심이 절대로 허락치 않는다. 자주권을 계속 침해당하 면서 자주권을 침해하는 나라들과 마주 앉아 바로 그 자주권수호를 위해 보유한 억제력에 대 하여 론의한다는 것은 말이 되지 않는다. 25) 중국이 북한의 수정주의(revisionist)적 행보를 견제하기 시작한 것은 그래서일 수 있다

121 2010년 4월 21일 조선 외무성 비망록, <<조선반도와 핵>>, 비핵화의 실현은 신뢰조성을 필 요로 하고 있다. 아직도 정전상태에 있는 조선반도에서 평화협정이 빨리 체결될수록 비핵화에 필요한 신뢰가 조속히 조성될 것이다. 조선민주주의인민공화국 핵무력의 사명은 조선반도와 세계의 비핵화가 실현될 때까지의 기간에 나라와 민족에 대한 침략과 공격을 억제, 격퇴하는 데 있다...조선민주주의인민공화국은 6자회담이 재개되든 말든 관계없이 지난날과 마찬가지 로 앞으로도 조선반도와 세계의 비핵화를 위하여 시종일관한 노력을 기울여 나갈 것이다. 2010년 9월 19일자 조선신보, 10년전에 그러했던 것처럼 조선은 교전국의 선의 에 기대 하여 상황이 바뀌여지는 것을 기다리지는 않을 것이다... 조선반도의 환경변화 는 북과 남 이 6.15리행의 궤도에서 발걸음을 맞추어나갈 때 일어난다. 오바마 정권이 조선과의 교전관계 를 더 이상 지속시키지 못하게 되는 조건을 마련하여 변혁 을 현실로 만들어낼 수 있게 하는 대전환의 결단력이 조선에는 있다 2011년 10월 4일 조선신보 3년 전에는 조선의 핵시설무력화, 핵계획신고 대 미국을 포함한 5자의 정치경제적 보상 의 구도였다. 앞으로 회담이 재개되여도 당시의 론의가 그대 로 되풀이되지 않을 것으로 보인다. 조선은 6자회담이 목표를 달성하지 못한채 중단된 교훈에 비추어 행동순서의 변경을 주장하고 있다...조선은 핵문제의 당사자인 조미가 교전상태에 종 지부를 찍고 먼저 신뢰를 조성해야 비핵화실현의 추동력이 생긴다고 보고 평화협정의 체결을 선차적인 과제로 제시하고 있다...언론보도에 의하면 미국은 우라니움 농축계획의 중단 등을 6자회담재개를 위한 조선의 사전조치 로 지목하고 있다고 한다. 동시행동원칙을 무시하고 회담이 시작되기도 전에 먼저 움직이라고 하는 것은 서로의 신뢰에 상처를 주고 9.19공동성명 의 균형적이며 전면적인 리행과정을 처음부터 파괴하는 것으로 된다. 조선의 우라니움 농축계 획이 6자회담 중단 이전에 상정되지 않았던 문제인 것만은 사실이지만 그 자체는 평화적 핵 활동이다. 우라니움 농축은 경수로건설과 그 연료보장을 위한 것이다. 조선은 핵무기전파방지 조약(NPT)안팎의 나라들이 행사하고 있는 권리를 행사하고 있을 따름이다. 만일 08년 12월을 기준으로 삼고 미진된 과제를 회담재개를 위한 사전조치 로 정한다면 움직여야 하는 것은 조선이 아니라 미국을 포함한 5자 이다. 조선은 9.19공동성명에 따라 녕변의 플루토니움 핵시설을 불능화하였는데도 5자 는 중유 100만t의 제공 등 보상의무를 다하지 않았다. 2012년 8월 31일 북한 외무성 비망록 - 조선반도핵문제해결의 기본장애는 미국의 대조선적 대시정책 이것은 오바마 행정부가 2012년 1월 5일 발표한 미국의 새 국방전략과도 련관성 을 띠고 있다. 이것은 미국이 새로운 국방전략을 실현할 때까지 앞으로도 상당한 기간은 무력 증강을 합리화할 구실로 써먹기 위하여 우리 공화국을 적으로 남겨두려 할 것이라는 것을 의 미한다. 이것이 우리가 핵문제를 전면적으로 재검토하지 않을 수 없게 된 동기이며 배경이다. 미국에는 아직 두가지 길이 있다. 하나는 랭전사고방식을 대담하게 근본적으로 바꾸고 시대착오적인 대조선적대시정책을 포기 함으로써 조선반도의 평화와 안전에도 이바지하고 자국의 안전도 확보하는 길이다. 다른 하나의 길은 지금처럼 미국이 적대시정책을 계속 유지하고 그에 대처하여 우리의 핵무 기고가 계속 확대 강화되는 것이다. 우리는 미국의 가증되는 적대시책동을 보고만 있지 않을 것이며 나라와 민족의 운명을 지키기 위하여 할 수 있는 모든 것을 다할 것이다. 우리의 강경 립장을 그 무슨 전술로 보는 것은 오산이다. 미국이 끝내 옳은 선택을 하지 못하는 경우 우리의 핵보유는 부득불 장기화되지 않을 수 없 게 될 것이며 우리의 핵억제력은 미국이 상상도 할 수 없을 정도로 현대화되고 확장될 것이

122 다. 비망록에서 지적하고 있는 것은 세가지임 하나는 9.19 체제의 교환 방식인 행동 대 행동이라는 상호 조율된 조치가 한계에 달했거 이 제 순서가 바뀌어야 한다는 평가 두 번째는 북한의 이같은 입장 변화가 미국의 국방 전략변화와 연결되어 있다는 점임 소위 미국의 아태 회귀 전략이 대북 적대시 정책의 근본 원인이기 때문에 근본적인 문제가 제기되고 있다는 판단에 근거하고 있는 것임 세 번째는 미국의 태도 변화가 없는 한 북한은 (다음 대통령이 들어설 때까지는 기다리겠지 만) 핵확장과 현대화의 길을 걷겠다는 것임 2. 오바마 행정부 등장 이후의 북미관계 : 미국의 전략적 인내와 북한의 수정주의 나는 우리의 동맹국과 친구뿐 아니라 시리아, 이란, 북한, 베네수엘라 같은 우리의 적들 과도 강력한 외교를 주도해 나갈 것이다. 나는 지도자들을 만날 것이며 준비는 하되 조건은 없이 만날 것이다. 나는 이들 지도자들에게 그들이 어떻게 변해야 하는지를 명료하게 설명할 것이다. 북한과 대화를 하지 않았던 게 북한의 핵개발로 이어졌고 (그제야) 대화를 해야만 하겠다는 것을 깨닫게 됐다. 6자회담은 불완전하기는 하지만 적어도 진전을 이뤄냈고 북한으 로 하여금 (무기를) 내려놓게 했다. (오바마 후보의 사우스다코타 기자간담회, 2008년 5월17 일) 2009년 1월 오바마 행정부가 등장하였지만 대북 정책에 대해서 뚜렷한 대안이나 변화는 없었다. 후보 시절의 연설과는 달리 오바마 행정부는 대외 정책보다는 국내 정치에 더욱 집 중하는 인상을 주었다. 1) 오바마 1기의 전략적 인내(strategic patience) 2008년 8월 테러지원국 해제 문제를 두고 한차례 공방을 벌인 북한과 미국은 12월에 테이 블을 마주 않았지만 성과를 내지 못했다. 북한은 서서히 핵군축 협상론의 강도를 높이기 시 작했고 본격적으로 탄도 미사일 능력을 과시하는 전략을 선택하기 시작했다. 미국핵무기의 남조선반입과 배비, 철수경위를 확인할수 있는 자유로운 현장접근이 담보 되고 핵무기가 재반입되거나 통과하지 않는가를 정상적으로 사찰할 수 있는 검증절차가 마 련되여야 한다. 미국의 핵위협이 제거되고 남조선에 대한 미국의 핵우산이 없어질 때에 가서는 우리도 핵무기가 필요없게 될것이다. 이것이 바로 조선반도비핵화이며 우리의 변함없

123 는 립장이다. 적대관계를 그대로 두고 핵문제를 풀려면 모든 핵보유국들이 모여 앉아 동 시에 핵군축을 실현하는 길밖에 없다. (외무성 대변인 성명 2009년 1월 13일) 북한의 비핵화는 이제 한반도 비핵지대화를 의미하는 것으로 해석될 수 있을 정도로 핵무 기의 배치, 통과 등 일체의 핵 활동 참여까지 금지하는 포괄적인 것이었다. 북한과의 핵 협 상이 유용하며 북한의 비핵화가 유의미한가에 대한 의문이 제기되기 시작하였음은 물론이 다. 대선 캠페인 시절의 예상을 깨고 미국의 민주당 정부는 대북 유화 정책으로 나아갈 뜻이 없다는 입장을 보이기 시작했다. 힐러리 클린턴 국무장관 내정자는 북미관계 정상화는 북한 이 핵무기 개발을 완전하고 검증가능한 방식으로 제거하지 않고는 불가능하다며, 칙령보 다는 모범으로 이끄는 미국, 가치의 전범( 典 範 )으로서의 미국, 국내에서의 가치와 국외에서 의 이익 사이에서 조화 를 강조했다.(힐러리 클린턴 청문회 자료, 2009년 1월 13일) 이른 바 미국적 가치를 주장한 것이다. 클린턴 내정자는 북한이 의무를 다하지 않을 경우 해제 했던 대북 제재의 부활은 물론 새로운 제재도 고려하겠다 는 입장을 밝혔다. 제재는 오 로지 북한이 약속을 이행하는 데에 따라서 해제해야 한다...만약 북한이 그들의 의무를 총 족하지 않는다면, 우리는 해제했던 제재를 신속히 다시 가해야하며, 새로운 제재도 고려해 야 한다 며, 북한이 의무를 이행하지 않는다면 미국은 협상의 어떤 지렛대도 놓지 않을 것 이라고 밝혔다. 북미 협상이 재개될 것이라던 많은 이들의 기대와는 전혀 다른 방향으 로 갈 것을 암시하는 강경한 내용이었다. 특히 김정일이 2008년 8월 쓰러진 것을 알고 있는 한미 당국은 북한과의 협상보다는 북한의 조기 붕괴를 기다리는 전략에 기대는 인상을 주었 다. 북한의 태도를 벼랑끝 전술 로 해석한 오바마 행정부는 북한의 유인책에 끌려들어가 지 않기 위해 "금지선 비설정(no red line policy)"과 시간이 나의 편 이라는 전제에 기반 한 전략적 인내(strategic patience) 정책을 입안하였다. 26) 이는 미국 내에서 북미간 화해를 기대하기 어렵다는 시각이 확산되고 심지어 북한 핵 보유론과 27) 협상 무용론이 회자된 것과 맥을 같이하고 있었다. 28) 앞서 보았듯이 북한이 소위 디커플링을 주장하기 시작한 것은 이 즈음이었다. 관계 정상 화가 되어도 미국의 핵 위협이 남아 있는 한, 핵 폐기는 불가능하다고 주장하기 시작한 것 전략적 인내를 보다 공격적으로 해석하면 다음의 설명이 적절하다 서재정 북의 차 핵실 험과 한반도 평화체제의 전망 참여연대 토론회 전략적 인내 는 세 가지 축을 중심으 로 이뤄져 있었다 핵억제력과 재래식 군사력을 이용한 군사적 압박의 강화 유엔의 제재를 중 심으로 한 봉쇄 급변사태 를 상정한 저강도 전쟁이 그 세 가지이다 즉 북의 대량살상무기 능력 에 우선 군사적으로 대응하고 제재를 통해 북의 대량살상무기 능력을 봉쇄 약화시키고 급변사 태 로 대량살상무기 능력을 근원적으로 제거한다는 것이다 27) 년 사이에 게이츠 국방장관의 Foreign Affairs 투고 논문, A Balanced Strategy 나 미 합동군사사령부의 합동작전환경평가보고서, NIC의 Global Trend 2025 등에서, 미 국방 인사들이 연이어 북한을 핵 보유국 혹은 핵 개발국으로 표현하기 시작했다. 28) A review, carried out by the Obama administration during its first month in office, concluded that North Korea had no intention of trading away what it calls its nuclear deterrent in return for food, fuel and security guarantees. Mr. Obama s aides have said that while the new president is willing to re-engage in either the talks with North Korea and its neighbors, or in direct bilateral discussions, he will not agree to an incremental dismantlement of the North s nuclear facilities. There are ways to do this that are truly irreversible, said one of Mr. Obama s aides, declining to be specific.(nyt 2009년 6월 16 일)

124 이다. 사실상 정전체제의 평화체제로의 전환이라는 조건을 핵 협상에 추가한 것으로 볼 수 있었다. 오바마 신 행정부가 북한과의 직접 협상을 꺼려한다는 점을 북한 역시 모르지 않았 고 전략적 인내에 맞 대응이라고 하듯 정전체제의 전환과 종전문제를 북미 협상의 주된 의 제로 제기하고 이를 핵 군축 협상의 장으로 제기하기 시작한 것이다. 북한은 곧 이어 인공위성 정국을 조성하였다. 3월부터 각각 은하 1호와 광명성 2호라 칭 하는 로켓과 인공위성 발사를 공식화하기 시작했다. 4월 5일 북한은 로켓 발사를 강행하였 고, 미국을 중심으로 한 국제사회는 이에 대해 유엔의장성명으로 대응하였다. 2006년 10월 의 유엔제재 1718호에 이은 규탄 성명이었다. 북한의 반발은 예상대로 강렬했다. 외무성 대 변인 성명보다 격을 높인 외무성 성명을 통해 6자회담 영구 폐기를 선언하였다. 력사에 유엔안전보장리사회가 위성발사를 문제시한 적은 없다. 위성발사이든 장거리 미싸일 발사이든 누가 하는가에 따라 유엔안전보장리사회의 행동기준이 달라진다는 데 문제 의 엄중성이 있다. 이런 회담에 다시는 절대로 참가하지 않을 것이며 6자회담의 그 어떤 합의에도 더 이상 구속되지 않을 것이다. 우리의 주체적인 핵동력 공업구조를 완비하기 위하 여 자체의 경수로발전소건설을 적극 검토할 것이다. 6자회담합의에 따라 무력화되였던 핵 시설들을 원상 복구하여 정상가동하는 조치가 취해질 것이며 그 일환으로 시험원자력발전소 에서 나온 폐연료봉들이 깨끗이 재처리될 것이다. (외무성 성명 2009년 4월 14일) 식칼 이 총창 과 공통점 이 있기 때문에 통제를 받아야 한다는 억지론리를 대 화일방이 접수할리가 만무하다( 조선신보 2009년 4월 14일) 연이어 북한은 5월 25일 2차 핵실험을 단행하였다. 미국은 다시 한번 대북 제재를 주도했 고 그 결과 6월 12일 유엔 제재 1874호가 채택되었다. 1874호는 해상에서의 차단 (interdiction)을 가능하게 하는 요소를 담고 있어서 1718호에 비해 더욱 위협적이었다. 북한 은 오바마 행정부의 대북정책인 전략적 인내 를 봉쇄 전략이자 무시전략인 말리워죽이 기 전략 이라고 비난하며 적극 대응에 나섰다. 현대제국주의의 침략책동에서 중요한 특징의 하나는 반제자주적인 나라들을 정치, 경제, 군사의 모든 분야에 걸쳐 조이고 압박하면서 서서히 파멸시키는 말리워죽이기 전략을 쓰고 있는 것이다...때로는 황당한 구실을 만들어 국제적포위환을 형성하면서 전반적국력을 약화 시키려고 악랄하게 책동하여왔다. 속전속결을 노린 군사적침공작전에도 경각성을 높여야 하 지만 더 경계해야 할 것은 오랜 기간에 걸쳐 지긋이 감행되는 제국주의자들의 말리워죽이기 전략이다. ( 로동신문 논설, 2009년 6월 9일) 이어 북한은 전쟁불사론에 다름없는 선동을 시작하였다. 핵으로 무장한 자신들이 무엇 때 문에 꽁무니를 빼겠는가라는 정당성 격려를 위한 선동이었다. 유엔안전보장리사회가 조작해낸 유엔군사령부 가 바로 조선정전협정의 체약일방으로 되어있다. 유엔안전보장리사회의 적대행위는 정전협정의 파기로 된다. (외무성 대변인 성명 2009년 5월 29일) 그러나 북한은 당장 가시적인 충돌이나 긴장을 조성하는 행동으로 나서지는 않았다. 대신

125 유엔제재 1874호가 채택된 다음날인 6월 13일 성명에서 우라늄 주기를 완성하겠다는 발언을 통해 다음 단계를 준비하는 성명전을 시작했다. 조선민주주의인민공화국 외무성은 위임에 의하여 유엔안전보장리 사회 결의 1874호 를 규탄배격하며 미국과의 전면대결이 시작된 현 단계에서 민족의 존엄과 나라의 자주권을 지 키기 위하여 다음과 같은 대응조치를 취한다는것을 선언한다.첫째, 새로 추출되는 플루토니 움전량을 무기화한다. 현재 페연료봉은 총량의 3분의 1 이상이 재처리되였다. 둘째, 우라니움 농축작업에 착수한다. 자체의 경수로건설이 결정된데 따라 핵연료보장을 위한 우라니움농축 기술개발이 성과적으로 진행되여 시험단계에 들어섰다. 셋째, 미국과 그 추종 세력이 봉쇄를 시도하는 경우 전쟁행위로 간주하고 단호히 군사적으로 대응한다. 미국을 비롯한 적대세력들 이 제아무리 고립봉쇄하려고 하여도 당당한 핵보유국인 우리 공화국은 끄떡도 하지 않는다. 제재 에는 보복으로, 대결 에는 전면대결로 단호히 맞서 나가는 것이 우리의 선군사상 에 기초한 대응방식이다. (외무성 성명 2009년 6월 13일) 한국 내에서는 북한이 2002년 논란이 되었던 고농축우라늄개발프로그램(HEUP) 계획을 이 제 시인한 것이라고 공식화하였다. 그것이 이미 2002년 이전부터 시작된 것이었는지 이제 새롭게 시작하겠다는 것인지 알 길이 없지만 분위기는 북한의 우라늄탄 개발을 기정사실화 하는 쪽으로 흘러가고 있었다. 그리고 7월, 미국이 미얀마로 향하는 북한의 강남호를 추적 하자 동 화물선은 선로를 돌려 남포항으로 회귀한다. 긴장은 또 다시 고조되었다. 북한은 이에 대한 대응인 듯 7월 4일 미국의 독립 기념일을 기해 중거리 미사일 7발을 발사하였 다. 29) 이런 긴장 고조의 에스컬레이션을 중단시킨 것은 뜻밖에도 중국이었다. 중국은 2009년 8 월 전격적으로 원자바오 총리를 방북시켰다. 긴장 고조가 한창인 때에 그리고 중국이 북한 의 핵실험을 제멋대로 단행하였다고 비판한 때에 원자바오 총리를 방북 시킨 것은 단순 히 의례적인 것이 아니었다. 김정일이 중국 총리의 방북을 맞이해 순안공항에 직접 마중을 나온 것 역시 전례없는 것이었다. 중국이 외사영도소조를 조직하여 북한 문제를 논의한 끝 에 북한과의 동맹을 강화하기로 결정하였다는 설이 흘러나온 것도 이 시점이었다. 2009년의 공방, 특히 2차 핵실험은 북한이 미국을 대상으로 한 벼랑끝 전술이 아니라 중 국을 북중동맹 내에 묶어 두기 위한 결박(tethering) 전략에 따른 것이었다는 평가가 나오기 시작했다. 앞서 보았듯이 북한에게 미국은 더 이상 편승의 대상이 아니었다. 이미 지적하였 듯이 북한에게 미국은 더 이상 유일 단극이 아니었고 북한은 미국을 억지할 수 있는 자체 무력을 갖추었다고 주장하기 시작했기 때문이었다. 오히려 2009년 이후 북한은 자체의 무력 을 행사하여 동맹을 결박할 수 있다는 새로운 전략의 가능성을 보여주기 시작하였다. 북중 관계가 회복되자 중국의 설득 때문인지 다행히 2009년의 위기는 잦아들었다. 미국 주도의 유엔제재는 지속되었지만 북중 교역은 평상시 수준을 회복하고 북중관계는 오히려 강화되어 가는 듯 했다. 이듬해인 2010년은 단연 천안함과 연평도 정국이었다. 3월 26일 침몰한 천안함 사건을 북한의 폭침이라고 규정한 정부는 대북 강경책에 시동을 걸었고, 동해상의 항공모함 진입, 유엔 제재 상정, 5.24 대북 직접 제재 조치 등으로 이어지 29) 한겨레 ) /defense/ html 검색일자: 2013년 10월 1일

126 는 강공이 시작되었다. 북한이 천안함 사건을 남한의 자작극이라고 주장하고 중국과 러시아 가 중립적 입장을 견지하자 상황은 미묘하게 돌아갔다. 심지어 중국이 한미 군사훈련이 서 해상에서 진행되고 항공모함이 서해에 진입하는 것을 비판하며 A2/AD 전략을 본격화하자 미군부와의 갈등은 심각해졌다. 일부에서는 한중일 대 남북러의 신 냉전이 도래하는 것이 아닌가하는 의문을 제기하기도 하였다. 유엔 무대에서의 대립은 무승부거나 판정패였다. 천안함 이후 한국 정부가 추진했던 새로 운 대북 제재 결의안은 중러의 반대로 상정되지 않았고 그 보다 격이 낮은 의장 성명이 채 택되었다. 그나마 의장성명은 북한을 행위자로 구체적으로 직시하지도 않았고 심지어는 북 한의 반론까지 인용하는 성명이 되었기 때문이다. 30) 한국 정부가 자체적으로 입안하여 강행 한 대북 제재인 5.24 조치 외에는 북한에 큰 타격을 입힌 것이 없었다. 한미의 군사적 압박 은 재균형화 정책의 전초전이 되었고 이는 중국을 자극하여 중국의 대미, 대한 반발과 대북 접근도를 높이는 역효과를 낳고 말았다. 중국은 김정일을 두 번이나 초청하였고 이른바 창 지투 개발 프로젝트를 통해 북중 연안의 개발을 강화하였다. 한편 이 시기 북한은 아래와 같은 핵 정책 관련 비망록을 발표하였다. 2010년 4월 21일 발표된 비망록은 두가지 정책 방향을 암시하고 있었다. 조선민주주의인민공화국은 핵보유국과 야합하여 우리를 반대하는 침략이나 공격행위에 가담하지 않는 한 비핵국가들에 대하여 핵무기를 사용하거나 핵무기로 위협하지 않는 정책 을 변함없이 견지하고 있다. 우리는 다른 핵보유국들과 평등한 립장에서 국제적인 핵전파방 지와 핵물질의 안전관리노력에 합세할 용의가 있다. 우리는 필요한 만큼 핵무기를 생산할 것 이지만 핵군비경쟁에 참가하거나 핵무기를 필요이상으로 과잉생산하지 않을 것이며 다른 핵 보유국들과 동등한 립장에서 국제적인 핵군축노력에 참가할 것이다. 조선민주주의인민공화국은 6자회담이 재개되든 말든 관계없이 지난날과 마찬가지로 앞으 30) 의장성명의 내용은 다음과 같다. 1. 안보리는 2010년 6월4일자 대한민국(한국) 주유엔대사 명의 안보리 의장앞 서한(S/2010/281) 및 2010년 6월8일자 조선민주주의인민 공화국(북한) 주유엔대사 명의 안보리 의장앞 서한 (S/2010/294)에 유의한다. 2. 안보리는 2010년 3월26일 한국 해군함정 천안함의 침몰과 이에 따른 비극적인 46명의 인명 손실 을 초래한 공격을 개탄한다. 3. 안보리는 이러한 사건이 역내 및 역외 지역의 평화와 안전을 위태롭게 하는 것이라고 규정한다. 4. 안보리는 인명의 손실과 부상을 개탄하며, 희생자와 유족 그리고 한국 국민과 정부에 대해 깊은 위 로와 애도를 표명하고, 유엔 헌장 및 여타 모든 국제법 관련규정에 따라 이 문제의 평화적 해결을 위하여, 이번 사건 책임자에 대해 적절하고 평화적인 조치를 취할 것을 촉구한다. 5. 안보리는 북한이 천안함 침몰의 책임이 있다는 결론을 내린 한국 주도하에 5개국이 참여한 '민ㆍ군 합동조사단'의 조사결과에 비추어, 깊은 우려를 표명한다. 6. 안보리는 이번 사건과 관련이 없다고 하는 북한의 반응, 그리고 여타 관련 국가들의 반응에 유의한 다. 7. 결론적으로 안보리는 천안함 침몰을 초래한 공격을 규탄한다. 8. 안보리는 앞으로 한국에 대해 또는 역내에서 이러한 공격이나 적대 행위를 방지하는 것이 중요함을 강조한다. 9. 안보리는 한국이 자제를 발휘한 것을 환영하고, 한반도와 동북아 전체에서 평화와 안정을 유지하는 것이 중요함을 강조한다. 10. 안보리는 한국 정전협정의 완전한 준수를 촉구하고, 분쟁을 회피하고 상황악화를 방지하기 위한 목적으로, 적절한 경로를 통해 직접 대화와 협상을 가급적 조속히 재개하기 위해 평화적 수단으로 한반도의 현안들을 해결할 것을 권장한다. 11. 안보리는 모든 유엔 회원국들이 유엔 헌장의 목적과 원칙을 지지하는 것이 중요함을 재확인한다

127 로도 조선반도와 세계의 비핵화를 위하여 시종일관한 노력을 기울여 나갈 것이다.(조선 외무 성 비망록 <<조선반도와 핵>>, 2010년 4월 21일) 하나는 전통적인 핵보유국의 핵 정책이고 다른 하나는 6자회담에 관한 내용이다. 전자는 다시 3가지 점을 분명히하는데, 하나는 비핵국가들에 대한 핵 선제공격을 하지 않는다는 소 극적 안전보장(NSA) 정책이다. 다른 하나는 자위력의 차원에서만 핵을 보유하며 핵물질 수 출 등과 같은 핵 확산에 나서지 않는다는 것이다. 그리고 동등한 입장에서 핵 군축 협상에 나서겠다는 점이다. 그리고 6자회담이나 북미협상에 관해서 북한은 미국이 북한에 대해 어떤 태도를 취하던 자신의 핵 억지력이 훼손되지 않는 한 북미회담에 연연해하지 않겠다는 것을 분명히 하였 다. 앞서 지적하였듯이 더 이상 벼랑끝 전술같이 북미대화를 유도하는 것은 불필요하드는 점 이다. 천안함 사태 이후 국제 사회가 북한을 의심의 눈초리로 보고 있던 상황에서 북한이 핵 비확산과 NSA를 선언함에 따라 3차 핵실험과 같은 모험주의적 행태를 우려할 필요는 없 게되었다. 특히 김정일 위원장의 5월 방중을 앞두고 천안함 사건 이후의 한반도 사태를 주 시하고 있던 중국에게 이같은 성명은 환영의 대상이었다. 천안함 갈등이 한 고비를 넘긴 듯한 9월 북한은 3차 당대표자회를 개최하고 후계자를 공 식적으로 발표하였다. 동시에 북한 당국은 다시 비핵화를 강조하기 시작했다. 핵 보유국 지 위하의 정책적 입지를 강조하면서도 동시에, 강성대국건설과 조선반도비핵화, 조국통일은 모두 주석님의 유훈 31) 이라며 비핵화 협상의 여운을 흘렸다.핵보유국 지위를 강조하면서도 비핵화 유훈론을 내거는 북한의 이중적 핵 담론을 푸는 열쇠는 비핵화 라는 단어를 어떻 게 독해하는가하는 문제와 연관되어 있다. 앞의 인용문에 드러나듯이 2009년 이후 북한의 비핵화는 비핵지대화라는 이상론이자 핵군축론이라는 현실론이기도 했다. 32) 실질적인 핵 폐 기 협상과 이를 위한 경제적 보상을 의미하는 자유주의적 접근법은 그렇게 성공적이지 못한 것으로 보였다. 이제 2009년 이후 비핵화 는 평화체제와 등가물로 된 것이었다 당 시 북한은 평화체제 외에도 경제보상이나 북미수교 등 다양한 옵션을 비핵화와 연계했었지 만, 2009년 이후 북한은 이처럼 평화협정을 비핵화의 등가물 혹은 선결 조건으로 제기하기 시작한 것이다. 별 변화가 없는 것으로 주장하는 견해도 있지만, 종전선언 등 평화체제 논 의의 진행 과정을 주시한다면 이같은 변화는 무시할 수 없는 새로운 언술 체계이다. 2009년 4월, 다시는 절대로 참가하지 않겠다고 선언했던 6자회담에 대해서도 북한은 유의미한 변화를 보였다. 앞서 보았듯이 2010년 1월 이후 북한은 협상의 순서를 바꾸어 평 화협정 체결 협상을 비핵화 협상 이전에 진행한다면 6자회담에 참여할 수 있다는 의사를 피 력하였다. 33) 중국의 설득 탓이기도 하겠지만 다른 한편으로는 북한의 핵 협상에 대한 입장의 변화가 연관되어 있었다. 사실상 평화협정 논의를 먼저 진행하고 그 결과로서의 비핵화와 관계정상화를 논의할 수 있다는 입장이었다. 이 때의 평화협정, 즉 비핵화와 관계 정상화 이전의 평화협정은 결국 핵군축 협상으로 된다는 점에서 북한이 주장하는 평화협정을 위한 31) 조선신보 2010년 10월 2일 32) 현대판 이상주의를 현실주의의 위장 수사로 보는 논법에 따른다면, 비핵지대화라는 이상론은 사실상 핵군축이라는 현실론의 명분을 축적하기 위한 레토릭에 다름 아닐 것이다. 33) 2010년 1월 11일 조선 외무성 성명

128 협상은 사실상의 핵군축협상에 다름 아닌 것이었다. 이후 6자회담에 대한 상이 달라지기 시 작했다. 한국과 미국은 북한의 비핵화를 다루는 장이었지만 북한에게 그것은 핵 군축 협상 의 장이된 것이다. 이제 북한이 6자회담의 무조건적인 개최, 한국과 미국이 북한의 선 비핵 화 조치 이후 개최하는 구도가 굳어진 것은 이에 연유하는 것이었다. 2010년 10월 위기는 다시 한번 고조되었다. 34) 북한은 농축 우라늄 시설을 공개하고 곧 이 어 연평도 포격 사건을 일으켰다. 한반도를 일촉즉발의 위기로 몰고 가는 것이 아닌가 하는 의구심이 들 정도의 거센 전쟁 전야 상황이 촉발되었다. 사실상 포격전에서 참패한 한국 정 부는 연평도에서의 해상사격훈련을 재실시하여 북한을 상대로 하는 명예회복에 나섰고 이에 대한 북한의 전면전론은 한국전쟁 이래 최악의 남북관계라는 평가를 받으며 악화일로를 걷 고 있었다. 이 과정은 한반도의 불안정한 안보 상황을 전 세계에 재확인시키는 계기가 되었 고, 서해 지역마저 분쟁지역으로 인식될 가능성이 높아지고 있었다. 그러나 유엔에서의 외 교는 또 한번 한미의 의도를 충족시키지는 못하였다. 유엔 안보리에 회부되었지만 의장 성 명을 채택하는 데도 실패하고만 것이다. 연평도 사태에 더해 북한의 농축우라늄 프로그램의 수준이 공개되자 35) 오바마 정부의 입 장은 매우 곤란해졌다. 본격적으로 전략적 인내 노선의 유용성에 대해서는 의문이 제기되었 다. 북한은 미국과의 관계 정상화가 그들의 목표 라는 통념에 대해 근본적 의문을 던지 며 시간은 오히려 자신들 편이라는 것을 확증하려는 듯이 움직였기 때문이다. 돌이켜보면 2008년 이후 한국과 미국은 정책 방향에서 한반도 비핵화가 목표인지, 아니면 비확산이 목표인지 혹은 반확산이 목표인지에 대해서 분명한 방향을 설정하지 못하고 있었 다. 이 때문에 북한이 2차 핵실험을 강행하고 곧 이어 고농축 우라늄 프로그램을 공개하자 오바마 행정부의 전략적 인내 노선이 표류하고 있다는 비판은 점차 고조되었고 미국은 대책 마련에 고심하지 않을 수 없었다. 겉으로는 북핵 문제가 우선순위가 낮기 때문에 외교 현안이 아니라는 입장을 표명하고 외교적 레토릭이 된 전략적 인내라는 논리를 동원해 시간 게임과 책임전가게임(Blame game)에 의존해왔지만, 더 이상 북한의 핵 보유를 방치할 수 없 다는 비판과 압박은 더욱 비등해졌다. 이 시점에 주목할 만한 사태 전개가 바로 빌 리처드슨 뉴 멕시코 주지사의 방북이었다. 연평도 포격 사태 이후 한국 정부가 대북 해상 사격 훈련을 진행하던 그 시점에 이루어진 리처드슨의 방북은 한국의 추가 해상사격훈련에 대한 북한 달래기이자 북미 협상의 단초라 는 두가지 성격을 동시에 띠고 있었다. 리처드슨은 북한과의 4가지 합의 사항( 남북미 서해분쟁 감시 군사위원회 남북 군사 핫라인 IAEA 사찰단의 영변 핵 시설 복귀 12,000개 미사용 핵 연료봉 해외 판매)을 발 표하였다. 한국 정부의 반대가 있었지만 반대의 수위는 잦아들었다. 사실상 IAEA 사찰단의 영변 핵 시설 복귀가 과거 플로토륨 관련 사찰단의 복귀라기보다는 새로운 농축우라늄 시설 이 무기급인지 아닌지 즉 무기급의 고농축프로그램(HEUP)인지 발전용의 저농축 프로그램 34) 북한은 사전에 조선신보에서 이같은 정국을 예고하였다. 10년전에 그러했던 것처럼 조선은 교전국 의 선의 에 기대하여 상황이 바뀌여지는것을 기다리지는 않을것이다... 조선반도의 환경변화 는 북 과 남이 6.15리행의 궤도에서 발걸음을 맞추어나갈 때 일어난다. 오바마 정권이 조선과의 교전관계를 더이상 지속시키지 못하게 되는 조건을 마련하여 변혁 을 현실로 만들어낼 수 있게 하는 대전환의 결단력이 조선에는 있다. (조선신보 2010년 9월 19일) 35) 2010년 11월 중순 프리처드 전 국무부 대북교섭담당 대사와 지그프리드 헥커 전 로스앨라모스 핵연 구소장이 방북하여 북한의 고농축우라늄 시설을 확인한 보고서를 제출한 이래 북핵 문제는 다시 한번 시급한 과제로 제기되었다

129 (LEUP)인지에 대한 one-point 사찰의 성격을 지니고 있다는 것으로 전해지는 가운데, 미국 의 전략적 인내가 더 이상 인내할 수 없는 수준인 임계점에 도달했다는 평가에는 이견이 없 었다. 이후 오바마 정부는 북한과의 비공개 협상에 나서기 시작했다. 적어도 상황을 방치해 서는 안된다는 인식에 공감대가 형성된 것으로 보인다. 그리고 2011년 지속된 비공개 협상 은 2012년 2월 29일의 합의로 이어졌다. 2011년 12월 김정일이 죽었지만 김정일 사망 직전 인 11월에 진행되었던 북미 합의의 모멘텀은 그대로 이어졌다. 베이징에서 열린 북미 협상 에서 양국은 소위 윤달 합의(Leap Day Deal)인 2.29 합의에 사인하였다. 그러나 2.29 합의는 잉크도 마르기 전에 결렬되고 말았다. 이미 양국은 발표문에서 서로 다른 형식을 띠고 있었 던 만큼 본 합의는 실질적인 협상의 결과라기 보다는 상호 상황 관리라는 성격이 더 강하였 다. 그 내용도 6자회담이 마지막 결렬되던 시점인 2008년 12월의 상황으로 돌아가서 당시 이 행되지 못했던 2.13 합의의 내용 즉 미국과 나머지 4개국이 북한에 대해 식량 및 에너지의 대가를 지원하고 이에 대해 북한이 추가의 불능화를 진행한다는 수준에 불과했다. 동 합의 가 깨지는 데는 채 1달로 지나지 않았다. 북한은 4월 김일성 탄생 100주년을 맞아 은하호와 광명성 위성을 발사하겠다는 소위 로켓 정국을 공식화하였다 합의가 지켜지지 못하는 것은 너무나 당연한 것이었다. 북한의 로켓 발사 이후 미국이 보인 반응은 격한 것이었다. 4월 13일 북한은 로켓 발사를 강행하였다. 물론 그것은 실패로 끝났지만 미국은 이를 강 력히 규탄하는 안보리 의장성명을 끌어내었다. 북한은 반발하였지만 그 반발은 과거에 비해 그리 격한 것은 아니었다. 뒤늦게 알려졌지만 그 순간에도 북미간에는 비밀 접촉이 진행 중 이었고 북미 간에는 상호 극단적인 결과로 치닫지 않게 하기 위한 상황 관리를 시도하고 있 었기 때문이다. 2012년 두차례에 걸쳐 괌에서 미 군항기가 직접 평양을 방문하였다. 로켓 발사 직전인 4월과 8월의 두차례였다. 36) 2012년 8월 북미 평양 회담 직후인 8월 31일 외무 36) 2012년 10월 9일 북한 국방위원회 대변인 성명, 최근 우리와 공식 비공식 석상에서 만난 바 있는 미 국가안전보장회의와 중앙정보국의 중진 정책작성자들도 미국의 대조선 적대시 정책은 없다고 했다 고 밝혔다. 그러나 현실은 우리에게 보낸 미국의 그 메세지가 거짓이었다는 것을 그대로 보여준다 ; 조선일보 2012년 11월 30일 기사는 이같은 방북 사실에 대한 확인 보도를 공개하였다

130 성 비망록은 다음과 같은 3가지 사항을 발표하여 북한의 입장을 공표하였다. 하나는 9.19 체제의 교환 방식인 행동 대 행동이라는 상호 조율된 조치가 한계에 달했거나 이제 순서가 바뀌어야 한다는 점을 강조하였다. 두 번째는 북한의 이같은 입장 변화가 미국의 국방 전략 변화와 연결되어 있다는 점을 강조하였다. 즉 강대국인 중국을 견제하기 위한 미국의 재균 형화와 아태 회귀 전략이 직접 중국을 거론하지는 못하고 그 희생양으로 북한을 찾는 것이 기 때문에, 재균형화 정책이 있는 한 대북 적대시 정책은 사라지지 않을 것이라는 우려를 제기하였다. 세 번째는 미국의 태도 변화가 없는 한 북한은 (다음 대통령이 들어설 때까지 는 기다리겠지만) 핵확장과 현대화의 길을 걷겠다는 것을 통보하였다. 한편으로는 미국의 정책 변화에 대한 기대의 표현이기도 하지만 다른 한편으로는 미국 대선 이후 새로운 갈등 이 시작될 것임을 예고하는 것이기도 했다. 아니나 다를까 북한은 2012년 12월 17일 김정일 사망 1주기에 맞춰 로켓 발사를 강행하였 다. 지난 4월과 달리 이번에는 성공한 발사라는 평가에 모두가 동의했다. 로켓 발사 이후 1 달이 지난 1월 미국은 국제 사회에서 북한 로켓 발사를 규탄하는 추가의 결의안을 체결하는 데 성공하였다. 새로운 결의안 2087호가 채택된 것이었다 년 북미간의 오랜 협상은 상호간 상황 관리 그 이상도 이하도 아니었음을 명백히 보여준 결과였다. 2) 2013년 대립: 북한의 수정주의 행보와 오마바 2기의 북미관계 2013년 양국은 공방을 가속화하였다. 새로운 유엔 결의안 2087호가 채택되자 북한은 즉시 3차 핵실험으로 반발하였다. 이번에는 중국에 대한 강력한 비판을 동반한 것이었다. 미국은 3월 7일 다시 대북 제재 결의안 2094호를 채택하였다. 중국과 러시아가 동의한 것은 물론이 었다. 북한의 반발은 거셌다. 이번에는 아예 정전협정을 백지화하고 ICBM을 공식화하는 조치로 나아가고자 했다. 한반도는 3-4월 거센 긴장 국면으로 치닫고 있었다. 키리졸브 훈련을 문 제 삼는 북한의 강경책으로 한반도 정세는 요동치기 시작한 것이다. 2009년 유엔 제재 결의 안에 대해서는 6자회담 반대 의사를 통해 일대 다의 구도를 반대하였고, 이번 유엔 결의안 에 대해서는 유엔 대 북한의 구도로 기능하고 있는 정전협정을 아예 백지화함으로써 미국에 게서 유엔의 모자를 벗기는 방식을 취하였다. 미제호전광들은 조선전쟁참전국들의 역할을 확대 하여야 한다느니, 유엔군사령부를 구성하고있는 동맹국의 힘을 결속할수 있는 다국적참모진을 구성할것 이라느니 하고 떠벌 이면서 지난 조선전쟁시기의 추종국가병력들을 북침합동군사연습에 끌어들일것을 노리여왔 다. 그에 대해 이전 남조선강점 미제침략군사령관은 만일 정전협정이 깨지고 적대행위가 재개된다면 16개 구성국들은 련합을 위해 재편성될것 이며 유엔안전보장리사회가 임무 종결을 선언할 때까지 유엔평화유지군으로서의 역할을 계속 수행할것 이라고 폭언한바 있 다...조선인민군 최고사령부가 적들의 전쟁책동이 본격적인 단계에 들어서는것과 때를 같이 하여 유명무실해진 정전협정을 백지화하게 될것이라는 립장을 표명한것도 바로 그 때문이 다. (2013년 3월 11일 노동신문 논설) 어떤 의미에서 이 시기 북한의 공세는 한반도를 분쟁지역으로 만든다는 분쟁지역화 전략

131 일 지도 모른다. 핵실험을 통한 분쟁지역화라는 논리는 선뜻 이해되기 어려운 주장이지만, 이를 잘 설명하는 것이 이란 문제에 대한 안보-안보부재 역설(Security - Insecurity Paradox) 론이다. K. Waltz가 Foreign Affairs의 논쟁에서 지적하였듯이 37) 특정 국가가 핵을 보유함으 로써 상호 억지를 통해 평화가 도래한다면, 그 대가로 저강도(low-level) 갈등이 상시화되더 라도 그것은 나쁘지 않은 옵션이라는 시각이다. 월츠의 주장은 소규모 갈등은 더 빈번해질 수 있지만, 그것이 전면전으로 비화되지 않을 상호 억지력이 형성되어 있다면 중동 평화를 향한 저비용의 현실주의적 대안으로 이란의 핵 무장을 허용하는 것도 선택 불가능한 것은 아니라는 논리이다. 이런 이론에 따른다면 북한은 스스로의 핵 능력을 과시함으로써 전면전 의 위협에서 자유로워질 수 있고 동시에 그만큼 자유롭게 재래식 갈등을 주도할 수 있는 위 치를 점할 수 있게 된다고 볼 수 있다. 2010년의 연평도 포격 사태나 2012년 원점 타격론 그리고 2013년 상반기의 공세는 이런 시각에서 본다면, 향후 북한의 행동이 남북간 충돌을 상시화하고 한반도를 분쟁지역화하겠다는 의지를 분명히 함으로써 자신의 요구를 관철시켜 갈 가능성도 충분하다는 해석이 도출된다. 38) 이런 해석은 북한이 전쟁을 불사한다는 수정주 의 국가라는 전제와 결부되는 일관성이 있다. 그러나 과연 북한의 그런 행태가 북중관계와 무관한 것인가라는 의문이 제기되는 것 또한 사실이다. 북한의 강경책이 중국을 동맹으로 묶어 두기 위한 결박(tethering)의 의도에서 나온 것이라는 해석은 이같은 입장에 서 있는 것으로 보인다. 어쨌든 북한은 4월 당중앙위원회와 최고인민회의에서 핵무력-경제 건설 병진 노선을 채 택, 공식화하였다. 중국이 북한의 핵-경제 병진 노선에 대해 거부감을 표현하였지만, 그럼에 도 불구하고 북한이 이를 후퇴시키는 듯 한 조짐은 없다. 5월 최용해의 방중 이후 북한의 태도는 다소 누그러지고, 미국은 북한을 의식하여 대륙간 탄도미사일 발사 시험을 연기하는 등 대북 관리 모드로 들어가는 인상을 줌으로써 한반도 상황은 진정되는 듯 하다. 남북관계도 6월 이후 회복 국면으로 들어가면서 대화를 모색하는 상황이 도래하였다. 그러나 상황은 8월말이 되면서 다시금 긴장 국면으로 들어가기 시작했다. 조선의 주동적인 조치들에 의하여 북남대화가 실현되고 일련의 합의가 이루어졌으나 미국과 남조선당국의 적대관점, 대결정책이 시정된것은 아니다. 8월에 진행된 을지 프리덤 가디언 연습에도 올해 봄과 마찬가지로 핵전략폭격기편대가 투입되고 조선에 대한 핵공갈 이 되풀이되였다. 그러나 조선은 최대한의 인내성을 발휘하면서 더 한발자욱 내딛는것을 서 슴지 않았다. 8월 29일의 국방위원회 담화에서는 여러가지 건설적이고 과감한 평화적조치 들을 구상하고 실천해나가기 위한 문제들을 심중히 검토하고있다. 고 밝혔다. 상대방의 대 결자세가 변하지 않는데도 이처럼 자신의 승부수를 먼저 내비치는것은 흔치 않은 일이다. (조선신보 8월 31일) 조선신보에서 언급하듯이 8월 을지 프리덤 가디언 훈련 중에 B52 전략 핵 폭격기가 동원 38) 이정철, 2013, 북한 핵실험의 의도와 내구력 게임의 한계, 성균 차이나 브리프 1권 2호, 성균 중국연구소

132 되면서 상황은 다시 긴장 국면으로 들어갈 조짐을 보이기 시작했다. 북한은 8월말 예정되었 던 킹 특사의 방북을 일방적으로 취소시키고 미국을 비판하기 시작했다. 8월 25일에는 중앙 군사위원회 전원회의 확대회의를 소집하였다. 북한은 미국의 B52 전략 핵폭격기의 등장을 매우 심각하게 다루었다. 8월 29일 발표된 국방위 정책국 대변인 담화는 이같은 북한 당국 의 입장을 매우 강하게 다루었다. 그래서 백승의 타격수단을 갖춘 우리 혁명무력은 침략전쟁연습의 전 과정은 물론 핵전 략폭격비행대의 일거일동을 민족의 지향과 요구를 헤아린 조준경 안에 넣고 각성있게 주시 하여왔다. 우리의 아량과 인내에도 한계가 있다는 것을 명심하여야 한다... 우리 군대와 인 민은 미국과 남조선의 현 집권자들의 움직임을 높은 각성을 가지고 예리하게 지켜볼 것이 다. (8월 29일, 국방위정책국 대변인 담화) 9월 이후 북한은 예정된 남북 이산가족협상을 전격 취소하고 상황을 주시하고 있다. 북한 이 원자로를 재가동했다거나 로켓 엔진 실험을 했다거나 등의 논의만 부산하다. 케리 미 국 무장관이 북한과의 불가침협정 체결 의사가 있다는 발언을 한 것도 느닷없다. 북한의 반응 이 심상찮은 인상이고 이에 대한 주변국의 대응도 무시할 수만은 없는 수준이다. 북미관계 가 또 다시 3-4월의 긴장 국면으로 회귀할지 의문이다. Ⅳ. 나가며 2013년은 북한의 핵-경제 병진노선이 공식화된 해이다. 북한은 년초부터 핵실험과 각종 군사 훈련을 강행하면 한반도 정세를 거세게 몰아갔다. 동시에 각종 경제 개혁 조치를 취하 고 있다는 소식이 들려온다. 평양에 대한 얘기가 중심이지만, 북한 경제가 몰라보게 달라졌 다는 목격담도 전해진다. 북한의 핵-경제 병진 노선은 실제로 두 개를 동시에 진행하겠다는 뜻으로 읽힌다. 이같은 핵-경제 병진노선의 시발은 그러나 올해가 아니라 2008년 12월로 거슬러 올라가는 듯하다. 2008년 12월 24일 김정일은 강선제강소를 찾아 12월 호소를 한 것으로 전해진다. 당시에는 단순한 생산독려 정도로 생각했지만, 김정은을 대동하였을 가능성이 높다는 점에 서 12월 호소는 사실상 유훈이나 마찬가지였을 것이다. 그로부터 보름후인 2009년 1월 북한은 외무성 성명을 통해 디커플링을 선언하고 동년 4월 5일부터 시작되는 로켓 정국과 3차 핵실험 정국을 주도하였다. 동시에 같은 달인 4월 20일 북한은 150일 전투를 강행하였다. 결과적으로 돌아보면 2009년은 로켓/핵실험 정국과 150일 /100일 전투로 이어지는 핵-경제 병진 노선의 시발점이었던 것이다. 북한 체제가 핵-경제병진 노선을 공식화하기 전에 이미 그같은 정책을 내부적으로 입안하 였고 이를 강행하였다면 그것은 김정일의 유훈이라고 볼 수밖에 없다. 김정은이 2013년 이 를 공식화한 것은 김정은이 주도한 새 노선이라기보다는 유훈의 하나를 공개한 것에 불과하 다는 뜻이다. 이데올로기의 독점적 해석권이 없는 김정은이 유훈통치를 통해 아버지의 권위 를 빌려오는 것은 자기 권력을 정당화하는 가장 현명한 방식 중의 하나일 것이다. 권위와

133 권력의 분리는 북한 체제의 고유한 후계 방식인 유훈 통치의 귀결이다. 그렇다면 김정은의 핵-경제 병진 노선은 생각보다 국내적 정당성의 뿌리가 깊을 것이고 이를 관철하기 위한 북한 체제와 지도부의 집단적 의지는 상상이상으로 강고할 수 있다. 2013년 북한은 수정주의에 박차를 가한 1-4월의 모습과 유화 정책으로 돌아선 6-8월의 두 얼굴을 지니고 있다. 일부에서는 북한의 이런 두 모습을 김정은 리더십의 한계와 인격적 결 함 혹은 국내 갈등의 결과로 해석하기도 한다. 그러나 두 개를 동시에 가져가겠다는 것이 병진 노선이라면 두 개의 얼굴은 여전히 계속되고 있는 것으로 보는 것이 적절할 것이다. 다만 우리가 한 쪽 얼굴을 보지 않을려고 해서 한 쪽만 드러나는 것이 아닐까? 결국 우리가 변하지 않는 한 위기는 항상 내연해있다고 보는 것이 가장 적절한 결론일 것이다

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