방송통신심의위원회의 위상 및 방향성-편집.hwp

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5 프 로 그 램 세미나 주제 : 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성 일시 및 장소 일시 : 2011년 11월 15일(화), 14:00~17:00 장소 : 목동 방송회관 3층 회견장 프로그램 개회사 (14:00~14:10) - 윤영철 (한국언론학회장) 발표 (14:10~15:10) - 사회: 김현주 (광운대학교 교수) 주제1) 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 심재철 (고려대학교 교수) 오미영 (경원대학교 교수) 주제2) 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 이영주 (서울과학기술대 IT 정책대학원 조교수) 중간휴식 (15:10~15:30) 종합토론 (15:30~17:00) - 토론: 강명현 (한림대학교 교수) 김도연 (국민대학교 교수) 김성천 (중앙대학교 법학전문대학원 교수) 백미숙 (서울대학교 기초교육원 연구교수) 이향선 (방송통신심의위원회 전문위원) 최성주 (언론인권센터 상임이사) 최영묵 (성공회대학교 교수) 최우정 (계명대학교 법학과 교수) 폐회 (17:00)

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7 목 차 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 심재철 (고려대 미디어학부 교수) 오미영 (경원대 신문방송학과 교수) 1 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 이영주 (서울과학기술대 IT 정책대학원 조교수) 19

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9 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 사회 : 김현주 (광운대 교수) 발표 : 심재철 (고려대 미디어학부 교수) 오미영 (경원대 신문방송학과 교수)

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11 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 심재철 (고려대 미디어학부 교수) 오미영 (경원대 신문방송학과 교수) 이 글은 방송통신심의위원회(이하 심의위)의 정체성 확립과 나아갈 방향을 제시하기 위해 작성됐다. 이 글의 공동저자인 심재철과 오미영은 방송법이나 정보통신법의 전공자는 아니 다. 따라서 공론장에서 논의가 되고 있는 법적이거나 제도적인 고찰을 폭넓게 다룰 수는 없 었다. 하지만 그들의 연구 분야인 수용자에 대한 매스 미디어 효과와 콘텐츠 제작의 관점에 서 이 글의 논의를 전개한다. 최근에 경험한 세 가지 에피소드를 가지고 이 글을 시작하겠다. 이 연구의 제 1저자는 최 근 미국 식품의약청(FDA)의 리스크 커뮤니케이션 현황을 살펴보기 위해 해 워싱턴을 방문한 적이 있다. 그곳에서 미주한인 교수를 만났는데, 그는 한국의 인터넷 신문 웹 사이트를 방문 하고는 기겁을 했다 고 한다. 진보나 보수를 표방하는 신생 인터넷 신문은 말할 것도 없고, 한국을 대표하는 권위지의 인터넷 판에 나타난 낚시성 기사 제목과 선정적인 광고를 보고 놀 랐다고 한다. 나아가 기존 신문의 보도경향을 분석하고 비판하는 미디어 비평지의 인터넷 판 까지도 선정적인 기사와 광고로 꽉 차 있음을 발견했다. 미국의 어느 지역 인터넷 신문에서 도 볼 수 없는 화장실 낙서와 같은 기사와 광고가 넘쳐나는 한국 인터넷 신문지면을 언론학 자로서 어떻게 방관만 하고 있느냐고 따졌다. 21세기 첨단 정보통신 하이웨이에 쓰레기 같은 불량 콘텐츠 범람에 우려를 표했다. 두 번째 에피소드로는 이 글의 제 2저자가 지인인 공영방송의 PD에게 심의위의 정체성을 어떻게 확립했으면 좋은지에 대해 물어보았다. 그는 도대체 방통심의위원회가 무슨 일을 하 는 조직인지 모르겠다. 미디어 현장의 콘텐츠 제작의 고충을 조금이라도 이해하는지 의심이 간다 고 논박했다. 그는 정치적 논리에 의해 거수기 노릇을 하는 심의의 타당성과 신뢰도를 어떻게 현장에서 받아들일 수 있겠느냐 고 되물었다. 사회 이슈화 되고 있는 정치적 갈등사안 에 대해 모호한 공정성 잣대로 방송보도 내용을 심의하는 게 과연 옳으냐는 반박도 있었다. 세 번째 에피소드는 위원회가 현직 대통령을 비방하는 내용의 트위터 계정을 삭제한 일에 대한 논란이다. 국가의 수반이자 대표자를 몰상식적이며 악의적으로 비방하는 함의를 지닌 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 3

12 이름의 트위터 계정 삭제가 네티즌의 자유로운 의견표명과 의사소통에 대한 심각한 위협으로 간주되어야 하는가, 그렇지 않은가의 문제이다. 최근 검찰이 한미 FTA와 관련해 사이버상에 서 허위사실을 유포하는 네티즌을 구속 수사한다는 방침을 밝혔다. 이에 대해 정치권은 사 회적 혼란을 부추기는 허위사실이나 유언비어 의 유포에 대해서는 통제를 해야 하지만 검찰 이 과거처럼 윽박지르기 식 수사형태 는 바람직하지 않다고 평가하고 있다 (최경운, 2011). 소위 강남좌파 로 불리는 조국 서울대 교수가 이명박 대통령의 5 18 기념식 불참에 대해 다음과 같은 내용을 트위터에 올렸다. MB는 5 18항쟁을 폭도의 준동이라고 생각하나. 참석했다가 돌 맞을까봐 두려워하거나, 아니면 속으로 5 18은 폭도의 준동 으로 생각하고 있거나. 파워 트위터리안인 조국의 메시지는 다음과 같이 이어진다. 아니다. 이명박 대통령의 다음과 같은 각성에 기초한 불참인지도 모른다. 내가 5 18 기념 식에 참석하면 5 18 영령과 정신을 욕되게 하는 것이므로 절대 참석할 수 없다. (마동훈, 2011, 310쪽) 이렇게 140자 이내로 작성된 트위트 메시지는 당일에 100여명의 팔로우어에게 리트윗 됐 다고 한다. 물론 이러한 트위팅에 대해 심의위에서 제재가 가해졌다는 뉴스는 없다. 언론과 출판 그리고 표현의 자유는 자유민주주의 사회에서 최대한 보장돼야 한다 (오승훈, 2006). 공인에 대한 명예훼손은 더욱 적용하기가 어렵다. 영미권에서는 실제적인 악의와 명백하고 현존하는 위험, 그리고 진실에 대한 무자비한 무시라는 세 가지 조건이 모두 충족된다면 표현의 자유에 대한 통제를 가할 수 있다(Smolla, 1993). 그래서인지 미국 수정 헌법 1조는 성조기를 불태우는 행위까지도 표현의 자유로 보호한다. 하지만 타인에게 심각한 정신적 육체적 피해를 주며 개인의 인격과 정체성을 짓밟는 언어적 폭력은 어떠한 형태로든 통제해야 하는 것이 상식이다. 어둠 속 극장 안에서 아무런 이유 없이 불이야 라고 소리칠 자유는 어느 누구에게도 주어질 수 없기 때문이다. 방송과 통신 콘텐츠 내용에 대한 심의는 언론 출판 표현의 자유란 국민의 기본권을 침 해해서는 안 된다. 자유 민주주의 사회에선 약한 친권주의(weak paternalism)에 근거해 최 4 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

13 소한 개입이란 원칙이 적용돼야 한다 (심재철, 2009; Salmon, 1989). 미디어 콘텐츠 심의제 도의 정착을 위해서 두 가지를 생각해 볼 수 있다. 심의의 효율성과 형평성이다. 국민의 의사 표현에 해당하는 미디어 콘텐츠에 대해 서로 다른 사회 기관에 의한 중복 심의는 가능한 배 제해야 한다. 동시에 심의의 사각지대가 없어야 한다. 같은 수준의 콘텐츠에 대해 한 시점에 선 중징계를 받고, 다른 시점에선 무방함 으로 처리된다면 제대로 된 심의제도가 자리를 잡 았다고 평가할 수 없다. 설명력(accountability)이 떨어지기 때문이다. 사회정치적으로 갈등적인 사안에 대한 보도교양물에 대해 심의위에서조차 그 적절성 여부 가 제대로 가려지지 않는다면 국민적 합의를 이루기는 더욱 어렵게 된다. 방송과 통신, 신문 의 융합시대에 비슷한 성격의 서로 다른 심의기관이 난립해 사회적 비용이 높아진다는 비판 도 있다. 미디어 콘텐츠 심의에서 효율성과 형평성을 확보해야만 하는 이유이다. 이 글은 방 송통신심의위원회의 제도적 신뢰성과 타당성을 높이기 위한 시론적 성격으로 작성됐다. 1. 문제 제기 심의( 審 議 : deliberation)의 사전적 풀이는 심사하고 논의함 이다. 단순한 논의(discussion) 를 넘어 일정한 기준을 제시하고 평가(evaluation)하는 기능까지 내포하고 있다(민영목, 1998). 이는 표현물에 대한 내용규제를 의미하는 것으로서 기본권인 언론의 자유에 상충하는 요소를 포함한다. 그럼에도 콘텐츠 심의제도의 필요성을 인정하지 않는 국가는 거의 없다. 우리나라에서도 영상물에 대한 영상물등급위원회, 간행물에 대한 간행물윤리위원회, 음반 에 대한 청소년보호위원회, 게임물에 대한 게임물등급위원회 등 여러 미디어 콘텐츠 심의기 구가 존재한다. 이 가운데 방송통신심의위원회는 방송과 통신을 아우르는 대표적인 심의기구 로 자리를 잡아가고 있다. 백미숙(2011)의 평가처럼 현재의 심의위는 지난 50년간 우여곡절 을 겪으면서 공론장에서 사회적 합의를 통해 강화되고 진화된 전문 심의기관이다. 더구나 최 근 하루가 다르게 진보하고 있는 미디어 융합기술이 방송통신 분야 영역을 크게 확장시키면 서 심의위의 역할과 업무 또한 증대되고 있다. 현행 방송심의는 지상파와 유료방송, 광고를 중심으로, 통신심의는 불법정보, 유해정보 및 권리침해 정보를 중심으로 실시되고 있다. 심 의위는 사무처 직원만도 250명에 달하며 연간 예산이 200억원을 넘는 국내 최대의 미디어 콘텐츠 심의기관이다. 심의위는 출범 당시 심의 관련 업무 전문성을 바탕으로 한 효율적 규제 가능성 측면에서 관심과 기대를 모았다. 기존 방송위원회와 정보통신윤리위원회로 양분되었던 이원적 구조의 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 5

14 심의체계를 통합해 방송통신 융합서비스 시대에 부응하는 새로운 패러다임으로 매체 다원성 을 보장하고 융합 환경에 적합한 규제방안을 정립해야 한다는 김유정(2008)의 제안은 그러한 기대를 담아냈다고 평가할 수 있다. 하지만 오늘날 심의위의 위상과 기능은 당초 국민 요구 와 기대에 부응하지 못하다는 평가를 내릴 수밖에 없다. 심의위는 민간 독립기구로서의 정체 성을 표방하였으나 사회적 논란의 중심에 놓이곤 했다. 정치적 사안과 관련된 심의 결정은 종종 사회적으로 편파성 논란을 야기했다. 이 과정에서 심의위의 정체성 논란과 독립적 심의 기구로서의 쟁점이 부각됐다. 새로 출범한지 3년이 지난 심의위의 위상을 확립하고 사회적 권위를 획득하기 위해 어떠한 사회적 논란과 쟁점이 있는지를 살펴보겠다. 2. 방송통신심의위원회 관련 논란과 쟁점 1) 위상 문제 방송통신심의위원회(Korea Communications Standards Commission)는 방송의 공공성 확보와 정보 통신의 건전한 문화를 창달하며 올바른 방송 통신 이용 환경을 조성하기 위해 발족됐다. 2008년 2월 이명박 정부 출범 후 기존의 방송위원회와 정보통신부에서 담당한 통 신 서비스 정책과 규제를 총괄하는 방송통신위원회가 대통령 직속 기구로 설립됐다. 심의위 는 방송과 통신 심의와 관련해 독립적으로 사무를 수행하는 민간주도의 행정기구임을 표 방하고 있다. 그러나 심의위는 구조적 측면과 위원구성에 있어 비독립적인 합의제 행정기관 으로서의 위상을 보여주고 있다. (1) 구조적 측면 심의위는 방송과 통신의 내용규제 기능을 수행하기 위하여 방송통신위원회와 협업체계를 갖는 사실상 하부 유관기관으로 간주할 수 있다. 방송통신위원회법 제18조 제1항에서 동 위 원회를 독립적으로 사무를 수행 하도로 규정하고 있다. 이러한 법률에 따라 독자적으로 운 영되는 사무처를 갖고 있다. 민간인을 심의위원으로 위촉하는 등 외형상 독립성도 내세우고 있다. 하지만 방송통신 심의기능 등에 대한 정책기능을 가지고 있지 못하며 독자적인 예산결 산권이 미흡한 점 등 때문에 비분권적, 비독립적 심의기구로 작동한다는 비판이 있다(오준 근, 2011). 실제로 심의위가 심의ㆍ의결한 제재 조치만 하더라도 자체적으로 행정 처분 명령 을 내릴 수 없다 (동법 제25조). 심의위는 방송통신위원회를 통해 행정 처분해주도록 요청하 여 대외적인 효력을 미칠 수 있게 하고 있다. 방송통신 내용 심의에 관해 심의위가 제재 수준 을 결정하여 제재 요청을 하면, 방송통신위원회가 그에 따른 처분을 내리는 이원적 구조로 되어 있다. 이 조항은 방송통신위원회가 심의위의 제재조치 결정에 따라 반드시 제재조치의 6 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

15 처분을 명령하도록 규정함으로써 외견상 심의위의 독립성을 부각시키는 것으로도 보인다. 하 지만 독자적 처분권이 주어지지 않는 이중적 모습을 보여주고 있다. 심의위가 방송 및 통신에 대한 내용규제와 관련한 절차를 관장하고 실질적인 의사결정을 함에도 불구하고 최종적으로는 제재 처분 권한을 가지지 못한 형상을 보이고 있다. 방송통신 위원회를 통한 이의제기의 과정은 또한 심의위의 제한적인 위상을 보여주는 것이다. 예산에 대한 부분도 마찬가지다. 심의위 운영 등에 필요한 경비를 기금 또는 국고에서 지급할 수 있 도록 한 규정(법 제28조(예산))은 민간독립기구로서의 위상에 걸맞지 않는다. 이러한 구조적 문제는 심의위 심의가 독립적인 심의활동이 아니라 행정권이 개입된 심의 활동의 산물이라는 오해를 불러일으킬 소지가 있다. 그간 문제가 불거진 심의사례를 두고 헌 법재판소, 국가인권위원회, 서울행정법원 등 국가기구들이 방송통신심의위원회를 행정기관 으로 명시했다는 사실은 심의위의 이러한 구조적 측면과 무관하지 않다 (이승선, 2011). 이는 근본적으로 방송통신위원회 설치 및 운영에 관한 법률이 지닌 문제이기도 하다. 최우정(2009)은 심의위의 실질적인 독립성을 명시하는 입법 내용이 없다고 평가한다. 심 의위는 별도의 설치법 없이 방송통신위원회를 설치하기 위한 근거법인 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 의 제18조를 근거로 설립됐다. 방송통신위원회설치법 제5장이 심 의위에 관한 규정을 모아놓은 곳이다. 그러나 동법은 심의위 설치 이유로 방송ㆍ통신의 내 용심의 기능은 위원회로부터 분리하여 민간 독립기구로 설치할 필요성이 제기된다 고 제시하 고 있을 뿐, 민간독립기구 위상에 대한 정확한 정의를 포함하고 있지 않다. 더불어 오준근(2010)은 심의위는 그 인적 구성 측면과 제제조치를 위탁하거나 제재조치의 대상이 재심을 요구했을 경우에만 방통위를 통해서 대응할 수 있도록 만들어진 행정 절차적 한계로 심의기관으로서의 독립성을 확보하지 못했다고 평가한다. (2) 위원구성 심의위는 9인의 위원으로 구성되며 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 3인의 위원을 상임 으로 한다. 심의위 위원은 대통령이 위촉하며, 3인은 국회의장이 국회 각 교섭단체 대표의원 과 협의하여 추천한 자를 위촉하고, 3인은 국회의 소관 상임위원회에서 추천한 자를 위촉한 다(방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제18조 제2항, 제3항). 9인의 위원들은 방송 심의소위원회, 통신심의소위원회, 광고심의소위원회라는 3개의 소위원회를 만들어 분야별로 업무를 분담하고 있으며 특별위원회(방송통신위원회법 제22조 제4항) 전문 자문단이 조언과 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 7

16 자문을 행한다. 특별위원회는 사회 각 분야의 전문가를 위원으로 임명하며, 각각의 특별위원 회는 위원장 1인과 위원 8인으로 구성되어 있다. 보도 교양방송특별위원회, 연예 오락방송 특별위원회, 광고특별위원회, 통신특별위원회에 각각 전문가 9인이 자문활동을 하고 있다. 그동안 심의위의 심의 결정 자체를 불공정하게 진행된 것으로 간주해온 일각의 비판은 입 법부와 행정부에 의해 9인의 심의위원이 위촉되기 때문에 정치적 성향을 배제할 수 없다는 위원구성 방식과 직결된다. 위원 간 합의제가 원칙이지만 합의되지 않은 사항에 대해서는 표 결이 이뤄지므로 다수당의 입장이 관철되곤 한다 (윤여진, 2011). 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제19조(심의위원의 결격사유)와 제20조(심의 위원의 신분보장 등)는 국가공무원법 또는 지방공무원법 에 따른 국가공무원 또는 지방공 무원이 심의위원이 될 수 없도록 규정하고 있다. 나아가 심의위 위원이 직무를 수행함에 있 어 외부의 부당한 지시나 간섭을 받지 아니하는 것과 심의위원장 등 상임위원들의 정치활동 금지, 겸직 금지를 통한 신분보장을 명시하고 있다. 이는 외견상 민간 독립기구로서의 성격 을 주장하는 근거가 될 수 있다. 하지만 사실상 심의위 구성이 정부ㆍ여당이 추천하는 위원 6인과 야당 추천 3인으로 이루어지기 때문에 정치적 편파성 오해와 논란을 피하기 어렵다. 특히 심의위 구성과 운영에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하는 등 심의위의 구성과 운영에 있어 행정권이 지속적으로 영향을 미칠 수 있게 되어 있다는 점은 심의위가 민간기구 아닌 행정기구 성격을 지니고 있음을 시사한다. 2) 심의의 적절성 문제 (1) 방송심의 기준과 방법의 적절성 문제 현행 방송심의제도에 대한 주요 비판은 방송심위위원회가 그 구성 원리상 국가기관 성격 을 가지면서 언론의 자유에 대한 검열 위험성이 높다는 것으로 요약된다 (강태수, 2010). 언 론 자유에 대한 검열 위험성 부분은 실제 심의를 통해서 이뤄지는 것 외에, 방송사 내부적으 로 이뤄지는 자발적 심의에 대한 우려를 포함한다. 특히 이승선(2011)은 지상파의 경우 심의 위 심의 결과가 방송통신위원회 방송사업자 평가와 재허가에 직접적인 영향을 미쳐 방송통신 위원회에 의존적인 공영방송 이사회에서 선출되는 경영진의 자발적 복종을 불러올 수 있다고 주장한다. 이는 방송 종사자들 사이에서 자기 검열에 따른 언론자유 위축으로 이어질 수 있 다. 특히 방송심의규정 자체가 매우 모호하고 추상적으로 심의 기준을 설정하고 있으며 제재 기준 자체가 분명하지 못하다. 1) 1) 방송심의 규정은 품위를 유지해야 한다 거나 시청자에게 예의를 지켜야 한다, 저속한 표현으로 시청자에게 혐 8 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

17 그간 심의위 심의결과 가운데 가장 큰 논란을 빚어온 심의기준은 공정성과 관련한 것이다. 심의위는 방송이 공정성, 공공성 및 공적 책무를 준수하고 있는지 심의할 의무를 방송법 제 32조로부터 부여받고, 다시 설치법 제24조에 의해 위의 심의를 위한 심의규정을 제정할 의 무를 부여받았다. 심의규정에는 헌법, 가정생활, 청소년 등에 관한 내용을 담고 있다. 심의규 정 제9조는 이와 같은 여러 가지 내용 중에서 공정성에 관한 부분을 정의하고 있다. 좀 더 자세히 살펴보면 제1항 2) 은 진실성 에 대한 것이다. 제2항 3) 은 균형성 에 대해, 제3항 4) 은 조 작금지 에 대해 설명하고 있다. 또 제4항 5) 은 이해상충금지 를, 제5항 6) 은 차별금지 를 각각 지칭하고 있다. 7) 그런데 그간 심의위가 심층보도 프로그램과 뉴스보도 공정성을 문제 삼아 가한 일련의 제재는 사전 검열이 될 수 있다는 논란과 함께 언론자유 침해 논쟁을 빚어왔다. 최영묵(2011)은 모호한 기준으로 공정성 심의를 지속하는 것은 자체 사전검열 효과를 발생시 킬 수 있다고 주장한다. 주정순(2011)도 지난 3년간 방송심의사례를 분석한 보고서 8) 에서 위 원회 출범 초기에 비해 2009년 이후 정치 심의 비율이 줄어들었지만 심의를 제대로 한 결과 인지, 아니면 정치심의의 후 폭풍으로 제작자들의 자기 검열의 결과인지 에 대한 의문을 제 기했다. 이에 대해 박인규(2011)는 현 정부 출범이후 공영방송사에서 기자와 피디 등 제작실 무자의 자율성이 현저하게 위축됐고 있다 며, 이에 따라 구성원의 80%가 자기검열을 한다 는 인식을 하고 있다는 설문조사 결과를 제시했다. 하지만 법률조항과 심의기준은 시간과 공간을 넘어서 일반적으로 적용해야 하기에 당연히 추상성을 갖추어야 한다. 나아가 언론 보도의 사회적 영향력과 파장 그리고 책임을 고려할 때 방송내용을 보도하기 이전의 삼각확인은 기본이다. 그래서 언론보도는 첫째도 정확, 둘째도 정확, 셋째도 정확해야 함이 저널리즘의 기본원칙이다. 어머니가 자녀를 사랑한다고 해도 왜 지금 이 시점에 그러한 이야기를 하는지에 대한 맥락과 진의를 확인 하라고 한다. 현 정부 출 오감을 주어서는 안 된다 와 같은 모호하고 추상적인 심의 기준을 설정하고 있다. 2) 방송은 진실을 왜곡하지 아니하고 객관적으로 다루어야 한다. 3) 방송은 사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안을 다룰 때에는 공정성과 균형성을 유지하여야 하고 관련 당사자 의견을 균형 있게 반영하여야 한다. 4) 방송은 제작기술 또는 편집기술 등을 이용하는 방법으로 대립되고 있는 사안에 대해 특정인이나 특정단체에 유 리하게 하거나 사실을 오인하게 하여서는 아니 된다. 5) 방송은 당해 사업자 또는 그 종사자가 직접적인 이해당사자가 되는 사안에 대하여 일방의 주장을 전달함으로써 시청자를 오도하여서는 아니 된다. 6) 방송은 성별 연령 직업 종교 신념 계층 지역 인종 등을 이유로 방송편성에 차별을 두어서는 아니 된다. 다만, 종교 의 선교에 관한 전문편성을 행하는 방송사업자가 그 방송 분야의 범위 안에서 방송을 하는 경우에는 그러하지 아 니하다. 8) 방송통신심의위원회의 심의제도에 대한 법적 평가: 방송심의규정 제9조 제2항의 양적 균형성 을 중심으로 한국언론정보학회 긴급토론회 <방통심의위, 무엇을 위해 심의하나> 자료집 가운데 박경신 글 참조. 8) 이 보고서는 심의위의 일관성 없는 제재 문제도 지적하고 있다. 이를테면 YTN의 블랙투쟁에 대해 시청자사과 를 결정했지만 다른 방송사에는 적용을 하지 않은 사례가 있다, KBS의 <추적60분> 천안함, 무엇을 남겼나? 편에 대해 방송심의소위원회가 문제없음 결정한 것을 전체 회의에서 경고 제재 결정한 사례도 있다. 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 9

18 범이후 서로 관계가 없는 독립적 사안에 대해 마치 환상적인 상관관계(illusory correlation) 가 존재하는 듯이 보도한 경우가 있었으며, 이러한 보도가 불필요한 사회적 논란과 파장을 불 러오곤 했었다 (참조: Stocking & Gross, 1989; Whitley & Kite, 2010). 보편적으로 심의제도는 표현물 내용이 아동 및 청소년 보호, 인권보장이나 민주적 기본질 서 등을 침해하는가의 여부를 다루는 것(민영목, 1998)임에도 심의위에서는 그간 방송의 공 정성 침해 문제를 부각시켜온 경향이 크다. 그런데 공정성 심의의 경우, 헌법 제37조 제2항 (모든 기본권의 제한에 법률을 요구하며 기본권에 관련된 본질적 내용이 법률로써 규정되어 야 한다는 내용)에 대한 준수원칙을 약화시킬 수 있다. 궁극적으로 언론자유에 상충하는 위 험성을 지니게 되는 것이다. 물론 헌법은 타인의 명예나 권리를 침해하는 언론의 자유에 대 해서는 이를 제한할 것을 요구하기 때문에 방송통신 심의제도는 헌법상 정당성을 지닌다. 문 제는 과도한 규제에 대한 반발이다. 요컨대 민주주의 기본권인 언론의 자유를 위축시킨다는 우려를 낳을 수 있으므로 누가 보아도 가장 보편적이고 타당한 심의 기준을 적용할 수 있어 야 한다. 그래야만 비로소 공정성과 관련한 위헌 시비에서 자유로울 수 있을 것이다. 그러나 정치적 편향성에 따른 판단 가능성이 커 보이는 위원 운영 구조에서, 그것도 불분명한 심의 기준을 적용한다는 불만을 사고 있는 현행 심의위 제재는 편파성 논란에 휘둘릴 소지를 갖고 있다는 문제제기도 있다. 물론 이러한 방송통신심의위원회의 운영과 인사 구성은 공영방송사의 주인은 국민이며, 이에 따라 국민의 의사를 대표하는 대통령과 국회가 실질적인 인사권을 갖는다는 사회 정치 적 합의에 따라 이루어졌다. 그럼에도 이러한 철학에 따른 제도 운영이 심의위의 독립성을 제고하는데 기여를 하지 못한 요인으로 꼽히곤 한다. 더불어 다매체다채널 시대 융합환경에서 지상파 방송에 대한 개별 프로그램 모니터링 방 식으로 심의를 지속하기가 어렵다는 점이 부각되고 있다. 방송프로그램에 대한 모니터링을 통한 규제방식은 과거의 소수채널시대의 산물이이어서 현재와 같이 다채널시대, 융합환경 하 에서는 실효성을 기대하기 어렵다. 실제 방송사 내부 심의시스템에서조차 이러한 방식이 지 니고 있는 물리적 한계에 대해 의문을 제기하곤 한다. 이미 심의위 소위원회의 과다한 업무 량이 문제가 되고 있는 현실을 고려할 때 현행 방송 심의 시스템의 효율성이 높다고 평가할 수 없다. (2) 통신에 대한 심의 과다 문제 심의위는 인터넷에 일반적으로 공개되어 유통되는 정보를 대상으로 그 불법성 및 청소년 10 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

19 유해성 여부를 심의하고, 그에 따라 시정요구 및 시정명령을 행한다(방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제21조, 정보통신망의 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 제44조의 7). 따라서 일대일의 통신이 아닌 일대 다수의 통신만을 규제대상으로 삼으면서 해당 정보의 유통을 직접적으로 규제하는 일련의 절차를 행한다. 그간 심의위의 통신 심의에 대한 반발은 매체 특성에 따른 차별적 심의 잣대가 적용되어야 한다는데 있다. 기술적 진보가 방송과 통신의 융합을 이끌어냈다 해도 방송과 통신의 개념상 차이가 분명히 존재하기 때문에 통신에 대한 심의 기준은 방송과 차별화되어야 한다. 지상파 방송의 경우 주파수의 희소성, 침투성, 막대한 사회적 영향력이라는 매체 특성에 따라 여타 매체보다 강력하게 공익성과 공정성 확보를 위한 내용규제가 필요하다는 사회적 공감대가 형 성되어왔다. 이에 비해 케이블TV, 위성방송, IPTV 등의 방송 영역에서는 수용자 선택성과 관 련기술 및 산업발전을 통한 국가경제력 제고 측면이 강조되면서 심의의 엄격성이 약화된 측면 이 있다. 통신의 경우 문제는 보다 복잡하다. 인터넷상에서 불특정 다수에게 공개되는 다양한 표현물에 대해 기존 매체와 동일한 잣대를 적용하기 어렵다. 특히 통신은 개인 의사소통의 비 밀과 자유를 강조한다. 이 때문에 국가나 제3자가 통신행위나 내용을 침해하지 못하게 규율되 어야 한다. 요컨대 통신영역에서는 과거보다 오히려 기본권 형성적인 측면이 강조되고 있는 현실이어서 헌법 이론적으로 규제를 가하기 어렵다는 의견이 지배적이다. 그러나 현행 심의위 의 통신심의는 자의적이고 졸속적이며 더불어 공개정보가 부족하고 표현에 대한 부당한 통제 우려 가능성 등이 있어 실질적 검열로 작동할 수 있다는 주장도 있다 (양홍석, 2011). 심의위는 그간 통신 심의결과 시정요구 와 관련해 위헌성 시비가 일었다. 심의위가 통신 심의를 거쳐 사업자들에게 부과하는 시정요구의 근거가 되는 방송통심위원회의 설치 및 운영 에 관한 법률(제21조 제4호)이 위헌적이라는 주장이다. 이는 게시물 삭제조치를 당하는 당사 자에 대한 직접 통지 없이 정보통신서비스 제공자나 게시판 관리 및 운영자에게 시정요구를 내릴 수 있도록 하는 것이다. 게시자에게는 사후적인 이의제기 절차만 허용된다. 이는 심의 위가 시정요구를 관철할 수 있는 강제수단으로 인식되고 있다. 구체적인 사례를 보자면 심의 위가 2008년부터 2009년까지 불법정보 심의신청에 대해 시정 요구한 건수는 총 28,468건 이며 이 가운데 28,339건(약 99.5%)이 삭제, 이용해지, 접속차단 되었다. 이와 관련해 국가 인권위원회(2010)는 심의위의 시정요구가 행정기구에 의한 헌법상의 기본권인 표현의 자유 를 중대하게 제한하는 권력적 행위 내지 처분에 해당하며, 심의위가 게시자들의 표현의 자유 를 제약하면서 직접 통지를 하지 않고 사전적으로 의견제출할 기회를 보장하지 않는 것은 헌 법 제12조의 적법 절차원칙을 위반할 가능성이 크다고 지적했다. 또한 서울고등법원 행정3부 는 표현의 자유를 위축시킨다며 헌법재판소에 위헌심판을 제청했다. 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 11

20 하지만 이들 시정요구 건수의 대다수가 도박, 음란, 화약류, 불법으로 중국에서 밀수된 의 약품 관련내용이다. 나아가 외국에서 만들어진 위해 사이트가 상당수를 차지하기에 이러한 콘텐츠 작성자를 찾아낼 수 없는 한계가 분명히 존재한다. 나아가 빠른 속도로 진보 중인 오 늘날 매체 기술 환경을 고려할 때 적지 않은 문제와 직면한다. 막대한 정보교환을 항시적으 로 규제하기가 점점 더 어려워진다. 또한 인터넷 매체는 수용자가 아닌 적극적 이용자들이 자유롭게 의견을 교환하고 콘텐츠를 생산 소비하는 공간이어서 무엇보다 표현의 자유문제가 중요하게 대두된다. 이에 대해 기존의 사회 질서 위주의 경직된 사고만으로 규제할 수는 없 다. 인터넷의 초국가적 성격도 고려해야 할 부분이다. 인터넷에 대한 국가 규제가 국가 체제 에 대한 불신으로 이어지거나 나아가 산업경쟁력 약화를 초래할 수도 있다는 측면도 있다. 그럼에도 정보고속도로의 불량 콘텐츠를 그대로 방치할 수 없다. 악화가 양화를 구축하듯이 사이버상에는 음란물과 낚시성 기사, 선정적인 광고, 국가의 존립과 자유 민주주의 사회의 정체성을 심각하게 위협하는 허위사실을 내포한 루머가 아무런 제재조치 없이 횡행할 수 있 기 때문이다. 그렇다면 언론 출판과 표현의 자유를 최대한 보장하면서도 정보통신의 하이웨 이에서 품격 높은 양질의 콘텐츠가 유통되게 하는 방법은 없을까. 언론자유는 최대한 보장하 지만 법률과 심의규정을 분명하고 명백하게 위배했을 때는 보다 강도 높은 처벌을 할 수 있 어야 한다. 3. 방송통신심의위원회를 향한 사회적 요구 심의위 출발 시점부터 현재에 이르기까지 심의위를 향한 학계 및 시민단체 요구들이 적지 않았다. 이에 그 내용을 간략히 살펴봄으로써 향후 심의위가 나아갈 방향을 설정하는데 도움 을 얻고자 한다. 1) 융합형 서비스에 적절한 새로운 내용규제 체계에 대한 요구 김유정(2008)은 특정 네트워크와 서비스에 따른 별도의 규제체계를 적용하는 수직적 규제 가 아닌 어떤 콘텐츠가 제공되는가에 규제의 초점을 맞추는 수평적 규제(유럽연합 및 OECD 사례 참조)가 되어야 한다고 주장한다. 이를 위해 불건전하고 유해한 정보에 대한 궁극적인 규제 권한을 여전히 정부나 관련기관이 갖는다 하더라도 민간 영역이 주도하는 자율 규제 시 스템을 통해 민간 구성원의 책임과 범위, 한계를 분명히 인식하게 하는 장치가 필요하다고 보았다. 또 콘텐츠 성격에 따라 표현의 자유보장과 사회적 책임부여의 정도가 각기 다르기 때문에 적용되는 규제모델도 차별화되어야 한다는 점을 강조하고 있다. 예컨대 인터넷에 실 리는 콘텐츠의 경우 개인간 커뮤니케이션에 해당하는 경우는 통신모델을, 정보 서비스의 경 12 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

21 우 신문과 같은 형식을 띈 고정된 영상과 텍스트 서비스에 대해서는 인쇄모델을, 엄연히 편 성체제를 갖춘 동영상 서비스는 방송모델에 따라 규제가 되어야 한다는 논리이다. 2) 관련 법 개정에 대한 요구 이승선(2011)은 심의위가 제재결정을 내릴 수 있지만 자체적으로 행정처분 명령을 내리지 못하고 방송통신위원회에 제재 결정을 처분명령해 주도록 요청하고 방통위원회가 처분 명령 을 내리도록 규정한 방송통신위원회 법은 행정적, 물리적 낭비요소로 작용하고 있다고 지적 하였다. 이러한 절차는 입법 과정에서 방송과 통신부문 심의가 행정부에 의한 검열 에 해당 한다는 비판을 비켜가고 위헌성 문제를 극복하려는 발상으로 여겨지지만 오히려 그러한 법 규정 정비가 위헌성 시비를 불러오고 있으므로 방송통신위원회 법 등에 애매하게 규정되어 있는 심의위 위상을 명료하게 정비해 심의위가 일정 영역의 심의를 담당하되 권한과 책임을 분명히 이행하도록 관련법을 개정해야 한다고 주장하였다. 또한 위원회 구성 방식은 최소한 현행 6대 3의 심의구조를 타파하여야 하며 동시에 관련 분야 전문성은 물론 직업윤리에 충실했던 경력을 인정받은 인사들로 위원을 구성해야 하며, 검열 논란을 극복하기 위해 방송심의는 공정성, 객관성 심의를 탈피해 비정치적인 부문, 즉 상업적 정보나 저작권 침해, 어린이 청소년 유해정보, 아동 포르노 등과 같이 사회적 합의가 큰 영역의 표현정보 심의를 중심 업무로 제한할 것을 제안하였다. 특히 심의위의 통신 부문 심의는 가장 민주적이며 표현 촉진적인 인터넷 공간에서의 자유로운 표현과 정보유통을 위축 시킬 우려가 있으므로 민간 기구에 전격 이양해도 무방하다는 의견을 개진하였다. 3) 기타 요구 백미숙(2011)은 전문성과 헌신성을 갖춘 시민기구가 심의위를 감시하는 역할이 필요하다 고 평가한다. 심의기구가 모든 것을 심의할 것이 아니라 시민운동 쪽에서 감시하고 모니터링 할 필요가 있는 영역이 상당하며, 소위원회 심의를 상시 공개해야 한다고 주장한다. 정준희 (2011)는 심의위가 미디어 융합 환경에서 심의를 축소시킬 수 있었음에도 심의 확대의 길을 선택한 것이 논란 증가에 기여했다고 평가한다. 그는 현행 방송/인터넷 심의 구별을 유지하 되 동일 콘텐츠는 동일한 잣대에 의해 평가해야 한다고 주장한다. 또한 실제로 선택성이 강 화되고 있는 방송에 대해 과거와 같은 규제를 적용할 필요가 적어졌으며 내용에 대한 공적 개입을 최소화할 것을 제안한다. 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 13

22 시민단체의 요구도 대체로 상기한 논의 범주에서 이뤄지고 있으나 자율 규제를 보다 강조 하고 있다. 윤여진(2011)은 세부적으로 엄격한 회의록 작성과 전면 공개, 위원 선임 방식 개 선, 징계의결 시 만장일치원칙 채택, 특별위원회 위상 강화, 적극적 민간 참여 시스템 구축, 검열기구 아닌 상업적 표현물에 대한 사회적 관리체제로의 최소 심의 원칙 정립하자고 주장 한다. 기존의 형사 처벌 규정으로 규제가 가능하고 법원의 판단이 요구되는 인터넷상의 불법 정보(망법 44조 7) 심의에 대한 재고, 판단이 어려운 통신심의를 수행할 다양한 민간 영역 대 표로 구성된 민간 자율기구의 구성, 민간 자율규제를 지원 및 보조하는 제 2차적 심의기관으 로의 심의위 위상 전환 등의 요구가 있다 (양홍석, 2011). 이들 요구들은 급속한 매체 환경 변화 속에서 심의위 규제가 직접적인 규제중심이 아닌 관 리중심으로 전환되어야 할 필요성을 강조하고 있다. 이와 더불어 자율규제 및 이용자들의 미 디어리터러시 강화 문제를 실행차원에서 모색해야 할 필요성을 제기하고 있다. 4. 나아갈 방향에 대한 제언 방송통신심의위원회 출범이후 심의제도 자체가 사회적 논란의 중심에 있었다는 사실은 심 의위가 효율적 사회통제 기구로서 아직 자리 잡지 못하고 있음을 시사한다. 그렇다고 해서 어느 누구도 심의위의 본래 기능을 부정하거나 외면할 수는 없다. 도로나 길거리의 쓰레기를 하루만 치우지 않아도 우리의 지역사회가 쉽게 더러워지듯이, 21세기 첨단 정보 통신 하이웨 이에서도 마약, 도박, 살인교사, 인종적 증오, 명예훼손, 과장광고, 선정적 불량 콘텐츠를 정 기적으로 걸러내야 한다. 효율적이면서도 형평성에 맞는 심의제도를 정착시키기 위해서라도 운용상 문제점을 직시하고 이를 타개하려는 노력이 무엇보다 필요한 시점이다. 문제는 크게 세 가지이다. 첫째, 디지털 기술에 의해 촉발된 방송통신 매체 융합현상은 기존의 규제방식 으로 해결하기 어려운 문제들을 낳고 있다. 이에 따른 새로운 해법이 필요한 시점이다. 둘째, 공정성과 관련한 시비 등 외부 권력에 의한 언론자유 침해를 방지하기 위해서 명실상부한 독 립적 심의기구와 설명력 높은 심의기준이 마련되어야 할 것이다. 셋째, 다매체 다채널 시대 를 맞아 심의대상이 양적으로 팽창하고 있는 현실적 문제를 직시하고 풀어가야 한다. 이에 다음과 같이 향후 나아갈 방향에 대해 구체적으로 제언하고자 한다. 방송통신심의위원회의 전문성을 높이며 독립성을 보장하기 위해 준 사법 기관화하는 문제 에 대한 논의가 필요하다. 이를 위해 무엇보다 인사와 예산의 독립이 중요하다. 심의위는 특 별한 전문분야에 별도의 독립성을 법률로 부여한 합의제 행정조직에 해당한다. 위원회의 독 립성을 높이기 위해서라도 정치권의 영향에서 벗어날 수 있도록 인사와 예산의 독립이 이루 14 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

23 어져야 한다. 독립적으로 사무를 관장하기 위해서라도 준 사법기관에 해당하는 국민권익위원 회나 중앙재판심판위원회, 민주화 운동 관련자 명예회복 및 보상심의 위원회를 벤치마킹할 필요가 있다. 예산과 관련해선 심의위 설치법 제 28조의 수정이 필요하다. 심의위는 법률에 의해 독립 적으로 사무를 수행하는 합의제 행정기구이다. 독립한 행정기관으로 존속하는 한 정부는 필 요한 경비를 지급할 의무가 있다. 따라서 오준근(2010)이 주장하듯이 필요한 경비를 지급할 수 있다 고 규정한 심의위 설치법 제28조를 지급한다 로 바꾸어야 한다. 둘째, 방송통신심의위원회의 전문성을 강화해야 한다. 이를 위해 심의위의 연구능력을 높 여야 한다. 심의위의 전문성으로는 방송통신 내용심의와 관련한 계획수립과 홍보, 행정조사, 그리고 콘텐츠 품질 향상을 위한 정책 개발과 교육 그리고 행정지도를 꼽을 수 있다. 심의위 의 이러한 권한을 명시하고 증진할 수 있는 방안을 제시하기 위해서라도 연구기능을 특별히 배가해야 한다. 셋째, 미디어 콘텐츠에 관한 통합적인 심의제도 마련에 대한 논의를 시작할 때이다. 방송 법 제 21조에 의한 방송통신심의위원회의 방송통신에 대한 심의, 출판문화산업진흥법 제 16 조에 따른 한국간행물 윤리위원회의 간행물 심의, 게임산업 진흥에 관한 법률 제16조에 의한 게임물등급위원회 심의, 영상물등급위원회의 음악영상물과 음악영상파일을 포함한 영화 및 비디오물 등급 분류 등 미디어 콘텐츠에 대한 다양한 위원회의 미디어 콘텐츠에 대한 심의와 등급분류가 있다. 심의의 중첩성을 배제하고 효율성을 높이기 위해 이들 위원회의 업무에 대 한 비교평가 작업이 이루어질 필요가 있다. 방송과 통신 그리고 인쇄 매체의 융합시대에 미 디어 콘텐츠에 대한 통합 심의 문제에 대해서도 논의를 시작해 볼 만 하다. 특별히 선거보도 내용에 대한 심의는 매체별로 나누어 각각 진행되고 있다. 따라서 심의제 도의 효율성이 높지 않으며 형평성에 논란의 소지가 발생할 여지가 높다. 심의기관마다 제도 운영과 심의 기준 적용이 다를 수 있기 때문이다. 예를 들면, 선거방송 심의는 심의위 내부에 서 독립적으로 운영되는 별도의 선거방송심의위원회에서 다룬다. 인터넷 내용과 관련한 심의 사항은 중앙선거관리위원회의 인터넷선거보도심의위원회가 관장하며, 신문의 선거보도 내용 에 관한 심의는 언론중재위원회가 다루어 왔다. 언론중재위원회는 공직선거법에 따라 선거기간을 전후해 선거기사심의위원회를 설치해 운 영하고 있다. 이 심의위원회는 신문과 잡지 등 정기 간행물 및 뉴스통신에 보도된 선거기사 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 15

24 의 공정성 여부를 심의 한다. 불공정 보도라고 판단할 경우에는 방송통신심의위원회와 제재 조치와 비슷하게 사과문, 정정보도문, 경고문 등의 중징계와 권고, 주의 등의 행정지도를 내릴 수 있다. 이러한 선거기사 내용 심의는 통신뉴스의 경우에 방송통신심의위원회의 선거 보도 심의와 업무가 중첩될 수 있다. 매체 융합 시대에 업무 조정이 필요한 부분이다. 16 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

25 참고문헌 강태수 (2010). 방송통신심의기능의 헌법적 의의. 방송통신심의위원회의 법적 고찰 및 위 상 정립에 관한 연구 쪽. 국가인권위원회 (2010). 정보통신심의제도에 대한 개선권고. 김유정 (2008). 방송통신 융합 서비스 내용규제의 효율적 실행을 위한 패러다임 모색 쪽. 민영목 (1998). 방송환경 변화에 따른 새로운 방송심의 모델 제안. 동국대학교 언론정보대학 원 석사학위 논문. 5-12쪽. 마동훈 (2011). 네트워크 시대의 지식생산 패러다임. 한국언론학회 (편) 한국사회의 디지털 미디어와 문화, 쪽. 박경신 (2010). 방송통신심의위원회의 심의제도에 대한 법적 평가: 방송심의규정 제9조 제2 항의 양적 균형성 을 중심으로. 한국언론정보학회 긴급토론회 방통심의위, 무엇을 위해 심의하나 자료집. 2-12쪽. 박인규 (2011). 정부의제에 갇힌 KBS: 공정성 위기의 원인. 현상과 인식 제35권 제3호 쪽. 백미숙 (2011). 한국언론정보학회 미디어 정책개혁 논단 시리즈 2, 방송통신위원회, 방송통 신심의위원회 진단 세미나 토론문. 심재철 (2009). 언론사 광고중단 캠페인에 대한 사회과학적 해석과 제안: 참아내기 어려운 압력에 대한 인내. 류춘렬, 이병혜, 이재진 (편), 미이어 산업을 넘어 경쟁력 있는 사회시스템으로: 변혁기를 넘어 도약을 향한 제언 쪽. 양홍석 (2011). 통신심의 대안모색. 언론인권센터외 주최 방송통신심의위 3년 평가 토론회 : 위기의 방송통신심의위 무엇이 문제인가 토론회 자료집 쪽. 오승훈 (2006)(번역본). 표현자유의 역사 서울: 시아출판사. R. Hargeaves (2002), The first freedom: A history of free speech. London, Sutton 오준근 (2010). 방송통신심의위원회의 법적위상 고찰 및 위상 정립에 관한 연구. 방송통신 심의위원회 자료집 쪽. 윤여진 (2011). 위원회 구성과 운영의 문제점. 언론인권센터외 주최 방송통신심의위 3년 평가 토론회 : 위기의 방송통신심의위 무엇이 문제인가> 토론회 자료집. 5-17쪽. 이승선 (2011). 방송통신심의위원회의 정체성과 방향성, 한국언론정보학회 미디어정책개혁 논 단 시리즈 2 방송통신위원회, 방송통신심의위원회 진단 토론회 자료집. 1-20쪽. 정준희 (2011). 융합환경에서의 방송심의방향. 언론인권센터외 주최 방송통신심의위 3년 평가 토론회 : 위기의 방송통신심의위 무엇이 문제인가 토론회 자료집 쪽. 방송통신심의위원회 위상과 나아갈 방향에 대한 시론 17

26 주정순 (2011). 방송심의 사례분석. 언론인권센터외 주최 방송통신심의위 3년 평가 토론회 : 위기의 방송통신심의위 무엇이 문제인가 토론회 자료집 쪽. 최경운 (2011). 괴담 구속수사 방침에 한나라 검찰 시대착오 발끈. 조선일보 2011년 11월 9일, A3 최영묵 (2011). 방송통신심의위원회 3년을 심의 한다. 민언련 주최 <방통위 방통심의위 3년 평가 토론회> 자료집. 6-7쪽. 최우정 (2009). 현행 방송심의제도에 대한 비판적 검토. 언론과 법, 제8권 제1호 쪽. Salmon, C. T. (1989). Information campaign: Balancing social values and social change. Newsbury Park, CA: Sage. Smolle, R. A. (1993). Free speech in an open society. New York: Vintage. Stocking, S. H., & Gross, P. H. (1989). How do journalists think? A proposal for the study of cognitive bias in news making. Bloomington, IN: Eric Clearinghouse. Whitley, B. E., Kite, M. E. (2010). The psychology of prejudice and discrimination. Belmont, CA: Wadsworth. 18 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

27 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 사회 : 김현주 (광운대 교수) 발표 : 이영주 (서울과학기술대 IT 정책대학원 조교수)

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29 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 이영주 (서울과학기술대 IT 정책대학원 조교수) 목 차 1. 들어가며 2. 방송통신심의위원회의 위상 재정립 3. 방송 정보통신 심의활동에 대한 평가 3.1 방송 프로그램에 대한 심의 3.2 정보통신 내용에 대한 심의 3.3 융합서비스 심의에 대한 평가 3.4 SNS, Application에 대한 심의 3.5 방송 및 인터넷 광고 심의 3.6 콘텐츠 통합 심의 4. 방송통신 심의시스템에 대한 평가 4.1 심의절차의 객관화 투명화 4.2 자율규제 시스템의 강화 4.3 이용자의 심의과정 참여 4.4 제재조치 및 시정요구 5. 나가며 1. 들어가며 유무선 네트워크가 확장되면서 다양한 플랫폼을 통해 콘텐츠가 유통되고 기존 방송통신사 업자들이 가입자를 유지하기 위해 N-스크린 서비스를 경쟁적으로 출시하면서 콘텐츠 유통 에 획기적인 변화가 일어나고 있다. 특히 가구 단위가 아닌 개인 이용자별로 스마트 미디어 기기를 보유하게 되면서 어린이 청소년들에 다양한 콘텐츠/애플리케이션에 대한 접근이 용이 해졌다. 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 21

30 그동안 우리 사회에서는 국민 대다수가 수준 높고 다양한 정보를 향유할 수 있도록 방송 영역에서는 어린이 청소년보호를 위해 선정적, 폭력적 콘텐츠에 대한 심의를 유지해왔고, 통 신 영역에서는 불법정보 유해정보에 대한 심의를 자율 심의 기구 및 방송통신심의위원회(이 하 방통심의위)에서 수행해왔다. 방송통신융합 흐름에 따라 제도화된 규제기구에 의한 타율 규제를 최소화하고, 콘텐츠 장르별 등급제를 도입하고 콘텐츠의 심의를 민간 영역의 자율 기 구에 일임하는 체계로 개편하고 있다. 그리고 최종적으로 이용자들이 콘텐츠에 대한 이의제 기 및 불만을 제기할 경우 방송통신심의위에서 사후 규제를 하는 체계로 전환하고 있다. 융합콘텐츠는 문자, 소리, 그림, 비디오 등의 여러 종류의 포맷의 혼합으로 구성 되어 제 작자에게는 다양한 활용가능성을, 이용자에게는 다양한 선택가능성을 제공 한다. 이용자들은 하나의 디바이스에서 다양한 장르의 융합 콘텐츠를 이용하고, 플랫폼 간 콘텐츠의 이동도 그 어느 때보다 자유롭게 유통되고 있는데, 콘텐츠 규제 체계는 융합 시대의 패러다임을 전혀 따라가지 못하고 있다. 콘텐츠 장르별로 각기 다른 행정부처 하에 공적 심의 기구가 존재하 고 동일한 콘텐츠에 대한 각기 다른 등급 분류가 내려지는 아이러니한 상황이 반복되면서 콘 텐츠 개발이 지연되는 일도 빈번해지고 있다. 이렇듯 콘텐츠에 대한 국내기업과 외국기업의 역차별문제, 게임물 오픈마켓과 관련한 사전심의제의 실효성에 대한 논의는 규제중복이나 공 백문제 뿐만 아니라 동일한 콘텐츠에 다른 규제를 가하는 규제불균형의 문제까지 발생시키고 있다. 방송통신 영역에서도 매체별로 자율심의기구가 따로 작동하면서 규제중복 혹은 반대로 규제공백, 비일관적 규제 등의 문제가 끊임없이 제기되고 있는데(김유정, 2006; 주정민, 2007), 이를 해결하려는 움직임은 보이지 않는다. 현재의 매체별 심의체제를 보완하여 통합 심의체계의 도입이나 사업자의 자율적인 사전심의와 사후규제의 병행, 민간심의기관의 설립 등과 같은 여러 대안도 함께 논의되고 있다(안정민, 2011). DMB나 IPTV와 같은 융합 서비스에 대한 심의도 심의기준을 새롭게 마련하는 과정에서 서로 다른 이견을 조율하는 진통을 겪은 바 있다. 그런데 또 전형적인 통신 영역으로 여겨왔 던 소셜네트워크서비스(Social Network Service : 이하 SNS)와 애플리케이션의 영향력이 커지면서 논란의 소지를 제공하고 있다. 방통심의위에 현재에도 불법정보심의팀, 유해정보심 의팀이 인터넷 콘텐츠를 심의하고 있고, 그 가운데 특히 SNS와 애플리케이션 가운데 불법정 보 및 유해정보에 대해서만 사후 심의한다는 계획임을 발표하는 데도 불구하고 국가가 국민 들의 자유로운 의사소통에 개입하여 표현의 자유를 위축시켜 여론 형성을 통제하려는 의도가 있는 것이 아니냐는 우려의 목소리가 있다. 이는 그동안 방송 정보통신 심의과정에서 정치적 으로 민감한 이슈에 대하여 방통심의위가 정치적 중립성과 독립성을 지키지 못한 판결을 내 린 데 기인한 것으로 본다. 그동안 심의 기준으로 활용되고 있는 방송심의규정, 정보통신 심 의규정이 불명확하고 애매한 규정이 많아 개정의 필요성이 제기되고 있으며, 기존에 제기된 심의 체계의 문제점도 개선하지 못한 채 이루어지는 국가 개입의 확대는 타당성이 떨어지기 22 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

31 때문에 사회 구성원들의 동의를 얻어내기가 쉽지 않으리라 본다. 이에 본 고에서는 방송통신심의위원회가 설립된 지 3년이 지난 시점에서 그동안 방송통신 심의위원회의 위상과 그간에 이루어진 심의 활동에 대해 진지하고 미래지향적인 비전을 가지 고 이루어진 학술적 연구에 대한 검토를 통해 융합시대에 맞는 콘텐츠 규제의 방향을 모색해 보고자 한다. 2. 방송통신심의위원회의 위상 재정립 방통심의위는 <방송통신위원회 설치 및 운영에 관한 법률> 제 5장에 설치근거를 두고 방 송위원회의 방송내용심의 기능과 정보통신윤리위원회의 통신내용 심의 기능을 통합하여 방 송과 통신의 내용에 관한 심의 기관으로 설치되어 운영되고 있다. 2.1 방송통신심의위원회의 법적 성격 방통심의위의 법적 성격에 대해 방통심의위가 독립규제기구인지 비독립기구인지에 대한 논의가 있었으나, 다수의 의견은 행정 처분을 행하는 비분권적, 비독립적 심의기구라는 것으 로 모아지고 있다. 그 근거는 방통심의위가 방송 또는 정보통신의 내용에 대해 제재 조치를 내릴 수 있고 방통위를 통해 방송사업자의 재허가 심사에 중대한 영향을 미칠 수 있다는 점, 그리고 심의 의결한 제재 조치에 대해서 방통위를 통해야 대외적 효력을 미칠 수 있다는 점 때문에 독립적 기구로 보기 어렵다는 것이다. 특히 위원 구성 및 법적 설치 근거, 국가 예산 에 의한 운영 등에서 국가의 행정권이 심의기관의 구성에 지속적인 영향을 미칠 수 있어 행 정기구로 보는 견해가 많다(오준근, 2009; 윤성옥, 2009; 윤여진, 2011). 그러나 방통심의위의 법적 성격이 비록 비독립적이라 할지라도 수행하는 직무에 대해서는 중립성과 독립성을 요구하는 목소리가 크다. 방송의 독립성과 공공성 그리고 방송의 자유를 위해 행정조직간의 일원화가 아니라 분권에 의한 다원화가 이루어져야 그 법적 지위가 보장 될 수 있다는 것이다(최우정, 2009a). 그러나 상임위의 구성 때문에 중립성의 유지가 어렵다 는 견해가 있다. 현재 방통심의위는 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 3인의 위원을 상임 으로 하고 있다. 심의위원은 대통령이 위촉하며 3인은 국회의장이 국회 각 교섭단체 대표의 원과 협의하여 추천한 자를 위촉하고, 나머지 3인은 국회의 소관 상임위원회에서 추천한 자 를 위촉한다. 또한 방통심의위의 독립성을 보장하기 위해 국가공무원이나 지방공무원은 심의 위원이 될 수 없고, 직무를 수행함에 있어 외부의 부당한 지시나 간섭을 받지 아니하고 신분 이 보장되며, 상임위원의 겸직 금지 규정이 있다. 하지만 정부여당이 6인을 추천하고 야당이 3인을 추천하는 현 방식으로 인해 정치적으로 민감한 이슈에 대한 내용 심의를 할 경우 정파 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 23

32 의 영향이 크게 작용할 수 있다(오준근, 2009;이승선, 2008). 정치적 이념과 관련된 표현물 의 경우 상호 대립되는 이익을 면밀히 재단하는 것이 아니라 심의 위원 간에 합의되지 않은 사안에 대해서는 표결로 의결하고 있어 다수당의 입장이 관철되는 결과를 낳고 따라서 정파 적 성향에 따라 결정하는 일이 빈번히 이루어지기 때문이다. 이에 현재의 9인 상임위원 체제에서 전문성, 책무성, 대표성, 다양성을 고려하여 최소한의 중립성과 독립성을 보장할 수 있는 체제로 개선할 필요성이 제기되고 있다. 예를 들어 국회 교섭단체에서 일정 수의 심의위원 추천위원을 선임하고, 그 추천위원들이 공모를 받아 가능 한 사람을 결정하는 방식이 가능할 수 있으며(윤여진, 2011), 또한 의결 방식도 재적위원과반 수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하는 데서 5인으로 감소할 경우 전원만장일치 제로 의결 방법을 변경할 것을 대안으로 논의되고 있다. 2.2 방송통신심의위원회의 직무 문제 방통심의위는 심의규정의 제정 공표 권한, 제재조치 권한, 심의위원회 규칙 제정권, 사무 처의 독자적인 조직 및 운영권한을 가지고 있다. 즉 일정 정도의 입법, 행정, 사법 권한을 모 두 보유하고 있다. 방송 및 정보통신 심의규정의 제정 및 개정 권한을 보유하고 있고, 심의 기능으로 인해 사법 기능에 준하는 직무를 수행하고 있다. 각종 심의기준을 전제로 심의결과 를 판정하고 있기 때문이다. 또한 심의결과에 기초하여 행정지도를 하며 각종 제재조치를 방 통위에 요구하고 있기 때문에 합의제 기관으로 행정기능을 수행하고 있다. 그러나 현재 방통심의위는 방송심의규정, 정보통신심의규정의 제정 권한을 가지고 있으나 협 찬고지에 관한 규칙, 재난방송에 관한 규칙, 방송광고내용심의에 관한 규칙은 가지고 있지 못하 다. 따라서 방송 콘텐츠 심의에 대한 모든 제정권한을 통합적으로 보유할 필요가 제기되고 있다. 또한 방송통신위원회 설치 및 운영에 관한 법률의 시행령에 따라 심의위원회의 구성과 운 영, 소위원회/특별위원회의 구성 및 운영, 사무처의 세부조직을 정하고 있다. 그러나 소위원 회의 운영에 있어 현재 특별위원회는 자문만 제공하고 있어 소위원회의 업무가 과도하게 집 중되는 현상이 나타나고 있다. 특히 특별위원회와 소위원회의 의견이 다를 경우에도 소위원 회 결정에 영향을 주지 못하기 때문에 특위의 기능이 제한적인 문제점이 있다(오준근 외, 2009;윤여진, 2011). 3. 방송 정보통신 심의활동에 대한 평가 심의란 의사결정을 요하는 사안에 대하여 행정기관이 심사하고 토의하는 것을 의미한다 (오준근 외, 2009). 표현물에 대한 국가의 심의제도로는 방송통신심의위원회의 방송통신에 24 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

33 대한 심의, 한국간행물윤리위원회의 간행물 심의, 게임물등급위원회의 게임 심의, 영상물등 급 위원회의 영상물 심의가 있다. 이들 심의의 공통점은 어린이 및 청소년 보호, 인권보장이 나 민주적 기본질서 등을 침해하는지의 여부를 다루고 있다는 점이다. <표 1 > 방송과 정보통신에 적용되는 심의내용 비교 심의 근거 심의 목적 심의 기준 공익성 - 방송의 사회적 영향력 - 방송의 여론형성기능 - 전파자원의 희소성 - 방송의 공정성, 공공성 확보 - 방송의 공적 책임 방송심의 정보통신심의 - 민주적 기본질서의 유지와 인권존중 - 건전한 가정생활의 보호 - 청소년 보호와 건전한 인격 형성 - 공중도덕과 사회윤리 - 양성평등 - 국제적 우의 증진 - 장애인 등 방송소외계층의 권익증진 - 민족문화 창달과 민족 주체성 함양 - 보도 논평의 공정성 공공성 - 언어순화 등에 관한 사항 선량한 풍속과 건전한 사회질서 유지 - 음란물 등으로부터의 청소년보호 - 개인정보 및 사생활의 보호 - 명예훼손방지 - 저작권침해금지 - 불법통신의 금지 - 음란물 규제 - 타인의 명예훼손 금지 - 공포심, 불안감 유발 금지 - 정보통신시스템, 데이터 등의 보호 - 청소년유해매체물 유포금지 - 사행행위 금지 - 국가기밀 누설금지 - 국가보안법 위반행위 금지 - 범죄행위 금지 방통심의위는 크게 방송 영역과 정보통신 영역에서 유통되는 콘텐츠에 대해 사업자의 자율 규제를 원칙으로 하고, 향후 이용자의 민원이 제기되거나 자체 모니터링에 의해 문제가 제기될 경우 사후 심의를 하고 있다. 사후 규제 단계에서 방송 프로그램은 공익성을 기준으로 하는 반 면, 정보통신 내용은 선량한 풍속과 건전한 사회질서 유지를 기준으로 한다(<표 1> 참조). 다음 에서는 보다 구체적으로 방송과 정보통신 내용에 대한 심의 현황을 살펴보고자 한다. 3.1 방송 프로그램에 대한 심의 1) 방송 심의의 근거 방송의 공익성, 공공성은 거의 절대성을 지닌 개념으로 인식되어 방송의 규제 근거가 되고 있다. 주파수의 희소성, 지상파 방송시장의 높은 진입장벽, 가정과 어린이 청소년에 대한 침 투가능성, 전파의 공공재적 특성, 공공 수탁 개념 등이 방송매체만의 차별적 규제 근거로 작 용하고 있다(황성기, 2008 ; Krattenmaker & Powe, 1994). 헌법학자들은 방송프로그램에 대한 심의제도의 정당성을 헌법에 있는 표현의 자유의 한계 에서 찾고 있다. 9) 헌법에서는 표현의 자유를 보장함과 동시에 표현의 자유로 인해 공동체의 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 25

34 존속이 위협받거나 공동체 소속 다른 구성원들의 권리와 이익을 침해하는 것은 허용하지 않 는다. 방송에 있어서 표현의 자유가 보호하고자 하는 가치 내지 방송의 자유의 기본권적 성 격은 일반 표현의 자유와 같은 방송사업자의 자유로운 표현을 할 권리가 아닌 시청자 내지 청취자가 올바른 여론을 형성할 수 있도록 다양한 정보를 접할 수 있어야 한다는 객관적 가 치에 있다고 보는 것이다. 이에 방송심의제도를 내용규제가 아닌 방송의 질을 유지하기 위한 수준기속원리의 구체화로 파악한다(이재현, 2009, p. 169~170). 즉 방송의 자유를 선험적 자유가 아니라 후천적 자유로 파악하고 개별 기본권 주체에 귀속되지 않은 객관적 질서로 파 악하는 것이다(김대호, 2008). 또한 미디어 환경의 발달로 규제의 필요성은 점차 감소되는 추세이지만 정보유통 통로의 유한성이 완전히 극복되지 않았고, 여론 형성에 여전히 막강한 영향력을 행사하며, 국가 규제가 필요없을 만큼 정보와 견해의 다양성과 공정성이 충분하지 않다는 점에서 여전히 방송에 대한 공익성의 요구가 정당화되고 있다. 10) 그럼에도 불구하고 방송의 자유는 방송프로그램 제작 및 편성과 이를 위한 정보의 수집과 프로그램의 전파를 대상으로 하는데, 국가로부터의 개입과 규제를 방어하지 못한다면 방송의 공정성 다양성 독립성은 근저에서 침해될 수 있다는 의견도 존재한다(전정환, 2006, p. 26). 방송의 자유는 원칙적으로 헌법상의 권리로서 이를 형성하기 위하여 법률이 제정되는 것이지, 거꾸로 법률에 의하여 방송의 자유가 인정되는 것은 아니기 때문에 주관적 권리의 영역에 국가의 간섭을 배제함으로써 방송의 공정성과 독립성을 지켜야 한다는 것이다. 11) 따 라서 방송심의제도는 단순히 입법형성의 범위에 속하는 것이 아니라 기본권을 제한하는 제도 로 존재하고 있는 것이며, 방송심의를 할 경우 엄격한 비례의 원칙과 본질적 내용에 대한 제 한금지라는 헌법 제 37조 제 2항의 심사기준이 적용되어야 한다고 본다(최우정, 2009b). 그럼에도 불구하고 방송이 갖는 공적 기능 및 사회적 영향력으로 인하여 시장의 자기조정 력에 온전히 맡겨둘 수는 없어 지상파 방송에 대하여 최소한의 내용적 균형성, 객관성 및 상 호 존중성의 준수가 요구되고 있다. 특히 음란, 외설, 폭력과 관련된 방송프로그램 내용에 대 해서는 강력한 규제를 시행하고 있다(강남준, 2006;안정민, 2007; 현경보 조영신, 2005). 2) 방송심의규정에 대한 평가 현재 방송 프로그램 심의의 기준이 되고 있는 방송심의규정은 방송의 공공성 및 공익성을 유지하고 공적 책임을 준수하고 있는지 여부를 판단하기 위한 기준으로써 타율-사후 규제를 위한 지침이 되고 있다. 그런데 방송심의규정은 규정의 애매모호성, 중복규제/과잉규제의 부 9) 헌법 제 21조 제 4항(언론출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해해서는 아니 된다)와 헌 법 제 37조 제 2항(국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다)을 예로 들 수 있다. 10) 헌재결 헌바 ) 헌바49 26 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

35 당성, 보도 프로그램과 선거방송 규제 문제, 포괄심의의 비효율성 및 비일관성 등에 대해 많 은 지적을 받아왔다(강남준, 2006; 박선영, 2002; 이승선, 2007; 이영주 채정화, 2008; 윤성 옥, 2009; 주정민, 2007; 최영묵, 2005; 황성기, 2006). 방송심의규정을 분석한 기존 연구에서는 심의규정이 입법취지와 직접적 연관성이 없는 항목 이 심의규정에 포함되어 있고, 다른 법적 소송으로 이해당사자의 권리를 주장할 수 있음에도 불구하고 명시되어 있는 규정이 열거되어 있음을 밝히고 있다. 윤리도덕 이슈와 관련된 규정은 세부항목의 규제 목표가 중복되고 포괄적인 내용으로 이루어져 다른 규정을 동시에 위반하는 사례가 많고, 심의위반 사유 중 가장 큰 비중을 차지하고 있는 간접광고 관련규정은 규제의 실 효성이 적어 이에 대한 규제수단이 적절하지 못함을 밝히고 있다(이영주 채정화, 2008). 한편 방통심의위는 공정성, 객관성을 위반했다는 이유로 뉴스를 포함하여 여러 프로그램 에 대해 제재를 가하고 있다. 이에 윤성옥(2009)은 방송심의규정 중 공정성 관련규정이 명확 성의 원칙, 과잉제한금지의 원칙에 위반되어 위헌성이 높다고 지적하고 있다. 특히 정치적 표현의 자유가 가장 보장받아야 할 시사보도 프로그램의 경우 공정성, 객관성 심의를 최소화 할 필요가 있다(윤여진, 2011). 박선영(2002) 역시 이해당사자들에 의한 반론권 제기가 가능 함에도 불구하고 모든 방송물에 대해 공정성을 요구하는 것은 지나치게 포괄적으로 규제하고 있어 명확성의 원칙을 위배하고 있다고 지적하고 있다. 방송 보도로 인한 피해가 발생할 경 우 언론중재위원회에서 중재하고, 반론권을 청구할 수 있도록 보장한다면 심의규정에서 별도 로 공정성과 객관성 항목을 포함할 필요가 없을 것이다(이영주 채정화, 2008). 이외에도 현행 방송심의체계의 특성으로 중층적 복합적인 심의 시스템을 들 수 있다. 심의 규정 준수뿐만 아니라, 프로그램 등급 분류, 자체 심의기구 운용, 시청자 위원회 운용 등의 규정이 존재하기 때문이다. 중층적이고 이중적인 심의구조는 방송의 표현자유와 방송종사자 들의 자율심의 의지를 약화시키는 부작용을 초래할 수 있다(이승선, 2008). 향후 수평적 규제 체계가 도입된 이후 콘텐츠 심의는 자의적 해석 가능성을 없앨뿐만 아니 라(최우정, 2009a), 중복규제, 과잉규제의 소지를 줄이고 규제 이익과의 관련성과 규제 수단 의 적절성을 제고하는 방향으로 방송심의규정의 개정이 필요하다고 판단된다. 특히 콘텐츠가 유통되는 플랫폼이 다양해짐에도 불구하고, 현재의 방송심의규정을 토대로 방송 프로그램 심 의를 하는 것은 일반 이용자의 이익까지 부당하게 제한할 수 있으며, 정보물과 오락물의 자 유로운 흐름을 저해할 소지가 크다. 3.2 정보통신 내용에 대한 심의 1) 정보통신 내용에 대한 심의 근거 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률에 방통심의위의정보통신 내용에 대한 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 27

36 심의권한의 법적 근거를 명시하고 있다. 통신은 우편물 및 전기통신을 말하며, 유선 무선 광선 및 기타의 전자적 방식에 의하여 모 든 종류의 음향 문언 부호 또는 영상을 송신하거나 수신하는 것이 전기통신에 포함된다. 통신 은 비공개적이고 쌍방향적 의사의 교환을 총칭한다(통신비밀보호법 제 2조 제 1호). 통신의 비밀이란 개인 또는 법인의 의사나 정보가 우편물, 전기통신 등 통신수단에 의하여 전달 교환 되는 경우, 그 과정이나 형태, 내용 등이 본인의 의사에 반하여 공개되지 아니함을 내용으로 하는 기본권이다. 통신의 자유는 비공개를 전제로 하는 개인간의 의사소통을 보장한다는 취 지를 지니고 있다. 12) 이렇듯 헌법상 보장되는 통신이란 기본권 주체가 전기통신사업자가 운 영하는 일정한 의사교환 매개시스템을 전제로 이를 이용해 특정인 내지 특정 집단에 정향된 의사교환을 행함에 있어서 이를 매개하는 자 또는 제 3자의 침해배제가 요구되는 특성을 갖 는다. 그러나 통신의 비밀은 어디까지나 합법적이고 정당한 통신이용을 그 대상으로 한다. 즉 통 신 서비스를 이용해 헌법질서를 침해하거나 범죄행위를 하는 것은 통신비밀 보장의 대상이 되지 않는다. 기존의 방송사에서 제작한 프로그램을 인터넷을 통해 청소년을 포함한 불특정 다수에게 그대로 전달하고 표현될 수 있기 때문에 필요에 따라 표현의 자유나 통신매체의 자 유를 제한하는 방송법이나 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 등이 적용될 수 있으며, 통신의 비밀보장과 그 제한을 규정하고 있는 통신비밀보호법에 의한 규제의 대상이 될 수도 있다. 따라서 인터넷 포탈과 같이 불특정 다수인에게 공개되는 곳에서는 기존의 방 송에 준하는 표현 행위의 선정성 및 폭력성을 규제하고 공공성과 공정성이 보장되어야 하며 개인의 홈페이지나 블로그는 전파성 및 침투성을 고려하여 최소한 선정성 및 폭력성을 규제 해야 한다는 주장도 제기되고 있다(오준근, 2009). 요컨대, 통신심의제도는 방송심의제도와 그 법적 성격을 달리 하며, 관련 규범형성의 성격은 물론 규범 통제도 다른 도그마가 적용되 어 완화된 내용규제를 인정하고 있다(이재현, 2009, p.172). 2) 정보통신심의규정에 대한 평가 <방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률> 제 24조에 따라 정보통신에 관한 심의규정 을 제정, 그에 따라 심의를 실시하고 있다. 음란/선정, 권리침해, 폭력/잔혹/혐오 등 위반 내 용에 따라 삭제, 이용정지, 이용 해지, 차단 등의 시정 요구 및 청소년유해체물 결정 및 결정 취소로 제재를 하고 있다. 그러나 정보통신윤리심의규정 역시 개선되어야 할 규정을 다수 포함하고 있는 것으로 지 적되고 있다. 정보통신윤리심의규정 제 7조 제 4호 기타 범죄 및 법령에 위반되는 위법행위 를 조장하여 건전한 법질서를 현저히 해할 우려가 있는 정보, 정보통신윤리심의규정 제 8조 12) 헌바25 28 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

37 제 4호 마목이 규정하고 있는 기타 정당한 권한 없이 타인의 권리를 침해하는 내용 규정은 위임입법의 한계를 일탈하거나 상위법을 위배하고 있는 것으로 여겨지고 있다. 해당 규정의 해석에 있어 당해 정보와의 직접적 관련성이 인정되는 경우에만 그 범위를 제한적으로 설정 해야 하는데 헌법상 명확성의 원칙에 위배될 정도로 불명확하고 추상적이며 그 포섭 범위가 광범위하다는 문제점을 가지고 있다(황성기, 2009). 정보통신윤리심의규정의 심의기준이 되고 있는 불법정보는 규제 대상이 될 수 있는 정보 가 지나치게 광범위하고, 규제법제간의 중복 내지 충돌현상이 발생되고 있으며, 행정권의 시 정명령의 종류가 불명확하다는 문제점이 있다. 정보통신망법 제44조의 7 역시 불법정보 및 청소년에게 유해한 정보 등 이라고 해서 불법정보와 청유물 이외의 불건전 정보를 넓게 포 함하고 있다. 표현의 자유제한과 관련하여 불건전정보를 심의하고자 한다면 법률에 명확하게 규정하는 것이 타당하고, 등 의 표현으로 우회하는 것은 포괄위임 입법금지원칙을 위반한 것으로 볼 수 있다. 이러한 문제점을 해소하기 위해서 불법정보의 유형을 엄격하게 한정하여야 하는데, 예를 들어 제9호의 기타 범죄정보에 해당하는 불법정보 유형은 폐지하며, 나아가 방통위의 시정명 령의 종류를 보다 구체화하는 것이 가능하다(황창근, 2009). 즉 심의기준과 조치가 포괄적 위임입법금지의 원칙에 위배되지 않도록 좀 더 구체적으로 규정하여 위헌의 소지를 차단할 필요가 있다(지성우, 2009). 한편 통신부문 심의 건수 및 시정요구 건수가 증가하고 있는데, 심의 건수 대비 시정요구 건수 비율이 약 87.3%로, 심의 대상이 된 게시물들은 2009년 99.9%, 2010년 98% 시정 조치 가 내려지고 있다(박경신, 2010). 심의 신청 주체도 중앙행정기관 등 공공기관이 신청한 건 수 비율이 많고, 심의신청 대상이 된 정보유형도 사회질서위반 이 급증하고 있다. 중앙행정 기관의 요청이 많고 심의상정 시 시정요구 결정이 많아 국민의 비판을 통제하기 위한 수단으 로 남용될 수 있다는 우려가 있다. 사이버 명예훼손에서 공직자에 대한 비판과 정치적 표현 은 표현의 자유를 폭넓게 보장해야 하는데(윤성옥, 2010), 온라인상 표현행위에 대한 과도한 통제는 표현의 자유를 침해할 소지가 크기 때문이다. 이에 중앙행정기관과 지자체가 심의요 청해 온 경우 처리 및 회신방법에 대한 규정을 마련하여 통제수단으로 남용되지 않도록 제도 적 장치의 마련이 필요하다(이승선, 2011;정민경, 2011). 인터넷의 개방적이고 탈중심적인 네트워크 구조를 지원하고 이를 바탕으로 자유로운 의사소 통과 새로운 기술혁신을 달성하기 위해서는 유효적절한 자율 규제체계가 필요하다(Campbell, 1999). 이를 위해 다음과 같은 해결 방안이 제안되고 있다. 첫째, 정보통신에 대한 심의기준을 현재보다 더욱 명확하고 상세하게 규정하여야 하며, 기 준이 불명확한 불법정보 의 개념을 축소해석하거나 삭제하여야 한다(박경신, 2008; 오준근, 2009). 즉 내용 자체가 불법성이 뚜렷하고 사회적 유해성이 명백한 표현물에 국한해야 한다 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 29

38 는 것이다(황성기, 2009). 둘째, 심의기준과 조치가 포괄적 위임입법금지의 원칙에 위배되지 않도록 좀 더 구체적으로 규정하여 위헌의 소지를 차단하여야 한다(오준근, 2009; 지성우, 2009). 셋째, 행정지도에 해당하는 심의위원회의 시정요구제도는 과도한 표현의 자유의 제 한과 위축을 야기할 수 있기 때문에 방통심의위가 외부로부터 독립하여 공정하고 객관적인 기준으로 심의를 할 수 있는 구조를 형성하여야 한다(지성우, 2009). 3.3 융합서비스 심의에 대한 평가 <표 1> 서비스의 성격에 따른 융합 서비스 분류 통신 융합 서비스 통신형서비스 데이터형서비스 방송형서비스 이용자가 내용변화가능 편성이 없음 이용자가 내용변화불가 편성이 있음 통신개념준용 정보개념 방송개념준용 - FM무선호출서비스 - 케이블TV인터넷접속 - 블로그 - UCC - 공개DB서비스 - 음성전화정보서비스 (700번 서비스) - FM방송부가서비스 - 인터넷방송 - 전광판방송 - DMB - IPTV - 전광판방송 방송 * 출처 : 김유정(2004) 방송통신 융합 서비스는 희소성과 침투성이 약하기 때문에 공익성에 대한 강조는 상대적 으로 약하다. 융합 서비스에 대한 규제 원칙은 연구자마다 다소 차이가 있다. 김대호(2008) 은 경계영역적 서비스에 대한 심의는 콘텐츠 유형(영상 서비스 vs. 정보사회 서비스)과 이용 자 통제성(선형 서비스 vs 비선형 서비스)에 따라 차별화되어야 한다고 본다. 일방향적으로 전달되는 선형적 콘텐츠 13) 에 대해서는 면허와 함께 사회문화적 규제를 받도록 하고(김대호, 2006), 온디맨드(On Demand) 서비스는 규제 대상에서 제외함으로써 선형과 비선형 서비스 의 규제 적용을 차별화하고 있다(황준호 이상우, 2007). 따라서 IPTV를 통해 제공되는 모든 선형 서비스에 대해서 방송심의규정의 적용이 가능하다고 본다(이재현, 2009). 그러나 매체 특성에 따른 내용규제의 차별성이 인정될 뿐 사회적 영향력을 가진 공적인 매 체라면 사회적, 도덕적 측면에서 책임이 부여할 수 있다고 보는 견해도 있다. 매체적 특성과 전송방식이 변화되었지만 콘텐츠 제공으로 인해 불특정 다수에게 공개되고 유통됨으로써 이 용자들에게 영향을 미칠 수 있다는 점에서 사회책임론이 적용된다는 것이다(김유정, 2004, 13) 선형적 콘텐츠란 콘텐츠 제공자가 콘텐츠의 시간적 배열을 결정하여 수용자에게 일방향적으로 제공하는 콘텐츠 를 의미하며, 비선형적 콘텐츠는 시간별로 배열되어 있지 않은 콘텐츠를 시간과 상관없이 수용자가 선택하여 이 용하는 콘텐츠를 말한다. 30 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

39 2008). 규제의 근거가 인간 존엄성과 어린이 및 청소년 보호에 있으며 일탈이나 비정상에 대 한 제어에 따른 공익수호에 있기 때문이다. 이에 따라 통신망을 이용하더라도 방송 콘텐츠가 제공될 경우 방송 모델에 의해 규제되어야 한다는 견해도 있다. 망이나 전송 방식보다는 콘 텐츠 자체의 내용과 메시지의 성격에 따라 규제가 이루어져야 한다는 것이다(김유정, 2006). 실제 어린이 대상 콘텐츠 방송에 앞서 성인 대상 광고가 나간 사례의 경우 종합유선방송사업 자가 제공하는 VOD 서비스가 방송내용에 해당하는지 여부 둘째 VOD 서비스에서 해당 콘텐 츠의 시작 전 방송되는 내용물이 방송광고에 해당하는지 여부가 쟁점으로 등장했다. 방송법 제 32조 제 1항의 경우 실시간 방송으로 적용범위를 제한한다는 규정이 없기 때문에 방송사 업자의 VOD 콘텐츠에도 방송심의규정을 적용한 바 있다. 요컨대 수평적 체계에서는 서비스의 기능과 유형에 따라 선형 서비스를 제공한다면 그 전 송수단이 지상파이든 케이블이든 인터넷이든 상관없이 동일한 규범 질서가 적용된다(이재현, 2009). 그러나 제공되는 서비스가 전자 커뮤니케이션 서비스인지 아니면 시청각미디어 서비 스인지 정보사회 서비스인가에 따라 심의제도의 성격을 다르게 이해할 필요가 있다. 각 서비 스의 본질적 특성에 따라 그에 따른 기본권적 보호 영역의 차이가 있기 때문이다(고민수, 2009). 시청각미디어 서비스, 즉 방송서비스의 경우에는 선형서비스 뿐만 아니라 비선형 서 비스도 포함하여 심의가 이루어져야 하며, 다만 심의기준의 적용은 차이가 있을 수 있다. EU 의 경우 선형 미디어 서비스는 청소년보호를 위해 청소년에게 유해한 내용물의 전송을 금지 하지만 비선형 서비스의 경우에는 기술적 보호 조치를 전제로 금지되지 않는다. 다음으로 정 보사회 서비스란 전기통신설비를 이용하여 행해지는 광범위한 경제적 행위가 이에 해당하는 데 대가없이 정보를 제공하거나 자료의 탐색 및 검색을 허용하는 서비스까지 확장된다. 따라 서 정보사회 서비스에 대한 심의제도는 비례의 원칙에 따른 최소한의 제한을 요구할 필요가 있다. 한편 융합콘텐츠란 라디오, 방송, 위성, 유무선 인터넷 등 다양한 플랫폼에 모두 사용할 수 있는 포맷의 콘텐츠를 포함하는 개념이다. 동영상, 화상, 문자, 소리, 그림 등의 여러 포 맷의 혼합으로 구성되는 혼합형 콘텐츠는 최초 생산자 손을 떠난 이후 유통 단계에서도 형태 나 내용의 변경 가능하다(안정민, 2011). 그러나 현재의 매체별 콘텐츠 심의 체계는 혼합형 콘텐츠의 특성을 심의하는 데 부합하지 않아 향후 콘텐츠 발전에 막대한 장애를 초래할 수 있다. 현재의 심의 체계 하에서 규제 중 복, 규제 공백, 그리고 규제 불균형의 문제가 발생하고 있다. 혼합형 콘텐츠에 대해 동영상 서비스와 문자 서비스가 동시에 한 프레임에서 제공되는 경 우 그 해당 서비스가 전체적으로 사회문화적 가치의 실현과 어떤 관련성이 있는지 여부에 따 라 결정하면 될 것이다. 전기통신설비를 이용해 경제활동을 매개하거나 단순히 정보검색 등 에 기여한다면 정보사회 서비스에 해당한다고 볼 수 있다(이재현, 2009). 즉 혼합형 콘텐츠 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 31

40 에 대한 심의는 그 콘텐츠가 어떤 기능을 수행하는가에 초점을 맞추는 것이 수평적 규제 체 계에 부합된다(김대호, 2008). 3.4 SNS, Application에 대한 심의 새롭게 등장하는 다양한 유형의 서비스를 어떻게 규율할 것인지 합리적인 기준을 마련하 는 것이 매우 어렵다. SNS나 애플리케이션 역시 전송방식에 관계없이 전자 커뮤니케이션 서 비스인지 아니면 시청각미디어 서비스인지 정보사회 서비스인가에 따라 심의 여부를 판단할 수 있다. 1) Application 심의 스마트 미디어 시대가 열리면서 모바일 OS가 생태계의 주도권을 가지고 가치 사슬이 변하 고 있다. 이에 따라 오픈 마켓에서 유통되는 애플리케이션의 경우 해외 마켓과 국내 마켓에 각기 차별화된 규제가 적용되고 있다. 해외 애플리케이션 마켓의 경우 성인 애플리케이션이라 하더라도 별도의 규제를 받지 않 은 상태에서 유통되고 있다. 애플리케이션 마켓을 운영하는 모바일 OS 제조사가 정부가 통 제할 수 없는 외국 기업이기 때문이다. 따라서 현재 통신사업자, 모바일 OS 및 단말기 사업 자의 자체적인 자율 규제 방식 외에는 별도의 법적 규제를 할 수 없는 실정이다. 해외 기업이라 하더라도 기업 내부의 정책에 따라 유해콘텐츠의 관리방식이 다르다. 먼저 애플은 사회적, 윤리적으로 문제가 되는 애플리케이션에 대해서는 비교적 신속한 조치를 취 하고 있다. 이는 앱스토어 서비스 품질의 저하를 우려하며 앱스토어 품질에 대한 책임을 가 지고 모든 애플리케이션을 전수 조사하며 다단계 검토 위원회의 심사를 거치고 있기 때문이 다. 특히 미국의 게임물, 영상물에 적용되는 연령 등급보다 더 엄격한 등급기준을 적용하고 있으며, 음란 및 도박, 성인물에 해당하는 애플리케이션은 전혀 제공하지 못하게 하고 있다. 또한 학부모를 포함한 이용자들의 민원이 제기될 경우 사후심의를 거쳐 애플리케이션을 즉각 삭제 조치하는 것으로 알려져 있다. 애플의 앱은 itunes에서 제공되는데 개별 애플리케이션 은 고유의 URL을 가지고 있어 국내법에 저촉되는 불법 유해 애플리케이션이 유통될 경우 시 정 요구를 통해 국내 ISP 가 해당 정보를 차단조치할 수 있다. 그러나 구글의 안드로이드 마켓의 경우 별도의 애플리케이션 사전심의제도는 존재하지 않 기 때문에 부적절한 콘텐츠가 업로드되는 사례가 많다. 이에 구글은 이미 등록된 애플리케이 션은 전수조사를, 향후 업로드되는 애플리케이션은 사후 확인을 할 예정임을 밝힌 바 있는데 시행여부는 미지수이다. 국내에서 개발된 게임 애플리케이션은 게임은 게임물등급위원회, 영상은 영상물등급위원회, 32 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

41 그 외 애플리케이션은 (사)한국무선인터넷산업연합회의 사전심의를 거치고 있다. T-store에 게임을 등록할 경우 이러한 국내 기관의 심의를 거쳐야 한다. 자체 검증 항목은 주로 유해성 검 증과 단말기동작검증으로 구성되어 있으며 사후심의도 거치고 있다. 이와 같이 해외 사업자에 대한 규제 방안이 미비한 상황에서 국내 사업자에 대한 역차별 문제가 발생하고 있는 것이다. 이와 같은 규제 차별에 대한 해결 방안으로는 외국 사업자도 동일하게 규제 대상으로 편입 시키거나 또는 국내 기업도 자율 규제로 유도하는 방안을 들 수 있다. 최진우(2010)는 스마 트 단말기의 애플리케이션에 대해 현행 국내 심의규정을 적용하여 시정요구를 하는 방법과 사업자들과의 자율 규제를 조화롭게 활용하여 기술적 차단 조치가 가능하도록 법제화하는 방 안을 제안하고 있다. 또한 스마트폰 제조사나 이동통신사에게 청소년에게 유해한 프로그램을 차단하는 차단 프로그램을 탑재할 의무를 부과하는 것도 가능하다. 2) SNS 심의 최근 방통심의위가 SNS와 스마트폰 어플리케이션도 심의대상으로 간주하고 뉴미디어정보 심의팀을 신설해 이들 신규 서비스의 불법 유해 정보를 규제하기로 발표한 바 있다. SNS는 개인간 혹은 많은 사람들간에 문자, 사진, 동영상 등 다양한 포맷의 혼합형 콘텐츠의 유통이 가능하고, 자유로운 의사소통을 통해 여론 형성에 기여하는 바가 크다. 최근에 등장하는 페 이스북, 트위터, 싸이월드 같은 SNS는 익명성이 제거된 상태에서 커뮤니케이션이 이루어지 기 때문에 이용자 상호간 신뢰를 바탕으로 정보가 유통되고 있으며 악플과 같은 부정적 의견 표현이 현저히 감소하고 있다. 그러나 어린이 청소년에게 유해한 정보나 타인의 명예나 프라 이버시를 침해할 수 있는 소지도 없지 않다. SNS에 대한 심의 여부에 대해서는 이견이 대립되고 있다. 먼저 사회적 영향력이 막대하고 대중의 여론 형성에 직접적 영향을 미치는 콘텐츠 서비스라면 방송과 마찬가지로 공정성이 담보되어야 하며 그에 따라 심의위에 의한 내용규제가 정당화된다는 의견도 있다. 따라서 표 현의 자유를 본질적으로 침해하거나 검열 금지를 규정한 헌법의 정신을 위배하지 않는 범위 내에서 정부와 민간의 공동 규제를 모색하는 것이 가능하다는 것이다. 그러나 SNS에 대한 심의를 반대하는 의견도 있다. SNS의 성격이 본질적으로 시청각미디 어 서비스라기보다는 단순히 이용자들 사이에 사적인 의사소통의 매개 행위로 사용되는 전자 커뮤니케이션 서비스라면 사회적 영향력에 관계없이 그 내용에 대한 국가의 개입 즉 심의의 대상으로 판단할 수 없다는 것이다. 서비스의 본질적 성격이 무엇보다 고려되어야 하며, 다 만 어린이 청소년에게 유해한 불법정보인 경우에만 사후 심의의 대상이 될 수 있다는 견해이 다. 그리고 SNS는 게임 콘텐츠와 마찬가지로 해외 기업이 제공하는 페이스북이나 트위터같 은 SNS의 경우 규제의 대상에서 비켜갈 소지가 있다. 따라서 국내 기업이 제공하는 SNS만 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 33

42 심의를 받는 규제불균형을 초래할 수 있다. 다음으로 SNS를 심의하는 기준이 마련되어 있지 않다. 14) 정보통신윤리규정을 적용하여 불법정보나 유해정보를 걸려낸다 하더라도 수없이 오 가는 SNS의 내용을 모니터링하는데 따르는 사회적 규제 비용이 매우 크기 때문에 규제의 실 효성이 적다는 것이다. 이에 SNS의 경우에도 민간 영역의 자율규제를 실시하는 방향으로 콘텐츠 규제 지침을 마 련할 필요가 있다. 자율규제를 실시하는 경우 모바일 OS 사업자, 스마트폰 단말기 제조사, 이동통신사에게 아동청소년 보호를 위한 기술적 장치의 탑재를 의무화하는 방안이 가능하다. 마지막으로 최근 인기를 얻고 있는 팟캐스트(podcast)에 대한 심의 여부이다. 팟캐스트의 경우 모바일 OS의 마켓을 거치지 않고 방송권자의 서버에서 팟캐스트 이용자에게 곧바로 콘 텐츠가 전송된다. 이용자가 자기의 단말기를 통해 개별적으로 프로그램을 다운받을 수 있을 뿐만 아니라 최근에는 유통 채널이 확대되어 유투브나 포털 같은 웹사이트에서도 팟캐스트를 들을 수 있다. 따라서 팟캐스트는 비선형 시청각 미디어 서비스로 분류가능하다. 특히 일부 팟캐스트의 경우 여론 형성에 기여하는 바가 크기 때문에 정보통신윤리규정의 적용을 고려해 볼 수 있다. 이렇듯 새로운 유형의 서비스의 경우 서비스의 본질적 성격과 여론 형성에 기여하는 바를 고려하여 표현의 자유보장 정도와 사회적 책임부여의 정도를 차별화하여 규제 모델을 적용하 면 될 것이다. 예를 들어 개인간의 커뮤니케이션에 해당하는 경우는 통신모델을, 정보 서비 스의 경우 신문과 같은 형식을 띈 고정된 영상과 텍스트 서비스에 대해서는 인쇄모델을, 편 성체제를 갖춘 동영상 서비스는 방송모델에 따라, 그리고 동영상이 포함되더라도 개인적인 메시지 전달은 통신모델로 적용하는 방안이 있다. 그리고 서비스 제공자가 공표자 (publishers), 배포자(distributor), 공공전달자(common carrier)인지 구분하여 불법정보를 제공할 경우 공표자에게는 상대적으로 엄격한 책임을 물을 수 있을 것이다. 3.5 방송 및 인터넷 광고 심의 방송광고에 대한 사전 심의가 위헌으로 판결받은 이후 자율심의체제로 전환하였고, 방통 심의위는 사후 심의만 담당하고 있다. 방송사업자에 의한 자율심의기구의 심의기준과 시청자 단체에서 준용하고 있는 심의기준의 차이가 있는 가운데 자율심의체제로 전환한 이후 심의 규정 위반 사례로 지적된 건수가 현저히 감소하였다. 또한 향후 효율적인 방송광고 자율심의제도 정착을 위해 청소년시청보호시간대에 맞는 내용 중립적인 TPM 규제 도입과 시청자의 의견이나 불만사항을 처리하는 공식적 채널 마련이 필요 하다. 비록 실효성의 논란은 존재하지만, 방송콘텐츠의 경우, 청소년시청보호시간대, 프로그램 14) 심재웅(2011) 한국일보 2011년 11월 2일자 SNS와 앱 규제, 이건 아니다 34 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

43 등급제 등 편성규제를 통한 TPM 규제의 시행으로 어린이 청소년 보호와 방송사업자의 표현의 자유보호의 대립되는 이익을 함께 양립시키고 있다. 하지만 방송광고는 함께 방송되는 프로그 램의 등급이나 방송시간대와 상관없이 일괄적으로 심의를 거치고 있다는 데 문제가 있다. 또한 방송광고심의 역시 보다 정치한 방법으로 재단되어야 할 필요가 있다. 청소년에게 유 해한 영향을 줄 수 있는 방송광고에 대해서는 청소년시청보호시간대에 방영을 금할 수 있는 법적 근거가 이미 존재하기 때문에 표현 수위에 따라 방송시간대를 차등화할 수 있을 것이 다. 즉 선형/비선형 서비스를 구분하여 VOD나 양방향 광고의 경우 표현 허용 범주를 확대할 필요가 있다(송진 외, 2010). 다음으로 양방향방송광고에 대한 규제는 인터넷 수준의 규제나 통신 서비스 수준으로 완 화할 필요가 있는 것으로 보인다. 또한 양방향광고를 전달하는 주체인 플랫폼사업자와 데이 터 제공자를 분리하고, 양방향광고의 가이드라인 정립시 데이터방송 등 유료 서비스의 현황 을 고려할 필요가 있다(김희경, 2010). 인터넷 광고 심의에 대한 분석 결과 자율심의가 문제 의 소지가 있는 광고에 대해서 사전 예방적 효과를 잘 수행하고 있으나 추가적인 교육이 필 요한 것으로 나타났다(이승선, 2010 ;홍원의 황장선, 2011). 방송광고와 달리 사전 심의를 거 치는 인터넷 광고가 상대적으로 매우 적으며, 인터넷 광고주 및 대행사들이 인터넷 광고의 잠재적 위법성에 대한 인식이 미흡하다는 것이다. 또한 진실성과 윤리성, 어린이와 청소년 보호, 성인 광고 등은 위법 사례가 많은 반면, 환경보존, 떠있는 광고에 대한 기준, 다운로드 기준 등은 위반 사례가 전혀 없어 해당 항목들을 심의기준에서 제외할 것을 제안하고 있다 (홍원의 황장선, 2011). 다음으로 광고를 심의하는 자율심의기구의 심의위원회가 방송사 관계자나 학계, 법조계의 전문가들로 구성되어 시청자 단체의 의견을 반영할 수 없는 공식적인 통로가 부재한 현행 시 스템은 자율규제의 한계를 노정하고 있다. 방송광고의 자율심의가 자리 잡은 해외 국가에서 는 시청자로부터 제기된 불만사항을 처리하는 것이 방송광고 심의의 주요한 통로가 되고 있 다. 따라서 자율심의체제의 실효성을 제고하기 위해서는 인적 물적 자원을 추가적으로 투입 해 시청자가 참여할 수 있도록 하여, 수용자 관점에서 유해 콘텐츠를 평가하고 나아가 심의 과정을 객관적이고 공정한 입장에서 감시하고 견제할 수 있는 장치를 마련할 필요가 있다(송 진 외, 2010). 3.6 콘텐츠 통합 심의 최근 콘텐츠 시나리오가 만들어지면 만화, 소설, 영화, 드라마, 게임, 애니메이션 등 다양 한 유형의 콘텐츠로 동시에 개발되는 OSMU가 활성화되고 있다.홀드백의 차이를 두고 개발 되었던 방식에서 플랫폼이 다양화되면서 동시에 다발적으로 유통되면서 단기간 내에 개발하 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 35

44 는 것이 콘텐츠 제작자입장에서 더 효율적이기 때문이다. 그러나 국내의 콘텐츠 심의 체계는 이러한 상황을 전혀 반영하지 못하고 있다. 방송 콘텐 츠, 영화, 게임 등을 심의하는 기관이 모두 다르고 심의 기준도 다르다(강혜란, 2006). 예를 들어 국내에서 개발되는 모든 게임물은 게임물등급위원회를 거쳐 등급 판정을 받는다. 그런 데 게임의 사후관리감독의 경우 온라인 PC 게임과 아케이드 게임이 서로 다르다. 이에 따라 콘텐츠 별로 심의기구가 분리되어 있는 현 시스템을 대폭적으로 통합할 필요가 있다. 청소년의 개념도 다르고, 영상물은 전체 연령부터 성인까지 다양하게 구분하고 있는 반면, 통신은 19세 이상과 이하로만 구분하고 있다. 통합하는 방안으로는 콘텐츠 제작자가 자율적으로 통일된 심의 기준에 따라 등급을 분류하고 심의기관은 사후에 문제가 있는 콘텐 츠에 대해서만 심의 및 제재를 가하는 것이다(안정민, 2011). 다른 대안으로 심의기구는 그대 로 유지한 채 심의기준을 통일하는 방안도 있다. 각 심의기구별 심의기준을 단일화시켜 보편 적인 평균인이 사회적으로 공감할 수 있는 동일한 기준으로 심의하는 것이다. 그런 다음에는 심의결과에 대한 상호인증제도를 도입하여 동일한 콘텐츠에 대해 특정 매체의 관할 심의기관 에서 등급 판정을 받을 경우 다른 매체의 심의기관이 그대로 인정하도록 하여 규제 비용을 줄여야 할 것이다. 4. 방송통신 심의시스템에 대한 평가 현재의 방송통신 내용에 대한 심의시스템은 그 절차에 있어 많은 점들이 개선될 필요가 있 어 보인다. 4.1 심의절차의 객관화 투명화 먼저 심의 요청 주체에 따라 처리 절차 및 회신 방법을 설정할 필요가 있다. 중앙행정기관 의 심의 요청이 많은 만큼, 방통심의위가 중앙행정기구의 요청을 그대로 전달하여 시행한다는 비판을 듣지 않기 위해서는 시청자가 심의를 요청한 경우와 중앙행정기관의 심의 요청에 대해 처리과정에 대한 원칙을 명시할 필요가 있다.향후 정치적인 논리에서 벗어난 과학적이고 체계 적으로 제시된 기준에 의한 규범형성이 이루어져야 할 것이다(최우정, 2009a). 방통심의위에 서 엄격한 비례의 원칙을 적용되어 정치적인 논리에서 벗어나 자의적인 심의가 되지 않기 위 해서는 누구나 납득할 수 있도록 과학적이고 체계적으로 제시된 기준에 의해 심의 절차를 시 스템화하면 될 것이다. 이에 향후의 심의제도는 1차적으로 정보생산자와 수용자의 자율적인 판단에 따르고 국가 행정기관에 의한 심의는 보충적인 영역에 국한되어야 하며 자의적인 요소 가 적게 개입되는 객관적인 심의로 전환되어야 한다는 안이 제기되고 있다(최우정, 2009a). 36 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

45 4.2 자율규제 시스템의 강화 인터넷 실명제, 사이버 모욕죄 입법 추진 등 공적 규제 강화 움직임에 대응하여 많은 연구 들은 인터넷 자율규제의 활성화를 대안으로 제시하고 있다(양승찬, 2009; 오준근, 2009). 방 송 정보통신 프로그램이 많기 때문에 신속하면서도 효과적인 대응을 하기 위해서는 민간의 자율규제와 정부의 사후심의 체제가 보완하는 협력 모델의 개발이 필요하다는 것이다. 양승 찬(2009)은 공적 규제와 인터넷 사업자의 자율규제가 균형을 이룬 공동 규제의 형태가 필요 하지만 자율 규제의 상대적 중요성과 우월성을 강조하고 있다. 방송사의 경우 중층적인 심의 시스템이 가동되고 있어 자율규제가 비교적 잘 정착되고 있 다고 볼 수 있다. 그러나 인터넷 서비스 제공자의 자율규제 노력은 미비한 것으로 평가되고 있다. 영리를 목적으로 하는 미디어 기업의 자율규제 노력은 시장 상황이나 기업 상황에 따 라 상대적으로 가변적인 경우 많은데, 특히 기업의 규모와 수준에 따라 편차가 크게 나타나 고 있다. 불건전하고 유해한 정보에 대한 궁극적인 규제권한은 여전히 정부나 관련기관에 있지만, 민간영역이 주도하는 자율규제 시스템을 통해 민간 구성원들에게 대해 자신들의 책임과 범위 및 한계를 분명히 하고 적절한 규제방식을 동원하여 부적절한 정보에 대한 접근을 통제하는 것이 심의규제의 효율성을 제고할 수 있을 것이다. (김유정, 2006). 단 심의기준 위반행위에 대해서는 강력하고 실효성 있는 제재 조치를 취할 수 있도록 강화해야 한다(오준근, 2009). 4.3 이용자의 심의과정 참여 현재 방송 시청자는 방송 내용에 대해 상시적으로 모니터링을 하고 있으며, 방송 프로그램 에 문제가 있을 경우 사후에 방통심의위에 이의를 제기하고 있다. 정보통신이용자 역시 사후 에 이의를 신청하고 있는데, 이들을 자율심의나 사후심이 과정 참여시킬 필요가 있다. 이용 자가 방송통신심의 과정에 참여하게 되면 공정성 투명성 신뢰성이 강화될 수 있을 것이다. 만 약 현실적으로 이용자가 심의 과정에 공식적으로 참여하는 것이 어려울 경우 각 소위원회에 서 심의를 할 때 방청하는 것도 대안이 될 수 있다(백미숙, 2011). 4.4 제재조치 및 시정요구 현재의 방통심의 제재 조치는 제재의 일관성과 형평성 부재라는 비판이 제기되고 있다. 방통위법 제21조 제4호 내의 시정요구 는 시정요구라는 표현 자체가 모호하며 법률유보원 칙을 위반한 것으로 볼 수 있다는 것이다. 나아가 이용정지 해지 또한 과잉금지 원칙에 위배 된다고 여겨지고 있다. 또한 시정요구를 할 경우 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하는데 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 학술적 논의의 특성 37

46 해당정보의 삭제, 접속차단 등은 과잉금지원칙 중 침해최소성 원칙을 위반할 수 있다는 것이 다(양홍석, 2011). 이렇듯 심의위원회의 시정요구가 증가하게 되면 표현의 자유의 제한과 위 축을 야기할 수 있기 때문에 방통심의위가 외부로부터 독립하여 공정하고 객관적인 기준으로 심의를 할 수 있는 구조를 형성할 필요가 있다(지성우, 2009). 또한 심의위가 제재 수준을 결정하여 제재 요청을 하면, 방통위가 그에 따른 처분을 내리 는 구조로 되어 있는데, 심의결정에 이의가 있을 경우 재심을 신청할 경우 재심권한이 방통 위에 있어 심의위의 독립성이 훼손될 소지가 있다. 재심과정에 방통심의위가 아무런 결정을 할 수 없는 현재의 시스템을 개선하여 그 권한을 방통심의위로 옮겨올 필요가 제기되고 있 다. 방통위는 허가취소, 과징금, 행정 형벌 등 행정 처분을 내리는 것에 그쳐야 한다는 것이 다. 심의위가 진정한 독립기구로 거듭나기 위해서는 재심 결정권을 가져오는 방안을 고려할 필요가 있다. 5. 나가며 융합시대가 열리면서 새로운 유형의 미디어 서비스가 지속적으로 출현하는 상황에서 콘텐 츠의 심의를 사안별로 정리하기보다는 거시적인 원칙을 마련하고 객관적이고 투명한 방식으 로 심의 절차를 과학적이고 체계적으로 정립할 필요가 있다. 또한 심의위원 구성을 현재의 방식에서 개선하고 의결 방식도 만장일치제로 바꿈으로서 정치적으로 중립적이고 독립적인 심의제도를 확립할 필요가 있다 방송심의규정과 정보통신규정은 모두 명확성 측면에서 문제의 소지가 있는 것으로 여겨진 다. 용어의 불명확성을 해결하는 방안은 불명확하고 삭제해도 무방한 규정을 폐지하는 방안, 혹은 삭제하는 것이 곤란한 경우 입법기술이 허용하는 한도 내에서 그 내용을 구체화하는 것 이다(김성천, 2009). 심의 기준의 불명확성 문제를 개선해야만 정치적 개입이 이루어지고 자 의적인 심의가 이루어진다는 오명을 씻을 수 있을 것이다. 새로운 유형의 서비스에 대한 심의 여부 판단은 서비스의 본질적 성격이 무엇인지 파악한 연후 표현의 자유 보호 정도를 결정하고, 여론 형성에 미치는 사회적 영향력을 고려하여 사 회적 책임 수준을 따지면 될 것이다. 그리고 정치적 표현물과 개인간에 이루어지는 사적 커 뮤니케이션은 표현의 자유가 최대한 보장되어야 할 것이며, 상업적 표현물에 대한 상대적으 로 강화된 심의가 이루어질 필요가 있다. 사회구성체 내에 다양한 의견이 자유롭게 소통되고 자기와 다른 의견을 가진 이도 이해하고 배려하는 등 민주주의를 실현할 수 있도록 방통심의위가 기여할 수 있어야 할 것이다. 국민에 게 능동적 선택과 이용권한이 있음을 고려하고, 과도하게 자율성을 해치는 정부 주도의 심의 는 지양하되, 대신 국민에게 해악을 끼치는 경우에는 강력한 제재조치가 따라야 할 것이다. 38 방송통신심의위원회의 위상 및 방향성

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