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1 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구

2 이 보고서는 2012년 방송통신심의위원회의 심의정책 연구개발 사업의 연구 결과로서 보고서의 내용은 연구자의 견해이며, 방송통신심의위원회의 공식 입장은 아닙니다.

3 프로젝트 총괄책임 : 이 향 선(방송통신심의위원회 책임연구위원) 방송통신 내용규제시스템 발전방안 연구 연구수행기관 책임연구원 공동연구원 연구보조원 보조연구원 (사)한국언론학회 김 유 정 (수원대학교 언론정보학과 교수) 고 민 수 (강릉원주대학교 법학과 교수) 배 진 아 (공주대학교 영상학과 교수) 이 화 행 (동명대학교 언론영상광고학부 교수) 조 연 하 (커뮤니케이션미디어연구소 연구교수) 남 경 국 (쾰른대학교 법학과 박사과정) 박 호 걸 (한국언론학회 사무국장) 이 미 숙 (방송통신대학교 외래교수) 권 민 화, 정 민 희, 하 태 현 방송통신 내용규제시스템 발전방안 비교분석 연구 연구수행기관 책임연구원 공동연구원 (사)한국언론법학회 김 종 철 (연세대학교 법학과 교수) 박 종 현 (국민대학교 법학과 교수) 이 준 규 (연세대학교 법학과 박사과정) 노 은 정 (성균관대학교 법학과 석사과정)

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5 머리글 본 연구프로젝트는 콘텐츠의 디지털화, 융합미디어와 융합콘텐츠의 확산, 인터넷 유통의 보 편화에 따라 기존의 매체별 규제 방식의 한계가 노정되고 중복규제와 규제공백 등의 문제의 해 법을 도모할 필요성이 대두됨에 따라 우리나라의 현 매체별 내용 규제체계를 하나의 큰 틀에서 조망하고 내용규제 체계가 일관성 있는 메커니즘 안에서 합리적으로 작동할 수 있는 시스템 정 비 방안 모색의 일환으로 기획되었다. 방송통신 내용규제시스템 발전방안 연구 와 방송통신 내용규제시스템 발전방안 비교분석 연구 의 두 과제로 나뉘어 진행된 이 프로젝트의 목적은 변화된 미디어환경에서 방송통신 내용 규제 의 의미를 새롭게 해석하고 규제기구로서 방송통신심의위원회의 미래지향적 기능과 역할 을 모색하며 그 실행을 위한 구체적 법 제도 개선안을 제시하고자 하는 것이었다. 먼저 제1과제인 방송통신 내용규제시스템 발전방안 연구 는 우리나라의 내용규제 시스템을 종합적으로 분석하여 현행 매체별 내용규제체계의 현황을 파악하고 매체 간 심의기준의 부조화, 중복규제 또는 규제공백 등의 문제점을 분석한 후 그 해법 모색을 시도한다. 그를 위해 주요국 가의 관련 규제시스템을 고찰하고 우리나라에서의 적용을 위한 시사점을 검토한 후 그를 바탕 으로 방송통신심의위원회 시스템 재정비 방안을 크게 두 가지 방향에서 제시한다. 그 하나는 점 진적 변화를 통한 발전방안으로서 현행 방송통신심의위원회 시스템의 골간을 유지한 채 세부적 측면에서의 개선점을 검토하는 것이고, 다른 하나는 미디어 환경의 변화를 보다 총체적으로 반 영하는 발전방안으로서 기존의 방송 통신 콘텐츠를 넘어서서 미디어 콘텐츠를 보다 넓게 포괄하 는 넓은 의미의 내용규제기구로의 시스템 확장 방안을 검토하는 것이었다. 방송통신 내용규제 시스템 발전방안 연구 에서는 이러한 방안에 대한 이론적 검토를 바탕으로 양 방안에 대해 각각 구체적인 법률개정안이 제시된다. 제2과제인 방송통신 내용규제시스템 발전방안 비교분석 연구 는 전문가 자문 및 심층인터뷰 등을 통해 방송통신 내용규제시스템 발전방안 연구 에서 제시된 위 두 가지 방향에서의 법 제 도 개선방안을 비교분석하고 보완안 또는 대안을 제시하는 것을 목적으로 하였다. 이를 위해 방송통신 내용규제시스템 발전방안 비교분석 연구 의 연구진과 자문진은 방송통신 내용규제 시스템 발전방안 연구 의 연구결과 분석 과정에서 관련 프레젠테이션과 토론회 등에 함께 참여 하며 제시된 주요 개선안에 대한 심층분석을 진행한다.

6 이렇게 뉴미디어환경에 따른 내용규제시스템 재정비방안 연구 는 한 연구프로젝트 내에서 독립된 두 연구팀이 선행연구와 후속연구의 성격으로 연계성을 가지고 연구를 진행하도록 함으 로써, 연구의 전체적 통일성을 유지하면서도 보다 다각적이고 폭넓은 관점에서 분석이 이루어 질 수 있도록 하는 데 중점을 두었다. 또한 연구 중간 중간에 프레젠테이션 및 공개토론회 등을 통해 연구의 완성도를 높이기 위한 보다 폭넓은 의견수렴의 기회를 마련하고, 전문가 심층인터 뷰 등 조사연구방법을 활용하여 문헌분석 기반 연구의 한계를 보완하고 보다 구체적이며 실질 적인 비교분석과 대안이 제시될 수 있도록 하였다.

7 방송통신 내용규제 시스템 발전 방안 연구 연구수행기관 책임연구원 공동연구원 (사)한국언론학회 김 유 정 (수원대학교 언론정보학과 교수) 고 민 수 (강릉원주대학교 법학과 교수) 배 진 아 (공주대학교 영상학과 교수) 이 화 행 (동명대학교 언론영상광고학부 교수) 조 연 하 (커뮤니케이션미디어연구소 연구교수) 연구보조원 남 경 국 (쾰른대학교 법학과 박사과정) 박 호 걸 (한국언론학회 사무국장) 이 미 숙 (방송통신대학교 외래교수) 보조연구원 권 민 화, 정 민 희, 하 태 현

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9 목차 1-ix 목 차 제1장 서론: 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비의 필요성 1 제1절 연구의 필요성 및 목적 3 제2절 연구의 범위 및 방법 4 1. 연구의 범위 4 가. 국내의 내용규제 시스템 현황 분석 4 나. 내용규제 시스템 재편 현황에 대한 해외사례 분석 5 다. 뉴미디어 환경에 따른 방송통신심의위원회 시스템 정비방안: 발전적 유지방안 5 라. 뉴미디어 환경에 따른 통합미디어 내용규제기구로의 개편방안 5 마. 뉴미디어 환경에 따른 방송통신 심의규정의 개선방안 6 2. 연구방법 6 가. 관련 정보 수집에 따른 문헌연구 6 나. 사례 연구 6 제3절 기대효과 및 활용 6 제2장 국내 내용규제 시스템 현황분석 9 제1절 방 송 방송통신심의위원회 성격과 조직 구성 방송 내용규제 관련법 및 심의기준 방송 내용규제의 심의절차 15

10 1-x 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 제2절 통 신 방송통신심의위원회의 성격과 조직 구성 통신 내용규제 관련법 및 심의기준 통신 내용규제의 심의절차 통신내용에 대한 자율규제 20 제3절 신 문 한국신문윤리위원회 22 가. 한국신문윤리위원회의 성격과 조직 구성 22 나. 신문 내용규제 관련법 및 심의기준 23 다. 신문 내용규제의 심의절차 언론중재위원회 24 가. 언론중재위원회의 성격과 조직 구성 24 나. 언론중재를 위한 관련법과 심의기준 25 다. 언론중재의 심의절차 인터넷신문심의위원회 27 가. 인터넷신문심의위원회의 조직과 성격 27 나. 인터넷신문심의 관련법 및 심의기준 28 다. 인터넷신문심의의 심의절차 28 제4절 출판 간행물 한국간행물윤리위원회의 성격과 조직 구성 출판 간행물 내용규제 관련법 및 심의기준 출판 간행물 내용규제의 심의절차 기타: 전자책윤리위원회 32 제5절 영상물 영상물등급위원회의 성격과 조직구성 영상물 내용규제 관련법 및 심의기준 영상물 내용규제의 심의절차 34

11 목차 1-xi 제6절 게임물 게임물등급위원회의 성격과 조직구성 게임물 내용규제 관련법 및 심의기준 게임물 내용규제의 심의절차 36 제7절 광 고 한국광고자율심의기구의 성격과 조직구성 한국광고자율심의기구의 광고 내용규제 한국 인터넷광고 심의기구 38 제8절 음 반 39 제9절 미디어 내용규제 현황 소결 39 제3장 내용규제 시스템 재편 현황에 대한 해외 사례 분석 43 제1절 영 국 규제기구 성격과 조직 45 가. 재편과정 45 나. 규제기구 46 다. 규제기관의 법적 성격 및 역할 47 라. 위원구성 47 마. 예산 독립 48 바. 소위원회 특별위원회 구성 내용규제 관련법과 심의기준 심의절차 불만처리 및 분쟁조정 자율규제 및 공동규제 54

12 1-xii 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 제2절 호 주 심의기구 성격 및 조직 57 가. 재편 과정 57 나. 규제기구 58 다. 규제기관의 법적 성격 및 역할 의무 58 라. 위원구성 내용규제 관련법과 심의기준 심의절차 분쟁 조정 시스템 자율규제 및 공동규제 64 제3절 독 일 규제기구의 성격과 조직 67 가. 재편과정 67 나. 규제기구 69 다. 규제기구의 조직 70 라. 규제기구의 역할 의무 내용규제 관련법과 심의기준 74 가. 관련법 74 나. 심의기준 심의절차 자율규제 78 제4절 영국, 호주, 독일 사례분석에 대한 소결 80 제4장 뉴미디어 환경에 따른 방송통신심의위원회의 시스템 정비방안 83 제1절 서 론 85

13 목차 1-xiii 제2절 현 황 방통심의위와 사무처의 구성 방통심의위의 예산 방통심의위의 권한 87 제3절 기존 논의의 정리 이론적 논의 헌법재판소의 입장 88 제4절 기존 논의에 대한 검토: 행정조직법적 관점을 중심으로 합의제 행정기구의 종류 독립성 정도에 따른 분류 합의제 행정기구로서 방통심의위의 성격 90 제5절 합의제 행정기구로서 현행 방통심의위 제도의 문제점과 개선방안 독립성 보장 91 가. 문제점 91 나. 개선방안 정책기능적 합의제 기구로서의 지위보장 93 가. 문제점 93 나. 현행 제도형성의 이론적 토대 93 다. 이론적 가설의 문제점과 개선방안 준사법적 기관으로서의 기능보장 95 가. 문제점 95 나. 개선방안 규칙제정권 행사와 그 한계 96 가. 문제점 96 나. 규칙제정권 행사의 한계에 관한 이론적 고찰 97 다. 개선방안: 방송영역에서 공정성의무의 사례 예산편성의 자율성 104

14 1-xiv 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 가. 문제점과 기존 논의 현황 104 나. 개선방안 업무수행의 효율성 제고 106 가. 문제점과 기존 논의 현황 106 나. 개선방안 통신심의시스템 개편 107 가. 문제점 107 나. 기존 논의 현황 108 다. 기존논의에 대한 검토 및 개선방안 109 제6절 소 결 111 제5장 통합미디어 내용규제 기구로의 재편 방안 121 제1절 통합기구 논의의 배경 통합기구 논의의 필요성 123 제2절 재편 방안: 통합미디어 내용규제 기구의 재편을 중심으로 규제 기구 124 가. 기구의 명칭 124 나. 심의 영역 및 직능 125 다. 법적 성격 126 라. 위원 구성 126 마. 독립성 중립성 확보 방안 127 바. 예 산 소위원회, 특별위원회 및 재심절차 정립 방안 분쟁조정 시스템 고도화 방안 자율규제시스템 지원, 공동규제 정립 방안 128

15 목차 1-xv 제3절 통합심의위원회 설치 및 운영에 관한 법률 시안 129 제4절 소 결 134 제6장 뉴미디어 환경에 따른 방송통신 심의규정의 문제점과 개선방안 137 제1절 방송통신 심의규정의 법적 근거 미디어별 내용심의 규정의 근거법 139 가. 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 142 나. 방송법 143 다. 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 150 라. 인터넷 멀티미디어 방송사업법 153 마. 청소년보호법 154 바. 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 160 사. 게임산업진흥에 관한 법률 심의단계별 방송통신 심의규정의 근거법 165 가. 심의규정의 제정 165 나. 심의집행 166 다. 심의결과에 대한 제재 방송통신 심의규정상의 주제별 심의기준의 근거법 169 가. 선정성 심의의 근거법 169 나. 폭력성 심의의 근거법 172 다. 공정성 심의의 근거법 173 제2절 방송통신 심의규정의 구성 및 내용 방송통신 심의규정의 심의단계별 구성 174 가. 방송 심의에 관한 규정 174 나. 정보통신 심의에 관한 규정 방송통신 심의규정의 주제별 심의기준 179

16 1-xvi 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 가. 선정성 심의기준 179 나. 폭력성 심의의 심의기준 182 다. 공정성 심의의 심의기준 185 제3절 현행 방송통신 심의규정의 문제점과 개선방안 방송 심의규정의 근거법의 문제점과 개선방안 188 가. 근거법의 체계성 188 나. 근거법과 심의규정간의 체계성 방송통신 심의규정의 문제점과 개선방안 195 가. 심의 대상의 범위 195 나. 명확성의 원칙 196 다. 이중 규제 197 라. 심의기준의 불안정성 197 마. 심의 절차상의 문제 198 바. 심의 규정의 체계성 방송 심의규정의 주제별 기준의 쟁점과 개선방안 200 가. 선정성 기준 200 나. 폭력성 기준 203 다. 공정성 기준 204 제7장 결 론 207 제1절 내용규제 시스템 정비방안 비교 방송통신심의위원회의 시스템 정비방안 통합미디어 내용규제 기구로의 재편 방안 212 제2절 방송통신심의위원회 시스템 정비방안에 대한 종합적 제언 214 제3절 방송통신 심의규정의 개선 방안 215

17 목차 1-xvii 1. 방송심의에 관한 법과 심의규정의 체계성 방송통신 심의규정의 문제점과 개선방안 방송 심의규정의 주제별 기준의 쟁점과 개선방안 217 참고문헌 219 부 록 225

18 1-xviii 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 표 목차 <표 2-1> 방송내용 규제체계 13 <표 2-2> 방송에 적용되는 심의기준 14 <표 2-3> 통신 내용규제의 주요 변천 내용 17 <표 2-4> 통신에 적용되는 심의기준 18 <표 2-5> 한국신문윤리강령 23 <표 2-6> 언론중재위원회의 시정 권고에 대한 심의기준 26 <표 2-7> 간행물 심의 대상과 심의기준 31 <표 2-8> 미디어 내용규제의 현황 41 <표 3-1> Ofcom의 방송 내용규제 관련 위원회 49 <표 3-2> Ofcom의 공공 규제 합의 기준 55 <표 3-3> ACMA의 역할과 온라인 콘텐츠 규제정책의 목적 59 <표 3-4> ACMA 구성원의 구분과 임명 60 <표 3-5> 호주의 ABC 행동강령과 SBS 행동강령 66 <표 3-6> 영국 호주 독일 사례 비교분석 80 <표 4-1> 관련 법률 개정 입법안 시안 114 <표 5-1> 미디어콘텐츠심의위원회(가칭) 설치 및 운영에 관한 법률(안) 129 <표 6-1> 미디어별 내용심의 규정의 근거법 140 <표 6-2> 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 의 심의규정 근거 조항 142 <표 6-3> 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 시행령 의 심의규정 근거조항 143 <표 6-4> 방송법 의 심의규정 근거조항 146 <표 6-5> 방송법시행령 의 심의규정 근거조항 148 <표 6-6> 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 의 심의규정 근거조항 152

19 표 목차 1-xix <표 6-7> 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 시행령 의 심의규정 근거조항 153 <표 6-8> 인터넷 멀티미디어 방송사업법 의 심의규정 근거조항 154 <표 6-9> 인터넷 멀티미디어 방송사업법 시행령 의 심의규정 근거조항 154 <표 6-10> 청소년보호법 의 심의규정 근거조항 157 <표 6-11> 청소년보호법 시행령 의 심의규정 근거조항 158 <표 6-12> 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 심의규정 근거조항 162 <표 6-13> 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령 의 심의규정 근거조항 163 <표 6-14> 게임산업진흥에 관한 법률 의 심의규정 근거조항 164 <표 6-16> 선정성 심의기준: 미디어유형별 비교 179 <표 6-17> 폭력성 심의기준: 미디어유형별 비교 182 <표 6-18> 공정성 심의기준: 미디어유형별 비교 186

20 1-xx 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 부록 목차 <부록 1> 방송통신 심의 관련 법조항 227 <표 1> 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 227 <표 2> 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 시행령 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 228 <표 3> 방송법 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 229 <표 4> 방송법 시행령 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 232 <표 5> 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 237 <표 6> 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 시행령 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 241 <표 7> 인터넷 멀티미디어방송사업법 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 241 <표 8> 인터넷 멀티미디어방송사업법 시행령 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 242 <표 9> 청소년보호법 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 243 <표 10> 청소년보호법 시행령 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 247 <표 11> 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 250 <표 12> 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 253 <표 13> 게임산업진흥에 관한 법률 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 255 <표 14> 게임산업진흥에 관한 법률 시행령 의 심의 규정 및 절차 관련 조항의 내용 257 <부록 2> 방송통신 심의 사례 분석 259 <표 1> 심의 기준(사유)별 심의 사례 건수: 지상파 방송 259 <표 2> 심의 기준(사유)별 심의사례 건수: 케이블 방송 260

21 요약문 1-xxi 요 약 문 제1장 서론: 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비의 필요성 디지털기술의 도입으로 인한 콘텐츠의 디지털화, 다양한 방송미디어의 등장과 인터 넷 유통의 보편화가 이루어지고 방송과 통신의 융합으로 인해 미디어 간 경계가 사라지 는 등 방송통신환경이 급격하게 변화하고 있다. 따라서 새로운 미디어환경에서 방송통 신 내용규제의 의미와 방식을 재고하고, 이를 수행할 규제기구의 역할 및 법 제도에 대 한 정비가 요구되어 왔다. 그러나 현행 방송통신 내용규제 관련 법규에서도 다양해진 미디어 및 채널의 특성을 고려할 수 있다는 원칙론만 적시하고 있을 뿐 법 조항의 시행 단계에서 적용하는 심의규정 및 기준에 대해서는 세부적인 원칙이나 지침이 제시되지 않고 있는 실정이다. 이에 본 연구는 방송통신심의위원회의 시스템을 재정비함과 동시 에 내용규제 체계를 점검하고 모색하는 연구를 수행하고자 하였다. 이에 따라 본 연구 에서는 방송, 통신, 영화, 게임을 비롯한 각 미디어별 내용규제 시스템에 대한 고찰을 통해 내용규제 제도 전반의 현황을 분석하여 내용규제 체계 및 절차에 대한 중요 논쟁 점을 도출하였다. 또한 방송통신심의위원회의 시스템 정비 방안을 마련하기 위해 방송 통신심의위원회의 법적 성격 등에 대한 논의현황과 분석을 정리하고 관련 법적 쟁점을 분석하여 독립 행정위원회로서 독립성과 중립성을 담보할 수 있을 뿐 아니라 전문성 그 리고 행정의 효율성과 신속성을 구현할 수 있는 위원회 구성 및 운영방안을 제시하고자 하였다. 이와 더불어 향후 미디어 환경에 대응하기 위한 통합미디어규제기구로의 개편 을 같은 맥락에서 고찰하였다. 마지막으로 실제 내용규제에 적용되는 심의규정을 살펴 보았다. 제2장 국내 내용규제 시스템 현황분석 우리나라는 모든 미디어를 대상으로 일괄적인 적용을 하기 보다는 각 미디어 특성이 나 미디어 관련 상황을 고려하여 미디어별로 법적 근거, 규제기관 및 규제기준을

22 1-xxii 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 달리하는 내용규제를 적용하고 있다. 방송에 대한 심의는 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제21조(심의 위원회의 직무)를 근거로 방송통신심의위원회(Korea Communications Standards Commission)가 수행하고 있다. 2008년에 출범한 방송통신심의위원회는 방송과 통신 심의와 관련해 독립적으로 사무를 수행하는 민간주도의 행정기구이며 9인의 위원으로 구성되어 있다. 방송심의는 방송법(제32조, 제100조) 및 인터넷 멀티미디어 방송 사업 법 (제21조)에 근거하여 방송프로그램의 공정성과 객관성 유지, 개인의 권리 침해 여부, 간접광고 및 협찬 고지 기준위반, 선정적 표현 여부 등을 기준으로 삼고 있다. 이에 따 른 심의결과 방송프로그램이 심의규정을 위반하였다고 판단할 경우, 방송사업자에게 시 청자에 대한 사과, 해당 방송프로그램의 정정 수정 또는 중지, 방송편성책임자 해당방 송프로그램 관계자에 대한 징계, 주의 또는 경고의 제재조치를 명할 수 있다. 통신에 관한 내용규제는 정보통신윤리위원회가 설치되어 불온통신을 심의하고 체신 부장관이 행정명령을 발하는 방식으로 시작되어 지금의 방송통신심의위원회 체제에 이 르고 있다. 통신 내용규제는 인터넷심의제도라고 볼 수 있으며 정보통신 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 과 청소년보호법 에 근거하여 인터넷에 일반적으로 공개되 어 유통되는 정보를 대상으로 그 불법성 및 청소년유해성 여부를 심의하고, 그에 따라 시정요구 및 시정명령을 행하는 일련의 절차이다. 이때 적용되는 기준은 음란 선정, 권 리침해, 폭력 잔혹 혐오 등이다. 또한 인터넷 내용규제와 관련하여 한국인터넷자율정 책기구(Korea Internet Self-governance Organization), 한국무선인터넷산업협회 (Korea Mobile Internet Business Association)의 자율규제기구가 결성되어 자율적인 정화활동을 하고 있다. 신문의 경우는 자율규제기구인 한국신문윤리위원회가 윤리강령을 기준삼아 신문, 통 신이 보도한 사실적 주장 때문에 피해를 받았다고 생각하는 사람들로부터 제소를 받아 그 피해의 진실성 여부와 정도를 조사 심의하여 그에 상응하는 구제 조치를 취하고 있 다. 신문윤리위원회는 한국신문협회, 한국신문방송편집인협회, 한국기자협회, 국회, 한 국변호사협회, 한국교원단체총연합회의 추천에 따른 신문인 7명, 비신문인 6명의 위원 으로 구성된다. 언론중재위원회는 언론의 사실적 주장으로 피해를 입은 자들의 반론보 도, 정정보도, 추후보도 및 손해배상청구에 관한 사건을 접수하여 조정 중재하고, 언론 보도로 인한 침해사항을 심의하는 준사법기구이다. 언론중재위원 85명으로 구성되어

23 요약문 1-xxiii 있는 언론중재위원회는 개인적 법익, 사회적 법익, 국가적 법익을 침해할 우려가 있는 경우 시정 권고한다. 또한 인터넷신문심의위원회는 인터넷신문의 보도기사에 대한 인터 넷신문윤리강령의 준수여부를 감시하여 그 위반의 정도에 따라 주의, 경고, 수정 심의 를 결정한다. 출판 간행물에 대한 내용규제는 출판문화산업진흥법 과 청소년보호법 에 근거하여 한국간행물윤리위원회가 담당하고 있다. 동위원회는 위원장과 부위원장 각 1인을 포함 해 10인 이상 20인 이하의 위원으로 구성되며 위원은 관련분야의 단체의 추천을 받아 문화체육관광부장관이 위촉한다. 간행물윤리위는 국가의 안전이나 공공질서 또는 인간 의 존엄성을 뚜렷이 해치는 등 반국가적, 반사회적, 반윤리적인 내용의 유해한 간행물 을 관련 규정에 따라 유해성 우려 간행물, 청소년 유해간행물, 의견제시, 불문 등으로 결정한다. 영상물에 대한 등급분류는 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 에 의거해 영상물 등급위원회가 담당하고 있다. 동위원회는 위원장 및 부위원장 각 1인을 포함한 9인 이 내의 위원으로 구성되어 있으며 위원은 대한민국예술원회장이 추천하여 문화체육관광 부장관이 위촉한다. 영상물등급위원회는 주제, 선정성, 폭력성, 공포, 약물, 모방위험의 기준에 의거해 영화 및 비디오물과 그 광고 선전물에 대해 영상물의 상영 또는 배급 전 에 전체관람가, 12세 이상 관람가, 15세 이상 관람가, 청소년 관람불가, 제한상영가로 연령 등급을 분류한다. 게임물에 대한 내용규제는 게임산업진흥에 관한 법률 제12조에 의거해 게임물등급 위원회에 의한 사전등급분류제를 적용하고 있다. 게임물 특히 컴퓨터프로그램 등 정보 처리기술이나 기계장치를 이용한 게임물에 대한 등급을 분류하여 게임물의 윤리성 및 공공성 확보, 청소년 보호 책무를 수행하고 있다. 동위원회는 위원장을 포함한 9인 이 내의 위원으로 구성되며 대통령령이 정하는 단체의 장이 추천하면 문화체육관광부장관 이 위촉한다. 그 외에, 광고와 기업윤리를 확립하고 광고의 자율성과 신뢰도를 신장하기 위해 한국 광고자율심의기구가 결성되어 광고의 품질을 높임으로써 올바른 광고문화를 정착시키 기 위한 자율심의를 수행하고 있다. 인터넷광고에 대해서는 한국인터넷광고심의기구에 서 인터넷광고 문화의 정착을 위하여 자체 모니터링과 자율규제를 진행하고 있다. 음반 심의는 국가청소년위원회에서 시작하여 현재는 여성가족부 산하 청소년보호위원회에서

24 1-xxiv 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 청소년유해성 여부를 심의 결정하고 있다. 제3장 내용규제 시스템 재편 현황에 대한 해외 사례 분석 영국의 규제기구 단일화 논의로 통신위원회(Office of Telecommunications), 무선통신 청(Radiocommunication), 독립텔레비전위원회(Independent Television Commission), 방송기준위원회(Broadcasting Standard Counci), 라디오(Radio Authority)의 기능을 통 합하여 독립적인 규제기구인 Office of Communications(Ofcom)이 설립되었다. Ofcom의 이사회는 3명의 상임이사와 6명의 비상임이사 총 9명으로 구성되며 위원장은 정부에서, 비상임이사는 기업혁신기술부와 문화미디어스포츠부장관이 공동으로 임명하며 임기는 3~5년이다. Ofcom에서 방송에 대한 내용규제를 담당하는 기관은 심의에 관한 결정권 을 이사회로부터 위임받은 콘텐츠위원회이며 심의결과 제재를 집행하는 집행 소위원회 는 콘텐츠제재위원회이다. 방송내용 규제는 2003년 커뮤니케이션법 과 1996년 방송 법 에 의거하여 유해성과 폭력, 범죄, 종교, 견해와 의견에 대한 불편부당성과 정당한 정확성, 부적절한 현저성, 선거와 국민투표, 공정성, 사생활, 협찬에 관한 기준에 준한 다. 인터넷 감시는 인터넷 상의 유해 콘텐츠를 신고하면 정부와 민간이 핫라인 운영을 통해 함께 규제하는 인터넷감시재단(Internet Watch Foundation: IWF)을 운영하고 있다. 방송심의는 불만이 접수된 후 진행되는 사후심의이며 서면통고, 진술 등의 과정 을 걸쳐 법적 근거에 근거한 명령과 벌금 부과, 면허기간의 단축 및 면허 취소에 이르는 심의결정을 내린다. BBC에 대한 심의는 BBC 트러스트에서 독자적으로 이루어지고 있 다. Ofcom은 기본적으로 자율규제를 권장하며 불필요한 법적 규제를 줄여나가는 방향 으로 운영하고 있다. 호주는 2005년 호주방송청(Australian Broadcasting Authority)과 호주통신청 (Australian Telecommunication Authority)을 합병하여 통합기구인 호주통신미디어 청(Australian Communications and Media Authority: ACMA)을 설립하여 방송과 통 신에 관련된 모든 사업을 ACMA 중심으로 총괄하는 체계로 변경되었다. 호주는 다른 나라와 달리 방송과 인터넷을 일반 영상음향미디어로 간주하여 독립적으로 구별하지 않 고 함께 취급하고 있어 연방정부 기관인 호주통신미디어청이 방송내용에 대한 규제뿐만 아니라 인터넷 콘텐츠 규제 등 전반적인 미디어 규제를 관장하고 있다. ACMA의 위원

25 요약문 1-xxv 은 위원장, 부위원장과 7인을 넘지 않는 범위 내에서 1인 이상의 위원으로 구성되며 위 원은 국회의 인준을 받아 연방총독이 임명한다. 방송심의의 근거는 1992년 방송서비스 법 에 명시된 폭력, 성과 나체 표현, 언어, 약물, 자살 관련 기준이며 방송사업자들이 자율적으로 제정한 사업자행동강령도 적용된다. ACMA의 방송내용 심의절차는 서면고 지, 조사, 청문회 형식을 거치며 인터넷 경우에는 인터넷상의 이의신청을 받아 ACMA 가 등급분류위원회에 의뢰하여 그 결과를 받아 처리한다. 호주의 내용규제 체계는 사업 자에 의한 자율규제를 촉진함과 동시에 이에 대한 정부기관에 의한 감독 및 지원이 이 루어지는 이원적인 구조를 갖추고 있다. 사업자 행동강령도 자율적인 행동강령의 제정 으로 끝나는 것이 아니라 ACMA의 승인을 거침으로써 국가가 사업자 자율규제에 대한 관리를 강화하는 형태를 취하고 있다. 독일은 2007년 통일 독일방송협약 을 방송과 텔레미디어에 관한 방송국가협약 으로 개정하면서 규제대상에 방송뿐만 아니라 텔레미디어(인터넷)를 포함시키는 과정을 통해 규제시스템을 융합시대에 맞춰 정비하였다. 청소년미디어보호와 관련해서도 2002년 제 정한 청소년미디어보호국가협약을 통해 청소년미디어보호위원회(KJM)를 설치하여 이 위원회가 규제기구로서 방송과 통신을 동시에 관할하는 통합규제 체계를 구축하였다. 독일의 KJM은 위원장을 포함하여 총 12인(주 청소년보호담당 최고관청의 4명, 연방 청 소년보호담당 최고관청의 2인 등)으로 구성되며, 위원장은 주미디어청장 위원중에서 1 인이 맡고, 위원의 임기는 5년이다. 주미디어청은 방송 내용규제를 위하여 미디어위원 회를 두고 있으며 위원의 구성은 주법에 따르므로 주마다 상이하다. 연방청소년유해미 디어검사소(BPjM)의 위원구성은 12인(의장 1인, 분야 추천위원 8인, 주 추천위원 3인으 로 구성)이며, 연방가족노인여성청소년장관이 임명하는데, 주 추천위원은 주 정부가 임 명한다. 독일의 KJM의 심의절차는 내부 5인심사팀과 3인심사위원회를 거쳐 청소년미 디어보호위원회가 의결한 사항을 주 미디어청에 통보하면 주 미디어청이 의결된 제재결 정을 집행하는 구조이다. 방송 영역에서는 주미디어청이 미디어위원회를 통해 자체 또 는 시청자의 신고를 토대로 프로그램을 심의하여 기준의 저촉여부를 심의한다. 독일의 내용심의는 청소년보호와 인간존엄성에 우선적으로 초점이 맞춰져 있으며, 이 밖에는 다양성, 폭력성, 전쟁찬양, 포르노그래피 등을 심의기준으로 하고 있다. 자율규제와 관 련하여 독일은 청소년미디어보호를 위한 내용규제에서 공동규제 시스템을 갖고 있다. KJM이 인증한 분야별 자율규제기구가 내용심의를 담당하고, KJM은 그 결정사항을 수

26 1-xxvi 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 용하는 형태이다. 실질적인 내용규제는 자율규제기구가 전담하지만 KJM이 자율규제기 구를 인증하고 감독하는 구조이기 때문에 소위 규제된 자율규제(regulierte Selbstregulierung), 즉 국가와 민간이 협력하는 공동규제 시스템이다. 제4장 뉴미디어 환경에 따른 방송통신심의위원회의 시스템 정비방안 1. 독립성 보장 방통심의위가 독립성과 전문성을 갖추고 독립된 행정위원회로서 제 기능을 수행하기 위해서는 첫째, 위원구성과 관련해 대통령의 지명권을 없애고, 대통령은 단지 위촉권 내지 임명권을 행사하도록 하는 내용으로의 법률개정이 요구된다. 또 실질적인 호선을 기대하기 어렵다면 대통령이 임명하도록 하되 대통령 측근인사 임명 또는 위촉의 엽관 화를 방지하기 위해 국회의 동의를 얻도록 하는 방안을 도입하는 것이 고려될 수 있다. 또, 사무처 조직구성에 있어서 독립성 보장과 관련해서는 두 가지 방안이 고려될 수 있 다. 먼저, 사무처의 조직편제와 관련해 불가결한 내용을 법률에서 명시적으로 규정함으 로써 하위 법령이나 규칙으로 방통심의위 사무처 조직을 위협하거나 무력화하는 위험 혹은 가능성을 차단하는 방안이 고려될 수 있다. 또는 방통심의위 직제에 관해 현재 대 통령령으로 위임되어 있는 규정을 방통심의위가 제정하는 규칙으로 정하도록 하는 방안 이 검토될 수 있다. 2. 정책기능적 합의제기구로서의 지위 보장 현행법에서 방통심의위에 처분의 행위형식에 따른 정책결정 기능을 온전히 부여하지 않고 있다는 점은 정책기능적 합의제기구 로서의 지위는 물론 직무 수행상 독립성 보장 에 있어서 문제를 야기하고 있고 따라서 이 같은 문제점을 해결하기 위해서는 방송통 신위원회 설치 및 운영에 관한 법률 제25조를 개정해 제재조치 처분 권한의 귀속주체 를 방통심의위로 하는 것은 물론 제재조치 처분의 실효성을 보장하기 위해 마련된 방 송법 제 106조 제2항 제2호의 벌금부과 권한과, 같은 법 제 108조 제1항에 따른 과태료 처분권한 역시 그 귀속주체를 방통심의위로 하는 방향으로 개정되어야 한다. 또한 정

27 요약문 1-xxvii 보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 제73조 제5호에 따른 처분권한 역시 그 귀속주체를 방통심의위로 개정되어야 된다. 3. 준사법적 기능의 실효성 보장 준사법적 기관으로 제 기능을 수행하기 위해서는 공정성과 전문성 확보가 필수불가 결하다. 그럼에도 방통심의위 위원 구성 즉, 인선과 관련해서는 어떠한 실체적 자격기 준도 제시되지 않고, 또 그 절차에 있어 투명한 검증과정도 마련되어 있지 않다는 문제 를 해소하기 위해서는 위원 구성과 관련해 전문성을 갖춘 위원이 인선되도록 하기 위해 법률로써 자격기준을 명시할 필요가 있다. 한편, 적법절차원리를 실현할 수 있도록 방 통심의위의 조직 편제를 개선하는 것 역시 요구된다고 하겠다. 즉, 직능을 분리하여 사 실조사를 담당하는 부서와 청문 등을 담당하는 부서를 명백히 구분하여 청문을 담당하 는 부서는 사법절차적 업무에 전문성을 가진 변호사들로 구성하고, 이들에 대해서는 조 사기능을 수행하는 어떠한 자에 대해서도 책임을 지지 않고 또한 그 감독에 복종하지 않으며 그 직무와 책임의 성질에 반하는 직무를 행하지 않도록 법률로써 보장하는 것이 요구된다. 4. 규칙제정권 행사와 규범형식 방송심의규정 등의 규정과 관련해 그 기준이나 대상이 불명확하다는 지적을 해결하 기 위해서는 방통심의위에 부여된 규칙 제정권을 행사함에 있어 그 내용을 법률에서와 같이 잠정적 당위 (prima facie-sollen)를 의미하는 원칙(Principles) 규범의 형태가 아닌 확정적 당위 (definitives Sollen)를 의미하는 규칙(Rules)으로 형성하는 것이 요 구된다고 하겠다. 5. 예산편성의 자율성 보장 예산편성권이 정부 특히 기획재정부에 독점적으로 부여되어 있는 상황에서 방통심의 위가 국고를 재원으로 한다는 것은 정부의 통제로부터 자유롭지 못하다는 것이고 이는

28 1-xxviii 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 인적구조와 직무수행에도 영향력이 파급될 수 있다. 따라서, 방통심의위가 예산편성에 있어서 자율권을 확보하기 위해서는 무엇보다 재원의 종류 가운데 국고를 제외하는 방 안이 우선적으로 검토되어야 한다. 국고에서의 지원을 배제할 수 없다면, 다음과 같은 방안이 차선책으로 고려될 수 있다. 국가재정법 상 독립기관으로서의 지위를 얻거나 혹은 적어도 감사원과 과거 방송위원회와 같이 예산감액시 국무회의에서 방통심의위 위 원장의 의견을 듣도록 하는 방안을 검토할 수 있다. 아울러 한국은행과 같이 자체적인 예결산권을 인정받되, 급여성 경비에 대해서만 승인을 얻도록 하는 방안도 함께 고려될 수 있다. 기금을 사용하는 경우에도 독자적인 기금조성 및 운영에 관한 입법이 요구된 다고 하겠다. 이 경우 방송발전기금과 정보통신진흥기금에 대한 조정이 요구되는 것은 필수불가결하다고 하겠다. 6. 업무효율성 제고방안 방통심의위의 업무수행에 대한 문제점으로는 대표적으로 각 전문가로 구성된 특별위 원회 가 자문역할에 한정되어 있어, 모든 심의안건과 의견진술 절차 등을 심의위원회 전체회의 혹은 소위원회에서 처리해야 한다는 점에서 운영의 효율성이 떨어진다는 점이 지적되고 있다. 규칙제정과 같은 정책기구로서의 기능수행에 있어서 운용의 효율성 문 제가 제기되고 있지는 않은 반면, 준사법기관으로서의 기능 수행과 관련해 문제제기가 집중되고 있는데, 이와 같은 원인을 고려하여 업무 운용의 효율성을 제고할 수 있는 방 안이 마련되어야 한다. 즉, 준사법적 기능을 수행하기 위한 조직을 보완하는 방안이 요 구된다. 두 가지 대안이 고려될 수 있다. 첫째는 앞서 준사법적 기능보장에 관한 부분에 서 검토한 바와 같이 적법절차원리를 실현할 수 있도록 방송통심심의위원회의 조직 편 제를 개선하는 방안이다. 즉, 법률전문가인 이른바 행정판사(administrative law judge)제도 혹은 이와 유사한 제도를 도입해 변호사 자격을 갖춘 자로 하여금 청문 및 심리를 담당하고 제1차적 결정을 하도록 함으로써 조사와 심리 기능을 분리하여 결정에 있어서 공정성을 확보함과 동시에 업무수행의 효율성을 증대하도록 하는 방안이다. 둘 째로는 효율적으로 준사법적 기능을 수행하는 노동위원회 조직구성 및 운용 방식의 도 입이다. 즉, 전체회의를 통한 준사법적 기능을 이른바 재심적 성격으로 전환하고, 심결 대상 직무영역을 세분화하여 각 분야의 심결을 담당하는 위원을 두되, 그 구성은 방송

29 요약문 1-xxix 사업자 혹은 통신사업자를 대표하는 위원(이른바 사업자 위원 )과 시청자 혹은 이용자 를 대표하는 위원(이른바 이용자 위원 ) 그리고 공익을 대표하는 위원(이른바 공익위 원 )으로 구성하되, 그 수를 사업자 위원과 이용자 위원은 각 10인 이상 50인 이하, 공 익위원은 10인 이상 70인 이하의 범위에서 방송통신심의위원장이 위촉하며, 위촉된 위 원들 가운데 구체적인 사건을 고지하지 않은 채 심의와 의결을 위한 회의 일정에 참석 가능한 위원들로 수 개의 회의를 동시에 개회함으로써 상근직 위원의 수적 증가로 인한 재정적 부담을 배제함과 동시에 업무수행의 공정성 확보에도 기여할 수 있을 것으로 생 각된다. 위원의 자격 특히, 공익위원의 자격에 관해서는 사법적 기능이라는 점에 주목 해 법률가로서 일정한 자격을 갖춘 자로 규정하는 방안이 타당하다고 하겠다. 7. 통신심의 시스템 개편방안 통신심의 시스템 개편과 관련해 제시되고 있는 공동규제도입방안은 정부의 승인을 받아 해당 업무를 수행하는 기관을 자율규제기구 라고 평가할 수 없다는 문제가 있다. 즉, 정부로부터 승인 또는 지침을 받아 업무를 수행한다고 할 경우 이는 이미 민간의 영 역이 아닌 국가사무의 영역이라는 점을 확인할 수 있다는 것이고, 그렇다면 자율이라는 표현이 적합하지 않고 따라서 공동규제라는 표현 역시 설득력을 갖기 어렵다. 또한, 공 동규제 도입의 또 다른 기대효과로 제시되고 있는 예산과 인원절감의 효과 역시 납득하 기 어렵다. 국가행정사무 즉, 공무를 민간에 위탁할 경우 그 운영에 따른 재원을 국가가 지원하기 때문에 풍선효과 를 가져와 실질적으로 감축효과를 기대하기 어렵기 때문이 다. 이른바 규제의 탄력성 확보라는 기대효과 역시 긍정적 효과를 기대하기 어렵다. 왜 냐하면, 해당 사무가 국가행정사무이자 기본권을 제한하는 것이기 때문에 우리 헌법 상 기본권제한에 관한 한계인 법률유보의 원칙에 따라 그 근거를 법률에서 규정해야만 한다. 그렇지 않고, 수탁기관이 내부규정에 기초해 심의에 나설 경우 기본권 침해의 문 제를 야기하는 까닭이다. 최근 헌법재판소의 합헌판결에도 불구하고 방송통신위원회 설치 및 운영에 관한 법률 제21조 제4호 즉, 전기통신회선을 통하여 일반에게 공개되 어 유통되는 정보 중 건전한 통신윤리의 함양을 위하여 필요한 사항으로 대통령령이 정 하는 정보의 심의 및 시정요구 규정이 위임입법의 한계를 일탈한 것이기 때문에 위헌 으로 폐지하는 것이 마땅하다는 견해에 대해서는 다음과 같은 대안이 검토될 수 있다고

30 1-xxx 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 보인다. 만약, 심의대상과 시정요구를 대통령령에 위임하는 것이 체계상 문제가 된다면 이를 대통령령에 위임하는 것이 아니라 법률에서 명확히 규정함으로써 위헌논쟁을 피할 수 있다고 보인다. 하지만, 정작 여기서 주목해야 할 점은 건전한 통신윤리의 함양 에 있다고 하겠다. 통신심의가 자유에 대한 제한을 예정하고 있다는 점을 부인하기 어렵다 면 그 대상과 범위는 최소한에 그치는 것이 헌법합치적이라고 할 것이다. 때문에, 통신 심의의 대상은 불법정보에 그치는 것이 바람직하다. 윤리란 가치판단의 영역이고, 국가 가 윤리적 판단의 주체로 나서는 것은 우리 헌법의 구성원리인 민주주의 원리 는 물론 양심의 자유 의 보장이라는 국가의 기본권 보호의무에도 합치된다고 보기 어려운 까닭 이다. 이와 함께 방송통신위원회 설치와 운영에 관한 법률 시행령 제8조 제1항에서 방통심의위원회의 직무 가운데 하나로 규정하고 있는 정보통신망 이용촉진 및 정보보 호 등에 관한 법률 제44조의 7에 따른 불법정보 및 청소년에게 유해한 정보 등 심의가 필요하다고 인정되는 정보 와 관련해 이는 불법정보 그리고 청소년 유해정보에만 한정 되어야 하며, 다른 정보가 포함될 경우 위임입법의 한계를 일탈해 헌법에 위반되므로 역시 개정되어야 한다. 제5장 뉴미디어 환경에 따른 통합미디어 내용규제 기구로의 재편방안 미디어 환경이 변화하면서 콘텐츠가 모든 미디어를 넘나드는 현상이 보편화됨에 따 라 우리의 현행 수직적 내용규제 시스템으로는 미디어 산업의 전반적인 구조 변화를 수 용하는 데에 한계가 있다고 할 것이다. 이에 따라 통합내용규제 시스템으로의 재편에 대한 논의가 필요하며, 이는 미디어 융합이라는 환경변화 이유 외에도 이중심의나 중복 규제의 문제, 규제공백의 문제, 법질서 통일성의 문제, 예산절감 및 사회적 비용감소 효 과 측면에서 찾아볼 수 있다. 제5장에서는 미래지향적 관점에서 규제시스템을 통합미디어 내용규제기구로 재편하 는 방안에 대하여 규제기구(심의영역, 법적성격, 위원구성, 독립성 중립성 확보방안, 예산), 소위원회 운영방안, 재심절차 정립방안, 분쟁조정시스템 고도화방안, 자율규제 시스템 정립방안으로 나누어 다음과 같은 내용을 제시하였다. 통합미디어 내용규제 기구로의 재편을 위한 기본 기조는 심의영역의 확장과 직능의 분장이다. 심의영역의 확장을 통해 매체간 심의 부조화의 문제 등 미디어융합에서 비롯

31 요약문 1-xxxi 되는 규제상의 문제를 정비, 해소하고, 직능의 분장을 통해 국가주도의 규제에서 민관 협력 기반의 공동규제체계로 전환하도록 한다. 통합심의위원회는 심의 영역을 방송과 정보통신에 국한하지 않고 영화 및 비디오물, 게임물까지로 확장하도록 한다. 통합심의위원회는 관할 심의영역의 확장이 가져올 수 있는 규제기구의 거대 국가기구화를 방지하고, 미디어융합시대 해외 주요국가의 추세에 따라 내용심의 직능의 상당부분을 민간자율규제기구에 이관하도록 한다. 이로써 현 방통심의위가 실행하는 모니터링은 민간자율규제기구에서 담당하도록 하 며, 통합심의위원회는 모니터링을 통한 자체적인 안건 상정에 의한 심의를 하지 않는 다. 다만 통합심의위원회는 관련정부부처, 사업자(자율규제기구에 가입하지 않은 비회 원사업자), 이용자 개인, 그리고 자율규제기구가 심의를 접수한 경우에 한하여 심의하 도록 한다. 통합심의위원회의 법적성격은 정책결정 기능과 준사법적 기능이 부여된 합의제 행정 기관으로 한다. 위원 구성은 9명으로 하며 전체 위원 중 대통령, 국회, 대법원장이 각각 3명씩을 추천하도록 하고, 위원의 위촉은 대통령이 하고, 위원장은 대법원장 추천위원 중에서 호선하도록 한다. 대통령의 위원지명권을 위촉권으로 제한함으로써 통합심의위 의 정치적 중립성을 확보하도록 하는 방안이다. 이밖에 독립성과 중립성 확보방안으로 사무처 조직구성에 대한 사항을 통합심의위원회 규칙으로 정하도록 하며, 통합심의위원 회가 합의제 행정기구로서 의결권한 뿐만 아니라 처분권한까지 갖도록 한다. 예산은 기 본적으로 국고를 재원으로 하고 추가적으로 기금 징수를 법제화하여 기구의 독립성을 확보할 수 있도록 한다. 통합심의위원회는 제재조치 직무 효율성을 높이고 재심절차의 정립을 위하여 심판위 원회를 둔다. 이로써 현 소위원회와 특별위원회 제도는 폐지한다. 심판위원회는 12인으 로 구성하며, 방송, 통신, 영상물, 게임물 분야의 전문가 3인씩으로 하되, 각 분야별로 법조인 1인을 반드시 포함하여 전문성을 강화하도록 한다. 통합심의위원회는 자율규제기구가 수행하는 등급분류 및 제반 업무의 감독과 관리뿐 만 아니라 자율규제기구와의 건전한 협력관계를 정립하기 위하여 가칭 공동규제협력위 원회 를 두도록 한다. 한편, 분쟁조정시스템 고도화 방안으로 가칭 미디어콘텐츠권익침 해분쟁조정위원회 를 둔다. 자율규제시스템 정립방안으로 통합심의위원회는 자율규제 기구를 설치할 수 있도록 하는 내용을 설치법에 포함한다. 통합심의위원회가 민간자율

32 1-xxxii 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 규제기구를 인증하고 관리, 감독하며, 인증을 받은 민간자율규제기구는 심의, 등급분 류, 운영규칙 등 독자적인 자율규제체계를 구축하여 운영하는 국가와 민간에 의한 공동 규제 방식이다. 자율규제기구의 승인기간은 3년으로, 연장이 가능하도록 하며, 인증 조 건, 인증 취소 등 운영에 관한 사항은 설치법에서 정한다. 이상의 통합미디어 내용규제 기구로의 재편방안을 토대로 제5장에서는 통합심의위 원회 설치 및 운영에 관한 법률 시안을 제시하였다. 제6장 뉴미디어 환경에 따른 방송통신 심의규정의 개선방안 제1절 방송통신 심의규정의 법적 근거 방송통신심의위원회의 설치 목적 및 직무에 관한 법적 근거에 해당하는 방송통신위 원회의 설치 및 운영에 관한 법률 을 토대로, 다시 방송법 에서 방송내용에 대한 심의 의결권, 방송심의규정의 제정 공표 및 내용, 제재조치, 방송사 자체심의 등에 대해 규 정하고 있고, 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 에서 정보통신 심의대 상인 불법정보의 유통금지와 청소년유해매체물의 표시 및 광고 금지, 심의기준, 심의절 차 등을 규정하고 있다. 또한 청소년보호법 에서 청소년유해매체물의 유형, 심의 결 정, 심의기준 등에 대해 설명하고 있다. 인터넷 멀티미디어 방송사업법 에서는 심의대 상을 실시간 방송프로그램으로 국한시키고 있어 비실시간방송 프로그램의 내용심의의 법적인 근거가 부재하다. 제2절 방송통신 심의규정의 구성 및 내용 방송통신 관련 심의규정으로는 방송 심의에 관한 규정 및 정보통신 심의에 관한 규정 이 있다. 각각의 심의규정은 총칙과 심의 기준, 심의 집행, 심의결과의 제재에 관한 내 용들로 구성되어 있다. 방송통신 심의규정의 심의기준을 주제별로 분류하면 선정성, 폭 력성, 공정성 등으로 구분해볼 수 있다. 선정성 및 폭력성에 관한 심의 기준은 각 매체 유형에 따라 조금씩 다른 내용을 담고 있으며, 공정성 심의 기준은 다른 매체 유형과 비 교했을 때 방송 분야에서 상대적으로 상세히 규정하고 있다.

33 요약문 1-xxxiii 제3절 현행 방송통신 심의규정의 문제점과 개선방안 1. 방송심의에 관한 법과 심의규정의 체계성 방통위설치법(제18조)에서 방송통신심의위원회의 독립적 사무수행을 명시하고 있음 에도 방송법 에서 심의위원회 조항을 방송통신위원회 소속 위원회에 관한 제3장에서 다루고 있다. 두 법률 간의 상충현상을 개선하기 위한 방안으로 심의위원회 설치법을 따로 제정하거나 방송법 에서 독립적인 장으로 다루는 방안이 있다. 방송심의규정의 제정 공표권 조항이 방통위설치법 제24조와 방송법 제33조에서 중첩되고 있는 현상을 해결하기 위해, 방송법 에서 해당 조항을 삭제하거나 심의위원회 설치법을 따로 제정하는 방안이 있다. 방송과 통신의 심의규정 명칭의 일관성 결여 문제를 해결하기 위해, 방통위설치법 제 24조에서 정보통신에 관한 심의규정 을 정보통신심의에 관한 규정 으로 개정하고, 현 행 심의규정의 명칭을 변경해야 한다. 방송심의규정에서 객관성과 공정성을 공정성의 하위 개념으로 사용하고 있어, 개념 정의와 법체계상의 문제점을 보여주고 있다. 상위법 위임 내용과 범위를 충실하게 반영 하기 위해 공정성 개념을 좀 더 객관적이고 체계적인 하위 개념으로 설명하고 공정성 심의를 위한 구체적인 세부지침을 제시할 필요가 있다. 또한 방송법 에서 공정성 심의 대상을 보도와 논평프로그램으로 한정하고 있음에도 불구하고 심의규정에서는 모든 방 송의 공정성으로 심의대상을 확장시키고 있다. 방송심의규정에서 공정성 심의대상을 보 도 논평으로 한정시키는 조항을 두거나, 심의규정에 방송의 공정성을 심의하기 위해 심의대상이 보도 논평임을 입증해야 한다 는 조항을 추가하는 방안이 있다. 방송법 에서 가족시청시간대와 어린이시청보호시간대에 대한 법적 근거를 제시하 고, 방송심의규정에서 어린이시청보호시간대에 관한 정의조항을 두어야 한다. 또한 방 송법 에서 위임하고 있는 어린이와 청소년의 건전한 인격형성을 위한 방송이란 무엇인 지 심의규정에서 구체적으로 정의하고 설명해야 한다. 방송심의규정에서 인구학적 다양성 조항이 방송법 조항을 동어반복적으로 제시하는데 그치고 있는데, 방송편성에서 성별, 연령, 직업, 종교 등과 관련하여 차별을 두지 않는다는 것의 의미가 무엇인지를 구체적으로 설명하고 그에 대한 판단기준이 제시되어야 한다.

34 1-xxxiv 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 2. 방송통신 심의규정의 문제점과 개선방안 심의 대상의 범위를 명확하게 하기 위해서 단기적으로는 관련 규정에 심의 대상의 범 위를 좀 더 구체적으로 규정하는 방안이, 장기적으로는 통합 심의 규정을 제정하는 방안 이 제안되었다. 명확성의 원칙에 위배되는 심의 규정에 대해서는 삭제하거나 좀 더 구체 화함으로써 명확성의 요건을 갖추도록 해야 할 것이다. 이중규제의 가능성을 안고 있는 심의 규정의 경우 매체 및 콘텐츠 유형에 따라 적용될 수 있는 규정을 제안하는 가이드 라인을 마련하거나, 통합 심의 규정의 제정을 통해서 혼란을 최소화해야 할 것이다. 심의기준의 불안정성을 극복하기 위해서 법적 명확성을 확보하고 여야추천 비율을 동일하게 하는 등 제도적 장치를 갖추는 방안을 제안하였다. 심의절차상의 문제점에 대 한 개선방안으로서 선정성이나 폭력성과 같이 자율규제에 적합한 심의기준과, 공정성과 같이 사후심의의 기능이 요구되는 심의기준, 명예훼손이나 사생활침해와 같이 불법정보 에 해당하는 심의기준을 각각 구분하여 자율규제 및 사후규제의 역할을 분담하도록 함 으로써 심의의 효율성을 높일 것을 제안하였다. 이원화되어 있는 심의 규정의 체계성을 갖추기 위해서 두 규정을 통합하는 안이 제안 되었다. 방송과 통신 심의에 공통으로 적용될 수 있는 심의 기준을 기본 규정으로 구성 하고 개별적이고 특수한 심의 기준의 적용이 요구되는 부분에 대해서는 개별 조항으로 남겨둠으로써, 심의 기준의 체계성을 갖추면서 동시에 방송 통신 각 분야의 특수성을 존중하는 안을 제안하였다. 3. 방송 심의규정의 주제별 기준의 쟁점과 개선방안 방송심의규정에서 규제대상인 성표현 조항에서 성표현의 성격과 수위가 혼재되어 설 명되고 있다. 이로 인해 판단기준의 명료함이 떨어지는 문제점을 해결하기 위해 심의규 정의 선정성 기준에서 성표현물의 성격과 수위를 분리시켜 설명하고, 수위의 판단기준 으로 성표현의 시간량, 음향 유무, 방송시간대, 채널접근성 등을 제시할 필요가 있다. 방송심의규정에서 어린이 청소년 보호라는 심의목표와 그에 대한 심의내용이 서로 혼재되고 중복된 현상을 보이고 있는데, 특별히 어린이 청소년 보호를 위한 규정들만 을 함께 모아서 같은 절에서 다루는 방안이 있다.

35 요약문 1-xxxv 방송심의에서 매체별, 채널별 차별화를 강조하고 있는 방송법 에 근거하여, 방송심 의규정에서 성표현 심의의 매체별, 채널별 차별적 기준 적용의 타당성에 대한 충분한 토의를 거쳐 기준과 적용방법을 제시하는 것으로 개선되어야 한다. 폭력성과 관련하여 현행 방송심의규정은 단순히 폭력적인 표현을 나열하는데 그치고 있는데, 폭력 장면의 지속시간, 폭력에 대한 간접적인 미화, 폭력의 일상화 등 실제 폭 력성 심의에서 고려할 요소들을 제시하고, 폭력성을 청소년보호시간대와 연계해서 판단 하는 기준을 제시하는 것으로 개선되어야 한다. 제7장 결 론 본 보고서에서는 내용규제 시스템의 정비방안 및 방송통신 심의규정의 개선방안을 제안하기 위해서, 국내 내용규제 시스템의 현황을 분석하고 내용규제 시스템 재편 현황 에 대한 해외사례를 분석하였다. 분석을 통해 두 가지 관점에서 내용규제 시스템 정비 방안이 제안되었다. 첫째는 현행 시스템을 발전적으로 유지하는 방안이며, 둘째는 통합 미디어 내용규제기구로의 개편방안이다. 방송통신 심의규제의 문제점과 개선방안은 세 가지 관점에서 논의되었는데, 첫째는 방송심의에 관한 법과 심의규정의 체계성에 관한 것이며, 둘째는 방송 심의규정의 전반적인 문제점과 개선방안, 셋째는 방송 심의규정의 주제별 기준의 쟁점과 개선방안에 관한 것이다. 제1절 내용규제 시스템 정비방안 비교 1. 방송통신심의위원회의 시스템 정비방안 방통심의위의 시스템을 정비하기 위해서는 법률개정을 통해서 독립성과 전문성을 갖 추고 독립된 행정위원회로서 제 기능을 수행할 수 있도록 해야 한다. 또한 준사법적 기 관으로서 역할을 제대로 수행하기 위해서는 공정성과 전문성 확보가 필수불가결하다. 따라서 위원 구성과 관련해 전문성을 갖춘 위원이 인선되도록 하기 위해서는 법률로써 자격기준을 명시하고, 적법절차원리를 실현할 수 있도록 방통심의위의 조직 편제를 개 선할 것이 요구된다.

36 1-xxxvi 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 방송심의규정의 불명확성을 해결하기 위해서는 규칙 제정권을 행사함에 있어 확정적 당위 (definitives Sollen)를 의미하는 규칙(Rules)으로 형성하는 것이 요구된다. 또한 예산편성에 있어서 자율권을 확보하기 위해 재원의 종류 가운데 국고를 제외하는 방안 이 검토되어야 한다. 그리고 방통심의위원회의 업무 운용의 효율성을 제고하기 위해서 는 준사법적 기능을 수행하는 조직을 보완하는 방안이 제안될 수 있다. 통신심의 시스템 개편과 관련해 제시되고 있는 공동규제도입방안은 정부의 승인을 받아 해당 업무를 수행하는 기관을 자율규제기구 라고 평가할 수 없다는 문제가 있다. 또한, 공동규제 도입의 또 다른 기대효과로 제시되고 있는 예산과 인원절감의 효과 역 시 설득력이 부족하다. 2. 통합미디어 내용규제 기구로의 재편방안 미디어 환경 변화에 따라 통합내용규제 시스템으로의 재편에 대한 논의가 필요하며, 이외에도 이중심의나 중복규제, 규제공백, 법질서 통일성, 예산절감 및 사회적 비용감 소 효과 측면에서도 그 필요성을 찾아볼 수 있다. 통합미디어 내용규제 기구로의 재편을 위한 기본 기조는 심의영역의 확장과 직능의 분장이다. 심의 영역을 방송과 정보통신에 국한하지 않고 영화 및 비디오물, 게임물까 지로 확장한다. 그리고 현 방통심의위가 실행하는 모니터링은 민간자율규제기구에서 담 당하고 통합심의위원회는 관련정부부처, 사업자(자율규제기구에 가입하지 않은 비회원 사업자), 이용자 개인, 그리고 자율규제기구가 심의를 접수한 경우에 한하여 심의하도 록 한다. 통합심의위원회의 법적성격은 정책결정 기능과 준사법적 기능이 부여된 합의제 행정 기관으로 한다. 예산은 기본적으로 국고를 재원으로 하고 추가적으로 기금 징수를 법제 화하여 기구의 독립성을 확보할 수 있도록 한다. 또한 통합심의위원회는 심판위원회, 공동규제협력위원회, 미디어콘텐츠권익침해분쟁조정위원회를 두어 효율적인 심의를 도 모한다. 자율규제시스템 정립방안으로 통합심의위원회는 방송, 통신, 영상물, 게임물 분야별 로 자율규제기구를 설치할 수 있도록 하는 내용을 설치법에 포함한다. 통합심의위원회 가 민간자율규제기구를 인증하고 관리, 감독하며, 인증을 받은 민간자율규제기구는 심

37 요약문 1-xxxvii 의, 등급분류, 운영규칙 등 독자적인 자율규제체계를 구축하여 운영하는 국가와 민간에 의한 공동규제 방식이다. 자율규제기구의 승인기간은 3년으로, 연장이 가능하도록 하 며, 인증 조건, 인증 취소 등 운영에 관한 사항은 설치법에서 정한다. 제2절 방송통신심의위원회 시스템 정비방안에 대한 종합적 제언 통합미디어 내용규제기구로의 재편 방안이 논리적으로 이상적이기는 하지만, 콘텐츠 심의 기능이 여러 기구에 분산되어 있고 관련 법 및 규정의 체계가 서로 상이하게 다른 현실을 감안할 때 실현 가능성이 높지는 않다. 따라서 통합미디어 내용규제기구로의 재 편에 앞서 현재의 방송통신심의위원회의 시스템을 재정비하는 작업이 선행되는 것이 바 람직하다. 방송통신심의위원회가 독립된 행정위원회로서 제 기능을 수행할 수 있도록 법률을 개정하고, 준사법적 기관으로서 역할을 다할 수 있도록 공정성과 전문성을 확보 하기 위한 제도가 뒷받침되어야 할 것이다. 내용규제기구로서 방송통신심의위원회의 위상 확립이 선행되고 난 이후, 장기적으로 는 내용규제기구의 통합을 고려할 필요가 있다. 통합심의위원회를 구성함으로써 방송과 통신 뿐 아니라 영화, 비디오물, 게임물 등의 분야로 심의 영역을 확장하고, 정책결정 기능과 준사법적 기능이 부여된 합의제 행정기관으로서 법적 성격을 분명히 함으로써 콘텐츠 내용 심의의 체계를 일원화하고 심의의 효율성을 확보할 수 있을 것이다. 제3절 방송통신 심의규정의 개선방안 1. 방송심의에 관한 법과 심의규정의 체계성 방송심의에 관한 법과 심의규정이 서로 어느 정도 합치하고 체계성을 갖추고 있는지 검토한 결과 법률간의 상충, 규정의 제정 공표권 조항 중첩, 방송과 통신의 심의규정 명칭의 일관성 결여, 개념정의와 법체계상의 불일치, 가족시청시간대와 어린이시청보호 시간대에 대한 법적 근거 및 정의 부재, 방송심의규정의 인구학적 다양성 조항의 모호 성 등 여섯 가지 관점에서 문제점이 지적되었으며, 그에 따른 개선 방안이 제안되었다.

38 1-xxxviii 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 2. 방송통신 심의규정의 문제점과 개선방안 심의 대상의 범위, 명확성의 원칙, 이중규제, 심의기준의 불안정성, 심의 절차상의 문제, 심의 규정의 체계성 등의 쟁점과 관련하여 방송통신 심의규정의 문제점을 지적하 고, 개선방안을 제안하였다. 3. 방송 심의규정의 주제별 기준의 쟁점과 개선방안 선정성, 폭력성, 공정성 등 방송 심의규정의 주요 주제를 선정하여 관련 쟁점과 개선 방안을 논의하였다. 선정성 기준과 관련해서 성표현물의 성격과 수위의 혼재, 세부 조 항들 간의 내용 중복, 성표현물의 선정성 기준의 매체별, 채널별 차별적 적용의 쟁점이 다루어졌으며, 폭력성과 관련해서는 심의기준에서 폭력 표현만을 나열하는데 그치고 있 어서 좀 더 구체적인 고려 요소들이 제안될 필요가 제기되었다.

39 제1장 서론: 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비의 필요성 제1절 연구의 필요성 및 목적 제2절 연구의 범위 및 방법 제3절 기대효과 및 활용

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41 제1장 서론: 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비의 필요성 3 제1장 서론: 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비의 필요성 제1절 연구의 필요성 및 목적 디지털기술의 도입으로 인한 콘텐츠의 디지털화, 다양한 방송미디어의 등장과 인터넷 유통 의 보편화가 이루어지고 방송과 통신의 융합으로 인해 미디어 간 경계가 사라지는 등 방송통신 환경이 급격하게 변화하고 있다. 특히 케이블TV, 위성방송, IPTV 등 새로운 방송미디어의 등 장과 종편채널 허가 등에 따른 제공 채널의 급증, 인터넷상의 다양한 정보유통과 모바일 정보 유통의 급증으로 인해 방송과 통신에 대한 심의는 물리적 한계에 직면해 있으며 자원의 한정성 에 근거한 기존의 방송규제의 근거가 설득력을 잃고 있다. 그럼에도 불구하고 다매체다채널시대환경을 반영하면서 사회문화적 가치와 경제적 가치를 조화시킬 수 있는 공익성 실현은 여전히 주요한 과제로 지목되고 있다. 따라서 새로운 미디어 환경에서 방송통신 내용규제의 의미와 방식을 재고하고, 이를 수행할 규제기구의 역할 및 법 제도에 대한 정비가 요구되어 왔다. 우리나라에서도 이와 같은 흐름에 발맞추기 위해 지난 2008년 정부조직 개편을 통해 방송통신위원회를 설치하는 한편, 방송내용의 공공성 및 공정성 을 보장하고 정보통신에서의 건전한 문화를 창달하며 정보통신의 올바른 이용환경 조성을 목 적으로 독립적으로 사무를 수행하는 방송통신심의위원회가 설치되었다. 그러나 방송통신심의위원회 출범이후 위원회의 결정에 대한 논란이 계속되고 있고 규제대상 미디어와 채널의 확장으로 인한 사회적 비용에 대한 효율성과 내용규제 관련 행정의 신뢰성에 대한 논란 또한 끊이지 않고 있어 이를 제고하기 위한 독립성과 중립성 그리고 전문성에 관한 지적이 계속되고 있다. 이는 방송통신심의위원회의 위상정립과 독립성, 중립성, 전문성 강화를 요구하는 지적이기도 하다. 이러한 지적에 따라 방송통신심의위원회의 위상 및 활동에 대한 분 석과 다양한 의견수렴을 통해 새로운 방송통신 내용규제정책을 모색하고 내용규제 체계에 대 한 재정비의 필요성이 제기되어 왔다. 그동안 방송통신에 대한 규제체계를 어떻게 정비할 것인가에 대한 논의만 무성할 뿐 정작 기 본적인 정비방향이나 구체적인 규제체계 및 시스템 구축은 미비하였다. 또한 현행 방송통신 내 용규제 관련 법규에서도 다양해진 미디어 및 채널의 특성을 고려할 수 있다는 원칙론만 적시하

42 4 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 고 있을 뿐 법 조항의 시행단계에서 적용하는 심의규정 및 기준에 대해서는 세부적인 원칙이나 지침이 제시되지 않고 있는 실정이다. 이에 본 연구는 방송통신심의위원회의 시스템을 재정비 함과 동시에 내용규제 체계를 점검하고 모색하는 연구를 수행하고자 하였다. 이는 새로운 내용 규제 체계의 재정비에 대한 필요성을 감안하여 방송통신심의위원회의 구성 및 설치운영 방안 과 방송통신 내용규제 정책을 마련하기 위함이다. 이를 위해서는 우선적으로 방송통신 내용규제 시스템에 관한 총체적인 검토가 요구되는 바 이다. 따라서 본 연구에서는 방송, 통신, 영화, 게임을 비롯한 각 미디어별 내용규제 시스템에 대한 고찰을 통해 내용규제 제도 전반의 현황을 분석하여 내용규제 체계 및 절차에 대한 중요 논쟁점을 도출하였다. 또한 방송통신심의위원회의 시스템 정비 방안을 마련하기 위해 방송통 신심의위원회의 법적 성격 등에 대한 논의 현황과 분석을 정리하고 관련 법적 쟁점을 분석하여 독립 행정위원회로서 독립성과 중립성을 담보할 수 있을 뿐 아니라 전문성 그리고 행정의 효율 성과 신속성을 구현할 수 있는 위원회 구성 및 운영방안을 제시하고자 하였다. 이와 더불어 향 후 미디어 환경에 대응하기 위한 통합미디어 규제기구로의 개편을 같은 맥락에서 고찰하였다. 마지막으로 실제 내용규제에 적용되는 심의규정을 살펴보았다. 따라서 본 연구의 목표는 새로 운 뉴미디어환경에 적합한 효율적이고도 체계적인 방송통신 내용심의 방안을 개발하고 내용심 의 관련 법 규정에 대한 전반적인 개선방안을 제시하는 데 있다. 제2절 연구의 범위 및 방법 1. 연구의 범위 본 연구는 다음과 같은 범위에서 수행되었다. 가. 국내의 내용규제 시스템 현황 분석 방송, 통신, 간행물, 영화, 게임을 비롯한 각 미디어별 내용규제 시스템에 대한 고찰을 통해 내용규제 제도 전반의 현황을 분석하고 방송통신 내용심의의 체계 및 절차에 대한 기존의 논의 에 대한 분석을 통해 중요 논쟁점을 도출하였다. 각 미디어별 내용규제 기관의 조직 구성 및 심의 절차 등의 현황 분석을 통해 방송, 통신, 신문, 출판간행물, 영상물, 게임, 광고, 음악 등

43 제1장 서론: 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비의 필요성 5 의 미디어별 심의기구의 성격과 조직 구성의 현황을 제시하였다. 또한 미디어별 내용규제 관련 법조항 및 심의기준 및 심의절차를 살펴보았다. 나. 내용규제 시스템 재편 현황에 대한 해외사례 분석 재정비방안을 모색하기 위한 외국 사례를 분석하여 참조하도록 하였다. 국내 내용규제 시스 템의 재정비 방안을 모색하기 위한 기초 단계로서 영국, 호주, 독일의 현황을 파악하고 분석하 였다. 특히 독일은 여러 해외 사례가 그러하듯이 방송통신 영역의 발전과 그에 대한 내용규제 시스템이 구축되는 과정에서 특유의 역사적 배경을 갖고 있으므로 이에 기초하여 탄생한 방송 통신 규제 철학과 내용규제 현황을 소개하여 우리나라 내용규제 시스템 정비 방안을 모색하는 데 많은 시사점을 제시하였다. 다. 뉴미디어 환경에 따른 방송통신심의위원회 시스템 정비방안: 발전적 유지방안 방송통신심의위원회 시스템 재정립과 관련하여 발전적 유지 방안을 제시하였다. 내용규제의 내용과 종류에 대한 재정립 요구와 함께 반드시 고려되어야 할 점으로는 방송통신심의위원회 의 법적 성격 등을 들 수 있다. 이에 따라 방송통신심의위원회의 법적 성격 등에 대한 논의현 황과 분석을 정리하고 관련 법적 쟁점을 분석하였으며 독립 행정위원회로서의 위상에 걸맞은 현행 법률상의 문제점을 분석하고 그에 대한 법제도 개선방안을 제시하였다. 방송통신심의위 원회가 독립 행정위원회로서 독립성과 중립성을 담보할 수 있을 뿐만 아니라 전문성 그리고 행 정의 효율성과 신속성을 구현할 수 있는 위원회 구성 및 운영방안을 제시하였다. 라. 뉴미디어 환경에 따른 통합미디어 내용규제기구로의 개편방안 방송통신심의위원회의 시스템 정비방안을 모색함에 있어 생각해야 할 또 다른 점은 현행 시 스템의 유지만으로 융합이 지속적으로 진행될 미래의 미디어환경에 대처하기에 충분한가라는 문제이다. 따라서 미래지향적 관점에서 규제시스템을 통합미디어내용규제기구로 재편하는 방 안에 대한 논의와 준비가 필요하다고 할 것이다. 이런 논의를 시작한다는 의미에서 미디어 내 용심의 전 분야를 통합하는 통합내용규제기구로의 시스템 재편 방안을 검토하였다.

44 6 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 마. 뉴미디어 환경에 따른 방송통신 심의규정의 개선방안 방송통신 내용규제는 일정한 기준에 따라 방송과 통신이 전달하는 내용을 보고 규정을 어겼 는지를 심사하고 그 결과에 따라 규제를 가하는 행위이다. 따라서 심의규정이나 가이드라인은 실질적으로 내용규제를 실천하는데 있어 중요한 도구로서 심의의 효율성과 일관성을 기하는데 절대적으로 중요하다. 또한 방송통신의 융합 환경에서의 방송과 통신의 심의규정 통합의 타당 성에 대해서도 아직 논의가 부족한 실정이다. 이에 따라 그동안 지적되어 왔던 현행 방송통신 심의규정의 명확성이나 불필요한 조항에 대해 검토하였다. 논리적으로 완벽하지 못했던 방송 통신 내용규제체계를 정비하고 실효적이고 합리적인 규제체계 및 심의기준을 제시함과 동시에 보다 효율적인 방송통신 내용규제 시스템을 제안하고자 하였다. 2. 연구방법 가. 관련 정보 수집에 따른 문헌연구 방송통신 내용규제에 관한 국내 외의 기존 문헌 검토를 통해 방송통신 내용규제 시스템에 관 한 그동안의 학문적 논의를 고찰하고 미디어별 심의기구, 심의 절차, 심의규정 등에 대한 관련 자료 분석을 통해 현행 내용규제의 현황 파악 및 쟁점을 도출하였다. 나. 사례 연구 본 연구를 위한 국내의 사례 분석은 방송통신 내용규제가 어떤 기준에 의해 어떻게 구현되고 있는가를 살펴보는 것으로 방송심의와 관련된 세부 규정 또는 규칙, 기준 등의 내용 및 적용 사례를 분석하였다. 또한 해외 사례의 분석에서는 각 나라의 내용규제 기구의 재편과정, 심의 절차 및 심의규정, 분쟁조정 기능 활성화 방안을 분석하였다. 제3절 기대효과 및 활용 본 연구의 결과는 향후 정부조직 개편논의 혹은 관련 법률 제 개정에 대비해 방송통신심의

45 제1장 서론: 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비의 필요성 7 위원회의 위상에 관한 법률안 등을 마련함에 있어 이론적 논리적 기초자료로 활용될 수 있을 것이다. 또한 향후 방송통신심의위원회가 독립성과 중립성, 전문성을 확보하는데 중요한 기여 를 할 수 있을 것으로 생각된다. 그리고 뉴미디어환경에 적합한 방송통신 내용심의를 위한 여 러 가지 규정 및 가이드라인의 제정 및 개정의 근거 자료로 활용될 수 있으며 심의절차의 효율 성을 높일 수 있는 방향으로 현행 내용규제 시스템을 재정비하는데도 참조될 수 있을 것이다. 또한 본 연구의 결과는 방송통신심의위원회의 방송통신 내용규제체계 정립을 위한 가이드라 인으로 활용될 것으로 보이며 해외 주요국(영국, 호주, 독일)의 내용규제 시스템에 대한 종합 적인 심층분석과 내용규제 시스템 재편 현황 분석결과는 변화하는 방송환경변화에 효율적으로 대처하기 위한 방송통신 내용규제 대비책 마련에 활용될 것으로 생각된다.

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47 제2장 국내 내용규제 시스템 현황분석 제1절 방 송 제2절 통 신 제3절 신 문 제4절 출판 간행물 제5절 영상물 제6절 게임물 제7절 광 고 제8절 음 반 제9절 미디어 내용규제 현황 소결

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49 제2장 국내 내용규제 시스템 현황분석 11 제2장 국내 내용규제 시스템 현황분석 제1절 방 송 1. 방송통신심의위원회 성격과 조직 구성 내용규제는 방송 또는 정보통신의 수용자인 국민 대중이 수준 높고 다양한 정보를 향유할 수 있도록 정부, 공공기관, 서비스제공자(단체), 수용자 이용자(단체) 등이 각종 법규나 프로그램 의 기준, 윤리강령 등을 근거로 방송 또는 정보통신의 내용을 전반적으로 심사 감시 평가하고 그 결과에 근거하여 방송사 또는 정보서비스제공자의 행위를 제한 또는 격려하는 일체의 활동 을 의미한다. 그 중에서 방송심의는 방송내용의 공정성 유지와 방송의 공적 책임 준수 여부를 판단하기 위해 미디어별 또는 채널별 특성을 고려하여 행해지는 사후 규제 조치( 방송법 제32 조, 방송심의에 관한 규정 제3조)이다(윤석민 박아현, 2008). 이에 따라 우리나라에서는 방 송에 대한 내용규제는 방송심의를 통해 행해지고 있으며 공적인 기관이 객관적인 근거를 가지 고 방송사의 방송행위를 평가함으로써 방송의 공익성을 달성하려는 것이 방송심의의 기본적인 성격이라고 할 수 있다. 방송에 대한 심의는 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(이하 방송통신위원회설치 법 이라 함) 제21조(방송통신심의위원회의 직무)를 근거로 방송통신심의위원회(Korea Communications Standards Commission: KCSC)가 담당하고 있다. 방송통신심의위원회의 설립 목적은 방송통신위원회설치법 제18조에 명시된 바와 같이 방송의 공공성 확보와 정보통신의 건전한 문화를 창달하여 올바른 방송통신 이용환경을 조성하는 데 있다. 그 동안 방송위원회와 종합유선방송위원회 등으로 나누어 방송에 대한 내용규제를 실행하여 왔다. 그러나 점차 방송과 통신의 융합 서비스 출현에 따라 방송환경이 급변하게 되자 이에 적 절히 대응하고 수평적 규제시스템으로의 전환을 꾀하기 위한 방송통신 규제체계 정비의 일환 으로 방송통신위원회가 2008년에 출범하였다. 이에 따라 구조적 규제 측면은 대통령 직속 중 앙행정기관인 방송통신위원회가, 보다 엄밀한 독립성 및 중립성을 요하는 내용규제 측면은 독 립기구인 방송통신심의위원회가 분담하게 되었다. 방송통신심의위원회는 이전의 방송심의기

50 12 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 구인 방송위원회의 방송 심의기능과 정보통신윤리위원회의 통신 심의기능을 통합하는 방송과 통신의 일원화된 심의기관이다. 방송통신심의위원회는 방송과 통신 심의와 관련해 독립적으로 사무를 수행하는 민간주도의 행정기구임을 표방하고 있다. 방송통신심의위원회는 9인의 위원으로 구성되며 위원장 1인, 부 위원장 1인을 포함한 3인의 위원을 상임으로 한다. 위원 중 3인은 대통령이 위촉하며, 3인은 국회의장이 국회 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 추천한 자를 위촉하고, 3인은 국회의 소관 상임위원회에서 추천한 자를 위촉한다( 방송통신위원회설치법 제18조 제2항, 제3항). 위원들 의 주요 업무는 방송통신위원회설치법 제21조에 규정된 바와 같이 방송법 에 따른 방송의 공공성 유지와 공적 책임 준수 여부에 대한 심의, 심의규정 등을 위반한 방송사업자 등에 대한 제제 조치 심의 및 의결, 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 에 규정된 불법정 보 유통 금지 등에 관한 심의 등이다. 이밖에 명예훼손 분쟁 조정과 이용자에 대한 정보제공 청구심사, 청소년유해매체물 결정, 선거방송심의위원회 구성 및 운영 등도 담당한다. 위원들의 소관 업무 중 일부를 분담하여 효율적으로 수행하기 위하여 직무 중 일부를 분담하 는 소위원회를 두며 방송통신심의위원회 위원장이 위원 중 5명 이내로 지명하여 구성 운영한 다( 방송통신위원회설치법 제22조 및 동법 시행령 제10조). 이에 따라 9인의 위원들은 방송심 의소위원회, 통신심의소위원회, 광고심의소위원회로 나눠 분야별로 업무를 수행한다. 방송심 의는 방송심의소위원회에서 다루며 방송심의소위원회는 방송내용(방송광고 및 상품소개와 판 매에 관한 방송은 제외)을 심의하여 방송법 제100조 제1항에 따른 해당 사업자 또는 해당 방 송프로그램의 책임자나 관계자에 대한 제재수위를 정하고 청소년보호법 에 의한 청소년유해 매체물 확인 및 결정, 결정취소 및 위원회가 그 직무를 위임하거나 요청한 사항을 처리한다. 또한 방송통신심의위원회는 특정한 분야에 대한 자문 등을 수행하기 위하여 특별위원회를 운영하고 있다( 방송통신위원회설치법 제22조 제4항). 전문자문단 역할을 하는 특별위원회는 임명된 사회 각 분야의 전문가들로 구성되어 방송심의에 대한 조언과 자문을 수행한다. 방송관 련 특별위원회는 보도 교양방송특별위원회, 연예 오락방송특별위원회, 광고특별위원회이며 위원장 1인과 위원 8인으로 구성되어 있다. 그 외에도 방송언어 분야에 대한 자문 등을 수행하 는 방송언어특별위원회와 선거방송의 공정성 유지를 위한 선거방송 심의를 담당하는 선거방송 심의위원회를 두고 있다.

51 제2장 국내 내용규제 시스템 현황분석 13 <표 2-1> 방송내용 규제체계 구 분 내 용 특별 위원회 심의 절차 심의 기준 제재 조치 - 보도교양, 연예오락, 방송광고의 소위원회 운영 - 방송언어특별위원회, 선거방송심의위원회 운영 - 심의 모니터링 사무처 검토 부문별 심의위원회 심의 및 의결 전체회의 의결 심의의결 사항 통 지 재심의 - 미디어별 특성 감안 - 공정성, 객관성, 권리침해금지, 윤리적 수준, 소재 및 표현기법, 어린이와 청소년보호, 광고효과의 제한, 방송언어, 기타 - 위반사항이 미비한 경우: 의견제시, 권고 - 법정 제재: 주의, 경고, 해당 방송프로그램의 중지, 방송편성 책임자 해당방송프로그램 관계자에 대한 징계, 과징금부과 2. 방송 내용규제 관련법 및 심의기준 방송에 대한 내용규제는 방송에서 제공하는 내용에 대한 심의형식으로 나타난다. 방송내용 에 대한 심의는 원칙적으로 표현내용에 대한 통제로서 항시 표현의 자유와 긴장관계를 형성하 고 있으나 헌법에서 근거를 찾을 수 있다. 헌법 제21조 제4항에 의하면 언론 출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니 된다. 언론 출판이 타인의 명 예나 권리를 침해한 때에는 피해자는 이에 대한 피해의 배상을 청구할 수 있다. 라고 규정하여 내용규제의 법적 근거를 제시하고 있으며 제37조 제2항에서는 국가안전보장 질서유지 공공복 리를 위하여 필요한 때에는 표현의 자유를 규제할 수 있다고 명시하고 있다. 또한 방송법 제1 조에 방송규제의 기본 목적을 방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공적 책임을 높임으로써 시청자의 권익보호와 민주적 여론 형성 및 국민 문화 향상을 도모하고 방송의 발전과 공공복리 의 증진에 이바지함을 목적으로 한다고 명시하고 있다. 이처럼 방송법 은 방송이 지향해야 할 기본 가치로 국민문화 향상, 공정성, 공익성 등을 제 시하고 있다. 따라서 우리나라의 방송내용에 대한 규제의 기본 목적은 공정하고 다양한 프로그 램의 방영을 통하여 시청자와 공공의 이익을 보호하는 데 있다. 이를 토대로 제정된 방송심의 규정에 의거한 방송심의 또한 방송을 제공하는 미디어와 채널별 창의성과 자율성 및 독립성을 존중하면서 방송내용이 공정성 및 공적 책임을 준수하고 있는지의 여부를 심의하는 것을 기본 원칙으로 한다. 이러한 원칙을 방송이 준수하고 있는지를 심의하는 것이 방송통신심의위원회 의 책무이다. 따라서 방송통신심의위원회는 주어진 책무를 수행하기 위해 방송사업자에게 방

52 14 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 송프로그램을 공정성 공공성 다양성 균형성 사실성 등에 적합하도록 편성할 것과 대다수 국 민의 이익에 합치되는 보편적이고도 다양한 프로그램이 제공되도록 규제하고 있다. 방송에 대한 내용규제는 방송법 제32조, 제100조 및 인터넷 멀티미디어 방송 사업법 제21 조를 근거로 한다. 방송심의의 실체적 판단은 방송법, 방송법 시행령, 방송심의에 관한 규 정, 방송광고심의에 관한 규정, 상품소개 및 판매방송 심의에 관한 규정, 방송프로그램의 등급분류 및 표시 등에 관한 규칙 그리고 협찬고지에 관한 규칙 등을 근거로 이루어진다(이 향선 김성천 황창근 최경진, 2011). 심의기준은 방송프로그램의 공정성과 객관성 유지( 방송심의에 관한 규정 제9조-18조), 개 인의 권리침해 여부( 방송심의에 관한 규정 제19조-24조), 윤리적 수준( 방송심의에 관한 규 정 제25조-34조), 선정적 폭력적 표현여부를 포함하는 소재 및 표현기법( 방송심의에 관한 규 정 제35조-42조), 광고효과의 제한( 방송심의에 관한 규정 제47조~51조, 2010년 개정) 등이 다. 또한 방송프로그램 심의규정은 아동과 청소년 보호를 위한 방송프로그램의 폭력성 및 음란 성의 유해정도, 시청자의 연령 감안 등을 명시하고 있다( 방송심의규정 제43조-45조). 이러한 심의 기준은 방송의 공공성 및 공익성을 유지하고 공적 책임을 준수하고 있는지 여부를 판단하 기 위한 기준으로서 타율-사후규제를 위한 지침이 되고 있다. <표 2-2> 방송에 적용되는 심의기준 구 분 방송심의 심의근거 심의목적 심의기준 공익성 - 방송의 사회적 영향력 - 방송의 여론형성 기능 - 전파자원의 희소성 - 방송의 공정성 공공성 확보 - 방송의 공적 책임 - 민주적 기본 질서의 유지와 인권존중 - 건전한 가정생활의 보호 - 청소년 보호와 건전한 인격 형성 - 공중도덕과 사회윤리 - 양성평등 - 국제적 우의 증진 - 장애인 등 방송소외계층의 권익 증진 - 민족문화 창달과 민족 주체성 함양 - 보도 논평의 공정성 공공성 - 언어순화 등에 관한 사항

53 제2장 국내 내용규제 시스템 현황분석 방송 내용규제의 심의절차 현행 방송심의는 지상파와 유료방송, 광고를 대상으로 실시되고 있다. 이에 대한 심의절차 는 과거 방송위원회 시절의 심의절차와 크게 다르지 않다. 심의절차의 첫 단계는 심의안건 상 정이며 심의안건 상정에는 두 가지 방식이 있다. 첫 번째 방식은 모니터과정을 거치는 것으로 위원회에서 선임한 모니터 요원이 1차적으로 모니터한 결과를 사무국의 담당직원의 검토를 거 쳐 심의 안건을 상정하는 것이다. 또 다른 방식은 모니터 보고서 외에도 내부에서 심의와 관련 된 안건을 직접 제기하거나 시청자불만처리위원회에 접수된 사안을 안건으로 상정하는 것이 다. 상정된 안건에 대해 심의를 한 후 심의결과 방송프로그램이 방송심의규정을 위반하였다고 판단할 경우, 방송사업자에게 해당 방송프로그램의 정정 수정 또는 중지, 방송편성책임자 해당방송프로그램 관계자에 대한 징계, 주의 또는 경고 의 제재조치를 명할 수 있다(방송법 제100조). 방송통신심의위원회가 방송법 제100조 제1항에 따른 제재조치(해당 프로그램 정정 수정 중 지, 프로그램 관계자 징계, 주의 또는 경고)를 정할 때에는 방송통신위원회설치법 제25조 제2 항에 따라 미리 당사자 또는 그 대리인에게 의견을 진술할 기회를 주어야 한다. 이와 같은 의견 진술의 기회를 줄 경우에는 의견진술일 7일 전에 서면(전자문서 포함)으로 당사자 등에게 위반사 실 의견진술 일시 및 의견진술 장소 등을 통지하여야 한다( 방송심의에 관한 규정 제61조). 최 종적으로 위원회는 방송내용이 심의규정에 위반된다고 판단하는 경우에는 방송통신위원회설치 법 제25조 제3항에 따라 위반일시, 위반사실, 제재조치의 종류 기타 필요한 사항을 포함하여 방 송통신위원회에 지체 없이 제재조치를 요청하여야 한다( 방송심의에 관한 규정 제59조). 방송심의에 대한 행정작용체계는 방송통신심의위원회가 제재조치 등에 대한 심의결정을 한 후 방송통신위원회에 제재조치를 취하여 줄 것을 요청하는 것으로 되어 있다. 요청을 받은 방송 통신위원회는 방송법 이 정하는 바에 따라 제재조치의 처분을 명령한다( 방송통신위원회설치법 제25조). 만약 방송통신위원회의 제재조치명령을 이행하지 아니한 경우에는 3천만원 이하의 벌금에 처하게 된다( 방송법 제106조 제2항 제2호). 그와 별도로 방송법 제100조 제2항 또는 제4항의 의무를 위반한 경우에는 3천만원 이하의 과태료에 처하도록 규정하고 있다( 방송법 제108조 제1항). 이와 같이 방송 내용규제에 관한 행정처리 체계는 방송통신심의위원회의 심의 로부터 시작하여 방송통신위원회의 제재처분 및 행정벌(형벌 및 과태료)로 마무리된다. 한편 방송법 에서는 방송편성의 자유와 독립, 규제나 간섭의 금지, 방송사업자의 자율적인 방송편성의 보장 등을 규정하여 자율규제의 방향을 제시하고 있다. 또한 방송사업자의 자율적

54 16 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 인 등급표시 의무 등을 규정함에 따라 이를 기반으로 하여 사업자 중심의 자율규제가 실행되고 있다(이향선 외, 2011). 방송사의 자율심의는 방송법 제33조에 근거를 두며 이에 따라 방송사 업자는 아동과 청소년을 보호하기 위하여 방송프로그램의 폭력성 및 음란성 등의 유해정도, 시 청자의 연령 등을 감안하여 방송프로그램의 등급을 분류하고 이를 방송 중에 표시하여야 한다. 또한 YMCA 등 시민단체의 방송 모니터링을 통한 자율규제가 실행되고 있다. 그 외에도 수 용자 스스로 방송국에 항의를 하거나 관련 기관인 방송통신위원회에 불만처리나 진정을 하거 나, 방송통신심의위원회에 문제제기를 하는 등의 일련의 활동도 자율적인 내용규제 활동의 범 위에 들어간다(이향선 외, 2011). 제2절 통 신 1. 방송통신심의위원회의 성격과 조직 구성 우리나라에서의 통신에 관한 내용규제는 1995년 전기통신사업법 개정과 함께 정보통신윤 리위원회가 설치되어 불온통신을 심의하고 체신부장관이 행정명령을 발하는 방식으로 시작되 어 지금의 방송통신심의위원회 체제에 이르기까지 공적기구가 관장하는 행정적 규제 기반으로 이루어져 왔다. 통신심의는 1983년 12월 공중 전기통신사업법 제정 시 체신부장관이 공공의 안녕질서 또 는 미풍양속을 해하는 내용의 통신에 대하여 공중통신을 취급하는 공사로 하여금 그 취급을 거 부, 정지 또는 제한할 수 있도록 한 불온통신 단속규정에서 시작한다. 당시의 통신심의제도는 체신부장관이 속한 행정청이 직접 내용규제를 하는 형태로 이루어졌다. 이 제도는 1995년 1월 전기통신사업법 개정으로 정보통신윤리위원회가 설치되어 불온통신을 심의하고 체신부장관 이 행정명령을 발하는 구조로 변경될 때까지 유지되었다. 그러나 불온통신에 대한 정보통신윤 리위원회의 심의제도는 헌법재판소로부터 명확성의 원칙 및 포괄위임입법금지의 원칙에 위배 된다는 이유로 위헌결정을 받은 후 불법통신에 대한 심의제도로 변경되었다. 불법통신에 대한 심의가 2007년 불법정보라는 명칭으로 개칭되면서 정보통신의 유통에 대 한 규제 근거는 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(이하 정보통신망법 이라 함) 로 이동되어 통신심의가 이루어지고 있다. 그 이후 2008년 정보통신망법 개정으로 방송 통신심의위원회가 통신심의를 관장하는 담당 규제기관이 되었다.

55 제2장 국내 내용규제 시스템 현황분석 17 <표 2-3> 통신 내용규제의 주요 변천 내용 법률 명 규 제 기 관 주요 내용 / 조문 참고사항 공중전기통신사업법 체신부장관 불온통신의 단속 제80조 (취급의 거부 정지 또는 제한) 전기통신사업법 정보통신윤리위원회 /체신부장관 불온통신심의제도 제53조, 제53조의 전기통신사업법 정보통신윤리위원회 /정보통신부장관 불온통신심의제도 제53조, 제53조의 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한법률 정보통신윤리위원회 /정보통신부장관 불법정보 심의제도 제44조의 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한법률 방송통신심의위원회 /방송통신위원회 불법정보 심의제도 제44조의 방송통신심의위원회는 통신심의에 관한 소관직무를 효율적으로 수행하기 위하여 그 직무 중 일부를 분담하는 통신심의소위원회를 두며 심의위원장이 위원 중 5명 이내로 지명하여 구성 운영한다( 방송통신위원회설치법 제22조 및 동법 시행령 제10조). 이에 따라 통신심의소위원 회는 방송통신위원회설치법 제21조 제4호에 따른 시정요구를 결정하고 청소년보호법 에 의한 청소년유해매체물의 확인 및 결정, 결정취소하고 그 밖에 위원회가 그 직무를 위임하거나 요청 한 사항을 처리한다. 또한 통신심의와 관련하여 위원회 및 통신심의소위원회에 자문 등을 수행 하기 위해 통신특별위원회를 운영하고 있다. 2. 통신 내용규제 관련법 및 심의기준 통신에 대한 내용규제는 정보통신에서의 건전한 문화창달과 정보통신의 올바른 이용환경 조 성을 목적으로 전기통신회선을 통하여 일반에게 공개되어 유통되는 정보 중 불법정보 및 청소 년유해정보 등을 심의하는 것이다. 통신 내용규제는 인터넷 심의제도라고 볼 수 있으며 이 제 도는 방송통신위원회설치법 제21조, 정보통신망법 제44조의 7, 청소년보호법 제8조 제1 항에 의거하여 인터넷에 일반적으로 공개되어 유통되는 정보를 대상으로 그 불법성 및 청소년 유해성 여부를 심의하고, 그에 따라 시정요구 및 시정명령을 행하는 일련의 절차이다. 이때 적 용되는 심의기준 항목은 음란 선정, 권리침해, 폭력 잔혹 혐오 등이다. 전술한 바와 같이 통신심의는 실체법적으로는 정보통신망법 제44조, 절차법적으로는 방 송통신위원회설치법 제21조를 근거로 하고 있다. 정보통신망법 제41조에서 제43조에 걸쳐

56 18 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 정보통신망을 통해서 유통되는 음란폭력물 등의 유해한 정보로부터 청소년을 보호하기 위한 각종 규정들이 기술되어 있다. 제41조에서는 방송통신위원회가 정보통신망을 통해 유통되는 음란 폭력정보 등 청소년에게 해로운 정보(청소년유해정보)로부터 청소년을 보호하기 위한 각 종 시책을 수립하도록 하고 있다. 인터넷 유해정보의 유통을 규제할 수 있는 법적 근거는 청소 년보호법 에 두고 있다. 청소년보호법 제10조에 명시된 청소년유해매체물의 심의기준은 1 청소년에게 성적인 욕 구를 자극하는 선정적인 것이거나 음란한 것, 2 청소년에게 포악성이나 범죄의 충동을 일으킬 수 있는 것, 3 성폭력을 포함한 각종 형태의 폭력행사와 약물의 남용을 자극하거나 미화하는 것, 4 청소년의 건전한 인격과 시민의식의 형성을 저해하는 반사회적 비윤리적인 것, 5 기 타 청소년의 정신적 신체적 건강에 명백히 해를 끼칠 우려가 있는 것이다. 이와 같은 기준에 따라 특정한 매체물이 청소년들에게 유해하다고 판단될 경우, 청소년보호위원회와 심의기관인 방송통신심의위원회가 청소년유해매체물로 결정할 수 있도록 규정하고 있다. 청소년보호법 에서 규정하고 있는 매체물 가운데 청소년에게 유해하다고 판단되는 매체물이 청소년유해매체 물이며 인터넷상의 유해정보는 전기통신사업법 또는 전기통신기본법 의 규정에 의한 전기 통신을 통한 부호 문언 음향 및 영상정보가 포함된다. 최종적으로 청소년유해매체물로 결정 되면 결정대상물에 대한 표시를 의무화하고 있으며 판매도 금지하고 있다. <표 2-4> 통신에 적용되는 심의기준 구 분 통신심의 심의근거 심의목적 심의기준 선량한 풍속과 건전한 사회질서 - 음란물 등으로부터의 청소년 보호 - 개인정보 및 사생활의 보호 - 명예훼손 방지 - 저작권 침해 금지 - 불법 통신의 금지 - 음란물 규제 - 타인의 명예훼손 금지 - 공포심, 불안감 유발 금지 - 정보통신시스템, 데이터 등의 보호 - 청소년유해매체물 유포금지 - 사행행위 금지 - 국가기밀 누설금지 - 국가보안법 위반행위 금지 - 범죄행위 금지

57 제2장 국내 내용규제 시스템 현황분석 통신 내용규제의 심의절차 통신심의는 통신정보의 내용이 정보통신망법 상의 불법정보나 청소년보호법 상의 청소년 유해매체물인 경우에 방송통신심의위원회가 심의, 시정요구 및 제재조치 요구 등을 하고 방송 통신위원회가 제재처분을 내리는 일련의 절차를 걸친다. 따라서 통신심의는 인터넷 정보의 내 용을 심의함으로써 해당 정보의 유통을 직접적으로 규제하는 일련의 내용규제절차이며 일대일 의 통신을 대상으로 하는 것이 아니라 일대 다수의 통신을 규제대상으로 하고 있다. 통신심의의 주요 업무는 불법정보와 청소년 유해정보에 관한 판단과 규제이다. 이를 위해 정보통신에 관한 심의규정에 따라 정보통신서비스제공자 및 게시판 관리 운영자가 심의를 신 청한 경우, 이용자 등이 위원회에 불법 및 청소년유해매체물로 신고한 경우, 정보통신망법 에 따라 방송통신위원회의 심의요청이 있는 경우, 또는 방송통신심의위원회가 이 규정의 위 반여부를 심의할 필요가 있다고 인정한 경우에 심의를 개시한다( 정보통신에 관한 심의규정 제11조). 정보통신망법 제44조의 규정에 따른 방송통신위원회의 심의요청에 대해서는 방송통신위 원회가 중앙행정기관의 장의 요청을 받은 날로부터 7일 이내에 심의결정을 하여야 한다. 또한 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 경우 이를 신속하게 심의할 수 있다. 반면 위반내용이 경미하여 자율규제가 효과적이라고 판단되는 정보에 대해서는 정보통신서비스제공자 및 게시 판관리 운영자에게 자율규제를 요청할 수 있다. 통신심의의 신속성과 효율성을 높이기 위해서 소위원회를 통하여 심의가 이루어지고 있으며 이에 따른 심의결과는 해당 없음, 시정요구, 청소년유해정보 확인 결정 및 결정취소, 심의중지, 기타 필요한 결정으로 내려진다( 정보통신에 관한 심의규정 제13조). 시정요구는 구체적으로는 해당정보의 삭제 또는 접속차단, 이용자에 대한 이용정지 및 이용해지, 청소년유해정보의 표시 의무 이행 또는 표시방법 변경 등 그 밖에 필요하다고 인정하는 사항에 대하여 이루어질 수 있 다( 정보통신에 관한 심의규정 제16조). 또한 음란정보가 유통되는 경우 형사처벌하거나, 정보 통신서비스 제공자가 이를 삭제하도록 하는 조치 또는 타인의 명예를 훼손하거나 저작권 등 타 인의 권리를 침해하는 정보가 유통되는 경우 그에 대한 삭제 등의 조치가 포함된다. 만약 정보 통신서비스제공자 또는 게시판 관리 운영자가 시정요구에 응하지 않는 경우, 해당 정보가 정보 통신망법 제44조의7에 제시된 불법정보에 해당되면 방송통신위원회에 정보통신서비스제공자 또는 게시판 관리 운영자로 하여금 그 취급의 거부 정지 또는 제한을 하도록 하는 명령을 하여 줄 것을 요청할 수 있다( 정보통신에 관한 심의규정 제17조). 또한 방송통신위원회의 요청에 의

58 20 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 해 상정된 경우에는 시정요구의 이행여부를 방송통신위원회에 통지하여야 한다. 시정요구를 받은 자는 그 시정요구를 받은 날로부터 15일 이내에 이의 신청이 가능하며, 방 송통신심의위원회는 이의신청이 있은 날로부터 15일 이내에 이에 대한 심의를 하여야 한다. 이 의신청에 대한 심의결과에 대하여는 다시 이의신청을 할 수 없다( 정보통신에 관한 심의규정 제19조). 방송통신위원회는 방송통신심의위원회의 요청이 있으면 정보통신망법 이 정한 바에 따라 제재조치의 처분을 명령할 수 있다( 방송통신위원회설치법 제25조). 만약 방송통신위원 회의 명령을 이행하지 아니한 경우에는 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도 록 규정하고 있다. 이와 같이 통신에 대한 내용규제에 대한 실효성을 확보하기 위해 방송통신 심의위원회의 심의결정부터 시정요구, 제재조치의 요청 및 방송통신위원회의 제재조치 명령 그리고 행정형벌까지의 절차를 갖추고 있다. 4. 통신내용에 대한 자율규제 통신 내용규제에 있어서 법령에서 자율규제를 언급하고 있는 부분은 정보통신망법 제44조 의 4에서 자율규제라는 제목 하에, 정보통신서비스 제공자 단체는 이용자를 보호하고 안전하 며 신뢰할 수 있는 정보통신서비스를 제공하기 위하여 정보통신 서비스 제공자 행동강령을 정 하여 시행할 수 있다 는 규정이다. 이 규정은 비록 자율규제의 구체적인 내용을 명시하지 않았 지만 통신 내용규제에 관한 자율규제의 방침을 천명한 것이다(이향선 외, 2011). 인터넷상에서 유통되고 있는 콘텐츠에 대한 자율규제는 기존의 사법권이 지닌 한계를 극복 할 수 있으며 인터넷에서 필연적으로 일어나는 초국가적인 분쟁을 조정하고 줄일 수 있다는 장 점이 있다. 또한 정부에 비해 전문적인 정보와 기술력을 지닌 인터넷 사업자에 의한 규제로 규 제의 효율성을 증대시킬 수 있다. 그러나 자율규제가 장점만을 지닌 것은 아니다. 공적 책임성 이 부족하거나 법적 강제력의 비효율성 및 경쟁 제한 등의 단점이 지적되기도 하며 정부의 간 섭을 줄일 수 있지만 민간 검열의 논란을 일으킬 여지도 있다(정재하 조혜정, 2011). 현재 우리나라에는 인터넷 내용규제와 관련하여 한국인터넷자율정책기구(Korea Internet Self-governance Organization: KISO), 한국무선인터넷산업협회(Korea Mobile Internet Business Association: MOIBA)의 자율규제기구가 결성되어 활동하고 있다. 한국인터넷자율정책기구(KISO)는 인터넷 사업자 공동의 사회적 책무 및 공공성을 구현하기 위한 자율규제를 시행하기 위해 국내의 6개 주요 포털사가 연합하여 2009년 3월에 설립하였 다. KISO는 이사회, 정책위원회, 사무처로 구성되어 있다. 회원사 대표로 구성되는 이사회가

59 제2장 국내 내용규제 시스템 현황분석 21 KISO 운영과 관련된 최고 의사결정 권한을 가지고 있고, 정책위원회는 회원사 소속이 아닌 학 계, 법조계 등 관련 전문가 5인과 회원사의 게시물 관리 운영 부서의 책임자급 7인 등 총 12인 으로 구성되어 회원사가 안건으로 올리는 구체적인 게시물에 관한 심의결정 및 정책방향 및 지 침을 제시하고 있다. KISO는 회원사 게시물 정보의 건전한 유통 및 불건전정보에 대한 공동대응을 통하여 인터 넷 공간의 질서와 합의를 도출해 나가고 있다. 이를 위해 KISO는 회원사의 게시물 중 불법, 불 건전 게시물에 대한 신고접수 및 처리, 인터넷상의 각종 피해에 대한 상담과 신고를 수행하는 신고센터를 운영하고 있다. 신고센터에 신고가 접수되면 KISO에서는 회원사로 이첩하여 처리 하고 처리결과를 신고자에게 통지한다. 각 회원사는 정관과 KISO의 정책방침, 정보통신망법 등의 법규에 따라 음란 등 불법정보, 인터넷 명예훼손 등 권리침해정보, 청소년유해매체물에 대한 삭제, 접근조치, 이용정지 및 이용해지 등의 자율적인 정화활동을 하고 있다(이향선 외, 2011). 한국무선인터넷산업협회(MOIBA)는 무선망 개방으로 무선인터넷 서비스가 급속히 확산되면 서 불법 및 유해 콘텐츠의 유통, 스팸 등 부당 마케팅 행위 등으로 인한 이용자 피해가 확산됨 에 따라 이용자 보호 및 건전한 무선인터넷환경 조성을 목적으로 결성되었다. 무선인터넷 콘텐 츠에 대한 자율심의는 2003년 9월 이동통신사업자 간에 체결한 무선인터넷망 접속이용 관련 콘텐츠 및 과금 검증에 관한 협정서 에 기반 한다. 자율심의의 주요 내용으로는 망 개방 콘텐츠 내용의 불법 유해성, 무선인터넷 서비스 표준 가이드라인(유료표기 및 이용요금안내 표기, 서 비스 UI기준, 성인인증 방식 등) 준수 여부 등에 대한 사전심의, 망개방 및 이동통신3사 내부 포털 서비스의 콘텐츠 유해성, 부당 마케팅 행위 등에 대한 모니터링 및 사후조치, 망개방 사 업자가 제공하는 유료정보의 단초과금, 연속과금 등 이상과금 또는 부당과금 콘텐츠에 대한 과 금검증, 망개방 사업자가 제공하는 무선인터넷 서비스 관련 이용자 불만 및 피해내용에 대한 민원접수 및 처리, 무선인터넷 산업 활성화 및 이용자 보호를 위한 각종 규정 지침, 가이드라 인 마련 및 사업자 자율적 준수 권고, 무선인터넷 서비스 유통실태 및 민원사례 분석을 통한 개선사항 도출과 합리적 대책 마련 및 정책 전개 등이 있다(이향선 외, 2011).

60 22 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 제3절 신 문 1. 한국신문윤리위원회 가. 한국신문윤리위원회의 성격과 조직 구성 신문업계의 자율규제기구인 한국신문윤리위원회는 신문윤리강령 을 기준삼아 신문의 윤리 적 위상을 제고하기 위해 신문기사에 대한 심의를 하고 있다. 한국신문윤리위원회는 신문의 주 요 지향점인 언론의 자유를 지키고 언론의 사회적 책임을 다하기 위해 한국신문협회와 한국신 문방송편집인협회, 한국기자협회가 1961년 9월에 설립한 자율기구이다. 신문에 대한 자율심의는 신문편집인협회가 1957년 결성되고 언론의 자유와 책임을 강조하는 신문윤리강령 이 채택됨에 따라 가능해졌다. 이에 따라 1977년 1월부터 본격적으로 신문광고윤 리강령과 그 실천요강(1976년 제정)에 따라 신문광고에 대한 심의와 규제가 실시되었으며 그 결 과인 심의내용은 매년 발간되는 심의결정집에 수록되고 있다. 신문윤리위원회로 발족한 후에는 언론 스스로의 자정기능을 수행하기 위해 자율규제를 실시하면서 신문의 사회적 책임과 윤리적 실천을 강조하고 있다. 이를 위해 전국의 일간신문 및 통신사의 발행인과 편집인은 신문윤리강 령 및 실천요강에 대한 준수서약서를 한국신문윤리위원회에 제출하고 각 발행신문의 제호 밑 에 본지는 신문윤리강령 및 동 실천요강을 준수한다 는 서약문을 게재해오고 있다. 한국신문윤리위원회의 주요임무는 첫째 신문 통신이 보도한 사실적 주장 때문에 피해를 받 았다고 생각하는 사람들로부터 제소를 받아 그 피해의 진실성 여부와 정도를 조사 심의하여 그에 상응하는 구제 조치를 취하는 것이다. 둘째 피해자로부터 제소가 없더라도 자율적인 심의 를 통해 신문윤리강령과 실천요강의 위반 여부를 판단하여 적절한 조치를 결정하는 것이다. 이 는 언론보도에 의한 피해자를 구제하려는 것이다. 이와 같이 한국신문윤리위원회는 신문윤리 강령 및 실천요강의 위반 사항에 대해 자율적으로 규제를 가하고 있지만 법정기구인 언론중재 위원회의 출범으로 신문윤리위원회의 기능이 약화되었다. 한국신문윤리위원회는 한국신문협회 추천 신문발행인 대표 2명 및 통신발행인 대표 1명, 한 국신문방송편집인협회 추천 편집인 대표 2명, 한국기자협회 추천의 기자대표 2명, 국회 추천 국회의원 2명, 한국변호사협회 추천 변호사, 한국교원단체총연합회 추천 교수 각 1명, 기타 2 명 등 13명(신문인 7명, 비신문인 6명)으로 구성된다. 이들은 심의실 보고사건, 제소사건(기사 및 광고와 관련사건) 및 한국신문윤리위원회가 필요하다고 인정하는 사건 그리고 독자불만처

61 제2장 국내 내용규제 시스템 현황분석 23 리위원이 회부한 독자불만사건들을 처리하는 업무를 수행하며 신문윤리강령 및 신문광고윤 리강령 과 실천요강을 위반한 신문사 및 통신사에 대하여 주의, 경고, 공개경고, 정정, 사과 및 관련자에 대한 한국신문윤리위원회가 정한 징계요구의 형식으로 제재를 가할 수 있다. 한국신문윤리위원회는 위원회에 제출할 사건을 예비 검토하여 심의결정에 필요한 자료와 의 견을 제시하는 일을 담당하는 심의실을 두고 있다. 심의실에는 심의실장 및 심의위원이 있으며 심의실장은 심의업무에 관하여 위원장을 보좌하고 심의위원을 통솔한다. 심의위원은 기사와 광고를 매일 심의하여 신문윤리강령 및 신문광고윤리강령 과 실천요강에 저촉된다고 인정 되는 기사와 광고를 위원회에 보고한다. 나. 신문 내용규제 관련법 및 심의기준 신문에 대한 내용규제는 신문윤리강령 및 실천요강에 근거하고 있다. 이에 따라 한국신문 윤리위원회가 적용하는 기준은 언론의 자유, 언론의 책임, 언론의 독립, 보도와 평론, 개인의 명예 존중과 사생활 보호, 반론권 존중과 매체 접근의 기회 제공, 언론인의 품위 등이 있다. <표 2-5> 한국신문윤리강령 형 내 식 용 전문 및 7개 조항 실천요강 별도(16개 조항 64개 부속항목) 언론의 자유 언론의 책임 언론의 독립 보도와 평론 개인의 명예 존중과 사생활 보호 반론권 존중과 매체 접근의 기회 제공 언론인의 품위 다. 신문 내용규제의 심의절차 한국신문윤리위원회는 제소사건, 심의실 보고사건, 위원회가 필요하다고 인정하는 사건을 대상으로 신문윤리강령 및 실천요강의 위반 여부를 심의 결정한다. 한국신문윤리위원회는 안건으로 상정된 사건에 대해 언론에 의한 권리침해를 자체적으로 심의해서 한국신문윤리위원 회 운영규정 제9조에 의해 신문윤리강령 및 신문광고윤리강령 과 실천요강을 위반한 신문 사 및 통신사에 대하여 제재를 가할 수 있다. 제재유형은 주의, 비공개경고, 공개경고, 정정,

62 24 뉴미디어 환경에 따른 내용규제 시스템 재정비 방안 연구 취소, 사과, 관련자에 대한 징계요구, 해당 신문사 및 통신사가 소속되어 있는 기간단체 회원 의 자격정지 또는 제명 요구 등이며 신문사 및 통신사는 한국신문윤리위원회의 결정을 게재하 여 공표할 의무가 있다. 만약 동일한 규정 위반으로 1년 동안 3회 이상 경고를 받고도 시정하 지 않는 경우 한국신문윤리위원회는 1천만원 이하의 과징금을 부과 징수할 수 있다. 과징금 부 과 및 징수 등에 관한 사항은 한국신문협회에서 정한다. 이와 같은 결정사항을 이행하지 않을 경우 위원회는 해당 기관이나 단체에 대해 회원자격정지나 제명을 요구할 수 있다. 또한 공개 경고를 할 경우 한국신문협회 소속 전 회원사의 지면을 통해 보도하게 한다. 2. 언론중재위원회 가. 언론중재위원회의 성격과 조직 구성 언론중재위원회는 언론의 사실적 주장으로 피해를 입은 자들의 반론보도, 정정보도, 추후보 도 및 손해배상청구에 관한 사건을 접수하여 조정 중재하고, 언론보도로 인한 침해사항을 심 의하는 기구이다. 신문윤리위원회가 비효율적인 자율심의를 하는 유명무실한 기관으로 전락한 반면 언론중재위원회는 중재는 물론 자체 언론심의에 의한 시정권고를 하고 있다. 언론중재위원회의 설립목적은 언론보도에 의한 피해자의 권익보호를 기본으로 한다. 따라서 언론중재위원회는 언론보도로 인하여 발생한 언론과 개인의 법익 사이의 충돌을 적절히 중재 함으로써 법정 투쟁을 거치지 않고도 언론사와 침해받은 개인의 중요한 이해관계를 균형 있게 처리하는 것이 목적이다. 권리가 침해되었다고 주장하는 개인이나 단체는 언론중재위원회의 중재를 거쳐야만 법원에 소송을 제기할 수 있다. 이에 따라 언론중재위원회의 주요 기능은 방 송 정기간행물 뉴스통신 인터넷신문 인터넷뉴스서비스 인터넷멀티미디어방송 등의 보도에 의해 피해를 입은 개인이나 단체 등으로부터 조정신청 또는 중재신청을 접수하여 정정보도, 반 론보도, 추후보도, 손해배상 등의 방법으로 피해를 구제하는 것이다. 언론중재위원회의 주요 업무는 정정보도의 청구에 의한 분쟁을 중재하는 것이며 그 밖에도 언론기본법 과 언론침해시정권고기준(1981년 제정)에 따라 현저하고 명백하다고 판단되는 언 론침해의 내용을 심의하여 필요한 경우 그 신문발행인 또는 방송사에게 시정을 권고하고 있다. 이와 같이 언론중재위원회의 기능으로 중재 이외에 언론에 의한 침해사항에 대한 심의기능도 있지만 이는 부차적인 것으로 어디까지나 언론중재위원회의 본래적 기능은 중재이다. 언론중 재위원회의 중재결과는 언론침해를 받은 제소자들이 법정기관에서 보다 효율적인 구제를 보장